Nacionalismo Regionalismo Internacionalismo - Felipe Herrera

FELIPE HERRERA

N ACIO N ALISM O REG IO N A LISM O IN TERN ACIO N ALISM O América Latina en el contexto internacional

INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA (INTAL) B . I. D ,

NACIONALISMO REGIONALISMO INTERNACIONALISMO

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

FELIPE HERRERA

Nacionalismo Regionalismo Internacionalismo {^América hatina en el contexto internacional)

INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA (INTAL) B. I. D.

© INTAL, 1970 Instituto para la Integración de América Latina Banco Interamericano de Desarrollo Cerrito 264, Buenos Aires Impreso en la Argentina Hecho el depósito que dispone la ley N “ 11.723

PRÓLOGO

Nacionalismo, regionalismo e internacionalismo constituyen tres planos distintos pero complementarios. Durante el período que siguió a la segunda guerra mundial se han multiplicado los nexos entre los problemas internos de cada país y los acontecimientos internacionales. Pasaron los tiempos en que incluso las grandes potencias podían propiciar y mantener un riguroso aisla­ cionismo. En la época que medió entre las dos conflagraciones mun­ diales, mientras que la Unión Soviética se entregaba a la tarea de construir el “ socialismo de un país” , los Estados Unidos retornaban con más fuerza aún que en el pasado a sus tradicionales sentimientos aislacionistas, transitoriamente olvidados bajo el liderazgo del presi­ dente Wilson. Nadie hubiera podido prever entonces que la sensación de seguridad de que disfrutaban los norteamericanos, al amparo de la protección brindada por dos océanos, se vería sacudida por segunda vez en el curso de una generación y que, a fin de consolidarse en su país de origen, el socialismo tendría que extender sus fronteras hasta el corazón del viejo continente. La era del aislacionismo ha terminado, dejando paso a una creciente interdependencia entre los pueblos. Del mismo modo, quedó atrás la época clásica de la diplomacia, en que la política exterior de los países era conducida en forma sigi­ losa dentro de las puertas cerradas de los despachos de los gobernantes y de sus cancilleres, al abrigo de interferencias populares. Cada vez con mayor frecuencia ciertas cuestiones nacionales se convierten en tema de debate internacional, mientras que determinados conflictos internacionales están jugando un papel cada vez más impor­ tante en la política interna de los países. En 1963 el presidente John F. Kennedy se declaró “ berlinés” , durante su visita a la ciudad ale­ mana. En una entrevista radiodifundida en 1967 el ex premier so­ viético Nikita Kruschev se declaró responsable de los 200.000 votos gracias a los cuales fue elegido el mismo presidente Kennedy. Durante

la Última década, la política francesa ha estado dominada en gran parte por la preocupación del general De Gaulle frente a la gravita­ ción de los Estados Unidos en los asuntos mundiales, particularmente en Europa, y los índices de opinión pública en los Estados Unidos se definieron cada vez más en torno a conflictos internacionales tales como el de Vietnam o el del Medio Oriente. Mutaiis mxiiandiy procesos esencialmente nacionales como los que, en distintos planos, han tenido lugar recientemente en Checoeslovaquia o en Perú, adquieren di­ mensiones internacionales. En este diálogo cada vez más intenso entre lo nacional y lo in­ ternacional, ha hecho su aparición un factor nuevo representado por las tendencias hacia el “ regionalismo” que se observan sobre todo entre los países en desarrollo. Estas tendencias se han desarrollado dentro de un sistema internacional que presenta un cuadro muy dife­ rente de aquel que prevalecía antes de la segunda guerra mundial. El control de la energía atómica por unas pocas potencias y el des­ envolvimiento de los armamentos nucleares ha creado la imposibilidad de recurrir a la fuerza como medio para solucionar los conflictos in­ ternacionales sin causar la autodestrucción de una buena parte de la humanidad y ha puesto término, según algunos, al mundo rígidamente bipolar que emergió de la posguerra. El rápido proceso de descoloni­ zación que ha tenido lugar desde entonces y el acceso a la categoría de estados independientes de un conjunto de países asiáticos y afri­ canos ha provocado, por otra parte, la ampliación del sistema interna­ cional. Por último, la revolución tecnológica que se está produciendo en los campos industrial y bélico, con todas sus consecuencias, no sólo ha acentuado la interdependencia entre las naciones sino que también ha ahondado la división del mundo en dos grupos de naciones — el de los países industrialmente avanzados y el de los que recién están iniciando su proceso de industrialización— acarreando un distanciamiento creciente entre los niveles de vida y el grado de influencia internacional de los países situados en cada uno de estos grupos. No es de extrañar, entonces, que los países pertenecientes al lla­ mado “ Tercer Mundo” busquen mejorar los indicadores de su progreso económico e incrementar su gravitación en los asuntos mundiales a través de la identificación de objetivos comunes así como de una acción cada vez más concertada. A lo largo de los últimos años, América Latina ha desempeñado un papel de liderazgo en este último proeeso. En nuestro continente lo nacional, lo regional y lo internacional se han ido entremezclando ba­ sados en una experiencia pragmática y con resultados provechosos.

La evolución de los países latinoamericanos en la última década demues­ tra que no sólo no se trata de tres planos antagónicos sino que tam­ poco de etapas lineales que van superando a las anteriores, sino de tres instancias íntimamente relacionadas y complementarias. El nacionalismo “ convencional” ha representado una fuerza vital en América Latina al otorgar expresión e identidad a la relación entre el hombre y su propio territorio, su propia historia y sus aspiraciones de progreso. Sin embargo, en ocasiones se ha convertido en un elemento negativo, particularmente desde un punto de vista social, ya que du­ rante muchas décadas las clases dirigentes, en algunos países de la región, han especulado con este concepto para mantener el statu quo. No obstante, en los últimos años ha hecho su aparición un nuevo na­ cionalismo, de alcance regional, que hunde sus raíces en nuestro co­ mún pasado y busca convertir en realidad, en forma acelerada, la in­ tegración económica de los pueblos latinoamericanos, lo que en el futuro tal vez haga posible lograr su reintegración política. Este “ na­ cionalismo regional” ha tenido recientemente una vigorosa expresión de carácter internacional, a través de un movimiento hacia la adopción de una posición negociadora común frente a los países industrializados, principalmente en función de problemas relacionados con nuestro co­ mercio exterior. La reunión de Alta Gracia, de 1964, en donde los países latinoamericanos convinieron en concurrir con un planteamiento común a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Des­ arrollo ( u n c t a d ) , reunida en Ginebra, fue la primera manifestación de este movimiento. Una consecuencia más duradera fue la creación de la Comisión Económica de Coordinación Latinoamericana ( c e c l a ) que se ha transformado, particularmente después de la reunión de Viña del Mar, de 1969, en un interesante foro en donde los países del área pueden intercambiar sus puntos de vista y aunar sus posiciones frente a Estados Unidos y a los demás países avanzados. El Banco Interamericano de Desarrollo constituye un lugar pri­ vilegiado para observar este proceso. Establecido para colaborar con el desarrollo económico y social de sus países miembros, desde etapas muy tempranas el Banco comenzó a promover programas y a crear instrumentos de orientación integracionista a través, por ejemplo, del financiamiento de exportaciones intrarregionales de bienes de capital, el desarrollo integrado de regiones fronterizas o de zonas geoeconó­ micas pertenecientes a varios países, o el estudio y financiamiento de proyectos multinacionales. Con el correr del tiempo, el Banco se ha ido transformando cada vez más en un poderoso nexo entre los países latinoamericanos y la comunidad internacional. En efecto, por una

parte, el Banco ha estado ayudando permanentemente a los países, a través de su labor de asistencia financiera y técnica, a compensar por medio del esfuerzo interno las desfavorables circunstancias derivadas de una severa situación de “ estrangulamiento exterior” . Por otra parte, el Banco ha logrado canalizar hacia los países latinoamericanos un volumen creciente de recursos provenientes de países que no per­ tenecen al área. Como presidente del b i d , durante el último período me ha corres­ pondido expresar parte de esta rica experiencia en numerosos docu­ mentos y exposiciones públicas. El Instituto para la Integración de América Latina ( i n t a l ) , que como institución ha participado activa­ mente en ella, me ha sugerido la conveniencia de dar esos trabajos a la publicidad, recopilándolos en un volumen que pudiera incorporarse a alguna de sus colecciones. Me movió a aceptar esta invitación la gran importancia que asigno a la labor editorial desarrollada por el i n t a l . Se basó también •esta decisión en la favorable acogida que han tenido publicaciones anteriores en las cuales se recopilan trabajos de naturaleza semejante, preparados en diversos períodos. En las oportunidades anteriores, he procurado que los distintos trabajos incluidos en cada volumen gi­ rasen en torno a una común temática. Así, en 1964, la Editorial Losada, de Buenos Aires, publicó América Latina Integrada, libro en el cual sustentaba la tesis de que América Latina, históricamente, es una “ gran nación deshecha” que, a través del movimiento integracionista, busca recobrar el tiempo perdido y definir su papel en el mundo sobre la base de una identidad propia. El interés que despertó esa obra indujo a Editorial Losada a llevar a cabo una reedición de la misma “ disminuida y aumentada” , en 1967. Ese mismo año la Editorial Aguilar, también de Buenos Aires, publicó el libro titulado El Des­ arrollo de América Latina y su Financiamiento, en el cual se incor­ poraba en forma sistemática un conjunto de exposiciones efectuadas desde la creación misma del b id y relacionadas fundamentalmente con la labor cumplida por esta institución. La vigorosa tendencia hacia una mayor regionalización del desarrollo latinoamericano, a que ya se ha hecho referencia, fue analizada en el libro Nacionalismo Latinoameri­ cano, publicado por Editorial Universitaria, de Chile, en 1968. La presente obra está compuesta de discursos o ensayos que, en su gran mayoría, datan de los años 1968-1969 y que giran en torno a la tesis enunciada más arriba. Para un mejor ordenamiento de las ideas, he agrupado dichos trabajos en cinco partes.

La primera está formada por un conjunto de exposiciones en las cuales se enjuicia la posición de América Latina en el contexto de las relaciones económicas internacionales. El Capítulo i está basado en un discurso que me correspondiera pronunciar ante la Asociación de Ma­ nufactureros Canadienses, en Toronto, Canadá, en junio de 1969, y en él enjuicio el contraste existente entre las naciones desarrolladas y los países en vías de desarrollo, planteando el interrogante de si en verdad se trata de uno o dos mundos. El Capítulo ii se inspira en unas reflexiones formuladas ante la Asociación de Banqueros de México, en la ciudad de Monterrey, en marzo de 1967, y en él se ana­ lizan las implicancias del financiamiento internacional para el des­ arrollo de América Latina. El Capítulo que sigue se refiere a las relaciones comerciales y financieras entre los Estados Unidos y los países del sur del hemisferio, tal como ellas fueron analizadas en un discurso que me correspondiera pronunciar ante la Conferencia Mun­ dial de Comercio, en Chicago, en febrero de 1968. El Capítulo iv contiene algunos comentarios acerca de la participación de Europa en el financiamiento de América Latina, originalmente formuladas en un seminario auspiciado por el Instituto Italo-Americano, en Roma, en junio de 1968. En forma semejante, el Capítulo v explora las pers­ pectivas que se abren en materia de relaciones hispano-latinoamericanas, tema que escogí al inaugurar un seminario efectuado en el Instituto de Cultura Hispánica, en Madrid, en enero de 1969. El cre­ ciente distanciamiento histórico y tecnológico entre los países actual­ mente industrializados y los pueblos en desarrollo tiene su contra­ partida en la brecha generacional cuyas manifestaciones son ostensibles en todo el mundo, a la cual dediqué un documento que me fuera soli­ citado por la Sociedad Internacional para el Desarrollo con ocasión de una conferencia celebrada en Nueva Delhi, en noviembre de 1969. Con él se cierra la primera parte. Los trabajos reunidos en la segunda parte del libro se refieren a la marcada tendencia hacia un “ nacionalismo latinoamericano” , que constituye tal vez la característica más señalada del acontecer re­ gional en la hora presente. Se inician estos trabajos con un capítulo basado en la exposición, hasta ahora inédita, que me correspondió efectuar en la Primera Sesión Plenaria del Parlamento Latinoameri­ cano, en Lima, en diciembre de 1964, cuyo texto me pareció oportuno conservar en su integridad, pese al tiempo transcurrido. Continua el Capítulo VIII, que analiza algunos aspectos político-económicos de la integración regional, siguiendo los lineamientos de un análisis efectuado en la Universidad Mater et Magistra, en Santiago de los Caballeros,

República Dominicana, en 1967. Los Capítulos ix y x enjuician las actuales tendencias del desarrollo latinoamericano, dentro del contexto de la integración regional, en términos que pudieran facilitar la dis­ cusión de estos conceptos entre un público europeo, ya que están ba­ sados en observaciones formuladas en el Istituto per le Eelazione Internazionale, en Roma, en julio de 1967, y en el Instituto de Es­ tudios del Desarrollo, de Viena, en noviembre del mismo año. En mayo de 1969 se reunió extraordinariamente la Comisión Especial de Coor­ dinación Latinoamericana ( c e c l a ) , en Viña del Mar, Chile, ocasión en que me referí al tema ‘ ‘ Brecha política y subdesarrollo” , al cual está dedicado el Capítulo xi del libro. Se cierra la segunda parte con una exposición efectuada en la Universidad de Georgetown, en Washington, en octubre del mismo año, en tomo a los conceptos de nacio­ nalismo e integración en América Latina. La tercera parte del libro está compuesta de dos documentos de earácter tal vez más técnico, que comparten la característica de estar dedicados al análisis de los problemas jurídicos e institucionales del desarrollo regional. El primero de dichos estudios analiza los aspectos institucionales de la integración latinoamericana y fue presentado ante un seminario organizado por el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y el Centro de Estudios de Política Ex­ tranjera de París, que se celebró en Arica, Chile, en febrero de 1968. El segundo —acerca de las proyecciones jurídicas del financiamiento internacional— contiene los principales pasajes de un trabajo que preparara con motivo de mi incorporación a la Academia Mexicana del Derecho Internacional, en marzo de 1968. La cuarta parte del libro destaca la contribución del b id al pro­ greso de América Latina. La labor del Banco en el campo de la infra­ estructura física es reseñada en el Capítulo xv, sobre la base de un documento de trabajo elaborado a pedido del Instituto Peruano de Administración de Empresas, en octubre de 1968. El papel de los puertos en el desarrollo integrado de América Latina fue objeto de otro documento, enviado a la reunión auspiciada por la American Associa­ tion of Port Authorities, en Curagao, en noviembre de 1968, docu­ mento que conforma el Capítulo xvi de esta obra. El Capítulo xvii está dedicado al análisis de los problemas planteados por el rápido proceso de urbanización que está experimentando América Latina, y se basa en un discurso pronunciado en la inauguración del Primer Congreso Interamericano de la Vivienda, organizado por la Federación Interamericana de la Industria de la Construcción y la Cámara de la Construcción de Chile, en Santiago, en octubre de 1966. En la Novena

Conferencia Regional de la p a o para América Latina, efectuada en Punta del Este, Uruguay, en diciembre de 1963, analicé las tendencias y perspectivas de la agricultura en nuestros países, tema al cual he dedicado al Capítulo xviii. En el siguiente Capítulo se toca un tema de gran trascendencia para el desarrollo más equilibrado de nuestras na­ ciones, que amerita sin duda mayor estudio que el que ha recibido hasta ahora: me refiero al concepto de “ polos de crecimiento” , que en esta oportunidad es analizado en función del caso de Bahia, en el Nordeste del Brasil, tal como lo hiciera en un discurso pronunciado en la Universidad de Salvador, en setiembre de 1967. La quinta y última parte del libro presenta al b id como un ins­ trumento de afirmación regional. Con tal objeto será incorporado el texto de la cuenta anual rendida ante la Novena Reunión de la Asam­ blea de Gobernadores del b id , en Guatemala, en abril de 1969, la que ha pasado a constituir el Capítulo xx. El siguiente Capítulo está for­ mado por la versión magnetofónica de la exposición que efectuara en la sesión de clausura de la reunión antes señalada. Las relaciones entre el Banco y los países exportadores de capital fueron objeto de una presentación que preparé para la reunión celebrada por el Comité de Ayuda para el Desarrollo ( d a c ) , en París, en febrero de 1969, la que se ha incorporado como un Capítulo más en esta parte del libro. El Capítulo final se basa en la exposición efectuada ante la Segunda Comisión de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en Nueva York, en diciembre de 1968, y procura analizar en términos generales la experiencia alcanzada por el b id en materia de financiamiento regional. A lo largo de estos Capítulos se procura pasar revista a las prin­ cipales tendencias que presentan nuestros países en el período más reciente en los planos nacional, regional e internacional, los que, como se ha señalado, no constituyen círculos separados sino más bien esla­ bones de una misma cadena. Conviene recordar aquí, tal vez, la refle­ xión de Momsen en su Historia de Roma: “ La historia de toda nación, y sobre todo de la nación latina, es un vasto sistema de incorporación” . Reflexión que Ortega y Gasset comentaba al decir que “ la incorpora­ ción histórica no es la dilatación de un grupo inicial, sino más bien la organización de muchas unidades sociales preexistentes, en una nueva estructura ’ \

AMÉRICA LATINA Y LAS RELACIONES ECONÓMICAS INTERNACIONALES

¿UNO o DOS MUNDOS?^

Es imposible ignorar que el mundo se está dividiendo entre un oasis de abundancia y un desierto de necesidad. Los historiadores económicos nos dicen que antes de que la revo­ lución industrial llegara a Europa Occidental los niveles de ingreso en los países más avanzados eran cuatro veces superiores a los de los países subdesarrollados, o sea, un ingreso anual de 200 dólares per capita en los primeros y de 50 en estos últimos. Las comunidades industriales más adelantadas disfrutan ahora de un ingreso anual per capita superior a los 3.000 dólares. Al mismo tiempo, un 50 por ciento de la población mundial percibe un ingreso de menos de 100 dólares por año. En consecuencia, la brecha se ha ampliado a una relación de 30 a 1. Las proyecciones indican que si persisten las condiciones que son causa del desarrollo insuficiente de una gran parte de la humanidad, para finales del año 2000 se duplicará el desnivel entre ricos y pobres, y las disparidades en materia de tecnología, ciencia e intercambio comercial serán aún más pronunciadas entre ambos gru­ pos. Se ha dicho con razón que no hay una sola ‘ ‘ Década para el Desarrolla” , sino muchas. Sin embargo, esta afirmación ha resultado válida únicamente para las naciones ricas, porque en ese breve lapso el progreso registrado en aquellas regiones para las que con tanta esperanza se acuñó esta consigna ha sido, a lo sumo, ilusorio. Es fácil ejemplificar cómo puede intensificarse aún más la ac­ tual disparidad de los ingresos. Consideremos un país como Estados Unidos, con un ingreso per capita anual de 3.500 dólares, y un país como Guatemala — que se aproxima al promedio en América Latina— con un ingreso per capita de cerca de 320 dólares por año. Suponga* Discurso del autor en la 98^ Asamblea General Anual de la Canadian Manufactureras Association. Toronto, Canadá, 2 de junio de 1969.

mos también unas tasas de crecimiento del ingreso per capita de 4 y 2 por ciento respectivamente; la relación entre los ingresos per capita dentro de 30 años pasará de 10 a 1, que es la relación actual, a 20 a 1. En otras palabras, si continúan las tendencias actuales, el pais medio de América Latina tendrá a finales del siglo un ingreso anual per capita de unos 580 dólares; los Estados Unidos, en cambio, ten­ drán un ingreso per capita aproximado de 12.000 dólares anualmente. Hace unas pocas semanas, el presidente Nixon, en un discurso ante la Organización de los Estados Americanos con ocasión del Día de las Américas, afirmó respecto de esta proyección: “ No podemos permitir que esto ocurra. Y para ello serán necesarias las mejores mentes y las mejores ideas que todos nosotros podamos producir juntos” . ¿Qué significan realmente estas disparidades actuales y poten­ ciales en materia de ingreso? Por cierto que con sólo examinar estas cifras no se ven con claridad las consecuencias. Los habitantes de los países eon ingresos per capita entre los 100 y 200' dólares tienen al nacer una esperanza de vida de sólo 50 años. En cambio, los habitantes de los países con ingresos per cajjita de 1.000 dólares o más, tienen una esperanza media de vida de 70 años, o sea, exactamente 20 años más. Hay otros indicadores igualmente sorprendentes. En los países pobres, un 46 por ciento del consumo privado se destina exclusiva­ mente a la alimentación, en comparación con un 26 por ciento en los países ricos; en la educación, un 50 por ciento de la población mayor de 15 años es analfabeta en los países pobres, mientras que sólo un 2 por ciento lo es en los países desarrollados. Estamos, pues, ante dos mundos diferentes, diferentes en muchos aspectos tanto cuantitativa como cualitativamente. La continuación o perpetuación de estas tendencias haría muy difícil, si no imposible, encontrar formas aceptables de coexistencia. Se ha dicho, con razón, que el problema que encara la humanidad en conjunto no es el de las alternativas que puedan ofrecer los diferentes sistemas económicos y políticos, sino el de la posibilidad de eliminar la dicotomía del pre­ sente, transformándola en un sistema integrado que beneficie no sólo a las comunidades insuficientemente desarrolladas, sino también a las industrializadas.

U rgente llamado a la acción Este grave y complejo problema exige una significativa promesa de solución. Debemos hacernos estas preguntas : ¿ Cuál es la responsa­ bilidad de cada una de las partes? ¿Qué función deben cumplir las

naciones industrialmente avanzadasf ¿Cuál es la función de los países en desarrollo? ¿Cuál la de la comunidad internacional? ¿Cuál puede ser el aporte de cada uno a un programa conjunto de acción que uni­ fique los objetivos, reconcilie los esfuerzos y consolide los resultados? El paso inicial y de suprema importancia es ayudar a los países menos desarrollados a acelerar su crecimiento económico y a elevar en forma casi espectacular su nivel de vida. A ese fin, los países me­ nos desarrollados necesitan realizar un esfuerzo concertado para me­ jorar sus oportunidades comerciales. Necesitan también una corriente de asistencia de los países desarrollados que les permita alcanzar un nivel de crecimiento económico autosostenido. Se ha señalado que la ‘ ‘ Década para el Desarrollo” en el decenio de 1960 ha dado como re­ sultado un mejor conocimiento y un diagnóstico más preciso del pro­ blema y que, en algunas esferas, ha planteado avances constructivos en el contexto de la cooperación económica internacional. Aún queda por responder, sin embargo, la gran interrogante de si somos o no capaces de descubrir formas razonables de coexistencia entre los países industrializados y los países en desarrollo, en el contexto de un nuevo orden internacional. Las Naciones Unidas han iniciado ya la evalua­ ción de lo ocurrido en este decenio, y de cuál debe ser la base de una “ Segunda Década para el Desarrollo” que se iniciará en 1970. Como ustedes saben, el señor Lester Pearson^ distinguido ex primer ministro del Canadá, preside el grupo de trabajo que presentará un informe al Banco Mundial acerca de esa cuestión. Nuestra propia institución, el Banco Interamericano de Desarro­ llo, se encuentra evaluando las características manifestadas por el proceso de cooperación internacional en la década de 1960 en nuestro hemisferio. Dirige este trabajo el distinguido economista argentino Raúl Prebisch.

N uevos planteam ientos en A m érica Latina Hace algunos días, los ministros de Relaciones Exteriores de Amé­ rica Latina firmaron un documento en Viña del Mar esbozando las ideas de nuestros países en una nueva evaluación de sus relaciones con Estados Unidos y con el mundo industrializado en general. Estos conceptos reconocen esencialmente la necesidad de robustecer los es­ fuerzos internos, tanto a nivel nacional como regional, pero dentro de un nuevo contexto que pueda concretarse en relaciones comerciales, financieras y técnicas más productivas con el mundo desarrollado.

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AMÉRICA LATINA Y LAS RELACIONES ECON Ó.MICAS INTERNACÍONALÉS

Dije en esa reunión ciue, además de las más conocidas brechas en lo comercial, financiero y tecnológico, América Latina debe, por sobre todas las cosas, superar la “ brecha política” que la separa del mundo desarrollado. La “ balcanización ” de nuestros países y la insuficiente cohesión de nuestras políticas económicas son síntomas de este desnivel polí­ tico. Esto puede ser superado mediante la creación de un “ Mercado Común” de nuestras naciones para 1985, como se propuso en la De­ claración de los Presidentes de América en Punta del Este en 1967. A este respecto, es particularmente grato señalar que la semana pa­ sada, en Bogotá, se dio un importante paso para acelerar el movi­ miento de integración económica cuando cinco países sudamericanos —Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú— se unieron en un pacto para constituir un “ Mercado Común Andino” . En virtud de este convenio se abolirán los aranceles internos entre los cinco países en un plazo de once años y se adoptará una escala arancelaria común para su comercio exterior. La zona del Mercado Andino abarca una población de cerca de 60 millones de habitantes y, como unidad eco­ nómica, es mayor que cualquier nación de América Latina, con excep­ ción de Brasil. Permítaseme ahora analizar algunas cuestiones específicas.

N ivel de la asistencia Como banqueros, hombres de negocios o economistas estamos familia­ rizados con la ecuación demanda-oferta. El nivel de la asistencia ex­ terna puede ser analizado desde esta perspectiva. Por una parte, el problema puede ser encarado como una demanda de fondos para con­ cretar los objetivos del desarrollo. En esta categoría se ubican todos los cálculos de los desniveles de financiamiento externo. También puede vérselo desde el punto de vista de la oferta, sobre la base del principio de la transferencia de recursos de los países desarrollados a las naciones en desarrollo. Desde el punto de vista de la demanda, y es aquí donde varían los cálculos en cuanto a hipótesis y metodología, el consenso es que los países menos desarrollados podrán utilizar entre 15.000 y 20.000 millones de dólares anuales de asistencia para el desarrollo a comien­ zos del decenio de 1970. Cabe señalar que en 1967 la corriente de fondos de los países pertenecientes a la o c d e fue de cerca de 11.400 millones de dólares. Desde el punto de vista de la oferta, cabe anotar que la

mayoría de los países desarrollados convinieron en la Segunda Con­ ferencia de la UNCTAD en transferir recursos financieros a los países menos desarrollados por un valor equivalente al 1 por ciento de su ingreso nacional, en la esperanza de elevar las sumas resultantes a un equivalente similar al producto nacional bruto agregado. Sobre la base de este criterio, la suma calculada para 1973 ascendería a cerca de 20.000 millones de dólares. En consecuencia, pues, habría en principio un equilibrio si se hicieran realidad estas relaciones oferta-demanda. ¿Cómo podemos entonces ayudar a realizar estos resultados j Debemos invertir las tendencias actuales, cosa que, aunque difícil, es esencial. Es bien sabido que las políticas relativas a la transferencia de recursos del mundo industrializado a los países en desarrollo han encarado graves dificultades. Esto se debe, en parte, a los problemas monetarios y de balanza de pagos de los países contribuyentes y, en parte también, a las siempre crecientes demandas internas que en estas naciones se disputan los escasos recursos para satisfacer las necesidades de la defensa nacional y de las nuevas exigencias sociales. Acaso sea po­ sible encontrar algunas de las respuestas a la necesidad de aumentar el financiamiento a largo plazo con destino a los países en desarrollo en las fórmulas ya existentes para encarar y resolver los problemas de la liquidez internacional. Además, hay que pensar en las posibilidades que una nueva si­ tuación de paz internacional podría crear en el ámbito de la utiliza­ ción de los recursos por el mundo industrializado. Debemos recordar que en los últimos años el mundo ha estado destinando 140.000 mi­ llones de dólares anuales a gastos en armamentos. Un 10 por ciento nada más de estos recursos elevaría a más del doble la actual asis­ tencia financiera de las naciones avanzadas a los países menos des­ arrollados y tendría una repercusión extraordinaria en sus tasas de inversión y crecimiento.

E l endíirecyimiento en las condiciones de los créditos Muchos de nosotros advertimos que las condiciones más onerosas en la concesión de créditos pueden llegar a convertirse en un importante obstáculo que trabe el desarrollo. Será necesario invertir esta tenden­ cia para poder aumentar el ritmo del crecimiento económico. En un reciente documento del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso, titulado El financiamiento externo para el desarrollo de la

América Latina, se sugiere que el componente de asistencia de toda la ayuda externa recibida por América Latina entre 1961 y 1967 fue, por término medio, inferior al 50 por ciento del total de todo el financiamiento bilateral e internacional para el desarrollo. (El com­ ponente de asistencia es la diferencia entre el crédito otorgado en condiciones concesionarias con destino al financiamiento del “ des­ arrollo” y el crédito otorgado en condiciones comerciales corrientes). El elevado tipo de interés que ha caracterizado recientemente a los mercados internacionales de capital ha sido uno de los principales factores de reducción del componente de asistencia. Como objetivo, los préstamos para el desarrollo podrían muy bien orientarse hacia un tipo de interés medio de entre 3 y 4 por eiento anual, con una extensión de los períodos de reembolso. Cabe señalar que en el Banco Interamericano de Desarrollo hemos podido felizmente “ combinar” los fondos en condiciones concesionarias con los fondos en condiciones convencionales, de modo que nuestro tipo de interés medio ha oscilado entre el 4 y el 5 por ciento. Actualmente se están estudiando diversos dispositivos con miras a la creación de un medio de financiamiento internacional que permi­ tiría a las instituciones multilaterales de fomento obtener recursos en los mercados mundiales de capital y tener acceso a una reserva o fondo para subvencionar el tipo de interés.

P rom oción de las exportaciones Me referiré ahora, brevemente, a la necesidad que tiene América Latina de aumentar sus exportaciones. Las industrias establecidas en los países menos desarrollados suelen ser demasiado pequeñas como para disfrutar de los beneficios de las economías de escala si única­ mente están orientadas hacia los mercados internos. Además, por ser menos eficientes, estas industrias tropiezan con dificultades en la exportación de sus productos. En consecuencia, están atrapadas en un círculo vicioso de pequeña escala y costos elevados. Para romper este círculo es necesario formular una política de desarrollo industrial orientada hacia la exportación. Esta orientación exportadora permi­ tiría ampliar la dimensión del mercado, de modo de llegar a un nivel de producción compatible con las economías de escala. Todos sabemos que uno de los grandes obstáculos que traban el desarrollo de las industrias de exportación en América Latina es la creación de una oferta elástica de bienes manufacturados, compatible

con los precios y niveles de calidad de los mercados mundiales. Sin embargo, se daría un gran paso adelante si los países desarrollados pudieran ser persuadidos de abolir las barreras arancelarias y de otra índole que traban la circulación de los bienes manufacturados y semimanufacturados de los países menos desarrollados. Además, acaso existan suficientes razones como para implantar algún régimen de protección de las “ industrias exportadoras nacientes” mediante el establecimiento de un régimen prefereneial no recíproco. El Banco Interamericano de Desarrollo ha sido uno de los pre­ cursores en la esfera de la promoción de las exportaciones, mediante el otorgamiento de financiamiento a mediano plazo para la exporta­ ción de bienes de capital entre los países de América Latina. Además, el Banco está estudiando en la actualidad, a solicitud de sus países miembros y en el contexto de sus políticas de financiamiento de pro­ yectos industriales, una ampliación de sus actividades en este ámbito. En los últimos años América Latina ha acumulado interesantes experiencias en la esfera de la exportación de bienes manufacturados, particularmente en el ámbito intrarregional. La sustancial expansión del intercambio de los cinco países que constituyen el Mercado Común Centroamericano se ha concretado en un aumento anual del 30’ por ciento en el período 1960-68, y los bienes manufacturados y semimanufacturados representaron dos tercios de este incremento. Análoga­ mente, los países de América del Sur y México, unidos en la Asocia­ ción Latinoamericana de Libre comercio ( a l a l c ) duplicaron su in­ tercambio regional en el mismo período y el componente de manu­ facturas creció a una tasa anual de cerca del 20 por ciento. Los re­ cientes aumentos en las exportaciones de bienes manufacturados de México, Colombia, Chile, Argentina y Brasil son particularmente no­ tables en este respecto. Apenas si es necesario demostrar ante una reunión de industriales canadienses que la ampliación de los mercados en un plano nacional o multinacional multiplica enormemente la demanda de nuevas importa­ ciones industriales más complejas procedentes de otras partes del mundo. A este respecto, América Latina presenta crecientes posibili­ dades comerciales para el Canadá como resultado de su crecimiento económico y su movimiento hacia la integración económica regional. Permítaseme recordar que las exportaciones canadienses a América Tjatina, esencialmente de carácter industrial, han pasado de 190 mi­ llones de dólares en 1960 a más de 300 millones de dólares en 1968. Por otra parte, en el mismo período, las importaciones canadienses de América I^atina pasaron de cerca de 300 millones a más de 450

millones de dólares. A pesar de los factores limitativos del desarrollo de América Latina, también es posible calcnlar que el producto na­ cional bruto agregado de la región, que ahora asciende a 100.000 mi­ llones de dólares, se aproximará a los 400.000 millones de dólares a finales de este siglo. Esto se traducirá en el futuro en un mercado cada vez más importante para las manufacturas y servicios canadienses.

La tecnología moderna y el problem a del em pleo También deseo referirme a los problemas que en nuestros países plan­ tea la aplicación de tecnologías modernas. Estas tecnologías son ela­ boradas en los países avanzados en función de las necesidades y con­ diciones especiales que en ellos existen, a saber: una amplia oferta de capital y una relativa escasez de mano de obra; un mercado amplio y en constante crecimiento y una gran disponibilidad de personal científico y técnico. En consecuencia, Tas tecnologías desarrolladas entrañan cada vez más una gran densidad de capital, están sujetas a enormes economías de escala y requieren una fuerza de trabajo alta­ mente calificada. América Latina, por tanto, tiene ante sí una paradoja básica. Para producir eficientemente los bienes y servicios a los que aspira, debe utilizar técnicas de producción que intensifican el ya a^udo problema del desempleo y el empleo insuficiente. Lamentablemente, la vieja receta de los economistas de que se usen técnicas con más den­ sidad de mano de obra ya no es pertinente porque apenas si es po­ sible esa opción. Además, no es aconsejable sacrificar un nivel de alta productividad, realizable sólo mediante la utilización de estas técnicas, en aras de efectos a corto plazo sobre el empleo, porque ello sería contrario a las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Es importante destacar este punto, pues muchas industrias en los países menos desarrollados están hoy pagando el precio de deci­ siones de inversión antieconómicas efectuadas con anterioridad. Esas decisiones ejercen múltiples efectos en las economías modernas debido a la creciente interrelación de los diferentes sectores. Las producciones ineficientes de algunos sectores se han convertido en insnmos de otras industrias, con lo que se perpetúan sus efectos nocivos. Uno de los aspectos más paradójicos del desarrollo económico es que mientras en los países menos desarrollados se está efectuando un gran esfuerzo educativo para superar la dependencia tecnológica res­ pecto de las regiones más avanzadas, algunos de sus mejores talentos

siguen emigrando hacia esas zonas. Es irónico, pues, el hecho de que los países pobres en cierto modo estén dando un subsidio al costo de la educación superior de los países ayanzados y perfeccionando la reserva de talento humano de éstos. Invertir este proceso será largo y lento. Los científicos y técnicos emigran de los países menos desarrollados por diversas razones, tales como sueldos, condición y movilidad social, libertad de elección, fa­ cilidades para la investigación y el desarrollo tecnológico, etc., y estas condiciones no pueden ser satisfechas inmediatamente. Es necesario aumentar la demanda real de servicios profesionales y técnicos locales y una de las formas de conseguirlo sería mediante la promoción de organizaciones nacionales de asesoramiento técnico y de ingeniería, que puedan utilizar una parte de ese talento. El b id está fomentando esta tendencia. A decir verdad, algunos de nuestros países miembros están ya recomendando a las empresas internacionales que licitan los grandes estudios y proyectos de inversión, que se asocien con empresas locales. En la esfera de la asistencia técnica también estamos fomentando la utilización de expertos latinoamericanos. Asimismo, en el contexto de nuestros préstamos para proyectos industria'!es y agrícolas, estamos financiando la adquisición de “ cono­ cimiento técnico” y el establecimiento de laboratorios y otros centros de investipración y desarrollo, imprescindibles -para mantener el nivel necesario de adelanto tecnológico y el control de calidad. Se ha dicho así que el b id es el Banco de la Universidad Latinoamericana. En los países menos desarrollados, muchas de las industrias más dinámicas, que utilizan la tecnología más avanzada y que recurren con más intensidad a la investigación aplicada, son subsidiarias de sociedades anónimas internacionales extranjeras. Para satisfacer sus necesidades en materia de investigación aplicada, estas sociedades anónimas suelen depender casi exclusivamente de la labor de rais laboratorios y del personal de investigación de la casa matriz. Una política más liberal orientada hacia una mejor división in­ ternacional del trabajo en esta esfera podría constituir un gran aporte en este sentido, pues originaría en los mismos países menos desarro­ llados una mayor demanda de los servicios de sus científicos e in«renieros que, de otro modo, se verían obligados a emigrar -por falta de oportunidades para la aplicación de sus talentos y capacidades. En el proceso de lo que llamaríamos el “ despertar económico de América Latina” se ha puesto un gran énfasis, esnecialmente on los últimos años, en la formulación de iDolítieas científicas v tecnoló­ gicas oficiales en los planos nacional y multinacional. Muchos de

nuestros países han creado instituciones especializadas para la pla­ nificación y promoción de estas actividades. Por conducto de la nueva Comisión Ejecutiva del Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura, de la Organización de los Estados Ameri­ canos, se están dando los primeros pasos en la esfera de las iniciativas de carácter multinacional qixe, por sus limitados recursos, no habrían podido ser elaboradas aisladamente por los países miembros.

Canadá y el Banco Interam ericano de D esarrollo BI desafío que plantea el desarrollo ha inducido a la adopción de algunas respuestas constructivas. Creemos que una de las más intere­ santes es la tendencia hacia la integración o regionalización entre los grupos de países en desarrollo. En este aspecto América Latina ha tenido una variada experiencia en la esfera de sus relaciones co­ merciales, como ya se ha dicho anteriormente. También ha tenido in­ teresantes experiencias en la esfera del financiamiento a través de la obra del Banco Interamericano de Desarrollo. En sólo nueve años de labor nuestra institución ha logrado convertirse en la principal fuente de financiamiento público internacional para los proyectos de des­ arrollo económico y social de América Latina, habiendo financiado 520 proyectos mediante préstamos por valor de cerca de 3.000 millones de dólares. Los países latinoamericanos mismos están haciendo aportes que sobrepasan substancialmente los préstamos del Banco para la ejecución de estos proyectos. En consecuencia, el costo total de los proyectos asciende a aproximadamente 8.000 millones de dólares. Una parte sustancial de nuestros recursos deriva de las subscrip­ ciones y aportes de capital de nuestros países miembros —21 países de América Latina y Estados Unidos— y de la movilización de recursos en los mercados internacionales de capital. Asimismo, el Banco ha podido obtener recursos por valor de más de 400 millones de dólares de 15 países que no son miembros de nuestra institución. En este esfuerzo Canadá ha tenido una participación decisiva, ubicándose muy cerca de Alemania e Italia en orden de impo'i^tancia. Desde diciembre de 1964, la Agencia del Canadá para el Desarrollo Internacional ( c i d a ) ha confiado más de 50 millones de dólares ca­ nadienses a la administración del Banco para efectuar préstamos a América Latina en plazos de hasta 50 años, con largos períodos de gracia e interés reducido, o sin interés. Hasta la fecha, el Baneo iha comprometido virtualmente el total de estos fondos. Entre los prés­

tamos otorgados con cargo a estos recursos se encuentra una línea de crédito industrial a la Corporación Boliviana de Fomento; la creación de fondos de preinversión para que Argentina, Colombia, México y Perú puedan preparar proyectos de desarrollo bien elabo­ rados; el financiamiento de estudios de viabilidad para la construcción de un aeropuerto para grandes aviones de retropropulsión en Brasil; el financiamiento de una central hidroeléctrica en Colombia; uii cré­ dito para la ampliación del puerto de Acaju.tla en El Salvador; una línea de crédito para promover la integración económica de Centro­ américa y recursos para perfeccionar la enseñanza de la tecnología y los sistemas de telecomunicaciones en Chile. También hemos firmado un acuerdo con la “ Corporación de Seguros de Créditos de Expor­ tación” , en virtud del cual se obtendrán hasta 15 millones de dólares canadienses para el financiamiento a largo plazo de los bienes de capital exportados por Canadá y que podrían ser utilizados de ma­ nera paralela al financiamiento otorgado por el Banco. Estos recursos han sido utilizados recientemente en el préstamo de 2,3 millones de dólares otorgado a una empresa productora de mineral de hierro en Brasil. El carácter multilateral del Banco, el hecho de que una parte importante de sus recursos sea utilizada sin restricción alguna fuera del territorio de sus países miembros, y los arreglos con Canadá que ya he mencionado, han dado como resultado que nuestros prestatarios hayan efectuado en este país compras qu^e hasta ahora ascienden a 17,5 millones de dólares. En otras palabras, estas actividades han beneficiado no sólo a los países en desarrollo miembros del Banco, sino también a los intereses comerciales y financieros de Canadá. Quisiera ahora rendir homenaje a ese país por haber aumentado sus compromisos de asistencia externa para el año venidero en unos 50 millones de dólares canadienses, con lo que se aproximará al nivel de 350 millones de dólares canadienses; el objetivo en lo futuro será alcanzar la meta de la u n c t a d del 1 por ciento del producto nacional de Canadá. Esta asistencia contribuye ahora al desarollo de más de 70 naciones. He señalado ya la constructiva colaboración de Canadá con América Latina. Sin em^bargo, no quiero dejar pasar esta oportunidad sin efectuar un llamamiento en pro de un esfuerzo aún más amplio. Huelga decir que el mecanismo multilateral del Banco ha demostrado su eficacia como vehículo efectivo de cooperación entre Canadá y América Latina. Si bien no cabe excluir otros arreglos en las esferas fie la cooperación comercial, científica y tecnológica, creo cine una

asociación más institucionalizada y permanente entre Canadá y el Banco Interamericano de Desarrollo constituiría un aporte adicional sumamente constructivo para acelerar el crecimiento económico y so­ cial de América Latina, y también para realzar la presencia de Ca­ nadá en la región.

Me he referido a nuestra propia experiencia no sólo porque quisiera presentar una buena imagen pública de nuestra institución, sino por­ que quiero señalar a la atención de ustedes un ejemplo real de cómo con objetivos concretos y con el afán de encontrar fórmulas operativas, podemos hacer importantes progresos en materia de cooperación inter­ nacional. De este modo, los dos mundos actualmente separados por brechas difíciles de superar, podrán comprenderse en un diálogo político, económico y financiero que los lleve a la consolidación en un solo mundo próspero y estable formado por naciones que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo.

CONSIDERACIONES ACERCA DEL FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL DEL DESARROLLO DE AMÉRICA LATINA

En 1965 el ingreso medio por habitante en América Latina alcanzaba nn nivel de 350 dólares anuales per oapita, cifra que se puede comparar favorablemente con las que indican los niveles de vida de otras regio­ nes en desarrollo. El hecho de que esta expresión estadística del bien­ estar acuse en los últimos 15 años un incremento de un tercio, denota la tangible realidad de mejores condiciones económicas y sociales en América Latina. Sin embargo, si dirigimos nuestra mirada al progreso del mundo en conjunto, comprobamos que nuestro ritmo de crecimiento es menor, ya que la humanidad entera, en el mencionado período, acusa una tasa de progreso del 42 por ciento. Esa mejoría es particu­ larmente notoria para los países industrializados donde el incremento por habitante llega a un 52 por ciento. Nos acercamos ya al final de la denominada “ Década para el Desarrollo” . Desgraciadamente, podemos comprobar que no se están cumpliendo las esperanzas de impulsar con vigor el crecimiento de los pueblos subdesarrollados y de acortar paulatinamente las distan­ cias históricamente prevalecientes entre ricos y pobres en la escala internacional. La década para el desarrollo, en su primer quinquenio, ha sido fundamentalmente un período de notable prosperidad para el mundo industrializado, cuyo ciudadano medio hoy en día ha mejo­ rado en 175 dólares las condiciones de 1960. En América Latina, en ese mismo período, la mejoría fue sólo de 40 dólares, lo que revela el hecho de que el progreso en el primer grupo de países se ha efectuado a una tasa del 4 por ciento anual mientras entre nosotros sólo a la del 1,75 por ciento por año. I

* Consideraciones del autor ante la xxxiii Convención de la Asociación de Banqueros de México. Monterrey, México, 4 de marzo de 1967.

Quien desee interiorizarse de la explicación de estas diferencias forzosamente tendrá que analizar las características del proceso de formación de capitales en América Latina. La experiencia en el lapso 1960-1965 revela que el incremento anual de la inversión total fue sólo de 3,3 por ciento. Si frente a ese aumento de la inversión coloca­ mos la más alta tasa mundial de crecimiento demográfico, actual­ mente del orden de 2,7 por ciento anual, comprendemos por qué las condiciones de miseria material y de frustración espiritual aún con­ taminan nuestra convivencia colectiva: apenas estamos agregando poco más de un medio por ciento de capital al año por habitante, desde el Río Grande hasta la Patagonia, para atender las urgencias cre­ cientes de 245 millones de latinoamericanos. Con ese limitado margen estamos tratando de crear más fábricas para proveer los necesarios empleos; de ampliar y mejorar el área agrícola y sus condiciones de rendimiento para alimentar a una población creciente y mantener el necesario comercio de exportación; de atender los 12 millones de plazas anuales que requieren nuestros niños para su educación fun­ damental; de dotar con los indispensables servicios públicos de elec­ tricidad, de agua y de transporte a los 7 millones que anualmente se suman a la población latinoamericana. América Latina mantiene peligrosamente estancada la proporción de recursos que destina a su capitalización. Pueblos con un profundo sentido dinámico, que tratan de recuperar las décadas perdidas, y que están buscando una nueva perspectiva en la economía moderna, destinan 25 por ciento o más a estas urgencias; en nuestro continente ellas se han acercado sólo a un 18 por ciento. Es cierto que este proceso muestra diferencias entre país y país, entre región y región. México es una de las naciones del continente donde un conjunto de circunstancias han determinado características de inversión y de desarrollo no comunes para el resto de nuestras naciones. En la década última, la inversión fija en este país fluctúa entre el 17 por ciento y el 20 por ciento; las tasas del crecimiento del producto nacional bruto son de un promedio anual de más del 6 por ciento, lo que permite, aun considerando el importante aumento demográfico, márgenes netos de crecimiento de especial dinamismo. Es ya un lugar común abogar por la industrialización de Amé­ rica Latina para absorber una parte importante, calculable en un millón de personas, de la población que necesita incorporarse al mercado del trabajo. No olvidemos, sin embargo, que cada nueva ocu­ pación industrial requiere a la fecha un monto mínimo de inversión adicional de 5.000 dólares, lo que se traduce en una necesidad de

nuevas inversiones globales en el sector manufacturero de la región de por lo menos 5.000 millones de dólares. Actualmente estamos entre un 25 por ciento y un 30 por ciento por debajo de esa cifra. He ahí una de las razones por las que nuestras ciudades y campos presentan el espectro de la desocupación o de la subocupación de millones y más millones de hombres y mujeres jóvenes, con ansias de participar en la civilización moderna, pero a quienes las limitaciones de la realidad les imposibilitan el acceso a las fuentes productivas, a la plena ocu­ pación y al bienestar social. América Latina necesita con urgencia la movilización de sus propias fuerzas, con una oportuna cooperación internacional, para responder a las actuales incógnitas de su desarrollo en función de un vigoroso proceso de formación de capitales. Para mantener un ritmo de crecimiento del ingreso per capita concordante con la meta mínima establecida en la Carta de Punta del Este será necesario duplicar apro­ ximadamente la observada tasa de 3,3 por ciento de aumento anual de la inversión. Es ésta una compleja tarea, no sólo técnica y econó­ mica, sino también política en sus grandes proyecciones. Son muchos e importantes los avances efectuados en el orden de la clarificación del problema, las experiencias ya logradas, y los ejemplos que po­ demos utilizar. Y tal vez sea aún de mayor trascendencia el des­ pertar de nuestras grandes mayorías nacionales y la formación de importantes grupos empresariales y técnicos con una clara conciencia del desafío que enfrentamos.

R epercusiones del com ercio exterior La fuerza expansiva del comercio exterior, que tradicionalmente ha explicado los períodos de auge en América Latina, tiende a disminuir y a deteriorarse, y ésa es una de las razones de la baja tasa de inver­ sión a la que nos hemos referido. Pese al denominado “ crecimiento hacia adentro” , basado principalmente en la industrialización, los países de la región aún siguen dependiendo en parte sustantiva de sus exportaciones tradicionales. Se afectará el desarrollo de la región en conjunto, si esas exportaciones no encuentran condiciones adecuadas en los mercados internacionales, o si los términos bajo los cuales se efectúa el intercambio de bienes y servicios no son adecuados para nuestros países. En los últimos 10 años, el promedio de la expansión del comercio mundial de exportaciones fue del 7,7 por ciento por año; ese incremento fue de sólo 3,9 por ciento para nosotros. Hace una

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AMÉRICA LATIKA Y LÁS RELACIONES ECONOMICAS INTERNACIONALES

década, América Latina concurría con un 8,6 por ciento de las ex­ portaciones totales del mundo; hoy en día no alcanzamos a llegar al 6 por ciento. Es alentador, sin embargo, comprobar cómo el continente ha buscado en su mayor acercamiento interno, en su propia integración, un paliativo a este factor externo negativo. El comercio interregional ha aumentado notablemente en el último quinquenio, período de plena vigencia de los arreglos comerciales del Mercado Común Centroame­ ricano y de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. En 1961 el comercio interregional era sólo de un 8,6 por ciento del vo­ lumen total; en 1965 pasa a un 14 por ciento, y todo hace presumir que las cifras del año pasado fueron aún mayores. Conviene recordar a los escépticos en cuanto a esta marcha hacia el reencuentro económico y político de América Latina que, si comparamos estos avances con los del primer quinquenio de los arreglos europeos —Mercado Común y Asociación de Libre Comercio— , los nuestros son superiores a los lo­ grados en el Viejo Continente.

Modalidades del endeudamiento externo La debilidad del sector externo en la última década se ha agudizado paralelamente con un notable incremento de los compromisos ex­ teriores de América Latina. De 4.300 millones de dólares, monto de nuestros compromisos en dólares a más de un año de plazo, vigente a fines de 1956, se pasa a 11.600 millones de dólares, a fines de 1965. Un porcentaje importante del financiamiento externo recibido por América Latina en este período —un 40 por ciento— corresponde a operaciones que pudiéramos denominar de carácter “ compensatorio” que, en definitiva, tienen por objeto proporcionar a nuestras econo­ mías aquellos recursos que las propias tendencias del desarrollo autó­ nomo no han sido capaces de proveer. Esos financiamientos provienen ya sea de fuentes privadas, o bien de agencias públicas multinacio­ nales o pertenecientes a países exportadores de capital. Es ilustrativo al respecto tener en cuenta que el 47 por ciento de la deuda total de América Latina es exigible a menos de 5 años de plazo. Felizmente, podemos destacar que más del 50 por ciento del en­ deudamiento externo de América Latina en el último quinquenio se ha efectuado para fines específicos de desarrollo económico, ano­ tándose en los años de vigencia de la Alianza para el Progreso una clara tendencia a una interesante movilización de recursos públicos.

principalmente de carácter multilateral. Como es sabido, esos fondos se otorgan, por regla general, a plazos largos y se vinculan directa­ mente a las necesidades del desarrollo, no sólo en cuanto a sus moda­ lidades mismas, sino también respecto a las perspectivas de su auto­ financiamiento en base a las nuevas fuerzas de crecimiento que ellos generan. En el quinquenio 1960-65, las autorizaciones de organismos bilaterales y multilaterales para fines de desarrollo alcanzan un pro­ medio anual cercano a los 1.000 millones de dólares, lo que se compara ventajosamente con el quinquenio anterior, período en que esos mismos préstamos sólo representaban 340 millones de dólares de promedio anual. América Latina ha recibido más de un 60 por ciento de los préstamos para el desarrollo a través de entidades multinacionales, correspondiéndole al Banco Interamericano de Desarrollo una impor­ tante participación en estos años, que equivalen precisamente a los de inicio de sus actividades ^. Los temores existentes a la época de la creación del Banco, de que meramente íbamos a sustituir a otras agencias, han sido total­ mente desvanecidos, si se toma en cuenta el notorio incremento de los créditos del Banco Mundial y de sus afiliadas, por una parte, y de a i d y Eximbank, por otra, en el cuadro general de la región. El primer grupo, que estaba autorizando préstamos a un promedio anual de poco más de 100 millones de dólares, en los 5 años anteriores a nuestra aparición, casi triplicó su acción en el quinquenio que se inició en 1960'. Las dos mencionadas agencias de los Estados Unidos aumen­ taron en estos años sus actividades al doble. La mayor participación de fuentes públicas internacionales en el progreso de América Latina, junto al mérito intrínseco que sus operaciones implican, tanto en volumen como en calidad, ha tenido también el importante significado de actuar indirectamente como factor de compensación frente a la reducción de la inversión extran­ jera privada directa. En efecto, toda la década de 1956 a 1965 es un período de baja de esa inversión, proceso determinado en gran parte por el curso de las inversiones petroleras en Venezuela. En todo caso, y aun cuando se excluyan las inversiones en ese país, hay una sensible caída entre los dos quinquenios bajo comparación: de cerca de 700 millones anuales a poco más de 400 millones anuales. Por otra parte se observa una interesante reorientación de esa inversión, que cada * A fines de 1968 dicha institución había completado un volumen de prés­ tamos por más de 2.800 millones de dólares, en 500 proyectos en todos los países de América Latina miembros de la institución, transformándose así en la principal fuente pública internacional de financiamiento de proyectos específicos de des­ arrollo a largo plazo en la región.

vez más tiende a asociarse con el capital local, especialmente en la industria manufacturera.

Prevalencia tradicional de la inversión interna Si analizamos la composición de la inversión global de América Latina desde el punto de vista de su origen^ es decir, si corresponde a un resultado de la actividad interna o a aportes foráneos, se destaca lo relativamente reducido de las contribuciones externas frente a la magnitud del esfuerzo local. Históricamente, y considerando la dé­ cada de los 50, podríamos decir que esa contribución foránea fue aproximadamente de un 10 por ciento. Los cálculos de años recientes demuestran que ese porcentaje ha pasado a ser aún menor. El pro­ blema, en todo caso, más que en el origen de los capitales, radica en la exigüidad de los mismos frente a las necesidades del desarrollo de América Latina. Por eso toda política de crecimiento económico en nuestro continente debe considerar fundamentalmente métodos para el incremento de la inversión. En la práctica, en el proceso del financiamiento regional se ob­ serva un verdadero régimen de vasos comunicantes entre recursos externos y fondos locales. Desde luego, los organismos públicos de financiamiento del desarrollo, por regla general, contribuyen con un porcentaje no superior a un 50 por ciento del costo total de una ini­ ciativa. El capital privado extranjero generalmente se asocia a re­ cursos propios de los empresarios locales. Es muy frecuente comprobar que los países con mayor capacidad de gestación de ahorros internos, sean públicos o privados, son también los que están en mejores con­ diciones para atraer recursos extranjeros. Por estas circunstancias, es esencial para el progreso de América Latina lograr modalidades económicas e institucionales que hagan más fácil y más expedito el proceso interno del ahorro y la inversión. En nuestra labor en el Banco Interamericano, hemos sido testigos de una mejora efectiva de los sistemas de movilización de los recursos do­ mésticos en varias de nuestras naciones; en muchos casos, a través de nuestra propia acción financiera y técnica, hemos coadyuvado a esas mejoras. En el orden tributario, por ejemplo, es notorio el progreso al­ canzado por algunos países. Entre 1961 y 1965, Paraguay logró aumentar las recaudaciones del Gobierno Central en 81 por ciento, Bolivia en 60 por ciento, Nicaragua en 59 por ciento, México en 50

por ciento, Panamá en 42 por ciento y El Salvador en 40 por ciento. Para la región en conjunto, el aumento de las recaudaciones tribu­ tarias en el período indicado fue de 24 por ciento, en términos reales. En este orden de ideas, también es interesante comparar cómo entre 1960 y 1965 un gran número de países latinoamericanos, a través de las mejoras y el fortalecimiento de sus sistemas financieros y bancarios, logra canalizar un mayor volumen de ahorros a través de instituciones financieras. Debemos destacar el caso de México que, en este período, duplica con creces la canalización de recursos a través de esas entidades. Situaciones parecidas se comprueban en Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Perú. No puede extrañarnos que hayan sido más notorios los avances descritos en los países de mayor estabilidad monetaria. Felizmente, ya tiende a desaparecer entre nosotros aquella secta de falsos profetas que otorgaba a la inflación características mágicas como elemento de crecimiento. No es una casualidad que en el período de 5 años que tantas veces hemos mencionado, Argentina, Brasil, Colombia y Uru­ guay, países afectados por presiones inflacionarias, muestren un des­ censo de sus respectivos coeficientes de inversión. Mucho se ha avanzado en nuestras naciones, especialmente entre las del Cono Sur, para crear una mentalidad antiinflacionaria. Nos parece que al presente existe un concepto más elaborado y más equi­ librado para enfocar los problemas del desequilibrio monetario. Se ha superado la tendencia a creer que sólo medidas de controles directos o sólo políticas monetarias y fiscales restrictivas pueden devolver la estabilidad a una nación. En la actualidad, prevalece una concepción que incorpora el arsenal de las técnicas antiinflacionarias a la po­ lítica global del desarrollo económico. Estamos así superando la falsa antinomia entre crecimiento y estabilidad, entre moneda sana y eco­ nomía sana, entre “ monetaristas” y “ estructuralistas” .

Necesidad de recursos foráneos Es frecuente observar en América Latina una preocupación por cuantificar los aportes externos necesarios para impulsar su desarrollo. La vez primera que se concretó un enfoque de esta naturaleza en forma de un documento internacional fue en la Carta de Punta del Este, de agosto de 1961, al recomendarse que el aporte externa total para la región debería ser del orden de los 2.000 millones de dólares anuales ‘ ^para completar la formación del capital nacional y reforzar

la capacidad importadora” . Por otra parte, se señaló que esos recursos debían utilizarse en apoyo de programas de desarrollo adecuados, que contemplaran las reformas estructurales necesarias. Se agregó que se debía dar prioridad a los países de menor desarrollo relativo y que la mayor parte de esa suma debería estar constituida por fondos públicos. Se entendió además que esa cantidad estaba en relación con una tasa ideal de crecimiento del 2,5 por ciento anual. Se ha criticado la forma vaga y declaratoria de la mencionada cuantificación, y también se la ha considerado insuficiente a la luz de la experiencia de los últimos años. Sin embargo, es justo destacar las dificultades políticas e institucionales que existen para que el Gobierno de Estados Unidos pueda tomar compromisos rígidos de aportes de capitales a plazos largos a América Latina. Por otra parte, en esa suma de 2.000 millones de dólares se incluyen no sólo las contribuciones públicas del mencionado Gobierno, sino también los aportes de los organismos multinaciones, la inversión privada directa de Estados Unidos e, incluso, recursos públicos y privados provenientes de países no miembros del sistema interamericano. Si se considera la suma en cuestión como un monto bruto de apor­ tes de recursos, es decir, sin tomar en cuenta las amortizaciones, po­ demos afirmar que los cálculos se han cumplido, ya que el promedio anual de aportes externos globales en el primer quinquenio de la Alianza ha sido mayor. Por el contrario, si se la considera como un aporte “ neto” , vale decir tomando en cuenta las amortizaciones, la meta no se ha alcanzado, ya que se puede estimar en 1.200 millones de dólares anuales la contribución neta efectiva de los recursos ex­ ternos para América Latina en el mencionado quinquenio. En todo caso, la discusión en torno a cifras globales del finan­ ciamiento externo puede ser bizantina si no se considera la capacidad efectiva de absorción de recursos por parte de América Latina, la que dice relación con los mecanismos administrativos e institucionales capaces de movilizar el aporte foráneo; con las posibilidades reales de contar con las contrapartidas en moneda local, y con la existencia de programas y proyectos de desarrollo. Además, es de importancia sustantiva la consideración de la capacidad de un país para atender los compromisos derivados de las nuevas obligaciones. Esa capacidad de pagos dependerá de las condiciones de la balanza exterior en el futuro, en particular de las tendencias del comercio exportador. Al respecto, cabe señalar que en América Latina han aumentado rápidamente los servicios de la deuda externa por concepto de capital e intereses. De 454 millones de dólares para 1956 pasan a 1.715 mi­

llones en 1965. En comparación con el valor de las exportaciones de bienes j servicios de la región, estos montos representaron el 4,8 por ciento y el 14,7 por ciento en los años respectivos. La importancia qne tiene el tomar en consideración el servicio de la deuda externa dentro del cálculo de las necesidades de finan­ ciamiento se ilustra claramente en un estudio recientemente publicado por la Agencia para el Desarrollo Internacional ( a i d ) , de Estados Unidos. Según cómputos que aparecen en dicho estudio, un monto constante de préstamos —por ejemplo de 100 millones de dólares por año, otorgados al 5-l/'2 por ciento de interés y 13 años de plazo, incluido un período de gracia de 3 años (es decir, bajo condiciones consi­ deradas “ duras” en el financiamiento internacional público)— origina un reflujo annal de fondos, por concepto de amortizaciones e intereses, r^ue después del octavo año excede el valor de los nuevos préstamos. En contraste con esto, el mismo monto anual de préstamos, otorgados en condiciones “ blandas” (por ejemplo, 3/4 por ciento de comisión de servicio, 50 años de plazo y 10 años de gracia) permitiría un flujo neto de recursos externos que en el noveno año sería superior al 90 por ciento del valor de los nuevos préstamos. Invirtiendo estas rela­ ciones, el estudio de a i d señala que para mantener un flujo neto constante de recursos externos por un valor de 100 millones de dólares por año, en el décimo año se requeriría un flujo bruto de 270 millones de dólares en el caso de los préstamos duros, y solamente de 109 mi­ llones de dólares en el caso de los préstamos blandos. De las observaciones anteriores se concluye la conveniencia de que las contribuciones externas para el proceso de formación de capitales deben otorgarse en condiciones flexibles con respecto a tipos de in­ terés, plazos de amortización, períodos de gracia, perspectivas de can­ celación en moneda local, etc. Es de interés anotar que una parte sus­ tancial de los préstamos del b id se han otorgado precisamente en estas condiciones “ blandas” con la finalidad deliberada de evitar un re­ cargo en las condiciones prevalecientes en las balanzas de ixagos de nuestros países. Por lo demás, las cifras señalan que, efectivamente, ha existido una tendencia a establecer condiciones más generosas para el servicio de las obligaciones externas. Por ejemplo, el promedio ponderado del período de vencimiento de la deuda externa contratada en 1960, que era de 10,7 años, aumenta en 1964 a 15,4 años. En el mismo lapso se pasa, con respecto a períodos de gracia, de 2,4 años a 3,4 años y, con respecto a tasas de interés, del 6,17 por eiento al 5,06 por ciento,

El Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso ( c i a p ) a la luz de las discusiones mantenidas con los diversos países de América Latina en la apreciación de la marcha anual de sus economías, estimó que en 1965 y 1966 se requerirían alrededor de 3.000 millones de dólares anuales en recursos brutos de origen externo; en la práctica, el flujo efectivo de fondos en 1964 y 1965 fue del orden de los 2.500' millones de dólares, cantidad de la cual dos tercios se destinaron a fines de desarrollo y el saldo para financiamientos “ compensatorios” . En fecha reciente, algunos economistas han efectuado cálculos del aporte neto de fondos necesario para mantener en América Latina una tasa de crecimiento anual del p n b entre el 5 por ciento y el 6 por ciento. Concluyen que se necesitarían aportes, en términos de flujo neto de recursos, del orden de 2.800 millones de dólares para 1970 y de 3.200 millones de dólares para 1975. Aun cuando estas proyecciones son tentativas y están limitadas por su naturaleza misma, cabe de todas maneras afirmar, recordando que el actual flujo neto es de 1.200 millones de dólares por año, que es indispensable en el futuro inmediato un incremento sustancial del aporte externo. Naturalmente que estas proyecciones presuponen una mejor adaptación de los países para la movilización del ahorro nacional. Volvemos pues a la tesis, que he venido desarrollando en esta ocasión, de que el continente debe aumentar cuantiosamente sus actuales niveles de inversión, si ha de resolver con buen éxito los problemas que le plantea la hora presente.

Gravitación de la magnitud del mercado En relación a las perspectivas de formación de ahorros nacionales y de absorción de recursos exteriores, la magnitud del mercado interno tiene una profunda gravitación. El nivel y variedad del consumo de la población, que determina directamente el volumen y diversificación de la producción de bienes, crean al mismo tiempo los recursos necesarios para la ampliación de las empresas privadas y para una adecuada trans­ ferencia de recursos al sector público. Es un hecho conocido que las posibilidades de crecimiento autosostenido de los países en desarrollo dependen de que los mercados nacionales tiendan a ampliarse y de que se genere un comercio de exportación de gran fuerza expansiva. Por eso el proceso de integración económica de América Latina será un poderoso acicate para la actividad económica de la región en cuanto cree un espacio geoeconómico más amplio.

Sin embargo, una ampliación meramente cuantitativa de nuestros mercados no es la única perspectiva que debe interesarnos. El proceso de distribución del ingreso, en términos adecuados, es también una sólida base para crear los necesarios estímulos a la expansión de la producción. En tal sentido, se hace indispensable en todos nuestros países una acción tendiente al mejor reparto de los frutos del pro­ greso material. Las estadísticas publicadas por c e p a l , en 1962, acerca de la mala distribución del ingreso familiar en América Latina, ex­ plican de modo inmejorable uno de los obstáculos que más limitan nuestro crecimiento. En el citado estudio se señala que el ingreso mensual familiar medio de la región era de 170 dólares; pero que un 50 por ciento de las familias latinoamericanas tenían ingresos inferiores a 55 dólares, mientras que un escaso 5 por ciento usufruc­ tuaba de rentas superiores a 800 dólares mensuales. Estas cifras ex­ presan por sí solas por qué en nuestras naciones un pequeño sector goza de niveles de vida, de comodidades y de beneficios propios de las colectividades más desarrolladas, mientras que gran parte de la población apenas vive en los términos de una “ economía de subsis­ tencia” . Corresponde a la acción del estado moderno, mediante polí­ ticas promotoras del bienestar social, asegurar que los resultados del proceso productivo se expandan a los sectores más amplios, creando así un mercado estable y en crecimiento como la mejor base de desarrollo interno.

E fecto catalizador del financiam iento público internacional Al hacer referencia al financiamiento público internacional, hemos destacado que éste no sólo tiene relevancia por los montos de fondos que aporta a la región, sino también por su efecto “ catalizador” , al movilizar recursos locales humanos, institucionales y financieros. Al destacar la labor del b i d he subrayado, en más de una oportunidad, que su contribución más importante ha sido promover en variados frentes el proceso general de maduración económica de sus países miembros. Desde la creación del b i d , la agricultura de América Latina empezó a recibir importantes financiamientos externos; las industrias locales, especialmente las medianas y pequeñas, recibieron estímulo mediante préstamos directos o bien utilizando los canales de las enti­ dades financieras nacionales existentes; se vigorizó el desarrollo ur­ bano, con financiamientos para programas de saneamiento y vivienda, y la educación avanzada ha contado por vez primera con un verd idero

“ Baneo para la Universidad de América Latina” . Además, hemos desarrollado nn programa de financiamiento de las exportaciones de bienes de capital, actuando el b id como un verdadero Banco d e Co­ mercio Exterior^ y hemos impulsado importantes operaciones de pre­ inversión y asistencia técnica que están habilitando a nuestros países para una mejor utilización de sus recursos propios y foráneos. México ha contado en el período de la “ Alianza para el Progre­ so” , desde 1961 hasta fines de 1966, con una importante contribución pública externa para el financiamiento de sus iniciativas de des­ arrollo. Pueden estimarse en más de 1.000 millones de dólares anua­ les los créditos de este origen que se han asociado al esfuerzo del pue­ blo :nexicano. Así, por ejemplo, ha sido importante la contribución que nuestra institución ha hecho al desarrollo de la agricultura mexicana. De cerca de 225 millones de dólares que el b id ha comprometido en este país, un 75 por ciento ha beneficiado esa actividad fundamental de vuestra economía. Mediante un préstamo de 54 millones de dólares con­ tribuimos a crear el necesario acceso de los centros rurales de produc­ ción a las rutas y carreteras fundamentales. El propósito es construir, reconstruir y terminar, en los 29 estados y en los dos territorios de México, 7.900 kilómetros de carreteras secundarias que, al reducir los costos de transporte, abrir nuevas tierras al cultivo y elevar los niveles de productividad y producción en regiones que carecen actualmente de comunicaciones adecuadas, beneficiarán a cerca de 8 millones de per­ iconas. Hemos destinado 108 millones de dólares para obras de irrigación en varias regiones de vuestra extensa y próspera patria. En la región del Lerma-Chapala-Santiago, en el Estado de Sinaloa, en el Estado de Tabasco, en los Estados de Oaxaca, Durango, Chihuahua, Baja Cali­ fornia, Zacatecas, Colima y Guerrero, en el Estado de Yucatán y en otros diversos distritos de riego. Se estima que una vez terminados estos proyectos habremos cooperado a incorporar o a mejorar una ex­ tensión de regadío cercana a las 376.00'0 hectáreas. En el sector industrial, se está cooperando con tres préstamos por 16 millones de dólares con el Fondo de Garantía y Fomento a la In­ dustria Pequeña y Mediana, proyecto que beneficia ya a más de 800 empresas. También hemos operado directamente con empresas priva­ das, financiando la construcción de una planta de maquinaria pesada en Querétaro; una fábrica de sulfato de sodio en Coahuila, y otra que producirá materia prima para la manufactura de llantas en Guanajnato. Nuestra'^ líneas globales para promoción de exportaciones indus­

tríales, por 5 millones de dólares, han ayudado a financiar la venta en otros países de América Latina de productos mexicanos como tubos sin costura, equipos de destilación, maquinaria para fabricar productos laminados, y otros equipos pesados. Hace sólo pocas semanas hemos autorizado un financiamiento de 10,8 millones de dólares que permitirá la compra de barcos brasileños para el programa de equipamiento de la empresa “ Transportación Marítima Mexicana s .a . ” . Otras actividades del b id en este país entrañan inversiones socia­ les, así: la ampliación y mejora de los sistemas de agua potable de Querétaro y Durango y de 12 ciudades de la península de Yucatán; un aporte al Plan Nacional de Viviendas con un préstamo en condi­ ciones blandas por 10 millones de dólares, y 3 operaciones para con­ tribuir al desarrollo de la educación y de la investigación avanzadas en la Escuela Nacional de Agricultura de Chapingo, en el Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas y en el Instituto Tecnoló­ gico y de Estudios Superiores de Monterrey. De esta manera estamos colaborando con la ampliación y consolidación de una de las expre­ siones más interesantes del desarrollo tecnológico de América Latina, resultado del esfuerzo privado de los industriales de Monterrey.

México afianza su posición clave en las relaciones interamerica­ nas. En el orden financiero, nuestra institución se apoya firmemente en experiencias como las de ustedes. Consecuentes con nuestro man­ dato de coadyuvar a la creación de una comunidad de naciones, nos estimula saber que todos los sectores de este país tienen clara compren­ sión del destino de una América Latina mancomunada. Hemos sido destinados por las urgencias de la época contemporánea no sólo a ser testigos, sino también actores de la imperiosa tarea que nos aguarda para conseguir que nuestro continente tenga, en virtud de su unidad y de su progreso, la función histórica por la cual nuestros antepasados lucharon y murieron. La emancipación económica y política de Amé­ rica Latina no está hoy en día en los lugares de conjura o en los sitios de bataUa; está en nuestras fábricas, en nuestras universidades, en la imaginación creadora de nuestros hombres de trabajo.

RELACIONES COMERCIALES Y FINANCIERAS ENTRE ESTADOS UNIDOS Y AMÉRICA LATINA^

Im presionante crecim iento regional Los flujos comerciales y financieros entre. Estados Unidos y América Latina están, desde luego, estrechamente vinculados a las corrientes mundiales del comercio y de las inversiones y, por este motivo, desearía considerarlos en esta perspectiva global. Al referirme a América La­ tina, señalaré, por lo tanto, ciertos hechos relevantes que son hoy en día evidentes en la región y que están íntimamente relacionados con su comercio exterior y su proceso de capitalización. Según cifras preliminares, en términos de los precios de 1963, el producto interno bruto de América Latina en 1967 ascendió a 86.000 millones de dólares, o sea el doble de su producto de 1950. La proyec­ ción de esta expansión hacia el futuro, que representa una tasa anual de crecimiento de un 4,7 por ciento, permite anticipar para fines de siglo un producto bruto en América Latina superior a los 400 millones de dólares. Se estima, asimismo, que la población llegue a los 600 millones de habitantes para el año 2000, lo que significa que la región podrá comenzar el siglo xxi con un nivel de ingreso per capita del orden de los 700 dólares. Puede afirmarse, por lo tanto, que a pesar de las dificultades que suscitan sus problemas internos y la debili­ dad de su sector externo, América Latina ha logrado considerables progresos en las dos últimas décadas, y puede aspirar a convertirse en una de las regiones más dinámicas del mundo. El sector industrial ha sido un factor clave en la reciente expan­ sión económica de la región, habiendo mantenido una apreciable tasa * Discurso del autor en la xxxi Conferencia Mundial de Comercio. Chiciago, 29 de febrero de 1968.

de crecimiento de un 6 por ciento anual. Por ejemplo, la producción de acero se ha más que cuadruplicado en relación con el volumen de 1950, llegando a 9 millones de toneladas en 1966. En el mismo período, la producción de cemento se elevó de 7 millones a 22 millones de tone­ ladas y el consumo de energía eléctrica aumentó de 26 millones de kilovatios-hora a 10'4 millones en la actualidad. Más aún, el proceso de industrialización de América Latina se orienta ahora hacia campos tecnológicamente más complejos y comienza a sentar las bases de numerosas industrias intermedias y de bienes de capital. Sin embargo, el hecho de que los mercados nacionales sean relativamente pequeños, representa serios problemas para ese proceso. Esta limitación constituye una de las principales razones que impul­ san activamente la creación de un Mercado Común Latinoamericano dentro del movimiento de integración económica. Dicho mercado hará más fácil para América Latina estimular el desarrollo de industrias que requieran, para poder operar en forma lucrativa y de competencia, mercados mayores que los que ofrecen los países individualmente. Esto, a su vez, debe conducir a un mayor volumen del comercio entre los países latinoamericanos. El aumento en el comercio intrarregional registrado desde la crea­ ción, a principios de este decenio, del Mercado Común Centroameri­ cano y de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ( a l a l c ) , muestra claramente las grandes ventajas de un mercado común. Así, en el período 1962-66, el comercio entre los países centroamericanos se elevó a una tasa anual del 36 por ciento y el comercio entre los países de la ALALC, a una tasa del 18 por ciento al año. Debe añadirse que estos aumentos han estado acompañados por im­ portantes modificaciones en la composición del comercio. Por ejemplo, en 1966 las exportaciones de productos manufacturados entre los paí­ ses centroamericanos representaron el 68 por ciento de su comercio interno. Entre los países de la a l a l c estas exportaciones aumentaron a razón del 20 por ciento anual, y el 70 por ciento del intercambio total de dichos productos ha sido el resultado de concesiones negocia­ das por los países de dicha organización. Cabe recordar que los presidentes de América, en su reunión de 1967 en Punta del Este, resolvieron crear el Mercado Común Latino­ americano a partir de 1970, que deberá estar sustancialmente en fun­ cionamiento en 1985. Su puesta en marcha, que actualmente se negocia, se basa en la convergencia progresiva de la a l a l c y del Mercado Común Centroamericano, teniendo en cuenta los intereses de los países latino­ americanos no vinculados aún a tales sistemas.

Por supuesto, habrá que salvar grandes obstáculos para crear efec­ tivamente un mercado común. Gran parte de la actividad industrial de la región se ha orientado hacia la sustitución de importaciones me­ diante políticas proteccionistas, lo cual obstaculiza la liberación del comercio. Existe también el problema de aumentar las exportaciones de productos manufacturados latinoamericanos a otras regiones del mundo. Este punto se relaciona, no sólo con el establecimiento de indus­ trias de mayor capacidad y más altos niveles de inversión, sino también con la promoción y venta de productos en el exterior y con las incertidumbres de comerciar en mercados foráneos. El capital privado puede desempeñar un papel de gran impor­ tancia a este respecto. A medida que América Latina avance hacia un mercado común, habrá indudablemente una tendencia hacia la con­ solidación de empresas, llevándolas de este modo a tener un potencial financiero mayor, y surgirán incentivos para crear nuevas entidades multinacionales con la participación de capital y de capacidad geren­ cial de dos o más países de la región, y de capitales extranjeros. Igual­ mente, la creación de un mercado regional es objeto de gran interés para los inversores privados extranjeros. Los países de América La­ tina reconocen la necesidad de estimular la participación externa que complemente los ahorros internos y aporte nuevas tecnologías, pero al mismo tiempo mantienen que esta participación no deberá desplazar al empresario latinoamericano. El crecimiento dinámico del sector industrial de América Latina desafortunadamente no ha sido igualado por el del sector agrícola que ha aumentado sólo a razón de un 4 por ciento anual en las dos últimas décadas. Aún así, esta tasa ha sido más alta que la del cre­ cimiento de la población y por lo tanto la región no está enfrentando una “ crisis malthusiana” en el sentido de una producción per capita descendente y de una creciente disparidad entre el abastecimiento de alimentos y el número de la población. No obstante, el sector rural de América Latina, que comprende casi la mitad de sus 240 millones de habitantes, necesita loiorrar un más alto grado de productividad a fin de elevar su nivel de vida, incorporarse más plenamente a la economía y aumentar su capacidad de abastecer productos agrícolas y materias primas a la creciente población urbana de la región y a otras áreas del mundo. Las condiciones que prevalecen en el sector rural han ocasionado una fuerte emigración hacia los centros urbanos. Mientras que la po­ blación de América Latina en conjunto ha aumentado entre el 2,5 y el 3 por ciento anual en los últimos años, la población rural ha ere-

cido sólo en un 2 por ciento, en tanto que la población urbana ha aumentado en más del 4 por ciento. De persistir estas tendencias, alrededor de las dos terceras partes de los 400 millones de habitantes de América Latina vivirán en las ciudades a mediados del decenio de 1980 y la otra tercera parte en las zonas rurales. A fin de hacer frente de manera efectiva a los problemas econó­ micos y sociales que plantean las condiciones actuales en las zonas rurales y en las ciudades, es vitalmente necesario aumentar la tasa de formación de capitales en América Latina. La inversión interna actual todavía representa sólo alrededor del 18 por ciento del producto bruto de la región, lo cual es insuficiente para un continente con un elevado índice de natalidad y para países que necesitan aumentar rápi­ damente su infraestructura económica y social y su capacidad produc­ tiva. La región está llevando a cabo un gran esfuerzo interno para aumentar sus ahorros y hacer frente a estas necesidades. Por ejemplo, en el sector público los ingresos fiscales de los gobiernos centrales superaron en 1966 en más de un 40 por ciento el nivel de los ingresos recaudados en 1960. Sin embargo, en vista de la magnitud de las inversiones reque ridas, la región necesita también ayuda externa para completar sus propios recursos a fin de seguir manteniendo un ritmo dinámico de crecimiento. Afortunadamente, la ayuda pública externa ha aumentado considerablemente en los últimos 7 años en comparación con períodos anteriores. Desde 1960 la ayuda para fines de desarrollo otorgada por los organismos financieros internacionales se ha elevado a más de 1.000 millones de dólares anuales, alcanzando un nivel casi tres veces mayor que el promedio de los 5 años anteriores.

Un fa cto r de im portancia prim ordial El Banco Interamericano ha sido un factor de importancia primordial en la canalización de este creciente movimiento de capitales hacia la región. El Banco fue creado en diciembre de 1959 por Estados Uni­ dos y 19 países de América Latina para contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico, individual y colectivo. La institución cumple básicamente esta función mediante préstamos para proyectos y programas, tanto en el sector privado como en el público, y la con­ cesión de asistencia técnica para el fortalecimiento de las institucio­ nes, la preparación de proyectos y la capacitación de personal.

En SUS 8 años de existencia, el Banco se ha convertido en la prin­ cipal fuente de financiamiento público externo para el desarrollo de América Latina eon un volumen de préstamos, hasta esta fecha, supe­ rior a los 2.400 millones de dólares en 450 proyectos con un costo total de alrededor de 6.000 millones de dólares. Estos proyectos incluyen la construcción de 50* grandes plantas industriales y de unas 3.000 plan­ tas medianas y pequeñas; el riego o el mejoramiento de aproximada­ mente 2.400.000 hectáreas de tierra cultivable; la ampliación en 4.500.000 kilovatios de la capacidad generadora de energía eléctrica; la construcción de más de 4.000 kilómetros de carreteras troncales y de 16.000 kilómetros de caminos de acceso; la construcción o el mejo­ ramiento de 3.000 acueductos para beneficiar a 40’ millones de perso­ nas; préstamos por más de 100.000.000 de dólares a 120 institutos de enseñanza superior con una matrícula de más de 150.000 estudiantes, y la construcción de unas 300.000 unidades de vivienda mediante sis­ temas de ahorro y préstamo y programas públicos. Al desarrollar estas actividades, el Banco ha establecido muy estrechas relaciones, recíprocamente beneficiosas, con los centros finan, cieros e industriales de Estados Unidos.

Algunos factores deprimentes A pesar de que la ayuda pública externa, particularmente de Estados Unidos, aumentó sustancialmente en 1960, el desgano evidente que se observa en general para estos propósitos en los países exportadores de capital, es motivo de preocupación para América Latina. No se ha cumplido la meta que persiguen las Naciones Unidas en su pro­ grama para la “ Década del Desarrollo” , que prevé la trasferencia del uno por eiento del producto nacional bruto de los países industriali­ zados en forma de asistencia a los países en desarrollo, punto éste que se ha reiterado en las deliberaciones de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo que se está efectuando en Nueva DeUii. En muchos casos, esta actitud de desánimo refleja dificultades internas a corto plazo o necesidades, también de orden interno, que posponen o restringen las decisiones de ayuda externa. Considero que estos factores restrictivos continuarán prevaleciendo hasta que la ayuda internacional forme parte de una política mundial que comprometa a los países industrializados. Las dificultades finan­ cieras a corto plazo que afectan periódicamente a las naciones indus­ trializadas no deben hacer que éstas pierdan de vista los beneficios red-

procos a largo plazo derivados de la cooperación financiera interna­ cional. La ayuda pública externa no debe considerarse como una cuestión marginal supeditada a las necesidades internas de las nacio­ nes desarrolladas, o como un instrumento de la diplomacia, ni como un gesto de buena voluntad, sino que debería tener su propia y ele­ vada categoría en la escala de prioridades, tanto en el marco nacional como en el plano internacional. Evidentemente no puede esperarse que todas las crecientes nece­ sidades de capitales externos de las naciones en desarrollo sean satis­ fechas en fuentes públicas. Corresponde una parte importante a las inversiones del capital privado externo. Desafortunadamente en lo que respecta a América Latina, mientras ha aumentado el flujo de los recursos públicos externos, la inversión directa foránea ha tendido a disminuir. Si se excluyen las inversiones en la industria del petró­ leo en Venezuela, las inversiones directas externas en la región bajaron desde un nivel anual de 670 millones de dólares en el perído 1956-60, a unos 400 millones de dólares en el período 1961-65. Hay indicios alentadores de que esta tendencia comenzó a modificarse en 1965, año en que las inversiones se elevaron a un nivel aproximado de 500.000.000 de dólares, el cual se mantuvo en 1966. Existe también una conciencia cada vez más clara de la importante función que esas inversiones pueden desempeñar en el desarrollo de América Latina, especialmente en asociación con empresarios locales. En la rama manufacturera, por ejemplo, la participación del capital privado extranjero ha servido de base para el desarrollo de las industrias químicas, de automotores y de elaboración de alimentos, además de los aportes en conocimientos técnicos y de administración que han efectuado en numerosas activi­ dades productivas de diversa índole. La enumeración de estos aspectos relevantes sobre los problemas del desarrollo de América Latina quedaría obviamente incompleta si no se hiciera una referencia especial a su posición en el comercio exterior. El comercio de América Latina con el resto del mundo ha sufrido un deterioro paulatino en las últimas dos décadas. La parti­ cipación de la región en el comercio mundial, que era de un 10 por ciento del total en 1950, se redujo a menos de un 6 por ciento en 1966. Este deterioro se ha reflejado de manera especial en el descenso de las importaciones en los Estados Unidos provenientes de América La­ tina: en 1950 las exportaciones latinoamericanas representaban alre­ dedor de la tercera parte del total de importaciones de los Estados Unidos, mientras que en 1966 esas exportaciones representaban sólo un 15 por ciento de las importaciones de este país.

N ecesidad del entendim iento entre pobres y ricos Estos son algunos de los factores principales que a mi entender afec­ tan en estos momentos las relaciones de intercambio comercial y de inversiones de América Latina con los Estados Unidos y otras partes del mundo. Dichos factores presentan interrogantes y problemas cuyas implicaciones internacionales requieren estudio y soluciones en un contexto mundial. Acaba de efectuarse la ii Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en Nueva Delhi. Es alentador comprobar el progreso alcanzado desde que se efectuó la primera conferencia en Ginebra, en 1964, en lo que concierne a la búsqueda de una definición más adecuada de las relaciones entre los países industrializados y aquéllos en vías de desarrollo. Existe hoy una comprensión más clara de que la brecha que divide a los dos grupos de naciones es uno de los desafíos más urgentes que enfrenta el mundo. Sin embargo, la distancia que separa a los países más ricos de los más pobres se ha ensanchado y las diferencias en el ingreso por habi­ tante en unos y otros, que en los comienzos de la revolución industrial eran de 4 a 1, son actualmente del orden de 30 a 1. Si las condiciones actuales persisten en las regiones subdesarrolladas y su tasa actual de crecimiento permanece estática, se puede predecir que la brecha entre los países ricos y los pobres se duplicará hacia el año 2000. En esta posibilidad azarosa radica la urgente necesidad de llegar a solu­ ciones basadas en una estrategia global, que debe apoyarse en un acuerdo mundial para erradicar la pobreza y el atraso. Básicamente esta estrategia debe ser el resultado de un entendi­ miento entre los países industrializados y los que están en desarrollo en los campos del comercio internacional, de la cooperación financiera y de la política interna de estos últimos. En conclusión, estas consi­ deraciones pueden resumirse en tres ideas que son fundamentales para la prosperidad y estabilidad de ambos grupos de países y para el futuro del orden internacional. Primero, en el campo del comercio, ya no es posible pensar que América Latina y otros países en desarrollo estén a merced de las fluctuaciones erráticas de los productos primarios en el mercado in­ ternacional. Es necesario concertar arreglos en el plano mundial para estabilizar la producción y los precios de los principales productos básicos y materias primas, de manera que los países abastecedores puedan contar con un flujo constante de ingresos provenientes de sus exportaciones, con los cuales puedan efectuar sus programas de inver­ siones con mayor certeza y regularidad.

Además, los países industrializados deberían estimular los esfuer­ zos de diversificación en los países en desarrollo, tomando en cuenta naturalmente los principios de ventaja relativa, eficiencia y compe­ tencia. Igualmente, deben apoyar para estos propósitos la creación de agrupaciones como el Mercado Común Latinoamericano, puesto que éstas visualizan el establecimiento de industrias que permiten una utilización más efectiva de los recursos de inversión. Asimismo, los países industrializados deberían dar seria consideración al otorga­ miento de “ preferencias generales” para artículos manufacturados y semimanufacturados producidos por los países en desarrollo como un incentivo adicional al desarrollo industrial, tanto nacional como re­ gional. Segundo, en el campo de inversiones, un flujo mucho mayor de ayuda que el actual a los países en desarrollo es un complemento indis­ pensable al mejoramiento del intercambio comercial. Esto puede lograrse sólo en base a una conciencia y visión de perspectiva inter­ nacional por parte de los países industrializados, puesto que aunque ia ayuda externa puede en ocasiones representar sacrificios a corto plazo, a la larga los beneficios en forma de mayores ingresos, más altos niveles de comercio y mayor estabilidad mundial, compensan ampliamente los costos inmediatos. Los países que proporcionan ayuda externa deberían tener en consideración que el desarrollo es un pro­ ceso a largo plazo, y por lo tanto, la ayuda se debería conceder en condiciones liberales para hacer posible una mayor trasferencia neta de recursos. Tercero, dentro de una estrategia global de desarrollo la respon­ sabilidad del éxito debe recaer en los países en desarrollo y en sus políticas internas. Su búsqueda de mayores ingresos de exportación y de cooperación externa obedece a la necesidad de aumentar sus propias tasas de formación de capital y de elevar así su productividad. Una mayor productividad requiere una mayor inversión de capital por trabajador, más absorción de tecnología, mayor pericia y capaci­ tación de los trabajadores, mejor administración y la ampliación de facilidades que no pueden proporcionarse en forma individual, como escuelas, caminos, acueductos, comunicaciones y obras de riego. El factor humano que se traduce en una mayor productividad, es decir, la formación de los juicios, decisiones, políticas y disciplinas que este esfuerzo requiere, sólo pueden venir de los propios países en des­ arrollo. El mundo nunca ha estado mejor preparado económica, tecnoló­ gica e intelectualmente que hoy, para enfrentar estas necesidades bá­

sicas y acelerar la tasa de ereeimiento del llamado “ tercer mundo” . Como lo señaló el Secretario General de las Naciones Unidas, U Thant, en Nueva Delhi: problema real no consiste en que ocurra el desarrollo, sino en la forma y en el marco internacional en que se lleve adelante. ¿Concebimos acaso un marco de cooperación internacional o uno en el que los países en desarrollo se vean obligados a utilizar principalmente sus propios recursos y a tomar las medidas políticas y económicas necesarias para alcanzar un desarrollo autárquico f Ninguna persona responsable puede esperar una solu­ ción inmediata al problema secular del atraso económico. Sin embargo, el mundo tiene derecho a esperar una definición más clara de las metas a lo­ grar a largo plazo j una indicación de los pasos que cada país o grupo de países se proponga dar para la consecución de estos objetivos. Éstos son los puntos sobre los cuales el mundo espera una respuesta.’ ’

EUEOPA Y EL FINANCIAMIENTO DE A m U lG A LATINA^

Dividiré la exposición del tema en dos partes: primeramente haré al­ gunas observaciones de carácter general que servirán como marco de referencia al mismo y, enseguida, analizaré en forma muy específica y concreta la experiencia del b id dentro del cuadro de las relaciones de Europa con América Latina. Cualquier discusión general de estos problemas debería de atenerse a tres consideraciones principales. Primero, es preciso dar toda su importancia al proceso de crecimiento interno de América Latina en los últimos quince años, realidad que a veces se ignora. Segundo, es necesario dar el estrangulamiento externo de las economías latino­ americanas su verdadera dimensión de carácter negativo, destacando que los esfuerzos internos de nuestros países han debido actuar como factor compensatorio frente a esas circunstancias adversas. Tercero, es interesante ponderar la importancia decisiva que podría tener Europa Occidental en relación con las posibilidades de superar dicho estrangulamiento externo.

Im portancia del crecim iento interno Respecto al primer punto^ los informes económicos que se refieren a la región presentan a veces un cuadro excesivamente deprimente del desarrollo de América Latina. Los propios latinoamericanos somos un tanto responsables de ello. A menudo, pareciéramos gustar de hacer * Versión magnetofónica de la exposición efectuada por el autor al presen­ tar un documento a la consideración del Seminario sobre América Latina, Italia Y la Comunidad Económica Europea, auspiciado por el Instituto Ítalo-Latino­ americano. Roma, 26 de junio de 1968.

un verdadero catastro de nuestras fallas y limitaciones, sin colocarlas en su contexto histórico y olvidando señalar los resultados positivos que nuestro continente lia venido logrando en los últimos 15 años. De todas las regiones en vías de desarrollo, América Latina es la más dinámica. Su vocación de progreso es, a mi entender, tan pro­ nunciada y definida como la de las zonas más adelantadas. Desde luego, allí están las estadísticas para demostrarlo: en los últimos 15 años, el producto regional bruto de América Latina aumentó a una tasa cercana del 5 por ciento anual. Es cierto que ese porcentaje, debido al rápido crecimiento de la población, disminuye cuando se piensa en términos per capita. Pero las cifras absolutas son impre­ sionantes. Hace 15 años, América Latina tenía un producto regional cercano a los 50 billones de dólares. Hoy en día hemos doblado esa cifra, y las proyecciones que se formulan en relación con el año 2000 (hoy tan de moda) indican que de mantenerse el actual ritmo de crecimiento, con todas las limitaciones y problemas que por ahora enfrentamos, llegaremos entonces a un producto regional de 400 bi­ llones de dólares. Esto significa que es muy posible que nuestro actual ingreso per capita de 350 dólares por año se acerque a los 700 dólares a fines de este siglo. Es evidente que, de cumplirse estas proyecciones, en cierto sentido vamos a salir de la esfera en que se encuentran atrapados los países del tercer mundo, dentro del cual gran parte de la humanidad apenas si tiene perspectivas de aumentar su ingreso per capita, de aquí al año 2000, de 100 a 150 dólares. Es evidente también que tendremos que enfrentar la profunda disparidad ya existente entre el mundo industrializado y el mundo en desarrollo, desigualdad que ha continuado acentuándose incesan­ temente. Creo que, a este respecto, debemos ser realistas. En su carrera contra el tiempo, le es imposible a América Latina lograr una especie de compensación o alcanzar los niveles de países que, por razo­ nes históricas, tecnológicas y de otro orden, han llegado a un nivel superior de desarrollo. Lo que sí demuestran las cifras mencionadas es la existencia de una decidida vocación de progreso en esta parte del mundo y de perspectivas ciertas de acelerar nuestro crecimiento económico. Se ha sostenido en este seminario que el desarrollo de Italia en La posguerra fue, en gran parte, el resultado de un gran acto de fe. Alguna vigorosa movilización de talentos y recursos materiales ins­ pirada por una motivación profundamente nacional. Creo que en América Latina estamos, precisamente, en una etapa parecida. Es evidente que las fuerzas que están impulsando la industrialización

latinoamericana han tenido nna profunda gravitación en este proceso. Cabe destacar que la industria latinoamericana ha venido creciendo a un ritmo del 6 por ciento anual durante los últimos 15 años, dina­ mismo que debe ser reconocido no sólo dentro de los parámetros del mundo en desarrollo, sino también a la luz de los criterios que preva­ lecen en los países más avanzados. Se dice que hemos pospuesto nuestra agricultura. Es innegable la existencia de un serio problema agrícola en América Latina. Toda­ vía subsiste una estructura básicamente feudal en el campo latino­ americano y la productividad agrícola es pobre comparada con la de otros sectores. Sin embargo, a pesar de los profetas del desastre y la desesperación, nuestra región no está pasando por una crisis malthusiana. Si bien el ritmo de crecimiento de la población latinoame­ ricana es el mayor del mundo, con un 3 por ciento anual, el creci­ miento de la producción agrícola lo supera, con un 4 por ciento por año. No pretendo aducir que América Latina pueda preferir sus pro­ blemas agrarios. Muy por el contrario, nuestros países deberán dar atención preferente a estos problemas y modernizar su sector agrícola hasta colocarlo en parangón con el de países que han llegado a ser maestros en las técnicas contemporáneas para diversificar la agricul­ tura. Nuestra región puede llegar a constituir una de las grandes reservas alimenticias del mundo sin descuidar por eso su proceso de industrialización, que seguirá constituyendo la principal fuente de crea­ ción de nuevos empleos. No quisiera hacer planteamientos demasiado optimistas como si, y en cierto sentido, existiera en América Latina una especie de creci­ miento vegetativo que nos redimiera de toda preocupación. Más arriba expresaba que los datos positivos que hoy podemos presentar son el producto de un gran esfuerzo interno, de un vigoroso afán de com­ pensar la erosión provocada por un marco externo negativo, de una profunda autoafirmación, tanto en lo nacional como en lo regional, para enfrentar las dificultades de carácter externo que se oponen al desarrollo de este continente. Es interesante hacer hincapié en que este proceso tiene muchos paralelos. El momento presente está lleno de ejemplos que demuestran cómo las colectividades, cada vez que en­ caran desafíos externos, encuentran en sí mismas nuevos elementos y nuevas fuerzas que posibilitan y aceleran la realización de sus posibi­ lidades intrínsecas. El propio proceso de integración de América Latina es una ex­ presión de la tendencia hacia el crecimiento interior al que ya se ha hoeho referencia. La industrialización latinoamericana se ha visto

cada vez más limitada debido al agotamiento de las posibilidades de snstitneión de importaciones, y eso es principalmente lo qne ha lle­ vado a los países a trabajar por la formación de nn espacio econó­ mico más amplio.

El estrangulam iento externo El segundo punto se refiere al estrangulamiento externo como desafío al cual se oponen los esfuerzos internos de nuestros países. Es bien sabido qne en la reciente reunión de u n c t a d , en Nueva Delhi, los problemas del comercio exterior y del financiamiento ex­ terno de los países en desarrollo fueron objeto de detenido análisis. En lo qne al caso latinoamericano se refiere, se presentaron en esa oportunidad estadísticas comparativas de la mayor importancia, ya que ellas permiten apreciar en términos dramáticos la magnitud del deterioro que sufren las economías latinoamericanas como consecuen­ cia de aquella situación de estrangulamiento externo. Al examinar esas cifras se advierte que América Latina resulta más perjudicada que otras regiones del mundo en desarrollo, tanto en lo que se refiere a sus relaciones de intercambio con el resto del mundo, como en ma­ teria de transferencia de recursos financieros. Así por ejemplo, durante lo.s últimos 15 años nuestra participa­ ción en el comercio mundial ha bajado del 11 por ciento al 6 por ciento. Se trata de un descenso realmente agudo. Es indudable que el co­ mercio exterior ha dejado de jugar en América Latina el papel dinámico y estimulante que tradicionalmente desempeñara. Lo mismo puede señalarse en materia de financiamiento. Las conclusiones a que se llega al analizar el proceso de transferencia de recursos en los últimos 15 años no son halagadoras. Una parte sustan­ tiva de los nuevos aportes financieros que América Latina ha recibido en ese período ha tenido que ser utilizada para cumplir nuestros com­ promisos externos, en forma de amortizaciones e intereses, muchas veces en plazos relativamente cortos. Además, una parte importante de las transferencias de recursos financieros se ha efectuado en tér­ minos excesivamente rígidos, inadecuados a las necesidades del des­ arrollo económico de nuestros países. La situación se agravaba por el hecho de que la inversión privada, durante esos mismos 15 años, ha sido errática, conociendo períodos de auge en determinados países junto a otros en los cuales prácticamente se ha estancado.

Uno de los aspectos más positivos del financiamiento internacio­ nal en los últimos años ha sido el incremento del financiamiento público como elemento de compensación frente a las dificultades que afectan la transferencia de recursos entre las naciones. Durante la década de 1960, los compromisos de financiamiento para el desarrollo latinoamericano prácticamente se triplicaron, en comparación con el decenio anterior. Dentro de esta tendencia^ el Banco Interamericano de Desarrollo se ha transformado en la principal fuente de financia­ miento público internacional para proyectos específicos de desarrollo en América Latina.

Responsahilidad de Europa Occidental La cooperación de Europa Occidental con América Latina constituye otro punto que debiera formar parte del marco de referencia dentro del cual es necesario discutir los problemas del estrangulamiento ex­ terno que afecta el desarrollo de esta parte del mundo. Se ha señalado en otras oportunidades que la responsabilidad de los países más avan­ zados frente al resto del mundo puede ejercerse ya sea mediante el aumento de sus importaciones desde los países en desarrollo o me­ diante la transferencia de sus saldos financieros. Existe una estrecha concomitancia entre los aspectos comerciales y financieros de las rela­ ciones económicas internacionales. Sin embargo, las posibilidades de que el mundo industrializado absorba una proporción mayor de importacio­ nes provenientes de los países en desarrollo, en condiciones más regula­ res, más justas y adecuadas, supone una reordenación global de los intercambios a nivel mundial. Los avances parciales que se logren entre determinados países o en ciertos sectores no exoneran a la comu­ nidad internacional de la responsabilidad de llegar a soluciones defi­ nitivas en la escala mundial. En América Latina existe conciencia de este imperativo. Esta conciencia ha dado alas, en esta parte del mundo, a un vigoroso nacionalismo regional que reivindica mejores condiciones para América Latina en el contexto de las relaciones eco­ nómicas internacionales. Esto explica que los países del área hayan adoptado posiciones tan coherentes y tan enérgicas en las reuniones celebradas por la u n c t a d en Ginebra y Nueva Delhi. Esto explica también el que más tarde América Latina se haya sentido frustrada por la lentitud con que se han ido llevando a la práctica los acuerdos alcanzados en dichas reuniones.

El reordenamiento de las relaciones comerciales en la escala mun­ dial constituye un proceso complejo y de largo plazo. A la luz de esta perspectiva, la necesidad de contar con una política financiera inter­ nacional que satisfaga los requerimientos de los países en desarrollo adquiere toda su importancia estratégica. No se pretende sostener aquí que sea posible reemplazar los arreglos comerciales a que se ha hecho referencia, o corregir las actuales deficiencias de la estructura económica mundial, por la vía del financiamiento internacional. Lo que se sostiene es que la cooperación financiera internacional consti­ tuye una herramienta más flexible y de más fácil utilización que una nueva política comercial, por lo menos en el corto plazo. La relación entre ambos planos podría compararse a la que existe entre la política fiscal y la política monetaria en el caso de un país que atraviesa por una situación de desequilibrio. Las reformas fiscales suelen requerir tiempo, a causa de la necesidad de introducir medidas legislativas o administrativas para llevarlas a cabo. La política mo­ netaria, en eambio, constituye un medio más propicio para emprender una acción inmediata. Sin embargo, en el plano nacional, no es posible reemplazar indefinidamente las funciones que está llamada a cumplir la política fiscal mediante arreglos de tipo monetario. Del mismo modo, la respuesta final a los problemas que plantea la actual estruc­ tura económica mundial, supone una estrategia global de desarrollo que contemple el establecimiento de relaciones comerciales más equi­ libradas y más justas entre el mundo industrializado y los países en desarrollo. La elaboración y la aplicación efectiva de una estrategia global para el desarrollo constituye una tarea difícil, que habrá que cumplir mediante aproximaciones sucesivas. Durante el período de transición anterior a la adopción de esta estrategia, será indispensable manejar la cooperación financiera internacional en forma más amplia y más imaginativa. En cuanto a las relaciones entre Europa y los países en desarrollo, debe reconocerse que en la segunda posguerra el Viejo Continente no ha jugado un papel semejante al que desempeñó en la época anterior a la Primera Guerra Mundial. Es evidente que los países más adelan­ tados, los que crean excedentes de capital y de tecnología, tienen por función histórica la de actuar como centros del sistema económico internacional, transfiriendo a los países que permanecen en la periferia aquellos procesos que han demostrado ser determinantes del extraor­ dinario aumento de la productividad y el bienestar registrados en el mundo industrializado.

El mundo del siglo xix conoció una prosperidad en cierto sentido sostenida. Esa prosperidad fue al mismo tiempo causa y consecuencia de una era de grandes transformaciones en lo industrial, científico y tecnológico, de la cual emergió la sociedad contemporánea. Esa ten­ dencia expansiva no habría sido posible si el mundo de aquel entonces no hubiera tenido en Inglaterra un centro dinámico que exportaba recursos de todo orden a los países menos desarrollados. Es cierto que los esquemas políticos de entonces eran distintos de los que preva­ lecen hoy día, y que la existencia de grandes imperios coloniales facilitaba estas transferencias. El hecho es que las grandes potencias imperiales cumplieron un papel de la mayor importancia como promo­ tores y reguladores de la actividad económica mundial gracias a una activa utilización de sus excedentes financieros. Lo anterior es par^ ticularmente cierto en el caso de los ingleses, que llegaron a conver­ tirse en los banqueros del mundo hasta 1914. En un período de tiempo más corto y a través de esquemas polí­ ticos muy diferentes —porque son vastos y decisivos los cambios que se han producido en el escenario mundial— los Estados Unidos se han visto obligados a cumplir esa misma función, convirtiéndose en el centro del mundo contemporáneo. Es por eso que los Estados Unidos se han visto envueltos, en los últimos años, en serios problemas de balance de pagos. Esto ha sido una consecuencia del proceso de redis­ tribución de los recursos acumulados en ese país hacia otras áreas del mundo, y de compensación de los esfuerzos realizados internamente por los países en desarrollo. Sin embargo, el extraordinario aumento de la prosperidad euro­ pea plantea quizá la necesidad de redefinir el papel del Viejo Conti­ nente en los asuntos mundiales. Esa extraordinaria prosperidad —pro­ ducto fundamentalmente del talento y esfuerzo europeo y de la adaptación a las nuevas condiciones de la economía mundial por parte de esos países—■se ha reflejado en un agudo crecimiento de sus reser­ vas monetarias. Como es bien sabido, en el lapso de una sola década la Europa de los ‘ ^Seis’ ’ dobló sus reservas: en 1958 sus reservas netas alcanzaban el monto de 13 mil millones de dólares, pasando a un volumen de 26 mil millones de dólares en 1967. Es evidente que Europa, de hecho, se ha transformado de nuevo en un centro econó­ mico mundial. Por cierto que ya no es el centro único, porque una de las nuevas características del mundo contemporáneo es la tenden­ cia hacia el pluricentrismo, no solamente en lo político sino también en lo económico y en lo financiero.

La pregunta que surge es si Europa está dispuesta y preparada para asumir las responsabilidades que lógicamente se derivan de esa posición central que ha recuperado. Y en un mundo tan complejo como el de nuestros días, en que los problemas entre los países indus­ trializados y los países en desarrollo lejos de solucionarse se agudizan, acaso Europa tenga la responsabilidad histórica de formular una política financiera de más vastos alcances, con una proyección a largo plazo. En varias oportunidades, el Banco Interamericano de Des­ arrollo ha acudido a la Comunidad Económica Europea, planteando la necesidad de hacerlo. A este respecto, se ha reconocido que, si bien el Mercado Común Europeo posee una política común en una serie de campos fundamentales, aún no ha llegado a definir comuni­ tariamente una política financiera externa ni ha creado mecanismos que den mayor continuidad y coherencia a la cooperación económica de la Comunidad con el Tercer Mundo. Esta situación, que por lo demás es j>^^f6ctamente explicable, obliga a los latinoamericanos a buscar entendimientos de carácter bi­ lateral con los países europeos, ya sea directamente o a través de un organismo regional como el b i d . Sin embargo, las relaciones finan­ cieras internacionales marchan hacia un creciente multilateralismo, por lo cual los latinoamericanos deberíamos estar preparados para llegar a un entendimiento de carácter multilateral con los países de Europa Occidental. El diálogo encaminado a explorar una fórmula que permita llegar a este tipo de entendimientos debería iniciarse cuanto antes. En todo caso, ese diálogo debería contemplar, junto a otras alternativas, la sugerencia adelantada por el Banco Interamericano en el sentido de crear un “ Fondo Europeo de Inversiones” , parecido al Fondo de Desarrollo colocado a disposición de África por la Comunidad Económica Europea.

La cooperación financiera europea Conviene ahora examinar más de cerca la cooperación financiera de Europa al desarrollo de América Latina. Los antecedentes disponibles demuestran que la participación de Europa en el financiamiento del desarrollo latinoamericano ha sido limitada: sólo un 10’ por ciento de la ayuda financiera total proporcionada por Europa Occidental a los países en desarrollo se ha canalizado hacia América Latina. En este punto es conveniente aclarar que el concepto de cooperación financiera incluye los ci’éditos de proveedores, así como también los

créditos bancarios a más de un año de plazo. Es necesario advertir que numerosos técnicos, incluso las agencias oficiales de algunos paí­ ses, cuestionan la legitimidad de asimilar tales créditos a las demás formas de cooperación financiera. Si se adoptara este último punto de vista, se llegaría a la conclusión de que la transferencia de recursos a mediano y largo plazo de Europa a América Latina ha sido apenas de un 2 por ciento. El aporte financiero de Europa al desarrollo de América Latina puede ser cuantificado desde otro ángulo, al señalarse que poco más de un 15 por ciento de los recursos financieros externos que está absorbiendo nuestro continente son de origen europeo. Podría consi­ derarse que esta proporción es apreciable, pero no hay dudas de que gran parte de su significado se desvanece al recordar que América Latina está remitiendo a Europa entre el 20 y el 25 por ciento de los pagos que está efectuando anualmente por concepto de amortización de créditos externos. Esto último se debe a que los financiamientos europeos, por lo general, se otorgan con plazos más cortos y están su­ jetos a condiciones de carácter más comercial que los financiamientos otorgados por otros países industrializados o por los organismos fi­ nancieros multilaterales. La mitad de los financiamientos de Europa a América Latina en la última década corresponde a créditos de pro­ veedores. Pero para analizar esta situación es conveniente colocarla en su debida perspectiva histórica. Como anticipaba más arriba, las relaciones culturales, políticas, comerciales y financieras entre Europa Occidental y América Latina no han escapado a las influencias de los acontecimientos históricos acaecidos en el presente siglo. Los dos conflictos mundiales, y la gran depresión que se produjo entre ambas épocas, repercutieron profun­ damente en las corrientes de comercio y de capitales que habían pre­ valecido anteriormente entre las dos regiones. Se estima que, no obstante la recuperación económica europea durante los años 30, el monto de las inversiones del Viejo Mundo en América Latina alcan­ zaba a fines de 1929 un nivel del orden de los 4.600 millones de dólares, prácticamente igual al de fines de 1914. La depresión de 1929 señala el comienzo de un período de más de 15 años durante el cual las corrientes comerciales financieras entre ambas regiones del mundo llegaron a un virtual estancamiento, como resultado de la aguda contracción de las actividades económicas, pri­ mero, y de las distorsiones producidas por la Segunda Guerra Mun­ dial más tarde. El valor de las exportaciones latinoamericanas a Europa, que en 1937 habían sido del orden de los 1.300 millones ele

dólares y constituían aproximadamente el 58 por ciento del total de la« exportaciones regionales, al cabo de mieve años sólo habían aumen­ tado en poco más de 200 millones de dólares, mientras que su importan­ cia relativa en las exportaciones totales del área había disminuido al 35 por ciento. En el caso de las inversiones británicas en los sectores público y privado latinoamericanos, se verificó una disminución del casi 60 por ciento entre los años 1928 y 1949. Se estima que las inver­ siones provenientes de otros países europeos disminuyeron por lo menos en la misma proporción que las inversiones inglesas. La evo­ lución económica y política de Europa Occidental durante la segunda posguerra tuvo también una incidencia importante en sus relaciones comerciales financieras con América Latina. Entre los acontecimien­ tos más relevantes que influyeron en dichas relaciones cabe mencionar la reconstrucción económica europea; la independencia de las antiguas colonias y territorios dependientes de Europa, y el movimiento de integración económica de los Seis. La reconstrucción económica de Europa se caracterizó por una gran expansión de la actividad interna y de las corrientes comerciales. A pesar de esto, el deterioro de los precios internacionales de los productos básicos sólo permitió que el valor de las exportaciones de América Latina a Europa Occidental aumentase de un promedio de 2.040 millones de dólares por año en 1950-52 a 2.550 millones en 1958-60. Por otro lado, las corrientes de recursos financieros europeos al exterior se mantuvieron reprimidas en razón de las necesidades y oportunidades de inversión internas que surgían del propio proceso de recuperación económica. La independencia lograda por las antiguas colonias y territorios de ultramar de las principales potencias europeas obligó a otorgar una atención creciente a los problemas del desarrollo de las nuevas nacio­ nes. La meta del progreso económico adquirió para estos países una prioridad fundamental. Los países europeos, por su parte, aceptaron la responsabilidad de cooperar con los esfuerzos para el desarrollo desplegados por sus ex colonias. Como resultado de estas motivaciones coincidentes, Francia e Inglaterra, que en el pasado habían actuado como centros financieros en relación con América Latina, concentra­ ron sus programas de ayuda externa y de cooperación comercial en esas nuevas naciones. El Movimiento de Integración Económica Europea en la pos­ guerra tiene especial significación para América Latina, en vista de la gravitación económica que tiene el Mercado ‘Común Europeo y su influencia en las corrientes comerciales entre ambos continentes. En­

tre las principales estipulaciones del Tratado de Roma figura la eli­ minación progresiva de los aranceles, cuotas j otros obstáculos ai comercio entre sus miembros, dentro de un plazo de 12 a 15 años, y la aplicación gradual de un arancel uniforme para las importaciones provenientes del resto del mundo. Las ex colonias y territorios aso­ ciados quedaron ligados al mercado común mediante un régimen adua­ nero preferencial, pero necesariamente discriminatorio con relación a terceros países. Ello, unido a las políticas proteccionistas de la Co­ munidad respecto de la producción interna de ciertos artículos, ha afectado desfavorablemente las importaciones de productos primarios provenientes de América Latina. Con todo, las exportaciones latino­ americanas colocadas en los países de Europa Occidental aumentaron de un nivel de alrededor de 2.500 millones de dólares en 1960 a 3.600 millones en 1966, con una tasa media anual de crecimiento del 6 por ciento. Sin embargo, esta tasa se compara desfavorablemente con el ritmo de expansión de las importaciones totales europeas, que alcanzó casi al 11 por ciento durante el mismo período. Por otra parte, las corrientes financieras entre Europa Occidental y América Latina en los últimos años no han seguido el ritmo de crecimiento observado en los países europeos. Como ya se ha señalado, la participación relativa de América Latina en los financiamientos europeos ha sido relativamente pequeña y, lo que es peor aún, ha mostrado tendencias declinantes. La corriente total de recursos fi­ nancieros netos, tanto oficiales como privados, de Europa Occidental a América Latina, que en los tres primeros años de la presente década había alcanzado un nivel de aproximadamente 400 millones de dó­ lares anuales, disminuyó de manera continua en los tres años siguientes hasta reducirse a poco más de 130 millones en 1965, recobrando un nivel de 300 millones el año siguiente. En contraste con lo anterior, la corriente neta de recursos europeos hacia el resto de los países en desarrollo, en su conjunto, ha oscilado en torno a los 3.000 millones de dólares por año durante este decenio. En suma, como antes se indicaba, la participación relativa de América Latina en el financiamiento externo proporcionado por los europeos a los países en desarrollo, bajó de cerca del 12 por ciento en el período 1960-1962 al 8 por ciento en 1966. Desde otro punto de vista, la contribución europea al flujo neto de financiamiento externo recibido por América Latina declinó del 26 por ciento en 1960 al 16 por ciento en 1966. También se señalaba, en relación con la compo­ sición de los recursos financieros otorgados por Europa Occidental a América Latina, la alta proporción relativa que han tenido los eré-

ditos de proveedores en el flujo total de tales recursos, que alcanzó a un 50 por ciento durante los siete primeros años del presente de­ cenio, en promedio. De la estructura de las corrientes financieras de Europa a Amé­ rica Latina se infieren dos consecuencias. Considerando que la mayor parte de dichos recursos es de origen privado, especialmente bajo la forma de créditos de proveedores, se llega a la conclusión de que su aporte al desarrollo de la región resulta limitado, debido a que sus (con­ diciones son más onerosas y los plazos de amortización menores en comparación con los que prevalecen cuando los recursos son de origen oficial. Además, el hecho de que en las corrientes crediticias globales predominen fondos de origen privado, está revelando que en las rela­ ciones económicas entre ambas partes del mundo existen oportunida­ des e incentivos muy interesantes, lo que daría motivo para pensar que un mayor apoyo oficial de los gobiernos europeos a los esfuerzos de desarrollo en América Latina permitiría ampliar significativa­ mente esta corriente, con beneficios mutuos.

R elaciones entre E uropa Occidental y el Banco Interam ericano Es indudable que el Banco Interamericano de Desarrollo ha abierto nuevas perspectivas en el campo de las relaciones económicas entre Europa y América Latina. Una de las consecuencias más interesantes del carácter notablemente regional que ostenta el Banco es el que esta institución haya podido no sólo proyectar una imagen perfectamente definida, sino, además, llevar a cabo una actividad pragmática de captación de recursos muy interesante, en países no miembros. En efecto, Europa ha contribuido a las actividades crediticias del Banco con un volumen de recursos equivalente a más de 180 millones de dólares en el lapso de los últimos 6 años. El Banco inició contactos preliminares con los países de Europa Occidental en 1961. Más ade­ lante, dichos contactos se extendieron a otros países industrializados, tanto en forma bilateral como a través de canales multilaterales, tales como el Comité de Asistencia para el Desarrollo, la Comunidad Econó­ mica Europea, el Banco Europeo de Inversiones, etc. Además, el Banco ha establecido contactos con las representaciones diplomáticas latino­ americanas acreditadas ante los gobiernos de los países europeos, par­ ticularmente con el Grupo de Embajadores Latinoamericanos ante la Comunidad Económica Europea.

Como resultado de sus gestiones ante dichos países, hasta fines de 1967 el Banco había logrado movilizar en ellos recursos por un monto total de aproximadamente 150 millones de dólares.* Para reali­ zar esta tarea, el Banco se ha valido de diversos mecanismos, tales como emisiones de bonos, préstamos directos, venta de participaciones, fondos en administración y financiamientos paralelos. Así, por ejem­ plo, a fines de 1967 el Banco había realizado emisiones de bonos en Inglaterra, Bélgica, Alemania, Italia y Suiza, y recientemente tuvo acceso por primera vez al mercado de capitales de Holanda. Además, España había adquirido parte de una emisión de bonos a corto plazo, que en su mayoría fue vendida en los países latinoamericanos. Ese mismo país ha concedido un préstamo directo al Banco por 12,5 millones de dólares. El volumen total de recursos aportados por Europa al Banco a través de emisiones de bonos y préstamos directos, a fines de 1967, ascendía a más de 105 millones de dólares. Debe observarse, sí, que el alto costo del dinero en los mercados europeos presenta un serio problema para el Banco en su política de fijación de tipos de interés aplicables en los préstamos que otorga a sus países miembros. El Banco ha resuelto en parte este problema asignando estos fondos, ge­ neralmente más costosos, a proyectos que por su rentabilidad más elevada pueden pagar intereses más altos. Además, el Banco ha usado el procedimiento de combinar recursos obtenidos con diferentes tipos de interés, en el financiamiento de un mismo proyecto. En materia de fondos en administración, hasta la fecha a que se ha hecho referencia, el Banco había logrado concretar arreglos con la República Federal de Alemania, en función de un programa para la rehabilitación de los minerales de estaño bolivianos, con el Reino Unido y con Suecia. Es interesante destacar que los recursos otorgados por el Gobierno sueco no están ligados a la adquisición de bienes y servicios en dicho país. Se sostiene usualmente que los movimientos que se producen en los mercados de capitales obedecen a motivaciones propias del sector privado y que las autoridades públicas no pueden influir en esos flu­ jos. Nuestra experiencia, por el contrario, indica que los mercados de capitales, en todo el mundo, se encuentran estrechamente controla­ dos y dirigidos, especialmente en sus relaciones con los organismos financieros internacionales. Los mercados de capitales, en efecto, no funcionan exclusivamente de acuerdo con las leyes de la oferta y la demanda. No hay ningún gobierno que hoy día no se reserve, en forma directa o indirecta, una medida importante de control sobre * A fines de 1969 el Banco había completado una movilización de recursos en los países de Europa Occidental por un monto de 357,1 millones de dólares^ excluyendo a Finlandia.

dichos mercados. Por lo demás, es lógico que asi sea, ya que si algún sector debe pertenecer al dominio público es aquel en que se ge­ neran los ahorros de una comunidad nacional. El proceso de creación de nuevas necesidades es tan acelerado en los países más adelantados, que constantemente están gravitando nuevas demandas sobre sus estructuras de ahorro y de inversión, des­ tinadas a la solución de su problema urbano, la ampliación de su estructura básica, sus procesos de renovación tecnológica y el reequi­ pamiento industrial. Nos damos cuenta perfectamente, pues, que las posibilidades de cooperación internacional de los países europeos son naturalmente limitadas. Creemos que esta misma circunstancia re­ fuerza la conveniencia de que los países europeos formulen una política financiera internacional, de carácter global y coherente, en lugar de considerar su programas de ayuda externa como un sector marginal, que debe ser atendido una vez que han sido satisfechas las necesidades de la propia Comunidad Europea.

Políticas de com pm s del B ID Dejo así descritos los mecanismos prácticos que estamos utilizando y, en forma muy resumida, la experiencia que hemos recogido al utili­ zarlos. Deseo ahora tocar un tema que se ha planteado reiteradamente en esta reunión: el hecho evidente de que en las relaciones económicas, comerciales o financieras hay un tráfico en doble sentido. Estoy convencido de que los países de Europa se han beneficiado de las con­ tribuciones que han hecho al Banco Interamericano. Es cosa muy interesante de anotar, aun cuando sea mera coincidencia, que las compras que los clientes del b id —países miembros, empresas privadas o corporaciones públicas— han efectuado en Europa, son práctica­ mente equivalentes a las contribuciones que el b id ha recibido de Europa Occidental. Lo anterior, como dije, es una coincidencia, pero partiendo de ella quiero brevemente explicar la actual política de compras del b i d , de vinculación de las contribuciones de los países no miembros a las compras o los beneficios que emanan del Banco. Veamos la forma en que funciona el sistema. Tomemos el caso de Italia. Italia ha hecho contribuciones al b id por 50 millones de dólares, en cifras redondas. Las compras que clientes del Banco han hecho en Italia al presente son aproximadamente por 20 millones de dólares. En consecuencia, Ita­ lia es plenamente “ elegible” y, aunque no efectuara nuevas contribu­

ciones, sería elegible todavía en lo venidero, por nn período relativa­ mente amplio. Pudiera, sin embargo, dejar de ser elegible, en el caso hipotético de que, sin hacer Italia nuevas contribuciones, las compras de los clientes del Banco en este país sobrepasaran los 50 millones de dólares. En ese momento, la manera de restablecer la elegibilidad, de no haberla prevenido, sería la de hacer contribuciones adicionales mediante cualquiera de los mecanismos a que antes me he referido. Este sistema, obviamente, no ha gustado a los países exportadores de capitales, sobre todo aquellos que no contribuyen al financiamiento público multilateral de Ajmérica Latina. Nos vimos obligados a poner en ejecución el sistema, precisamente porque muchos países industria­ lizados son totalmente bilateralistas. Nosotros somos partidarios del multilateralismo, pero desgraciadamente estamos viviendo en un mundo en que resurge el nacionalismo comercial y financiero; un mundo que nos ha llevado a esta política. Esperamos volver a una política, como fue nuestro criterio original, de completa libertad en las compras, en la medida en que de parte de los países avanzados se produzca nna liberalización en sus condiciones de la asistencia y de la cooperación financiera.

CAPÍTULO V

NUEVAS PERSPECTIVAS EN LAS RELACIONES HISP ANO-LATINO AMERICANAS ^

Las historias de España y América Latina no son dos, sino nna sola. La acción misionera española en América, las instituciones fundadas con su inspiración ecuménica, la centenaria convivencia cultural, aca­ ban creando una nación ultramarina que es parte integrante de la solariega. Las doctrinas de Jovellanos y de Covarrubias cobran auto­ ridad solemne en las Cortes de Cádiz, cuando definen que “ la nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios” . No es extraño que el Conde de Aranda presente su proyecto de auto­ nomía y federación de los pueblos hispanos, más de un siglo antes de que se pensara en el Commonwealth inglés. La lucha por la independencia no es una guerra entre naciones sino una guerra civil. El propio Bolívar lo reconoce cuando se dirige a sus subordinados y les instruye así; “ Dispongan ustedes que todos los prisioneros sean canjeados, incluso los espías, conspiradores y des­ afectos, porque, en las guerras civiles, es donde el derecho de gentes ha de ser más estricto y riguroso” . No es de extrañar, en consecuencia, que los problemas económicos y políticos de la España de los siglos xix y X X tengan también características comunes con los de América La­ tina en el mismo período, proceso al cual apuntan algunas de las reflexiones que siguen. La A m érica invertebrada Al disgregarse los imperios coloniales de España y Portugal en tierras americanas, los países latinoamericanos accedieron a su independencia * Discurso del autor en la inauguración del Seminario ‘ ^España-América Latina’ ^, en el Instituto de Cultura Hispánica. Madrid, 27 de enero de 1969,

política, pero la estructura económica de la colonia se proyectó hacia bien entrado el siglo diecinueve sobre nna base eminentemente agraria. El proceso de independencia política se efectúa, desgraciadamente, en Hispanoamérica bajo el signo de nuestros particularismos geográ­ ficos y provincianos, perdiéndose los vínculos de la cohesión que antes suministraba la relación con la metrópoli. Es por eso que al re­ leer las páginas siempre valederas de Ortega y Gasset en su España invertebrada, se tiene el mejor diagnóstico de nuestra propia desinte­ gración, reflejo en gran parte^ de la realidad hispánica, donde el pro­ ceso de unificación nacional ha tenido que vencer porfiados obstáculos históricos y psicológicos. La incorporación plena de América Latina al mercado mundial a partir de la segunda mitad del siglo xix, determinada por el mejora­ miento de los medios de navegación marítima y los transportes en general y por el proceso de la revolución industrial que se expandía por el mundo, respondió a un conocido esquema: producción y expor­ tación de alimentos y materias primas a los países industriales e importación de productos manufacturados y capitales. Este enfoque operó de manera diversa en los varios países de la región, de acuerdo con sus respectivos recursos naturales y humanos y la oferta de mano de obra, pero, esencialmente, conservó la característica fundamental señalada, alterando la antigua organización, heredada del período colonial. Paralelamente se acentúa el proceso de urbanización, las clases sociales se hacen más permeables y algunas estructuras económicas tradicionales *se transforman con la importante incorporación de ca­ pital europeo, primero, norteamericano, después; los recursos foráneos se orientan principalmente a las actividades de exportación, a las del transporte vinculado a ella y a otros servicios de utilidad pública. La gran depresión mundial de 1930 y las políticas que aplicaron entonces los países industrializados, desquiciaron esta forma de creci­ miento “ hacia afuera” . El contragolpe de la crisis mundial se hizo sentir con distintas modalidades en las diversas economías latinoame­ ricanas; pero, en muchas de ellas se estimuló un proceso de sustitu­ ción de importaciones que fue transformándose en instrumento deli­ berado de la política económica y pasa a constituir una característica básica del actual proceso de industrialización de América Latina. En esta etapa del desarrollo —“ la etapa del crecimiento hacia adentro” — se impone una mayor intervención de los gobiernos para estimular el desarrollo interno de los países y fortalecer una clase empresaria latinoamericana. Podemos considerar los resultados como

positivos si recordamos que desde 1950 hasta el año pasado, se duplica el producto regional bruto; el promedio anual de crecimiento indus­ trial llega al 6 por ciento y en algunos sectores más dinámicos, como la producción de acero y de energía eléctrica, al 10 por ciento. En el sector agropecuario, a pesar de sus debilidades, el índice de la produc­ ción muestra mayor crecimiento que en África, Asia y aún en el Mercado Común Europeo (4 por ciento), y supera a la elevada tasa de crecimiento demográfico (3 por ciento). La sustitución de importaciones gAiera así impulsos dinámicos que tienden a elevar el ingreso nacional y a promover un avance acelerado en el proceso de transformaciones sociales. Sin embargo, la productividad y la eficiencia general están por debajo de los niveles que potencialmente podrían haberse esperado, porque la sustitución se realizó en forma indiscriminada, con altas barreras aduaneras que protegían la producción interna y sólo con vistas a los mercados nacio­ nales que se expandieron, no conectándose entre sí, sino constituyendo verdaderos departamentos estancos. Como consecuencia, el desequi­ librio externo de las economías latinoamericanas tiende a acentuarse, aumentando su vulnerabilidad a las fluctuaciones de los balances de pagos. La debilidad de sus relaciones económicas con el resto del mundo, tan bien definida como un fenómeno “ de estrangulamiento externo” , obliga a la América Latina de hoy a dar una nueva perspectiva al proceso de su desarrollo económico. Necesitamos consolidar y mejorar el ritmo de algunos indicadores representativos de nuestro progreso económico y social derivado del esfuerzo interno, en conjugación con recursos adicionales de monedas extranjeras que debieran tender a crecer en forma más regular y estable, tanto por la vía del comercio exterior —visible o invisible— como por la absorción de recursos pú­ blicos y privados externos. Por ello, no puede hablarse de soluciones alternativas basadas en el comercio exterior o en el financiamiento externo, ya que el continente necesita de ambos enfoques a fin de poder impulsar su progreso en consonancia con el aumento creciente de las aspiraciones sociales, políticas y económicas de las grandes mayorías.

El proceso de modernización económica y tecnológica Este concepto tiene a mi juicio dos dimensiones principales, íntima­ mente vinculadas entre ellas: una, la de superar la debilidad de nues­ tras relaciones con el resto del mundo a través de un proceso de

aumento y diversificación de nuestras exportaciones y otra, la de su­ perar el marco nacional del desarrollo a través de un proeeso de inte­ gración económica. Ambas dimensiones están profundamente vincula­ das al proceso de modernización de nuestras economías y al proceso del desarrollo científico y tecnológico de la región. La UNCTAD ha provisto el foro y los principios esenciales de esta nueva perspectiva en una escala internacional, y en ella, como se sabe, los países menos desarrollados han luchado para obtener condiciones más favorables para su comercio y financiamiento. Recordemos la po­ sición de España en esa Junta, altamente comprensiva y constructiva, mereciendo el respeto y agradecimiento del llamado “ tercer mundo” . América Latina no podrá obtener las ventajas de la industriali­ zación sino a través de un gran espacio económico. Como tuviera oportunidad de señalar junto con tres distinguidos jefes de organismos internacionales en el documento sobre Proposiciones para la creación del Mercado Común latinoamericano-, “ el 95 por ciento de la produc­ ción industrial de los países más avanzados se desenvuelve en grandes mercados que, a pesar de tener cada uno de ellos cuantiosos y variados recursos, se desbordan hacia afuera en incesante afán de mayor in­ tercambio ’ Felizmente, desde 1960 en adelante, la marcha hacia la integra­ ción latinoamericana ha progresado decisivamente. Así lo manifiesta el impulso extraordinario de las corrientes comerciales entre las na­ ciones latinoamericanas: en efecto, los países del Mercado Común Cen­ troamericano han aumentado su nivel de intercambio, desde 1960*, a una tasa media anual del 36 por ciento y los países de la a l a l c , de 18 por ciento. Cabe considerar que una parte muy significativa de este incremento se proyectó en un mayor comercio de productos manu­ facturados: en el caso centroamericano alcanza el 70 por ciento y en la ALALC a 20 por ciento, aunque en este último caso se debe producir para el futuro un rápido aumento, si se tiene en cuenta que el 70 por ciento de las concesiones comerciales otorgadas corresponden a pro­ ductos manufacturados. Las tareas de financiamiento que el Banco Interamericano ha emprendido en el campo de la integración económica y los estudios que promueve en relación eon la regionalización coadyuvando a la formación de un Mercado Común Latinoamericano, a partir de la dé­ cada de los 70, son los antecedentes para bautizarnos como el “ Banco de la Integración” ,

Similitud de España y A m érica Latina España ha enfrentado similares situaciones que las nuestras, y el llamado a la acción ha sido el mismo. En la época en que los países latinoamericanos emergían con dificultad de las crisis de 1930, España confrontaba la necesidad de acelerar en forma muy vigorosa su proceso de industrialización. Al igual que nuestros países, aquí se abordó el problema mediante la implantación de políticas proteccionistas basadas en la aplicación de controles, tanto externos como internos, mecanis­ mos que hoy se encuentran en proceso de liberalización. El progreso industrial que este país ha alcanzado desde entonces se ha visto tam­ bién erosionado por desequilibrios estructurales derivados principal­ mente de la situación del sector agrícola; por ello se han emprendido importantes programas de colonización y riego, de los cuales encon­ tramos manifestaciones tan interesantes en Badajoz y en Jaén, o en zonas de desarrollo agrícola más reciente como Torre del Campo. Al igual que América Latina, España ha atravesado dificultades econó­ micas externas y su actual política comercial y financiera coincide con el nuevo giro de los empeños de nuestros pueblos, tendientes a la acción solidaria para una intervención más cabal y plena en el con­ cierto internacional. Es por eso que la experiencia de España es digna de observación desde muchos ángulos en América Latina. Me refiero, por ejemplo, a su proceso de planificación, cuyos resultados pueden apreciarse mejor ahora que el país se apresta a la aplicación de su segundo plan, con el que se propone racionalizar la estructura productiva, aumentar la capacidad competitiva de la empresa española e incrementar sus exportaciones, promoviendo una acción concertada entre el sector pú­ blico y el sector privado. Los objetivos son semejantes a los que per­ siguen nuestros países, y España ha perfeccionado técnicas de planifi­ cación que pudieran ser aprovechables por ellos. Otro caso de interés para América Latina es el del estable­ cimiento de “ polos de crecimiento o de promoción” , de acuerdo con nn programa nacional encaminado a revitalizar las regiones de España y superar el moderno proceso de concentración urbana, mediante la creación de “ polígonos de descongestión” . En América Latina, el reto de la geografía, con sus inmensos obstáculos y su fuerza desintegradora, se ha sumado en este siglo a un incontrolado proceso de urba­ nización. De ahí la importancia para nuestro continente de la concepf'ión de los nuevos polos de crecimiento,

La importancia que España ha otorgado a la educación técnica dentro de los planes de desarrollo es otro punto de gran actualidad en América Latina. El avance científico y tecnológico es el ingrediente más importante del desarrollo contemporáneo en los países industria­ lizados y estamos conscientes de que le corresponde a la Universidad latinoamericana dirigir el proceso de absorción de estos adelantos en forma compatible con nuestras necesidades y con nuestros valores. Es por eso que valorizamos en todo su significado la benemérita labor de nuestro anfitrión — el Instituto de Cultura Hispánica^— al coadyu­ var a través de su sistema de becas y de otras modalidades de coope­ ración con nuestras tareas en estos campos.

Trascendencia del diálogo liispano-latinoamericano Las circunstancias indicadas dan al diálogo entre España y América Latina una perspectiva muy especial, ya que la confrontación de experiencias podrá convertirse en semillero de nuevas ideas para los latinoamericanos. Por otra parte, debe destacarse la preocupación crecientemente manifiesta del Gobierno y del pueblo español por el futuro de América Latina. Al respecto, nada mejor que recoger algunas expresiones del señor ministro de Relaciones Exteriores de España, don Fernando María Castiella, del discurso que pronunciara en las Naciones Unidas en octubre del año pasado. Dijo el señor ministro: “ Hablar de Hispanoamérica es, en cierto modo, hablar de los problemas más vivos del mundo actual, pues en ella están planteados muy agudamente... Hispanoamérica, casi des­ conocida, casi inédita para tantos que debieran tener una conciencia exacta de sus problemas y que, sin embargo, parecen ignorar que en su solución reside, acaso, el secreto de muchos acontecimientos impor­ tantes que vamos a vivir” . El señor ministro añadió que deseaba llamar la atención sobre las urgentes necesidades de desarrollo en Ibe­ roamérica y al respecto manifestó: ‘ ‘ En el difícil, penoso desarrollo iberoamericano, advertimos tres aspectos en los que han faltado la generosidad e incluso la claridad de visión que hubiera hecho de ellos tres palancas de progreso y no tres obstáculos al mismo: financiación exterior, comercio internacional y ayuda tecnológica. En la primera no se ha sabido superar el angustioso drama de la creciente diferencia negativa entre las aportaciones extranjeras de capital y las cifras de pago de intereses y amortizaciones que conducen a un prcj::r:sivo

endeudamiento de los supuestos beneficiarios. En el segundo, se ha operado con excesivo provecho para los más ricos y exagerado perjuicio para los más pobres. Y en cuanto a la ayuda tecnológica, ésta ha sido también insuficiente y no ha tenido en cuenta la capacidad hispano­ americana de asimilación de nuevas técnicas.”

El B ID en España En el orden de las tres preocupaciones señaladas permítaseme analizar algunos aspectos desde el ángulo de la institución que tengo la honra de presidir. El Banco Interamericano de Desarrollo ha venido cultivando desde su creación — en 1960— muy estrechas y cordiales relaciones con Es­ paña. Este país ha utilizado los servicios de nuestra institución para canalizar sus esfuerzos crecientes de cooperación financiera y técnica con los países latinoamericanos. Así, en 1965, el Instituto Español de Moneda Extranjera y el b id concertaron un acuerdo de cooperación financiera por un monto de 20 millones de dólares. Posteriormente, en 1966, España adquirió 5 millones de dólares en bonos a corto plazo emitidos por el Banco. Esta colaboración se enmarca en el contexto de la política que hemos venido desplegando empeñosamente, tendiente a asociar a países no miembros de nuestra institución con los objetivos de la misma, esto es, las metas del crecimiento de América Latina. En efecto, propósito primordial del Banco fue promover una vigorosa movilización de recursos, tanto internos como externos, en función de las necesidades de desarrollo regional. Que ha tenido buen éxito en esa tarea lo demuestra el hecho de que la institución que con­ taba con 1.000 millones de dólares al ser creada en 1960, dispone en la actualidad de un volumen de recursos, actuales o potenciales, superior a los 6.000 millones de dólares, en su mayor parte provenientes de aportes de nuestros países miembros. Con tales recursos el Banco ha otorgado préstamos por 2.000 millones de dólares, con los que ha con­ tribuido a financiar más de 500 programas y proyectos de desarrollo en América Latina cuyo costo total es 7.200 millones de dólares, lo que nos convierte en la principal fuente internacional pública de fi­ nanciamiento regional. En su labor financiera el Banco se ha preocu­ pado especialmente de la atinada distribución de sus recursos con el propósito de propender a un desarrollo económico y socialmente equi­ librado en sus países miembros. De este modo^ 30 por ciento de los recursos comprometidos se han destinado a construir, ampliar y mo­

dernizar la infraestructura económica de América Latina; una propor­ ción sustancialmente similar al mejoramiento de la estructura social —agua potable, alcantarillado, viviendas de bajo costo, ayuda para la educación superior— y el 40 por ciento restante, aproximadamente en partes iguales, al financiamiento de la agricultura y de la indus­ tria fabril. El Banco Interamericano de Desarrollo nació como expresión de la actual tendencia hacia la “ regionalización” de la cooperación in­ ternacional. A consecuencia del mismo proceso se crearon luego los bancos regionales africano y asiático, y en nuestro propio continente, el Banco Centroamericano de Integración Económica, institución a la cual también España ha prestado su cooperación. En la actualidad están en marcha iniciativas para establecer una Corporación Andina de Fomento — que incluirá a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela— como elemento integrante de un mercado común subre­ gional de dichos países, así como para crear un banco de desarrollo para los países del Caribe como factor de promoción en una zona de libre comercio en formación. El hecho de que sea estrictamente regional el ámbito de juris­ dicción de estas instituciones financieras, no excluye la posibilidad de que otros países y zonas participen en sus tareas y preocupaciones. Así lo demuestra la experiencia en un mundo que cada vez se organiza de tal manera que el regionalismo pasa a constituir un eslabón den­ tro de una vasta y compleja red de interdependencia. La asociación entre diversas zonas del mundo, con características diferentes y distintos grados de desarrollo, puede lograrse a través de diversas fórmulas. Una de ellas es la adoptada por el Banco Asiático, del que son miembros países que no pertenecen a la región en que opera el Banco — entre ellos España— pero que mantienen estrechas conexiones con ellas. En el caso de nuestro banco, sólo pueden ser sus miembros los países que pertenecen a la Organización de los Es­ tados Americanos, pero hemos podido establecer un interesante meca­ nismo de arreglos financieros que nos ha permitido disponer de un importante volumen de recursos provenientes de países de diversas regiones del mundo. Hemos acudido a variados procedimientos, tales como emisiones de bonos, préstamos directos, fondos en administración, financianiientos paralelos, ventas de participaciones en nuestros propios préstamos, y así hemos podido captar hasta esta fecha más de 300 millones de dólares en Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, España, Finlandia, Holanda, Japón, Israel, Italia, el Reino Unido, Suecia y Suiza. En

verdad son muy pocos los países miembros del dac, que es el verdadero club de los países exportadores de capital, que todavía no se han vincu­ lado a nuestra organización. Los resultados anotados se deben, por una parte, al deseo de muchas naciones de cooperar al progreso de una importante región del mundo en vías de desarrollo, de acuerdo con los compromisos adoptados por los países industrializados en los comienzos de esta década y, por otra, al positivo interés que tienen esos mismo países de participar en el intercambio generado por las operaciones del Banco. En este aspecto, es ilustrativo señalar que el volumen global de las compras con recursos de nuestros créditos, efectuadas en los países indicados antes, alcanzaban, en septiembre de 1968, la suma de 215 millones de dólares. Sin perjuicio de continuar imaginando fórmulas pragmáticas de arreglos tendientes a obtener la cooperación de los países ajenos a la región, siempre hemos propiciado en el Banco la creación de un mecanismo de carácter permanente para lograr este mismo objetivo. En más de una oportunidad hemos sugerido a las autoridades del Mercado Común Europeo la idea de multilateralizar la contribución de la “ Europa de los Seis” hacia América Latina mediante el esta­ blecimiento de un Fondo Especial Europeo, cuya administración pu­ diera encargarse a nuestra entidad. En este orden de ideas, se explora la posibilidad de que el Banco Europeo de Inversiones efectúe finan­ ciamientos para proyectos específicos en América Latina, ya sea a través de nuestra organización o bien directamente, participando en el costo final de los mismos.

Belaciones entre España y Am érica Latina En el mundo contemporáneo, la drástica distinción entre países expor­ tadores e importadores de capital tiende a compensarse con otras consideraciones cuando se trata de intensificar la cooperación inter­ naeional para el desarrollo. Es esta precisamente la experiencia y la proyección de la España actual frente a Iberoamérica, demostrando que las relaciones internacionales constituyen, hoy más que nunca, un sistema de vasos comunicantes que opera mediante la transferencia de recursos financieros y técnicos, por medio de los intercambios co­ merciales y de la difusión de experiencias y conocimientos dentro de un espíritu de reciprocidad.

Sabido es que en el último período España ba experimentado una vigorosa expansión de su comercio exterior. Entre 1960 y 1967 las exportaciones españolas aumentaron de 726 millones de dólares a 1.375 millones de dólares. Mucho más rápido fue el crecimiento de las importaciones, pues de 722 millones de dólares en 1960 llegaron a la suma de 3.453 millones de dólares en 1967. Esta tendencia ex­ pansiva fue, por lo demás, reflejo de la evolución positiva que ha experimentado la economía española en los años transcurridos del presente decenio, con una tasa promedio de aumento del producto nacional bruto del 8,2 por ciento por año, lo que sitúa a España entre los países que presentan un ritmo de desarrollo más rápido en el mundo. América I^atina ha participado de modo notable en la expansión del comercio exterior de España, ya que el incremento del comercio entre América Latina y España ha sido más rápido que el aumento del comercio total de este país. Efectivamente, las exportaciones de los países latinoamericanos a España aumentaron entre 1960 y 1967 en un 500 por ciento, de 50 millones de dólares a 300 millones de dólares, proporción superior al crecimiento total de las importaciones españo­ las, que en el mismo período fue del 380 por ciento. Por otra parte, las importaciones latinoamericanas procedentes de España aumentaron en un 260 por ciento (de 45 millones de dólares a 260 millones de dólares) en comparación con un crecimiento total de las exportaciones españolas equivalente al 90 por ciento. Como resultado de estas ten­ dencias, entre 1960 y 1967 la participación de América Latina en el comercio de España ha aumentado del 6,1 por ciento al 11,6 por ciento en el caso de las exportaciones españolas, y del 61, por ciento al 8,7 por ciento desde el punto de vista de las importaciones. Las relaciones económicas entre España y América Latina se han conducido últimamente con imaginación y sentido dinámico, y es alec­ cionadora la experiencia que se deriva de ellas. Si bien, en 1967, alre­ dedor del 67 por ciento de las exportaciones españolas destinadas a América Latina estuvo constituido por productos manufacturados, en tanto que las exportaciones de América Latina hacia España, en el mismo año, estuvieron constituidas en un 92,5 por ciento por productos primarios, este desequilibrio no ha impedido que dichos intercambios se realizaran para mutua conveniencia de ambas partes. En efecto, los equipos industriales españoles se han ofrecido generalmente a los países latinoamericanos con liberalidad. Es así como España ha estado enviando constantemente misiones comerciales de carácter público o privado a los países latinoamericanos, otorgando créditos de provee­

dores en condiciones favorables, estableciendo arreglos financieros con bancos de América Latina e incluso facilitando recursos para gastos locales. Hacia el futuro no es ilusorio vislumbrar una mayor expor­ tación de productos manufacturados o semimanufacturados iberoame­ ricanos hacia España, en la medida que las actuales corrientes de coo­ peración cobren mayor dinamismo y que nuestras industrias sean cada vez más eficientes y competitivas en el marco continental e internacional. En este reencuentro de los miembros de la Hispania dispersa a los dos lados del Atlántico, para una plática familiar en la que, a riesgo de excesiva repetición, hubiera sido posible comenzar con el consa­ grado ^^como decíamos ayer” , deseo acudir, para finalizar mi inter­ vención, a un maestro del pensamiento americano, José Enrique Rodó, quien anunció con clarividencia: ^‘ Por mucho que los pueblos hispa' noamericanos adelanten y se engrandezcan, y alcancen a imprimir a su cultura sello original y propio, el vínculo filial que los une a la nación gloriosa que los llevó en las entrañas de su espíritu ha de per­ manecer indestructible. A través de todas las evoluciones de nuestra civilización persistirá la fuerza asimiladora del carácter de raza, capaz de modificarse y adaptarse a nuevas condiciones y a nuevos tiempos, pero incapaz de desvirtuarse esencialmente. Si aspiramos a mantener en el mundo una personalidad colectiva, una manera de ser que se nos determine y diferencie, necesitamos quedar fieles a la tradición, en la medida en que ello no se oponga a la libre y resuelta desenvoltura de nuestra marcha hacia adelante. La emancipación americana no fue el repudio ni la anulación del pasado, en cuanto éste implicaba un carácter, un abolengo histórico, un organismo de cultura, y para concretarlo todo en su más significativa expresión: un idioma” . Y porque, precisamente, nos encontramos en la sede hospitalaria del Instituto de Cultura Hispánica, custodio de la lengua de Castilla y mantenedor de su llama, parece que cobra mayores precisión y tras­ cendencia, la terminación de la cita rodoniana: ^'La persistencia in­ vencible del idioma importa y asegura la del genio de la raza, la del alma de la civilización heredada, porque no son las lenguas humanas ánforas vacías donde puede volcarse indistintamente cualquier sus­ tancia espiritual, sino formas orgánicas inseparables del espíritu que las auima y que se manifiesta por ellas” .

CAPÍTULO V I

EL CONFLICTO DE GENERACIONES Y EL DESARROLLO

E l conflicto de generaciones La crisis juvenil actual es la manifestación agudizada de un proeeso tan antiguo como la historia. Ya los precursores de la cultura de Oc­ cidente, Platón y Aristóteles, analizaban la confrontación de genera­ ciones; el primero la consideraba el factor primordial de la alteración de las formas políticas; el segundo, la causa eficiente de la regenera­ ción de los valores espirituales y éticos. Pero en la hora actual, este viejo proceso cobra magnitud y configuración muy especiales. Porque así como en el terreno de la física, el aumento cuantitativo de una carga más allá de ciertos límites puede conducir a variaciones cualitativas en los efectos, así, las nuevas proporciones del rejuvenecimiento del mundo contemporáneo son suficientes para producir resultados sociales insólitos. No olvidemos que la juventud tendrá un peso cada día mayor en la población del mundo. Se calcula que en los cuatro decenios que van de 1960 al año 2000, los jóvenes entre 15 y 24 años de edad habrán aumentado de 519 a 1.128 millones. Además, la inquietud, el descon­ cierto y la rebeldía juveniles de hoy en día son a la vez resultado y síntoma de una más vasta y profunda crisis mundial, que forma parte consustancial del proceso de transformación contemporánea. El término “ juventud” no tiene una acepción precisa. Denota una etapa de la vida que comienza en la pubertad, pero que se ex­ tiende diez, quince, veinte años después de ese cambio biológico, de

* Documento presentado por el autor a la xi Reunión Anual de la Sociedad Internacional de Desarrollo, Nueva Delh'i, 17 de noviembre de 1969.

acuerdo con el pensamiento y la edad de quien utiliza el concepto; y de acuerdo, también, con las circunstancias y propósitos con que lo utiliza. En esta ponencia utilizaremos el concepto con un sentido eco­ nómico-social, considerando que es joven quien, habiendo llegado a la pubertad, está en una etapa de preparación para asumir una función determinada en la sociedad en que vive. En este sentido, el período de la juventud se ha ido ensanchando continuamente en nuestros tiempos. Antiguamente, se hacía la transición de la infancia a la edad adulta en cuestión de meses, pero ahora se necesitan no menos de diez años para esa transición. La tecnificación progresivamente mayor del proceso de producción y distribución de bienes y servicios exige un período eada vez más largo de aprendizaje, que pospone considerable­ mente la plena incorporación de las nuevas generaciones a la vida económica activa. El campesino pobre, que cultiva siguiendo técnicas primitivas, carece de juventud porque no atraviesa un período de aprendizaje en su adolescencia y pasa sin etapa de transición de niño a hombre. Como dice Tannegay de Quénétaiu: ^^la juventud es una creación de la sociedad moderna. En una primera etapa, la sociedad industrial creó una clase social nueva, convirtiendo en obreros a los campesinos y artesanos. En una segunda etapa, una clase de edad nueva, segregando nua porción de los adultos para hacer de ellos jóvenes y esUidimües. Tal vez todo el drama consista —observa— en que éstos eran una minoría hasta antes de la guerra, y están en trance de convertirse ahora en la mayoría” . Y concluye: ‘ ^Declarán­ dose en guerra contra la sociedad, los estudiantes, que son la van­ guardia intelectual de la juventud, reivindican para sí mismos un estatuto de adultos” . La actual rebelión de la juventud no se origina en planes pre­ concebidos, ni en la prédica de un ideólogo o en la acción de un líder político, sino que es un movimiento espontáneo, surgido autónoma­ mente en muchos lugares diferentes, de reacción contra una sociedad excesivamente competitiva, en que el éxito profesional, administrativo o mercantil, medido por el ingreso en dinero, es el valor social más alto; contra la guerra; contra el peligro de destrucción atómica; contra los prejuicios raciales; contra la injusticia; contra la concentración urbana; contra la contaminación del ambiente; contra la destrucción de las bellezas naturales; contra la artificialidad; contra el gigantismo administrativo, tanto en las entidades públicas como en las privadas; en fin, contra los muchos procesos y elementos negativos que se han desarrollado recientemente en nuestra civilización como fenómenos con­ comitantes, aunque no inevitables, del progreso económico.

Contemplamos nna reacción emocional y psíquica generalizada en los sectores juveniles, que se enajenan de la realidad circundante y buscan identificarse entre sí a través de modalidades y símbolos exclusivamente suyos. Siguen en pie las definiciones de Ortega y Gasset y Manheim sobre la naturaleza de las generaciones, porque éstas se caracterizan esencialmente por la comunidad de vivencias en una rea­ lidad determinada y la similitud de respuestas frente a ella. Para las últimas generaciones, esas vivencias están conformadas por un de­ bilitamiento de los lazos afectivos inmediatos, porque los grupos fa­ miliares se han dispersado físicamente en ciudades lejanas y porque, aún en el núcleo familiar mínimo, los j)adres tienen dificultades para dedicar suficiente tiempo a las relaciones con sus hijos. Esas viven­ cias están conformadas también por la descarga constante de imágenes y sonidos procedentes de la televisión, en la que cada resumen de información es reemplazado inmediatamente por otro nuevo. Ese flujo informativo deja un residuo creciente de conocimientos, pero su pre­ sentación desconectada, fragmentada y continuamente cambiante no brinda oportunidad para el análisis o calma para el razonamiento crítico. Mucho se habla sobre los méritos y potencialidades de los mo­ dernos medios de comunicación y propaganda, pero quizá no se ha examinado suficientemente el grado en que éstos se utilizan hoy en día en todos los países del mundo, aun los que practican la democracia representativa, para moldear nuestro pensamiento, nuestros gustos y nuestras emociones. Recordemos lo que nos dice Vanee Packard sobre los “ convencedores ocultos’ ’ que actúan eontinuamente sobre nuestra mente. Los jóvenes perciben esta presión, resienten el intento de ser manipulados y se rebelan contra las escalas de valores morales que tratan de imponérseles. Los jóvenes oyen exaltar el sistema en que viven, pero ven que éste es mucho menos perfecto de lo que dicen los medios de comunicación. Son testigos de la existencia de miseria, aun en los países industriales más ricos; de la desigualdad de ingresos, aun en los regímenes igualitarios; de la insania cruel de la guerra, de la que son sus principales víctimas; de la corrupción, del favoritismo, de la arbitrariedad, de la diferencia entre lo que se predica y lo que se practica. ¿Es de extrañar que se nieguen a aceptar valores refutados por los hechos? ¿Es de extrañar que hagan ostensibles su inconfor­ midad con el orden establecido y adopten distintas maneras de vestir, de comportarse y de calificar las circunstancias de la vida, tratando de crear nuevas actitudes culturales y éticas ?

D os tipos de m anifestación de la rebeldía juvenil La rebeldía juvenil se manifiesta en movimientos filosóficos y en movimientos políticos. En los primeros, los participantes expresan su protesta adoptando sistemas de valores y formas de conducta, de len­ guaje, de expresión artística, de vestido y arreglo (o desarreglo) per­ sonal distintos a los del medio circundante; pero no hacen esfuerzos deliberados por cambiar la sociedad. En los movimientos políticos, los participantes luchan activamente por transformar la sociedad o, más bien, por erradicar sus vicios y fallas, aunque generalmente sin ex­ plicar con claridad las formas con que desean sustituir las estructuras existentes. Teniendo su origen en una actitud de inconformidad moral e ideológica, los movimientos juveniles aparecen inicialmente en la forma que hemos llamado filosofía. Después adquieren un carácter activo, de lucha, comenzando por propugnar la reforma de la universidad y extendiendo después su ámbito a la reforma de la sociedad. Tanto el movimiento de reforma universitaria como el de lucha política y social, se desarrollan en un ambiente de apasionamiento, natural de la edad, que lleva a los jóvenes a dar intransigencia a sus ideas y dogmatismo a sus convicciones, tornándolas muchas veces impenetrables al argu­ mento lógico y a la evidencia objetiva. El presente movimiento juvenil, que cobró casi por entero ca­ rácter estudiantil y político en 1968, no comenzó en las universidades, ni tuvo inicialmente carácter político. A mediados de la década de los 50 aparecieron los ‘ 'teddy boys” , los ^'mods” y los ‘ ‘ rockers” en Inglaterra; los ‘ ‘ nozum” en Holanda; los ^^halbstarke” en la Repú­ blica Federal Alemana y los ‘ ‘ vitelloni” en Italia. Estos grupos se diferenciaban en muchos respectos, pero todos coincidían en rechazar una sociedad que consideraban no les ofrecía un sitio apropiado y era incapaz de integrarlos. Surgieron también grupos de contenido inte­ lectual más serio, como los ‘ ‘ Angry Young Men” en la literatura y el teatro británicos, que disputaron el contenido racional de la sociedad industrial. En los Estados Unidos emergieron coetáneamente los jó­ venes ''beatniks” , entre los que se contaban novelistas y poetas de gran valer, que recogieron la bandera de rebeldía de los autoexilados de Nueva Inglaterra de principios de siglo; de la falange anti Babbit de los años veinte; y de los intelectuales de izquierda de los treinta. Los ‘ ‘ beatniks” proclamaron un repudio total de la sociedad y de todo lo que ellos llamaron ‘ ‘ la civilización de los negocios” .

El más interesante fue posiblemente el “ Grupo Provo’ ’ en Ho­ landa, con su concepción del “ provotariat ’ ’ que pronto se difundió en los países vecinos. Los “ provo’ ’ atacaban la hipocresía de la sociedad adulta, acusándola de permitir que millones de niños mu­ riesen de hambre mientras se derrochaban millones en la fabricación de armamentos, pero no renegaban de todas sus premisas básicas y proponían medidas para reformarla. Llegaron a desarrollar campañas, en unión de adultos, en favor de causas de servicio humano y de mejora social. La participación de las universidades en el movimiento contem­ poráneo de rebeldía parece haberse iniciado en Francia y en Bélgica, donde estudiantes y profesores comenzaron a plantearse dudas acerca de la función de la universidad y de su utilidad para la sociedad que debe servir. La Universidad de Nanterre recogió y estudió con esmerada atención el manifiesto del Movimiento de Estrasburgo “ Sobre la Miseria Humana’ ’ ; las Universidades de Caen y de Amiens celebraron mesas redondas en las que se reunieron algunos de los más grandes profesores de Francia, en un esfuerzo ejemplar de análisis y auto­ crítica, para buscar soluciones a los problemas de la juventud univer­ sitaria. En la Universidad de Bruselas, la Facultad y el personal de investigaciones respaldaron la protesta de los estudiantes; y en Nancy, el vicerrector de la Universidad llegó a decir: “ los programas de es­ tudio carecen enteramente de coherencia y sentido” . Pero el movi­ miento no explotó en rebelión abierta en Europa sino en los Estados Unidos, en la Universidad de California, en Berkeley, en 1966, difun­ diéndose después a otras universidades de los Estados Unidos. La rebelión se desenvolvió en varios frentes, estrechamente relacionados (vntre sí, protestando simultáneamente contra la administración uni­ versitaria, contra los programas de estudio, contra la guerra de Viet­ nam y contra la discriminación racial. Coetáneamente con los movimientos estudiantiles, se desarrolla­ ron, de un lado, la cultura “ hippie” con su cuasi-misticismo y su dedicación a la vida bohemia, al pacifismo, al sexo y a las drogas alucinantes; y, de otro, la acción política directa y violenta, con su táctica de irrumpir en las reuniones políticas y de alterar sistemática­ mente el orden establecido, que tuvo continuas manifestaciones en los Estados Unidos, en Japón y en Alemania, y culminó en las grandes revoluciones estudiantiles de Francia, en mayo de 1968.

P reced en tes históricos Los movimientos juveniles del pasado muestran sorprendentes simili­ tudes con los que ahora presenciamos. Todos ellos tuvieron una ancha base de idealismo, de ansia purificadora, de solidaridad humana y de afán de revivir las tradiciones nacionales más prístinas. Todos fueron también emocionales y apasionados, y sus líderes tendieron a poner más valor en su voluntad de sacrificarse por sus ideas que en sus ideas mismas. Esa actitud emocional los llevó frecuentemente a considerar su causa como una misión angélica, en el cumplimiento de la cual todos los medios e instrumentos resultaban justificables. La historia muestra que estos movimientos rara vez consiguieron sus nobles propósitos y produjeron, muchas veces, efectos contraproducentes. A la muerte de Lorenzo el Magnífico, los muchachos florentinos, exaltados por los sermones de Gerolamo Savonarola, se lanzaron a des­ truir cuanto había de lujoso y de mundano en la ciudad; atacaron a ancianos connotados y mujeres elegantes; asaltaron casas y palacios y quemaron libros clásicos y cuadros de los mejores pintores. Esta acción directa de la juventud florentina logró que se prohibiera la prostitución y se desterrara el juego, que gentes arrepentidas buscaran expiación en los conventos y hasta que algunos mercaderes amedrentados devol­ vieran sus ganancias ilícitas. Pero el terror llegó a tal punto que pro­ vocó una violenta reacción, que llevó al profeta a la horca. Guillermo III de Prusia despertó el entusiasmo de las universida­ des para apoyar la guerra de liberación contra Napoleón, ofreciendo gobierno representativo en la Prusia liberada. Conseguida la victoria, Federico III no cumplió la promesa y el descontento consiguiente nutrió e hizo crecer el movimiento estudiantil alemán. El movimiento se inspiró y orientó en el pensamiento de Fichte quien, entre 1807 y 1808, escribió sus célebres ‘ ‘ Mensajes a la Nación Alemana” . Se formaron y fortalecieron hermandadas de estudiantes de un nuevo tipo, que ado])taron un traje sici generis y que en 1817 se congregaron en gran nú­ mero para el Festival de Watburg. En esa fecha habían desarrollado ya un espíritu fanático que aceptaba, si no propugnaba, el terrorismo. Cantaban himnos, brindaban por su hermandad de sangre, quemaban libros y desfilaban por la noche con antorchas. Se consideraban a sí mismos un Estado Federal de la Juventud y lanzaban anatemas contra la generación corrompida que les precedía. Su principal líder, Karl Fallen, decía que “ la rebelión, la muerte de los tiranos y todos los actos que en la vida ordinaria se consideran crímenes se justificaban en la lucha por la libertad” . En 1818, un estudiante asesinó a un

dramaturgo rusóñlo, a quieii se consideraba el prototipo de los pecados de la generación anterior. El estudiante fue condenado a muerte, en medio de una ola de represión, y según concuerdan los historiadores, en 1819 había quedado aplastado el movimiento estudiantil y detenidas por un largo tiempo las aspiraciones liberales del pueblo alemán. Durante la revolución de 1848 en Europa Central, fue notable el idealismo y el valor de los estudiantes de Viena, que pelearon codo a codo con los obreros. Se reconoció la importancia de su intervención y se les asignaron posiciones de mando. Por unos meses, la ciudad estuvo virtualmente en sus manos hasta que empezaron a adoptar mé­ todos dictatoriales, apoyándolos en actos de terror, lo que provocó una fuerte reacción antirradical que frustró lo que pudo ser un auténtico movimiento de reforma. Cuando el ascético Gavrilo Princip asesinó al archiduque Fer­ nando José con el ánimo de liberar a Bosnia y Herzegovina, consiguió sólo desatar una de las grandes hecatombes de la historia. No hace falta multiplicar ejemplos: todos concurren en mostrar la ineficacia del extremismo basado en premisas generacionales, y sus frecuentes efectos negativos. Hay, desde luego, ejemplos de movimientos primariamente juveniles que llegaron al poder a través de la violencia, pero todos ellos plantearon objetivos nacionales, más que generacio­ nales; buscaron el apoyo de diversos estamentos de la sociedad; lo­ graron el respaldo de amplios grupos populares; y reunieron así los requisitos ideológicos y políticos necesarios para hacer triunfar una revolución.

Situación en los países m enos desarrollados Algunos aspectos de la rebelión generacional son exclusivos, o ca.si exclusivos, de las sociedades altamente industrializadas, mientras otros aparecen también en las naciones semi-industriales. En estas últimas no aparecen dos manifestaciones características del problema en los países plenamente desarrollados: no se observa el repudio por parte de los hijos de los sistemas de valores de sus padres, ni el abandono de los hijos del hogar paterno para incorporarse a comunidades de vida bohemia. Este segundo hecho es una consecuencia del primero, cuando éste llega a límites extremos, pero debe diferenciarse por tener gran trascendencia y por presentar fisonomía propia. Las expresiones filo­ sóficas y sociológicas de la rebeldía juvenil no han aparecido en los países menos desarrollados, o, al menos, no se observan en forma que

resalte; pero las manifestaciones políticas han sido anteriores en el tiempo y han tenido mayor intensidad. Los movimientos nltrarradicales, de acción directa, surgieron en América Latina antes de formarse la “ nueva izquierda” en los países industriales. De hecho, la “ nueva izquierda” ha tomado, en buena medida, de patrón y ejemplo a los movimientos latinoamericanos y ha hecho suyos sus mártires y sus héroes. Los movimientos latinoamericanos presentan, también, un ra­ dicalismo más profundo: repudian más la izquierda tradicional que las juventudes de los Estados Unidos y de Europa; son más impacientes y rinden mayor culto a la violencia que practican con mayor fre­ cuencia e intensidad. Pero, a pesar de estas diferencias de grado, existe un elaro paralelismo entre los movimientos políticos juveniles en los países industriales y en los semi-industriales. El hecho de que en los países menos desarrollados no haya surgido nn conflicto filosófico grave entre padres e hijos, que haya llevado a éstos a repudiar la sociedad y abandonar el hogar, puede explicarse de diversas maneras. A nuestro juicio, hay dos explicaciones básicas. Una, que el espíritu competitivo-materialista se ha desarrollado obvia­ mente en mucho menor grado en las naciones agrícolas que en las industriales, por lo que, habiéndose conservado mks los valores espiri­ tuales, el idealismo de los hijos no ha chocado contra el materialismo de los padres. Otra explicación, complementaria de la primera, es que los padres no se sienten orgullosos de haber promovido un alto grado de progreso económico-social en el país, sino insatisfechos de no haberlo logrado, por haber encontrado obstáculos más allá de su control. La insatisfacción natural de los jóvenes no tropieza con la complacencia orgullosa de los mayores, sino que encuentra resonancia en una insa­ tisfacción similar, aunque frecuentemente resignada. La diferencia entre padres e hijos no es sustantiva sino solamente adjetiva; no incide vsobre la naturaleza de los problemas, sino sobre el grado de proba­ bilidad de lograr soluciones y sobre los procedimientos que deben emplearse para alcanzarlas. A veces, no existe siquiera esa diferencia: en muchos casos, los padres fueron radicales en su juventud y miran con simpatía la actitud de rebeldía de sus hijos, reanimándose a protestar conjuntamente contra un estado de cosas que para ellos es también frustrante. A sp ecto s de la experiencia latinoamericana Los movimientos juveniles latinoamericanos han sido tradicionalmente conducidos por los estudiantes y son los estudiantes quienes, en su

mayor parte, continúan conduciéndolos lioy. La participación de los estudiantes latinoamericanos en la actividad política no es reciente, sino data ya de medio siglo. Hasta hace poco tiempo, esta actividad no era comprendida fuera de América Latina, pero los acontecimien­ tos recientes en las universidades norteamericanas y europeas prueban que el interés político de los estudiantes latinoamericanos no es una peculiaridad de nuestra raza. El movimiento de rebeldía universitaria en América Latina se inicia en Córdoba, en 1918, en pleno fermento social de la primera posguerra, cuando los estudiantes se lanzan a la calle, con apoyo de los obreros, para conquistar la reforma universitaria. El movimiento de Córdoba se extiende progresivamente a las demás universidades del continente y mediante huelgas, congresos, ocupación de edificios aca­ démicos y otras formas de lucha, va implantándose la “ Universidad Nueva” , de 1918 a 1935, prácticamente en toda América Latina. Los estudiantes obtienen la autonomía universitaria, la coparticipación estudiantil, la docencia libre y la ayuda social a los alumnos de me­ nores recursos. El rasgo sobresaliente de las instituciones reformadas es su orientación social. A las funciones culturales, científicas y do­ centes de la universidad decimonónica, se añade la misión social. Eli cumplimiento de ésta, se organizan la extensión universitaria, los ser­ vicios hospitalarios y dentales, la divulgación científica, y muchas otras formas de proyección de la universidad a servir la comunidad en que se encuentra. Este es un hecho que presta a los movimientos universitarios latinoamericanos una característica interesante y alta­ mente positiva. A pesar de las similitudes institucionales y orgánicas antes seña­ ladas, las diversas universidades latinoamericanas siguieron conser­ vando el carácter estrictameilte nacional con que fueran concebidas en el siglo xix. Ni siquiera el movimiento renovador iniciado en Cór­ doba buscó darles una proyección más allá del ámbito nacional. Pero en la última década hemos presenciado la realización de iniciativas como la Unión de Universidades de América Latina, las Conferencias de Facultades de Derecho Latinoamericano y la revisión de los ‘ ‘ cu­ rricula” de Facultades, Escuelas e Institutos, a fin de dar cabida a estudios e investigaciones de alcance continental, que nos llevan a con­ fiar que pronto logrará figurarse lo que real y efectivamente pueda constituir la “ Universidad Latinoamericana” . Es menester continuar haciendo esfuerzos para que las^^universidades de todos los países lati­ noamericanos coordinen progresivamente sus planes de enseñanza y de trabajo, intercambien de modo creciente experiencias e ideas, y conso­

liden definitivamente nn gran cuerpo intelectual que, a su vez, se abra bacia el mundo para entrar a formar parte de la Universidad Inter­ nacional —admirable propuesta del Secretario General U Tbant— ’donde las más claras mentalidades del mundo podrán concertarse para buscar un destino común de paz y de justicia para todos los hombres. Los claustros universitarios son el crisol en el que se están fra­ guando las inquietudes juveniles de hoy. Hay, sin embargo, fisuras en las universidades que reducen su eficacia como instrumentos de preparación de sus educandos para la vida y de vinculación de éstos con la realidad. Parece esencial una revisión de los sistemas universi­ tarios, abriéndolos a todos los sectores de la sociedad y a estudiantes de todas las edades, y vinculándolos en forma permanente eon los demás ingredientes de la sociedad. Pero la democratización de la Universidad crea problemas de absorción que pueden, a su vez, ser causa de descontento. No es, por otra parte, posible aceptar la creación de un estamento especial, “ el universitario” , que, pagado por sus padres o por el Estado, se dedique por unos años al nihilismo. Por todo esto, una de las tareas más urgentes de la hora actual es descubrir qué es lo que cabe hacer, dentro de la universidad y fuera de ella, para proporcionar a la juventud una formación ade­ cuada que le permita tener una presencia efectiva y constructiva en el mundo actual. No se trata ya tan sólo de avizorar el futuro y de buscar la manera de contener el crecimiento galopante de la población. Se trata de un problema real, vivo, irreversible: saber qué hacer para solu­ cionar los problemas de las generaciones ya nacidas. Aún cuando la respuesta pudiera parecer simplista, la verdad es que es indispensable promover un proceso acelerado de crecimiento, de transformaciones y de modernización, a un ritmo hasta ahora desconocido. De una parte es preciso crear, en una medida mayor que la jamás alcanzada, oportunidades de trabajo y de destino vocacional para absorber la constantemente creciente mano de obra; de otra, hay que aumentar en gran escala la cantidad de posiciones y aumentar su selectividad, para hacer frente al tremendo aumento de la matrícula en todos sus niveles. El proceso es especialmente serio para América Latina, donde cada vez se amplía con mayor rapidez la pirámide educacional. Entre 1960 y 1966, la matrícula en la enseñanza superior en América Latina ha crecido a una tasa acumulativa anual del 9,5 por ciento, tres veces más alta que la tasa de crecimiento de la población total.

La población escolar universitaria estimada en 510.000 en 1960 llegó a 880.000 en 1966. Para apreciar adecuadamente el significado de estas cifras, es útil compararlas con las del crecimiento del producto bruto; la diferencia entre unas y otras ilustra aproximadamente la magnitud de los recursos que cada país dedica a la expansión de su enseñanza superior en relación con los que destina a otros fines. Du­ rante el período 1960-66, el producto interno bruto creció en América Latina a una tasa anual de alrededor de 4,5 por ciento, en tanto que las tasas de crecimiento de la matrícula fueron superiores al 6 por ciento en seis países y superiores al 10 por ciento en once países, de donde se desprende que en dichos países se ha venido dedicando un volumen de recursos a la educación superior que es muy difícil de mantener en circunstancias normales. Si tomamos en consideración que, aun con estos extraordinarios esfuerzos, el coeficiente de la matrícula en la enseñanza es notoria­ mente bajo en América Latina, cuando se lo compara con el de las naciones industriales, no podemos tener confianza en lograr los indis­ pensables índices de absorción educacional en la región si no se realiza una profunda transformación en su régimen económico. Pero no sólo se trata de alcanzar una situación dentro de la cual cada joven que necesite aprender tenga la posibilidad de recibir la enseñanza correspondiente. Mucho más importante aún es dar a cada joven oportunidad adecuada y motivación suficiente para que inter­ venga voluntaria y positivamente en los esfuerzos de realizaciones colectivas. A fin de lograr ésto, es necesario que la economía de cada país se expanda a un ritmo mucho más rápido que el mantenido en el pasado. Y para acelerar la tasa de crecimiento, es necesario tener una comprensión más clara del proceso del desarrollo, formular polí­ ticas más adecuadas y aplicarlas con mayor firmeza y continuidad. A los técnicos les gusta pensar que las políticas que recomiendan son básicamente sanas y que su falta de éxito se debe a su aplicación de­ ficiente por los dirigentes políticos y por los funcionarios adminis­ trativos. Pero dondequiera que esté la falla, el hecho es que las nuevas generaciones han perdido la fe en las políticas de desarrollo y no se detienen a hacer sutiles distinciones en cuanto al origen del fracaso. Debemos tener muy presente este hecho y formular políticas de des­ arrollo más efectivas y mejor adaptadas a nuestras realidades políticas.

R eflexion es finales No voy a analizar aquí las medidas técnicas específicas que deberían adoptarse para hacer más efectivas las futuras políticas de desarrollo. Me limitaré a presentar dos observaciones de carácter general que pueden contribuir a lograr una presencia activa de las nuevas gene­ raciones en el esfuerzo de desarrollo. La primera observación es que las políticas de desarrollo deben formularse, estudiarse, discutirse y decidirse dentro de cada país; no traerse desde el exterior como programas diseñados hasta sus últimos detalles, listos para su aplicación. Cuando una medida de gobierno no es discutida a fondo en el país, los funcionarios encargados de apli­ carla no llegan a comprender su naturaleza y la opinión pública no se convence de su necesidad: la medida no se pone en práctica en forma adecuada y no logra sus objetivos. Las políticas de desarrollo no pueden simplemente traerse del extranjero, y, mucho menos imponerse desde el exterior. Los sistemas económicos y políticos y las formas de organización social no pueden imponerse desde fuera. La dinámica del cambio tiene que generarse en el país. Aun las medidas de carácter más positivo y constructivo pierden su imagen favorable y devienen impopulares cuando son recomendadas desde el extranjero eon insistencia. Cuando son excesivamente elogiadas desde el exterior, aun las reformas más positivas y necesarias reciben “ el beso de la muerte” y quedan condenadas al fracaso. La resistencia a aceptar políticas que se recomiendan con gran insistencia desde el extranjero es común a todas las generaciones, pero es especialmente fuerte en la juventud, que tiene mayor sensibilidad emocional y mayor necesidad psicológica de afirmar su personalidad. El nacionalismo es la afir­ mación de la personalidad colectiva de un país y, en consecuencia, es un sentimiento enraizado en los ciudadanos de todas las edades, pero sus raíces son más fuertes y profundas en los jóvenes. Si deseamos enrolar a la juventud para trabajar con entusiasmo en el desarrollo, debemos presentar el desarrollo como lo que es en realidad: la gran tarea del engrandecimiento nacional. Del engrandecimiento de cada nación individual y de la “ gran nación latinoamericana” . La creación de una asociación de colectividades, con una posición internacional autónoma, en la que, en función del proceso de integración regional, prevalezcan condiciones de prosperidad material, de bienestar social y de efectivo acceso de las grandes mayorías al poder y a la cultura.

La segunda observación se refiere al modelo de desarrollo que debemos seguir. Hasta hace pocos años, la opinión prevaleciente, tanto en los países industrializados como en los agrícolas y semi-industriales, era que estos últimos deberían imitar los patrones evolutivos de los primeros y tratar de alcanzar no sólo sus niveles de ingreso, sino también sus formas de organización económica y social. Pero el mo­ delo de las sociedades industriales como ejemplo a seguir está per­ diendo atractivo. Las agencias de información transmiten cada día noticias sobre los problemas urbanos en el mundo industrializado, sobre sus conflictos raciales, sobre la criminalidad rampante, sobre la violencia, sobre la inflación, sobre el desequilibrio en las balanzas de pagos. Ya el mundo industrializado no aparece como el paradigma de la perfección absoluta. Los países agrícolas y semi-industriales em­ piezan a buscar cánones propios para su desarrollo; empiezan a buscar nuevas modalidades mediante las cuales sea posible sacar ventaja del ejemplo de los países industriales para evitar las fallas de su sistema. Esta búsqueda de nuevos modelos constituye un desafío histórico que debería explicarse con claridad a la juventud, para encender su entusiasmo. Debemos convencer a la juventud de que el desarrollo es un gran desafío a nuestra capacidad de hombres y de pueblos; de que el des­ arrollo es el gran desafío de nuestro tiempo. Y debemos darle opor­ tunidad para la acción efectiva y decisiva, si es necesario para la acción heroica, que ella busca y reclama. Debemos dejar de pensar en programas para la juventud y ensayar, como lo sugiere u n e s c o , “ pro­ gramas con la juventud” . No se trata de condicionar a la juventud para que se acomode al staUi qiio sino, por el contrario, de concitar su esfuerzo y su entusiasmo para construir conjuntamente una so­ ciedad renovada dentro de parámetros ciertos de organización econó­ mica y social. Es necesario abrir a la juventud nuevos horizontes de acción útil, de acción generosa, de acción esforzada, de acción heroica. En los años que inmediatamente nos siguen, ninguna acción es más útil, más generosa, más esforzada, ni más heroica, que la dirigida a las tareas formidables de arrancar a las dos terceras partes de la humanidad de la miseria y del hambre, y de establecer un orden de comprensión y de equidad humanas que aleje de nuestras mentes el espectro nuclear. En estas tareas le corresponde un papel importante a la juventud, y ella lo reclama. Pero no deben ser las generaciones adultas, por sí solas, las que decidan cuál es ese papel y lo asignen imperativamente.

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AMÉRICA LATINA Y LAS RELACIONES ECONOMICAS INTERNACIONALES

Que se llame a la juventud a participar en el análisis para definir su papel, para marcar los términos de su acción, y para señalar los perfiles del mundo que aguarda. El futuro de la humanidad será luminoso en la medida en que sea posible y fructífero ese diálogo.

EL NACIONALISMO LATINOAMEBIOANO

OAPÍTULO V II

HACIA LA REINTEGRACIÓN LATINOAMERICANA’

Esta generosa invitación y las estimulantes manifestaciones de aprecio que acabo de recibir son muestras de especial deferencia al Banco Interamericano de Desarrollo, que agradezco profundamente. La opor­ tunidad que se me brinda hoy añadirá un nuevo y por cierto muy significativo eslabón a la cadena de contactos permanentes^ estrechos y fructíferos que nuestro Banco — que es el Banco de las Américas para América Latina— ha tenido desde su fundación en cada uno de nuestros países con sus gobernantes, su hombres de empresa, sus uni­ versidades y sus organizaciones sindicales. En este diálogo franco, directo y siempre fraterno, he tenido el honor también de ser recibido en algunas de nuestras Asambleas Le­ gislativas, y en toda oportunidad he encontrado, en cada uno de los sectores representativos de la opinión pública latinoamericana y de sus diversos campos de actividad, que los problemas del desarrollo y los medios de su solución nos galvanizan a todos en una comunidad de propósitos que realmente corresponde a una etapa nueva de la vida de nuestra familia de naciones.

L a aspiración hacia la unidad latinoamericana Es que una nueva fuerza vital recorre hoy la tierra latinoamericana, que es el ansia de identificación de los pueblos de América Latina, esta gran nación deshecha. El ansia de más de 200 millones de latinoame­ ricanos que desean incorporarse al mundo contemporáneo de la revo* Exposición del autor en la Primera Sesión Plenaria del Parlamento Lati­ noamericano. Lima, 8 de diciembre de 1964.

lución científica y de los grandes movimientos masivos, con dignidad y con voz y mensaje propios. Ayer, en la histórica ceremonia constitutiva de esta asamblea, nos embargaba a todos, estoy seguro, aquello que nuestra Gabriela Mistral —nuestra, por latinoamericana— advertía con la intuición de su sen­ sibilidad maravillosa, cuando decía que nos invade “ una ambición confusa y oscura todavía, pero que viene rodando por el torrente de nuestra sangre hasta el rostro calenturiento y padecido de Bolívar cuya utopía queremos volver realidad” . Hoy está ocurriendo eso que Gabriela intuyó. En el recinto de este histórico parlamento, reunidos ante la presencia espiritual recor­ dada en las dos pinturas que presiden esta sala —la del Libertador del Sur y la del Libertador del Norte, San Martín y Bolívar, unidos en la gloria y en nuestro recuerdo reverente— ustedes son los intér­ pretes auténticos del sentimiento latinoamericano de hoy. De la aspi­ ración de 200 millones de hombres y mujeres que hoy no forman una sola nación de derecho, aunque lo sean de hecho, porque las fuerzas negativas de la geografía, la pobreza, el caudillismo, la estrecha de­ pendencia colonial precedente y el aislamiento en que ella nos mantuvo entre nosotros, impidieron que el ideal de los Libertadores se hiciera realidad, y que la independencia política fuera a la vez el nacimiento y la consolidación de una gran asociación de pueblos, porque — al revés que en otras jóvenes nacionalidades de otros escenarios— las fuerzas de la dispersión pudieron más que las de la cohesión. Esas fuerzas centrífugas se vieron reforzadas luego por la perennización del feudalismo en nuestras estructuras socio-económicas, por la exacerbación de los conflictos entre nuestros países y por la internacionalización fragmentada de nuestras economías. Como lo se­ ñalara Alberdi — quien como otros grandes latinoamericanos recogiera, avanzado el siglo xix, el mensaje de la generación de los emancipado­ res— dos grandes grupos de circunstancias limitaron entonces, e im­ pidieron, la posibilidad de hacer la América Latina unida; la falta de estabilidad política y la ausencia de factores e intereses económicos maduros que sustentaran el impulso potencial emanado de la identidad histórico-cultural de niiestros pueblos. Hoy, cuando el m undo se o r ­ ganiza en torno a grandes bloques político-económicos, la premonición de Alberdi está cumpliéndose. Los factores económicos ya no operan como fuerzas de separación sino, al contrario, como estímulo a la cohesión. Y la presente reunión del Parlamento Latinoamericano — como en otro plano la actitud de los hombres del gobierno ejecutivo de nuestros países— demuestra que el proceso de aglutinación está

encontrando también el liderazgo político indispensable para institu­ cionalizarlo.

La tendencia mundial hacia la regionalización El rápido proceso contemporáneo de internacionalización de la eco­ nomía, de emancipación de los pueblos coloniales, de predominio de los grandes bloques y de los “ pueblos-continente” , ha determinado en América Latina un renacimiento del concepto de cohesión. Las fuerzas del desarrollo económico, imposibilitadas de tener hoy en día una dinámica propia en estrechos departamentos estancos, han irrumpido como primera ola de este proceso irreversible y han estimulado el pensamiento y la acción políticas. América Latina, así, se reencuentra en sus esencias y se incorpora con vigor a la tendencia mundial hacia la regionalización que da fisonomía característica a las relaciones in­ ternacionales de nuestros días. Más del 80 por ciento de la población del mundo responde hoy a esta tendencia. Los Estados Unidos, la Unión Soviética, China Con­ tinental, India, Indonesia, son ejemplos de “ pueblos-continente” , for­ mados por aglutinación de pueblos y ampliación de espacios. El Mercado Común Europeo demuestra la superación de los viejos es­ quemas del nacionalismo tradicional que ceden el paso a un nuevo tipo de nacionalismo, el continental. Los esfuerzos de reconstitución del viejo mundo árabe y de asociación de las nuevas naciones africanas, añaden a este cuadro la significación que este diferente concepto de nacionalismo tiene hoy para los pueblos que emergen con voz propia a la vida internacional. Y es que la integración significa en el mundo contemporáneo el medio con que los pueblos en vías de desarrollo pueden acele­ rar su proceso de crecimiento y disminuir la amplia brecha que hoy los separa de las naciones industrializadas que, a su vez, ya están integradas o integrándose. Solamente los mercados más amplios crean las condiciones que permiten la industrialización basada en la posibilidad de absorción de los costosos medios tecnológicos puestos al servicio del hombre por la ciencia moderna. También, en espacios mayores, las fuerzas sociológicas que empujan el progreso pueden mo­ vilizarse, conjugarse y proyectarse con todo su vigor. La integración así deviene en desarrollo interno de las naciones integradas. Ese es el proceso que América Latina aspira hoy a realizar.

Así se explica que un funcionario del servicio público internacio­ nal de las Américas pueda tener la oportunidad de exponer las con­ clusiones de su experiencia en este foro de representantes de los pue­ blos latinoamericanos. La experiencia en la atención de los problemas del financiamiento de nuestro desarrollo y de los que le son conexos, nos ha llevado a concluir que los esfuerzos de cooperación y de trabajo en común de nuestros países tropezarán siempre con circunstancias y factores limitantes si una vigorosa decisión política no se produce para acelerar el proceso integrador. Por eso mis palabras de hoy unen a la humilde experiencia del técnico — que ha servido con devoción a su país y a la causa común de todo el continente— la irreversible fe del hombre de América Latina que, como ustedes, está convencido de que toda acción tendiente a la integración de América Latina necesita del apoyo político para ser más fuerte y vigorosa.

E l p rog reso reciente de la integración económ ica En los últimos años hemos hecho notorios avances en el camino hacia la integración económica de nuestra región; hemos dado primeros pa­ sos, pero pasos importantes. Frente al escepticismo inevitable de quienes sólo ven las dificultades y están prestos a extremar la crítica por los tropiezos ineludibles, hemos sido capaces, en los cinco años iiltimos tan sólo, de crear el Banco Interamericano; de sentar las bases del Mercado Común Centroamericano y de poner en marcha la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio; de conjugar nuestros ■esfuerzos para constituir un frente común para la defensa de nues­ tras materias primas, y de robustecer nuestros vínculos multilaterales en un esfuerzo de desarrollo continental expresado en la Carta de Punta del Este. Creo útil que nos detengamos un poco a examinar — aunque sólo sea en sus más generales rasgos— este interesante pro­ ceso de avance hacia la integración porque él ha de permitirnos, al mismo tiempo, advertir cuáles son las limitaciones y obstáculos que todavía lo retrasan para — conociéndolos— superarlos. En comparación con la a l a l c es muy ilustrativo el ejemplo de América Central en su experiencia de cuatro años, orientada a la formación de un verdadero Mercado Común. En ese proceso se ha triplicado el intercambio intrarregional en Centroamérica y se ha pro­ ducido un incremento de la inversión y de la industrialización que «stá modificando la fisonomía tradicional de su región. Se ha deste­ rrado definitivamente aquella imagen —no por falsa menos difundí-

da— de las “ repúblicas del banano” , porque hoy América Central es una nueva comunidad de diez millones de habitantes que realiza un esfuerzo solidario de desarrollo y ha tenido la audacia de crear una región geoeconómica en la cual hay efectivamente libre circulación de recursos financieros y humanos, una barrera aduanera común para estimular la propia industrialización en función del mercado inte­ grado, y coordinación no solamente de sus políticas monetarias y de inversiones sino hasta de su política social. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio también ha alcanzado resultados positivos y conviene recordar, para demostrarlo, que desde su creación hasta 1963, el intercambio intrazonal, exangüe en los años precedentes al Tratado de Montevideo, se había incremen­ tado casi en un 45 por ciento, lo que es muy significativo si se con­ sidera que el total del comercio externo de los países integrantes de la Zona de Libre Comercio se há mantenido prácticamente en las mismas cifras. Sin embargo, es evidente que la a l a l c sufre limitaciones derivadas de la timidez del esquema adoptado al constituirla. No se púede es­ perar que el libre juego de las fuerzas estimuladas por el simple expe­ diente de concesiones comerciales recíprocas, determine un vigoroso proceso de desarrollo integrado, si es que paralelamente no hay coor­ dinación en los aspectos fiscales, monetarios, tributarios y de programa­ ción regional de las inversiones por lo menos en ciertos sectores básicos de la industria. Los propios países de la a l a l c entienden hoy esas limitaciones y por eso está madurando en sus esferas políticas el con­ vencimiento de que es preciso dotar al Tratado de Montevideo de los elementos indispensables para convertirlo en instrumento eficaz de su desarrollo conjunto.

Hacia una política solidaria de A m érica Latina Tan importantes como estos pasos en el campo de la integración co­ mercial son los que se han dado en cuanto a la adopción de una política solidaria de América Latina en defensa de Sus materias primas, en base a una reformulación de las relaciones comerciales en el ámbito mundial. En Alta Gracia y en Ginebra, América Latina dio muestra cabal de haber entendido que en esta etapa de su desarrollo no tiene frente al resto del mundo otro elemento importante con qué negociar que no sean sus materias primas, todavía indispensables para la pros­ peridad internacional. Al demandar en Ginebra términos más justos

para su intercambio con los países productores de bienes de capital y manufacturas, América Latina no sólo representó su propio interés sino que interpretó la aspiración similar de los países pertenecientes a otras regiones en desarrollo. Así pudo ocupar una posición dirigente para determinar la actitud asumida en esa conferencia por el bloque formado por las 75 naciones del llamado mundo subdesarrollado. Y esto es muy importante porque demuestra el significativo rol que puede corresponder a América Latina en un esquema futuro de regulación de las relaciones internacionales, como puente entre el mundo indus­ trializado y el que aspira a alcanzar metas de progreso que hasta ahora le han estado negadas. Naturalmente, hay dudas y hasta escepticismo respecto a los resultados concretos que podrán obtenerse como conse­ cuencia de los acuerdos de Ginebra. Es lógico que así ocurra, porque el proceso que se ha querido poner en marcha, de revisión de la posi­ ción dominante de los países exportadores de productos industriales, no va a realizarse fácilmente. Lo importante, en términos históricos, es que se ha iniciado un diálogo planteado sobre nuevas bases. A Amé­ rica Latina le corresponde seguir perfeccionando su asociación de inte­ reses y su vinculación con otras áreas de menor desarrollo, para que en la continuación de ese diálogo se puedan alcanzar — aunque sea paulatinamente— mejores y más justos términos de intercambio. De esta manera, en torno a sus materias primas, América Latina ha encontrado una fuerza dinámica de integración que —salvadas las diferencias— puede equivaler a lo que para la formación de la Comu­ nidad Económica Europea significó la aglutinación de intereses en torno al carbón y al acero.

La ayuda financiera^ fa ctor de la movilización de recursos infernos De otro lado, por estar el problema del intercambio exterior íntima­ mente vinculado a los del endeudamiento externo y del desequilibrio financiero interno que caracteriza a la mayoría de nuestros países, en Ginebra tuvimos necesidad de plantear esa relación estrecha entre el comercio exterior de la región y las necesidades de ayuda financiera externa. América Latina puso de manifiesto en Ginebra la realidad del estancamiento de su desarrollo como consecuencia — además de sus problemas estructurales internos— del deterioro de su comercio exte­ rior como factor dinámico de crecimiento, lo que ha determinado el

incremento hasta extremos peligrosos del endeudamiento externo. Por eso, nuestros países —^junto con seguir esforzándose por conseguir una rectificación de la actual estructura del comercio mundial— tienen que cuidar de que la ayuda, los créditos y las inversiones provenientes del exterior, constituyan realmente factor de capitalización y de des­ arrollo. Y, además, estímulo para la propia movilización de recursos internos hacia las necesidades reproductivas del crecimiento económico y del bienestar social. No olvidemos que la gran lección de los años recientes — que con­ firma la experiencia del pasado— es que el verdadero desarrollo de América Latina se ha de fundar, predominantemente, en el propio esfuerzo nacional. Las estadísticas demuestran que durante el último decenio el progreso de formación de capitales en América Latina ha dependido en un 90 por ciento del aporte de los recursos de origen interno. Cuando hablamos de recursos internos, nos referimos por cierto también a aquellos productos que estamos exportando con el sudor de nuestros trabajadores y campesinos, con la iniciativa de nues­ tros empresarios, con los recursos fiscales aportados en conjunto por el ahorro nacional; es decir, con la movilización de todos los factores que constituyen cada una de nuestras realidades socioeconómicas. De allí que además de defender nuestras materias primas, deba­ mos cuidar la correcta aplicación de los recursos públicos; el estable­ cimiento de sistemas tributarios asentados en bases de justa distribu­ ción del ingreso, y, por lo mismo, de aporte al gasto público en proporción a ese ingreso; el mantenimiento de políticas fiscales y de inversión realistas, que concillen las necesidades de promoción del des­ arrollo con las de mantenimiento de bases sensatas de estabilidad, para no edificar sobre la arena movediza del desequilibrio permanente. El endeudamiento por el endeudamiento es un delito en países tan necesitados de recursos como los nuestros. Así como debemos deman­ dar condiciones más flexibles de financiamiento externo, así también debemos preservar y garantizar, por todos los medios técnicos y de control democrático, armonizados, el mejor uso posible de tales recur­ sos que no se nos regala, sino que tenemos que pagar.

E l B ID como im pulsor de la integración latinoamericana Evidentemente, para la obtención de ese nuevo tipo de financiamiento ha sido muy útil que América Latina cuente con su propio mecanismo institucional financiero de la región. Ese es el Banco Interamericano

que tengo la honra de presidir y que es una clara expresión no sólo de las ventajas del financiamiento emanado de fuentes multilaterales, sino de los beneficios que se derivan de contar con un organismo propio, adecuado a las peculiares necesidades de la región a cuyo servicio está. De allí que, sin falsa modestia pero también sin ánimo alguno de presunción indebida, pueda decir, con toda objetividad, que la creación del Banco Interamericano — aspiración que América Latina vio dife­ rida por muchos años— ha significado otro positivo paso de avance en el proceso de definición de una imagen regional propia, en la v5a de la integración. Este aserto no sólo se basa en las estadísticas que periódicamente pone el Banco a disposición de los gobiernos y de la opinión pública de nuestros países y que señalan que en menos de cuatro años trans­ curridos desde que el b id realizara su primera operación de crédito, se han otorgado 260 préstamos por alrededor de 100 millones de dó­ lares, lo que demuestra un ritmo de operaciones que alcanza un pro­ medio anual de 65 préstamos, por un monto de 300 millones de dólares. Mi aseveración responde, paralelamente, a la realidad de un organismo financiero manejado con sentido de responsabilidad, que ha sabido ganarse prestigio y confianza en los mercados internaciona­ les de capital, hasta el punto de haber absorbido de ellos —mediante la colocación de bonos del Banco y la venta de participaciones en nuestros préstamos— más de 350 millones de dólares. De ese modo, el ahorro privado externo ha sido canalizado por el b id hacia la inver­ sión en proyectos latinoamericanos de desarrollo. Este éxito no habría sido posible para el Banco si no hubiera podido exhibir la idoneidad técnica, la factibilidad económica y la prioridad real de los proyectos que contribuye a financiar en cada uno de nuestros países. Hoy, ante este Parlamento que representa la voluntad integracio­ nista de la opinión pública latinoamericana, puedo decir también con gran satisfacción que la labor del Banco ha estado asimismo orientada a estimular y facilitar el proceso de integración regional. Múltiple ha sido nuestra labor en este campo, aunque los proyectos multina­ cionales hayan escaseado a causa de la falta de experiencia de nuestros países para formularlos. Pero aun a través de nuestros préstamos para proyectos nacionales hemos propiciado el intercambio de productos, bienes y servicios, caso frecuente en América Central y en otras regiones. También hemos puesto en marcha un sistema de financia­ miento de las exportaciones intrarregionales de bienes de capital cuya necesidad me fue expuesta hace algunos años por industriales de São Paulo que, antes que nuevos préstamos para ampliar sus plantas, pre-

ferian la creación de nn sistema financiero que les permitiera colocar s u s productos en otros mercados de la región a fin de utilizar al má­ ximo su capacidad instalada. Años después, o sea hace sólo unos m e se s, en la visita a una planta metalúrgica de Queretaro, en México, que ha contado con un financiamiento de nuestro Banco, tuve oportuni­ dad de ver que se encajonaba un lote de motores eléctricos para su exportación precisamente a Brasil, en base a las facilidades de la ALALC. Este hecho demuestra la profunda movilidad que puede e s p e ­ rarse de la ampliación de los mercados, aunque a mis amigos indus­ triales de São Paulo pueda parecerles paradójico que su país importe de otro país de América Latina equipos que él ya produce en vasta escala. Es que ocurre que la ampliación de los mercados determina un nuevo tipo de competencia, sumamente beneficioso si se mira en fun­ ción del conjunto del desarrollo nacional. Paralelamente hay que tener en cuenta la necesidad de lograr mayor equilibrio entre el des­ arrollo de unos y otros países. Por eso también el b i d , en otra de sus facetas como Banco de la Integración, ha tratado de ayudar de prefe­ rencia a aquellos de sus miembros relativamente más rezagados por circunstancias históricas o económicas o simplemente por la menor am­ plitud del mercado o por su aislamiento regional. De ahí que el portafolio del Banco muestre que los 11 países de población más limi­ tada hayan recibido en forma de préstamos del Banco un promedio per capita de ayuda dos veces superior al correspondiente a los tres países de mayor población. Lo más interesante —y por eso soy un convencido de que el proceso de integración obedece a una dinámica irreversible— es que esos préstamos a los países de menor población han tenido el apoyo entusiasta de los personeros que en el Directorio del Banco representan precisamente a los de mayor desarrollo relativo. Es que se entiende muy bien ya en América Latina que la existencia de zonas que acusan un nivel muy inferior de progreso y de ingresos es incompatible con la posibilidad de desarrollo conjunto de la región. Creemos, y éste es uno de los aspectos fundamentales del proceso de la integración económica, que cuando ella se planifique será nece­ sario seguramente enfrentar la necesidad de una acción colectiva de todos los países latinoamericanos para ayudar multilateralmente a esas zonas de menor desarrollo relativo. Esta es, por lo demás, la expe­ riencia en Europa donde el desarrollo de algunas zonas retrasadas de Italia no ha sido dejado a cargo del solo esfuerzo italiano sino que se ha afrontado solidariamente por todo el Mercado Común Europeo.

Lim itaciones y obstáculos del proceso de integración No quiero, sin embargo, que este recuento de los avances en el esfuerzo de integración conduzca al error de juzgar que llegaremos a culminar el proceso en breve plazo con el simple impulso creado por las fuer­ zas ya en movimiento. Es indispensable por eso que hagamos también el diagnóstico claro de las limitaciones y de los obstáculos que hemos enfrentado y que hemos de seguir enfrentando en el camino de la integración. Tenemos, en primer término, limitaciones y obstáculos de orden geográfico. Nuestra orografía convulsionada; nuestros ríos, exiguos donde más agua se necesita y tumultosos e indómitos allí donde ella sobra; nuestros desiertos extensos y nuestras selvas impenetrables, todo cuanto lleva a los escépticos a afirmar que la naturaleza frus­ trará el propósito integrador. Es irónico que esto se diga cuando esa misma geografía no fue obstáculo para el impulso colonizador de los incas, ni para el afán conquistador de los ibéricos, ni para la epopeya de los libertadores. Jamás los obstáculos geográficos bastaron para detener las grandes empresas solidarias del hombre. ¿Yamos a per­ mitir que hoy, en pleno siglo xx, con el extraordinario desarrollo tecnológico que posibilita superar las limitaciones del tiempo y espa­ cio, esas barreras se interpongan ante nuestro empeño? Tenemos hoy inusitados recursos técnicos y científicos; sólo hace falta la vigorosa decisión de cumplir con nuestro deber de esta hora: el de realizar la integración latinoamericana. También hay otros obstáculos de índole técnicoeconómica. De la planificación nacional — que en buena cuenta sólo ahora hemos ini­ ciado— debemos pasar a la coordinación de los planes o a la progra­ mación de por lo menos cierto tipo de inversiones en el plano regional. Como decía Nehru, en los países en desarrollo tenemos que aprender a correr cuando apenas estamos comenzando a caminar. Así como necesitamos un programa conjunto de inversiones, re­ querimos también la utilización coordinada de los recursos financieros y el manejo igualmente coordinado de nuestras políticas de carácter fiscal, monetario y social. El uso disperso de ellas retardará inevita­ blemente la integración, tanto o más que los obstáculos geográficos o la contradicción de los planes nacionales de desarrollo. Es también un factor limitante de gran significación el descon­ cierto en el aprovechamiento de nuestros recursos humanos y tecnoló­ gicos, De allí que la coordinación de los programas educacionales y muy en especial una orientación nueva de nuestras universidades sean

imperativos quizá más urgentes que cualquier otro. Antes o tal vez paralelamente a un Mercado Común Económico deberíamos crear un Mercado Común de la Educación y de la Cultura, de la investigación y de su aprovechamiento. Necesitamos, además, preparar a los dirigentes y a los ejecutores de la integración. Esa es la finalidad que inspira la creación por el Banco Interamericano del Instituto para la Integración de América Latina, que, eon la cooperación especial del Gobierno argentino y con el apoyo de todos nuestros países miembros, funcionará muy en breve en la ciudad de Buenos Aires.

La Comunidad Económ ica de A m érica Latina Los más graves obstáculos y limitaciones de todos son aquellos de tipo institucional, implícitos por lo demás en cada uno de los grupos de factores antes mencionados. Debemos encarar el problema de realizar tareas supranacionales con instituciones adecuadas. Así ocurrió cuando en la historia de los pueblos se pasó de la horda a la ciudad o del feudo al Estado-nación. En esta época de pueblos-continentes y de mercados comunes, de evolución del nacionalismo de fronteras estre­ chas al nacionalismo continental, tenemos que crear el marco institu­ cional que las circunstancias exigen. No es esto un problema de dele­ gación de soberanías sino, más bien, de afirmación de ellas en escena­ rios más amplios y con mayor vocación de vigencia futura. Porque las soberanías asfixiadas en espacios estrechos son las que más en riesgo están de ser avasalladas. Creo, al hacer un balance de todos los avances y obstáculos des­ critos en el proceso de nuestra integración regional, que nuestros países deben ir a la formación de una verdadera Comunidad Económica de América Latina, constituida sobre la base de un Tratado General de Integración, en que se determinen las instituciones y los mecanismos que la Comunidad requiere para su orientación y desenvolvimiento. Ese tratado tendrán que hacerlo los dirigentes políticos que tie­ nen la responsabilidad del gobierno de nuestros países y del manejo de sus relaciones exteriores. Ellos darán vigencia a los esquemas teó­ ricos de los técnicos y para hacerlo necesitarán la movilización de la opinión pública que nadie puede interpretar mejor que los señores representantes de la institución parlamentaria, esencia de las formas democráticas de organización de la sociedad latinoamericana. Nada

podremos hacer los técnicos si la integración no suscita en su torno el gran respaldo político de los pueblos de nuestros países. La Comunidad Económica tendrá naturalmente que organizarse confiando a un organismo ejecutivo la planificación y realización do las políticas económicas y financieras, comerciales y monetarias, de edu­ cación y de progreso social que se resuelva adoptar.

Un Parlam ento que exp rese la opinión pública latinoamericana Junto a tal organismo ejecutivo, la Comunidad debe contar con uii órgano parlamentario. No quizá para que en una primera etapa tenga funciones legislativas supranacional es, sino para que se constituya un foro donde se haga el debate en el plano regional, y donde se revisen y fiscalicen la marcha de la integración y las actividades del órgano ejecutivo. Hasta se podría pensar en algún género de facultades que permitiera cierto tipo de modificaciones al propio Tratado General. Más importante quizá que esas facultades así esbozadas, es el carácter de representante de la opinión pública latinoamericana que ese Parlamento debiera tener y el alcance de la resonancia de ese foro en todos los estratos de nuestras sociedades nacionales, todo lo cual permitiría una movilización de ideas que operaría como factor psico­ lógico dinamizante de todo el proceso. Por lo mismo —y sin ánimo alguno de pretender invadir una jurisdicción que no me corresponde— , creo que valdría la pena explorar la conveniencia de estimular la re­ presentación funcional de los empresarios, los trabajadores y las uni­ versidades en una especie de comité o consejo asesor del Parlamento Latinoamericano. Cualquiera que sea, sin embargo, la estructura que adopte este Parlamento de la Comunidad Económica, lo fundamental es que sig­ nifique la movilización política hacia la integración. Ojalá, por lo mismo, pudiera salir una voz orientadora de esta reunión parlamen­ taria, una especie de Declaración a los Pueblos de América en la que la in tegra ción se defina como el objetivo com ún del esfuerzo y de la espe­ ranza de los millones de latinoamericanos que hoy en día en los campos y fábricas, en las universidades y en las oficinas, en el gobierno y en el llano, sienten esa impaciencia confusa por un destino de más amplias perspectivas.

Coherencia del desarrollo nacional y regional Esto nos lleva a examinar esa aparente antinomia qne se quiere hacer creer que existe entre la integración regional y el desarrollo y la inte­ gración nacional y social. Hemos oído decir, en ciertos círculos y con cierta frecuencia, que antes que pensar en la integración regional deberíamos afrontar la integración geográfica interna; porque son muchos nuestros países en los cuales los obstáculos geográficos todavía han impedido una plena integración geoeconómica interna. Nuestra experiencia es, precisamente, que no hay contraposición, sino más bien complementación entre ambos procesos. Hace sólo unas cuantas semanas, en la frontera colombo-venezolana, en la histórica capilla de la Virgen del Rosario de Cúcuta, donde se reunió el Con­ greso que dio nacimiento formal a la Gran Colombia, asistí a la cere­ monia en que el Banco Interamericano hizo entrega a los gobiernos de Colombia y Venezuela del Informe sobre posibilidades de integra­ ción fronteriza que nuestros técnicos habían elaborado por encargo de dichos gobiernos. Pues bien, las poblaciones de los departamentos y estados limítrofes, retardados en su desarrollo por el alejamiento o el aislamiento en que se encuentran en relación con sus metrópolis res­ pectivas, se daban perfecta cuenta de que la integración fronteriza les abría nuevas y fecundas posibilidades, y de que sus expectativas de progreso no estaban inevitablemente ligadas a los focos centrales del desarrollo de sus países, sino que la complementación económica de la frontera generaba en sí misma fuerzas dinámicas impulsoras del des­ arrollo. Independientemente de qne, una vez movilizadas esas fuerzas, habría de ser más fácil encontrar los medios para realizar las obras de infraestructura que permitieran a las regiones aisladas de ayer superar las limitaciones que las alejaban de sus metrópolis. Hemos visto repetida esta realidad en otras zonas de América Latina, por ejemplo, tratándose del desarrollo del Oriente boliviano que tiende a vincularse con el del trans-Chaco en el Paraguay y con el del norte argentino. Es el caso de Paraguay entero, donde la aper­ tura de la ruta hacia el Paraná ofrece nuevas perspectivas, no sólo en función del desarrollo nacional sino de la complementación de las regiones fronterizas de Brasil y Argentina. Precisamente un préstamo del Banco destinado a financiar la Central Hidroeléctrica del río Aca­ ray, afluente del Paraná, casi en el mismo centro geográfico en que se hermanan las fronteras de los tres países, podrá permitir el abaste­ cimiento eléctrico que tanto necesita Paraguay para su desarrollo

industrial futuro, pero a la vez, en una segunda etapa ampliatoria de la planta financiada por el b i d , permitirá el abastecimiento a las zonas limítrofes de Brasil y Argentina. Podría multiplicar la enumeración de casos similares. Baste decir, en resumen, que el contacto con la realidad íntima de los problemas de la integración regional interna de nuestros países, ha reforzado nuestra convicción de que América Latina será grande en la medida en que podamos superar las divisiones geográficas en el ámbito regional y el aislamiento interno en el orden nacional. Tarea es ésa que nos corresponde a todos, y para emprender la cual es inútil buscar alter­ nativas falsas al vasto y solo gran problema que enfrentamos: la re­ integración de esta gran nación deshecha, aspiración vigente de todos nuestros pueblos.

Integración regional para el avance social Hemos oído en ocasiones afirmar que la integración regional es una alternativa que empujan las fuerzas conservadoras de la actual estruc­ tura económicosocial de nuestros países para preservar y consolidar sus privilegios. Frente a este tipo de argumentación, basta recordar las lecciones de la historia, no sólo en América Latina sino en todo el mundo. Precisamente el feudalismo fue barrido en Europa con la in­ tegración realizada por las monarquías absolutas. Los intereses popu­ lares pudieron expresarse luego con tanto dinamismo que crearon las revoluciones nacionales y populares que cambiaron la fisonomía de los pueblos. Los pequeños cacicazgos de intereses menudos, los privi­ legios lugareños, siempre se han opuesto al camino que unifica, que integra y que amplía los espacios. Es en más vastos escenarios donde la movilidad de las ideas y de las fuerzas sociales se manifiesta en proyección mayor. El intercambio de experiencias, la comunicación entre unos y otros sectores, la movilización de los productos y de los capitales, van operando como fuerzas coadyuvantes al proceso de transformación estructural. De otro lado, la integración regional permitirá la coordinación activa de las fuerzas que impulsan el progreso, de los sectores reno­ vadores, de los que en cada país están hoy pugnando por la reforma agraria, por la mejor distribución del ingreso, por el beneficio de las grandes masas populares. Si las fuerzas retardatarias son capaces de asumir la dirección del movimiento de la integración regional y de ha­ cer que ésta signifique la perennización de las actuales estructuras

—lo que es antihistórico— será porque las fuerzas progresistas, las que representan los intereses populares, nacionales y democráticos, no han querido o no han sabido ponerse al frente de dicho movimiento a pesar de que tienen a la historia de su parte. Porque el proceso de incorporación de las masas a la dirección de sus respectivos países está definitivamente en marcha en las regiones de menor desarrollo. Toca, pues, a los dirigentes de la integración regional, como a los dirigentes de cada comunidad nacional, identificar el proceso de cohe­ sión regional con el de reformas socioeconómicas, para que los bene­ ficios y la prosperidad que la integración traiga consigo puedan es­ parcirse por todas las arterias del gran cuerpo nacional y alcancen a las masas campesinas y urbanas cuyo reclamo de justicia no puede seguir siendo desoído. Esa es una tarea en la que tanto los parlamentos na­ cionales como el Parlamento Latinoamericano deben desempeñar un papel decisivo.

Sentido profundo de la integración regional Al término de estas reflexiones, deseo añadir que la integración re­ gional de América Latina no debe ser entendida sólo como una empresa colectiva de nuestros países para alcanzar, dentro de un marco más amplio, el desarrollo de la región en conjunto, sino como la mejor manera de lograr también el desarrollo de cada uno. Esa es la razón económica que nos empuja a la integración. Pero también ella responde a una necesidad vital, de naturaleza históricocultural. En el mundo de hoy, en que está constituyéndose un nuevo sistema internacional, en que las relaciones serán entre supernaciones, si América Latina quiere preservar su identidad cultural como una región diferenciada, dotada de sentido politicoeconómico propio, ten­ drá que integrarse. De esta manera, la integración es la alternativa de hoy para que América Latina pueda seguir manteniendo mañana su propia imagen; para que esa imagen se proyecte con dignidad y con sentido de futuro hacia otras comunidades del mundo. Nos ha correspondido ver cómo otras regiones del mundo subdesarrollado buscan en América Latina un ejemplo de experiencias que conviene conocer para asimilar aquellas que tuvieron éxito y desechar las que no resultaron operantes. Sobre los moldes del Banco Interamericano de Desarrollo se ha formado un Banco Africano similar y

los países de Asia están estudiando la formación del suyo con el mismo modelo. Igual cosa acontece en las relaciones del Banco Interamericano con los centros de capital de Estados Unidos, de Europa o de otras naciones desarrolladas. Ante ellos la imagen proyectada no es la de argentinos, centroamericanos, paraguayos o peruanos aislados, sino la de 200 millones de latinoamericanos unidos en un común esfuerzo de superación y alentados por la solidaridad de e e .u u ., dentro del marco del sistema interamericano de relaciones económicas consagrado en la Carta de Punta del Este. Al regresar a vuestros países, al reencuentro con la faena diaria de la acción pública y el esfuerzo personal, sé que llevaréis en vuestros espíritus una fe renovada en el porvenir de la América Latina inte­ grada. Una vez más, babrá sido Lima — como la definiera un preclaro historiador de este país— la “ Capital de la solidaridad latinoame­ ricana” . Comprendemos muy bien —porque hemos participado también de la angustia de tener que atender los problemas inmediatos de nuestras respectivas comunidades— que vuestra atención será tomada por la urgencia de las tareas nacionales. Pero estoy seguro de que al volver enriquecidos a vuestros países con la experiencia edificante de esta jornada del reencuentro con nuestro común destino de gran nación cohesionada, tendréis en vuestra mente y en vuestro corazón las pala­ bras de Kodó cuando decía: “ sólo ha sido grande en América Latina quien ha actuado y pensado con acción y pensamiento latinoameri­ canos” .

CAPÍTULO V III

ASPECTOS POLITICOECONÓMICOS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

La integración de A m érica L atina: un proceso en marcha En lo que va corrido de esta década, América Latina ha comenzado a vivir una nueva etapa en sus relaciones regionales: la del ‘ ‘ proceso de la integración” . Sus manifestaciones más destacadas son las si­ guientes : 1. Quince países se han incorporado a alguno de los dos esquemas de integración comercial que funcionan en el continente. Los cinco países centroamericanos han comenzado a integrar sus economías en el Mercado Común Centroamericano, mientras que la Asociación La­ tinoamericana de Libre Comercio reúne a nueve países sudamericanos y México dentro de un sistema de liberalización progresiva de su co­ mercio recíproco. 2. Se han creado organismos financieros encargados de promover el desarrollo equilibrado de sus países miembros; de canalizar recursos externos e internos en función de dicho desarrollo; de procurar recur­ sos adicionales de fuera de la región con igual objeto; y de prestar asistencia técnica para fortalecer la capacidad interna de los países en su lucha por el desarrollo. El b id ha llegado a ser la fuente pública internacional más importante de financiamiento del desarrollo de Amé­ rica Latina. El Banco Centroamericano de Integración Económica ( b c i e ) tiene la misión de promover la integración y el desarrollo de los países de esta área. * Puntos principales de la exposición del autor en el Centro de Estudiantes de la Universidad de Santo Domingo y en la Universidad Mater et Magistra, Santiago de los Caballeros, Eep. Dominicana, febrero, 1967.

3. Los Bancos Centrales de la región están dando los primeros pasos en el proceso de coordinación de las políticas monetarias de los países. Dentro del m c c a se han creado ya una Cámara de Compensa­ ción y una Unión Monetaria, mientras que entre los países de la a l a l c se han adoptado diversos acuerdos bi y multilaterales de cooperación. 4. Ha comenzado también, con la reunión de Alta Gracia, la aglu­ tinación de los países en la defensa de sus intereses comerciales frente al resto del mundo. 5. Se realizan los esfuerzos iniciales conducentes a la coordina­ ción de una política regional de inversiones mediante la acción con­ junta de organismos internacionales, gobiernos y empresas del sector privado en los campos estratégicos de la industria siderúrgica, los transportes, las comunicaciones, la banca comercial y de fomento, las in­ dustrias petroquímicas y los fertilizantes. 6. Se creó un Parlamento Latinoamericano, en el cual están re­ presentados catorce congresos nacionales interesados en promover el progreso de la integración regional. 7. Se estableció, en el b i d , un Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina cuyo objeto es financiar estudios de preinversión de carácter multinacional, tanto de infraestructura como de bienes de capital y directamente reproductivos que permitan mate­ rializar las perspectivas concretas de beneficios mutuos que los países pueden obtener de su integración. 8. Se ha creado, también en el b i d , el i n t a l encargado de pre­ parar el personal de nivel superior que necesitarán los países, de in­ vestigar los problemas técnico-económicos, jurídicos, políticos, etc., que la integración plantea y de asesorar a los países en su solución. 9. Finalmente, se ha reconocido de modo formal por todos los gobiernos del sistema interamericano, y en forma progresivamente concreta y específica, a partir de la carta de Punta del Este, seguida por el Acta de Río de Janeiro, la misión encargada al c i a p y las pro­ posiciones que servirán de base para la nueva estructura de la o e a , que la integración económica es una finalidad colectiva de los países del sistema. Estos hechos traducen en realidades institucionales operativas aquellos planteamientos y conceptos que antes de 1960 aparecían como meros programas ambiciosos. Durante estos cortos años y al calor de las realizaciones la “ temática integracionista” se ha difundido con notable velocidad entre políticos, intelectuales y técnicos, empresarios y líderes sindicales y, no obstante los opositores, comienza ya a contar con la simpatía de la comunidad internacional.

El reconocimiento de estos progresos, a la vez qne nna compen­ sación para quienes comulgamos con la idea, es un estímulo imperioso para adelantar en la tarea de dar contenidos cada vez más realistas, dinámicos y concretos a las ideas, posiciones y perspectivas que la empresa involucra. Es necesario clarificar qué entendemos por inte­ gración de América Latina, quiénes se benefician con ella, qué métodos son necesarios y adecuados para lograrla y, con máxima franqueza, qué problemas presenta y qué peligros la acechan.

Naturaleza de la integración latinoamericana Esta tarea indispensable de clarificación se hace doblemente necesaria frente a las denuncias que aquí y allá se hacen sobre una supuest i crisis de estancamiento y sobre la '^marcha lenta” a que estaría some­ tido el proceso. Creo que estas preocupaciones, atribuibles en parte a las interrogantes no resueltas, obedecen más que nada a una mala comprensión de la verdadera importancia de los avances logrados. Sin embargo, esas mismas reacciones de insatisfacción están impulsando la adopción de fórmulas más audaces que necesariamente conllevan nuevas y trascendentes decisiones de carácter político. Nada ilustra mejor este juego interactivo de progresos, dudas, inquietudes y nuevas ideas que la iniciativa tomada por el presidente de Chile, hace dos años, de pedir a los señores Raúl Prebisch, José Antonio Mayobre, Carlos Sanz de Santamaría y al que habla, un informe acerca de los medios para acelerar la integración económica regional. En la carta que nos enviara, el presidente Freí planteó la si­ guiente interrogante: ‘ ‘ ¿Podemos seguir tratando de organizar el des­ arrollo de nuestras economías en compartimentos estancos, condenando a nuestro continente a un deterioro cada vez más marcado, sin orga­ nizar un esfuerzo colectivo, y entre pueblos afines, indisolublemente unidos por la geografía y la cultura, frente a otros vastos conglome­ rados que multiplican su progreso precisamente por su espíritu uni­ tario? Yo creo que es vital lograr este objetivo sobre bases firmes. No estoy reflejando al afirmarlo solamente una opinión personal sino un sentir cada vez más general en la América Latina, tanto dentro como fuera de los gobiernos. Sin embargo, la marcha hacia la integración económica se ha vuelto lenta y embarazosa. Parecerían agotarse las posibilidades de avanzar dentro del presente sistema de minuciosas negociaciones arancelarias. No llegaremos en esta forma a promover

caudalosas corrientes de intercambio entre nuestros países ni a prepa­ rarnos para la tarea ineludible de competir en los mercados mundiales. ¿Se debe ello a defectos orgánicos del Tratado de Montevideo, o a que no se emplean con eficacia los instrumentos de aquél?” La respuesta a esas inquietudes fue dada a conocer a todos los presidentes del sistema interamericano, en un documento en que pro­ ponemos organizar un “ Mercado Común Latinoamericano” que in­ cluya a todas nuestras naciones y que tenga las características políticas, institucionales, comerciales y financieras, adecuadas para hacer fun­ cionar una verdadera Comunidad Económica de América Latina. En la práctica, se había estado utilizando en forma genérica el término “ integración” para referirse a una variada gama de formas e iniciativas de cooperación económica en América Latina. El informe de referencia da contenido y sustancia al concepto de integración pos­ tulando la formación de un mercado común. La tesis sustentada es que en la actual etapa histórica del desarrollo económico y político de América Latina, no sólo es viable, sino conveniente, que los afanes integracionistas se concreten en un mecanismo de esa naturaleza. Uti­ lizamos en esa oportunidad el concepto de “ mercado común” como sinónimo de “ comunidad económica” ; así también lo hacemos en esta exposición. Entendemos por “ mercado común” una forma de asociación de un grupo de naciones que conciertan su acción en torno a objetivos comunes de desarrollo económico y de bienestar social. Esos objetivos comunes implicain criterios solidariamente convenidos en materias de política comercial y de inversión, y en la coordinación de las políticas monetarias, fiscales, sociales, de transportes y agricultura. En el ámbito comercial, un sistema de mercado común supone un solo espacio económico, determinado por un alto volumen de desgravación tarifaria entre los países asociados y por una tarifa externa común. También supone, como corolario de lo anterior, la libre circu­ lación de personas, servicios y capitales, dentro del área económica integrada. En el plano institucional, un régimen de mercado común, que implica políticas comunes de alcance multinacional y aun supranacio­ nal, entraña la existencia de órganos e instituciones comunitarios con las facultades indispensables para alcanzar tales objetivos. Estas ins­ tituciones necesitan complementarse con un régimen jurídico común en las áreas que son objeto de iniciativas conjuntas, como asimismo, con una adecuada coordinación de las legislaciones nacionales, para hacer más expedito el funcionamiento de la comunidad.

Los conceptos anteriores significan nna estrecha interacción entre factores económicos y políticos. Esta interacción cobra mejor perspec­ tiva por la circunstancia de que un régimen de ‘ ‘ mercado común no sólo representa un arreglo interno entre el grupo de países que se asocian, sino también la creación de un “ bloque’ ’ hacia el mundo externo. En el caso del Mercado Común Europeo, la posición externa lia sido no sólo de carácter económico-comercial, sino también de tipo político y le ha permitido a Europa independizarse de la excesiva ‘ 'bipolarización’ ’ del poder internacional. En una agrupación regional de países en desarrollo, la expresión política externa tiene tanto o más significado que para los países industrializados. Una de las motivaciones más importantes de la re­ gionalización de países en desarrollo es la posibilidad de “ defensa’ ’ frente a la creciente gravitación de las naciones industrializadas. La próxima reunión de mandatarios americanos brinda la ocasión más propicia para discutir estos problemas. Un gran número de nues­ tros países otorgan la más alta prioridad al tema de cómo acelerar la integración de América Latina, y su importancia, complejidad e im­ plicaciones políticas, sin duda exigen que sea tratado al más alto nivel. A la luz de estas reflexiones y perspectivas estamos ya en situación de plantear los que a mi entender pueden considerarse como los fun­ damentos de la actual acción unificadora de América Latina. Y luego, en un plano más concreto, las líneas específicas de un mercado común latinoamericano, económica y políticamente institucionalizado. El análisis de esos fundamentos se da mejor a través de las res­ puestas a las siguientes interrogantes: 1) ¿Por qué nuestros países aspiran a un espacio económico más amplio? 2) ¿Por qué necesitamos de modalidades políticas para lograr la integración económica? 3) ¿Por qué debe considerarse la integración de Latinoamérica como una alter­ nativa progresista frente a nuestra actual realidad? 4) ¿Cuál debiera ser la posición de Estados Unidos frente a la integración de Amé­ rica Latina?

M ercados y desarrollo La ampliación de los espacios económicos para fundar un desarrollo autosustentado responde a una tendencia universal. Históricamente, el proceso de industrialización y desarrollo está aparejado con el de la conquista de mercados. En unos casos, ello se hizo expandiendo las propias fronteras nacionales. Tal fue la experiencia histórica de los Es­

tados Unidos, qne al “ mercado común” formado por las 13 colonias iniciales fue incorporando la siempre “ nueva frontera” del Oeste, hasta consolidar un “ Estado-continente” . Así, también, la Unión So­ viética, robustecida en sus bases económicas por la incorporación efec­ tiva a la Rusia europea de los territorios y nacionalidades extendidos detrás de los Urales. En otros casos, la necesidad de los mercados condujo a la forma­ ción de imperios coloniales y a la creación de bloques comerciales or­ ganizados en torno a las metrópolis. En la década de los treinta, el afán hegemónico de Alemania y de Italia, de conquistar un hinterland más extenso que el propio de su nación, y la expansión japonesa dis­ frazada de “ panasiatismo” , constituyen experiencias contemporáneas. El propio Commonwealth británico no es sino una fórmula de prolon­ gación en lo comercial de un antiguo imperio, en vías de desintegra­ ción política. Pese al propósito de fundar el nuevo orden mundial en el inter­ nacionalismo, la segunda posguerra muestra un definido proceso mun­ dial de “ regionalización” . Esta tendencia, en el caso de los países desarrollados de Europa se traduce en el Mercado Común Europeo y su contrapartida, la Asociación Europea de Libre Comercio. A su vez, las nuevas naciones emergentes de la liquidación histórica del colonialismo, encuentran que sus posibilidades de progreso son iluso­ rias si no tienen el volumen demográfico, el espacio económico y la provisión de recursos que les permitan crear bases dinámicas para su desarrollo económico. La tendencia a la integración de los países en desarrollo es pro­ ducto tanto de la aspiración al crecimiento económico como de la insatisfacción por el régimen vigente de las relaciones comerciales internacionales. Este fenómeno se vio claramente reflejado en la Con­ ferencia Mundial de Comercio y Desarrollo de Ginebra, una de cuyas notas más importantes fue, precisamente, la regionalista sustentada por los países “ marginales” o “ periféricos” de Asia, África y Amé­ rica Latina, como método para promover su crecimiento y desenvolver más equilibradamente sus vínculos con el exterior. Si la ampliación de los espacios económicos es de gran importancia para los países industrializados de Europa, al permitirles el uso de “ economías de escala” para preservar su capacidad competitiva en los mercados externos, ella es vital para los países en desarrollo que aún están en etapas incipientes del proceso de industrialización. Suiza ha podido mantener una economía próspera y su partici­ pación en el comercio mundial porque el proceso histórico le permitió

una capitalización de siglos, en recursos y en capacidad tecnológica. No es esa por cierto la situación de Haití, de los países centroameri­ canos, Paraguay, Guyana, Burundi, Chad, Dahomey, Guinea, Laos, Libia o Nigeria, o de cualquiera, en fin, de las 65 naciones subdesarro­ lladas que tienen menos de 5 millones de habitantes. La coyuntura actual de los países en desarrollo es, en esencia, la misma que movió a los Estados Unidos en su época a romper su de­ pendencia con Inglaterra y renunciar al papel de productor de materias primas que esa dependencia le asignaba, buscando el robustecimiento de su industria en la expansión de su mercado interno, inicialmente protegido con altas tarifas defensivas. Esa política “ hacia adentro” termina por imponerse en la Guerra Civil, que consagra los intereses industrialistas frente a las tesis de libre comercio de los exportadores sureños de tabaco y algodón. Si los países subdesarrollados, productores de materias primas, quisieran en la actualidad expresar sus agravios frente al mundo in­ dustrializado, nada mejor para ello que utilizar los conceptos expuestos por Alexander Hamilton en 1791: ^^Los Estados Unidos no pueden intercambiar con Europa en iguales tér­ minos; j la falta de reciprocidad puede rendirlos víctimas de un sistema que pudiera inducirlos a confinarse a la agricultura j a refrenar la producción de manufacturas. Una constante y creciente necesidad, por su parte, de mercaderías europeas y, en cambio, sólo parcial y ocasional demanda de las suyas, no podría menos que exponerlos a un estado de empobrecimiento com­ parado con el de la opulencia a que sus ventajas políticas y naturales les autorizan a aspirar . . . Si Europa no ha de tomar de nosotros el fruto de nuestro suelo en términos compatibles con nuestro interés, el remedio natural es que reduzcamos, lo antes posible, nuestras necesidades del suyo.^^

Estos principios están siendo aplicados en América Latina. En la mayoría de los países —^y eon gran vigor en los más extensos y poblados— se está realizando ya un proceso de sustitución de impor­ taciones en el campo de la manufactura y de las industrias interme­ dias ; inclusive, en algunos rubros de la industria de bienes de consumo durables y de la producción pesada. Este proceso, sin embargo, por la estrechez de los mercados, se verifica en muchos casos a muy alto costo y las industrias sólo pueden mantenerse con altas protecciones tarifarias. El problema se agudiza si se consideran las grandes inversiones y la compleja tecnología que requieren las etapas más avanzadas de la producción industrial. La integración de los mercados es una fórmula indispensable para la “ economicidad” de ese proceso, mediante el aprovechamiento de las economías de escala y de la especialización. Es obvio que la integración de los mercados actuales no sólo facilitará

el establecimiento de industrias mayores, sino que estimulará la com­ petencia entre las empresas forzándolas a incrementar su eficiencia. Y evitará, además, el desperdicio de la capacidad instalada, acabando con la paradoja de que en una región semiindustrializada, muchas de las fábricas, protegidas por tarifas nacionales, trabajan sólo a medias.

Tecnología e integración El desarrollo industrial presupone el desarrollo tecnológico. La absor­ ción de conocimientos y experiencias de las regiones más adelantadas es un proceso que los países latinoamericanos aisladamente sólo pueden cumplir a muy alto costo. Entre tanto, la “ brecha tecnológica” que separa a nuestra región en conjunto de los países industrializados, sigue haciéndose más profunda. El atraso tecnológico de América Latina se refleja en la produc­ tividad de la mano de obra. La capacidad promedio de producción de un trabajador latinoamericano fluctúa entre un 15 por ciento y un 30 por ciento de la que registra un trabajador en países que hacen uso intensivo de la ciencia y la tecnología. Se estima que apenas un 10 por eiento de la población económicamente activa de América Latina está empleada en empresas con niveles tecnológicos relativamente altos y éstas son generalmente empresas extranjeras. La creciente internacionalización del conocimiento científico y tec­ nológico hace felizmente posible que América Latina pueda absorber los progresos de otras regiones y adaptarlos a sus propias necesidades de desarrollo. Es evidente, sin embargo, que el aprovechamiento de esa posibilidad hace imperativa una acción regional coordinada. No sólo porque la integración facilitará enfrentar los costos de absorción y aplicación de esos conocimientos y los de modernización y especiali­ zación de los centros de enseñanza e investigación regionales, sino porque ella ofrece la mejor manera de evitar que la transferencia de tecnología distorsione las características culturales de América Latina.

Planificación e integración La creación en América Latina de dos esquemas que tienden a formas avanzadas de unificación económica, concebidos sobre bases diversas, permite, después de algunos años de experiencia, evaluar sus ventajas y limitaciones.

Hablar del éxito del Mercado Común Centroamericano, es tam­ bién hablar de nn lugar común. Recordemos solamente que en 1965 el comercio interregional del área totalizaba 140 millones de dólares, comparado con 32 millones de dólares para 1960. Sin embargo, más importante que esta expresión cuantitativa es el hecho de que ese cre­ cimiento dinámico se ha producido en el intercambio de productos industriales, comercio que al presente se puede estimar en más del 70 por ciento del total. Si bien es cierto que en el caso de a l a l c también entre esos años se produce un aumento significativo en las corrientes del comercio interregional, que en realidad duplica el intercambio, todavía la com­ posición del comercio sigue mayoritariamente concentrado en los pro­ ductos tradicionales que los países compraban y vendían entre sí. Es efectivo que en el período más reciente se observa una tendencia al incremento de la exportación y la importación industrial pero en pro­ porción muy distante de los niveles a que se ha aspirado. Las cifras indicadas son expresión clara de la mayor vitalidad que acompaña a un régimen de mercado común en comparación con nn mecanismo basado exclusivamente en la desgravación específica de tarifas aduaneras. Tengamos además presente que si en América Latina el proceso de integración se limitara a liberalizar el comercio recíproco y, aun, a preservar el mercado integrado de la competencia internacional me­ diante un arancel externo común, sería de todas maneras inevitable la acentuación del desnivel que actualmente existe entre unos y otros países. Las nuevas inversiones estimuladas por la ampliación de los mercados se concentrarían de preferencia en las zonas más industria­ lizadas, porque lo que más atrae a la inversión es la existencia de una base industrial que asegure “ economías externas” a la empresa. São Paulo, Buenos Aires, Santiago, Córdoba, Medellín, Monterrey, México, seguramente aumentarían su gravitación en relación con otras zonas. Y aunque el producto conjunto de la región creciera a mayores tasas, se consagraría en el interior de América Latina la “ división del trabajo” entre zonas industrializadas que progresan cada vez más y zonas que permanecen estancadas. La igualdad de oportunidades para inversión que significa la liberación comercial no existe sino en el papel para las áreas y países de menor desarrollo relativo de la región. Por eso en la propia a l a l c se ha debido contemplar un trato preferente transitorio para los países de menor desarrollo relativo y de mercado insuficiente. No basta, sin embargo, este estímulo, si no va acompañado de posibilidades reales

de orientar y localizar las inversiones con un criterio de desarrollo regional equilibrado. Cuando se habla, pues, de la integración económica de países en desarrollo, está implícita la necesidad de contar con alguna forma de planificación de las inversiones en escala regional. Si esa planificación no puede hacerse para el conjunto de las economías, por lo menos deberán coordinarse los objetivos en cuanto a obras de infraestructura de alcance regional y a sectores nuevos de expansión industrial. Sin el aparato institucional de un mercado común y sin la coordinación de políticas que ese tipo de integración permite, ello no sería posible. El caso de la industria automovilística, en que por falta de una orientación adecuada de las inversiones en escala regional se han multiplicado las plantas de montaje, duplicando inversiones y creando nuevos problemas para una futura integración industrial, es suficien­ temente demostrativo de la urgencia de adoptar una política regional de inversiones para América Latina.

Integración económica y acción política El profesor Hallstein empezó una conferencia sobre el Mercado Común Europeo en la Universidad de Harvard con esta frase: “ No estamos en modo alguno haciendo negocios; estamos haciendo política” . En esta forma definía la profunda connotación política que la regionali­ zación económica trae consigo. Uno de los hechos más sugestivos del último tiempo en el proceso de integración de América Latina, es la atención preferente que se está dando a sus aspectos políticos. Destacados juristas del continente, lo mismo que los políticos, comienzan a reconocer que la integración económica de los países de la región requiere decisiones y fórmulas político-institucionales. Tal como en todos los procesos históricos, tam­ bién en éste se genera una interesante interdependencia entre economía y política. Si deseamos acelerar nuestra integración económica necesitamos actuar políticamente y crear órganos comunitarios dotados de autori­ dad regional; en función de esos órganos podremos orientar, con sen­ tido de eficacia, nuestras fuerzas productivas. Parece claro que en nuestra época la acción política que cada día se impone con más fuerza tiene como base la maduración previa de las condiciones económicas adecuadas.

Si miramos hacia la época de nuestra desintegración, consagrada en los años de la Independencia, podemos apreciar que la aspiración política de nuestros próceres más preclaros de mantener la cohesión de nuestras repúblicas sin el necesario fundamento en factores económicos significó, efectivamente, “ arar en el mar” . Por igual razón aparecen como aspiraciones utópicas los pocos intentos que desde 1830 hasta 1960 tendieron a establecer vínculos más estrechos entre los países latinoamericanos. Es paradójico que se hicieran más fáciles durante ese período los conflictos entre países que las perspectivas de unifi­ cación; quienes previeron la polarización del poder entre grandes grupos de naciones, no tuvieron mayor influencia sobre sus contem­ poráneos: fueron los visionarios de un futuro incomprendido por su época. En suma, los intentos, primero, para conservar la unidad política hispanoamericana y, luego, para reconstituir un orden trazado, estu­ vieron condenados al fracaso, por falta de factores aglutinantes en lo económico. Hoy, tal vez nos encontramos en la posición opuesta: las fuerzas qne tienden a la integración económica no alcanzarán expre­ sión, si no creamos factores de integración política. La integración política de América Latina no es al presente utopía, sino reflejo, y al mismo tiempo, herramienta de la unidad económica regional. La trascendencia del enfoque político de la integración latinoame­ ricana se aprecia mejor si consideramos, además, las limitaciones en las perspectivas de la unificación puramente económica. Una posición de exclusivo “ desarrollismo económico” , como fór­ mula para lograr la categoría o estatura a que América Latina aspira en el mundo contemporáneo, es por naturaleza incompleta. Necesita­ mos del desarrollo económico para el bienestar de nuestros pueblos; pero la sola fuerza derivada del crecimiento de nuestra economía no nos va a dar mayor gravitación en el mundo del futuro, sino en la medida en que hagamos realidad las posibilidades de constituir una comunidad cohesionada por una política con objetivos comunes frente a otros bloques, regiones o grandes naciones. Una América Latina integrada, que en el orden económico posi­ bilita el desarrollo de “ economías de escala” , en el orden político hace factible, por vez primera en nuestra historia, una “ política de escala” que haga realidad la efectiva estatura internacional a que somos acree­ dores. Hace cuatro años en la Universidad de Bahía expresé esta misma aspiración en los términos siguientes: ^‘ No es entidad ficticia la nación latinoamericana. Subyacente en la raíz de nuestros Estados modernos, persiste como fuerza vital y realidad pro­ funda. Sobre su secular material indígena,, diverso en sus formas y ma­

ñeras pero similar en su esencia, lleva el sello de tres siglos de dominación ibera. Experiencia, instituciones, cultura e influencia afines la formaron desde México hasta el Estrecho de Magallanes. Asi, unitaria en espíritu y en su fuerza, se levantó para su independencia. ^^Si América Latina quiere recobrar el tiempo perdido para no quedar definitivamente rezagada en la historia, ha de acelerar el ritmo de su inte­ gración económica, y para ello hacer frente a la necesidad de su integración política. Muchas condiciones y circunstancias de su realidad geográfica, his­ tórica y humana favorecen uno y otro intento. A ella, como unidad, le toca recobrar el impulso de un proceso de desarrollo económico frustrado, más que iniciar uno nuevo. América Latina no es un conjunto de naciones: es una gran nación deshecha.

Críticas a la integración Se critica al proceso de integración aduciendo que se trata de una alternativa eminentemente “ conservadora” y, según algunos, “ esca­ pista” , frente a la profunda transformación social que el continente presencia y a los inevitables cambios del futuro. Esa crítica se suele centrar en dos argumentos. a) La formación de un mercado más amplio en América Latina sería para beneficio exclusivo de las grandes corporaciones extranjeras que utilizarían en mejores condiciones las facilidades comerciales de un mercado ampliado; y b) Los frutos que se logren por el mayor progreso económico que la integración pueda traer consigo, dadas las prevalecientes estructuras de organización social de nuestras comunidades, sólo beneficiarían a los sectores tradicionalmente privilegiados, con una notoria posposición de los intereses de las grandes mayorías nacionales. Muchos de quienes plantean estas críticas no niegan las ventajas del proceso integracionista. Consideran, sin embargo, que para que éste sea un paso efectivo en la evolución social se hace indispensable que tengan lugar cambios estructurales “ previos” . En el mismo orden de ideas se arguye que es peligroso soslayar el problema de las diversas formas del funcionamiento del régimen democrático representativo en­ tre nuestros países. Este tipo de razonamientos corresponde a una concepción estática y mecanicista del devenir histórico. Desconoce que el propio proceso de integración económica y política, al crear nuevas modalidades y categorías de convivencia colectiva, generará también nuevas fuerzas y tendencias hacia el cambio económico y social. La experiencia en diversas regiones y épocas demuestra que los procesos de integración traen consigo importantes transformaciones sociológicas.

Detengámonos ahora a analizar, con mayor detalle, algunas de las críticas mencionadas: a) Si la integración de América Latina, j la formación de un mercado común, se entrega solamente a las libres fuerzas del mercado, cobra plena validez la preocupación respecto a que la actividad económica continental pasaría a ser controlada por grandes grupos económicos. Es esa, precisa­ mente, la razón por la que en el referido Informe de los Cuatro se insiste en la necesidad de que entre las bases para el Mercado Común de América Latina deba proyectarse una ‘ ‘ política de inversiones^\ Como se lia dicho^ esa política debe englobar criterios de planificación económica regional. Al mismo tiempo, debe propender a un régimen que, frente al capital ex­ tranjero, signifique no sólo su atracción sino, a la vez, su orientación hacia aquellos sectores en que los propios latinoamericanos consideren que es necesaria la cooperación financiera y tecnológica externa.

No coincido con quienes creen que la integración de América La­ tina debe hacerse exclusivamente por el sector público; pero, tal vez, estoy aún más lejos de quienes aspiran a que sea la iniciativa espontá­ nea de las fuerzas empresariales el único factor que juege en el tablero del nuevo espacio geoeconómico. Estos puntos de vista que obedecen a la antigua, artificial, y por lo demás ya superada pugna entre pla­ nificación y empresa privada en la escala nacional, no deben trasla­ darse al plano regional. Debemos reconocer el hecho objetivo de que la economía de Amé­ rica Latina es fundamentalmente una “ economía mixta” . Hay quienes la han definido como una “ economía mestiza” . En el continente es un hecho, consolidado en los últimos decenios, que junto a empresas públicas laboran empresas privadas; junto a esquemas de planifica­ ción, está funcionando la libre iniciativa; junto a la inversión extran­ jera, que cada vez más se orienta hacia la industrialización, se con­ solida una base empresarial típicamente nacional. Así, por ejemplo, tomando en consideración 30’ empresas principales de cada uno de los ocho mayores países de la región, se verifica que la participación del capital público en el total de ellas alcanza un promedio del 62 por ciento; la del capital privado nacional un 21 por ciento y la inversión privada externa el 17 por ciento. Una de las características que más diferencia a América Latina de otras áreas en desarrollo es la presencia de una clase industrial autóctona, que en muchos de nuestros países ha podido surgir bajo la protección del Estado, sea en forma de tarifas aduaneras, controles de cambio, créditos u otros incentivos públicos. Ese sector debe ser promovido a una función más dinámica para que utilice las ventajas que el mercado común pueda crear. Sería un error histórico desman­ telar un sistema protector que, pese a todas sus fallas, ha significado

a la larga un factor de afirmación propia para importantes grupos sociales de América Latina. En el presente proceso de modernización de nuestras estructuras a través de reformas del aparato del Estado, se está tratando de dar una mayor eficiencia a la convivencia entre el sector público y el sector privado. Corresponderá a la imaginación y capacidad creadora de quienes construyan el mercado común latinoamericano, absorber estas experiencias y dar una solución pragmática a las modalidades organi­ zativas de la economía regional. b) Es efectivo que si América Latina no acelera las transformaciones nacionales para crear condiciones de mayor equidad en la participación de los frutos del esfuerzo colectivo, los beneficios de la integración podrían concentrarse en sectores reducidos. Para evitar este peligro, es indispensable adoptar políticas sociales que tiendan a un reparto más justo del ingreso nacional. Sería absurdo emprender el inmenso esfuerzo colectivo que sig­ nifica la integración para frustrar su objetivo esencial de mejorar el lote del hombre común por falta de las políticas sociales necesarias.

Tal como, en el plano empresarial, una integración efectuada bajo auténtica orientación latinoamericana podrá fortalecer la importancia y gravitación de los nuevos sectores industriales, también para la clase obrera deben abrirse nuevas perspectivas de participación en el pro­ ceso colectivo. La creación de una Comunidad Económica para América Latina tendrá que significar alteraciones del orden de cosas al que hemos estado acostumbrados. En la medida en que definamos estos cambios se irán levantando resistencias, y tal vez el tema de la integración deje de tener la gran atracción que hoy encuentra en los sectores más diversos. Sin embargo, es preferible dar aristas a estos conceptos para que ellos tengan la necesaria profundidad, para que entronquen con la alternativa histórica a la que aspiramos y para que preserven su nece­ saria “ mística” . Se ha sugerido la conveniencia de que en lugar de una integra­ ción latinoamericana se cree un solo Mercado Común Hemisférico, desde Alaska hasta la Patagonia. Tal esquema es impracticable. La unión entre el país más desarrollado de la tierra y 20 naciones pe­ queñas, en diversos estados de subdesarrollo, no sería unión, sino su­ bordinación. No debe olvidarse que la integración económica tanto como la política, que la complementa y fortalece, se produce entre na­ ciones individuales, no entre bloques; de suerte que si bien América Latina en conjunto podría negociar su unión con Estados Unidos, la de cada uno de los países aislados significaría negar el propio ob­ jetivo central de la unión.

Así lo aprecian los dirigentes políticos, intelectuales y de los ne­ gocios de Estados Unidos que apoyan la integración de América La­ tina, entendiendo que un Mercado Común Latinoamericano será firme puntal de un sólido sistema interamericano. Ninguna fórmula para el robustecimiento de las relaciones interamericanas puede ser mejor que la integración de América Latina, porque ella permitirá desen­ volver esas relaciones en un plano de mayor equilibrio, evitando las inevitables limitaciones de la relación bilateral entre nna nación de gran gravitación económica y política y cada una de las otras 20 que no tienen esa dimensión. Estados Unidos, al apoyar la integración latinoamericana, está siguiendo la línea histórica que trazó cuando estimuló los esfuerzos comunitarios europeos. El impulso político que en el viejo continente aspiraba a constituir una Europa Unida se hubiera frustrado sin el argumento decisivo de Estados Unidos de que la ayuda del Plan Marshall suponía como contrapartida la acción europea multilateral y solidaria. En varias oportunidades se me ha preguntado cuáles serían las fórmulas más adecuadas para que Estados Unidos pudiera cooperar con la acción de integración de las economías de América Latina. Re­ petiré aquí las líneas de acción que me parecen factibles para una colaboración de esta naturaleza. i) Por una parte, la acción permanente y sostenida de Estados Unidos en el programa de la Alianza para el Progreso, en la forma diseñada en la Carta de Punta del Este, constituye per se una valiosa promoción a ese esfuerzo hemisférico. Volúmenes adecuados de con­ tribuciones financieras y técnicas, públicas y privadas, constituyen una forma efectiva para estimular el desarrollo económico y social de nuestras naciones que redundará en beneficios no sólo a escala nacional sino también regional. Si deseamos acentuar en el futuro la coordinación económica multinacional, ello obliga a adecuar los criterios de prioridad a ob­ jetivos regionales. En el cuadro actual de la Alianza para el Progreso, es perfectamente factible coordinar y sincronizar las aspiraciones particulares de los diversos países de América Latina. Las entidades técnicas del sistema interamericano, que tienen a su cargo la ejecución de esa política multilateral, pueden orientar cada vez más su acción en ese sentido. Lo mismo puede decirse de las relaciones comerciales. No es ésta la oportunidad de entrar a una discusión circunstanciada de las re­

laciones comerciales hemisféricas y de las aspiraciones de América Latina para eliminar los factores limitantes del acceso de algunos de sus productos al mercado internacional. Una posición abierta y fle­ xible por parte de Estados Unidos, que coopere con nuestra acción de defensa y valorización de los productos básicos de exportación, será siempre un valioso instrumento de cooperación para estimular nuestra prosperidad. II ) Creemos que contribuciones adicionales al Banco Interamericano, para que pueda cumplir en forma más ambiciosa con su come­ tido de actuar como “ Banco de la Integración” , pueden tener funda­ mentales proyecciones. No olvidemos que el b i d , al crear en fecha reciente un “ Fondo de Preinversión para Proyectos Multinacionales” , está dando sólo los primeros pasos para el estudio y selección de iniciativas tendientes a crear y fortalecer una infraestructura regional: caminos, sistemas de transportes y de comunicaciones, aprovechamiento conjunto de recursos eléctricos, promoción de la colonización en regiones fronte­ rizas, etc. Cálculos preliminares indican que el costo de estas inicia­ tivas sería del orden de los 1.500 millones de dólares. Esa cifra no nos debe tomar de sorpresa, porque son conocidas las dificultades de carácter geográfico y otras que será preciso superar mediante inver­ siones masivas, para construir las bases de un gran espacio geoeconómico.

La importancia que para el desarrollo latinoamericano tiene la conquista e incorporación a la vida económica del inmenso espacio de la América del Sur ha sido expuesta muy expresivamente por Walter Lippmanu: Basta mirar un mapa de América del Sur para darse cuenta de que los países son islas aisladas entre el océano de un lado (Atlántico o Pací­ fico) , de otro, un hinterland prácticamente virgen.’ ’

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Y añade: América del Sur no podrá florecer hasta que este hinterland no sea conquista,do. La tarea central es realizar tal conquista, de la misma manera que lo fue para Estados Unidos la expansión hacia el Oeste. Los problemas fundamentales de Sur América son insolubles si se afrontan país por país j trecho a trecho. Sin la apertura de un mercado común continental, los problemas básicos de población, tierra y recursos no pueden ser superados. Es necesario pensar y actuar con medidas y proyectos en escala continental. El trabajo por hacer es grande pero sus resultados serán enormes. Este país (Estados Unidos) puede, si tenemos la visión de realizarlo, promover la apertura, la exploración y el desarrollo de la más grande y más rica región inexplorada, que todavía es poseída por el hombre occidental.’ ’

III) La formación de un mercado común en América Latina requerirá la constitución de un sistema de Banca Central para la re­ gión. La “ Unión de Pagos” de nuestros países es nno de los caminos necesarios para tal logro. Tal como en la experiencia europea, un mecanismo de esa naturaleza necesita de recursos para atender los desequilibrios en las balanzas de pago que el comercio interregional pueda crear. Una parte de estos fondos corresponde a las propias disponibilidades monetarias internacionales de América Latina; sin embargo, debe pensarse en una importante contribución externa que baga más expedito el funcionamiento del sistema. Al respecto, recor­ demos la cuantiosa contribución financiera de Estados Unidos al crearse la Unión de Pagos Europea, en 1949.

Sugerencias para la estructura del M ercado Común Latinoam ericano De la descripción que precede se desprende que ban madurado las condiciones para el establecimiento de un mercado común latinoame­ ricano. Para su ejecución es necesario convenir un “ Tratado General” que ligue a los países en un régimen de derechos y de obligaciones recíprocas. Hay quienes sostienen que las normas del Tratado de Montevideo, complementadas con un protocolo especial, podrían servir de adecuado marco jurídico para tales propósitos. Creo del caso enumerar, a continuación, los aspectos fundamen­ tales que, a mi juicio, deben contemplarse en un régimen de mercado común, cualesquiera que sean las técnicas jurídicas e institucionales que se adopten para ponerlo en vigencia. 1. La Comunidad Económica de América Latina debiera incluir a todos los países de la región, lo que implica un régimen de mercado común que abarque los países actualmente asociados en el esquema del Mercado Común Centroamericano, los de la Asociación Latino­ americana de Libre Comercio y aquellas naciones del sistema interame­ ricano aun no asociadas a alguna de estas dos agrupaciones. 2. Será necesario definir un marco institucional para esa Comu­ nidad. Debe preverse la creación de órganos comunitarios^% con una necesaria definición de sus atribuciones. En síntesis, esos órganos pudieran ser los siguientes: a) un Consejo de alto nivel político que represente la voluntad de los países miembros y que tenga la facultad de supervigilar y orientar la actividad de las entidades y órganos técn icos co m u n ita rio s;

b) Tina Comisión Ejecutiva que fuera el instrumento para poner en ejecución las orientaciones generales del Consejo. Esta entidad de­ biera ser de naturaleza técnica y autónoma, exenta de la ingerencia directa de los gobiernos; c) un Parlamento que represente la opinión pública del conti­ nente, elegido por votación directa. Pudiera adoptarse, en una etapa de transición, el esquema actualmente vigente, de votación a través de los parlamentos nacionales; d) una Corte de Justicia encargada de resolver los conflictos que pudieran suscitarse en la aplicación de las normas comunitarias, o los problemas de su interpretación, y e) un Consejo Económico y Social y un Consejo Cultural y Tec­ nológico, que actuarían como organismos consultivos. 3. Debieran establecerse procedimientos automáticos y progre­ sivos para la desgravación del comercio interregional y un mecanismo que lleve a una tarifa externa común. Los Organos de la Comunidad debieran ser portavoces de una política comercial común, en relación a otros bloques y regiones, dando en su acción énfasis fundamental a la defensa y valorización de la producción básica exportable de Amé­ rica Latina. 4. Debieran contemplarse normas que garanticen la libre circu­ lación de personas, servicios y capitales en el territorio de los países adheridos al mercado común. 5. Debiera realizarse una “ política regional de inversiones” que fuera el reflejo de la aplicación del concepto de planificación en es­ cala regional, y que vinculara los objetivos de los planes nacionales de desarrollo en vigencia con los sectores y proyectos de contenido y alcance multinacional o de integración. 6. Debieran definirse especialmente los principios sustantivos de una política agraria y de una política de transportes de contenido regional, en forma prioritaria, a fin de superar los obstáculos básicos que actualmente dificultan el desarrollo general de América Latina. 7. Para dar la máxima eficacia a la política regional de inver­ siones, debiera reconocerse el principio del “ desarrollo regional equi­ librado” , lo que implica el reconocimiento de prioridad para los países de menor desarrollo relativo. En este sentido, podrían aceptarse los esquemas de carácter subregional que llevaran en forma progresiva hacia la formación de un mercado común. 8. Debe contemplarse la necesidad del financiamiento a largo plazo de las inversiones de contenido integracionista y de aquellas

necesarias para compensar los desajustes qne pudieran generarse en el sistema productivo de la región con motivo del establecimiento del mercado común. La existencia del Banco Interamericano de Desarrollo, que permite asociar los esfuerzos de la región con los países exporta­ dores de capital, constituye una valiosa herramienta para estos efectos. 9. Debieran fijarse criterios relativos a las funciones de la coo­ peración pública internacional y de la inversión privada en el marco del mercado común, que fueran pragmáticos y, en consecuencia, re­ conocieran el régimen prevaleciente de "economía mixta” de América Latina y que, además, contuvieran los estímulos y salvaguardias ne­ cesarios para el empresario nacional a la vez que las bases de lo que pudiera ser un "estatuto multilateral para la inversión extranjera” . 10. Debieran fijarse las bases y objetivos de las políticas finan­ cieras y monetarias de los países de la Comunidad, y los mecanismos para su coordinación en escala regional. Debiera contemplarse el compromiso recíproco del mantenimiento de políticas fiscales y mone­ tarias sanas y adecuadas para un desarrollo equilibrado de los países asociados. Asimismo, considerarse la creación de un sistema multila­ teral de compensación en los pagos interregionales y el uso común de reservas. Debiera contemplarse también, como objetivo del mercado común, la constitución de un sistema regional de Banca Central que tienda a la unificación de los sistemas monetarios nacionales. 11. También será necesario que en el convenio se exprese la vo­ luntad de los países de asociarse para una coordinación jurídica que incluya no sólo el compromiso de adoptar la legislación comunitaria, sino también de armonizar las respectivas legislaciones nacionales en campos directamente relacionados con las actividades del mercado común. 12. Será necesario declarar como objetivo del mercado común la armonización de finalidades sociales, tendientes al logro del pleno empleo y a la salvaguardia de los derechos sociales. Deberá alentarse especialmente el actual movimiento orientado a promover reformas agrarias, tributarias y administrativas que, a la luz de la Carta de Punta del Este, significan compromisos para la modernización de nues­ tras actuales estructuras. En la realización de estas políticas multila­ terales de reforma social, tendrá un importante papel consultivo el Consejo Económico y Social, donde debieran tener representación los gobiernos, los empresarios y las organizaciones sindicales. 13. Debieran preverse los medios y mecanismos para crear coetá­ neamente un verdadero mercado común de la ciencia y la tecnología latinoamericanas, lo que supone el compromiso de coordinación mnlti-

lateral para el aprovechamiento de los recursos internos y foráneos destinados a estos campos; para la absorción y difusión de los conoci­ mientos científicos y tecnológicos; para las tareas de investigación; para el intercambio de experiencias y el reconocimiento de equivalen­ cias de programas y títulos en el plano universitario y de la educación avanzada; para la especialización de los centros superiores de inves­ tigación y formación profesional, materias todas en las que desempe­ ñará un papel fundamental, como organismo asesor, el Consejo Cul­ tural V Tecnológico,

Com entarios finales Ijas bases sustantivas de orden económico-institucional que he deli­ neado, suponen el otorgamiento de facultades para la realización de políticas de alcance regional a los órganos del Mercado Común, cuyas funciones y procedimientos de ejecución deberán determinarse y regu­ larse cuidadosamente en el pacto o acuerdo que se llegue a adoptar, ya sea utilizando como base el Tratado de Montevideo, ya sea perfeccio­ nando un nuevo Tratado General. Por la circunstancia anterior, el proceso de integración latino­ americana enfrenta en la hora presente una necesaria y trascendental decisión de orden político. Sin hipérboles, atendidas sus proyecciones y connotaciones, esa decisión debe calificarse de histórica. Si bien el nuevo enfoque no significa desconocer las soberanías nacionales, implica la creación de formas de soberanía comunitaria o regional. Los países de América Latina han sentado ya precedentes de naturaleza análoga, en organismos internacionales en los cuales desempeñan más bien un papel secundario. Baste recordar de qué modo puede verse afectada América Latina por el “ derecho de veto” de las grandes naciones, de acuerdo con la Carta de las Naciones Uni­ das; tampoco hay que olvidar que hemos acordado limitar y condi­ cionar importantes aspectos de nuestra soberanía monetaria al ratificar los convenios de Bretton Woods. Sería por eso paradójico que, invo­ cando argumentos jurídicos, nuestros países se inhibieran de dar un paso de esta naturaleza en un campo de su exclusivo dominio. La oportunidad de adquirir la nueva dimensión internacional que nos daría la creación de una comunidad económica latinoamericana no está abierta en forma indefinida, considerando el proceso que acentúa cada vez más las diferencias entre el mundo industrializado y las zonas productoras de materias primas: las sociedades industriales, al trans­

formarse rápidamente en "sociedades tecnológicas” , tienden a acentuar cada vez más la mencionada brecha. Podemos decir que la perspectiva de la integración económica y política de América Latina está sujeta a una ley de "prescripción histórica” : si no ejercemos la oportunidad que hoy se nos brinda, seguiremos imposibilitados para expresar la autónoma identidad a la que nuestras mayorías nacionales aspiran. La tendencia a la "regio­ nalización” no es un fin en sí misma, sino un camino —en muchos aspectos protector y defensivo— en torno al irreversible proceso de internacionalización de la humanidad. En esa internacionalización, las regiones subdesarrolladas, si se integran económica y políticamente, tendrán la posibilidad de mantener su fisonomía propia y de ejercer una contribución positiva e identificada. Aquellas colectividades qne no alcancen a madurar en esta orientación, seguirán siendo satélites de los polos del poder político, económico y tecnológico del mundo contemporáneo.

CAPÍTULO I X

ACTUALES TENDENCIAS DEL DESARROLLO EN LATINOAMÉRICA ^

esperamos que los países cuyo desarrollo está menos avanzado sabrán aprovecharse de su vecindad para organizar entre ellos, sobre áreas te­ rritorialmente extensas, zonas de desarrollo conjunto: establecer programas comunes, coordinar las inversiones, repartir las posibilidades de producción, organizar los intercambios. Esperamos también que las organizaciones mul­ tilaterales e internacionales encontrarán, por medio de una reorganización necesaria, los caminos que permitirán a los pueblos todavía subdesarrollados salir de los atolladeros en que parecen estar encerrados y descubrir por sí mismos, dentro de la fidelidad a su peculiar modo de ser, los medios para su progreso social y humano.

Este párrafo de la Encíclica de Su Santidad el Papa Pablo vi Sohre el Desarrollo de los Pueblos, parece un mensaje dirigido direc­ tamente a América Latina en esta era crucial de las relaciones entre los Estados y los pueblos latinoamericanos. Parece también que confi­ riera a nuestros organismos regionales la responsabilidad especial de ayudar a la transformación de comunidades básicamente aisladas en unidades cooperativas multinacionales. Nuestro banco, el Banco de las Américas, el Banco Interamericano de Desarrollo, se ba convertido ahora —no solamente como resultado de las circunstancias, sino también de su convicción independiente y de su acción— en el Banco de la Integración Latinoamericana. Nuestras naciones buscan su verdadero destino; un destino basado en condi­ ciones materiales y sociales adecuadas y en la proyección de su justa influencia y su imagen propia en la comunidad mundial. Como una palanca poderosa para asegurar el buen éxito de esta tarea al entrar en el último tercio del siglo xx, nuestra experiencia y nuestra filosofía se orientan hacia el apresuramiento de la integración económica y * Eesumen de las observaciones del autor en la Mesa Redonda celebrada en el Istituto per le Relazioni Intemazionali, Boma, Italia, 18 de julio de 1967.

política latinoamericana. En consecuencia, encontramos apropiado, al recordar los vínculos de nuestra solidaridad hemisférica, referirnos a los problemas qne enfrentamos y a la forma en que podríamos resol­ verlos mediante un esfuerzo latinoamericano conjunto. Para comprender por qué la solución de los problemas del subdes­ arrollo en América Latina radica de modo creciente en formas más avanzadas de integración económica, debemos considerar la evolución de nuestras tasas de crecimiento, las cifras de inversión y los factores que determinan nuestro comercio internacional.

P roblem as de crecim iento e inversión La renta anual per capita en América Latina promedió 350 dólares en 1965, cifra que se compara favorablemente con otras zonas en des­ arrollo del mundo. Aún más, el becho de que, en conjunto, los niveles de la renta en la región se hayan elevado un 33 por ciento sobre los de hace 15 años, evidencia genuino mejoramiento de las condiciones eco­ nómicas y sociales. Pero la tasa de crecimiento en América Latina ha sido más baja que el 42 por ciento logrado en promedio por el mundo considerado como un todo durante el mismo período. Y se eclipsa, aún más llamativamente, ante el 52 por ciento de mejoramiento obtenido en los países industrializados. Estamos en los últimos años de la que la Organización de las Na­ ciones Unidas denominó "Década del Desarrollo” . Desafortunada­ mente, encontramos que las grandes metas de acción en los años 60 permanecen inalcanzadas; que el progreso de las naciones subdesarro­ lladas no se ha acelerado dramáticamente; que la brecha entre las naciones ricas y pobres del mundo no se ha reducido. La prosperidad durante los primeros años de la Década del Desarrollo se ha confinado principalmente a los países industrializados donde hoy día el ciuda­ dano gana al año 175 dólares más de renta real que en 1960. El alza en América Latina durante el mismo lapso fue sólo de 40 dólares. Estos incrementos reflejan una tasa de crecimiento anual del 4 por ciento per capita en las naciones altamente desarrolladas, en compara­ ción con menos del 2 por ciento en América Latina. Para comprender las razones de estas diferencias es necesario examinar el proceso de formación de capital en América Latina. Du­ rante el período 1960-65, la inversión subió solamente 3,3 por ciento al año, debiendo considerarse este aumento en relación con la tasa más alta de crecimiento de población del mundo, aproximadamente del 2,7

por ciento por año. En consecuencia, muy poco más del V2 por ciento se ha añadido anualmente al capital disponible en promedio por cada latinoamericano. .: Estamos procurando construir más fábricas para proveer las ne­ cesarias fuentes de trabajo; expandir y mejorar la agricultura para alimentar a una población creciente y mantener el esencial comercio de exportación; suplir los millones de plazas escolares adicionales que cada año se necesitan para atender los requerimientos de educación de nuestros niños, y proveer servicios básicos de electricidad, agua y transporte para 7 millones de nuevos habitantes que se añaden anual­ mente a la población latinoamericana. Es usual abogar por la indus­ trialización latinoamericana como medio de atraer a un segmento sustancial de la población —un millón de personas por año— al mer­ cado de trabajo industrial Si la creación de cada nueva plaza en la industria requiere un promedio mínimo de 5.000 dólares de inversión adicional y proyectamos atraer un millón de personas al mercado in­ dustrial de trabajo, se concluye que necesitaremos cuando menos 5.000 millones de dólares por año de nueva inversión en el sector manufac­ turero. Todavía estamos ahora del 25 al 30 por ciento debajo de esa <íifra. Ésta es una de las razones por qué América Latina confronta el espectro de millones de hombres y mujeres desempleados o subempleados. La proporción de recursos latinoamericanos dedicados a la for­ mación de capital es peligrosamente baja. Sociedades altamente diná­ micas tales como Israel, Japón y Alemania Occidental, en búsqueda de nuevos horizontes económicos, dedican 25 por ciento o más de su producto nacional bruto a la inversión para el desarrollo nacional. En América Latina, la proporción es solamente del 16 por ciento. América Latina necesita movilizar urgentemente sus propios re­ cursos. Esto, a la par que la necesaria cooperación internacional, resolverá sus problemas actuales de desarrollo a través de un esfuerzo vigoroso de formación de capital. La tasa actual de inversión del 3,3 por ciento al año debe duplicarse si el progreso en el crecimiento de la renta per capita va a lograr las metas mínimas establecidas en la Carta de Punta del Este, es decir, el 2,5 por ciento al año. Para lograrlo, se necesita concertar una compleja combinación de factores políticos, eco­ nómicos y tecnológicos. La ejecución de esta tarea, sin embargo, no depende solamente de la habilidad latinoamericana de movilizar sus propios recursos sino también de factores externos, especialmente de las fluctuaciones del comercio internacional.

R epercusión del com ercio internacional La expansión del comercio internacional ha producido tradicionalmente períodos de acentuado crecimiento en América Latina. Pero el comercio internacional ha venido declinando y ésta es nna de las razones fun­ damentales de la presente baja tasa de inversión. A pesar del llamado "crecimiento hacia adentro” , fundado principalmente en la industria­ lización, la economía de las naciones latinoamericanas todavía se basa grandemente en exportaciones tradicionales de productos básicos. El desarrollo se verá sofrenado si estas exportaciones dejan de encontrar mercados internacionales receptivos o si el intercambio de bienes y servicios se hace en términos desfavorables. El crecimiento del comercio de exportación en el mundo, consi­ derado como un todo, promedió 8 por ciento cada año durante el último decenio; en América Latina, sólo 4 por ciento. La participación lati­ noamericana en el comercio mundial ha declinado del 9 por ciento hace 10 años a 6 por ciento en la actualidad. Es alentador, de otra parte, observar cómo el subcontinente ha avanzado hacia una mayor cohesión económica y hacia la integración. El comercio intrarregional ha aumentado considerablemente en los últimos 5 años con nuevos acuerdos comerciales que han conducido a la formación del Mercado Común Centroamericano y de la Asocia­ ción Latinoamericana de Libre Comercio. En 1961, el comercio dentro de América Latina significaba sólo 8 por ciento de sn volumen total. En 1965, ascendió al 14 por ciento y se espera que las cifras corres­ pondientes al año pasado serán todavía más altas. Los escépticos de­ bieran notar que estas cifras revelan un ritmo mayor que el estable­ cido por las naciones europeas durante los 5 primeros años del Mer­ cado Común Europeo y de la Asociación Europea de Libre Comercio. Como consecuencia de la debilidad creciente del sector externo en América Latina durante el último decenio, aumentó notablemente la deuda externa en la región. Las obligaciones en dólares a plazos mayores de un año que en 1955 eran de 4.300 millones de dólares, se habían elevado a 11.600 millones de dólares al cerrarse 1965, lo que se refleja en el crecimiento del servicio anual de la deuda externa, que en 1955 constituía solamente el 5 por ciento del valor de las expor­ taciones, mientras que en 1965 alcanzaba el 15 por ciento del mismo valor. Del financiamiento externo recibido por América La­ tina durante ese lapso, el 40 por ciento provino de operaciones de­ nominadas "compensatorias” , las cuales, en esencia, proveen a nues­ tras economías con recursos que nuestro propio esfuerzo de desarrollo

es incapaz de proveer. Es revelador el hecho de que 47 por ciento de la deuda total de la América Latina se vence en menos de 5 años. A for­ tunadamente, más de la mitad de la deuda externa de la región incu­ rrida durante los últimos 6 años se ha debido al financiamiento de proyectos de desarrollo económico, de modo que las resultantes fuerzas de crecimiento, particularmente el consecuente mejoramiento en la balanza de pagos, capacita a los países para pagarla por sí mismos. Las autorizaciones de las agencias financieras multilaterales y bi­ laterales para el desarrollo económico promediaron, durante el período 1960-65^ cerca de 1.000 millones de dólares anuales, considerablemente más que el promedio de 340 millones de dólares por año, en el quin­ quenio anterior. Más de 60 por ciento de los préstamos de desarrollo a América Latina en el último período, provinieron de agencias multinacionales, con una importante cuota procedente del Banco Interamericano de Desarrollo.

Planificación del desarrollo La planificación del desarrollo ha progresado rápidamente en América Latina. Iniciada con timidez y en pocos países en los años 40, recibió fuerte impulso en el decenio siguiente, sobre todo gracias a la labor de asesoría y capacitación de personal realizada por c e p a l . Terminó convirtiéndose en práctica generalizada y oficialmente aceptada, a partir de la primera reunión de Punta del Este, en 1961. Todos los países cuentan a la fecha con planes nacionales de desarrollo de tipo, cobertura y complejidad diversos y todos han establecido oficinas na­ cionales encargadas de la función de planificación. La importancia de los avances logrados en menos de treinta años se aprecia mejor si se tiene en cuenta el escaso conocimiento general sobre el funcionamiento de las economías nacionales en los años 40. La formulación de teorías del desarrollo económico se encontraba entonces en una etapa balbuceante y se carecía de información básica sobre la actividad económica en América Latina; ni siquiera se elabo­ raban cuentas nacionales y apenas se comenzaba a preparar al personal de economistas y técnicos que pudieran hacerse cargo de tales tareas. Las limitaciones de la planificación que todavía subsisten en los países latinoamericanos, en buena parte son reflejo del grado de im­ provisación congruente con el ritmo apresurado de su evolución. En lo esencial, se relacionan con la escasez, que persiste, de ciertos elementos básicos y de personal idóneo para desempeñar las variadas y complejas

tareas que comporta el funcionamiento expedito de sistemas nacionales de planificación. Son por lo demás propias del grado general de sub­ desarrollo de los países de la región y pueden describirse del modo siguiente: a) Palta de desarrollo suficiente de la investigación y la docencia universitarias para elaborar los conceptos teóricos adecuados a las circunstancias características del desarrollo latinoamericano y deter­ minar la técnica requerida para orientar su curso. b) Como consecuencia de lo anterior y también por la novedad de los organismos de planificación, reducida incorporación orgánica de los mismos a la corriente central de las administraciones públicas, de suerte que la elaboración, ejecución y control de planes no reciben apoyo adecuado del Gobierno. Tanto o más precaria es su relación con el sector privado que, si bien mantiene formas primarias de organiza­ ción propias de las sociedades industriales incipientes, determina parte importante de las decisiones económicas significativas y debe tener participación activa en el proceso de la planificación. c) Presencia de factores que en conjunto y aisladamente obstan al buen éxito de la planificación y corresponden al bajo grado de des­ arrollo de las economías nacionales^ como la dependencia excesiva del exterior y de uno o de pocos productos; la baja productividad de la agricultura y su escasa integración con la economía urbana; la im­ portancia exagerada de hábitos monopolísticos y, en general, la escasa organización y pequeña magnitud de los mercados nacionales. d) Subsistencia, como marco en el que ha de desenvolverse la planificación del desarrollo, de sociedades básicamente tradicionales, cuyas estructuras de poder sólo parcial y recientemente han comen­ zado a ajustarse a los nuevos valores y objetivos de las sociedades modernas. Si la escasez de personal calificado explica en buena medida las limitaciones anteriores, ella contribuye además a la falta de proyectos de inversión, la carencia de estadísticas y la escasez de administrado­ res de nivel intermedio, todo lo cual impide dar a los planes el carácter específico que necesitan para ser operativos, dejándose a la vez de cumplir tareas indispensables para su realización cabal. La existencia de estas limitaciones determina que, con pocas excep­ ciones, los planes de desarrollo vigentes en América Latina no hayan logrado convertirse todavía en guías eficaces de la actividad económica nacional.

Un examen reciente de diez países de la región hecho por c e p a l , que contrasta el comportamiento observado en ciertas variables básicas con lo previsto en los planes, muestra que, si bien el producto bruto global aumentó en ocho de los diez países durante el período del plan, los aumentos no corresponden a los previstos; las importaciones y las exportaciones muestran una conducta errática respecto de las previ­ siones y, consistentemente (con la sola excepción de México), la va­ riable básica de la inversión estuvo lejos de alcanzar los niveles pre­ vistos. Sin embargo, los hechos señalados no reflejan certeramente el estado de la planificación en América Latina. Para una apreciación equitativa, es necesario tener en cuenta, primero, que su evolución procedió dentro del marco de obstáculos y limitaciones que he seña­ lado y, segundo, que aun en el caso de las más favorables circunstancias ambientales, nadie puede pretender el cumplimiento riguroso de las metas cuantitativas de un plan de desarrollo económico. Rara vez sucede esto en las economías centralmente planificadas y sería ilusorio esperarlo en las de libre empresa. Por tales motivos, la evaluación de la eficacia de la planificación no puede aislarse de su marco histórico y, sobre todo, debe apoyarse en el uso de indicadores cualitativos apropiados. En este contexto, el cuadro es mucho más favorable. Desde luego, resalta el hecho básico de la existencia de planes nacionales y de orga­ nismos de planificación en todos los países. Este hecho obedece a un profundo proceso de aceptación de la planificación como instrumento de gobierno que ha trascendido la frontera de los círculos técnicos e influye con vigor creciente en la conducta de los dirigentes en todos los estratos y organizaciones sociales. Ya no se discute en América Latina la necesidad de la planificación; cuando más, sus modalidades y la conveniencia de reforzarla. Por otra parte, el análisis de la evolución de las economías de la región en la última década demuestra progresos significativos atribuibles al desarrollo de la planificación, en los siguientes campos: la capacidad de los gobiernos para influir sobre variables económicas estratégicas a través del manejo de las finanzas públicas y de las corrientes monetarias; la mayor comprensión de la importancia de las reformas de estructura, especialmente de los sistemas de explota­ ción y tenencia de la tierra, de la tributación, y de los sistemas educa­ tivos ; el desarrollo de instituciones y mecanismos para adelantar tareas de preinversión en los campos de preparación de proyectos y progra­ mas, prospección de recursos naturales, posibilidades de explotación de

fuentes de energía y medios de comunicación, y estudios básicos para el establecimiento de políticas de inversión de ámbito regional; la mejor comprensión del papel que deben desempeñar los gobiernos en la promoción del desarrollo, y la generalización de una actitud favo­ rable hacia la ordenación racional de las actividades económicas en función de objetivos comunes. A lo anterior se agrega el grado creciente de coordinación a escala interamericana que han promovido los gobiernos a través de los orga­ nismos regionales, la creación de la Nómina de los Nueve en Punta del Este y posteriormente del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso ( c i a p ) . L o s mecanismos existentes, especialmente el examen anual de países que hace el c i a p , contribuyen a una mayor coordinación de la ayuda externa, y, lo que es tal vez más importante, estimulan a la larga el desarrollo de técnicas de evaluación y control de los planes nacionales que paulatinamente van aumentando su efi­ cacia operativa. Puede decirse, en resumen, que están ya creadas las condiciones necesarias para el autoestímulo del proceso de la planificación en América Latina; implantado apresuradamente en la mayoría de los países, en forma improvisada y con recursos precarios, ha podido establecer, sin embargo, mecanismos internos y externos de perfeccio­ namiento cuya acción cobra eficacia creciente.

L a necesidad de un mercado común En vista de nuestra baja tasa de formación de capital, la debilidad de nuestro comercio exterior y los demás factores limitativos señalados, el agrandamiento de nuestros mercados locales parece el óptimo camino a seguir. Las modalidades del consumo determinan directamente el volumen y la diversificación de la producción a la vez que crean los recursos requeridos para la expansión de la empresa privada y asegu­ ran la transferencia adecuada de los recursos al sector público. Es sabido que las posibilidades de autosostenimiento del desarrollo de un país se basan en un creciente mercado nacional y en un comercia exterior promisorio. Esto nos conduce hacia el más significativo propósito del des­ arrollo económico latinoamericano en la era presente: el estableci­ miento de un mercado común que creará mercados internos más gran­ des; dará ocasión a nuevas fuentes de capital de inversión; producirá mejores condiciones para la asimilación de los avances tecnológicos;

multiplicará las oportunidades de inversión privada extranjera; au­ mentará la eficacia de la participación externa, bilateral y multilateral, en el crecimiento económico de toda América Latina, y servirá como un poderoso incentivo a la actividad económica global en la región. A fin de modernizar su economía, América Latina deberá primero diversificar su producción primaria y expandir su industria, tareas que reclaman la aplicación de tecnología moderna, ingente capital de inversión y un grado de división del trabajo y de especialización que sobrepasa los estrechos confines de los presentes mercados nacionales limitados. Uno de los problemas del desarrollo de América Latina es el uso indebido de sus limitados recursos en el establecimiento de acti­ vidades económicas que, por estar vinculadas a mercados restringidos, no son económicamente sanas. Tales industrias pueden sobrevivir sola­ mente al amparo de sistemas de protección. La integración de los presentes mercados nacionales en América Latina proporcionará, en consecuencia, el acicate competitivo que forzará a las empresas indus­ triales a aumentar su eficiencia, mejorar la calidad y bajar los costos. Hay numerosas instancias que demuestran concretamente las ven­ tajan susceptibles de derivarse del desarrollo en un plano regional de sectores básicos de la economía latinoamericana. La industria del acero en América Latina constituye una ilustración concreta. La produc­ ción se ha elevado de 500 mil toneladas de acero en 1940 a más de 8 millones de toneladas en la actualidad, manteniendo durante el período 1955-65 una espectacular tasa de crecimiento del 10 por ciento por año. Las economías de escala influirán grandemente en el esfuerzo de inversión necesario para mantener y si es posible acelerar esa tasa de crecimiento en los años futuros, en el empeño de equipararse con la de­ manda siempre creciente. Si los países latinoamericanos continúan su política de establecer sus propias plantas de acero, los recursos totales que deberán dedicarse a este sector en toda la región serán a la larga 2 ó 3 veces más altos que el costo de instalar plantas de gran escala. La inversión requerida para construir una planta con capacidad suficiente para convertir mineral de hierro en 100 toneladas de acero laminado sería de 700 dólares por tonelada, mientras que la unidad de inversión para una planta 15 veces más grande, con una capaci­ dad de 1.500.000 toneladas, sería 60 por ciento más baja o sea sola­ mente 300 dólares por tonelada. Similares ventajas se evidencian en la conducción del futuro desarrollo de las industrias petroquímicas, de fertilizantes y otras, si se hacen en escala regional en lugar de nacional. Está por demás insistir en la conveniencia de compartir,

en bases multinacionales, el alto costo de inversión en sistemas moder­ nos de comunicaciones y transportes. La integración se torna imperativamente necesaria para elevar los actuales niveles de la tecnología y la ciencia en nuestros países. Aunque la absorción del conocimiento y la experiencia pueden cons­ tituir un proceso costoso y difícil para países pequeños y subdesarro­ llados, de todas maneras es indispensable hacer un rápido progreso en este campo, ya que la brecha tecnológica que separa a América Latina de los países industrializados se dilata constantemente. A este res­ pecto, debiera señalarse que Estados Unidos invirtió en investigación científica y tecnológica 17.000 millones de dólares en 1965, o sea 3 por ciento de su producto nacional bruto. Una reciente Conferencia de la Ciencia y la Tecnología Aplicada al Desarrollo Latinoamericano, recomendó que los países latinoameri­ canos dedicaran en forma constante entre el 0,7 por ciento y el 1 por ciento de su renta nacional a la investigación científica y tecnológica. Esta meta representa un incremento sustancial y ambicioso en compa­ ración con los esfuerzos y gastos actuales en este campo, que son totalmente inadecuados. El rezago tecnológico latinoamericano se refleja en la producti­ vidad del trabajo. La capacidad de producción media del trabajador latinoamericano es escasamente del 15 por ciento al 30 por ciento del rendimiento del obrero en países donde la ciencia y la tecnología se han aplicado intensamente al aumento de la productividad. Aún más, difícilmente el 10 por ciento de la población económicamente activa de Latinoamérica está empleada en empresas —usualmente firmas ex­ tranjeras— eon relativamente altos prototipos tecnológicos. América Latina debe beneficiarse con la transferencia del progreso tecnológico y científico que el mundo de hoy hace posible, pero, para resultados máximos, un procedimiento regional parece indispensable. Si hemos de ser capaces de absorber los avances científicos y tecnoló­ gicos sin desmedro de nuestra identidad, la tarea será mucho más fácil mediante la creación de un Mercado Común de la Ciencia y la Tecno­ logía en América Latina. Solamente de este modo podremos establecer grandes centros de investigación, la fundación de los cuales es virtual­ mente imposible hoy día con los limitados recursos nacionales. Esa es la única manera de ofrecer a los hombres que adiestramos para asumir las más altas responsabilidades del desarrollo, la posibilidad de en­ contrar dentro del vasto panorama de una Latinoamérica integrada los incentivos que ellos ahora buscan a través de la emigración.

Im portancia de la ^'Propuesta de los C u a tro'’ Hace dos años, en vista del lento progreso de la Asociación Latinoame­ ricana de Libre Comercio y ante el hecho de qne varios países latino­ americanos aún no se habían afiliado, ya fuera a este sistema o al Mercado Común Centroamericano, se creyó aconsejable reexaminar nuestra situación con referencia al proceso general de integración eco­ nómica. Así, en abril de 1965, en respuesta a una oportuna solicitud del presidente de Chile, se sometió a consideración de los presidentes de todas las Repúblicas latinoamericanas una propuesta para la creación del Mercado Común Latinoamericano, cuyos autores fueron Raúl Pre­ bisch, José Antonio Mayobre, Carlos Sanz de Santamaría y yo. Este documento subrayó ante todo la necesidad de decisiones políticas en las más altas esferas del poder público y mantuvo que si bien la for­ mación de tal mercado dependía de los esfuerzos que se realizaran en el ámbito nacional, al mismo tiempo serviría como un medio para fortalecer y acelerar dichos esfuerzos. En cuanto a la política de intercambio, el documento recomendó que se adoptara un mecanismo para la reducción gradual y automá­ tica de los derechos aduaneros, la progresiva eliminación de restriccio­ nes cuantitativas y otras no tarifarias, el establecimiento de una tarifa común frente al resto del mundo y la institución de un sistema de preferencias para los países latinoamericanos en sus relaciones de co­ mercio. También se propuso una política regional de inversiones que en­ trañara la adopción de programas de desarrollo de grandes industrias en escala regional, previéndose que ellos conducirían en pocos años a una serie de convenios sectoriales. En la política general, se prestaría especial atención a las inversiones de infraestructura, relacionadas con el transporte, las comunicaciones y la generación y distribución de energía. Se recomendó que se implementara esta política preferible­ mente en los países de menor desarrollo relativo y cualesquiera otros donde el proceso de integración pudiera crear problemas. Se indicó que esto requeriría un gran volumen de recursos públicos multinacio­ nales que deberían canalizarse a través del Banco Interamericano de Desarrollo. Se sugirieron medidas de política financiera y monetaria y se llamó la atención hacia la necesidad de promover un desarrollo equi­ librado y una equitativa participación de los beneficios de la integra­ ción. Se estableció un criterio de reciprocidad más allá del alcance de

los estrictos convenios comerciales y se urgió al empresario latinoame­ ricano a que asumiera un papel más activo en el esfuerzo de la inte­ gración. Se propuso que se estableciera un sistema para la promoción y preparación de estudios y proyectos dentro del cuadro del mercado regional. Se propusieron, finalmente, fórmulas institucionales que facilita­ ran la operación del Mercado Común, así, el establecimiento de un Consejo de Ministros, donde estuvieran representados todos los países miembros, llamado a marcar la orientación política, y el de una auto­ ridad ejecutiva, encargada del manejo del sistema. Se ha progresado sensiblemente desde entonces, particularmente en la elaboración de un cuerpo coherente de doctrina concerniente a la integración latinoamericana, que incluye la definición de las metas básicas del mercado común. Se ha creado un Consejo de Ministros de la ALALC como órgano supremo de la asociación, a la que Venezuela y Bolivia adhirieron recientemente. El Mercado Común Centroame­ ricano mantiene discusiones con Panamá a fin de encontrar una fór­ mula apropiada para su adhesión a ese movimiento. Y se han acordado medidas para asegurar una más estrecha vinculación entre la a l a l c y el MCCA. Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo ha estable­ cido el Fondo de Preinversión para la Integración Latinoamericana y el Instituto para la Integración de América Latina ( i n t a l ) . El fondo fue creado para el financiamiento de estudios y la preparación de proyectos que contribuyan a una más rápida integración latino­ americana y constituirá un efectivo instrumento de promoción de la misma. El i n t a l es responsable de la conducción de investigaciones, del entrenamiento de personal y de la asesoría a los países miembros y al Banco mismo, en materia de integración. Se encarga, a la vez, de la difusión de ideas y estudios en este campo. Debemos también poner de manifiesto el evidente respaldo po­ pular que ha obtenido el proceso de integración. Quien visite Latino­ américa en la actualidad, lea su prensa, escuche a sus líderes intelec­ tuales y políticos, converse con sus hombres de negocios y sus líderes obreros, no dejará de observar que la integración ha dejado de ser un concepto vago, discutido exclusivamente entre expertos, y se ha tor­ nado en un tema de general interés. Las reuniones periódicas de empresarios, banqueros y funcionarios universitarios; los esfuerzos dentro de los partidos políticos para incorporar los objetivos de la integración en sus plataformas, y el ya existente Parlamento Latino­

americano, son asimismo expresiones vigorosas de la vitalidad del movimiento de integración.

La R eunión de los P resid en tes de A m érica No debe extrañarnos, entonces, que en la Reunión de los Presidentes de América celebrada en Punta del Este, en abril de 1967, la integra­ ción económica de América Latina fuera la materia más importante de sus deliberaciones y que, en esa ocasión, se hayan adoptado, al más alto nivel político, decisiones que abren el camino para avanzar resuel­ tamente hacia la formación del Mercado Común Latinoamericano. A continuación me refiero brevemente al alcance de esos compromisos. Los presidentes latinoamericanos resolvieron crear el Mercada Co­ mún en forma progresiva, a partir de 1970, para estar sustancialmente en funcionamiento en un plazo no mayor de 15 años, mediante el per­ feccionamiento de los dos sistemas de integración existentes y de su convergencia en etapas sucesivas de cooperación, vinculación e inte­ gración. A tal efecto, se convino crear una Comisión compuesta por los órganos ejecutivos de la a l a l c y del m c c a para realizar esta tarea y oportunamente promover la negociación de un Tratado General o de los protocolos necesarios para crear el Mercado Común Latino­ americano. En el marco de la a l a l c , los presidentes decidieron acelerar el proceso de integración mediante la aplicación — a partir de 1970 y para completarse antes de 1985— de un régimen de eliminación programada de gravámenes y de todas las demás restricciones no arancelarias y del establecimiento progresivo de una tarifa externa común. En este mismo campo son también importantes las decisiones de aplicar de inmediato el compromiso de no crear nuevas restricciones al comercio y de esta­ blecer un margen de preferencia dentro de la región, así como de pro­ piciar la formación, con mayor celeridad que los compromisos genera­ les, de mercados subregionales de carácter transitorio, compatibles con la integración regional. Por otra parte, los presidentes latinoamericanos y de Estados Uni­ dos acordaron encomendar al b id y a los órganos de los dos sistemas de integración que movilicen recursos financieros y técnicos para con­ tribuir a la solución de los problemas de balanza de pagos, readapta­ ción industrial y reorientación de la mano de obra que puedan resultar de la reducción acelerada de las barreras comerciales, así como para aumentar los montos disponibles para créditos de exportación en el

comercio intralatinoamericano. A tales efectos, la cooperación de Es­ tados Unidos podría fluctuar entre 250 y 500 millones de dólares^ recursos que complementarán el aporte que los países latinoamericanos destinen a los mismos fines. Se lia previsto que el b id administre estos recursos. En la Reunión de Punta del Este se dio extraordinaria atención a la acción multinacional para realizar proyectos de infraestructura y para desarrollar conjuntamente las cuencas hidrográficas internacio­ nales, regiones fronterizas y zonas geoeconómicas que comprendan el territorio de dos o más países. Los presidentes dieron singular impor­ tancia a la necesidad de dotar a la región de sistemas eficientes de transportes, comunicaciones y energía con el propósito de suministrar la base para la integración física del mercado regional y para lograr una distribución equitativa de sus beneficios entre todos los países del continente. El b id ha adelantado su acción en la realización de esta gran tarea, apoyado por el creciente interés que los países miembros han demos­ trado por la ejecución de proyectos multinacionales de infraestructura. Por una parte, a través del Fondo de Preinversión a que me he refe­ rido antes, se está llevando a cabo el estudio de importantes proyectos, tales eomo el mejoramiento y la interconexión de los sistemas nacionales de telecomunicaciones a través de satélites y microondas, el estableci­ miento de sistemas conexos de energía eléctrica, el diseño y construc­ ción de importantes carreteras internacionales y la modernización de puertos que sirvan a países mediterráneos. Por otra parte, el i n t a l ha asumido la responsabilidad principal en la elaboración del pro­ grama de desarrollo conjunto de la Cuenca del río de la Plata, a soli­ citud de los cinco países interesados: Argentina, Bolivia, Brasil, Pa­ raguay y Uruguay. En Punta del Este los presidentes también resolvieron incre­ mentar los recursos del Fondo de Preinversión de manera que el Banco pueda llevar a cabo una efectiva labor de promoción en la iden­ tificación y preparación de proyectos de alcance multinacional, incluso a través de operaciones no reembolsables o de recuperación contin­ gente a la ejecución de esos proyectos. Además, los jefes de Estado decidieron intensificar los esfuerzos de sus gobiernos para movilizar recursos, dentro y fuera de los países del continente, que serán dedi­ cados a la ejecución de los proyectos multinacionales de infraestructura que más contribuyan a la integración física de la región. En este sentido cabe mencionar que la Asamblea de Gobernadores del Banco, al acordar el aumento en el capital ordinario y en el Fondo para Ope­

raciones Especiales, ha tomado en cuenta el monto de 100 millones de dólares que el Banco espera destinar anualmente a programas de in­ tegración económica.

E l m ercado común, los esfu erzos nacionales y la reform a social A pesar de todo, la creación del mercado común da margen a ob­ jeciones de diferente tipo. Algunos arguyen que la integración re­ gional de América Latina debe dar preferencia a la integración nacio­ nal y social en cada uno de los países. Este punto de vista tiende a subestimar la capacidad y la fortaleza de la interacción entre ambas maneras de atacar el mismo problema. La conquista interna de amplias “ nuevas fronteras” en muchas áreas todavía al margen de la corriente principal de las economías nacionales, se facilitará grandemente por la infraestructura de las obras concebidas en escala regional. De ahí que los dos empeños deben verse como complementarios y realizarse simultáneamente en cuanto sea posible. Aquellos que mantienen que la integración regional es una alter­ nativa conscientemente promovida para distraer la opinión pública de las presiones del cambio social hacia la integración económica y social dentro de cada país, parecen haber olvidado las lecciones de la histo­ ria. El proceso de unificación que creó los Estados-naciones así en Italia como en Alemania durante la última centuria, demuestra la di­ recta inñuencia de los crecientes espacios económicos en la consecu­ ción de más amplia movilidad social y en la extinción de estructuras socioeconómicas estratificadas. No cabe duda acerca de los factores vigorosamente estimulantes del cambio que están implícitos en la libre circulación de bienes y ser­ vicios, junto con la de hombres e ideas, en toda la extensión de más vastos espacios económicos. Tampoco se puede dudar que la desinte­ gración y el aislamiento son el mejor terreno para la supervivencia de intereses creados anacrónicos. En suma, la integración económica es uno de los instrumentos básicos que se han de utilizar en el esfuerzo intensivo para m odernizar no solamente el sistema de producción sino también la estructura econó­ mica y social de los países latinoamericanos. Porque la integración no es una alternativa sino un complemento y un estímulo de las re­ formas internas que debemos realizar sin demora en cada país para extender los beneficios del desarrollo económico y social a la gran mayoría del pueblo.

CAPÍTULO X

DESARROLLO ECONÓMICO E INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA ^

A v a n c e s r e a l iz a d o s y

p e r s p e c t iv a s

de

la

e c o n o m ía

Con alguna frecuencia se presenta un cuadro artificialmente depri­ mente acerca del desarrollo de América Latina. Fuera de todo aná­ lisis objetivo, en muchos estudios sobre la región se ha puesto dema­ siado énfasis en los problemas existentes, en los errores cometidos, en lo mucho que falta todavía por hacer. Pero se omite mencionar los esfuerzos que ha realizado la región en las últimas décadas y los logros alcanzados, y no se toma en cuenta el contexto histórico del desarrollo actual de América Latina. Una visión retrospectiva de la región durante el período de pos­ guerra revela, por ejemplo, que a partir de 1950 América Latina ha mantenido, en promedio, una tasa de crecimiento del producto interno bruto de alrededor del 4,7 por ciento por año; esta tasa no es espec­ tacular; sin embargo, se compara favorablemente con la de muchos de los países industrializados que, sin lugar a dudas, tienen mayores recursos y una mayor potencialidad para acelerar su crecimiento eco­ nómico. En segundo lugar, es evidente que la región está avanzando en forma acelerada hacia una economía industrial, lo que se comprueba por el hecho de que la producción de este sector ha crecido a una tasa promedio del 6 por ciento por año a partir de 1950. Durante ese período la producción de acero mantuvo un ritmo de crecimiento anual del 10 por ciento y la de energía, del 11 por ciento; en el curso de los * Discurso del autor en el Iiistituto de Estudios de Desarrollo de Viena. Viena, Austria, 18 de noviembre de 1968.

Últimos quince años se ha creado una industria de automotores que produce alrededor de 500 mil unidades, con un alto contenido regional. La producción agrícola ha crecido a una tasa de aproximadamente 4 por ciento, que es inferior a la del producto, pero la producción de alimentos ha mantenido, por lo menos, un ritmo de crecimiento igual al de la población. En realidad, el índice de la producción agrope­ cuaria en América Latina muestra un mayor crecimiento que el de África, el de Asia y aún el del Mercado Común Europeo Hay otros campos en los cuales América Latina ha estado haciendo esfuerzos considerables durante los últimos años; por ejemplo, el én­ fasis que se ha puesto en la educación ha hecho posible que entre 1960 y 1966, el número de estudiantes matriculados en la región haya au­ mentado en un 80 por ciento en los niveles primario y superior, y en 140 por ciento en el nivel secundario. Esto equivale, realmente, a una verdadera revolución en el campo educacional. Por otro lado, durante los últimos diez años la población con acceso a servicios de agua pota­ ble ha aumentado de alrededor de 60 millones a más de 110 millones^ lo que ha tenido un efecto considerable en el mejoramiento de las con­ diciones de la salud pública en los países latinoamericanos. El producto interno bruto per capita de América Latina equivale en la actualidad a alrededor de u$s 350. Este valor representa alre­ dedor de una quinta parte del promedio correspondiente a los países de Europa Occidental, y una décima parte del correspondiente a los Estados Unidos; sin embargo, es también tres veces mayor que la cifra correspondiente al África y al Asia. Hay otros índices que colocan a América Latina en posición favorable frente a otras regiones en desarrollo; por ejemplo, la capacidad instalada de energía eléctrica fue de 118 k w por mil habitantes en 1966, frente a 32 k w en África y a 77 k w en Asia; en 1965 América Latina tenía 23 teléfonos por cada 1.000 habitantes, frente a 8 en África y a 11 en Asia; el número de vehículos por cada 1.000 habitantes, en el mismo año, fue de 17 en América Latina, de 8 en África y de 4 en Asia; el índice de analfa­ betismo en América Latina es actualmente del 30 por ciento, frente al 60 por ciento en Asia y al 80 por ciento en las regiones tropicales de África. El cuadro anterior estaría indicando que América Latina está todavía rezagada con respecto a los países industrializados, y que, * Los índices de la producción agropecuaria (1952-1956 = 100), señalan que la producción de América Latina en 1965 fue de 141, frente a 137 en el África, 133 en el Asia y 129 en el Mercado Común Europeo. El promedio mun dial fue de 133.

indudablemente, hay mucbas aspiraciones insatisfechas; sin embargo, hay que reconocer que la región ha estado haciendo un esfuerzo no­ table para acelerar su desarrollo y, comparada con otras regiones del mundo en desarrollo, ocupa una posición indudablemente favorable. Todo lo anterior se ha conseguido mediante un esfuerzo signifi­ cativo de inversión que ha sido financiado, fundamentalmente, con los recursos propios de la región. Los recursos externos, aunque han te­ nido una importancia estratégica, han contribuido con menos del 10 por ciento a este esfuerzo. Según cifras publicadas por la c e p a l , el ahorro interno bruto de América Latina alcanzó la suma de u$s 17.600 millones (a precios de 1960) en el año 1966, frente a u$s 12.900 millones en 1960. Esto representa un crecimiento anual de 5,1 por ciento por año, es decir^ superior al del producto interno bruto. En el mismo período, los ingresos corrientes de los gobiernos centrales de la región aumentaron a un ritmo anual del 5,6 por ciento, lo que ha sido el resultado de reformas fundamentales introducidas por los países en su estructura tributaria y en sus sistemas de recaudación de impuestos. A lo anterior hay que añadir que, en los últimos años, han perdido toda su fuerza los sectores de algunos de nuestros países que defen­ dían la inflación como instrumento que podía conducir al desarrollo, y es halagador comprobar que los países que por largos períodos han sido afectados por la inflación han puesto en práctica programas de estabilización. De esta manera, Chile logró reducir su tasa de infla­ ción de un máximo de 46 por ciento en 1964 al 18 por ciento en 1967; Brasil, del 86 por ciento en 1964 al 30 por ciento en 1967; y Co­ lombia, del 32 por ciento en 1963 al 8 por ciento en 1967. No se ha ganado todavía la batalla contra la inflación en América Latina, pero hay un propósito muy firme de volver a la estabilidad monetaria. No menos importante que el esfuerzo de inversión y los avances materiales realizados por los países latinoamericanos, ha sido la madu­ ración lenta, pero firme, que a lo largo de las últimas dos décadas ha venido registrando la política económica, no solamente en cada uno de los países, sino también en el plano regional, lo que ha permitido lograr un notable robustecimiento del marco institucional para el des­ arrollo. Dentro de estos avances de tipo cualitativo cabría mencionar, especialmente, el que ha alcanzado la planificación en todos los países de la región. Todos los países de América Latina han establecido ofi­ cinas nacionales para la preparación de planes de desarrollo y, sobre esa base, se ha llegado a un establecimiento más riguroso de las priori­

dades para el desarrollo; se han realizado progresos considerables en la coordinación de estos planes con el manejo de las finanzas fiscales; se han instituido programas para la formulación de proyectos concre­ tos de desarrollo; y se ha dado cada vez mayor importancia a la programación de los recursos humanos. En el plano regional, los ejemplos de la cooperación creciente para el desarrollo son múltiples. Los esfuerzos que han realizado los países latinoamericanos en el campo de la integración de sus economías, y a los cuales nos referiremos en forma más amplia posteriormente; el esta­ blecimiento del Banco Interamericano de Desarrollo; el programa de la Alianza para el Progreso, acordado en 1961; la creación del c i a p como mecanismo de evaluación del adelanto en los planes de desarrollo de los países; la creación más reciente de un Centro Interamericano de Promoción de Exportaciones, etc., son todos logros que revelan el grado de progreso alcanzado por los esquemas de cooperación regionaJ en América Latina.

La acción del Banco Interam ericano En toda esta gran tarea que ha emprendido América Latina, en los últimos años le ha correspondido al Banco Interamericano una acti­ vidad de importancia creciente. El valor de los préstamos otorgados por el Banco a los países miembros alcanzó la suma de u$s 2.400 mi­ llones en el período 1961-1967. El costo total de estos proyectos tenía un equivalente de u$s 400 millones, cuyas dos terceras partes, aproxi­ madamente, provenían fundamentalmente de los propios países latino­ americanos. El valor de los préstamos del Baneo en el año 1967 fue de u$s 496,4 millones, y el Banco espera mantener un nivel de inver­ siones por lo menos similar en el presente año y en el futuro cercano. Quizás una de las características más destacadas de la labor del Banco es que no se ha dedicado a financiar solamente los sectores tradicionales de infraestructura económica; al contrario, con una vi­ sión más integral del problema del desarrollo, hemos dedicado recursos a una gran variedad de sectores, entre ellos la educación, la vivienda, el saneamiento, el financiamiento de exportaciones, etc., que antes tenían limitado acceso al crédito internacional. Como resultado de esto, la cartera de préstamos del Banco muestra una gran diversifi­ cación, con una preponderancia de los sectores productivos básicos de la industria y agricultura. Estos dos sectores absorbieron alrededor del 44 por ciento de todos los préstamos otorgados por el Banco hasta

fines del año 1967; los sectores de transporte y energía recibieron alrededor del 20 por ciento, y los sectores de vivienda y saneamiento recibieron el 28 por ciento. Porcentajes menores correspondieron a educación, estudios de preinversión y financiamiento de las expor­ taciones. A la obra física realizada por el Banco en los proyectos de inver­ sión, debe añadirse la intensa actividad de asistencia técnica desple­ gada en favor de los países miembros. Esta asistencia se ha destinado a proveer servicios de asesoría para la elaboración y ejecución de programas y proyectos específicos; a la preparación de estudios de pre­ inversión; a programas de adiestramiento de personal; al robusteci­ miento de actividades de planificación y de investigación; al mejo­ ramiento institucional y a otras actividades encaminadas a promover la integración económica de América Latina.

Las persp ectivas de desarrollo futuro En todo el período de posguerra, América Latina ha manifestado una definida vocación de progreso y capacidad para atacar los obstáculos y prepararse mejor para las tareas del desarrollo económico y social. Sin embargo, no cabe duda de que la región tiene la potencialidad y los recursos humanos para avanzar en el futuro a un ritmo más rá­ pido que el logrado en las dos décadas pasadas. Las proyecciones hacia el año 2000', hoy tan de moda, indican que manteniendo el actual ritmo de crecimiento llegaremos entonces a un producto regional cercano a los 700 dólares per capita. Es evidente que, de cumplirse estas proyecciones, en cierto sentido vamos a salir de la esfera en que se encuentran atrapados los países del Tercer Mundo. Sin embargo, hay que reconocer que subsisten algunos problemas a cuya solución los países latinoamericanos deberán dedicar mayor atención y energía para cimentar mejor las bases de su desarrollo. La baja productividad de la agricultura, en circunstancias que, por la abundancia de tierras, América Latina podría ser un granero para otras regiones del mundo; el crecimiento explosivo de las ciudades, que carecen de suficientes oportunidades de trabajo y tienen que pro­ veer de servicios de toda clase a sus habitantes; la necesidad de racionalización y mejoramiento tecnológico de la industria; el logro de la estabilidad financiera para el desarrollo, etc., son otros tantos obstáculos de orden interno que América Latina debe tratar de superar.

Pero, además de los problemas de orden interno que he mencio­ nado, hoy quiero referirme especialmente a la severa limitación que está imponiendo al desarrollo de América Latina el estrangulamiento de su sector externo.

Com ercio exterior Entre los problemas más agudos que ha enfrentado en el pasado, y continuará enfrentando en el futuro el desarrollo de América Latina, pocos son tan importantes como el de la debilidad de su comercio exterior. Típicamente, el valor de las exportaciones de la región mues­ tra ciclos de una prosperidad relativa, a los que siguen otros de creci­ miento lento y aun de estancamiento. Por ejemplo, entre 1948 y 1956 se registró uno de estos ciclos de auge que permitió un aumento de las exportaciones de un nivel anual de menos de u$s 6.000 millones de TJ$s 8.000 millones; sin embargo, desde ese año hasta el año 1961, este último valor se mantuvo casi constante. A partir del año 1962, gracias a un mejoramiento de los mercados de los productos básicos de expor­ tación de la región, el comercio exterior de América Latina alcanzó una tasa de crecimiento anual superior al 6 por ciento hasta el año 1966, con un valor, en este último año de u$s 11.400 millones. Pero nuevamente desde fines de 1966 comenzó una tendencia de debilita­ miento en los mercados de productos de exportación de la región, que se ha prolongado hasta el presente. En el año 1967, no sólo el valor de las exportaciones de la región no aumentó sino que aún disminuyó ligeramente con respecto al año anterior; y las perspectivas para el presente año y para el futuro cercano no son, de ninguna manera, halagadoras. El resultado de todo esto es que, en el período comprendido entre 1950 y 1967, el valor a precios corrientes de las exportaciones de la región creció a un ritmo de 3,6 por ciento por año. Las exportaciones de América Latina, que en 1950 representaban alrededor del 10 por ciento de las exportaciones mundiales, en la actualidad representan menos del 6 por ciento. La importancia de estas relaciones es que, de acuerdo con la opi­ nión generalizada de los expertos, en todo período de crecimiento eco­ nómico acelerado, como el que quisiera emprender América Latina, se necesita un aumento correlativo de las importaciones a un ritmo equi­ valente y aún mayor que el ritmo de crecimiento de la producción total. Por ejemplo, la Secretaría de la u n c t a d ha calculado que, para

que los países en desarrollo alcancen una meta de crecimiento del 5 por ciento por año, las importaciones deberían crecer a una tasa del 6 por ciento por año. Es cierto que una parte de las necesidades de importación puede suplirse, temporalmente, con la ayuda de recursos externos; sin embargo, en la mayor parte de los casos, y especialmente en el de América Latina, éstos son recursos que se obtienen en prés­ tamo y que tienen que reembolsarse a los países acreedores en un período dado. De esta manera, a largo plazo, el único medio de alcan­ zar un crecimiento alto de las importaciones, compatible con los requerimientos del desarrollo económico, es el de ampliar el sector de exportaciones. Esto es, precisamente, lo que América Latina no ba podido conseguir en todo el período de la posguerra. !M]uchos de los factores que han determinado este debilitamiento continuo del comercio de exportación de América Latina radican, pro­ bablemente, en la inercia de los propios países latinoamericanos. Se ha mantenido una estructura de producción concentrada en unos pocos productos básicos, sin que, salvo raras excepciones, se haya hecho es­ fuerzos por diversificarla; quizá no se han dedicado suficientes recur­ sos de inversión al sector de exportación; las políticas aplicadas por los países latinoamericanos en el aspecto cambiarlo no han sido, en muchos casos, favorables a la exportación; se ha descuidado mucho el aspecto de promoción de las exportaciones, de las técnicas de expor­ tación y de comercialización y el crédito de exportación, etc. En definitiva, las políticas económicas de los países latinoamericanos quizá no han guardado concordancia con el propósito de aumentar las ex­ portaciones. Pero, por otro lado, no hay que olvidar que la superación de con­ diciones básicas que influyen en los ingresos de exportación de la región dependen también, en gran medida, de acciones que están bajo el control de los países que constituyen sus principales mercados. Me refiero, principalmente, a los obstáculos que dificultan el acceso de las exportaciones de América Latina y, por ende, de todos los países en desarrollo, a dichos mercados, y a la creciente competencia, en diversos renglones de productos básicos, que hacen los propios países indus­ trializados actualmente, sobre la base de subsidios, manteniendo pro­ ducciones que son evidentemente antieconómicas. Es el caso de la producción de azúcar en los Estados Unidos; de las cuotas de este mismo país a las importaciones de petróleo; de las restricciones im­ puestas al comercio de textiles en el acuerdo internacional existente; de las tarifas proteccionistas a cereales y carne de la Comunidad Eco­ nómica Europea; de las tarifas discriminatorias para productos tro­

picales que aplica la misma Comunidad en favor de países asociados de África y en contra de los de América Latina; en fin, de todas aquellas medidas que han resultado en una disminución efectiva de las posibilidades de exportación de los países en desarrollo a los países industrializados, y que en muchos casos han afectado particularmente a América Latina. La solución de los problemas del sector de exportación de América Latina radica, entonces, no sólo en el esfuerzo que deberán hacer los países latinoamericanos para dedicar mayores recursos a las industrias de exportación, para dar más importancia a las actividades de pro­ moción y financiamiento de exportaciones, a las técnicas de comer­ cialización, a las políticas que favorezcan este sector, etc. Se trate, también, de obtener la cooperación internacional, en términos de la aplicación de medidas que faciliten el acceso de las exportaciones de los países en desarrollo. De ahí la importancia de los problemas de que se ocupa la u n c t a d ; pero en este aspecto es desilusionante comprobar que el progreso alcanzado en acuerdos afectivos en favor de los países en desarrollo ha sido, hasta el presente, muy escaso.

E l financiam iento extern o El financiamiento externo ha contribuido, en el período reciente, a suplir en parte la brecha existente en el comercio externo de la región. Sin embargo, debido al escaso dinamismo de las exportaciones, así como al peso de los compromisos externos de corto plazo y a los términos onerosos en que se recibe una buena parte del capital externo, el ser­ vicio de la deuda está absorbiendo una proporción creciente de los ingresos corrientes de divisas de la región. El flujo neto de capital a largo plazo, público y privado, recibido por la región en el período 1956-1960 alcanzó un promedio anual apro­ ximado de u$s 1.700 millones; en el siguiente quinquenio, o sea de 1961 a 1965, dicho promedio disminuyó a u$s 1.400 millones. Esta baja en el promedio anual se debió especialmente a una brusca dismi­ nución del flujo de capitales privados, pues en dicho período el flujo de capitales públicos registró un aumento notable. Solamente en los años 1966 y 1967 dichos flujos han logrado recuperarse y aún superar ligeramente el nivel señalado para el quinquenio final de la década pasada. Por otro lado, la región ha tenido que dedicar una proporción creciente de sus ingresos de exportación al servicio de su deuda ex­

terna. En el año 1967, este servicio alcanzó a más de u$s 2.000 millo­ nes, que representó una proporción equivalente al 18 por ciento de los ingresos de exportación de los países latinoamericanos. Obviamente, la recepción de capitales externos en las condiciones anotadas está creando un nuevo problema para la balanza de pagos de la región, porque su servicio está anulando rápidamente los nuevos flujos de capital que se reciben. En los últimos años, se estima que alrededor del 75 por ciento de los flujos brutos de capital recibidos por la región (exceptuando inversiones directas) está siendo compen­ sado por los montos que anualmente se requieren para atender al ser­ vicio de la deuda pendiente.

La

INTEGRACIÓN DE A m ÉRICA L a TINA

La integración económica regional es uno de los medios a través de los cuales los países de América Latina están tratando no sólo de superar las limitaciones de su sector externo y dar una nueva dimensión y orientación a su desarrollo económico: nosotros concebimos la integra­ ción como un proceso de fusión de varias naciones portadoras de un estilo de vida creado por la interacción de múltiples civilizaciones que permita la emergencia del nuevo hombre latinoamericano en la comu­ nidad mundial. Pese a los inevitables obstáculos de este proceso, los primeros pasos que ha dado América Latina en este sentido señalan un notable avance.

L os avances realizados Es sólo a partir de 1960 que el movimiento hacia la integración entra en su fase institucional, después de haber tenido un largo período de preparación ideológica y de formulación teórica, que respondía, ade­ más, a ciertas aspiraciones de honda raigambre histórica. Ello ocurre con la firma, en ese año señero, de los dos tratados, el de Montevideo y el de Managua, que establecen los esquemas vigentes de integración, la ALALC y el m c c a . Estos dos esquemas difieren en cuanto a la fór­ mula de integración elegida; una zona de libre comercio a perfeccio­ narse en doce años, en el primer caso, y una virtual unión aduanera en el segundo; pero difieren más aún en cuanto al ámbito geográfico, pues el primer esquema se proyecta en dimensión continental, mientras que el segundo es tan sólo subregional.

En lo subregional el aparato institucional se ha fortalecido últi­ mamente. Seis países adherentes a la Declaración de Bogotá, firmada en 1966, calificados como de mercado insuficiente o de menor des­ arrollo económico relativo (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), están empeñados en lograr, dentro del marco de la a l a l c , un avance más rápido de la integración y un quilibrio mayor entre ellos. Ya han concertado el acuerdo para la creación dte una Corpora­ ción Andina de Fomento y están en lo que parecen ser las fases finales de la negociación de un tratado que crearía entre ellos un espacio económico comparable en tamaño al de los mayores países miembros de ALALC, tomados individualmente. El otro avance tiene ocmo escenario la zona del Caribe. El 1® de mayo del presente año, se firmó el Tratado de St. John, que establece la Asociación de Libre Comercio del Caribe ( c a r i f t a , según su sigla en inglés). Esta Asociación reúne a casi todos los países independientes miembros de la Comunidad Británica en aquella zona, y se propone también tener su institución financiera de desarrollo, el Banco de Desarrollo del Caribe, euya Carta Constitutiva ya ha sido aprobada. El resultado de todos estos avances de ordenamiento institucional es que ya prácticamente toda la América Latina está, de una manera o de otra, cubierta por el manto de la integración. Pero la evolución reciente más significativa que está en proceso actualmente es, sinem­ bargo, la de la convergencia de los esquemas de la a l a l c y el m c c a , de conformidad con la Declaración de los Presidentes de América, de abril de 1967, a fin de cumplir hasta 1985 la meta de lograr lo esencial de un Mercado Común Latinoamericano. Con este objeto, y siguiendo la directiva presidencial, los cancilleres de los países de la a l a l c y del m c c a , reunidos en la capital de Paraguay en septiembre de 1967, aprobaron el acuerdo que establece una Comisión Coordinadora de ambos sistemas. Hace poco, esta Comisión se reunió por primera vez en Puerto España (Trinidad). El otro trecho recorrido, que puede sermedido con mayor pre­ cisión, es el del comercio intrarregional. Al formarse la a l a l c , por ejemplo, el comercio recíproco entre los siete países originalmente signatarios del Tratado de Montevideo se hallaba en franca declina­ ción. Sin embargo, en los primeros cinco años de la vigencia del Tra­ tado, es decir entre 1961 y 1966, la expansión del comercio intrazonal se realizó a un ritmo mayor que la expansión del comercio global. En efecto, en ese período, las exportaciones entre los países de la a l a l c pasaron de u$s 298,7 millones a u$s 675,2 millones, lo que representó un incremento del 126 por ciento. En esa forma, se logró llevar el

coeficiente del comercio intrazonal del 7 por ciento al 10 por ciento del total. No obstante, en períodos más recientes se ha puesto de manifiesto que la expansión del comercio intrazonal está encontrando un ' ‘ te­ cho’ ’ que sólo un nuevo esfuerzo podría levantar. Las cifras de 1967 y de 1968 confirman el hecho de que está en presencia de una pérdida de dinamismo Que, de no tomarse medidas conducentes a una mayor liberalización, podría llevar al estancamiento. En realidad, en 1965 el grueso del comercio intrazonal (un 60 por ciento) estaba constituido todavía por materias primas, alimentos y combustibles; sin embargo, se han negociado hasta ahora más de 6.000 concesiones arancelarias sobre manufacturas y bienes intermedios, y es evidente que el cambio de estructura de las exportaciones recípro­ cas es la salida a la cual se está propendiendo. Una muestra de que hay conciencia de ello, es el nuevo acuerdo comercial argentino-brasileño, firmado en marzo de 1968, según el cual los dos países se compro­ meten a importar recíprocamente el 30 por ciento de sus necesidades de productos siderúrgicos. Del lado del m c c a , la experiencia ha sido mucho más positiva. Por una parte, el comercio recíproco se incrementó principalmente gracias al intercambio de manufacturas; por otra, las cifras de co­ mercio anteriores al Tratado se sextuplicaron, pues de u$s 32,7 millo­ nes en 1960', se llegó a cerca de u$s 220 millones en 1967. En términos relativos, el comercio intrazonal pasó de 7,4 por ciento al 22,7 por ciento del comercio total en los siete primeros años de vigencia del Tratado. En el m c c a el comercio recíproco se hace sobre la base de la libe­ ralización de más de un 98 por ciento de la nomenclatura arancelaria, y la preferencia regional se logra mediante un arancel externo común que ya abarca la casi totalidad de los productos. Sin embargo, aunque con menos intensidad que en el caso de la a l a l c , recientemente tam­ bién se observa una pérdida de dinamismo en las corrientes de inter­ cambio entre los países del m c c a . Es interesante también destacar que, a pesar de las diferencias en los niveles de desarrollo de los miembros del m c c a , de la exis­ tencia de desequilibrios comerciales con la zona por parte de tres países, y de la reciente introducción de políticas restrictivas de orden cambiarlo, no hubo ningún retroceso en la cooperación comercial, aun­ que no se avanzó lo suficiente en la integración industrial de la región. Como resultado de la diversificación de las estructuras productivas ya lograda desde 1960, el grado de complementariedad de las economías

de los cinco países centroamericanos es hoy mucho mayor que antes. En materia de pagos, tanto la a l a l c como el m c c a han hecho avances significativos. En la primera funciona desde hace más de dos años un sistema de créditos recíprocos entre bancos centrales y de compensación multilateral de pagos, que está contribuyendo a estimu­ lar el comercio intrazonal en la medida en que se generaliza a todos los países miembros. En el m c c a , funciona una Cámara de Compen­ sación en la que se transa el 80 por ciento de los pagos provenientes del comercio intracentroamericano. Funciona, además, el Banco Centroamericano de Integración Eco­ nómica, que canaliza recursos internos y externos al financiamiento de la inversión multinacional requerida para el proceso de integración. Igualmente significativo es q u e en la a l a l c se estén dando pasos importantes hacia su transformación en un mercado común, y que en el aspecto industrial se espere avances más rápidos al haberse dado un nuevo propósito a los acuerdos de complementación sectorial, que han pasado a constituir verdaderos mecanismos de desarrollo inte­ grado multinacional de la actividad productiva.

Estado actual, p erspectivas y problem as del proceso de integración Las tendencias señaladas muestran que, dentro de un marco institu­ cional que se está completando y ha soportado embates relativamente fuertes, el proceso de avance continúa, aunque a ritmo más lento que al comienzo. Ello por varias razones. En primer lugar, por haberse utilizado ya las posibilidades más accesibles en el comercio intrazonal y porque, en consecuencia, es indispensable pensar en iniciativas nue­ vas de mayor alcance o de mayor riesgo. En segundo término, porque falta el concurso de otros factores que podrían apoyar la extensión del proceso, tales como una expansión de los medios de transporte y el levantamiento de trabas administrativas y de otra índole. Las conce­ siones arancelarias no son por sí solas creadoras de intercambio, pues deben estar complementadas con disposiciones armónicas de política comercial, con posibilidad de acceso a la información y el conocimiento de las condiciones de los mercados potenciales, con mecanismos de promoción, etcétera. La mayor resistencia se ha manifestado del lado de la continua­ ción, por parte de casi todos los países del área, de sus políticas de autosuficiencia, tanto en el campo industrial como en el agrícola. Pero

esto es explicable porque no se podía esperar que los países pudieran imponer, en el curso de pocos años, un giro de 180° a sus economías. No hay que olvidar que durante los veinte años que siguieron a la Primera Guerra Mundial, el esfuerzo de industrialización de estos países se apoyó fundamentalmente en la sustitución de importaciones —primera expresión del crecimiento hacia adentro— . Estas tendencias autárquicas son difíciles de modificar, sobre todo cuando se apoyan en el temor de nuevas situaciones que podrán afectar los intereses creados, y cuando, como en el caso de América Latina, no existe un ambiente externo favorable. Conviene, sin embargo, mirar las cosas con criterio realista. Las condiciones en que se produjo la primera ola de la industrialización en América Latina no van a poder mantenerse. Varios países de la región se dan cuenta cabal de que las posibilidades de sustitución de importaciones están por agotarse o plantean problemas financieros y técnicos que en el marco estrictamente nacional no tendrían cabida. Además, hay conciencia de que la vulnerabilidad derivada de un pro­ ceso de industrialización en que se intensificó, en vez de aliviarse, la dependencia de otras importaciones, obliga a buscar soluciones que necesariamente superen el marco nacional. Al pasar a la producción de bienes intermedios y, sobre todo, de bienes de capital —que cons­ tituyen una segunda fase de la industrialización— la dimensión del mercado impone limitaciones que no dejan más alternativas que la búsqueda de una base más amplia, que incluye otros mercados. La similitud de condiciones a que se ha llegado en varios países en este sentido ofrece una base para negociar entre ellos y establecer fórmulas de complementariedad. Hay un instrumento, dentro de los mecanismos de la a l a l c , en el que se habían depositado al principio grandes esperanzas y que, sin embargo, fue de un empleo casi nulo en los primeros años. Es el acuerdo de complementación. La mejor explicación que se puede dar al poco éxito de este mecanismo es que las condiciones para su utiliza­ ción eficiente no estaban dadas en aquellos momentos. El compás de espera, en realidad, no ha sido tiempo perdido. Las condiciones están apareciendo ahora con una vigencia de la cual son partícipes gobiernos y empresarios. Entre 1961 y 1965 sólo se firmaron tres acuerdos de complemen­ tación que, en realidad, no ofrecían mayor interés para el industrial latinoamericano. A partir de 1966, sin embargo, la lista de los acuer­ dos de complementación se ha extendido rápidamente. Ya son siete los firmados y ocho más los que están en vías de serlo. Las ramas

industriales interesadas son de mayor envergadura y abren más opor­ tunidades a la iniciativa privada nacional. Algunos de estos acuerdos, como el de la industria química, pueden crear intercambio recíproco de cientos de millones de dólares, mientras que todos los acuerdos fir­ mados antes de 1966 sólo dieron lugar a un comercio de apenas unos u$s 3 millones. Se va a dar un paso más en este sentido. En la Reunión de la Comisión Coordinadora a l a l c - m c c a , en Trinidad, bubo acuerdo ge­ neral en que el ámbito de los acuerdos de complementación industrial debería ampliarse y que, por lo tanto, tales acuerdos deben quedar abiertos a la participación de todos los países latinoamericanos, miem­ bros o no de esquemas de integración. Todo bace pensar que el des­ arrollo industrial integrado está entrando en una nueva fase en Amé­ rica Latina. Queda el problema de la integración en el campo agrícola. En éste, las condiciones de autarquía son aún más extensas, y la resistencia al cambio más pronunciada. Sin embargo, el acuerdo casi unánime a que se llegó en las últimas negociaciones de a l a l c , acerca de las nor­ mas que se aplicarían al comercio de productos agrícolas después de 1972, indican que hay base de entendimiento y posibilidad de prever un período de readaptación y reajuste a nuevas necesidades. Es evi­ dente, como lo ba mostrado el caso del Mercado Común Europeo, que la agricultura sólo puede integrarse en virtud de un proceso mucho más lento que el de otras actividades productivas. Si bien el presente -ostenta algunas zonas oscuras y el esfuerzo hacia la integración ha tenido vacilaciones, y, por otro lado, la im­ paciencia por ver resultados más espectaculares ha dado lugar a frus­ traciones, no cabe duda, sin embargo, que el movimiento hacia la unidad latinoamericana está lanzado con el suficiente vigor como para superar tales obstáculos y llegar al objetivo final.

A p o y o del B ID a la integración económ ica regional La simultaneidad en el aparecimiento del Banco Interamericano de Desarrollo y la iniciación del proceso de integración económica latino­ americana, permitieron que las operaciones del b id estuviesen, desde el comienzo, orientadas por una filosofía integracionista. El Banco Interamericano proyectó sus tareas de manera de servir de bastión y apoyo al proceso integracionista, no sólo en aspectos fi­ nancieros y técnicos, sino en la contribución misma que podía ofrecer

para la elaboración de las ideas y para la constitución de los cuadros institucionales que habrían de enmarcar dicho proceso. En el aspecto de la cooperación técnica, el Banco estableció dos mecanismos con funciones específicas. Uno de ellos, el Instituto para la Integración de América Latina ( i n t a l ) , tiene como objetivos pre­ para especialistas y líderes para la integración, tanto en el sector pú­ blico como en el privado; contribuir a la investigación de los dife­ rentes aspectos de dicho proceso; dar asesoría a los países miembros en asuntos relacionados con su política de integración, cuando ellos lo soliciten, y contribuir a la difusión de los principios e ideas inte­ gracionistas en el ámbito continental. Los contactos del i n t a l a nivel gubernativo, con los sectores empresariales y sindicales, con las uni­ versidades y centros académicos, con los medios de difusión y con los organismos a cargo de las tareas integracionistas, le han permitido realizar hasta ahora una vasta labor que ha contribuido al avance de las ideas y a la vigencia del proceso en todo el continente. El otro mecanismo creado por el Banco es el Fondo de Prein­ versión para la Integración de América Latina. Este Fondo está des­ tinado a contribuir con préstamos y asistencia técnica no reembolsable o de recuperación contingente, a la preparación de los estudios de prefactibilidad y factibilidad relativos a las inversiones multinacio­ nales exigidas por el proceso de integración regional. En el campo del financiamiento de la integración, la acción del Banco ha abarcado también varios aspectos. Al 31 de agosto de 1968, el b id había destinado u$s 198 millones al financiamiento de pro­ yectos de significación integracionista y al financiamiento de expor­ taciones intrarregionales de bienes de capital; a la vez, había inver­ tido o comprometido el equivalente de u$s 11,3 millones en progra­ mas de asistencia técnica y estudios de preinversión.

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L a t in a

Las relaciones culturales, políticas y económicas entre Europa Oc­ cidental y América Latina tienen viejas raíces. En realidad, mucho de lo que es ahora América Latina se ha realizado con el aporte cul­ tural, humano y económico de Europa Occidental. Hay que reconocer que el nuevo ordenamiento que resultó de la Segunda Guerra Mundial ha tendido a limitar la expansión de dichos nexos; sin embargo, yo tengo la impresión de que el rol de Europa Occidental como centro

que transfiere recursos, cultura y tecnología al resto del mundo, podría ampliarse notablemente en el futuro.

E l com ercio Sin lugar a dudas, el acercamiento que existía entre estas dos regiones en el campo económico antes de la Segunda Guerra Mundial era más intenso que el que existe al presente. Por ejemplo, en el año 1937, las exportaciones latinoamericanas a Europa Occidental eran del orden de u$s 1.300 millones y representaban, aproximadamente, el 58 por ciento del total de las exportaciones regionales. Durante la guerra y en el período inmediato de la posguerra, este comercio estuvo inevitable­ mente restringido,pero aún en la década de los años cincuenta au­ mentó a un ritmo todavía lento. Tan sólo entre 1960 y 1966 el valor de las exportaciones de América Latina a Europa Occidental expe­ rimentó un nuevo impulso, registrando un crecimiento anual de 6 por ciento y un valor de u$s 3.600 millones en el último año indicado. Este valor representó cerca del 30 por ciento de las exportaciones totales de América Latina. Dentro de este cuadro, es halagador comprobar que las compras realizadas por Austria en América Latina han ido en continuo au­ mento en los últimos años, y han guardado un ritmo de crecimiento igual al de las importaciones totales de este país. De un monto de u$s 30,4 millones en 1961, se ampliaron a u$s 62,9 millones en 1966. La recuperación reciente del mercado europeo para las exporta­ ciones latinoamericanas indudablemente ha estado determinada, en gran parte, por el notable crecimiento económico experimentado por los países europeos. Sin embargo, dentro de este cuadro que podría ser alentador desde el punto de vista de las posibilidades de expansión de las exportaciones latinoamericanas, existen otros elementos que han tenido un efecto negativo en dichas posibilidades. Me refiero, especial­ mente, a las dificultades de acceso y otros problemas, ya mencionados anteriormente, que enfrentan las exportaciones de los países de Amé­ rica Latina en los mercados de algunos de los países de Europa Oc­ cidental. Por ejemplo, las políticas proteccionistas aplicadas en al­ gunos renglones de la producción agropecuaria dentro del Mercado Común Europeo (carne, cereales) están ayudando a mantener produc­ ciones antieconómicas en esos países y, además, constituyen un serio obstáculo para la expansión de las exportaciones de América Latina a esa región. Por otro lado, el régimen prefereneial establecido por

la Comunidad en favor de los países asociados de África discrimina especialmente contra las exportaciones de productos tropicales de América Latina. No es que se consideren estas medidas para los países de África como innecesarias o mal concebidas pero, en lo posible, de­ berían tener un carácter más general, de beneficio para todos los países en desarrollo.

L a cooperación financiera Pese a la recuperación observada en las transacciones comerciales entre Europa Occidental y el robustecimiento económico registrado por los países europeos en los últimos años, las corrientes financieras entre las dos regiones no han tenido la vitalidad que cabía esperar. La participación relativa de América Latina en las magnitudes glo­ bales de dichas corrientes ha sido relativamente pequeña y, lo que es peor aún, ha mostrado más bien tendencias declinantes. Excluyendo las contribuciones realizadas a través de organismos multilaterales, el flujo total de recursos financieros netos, oficiales bilaterales y privados, de Europa Occidental a América Latina, al­ canzó un nivel promedio de u$s 400 millones por año en el período 1960-1962. Sin embargo, dicho flujo disminuyó de manera continua en los tres años siguientes, hasta alcanzar solamente u$s 132 millones en 1965, y sólo recuperó a un nivel de u$s 300 millones en 1966. En contraste con lo anterior, la corriente neta de recursos de Europa Occidental hacia el resto de los países en desarrollo en su conjunto tuvo un nivel de cerca de u$s 3.400 millones en 1966. La participa­ ción relativa de América Latina en la corriente total de recursos fi­ nancieros europeos hacia los países en desarrollo fue del 11,7 por dentó en 1960-1962 y de 8,1 por ciento en 1966. Desde otro punto de vista, la participación europea en el flujo neto de financiamiento externo recibido por América Latina, declinó del 26 por ciento en 1960 al 16 por ciento en 1966. Cabe destacar que dentro de los recursos indicados, los créditos de proveedores alcanzaron una proporción del 50 por ciento entre 1960’ y 1966. Aún más, esos créditos, que representaron una entrada neta de recursos a la América Latina equivalente a u$s 260 millones en 1960, descendieron de manera continua hasta volverse negativos en 1965; en 1966 se recuperaron a un nivel aproximado de u$s 180 mi­ llones. Por otro lado, los recursos financieros oficiales bilaterales, en forma de donaciones y préstamos, muestran magnitudes netas muy

pequeñas, equivalentes a u$s 15 millones en 1960 y aproximadamente u$s 28 millones en 1966. El resto de los flujos de Europa Occidental a la América Latina (alrededor de u$s 100 millones por año), ha estado constituido por inversiones directas. De la estructura de la corriente de recursos financieros de Europa Occidental a América Latina se infieren dos conclusiones: dado que una proporción considerable está constituida por créditos de provee­ dores, su contribución relativa al desarrollo de la región resulta li­ mitada, en razón de que sus términos financieros son relativamente onerosos: con frecuencia, por ejemplo, los plazos de amortización son poco adecuados para el financiamiento del desarrollo; la ayuda pro­ piamente tal, al nivel bilateral, ha registrado volúmenes insignifi­ cantes. En segundo lugar, el flujo total de los recursos mencionados ha experimentado fluctuaciones erráticas.

L a cooperación entre el Banco y los países de E u ropa Occidental Para cumplir con sus funciones de canalización de recursos en bene­ ficio del desarrollo de América Latina, el Banco ha venido realizando, desde el comienzo de sus operaciones una activa labor de movilización de recursos en los principales países exportadores de capital. La movilización de estos recursos se ha realizado mediante la utilización de varios instrumentos, entre los cuales han tenido prepon­ derancia las emisiones de bonos. Estas emisiones en diversos mercados de Europa Occidental alcanzaron un monto acumulado de u$s 134,6 millones hasta el mes de octubre del presente año. Pero además de este mecanismo, el Banco ha utilizado también otros instrumentos, tales como préstamos directos, líneas de crédito de proveedores, fondos en administración y ventas de participación en sus préstamos. Entre estos arreglos cabe mencionar, por ejemplo, un préstamo de u$s 12,5 mi­ llones concedido por España; un fondo en administración de u$s 8,4 millones concedido por el Reino Unido, y otros fondos de naturaleza similar, proporcionados por Suecia, Holanda y Alemania Occidental. El monto total de los recursos movilizados por el Banco en los países de Europa Occidental por todos estos conceptos alcanzó la suma de u$s 190,6 millones hasta el 31 de octubre de 1968. El alto costo del dinero en los mercados europeos y, en realidad, en todos los mercados de capital, ha representado un serio problema para el Banco durante los últimos años. Las tasas de interés que hay

que pagar actualmente por estos capitales es demasiado alta como para permitir una movilización importante de recursos hacia América Latina. Los países en desarrollo, entre ellos los de América Latina, simplemente no pueden absorber un monto importante de recursos a ese costo, pues su servicio tiende a pesar en forma creciente en la capacidad de pago de estos países. Pese a la ayuda que ha recibida el Banco de los países de Europa Occidental, consideramos que las cantidades movilizadas son todavía muy pequeñas, tanto con relación a las necesidades de financiamiento de América Latina como al potencial económico alcanzado por los países europeos. Particularmente habría que destacar la escasísima participación que América Latina ha tenido en el flujo de recursos oficiales de Europa Occidental. Indudablemente recursos de este tipo permitirían un financiamiento de proyectos de desarrollo en América Latina en términos más adecuados, y es de esperar que los países eu­ ropeos en cooperación con los países latinoamericanos puedan, a tra­ vés del Banco, seguir buscando fórmulas que permitan aumentar la ayuda financiera que hasta aquí se ha venido proporcionando. Dentro de estas posibles fórmulas, en varias ocasiones hemos planteado la posibilidad de cooperación con el Banco Europeo de Inversiones y la del establecimiento de un fondo europeo de inversiones, similar al del fondo de desarrollo establecido para los países asociados del África dentro de la Comunidad Europea. En el pasado, Europa Occidental constituyó un centro financiero mucho más importante para la mo­ vilización de recursos para América Latina; dada la importancia eco­ nómica que ha alcanzado Europa Occidental en los últimos años, cabría esperar que esa posición se recuperara. América Latina presenta, sin duda, uno de los casos más inte­ resantes para el estudio de los problemas del desarrollo. Las dos úl­ timas décadas han sido un período en el cual, a la manera de un gran laboratorio, hemos puesto a prueba nuevas hipótesis, hemos ensayado nuevos métodos, en fin, hemos buscado nuevas orientaciones en este proceso en el cual, mediante el esfuerzo interno de los países y la cooperación regional e internacional, perseguimos acelerar nuestro des­ arrollo económica y social. La experiencia acumulada ha sido útil para nosotros, pero tam­ bién lo ha sido y seguirá siéndolo para otras regiones en desarrollo. Por otro lado, muchas de nuestras vacilaciones y de nuestros errores se deben a nuestro desconocimiento de la dinámica del desarrollo; hay aquí un campo muy amplio de investigación que debemos perseguir. Este Instituto puede realizar una gran tarea en este sentido.

CAPÍTULO X I

BRECHA POLÍTICA Y UNIDAD LATINOAMERICANA =*=

Nuestra presencia en este foro es no sólo grata para nosotros sino oportuna y apropiada también, ya que nuestra institución surgió de la esencia misma de América Latina — como lo demuestra la dilatada historia de más de sesenta años de esfuerzos de los países latinoame­ ricanos para crearla— y asimismo porque el objetivo fundamental de ella es el servicio público a las causas de la región. Es cierto que jurídica y financieramente es un organismo inter americano, en el que nos hemos asociado con el país más rico y más desarrollado del mundo, pero no podemos olvidar que la labor de esta cooperativa de crédito se vuelca íntegramente en beneficio de América Latina. En consecuencia, en su historia, en su espíritu y en su práctica diaria, la nuestra es una institución latinoamericana, manejada por latino­ americanos, con permanente emoción latinoamericana.

E l principio del midtilatercdismo Reviste especial interés en el documento que los señores ministros van a proceder a firmar, la reiteración del principio del multilateralismo en las relaciones económicas internacionales y particularmente en las financieras. Creemos que la experiencia del b id demuestra cuán justo es ese principio y al propio tiempo que el latinoamericanismo, o el regionalismo adoptado por nuestros países en desarrollo, no nos ha aislado o excluido del mundo desarrollado. Así, el Banco, que contó des­ de su origen con las muy importantes contribuciones de Estados Unidos, * Versión magnetofónica del autor, en la Reunión Extraordinaria a Nivel Ministerial de la Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana ( c e c t l a ') . Viña del Mar, 16 de mayo de 1969.

ha podido movilizar en los últimos cuatro años un considerable vo­ lumen de recursos financieros de naciones que no son parte de este continente ni se han adherido al sistema interamericano: se trata de una suma superior a 400 millones de dólares, aportada por quince países. Deseo mencionar especialmente la última contribución recibida, que si bien es modesta en su magnitud financiera, tiene inmenso valor moral y decidida trascendencia como actitud ejemplariza dora. Me refiero a la constitución del Fondo Populorum Progressio, me­ diante la entrega de un millón de dólares de la Santa Sede al Banco, para que éste administre esos recursos dedicándolos al financiamiento de programas de desarrollo social. Por primera vez, la Iglesia Católica ha entrado al campo de la acción financiera en pos de la realización de sus tesis de desarrollo económico y social, acogiéndose a los prin­ cipios de multilateralismo para la cooperación internacional. Hace poco tiempo tuve la satisfacción de que se me invitara a concurrir a la Segunda Comisión de la Asamblea de las Naciones Uni­ das. Entiendo que era la primera vez que una organización regional no vinculada a la familia de las Naciones Unidas, recibía esa distin­ ción tan honrosa. Para mí fue fácil entender los motivos de la misma: la ONU está evaluando los procesos del desarrollo para decidir cómo ha de encarar las nueva década para el desarrollo que se iniciará en 1970, y no es de extrañar que haya llegado a la conclusión de que los bancos regionales son los instrumentos más vigorosos que tienen los países en desarrollo para emprender las tareas de esa época, para movilizar recursos, prestar cooperación técnica y actuar como fac­ tores de cohesión. De ahí el empeño en fortalecer el Banco Africano y el Banco Asiático, y de ahí el afán con que los países nuevos tienden a agruparse en diversos esquemas de tipo regional para lograr una mejor canalización de recursos y atender a las necesidades nacionales de manera más directa y flexible. Sin embargo, el multilateralismo no basta como principio formal, ni es consecuencia exclusiva de determinados convenios. Para cobrar eficiencia y volverse factor vital para la acción solidaria, requiere la presencia de un verdadero ‘ ^espíritu multilateral” , al amparo del cual se haga posible limitar, atenuar y en último término corregir las naturales diferencias que no pueden dejar de presentarse en una asociación de países en diversos grados de desarrollo. Ese es el caso en el Banco Interamericano donde junto a un poderoso socio —ver­ dadera asociación de 50 Estados^— están 21 países en diferentes *

22 en la actualidad.

etapas de desarrollo; donde entre los miembros pueden existir dife­ rencias en cuanto a la apreciación de la política y de la actividad operativa de la institución, y donde, sin embargo, todos participan equitativamente de los beneficios de la acción común. Es que, a nuestro entender, el multilateralismo exige, antes que nada, una ac­ titud de entrega a la causa, un ánimo de buena voluntad, un espíritu solidario, que baga posible el funcionamiento efectivo y eficiente de las entidades multinacionales. Por cuanto antecede me alegra sobremanera que en el documento que se va a firmar conste una declaración expresa en el sentido de que los representantes latinoamericanos en las distintas organizaciones internacionales se empeñen en coordinar sus labores. Es una forma de subsanar la carencia de suficiente información mutua entre los repre­ sentantes latinoamericanos en distintas agencias, lo que en considerable medida dificulta trabajar coordinadamente y, muchas veces, impide la posibilidad de establecer una política común. A nuestro juicio, uno de los mayores méritos de la declaración es el de establecer que los delegados latinoamericanos recibirán instrucciones de sus respectivos gobiernos para actuar de acuerdo con una filosofía determinada y conforme a puntos de vista uniformes que son, precisamente, los que ustedes han acordado.

E l financiam iento del desarrollo Quisiera ahora, muy brevemente, referirme al tema que atañe de modo más directo a nuestra organización: el financiamiento de Amé­ rica Latina. Desde luego y como concepto general, deseo expresar la concurrencia del personal del Banco que fuera consultado en esta materia en cuanto al sentido de los distintos puntos planteados en el capítulo correspondiente. En primer término, en lo referente al problema del flujo de recursos necesarios para el desarrollo de América Latina, estimamos que en los documentos respectivos ha quedado en claro que no se han cumplido las expectativas que en cuanto a volumen de financia­ miento externo existían para América Latina a principios de este decenio. Y no se han cumplido, no sólo a causa de la limitada coope­ ración pública, sino también porque no se movilizaron o atrajeron otras fuentes de financiamiento. Efectivamente, en la reunión de Punta del Este se esperaba un gran aporte extracontinental y una cuantiosa contribución del sector privado, y ni una ni otra cosa se

han producido. En consecuencia, me atrevería a decir que el más efectivo factor de compensación del financiamiento internacional para América Latina en esta última década ha sido la acción de los orga­ nismos públicos de financiamiento. Las cifras estadísticas señalan que la contribución de los organismos públicos de financiamiento en la década actual es por lo menos dos veces mayor que la de la década precedente, pero aún así, el flujo de recursos ha sido a todas luces insuficiente. Los cálculos técnicos llegan a la conclusión de que en este de­ cenio no hemos sobrepasado la proporción del 10 por ciento con que tradicionalmente el financiamiento externo ha participado en el pro­ ceso global de formación de capital en América Latina. En Punta del Este esperábamos que lograríamos aumentar ese porcentaje hasta el 20 por ciento. Sin embargo, los porfiados hechos de la economía y de las relaciones internacionales han determinado el mantenimiento, y hasta en algunos años la reducción, del antiguo porcentaje, a des­ pecho del importante caudal aportado por las agencias públicas de financiamiento. Es preciso recordar, por cierto, que nuestro propio organismo — que es la principal fuente de financiamiento de proyec­ tos específicos en América Latina— no existía antes de 1960. Sin los financiamientos que hemos proporcionado en esta década, la contri­ bución del financiamiento externo a la formación del capital en Amé­ rica Latina sería aún menor. Me atrevería a decir: sería un verdadero error de visión econó­ mica y técnica, una desviación del esfuerzo en que estamos empeñados, si para superar el problema del financiamiento en América Latina volviéramos los ojos exclusivamente hacia las agencias financieras públicas. Estimo que no nos situaríamos en el marco de una efectiva política de estrategia global frente al desarrollo, si no consideráramos desde ya el propio esfuerzo interno de capitalización en América La­ tina, a la vez que las perspectivas de inversión del capital privado y de movilización de recursos extracontinentales.

La misión del B ID Creemos que en este período el Banco Interamericano ha cumplido su misión. Establecido con una estructura de capital que no llegaba a 1.000 millones de dólares, cuenta ahora con recursos actuales y po­ tenciales de capital que sobrepasan los 6.000' millones de dólares. Si al negociar su convenio constitutivo se preveía con optimismo que

podría ofrecer 100 millones de dólares anuales en financiamiento, el promedio anual de sus préstamos ha sido de 400 millones de dó­ lares. Aun más, está en condiciones — en este año, el venidero y el de 1971— de aumentar un 50 por ciento en su capacidad crediticia y operar a un promedio de 600 millones de dólares. Como los señores ministros bien lo saben, la labor del Banco ha tenido influencia importante en sectores que son prioritarios en todos nuestros países y que se han definido como tales en el documento redactado en la presente reunión. En materia agrícola, por ejemplo, el financiamiento del b id ha permitido la incorporación al cultivo en América Latina de más de dos millones de hectáreas de tierra de primera calidad. Centenares de millones de dólares en el rubro de desarrollo industrial han fortalecido nuestra estructura social e in­ dustrial a la vez que los organismos nacionales de desarrollo. En ma­ teria de infraestructura económica, con el aporte del Banco se han agregado 6 millones de kilovatios a la capacidad instalada eléctrica del continente y se han extendido sus redes viales en más de 22.000 kilómetros. Tratándose de infraestructura social, el Banco ha coo­ perado con los gobiernos miembros para suministrar agua potable a más de 50 millones de latinoamericanos. También hemos ofrecido de­ cisiva asistencia a corporaciones de la vivienda y a organismos o asociaciones de ahorro y préstamos para enfrentar en forma signi­ ficativa los problemas del desarrollo urbano. Gracias a nuestra acción como Banco de la Universidad de América Latina, los establecimientos de enseñanza superior en la región cuentan, por primera vez, con financiamientos amplios y flexibles que coadyuvarán a realizar la aspiración colectiva de nuestros países de modernizar su educación avanzada y sus sistemas científicos y tecnológicos.

L os térm inos del financiam iento No obstante estos antecedentes, concordamos plenamente con la con­ clusión del documento discutido a nivel técnico,en el sentido de que no basta aumentar el volumen de los recursos públicos o privados que se puedan transferir a América Latina si la transferencia no se hace en condiciones de flexibilidad adecuadas para evitar que el proceso de recargo dela deuda externa regional avance en la forma en que lo ha hechohasta el presente. Es preciso insistir aquí en que gran parte del endeudamiento excesivo de América Latina no es resultado del financiamiento a largo plazo de los organismos de eré-

dito internacional, ni tampoco de mecanismos que existen en nuestro hemisferio. Gran parte de las dificultades en materia de pagos inter­ nacionales que han atravesado nuestros países provienen del uso de otras fuentes de crédito y particularmente del denominado crédito de proveedores. Creo por eso que es de indudable justicia el planteamiento colectivo de América Latina encaminado a buscar más recursos blandos a tra­ vés de cauces multilaterales. Del volumen global de recursos colocados por el Banco Interamericano a disposición del continente — que llegan a más de 3.000 millones de dólares— el 60 por ciento se ha compro­ metido en términos blandos. Éstos entrañan por regla general la cancelación en moneda del país, intereses bajos y plazos liberales. Debo advertir que la tasa media de los intereses que cobramos es de 4,88 por ciento anual y el promedio de los plazos de nuestro porta­ folio puede calcularse en 20 años. Por cierto que si queremos, como en efecto debemos, seguir contando con estos instrumentos finan­ cieros, necesitamos atender a la oportuna reposición de recursos, y la única manera de obtenerlo es mediante contribuciones públicas.

P aíses de m enor desarrollo relativo Con relación a este tipo de créditos, hay también otro aspecto plan teado con claridad y en forma categórica en el documento que veni­ mos considerando: la necesidad de ofrecer prioridad en el financia­ miento latinoamericano, o interamericano, a los países de menor des­ arrollo relativo. Nos complace también en este aspecto poner a dis­ posición de ustedes la experiencia recogida en el Banco Interamericano. Precisamente, hace muy pocos días se efectuó en Guatemala una excelente reunión de la Asamblea de Gobernadores del Banco. Entonces comprobamos que, como hemos considerado a Centroamé­ rica una de los zonas merecedoras de mayor prioridad, los financia­ mientos allá son dos veces mayores, en su proporción per capita, que los del resto del continente en conjunto. Lo mismo puede decirse de otros países de menor desarrollo relativo en otras localizaciones geo­ gráficas. El portafolio de los países de menor desarrollo relativo se­ ñala que el 85 por ciento de los préstamos que les hemos concedido han sido blandos y sólo el 15 por ciento con cargo a nuestro capital ordinario; en los demás países el 55 por ciento corresponde a prés­ tamos blandos y el 45 por ciento a préstamos con el capital ordinario.

No quisiera que las observaciones anteriores dejaran la impresión de que el Banco está satisfecho de su labor o que mira el futuro con gran complacencia. Muy por el contrario, y nuestras insatisfacciones € inquietudes son las mismas que hemos recogido en esta reunión de la CECLA y las que constantemente nos transmiten nuestros goberna­ dores y directores ejecutivos. Lo que sucede es que una de las características favorables de los organismos del sistema interamericano es la de ofrecer una perma­ nente oportunidad para el diálogo. Los problemas que les preocupan a ustedes son objeto de análisis diario en las esferas correspondientes del Banco. Por este motivo es fundamental para nuestros personeros conocer con la mayor frecuencia posible la orientación política que los gobiernos puedan darles y que, a veces, desgraciadamente ha es­ tado ausente. A nuestro juicio, tres problemas básicos, contenidos en el do­ cumento que venimos tratando, nos preocupan en forma inmediata: los tipos de interés, las ataduras en los créditos y los fondos de con­ trapartidas locales.

L os tipos de interés Eespecto a los tipos de interés —y refiriéndome, naturalmente, sólo a la labor del Banco— insinué ya que podíamos ofrecer un historial positivo en el financiamiento de América Latina. Esto ha sido po­ sible gracias a los recursos blandos con que contamos, pero éstos van a agotarse, como indiqué, dentro de tres años, por lo que debemos aprontarnos ‘ Apolíticamente’ ’ para su reposición. De otro modo el problema de los tipos de interés puede volverse más agudo de lo que es hoy. En materia de recursos ordinarios, ustedes saben lo ocurrido en los mercados de capital del mundo. No ha sido culpa de los países ricos, ni de los países pobres, sino de hechos económicos ineludibles, básicamente vinculados a problemas de balanzas de pagos de las prin­ cipales naciones industrializadas y que determinan la escasez de capi­ tales. Los grandes compromisos de orden bélico de estas naciones, sus mismas tensiones sociales y generacionales han creado intensa presión sobre sus mercados de capital, la que se ha reflejado en tendencias inflacionarias y fuerte demanda de recursos que no se pueden crear en forma arbitraria. El precio de estas situaciones, en lo que compete

a ofertas' de capital, ha conducido a intereses más altos, tanto en Es­ tados Unidos como, acaso más agudamente, en Europa. Voy a traer a colación el caso norteamericano que es el que les preocupa más de cerca. Hace dos años, por las inversiones de nuestros b o n o s en el mercado de Nueva York —^bonos de triple a , de la mejor categoría y condición, totalmente equivalentes a los valores a largo plazo del gobierno estadounidense o del Banco Mundial— teníamos que pagar el 5,20 por ciento a los inversionistas. Si hoy quisiéramos ir a ese mismo mercado, tendríamos que pagar 7,20* por ciento o más, es decir que, en apenas dos años, se ha registrado un aumento de dos puntos en el costo del dinero. La tendencia en Europa, como ustedes saben, ha sido muy parecida, con la excepción especial y transitoria de Alemania que actualmente se encuentra en una situación de liquidez extraordinaria. Señalada así la causa de la demanda de intereses más altosen los mercados de capital, juzgo extraordinariamente apropiado y opor­ tuno el apoyo político que ustedes puedan dar a fórmulas mediante las cuales sea factible obtener rebajas de los tipos de interés en los mercados internacionales del dinero. Por muchas resoluciones que adoptemos y por abundantes que sean los documentos que estimemos del caso preparar, ni unas ni otros van a tener influencia apreciable en dichos mercados. Lo que nos corresponde buscar es algún meca­ nismo de subsidio que, presumiblemente, no vamos a perfeccionar nosotros mismos. Tal vez tengamos que pedirle al mundo industria­ lizado que considere en sus propios centros de decisión algún sistema adecuado. Las fórmulas no son fáciles; de serlo, seguramente ya es­ tarían establecidas. En nuestra última Asamblea de Gobernadores, por ejemplo, la Delegación de Brasil planteó la posibilidad de que se eximiera del pago de impuestos, que por regla general son muy altos, a los tenedores de bonos de organismos internacionales en el mundo industrializado. Desde luego, tal exención constituiría un estímulo para el inversionista y una rebaja en los costos del dinero para las organizaciones multinacionales. De igual modo es muy interesante el estímulo a los países la­ tinoamericanos para que se preparen al acceso de los mercados de capital, aunque, igualmente en este caso, son insuficientes las decla­ raciones de buena voluntad, y ni siquiera basta la buena voluntad política de la otra parte contratante si los propios países no están en situación de presentar una buena imagen financiera. Hay países en nuestro continente que tienen amplio acceso al mercado internacional de valores. Es el caso de México, que no se debe a que haya mayor o

menor simpatía por ese país — que por cierto mucho la merece— sino a su historial económico, a su estabilidad monetaria y a sus programas de desarrollo. De tal modo, si queremos recurrir al financiamiento in­ ternacional a través de los mercados de capital, necesitamos previa­ mente estabilizar nuestras economías y alcanzar la capacidad y la eficiencia finacieras indispensables para la movilización de los recursos que se lleguen a obtener. Las

a tad u ras'' de los créditos

El problema de los préstamos ligados se ha debido en gran parte al endurecimiento creciente de las condiciones de financiamiento en los Estados Unidos, en los últimos años. Dicho endurecimiento, a su vez, como ustedes bien saben, obedece a dificultades en la balanza de pagos del país y a las políticas de tipo bilateralista de otros países indus­ trializados. Ayer, precisamente, comentábamos con s. e . el presidente Frei y con algunos de ustedes, que el actual documento petitorio de­ berá, en alguna otra oportunidad, plantearse en el ámbito internacional frente a todo el mundo industrializado porque, en gran medida, la política bilateral de Estados Unidos en cuanto a la atadura de los préstamos es la respuesta a un problema de competencia en la colo­ cación de equipos en el exterior. Hasta hace pocos años, Estados Uni­ dos era el campeón del multilateralismo en el crédito internacional, pero se ha visto forzado a cambiar su posición porque la falta de un criterio semejante en otras naciones industrializadas volvió imposible la aplicación de ese principio en escala mundial, a lo que vinieron a sumarse sus problemas de balanza de pagos. La situación antes descrita tenía, forzosamente, que repercutir en una institución como la nuestra. Felizmente, no existen préstamos ligados cuando el Banco opera con su capital ordinario. En tal caso, los clientes nuestros, públicos y privados, colocan sus órdenes donde­ quiera que sea más deseable y conveniente para ellos. Algo más del 25 por ciento de los pagos se han dirigido a países no miembros del BID. La atadura de los préstamos en nuestra institución está deter­ minada por el uso de los recursos del Fondo para Operaciones Es­ peciales. L os fon dos de contrapartida Es muy complejo el problema de los fondos de contrapartida, por lo que me alegro que se haya hecho una salvedad general en la de­

claración, cuando se habla del esfuerzo interno. Considero que, en este momento, nadie responsable del manejo de la política de inversión de un país, quiere que el 100 por ciento de sus inversiones provenga del exterior. Tenemos que aceptar axiomáticamente que la cooperación internacional es una parte promotora del esfuerzo interno. De lo con­ trario, frente a recursos siempre escasos, las posibilidades de multi­ plicación de los organismos internacionales serían muy limitadas. Voy a poner un ejemplo concreto refiriéndome al Banco. Dije que había­ mos financiado 3.000 millones de dólares en América Latina. Pero más que el cuantioso volumen de recursos que hemos inyectado en el con­ tinente nos enorgullece el hecho de que con ellos hayamos participado o estemos participando en proyectos cuya inversión total es superior a 8.000 millones de dólares, porque esto significa que hemos estimu­ lado y orientado inversiones públicas y privadas de América Latina que, conjuntamente con otros recursos, van conformando estructuras muy importantes. En muchas ocasiones hemos concurrido a la creación de nuevos recursos, estableciendo, en unión con los gobiernos, nuevos mecanismos de ahorro; en otros casos, mediante reformas institucionales, la ela­ boración de tarifas adecuadas y otros procedimientos semejantes, he­ mos puesto en condiciones de autoabastecimiento a las organizaciones beneficiarias de nuestros préstamos. Cuando América Latina solicita ayuda financiera internacional, no pretende en modo alguno vivir permanentemente de esa ayuda sino utilizarla con eficacia hasta llegar a una etapa de crecimiento autosostenido. Llegará con seguridad el día en que no necesitemos ayuda financiera internacional y debemos irnos preparando para poder man­ tener el ritmo de nuestro crecimiento sobre la base de la movilización de nuestros propios fondos. En muchos casos se justifica una mayor flexibilidad en la par­ ticipación de contrapartidas locales, particularmente en el caso de países de menor desarrollo relativo. Por otra parte, bien lo sabemos todos, las posibilidades de endeudamiento de un país no son ilimitadas. El financiamiento de costos locales, precisamente, es un hecho nuevo en el campo internacional, que ha surgido apenas en el último decenio; antes se operaba sobre la base de que el financiamiento externo era sólo para la importación. Se ha superado esa situación, pero un país tendrá siempre, cuando se endeuda en moneda extranjera, el tope que le fija su propia balanza de pagos.

E l financiam iento p or program as En lo personal, comparto plenamente la tesis de los financiamientos por programas y creo que, si hay voluntad política para ello, se jus­ tifica un movimiento coordinado en América Latina tendiente a una reforma del Convenio Constitutivo del Banco Interamericano que —conforme a lo que quisieron las partes cuando lo negociaron y ra­ tificaron— dispone expresamente que sólo han de financiarse pro­ yectos específicos. Sin embargo, en la práctica, acaso porque, como dice el refrán, ‘ ‘ más discurre un hambriento que cien letrados’ ^, el Banco, sin desatender su acción específica en cada caso, la ha ido ajustando en forma tal de atender a la vez las necesidades globales de los países. En otras palabras, negociamos con los gobiernos pro­ gramas previsibles para dos o tres años. Una misión del b id no va a un país determinado a buscar un proyecto suelto, como quien dijera una aguja en un pajar. Nuestras misiones llegan a negociar con los equipos económicos respectivos, a inquirir sobre sus programas glo­ bales y, especialmente, sobre las prioridades que han establecido y los fondos de contrapartida con que cuentan. Sin que todo esto se traduzca en documentación que cobre gran publicidad o pase por los parlamentos, efectivamente nos ponemos de acuerdo en los tér­ minos de referencia que van a configurar nuestros mutuos programas de acción en los dos o tres años siguientes. Para este trabajo la labor del CIAP ha sido profundamente significativa, porque es en el seno de ese Comité donde se hace la presentación de las condiciones actuales y las perspectivas de los países y donde, además, nos es dable coordi­ nar nuestra acción con la de otras agencias de financiamiento inter­ nacional. Por otra parte, nuestros préstamos globales —otorgados en cada uno de los países miembros a organismos de fomento que, a su turno, aplican esos recursos a sectores determinados— satisfacen, en cierta medida, las necesidades de desarrollo dentro de una concepción más general. Hemos descubierto una veta de acción eficaz, por ejemplo, en el sector educacional, al considerar todo el sistema universitario de un país como sujeto de una línea global de crédito a través de la cual se realizan los financiamientos respectivos. Hay un aspecto que es preciso realzar en el financiamiento por programas en los países miembros. Es evidente que no existirán fuentes aportantes de recursos a financiamientos globales si no hay la po­ sibilidad de comprometer recursos locales durante plazos determinados. Al igual que los organismos se comprometen a obrar sujetándose a

ciertas condiciones durante plazos determinados, también el país ne­ cesita asumir compromisos semejantes. Y aquí surge un problema que no podemos dejar de reconocer: que para los países, dentro del marco de su soberanía, es mucbas veces más difícil negociar créditos para programas a largo plazo que para proyectos específicos. Deseo referirme, para mayor claridad, a la experiencia del Banco. Aquí se encuentran varios distinguidos cancilleres que representan a países donde existen problemas inflacionarios y que, presumiblemente, les hubieran impedido el acceso a préstamos programas’ ’ . En cambio, dentro de nuestra actividad singularizada, hemos entrado a operar por sectores y buscando las organizaciones que, a nuestro juicio, es­ taban autofinanciadas y bien dirigidas. Sé que una de las dificultades en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina surge, pre­ cisamente, en función de los financiamientos de los ‘ ^préstamos pro­ gramas’ ’. La materia es compleja y, como habitualmente sucede en los problemas de la cooperación internacional, no basta creer en una fórmula mágica para superarlos. Muchas veces las cosas no tienen sólo un lado de sol sino también otro de sombra.

Financiam iento de exportaciones Finalmente, voy a referirme a ciertos puntos específicos y comenzar declarando la participación del Banco Interamericano en vuestra in­ quietud con respecto al financiamiento de exportaciones, no sólo intralatinoamericanas sino de tipo general. Por cierto, nada sacaremos con hacer declaraciones generales, si no afirmamos una mentalidad expor­ tadora en nuestros países, si no estimulamos a nuestros empresarios en la promoción de las ventas en el exterior y organizamos, a la vez, las instituciones necesarias a ese propósito. A nuestro juicio, el asunto principal es el de originar las condiciones económicas a fin de que nuestras exportaciones puedan competir en el ámbito inter­ nacional. Dentro de este marco ha venido laborando con mucho éxito e] Banco Interamericano, mediante su programa de financiamiento de ex­ portaciones de bienes de capital. Varios países se han beneficiado eon fi­ nanciamientos que, acumulados, llegan a más de 40 millones de dó­ lares, concedidos en condiciones adecuadas, dentro de los términos del crédito internacional, al 6,5 por ciento. Por otra parte, se aceptó ya la propuesta de financiar el preembarque y estoy muy complacido de confirmar que algunos países han creado ya mecanismos nacionales

de promoción de exportaciones. El Banco, después de la Asamblea de Gobernadores en Guatemala, ba decidido convocar a un grupo de expertos para que proceda a evaluar nuestro sistema y, eventualmente, considere las posibilidades de su ampliación.

La tarea p or realizar Voy a permitirme hacer dos reflexiones de tipo general. Sé que el trabajo del grupo de expertos que ustedes van a ratificar significa un aporte extraordinario a la maduración económica y política de América Latina. Como muchos de ustedes lo han expresado, no se trata simplemente de transmitir este mensaje sino que lo más impor­ tante es suscitar un proceso de continuidad que lo mantenga vivo y en constante empeño de realización. Desde luego, las propias organi­ zaciones existentes están llamadas a ello. Al respecto, reitero que el Banco Interamericano está muy honrado de servir de vehículo a las mejoras que ustedes indican en el documento y a la subsecuente y continua tarea de evaluar los pasos que vayamos dando. Es un hecho evidente y repetido que en muchas de nuestras reu­ niones volvemos a investigar y revisar las declaraciones que hemos formulado en años anteriores. Estimo que, habiéndonos puesto de acuerdo en estos puntos, sería muy útil que sobre esta base conti­ nuáramos trabajando con miras al futuro. El momento de esta presentación está lleno de interrogantes que ustedes conocen mejor que yo. Sin embargo, vale la pena señalar uno muy promisorio que va implícito en el propio documento: la posibi­ lidad de que la reforma monetaria internacional, al crear nuevos re­ cursos, permita dedicar parte de los mismos a fines de desarrollo económico. Estimo que al aprobarse la flexibilidad del nuevo sistema monetario internacional se ha ganado en una primera línea de acción. Es preciso completar el triunfo en una segunda línea de acción para lo cual la voluntad política de América Latina puede ser muy im­ portante, de modo que, cuando menos parcialmente, los nuevos recursos creados pudieran destinarse a estimular el desarrollo económico del ‘ ‘ tercer mundo''. Además, con el optimismo que nos confiere el haber nacido en un continente de paz, debemos esperar que la humanidad encuentre a corto plazo alguna fórmula que haga posible la reorientación de los inmensos recursos bélicos. La suma, conocida por todos ustedes, es de veras exorbitante: 140 mil millones de dólares anuales dedicados

a armamentos por los países industrializados en los últimos años, cuando los que han transferido al mundo en desarrollo no llegan a 12 mil millones. Es decir que si tomáramos solamente un 10 por ciento de los recursos armamentistas, más que se duplicaría la transferencia neta de recursos del mundo rico al en desarrollo. Hace un par de días leí en un periódico de los Estados Unidos los detalles de un programa para la rehabilitación de Vietnam del Sur, una vez que haya terminado el conflicto en esa parte del continente asiático. El programa se basa en el informe de un excelente experto, Lilienthal —también conocido por sus importantes trabajos en Amé­ rica— y en él se especifica que Vietnam del Sur puede ser rehabilitado en un período de diez años a un costo de 2.500 millones de dólares. Lo interesante de esta cifra, que permitiría la recuperación de ese país en una década, es que equivale al costo de un mes de guerra en el propio Vietnam. Por esto estimo que la voluntad política de Amé­ rica Latina puede desempeñar un papel importante en esta ]nateria.

La ''brech a política^’ Finalmente, una referencia a una preocupación de todos ustedes que, por supuesto, compartimos en el Banco: la de que cualquier presen­ tación o mensaje al mundo industrializado sólo tendrá éxito en la medida en que estemos formalmente cohesionados y, a la vez, nuestra acción sea definitiva y concertada. En lo que a nuestro campo se refiere, podemos plantear nuestros requerimientos de ayuda financiera en términos más flexibles, más generosos o en mayor volumen. Pero se nos puede preguntar: coope­ ración financiera, ¿para qué? Creo que la respuesta es obvia: para modernizar nuestras sociedades, efectuar transformaciones y mejorar la productividad de nuestro campo; para perfeccionar nuestros esta­ blecimientos industriales, ampliar nuestra infraestructura y crear con­ diciones indispensables de inversión en la educación y en la salud. Todo esto, bien lo sabemos, requiere programas de nuestra parte; precisa de vocación y de tesonero esfuerzo; reclama una actitud que no sólo mire hacia el futuro sino que observe constantemente el pre­ sente para ir ajustando las propias estructuras. El proceso de integración está estrechamente vinculado a nuestro desarrollo, porque no tendremos sociedades modernas en América La­ tina mientras nuestro esfuerzo nacional no se coordine en función multinacional. En la medida en que América Latina pueda dar pasos

efectivos y concretos en su proceso de integración, no sólo estimularemos en forma vigorosa nuestro desarrollo sino que dispondremos de una gran arma de negociación en la esfera internacional. Se ha hablado aquí de las tres brechas: científica, comercial y financiera. Sin embargo, considero que, particularmente en una reu­ nión de tan alta jerarquía, no podemos dejar de mencionar una cuarta brecha, la política, porque no cabe la menor duda de que las diferen­ cias estructurales y de ritmo histórico entre el mundo industrializado y América Latina son tan hondas que, a esta altura, ya es imposible salvarlas. Sería necesario caer en la demagogia para anunciar que, gracias a medidas equis o zeta, nuestros pueblos fueran a tener a corto plazo los niveles de vida de los pueblos industrializados. Lo que po­ demos, ciertamente, es disminuir las diferencias y dar mayor bienestar y dignidad a nuestra gente. Y precisamente en esta labor en la brecha política es donde nos corresponde la mayor responsabilidad, ya que es la única que podemos cerrar sin depender de nadie. Una vez que América Latina logre actuar solidariamente en el plano interna­ cional y colocar en forma unitaria sus inmensos recursos —^humanos, naturales, de tradición y de cultura— las otras tres brechas tenderán de suyo a cerrarse. Por eso, al terminar esta reunión, regresaré con reno­ vado optimismo a mi sitio de trabajo, convencido de que la firma de la presente declaración, que entraña un decisivo estrechamiento de la brecha política, contribuirá a que las otras tres no sigan dramática­ mente ensanchándose.

OAPÍTULO X I I

NACIONALISMO E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA ^

Eli

LEGADO DE RODÓ

Quisiera dar la 'bienvenida a los estudiantes y profesores de la Univer­ sidad de Georgetown, y a los amigos e invitados de la comunidad de Washington, a esta charla final de nuestro seminario sobre temas in­ teramericanos contemporáneos. Con esta charla se cierra una serie de seis presentaciones sobre el tema ^‘ Nacionalismo e Integración Eco­ nómica de América Latina^\ Esta noche, tenemos con nosotros a una persona verdaderamente notable, el doctor Felipe Herrera, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo. Luego de examinar el amplio panorama de su formación educa­ tiva, que empezó en Chile, su pais natal, y concluyó — por lo menos en lo formal— en Londres, en la década de 1950, he llegado a la conclu­ sión de que en él se combinan dos atributos que caracterizan al hom­ bre contemporâneo de formación integral: su condición de académico, por una parte, y su vasta experiencia en la aplicación práctica de los principios y teorías asimilados como estudiante, por la otra. Como profesor de la Universidad de Chile, el señor Herrera hizo una gran contribución en su cátedra de Política Económica y, más tarde, como participante activo en varias conferencias interamericanas, tuvo opor­ tunidad de hacer otro tanto en el campo de las finanzas y el desarrollo económico. * Traducción revisada de la versión magnetofónica en inglés del discurso pronunciado por el autor en la Universidad de Georgetown, Washington, D.C., el 30 de octubre de 1969. ** Palabras de presentación del profesor Thomas Dodd.

Antes de introducir al señor Herrera, quisiera citar al escritor uruguayo, José Enrique Rodó, quien a principios del siglo se dirigía como latinoamericano a los europeos y a los norteamericanos. En una parte de su obra, él dice: Ojalá Dios otos permita que un día al pre­ guntarle a alguna persona de nuestro continente, ¿quién es usted y de dónde viene?, en vez de contestar ‘ yo soy de Colombia, yo soy de Argentina, yo soy de Uruguay\ él pueda decir, ‘ yo soy un latino­ americano^ Yo quisiera agregar que quizás en los próximos años, cuando se escriba la historia de la sexta o séptima década del siglo xx, podrá decirse: ‘ ‘ yo soy ciudadano del Hemisferio OccidentaV\ El señor Felipe Herrera, ciertamente, estaría en esa categoría de ciudadanos, de m^odo que es con gran placer que les presento a un heredero del le­ gado de Bodó y de tantos otros grandes latinoamericanos que han tratado de defÍ7iir una filosofía americana.

Muy agradecido, profesor Dodd, por sus palabras tan gentiles. Creo que no podríamos haber tenido un mejor comienzo que esta invocación de Rodó, porque, verdaderamente, no se puede hablar de nacionalismo en América Latina sin tener en cuenta su obra, y particularmente en este momento, porque Rodó no sólo fue un hombre que tuvo una am­ plia visión del futuro de América Latina, sino también porque expresó un mensaje muy especial a la juventud de América Latina. Desde su ‘ ^Mirador de Próspero’ ’ hasta su Ariel” , sus palabras se dirigieron a la gente joven de América Latina. Por supuesto que si uno examina sus obras, encuentra que la inspiración de entonces era muy diferente de las fuentes de motivación de la América Latina de hoy, ya que él exaltaba principalmente la preservación de los valores culturales y espirituales que habíamos Iheredado de la tradición grecorromana. Hoy no lograríamos interesar a la juventud de América Latina, o a la que se encuentra presente en esta audiencia, con el análisis de los proble­ mas contemporáneos en el contexto limitado de nuestra herencia cul­ tural, por muy rica y profunda que ésta haya sido. No obstante, aprecio esa valiosa y oportuna mención de Rodó por­ que creo que los latinoamericanos debiéramos, de tiempo en tiempo, mirar hacia atrás para no perder de vista el mensaje de los pilares de nuestro pensamiento intelectual, de aquéllos que vivieron en el período de estancamiento de América Latina, cuando éramos conocidos como el continente de lo exótico, como el continente de las ‘ ^repúblicas del banano” , como el continente sin futuro. Hombres como Rodó, Ugarte e Ingenieros, y yendo un poco más atrás, como Bello o Lastarria, nunca perdieron la fe en que los latinoamericanos podríamos tener una voz y un papel que desempeñar en el mundo del futuro. En otro orden de ideas, quiero expresar mi reconocimiento al hecho de que la Universidad de Georgetown haya solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo participar en este seminario, por cuanto para nosotros ello constituye la expresión de un profundo interés y

comprensión del múltiple papel qne cumple nuestra institución. Todos saben qué es un banco; mucha gente sabe lo que es un banco de des­ arrollo, pero poca gente conoce el carácter integral de nuestra institu­ ción regional y su vinculación con el nacionalismo latinoamericano. Si albergamos en nuestro Banco a un dedicado grupo de latinoamericanos que trabajan con devoción y con mística, no es tan sólo porque estamos consagrados a la interesante tarea de prestar recursos financieros. Per­ fectamente podríamos estar haciendo lo mismo en nuestros países, se­ guramente prestando una menor cantidad de dinero, pero quizá con menos dificultades y menos incomprensión. Este grupo de latinoame­ ricanos está trabajando en esta estimulante ciudad de Washington porque cree firmemente que, por medio de su presencia, se puede promover una cooperación interamericana de mayor dimensión e in­ tensificar el proceso de maduración latinoamericana que permita hacer realidad la independencia económica y política de la región. No me sorprendió que la Universidad de Georgetown organizara este seminario contando con nuestra participación, puesto que ya ha­ bíamos sido invitados en tres ocasiones anteriores para expresar nues­ tro pensamiento respecto a temas interamericanos afines. Personal­ mente, me siento muy honrado de esta invitación, y estoy seguro de que mis colegas que han participado en las charlas anteriores de este seminario, albergan los mismos sentimientos. Creo, además, que habrá otras oportunidades en el futuro para proseguir este diálogo, ya que nuestra participación siempre ha estado vinculada con una materia que, por absorbente y desafiante, no pierde vigencia: ¿Qué está suce­ diendo en lo político en América Latina, considerada como continente, como un todo? ¿Cómo estamos enfrentando los latinoamericanos nues­ tro futuro? ¿Estamos preparados para entrar al último tercio del siglo X X teniendo como meta la construcción de una comunidad sólida y cohesionada de naciones, provista de su propia voz y su propio des­ tino en el mundo del futuro? Este ha sido siempre el tema de inves­ tigación de las reuniones anteriores en las cuales he tenido el honor de participar. Y ustedes van a tener que excusarme si hago algunas refe­ rencias a aquellas charlas previas —^se dice que es un signo de enveje­ cimiento cuando uno comienza a citarse a sí mismo— pero creo que estoy empezando a comprender a mis antiguos profesores de la Escuela de Derecho cuando solían citarse a sí mismos, porque algunas veces realmente puede constituir un buen ejercicio intelectual.

Integración económica y nacionalismo regional La primera vez que vine a esta Universidad fue invitado a participar en un coloquio organizado por el doctor Manger, sobre la Alianza para el Progreso. Eso sucedió en junio de 1962 y la Alianza para el Pro­ greso estaba, por supuesto, de moda. No olvidemos que babía sido lanzada en marzo de 1961, cuando el presidente Kennedy aún vivía, y que Kennedy volcó todo su peso, todo su magnetismo y su iniciativa en apoyo de este programa. Indudablemente, la Alianza basta ese momento había generado un gran caudal de esperanzas en América Latina, y una disposición favorable, por parte de la opinión pública de los Estados Unidos, para darle al programa una oportunidad de demostrar su factibilidad. En aquel momento, el programa de la Alianza parecía principalmente un enfoque económico y financiero de los Estados Unidos respecto de América Latina, lo cual indujo a muchos a considerarlo, en forma errónea, como un ‘ ‘ Plan Marshall” para la región. Para completar el cuadro, debemos admitir que, por el lado de América Latina, varios gobiernos que experimentaban difi­ cultades financieras, comprendieron que se presentaba la oportunidad para realizar una buena parte de las inversiones que no habría sido posible llevar a cabo con recursos locales solamente. De modo que el enfoque de la Alianza alcanzó, desgraciadamente, una clara connota­ ción de plan financiero. Este comentario puede parecer extraño proviniendo de un ban­ quero como yo, pero creo que cuando se establecen relaciones humanas o sociales, sean nacionales o internacionales, fundamentalmente sobre la base de intereses financieros, no hay posibilidades reales de des­ arrollar formas superiores de amistad y de madurez colectiva. En aquella presentación, mi punto de vista principal fue que la Alianza para el Progreso era un programa generoso, una nueva expresión de amistad de los Estados Unidos, comparable en su implicación espiritual a la política del “ buen vecino” del presidente Hoosevelt. Pero cri­ tiqué la idea de que la Alianza pudiera ser considerada un programa bilateral de ayuda financiera de los Estados Unidos destinada a Amé­ rica Latina, porque estaba convencido de que la única manera de establecer una relación justa y sana entre ellos, era a través de la posibilidad de alcanzar alguna forma de equilibrio basada sobre una América Latina integrada, que pudiera negociar o discutir a un mismo nivel con los Estados Unidos. Por esta razón expresé que el principio del nacionalismo hemisférico, destinado a afirmar la presencia de Amé­

rica Latina como una fuerza independiente y progresiva en el plano internacional, necesitaba ser consolidado. Mi segunda presentación tuvo lugar en abril de 1964, ocasión en que fui invitado a participar en una serie de charlas con motivos do celebrarse el 175 aniversario de las relaciones interamericanas. Me referí entonces a la misma materia, poniendo énfasis en que si que­ ríamos tener relaciones constructivas entre Estados Unidos y América Latina necesitábamos, más que una acción concreta de parte de los Estados Unidos, una redefinición de nuestra propia posición a la luz de nuestros esfuerzos de integración, ya que era indispensable que América Latina actuara con mayor cohesión si esperaba establecer, alguna vez, un diálogo fructífero — en términos de mayor equidad— con los Estados Unidos. En esa ocasión, traté este problema de la siguiente manera: ‘ ‘ Para entender mejor las relaciones interamerica­ nas, deberíamos recordar que el nacionalismo en el siglo xx está to­ mando formas nuevas. El proceso de la integración económica en América Latina es, básicamente, un movimiento solidario de naciones pequeñas y medianas, que sienten que están en desventaja en el es­ quema de la coexistencia internacional. Sólo en años recientes ha sido reconocida la importancia que proyecta la tendencia hacia el regiona­ lismo en lo económico y en lo político. Podemos llamar a esta ten­ dencia ‘ nacionalismo regional’, un movimiento en el cual las naciones, anteriormente dependientes, alcanzan la independencia y, al mismo tiempo, realizan esfuerzos para integrarse en bloques propios. Esto es lo que se conoce como tendencia pluralista en relaciones internacio­ nales. Las naciones subdesarrolladas que cuentan con historia, cultura y geografía similares, comprenden la necesidad de integrarse para poder participar con mayor ponderación en un mundo que se está mo­ viendo hacia lo que el profesor Hans Kohn llamó, en su libro La Edad del Nacionalismo, una época de ‘ pan-nacionalismos' o ‘ nacionalismos trascendentales’ Posteriormente, en junio de 1966, fue invitado una vez más a la LTniversidad de Georgetown para hablar sobre el tema de la eventual formación del Mercado Común Latinoamericano. En aquella ocasión caractericé este nuevo tipo de nacionalismo latinoamericano de esta manera: “ Las nuevas naciones emergentes de-la liquidación histórica del colonialismo están encontrando que su influencia es mínima y que sus posibilidades de progreso son ilusorias sin la población, el espacio económico y la base de recursos que podrían servir de fundamentos para iniciar un desarrollo económico dinámico. La tendencia de los países en desarrollo hacia la integración resulta tanto de una aspira­

ción de mayor desarrollo económico, como de la falta de satisfacción con el sistema prevaleciente en las relaciones del comercio interna­ cional” . Agregué: ‘ ‘ Debemos alcanzar el desarrollo económico para el bienestar de nuestros países y de nuestros pueblos, pero el mero poder derivado del crecimiento de nuestra economía, no nos asegura que al­ canzaremos un gran peso en el mundo del futuro, a menos que for­ memos una comunidad cohesionada, a través de una política de obje­ tivos comunes en relación con otros bloques, regiones o grandes na­ ciones” . Luego expresé: “ No puede encontrarse mejor fórmula para el fortalecimiento de las relaciones interamericanas que la integración de América Latina, ya que posibilitará que esta relación se desarrolle sobre la base de un plano de mayor equilibrio, que permitirá prevenir las frustraciones inherentes a los contactos bilaterales entre una na­ ción que cuenta con un gran poder económico y político, y aquellas naciones de América Latina que carecen de un vigor comparable. Puede decirse que las perspectivas para la integración económica y política de América Latina — expresé finalmente— están sujetas a la ley de la prescripción histórica: a menos que tomemos clara conciencia de nuestra oportunidad de intentarlo hoy, encontraremos que la iden­ tidad autónoma, a la cual nuestros pueblos aspiran, será una meta imposible de alcanzar. La tendencia hacia la regionalización no es un fin en sí mismo sino más bien una etapa de transición —en muchos aspectos una medida de autodefensa— dentro del irreversible procesa de internacionalización de la humanidad” . Las ideas expresadas en aquella oportunidad tienen aún gran vigencia, ya que el proceso de integración de la región no está sólo condicionado por factores económicos, sino también por fuerzas polí­ ticas y sociológicas, incluyendo aquellas comúnmente asociadas con el nacionalismo, a las cuales quisiera referirme a continuación en el con­ texto de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina.

Las relaciones entre E stados Unidos y A m érica Latina y el nacionalismo regional Creo que es muy oportuno y constructivo para una audiencia univer­ sitaria de los Estados Unidos, plena de interés por los asuntos inter­ americanos, el tratar de comprender el significado del nacionalismo latinoamericano, no sólo por su interés intrínseco como fenómeno socio-

político contemporáneo, sino principalmente por su significación en el futuro curso de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Yo diría que durante todo el año que ha transcurrido desde la última elección presidencial en este país, ha prevalecido una sen­ sación de suspenso respecto a cuál podría ser la posición de la nueva administración de los Estados Unidos en el campo de los asuntos interamericanos. Esa posición, en buena medida, puede ser definida mañana, cuando el presidente Nixon se refiera a la materia. Les ruego me excusen por dar mi opinión personal al respecto, pero sinceramente espero que esa posición no se traduzca en un decá­ logo para las relaciones interamericanas. Nosotros, los latinoameri­ canos, no estamos esperando nuevos programas de carácter cuantitativo, nuevos montos de dólares, ni nuevas promesas. Lo que estamos esperando de parte de los Estados Unidos es una comprensión pro­ funda, racional y humana de nuestros problemas; estamos anhelando el comienzo de un diálogo verdadero basado en la aceptación, por am­ bas partes, de que una nueva posición espiritual, caracterizada por la solidaridad, debe presidir nuestras relaciones mutuas. Pocas semanas antes de la elección presidencial de 1968, algunos amigos de los Estados Unidos me pidieron les diera mi opinión a los dos principales candidatos presidenciales sobre esta materia, y quiero sintetizar para ustedes algunas de las ideas que expresé en un memo­ rándum que, entiendo, fue leído en esa oportunidad por el presidente Nixon y el señor Humphrey. En esa ocasión escribí: “ A mi juicio, en las relaciones interamericanas sostenidas desde el término de la Segunda Guerra Mundial ha prevalecido el error de tratar de mirar a América Latina con una visión ‘ teleológica', queriendo decir por ello que los Estados Unidos han aspirado a que todas las naciones de América Latina evolucionen hacia un tipo de sociedad ideal. Entre 1948 y 1958, esa ‘ sociedad ideaU consistía en gobiernos estables que atraían inversiones privadas extranjeras y que basaban su poder sobre la empresa privada y la ortodoxia monetaria. Después de 1958, el modelo cambió para transformarse en uno correspondiente a la ‘ so­ ciedad reformista', orientada hacia la democracia representativa, la planificación y la reforma social. No se trata de criticar los referidos modelos sino la validez del supuesto de que un movimiento externo pueda imponer, con éxito, un determinado tipo de organización y una filosofía económica y política en América Latina. Estoy convencido de que un dinamismo real de las sociedades de América Latina debe alcanzarse desde adentro y no puede ser impuesto desde afuera. En efecto, conceptos constructivos y positivos, cuando son impuestos desde

el exterior, corren el riesgo de perder su identidad nacional, convir­ tiéndose en impopulares como resultado de actitudes prejuiciadas y nacionalistas que están latentes en el continente” . A manera de ejem­ plos concretos cité los casos de la reforma agraria, de la reforma tri­ butaria y de la integración económica. Mis amigos latinoamericanos saben muy bien que, en algunos ca­ sos, este tipo de persuasión externa se convierte en “ el beso de la muerte” de algunas ideas progresistas que son consideradas como importaciones o que realmente fueron presionadas desde el exterior. Uno de estos conceptos, por cierto muy importante, ba sido la idea de la integración económica; felizmente, en este momento, existe un entendimiento sobre que el problema de la integración económica es un problema latinoamericano y no de los Estados Unidos. Mi memo­ rándum proseguía: “ Por lo tanto, creo que un profundo pragmatismo debiera presidir las relaciones económicas y políticas dentro del sistema interamericano, basado en otorgar respeto a la capacidad de América Latina para suministrar sus propias respuestas. La cooperación de los Estados Unidos, en cualquier forma que ella pueda tomar, no debiera tratar de presentar un modelo predeterminado, sino ayudar a forta­ lecer el proceso general de maduración y de crecimiento histórico, cuya definición final debe permanecer en manos de los países latinoameri­ canos mismos” . Por la razón señalada, no me adhiero a definir “ políticas latino­ americanas” . América Latina se resiente con un enfoque del tipo ‘“ Madison Avenue” , que bautiza políticas con lemas o clichés. Mi experiencia es que la publicidad de carteles y la propaganda empírica, en vez de ayudar, realmente perjudican las perspectivas de una coope­ ración significativa. Mirando hacia el futuro, estamos optimistas respecto al potencial de crecimiento de América Latina. Alrededor del año 2000, más de 600 millones de latinoamericanos tendrán un producto bruto agregado superior a 400.000 millones de dólares, con un ingreso anual per capita de, por lo menos, 700* dólares. Creemos que estas fuerzas dinámicas podrán crear sociedades que contarán con instituciones y realidades políticas y sociales más maduras y de mayor cohesión. El desafío demográfico, ya irreversible para aquéllos que nacieron, nos obligará a intensificar los esfuerzos productivos y a utilizar, en forma más eficiente, nuestros recursos naturales. América Latina debe buscar y descubrir, por sí misma, sus nuevas fronteras. En mi opinión, sería erróneo hacer anuncios “ idealistas” y promesas que no podrán cris­ talizar en programas concretos y susceptibles de llevarse a cabo. Amé­

rica Latina está preparada para nna nueva clase de diálogo eon Estados Unidos que deberá, por sobre todo, reflejar una relación que ponga a ambas partes en igualdad de términos j que también reco­ nozca las fuerzas legítimas que están operando de manera profunda en la región. Un diálogo de este tipo resulta particularmente oportuno en el momento presente, en razón del desalentador estado en que se encuen­ tran las relaciones entre los mundos desarrollado y en desarrollo. Indudablemente, las relaciones actuales entre ambos grupos de países están caracterizadas por una profunda frustración, cuyos antecedentes han sido objeto de extenso análisis en años recientes. Yo diría que la mejor expresión de ello es el recientemente publicado Informe Pearson, que presenta una evaluación equilibrada de lo que ha estado suce­ diendo en los últimos 20 años en materia de ayuda externa: ¿ por qué los países en desarrollo están insatisfechos eon la ayuda externa, por qué los países desarrollados están aún más insatisfechos y por qué esa sensación de desilusión que prevalece al respecto? Estamos, en este momento, llegando al término de la llamada “ década para el desarrollo' en un estado de ánimo diferente de aquél en que estábamos hace 10 años. El enfoque reformista interna­ cional que caracterizó los primeros años de la década — quizá mejor ejemplificado por la filosofía del presidente Kennedy— tanto en el plano mundial como en el plano interamericano, por diferentes razones ha perdido vigor y ritmo, dando lugar, en cambio, a una búsqueda de parte de las naciones en desarrollo de un mejor entendimiento y, particularmente, de una reformulación de su posición con respecto al mundo industrializado, sobre bases completamente diferentes. No podemos sorprendernos de la presencia de esta búsqueda, si consideramos la frustración general en que se encuentran los hombres de estado, respecto de la cual el Secretario General de las Naciones Unidas, U Thant, ha puesto tanto énfasis durante los últimos años. Por supuesto, esta enfermedad generalizada afecta a las relacio­ nes interamericanas, en razón de que Estados Unidos es la voz más importante en el mundo desarrollado y nosotros, en América Latina, creemos conformar el grupo más importante de naciones en desarrollo —no tanto desde el punto de vista de nuestros recursos, como desde el punto de vista histórico y político— ; creemos contar con mayor madurez y estamos seguros de que vamos a ser capaces de completar nuestra transición más rápidamente que nuestras contrapartes en otras áreas del mundo en desarrollo.

D esarrollo y nacionalismo Una razón básica, que explicaría el cambio de actitud y de expectativa en las naciones en desarrollo, es la estela turbulenta dejada por la sucesión de eventos mundiales ocurridos en los últimos 10 años, como resultado de lo cual ha desaparecido gran parte de la aureola idílica que rodeaba originalmente al concepto de desarrollo. En los primeros años de la década del 60 prevalecía, en la mente de mucha gente, una escena pastoral según la cual las naciones des­ arrolladas estarían en una especie de “ montaña” mágica y las na­ ciones en desarrollo vegetarían en un “ valle” inhóspito, existiendo un fuerte desnivel o “ gap” entre ambas posiciones topográficas. Todo el mundo hablaba del “ gap” y de cómo se podía reducir y, eventual­ mente, eliminar. Nadie sugería que las naciones ricas se hicieran más pobres, o que no incrementaran su participación de la riqueza, pero todo el mundo nos daba indicaciones de cómo acelerar nuestro des­ arrollo. Se propusieron diversas ideas y de ellas surgió, como funda­ mento de la cooperación económica, la premisa de que se podría eli­ minar este “ gap” a través de la transferencia de tecnología y de recursos financieros, de relaciones comerciales más justas, etc. Pero el hecho es que, más allá del mejoramiento económico, los que nos encontrábamos en el “ valle” mirábamos con ansiedad, eon anhelo, hacia esta “ montaña” , pensando que nuestro “ valle” tenía dema­ siadas dificultades y que era demasiado indeseable, mientras la gente que estaba allá en la “ montaña” disfrutaba de una vida muy agra­ dable: hermosas ciudades, diversiones, televisión en colores, automó­ viles, largas vacaciones. Al mismo tiempo, esta gente “ montañesa” seguía predicándonos y aconsejándonos que ascendiéramos hasta la cima, que abandonáramos el “ valle” , que reformáramos nuestra ma­ nera de vivir. La solución de todo el problema histórico parecía residir en el eventual ascenso a la “ montaña” , a la meseta de la eterna felicidad. Yo diría que todavía nos encontramos en el “ valle” aunque quizás hemos hecho algún progreso, hemos erradicado algunas de nues­ tras dificultades y obstáculos. Pero ahora tenemos una seria duda respecto de esa antigua aspiración de ascender a la ansiada “ meseta” . Hoy nos preguntamos: ¿esta gente de la “ montaña” tiene realmente la solución? La gente del “ valle” ha estado leyendo la prensa y ad­ vierte a diario los problemas existentes en el mundo industrializado, relativos a la polución del medio ambiente, el conflicto racial, la cri­ minalidad, la brecha de las generaciones en las naciones desarrolladas

y los problemas monetarios, tal vez los más serios en que se ha encon­ trado el mundo occidental desde 1931. La conclusión a que hemos llegado es que el mundo desarrollado difícilmente se encuentra en posición de decirle a los restantes dos tercios de la humanidad, que están en vías de desarrollo, que existe una solución y que la panacea universal es el tipo de sociedad a que dio origen el mundo industria­ lizado. Y cuando me refiero al mundo industrializado, no estoy ha­ blando con una connotación política, puesto que si bien es cierto que los problemas mencionados se sienten en forma más aguda en las ver­ siones occidentales de la sociedad, también son evidentes en las nacio­ nes socialistas más desarrolladas. De modo que la cuestión parece ser hasta qué punto el modelo del llamado mundo desarrollado puede servir como meta a las sociedades llamadas subdesarrolladas. No me sorprendería que la respuesta esté en la redefinición de los conceptos “ desarrollado"’ y “ subdesarrollado’ ’. Creo que si no reexaminamos con sentido crítico las definiciones y modelos con los cuales hemos estado trabajando, nuestros conceptos se van a confundir cada vez más y, en consecuencia, nuestra capacidad de acción se reducirá. Quizás estamos reviviendo aquel período del siglo xix cuando todo el mundo hablaba del “ progreso’ ’ y del futuro de la humanidad; hemos reemplazado ese concepto por el de “ desarrollo” , pero creo que lo hemos adaptado de una manera muy vaga, y en forma similar a lo sucedido después de la primera guerra mundial, en que la humanidad tuvo que hacer frente a la “ desilusión” respecto del progreso, estamos empezando a enfrentarnos con la desilusión del desarrollo. Mirando retrospectivamente hacia la década de 1960, las nuevas naciones están viendo que lo que se prometió no se puso en práctica. No porque hubiese deseo de no hacerlo, sino porque simplemente no fue posible hacerlo. Cabe entonces preguntarse: ¿ cuál ha sido la res­ puesta de las nuevas naciones? Creo que ha sido un tipo de reacción psicológica similar a aquélla de la persona que, súbitamente, se da cuenta de que sus vecinos, o su familia, o sus amigos, no tenían el poder y la voluntad de ayudar que les habían atribuido algunos años atrás, en un período de inmadurez característico de la adolescencia. En esas condiciones el individuo procede normalmente a hacer una autoafirmación para confrontar el desafío que, en último término, comprende debe enfrentar solo. En el mismo sentido, creo que el estado actual del proceso de “ nacionalismo” en las naciones en desarrollo, que es de autoafirmación, está experimentando un crecimiento y, asi, debemos estar preparados para presenciar su intensificación.

D os form as de nacionalismo latinoam ericano Si examinamos la tendencia nacionalista de América Latina, ¿ qué podemos agregar fuera de decir que seguramente asistiremos a la in­ tensificación del proceso? Pero, primero, creo que debiéramos tratar de explicar qué es lo que queremos expresar por “ nacionalismo latino­ a m e r i c a n o S e trata de algo que los países extrarregionales no ter­ minan de comprender del todo y, por qué no decirlo, de un fenómeno acerca del cual muchos latinoamericanos tampoco tienen sus ideas muy claras. Creo que existen realmente dos significados de nacionalismo en este momento en América Latina. Uno es la connotación convencional de la palabra y que yo definiría básicamente como “ la afirmación de cada nación para mantener su propia identidad y propósitos'’. El otro significado tiene que ver con su connotación “ regionar’ más amplia — Nacionalismo con mayúscula— que representa el renaci­ miento del movimiento hacia la unión que emergió, sin llegar a con­ solidarse, en los primeros años del siglo xix, al mismo tiempo que las provincias españolas del nuevo mundo iniciaban la búsqueda de su independencia política respecto del imperio. Debemos recordar que en los 150 años que siguieron a la independencia de nuestras naciones, diversos movimientos buscaron revivir esa tendencia hacia la unión, en muchos casos como un mecanismo compensatorio frente a otros centros de poder. El nacionalismo convencional en América Latina ha sido una fuerza vital al otorgar expresión propia e identidad a la relación entre el hombre y su propio territorio, su propia historia y sus aspiraciones de progreso. Sin embargo, en muchas ocasiones se ha convertido en un elemento negativo, particularmente desde un punto de vista social, ya que durante muchas décadas las clases dirigentes, en algunos países de la región, han especulado con este concepto para mantener el statu quo. Hoy, sin embargo, creo que el problema tiene otro cariz que pro­ voca preocupación. En un momento en el cual América Latina se está moviendo en su proceso de integración económica, hay indicios de que tiende a renacer este viejo tipo de nacionalismo convencional, que está erosionando la posibilidad de alcanzar un nacionalismo real, dinámico y creativo en América Latina, aquél que puede llegar a ser un ins­ trumento práctico y efectivo no solamente para superar el subdes­ arrollo económico sino, particularmente, el subdesarrollo político.

Y esto lleva mi pensamiento al segundo tipo de Nacionalismo, aquél con mayúscula, que yo llamaría ''nacionalismo regional” , y respecto del cual creo, personalmente, que representa una de las pocas salidas que tiene América Latina hacia el mundo del futuro. Creo que hemos realizado un gran progreso en varios frentes hacia la creación de una base regional — como estoy seguro de que mis colegas les habrán explicado en las cinco conferencias anteriores— pero tenemos que reconocer que este avance no ha seguido una tra­ yectoria constante, ya que de tiempo en tiempo hemos experimentado algunos retrocesos, a menudo en razón de confrontaciones que se han presentado entre la " N ’ ’ mayúscula y la " n ’ ’ minúscula. El con­ flicto entre Honduras y El Salvador no sólo fue "la guerra del fút­ bol’ ’ : como ustedes lo saben muy bien, ha puesto en peligro el concepto mismo del Mercado Común Centroamericano y puede pasar un largo tiempo antes de que esa región supere este verdadero trauma ocurrido en su proceso de integración económica. El "nacionalismo regional” ha tenido una doble expresión en los años recientes: una ha sido el movimiento hacia la integración económica concebida como mecanismo para estimular una tasa diná­ mica de crecimiento; la otra, es el movimiento hacia la adopción de una posición común de negociación, que se gestó en torno a materias de política comercial y comercio exterior. La reunión de Alta Gra­ cia, de 1964, donde los países de América Latina convinieron en adoptar una posición común antes de asistir a la reunión de la u n c t a d , en Ginebra, fue su primera manifestación. Le siguió la creación de la CECLA, que se ha transformado, particularmente después de la reunión de Viña del Mar, de 1969, en un enfoque de los países de América Latina para adoptar una posición común en sus relaciones económicas con Estados Unidos. Existe ya conciencia formada en torno a que ambos nacionalismos tienen su razón de ser y que no son contradictorios, sino que más bien son complementarios. Aquí tal vez conviene recordar las citas de Ortega y Gasset quien, en su España Invertelrada, explica este concepto con las siguientes reflexiones: "L a historia de toda nación, y sobre todo de la nación latina, es un vasto sistema de incorpora­ ción” ; "la incorporación histórica no es la dilatación de un grupo inicial, sino más bien la organización de muchas unidades sociales preexistentes, en una nueva estructura” .

R eflexion es finales Contrariamente a lo que se suele afirmar, estimo que América Latina no está pasando por un fenómeno de crisis. Creo que en esta última década los países del continente han entrado de lleno en una etapa de “ a cel eraci ónde su historia, que se caracteriza por los procesos de industrialización y por la emergencia de nuevos sectores sociales. Estos procesos se han vuelto mucho más complejos por la aguda interacción entre lo que yo llamaría el escenario y el actor. El escenario es la ciudad latinoamericana, que experimenta un crecimiento que podría caracterizarse de inorgánico, y el actor, recientemente puesto en es­ cena, es la población joven de la región. Señalemos, en este mismo contexto, que cerca del 50 por ciento de la población de América La­ tina cuenta con menos de 15 años de edad. Estos factores están, de manera creciente, formando parte de una poderosa aspiración de cam­ bio, de transformación de las viejas estructuras, que conduce hacia la creación de una sociedad con nuevos valores y nuevas metas, en la misma medida en que más gente joven va incorporándose a la vida colectiva. América Latina al nivel nacional y en su conjunto, tal como otras comunidades nuevas del mundo, tiende a tomar una conciencia nacio­ nal más acentuada y a intentar transformaciones estructurales y so­ ciales, que no están siguiendo patrones determinados. En consecuen­ cia, es difícil prever cuál será la evolución de las nuevas formas polí­ ticas y sociales del continente en los próximos años. Puede afirmarse, sin embargo, que ellas no van a corresponder al tipo de modalidades tradicionales al cual habíamos estado acostumbrados. Subyacente en este proceso de cambio de América Latina, está la creciente conciencia de que el nacionalismo convencional no constituye una respuesta frente a los problemas que se plantean desde el mundo exterior. La polarización y el fortalecimiento de los grandes centros del poder, inevitablemente, está llevando a América Latina a tomar mayor conciencia de que su destino internacional necesita de una cohesión económica y política mayor. Este proceso varía en su com­ prensión e intensidad entre las distintas regiones y países del conti­ nente, pero no cabe duda de que existe una proyección global del mismo, de modo que por la primera vez estamos encontrando una inte­ resante interacción entre ambos tipos de nacionalismo. Por otra parte, el fortalecimiento de las tendencias de integración, maduradas en lo económico, en lo técnico y lo financiero, tienden individualmente a adecuarse en una función más política. Hoy existe

una perspectiva más clara acerca de la integración: no como panacea o como alternativa de desarrollo nacional, sino como reflejo natural del proceso global al cual nos estamos refiriendo. En consecuencia, cualesquiera sean las alteraciones que experimenten las estructuras y los centros de poder en América Latina, tendremos que contar en el futuro, felizmente, con modalidades de integración económica y po­ lítica. Los elementos descritos que, reitero, en caso alguno implican una dicotomía entre las presiones sociales al nivel nacional y las fuerzas de integración, exigen por parte de quienes analizan el proceso, y por parte de sus dirigentes, una percepción no sólo más refinada y ela­ borada del mismo, sino que también una capacidad de liderazgo, en lo político y en lo técnico, lo más efectiva y moderna posible. Al respecto, soy optimista, pues creo que América Latina, particularmente en el curso de la última década, ha hecho grandes avances en la comprensión de sus propios problemas. Por ello, creo que debemos pagar un tri­ buto de reconocimiento a nuestros "tecnócratas” latinoamericanos. Estoy convencido de que, en los próximos años, cualesquiera sean los sectores que ejerzan el poder en las naciones latinoamericanas, ellos estarán constituidos por representantes de una nueva clase de ciuda­ danos, surgidos de una clase urbana emergente, en cuyo pensamiento y actitud el conocimiento tecnológico va a jugar un papel fundamen­ tal como instrumento para concebir y aplicar soluciones más racio­ nales a nuestros problemas, en una época que será de desafío.

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA, INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO

CAPÍTULO X I I I

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA *

Si bien todo proceso de integración económica requiere la intervención de mecanismos institucionales adecuados, como lo demuestra la expe­ riencia europea, en el caso latinoamericano esta necesidad adquiere mayor relieve, a la vez que se presenta con características propias. En efecto, por una parte, la participación de un gran número de países en el proceso, los desequilibrios existentes entre esos mismos países y los obstáculos estructurales que afectan su desarrollo señalan la nece­ sidad de que la integración latinoamericana sea promovida por insti­ tuciones dotadas de suficientes atribuciones y flexibilidad operacional. Por otra parte, la coexistencia de las instituciones propias de los sistemas de integración, creadas a partir de 1960, con otras organiza­ ciones internacionales especializadas vinculadas al desarrollo de la región, plantea la necesidad de crear mecanismos que aseguren la cola­ boración entre ambos grupos de instituciones. Ante todo, los complejos problemas derivados de las caracterís­ ticas peculiares que presenta la integración latinoamericana hacen ver la necesidad de concretar la institucionalización del proceso a través de organismos dotados de poderes efectivos. Al respecto debe consi­ derarse que para llevar a la práctica el acuerdo alcanzado en Punta del Este por los presidentes latinoamericanos, en el sentido de esta­ blecer un mercado común regional a partir de 1970, es necesario asegurar un flujo constante de decisiones y compromisos políticos, de carácter obligatorio para los países que participan en el proceso, sobre * Puntos principales del documento presentado por el autor al seminario organizado por el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile j el Centro de Estudios de Política Extranjera de París. Arica, Chile, febrero de 1968.

una gran variedad de materias, lo cual sería muy difícil de lograr si no existieran autoridades comunes dotadas de amplias atribuciones. Es necesario, además, recordar que todo proceso de integración —más aún en el caso latinoamericano— envuelve una gran labor de armoni­ zación de intereses entre diversos países, la cual preferentemente debe ejercerse a través de instrumentos regionales, revestidos de la debida imparcialidad. La orientación del mismo proceso exige finalmente un marco jurídico flexible que permita la creación de nuevas normas jurídicas o la adaptación de las existentes con el objeto de regular las nuevas situaciones creadas por el movimiento integracionista. Estas consideraciones señalan la necesidad de encomendar la conducción su­ perior del proceso de integración latinoamericana a autoridades regio­ nales, es decir, a instituciones que representen los intereses comunes de los países participantes y que constituyan una fuente de decisiones obligatorias, una instancia negociadora imparcial y un instrumento de creación jurídica en términos adecuados a los requerimientos de la integración. Sin embargo, las instituciones señaladas no están llamadas a afron­ tar la totalidad de las tareas involucradas en el proceso de integración regional. Así, por ejemplo, existe una gran variedad de actividades especializadas destinadas a identificar y ejecutar programas y pro­ yectos necesarios para crear la infraestructura regional y promover el desarrollo de los sectores directamente productivos en el marco de mercados más amplios que los nacionales. Para prestar asistencia técnica y financiera a los países en la ejecución de estas tareas, existen varios organismos especializados, creados con el respaldo de los países latinoamericanos y en cuya dirección continúan participando esos mis­ mos países. No sería conveniente, pues, subutilizarlos o sustituirlos en el cumplimiento de esas funciones ya que ello implicaría desapro­ vechar una valiosa experiencia e inevitablemente conduciría a una inútil duplicación de funciones. Por otra parte, estos organismos están participando en forma muy importante en los esfuerzos internos de desarrollo de los países, esfuerzos que, naturalmente, se irán articu­ lando en forma cada vez más estrecha a medida que avance el proceso de integración. De lo anterior surge la necesidad de establecer meca­ nismos de contacto y coordinación adecuados entre las instituciones encargadas de la conducción del proceso de integración latinoameri­ cana y los organismos especializados que operan en la región. Los antecedentes expuestos demuestran que, desde el punto de vista institucional, la integración latinoamericana es un proceso com­ plejo en el cual deben intervenir tres tipos de organismos o institu­

ciones: las autoridades nacionales de los países que participan en los esfuerzos de integración; las instituciones establecidas en los propios instrumentos jurídicos de la integración para ejercer la conducción del proceso; y los organismos internacionales especializados vinculados al desarrollo de la región. Las instituciones señaladas participan en distinta medida y colaboran entre sí siguiendo pautas diferentes según cuál sea el sector o campo de que se trate. En la generalidad de los casos, la ejecución de los programas de integración resulta de una acción coordinada de las autoridades nacio­ nales, de las instituciones propias de la integración y de los organismos especializados de asistencia técnica y financiera. No obstante, se debe reconocer que la forma y el grado de las relaciones existentes entre los diversos organismos e instituciones participantes son muy diferentes según sea el campo de la integración cuyas actividades se trate de promover. Desde el punto de vista anteriormente señalado es posible clasificar los campos en que se desenvuelve el proceso de integración latinoamericana en tres grandes grupos: en el primero, predominan las relaciones directas entre las autoridades nacionales y las institu­ ciones propias de la integración, sin que sea necesario generalmente la participación de los organismos especializados; en el segundo, las relaciones institucionales más importantes se establecen entre las auto­ ridades nacionales y los organismos especializados de asistencia técnica y financiera, sin que baga falta la intervención de los organismos encargados de la construcción política de la integración; y, final­ mente, en el tercero se requiere la participación simultánea de los tres tipos de entidades mencionadas, esto es, las autoridades nacionales, las instituciones de integración y los organismos especializados. El campo comercial representa un caso típico de cooperación di­ recta entre las autoridades nacionales y las instituciones propias de la integración. En efecto, el proceso de integración comercial general­ mente se lleva a cabo a través de la aplicación de un régimen de liberalización del comercio intrarregional y de armonización de los aran­ celes aduaneros para formar una tarifa externa común, todo ello bajo el control directo de las instituciones de la integración. En el caso de América Latina, los presidentes ya han expresado, en forma enfática, la voluntad política de completar la integración comercial en plazos determinados. Se trata ahora de llevar a cabo las negociaciones entre los países que traduzcan ese pronunciamiento político en un conjunto de compromisos específicos de cumplimiento obligatorio. Esta es una de las responsabilidades más importantes que los presidentes han encomendado a los organismos propios de la integración.

En el campo de la infraestructura regional, debido a que los as­ pectos técnicos y financieros tienen una importancia relativa mayor que los aspectos políticos, predominan las relaciones directas entre las autoridades nacionales y los organismos especializados, sin que por regla general tengan una participación activa las instituciones de la integración. En cambio, en el proceso de regionalización del desarrollo indus­ trial, la participación de los organismos propios de la integración se acentúa en la medida en que se requiere llevar a cabo negociaciones políticas relacionadas principalmente con la necesidad de adoptar de­ cisiones conducentes a extender los beneficios de la industrialización a los países más pequeños y de menor desarrollo económico, así como a establecer condiciones que promuevan la participación principal de la empresa latinoamericana en la industrialización de la región.

C o n s id e r a c io n e s

generales

sobre

la

p r o b l e m á t ic a

INSTITUCIONAL DE LA INTEGRACIÓN

La voluntad política de llevar a cabo la integración latinoamericana ha sido claramente manifestada en la Declaración de Punta del Este. Dicha integración deberá realizarse, además, en los términos señalados por los presidentes, esto es, como un proceso "activo” , de carácter eminentemente "desarrollista” , que debe promover el crecimiento ar­ mónico y equilibrado de las economías nacionales con una participación principal de la empresa latinoamericana. Se plantea entonces la inte­ rrogante: ¿Qué mecanismos jurídicos e institucionales se requieren, primero, para traducir esa voluntad política en un conjunto de dere­ chos y obligaciones específicos que tengan valor jurídico y, segundo, para elaborar programas concretos de acción que permitan llevar a la práctica los objetivos y políticas de la integración? En este aspecto, las decisiones de los jefes de Estado son menos precisas, pues se limitan a establecer que el Mercado Común Latino­ americano se basará en el perfeccionamiento y en la gradual vincula­ ción de los dos esquemas existentes, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Común Centroamericano, y en la opor­ tuna negociación de un tratado general o de los protocolos adicionales a los tratados vigentes que se requieran para lograr los objetivos de la integración económica. Es cierto que, a tal efecto, los presidentes latinoamericanos resolvieron crear una Comisión integrada por los órganos ejecutivos de la a l a l c y del m c c a , y por representantes de

los países que no han adherido a ninguno de los dos sistemas. Esta Comisión fue establecida en una Reunión de los Ministros de Relaciones Exteriores de América Latina, celebrada en Asunción, en agosto de 1967. Sin embargo, también es cierto que la Declaración de los Presi­ dentes no contiene ninguna indicación específica acerca de las carac­ terísticas que deberán reunir los instrumentos institucionales requeridos para realizar la integración latinoamericana. La simple manifestación de la voluntad de crear un mercado común latinoamericano no es suficiente para llevarlo a cabo. Por una parte, no faltan sectores interesados en los beneficios que emanarán de la existencia de un mercado ampliado; tampoco se observa la ausen­ cia de proyectos o iniciativas de alcance multinacional, ni faltan del todo los recursos necesarios para ejecutar los estudios de preinversión que sean necesarios. Sin embargo, la gran variedad de países y de sectores involucrados en el proceso, así como los apreciables desequi­ librios existentes entre ellos, a menudo determinan la confrontación de intereses más o menos conflictivos, cuya armonización presenta dificultades. Estas dificultades surgen principalmente en el momento en que es necesario adoptar decisiones que hagan posible la conjuga­ ción de los intereses, proyectos y recursos existentes en la región a través de programas concretos. La adopción de este tipo de decisiones no puede basarse exclusivamente en negociaciones directas entre go­ biernos sino que supone la intervención de entidades multinacionales *, ya sean los organismos propios de la integración o las instituciones internacionales de carácter especializado, según sea la materia de que se trate, cuya idoneidad técnica e imparcialidad los coloca en una posición adecuada para desempeñar este tipo de funciones.

P a p el de los organism os regionales en el p roceso de integración En efecto, el proceso de integración latinoamericana exige la presencia de instituciones regionales tanto por razones de orden político, como financiero y jurídico. En el plano político debe considerarse que todo proceso de inte­ gración se compone de iniciativas en las que están interesados dos o más gobiernos, directamente o a través de determinadas empresas. En el primer caso, los intereses de cada país pueden responder a * Estas entidades se denominarán en adelante “ organismos regionales’ ’ .

diferentes órdenes de importancia o de urgencia, dictados por sus respectivos planes nacionales de desarrollo, por lo cual se requiere em­ prender una acción encaminada a compatibilizar las diferentes prio­ ridades nacionales. En el segundo caso, empresas latinoamericanas de distintas nacionalidades pueden encontrarse interesadas en proyectos cuyos alcances desbordan las fronteras nacionales, en cuya circuns­ tancia resulta conveniente facilitar la concertación de acuerdos entre ellas que les permitan aprovechar las ventajas del proceso de integra­ ción económica, dentro de un régimen de equitativa concurrencia, ro­ bustecer su capacidad para competir con empresas de fuera de la región y mejorar su posición negociadora en los mercados extranjeros y frente a los inversores y proveedores de tecnología de fuera de la región. En uno y otro caso para armonizar los intereses y facilitar los acuerdos a que se ha hecho referencia, no solamente se requiere el ejercicio de una gran habilidad negociadora sino también la inter­ vención de una instancia imparcial, que pueda formular propuestas y recomendaciones revestidas de la mayor independencia y debidamente balanceadas a la luz de las ventajas recíprocas y de las conveniencias regionales, función que puede ser desempeñada con gran propiedad por instituciones regionales. Por otra parte, también militan en favor de esta idea claras con­ sideraciones de carácter financiero. En efecto, el proceso de integración da lugar a la realización de estudios y crea oportunidades de inversión en escalas que a menudo sobrepasan las posibilidades financieras de los países respectivos. En los estudios de preinversión que se hace ne­ cesario ejecutar a medida que avanza el proceso de integración, hay un riesgo inicial que asumir frente al cual los gobiernos y las empresas tienden, naturalmente, a adoptar actitudes de excesiva prudencia y cautela. En lo que respecta a la realización de las inversiones mismas, la ejecución de proyectos de alcance multinacional implica una labor de movilización de recursos en montos que frecuentemente superan la capacidad de inversión normal de los países de la región, lo cual su­ pone la formulación de políticas de financiamiento que no solamente permitan la obtención de recursos externos, en cantidades y condiciones adecuadas, sino que también estimulen a los capitales de la región a jugar el rol que les corresponde dentro del proceso de inversión. Mu­ chos de estos riesgos y esfuerzos, que en el plano nacional resultarían excesivos, se harían más manejables al trasladarlos a un plano regional. Finalmente, pueden formularse consideraciones en el mismo sen­ tido desde el punto de vista del derecho. En efecto, de lo anterior se desprende que la solución paulatina de los complejos y cambiantes

problemas que planteará el proceso de integración latinoamericana requiere un marco jurídico bien definido que contenga, además, los elementos de flexibilidad necesarios para poder adaptar las normas jurídicas a las nuevas situaciones que se vayan creando en el curso del mismo proceso, o para dictar nuevas normas con el objeto de re­ gular dichas situaciones. A semejanza de lo que se hizo en el caso del Tratado de Roma, se trataría de establecer una fórmula jurídica que permita regular desde el inicio las materias que ya hayan sido estudiadas y definidas y, en lo demás, establecer los mecanismos ne­ cesarios para fijar posteriormente las normas que falten. Aún más, es necesario considerar que tanto las normas contenidas en los ins­ trumentos fundamentales como las disposiciones que posteriormente se vayan dictando, deberían poder ser modificadas de acuerdo con pro­ cedimientos preestablecidos, con el propósito de irlas adaptando a las nuevas condiciones que se vayan produciendo. Las consideraciones señaladas indican la necesidad de estudiar los aspectos institucionales de la integración latinoamericana. Las ex­ periencias integracionistas que están teniendo lugar en otras regiones del mundo, particularmente en Europa, constituyen una valiosa fuente de inspiración y de sugerencias. Sin embargo, es necesario tener pre­ sente que el planteamiento institucional de la integración latinoame­ ricana tendrá siempre características peculiares, determinadas por las condiciones propias de la región. En efecto, en el caso de la integración latinoamericana es ne­ cesario pensar en instituciones dotadas del poder y la flexibilidad necesarios para manejar los complejos problemas derivados de la participación de un gran número de países en el proceso, de las dis­ torsiones que se han incrustado en las economías nacionales al operar en espacios muy reducidos y excesivamente protegidos, de los ingentes obstáculos físicos que se oponen al desarrollo de nuestra infraestruc­ tura, y de los desniveles socioeconómicos que se advierten entre los países de la región. Una segunda característica que es conveniente des­ tacar dentro del cuadro institucional de la integración latinoamericana es la que se refiere a la coexistencia de las instituciones internacionales especializadas vinculadas al desarrollo de la región, coexistencia que plantea la necesidad de crear mecanismos de colaboración adecuados entre ambos grupos de instituciones. De estas características peculiares de la integración latinoameri­ cana se desprende la necesidad de que el marco institucional de dicho proceso sea concebido en términos que, por una parte, permitan una adecuada interrelación entre las organizaciones regionales que de una

u otra manera participan en el proceso y las autoridades nacionales encargadas de formular y poner en práctica los respectivos programas de desarrollo y, por otra parte, faciliten una acción concertada entre las instituciones encargadas de la eonducción del proceso y los nu­ merosos organismos especializados que inevitablemente deberán cola­ borar en la ejecución de muy variadas tareas específicas, en los di­ versos campos que abarca la integración.

E l p roceso de integración y el desarrollo nacional En relación con los aspectos que se acaban de señalar, resulta oportuno examinar brevemente la forma en que se está llevando a cabo el des­ arrollo de las economías nacionales en América Latina. Es indudable que en los últimos cuatro o cinco años, nuestros países han logrado avances apreciables en la programación de su desarrollo económico y social. No obstante, es preciso reconocer que, en general, este esfuerzo se sigue realizando en el marco restringido de los mercados nacionales, con prescindencia de los objetivos integracionistas. Sólo últimamente algunos países han comenzado a incorporar en sus programas nacio­ nales de inversiones proyectos de alcance multinacional, particular­ mente con el propósito de mejorar la infraestructura entre países ve­ cinos. Aunque esta situación se explica por el avance todavía inci­ piente del proceso de integración, ella pone en evidencia la falta do mecanismos de coordinación institucional que promuevan una gradual y progresiva complementación de los programas nacionales de des­ arrollo en el contexto del mercado regional. Es necesario reconocer que las autoridades nacionales encargadas de formular la programación del desarrollo y de orientar la realización de los planes, hasta ahora han operado al margen de las instituciones de la integración. Otro tanto cabe señalar, aunque en medida algo menor, en lo que respecta a la actuación de las organizaciones inter­ nacionales que colaboran en el proceso de desarrollo con los países de la región. El hecho es que, en la práctica, los países latinoamericanos todavía siguen formulando sus políticas de desarrollo dentro del marca de sus mercados nacionales. Esta situación ha contribuido a distor­ sionar la imagen de la integración económica, en cuanto a que se la tiende a considerar como un proceso distinto y separado de los des­ arrollos nacionales, desconociendo que su propósito fundamental es el de dinamizar y hacer más eficiente el desarrollo de las economías nacionales en el contexto de un mercado más amplio.

De estas consideracioiies surge la necesidad de considerar, al nivel nacional, en las políticas de desarrollo y en las prioridades de los pro­ gramas de inversión, las nuevas oportunidades que se vayan creando a medida que avanza el proceso de integración. Esta actitud supone, por una parte, la existencia de un diálogo activo entre las autoridades nacio­ nales y las instituciones encargadas de conducir el proceso de integración y, por otra, la participación de los organismos internacionales que ac­ tualmente colaboran con los países en la realización de sus programas de desarrollo. Además, el mejor aprovechamiento de las nuevas oportunidades de inversión que se presentarán en el contexto de mercados más amplios que los nacionales, hará necesario movilizar recursos adicionales, in­ ternos y externos, públicos y privados, para lo cual se requerirá adecuar los instrumentos financieros existentes o crear nuevos instrumentos, tanto dentro de los países como en el marco de acuerdos multinacio­ nales. En ese aspecto, debemos tener presente que la movilización de recursos externos adicionales para contribuir al financiamiento de las necesidades que emerjan del proceso de integración sólo tiene sen­ tido y significado práctico en cuanto los países latinoamericanos, a* su vez, asignan recursos propios de contrapartida para el financia­ miento de tales necesidades.

Las instituciones de la integración y los organismos especializados

En este orden de ideas debemos señalar una segunda cuestión que consideramos de gran importancia. Nos referimos a la situación que se ha creado por la falta de un entendimiento de aceptación general que defina con precisión la forma en que se deben articular, en el campo de la integración, las funciones de los organismos encargados de la conducción del proceso y de las instituciones técnicas y finan­ cieras, de carácter regional, que participan en el desarrollo de América Latina. En efecto, de manera parecida a lo que ocurrió en el caso europeo, existe cierta preocupación en algunos países latinoamericanos, en el sentido de que una participación más activa de los organismos regionales de asistencia técnica y financiera podría debilitar la acción de las instituciones encargadas de la conducción de la integración y eventualmente haría posible una intervención indirecta de países ajenos ai proceso, especialmente de los Estados Unidos. Se plantea así una cuestión que, a nuestro juicio, es paradójica. En efecto, los países latinoamericanos, tras largas y difíciles gestiones

políticas, han logrado crear instituciones regionales a través de las. cuales han podido acentuar y consolidar su participación en el manejo multilateral de la asistencia técnica y financiera externa necesaria, para complementar el desarrollo de las economías nacionales. Así, se creó primeramente la c e p a l , en el marco de las Naciones Unidas* posteriormente el b i d , mediante un convenio ratificado por los parla­ mentos americanos y que constituye un tratado internacional; y por último el CIAP, como un instrumento ejecutivo que tiende a reforzar la conducción multilateral de la Alianza para el Progreso. Es de todos conocido que estos organismos están desempeñando funciones de vital importancia para el desarrollo económico y social de América Latina No obstante, cuando se trata de definir las funciones de los or­ ganismos regionales en el campo de la integración, hay quienes tienen dudas sobre su "idoneidad política” , contradiciendo así los objetivos que los propios países latinoamericanos tuvieron en cuenta para luchar por la creación de tales organismos. Si, en algún caso, estas dudas tuvieren un asidero real, ello reflejaría una omisión de los propios países latinoamericanos, en cuanto éstos no habrían utilizado adecuada­ mente los instrumentos de que disponen dentro de cada uno de los organismos regionales, para dar expresión real a la conducción mul­ tilateral de los organismos respectivos. A este efecto, debemos recordar que las autoridades superiores de los organismos regionales de asistencia técnica y financiera, al igual que en el caso de las instituciones de la integración, se cons­ tituyen a nivel ministerial, en reuniones de los ministros de Relaciones Exteriores, en el caso de la a l a l c ; de los ministros de Economía, en el caso del c í e s , y de los ministros de Hacienda y de los directores de los Bancos Centrales, en el caso del b i d . Además, el b i d y el Programa de la Alianza para el Progreso tienen órganos ejecutivos colegiados — el Directorio Ejecutivo del Banco y el c i a p — cada uno de los cuales es presidido por un latinoamericano y está integrado por seis representantes de América Latina y un representante de los Estados Unidos Los antecedentes expuestos ponen en evidencia ciertascaracte­ rísticas institucionales que están retardando el proceso de integración. * La relación de la Alianza para el Progreso, por una parte, y del b id y el CIAP, por otra, con el proceso de integración latinoamericana, se explica en la sección titulada ‘ ^Tipos de organismos especializados ^\ del capítulo I I I de este documento. ** La composición de estos órganos se explica en la sección titulada Tipos de organismos especializados’ ’, del capítulo I I I de este documento.

Por una parte, es indispensable fortalecer los mecanismos institucio­ nales propios de la integración, particularmente en el caso de la a l a l c , con el propósito de lograr la concertación de acuerdos entre los go­ biernos que permitan llevar oportunamente a la práctica las decisiones presidenciales, de promover la gradual complementación de los pro­ gramas nacionales de desarrollo en el contexto del mercado regional, y de dotar al proceso de integración de una conducción más vigorosa. Por otra parte, es preciso establecer, dentro del marco institucional de la integración, mecanismos adecuados para estimular la partici­ pación de los organismos especializados, particularmente de las orga­ nizaciones regionales de asistencia técnica y financiera, actuando cada una dentro de su respectiva esfera y en diversas formas de relación con las instituciones de la integración y con las autoridades nacionales, según los casos de que se trate.

E tapas en el proceso de inversiones regionales La consideración de las posibles formas de cooperación entre las autoridades nacionales, las instituciones de integración y los organis­ mos especializados a que se refiere este documento, hace necesario destacar las diversas etapas que se pueden presentar en el proceso de las inversiones multinacionales. En efecto, el proceso de las inversiones de alcance “ integracio­ nista’ ’, enfocado desde los aspectos más generales hasta la realización de proyectos específicos, presenta diversas etapas que, para los efec­ tos de este estudio, se han clasificado en tres grupos: etapa de for­ mulación de políticas sectoriales de desarrollo; etapa de identificación de programas y proyectos de alcance multinacional y etapa de pre­ paración y ejecución de programas y proyectos multinacionales. a) La primera etapa en el proceso de inversiones multinacionales consiste en la formulación de políticas sectoriales de desarrollo, de carácter general y de alcance regional o subregional, que contribuyan a orientar los programas nacionales de desarrollo hacia objetivos cada vez más concordantes con la integración económica de la región. Se trata, por ejemplo, de apoyar iniciativas de grupos de países intere­ sados en formular políticas comunes que les permitan coordinar las decisiones de inversión al nivel nacional, ya sea con el fin de mejorar los servicios de infraestructura o de promover, en el contexto de mer­ cados más amplios que los nacionales, el desarrollo de industrias bá­

sicas más eficientes. Debemos, sin embargo, reconocer qne sólo ahora comienzan a incorporarse algunos proyectos de alcance multinacional en los respectivos programas nacionales de desarrollo. La formulación de las políticas sectoriales de alcance multina­ cional debe apoyarse en estudios técnicos, cuya elaboración muchas veces se demora indefinidamente por no existir instituciones que estén en condiciones de ayudar a los países a prepararlos. La experiencia enseña que, en general, nuestros países están demasiado ocupados en la solución de urgentes problemas internos para dar oportuna atención a la realización de estudios "integracionistas” . En consecuencia, re­ sulta indispensable crear, dentro del marco institucional de la inte­ gración, nuevas formas de cooperación que estimulen la acción de las instituciones especializadas en la elaboración de estos estudios, con la activa participación de los países interesados y de acuerdo con los términos de referencia en que se convengan con esos mismos países. No obstante, cuando ya se trate de negociar convenios para pre­ cisar los términos de una política de desarrolla de alcance multina­ cional, se hará necesaria la intervención de los organismos propios de la integración, con el doble propósito de promover negociaciones con­ ducentes a establecer compromisos que tengan valor jurídico y, a la vez, de servir de centro donde se articulen las políticas sectoriales o subregionales, dándoles cada vez más coherencia con los objetivos de la integración económica de toda la región. b) La identificación de programas y proyectos de alcance multi­ nacional constituye la segunda etapa en el proeeso de inversiones re­ gionales, en la cual pueden distinguirse tres aspectos diferentes: la realización de '' estudios de reconocimiento ’ \ la negociación entre países con el propósito de identificar oportunidades de inversión de alcance multinacional y la preparación de "estudios de prefactibilidad” en los casos en que se produzcan acuerdos entre los países. Los "estudios de reconocimiento” se realizan con el fin de reunir los antecedentes más importantes para que los países puedan conocer la "situación existente” en un determinado campo de actividades y apreciar las ventajas que cada uno de ellos podría lograr en ese campo mediante la realización de proyectos de alcance multinacional. Naturalmente, las materias cubiertas por los estudios son muy dife­ rentes según se trate, por ejemplo, de la infraestructura regional o de las industrias básicas. En todo caso, los organismos especializados deben asumir una responsabilidad principal en la promoción de estos "estudios de reconocimiento” , procurando una participación muy activa de los propios países, tanto eon el propósito de acelerar la

realización de los estudios y reducir su costo, como dejar establecidos mecanismos de trabajo que permitan actualizar periódicamente la in­ formación con un esfuerzo mínimo. Además, con el fin de adecuar los estudios a las exigencias de lajs negociaciones subsiguientes, es con­ veniente que los organismos propios de la integración participen en la elaboración de las bases de estos estudios y se mantengan infor­ mados sobre el desarrollo de los mismos. Concluidos los “ estudios de reconocimiento” , las instituciones propias de la integración deben promover negociaciones entre los países, procurando lograr los acuerdos más amplios posibles, pero en el entendimiento de que si existen países dispuestos a avanzar más rápidamente o con mayor profundidad, los demás no podrían obstaculizar su acción invocando el principio de unanimidad. Los “ estudios de reconocimientodeben ser utilizados también para lograr acuerdos que promuevan el desarrollo más armónico y equilibrado de la región, otorgando una atención preferente a la situación de los países de menor desarrollo relativo y, en menor grado, a los países de mercado insuficiente. Una vez que todos los países, o grupos de ellos, acuerden elaborar conjuntamente programas o proyectos de alcance multinacional, es necesario realizar “ estudios de prefactibilidad’ ’ que permitan deter­ minar, en sus aspectos fundamentales, su viabilidad técnica y econó­ mica. En este aspecto, le corresponde de nuevo a los organismos es­ pecializados de asistencia técnica y financiera una participación muy importante para facilitar una acción coordinada de todos los países interesados y, particularmente, de los países de menor desarrollo relativo. c) La preparación y ejecución de programas y proyectos multi­ nacionales constituye la última etapa en él proceso de inversiones provisionales. En esta etapa, la participación de los organismos es­ pecializados es de importancia decisiva. Se trata de otorgar a los países los recursos técnicos y financieros necesarios para complementar sus propios esfuerzos en la preparación de los proyectos definitivos y en la organización y financiamiento de las empresas —nacionales o multinacionales— o de las entidades ad hoc de carácter público que se requieran para ejecutar y administrar los programas y proyectos mencionados. Por cuanto América Latina no cuenta con recursos técnicos y financieros propios suficientes para realizar tareas de tal magnitud y complejidad, se hace necesario un decisivo aporte externo adicional para estos fines, que sólo puede provenir de los países exportadores

de capital y de los organismos internacionales que también procuran estos recursos. No obstante, para obtener esta contribución externa en forma oportuna y en las condiciones más favorables posibles, es indispensable contar con organismos institucionales que faciliten la acción conjunta de los países latinoamericanos en las negociaciones respectivas. Las instituciones especializadas, particularmente las ins­ tituciones financieras de carácter regional o subregional, pueden des­ empeñar en este campo una función muy importante de promoción y coordinación.

L a s INSTITUCIONES ESTABLECIDAS EN LOS TRATADOS DE INTEGRACIÓN

Corresponde a las instituciones establecidas en los propios tratados de integración ejercer la conducción superior de dicho proceso, ac­ tuando en estrecha colaboración con los gobiernos de los países inte­ resados, así como también con los organismos internacionales especiali­ zados vinculados al desarrollo de la región. Es evidente que los dos sistemas de integración existentes en América Latina —y en forma muy especial la a l a l c — constituyen sistemas en transición, tanto desde el punto de vista de las metas establecidas en los instrumentos jurídicos que los rigen, como de las iniciativas y decisiones adoptadas a nivel político con el objeto de vincular ambos sistemas entre sí y transformarlos en una auténtica comunidad económica que abarque a toda la región. Si se considera la situación evolutiva en que se encuentra la a l a l c y, en menor me­ dida, el m c c a , no debe extrañarnos que las instituciones creadas ini­ cialmente para asegurar el cumplimiento de los objetivos que los países latinoamericanos tuvieron en vista en un comienzo, hayan resultado ser insuficientes para garantizar el cumplimiento de las nuevas metas acordadas con posterioridad por su más altos mandatarios. Dicho de otra manera, la evolución de la integración latinoamericana, al orien­ tarse hacia objetivos más ambiciosos que los que se establecieron en un principio, determinó la inadecuación de los instrumentos existentes en orden a alcanzar los nuevos objetivos. Un somero análisis de las instituciones de la a l a l c es suficiente para mostrar que estos instrumentos, si bien fueron adecuados para el cumplimiento de los objetivos previstos por el Tratado de Monte­ video, han resultado en cambio demasiado débiles para promover el logro de los metas de más largo alcance establecidas en el mismo tra-

tado y, en mucho mayor medida, para llevar a la práctica la decisión de los presidentes de crear un mercado común latinoamericano. Lo mismo podría decirse, aunque con notables atenuaciones, tratándose del Mercado Común Centroamericano. Lo anterior queda de manifiesto, sobre todo, al comparar las instituciones de la a i i Al c y del m c c a con las que dirigen la marcha de la Comunidad Económica Europea. Debe tenerse presente que la Zona Latinoamericana de Libre Comercio fue concebida con un al­ cance mucho más limitado que el Mercado Común Europeo y que incluso el Mercado Común Centroamericano no persigue la creación de una unión económica en forma tan acentuada como la Europa de los Seis. Estas diferencias entre la integración europea y los corres­ pondientes ensayos latinoamericanos, en cuanto a la naturaleza f alcance de los respectivos procesos, determinaron la creación de un aparato institucional muy diferente en cada uno de estos tres casos.

Com paración entre las experiencias latinoam ericanas y europea La comparación entre los mecanismos latinoamericanos de integración, especialmente los de la a l a l c , con la experiencia europea, pone de manifiesto profundas y significativas diferencias en cuanto a los ob­ jetivos y naturaleza de los correspondientes procesos, a los ordena­ mientos jurídicos que los regulan y a los instrumentos institucionales encargados de impulsarlos. Las referencias que se hacen a continuación a la Comunidad Económica Europea sólo tienen por objeto establecer algunas bases de comparación que permitan analizar mejor el pro­ ceso de integración latinoamericana. Si se considera que los países que forman la Zona Latinoamericana de Libre Comercio representan más del 95 por ciento de la poWai;^®^ y del producto bruto de la región, se puede llegar a ]a co%lusi6li d¿ que hasta ahora los esfuerzos realizados en favor de Ik iategráción latinoamericana se han referido fundamentalmente a la liberalizáción del comercio intrarregional, a diferencia de lo que ocurre en el Mer­ cado Común Europeo, el cual, además de lo anterior, contempló, desde un comienzo, la creación de una unión aduanera y una comu­ nidad económica. Incluso en el campo meramente comercial, el pro­ cedimiento adoptado por los países latinoamericanos ha sido mucho más débil que el mecanismo europeo: en el caso de la a l a l c — al menos mientras no se lleven a la práctica los acuerdos adoptados por los

presidentes— el desmantelamiento aduanero es el resultado de nego­ ciaciones producto por producto, mientras que la Comunidad Econó­ mica Europea optó, en estas materias, por un sistema de desgravación programada y automática. Es cierto que el Mercado Común Centro­ americano se propuso, desde un comienzo, alcanzar ciertas metas que iban más allá de la simple creación de una zona de libre comercio. Es cierto también que, en el caso de la a l a l c ^ tanto en el preámbulo como en el artículo 54 del Tratado de Montevideo, las partes contratantes se comprometen a empeñar sus máximos esfuerzos para orientar sus políticas hacia la creación de condiciones favorables al establecimiento de un mercado común latinoamericano. Sin embargo, fue necesario esperar hasta 1967 para que los mandatarios de América Latina otor­ garan a esta idea el apoyo político necesario. En suma, el Mercado Común Europeo se propuso desde un co­ mienzo lograr, además de la liberalización del comercio, la formación de una tarifa externa común, la libre circulación de los factores productivos y el acercamiento de las políticas económicas y de la co­ rrespondiente legislación en los seis países miembros. Para obtener estos objetivos, dichos países necesitaban procedimientos jurídicos y mecanismos institucionales muy diferentes de los previstos por los países latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a los sig­ natarios del Tratado de Montevideo. En efecto, en cuanto al ordenamiento jurídico y a las formas de elaboración del derecho que regula el proceso de integración, los Tratados de París y de Roma, que establecieron las Comunidades Europeas *, constituyen instrumentos flexibles, que se limitan a esta­ blecer los principios fundamentales y a crear los órganos y procedi­ mientos necesarios para dictar las demás disposiciones requeridas por la evolución del proceso, mientras que el Tratado General de Integra­ ción Económica Centroamericana y el Tratado de Montevideo repre­ sentan instrumentos más rígidos, que pretenden regular los corres­ pondientes procesos en forma casi exhaustiva, participando en mayor medida de las características de un convenio internacional de tipo clásico. Es por eso que los europeos usan la expresión "tratado cuadro” para referirse a los instrumentos jurídicos que regulan el Mercado Común, indicando de esta manera que ellos se limitan a formular los principios fundamentales que rigen este proceso, prin­ * Por el Tratado de París, firmado en 1951, se creó la Comunidad Europea dol Carbón y del Acero ( c e c a '). Los Tratados de Roma, suscritos en 1957, crea­ ron la Comunidad Europea de Energía Atómica ( e u r a t o m ) y la Comunidad Eco­ nómica Europea ( c e e ) .

cipios que ulteriormente deben ser complementados y pormenorizados mediante nuevas normas jurídicas, emanadas no solamente de actos ejecutados por las instituciones de la c e e sino incluso de la legislación interna de cada uno de los Estados miembros, de acuerdo con pautas definidas que distribuyen las competencias entre las autoridades co­ munitarias y nacionales. Es cierto que, en este punto, existe una diferencia entre la c e c a y la c e e , ya que la primera de estas organi­ zaciones está regida por normas mucho más precisas que la segunda, sin duda debido a la especialización del sector económico involucrado. Sin embargo, en ambos casos, los respectivos tratados permiten un margen de creación jurídica muy superior que en los esquemas de integración latinoamericanos. De la mayor o menor flexibilidad del ordenamiento jurídico del proceso de integración, es decir, de la mayor o menor posibilidad de regular nuevas situaciones mediante la creación de nuevas nor­ mas de derecho, se desprenden las principales diferencias institucio­ nales que se advierten al examinar los organismos de la integración europea y los de los dos procesos de integración latinoamericanos. En efecto, mientras que el Mercado Común Europeo cuenta con insti­ tuciones propiamente “ comunitarias” , tanto en los organismos de la ALALC como en los del m c c a predominan las características de tipo intergubernamental. El proceso de decisión en la c e e consulta la par­ ticipación tanto del Consejo de Ministros, en el cual se hace valer los puntos de vista de los países miembros, como de la Comisión, indepen­ diente respecto de los gobiernos de los seis países, encargada de re­ presentar los intereses de la Comunidad. Al respecto, debe tenerse presente que, si bien por regla general la Comisión sólo dispone de facultades para formular proposiciones al Consejo, a su vez general­ mente este último no puede actuar sino a propuesta de la Comisión. Además, el Tratado de Roma contempla una serie de medidas enca­ minadas a resguardar la integridad de las proposiciones presentadas por la Comisión, con el objeto de salvaguardar la coherencia técnica y el enfoque comunitario con que han sido elaborados los respectivos proyectos. Por otra parte, estas instituciones, consideradas en conjunto, disponen de poderes comunitarios —^llamados a veces “ supranacionales” — que les permiten adoptar disposiciones de aplicación inme­ diata o directa, es decir, para cuya validez no se requiere la ratifica­ ción de las autoridades nacionales y cuya obligatoriedad se extiende no solamente a los Estados, sino también a las empresas y a los par­ ticulares a los cuales ellas se refieren. Los organismos de integración latinoamericanos, en cambio, no participan de la autonomía de que

gozan las instituciones europeas. Como se puede apreciar en las sec­ ciones siguientes, la conducción superior de los dos procesos latino­ americanos de integración económica está radicada en organismos de carácter marcadamente intergubernamental, dotados de escasos po­ deres de regulación propios y encargados tan sólo, por regla general, de aplicar las disposiciones de los respectivos tratados, sin tener atri­ buciones para complementarlas mediante la creación de nuevas normas jurídicas.

Com entarios relativos a las instituciones de la A L A L C Como se hace notar en otro lugar, las instituciones establecidas por el Tratado de Montevideo, si bien corresponden a las de una zona de libre comercio, basada en la desgravación negociada, resultan insufi­ cientes para impulsar la realización de los objetivos últimos del mismo Tratado y, más aún, para llevar a la práctica la decisión de crear un mercado común latinoamericano, adoptada por los jefes de Estado de la región. Si se examina el esquema institucional de la a l a l c en su conjunto, se advierte de inmediato la ausencia de un organismo técnico y comunitario capaz de desempeñar una función similar y tan importante como la que cumple la Comisión, en el caso de la c e e . Los dos órganos fundamentales de la Asociación, establecidos ori­ ginalmente por el Tratado, poseen un carácter marcadamente inter­ gubernamental desde el punto de vista de su composición, atribucio­ nes, sistema de votación y efectos de sus decisiones. Debe considerarse que, por una parte, la Conferencia de las Partes Contratantes, que hasta hace poco tiempo fue el órgano máximo de la Asociación, ha tendido a funcionar, en la práctica, como una reunión ampliada del Comité Ejecutivo Permanente; por otra parte, dentro del cuadro institucional que se examina, se produce la situación anómala de que la Asociación carece de una Secretaría Ejecutiva autó­ noma, como es usual en las organizaciones internacionales, toda vez que la actual Secretaría se encuentra formalmente adscrita al Comité Ejecutivo Permanente. Sin embargo, cabe señalar que las funciones del secretario ejecutivo se han vigorizado paulatinamente a lo largo de la historia de la Asociación. La ulterior creación de un Consejo de Ministros ha venido a com­ plementar la estructura institucional de la Asociación, proporcionando a los gobiernos miembros la oportunidad de expresar su voluntad a un nivel más alto, abriendo así la posibilidad de imprimir un nuevo

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si b ie n c o n a lg u n a s lim ita cio n e s q u e se

a n a liz a n m ás a d e la n te.

El carácter intergubernamental de los órganos de la Asociación queda una vez más de manifiesto al examinar el sistema de votación previsto por el Tratado de Montevideo para la adopción de sus reso­ luciones. En efecto, el Tratado establece que durante los dos primeros años de vigencia del mismo, la generalidad de las decisiones de la Conferencia serán tomadas con el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios de las partes contratantes y siempre que no haya voto negativo. Esta última regla equivale a conferir un poder de veto a cada Estado miembro. El Tratado autoriza, además, a las partes contratantes para establecer, en la misma forma, el sistema de votación que se adoptará después del período inicial de dos años. Las circuns­ tancias de que los países no hayan hecho uso de esta última facultad, manteniendo hasta hoy día el requerimiento de ausencia de voto ne­ gativo, y de que en la práctica se haya entendido que también el Comité Ejecutivo Permanente debe seguir la misma regla en sus votaciones, en las materias que le son delegadas por la Conferencia, ha reafirmado la aplicación de un sistema clásica y poco adecuado a las exigencias dinámicas del proceso de integración. A las mismas conclusiones se llega al analizar los efectos de los actos emanados de los órganos de la Asociación. Ante todo, las reso­ luciones de la Conferencia y del Comité Ejecutiva Permanente ca­ recen de “ inmediatez’ ’, es decir, no obligan a las personas naturales y jurídicas que intervienen en el proceso de integración, sino sola­ mente a los Estados miembros de la Asociación, y esto incluso con ciertas limitaciones. En efecto, muchas de las resoluciones que tras­ cienden la esfera de la integración comercial — que se refieren preci­ samente a materias de la mayor importancia— se reducen a establecer principios de alcance declarativa o programática, que no involucran obligaciones jurídicas cuyo cumplimiento sea obligatoria dentro de plazas determinados. Por lo demás, en ausencia de una jurisdicción común facultada para declarar las infracciones al derecha de la Asociación y para imponer sanciones, corresponde velar por la ejecu­ ción del Tratado a la Conferencia y al Comité Ejecutiva Permanente, en donde el voto negativo de cualquier país puede impedir la aplica­ ción de medidas encaminadas a asegurar el cumplimiento de las disposiciones infringidas. En suma, la falta de “ inmediatez” de las decisiones de los organismos de la Asociación, el carácter mera­ mente declarativa de muchas de sus principales resoluciones y la falta de mecanismos adecuadas para imponer el cumplimiento de las

reglas jurídicas de la Asociación en caso de conflicto, debilitan consi­ derablemente la eficacia de los actos emanados de las instituciones de la ALALC, si bien la instauración de un mecanismo para la solu­ ción de controversias contribuirá en alguna medida a remediar esta situación.

Com entarios sobre las instituciones del M ercado Común Centroam ericano La estructura institucional del m c c a es diferente de la de la a l a l c . Factores de orden histórico, tanto como geográfico y económico, han contribuido a originar estas diferencias. Es necesario, en tal sentido, recordar que Centroamérica desde un comienzo se trazó un programa integracionista mucho más avanzado que los países que forman la Zona Latinoamericana de Libre Comercio, lo que explica el mayor rigor de sus instituciones. En efecto, el m c c a contó desde un comienzo con un Consejo Económico Centroamericano a Nivel Ministerial por encima del Consejo Ejecutivo, de carácter más técnico. Por otra parte la Secretaría del Tratado de Integración Económica Centro­ americana ( s i e c a ) es una de las tres instituciones del m c c a y dispone, por consiguiente, de la debida autonomía. Los esfuerzos desplegados por los países centroamericanos con bastante anterioridad a la celebración del Tratado General de Inte­ gración Económica, encaminados en el mismo sentido, constituyen una explicación adicional de la mayor madurez y coherencia que presentan sus instituciones. Uno de los primeros resultados de estos esfuerzos fue la creación del Instituto Centroamericano de Investigación y Tec­ nología Industrial ( i c a i t i ) cuyos estudios suministran valiosos ante­ cedentes para la formulación de proyectos multinacionales y para la programación de un desarrolo más integrado de las economías centro­ americanas. También ha sido importante la creación del Banco Cen­ troamericano de Integración Económica el cual ha constituido un instrumento importante para movilizar recursos internos y externos * Organización creada por los gobiernos centroamericanos en 1955, con la colaboración de la ce p al j de la Administración de Asistencia Técnica de la gnu, con el objeto de realizar estudios relativos a la aplicabilidad de nuevos procedi­ mientos industriales en el área centroamericana, al mejor aprovechamiento de materias primas locales y la solución de problemas empresariales y laborales. ** Organismo establecido en 1961 con el objeto de promover la integración y el desarrollo económico equilibrado de los países centroamericanos mediante el financiamiento de proyectos de inversión de alcance regional.

de acuerdo con prioridades definidas en función del proceso integra­ cionista. Finalmente, la interrelación existente entre la integración económica del área y el proceso de coordinación política que tiene lugar al nivel de la Organización de Estados Centroamericanos ( o d e c a ) ^ contribuye a dar una fisonomía propia al movimiento de integración centroamericana. Si se consideran las interesantes características y la valiosa expe­ riencia reflejadas en la estructura institucional del Mercado Común Centroamericano, llama la atención el hecho de que estas instituciones carezcan de facultades para adoptar decisiones y dictar normas jurídicas obligatorias para los sujetos que intervienen en el proceso de integración económica, al menos para los Estados participantes. En efecto, la regulación del proceso integracionista se lleva a cabo en Centroamérica mediante convenios o protocolos, que deben ser sus­ critos por los gobiernos y ulteriormente ratificados por los poderes legislativos. En tal sentido, las resoluciones del Consejo Económico Centroamericano, por lo general, se limitan a recomendar la celebra­ ción de convenios internacionales, en la forma señalada. Es claro que este sistema podrá continuar operando en forma exitosa mientras se cuente con una actitud favorable hacia el proceso de integración por parte de los poderes públicos de los cinco países involucrados. En cambio, si esas actitudes se volvieran menos favorables, quedarían de manifiesto las dificultades de los organismos de integración para impulsar por sí mismos el avance del proceso. Sin embargo, hasta ahora la existencia de un marco institucional ha facilitado la tendencia de los gobiernos a prestar un apoyo continuado a las iniciativas de contenido integracionista.

Funciones propias de las instituciones de la integración latinoamericana Las consideraciones que anteceden ponen en claro la existencia de importantes debilidades en el aparato institucional de la a l a l c y, en menor medida, del Mercado Común Centroamericano; además, tales consideraciones muestran, en algunos casos, cierta falta de coherencia entre las diversas instituciones que componen cada sistema y, en * Organización establecida por Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Sal­ vador j Guatemala en 1951, cuya actual Carta Constitutiva data de 1962, bajo la concepción de una comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica.

otros casos, señalan ciertos desajustes entre las atribuciones de que disponen y los objetivos de largo plazo incorporados en los instru­ mentos jurídicos de la integración y reafirmados posteriormente en las decisiones presidenciales que han dado nuevo impulso al proceso. En otras oportunidades se ha intentado describir, en un plano puramente especulativo, las características y atribuciones que deberían poseer las instituciones encargadas de promover la integración lati­ noamericana, para poder cumplir adecuadamente sus funciones. No obstante la utilidad que este tipo de sugerencias pueda haber tenido en orden a clarificar ideas o, al menos, a abrir debate en torno a estas materias, no nos parece útil volver a hacer este tipo de plantea­ miento. Parece preferible limitarse a definir las principales funciones que deben llevar a cabo las instituciones encargadas de la conducción del proceso, sin referirse en detalle a sus aspectos organizativos. Sin pretender realizar una enumeración completa de esas fun­ ciones, cabría mencionar aquí las de tipo técnico, político y financiero. La función técnica se define como aquella que tiene por objeto la elaboración de los antecedentes y recomendaciones necesarios para la adopción de políticas, la formulación de programas generales, y la preparación de proyectos específicos. La función política consiste en la adopción de las decisiones mediante las cuales las partes intere­ sadas optan por una política, o acuerdan apoyar un programa o un proyecto específico, incluyendo las negociaciones previas a la adopción de la decisión. La función financiera, como es obvio, se refiere a la movilización de los recursos necesarios para llevar a la práctica las diversas iniciativas que componen el proceso de integración económica. La integración de las economías de varios países requiere institu­ ciones capaces de cumplir las dos primeras funciones anteriormente señaladas, compartiendo las tareas involucradas en la función técnica con una serie de organismos especializados. En cambio, por regla general, la experiencia indica que no es necesario ni conveniente que esas mismas instituciones desempeñen las funciones especializadas relacionadas con el financiamiento del proceso, las cuales continúan siendo ejecutadas por los organismos que tradicionalmente se encargan de proveer los recursos internos y externos necesarios para el cum­ plimiento de los planes nacionales de desarrollo. Las instituciones de la integración, por consiguiente, deben tener la capacidad de traducir en decisiones y compromisos específicos, obligatorios para las partes involucradas en el proceso, la determinación de los países de integrar sus economías. También deben poseer la competencia técnica necesaria para promover la adopción de dichas decisiones políticas mediante la

formulación de proposiciones relativas a programas o proyectos específi­ cos. En el caso europeo, el Consejo de Ministros desempeña el rol político y la Comisión, la función técnica. En el caso centroamericano, existió desde un principio un órgano ministerial encargado de adoptar las resoluciones requeridas — si bien, como ya se ha indicado, este órgano se limita a recomendar la celebración de los correspondientes conve­ nios internacionales— , mientras que por intermedio de la s i e c a se realiza parte importante de los estudios técnicos necesarios para via­ bilizar la integración económica. La ausencia de instrumentos adecua­ dos para cumplir en forma óptima las funciones mencionadas se advierte sobre todo en la a l a l c ^ por lo cual las observaciones que siguen se refieren principalmente a ella. Los esfuerzos realizados hasta ahora por impulsar el proceso de integración entre los países miembros de la a l a l c se han visto parcial­ mente frustrados por la falta de un mecanismo político en el seno de la ALALC, capaz de adoptar decisiones e introducir compromisos de cumplimiento obligatorio para las partes contratantes que traduzcan en forma concreta su determinación de integrarse. Mientras la a l a l c se mantuvo en el plano propio de una simple zona de libre comercio, resultó explicable la ausencia de un organismo político como el que se ha señalado. En cambio, una vez que los países latinoamericanos suscriban los instrumentos jurídicos necesarios para regular la pro­ gramación y el funcionamiento del Mercado Común Latinoamericano, cuya creación, a partir de 197Q, fue acordada por los presidentes de la región, se hará indispensable contar con una institución capaz de adoptar las decisiones políticas que un proceso de esta especie requiere. Es evidente que la formación de un arancel externo común, la for­ mulación y aplicación de una política regional de inversiones y la armonización de las legislaciones y las políticas económicas de los países latinoamericanos, supone esta clase de decisiones. Ciertamente, la creación del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que ya ha celebrado dos reuniones, constituye un paso importante en la dirección señalada. Sin embargo, los prolongados períodos que median entre sus sesiones y cierta falta de coherencia entre las actuaciones del Consejo y las de los organismos tradicionales que actúan perma­ nentemente en el seno de la a l a l c han dificultado, a menudo, llevar a la práctica los acuerdos ministeriales en forma oportuna y adecuada. Es necesario, pues, asegurar que la a l a l c disponga de una institución dotada de poderes suficientes en orden a adoptar decisiones obliga­ torias para los Estados miembros e incluso, eventualmente, para las empresas y personas naturales que participan en el proceso. Al mismo

tiempo, es necesario adoptar modalidades que permitan tomar estas decisiones dentro de plazos y bajo condiciones que aseguren su apli­ cación efectiva y oportuna. Del mismo modo, es posible advertir también la necesidad de intensificar las actuaciones técnicas desplegadas por los organismos propios de la integración a los efectos de acelerar y perfeccionar ese proceso. Es posible comprobar que^ hasta ahora, gran parte de las iniciativas, estudios y proposiciones que intentan conducir el proceso de integración económica regional más allá del sector comercial, pro­ vienen de los organismos internacionales que actúan en la región, de las administraciones nacionales o de los propios sectores interesados. Si bien la colaboración entre estos distintos elementos resulta lógica e indispensable, el fenómeno anotado puede convertirse en un pro­ blema si no existen mecanismos adecuados para canalizar estas iniciativas hacia las instituciones de la integración, es decir, si éstas no cuentan con instrumentos técnicos adecuados para estudiar estas iniciativas, así como para traducir las conclusiones que se derivan de los estudios mencionados en proposiciones concretas hechas a los órganos ejecu­ tivos, con el fin de que éstos tomen la última decisión. La creación de una Comisión Técnica de carácter independiente, acordada en la Reunión de Cancilleres de 1965, pudo llegar a representar un paso en esta dirección. El hecho es que la Comisión nunca llegó a estable­ cerse, por lo cual continúa en pie la necesidad de dotar a la a l a l c de un instrumento idóneo de carácter técnico. Al respecto, es útil tener presente que otra alternativa consiste en robustecer e independizar la Secretaría Ejecutiva de la Asociación. Una u otra alternativa po­ drían asegurar un continuo flujo de proposiciones hacia el órgano político, el cual de esta manera se vería abocado a la necesidad de pronunciarse sobre una serie de iniciativas de carácter técnico, ha­ ciendo avanzar el proceso. Finalmente, cabe enfatizar que ni siquiera en el caso europeo las instituciones de la integración consideraron adecuado asumir las tareas relativas al financiamiento del proceso. En efecto, las necesi­ dades financieras de la integración económica europea continúan siendo atendidas por las o r g a n iz a c i o n e s tradicionales excepto en ciertos aspectos de carácter específico para los cuales se crearon ins­ tituciones ad hoc, como el Fondo Social Europeo o el Banco Europeo de Inversiones. Es ésta una experiencia que América Latina debe tener muy en cuenta, sobre todo si se considera la conveniencia de * A este respecto, la ceca constituye una excepción por más de un concepto.

fortalecer las instituciones regionales encargadas de movilizar re­ cursos externos, tanto para el financiamiento del desarrollo al nivel nacional como de los requerimientos adicionales que plantea la inte­ gración económica de la región.

P a r t ic ip a c ió n EN

de

los

o r g a n is m o s

e s p e c ia l iz a d o s

EL PROCESO DE INTEGRACIÓN

Como se ha explicado anteriormente, aun en la situación hipotética de que las instituciones encargadas de la conducción política de la integración contaran con atribuciones suficientes para llevar a cabo esas funciones, la realización del proceso de integración continuará requiriendo la colaboración de una serie de organismos internacio­ nales especializados, vinculados al desarrollo de la región. En esta sección se examinan someramente, en primer lugar, al­ gunos tipos de organismos especializados, mencionándose un ejemplo de cada categoría, y a continuación se analizan algunos de los roles que estos organismos están desempeñando en relación con la integra­ ción latinoamericana.

T ipos de organism os especializados Es posible clasificar las organizaciones que participan en la inte­ gración regional desde distintos puntos de vista. Un primer criterio de clasificación podría identificarse con la mayor o menor amplitud del sistema internacional al cual pertenece el organismo respectivo. De acuerdo con este criterio, podría hablarse de organismos sub­ regionales, de organismos latinoamericanos, de organismos inter­ americanos y de organismos internacionales. De acuerdo con un segundo criterio, podrían distinguirse funciones de carácter político, técnico y financiero, clasificándose los organismos internacionales de acuerdo con la naturaleza de la función principal que le corres­ ponda desempeñar. Sin perjuicio de la utilidad que puedan tener estas categorías para determinados efectos, parece más provechoso ate­ nerse a criterios más pragmáticos con el objeto de clasificar y des­ cribir los principales organismos especializados que intervienen en la integración. En este documento se entiende que la conducción superior del proceso de integración regional, considerada como la adopción de

compromisos y decisiones de cumplimiento obligatorio para las partes involucradas y susceptible de traducirse en programas concretos de acción, debe quedar entregada a las instituciones propias de la inte­ gración, correspondiendo a los organismos especializados coadyuvar, en los planos técnicos y financieros, a la elaboración y realización de los programas operativos. Definida de esta manera la misión general de los organismos especializados en la integración, debe dejarse muy en claro que la realización de estudios técnicos es una función propia de cada uno de ellos, en el cumplimiento ya sea de labores de inves­ tigación o de responsabilidades de carácter operativo. Después de esta aclaración, es posible distinguir organismos especializados cuya función básica es de estudio, información y asesoría, otros en que esa función es de análisis de confrontación de políticas económicas y, finalmente, una tercera categoría de organismos cuya función prin­ cipal es de evaluación y financiamiento de programas y proyectos específicos. La primera de dichas funciones ha sido cumplida, hasta ahora, por organismos como la Comisión Económica para la América Latina ( c e p a l ) , la Organización Mundial para la Agricultura y Alimentación ( f a o ) y, más recientemente, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social ( i l p e s ) . La segunda de estas funciones está siendo llevada a cabo fundamentalmente por el Co­ mité Interamericano de la Alianza para el Progreso ( c i a p ) , dentro del marco del Consejo Interamericano Económico y Social ( c í e s ) . El Banco Interamericano de Desarrollo ( b i d ) está realizando labores relacionadas con el financiamiento de los programas y proyectos específicos.

L a experien cia de la C E P A L Después que la evolución económica de nuestros países hubo entrado en la etapa llamada del "crecimiento hacia adentro” , basada en el impulso a la industrialización con el propósito de promover la susti­ tución de importaciones, se hizo sentir la necesidad de fundamentar este tipo de desarrollo en estudios adecuados. Precisamente entonces fue cuando se hizo presente la c e p a l , en 1948, cuyas actividades han sido completadas con el establecimiento del i l p e s . Es interesante notar que las negociaciones que precedieron la creación de la c e p a l constituyeron, posiblemente, la primera opor­ tunidad en que los países latinoamericanos se reconocieron a sí mismos como un grupo homogéneo y dotado de características y

problemas propios dentro del sistema económico mundial. En el dis­ curso mediante el cual el embajador de Chile ante las Naciones Unidas, señor Hernán Santa Cruz, propuso la creación de dicho or­ ganismo, se habla ya de una “ comunidad latinoamericana’ ’, con­ cepto que la c e p a l contribuiría a enriquecer en forma muy poderosa. No obstante lo anterior, la c e p a l , tanto por su origen como por su composición misma, continúa siendo una agencia especializada de la Organización de las Naciones Unidas. Entre sus veintiocho países miembros o asociados se cuentan ocho países que no pertene­ cen al sistema interamericano *. La estructura institucional de la c e p a ij es muy simple. Su Secretaría está constituida por diversas divisiones, cada una de las cuales corresponde a alguno de los aspec­ tos principales del desarrollo económico de América Latina. Su se­ cretario ejecutivo tiene rango de subsecretario de las Naciones Uni­ das y, en la actualidad, es asesor permanente de la a l a l c y del c i a p . L os resultados del trabajo de la c e p a l se canalizan principal­ mente a través de sus “ períodos de sesiones” , los cuales se efectúan cada dos años. Puede decirse, en general, que la extraordinaria im­ portancia de la c e p a l para América Latina ha quedado mejor re­ flejada en su historial que en su organización. La CEPAL es, fundamentalmente, un organismo de estudio y asesoría, destinado a promover el desarrollo de los países de la re­ gión y a elevar el nivel de vida de sus pueblos. En tal sentido, la CEPAL ha estado especialmente preocupada por el mejoramiento de las relaciones financieras y comerciales existentes entre los países lati­ noamericanos, así como también entre éstos y las demás naciones del mundo. A través de sus actividades, la c e p a l ha sido capaz de identificarse en una medida extraordinaria con la problemática y los intereses de América Latina, y ha elaborado y difundido un con­ junto de actitudes y postulados coherentes, los cuales han contribuido a formar una especie de ideología que ha influido poderosamente en la formulación de políticas y programas por parte de los gobiernos lati­ noamericanos, así como en amplios sectores intelectuales. La CEPAL proporcionó el primer fundamento teórico al proceso de “ crecimiento hacia adentro” , al caracterizar a América Latina como una zona periférica de la economía mundial, cuya función es producir ma­ terias primas para los mercados de los países industrializados. La com­ probación de esta realidad condujo a la c e p a l a la formulación de di­ * Canadá, Cuba, Francia, Guayana Británica, Honduras Británica, Jamai­ ca, Países Bajos y el Reino Unido.

v e r s o s p o s t u la d o s .

Así,

p o r e je m p lo , a l p o n e r d e m a n ifie s t o e l h e c h o d e

q u e lo s b e n e fic io s d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l e s tá n t r ib u id o s e n tr e lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y

d e s ig u a lm e n t e d i s ­

lo s p r o d u c t o r e s

d e m a t e r ia s

p r im a s , l a c e p a l s e ñ a ló a e s to s ú lt im o s l a n e c e s id a d d e i m p u l s a r u n v i ­ g o r o s o p r o c e s o d e in d u s t r ia liz a c ió n co n e l o b je t o d e i m p e d i r o, a l m e n o s a ten u ar

el e n s a n c h a m ie n to d e la

brecha

que se p a ra

am bos gru p os

de

n a c io n e s .

De esta consideración se desprenden, a manera de corolarios, los principales planteamientos en que ha venido insistiendo la c e p a l hasta nuestros días. Uno de ellos es el de que el proceso de industrialización de nuestros países les exigirá adoptar programas dinámicos de desarro­ llo, basados en prioridades determinadas mediante una rigurosa labor de planificación. Otra conclusión importante ha sido la de que resul­ tará difícil promover un proceso de industrialización que exceda en gran medida los límites logrados en el pasado mientras no se diversifiquen las exportaciones latinoamericanas y no se genere una industria de bie­ nes de capital dentro de la región, lo cual hace necesario ensanchar los mercados nacionales mediante la integración de las economías de nues­ tros países. La c e p a l , en forma paralela, ha llamado la atención hacia la necesidad de coordinar las políticas comerciales de los países de la región y les está prestando ayuda para elaborar una posición cada vez más uniforme en materia de comercio exterior frente a los demás países del mundo. De esta manera, la c e p a l ha contribuido profundamente a configu. rar una interpretación latinoamericana de los problemas de la región y a delinear soluciones propias.

La experiencia del C IA P Así como la c e p a l constituye el ejemplo más característico de un orga­ nismo dedicado al estudio de los problemas del desarrollo regional, el CIAP representa un foro en donde se confrontan y analizan las políticas económicas de los países de la región, en función de los requerimientos y perspectivas de la Alianza para el Progreso. Es conveniente recordar (jue dicho Comité fue creado dentro del marco del c í e s , el cual, si bien existía con bastante anterioridad a la Carta de Punta del Este des­ * El artículo 64, letra b ), de la Carta de la cea dispone que el cíes debe actuar ^‘ como organismo coordinaidor de todas las actividades oficiales interamcricanas de carácter económico y s o c i a l P o r su parte el artículo 27 del mismo instrumento establece; la economía de un Estado americano se viera aft^c-

pués de la promulgación de este documento, en 1961, pasó a constituir el órgano central del mecanismo previsto para la ejecución de la Alianza. En efecto, la Carta de Punta del Este inicia una nueva etapa en los esfuerzos encaminados al desarrollo económico de América Latina, la cual se caracteriza por el reconocimiento generalizado de la nece­ sidad de introducir profundos cambios en las estructuras económicas y sociales de los países de la región, como requisito indispensable para promover su crecimiento económico, así como también por una actitud más favorable hacia la conducción multilateral de la asistencia pres­ tada por los Estados Unidos, en virtud de la Alianza para el Progreso, a los países latinoamericanos. Como expresión de ese multilateralismo se confiaron al c íe s importantes tareas relacionadas con el cumpli­ miento del programa de la Alianza Al mismo tiempo, al instituir la Nómina de los Nueve y al promover una mayor coordinación (iitre la o e a , la c e p a l y el b id la Carta de Punta del Este daba nuevos pasos hacia el perfeccionamiento de un mecanismo colectivo de evaluación imparcial de los programas de desarrollo y de las ne­ cesidades de financiamiento de los países de la región, destinado a hacer posible una corriente más eficaz de asistencia técnica y una asignación más adecuada de los recursos, internos y externos, necesarios para financiar las tareas de desarrollo. El CIAP, establecido posteriormente, constituye una creación nueva que representa un avance en el proceso de multilateralización de las relaciones interamericanas. La Alianza para el Progreso, según ya se

tada por situaciones graves que no pudiesen ser satisfactoriamente resueltas por su exclusivo y único esfuerzo, dicho Estado podrá plantear sus problemas econó­

micos al Consejo Interamericano Económico y Social, a fin de buscar, medíante consulta, la solución más adecuada a tales problemas’ ’ . La promulgación de la Carta de Punta del Este en 1961 implica un fortalecimiento de las funciones del CIES. ** En el capítulo Cuarto, numeral 8, de la Carta de Punta del Este se establece: “ El Consejo Interamericano Económico y Social examinará todos los años el progreso logrado en la formulación, realización nacional y financiación internacional de los programas de desarrollo y someterá al Consejo de la Orga­ nización de los Estados Americanos las recomendaciones que estime pertinentes’ ’ . Por su parte, una de las resoluciones anexas a la Carta — denominada con la letra b )— instituye el procedimiento mediante el cual debe efectuarse el referido “ examen anual” , esto es, la Reunión Anual del cíes a Nivel Ministerial. *** La Carta prevé la designación de nna nómina de nueve expertos de alto nivel encargados de evaluar a solicitud de los gobiernos, sus respectivos progra­ mas de desarrollo económico y social. En la actualidad, esta función ha sido asignada a un grupo de cinco expertos de alto nivel que dependen directamente del presidente del c i a p **** La Carta insta a la cea, la ce p al y el bid a continuar y fortalecer sus

.

acuerdos de cooperación en materia de asistencia técnica para la formulación de programas de desarrollo, según lo soliciten las naciones participantes.

ha señalado, desde un comienzo fue concebida como un programa co­ lectivo. La necesidad de contar con un organismo central, de carácter multinacional, capaz de coordinar y promover las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Carta de Punta del Este, a la cual respondía ya la actividad desplegada por el c í e s y por la Nómina de los Nueve a que se ha hecho referencia, condujo, en 1963, a establecer el CIAP. El CIAP fue establecido, en virtud de un resolución adoptada por el CIES en su Segunda Reunión Anual a Nivel Ministerial celebrada en São Paulo en 1963, como un organismo encargado de representar y dirigir multilateralmente la Alianza para el Progreso y de promover su acción con el mismo carácter, de acuerdo con los objetivos de la Carta de Punta del Este. Este organismo, en la actualidad, se compone de un presidente, de seis representantes de los países latinoamericanos y uno de los Estados Unidos. Además, este organismo cuenta, en ca­ lidad de asesores permanentes, con el secretario general de la c e a , el secretario ejecutivo de la c e p a l y el presidente del b i d . El c i a p tam­ bién puede solicitar la asesoría técnica de la a l a l c y de la s i e c a en asuntos relacionados con los respectivos procesos de integración eco­ nómica. Es necesario observar que el c i a p , si bien orienta su acción de acuerdo con las políticas generales establecidas por el c í e s en sus reuniones anuales al nivel ministerial, desempeña funciones específicas de gran importancia, entre las cuales cabe destacar el examen anual de los programas nacionales de desarrollo de cada uno de los países latinoamericanos. En este examen se hace una evaluación de los re­ querimientos planteados por el desarrollo de los países de la región. Sobre la base de estos estudios, el c i a p formula anualmente recomenda­ ciones acerca del esfuerzo propio que debe realizar cada país, así como de la asistencia financiera externa que se le debe otorgar para alcanzar las metas establecidas en la Alianza para el Progreso. En este ejercicio anual, los países están representados por autoridades de muy alto nivel en el campo de la programación y de la conducción de sus políticas económicas y, además, participan las organizaciones financieras nacionales e internacionales, así como representantes de numerosos países exportadores de capital. Además de la ejecución de estos "estudios por países” , el c i a p desempeña un papel importante en relación con el proceso de integra­ ción latinoamericana, a través de actividades que comprenden el apoyo a los organismos que están manejando dicho proceso y la asistencia técnica directa a varios programas de integración.

L a experien cia del B ID Sin perjuicio del análisis que, en forma más detenida, se hace de esta institución más adelante, es conveniente destacar aquí que desde el comienzo de sus operaciones, en 1960, el b i d ha acumulado una rica experiencia en el campo de la asistencia técnica y financiera para América Latina. En efecto, desde entonces, el Banco se ha convertido en la principal fuente de financiamiento externo del desarrollo de la región. El creciente volumen de sus operaciones ha hecho necesario aumentar, en forma notable, tanto el capital ordinario de la insti­ tución como los recursos asignados inicialmente al Fondo para Ope­ raciones Especiales. Lo anterior demuestra la confianza que el Banco ha despertado no solamente en los países miembros sino también eix países no miembros exportadores de capital, cumpliendo de esta manera los objetivos para los cuales fue creado. Cabe también destacar aquí que el establecimiento del b id vino a satisfacer una aspiración expresada desde hacía largo tiempo por los países latinoamericanos, en el sentido de contar con un instrumento financiero propio, cuyos objetivos, políticas y modalidades operativas fueran determinadas fundamentalmente por ellos, de acuerdo con las realidades y exigencias que emergen de las características peculiares de la región. Esta aspiración se refleja en la estructura institucional del Banco, cuyo capital ordinario está integrado de tal manera que asegura una participación mayoritaria de los países latinoamericanos en el proceso de decisiones, cuando se trata de asuntos de carácter general o de operaciones con cargo al propio capital ordinario. Como una consecuencia de lo expresado, la organización técnica y adminis­ trativa del BID está destinada a asegurar que la voluntad de los países latinoamericanos encuentre adecuada expresión en las actividades que realiza la institución, como se explica con más detalle en otro capítulo de este documento.

P royeccion es de la actuación de los organism os especializados Es indudable que la acción de los organismos especializados no se ha limitada a impulsar el desarrollo de los países de la región, sino que ha contribuido, además, de una manera importante, a definir y perfilar los lineamientos fundamentales que han orientado ese des­ arrollo.

Al respecto puede afirmarse, en términos generales, que dichos organismos, al reforzar la capacidad técnica de los países latinoame­ ricanos individualmente eonsiderados e incrementar las comunicaciones entre ellos mismos, han contribuido a fortalecer la capacidad de nues­ tros países para formular y llevar a la práctica su propio proceso de desarrollo, así como también para replantear, en términos más venta­ josos, sus relaciones con el resto del mundo. A l examinar la tarea realizada por los organismos especializados en una amplia perspectiva histórica, se puede concluir que ellos han contribuido grandemente a facilitar el proceso de regionalización que se está cumpliendo en América Latina, a multilateralizar y, con ello, a fortalecer las relaciones existentes entre nuestros países y los centros internacionales de decisión económica, y, por último, a promover di­ rectamente la integración económica de la región.

a) El proceso de regionalización de America Latina Es evidente que en los últimos tiempos se ha iniciado en América Latina un proceso de regionalización caracterizado, por una parte, por una concepción más coordinada del proceso de desarrollo y, por otra, por la formulación de ciertas posiciones conjuntas frente al resto del mundo. Este fenómeno implica que los países latinoameri­ canos han reconocido la existencia de un núcleo de problemas comunes, frente a los cuales es conveniente buscar soluciones en conjunto y trabajar para llevarlas a la práctica en forma también mancomunada. La actuación de los organismos regionales especializados, incrementada a partir de 1950, ha contribuido considerablemente a promover este proceso. En efecto, a partir de los estudios realizados por la c e p a l , los organismos especializados de la región no han cesado de ayudar a los países latinoamericanos a tomar conciencia de la similitud de sus problemas e intereses. Cabe destacar, además, cómo su acción ha in­ fluido directamente sobre la formulación de las políticas nacionales, promoviendo su gradual convergencia, a lo menos desde tres puntos de vista. Ante todo, en los últimos cinco o seis años, numerosos países la­ tinoamericanos han preparado planes nacionales de desarrollo, al­ gunos de los cuales se encuentran en pleno proceso de ejecución, lo que constituye un requisito indispensable para avanzar en el camino hacia la armonización paulatina de las políticas económicas de los países

de la región. Además, debido en parte a la influencia de los estudios y recomendaciones formulados por algunos organismos regionales, la mayor parte de los países latinoamericanos han ido incorporando en sus políticas de desarrollo, en términos cada vez más definidos, el concepto de que este proceso supone la realización de cambios pro­ fundos en la estructura económica y social que los ha caracterizado hasta ahora. Así, por una parte, se han ido incorporando reformas importantes en materia tributaria, administrativa y en la agricultura, y, por otro lado se ha dado eada día más énfasis a sectores so­ ciales como la educación y la salud. Pero la acción de los organismos especializados no solamente ha determinado una mayor trabazón entre las políticas de desarrollo de los países de la región, sino que también ha facilitado la formulación de planteamientos conjuntos frente al resto del mundo, contribuyendo así a multilateralizar las relaciones de los países latinoamericanos vis-à-vis con los grandes centros económicos internacionales.

b) Multilateralización de las relaciones internacionales de América Latina Las relaciones entre los países latinoamericanos y los grandes centros industriales del mundo se han desarrollado tradicionalmente en un plano bilateral, particularmente en el caso de los Estados Unidos, o dentro del marco de las organizaciones mundiales, situación que ha contribuido a perpetuar la débil capacidad negociadora de los países de la región. En efecto, en el primer caso, resulta ostensible el des­ equilibrio existente entre nuestros países y las grandes potencias, relación que inevitablemente tiende a reflejarse en forma desfavorable en los arreglos internacionales. Por otra parte, en el segundo caso, la posición de cada uno de nuestros países no alcanza a encontrar ade­ cuada expresión en el seno de foros internacionales excesivamente amplios, sin que la debilidad de las naciones latinoamericanas sea atenuada mediante tentativas serias encaminadas a concertar la ac­ ción de todos los países de la región. Como se advierte en la sección anterior, la actuación de los orga­ nismos regionales especializados ha contribuido a alterar esta orien­ tación. Al respecto, es interesante comprobar que en la propia Decla­ ración de los Presidentes de América, formulada recientemente en Punta del Este, los países de América Latina aparecen como un con­ junto de naciones dotadas de características y problemas propios.

Como consecuencia de ello, en dicho documento se distinguen los com­ promisos asumidos por las naciones latinoamericanas de aquellos que corresponden a la totalidad de los países que forman parte del sistema, incluyendo los Estados Unidos, lo cual constituye un reconocimiento implícito de la necesidad de que América Latina participe en las relaciones hemisféricas a través de planteamientos uniformes y co­ herentes. Ya con anterioridad, los estudios realizados por algunos organis­ mos regionales — especialmente por la c e p a l — acerca de las relaciones comerciales entre América Latina y los países industrializados, hi­ cieron posible que los primeros formularan una posición conjunta en la Carta de Alta Gracia, que les permitió actuar en forma coordinada en la primera conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo ( u n c t a d ) * . Estos mismos planteamientos conjuntos han permitido que los países de la región hayan tenido una influencia relativa mucho mayor en las negociaciones que se llevan a cabo ac­ tualmente para reorganizar el comercio mundial sobre bases más equitativas, dando la debida consideración a la situación y perspec­ tivas del comercio exterior de los países en desarrollo. Muchos de estos conceptos, originados en América Latina, fueron recogidos por la UNCTAD en sus principios y recomendaciones, y, ulteriormente, se han reflejado en las actividades de esta misma organización. Así, recientemente los países industrializados acordaron conceder trata­ mientos preferenciales sin condición de reciprocidad a los productos manufacturados provenientes de los países en vías de desarrollo. Por otra parte, la creación del b id y del c i a p representó sendos pasos hacia un manejo multilateral de la ayuda externa en los campos fi­ nancieros y técnicos y de los mecanismos de evaluación de los planes nacionales de desarrollo en función de la misma asistencia externa. Es de esperar que tanto los países latinoamericanos como las naciones industriales comprendan las ventajas que representa la con­ ducción multilateral de sus relaciones recíprocas y los peligros que se seguirían en caso de incurrir en la tentación de echar pie atrás, volviendo a la confrontación bilateral entre partes con poderes de negociación excesivamente desequilibrados. * En la primera reunión de la Conferencia de la Comisión de las Naciones Unidas para el Comercio j Desarrollo, celebrada en 1964, se adoptaron numerosas recomendaciones encaminadas a reorganizar el comercio mundial sobre bases más favorables para los países en vías de desarrollo, en cuya formulación el grupo de países latinoamericanos tuvo una participación decisiva.

c) El proceso de integración económica latinoamericana La integración económica de América Latina debería constituir el lógico resultado del proceso de regionalización que está comenzando a producirse entre nuestros países. Quizás en relación con este aspecto los organismos regionales especializados lian desempeñado un papel más significativo. La insistencia de la c e p a l sobre la necesidad de ampliar los mer­ cados nacionales mediante la formación de un mercado común latino­ americano, como única alternativa para viabilizar un proceso de in­ dustrialización de mayores dimensiones, se tradujo en una serie de estudios que allanaron el camino para el establecimiento del Mer­ cado Común Centroamericano y de la Zona Latinoamericana de Libre Comercio. El papel de la c e p a l fue completado y fortalecido más tarde por el Banco Interamericano de Desarrollo, institución que no solamente ha ido adaptando sus políticas operativas a las necesidades de un desarrollo integrado de las economías de sus países miembros sino que, a través de diversos estudios y sugerencias, ha proporcionado un aporte muy valioso al actual pensamiento integracionista, tal como ha quedado reflejado en la reciente Declaración de Punta del Este. Como se señala en la sección anterior, las iniciativas provenientes de los organismos regionales especializados han contribuido poderosa­ mente a dinamizar el proceso de integración latinoamericana, plan­ teando la necesidad de establecer mecanismos que hagan posible una acción estrechamente coordinada entre este tipo de organismos, las autoridades nacionales y las instituciones propias de la integración.

CAPÍTULO X I V

PROYECCIONES JURÍDICAS DEL FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL ^

Es interesante comprobar cómo el hombre de derecho, al actuar en un campo determinado, aparentemente ajeno a su disciplina, lejos de renunciar a ella la profundiza al encontrar nuevas aplicaciones de los principios jurídicos. Este proceso, bien conocido, demuestra, por una parte, la universalidad del derecho y, por otra, su necesidad de confrontarse con la realidad para poder evolucionar y conservar su eficacia como norma reguladora de la convivencia colectiva. La historia contemporánea es la de un mundo que se transforma a un ritmo tan acelerado que el derecho debe efectuar un tremendo esfuerzo de adaptación para cumplir su papel en este proceso de desarrollo. De hecho, los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales han experimentado cambios fundamentales durante los últimos decenios, a tal punto que a veces da la impresión que a los juristas nos costara seguir estas mutaciones. En efecto, resulta difícil determinar la pro­ porción en que han contribuido a la evolución jurídica contemporánea la realidad factual y la doctrina. El financiamiento internacional es un campo muy apropiado para estudiar este fenómeno. Las desigualdades observables entre los distintos países desde el punto de vista de su capacidad de inversión y de la acumulación de capital; los intercambios comerciales y las relaciones provenientes de la guerra o de las exigencias de la seguridad interna­ cional ; la necesidad de utilizar la mano de obra y los recursos naturales, cuya distribución geográfica no siempre coincide con la existencia de capitales —características todas ellas de la economía moderna mun­ * Trabajo preparado por el autor con motivo de su incorporación a la Academia Mexicana de Derecho Internacional. Marzo, 1968.

dial— han dado lugar desde hace mucho tiempo a diversas modalidades de financiamiento internacional. Al respecto se advierte, ante todo, que estas modalidades han ido cambiando de acuerdo con las circuns­ tancias históricas. Al mismo tiempo estos mecanismos han ido adqui­ riendo una importancia cada vez mayor como consecuencia de la cre­ ciente interdependencia de los países. Estas alternativas, por cierto, han tenido proyecciones jurídicas sumamente interesantes, por lo que no creo aventurado afirmar que, dentro del derecho internacional público, hoy día existe un verdadero derecho financiero internacional. Permítase a un financista, que también es universitario, hacer algunas consideraciones en torno a este tema.

E v o l u c ió n

de

las

R e l a c io n e s

F in a n c ie r a s

I n t e r n a c io n a l e s

A partir de la Segunda Guerra Mundial, las relaciones financieras in­ ternacionales tienden a adquirir un carácter preponderantemente polí­ tico, a basarse cada vez más en principios de derecho público y a uti­ lizar nuevos mecanismos de carácter multilateral. Para situar estas tendencias en su justa perspectiva es conveniente recordar las formas tradicionales de financiamiento internacional —ya que con frecuencia se observa que los problemas jurídicos suscitados por tales fórmulas vuelven aparecer bajo nuevas versiones— , para analizar más adelante algunas de las modalidades utilizadas más recientemente en este campo.

F orm as tradicionales de financiam iento internacional En general, en el plano internacional, las operaciones financieras pueden adoptar las f#rmas de préstamos o de inversiones. Estas úl­ timas pueden ser directas o de portafolio. La revolución industrial promovió poderosamente las inversiones internacionales, como conse­ cuencia del proceso de acumulación de capital que tuvo lugar en los países que la estaban llevando a cabo y de la colonización. A medida que la confianza inicial en los beneficios provenientes de la exportación de capitales iba siendo reemplazada por un enfoque más cauteloso, de­ rivado del confrontamiento de inevitables problemas, la conveniencia de establecer condiciones y garantías satisfactorias para el inversionista extranjero llegó a constituir una de las principales preocupaciones y, por consiguiente, una fuente muy activa de elaboración jurídica en relación con este proceso.

En lo que a préstamos se refiere, dejando a un lado modalidades tales como los créditos de exportación para fijar nuestro interés en las operaciones de largo plazo, puede decirse que generalmente los préstamos internacionales pueden efectuarse de estado a estado, o por los nacionales de uno o más estados —ya se trate de personas naturales o jurídicas— a un gobierno extranjero. Naturalmente, cuando se con­ trata un préstamo con un banco u otra organización extranjera, o bien esta última actúa como intermediaria de su gobierno o lo hace en su carácter de entidad de derecho privado, por lo cual las conse­ cuencias jurídicas de este tipo de operaciones deben ser asimiladas a alguna de las dos categorías anteriormente señaladas. El principal problema jurídico planteado por estas operaciones de crédito es, precisamente, el de determinar el derecho por el cual deben regirse. Con respecto al primer grupo, la solución se desprende de la doctrina tradicional, la cual sostiene que las relaciones entre estados se encuentran sometidas exclusivamente al derecho internacio­ nal. No obstante, algunos juristas admiten que, al contratar, los es­ tados pueden entender o acordar que sus obligaciones se sujeten a las reglas del derecho privado. Sin embargo, debe reconocerse que — salvo algunas excepciones como los préstamos del Eximbank u opera­ ciones en oro efectuadas en Nueva York— todo estado soberano expe­ rimenta una resistencia natural a someterse a la legislación de otro estado. En tal caso, con el fin de dar cumplimiento a la voluntad de las partes sería necesario aplicar una especie de derecho privado común, el cual se identificaría con los “ principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas” invocados por el artículo 38 de los Estatutos de la Corte Internacional de Justicia, que constituyen una de las fuentes del derecho internacional. Más complejo resulta determinar el derecho aplicable a los prés­ tamos contratados por un gobierno con nacioíiales de otro u otros estados, los que generalmente adoptan la forma de colocación de obligaciones. La verdad es que es distinto el ordenamiento jurídico que gobierna cada uno de los aspectos o fases de este tipo de ope­ raciones. La emisión del empréstito y la capacidad para contratar de la autoridad que lo emite dependen del derecho público interno del estado prestatario; en cambio, la sustancia misma de la ope­ ración se rige por “ la ley aplicable al contrato” , lo cual abre nue­ vos problemas de no fácil solución; por último, sus efectos pueden ser regulados parcialmente por la ley del lugar de su ejecución. Con todo, estos empréstitos siempre pueden quedar sujetos al de­ recho internacional. Ello ocurre, eventualmente, cuando el estado

prestatario incumple sus obligaciones, en cuyo caso los acreedores pueden recurrir a la protección diplomática de su propio estado. Nace entonces una relación nueva, en el plano interestatal, que podría dirimirse de acuerdo con los principios del derecho inter­ nacional.

Modalidades financieras contem poráneas Las formas clásicas de financiamiento internacional que he men­ cionado han sido profundamente influidas por hechos acaecidos en el período que se extiende entre las dos guerras mundiales. Es necesario recordar que la corriente de recursos entre dis­ tintos países se origina en la economía mundial construida en el «iglo X IX y es posible debido a la acumulación de capital privado que tuvo lugar en esa época, principalmente en los países de Eu­ ropa Occidental. La Primera Guerra Mundial alteró esta situación al provocar una profunda crisis en las relaciones financieras in­ ternacionales. Esta crisis acarreó la aparición de serios obstáculos al comercio internacional y la emergencia de los Estados Unidos eomo centro exportador de capitales. A pesar de las tentativas rea­ lizadas para superar esta situación, la depresión de los años 30 agudizó estas tendencias, las cuales desembocaron en el caos mone­ tario y en una aguda desarticulación de los intercambios interna­ cionales. Las devaluaciones se sucedieron en cadena y los países debieron encerrarse en rígidos sistemas decontrol de cambios, por lo que en 1939 el desorden igualaba, por lo menos, al que había sucedido a la guerra unos veinte años atrás. La segunda conflagración provocó una nueva ruptura en las relaciones económicas mundiales. Sin embargo, aleccionadas por la experiencia, las potencias aliadas que lucharon contra el Eje y die­ ron origen a la organización de las Naciones Unidas, no esperaron el fin de las hostilidades para buscar una solución. Poco antes del término del conflicto, esas potencias, reunidas en Bretton Woods, en los Estados Unidos, acordaron la creación de dos instituciones financieras de alcance mundial: el Fondo Monetario Internacional ( f m i ) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento ( b i r f ) . Los objetivos de estas dos organizaciones fueron definidos en forma muy precisa por el señor Morgenthau, en aquel entonces secretario del Tesoro de los Estados Unidos:

“ Es necesario evitar ante todo recurrir a las prácticas perniciosas del pasado tales como elrecurso a la devaluación, la elevación de las barreras aduaneras, los acuerdos de trueque, y el control de cambios me­ diante los cuales los gobiernos han tratado vanamente de mantener la acti­ vidad económica en el interior de sus fronteras. En definitiva, esos proce­ dimientos han sido factores de depresión económica mundial, si no de guerra. El f m i debe hacer posible evitar el recurso a tales expedientes, manteniendo la estabilidad de la tasa de cambio de las diferentes divisas. ” Es necesario, en segundo lugar, proveer a los países devastados por la guerra una asistencia financiera a largo plazo para la reconstrucción de su economía. Esa ayuda debe ser acordada igualmente a los países que aún no han podido desarrollar todas sus posibilidades económicas. El birf debe cumplir ese papel.”

Esas dos organizaciones debían ser completadas por una ins­ titución encargada de reglamentar el comercio internacional. La Con­ ferencia de La Habana, celebrada en 1947 y 1948, tuvo por objeto preparar la creación de una entidad de esta especie, pero los acuerdos adoptados allí jamás fueron ratificados. El vacío que dejó la falta de ratificación de los acuerdos de La Habana se ha hecho sentir en la falta de arreglos mundiales que hagan posible un intercambio más racional y equitativo entre todos los países del mundo, especialmente en lo que se refiere a la regulación del comercio entre los países in­ dustrializados y los pueblos en vías de desarrollo. Sin embargo, un Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio ( g a t t ) , ce­ lebrado a título provisorio algunos meses antes de la Eeunión de La Habana, ha sobrevivido hasta nuestros días. Por otra parte, la Con­ ferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo ( u n c t a d ) en los últimos años se ha abocado a la preparación de los acuerdos necesarios en este campo.

N uevos principios y orientaciones Como consecuencia de este proceso, el financiamiento internacional se desarrolla actualmente dentro de un cuadro muy diferente de aquel que prevalecía antes de la Segunda Guerra Mundial. El control de la energía atómica y el desarrollo de los armamentos nucleares han creado la imposibilidad de recurrir a la fuerza como medio para solucionar los conflictos internacionales sin causar la autodestrucción de una buena parte de la humanidad. El rápido proceso de descolonización que ha tenido lugar desde entonces y el acceso a la categoría de esta­ dos independientes de un conjunto de países asiáticos y africanos han provocado la ampliación del sistema internacional. Por iiltimo, la re­ volución tecnológica que está teniendo lugar en los campos industrial

y bélico, con todas sus consecuencias, ha acentuado la interdependen­ cia entre las naciones. Por desgracia, al mismo tiempo, se ha acentua­ do también la división del mundo en dos grupos de naciones — el de los países industrialmente desarrollados y el de los que recién están iniciando su proceso de industrialización— acarreando un distanciamiento creciente entre los niveles de vida y el grado de influencia in­ ternacional de los países situados en cada uno de estos grupos. Los desafíos combinados del desarrollo y de la paz han obligado a replantear los mecanismos financieros a que me estoy refiriendo a la luz de nuevos hechos y de nuevas concepciones, basados en el prin­ cipio de la cooperación internacional. Hasta la Segunda Guerra Mun­ dial el derecho internacional pudo ser concebido fudamentalmente como un "derecho de coexistencia” . Su función era preservar la con­ vivencia de los estados y prevenir o arbitrar los conflictos que de cuan­ do en cuando surgían entre ellos. Hoy, en cambio, en el plano inter­ nacional se configura un verdadero "derecho de eooperación’ ’, basado en la imposibilidad de un conflicto nuclear a escala mundial, en la creciente interdependencia de los pueblos en el reconocimiento de la brecha que separa cada vez más a las naciones ricas de las nacio­ nes pobres. Este nuevo derecho internacional, en el eampo financiero, tiene la misión de hacer posible una afluencia adecuada de recursos hacia los países en vías de desarrollo, para lo cual debe elaborar fórmulas más complejas que en el pasado, que permitan utilizar conjuntamen­ te la ayuda externa pública y las inversiones privadas, llamadas a desempeñar un papel importante en el financiamiento internacional. Si analizamos atentamente estas nuevas formas jurídicas veremos cómo de ellas emergen tres características fundamentales. En primer lugar, en la medida en que el financiamiento externo está siendo determinado por consideraciones relativas a la seguridad internacional y a los programas de ayuda a los países en vías de des­ arrollo, va dejando de inspirarse en motivos comerciales para plantear­ se cada vez más sobre bases de earácter político. La declinación de la tasa de inversiones internacionales privadas y el papel preponderante asumido por el financiamiento externo público constituyen una de­ mostración de lo dicho. Mientras entre 1956 y 1964 el flujo oficial de capitales provenientes de los países afiliados a la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo ( o c d e ) , destinados a los países subdesarrollados, subió aproximadamente de 3 a 6 billones de

dólares anuales, el flujo de capitales privados descendió de 3 a 2.5 millones *. En segundo lugar, como efecto de la tendencia anotada, el finan­ ciamiento internacional ha tendido a canalizarse en forma creciente a través de mecanismos multinacionales, especialmente adecuados para asegurar un manejo de los recursos externos lo más acorde posible con el interés público. Esa tendencia hacia la creación de mecanismos multinacionales no tardó en verse robustecida por el proceso de re­ gionalización que se ha venido produciendo en el mundo contempo­ ráneo entre los países en vías de desarrollo e incluso entre aquellos que, por una u otra razón, están en peligro de perder su antigua in­ fluencia internacional, como es el caso europeo. Es necesario anotar que este proceso de regionalización ha sido alimentado por la incorpo­ ración masiva de los antiguos pueblos coloniales a la comunidad in­ ternacional. De la conjunción de estos factores han nacido una serie de organismos financieros de alcance internacional o regional, tales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Fondo Monetario Internacional, entre los de la primera categoría, y el Ban­ co Europeo de Inversiones, el Baneo Interamericano de Desarrollo y los Bancos de Desarrollo Africano y Asiático, dentro del segundo grupo. Por último, las consideraciones anteriores, unidas a la creciente intervención del estado en la economía — con el objeto de promover el desarrollo económico y asegurar su control sobre los recursos nacio­ nales— y la aparición de una gran variedad de empresas públicas y organismos gubernamentales con un papel cada vez más importante en materia de inversiones, constituyen otros tantos factores que de­ terminan que estas relaciones penetren cada vez más en el campo del derecho internacional público. Esta tendencia plantea interesantes problemas jurídicos que sería largo referir. Así por ejemplo, se objeta la aplicabilidad de las normas del de­ recho internacional público a aquellos convenios en que una de las partes actúa en su calidad de persona jurídica de derecho privado, sobre la base de que dichas reglas sólo se aplican a las relaciones existen­ tes entre estados. Entre otros, Lord McNair ha sostenido este princi­ pio, si bien reconoce que es necesario encontrar un sistema jurídico aplicable a estas operaciones financieras ante la imposibilidad de su­ bordinar la relación jurídica a la legislación nacional de una sola dc' * Véase F r ie d m a n n , W olí^GANG y otros, International Financial Aid, Cohimbia University Press, 1966.

las partes. McNair sostiene qne, en estos casos, debe recnrrirse a los. "principios generales del derecho’ ’, a lo qne Mann ha respondido ob­ servando que tales principios no constituyen un sistema jurídico a menos que se considere que forman parte del derecho internacional público Otra reserva que se formula con respecto a la aplicación del derecho internacional público a las operaciones financieras de ca­ rácter internacional consiste en que aquél no ha desarrollado princi­ pios jurídicos lo suficientemente definidos como para poder regular tan complejas relaciones. Sin embargo, el conocimiento directo de este tipo de operaciones permite descubrir una enorme variedad de prác­ ticas y de principios derivados de la experiencia financiera, lo cual permite sostener, como lo haeía en un comienzo, la existencia de un derecho financiero internacional.

A lgunos

aspectos

ju r íd ic o s

de

las

o r g a n iz a c io n e s

FINANCIERAS MULTINACIONALES

Esta nueva expresión del derecho, respetando la experiencia jurídica del período clásico, se ve enfrentada con nuevas realidades a las cua­ les tiene que responder con soluciones nuevas. Entre éstas, quizá la más interesante es la tendencia de los estados a cooperar y a asociarse, tendencia que da origen a esquemas financieros multinacionales de alcance internacional o regional. Estos esquemas, a su vez, plantean interrogantes jurídicos de gran poder sugestivo. La primera de estas cuestiones consiste en de­ terminar si dichas organizaciones poseen personalidad de derecho in­ ternacional. De la contestación que se dé a esta pregunta depende el que se las considere por completo sometidas a los acuerdos intergu­ bernamentales que les han dado existencia o que se les atribuya ade­ más la capacidad de crear nuevas reglas de derecho internacional. También depende de esta respuesta la determinación del ordenamien­ to jurídico aplicable a las relaciones en que intervienen estas entida­ des. A continuación quisiera detenerme en los problemas que he señalado.

* Véase Friedm ann, W o lfg a n g , La nueva estructura del Derecho Interna­ cional, México, 1967, págs. 210 y sigs.

Personalidad de derecho internacional de los organism os multinacionales Es indudable que las organizaciones financieras multinacionales po­ seen o pueden poseer personalidad jurídica de acuerdo con el derecho interno del país de la sede, o de los países en los cuales poseen agencias O de todos los países miembros. ¿Pero, poseen ellas también persona­ lidad de derecho internacional? Algunos autores distiguen entre “ personalidad internacional” y la calidad de “ sujetos del derecho internacional” . Al tenor de esta opinión, solamente los estados poseen personalidad internacional. En cambio, las organizaciones a que me estoy refiriendo serían meros su­ jetos de derecho internacional. No parece que esta distinción tenga mucha validez si se considera que el concepto jurídico de “ persona” se identifica con la capacidad de ser sujeto de derechos y obligacio­ nes y que, por otra parte, es de la esencia de todo ordenamiento jurí­ dico reconocer esta capacidad a determinadas entidades. Es necesario admitir que los estados soberanos constituyen los sujetos por antono­ masia del derecho internacional, pero no se puede negar que éste, en su evolución ulterior, ha conferido esta condición a otras organi­ zaciones. La opinión expresada por la Corte de Justicia Internacional en el caso de Reparación por Injurias, en 1949 según la cual ciertos orga­ nismos poseen “ una gran medida de personalidad internacional” , resulta extremadamente ambigua, ya que la personalidad internacio­ nal es una calidad que se posee o se deja de poseer, independiente­ mente del número y género de derechos de que se es titular en con­ creto. Es digno de destacarse que, en el mismo caso, la Corte reconoció que “ los sujetos de derecho en todo sistema jurídico no son necesa­ riamente idénticos en su naturaleza o en la extensión de sus faculta­ des, y que su naturaleza depende de las necesidades de la comuni­ dad” Esta última observación nos permite destacar que, al igual que toda persona jurídica de derecho interno o internacional y a diferen­ cia del estado, los poderes y competencias de las organizaciones in ter­ nacionales están funcionalmente limitados a la realización del objeto para el cual han sido creadas. Así por ejemplo, refiriéndose a las Naciones Unidas, la Corte ha dicho que “ mientras un estado posee la * Opinión Consultiva emitida el 11 de abril de 1944, relativa a la repa­ ración de perjuicios sufridos por un funcionario al servicio de las Naciones Unidas. ** International Court of Justice Beports, 1949, pág. 178.

totalidad de los derechos y deberes internacionales reconocidos por el derecho internacional, los derechos y deberes de nna entidad tal como la Organización deben depender de sus propósitos y funciones tal como se encuentran especificados o implícitos en sus documentos cons­ titutivos y se han desarrollado en la práctica’ ’ ’*^. Esta afirmación de la Corte contiene dos elementos de gran importancia operativa. El primero se refiere a los "poderes implícitos’ ’ que poseerían estas organizaciones. La Corte ha aclarado esta idea en un dictamen relativo a una reclamación de perjuicios sufridos por un funcionario al servicio de las Naciones Unidas, al declarar que "según el derecho internacional, la Organización debe ser considerada como poseyendo aquellos poderes que, si bien no han sido expresamente enunciados en la Carta, son, por una consecuencia necesaria, conferidos a la Orga­ nización, en la medida en que son esenciales para el ejercicio de sus funciones” Estamos en presencia aquí de la aplicación, en el plano internacional, de una doctrina desarrollada en el campo del derecho público y destinada a robustecer la capacidad operacional de deter­ minadas entidades. Yendo todavía más lejos, Finn Seyersted sostiene que la capacidad internacional de tales organizaciones no se encuen­ tra confinada a los poderes delegados o implícitos derivados de sus respectivas constituciones, sino que incluso cuando éstas no prevean ningún principio ni haya evidencia alguna de la intención de sus au­ tores, estas organizaciones pueden ejercer cualquier clase de actua­ ción internacional que ellas tengan la posibilidad práctica de realizar y que no se encuentre prohibida por alguna disposición especial. Esta opinión se fundamenta en un dictamen emitido por la Corte Interna­ cional de Justicia en 1962, en el caso sobre Ciertos Gastos de las Na­ ciones Unidas ***. El segundo elemento de interés contenido en el fallo de la Corte que he citado más arriba se refiere a la atribución en favor de los organismos internacionales de aquellos poderes necesarios para cum­ plir ciertas funciones que han sido "desarrolladas en la práctica” . Esta idea se encuentra estrechamente relacionada con las doctrinas ya expuestas acerca de los poderes implícitos — o incluso inherentes^— que poseerían estas organizaciones y, por otra parte, constituye una demostración del comportamiento de estos organismos como fuente del * lUd,, pág. 180.

International Court of Justice Eeports, 1949, pág. 182. '***

S eyersted , F in n , ‘ ^International Personality of Intergovernmental Or-

ganizations ’

The Indian Journal of International LaWj Yol. iv, 1964, pág. 67.

derecho internaeional. Como a este último aspecto me referiré más adelante, no parece necesario añadir aquí nuevos comentarios. En suma, como afirma enfáticamente Seyersted en el estudio mencionado, “ las organizaciones inter gubernamentales son así, desde el punto de vista jurídico, sujetos generales del derecho internacional, ipso fado sobre la base del derecho internacional general y consue­ tudinario, básicamente en la misma forma que los estados los son” . Los criterios que hay que considerar, de acuerdo con este autor, para de­ terminar la personalidad internacional de tales organizaciones radican a) en la existencia de órganos establecidos por dos o más comunida­ des soberanas, b) los cuales no deben estar subordinados a la autori­ dad de ninguna otra organización excepto la de las comunidades miembros actuando conjuntamente a través de sus órganos represen­ tativos, y c) que no están autorizados solamente a asumir obligaciones en representación de las diversas comunidades participantes. Reunidos estos requisitos, no es el convenio el que establece la carta constitutiva de la respectiva organización ni la intención de las partes contratantes la que confiere a aquélla su personalidad internacional, sino el derecho internacional mismo. La constitución de cada organi­ zación en particular tiene un efecto más bien negativo, desde el mo­ mento en que sus disposiciones pueden limitar su personalidad inter­ nacional y su capacidad de actuación, ya sea a través de disposiciones prohibitivas específicas o bien definiendo y delimitando de un modo general sus objetivos. Aún má^, debe destacarse claramente que la distinción que suele hacerse entre los estados, considerados como su­ jetos “ naturales” o “ necesarios” del derecho internacional, y otras comunidades, como sujetos “ der^‘vados” que poseerían personalidad internacional solamente sobre la base de los convenios que los han creado, no puede continuar siendo sostenida a la luz de las experien­ cias modernas del derecho internacional. En efecto, este último ya no se limita a regular las relaciones entre estados sino que se extiende a las relaciones entre todas las comunidades soberanas actuando en su condición de tal.

P a pel de las organizaciones inter gubernam entales como fu en tes del derecho internacional Hemos sostenido que las organizaciones financieras internacionales; son sujeto de derechos y obligaciones en el plano internacional. Sería muy interesante explorar hasta qué punto estas organizaciones pueden

actuar además como fuentes de derecho, es decir, si participan en al­ guna medida de la capacidad del estado para crear nuevas reglas de derecho internacional. El problema se reduce a establecer si estas or­ ganizaciones deben limitarse a aplicar las disposiciones de los conve­ nios internacioneles que les han dado origen o si poseen cierta capa­ cidad de creación jurídica adicional, oponible a los estados y a las demás personas jurídicas de derecho internacional. Es indudable que las agencias financieras multinacionales están sujetas ante todo a los convenios internacionales básicos relativos a sus estatutos. La capacidad reglamentaria que poseen estas agencias, tanto respecto de sus asuntos administrativos internos como de susactividades u operaciones, debe ejercerse primordialmente dentro del marco de su respectiva carta fundamental. Sin embargo, este princi­ pio no excluye que las organizaciones internacionales ejerciten facul­ tades que no están expresamente previstas en sus cartas constitutivas, siempre que tales facultades sean necesarias para que la entidad pueda cumplir sus objetivos y que, al ejercerlas, no se imponga obligaciones a los estados y a otros sujetos de derecho internacional, excepto en su calidad de miembros. Sin embargo, una discusión más detenida de esta materia podría llevarnos a la conclusión de que incluso cabría esta última situación, caso en el cual las organizaciones a que nos estamos refiriendo se es­ tarían comportando como fuentes del derecho internacional. En efec­ to, al parecer, las potestades delegadas, implícitas o inherentes que estas organizaciones poseen para regular su propia actuación, no ago­ tan su capacidad de crear normas jurídicas. Los derechos y obligacio­ nes internacionales pueden provenir de un tratado o de la costumbre internacional. Ahora bien, los convenios celebrados por las organiza­ ciones multinacionales con estados u otras organizaciones de la misma naturaleza producen los efectos propios de un tratado internacional. Por otra parte, la práctica de estas organizaciones resulta muy im­ portante para comprobar la existencia de una costumbre internacional. Es así como estas agencias pueden concurrir a la formación de nuevos principios jurídicos, obligatorios para terceros sujetos de derecho in­ ternacional, con independencia de sus correspondientes convenios constitutivos. Es más. Si examinamos, por ejemplo, el caso del Banco Mundial, observaremos que la supremacía de sus estatutos — aprobados en vir­ tud de un convenio internacional— con respecto a los reglamentos del Banco y a sus contratos de préstamo, no está claramente reco­ nocida, como se desprende del artículo vii, sección 7.01, de su Regla-^

mente de Préstamos: “ Ni el Banco, ni el prestatario, ni el garante tendrán el derecho de hacer valer en una instancia eventual abierta en el cuadro de este artículo que una disposición del presente Regla­ mento, del contrato de préstamo, del contrato de garantía o cualquier otra obligación no es válida u obligatoria, invocando una disposición de los estatutos del Banco o por cualquier otra razón” . Es claro que lo anterior confiere al Banco Mundial una gran fle­ xibilidad en la creación de nuevos derechos y obligaciones. A la misma conclusión nos conduce el examen del sistema previsto para la inter­ pretación de su Convenio Constitutivo. En efecto, el propio Convenio dispone que cualquier cuestión relativa a su interpretación que surja entre los miembros y el Banco, o entre los propios países miembros, será decidida por el Directorio Ejecutivo por simple mayoría de votos, pudiendo apelarse de su decisión a la Asamblea de Gobernadores. Si bien los directores no pueden llegar a enmendar el Convenio por la vía de la interpretación, ya que tales enmiendas se deben adoptar me­ diante mayoría calificada, es evidente que al interpretarlo en forma discrecional el Directorio tiene la posibilidad de dar nacimento a nue­ vos principios jurídicos. Esta oportunidad es tanto más amplia cuanto que el Convenio no requiere que exista un conflicto o controversia para que el Directorio Ejecutivo del Banco pueda ejercer esta atri­ bución, limitándose a autorizarlo para pronunciarse sobre cualquier cuestión referente a los artículos del Convenio. Tal situación ha lle­ vado al asesor jurídico del Banco Mundial, señor Broches, a afirmar que cuando el Directorio Ejecutivo ejerce su poder de interpretación, su actividad contiene elementos legislativos y judiciales.

D erecho aplicable a las relaciones en que intervienen estos organism os Por último, en relación con los organismos de carácter multinacional reaparece el problema de determinar cuál ordenamiento jurídico es aplicable a sus relaciones con terceros. El problema no se plantea con la misma dificultad en el caso en que estos terceros sean estados — otros sujetos de derecho internacional— que cuando se trata de sim­ ples personas de derecho privado. En efecto, si aceptamos la persona­ lidad de estas agencias financieras ante el derecho internacional pú­ blico, debemos reconocer sin hesitación que esta última rama del derecho gobierna sus relaciones con estados y con otras organizaciones internacionales. La práctica jurídica contemporánea contempla nu-

inerosos casos de acuerdos de esta naturaleza. Más arduo se presenta el problema en la segunda de las situaciones señaladas. Tomemos como marco de referencia la relación entre estados y particulares. Al respecto puede afirmarse que, si bien en general estas relaciones permanecen dentro del cuadro de los principios de derecho internacional privado — en que sólo se trata de determinar cuál es el derecho interno que debe aplicarse al contrato— en la práctica recien­ te se advierte una fuerte tendencia a evadirse de la esfera de los de­ rechos nacionales hacia un derecho privado común, que por una parte sea estable y que por otra no dependa de ningún estado. Y no me estoy refiriendo aquí a las situaciones clásicas en que el individuo puede actuar como sujeto de derecho internacional, como el caso del derecho de petición, el de protección a las minorías, el de protección de los derechos humanos o el de acceso a determinados tribunales interna­ cionales, sino a situaciones que requieren la aplicación de principios típicos del derecho privado. Es sobre todo en la jurisprudencia de los tribunales arbitrales donde ha quedado registrada esta tendencia de las partes a extraer sus relaciones del ámbito de aplicación de las le­ gislaciones internas en beneficio de los principios generales del dere­ cho. En el fallo pronunciado en el caso Abu Dhabi, Lord Asquith aventuró la novedosa opinión de que en tales casos debían aplicarse los principios "arraigados en el sentido común y en la práctica de las naciones civilizadas, una especie de derecho natural contemporáneo” . Soluciones similares se dieron, por ejemplo, en el caso del litigio entre Eadio Corporation of America y China, y en el del asunto de la Angla Iranian Company *. Es interesante recordar que la experiencia de este último caso indujo a introducir en el contrato celebrado en 1954 entre la Anglo Iranian e Irán, una cláusula que estipula que " la in­ terpretación y la aplicación del acuerdo se rigen por los principios de derecho, comunes a Irán y a las naciones de donde provienen los miembros del consorcio. A falta de esos principios comunes, se apli­ carán los principios jurídicos reconocidos por las naciones civilizadas en general, comprendidos aquellos aplicados por los tribunales inter­ nacionales” . En el caso de relaciones entre organismos financieros multina­ cionales y simples particulares, es evidente que las primeras poseen fuertes razones para exonerarse de la aplicación de las legislaciones nacionales. Consagran este principio los contratos de préstamo cele­ brados por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Des* American Journal of International Law, 1936, pág. 523, y Law Quarterly Heview, 1952, pág. 28.

arrollo. En la práctica, existen diversas vías — en parte complemen­ tarias— para determinar el derecho aplicable a estas relaciones, como por ejemplo, reenviar ciertos aspectos de ellas a una parte especiali­ zada de una legislación nacional; someter la situación a los principios comunes de derecho privado; o aplicar los propios principios creados por la organización en la medida en que, como hemos visto, ella posee la facultad de elaborar nuevas reglas que se incorporan al derecho internacional.

C a r a c t e r ís t ic a s

j u r íd ic a s

del

banco

INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Los países de América Latina, en el marco del sistema interamericano, han efectuado importantes contribuciones a los nuevos principios ju­ rídicos que orientan el financiamiento internacional. Dentro de las relaciones hemisféricas, el Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo representa el primer acuerdo de contenido ne­ tamente económico. Su creación no tardaría en ser seguida por la de los dos esquemas de integración que actualmente operan en la región: la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Común Centroamericano establecidos, respectivamente, en virtud del Tratado de Montevideo y del Tratado de Managua, suscritos en 1960. Al margen de estos pasos concretos encaminados a lograr unama­ yor cooperación continental en los planos financiero y económico, las relaciones interamericanas no han cesado de evolucionar hacia fór­ mulas multinacionales, dentro de los lineamientos referidos en el ca­ pítulo anterior, especialmente a partir de la Alianza para el Progreso. Es cierto que, con anterioridad a su promulgación, la Carta de la Or­ ganización de los Estados Americanos disponía que el c í e s debía actuar “ como organismo coordinador de todas las actividades ofi­ ciales interamericanas de carácter económico y social” *. Sin em­ bargo, la Carta de Punta del Este inicia una nueva etapa en los es­ fuerzos encaminados a impulsar el desarrollo de América Latina, ca­ racterizada entre otras cosas por una actitud más favorable hacia un manejo multilateral de la asistencia prestada por los Estados Unidos a los países de la región. A esta tendencia responde la creación del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso ( c i a p ) durante la Segunda Reunión Anual del c í e s a Nivel Ministerial, celebrada en * Artículo 64, letra b ) , de la Carta de la

cea .

São Paulo en 1963. Finalmente, estas tendencias han sido respaldadas al más alto nivel político a través de la Declaración de los Presidentes de América, aprobada en Montevideo en 1967, y en buena parte han sido recogidas en la nueva Carta de la o e a , aprobada preliminarmente en virtud del Protocolo de Buenos Aires. Así, una larga sucesión de hechos escalonados durante los últimos diez años han ido proporcionando cada vez mayor interés a la evolu­ ción jurídica que está teniendo lugar, en los campos económico y fi­ nanciero, dentro del sistema interamericano. Por otra parte, hay que reconocer que estos hechos aún no han sido suficientemente analiza­ dos. Por eso me limitaré a comentar algunas de las características jurídicas del Banco Interamericano de Desarrollo, especialmente aque­ llas que presentan aspectos más novedosos, considerada esta institu­ ción como una expresión concreta de las tendencias ya señaladas hacia una multilateralización creciente del financiamiento internacional.

Gestación del Banco Interam ericano de D esarrollo La creación del Banco Interamericano de Desarrollo ( b i d ) representa el resultado de la acción perseverante y continua de los países latino­ americanos y refleja, en gran medida, los ideales y aspiraciones alen­ tados por éstos desde hacía largo tiempo en relación con sus perspecti­ vas de desarrollo. Si bien las primeras sugerencias encaminadas hacia la creación de una institución de este tipo se remontan a la Primera Conferencia Panamericana, reunida en Washington en el año 1890, fue­ ron necesarios más de sesenta años para que esta idea cobrara real vigencia. Sin ánimo de hacer historia, y omitiendo mencionar algunas iniciativas originadas durante ese lapso, la idea de la creación de nn banco interamericano no resurgió efectivamente hasta la Reunión de Ministros de Hacienda y de Economía que tuvo lugar en Quitandinha, Brasil, aun cuando en esa oportunidad esta iniciativa todavía no tuvo aceptación general. Fue necesario, por tanto, que los países la­ tinoamericanos continuaran promoviendo negociaciones muy activas —fortalecidas mediante la Acción Panamericana concebida e impul­ sada por el presidente del Brasil, Juscelino Kubitschek— para que tales esfuerzos culminaran en la creación de este organismo financiero. Así, a comienzos de 1959 tuvo lugar la negociación y redacción del Convenio Constitutivo del b i d , instrumento que posteriormente fue suscrito y ratificado por veinte países latinoamericanos y los Es­ tados Unidos. De esta manera se hizo realidad la sentida aspiración

de los primeros de contar con un instrumento financiero de carácter regional, en cuya gestión tuvieran una participación efectiva los pro­ pios países latinoamericanos y que fuera capaz de enfrentar los pro­ blemas y necesidades de la región a través de políticas y modalidades operativas adecuadas a esas realidades. Coincidiendo con esta aspira­ ción, el Banco posee un marcado carácter multilateral^ lo cual reviste sus actuaciones de la debida imparcialidad y lo convierte en un ins­ trumento excepcionalmente apto para canalizar la ayuda externa que fluye hacia la región. En adición a lo anterior, la institución se carac­ teriza por su naturaleza regional, desde el momento en que sus obje­ tivos y políticas operativas son fijados colectivamente por los propios países miembros, entre los cuales los latinoamericanos no sólo consti­ tuyen la mayoría sino que de hecho han sido los autores de la mayor parte de aquellas iniciativas que, de una manera más significativa, han orientado la marcha de la institución. Es interesante examinar cómo estas características se reflejan en la estructura jurídica del Banco Interamericano.

A utoridades del Banco La dirección de la institución se ejerce en tres niveles. La Asamblea de Gobernadores, que se reúne ordinariamente una vez al año, es la depositaria de la totalidad de las facultades necesarias para dirigir su marcha, si bien puede delegarlas en el Directorio Ejecutivo —^y así lo ha hecho en la práctica— , a excepción de aquellas expresamente se­ ñaladas en el Convenio Constitutivo. El Directorio Ejecutivo, formado por siete directores titulares de los cuales seis son elegidos por los países latinoamericanos y uno es designado por los Estados Unidos en su calidad de accionista mayor, es responsable de la conducción ordi­ naria de los negocios del Banco y para ello puede ejercer todas las facultades que le delega la Asamblea de Gobernadores. La Adminis­ tración del Banco es dirigida por el presidente, designado por la Asamblea de Gobernadores, quien —^siguiendo las orientaciones ema­ nadas del Directorio— maneja las operaciones del Banco, es el jefe de su personal y administra la institución. Tanto en la Asamblea de Gobernadores como en el Directorio Ejecutivo, las decisiones se adoptan generalmente por mayoría de votos. A tal efecto cada país miembro tiene 135 votos más un voto por cada acción que posea en el capital del Banco. Es interesante observar que, debido a la participación relativa de cada uno de los países

miembros en el capital de la institución, los países latinoamericanos en conjunto disponen de la mayoría de los votos. Sin embargo, como ve­ remos más adelante, el Banco posee también un Fondo para Opera­ ciones Especiales en el cual Estados Unidos es el mayor contri­ buyente. Las resoluciones referentes a las operaciones del Fondo seadoptan generalmente por maíyoría de dos tercios de la totalidad de los votos de los países miembros. Como puede observarse, el voto de Estados Unidos solamente es indispensable en estas últimas ope-^ raciones.

R ecu rsos de la institución He aludido incidentalmente a la distinción que existe entre el capital ordinario del Banco y el Fondo para Operaciones Especiales. La se­ paración entre ambos tipos de recursos es uno de los principios bási­ cos consagrados en el Convenio Constitutivo del Banco, de tal manera que estos recursos deben mantenerse, utilizarse, comprometerse e in­ vertirse en forma del todo independiente unos de otros. El criterio que se ha seguido para distinguir las operaciones or­ dinarias de las especiales se basa, fundamentalmente, en las condicio­ nes del préstamo, más "blandas” en el caso de estas últimas. Lo an­ terior significa, ante todo, que los préstamos efectuados con recursos del Fondo para Operaciones Especiales pueden ser reembolsados total o parcialmente en la moneda del país miembro en cuyo territorio selleva a cabo el proyecto que se financia y, en segundo lugar, que losintereses y comisiones que se cobran sobre el préstamo son más bajos' que en caso de utilizarse recursos ordinarios. Como se puede apreciar, el Convenio Constitutivo del Banco ha definido las operaciones espe­ ciales en términos de sus modalidades financieras y ha evitado esta­ blecer una definición o enumeración rigurosa de los proyectos sus­ ceptibles de ser financiados con ellas. Esto ha permitido al Banco una mayor flexibilidad en la selección de estos proyectos. La experiencia ha aconsejado reservar los financiamientos con recursos ordinarios para proyectos dotados de una alta capacidad reproductiva que vayan a ser ejecutados en países económicamente sanos o que, al menos, os­ tenten una situación aceptable de balanza de pagos. Cabe recordar aquí que en un comienzo se pensó que por regla general el Banco operaría con su capital ordinario, reservando las operaciones con cargo a los recursos especiales para casos de excep­ ción. En la práctica, estos últimos préstamos han ido adquiriendo cada

vez más importancia. Hoy es posible comprobar cómo, con anteriori­ dad a la creación del Banco, el concepto de “ préstamos blandos” sólo se había aplicado a algunas operaciones bilaterales aisladas. La falta de experiencia en este tipo de financiamientos en el plano multinacio­ nal fue el factor que determinó que en las reuniones que precedieron a la creación del Banco se considerara, en general, que las operaciones especiales ocuparían un lugar secundario, lo que ha sido desmentido por la experiencia. En la actualidad estos préstamos están contribu­ yendo poderosamente al desarrollo regional y ellos han permitido al Banco penetrar activamente en sectores que hasta su creación no se encontraban suficientemente atendidos, como lo demuestra el hecho de que, en el período comprendido entre 1961 y 1966, sólo el 37,8 por ciento de los préstamos del Banco se haya distribuido entre los sectores que ya tenían amplio acceso al financiamiento internacional, mientras que el 62,2 por ciento restante se ha canalizado hacia campos relati­ vamente nuevos, tales como el desarrollo agrícola; el saneamiento, la vivienda y el desarrollo urbano; la educación superior y técnica; los estudios de preinversión, etc. Por lo demás, estas actividades han per­ mitido a la institución acumular una rica experiencia que, a no du­ darlo, constituirá una nueva contribución a la elaboración de nuevos mecanismos de financiamiento internacional. Conviene, por último, destacar una de las principales consecuen­ cias del principio de separación de los fondos a que me he estado re­ firiendo. De no mediar este principio, hubiera sido dable temer que el otorgamiento de “ préstamos blandos” hubiera podido ocasionar cierto deterioro en el crédito de la institución al operar en los merca­ dos de capital. La separación de ambos fondos era, por consiguiente, un requisito indispensable para tener acceso a tales mercados, como la práctica lo ha demostrado. En efecto, en 1967 el Banco había obte­ nido la suma de 514 millones de dólares a través de emisiones de bo­ nos y otros empréstitos garantizados con el capital exigible de la ins­ titución. Esto último lleva a subrayar la extraordinaria importancia del capital exigible del Banco, que es el que permite garantizar este tipo de operaciones.

M antenim iento del valor de la moneda El hecho de que una parte de las contribuciones de los países miembros del Banco se efectúen en moneda local, juntamente con la posibilidad de que los “ préstamos blandos” sean reembolsados total o parcial­

mente en la moneda del país prestatario, pudiera eventualmente afectar la liquidez financiera de la institución. Como se sabe, por regla general, el capital de las organizaciones financieras internacionales se halla expresado en términos de oro o de divisas duras eon relación a una determinada paridad oro. Ello ha respondido a la necesidad de mantener el valor de sus recursos de capital con el fin de evitar que, tanto sus operaciones como su capa­ cidad crediticia, queden a merced de eventuales devaluaciones mone­ tarias. Los organismos financieros internacionales más antiguos, como el Banco de Ajustes Internacionales de Basilea, Suiza, creado en 1930, contienen cláusulas en tal sentido. Lo mismo ocurre en el caso del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Para solucionar el problema de aportes o amortizaciones efectua­ dos en moneda local, el Convenio Constitutivo del Banco adoptó el principio del mantenimiento del valor de las monedas aportadas por parte de los países miembros, solución que dio lugar a una intere­ sante fórmula qne podría servir de valiosa experiencia para otras ins­ tituciones. En efecto, el Convenio establece que la parte de los recur­ sos propios del Banco pagada en moneda nacional debe mantener su valor de cambio en términos de dólares de los Estados Unidos, enten­ diéndose por tal el de peso y ley en vigencia al 1® de enero de 1959. Dicho valor de cambio se considera modificado, de conformidad al Convenio, cuando se produce una modificación en la paridad que el respectivo país miembro mantenga o haya convenido con el Fondo Monetario Internacional o cuando el valor de cambio de la moneda del país miembro haya experimentado, en opinión del Banco, una de­ preciación considerable. La consecuencia de tal modificación consiste en que el país miembro cu|ya paridad monetaria ha resultado alterada, debe poner a disposición del Banco la cantidad de su moneda que sea necesaria para compensar la diferencia, con el fin de mantener el valor de su aporte. La misma obligación de mantenimiento del valor de la moneda que existe para los países miembros en relación con sus aportes de capital se aplica, eomo es lógico, a los prestatarios de la institución a los efectos de los reembolsos correspondientes a aquellos servicios que deben ser pagados en su propia moneda nacional. Por consiguien­ te, cuando el servicio del préstamo se efectúa en moneda local, el mantenimiento de su valor lo soporta el prestatario, que es quien recibe los beneficios directos de la operación. Excepcionalmente puede suceder que, por considerarse la operación de interés general para el país, dicho compromiso sea asumido directamente por el gobierno.

situación que debe considerarse, en el plano nacional, como una ver­ dadera subvención gubernamental contingente.

A lgunas norm as básicas de carácter operativo El Convenio Constitutivo contempla algunas normas y condiciones a. las cuales el Baneo debe ajustarse para efectuar o garantizar présta­ mos. Dentro del propósito ya enunciado de limitar estos comentarios a. los aspectos más originales del estatuto jurídico de la institución, qui­ siera mencionar entre ellas las siguientes. En primer lugar, de acuerdo con su carta fundamental, el Banco no puede aprobar una solicitud de préstamo sin que sus funcionarios hayan presentado un informe por escrito en el que recomienden la pro­ puesta después de haber examinado sus méritos. En cumplimiento de esta disposición, todo préstamo es sometido a la aprobación del Directo­ rio Ejecutivo en base a un documento en que el personal del Banco» examina los aspectos técnicos, económicos, financieros, jurídicos o de otro orden del proyecto respectivo. Esta práctica ha contribuido a ase­ gurar la solidez de las operaciones del Banco y la calidad de los pro­ yectos que se financian por medio de ellas. En segundo lugar, cabe comentar una disposición relacionada con los objetivos y funciones del Banco, definidos en la sección 2 del' artículo primero del Convenio Constitutivo. Concordando con una dis­ posición similar incorporada a los artículos del Convenio del Banco^ Mundial, dicha sección establece que el Banco complementará las in­ versiones privadas “ cuando no hubiere capitales particulares disponi­ bles en términos y condiciones razonables” . Esta disposición se des­ prende del carácter de servicio público internacional que posee la ins­ titución, ya que no sería aceptable que los préstamos del Banco compi­ tieran con las fuentes privadas de financiamiento. Ello coloca al Direc­ torio en la obligación de considerar, con respecto a cada operación, la capacidad de obtener el préstamo de otras fuentes de financiamiento, lo que debe apreciar prudencialmente de acuerdo con las circunstancias, del caso. El poder que el Directorio Ejecutivo posee para interpretar el Convenio, aun en caso de no existir controversia —ya que en esta última situación el Convenio le confiere en forma explícita el poder de interpretación— se manifiesta en la liberalidad con que el Direc­ torio ha aplicado la disposición mencionada. Por último, el Convenio Constitutivo contiene, como novedad, un^ artículo dedicado a las operaciones de asistencia técnica. En efecto,.

el Banco puede facilitar asistencia técnica ya sea para la preparación, financiamiento y ejecución de proyectos de desarrollo, ya sea para la formación y perfeccionamiento de personal especializado en esas mismas materias. Esta asistencia puede adoptar la forma de un prés­ tamo reembolsable o de una donación, cuyos desembolsos deben ser cubiertos con los ingresos netos del Banco o del Fondo para Operacio­ nes Especiales, según sea el caso.

E l Banco y la integración económ ica de A m érica Latina A l mencionar los aspectos jurídicos más característicos del b i d , no podría dejar de referirme a la interesante evolución que este banco ba experimentado en relación con el proceso de integración económica de América Latina. En estos momentos, en que el b id está colaborando activamente a la realización de esa meta, resulta interesante comprobar cómo en su Convenio Constitutivo esta clase de funciones no aparece consagrada, o se encuentra reconocida en forma puramente implícita. En efecto, el encabezamiento del artículo primero de dicho documento establece que "e l Banco tendrá por objeto contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico, individual y colectivo, de los países miembros” . Y más adelante, refiriéndose a las funciones del Banco, el Convenio le asigna la misión de "cooperar con los países miembros a orientar su política de desarrollo hacia una mejor utilización de los recursos, en forma compatible con los objetivos de una mayor comple­ mentación de sus economías y de la promoción del crecimiento orde­ nado de su comercio exterior” . Hubiera sido difícil en los comienzos de la institución prever que en los conceptos de "desarrollo colectivo” y "complementación de sus economías” había un mandato implícito que las autoridades del Banco se encargarían posteriormente de poner en ejecución. El primero de los mecanismos establecidos por el Banco en fun­ ción de la integración se refiere al financiamiento de exportaciones intrarregionales de bienes de capital. Ya durante la negociación del Convenio Constitutivo algunas delegaciones subrayaron la necesidad de que la institución proyectada estuviera en capacidad de ayudar a la expansión de las exportaciones latinoamericanas y de promover, de esta manera, el comercio dentro de la región. Este programa fue establecido por el Banco en 1963, de acuerdo con los términos de una resolución aprobada en la Cuarta Reunión de la Asamblea de Gober­ nadores. El objetivo principal de este mecanismo es colocar al expor­

tador latinoamericano en condiciones de competencia con respecto a los proveedores de otras áreas en cuanto se refiere a términos de pago. El Banco asignó inicialmente 30 millones de dólares de sus recursos ordinarios para la ejecución del programa, cuya eficacia ba quedado demostrada a través del éxito obtenido, lo cual se expresa en el hecho de que la asignación inicial se encuentra prácticamente agotada. En la actualidad se estudia la ampliación y dinamización del mecanismo mencionado. La creación del Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina, por mandato de la Sexta Reunión de la Asamblea de Gobernadores, celebrada en la ciudad de México en 1966, constituye un mecanismo destinado a posibilitar la realización de los estudios preliminares necesarios para identificar oportunidades de inversión a escala multinacional en América Latina; a facilitar la negociación de los convenios requeridos para la ejecución de los estudios finales, y a elaborar los proyectos finales y someterlos a la consideración de las fuentes de financiamiento internacional. Una medida de tipo general muy importante en esta materia se adoptó en la Octava Reunión de la Asamblea de Gobernadores, cele­ brada en la ciudad de Washington en 1967, en la cual los países miembros del Baneo consagraron en forma clara y definitiva la res­ ponsabilidad de la institución frente al proceso integracionista de América Latina al encomendarle “ que armonice su política operativa con los principios, objetivos y metas que señala la Declaración de los Presidentes de América” . Un instrumento que ha demostrado ser singularmente adecuado para enfrentar los desafíos de este proceso ha sido el Instituto para la Integración de América Latina, departamento permanente del Banco, creado en 1965 con fines de adiestramiento, asesoría, investigación y difusión, funciones que desde entonces ha venido cumpliendo en forma exitosa.

He aquí algunos de los aportes del Banco Interamericano de Des­ arrollo a la concepción jurídica del financiamiento internacional en América Latina. Esta concepción ha demostrado ser profundamente original y eficazmente creadora. Gracias a ella hemos construido me­ canismos multilaterales que se sitúan en la línea, y en parte han sido precursores, de las tendencias más recientes en el plano mundial, lo­ grando así conjugar nuestra antigua vocación de independencia con

la aceptación de la necesaria colaboración internacional, como lo reconociera recientemente el presidente de México, Gustavo Díaz Ordaz, al dirigirse al Consejo de la Organización de los Estados Americanos: ‘ ‘ Por desarrollo independiente entendemos que la realización de nues­ tros propósitos deberá ser, fundamentalmente, fruto de nuestros es'fuerzos y recursos. Sin esta decisión nuestra, lúcida, sostenida j patriótica, no podrán resolverse nuestros grandes problemas, porque seguiríamos exportando per­ manentemente los exiguos frutos de nuestra pobreza. La responsabilidad de los gobiernos j de los pueblos de América Latina es intransferible e insoslayable. Ello no implica, por supuesto, encerrarnos en un proceso autárquico. ^^La colaboración internacional, la ayuda y el apoyo externos forman parte de la estrategia de nuestro desarrollo, pero dentro de programas que tiendan, fundamentalmente, a respaldar nuestras economías y no a media­ tizarlas o a someterlas a intereses extraños.

CONTRIBUCIÓN DEL BID AL PROGRESO DE AMÉRICA LATINA

CAPÍTULO X V

INFRAESTRUCTURA E INTEGRACIÓN FISICA^

América Latina está empeñada en una de las más arduas empresas de su historia, comparable a la hazaña de la Conquista en cuanto a la audacia necesaria y al ámbito alcanzable, comparable a la epopeya de la Independencia en cuanto a la tenacidad requerida y a las difi­ cultades por superar. Esta nueva gran empresa, que sólo cuenta con poco más de una década de esfuerzos, es la de abrir un espacio de dimensión continental donde puedan circular libremente las personas, los bienes y los capitales y se facilite la absorción de los adelantos de la tecnología. La creación de un mercado común, en sus distintas fases espaciales y etapas temporales, está avanzando, penosa pero segura­ mente, en una marcha que se ha vuelto irreversible, pero que encuentra y seguirá encontrando tropiezos y demoras. El camino a la vista no deja de ser preocupante, al considerar los obstáculos que quedan por vencer, principalmente aquellos im­ puestos por la propia naturaleza al ambicioso designio de unir, en una comunidad económica, todas las naciones latinoamericanas. Y no podría ser de otro modo. Aun cuando, de golpe, se abatieran todas las barreras aduaneras, se levantaran todas las trabas administrativas, se suprimieran las fronteras que compartimentan nuestros países, la libre circulación de factores —medio y fin del proceso de integración— no quedaría asegurada ni podría realizarse sino en la medida en que la geografía dominada por el hombre lo permitiera. El obstáculo que se yergue, imponente, es la falta de una infra­ estructura en que las distintas formas de la integración, la comercial, la financiera, la laboral, aun la cultural, puedan apoyarse. * Documento de trabajo preparado por el autor a pedido del Instituto Peruano de Administración de Empresas. Octubre de 1968.

El hecho es que la infraestructura de que disponemos ahora para comunicarnos de país a país no fue creada, en su mayor parte, con el propósito de servir de base a las relaciones interregionales, sino que respondió a un designio de expansión hacia afuera, para la colocación en mercados foráneos de nuestra producción exportable. Por ello, como se ha observado varias veces, los esbozos de red ferroviaria y el tra­ zado de los caminos de gran comunicación convergen esencialmente desde las zonas de producción agrícola y minera hacia los puertos de salida. La industrialización misma cambió poco este esquema, pues el enlace se hizo entonces desde los puertos de entrada a los centros de consumo. Es cierto que algo hemos aprovechado de la revolución en los medios de transporte y que al transporte por mar, que era el más accesible para nuestros países, se agregó el transporte por aire, que unió las capitales y permitió una penetración hacia las zonas medite­ rráneas, generalmente marginadas del progreso. De todos modos, hemos quedado atrás en cuanto a disponibilidad de medios de transporte y comunicación. Con el 15 por ciento de la superficie terrestre y el 7 por ciento de la población mundial, América Latina sólo cuenta con el 1 por ciento de la red ferroviaria, el 2 por ciento de las flotas mer­ cantes, el 3 por ciento de la red de carreteras y el 5 por ciento de los vehículos motorizados comerciales que existen en el mercado. En contraste con la integración europea, que se apoyó en una infraestruc­ tura preexistente que facilitó la mayor movilidad regional resultante de los acuerdos de mercado común, en América Latina, la infraestruc­ tura requerida para lograr movilidad está aún por crearse, dando lugar al círculo vicioso de la escasez de tráfico por falta de medios de transporte y viceversa.

El problem a por resolver De esta visión de conjunto del problema planteado no surge, ni puede surgir, desgraciadamente, una estrategia global acerca de la forma de atacarlo. Demasiado vasto, demasiado complejo, demasiado intrincado en cuanto a sus implicaciones políticas, el problema de la adecua­ ción de la infraestructura a las necesidades de la integración debe parcelarse en el espacio y en el tiempo para poder abordarlo con pro­ vecho y realismo. No se puede pretender que se corrija o se complete un proceso de más de eiento cincuenta años, para dotar a cada uno de los países latinoamericanos de una infraestructura de transportes y

comunicaciones acorde con su desarrollo económico y su bienestar so­ cial, en el lapso de una década. Lo que sí es dable hacer y puede servir de guía para orientar el nuevo esfuerzo, es trazar las grandes líneas de acción y distinguir aquellas regiones donde, en razón de las perspectivas de una demanda ampliada por la integración, sea conveniente concertar las inversiones para expansión y mejoramiento de las vías y medios de comunicación. El problema, reducido a sus términos más simples e imperativos, consiste en partir de la situación presente y por aproximaciones suce­ sivas que tengan en cuenta los avances del proceso de integración, ir armando la infraestructura que aquél requiera y a la vez pueda sus­ tentar. La distribución de la población alrededor de nuevos núcleos in­ dustriales, la explotación de los recursos naturales, que dentro de cada país ha venido respondiendo a factores que le son propios, recibirán un impulso adicional gracias a las nuevas oportunidades que ofrecerá el mercado regional. Nuevos polos de desarrollo han de formarse, a la vez que los existentes podrán ser mejor aprovechados. Entre esos polos, se intensificará el tráfico de bienes, servicios, personas y capi­ tales, justificando nuevas iniciativas y atenuando las limitaciones inhe­ rentes a la existencia de fronteras políticas.

Los ob jetivos por alcanzar El propósito general de lograr, mediante una infraestructura adecuada, la movilidad de factores implícita en la integración, presenta a su vez varios aspectos y objetivos muy ligados entre sí. El primer objetivo es el de facilitar en la mayor medida posible el aumento del flujo de bienes y factores de la producción por encima de las fronteras nacio­ nales, gracias al mejoramiento y modernización de los actuales sistemas de transporte. Es éste un objetivo a corto y mediano plazo, que no requiere un fuerte volumen de inversiones sino, ante todo, un esfuerzo para suprimir obstáculos legales y administrativos, simplificar trá­ mites, introducir sistemas operativos más expeditos, abaratar tarifas y modernizar el equipo. El segundo objetivo es el de abrir el interior del continente al desarrollo por medio de inversiones en infraestructura que permitan una utilización de la tierra, de los bosques y de las riquezas del sub­ suelo, que por falta de acceso han quedado sin explotar o son mal

aprovechados y, al mismo tiempo, ampliar el área de influencia de los polos de desarrollo existentes, o crear nuevos polos. El tercer objetivo es el de intensificar las relaciones interindustriales entre las distintas zonas y regiones de América Latina, poniendo a su disposición medios de transporte a bajo costo, lo que permitiría tam­ bién la instalación de nuevos complejos industriales básicos, como los de siderurgia, la petroquímica, la industria de papel y celulosa, la industria automotriz y la metalmecánica, en las cuales el papel de los insumos recíprocos es tan importante. El cuarto objetivo es el de adoptar políticas comunes o coordi­ nadas en materia de transporte entre los distintos países, tanto en los aspectos institucionales como en los tecnológicos, practicando cierta armonización en materia de construcción y de especificaciones, con­ certando acuerdos para operar en común facilidades de mantenimiento, intercambiando equipos y negociando arreglos para distribución de tráfico; en este ámbito multinacional, las posibilidades son vastísimas y las economías de costo a lograr son muy significativas. El quinto objetivo, muy ligado al anterior, consiste en promover la fabricación en la región del equipo de transporte utilizado para el tráfico terrestre, marítimo, fluvial y aéreo. El sexto objetivo es el de estimular el turismo en América Latina, poniendo a disposición de esta actividad de tan amplios efectos multi­ plicadores, el adecuado sistema de transportes y los servicios corres­ pondientes.

Las inversiones por hacer La realización de cualquiera de estos objetivos implica, necesaria­ mente, cuantiosas inversiones y un esfuerzo de financiamiento que, a todas luces, no puede ser asumido por los países sin ayuda externa. Sin embargo, hay una consideración importante que hacer, y que coloca al problema por resolver en su debido marco. Hay que tener en cuenta que los gobiernos ya están empeñados en ampliar, moder­ nizar y agilizar sus sistemas de transporte en el plano nacional. El llevar esta tarea al plano regional no conlleva sino a una carga adi­ cional, de rendimiento marginal elevado, precisamente por el aumento más que proporcional inherente a una mayor movilidad de factores y una propensión a buscar su óptima utilización. Como lo expresara recientemente un técnico en la materia, “ el mejoramiento de los sistemas de transportes es una condición necesaria

del desarrollo nacional de cada país y no debe ser considerado como un costo de la integración, a no ser en los casos de determinadas inver­ siones viales destinadas a conectar dos o más países y que tendrían una prioridad menor en una visión limitada al mercado interno. Sin embargo, aún en estos casos, la observación empírica indica que, en América Latina, la mayoría de esas inversiones serían en realidad requeridas por los procesos de integración nacional de los distintos Estados, en la medida en que tienen por resultado la incorporación de hecho a las economías nacionales de regiones todavía no integra­ das al proceso económico. En una visión dinámica, entonces, el des­ arrollo de los sistemas nacionales de transporte, inducido por los objetivos internos de cada país, facilitará la formación de un mercado de dimensión regional en América Latina^ al mismo tiempo que los compromisos requeridos por la integración regional contribuirán a la implantación de sistemas nacionales de transportes más articulados y mejor distribuidos en el espacio económico’ ’ *.

El papel del B ID El papel que el b id como ‘ ‘ Banco de la Integración’ ’ puede cumplir, y en realidad ha venido cumpliendo en los últimos años, en el esfuerzo de construir una infraestructura física para facilitar el proceso de integración en América Latina, responde a este enfoque de coopera­ ción estrecha con los países, de conformidad con los planes nacionales de desarrollo, pero atribuyendo una ponderación adicional a los pro­ yectos con contenido integracionista. De los 237,4 millones de dólares que al 31 de agosto último el b id había destinado en sus préstamos y programas de asistencia técnica para el financiamiento de la integración, 168,6 millones de dólares corresponden a operaciones de infraestructura, en los campos del trans­ porte, las comunicaciones y la energía. Véase al respecto el cuadro al final de este capítulo. En realidad, este cuadro no refleja todo el apoyo dado por el b id en esos campos, pues cabría agregar la parte que en los planes de ope­ raciones de asistencia técnica se destina a estudios de infraestructura en los programas de desarrollo integrado de cuencas hidrográficas y * J osé M aría A ragao , Teoría económica y proceso de integración en América L a t i n a e n Eevista de la Integración^ n'? 2, Buenos Aires, in t a l , mayo de 1968, pág. 96. (El subrayado es del propio autor.)

zonas fronterizas y la parte que las entidades de integración que reci­ ben nuestro apoyo institucional aplican al mismo fin. La acción del b i d adopta varias formas, que van desde el estudio preliminar hasta el financiamiento de la ejecución del proyecto. En este último aspecto, el b id ha suministrado fondos para la realización de una serie de enlaces, caminos de un país a otro, como son el tramo de carretera que va desde la frontera brasileño-paraguaya hasta el puerto de Paranaguá en Brasil y que eomunica directamente a la capital paraguaya con un puerto libre en el Atlántico; la carretera Valparaíso-Mendoza, que es un caso interesante, pues el financia­ miento del BID ha sido otorgado tanto a Chile como a la Argentina para la construcción de sus tramos nacionales; la construcción y recons­ trucción y asfaltado de la carretera de Buenos Aires a la frontera con Bolivia y, más recientemente, la terminación de la carretera de Santa Marta, en Colombia, a la frontera con Venezuela, en la zona del Caribe. Como financiamiento de un programa ya regional, abarcando un grupo de países, cabe señalar el caso de la contribución del b id al programa vial centroamericano, ya sea directamente o a través del Banco Cen­ troamericano de Integración Económica, que creó el Fondo Centro­ americano de Integración Económica, con el exclusivo propósito de financiar la infraestructura física de la región. Como ilustración de las distintas formas en que opera el b i d en materia de infraestructura física y de las progresivas etapas en ma­ teria de preinversión, antes de la realización efectiva de un proyecto, conviene mencionar dos casos ejemplares, el de la Carretera Marginal de la Selva y el de la Red Interamericana de Telecomunicaciones.

E l caso de la C arretera M arginal de la Selva i Qué mejor lugar que el Perú para iniciar la puesta en marcha de la idea que con tanta visión y tesón lanzó a la faz de América Latina el presidente Belaúnde: la Carretera Bolivariana Marginal de la Selva! Las lecciones que podemos sacar de este caso son de profundo significado. En primer lugar, la de que los proyectos de mayor alcance que requieren mucho tiempo para su realización y nos llevan más allá de una generación, deben empezarse cuanto antes, justamente para no dejar que el tiempo debilite su prístino impulso. La segunda lección es la posibilidad de lograr la conciliación de los intereses nacionales y regionales en una confrontación de prioridades de distinta categoría que va a permitir a la vez la sincronización de las inversiones y la

armonización de los métodos y requisitos de la obra. La tercera ense­ ñanza que conviene extraer es la de que los esfuerzos anteriores hechos en cada país participante del proyecto pueden aprovecharse mediante una fácil adaptación que permite reducir la inversión total requerida. También es de destacar, como modelo de secuencia operativa, la manera en que el b id asumió y sigue asumiendo su función promotora en un proyecto que inicialmente interesó a cuatro países y que ahora ha extendido su área de interés a otros más, al haberse comprobado su importancia para la integración física de América Latina. Recordemos algunos antecedentes. En el momento mismo de asu­ mir el mando, en julio de 1963, el presidente Fernando Belaúnde Terry, interesó al Banco Interamericano para que cooperase en la materialización del proyecto de una carretera continental que uniría las tres cuencas principales de América del Sur: la Cuenca del Ama­ zonas, la del Orinoco y la del Río de La Plata. En octubre de ese mismo año, la solicitud se formalizó con carácter multinacional por los go­ biernos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Al aprobarla, en noviembre de ese año, el Banco tuvo el propósito de ayudar a las repú­ blicas mencionadas a evaluar las posibilidades de construir un sistema de carreteras que se extenderá por 6.0'00km al borde de la selva ama­ zónica y será el primer paso colectivo hacia la conquista de esa inmensa zona de reserva de América del Sur. El estudio fue confiado a una firma de consultores de gran expe­ riencia internacional para definir, por una parte, la función de la propuesta carretera como ruta de penetración en un área de coloni­ zación y desarrollo y, por otro lado, la contribución potencial de la carretera a la integración regional. La tarea de los consultores se ajustó al siguiente programa: a) Examen preliminar de las regiones en los cuatro países atra­ vesados por la carretera; b) trazado posible de la carretera y su relación con los sistemas nacionales de transporte; c) perspectivas de la carretera como un sistema de vías de comu­ nicación y como eje de programas de colonización y de desarrollo regional; d) características de urgencia del proyecto. En febrero de 1965, el informe de la firma consultora fue puesto a disposición de los gobiernos que habían solicitado el estudio y cola­ borado en su preparación. La primera conclusión que surgía del estudio es que ya había un conjunto de obras realizadas o programadas para

SU próxima construcción. En realidad, de los 5.590 km de longitud que tendría la carretera desde la frontera colombo-venezolana, en el río Arauca, afluente del Orinoco, a Santa Cruz en Bolivia, 1.780 km estaban en esas condiciones; además, aparecieron como factibles otros 2.410km, con lo cual los técnicos estimaron que “ está económicamente justificado completar de inmediato un 75 por ciento estimado de la longitud final de la carretera” . Con esta construcción, cuyo costo se calculó en 216 millones de dólares, a los que hay que agregar el costo inicial de colonización y construcción de caminos vecinales, por 106 millones de dólares, se tendrá una zona de influencia inmediata de cinco millones de hectáreas, que podrán sustentar una nueva pobla­ ción de 1.200.000 personas y dar una producción de 68 millones de dólares anuales, cuando se alcance el completo desarrollo de la zona. Para países como Bolivia, Ecuador y Perú, que tienen problemas de exceso de población y altos índices demográficos en el Altiplano, y que están propiciando planes de colonización en la región amazónica, es evidente el inmenso interés que ofrece este nuevo medio de ensanchar la frontera agrícola. Los otros 1.400 km cuyo grado de factibilidad irá aumentando a medida que las áreas contiguas se desarrollen, abrirán una zona adicional de influencia de dos millones de hectáreas y podrán albergar unas 345.000 personas más. El costo de construc­ ción de este último tramo fue estimado en 135 millones de dólares, con 37 millones adicionales para el costo de colonización y la construcción de caminos vecinales. La producción agrícola anual podría alcanzar unos 14 millones de dólares al año. El informe propone una programación de las obras dentro de un orden de prioridad y factibilidad que se extiende hasta 1980, con lo cual los países disponen de una base para programar sus inversiones viales dentro del propósito de promover la integración nacional junto con la regional, que es evidentemente la forma más efectiva de alcan­ zar el objetivo final del mercado común. El interés despertado por las posibilidades que ofrece la Carre­ tera Marginal de la Selva para vertebrar el desarrollo integrado del centro del continente mediante salidas al Atlántico, gracias a la co­ nexión que establece entre las tres cuencas del continente, se manifestó en distintas oportunidades. Yenezuela apoyó la iniciativa para que empalme con su red caminera — que ya tiene construida su “ marginal del pie de monte” — en el puente internacional recién construido sobre el río Arauca, que une a Veneziiela y Colombia. La recomendación adoptada por los jefes de Estado americanos en Punta del Este de acelerar la construcción de la carretera Boli-

variana Marginal de la Selva y su empalme con la ruta Transchaco, dio lugar a la reunión en Lima, en mayo último, de los cancilleres de Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú, en la que se resolvió, entre otras cosas: — Afirmar que la Carretera Marginal de la Selva es el enlace entre la vertiente oriental andina y la Cuenca del Plata a través de sus interconexiones con las redes viales nacionales; — contribuir decididamente a los esfuerzos que se realizan en el sentido de acelerar tanto los estudios definitivos, aún incompletos, cuanto la construcción misma de esa arteria, en sus tramos de más inmediata prioridad; — declarar que la Carretera Transchaco, por constituir una vía de interés continental, debe contar con todo el apoyo hemisférico ne­ cesario para su mejoramiento y pavimentación, a fin de facilitar un nexo eficiente y rápido entre el sistema de la Marginal y la Cuenca del Plata; — apoyar el mejoramiento y pavimentación de la carretera hasta Oruro y La Paz, como prolongación de la Transchaco. Al mismo tiempo se creó una Comisión Vial Cuátripartita, en­ cargada de impulsar y desarrollar el empalme de las redes viales de los cuatro países con la Carretera Marginal de la Selva, la Carretera Panamericana y el sistema de carreteras que ellas originen. Igual­ mente se acordó solicitar el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo.

E l caso de la R ed Interam ericana de Telecom unicaciones Es sabido que en América Latina, como consecuencia de que la inver­ sión en el campo de las comunicaciones no guardó relación con el crecimiento económico de la región ni con el avance tecnológico en el ramo, los sistemas de comunicación entre los países latinoamericanos son deficientes y en algunos casos, obsoletos. Lejos de apo^yar el inter­ cambio, son un obstáculo para la movilidad de la información, elemento esencial para todo proceso de integración. Esta situación se ha hecho más notoria al haberse iniciado una revolución tecnológica en las comunicaciones mundiales, gracias al sistema de comunicaciones por satélites. El Banco estimó que había llegado el momento de realizar un estudio destinado a explorar la realidad existente en cada uno de los

diez países de América del Sur, especialmente en materia de prepa­ ración y ejecución de programas nacionales de telecomunicaciones, junto con las posibilidades que podría ofrecer el sistema de comuni­ caciones por satélites. A esta consideración se sumaba el hecho de que ya ocho países miembro del b id se habían asociado a la Corporación Internacional de Telecomunicaciones por Satélites ( i n t e l s a t ) , y su interés por este moderno sistema de comunicaciones, cuyas posibilidad des de adopción en América Latina era necesario estudiar. El estudio financiado por el Banco le permitió disponer de un conocimiento sobre el alcance de los planes nacionales en el sector de las telecomunicaciones, su estado de avance, el financiamiento reque­ rido y la prioridad asignada por los respectivos gobiernos, y puso a su disposición elementos de juicio para su participación en el financia­ miento respectivo. A este respecto el estudio llegó a la conclusión de que para modernizar y adecuar los sistemas de telecomunicaciones de los diez países sudamericanos incluidos, se requieren inversiones del orden de los 2.600 millones de dólares en el lapso de diez años, más una inversión adicional de 50 millones para establecer en siete de los diez países estaciones terrestres que podrán conectar los sistemas nacio­ nales con satélites para las comunicaciones regionales y mundiales. El estudio dejó en claro los casos en los cuales se justificaba la construcción de estaciones terrestres para comunicaciones por medio de satélites así como aquellos en los cuales, debido al tráfico insu­ ficiente, no se justificaba aún tal inversión. También señaló que la introducción del nuevo sistema no crearía una competencia con la Red Interamericana de Telecomunicaciones, terrestre y marítima, ni exclui­ ría la necesidad de desarrollo de esta última por cuanto los dos sistemas se complementarían mutuamente, pues ambos requieren redes locales de larga distancia y eficientes servicios telefónicos urbanos. Finalmente, el estudio permitió al Banco decidir su participación como promotor del estudio de factibilidad de la Red Interamericana de Telecomunicaciones ( r i t ) , proyecto auspiciado por los gobiernos de los países miembros a través de la Comisión Interamericana de Tele­ comunicaciones ( c i t e l ) , la que había solicitado la cooperación del b i d . En este proyecto también interviene el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( p n u d ) , que financiará los estudios de pre­ inversión de los tramos nacionales, así como los de interconexión entre las distintas redes nacionales. El p n u d ha designado al b id como agen­ cia ejecutiva del proyecto, rompiendo con la tradición de hacerlo úni­ camente con organismos especializados de la familia de las Naciones Unidas.

En Centroamérica se realizó un estudio similar con recursos del Fondo Especial de Naciones Unidas y la participación del Banco Mundial como agencia ejecutiva, destinado a preparar un programa de interconexión regional de los sistemas nacionales de telecomunica­ ciones. Un convenio centroamericano sobre la materia, que ya está vi­ gente para cuatro países, permitirá la construcción, en forma coordi­ nada, de la arteria regional que unirá los cinco sistemas. Como en el caso anterior de la Marginal de la Selva, las inver­ siones recomendadas en el ámbito regional comprenden en su mayor parte erogaciones que de todos modos los países deberían hacer para atender, por un lado, el problema de aumento del tráfico, y, por el otro, el mejoramiento técnico de los servicios. El estudio señala, así, que para hacer frente a la duplicación en el tráfico internacional que se prevé ocurrirá entre 1973 y 1978 en América Latina, se tendrán que invertir 343 millones de dólares, de los cuales 285 serían desti­ nados a los sistemas terrestres y 58 millones a las instalaciones de comunicación espacial. Sobre la base de las proyecciones de gastos e ingresos contenidas en el estudio, la Eed Interamericana de Telecomunicaciones sería no sólo económicamente factible sino también productiva, al mismo tiempo que permitiría reducir considerablemente las actuales tarifas. Desde que el b i d inició su labor en el campo de las telecomunica­ ciones en 1966, ha comprometido recursos no reembolsables para la realización de estudios de preinversión por un monto de 872.000 dóla­ res. Lo más interesante es que ya se ha entrado en la fase del finan­ ciamiento de proyectos específicos en varios países. En setiembre de 1967, el b id prestó a Chile 7.300.000 dólares en dos operaciones para cooperar en un programa que dotará al país de un moderno sistema de telecomunicaciones y facilitará su interco­ nexión con otros países de América Latina. Este financiamiento forma parte del programa que Chile está efectuando en el período 1965-71, con un costo total de 46 millones de dólares, para establecer una red troncal básica por medio de microondas, que conectará a todas las regiones del país, así como varias redes e instalaciones complementarias para suministrar los servicios más modernos de teléfonos a larga dis­ tancia, telégrafos, télex, radio y televisión. También incluye la cons­ trucción de una estación terrestre, que ya está permitiendo a Chile utilizar el sistema de satélites para las comunicaciones con el resto del mundo. En abril de este año, el Banco otorgó un segundo préstamo por el equivalente de 9.500.000 dólares, para ayudar a financiar la primera

etapa de un proyecto de modernización del sistema de telecomunica­ ciones de Bolivia. Este proyecto comprende la instalación de un sis­ tema que proporcionará servicios eficientes de telecomunicaciones, na­ cionales e internacionales, a las principales ciudades del país. Esta primera etapa del plan boliviano de telecomunicaciones, cuya ejecu­ ción se extenderá por 20 años, consiste en el establecimiento del eje central del sistema de comunicaciones del país; en la segunda etapa se conectarán al sistema las unidades de Sucre y Potosí, se ampliarán los servicios telefónicos en las zonas rurales del Altiplano y se exten­ derán las comunicaciones hasta la frontera con la Argentina; en la tercera etapa, se ampliarán los servicios telefónicos para atender la de­ manda potencial futura. En Centroamérica, el b i d otorgó asistencia técnica al b c i e para evaluar y actualizar el programa de la Red Centroamericana de Tele­ comunicaciones, al que se ha hecho referencia anteriormente, cuyo objeto es el de interconectar por medio de un sistema de microondas a los cinco países centroamericanos entre sí y a éstos con el sistema de la RIT y el sistema mundial de telecomunicaciones. Como resultado de esta asistencia técnica, se han efectuado ya las licitaciones respec­ tivas y el BID ha decidido, además, participar en el financiamiento del proyecto, a cuyo efecto ha aprobado un préstamo por 3 millones de dólares. El papel del Banco no termina aquí. Un campo de acción de gran interés para los países de la región y de gran importancia desde el punto de vista de la integración industrial se abre con el propósito de abastecer con insumos manufacturados localmente a las futuras instalaciones que demanden los sistemas nacionales y regionales de telecomunicaciones. Para este fin el Banco ha iniciado un estudio de relevamiento de la capacidad industrial existente en América La­ tina, que permita el abastecimiento a base de materiales y equipos, tanto mecánicos como electrónicos^ producidos en la región, con el correspondiente ahorro de divisas en el balance de pagos conjunto de las naciones latinoamericanas.

E l caso del transporte aéreo En el sector de los transportes aéreos, tenemos otro caso en que si América Latina no hace un esfuerzo extraordinario para introducir los avances acelerados de la tecnología, corre el riesgo de quedar aún más a la zaga que en el campo de los transportes terrestres. Pero,

además, es un esfuerzo de tal envergadura que difícilmente los países, aun los más grandes, podrían asumirlo aisladamente. La integración bajo la doble forma del pool de recursos y de planificación regional, es aquí imperativa a todas luces. Algunos pormenores permitirán situar el problema en términos más dramáticos. Hacia fines de 1969, el avión Boeing 747 o Jumho Jet estará haciendo sus pruebas de vuelo, y se estima que para 1971 ya estaría en servicio, pudiendo llevar cerca de 500 pasajeros a una velo­ cidad de 1.000 km por hora. Como transporte de carga, podrá movi­ lizar 100 toneladas, lo cual lo hace ideal para el uso del sistema de contenedores, que tan excelentes resultados ha dado en la vía marítima y terrestre. El tráfico por aire está creciendo a tal ritmo que, si no se re­ curre al Jumbo Jet, las compañías de aviación necesitarán dos veces y media el número de aviones tipo 707, actualmente en servicio, para hacer frente a la demanda calculada para 1970. Además, con su mayor capacidad, el 747 operará a una escala mucho más económica, lo que permitirá rebajar las tarifas y provocar a su vez un crecimiento de la demanda. Con los aviones tipo Concorde, que al haber tenido que planearse, construirse y financiarse con los recursos técnicos y financieros de dos grandes países, Francia y el Reino Unido, son un estímulo a la inte­ gración, se entrará de pleno en la era supersónica, con velocidades su­ periores a 2.000 km por hora, lo que pondrá las capitales de América Latina a menos de una hora entre una y otra. Se espera que hacia fines de 1970 el transporte supersónico en­ trará en operación comercial, con velocidades cercanas a los 3.000 km por hora y capacidades de 300 a 400 pasajeros por unidad. Se prevé que para 1980 se dará un salto más, tanto en las velo­ cidades como en el número de pasajeros y que todas las líneas que quieran seguir siendo competitivas habrán tenido que renovar su ma­ terial de vuelo. Ante semejante revolución tecnológica, que elevará también los costos de adquisición de los aparatos a niveles siderales, América Latina debe prepararse con premura y con resolución de no quedarse atrás. Muchos cambios son de prever en las instalaciones en tierra, en los equipos de mantenimiento, en los servicios comerciales, etc., pero la mayor imposición que traerá esa nueva tecnología del transporte por aire será la exigencia de una serie de arreglos entre empresas nacionales para llegar a sistemas de explotación multinacional. La primera tentativa en ese sentido ha contado con el apoyo del BID. A principios de 1967, varias compañías de navegación aérea so­

licitaron la intervención del Banco para realizar nn estudio general sobre las posibilidades de integración en el transporte aéreo de carga. Como resultado de esa solicitud, el Banco decidió otorgar asis­ tencia técnica a las compañías de aviación de Argentina, Bolivia, Co­ lombia, Chile, Ecuador, Perú, Venezuela y México, para realizar nn estudio de base que sirva de orientación a las compañías interesadas y a sus gobiernos, para la realización de convenios o acuerdos de in­ tegración en el aspecto del transporte aéreo de carga entre sus res­ pectivos territorios y en relación con rutas a terceros países. Otras innovaciones, como la adaptación de los aviones de despegue y aterrizaje en espacios eortos a las necesidades del desarrollo latino­ americano, la utilización de helicópteros para operaciones de explora­ ción petrolera y minera, tareas de colonización agrícola, etc., exigen cine América Latina acelere las etapas de su integración económica y, particularmente, de su trabajo conjunto en el campo de la adap­ tación de los avances de la ciencia y la tecnología en los más variados campos.

E l caso de los transportes m arítim os Las posibilidades de integración en el sector de los transportes ma­ rítimos presentan algunos aspectos contradictorios. En primer tér­ mino, América Latina, mucho antes de que entraran en vigencia los acuerdos del Mercado Común Centroamericano y el Tratado de Mon­ tevideo, había dado un exitoso ejemplo de integración en aquel campo. Hace más de dos décadas fue creada por los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela una flota marítima común, la Flota Mercante Gran Colombiana, la primera empresa multinacional latinoamericana, que inició sus actividades en 1947, sirviendo las rutas de esos países con el golfo de México y el este de los Estados Unidos. Si bien años después uno de los socios, Venezuela, se retiró, la empresa siguió expandiendo sus unidades y abasteciendo un mayor caudal de tráfico en un ámbito sumamente competitivo. En segundo lugar, los esfuerzos por llegar a formular una po­ lítica regional en materia de transporte marítimo han encontrado dificultades aún no superadas. En un 95 por ciento, el transporte de carga de los países latinoamericanos se efectúa bajo bandera de otras naciones; una suma calculada en 2.500 millones de dólares es pagada anualmente por servicios de fletes a dichas naciones.

En tercer lugar, aunque con menor vigor y urgencia que en el sector del transporte aéreo, el impacto tecnológico incide sobre el futuro de las marinas mercantes nacionales de América Latina, obligándolas a poner en común sus recursos para hacer frente al imperioso cambio. Ya se ha visto en el caso de los buques-cisterna para el transporte de petróleo la economía de costo que el mayor tamaño trae consigo, pero al mismo tiempo, también se ha creado el problema de la necesidad de ampliar y modernizar los puertos para poder recibir unidades de alto calado y de capacidad de carga de varios centenares de miles de toneladas- Es en este último aspecto, el de la modernización de los puertos, que el b id ha sido más activo en cuanto se refiere a transporte marítimo, consciente como está de la necesidad de mejorar los sis­ temas de carga y descarga, ampliar la capacidad de atraque y agi­ lizar el trámite de operaciones portuarias que en varios lugares de América Latina son todavía una remora. Así lo ha hecho en préstamos por más de 22 millones de dólares a Colombia, Brasil y El Salvador, contribuyendo a mejorar la infraestructura de la vía de transporte que mueve el mayor volumen de carga en el continente. Asimismo, se encuentran en trámite solicitudes de los gobiernos de Argentina y Uruguay para estudiar los puertos de Buenos Aires y Montevideo a fin de propiciar su ampliación y modernización. Con el propósito de llegar a la coordinación de políticas y a la defensa común de intereses, los armadores de varios países latinoame­ ricanos organizaron en 1963 una asociación, a l a m a r , que, acogiendo una recomendación formulada en el segundo período de sesiones de la a l a l c , está tratando de servir de promotor y de nexo de la integración en el transporte marítimo, a l a m a r , tal como lo expresara la Decla­ ración de Principios de su fundación, se propone actuar de promotor para defender una política común de transporte, proteger el desarrollo de las flotas mercantes en los países de la Zona y, sobre todo, pro­ curarles una participación adecuada en el intercambio mundial. Tam­ bién ejerce una acción de promoción en cuanto a la modernización del sector, fomentando, entre otros elementos, el uso de contenedores, que reducen considerablemente el manipuleo de la carga. En el camino de la unificación de políticas en materia de trans­ porte marítimo está el Convenio sobre Transporte por Agua, firmado por nueve de los once países de la a l a l c , pero ratificado hasta ahora por uno solo de ellos. Este convenio consagra el derecho de la reserva de la carga marítima, fluvial y lacustre, que sea materia de inter­ cambio entre las Partes Contratantes, a favor de los buques nacionales, derecho que se ejercerá en forma multinacional y gradual, excepto

en lo referente a petróleo y a sus derivados y productos a granel, que continuarán siendo regulados unilateralmente por cada parte. Además, el Convenio permite que las naves de otras banderas, que hayan ve­ nido sirviendo en forma regular y tradicional, continúen participando en el tráfico intrazonal.

El caso de los ferroca rriles Como es sabido, no existe, en el sentido estricto y práctico de la palabra, una red ferroviaria en América Latina, sino tramos nacionales que, por lo general, unen los centros de producción y consumo con los puertos de exportación. Hay algunas conexiones internacionales, como entre Argentina y Chile, entre Bolivia y Chile, entre Argentina y Bolivia, entre Brasil y Uruguay, pero la principal dificultad, desde el punto de vista de la integración regional, reside en las diferencias de trocha, a veces dentro de un mismo país, dando lugar a los in­ convenientes del trasbordo y la demora consiguiente. Los ferrocarriles, para volver a desempeñar en América Latina el papel que cumplieron en la segunda mitad del siglo pasado, de­ berán resolver tres tipos de problemas: a) Integración de las redes nacionales. b) Modernización del material rodante. c) Conexión con otros medios de transporte. Como en el sector de los transportes marítimos, una entidad coor­ dinadora ha sido creada dentro del marco de la a l a l c , la Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles ( a l a f ) en la que participan A r­ gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay, como miembros activos, y Colombia como observador. Entre los planes de esta Asociación más identificados con la in­ tegración, está el de lograr una vía férrea transversal que vincule los puertos del Atlántico con los del Pacífico, uniendo Brasil, Paraguay, Bolivia, Perú y Chile, y completando los tramos que aún faltan.

E l campo de la energía y el caso del A caray La interconexión eléctrica y la construcción de centrales que suminis­ tren energía a dos o más países es otro de los campos de la infraes­ tructura que constituyen una base indispensable para el proceso de

integración. A la tasa actual de crecimiento de la demanda, se cal­ cula que América Latina deberá triplicar para 1980 su capacidad i_istalada de 24.3 millones de k w a 73 millones de k w nada más que en el sector del servicio público. De modo general, se estima que por lo menos un 10 por ciento de la expansión de la capacidad hidráulica corresponderáa proyectos de características multinacionales, inclu­ yendo en esta categoría tanto los proyectos que utilizarían fuentes hidráulicas de dominio internacional, como aquellos otros en que su aprovechamiento económico dependerá de los mercados de países ve­ cinos. Al mismo tiempo, se intensificará la tendencia a favorecer la iiiterconexión de sistemas ya existentes, como en el caso de Centroamé­ rica, donde ya hay una acción encaminada a preparar los estudios de factibilidad necesarios con la colaboración del Banco Centroamericano de Integración Económica, la interconexión de los sistemas del río Negro en Uruguay y del Gran Buenos Aires, en Argentina, y, por último, el caso de los acuerdos de intercambio de energía entre Co­ lombia y Venezuela, que han sido promovidos por el b id , dentro de sus programas de apoyo a la integración fronteriza. En realidad, el primer proyecta de desarrollo eléctrico de ver­ dadero alcance multinacional que ha financiado el b id es el de la Central Hidroeléctrica sobre el río Acaray, en Paraguay, para el cual el Banco ha contribuido hasta ahora con un financiamiento por cerca de 30 millones de dólares. Además, ha otorgado un préstamo de su Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina, con el fin de efectuar estudios para la conclusión de la primera etapa de 90.000 K W , para luego llegar a una segunda etapa con capacidad adicional de 45.000 k w . El proyecto ha sido programado de manera que, desde la primera etapa, pueda producir excedentes de energía disponibles para su co­ locación en zonas aledañas de Brasil y de Argentina. Es evidente que la planta hubiera sido una carga grave para Paraguay, en cuanto a los servicios financieros, si desde el comienzo no se la hubiera diseñado para exportar sobrantes de energía a los mercados vecinos.

La D eclaración de los P resid en tes de A m érica Los presidentes de América, reunidos en Punta del Este en abril de 1967, ratificaron con gran énfasis la necesidad de llevar a cabo un esfuerzo conjunto dirigido a modernizar y fortalecer la infraestruc­ tura física de la región. Al respecto, declararon que ‘ ‘ es necesario

construir una red de transportes terrestres y mejorar los sistemas de todo tipo para facilitar la circulación de personas y bienes a través del Continente; establecer un sistema de telecomunicaciones adecuado y eficiente; instalar sistemas conexos de energía, desarrollar conjunta­ mente cuencas hidrográficas internacionales, regiones fronterizas, zonas geoeconómicas que comprendan el territorio de dos o más países” . Consecuentes con este mandato, en la ix Reunión Anual de la Asamblea de Gobernadores, celebrada en Bogotá en abril de 1968, los países miembros aprobaron una resolución mediante la cual se encarga a esta institución redoblar su esfuerzo en apoyo de las inicia­ tivas de dichos países en materia de programas y proyectos multina­ cionales de infraestructura física que más contribuyan al cumplimiento de los objetivos trazados en la Declaración de los Presidentes. Se ha puesto así en evidencia, una vez más, la voluntad de los países latinoamericanos de intensificar los estudios y trabajos necesa­ rios para mejorar la infraestructura física de la región. No obstante, como se han suscitado algunos comentarios e interpretaciones que no reflejan la posición y la política del Banco en esta materia, creo opor­ tuno y conveniente precisar la forma y condiciones en que el b id extiende su colaboración a los países miembros en la ejecución de estos y otros proyectos. El estudio de los proyectos multinacionales de infraestructura física se realiza por la iniciativa de dos o más países interesados en su ejecución. La colaboración técnica y financiera del Banco no sustitu,ye sino complementa el esfuerzo principal de los países partici­ pantes, tanto en la realización de los estudios, como en la decisión de llevar a cabo los proyectos y en la forma de ejecutarlos. En este as­ pecto, es de interés subrayar, sin embargo, que el carácter multina­ cional de un proyecto de infraestructura no sólo debe cumplir condi­ ciones relacionadas con la integración física de la región, sino tam­ bién exige la voluntad y decisión simultáneas de los países interesados en realizarlo. Para facilitar la acción que los países deseen realizar en la pre­ paración y ejecución de proyectos multinacionales de infraestructura física, el Banco considera que, en una primera etapa, se debe recoger la información técnica disponible en los países y en los organismos internacionales de asistencia técnica y financiera, con el propósito de preparar un inventario, lo más completo posible, de los muy nume­ rosos y variados proyectos que los países están interesados en ejecutar en los diversos sectores de la infraestructura física de la región. Este inventario permitirá formar un cuadro más preciso del esfuerzo que

están realizando los países latinoamericanos en nn campo que es de importancia para la integración económica de América Latina; este catálogo indicará también el grado de avance de los proyectos en marcha, los sectores y las regiones geográficas donde los servicios de infraestructura están siendo mejor atendidos y los que requieren de un esfuerzo más intenso y, en fin, la mayor o menor consideración que se está dando a las interrelacions que en muchos casos deben exis­ tir entre proyectos de esta naturaleza. Estos antecedentes constituirán un elemento esencial para que tanto los países como los organismos de asistencia técnica y financiera, cada uno en su propia esfera de acción, puedan orientar en forma más racional sus decisiones en el muy variado y complejo campo de las inversiones en la infraestruc­ tura física de la región.

La em presa multinacional Otro asunto en el cual el b id está interesado en razón de su vincula­ ción con el problema de la integración física, es el de explorar las nuevas formas de organización jurídica y económica susceptibles de acomodarse a las necesidades que impone y a las ventajas que abre el nuevo espacio económico. La empresa multinacional es el instru­ mento en que cabe pensar y por ello, el i n t a l , por encargo del b i d , se halla estudiando los tipos de organización jurídica y de acuerdos in­ tergubernamentales o entre entidades de carácter privado que sean necesarios para coordinar factores y esfuerzos de varios países en em­ presas o entidades destinadas a utilizar el mercado multinacional y aprovechar las escalas ampliadas por el proceso de integración, per­ mitir una absorción más eficiente y menos costosa de las cambiantes tecnologías, y obtener en mejores condiciones la colaboración del ca­ pital privado externo.

Una visión de conjunto y persp ectiva s futuras Tal como se presenta hoy día el problema de los transportes en Amé­ rica Latina frente a las necesidades que está imponiendo el proceso de integración, supone que su solución debe ser encarada desde dis­ tintos frentes, pero con una visión de conjunto. La tarea principal está en manos de los gobiernos, los que habrán de incluir en sus planes de desarrollo las inversiones que juzguen indispensables para ir

transformando su infraestructura en el doble sentido del criterio na­ cional y de la conexión con los países vecinos para aprovechar lo más pronto posible las ventajas del mercado regional en formación. Queda mucho por estudiar, aun cuando las grandes líneas de lo que hay que hacer están trazadas con relativa precisión. Sabemos muy bien lo que se requiere en materia de integración física, pero lo que no sabemos es qué puede ser factible de los distintos planes y pro­ yectos que han sido trazados acerca de la mejor manera de unir los sistemas nacionales de transporte de América Latina. El Fondo de Preinversión del b id es uno de los instrumentos más adecuados para lograr estos propósitos de conocimiento y promoción. Es oportuno recordar que con los recursos de este Fondo el Banco po­ drá en general financiar estudios de preinversión, relacionados con pro­ gramas o proyectos que contribuyan a acelerar el proceso de integración latinoamericana. Entre los campos principales en los cuales la acción del Fondo podrá ejercerse, figuran en primer término las obras mul­ tinacionales de infraestructura y la promoción en escala regional de los servicios correspondientes. Al 30 de junio último, el Fondo había autorizado operaciones no reembolsables en el sector de la infraestructura por 1.241.680 dólares, la tercera parte del monto total dedicado a estudios de preinversión para el conjunto de los campos de actividad del Fondo. Otro instrumento de que se dispone es el Fondo Centroamericano de Integración, que opera dentro del b c i e y al cual el b i d ha prestado su asistencia financiera mediante líneas globales de crédito. Con estos instrumentos, con la acción paralela de las asociaciones que agrupan los intereses privados y oficiales en los transportes por mar, por riel y por carretera, los gobiernos de América Latina cuen­ tan ahora con un conjunto de medios para lanzarse a la conquista de su geografía y transformarla gradualmente, de obstáculo a la in­ tegración, en el elemento mismo de unión entre nuestros pueblos y de base de sustento para la futura comunidad económica — que ya no es una utopía sino una posibilidad al alcance, tal vez no de esta genera­ ción, pero seguramente de la siguiente.

INFRAESTRUCTURA E INTEGRACION FISICA

279

El BID: Banco de la Integración Latinoamericana Al 31 de agosto de 1968

Becursos Comprometidos (millones de U$S) I.

FlNAJSrCflAMIENTO DE EXPORTACIONES ÎNES DE

lí.

BIE-

CAPITAL

FINANCIAMIENTO

INVEllSIONES

28,2

44,7

197,9

382,6

165,6

312,2

124,3 31,8

244,8 54,8 12,6 38,9

REGIOXA-

I.ES INFRAESTRUCTURA

Transportes Energía Teleeomiinicaciones

9,5 24,2

INDUSTRIAS

iir.

SECTOR AGROPECUARIO

5,1

EDUCACIÓN AVANZADA

2,9

FINANCIAMIENTO

DE

ESTUDIOS

Y

9,8

SECTORIALES

3,7

INFRAESTRUCTURA

3,0

Transportes Comunicaciones Energía INDUSTRIAS SECTOR AGROPECUARIO B.

DESARROLLO

INTEGRADO

DE

Cuenca del Plata Zonas fronterizas ADIESTRAMIENTO,

INVESTIGACIÓN

Y

1,5 0,9 0,6 0,5 0,2

1,6 2,9 0,6 1,4 0,2

0,8

3,1

0,7 0,1

3,0 0,1

DI­

FUSIÓN INTAL

Otros V.

_ 6,7

ZONAS

MULTINACIONALES

ÍV.

21,1 10,4

PRE­

INVERSIÓN A.

Costo Total de los Proyectos (millones de T7$S)

APOYO INSTITUCIONAL

Organismos regionales Otros GRAN TOTAL

2,1

3,5

1,4 0,7

2,1 1,4

4,7 4,65 0,05 237,4

6,7 6,65 0,05 447,3

CAPÍTULO X V I

LOS PUERTOS Y EL DESARROLLO INTEGRADO DE AMERICA LATINA'^

integración económica constituye un instrumento colectivo para acelerar el desarrollo latinoamericiano y debe ser una de las metas de la política de cada uno de los países de la región, para cuyo cumplimiento liabrán de realizar, como complemento necesario de los planes nacionales, los mayores esfuerzos posibles. (Veclaración de los Presidentes de América - Capítulo I, Punto 1.)

El mejoramiento de los niveles de eficiencia de las economías latino­ americanas y sn desarrollo más acelerado y armónico, son metas qne están íntimamente relacionadas con la formación de espacios econó­ micos más amplios y diversificados qne los actnales, donde se puedan aprovechar, en mayor grado, los beneficios derivados de la aplicación de la tecnología eontemporánea a los procesos productivos. Planteada la cuestión en estos términos, destacados eon énfasis por los presi­ dentes de América Latina, se comprende mejor la importancia deci­ siva que tiene el mejoramiento de los medios de transporte para dar una eohesión física cada vez mayor a los mercados nacionales y lograr la integración de estos espacios multinacionales. En este orden de ideas, es necesario que los países latinoamericanos continúen los esfuerzos que han venido realizando para fortalecer los vínculos con aquellas partes de sus territorios que todavía están parcialmente marginadas de la vida económica nacional. En la eje­ cución de esta tarea, se le presenta a nuestros países la oportunidad de llevar a cabo esfuerzos conjuntos, particularmente en dos aspectos: el desarrollo de zonas fronterizas y la apertura al progreso de inmen­ sos territorios ubicados en el interior del continente. * Documento del autor en la 57^ reunión anual de la ^‘ American Association of Port Authorities ’ \ Curazao, 13 de noviembre de 1968.

El mejoramiento de los sistemas de transporte entre los países vecinos o en el marco de acuerdos de integración subregionales no sólo implica salvar las barreras creadas por el hombre en su afán de proteger la débil o incipiente producción interna de cada uno de los países; es preciso también superar los obstáculos geográficos, por un lado, y modificar la orientación dada hasta ahora a la infraestructura de manera que tome cada vez más en cuenta la exigencia de vincular entre sí las economías latinoamericanas. No es necesario elaborar mayormente sobre la magnitud de los obstáculos físicos que separan a las naciones de América Latina. Basta echar una mirada al mapa para comprobar las enormes difi­ cultades que emergen de las grandes distancias que nos separan y de la muy difícil topografía que quiebra la superficie del continente. Por otra parte, es necesario reconocer que la infraestructura la­ tinoamericana ha sido hasta ahora construida, en su mayor parte, no con el afán de comunicar entre sí a los países de la región, sino con el propósito de vincular separadamente a cada uno de ellos con el resto del mundo. Hasta ahora, se ha tratado de promover, principal­ mente, las exportaciones extrarregionales de productos básicos; es por ello que los sistemas ferroviarios y de carreteras están orientados generalmente desde las zonas de producción agropecuaria y minera hacia los puertos. Los antecedentes señalados explican que América Latina se haya desarrollado casi enteramente a lo largo de sus costas y que la gran mayoría de su población viva a no más de 200 millas de su litoral. La marcada localización de la población y de la actividad económica en el perímetro del continente y la orientación de las exportaciones hacia el mundo industrializado, han dado como resultado: primero, que del total de las exportaciones de América Latina, 89 por ciento * está destinado a países de fuera de la región; segundo, que el 88 por ciento * del valor de las exportaciones corresponde a productos bá­ sicos; y, tercero, que entre el 90 y el 95 por ciento del total del co­ mercio exterior de América Latina se realiza por medio de transportes marítimos. Estas cifras ponen en evidencia el escaso impacto que hasta ahora ha tenido el proceso de industrialización de América Latina en los esquemas de producción y de comercio destinados a la exportación. Los puertos siguen siendo el pivote del crecimiento hacia afuera me­ diante la exportación de productos básicos y ahora también cumplen * Promedio de los añ«s 1964, 1965 y 1966.

la función de servir al desarrollo industrial dentro de los objetivos de la sustitución de importaciones. No obstante, no ha sido posible crear un flujo creciente de exportaciones de productos manufacturados en cantidades suficientes para sustentar un proceso de industriali­ zación de la región más dinámico y eficiente, que, a la vez, fortalezca los ingresos provenientes de las exportaciones en forma que se pueda ir reduciendo gradualmente la brecha del comercio exterior de América Latina que tan gravemente afecta sus posibilidades de desarrollo. Son estas últimas consideraciones las que subrayan la trascen­ dental importancia del acuerdo adoptado por los presidentes latino­ americanos, citado al comienzo de esta exposición. La integración económica de la región, concebida como un instrumento colectivo para acelerar el desarrollo latinoamericano, constituye un elemento esen­ cial para dar mayor fuerza y profundidad al proceso de sustitución de importaciones y para hacer posible la creación de industrias capaces de competir en los mercados internacionales. Es lógico, en consecuencia, que en este documento se examinen con especial interés las funciones que les corresponde desempeñar a los transportes en general —y a los puertos, en especial— en el des^ arrollo económico de América Latina, realizado en el marca de un proceso de integración económica regional.

La situación actual como punto de partida Considerados los servicios de transporte en el contexto de la inte­ gración económica de América Latina, es oportuno señalar algunos indicadores globales que nos permitan apreciar la situación actual, esto es, el punto de partida. La región, en su conjunto, abarca el 15 por ciento de la superficie terrestre y el 7 por ciento de la población mundial, mientras que sus servicios de transporte sólo representan el 1 por ciento de la red ferroviaria, el 2 por ciento de las flotas mer­ cantes, el 3 por ciento de la red de carreteras y el 5 por ciento de los vehículos motorizados comerciales que existen en el mundo. Esta clara deficiencia en las instalaciones y servicios de transporte de nues­ tra región contrasta con el caso de la Comunidad Económica Europea, proceso que contó, desde un comienzo, con una infraestructura bien integrada que facilitó la mayor movilidad y el mejor aprovechamiento de los factores de producción existentes dentro del mercado común. En América Latina la infraestructura regional está aún por crearse, dando así lugar al círculo vicioso de un muy escaso comercio intra-

rregional por falta de medios económicos de transporte y, por otra parte, a la dificultad de realizar inversiones que tiendan a mejorar estos servicios por la ausencia de un tráfico que las justifique. Se debe romper este círculo vicioso, para lo cual es necesario actuar con visión y, a la vez, con sentido realista. Muchas veces se requerirá crear antes el servicio económico de transporte que promueva el aumento de la producción y del comercio; en estos casos, es necesario aplicar con rigor un orden de prioridades en la selección de los proyectos a fin de asegurar el más eficiente apro­ vechamiento de los siempre escasos recursos financieros disponibles. Los jefes de Estado latinoamericanos ya reconocieron este hecho al declarar que para construir la infraestructura regional ‘ ‘ será im­ prescindible que los grupos de países o las instituciones multinacionales interesados determinen los criterios de prioridad, dada la cuantía de los recursos humanos y materiales necesarios para esta empresa^’.* En un sistema integrado de transportes, los puertos cumplen una función muy especial en cuanto constituyen elementos de enlace entre varios modos y vías de transporte. Su presencia dentro del sistema, en consecuencia, no sólo debe responder a la solución de los problemas que le son propios, sino también debe tener en cuenta las necesidades de los otros servicios que los puertos articulan. Es por ello que la modernización de los puertos debe encararse como parte de una es­ trategia global dirigida a mejorar e integrar los transportes dentro de la región. Sin embargo, este enfoque muchas veces plantea problemas de tal complejidad que sólo es posible abordarlos a través de soluciones parciales en lo geográfico y graduales en el tiempo, esto es, por etapas y abarcando, en un comienzo, grupos limitados de países. Los procesos de integración subregional, tales como el Mercado Común Centro­ americano, el Grupo Andino y los países ribereños de la Cuenca del Plata, pueden presentar condiciones favorables para este tipo de tratamiento. No se puede pretender que se corrijan ■—digamos en una década— las deformaciones y deficiencias que se han acumulado en los sistemas nacionales de transporte de América Latina al desarro­ llarse, a lo largo de 150 años, para servir economías que práctica­ mente no tenían conexión entre ellas. Lo que sí es dable hacer y puede servir de guía para orientar la acción de las autoridades nacionales hacia la gradual integración de los sistemas nacionales de transporte, es identificar aquellas áreas donde, en razón de las perspectivas de una mayor demanda creada * Declaración de los Presidentes de América.

Capítulo II.

por la formación de espacios económicos más amplios, sea conveniente concertar las inversiones que se requieran para expandir y mejorar coordinadamente las vías y medios de transporte. Dicho de otra manera, el problema se reduce, en sus términos más simples, a partir de la situación presente y por aproximaciones sucesivas que tengan en cuenta los avances del proceso de integración, a crear la infraestruc­ tura que tal proceso requiere y que a la vez sea capaz de sustentar. La distribución de las poblaciones y la explotación de los recursos naturales, que hasta ahora han venido realizándose de acuerdo con las condiciones existentes dentro de cada país, recibirán un impulso adi­ cional derivado del impacto de las fuerzas que se generan en mercados más amplios y diversificados que los nacionales. Nuevos polos de des­ arrollo han de formarse, a la vez que los existentes podrán ser mejor aprovechados. Entre esos polos se intensificará el tránsito de bienes, servicios, personas y capitales, promoviendo nuevas iniciativas de des­ arrollo económico y atenuando las limitaciones inherentes a la exis­ tencia de fronteras políticas. Finalmente, en este mismo orden de ideas, cabe destacar que los transportes, como los demás servicios de infraestructura, no consti­ tuyen una finalidad en sí mismos sino que están fundamentalmente destinados a sustentar —^y, en ciertos casos, a promover— un des­ arrollo económico y social más eficiente y ordenado. En consecuencia, una sana e inteligente política de desarrollo de los transportes implica lograr un adecuado equilibrio entre las necesidades de prever los servicios que demande el proceso de desarrollo y de evitar que se comprometan, de una manera excesiva, recursos que se requieren en otros sectores de la economía.

Características de las instalaciones y modalidades de operación En los puertos, al igual que en otras actividades del desarrollo eco­ nómico, convergen una serie de presiones que exigen ir adaptando permanentemente las características de las instalaciones así como las modalidades de su operación. Examinemos algunos aspectos de esta cuestión: 1. La revolución tecnológica ha alcanzado a los puertos con un impacto vigoroso, derivado no sólo de los progresos logrados en la me­ canización de sus propias actividades, sino también, como ya se ha

señalado, de la necesidad de ir adaptando sus funciones a las reno­ vadas exigencias de los servicios que los puertos articulan. No es mi intención traer aquí un tema que ustedes conocen mejor que yo. Sólo abordaré aquellos aspectos que por estar mereciendo la atención del BID me colocan en un lugar ventajoso de observación. Las características de las actividades de los puertos latinoameri­ canos se han ido modificando muy significativamente en las últimas décadas. A las exigencias impuestas por el crecimiento en el volumen de la carga que deben manejar, se han agregado las nuevas modali­ dades de carga y descarga, el transporte en barcos cisternas y de carga a granel, las cargas en barcos frigoríficos, el uso de contene­ dores, etcétera. En muchos casos, los equipos de manutención y las instalacio­ nes de los puertos han tenido que ser modificados para adaptarlos a las nuevas modalidades del tráfico. A esta transformación se ha agregado la que trae consigo el aumento del tamaño y calado de los buques, que obliga a ampliar la capacidad de los muelles y aumentar la profundidad de los canales de acceso, de las dársenas de maniobra y de los puntos de atraque. En algunos casos, al no poder realizarse oportunamente estas obras, los puertos han perdido un tráfico consi­ derable o han tenido que soportar la incidencia del mayor costo debido a los trasbordos. En esta forma, los principios de la economía de escala, con sus ventajas y exigencias, han venido aplicándose a los puertos, lo cual se ha traducido en dos tendencias: la de la modernización y ampliación, por un lado, y la de la especialización por el otro, todo con el propó­ sito de lograr costos de operación más competitivos. El uso de contenedores merece un comentario especial. La rápida adopción de esta técnica en el campo del transporte hace posible prever que ella cambiará prácticamente todas las normas y prácticas aceptadas tradicionalmente en el transporte por mar, tierra y aire, afectando profundamente a la industria naviera, al desarrollo de los puertos, al transporte por ferrocarril y por camión, y a la industria de la aviación. En este aspecto, basta señalar que se prevé que en 1975 la mitad del tonelaje mundial de carga marítima será desplazada en contenedores. Las muy importantes ventajas económicas que procura el uso de los contenedores —^beneficios que no es necesario detallar por ser bien conocidos por todos ustedes— y la rápida propagación de esta nueva técnica en todo el mundo, naturalmente plantea la necesidad

de realizar cambios que afectarán muy significativamente las modali­ dades portuarias y de las empresas navieras, en particular. En este aspecto, cabe destacar que ya se encuentran en marcha planes para introducir barcos del tipo contenedor en las rutas costeras del este y oeste de América Latina, y para 1975 se espera que ambas costas cuenten con un servicio completo de dichos barcos; sin embargo, este servicio sólo atenderá los puertos donde haya una concentración de carga suficiente que justifique el uso de esta nueva técnica de transporte. Los puertos de carga más variada y de menor tonelaje seguirán siendo atendidos, a costos más elevados, por los sistemas tradicionales o bien por servicios parciales de contenedores. Frente a esta transformación en el transporte de carga, debemos estudiar cuidadosamente las posibilidades que existen de modernizar las operaciones de los puertos latinoamericanos para reducir el tiempo y costo de manipulación mediante una utilización intensiva de la técnica de contenedores. Esta cuestión no es de fácil solución por cuanto, en la actualidad, el intercambio entre los Estados Unidos y América Latina, que es el más importante, se caracteriza por un mo­ vimiento de artículos manufacturados que se desplaza hacia el sur y un movimiento de retorno de productos agrícolas, particularmente bananas y café. Por lo tanto, el uso de este sistema dependerá en alto grado de que se solucionen los problemas técnicos que representa la utilización de contenedores para movilizar productos agrícolas hacia el norte. En cuanto a la concentración de carga que justifique el uso del transporte en contenedores, cabe señalar que es probable que esto ocurra en puertos como los de Santos y Río de Janeiro, en Brasil; Buenos Aires, en Argentina; Callao, en Perú; Barranquilla y Santa Marta, en Colombia, que ya tienen una intensa actividad comercial. En América Central y en la Zona del Caribe, por ejemplo, tal vez se requerirá el desarrollo de servicios de ‘ ^alimentación^’ para acumular en determinados puertos un volumen de carga que justifique el esta­ blecimiento del transporte en contenedores. 2. Junto con la innovación tecnológica, los puertos latinoameri­ canos deben hacer frente a la necesidad de modernizar sus sistemas administrativos e institucionales con el propósito de mejorar la orga­ nización de sus operaciones. A tal fin, se debe prestar especial atención a la incorporación de técnicas de administración más modernas, a la simplificación de los engorrosos trámites administrativos y de aduanas actualmente exis­ tentes y, en fin, a la negociación de acuerdos con el personal portuario.

que hagan posible la incorporación y el uso más eficaz de la tecnología moderna en la operación de los puertos. Hay que reconocer que en América Latina todavía queda mucho por hacer para colocar a nuestros puertos en niveles de eficiencia comparables con los de otros países del mundo; varios de los puertos latinoamericanos figuran en la lista de los ‘ ‘ puertos lentos’ ’, que deben soportar recargos en los fletes debido al mayor período de estadía de los barcos, al defectuoso manipuleo de la carga o al compli­ cado sistema administrativo. En la Cuarta Reunión Extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social, en 1954, ya se reconoció la urgente nece­ sidad de dar solución a los problemas portuarios en la resolución que dispuso la convocatoria de la Primera Conferencia Portuaria Interamericana. Desde entonces, los gobiernos y organismos regionales lati­ noamericanos han mostrado creciente interés en esta materia, que se tradujo en valiosos informes y recomendaciones elaborados por el Comité Técnico Permanente de Puertos de la c e a y otros grupos con­ sultivos. Desafortunadamente, la condición actual de varios puertos de América Latina indica que ha faltado la decisión política indis­ pensable para introducir las innovaciones técnicas y los cambios cons­ titucionales, administrativos y laborales que se requieren para ir mejorando paulatinamente la eficiencia de las operaciones portuarias. En este orden de ideas, la creación de empresas o de autoridades portuarias que operen con autonomía parece ser la respuesta más adecuada para mejorar la organización y los procedimientos adminis­ trativos de estas actividades. Tal enfoque institucional generalmente facilita, por una parte, el establecimiento de normas y prácticas de buena administración que permiten cubrir los costos de operación de los puertos y obtener ingresos excedentes con niveles razonables de tarifas; y, por otro lado, hace posible la formulación y ejecución de programas de inversiones técnicamente adecuados y que prevén las necesidades de expansión y modernización de las instalaciones por­ tuarias. No obstante la conveniencia de que las autoridades portuarias puedan actuar con el mayor grado posible de autonomía, es preciso reconocer que la eficacia de su acción estará siempre condicionada a que sus programas se identifiquen — o a lo menos se coordinen— con las políticas de desarrollo del país o de la región en proceso de integración, según sea el caso. En efecto, la administración de cual­ quier puerto, al determinar el presupuesto de capital, los costos de

operación y las tarifas, debe considerar euidadosamente el impacto qne tales decisiones tengan en el desarrollo del país o de la región de qne se trata. En este aspecto, se debe tener en cuenta, además, que los puertos ofrecen una multiplicidad de servicios a un número muy grande de usuarios que tienen relaciones diferentes con la economía del país, lo cual muchas veces se traduce en la aplicación de trata­ mientos distintos que pueden tener un efecto importante en la orien­ tación del desarrollo. Estos comentarios se hacen con el propósito de subrayar la nece­ sidad de ampliar y profundizar los conocimientos qne tenemos sobre los costos de operación y la eficiencia comparativa entre puertos que operan en diferentes condiciones, sobre la relación entre costos y tarifas portuarias, así como sobre el efecto de los adelantos tecnoló­ gicos en las operaciones portuarias. En suma, tal vez se pueda afirmar que en la medida que las empresas o autoridades portuarias autónomas estén conscientes de las necesidades globales de desarrollo del país o de la región, podrán ofrecer servicios más eficaces, y probablemente resultarán ser la mejor forma de organización para producir utilidades sobre los gastos directos de operación, lo cual, a su vez, hará que las inversiones portua­ rias sean más atractivas, tanto para los organismos internacionales de erédito como para los inversores particulares.

A lcance de la intervención del B ID El BID, como banco regional de América Latina, ha cumplido, en primer término, la función de dar apoyo técnico y financiero a los países miembros en la ejecución de sus programas nacionales de des­ arrollo económico y social. Ha realizado esta tarea de manera que, en sus cortos años de existencia, ha pasado a ser la principal fuente de financiamiento externo de la región. Poco tiempo después de iniciadas sus operaciones, el Banco también comenzó a prestar atención al proceso de integración económica en términos que actualmente lo auto­ rizan para reclamar la función de ''Banco de la Integración latino­ americana Este no es un título vacío, sino una realidad plena de contenido en variados campos de actividades del Banco, tales como los relacio­ nados con su activa participación en la formulación del pensamiento integracionista; la creación del i n t a l ^ organismo destinado al adiestra­ miento de personal especializado, a la investigación y a la difusión

de estudios e informaciones relacionados con la integración; el esta­ blecimiento del Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina, mecanismo financiero destinado a promover el estudio de programas y la preparación de proyectos de alcance multinacional que tengan impacto integracionista; el apoyo vigoroso a los organis­ mos encargados de la eonducción del proceso de integración —^la ALALC y la siECA— , así como a las instituciones técnicas y financieras que actúan en este mismo campo, como es el caso por ejemplo, del Banco Centroamericano de Integración Económica y del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial. Ha otor­ gado a los países miembros asistencia técnica y financiera para el estudio y la ejecución de proyectos de contenido integracionista que, hasta fines de agosto último, ascendía a un monto de 327,4 millones de dólares. El costo total de estos proyectos, incluidos los recursos apor­ tados por los países mismos y por otras instituciones de crédito externo, es de aproximadamente 447 millones de dólares. En el marco de sus actividades de alcance integracionista, el b id ha dado atención preferente a los proyectos de infraestructura física. Es así eomo del total de los recursos comprometidos con estos fines, 168,6 millones de dólares — o sea el 70 por ciento— han sido asignados a la preparación y ejecución de proyectos de interés multinacional en los sectores del transporte, de las comunicaciones y de la energía. Entre estos últimos predominan los proyectos de transportes (125,8 millones de dólares), pero también tiene gran trascendencia el pro­ grama, ya en plena ejecución, dirigido a modernizar y ampliar los sistemas nacionales de telecomunicaciones y a conectarlos entre ellos y con el resto del mundo a través de la utilización de satélites. En el sector energético se han presentado algunos proyectos de interés mul­ tinacional entre los cuales cabe destacar la planta hidroeléctrica en el río Acaray, en Paraguay, euya capacidad está siendo ampliada, con el propósito de abastecer tanto las necesidades internas como las demandas de energía en la provincia de Misiones, en Argentina, y en el estado de Paraná, en Brasil; es probable que los grandes proyectos multinacionales de plantas hidroeléctricas se presentarán como parte de los programas encaminados a regularizar los ríos internacionales de la región y a promover el desarrollo integrado de sus cuencas. Las actividades del Banco en el sector de los transportes se ha concentrado principalmente en la preparación y ejecución de proyectos de carreteras internacionales. En efecto, 104,8 millones de dólares han sido comprometidos a tal fin de un total de 125,8 millones de dólares asignados al transporte regional. Estas inversiones incluyen

proyectos de carreteras troncales de gran envergadura, como es el caso de la Carretera Marginal de la Selva, y de carreteras de enlace entre sistemas nacionales de transporte como son, por ejemplo, la carretera Valparaíso (Chile) a Mendoza (Argentina), la carretera de la frontera brasileño-paraguaya hasta el puerto de Paranaguá (Brasil), la carre­ tera de Santa Marta, en Colombia, a la frontera con Venezuela, en la Zona del Caribe, y el tramo de Honduras de la Carretera del Oeste, que una vez completada servirá de enlace entre Guatemala, El Salva­ dor y Honduras. En 1967, un grupo de compañías de navegación aérea solicitaron la intervención del Banco para realizar un estudio general sobre las posibilidades de integración en el transporte aéreo de carga. Como resultado de esta solicitud, el Banco decidió otorgar asistencia técnica a las compañías de aviación de Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú y Venezuela, para efectuar un estudio de base que sirva de orientación a las compañías interesadas y a sus gobiernos para la realización de convenios de cooperación o de integración en el campo del transporte aéreo de carga. Las actividades del Banco en el campo de los transportes marí­ timos y de los puertos recién se iniciaron en 1965. Desde entonces, se han comprometido recursos por un total de 40 millones de dólares para contribuir al financiamiento de proyectos cuyo costo total ascien­ de a 83 millones de dólares. Además, está en activa consideración una solicitud del gobierno de Uruguay para el mejoramiento y ampliación del puerto de Montevideo, un monto de aproximadamente 10 millones de dólares en un proyecto que ha de costar unos 18 millones de dó­ lares. Deseo hacerles una descripción muy breve de las principales características de los proyectos en que ha participado el Banco. Uno de los más importantes comprende la construcción, ampliación y mejoramiento de siete elevadores terminales de granos en seis de los principales puertos de la Argentina: Concepción, sobre el río Uruguay; Rosario y San Nicolás, sobre el río Paraná; Buenos Aires, sobre el río de la Plata; y Quequén e Ingeniero White, sobre el océano Atlántico. Estos puertos movilizan cerca del 85 por ciento del grano argentino para la exportación. El proyecto permitirá aumentar la capacidad de recepción, almacenamiento y embarque en cerca de 382.000 toneladas anuales. Hemos destinado 17,5 millones de dólares a este programa, que se realizará a un costo total de 35,4 millones de dólares. Su ejecución permitirá reducir el costo de operación de los embarques, disminuir el tiempo de estadía de los barcos, ahorrar costos

de fletes y en general permitir una utilización más adecuada de las facilidades portuarias. El proyecto de ampliación y modernización del puerto de Buena­ ventura, que es el principal puerto de Colombia por el cual pasa el 50 por eiento de su comercio internacional, incluye operaciones de dragado, la reparación y ampliación de muelles y depósitos, y la construcción de nuevos muelles y un pequeño puerto separado para atender las necesidades del servicio de cabotaje. Este proyecto tam­ bién dispone la compra de equipo de carga y descarga, la instalación y nueva ubicación de elementos auxiliares de navegación, la construc­ ción de una terminal especial para petróleo refinado, construcción de nuevos edificios para oficinas y talleres, y la ampliación y el mejoramiento de las terminales de ferrocarriles y camiones. El programa correspondiente a los puertos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena, también en Colombia, proyecta la amplia­ ción y mejoramiento de las instalaciones de amarre, almacenamiento, carga y descarga, así eomo la reorganización de la estructura admi­ nistrativa de los tres puertos. La integración administrativa de los tres puertos del Atlántico, en una sola autoridad portuaria, se tradu­ cirá en una reducción considerable de costos y en una mayor eficiencia de operaciones, mediante una coordinación más estrecha de sus acti­ vidades. En El Salvador, el plan para el mejoramiento del puerto de Acajutla comprende la expansión de las instalaciones de amarre y almacenamiento, y la instalación de nuevos equipos de carga y des­ carga para acelerar el desplazamiento de los productos que se trans­ portan a granel. La terminación del proyecto permitirá la ampliación de la capacidad de operación del puerto, elevándola a 1.20’0.000 tone­ ladas métricas por año, volumen suficiente para poder atender las necesidades del tráfico hasta el año 1975. La capacidad del puerto para albergar a seis transatlánticos a un tiempo, en vez de los dos que actualmente puede recibir, beneficiará no solamente a El Salvador, sino que también permitirá un uso más intenso del puerto por los países vecinos. En Brasil, dos proyectos relacionados entre sí comprenden el mejoramiento de la carretera desde la frontera paraguaya hasta el puerto de Paranaguá y la ampliación de las instalaciones de este puerto. Estos proyectos facilitarán el incremento del intercambio entre Paraguay y Brasil, contribuyendo a hacer más expedita y económica la salida de la producción paraguaya a los puertos del Atlántico. El programa de mejoramiento portuario dispone la ampliación de los

dos muelles existentes, la construcción de un silo con una capacidad mínima de 10.000 toneladas y el dragado de la bahía hasta una pro­ fundidad de 10 metros en los canales de tránsito. Estas mejoras aumentarán considerablemente la capacidad del puerto de Paranaguá, lo cual le permitirá atender las exportaciones de café, maíz, algodón, madera de construcción y otros productos. Hasta la fecha, no se han presentado al Banco solicitudes con el propósito de iniciar estudios dirigidos a explorar la conyeniencia de llevar a cabo acuerdos de cooperación o de integración entre empresas navieras de los países miembros. Esta actitud contrasta con la inicia­ tiva de los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela de crear la Flota Mercante Grancolombiana, que inició sus operaciones en 1947, esto es, mucho antes que entraran en vigencia los acuerdos de inte­ gración. Si bien años después, uno de los socios, Venezuela, se retiró, la empresa ha seguido expandiendo sus actividades y abasteciendo volúmenes crecientes de tráfico en ámbitos cada vez más amplios y competitivos. La falta de una política regional en materia de transporte marí­ timo se ha traducido en un desarrollo muy débil de nuestras marinas mercantes, con graves perjuicios para la región. Esta afirmación queda demostrada por el hecho de que un 95 por ciento de la carga de los países latinoamericanos es transportada en barcos de banderas extranjeras, lo cual representa un pago anual de fletes a líneas na­ vieras extranjeras de aproximadamente 2.500 millones de dólares. Los antecedentes antes expuestos ponen de relieve la importancia de las iniciativas que ha emprendido la Asociación Latinoamericana de Armadores ( a l a m a r ) , que está sirviendo de promotor y de nexo de la integración en el transporte marítimo, así como de defensor de una política común de transporte encaminada a proteger el desarrollo de las flotas mercantes de la región y a procurarles una participación adecuada en el comercio internacional. El Convenio sobre Transportes por Agua, firmado por nueve de los once países de la a l a l c y, hasta ahora, ratificado por dos de ellos, constituye un primer paso en el logro de los propósitos antes mencionados.

Térm inos concretos para íina acción coherente Se ha señalado, en forma muy breve y en sus líneas más generales, la acción que hasta ahora ha realizado el b id en apoyo del proceso de integración regional, de la creación de la infraestructura física de la

región y del mejoramiento de los servicios de transporte entre los países latinoamericanos. Es nna tarea qne ha tenido un impacto de muy considerable significación en el proceso de integración regional y cuyo valor es todavía mucho mayor si se considera que ha sido realizada en el transcurso de sólo cuatro o cinco años. Sin embargo, tal vez es ya oportuno y necesario que los países latinoamericanos, apoyados por los organismos de asistencia técnica y financiera, inicien una acción conjunta que tienda a dar una cohesión cada vez mayor a los proyectos multinacionales de integración, tanto en lo que se refiere a sus objetivos como a la programación en el tiempo de la ejecución de las obras, todo eon el fin de lograr los ma­ yores beneficios a través de la inversión de recursos que son necesaria­ mente limitados. Si aplicamos estos conceptos a la acción colectiva que deben realizar los países latinoamericanos para mejorar y ampliar los servicios de transporte dentro de la región, especialmente los puertos y servicios de transporte marítimo, es posible identificar cier­ tos objetivos que pueden ser de gran utilidad para orientar y ordenar dicha acción conjunta. Tales objetivos podrían ser, entre otros, los Figuientes: 1. Proyectos dirigidos a lograr, en el corto plazo —^tal vez en un período de unos cinco años— el mejor aprovechamiento de las inversiones existentes en el campo del transporte, mediante la elimi­ nación de los estrangulamientos que limitan su capacidad para pro­ curar servicios multinacionales de transporte dentro de la región y contribuyen a aumentar los costos de tales servicios. 2. Proyectos dirigidos a lograr, en el mediano y largo plazo, el establecimiento de los servicios económicos de transporte que se vayan requiriendo para desarrollar el interior de la región. Tal es el caso, por ejemplo, de la Carretera Marginal de la Selva y carreteras com­ plementarias, cuya última finalidad es la de unir las cuencas de los ríos Orinoco, Amazonas y de la Plata, y de abrir esos inmensos terri­ torios a los beneficios del progreso. 3. Proyectos dirigidos a proveer oportunamente los servicios eco­ nómicos de transporte que se vayan haciendo necesarios para el más eficiente funcionamiento de los acuerdos de complementación y de integración industrial, ya sean subregionales o que abarquen a toda la región, así como de los convenios destinados a coordinar las produc­ ciones y los sistemas de comercialización de los productos agrope­ cuarios.

4. Estudios dirigidos a incorporar las tecnologías más modernas a los servicios de transporte — como es, por ejemplo, el uso de conte­ nedores— así como a lograr gradualmente la armonización de las normas técnicas utilizadasen el diseño de los proyectos y la uniformación de las especificaciones del equipo de transporte. 5. Estudios dirigidos a promover el establecimiento, dentro de la región, de industrias destinadas a producir equipos de transporte y de empresas que procuren servicios de manutención. 6. Estudios dirigidos a remover los obstáculos fronterizos de carácter administrativo y de otro orden, que dificultan la movilización de personas, mercaderías y servicios. 7. Estudios dirigidos a establecer, dentro de la región, medios de movilización adecuados para promover la integración del flujo turístico. Una reflexión final: la creación de un sistema de transportes que abarque a toda la región y que procure oportunamente los servicios económicos que vaya exigiendo el desarrollo de América Latina en el mareo de la integración económica, es un proceso que, como ya se ha señalado, debe ser abordado en etapas sucesivas y dentro de espacios geográficos de dimensiones limitadas. No obstante, en la ejecución de estos esfuerzos parciales no se debe perder de vista el objetivo último de formar un ‘ ‘ Mercado Común'’ que comprenda a toda América Latina. Por otra parte, para lograr las soluciones más eficientes en el amplio y complejo campo del transporte, es preciso dar a los pro­ blemas un enfoque global, esto es, buscar su solución considerando —^simultánea y coordinadamente— las diversas modalidades y posibles vías de transporte aéreo, marítimo y terrestre. Finalmente, debemos tener ■presente que la integración de los servicios de transporte en ámbitos multinacionales, al igual que la integración de cualquier otra actividad en que participen dos o más países, es, en último término, una materia de decisión política, sin la cual las mejores soluciones técnicas no tienen valor alguno.

CAPÍTULO X V I I

URBANIZACIÓN Y DESARROLLO*

América Latina atraviesa por una profunda transformación. Agentes del cambio y escenario del mismo son las ciudades, centros de la vida administrativa, económica, social y cultural de las veinte repúblicas latinoamericanas, en cuyo espacio se originan los impulsos motores dé su historia y su destino. El crecimiento demográfico explosivo de las últimas décadas y la urbanización creciente de la población son seguramente los factores más importantes del cambio. Ellos han producido nuevas demandas de recursos y la aparición de un fenómeno grave, la marginalización de un considerable contingente humano que no participa sino en muy pequeña escala del proceso moderno de desarrollo. Las cifras son elocuentes: de 70 millones de habitantes en 1900, América Latina pasó a 224 millones en 1963. La tasa de crecimiento demográfico medio es la mayor de la historia del mundo, pero el crecimiento urbano es aún mayor y mucho más grande aún el crecimiento de los sectores marginales urbanos. La población total se incrementa a un ritmo de 2,5 por ciento al año, la tasa anual de crecimiento urbano oscila entre 5 y 7 por ciento y la velocidad del crecimiento de la población marginal urbana alcanza del 10 al 15 por ciento cada año. Las proyecciones indican que el formidable crecimiento demo­ gráfico y la urbanización de América Latina, lejos de reducirse, tenderán a intensificarse todavía más en los próximos años. La pobla­ ción llegará a los 592 millones en el año 2000, cuando unos 295 millo­ nes vivirán en ciudades de más de 100 mil habitantes, lo que equivale * Discurso del autor en la inauguración del Primer Congreso Interameri­ cano de la vivienda, organizado por la Pederación Interamericana de la In­ dustria de la Construcción y la Cámara de la Construcción de Chile. Santiago, Chile, 10 de octubre de 1966.

a decir que la población que hoy vive en centros de esta categoría será cinco o seis veces mayor hacia fines del siglo. De esa población urbana, entre 100 y 150 millones constituirán grupos humanos marginados de la vida social y económica de las ciudades, si no emprendemos de inmediato una acción positiva. Los profundos efectos de un fenómeno de tales proporciones afec­ tan la economía, la organización social, la política y la cultura de todo el Continente. Los actuales niveles de vida de la población de América Latina revelan, además de un desarrollo económico insu­ ficiente, marcada tendencia al deterioro del ambiente urbano por el intenso crecimiento de zonas marginales y de enclaves urbanos carac­ terizados por la congestión popular, la insuficiencia de servicios y la crisis social eonsiguiente. Favelas, callampas, villas miserias, ranchos, colonias proletarias, mocambos, son nombres diversos con los que so conoce localmente a estas áreas urbanas periféricas y aisladas de la ciudad por barreras más poderosas que las murallas materiales. Tu­ gurios, callejones, cantegriles, casas de vecindad, jacales, carrés, son nombres también locales que se dan a alojamientos urbanos, por lo general ruinosos, que se sitúan en las zonas más antiguas de las ciuda­ des del continente y donde la gente vive en promiscuidad y haci­ namiento. Las condiciones de vida que prevalecen en ambos tipos de habi­ taciones subnormales y el rapidísimo aumento de la población qu(^ vive en ellas, está creando una verdadera ''cultura de la miseria’ ’ cuyas proyecciones futuras angustian y cuya sola presencia plantea problemas económicos y sociales que no pueden descuidarse sin poner en riesgo el destino de América Latina.

E l B ID y el desarrollo urbano de A m érica Latina El Banco Interamericano de Desarrollo, creado fundamentalmente para asistir al desarrollo económico de América Latina, no pudo dejar de considerar la magnitud y gravedad de esta situación y se preocupó, desde sus inicios, por atender también los aspectos sociales del des­ arrollo. Nada puede simbolizar mejor este interés que el hecho de que el primer préstamo concedido por el Banco estuviese destinado a am­ pliar y mejorar los servicios de agua potable y alcantarillado de la ciudad de Arequipa, principal sector político-económico de toda la re­ gión sur de Perú. Las estadísticas señalaban entonces que su población

bordeaba los 130’ mil habitantes, el 40 por ciento de los cuales carecía de dichos servicios. La falta de agua corriente dificultaba por otro lado el crecimiento industrial. Siendo Arequipa, asimismo, centro de atracción para las migraciones de la densa población rural de las zonas andinas sureñas, la ciudad mostraba ya los problemas del hacinamiento periférico. Era urgente, por lo mismo, hacer llegar hasta los extra­ muros los servicios de alcantarillado, extender las redes de agua y aumentar sus fuentes de abastecimiento. Desde ese primer préstamo se hicieron presentes dos caracterís­ ticas que dan sentido propio a los financiamientos del b i d . Una, la falta de temor del Banco para irrumpir en campos antes no atendidos sistemáticamente por el crédito internacional, y otra, su preocupación principal por conseguir que los recursos prestados no sólo sirvieran para la ejecución física del proyecto, sino, lo que es más importante, que facilitaran y estimularan el funcionamiento de mecanismos na­ cionales, regionales o municipales que en el futuro pudieran seguir movilizando los recursos locales y administrándolos con eficiencia. Arequipa fue el punto de partida de un recorrido de amplia tra­ yectoria encaminado a atender las necesidades de agua, alcantarillado y saneamiento en general de centenares de núcleos humanos aglome­ rados en ciudades grandes y medianas o en modestos villorios. Al presente avanzamos en la ejecución, en prácticamente todos nuestros países, de 2.500 programas urbanos y rurales de agua potable y al­ cantarillado —más de 500 entregados ya al uso público— que bene­ ficiarán, cuando se terminen todos, a 30 millones de personas. A estos fines se han aprobado 63 operaciones de préstamo, por un monto total de 302 millones de dólares, con cargo a los recursos a disposición del B ID *. Conocida es la participación del Banco Interamericano en la mo­ vilización del esfuerzo nacional para enfrentar el dramático déficit habitacional de América Latina. Prácticamente todos nuestros países han recibido asistencia hasta una suma que en total sobrepasa los 260 millones de dólares, a través de programas que significan la construc­ ción de 295 mil unidades de vivienda popular, de las cuales hay 132 mil concluidas y más de 50 mil en edificación.* Por regla general, en estas iniciativas se han utilizado los institutos o corporaciones nacio­ nales de vivienda, cooperativas especializadas y mecanismos de ahorro y préstamo. * Datos al 30 de setiembre de 1966.

De esta manera, los recursos del Banco destinados a atender al­ gunas de las más apremiantes necesidades del desarrollo urbano llegan a cerca de 600 millones de dólares y representan un 40 por ciento de la actual cartera de inversiones de la institución. Estas cifras califi­ can al Banco como una de las instituciones que más han contribuido al desarrollo urbano, no sólo en el marco regional latinoamericano sino en comparación eon los otros organismos financieros que actúan en el plano internacional. Aparte de los 600 millones de dólares dedicados a vivienda y saneamiento, se han otorgado o están en negociación varios préstamos para desarrollo de la comunidad. Uno solo de ellos, por 20 millones de dólares, ha permitido a los organismos públicos de Perú poner en marcha un programa en gran escala de incalculable repercusión na­ cional”*. El desarrollo de la comunidad tiene en todos los casos consi­ derable efecto sobre los problemas del desarrollo urbano, sea porque contribuye a fijar a la población en el campo, sea porque actúa direc­ tamente sobre las áreas urbanas periféricas donde se congrega la población inmigrante. En la concepción y ejecución de estas operaciones, nuestro Banco se ha atenido al principio de que su acción debe complementar los esfuerzos nacionales y no sustituirlos. Se dirige principalmente, por lo tanto, a fortalecer las capacidades nacionales y sus mecanismos institucionales. Así se explica el hecho de que la masa de recursos puesta al servicio del desarrollo urbano haya sido facilitada, en su mayor parte, por medio de préstamos a empresas municipales, muni­ cipios u organismos financieros vinculados directamente a los gobier­ nos locales, a los institutos con jurisdicción regional y a organismos centrales de los diferentes gobiernos nacionales. Como dije en otra oportunidad, aspiramos a que nuestros préstamos actúen como un ele­ mento catalizador. No se pretende con ellos solucionar los angustiosos problemas sociales, sino más bien suscitar y fortalecer la acción de los gobiernos y de los ciudadanos para laborar ventajosamente en términos continuos y crecientes. Consecuencia de esta política ha sido la creación de nuevas enti­ dades destinadas a hacerse cargo de programas de vivienda y sanea­ miento. Varios de estos organismos son ahora centros de iniciativa, * El programa tiene por objeto mejorar el nivel de vida de una población aproximada de 1.250.000 indígenas que viven en condiciones sumamente precarias en siete diversas regiones de los Andes peruanos; integrado por once diferentes proyectos, actuará en los campos de la agricultura, la educación, la salud, la vivienda, las comunicaciones, la reforma agraria, la organización eomunitaria, el cooperativismo, la artesanía j otros de tipo general.

coordinación y financiamiento de importantes programas nacionales. La eficiencia técnica y administrativa de estas instituciones les ha permitido en muchos casos ejercer un efectivo liderazgo sobre las demás organizaciones públicas y privadas de los países. En suma, el esfuerzo del b id en el sentido indicado, se tradujo en: i) la formulación o readopción de planes nacionales de vivienda en 15 países; ii) la creación o reorganización de nuevos organismos de vivien­ da en 4 países; iii) la revisión de las prácticas operativas de instituciones de vivienda en 14 países; y IV ) la introducción o ampliación de sistemas de ahorro y prés­ tamo en 9 países. En el plano de la movilización de recursos nacionales, se ha lo­ grado que los gobiernos de los países en los cuales operan los préstamos del Banco asignaran el equivalente de más de 315 millones de dólares a programas de vivienda, sin contar los recursos privados que/ de una u otra forma, han entrado a engrosar las disponibilidades apli­ cadas a este sector. Tal vez no baste continuar aplicando el esfuerzo en esta dirección solamente. Es posible que sea necesario introducir nuevas variantes en la forma en que el Banco y sus países miembros han de encarar un problema tan complejo y delicado. En todo caso, tal reorientación deberá concebirse sobre la base de un triple marco de referencia. Los países deberán, en primer lugar, atender sus necesidades sociales por sí mismos, dentro de sus limitaciones y preferencias, auxiliados pero no sustituidos por la cooperación internacional; en segundo lugar, encuadrar las operaciones dentro de políticas nacionales definidas, relacionadas con el desarrollo económico y social del país, y en tercer lugar, ampliar las operaciones con un enfoque global que busque integrar el conjunto de programas de vivienda, de servicios básicos, comunales y de desarrollo institucional, dentro del concepto de co­ munidad. De acuerdo con esta línea general, la asistencia que el Banco se­ guirá prestando procurará orientarse hacia la ejecución de programas integrales de desarrollo urbano más que al financiamiento aislado de proyectos de vivienda, saneamiento y otros servicios. No abandona­ remos este tipo de operaciones, pero trataremos de que nuestras inver­ siones contribuyan, siempre que sea posible, a la ejecución de planes integrados de desarrollo urbano o constituyan factor estimulante, así

para su formulación como para el establecimiento de los mecanismos institucionales financieros y técnicos que los hagan viables. Aún más, será necesario definir con mayor precisión el contenido de las políticas de desarrollo urbano que debieran integrarse dentro de una visión continental para enfrentar la situación actual y contrarrestar su ten­ dencia a agravarse. Con el ánimo de contribuir a esa definición, deseo hacer ciertas observaciones sobre algunos aspectos importantes de la realidad urbana de América Latina.

El mundo urbano de Am érica Latina Cuando al empezar mencioné la transformación profunda j> o t que atraviesa América Latina, no me refería sólo a cambios en la estruc­ tura física de las ciudades. Un intenso proceso está revolucionando tanto las estructuras sociales como materiales y afecta hondamente las circunstancias económicas y políticas de la ciudad latinoamericana. Ésta abandona ya su conformación tradicional para adoptar la com­ plejidad de los modernos centros urbanos de todo el mundo. En este tránsito, las capitales latinoamericanas dejan de depender fundamen­ talmente de las actividades de grupos minoritarios de altos ingresos y se tornan cada vez más en asiento de nuevos y variados grupos sociales, cada uno con sus propios intereses y su propia dinámica social. En ellas se expresan todos los trabajadores y también los grupos margi­ nales; se mezclan sectores abigarrados y complejos, y se intercruzan las vías de movilidad social creando conflictos y tensiones que confi­ guran un nuevo tipo de vida urbana. Los diversos grupos sociales crecen con ritmo diferente. Entre todos, sobresalen los grupos marginales por la masa imponente de su número y por la velocidad de su crecimiento. Treinta y cinco millones en la actualidad, 100 a 150 millones a fines de siglo, ellos llegarían a constituir, si no se logra cambiar el curso de los acontecimientos, la mayor parte de la población urbana y de modo inevitable determina­ rían profundos trastornos. Por el momento, los grupos marginales crecen dos veces más rá­ pidamente que el resto de la población urbana. Gran parte de la expansión territorial de las ciudades ha sido resultado de radicaciones marginales. Se calcula que la población de las favelas de Río de Ja­ neiro aumentó de 400.0'00 en 1947 a 900.000 en 1961, año en que pasó a representar el 38 por ciento de los habitantes de esa ciudad. En Chimbóte, Perú, de 80.000 habitantes que tenía la ciudad en 1960,

sólo el 16 por ciento contaba con servicios modernos, el 64 por ciento vivía en viviendas improvisadas, carentes de todo servicio, y el resto en barrios mejorados que muy pocos años antes habían sido también asentamientos precarios. En la ciudad colombiana de Buenaventura, el 80 por ciento de la población vive en extensas zonas de alojamientos improvisados con materiales de desecho y sin servicios públicos. En Santiago de Chile, la proporción de callampas contra el total de vi­ viendas urbanas aumentó del 10 por ciento en 1952 al 14 por ciento en 1960, y en Lima, los barrios marginales que en 1940 albergaban al 10 por ciento de la población pasaron a alojar al 21 por ciento de ella en 1961. Las nuevas ciudades de Brasilia y Santo Tomé de Guayana han nacido en medio de extensas zonas de viviendas precarias de iguales características. También presenta dificultades la situación en la parte moderna e integrada de las ciudades. La intensa transformación visible en São Paulo, Caracas, México, Santiago, Bogotá o Lima corresponde a un cambio de las funciones urbanas. El dinamismo de la actividad moderna ha sustituido las antiguas estructuras económicas, creando problemas similares a los que afligen a las viejas ciudades europeas. El cuadro de congestión y deficiencia de los servicios es cada vez más evidente porque las limitaciones, tanto de la población para pagar mejores servicios como de los gobiernos para financiarlos, impiden una solución adecuada. El rápido proceso de modernización urbana va acompañado del deterioro de extensas zonas donde antiguos sectores residenciales se subdividen para ofrecer alojamientos inadecuados a la clase media de menores ingresos. Extensas áreas de tugurios de la peor calidad se enclavan en el centro de las grandes ciudades de América Latina donde el alto valor de la tierra hace impracticables los pro­ gramas de remodelación que serían necesarios. Aún más, la falta de servicios y las dificultades del transporte que se derivan de la congestión tienden a reducir las ventajas econó­ micas que en condiciones normales ofrece la localización urbana a la industria y al comercio. El fenómeno de reducción de la eficiencia económica de las ciudades se combina con la necesidad de crear nue­ vos polos para el desarrollo de regiones con recursos insuficientemente explotados o para robustecer las economías declinantes de muchos centros urbanos secundarios. Si no se encuentra una solución eficaz para superar esta situación, es probable que en el futuro nuestras ciudades sean, en lugar de armoniosos conjuntos, conglomerados hete­ rogéneos de viviendas precarias y modernos edificios enmarcados en

estructuras obsoletas, en muy reducida escala compatibles con las ne­ cesidades de la vida humana. No pretendo anunciar una visión pesimista, sino pedir que mire­ mos al futuro eon objetividad para buscar las respuestas adecuadas y apreciar la magnitud de la tarea que nos aguarda. De otro modo, el divorcio entre lo ideal y lo posible que afecta nuestra vida colectiva podría destruir nuestra capacidad de reacción frente a un mundo que, si bien presenta muchos elementos negativos, contiene también la po­ tencialidad y los elementos básicos de una reconstrucción social y material que no sólo evite el colapso de nuestras eiudades sino que, aún más, cree un mundo urbano estimulante y eficiente.

D esarrollo urbano y desarrollo socioeconóm ico Las ciudades han desempeñado tradicionalmente un papel importante como centros dinámicos del desarrollo. La historia de Occidente es en gran parte una historia urbana. La vida contemporánea y aún más la civilización del futuro no pueden concebirse fuera de un contexto urbano. Sólo las ciudades proporcionan las condiciones indispensables para que la actividad económica moderna pueda desarrollarse: con­ centración de mercados de consumo en la proximidad de los centros de producción; presencia de mano de obra variada y abundante; exis­ tencia de servicios de agua corriente, transportes y energía; proximi­ dad de instituciones políticas y financieras; servicios técnicos y posi­ bilidades de información y de intercambio de conocimientos. Sin estos requisitos resulta difícil imaginar la acción de empresas públicas y privadas y no es posible siquiera concebir una organización capaz de sustituir todas las ventajas que ofrece la aglomeración urbana. Hasta ahora, nuestros centros urbanos han ofrecido las condiciones necesarias para apoyar el proceso de sustitución de importaciones, que por la insuficiente dimensión de los mercados nacionales se ha visto en general limitada a la producción de bienes de consumo de manu­ factura más simple. La experiencia demuestra que este proceso se agota rápidamente. Es por eso previsible que en el futuro la sustitu­ ción de importaciones se orientará hacia la producción de bienes de capital y de consumo industrial, lo que a su vez exigirá la integración de los mercados nacionales y la explotación de nuevos recursos natu­ rales. Este proceso determinará un vasto movimiento de integración del continente en qne el desarrollo, hasta ahora periférico, penetre hacia el interior, apoyado en nuevos polos de crecimiento estratégica­

mente diseminados en regiones que la civilización prácticamente no ha tocado todavía. Una economía desarrollada, cualquiera sea el modelo que siga, ha de contar con mucho mayor número de centros urbanos de los que actualmente existen en América Latina. Con una población similar, Estados Unidos contaba en 1960 con 22 zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes, mientras que en el mismo año sólo 9 ciu­ dades latinoamericanas tenían la misma categoría. La estructura física de América Latina corresponde, en realidad, más a un conjunto de islas económicas muy poco comunicadas entre sí que a un continente integrado. En efecto, la mitad de toda nuestra población vive en Sudamérica, dentro de un faja costera de no más de 250 kilómetros de ancho; por otra parte, se concentra en un 2,6 por ciento de la superficie de la región el 26,2 por ciento de la población total y en cambio sólo un 5 por ciento de la misma habita en las in­ mensas soledades que comprenden las selvas del Amazonas, los desier­ tos del norte de Chile, de la Patagonia, zonas que representan más de la mitad del territorio de América Latina. Esta forma de asentamiento demográfico es consecuencia, en parte, del predominio de las actividades tradicionales de exportación de materias primas durante el largo período que precedió a la inicia­ ción del desarrollo industrial y, también en parte, de los efectos con­ centradores del proceso de sustitución de importaciones de bienes de consumo. Las nuevas posibilidades de sustituir importaciones de bie­ nes de capital y la necesidad de utilizar nuevos recursos naturales pueden ofrecer oportunidad para la creación de nuevos centros mo­ tores, más allá de la actual frontera económica. Pero esta vasta operación ha de demandar ingentes recursos que tendrán que provenir principalmente del ahorro nacional, mediante nuevas formas de capitalización en las que el Estado ha de tomar necesariamente la iniciativa. La realización de este proceso que com­ prende todos los aspectos del desarrollo económico y social, exige que los limitados recursos disponibles se utilicen con máxima eficiencia. En el campo social, las decisiones de inversiones deberán hacerse con un gran sentido de realismo, de modo de extremar al máximo el efecto de los recursos disponibles en la absorción e integración de las poblaciones marginales. Esto implica selección cuidadosa de la loca­ lización de las inversiones para favorecer los centros donde sea más conveniente estimular la actividad económica y atraer a los grupos sociales que tienen mayor participación en el proceso de desarrollo.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, al asignar los recursos, que ellos deben dirigirse principalmente a elevar la productividad en la agricultura y en las industrias. De otro modo, sólo se extendería la pobreza del campo y se seguiría dependiendo del subsidio para aten­ der las necesidades de servicios urbanos. Es importante para el buen éxito de las inversiones de infraestructura la implantación de un sistema progresivo de redistribución del ingreso que asegure un aumen­ to real de la capacidad de pago de la población y la posibilidad de transferir al consumidor los costos de los servicios básicos. Las ciudades son centros en los cuales se funde y amalgama la nacionalidad y donde se crean las condiciones sociales que estimulan y facilitan el crecimiento. Hay razones suficientes para pensar que al fenómeno de concentración urbana en América Latina no lo acompaña un proceso concurrente de industrialización. Así, por ejemplo, la forma en que la ocupación industrial se relaciona con el índice de ur­ banización. Aunque algunos países de América Latina presentan nive­ les de concentración urbana comparables con los de Bélgica, Alemania Occidental, Francia o Italia, la proporción de su fuerza de trabajo ocupada por la industria es apenas la mitad y algunas veces la tercera parte de la que ocupan esos países europeos. Este becho nos lleva a concluir que la ciudad latinoamericana tiende ahora a ser campo de crecientes concentraciones de población marginal en vez de núcleo di­ námico de actividad económica nacional. A esto hay que agregar la escasa participación social que las actuales colectividades urbanas ofrecen al resto de la población en América Latina. Apenas la educación, y en ciertos casos, algunos programas de salud llegan a la masa de población que vive fuera de las ciudades principales o en las zonas marginales de su periferia. La participación política, las oportunidades de movilidad social, los siste­ mas de financiamiento, los servicios urbanos en general, todavía per­ manecen alejados del grueso de la población, lo cual no puede menos que aumentar las tensiones y crear actitudes negativas con relación a la producción y al consumo. Lo más importante de todo, la posibi­ lidad de aumento de las oportunidades de trabajo, parece sumamente dudosa si no cambian las tendencias actuales. En efecto, se sabe que, de mantenerse las presentes circunstancias, sólo será posible disponer en 1980 de ocupaciones para el 60 por ciento de la fuerza de trabajo.

Im portancia de los sectores m arginales No cabe duda alguna, en estas condiciones, acerca de la urgencia con que se precisa aumentar en nuestras ciudades su capacidad actual de absorber población y de integrarla. Si bien esta capacidad de absor­ ción depende fundamentalmente del poder generador de oportunidades de trabajo inherente a la actividad económica, es preciso reconocer que no se han creado condiciones conducentes al aprovechamiento ade­ cuado de la gran contribución que los mismos grupos marginales pue­ den hacer a la solución de los problemas más graves que les afectan. La población de las zonas periféricas y marginales de las grandes ciudades de América Latina plantea problemas inmediatos y angus­ tiosos pero a la vez contiene en sí gran potencialidad constructiva, hasta ahora desaprovechada. Esta población, generalmente considerada como sector residual e inerte de la sociedad, cuyas necesidades sólo pueden atenderse mediante el subsidio público, es en realidad un seg­ mento dinámico. Es en gran medida el producto de una selección natural que drena del campo los elementos más dináminos y los pone a disposición de la economía urbana, incapaz todavía de aprovecharlos plenamente. Estos grupos marginales han proporcionado muchos de los ele­ mentos sobre los cuales se construye el desarrollo moderno de América Latina. Ellos han puesto a disposición de la iniciativa económica gran parte de la mano de obra necesaria; han construido viviendas y ser­ vicios, reemplazando en gran parte a la iniciativa pública en la cons­ trucción de la infraestructura urbana; ellos han sustituido también al sector integrado de la sociedad en la creación de instituciones indis­ pensables para la vida social. En Lima, por ejemplo, a 10 kilómetros del centro de la ciudad, grupos marginales han construido por sí solos y en sólo siete años una nueva ciudad que ha llegado a ser la tercera del Perú. En todos los países de América Latina, grupos semejantes están creando gran parte de las estructuras urbanas. Si su calidad tecnológica no corresponde a los deseos del sector integrado, es porque éste no ha sabido proporcionar los elementos necesarios para una me­ jor utilización de esa capacidad constructiva. Ante una situación que evidentemente será muy difícil superar sólo con los recursos disponibles, es por demás lógico utilizar de la mejor manera posible la potencialidad constructiva demostrada por los grupos marginales. Para ello tendremos que empezar aceptando que, a falta de otra alternativa, esta forma de crecimiento urbano continuará por mucho tiempo. Tal vez lo único posible sea aprovechar

la energía no utilizada de estos grupos^ contribuir al mejoramiento de la tecnología con la que emplean sus escasos recursos y ofrecerles un mayor sentido de participación social. Las observaciones que he hecho en relación a las ciudades de América Latina, aun cuando esquemáticas e incompletas, bastan para señalar las limitaciones de un enfoque parcial de la vivienda y aun del mismo desarrollo urbano, si no se conciben dentro de un plantea­ miento integral del desarrollo económico y el cambio social. Los efectos del fenómeno de la urbanización sobre el conjunto nacional y hasta continental son tan importantes que no pueden quedar al margen de cualquier esquema de política económica y social. No es tarea simple la de precisar una política integrada de des­ arrollo urbano. Para definirla y formularla se requiere seguramente más conocimiento del que posee aisladamente cada uno de nuestros países. Sin embargo, en éste como en muchos otros casos, se puede realizar en América Latina un esfuerzo conjunto. Existen ya organismos destinados al estudio y solución de algunos de los problemas fundamentales de la región. Tal vez sea tiempo de unir nuestros esfuerzos mediante un sistema regional de asistencia a los países latinoamericanos para la solución técnica, en términos continentales, de sus angustiosos problemas de desarrollo urbano. Es posible que con esa asistencia pudiera establecerse una acción coordi­ nada en América Latina, en los planos internacional, nacional y local. Los organismos internacionales deben estar atentos a las inicia­ tivas que se formulen y listos para encuadrarlas dentro de una pers­ pectiva continental, proporcionar los medios complementarios y alen­ tar las operaciones multinacionales que de ellas se deriven. Todos los países deberán formular políticas de desarrollo urbano que se relacionen con los planes de crecimiento económico y cambio social. El BID ha comenzado a estimular iniciativas nacionales de este tipo, como en el caso de Brasil, donde pronto se empezará un programa de estudios destinado a ofrecer al gobierno de ese país la información necesaria para definir el criterio que orientará de modo integral su política de inversiones de infraestructura. Los municipios son los organismos locales que deben tomar la iniciativa, no sólo para pedir ayuda del gobierno central en la tarea de resolver problemas emergentes de necesidades sociales largamente inatendidas, sino para organizar las fuerzas locales en la búsqueda de mayores oportunidades de desarrollo económico y en la creación de las condiciones necesarias para que este desarrollo pueda ser atraído a determinadas ciudades, pueblos o zonas rurales.

La anterior asignación de responsabilidades y tareas sólo describe y designa el alcance de un mecanismo cuya eficacia estará siempre determinada por la claridad con que se comprenda que, en definitiva, los problemas sociales son resultado de la falta de desarrollo y que, por consiguiente, su solución depende de la voluntad y decisión que se pongan en promover un proceso continuado de desarrollo en el marco de una América Latina que tiende cada vez más hacia su integración.

CAPÍTULO X V I I I

AGRICULTURA Y DESARROLLO *

El

t e m a r io d e e sta c o n fe r e n c ia e s tá o r ie n ta d o h a c ia l a d is c u s ió n d e lo s

a s u n to s r e la t iv o s a l f in a n c ia m ie n t o

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fu tu r a

a g r ic u l t u r a l a t in o a m e r ic a n a .

El financiamiento de la agricultura y la elevación de los niveles de ingreso de la población rural de América Latina han sido objeto de constante preocupación para el Banco Interamericano de Desarrollo, y por tanto, han recibido nuestra atención más decidida desde los orí­ genes de la institución. Recuerdo que ya en la Primera Asamblea de Gobernadores de San Salvador, en febrero de 1960, me referí a la con­ tribución potencial que el Banco podría hacer en el campo del finan­ ciamiento agrícola, en un período en que aún el financiamiento público internacional era muy reducido para atender las necesidades del des­ arrollo agropecuario. En esa oportunidad, cuando aún no se había fijado la política crediticia de la institución por parte del Directorio Ejecutivo, manifesté mis inquietudes personales en los siguientes tér­ minos: ‘ ‘ Existen importantes áreas en que podemos concurrir con nuestros fondos y multiplicar sus proyecciones. En este sentido es en el campo agropecuario. . . donde nuestra acción tal vez pueda ser de necesidad y resultados máximos Poco más tarde, en setiembre del mismo año, ante el denominado ‘ ‘ Comité de los Veintiuno’ ’, en Bogotá, cuando el Banco aún no había concedido su primer préstamo, expresé las siguientes ideas: “ Buena * Exposición del autor en la Novena Conferencia Regional de la América Latina, Punta del Este, Uruguay. 9 de diciembre de 1966.

fao

para

parte del retraso de América Latina es reflejo de las condiciones ins­ titucionales relacionadas con los sistemas de tenencia de la tierra y con sus formas de explotación. Muy vinculadas a este problema están las condiciones de inestabilidad de los precios de los productos agrí­ colas cultivados por medianos y pequeños campesinos, sin mecanismos de protección en épocas depresivas y sin posibilidades de formar re­ servas en momentos de auge, por una imperfecta e injusta comercia­ lización que siempre beneficia a los sectores intermediarios. En todas partes, los sectores agrícolas han señalado la inexistencia o la limitación de mecanismos crediticios de mediano y largo plazo que hagan posibles mejoras efectivas en la inversión agropecuaria. En todas partes hay presión para que los gobiernos construyan más caminos y más vías de acceso que puedan estar abiertos durante todas las estaciones del año para no aislar los centros productores de sus mercados habituales; en todas partes se observa una aspiración del campesinado a poder contar con facilidades de electricidad, educación y servicios médicos y hospitalarios que llegan ya al habitante de la ciudad. No debemos, sin embargo, adoptar una actitud como si recientemente el problema social se estuviera descubriendo en la América Latina, porque prác­ ticamente todos nuestros países se han afanado en mejorar sus legis­ laciones sobre el trabajo y la seguridad social en los últimos decenios. Desgraciadamente, en algunas partes estos adelantos sólo han benefi­ ciado a reducidos sectores de empleados o de obreros industriales, que­ dando al margen el trabajador agrícola que constituye el principal núcleo social del continente

E l F ondo Fiduciario de P rog reso Social Estas inquietudes, manifestadas desde muy temprano en nuestra vida institucional, se han concretado al presente en una política definida de apoyo a la agricultura latinoamericana. El Fondo Fiduciario de Progreso Social, establecido de acuerdo con el Acta de Bogotá, y en­ tregado en administración al b id en junio de 1961, contribuyó a que esta política agrícola del Banco se hiciera efectiva. El propósito fun­ damental del Fondo es proporcionar recursos de capital y asistencia técnica en términos y condiciones flexibles, a bajos tipos de interés y plazos m^ayores que los convencionales, en apoyo de los esfuerzos de los países latinoamericanos que estén dispuestos a iniciar o ampliar me­ joras institucionales y adoptar medidas para utilizar eficazmente sus propios recursos con miras a alcanzar un mayor progreso social y un

crecimiento económico más equilibrado. El Convenio Constitutivo establece que el primer campo de acción del Fondo será la colonización y mejor uso de la tierra, incluyendo caminos de acceso, ayuda para instituciones de crédito agrícola, crédito supervisado y extensión agrí­ cola, y el desarrollo de facilidades de almacenamiento y mercadeo. En el último período las finalidades del Fondo Fiduciario de Pro­ greso Social se han incorporado a aquellas de nuestro Fondo para Operaciones Especiales, ampliado, lo que ha permitido al b i d prose­ guir con todo vigor sus financiamientos flexibles para el desarrollo económico y social del agro latinoamericano. Es muy comprensible la actitud del b id frente a las demandas de crédito del sector rural. Como organización regional, somos particu­ larmente sensibles a los problemas claves del desarrollo económico de América Latina y estamos obligados a buscar la forma de solucionarlos. El crecimiento del producto agrícola a un ritmo acelerado es de la mayor importancia para el bienestar económico y social de la región, y estamos convencidos de que, para lograr esa meta, se hace imposter­ gable modificar las estructuras agrarias y remover los grandes obs­ táculos que actualmente están frenando nuestro crecimiento. Estima­ mos de particular importancia el aumento de las obras de infraestruc­ tura y la solución de problemas tales como la carencia de personal adiestrado, los insuficientes métodos de conservación y comercialización de los productos, la falta de diversificación de la producción, tanto para el consumo interno como para la exportación, y la escasez y falta de ajuste del crédito a las necesidades de los agricultores. Hemos tratado de atender todos estos campos y hemos procurado hacer una contribución importante como proveedores de recursos financieros y de servicios de asistencia técnica para la agricultura latinoamericana. La política del Baneo, en materia de financiamiento agrícola, ha guardado estrecha relación con los objetivos expresados en la Carta de Punta del Este. Para alcanzar en la región, en su conjunto, la meta de una tasa de crecimiento global de 2,5 por ciento per capita^ la producción agrícola latinoamericana debe crecer a una tasa anual “ estimada’ ’ del 5 por ciento. El primer objetivo de la política agrí­ cola del b id consiste en ayudar a lograr dicha meta. Esto requiere la concesión de préstamos para realizar aquellos proyectos que produci­ rán una tasa alta de rendimiento en el país respectivo. La institución ha tratado de acelerar la velocidad del desarrollo económico mediante el aumento de la producción y la productividad agrícola. Los re­ cursos de los préstamos son usados para promover un crecimiento agrícola lo más rápido y sostenido posible, teniendo en cuenta la

capacidad de endeudamiento externo de cada país, y su eficacia para absorber las inversiones y financiar su aporte en moneda local.

E l B ID como principal banquero de la agricultura de Am érica Latina El BID, a pesar de sus pocos años de existencia, se ha convertido ya en la principal fuente de recursos externos para el financiamiento del desarrollo agrícola de América Latina. Entre 1961 y 1965 el Banco aportó más de la mitad del valor total de los préstamos para la agri­ cultura de la región, provenientes de fuentes públicas internacionales de crédito. Si se considera solamente el apoyo directo en proyectos específicos de desarrollo agrícola, el 23 por ciento de la cartera del Banco ha sido asignado a la agricultura. Hasta el 15 de noviembre del corriente año, se habían comprometido poco más de 400' millones de dólares en 89 operaciones destinadas a aumentar el flujo de capital hacia la agri­ cultura y estimular la producción, la comercialización y la elaboración de alimentos y fibras. Esto significa que, desde el punto de vista sec­ torial, la agricultura ha sido la primera preocupación del Banco, pues no existe ninguna otra actividad que haya recibidomás apoyo. El 41 por ciento de los recursos destinados a las agricultura — 159 millones de dólares— se ha otorgado en forma de préstamos globales a organismos nacionales de fomento para reforzar su capacidad crediticia y lograr que el financiamiento externo llegue a la mediana empresa agraria y ganadera, a las cooperativas agrícolas y a los cam­ pesinos de escasos recursos. Estos organismos nacionales a su vez otorgan el financiamiento con destino a la mecanización; al crédito de fomento agrícola, ganadero y avícola; a la adquisición de semillas, fertilizantes, maquinarias y aperos; a la edificación de almacenes y construcciones que faciliten la comercialización; y a la ayuda técnica en favor de pequeños y medianos productores. Para colonización y mejor uso de la tierra se han concedido prés­ tamos por 122 millones de dólares. Estas colocaciones están destinadas a cooperar con los programas de reforma agraria, permitiendo la con­ solidación de los asentamientos campesinos mediante la provisión de recursos que permitan a los nuevos propietarios comenzar a producir. Otros 63 millones están contribuyendo a financiar proyectos de riego; 13 millones han sido destinados a programas de diversificación

de cultivos; y, finalmente, 48 millones a proyectos diversos entre los que se destacan los financiamientos para estudios de preinversión. Si a los 400 millones comprometidos directamente en desarrollo agrícola se agregan cerca de 300 millones invertidos en obras de infra­ estructura, asistencia técnica y educación superior, asociadas con la agricultura, se llega a cerca de 700 millones de dólares. Esto significa que casi un 40 por ciento de los recursos del b id han sido dedicados a l desarrollo rural en su sentido más amplio. Nuestra asistencia financiera está orientada no sólo a proporcio­ nar aporte externo para los respectivos proyectos, sino muy especial­ mente a estimular el financiamiento complementario con ahorros locales tanto públicos como privados. Aproximadamente las tres cuartas par­ tes del costo de los proyectos agrícolas apoyados por el Banco se están financiando con recursos de los propios países. Esto significa que por cada dólar invertido, el b id ha logrado movilizar el equivalente de tres dólares en recursos nacionales para el desarrollo del sector rural. Ejemplos claros de esta acción catalítica de los préstamos del b id son los programas de desarrollo de la comunidad en Bolivia, Ecuador y Perú. Estos tres programas integrales de carácter rural, para las comunidades indígenas que se consideran como poblaciones margina­ das, beneficiarán a un millón ochocientas mil personas y, con présta­ mos que suman alrededor de 23 millones de dólares, movilizarán recursos locales (que incluyen los aportes de los gobiernos y las pres­ taciones de materiales y mano de obra de las propias comunidades) por valor de más de 55 millones de dólares. El ritmo operativo del Banco en favor de la agricultura depende más que nada de la disponibilidad de proyectos viables, de solicitudes de préstamo bien concebidas que encajen dentro del programa de des­ arrollo con alta prioridad y de la disponibilidad de recursos de contra­ partida por parte de los gobiernos solicitantes. En la actualidad el Banco tiene en estudio 16 préstamos para proyectos directamente relacionados con el desarrollo agrícola por valor de más de 144 millo­ nes de dólares. Entre ellos, hay varios proyectos de riego y uso de aguas superficiales y subterráneas en Argentina, México y Perú, uno para mecanización agrícola en Colombia, uno de desarrollo lechero en Nicaragua y un proyecto de mejoramiento de la comercialización in­ terna de productos en El Salvador.

A p o y o a los huncos agrícolas La naturaleza de los financiamientos para el desarrollo agrícola obliga a que una alta proporción de los préstamos del Banco sea canalizada hacia obras de infraestructura que aumentan el capital físico de los países —^tales como carreteras, presas y canales de riego, silos, etc.— , pero que no resuelven los problemas individuales de crédito del agri­ cultor en particular. Esta circunstancia tiende a hacer más complejas las labores que el Banco puede adelantar por sí solo en materia de financiamiento agrícola. Por ejemplo, en la generalidad de los casos los agricultores soportan deudas excesivas, contraídas en términos inadecuados. En cualquier proyecto para nuevos desarrollos nos en­ contramos con la necesidad de ayudar al productor en forma que le permita liberar garantías para absorber nuevas inversiones, pero el b i d no puede, por su propia naturaleza, refinanciar deudas. Tampoco podemos proporcionar recursos para la compra de tierras. Las organizaciones nacionales de crédito agrícola están llamadas a jugar un papel importantísimo, proporcionando los recursos locales necesarios para atender las necesidades de los empresarios; y es por eso que el b id se ha preocupado desde el principio de fortalecer la red de instituciones de fomento que sirven al agricultor con crédito y con ayuda técnica. El b id está constantemente buscando procedimientos nuevos, flexibles y dinámicos para aumentar el flujo de fondos a la agricultura latinoamericana y para apoyar los esfuerzos del sector al nivel nacional en las más variadas formas. Eeflejo de esta actitud del Banco, y una fórmula para obviar muchas de las dificultades señaladas, ha sido el otorgamiento de líneas globales de financiamiento a las instituciones de crédito agrícola de los países latinoamericanos, las cuales son después distribuidas en for­ ma de subpréstamos a los usuarios en condiciones adecuadas y para los fines aprobados por el b i d . Setenta y siete y medio millones de dólares han sido prestados para financiar programas de esta natura­ leza. Los préstamos a corto y mediano plazo son el vehículo principal para conseguir inversiones en la explotación agrícola y para la for­ mación local de capital a nivel del agricultor. Al 30 de setiembre de 1966, las actividades del Banco en este campo han beneficiado a cerca de 200 mil familias campesinas. Mencionemos el caso del Instituto de Desarrollo Agropecuario (iN D A P ), en Chile. En 1962, se le concedió un crédito por 6,5 millones de dólares. En un período de tres años el Instituto ha otorgado más de 120 mil préstamos individuales en favor de empresarios de pequeñas

unidades agrícolas, por un valor total de 12 millones de dólares. En fecha reciente hemos concedido una nueva línea de crédito a i n d a p por 11 millones de dólares para los mismos fines; los préstamos respecti­ vos forman parte del programa de desarrollo y de reforma agraria del Oobierno de Chile. Otro caso que se puede destacar es el préstamo por 2 millones de dólares concedido en 1961 al Banco Central de Reserva de El Salvador para el financiamiento de un programa de crédito a pequeños agri­ cultores, ejecutado por la Federación de Cajas de Crédito Rural. El préstamo totalmente desembolsado, mostraba al terminar el mes de junio del presente año cerca de 16.000 operaciones para 13.000 fami­ lias, con una colocación del equivalente de 6 millones de dólares. Estos créditos benefician a agricultores de muy escasos recursos económicos. Cerca del 70 por ciento de su número y el 28 por ciento de la suma prestada, corresponden a créditos no mayores del equivalente de 400 dólares. La asistencia financiera ha favorecido actividades agrícolas realizadas en más de 44.000 hectáreas.

T ransform aciones agrícolas El Banco ha marcado rumbos nuevos en materia de financiamiento internacional, tratando de conciliar el logro de los objetivos de pro­ ductividad a corto plazo con una mejor distribución de ingresos y una más amplia participación de la población rural en el proceso de desarrollo económico. Un alto porcentaje de los recursos de la ins­ titución (más de la mitad del total de los compromisos agrícolas), ha sido dedicado al aumento del ingreso real y de la capacidad de producción de los sectores menos favorecidos de la población agrícola. El Banco es la fuente más importante de capital externo para financiar programas relacionados con la reforma agraria, considerada en su sentido más amplio. Durante los cinco años comprendidos entre 1961 y 1965, aproximadamente 80 millones de dólares pueden impu­ tarse a la ayuda prestada a programas de reforma en la tenencia de la tierra, y 100 m illones más, al financiamiento de programas de des­ arrollo rural en beneficio de pequeños campesinos. De este modo, un total de 180 millones, es decir el 55 por ciento del total de los com­ promisos correspondientes a préstamos agrícolas, ha sido dedicado a programas para agricultores de bajos ingresos. Uno de los ejemplos de la actividad del Banco en este campo es su apoyo al programa de reforma agraria en Venezuela. En 1962, la

institución autorizó dos préstamos para este objeto. Uno por un valor de 10 millones de dólares, destinado a asistir al desarrollo sistemático de nuevos asentamientos, por conducto del Instituto Agrario Nacional ( i a n ) , y un préstamo suplementario por un valor de 2 , 7 millones cuya finalidad fue conceder créditos a los beneficiarios de nuevas tierras, a través de un programa del Banco Agropecuario ( b a p ) .

La diversificacAón de la agricidtura La política agrícola seguida por el b id está orientada también al es­ tímulo de la diversificación de la producción tanto para el consumo interno como para la exportación. Desde el punto de vista del desarrollo económico regional, damos la mayor importancia a la diversificación de las exportaciones agrícolas de América Latina. Por otra parte, no se nos escapa que una política de diversificación tiene que ser conse­ cuente con el objetivo de la integración económica regional, de modo que los programas nacionales para sustitución de importaciones deben armonizarse con las metas de aumento del comercio intrarregional a que más adelante he de referirme. Las economías de muchos de nuestros países dependen en alto grado del sector exportador y éste, a su vez, de uno o de pocos pro­ ductos de origen agrícola. Algunos de ellos, como el café, el algodón, los bananos, el cacao, la caña de azúcar y la lana, sufren crisis pe­ riódicas en el mercado internacional que dan origen a fuertes des­ equilibrios monetarios, deterioro de los términos de intercambio y peligrosas tensiones sociales y políticas. En años recientes se ha acen­ tuado la preocupación por liberar a las economías de los países latino­ americanos de la excesiva dependencia de un determinado cultivo. Así han nacido los llamados planes de diversificación que operan en dos formas distintas: incrementando la producción de otros cultivos sin afectar el cultivo principal, o reduciendo la superficie del cultivo principal para destinar las áreas erradicadas a nuevas líneas de producción. El b i d acogió estas iniciativas con entusiasmo, pues ellas han ve­ nido a complementar la política trazada desde las primeras operaciones del Banco, en el sentido de que sus préstamos no pueden ser utili­ zados por los organismos nacionales intermediarios para el otorgamiento de créditos destinados al fomento de la producción de artículos con dificultades de mercado debido a desequilibrios constantes entre la oferta y la demanda. Así, con la cooperación técnica del Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola ( c i d a ) , se hicieron los estudios

para que el Banco otorgara préstamos de diversificación cafetera en Caldas, Colombia, y en Espirito Santo, Brasil. Estos programas, que se desarrollan exitosamente, no están exentos de dificultades debido a la complejidad de los fines que persiguen: la erradicación de cafetales; la utilización de las tierras así recupe­ radas para la siembra de otros cultivos; el mejoramiento de las prác­ ticas de cultivo con el apoyo de crédito adecuado y asistencia técnica para los agricultores; la racionalización de la comercialización de los productos; y la elevación de los ingresos y mejoramiento de las con­ diciones de vida de los campesinos. En los últimos meses, las autoridades del Convenio Mundial del Café han estado tratando de dar cumplimiento a las metas de produc­ ción que el acuerdo recomienda con objeto de evitar las acumulaciones del café producido en exceso de los requerimientos mundiales. El b i d , a la par con el Banco Mundial y con el Banco Africano, está presente en las discusiones relativas al establecimiento de un fondo de diversificación cafetera. Para el futuro manejo de ese fondo, los programas de Caldas y Espirito Santo, aunque no pasan de ser ensayos o pruebas “ piloto"’, tienen la ventaja de ser los primeros que se hacen con ayuda de re­ cursos internacionales, y podrían proporcionar valiosas experiencias para programas mucho más amplios y de impacto continental en este campo.

A sistencia técnica para la agricultura La labor del b i d en el campo de la asistencia técnica para la agricul­ tura ha sido de gran trascendencia; sin ella no se habrían logrado plenamente los beneficios y objetivos que se perseguían con las ope­ raciones de préstamo. Estas actividades alcanzan a la fecha a 7,3 mi­ llones de dólares y cubren los aspectos más críticos de la asesoría agrícola, al igual que los del adiestramiento y la investigación tec­ nológica. Se han realizado con carácter reembolsable, según haya sido aconsejable por la naturaleza de la operación. La capacitación nacional para la preparación de planes y pro­ yectos es de importancia fundamental para que pueda aprovecharse bien, y oportunamente, el financiamiento externo. Esta condición se hace aún más evidente en el campo agropecuario, en el cual el Banco Interamericano ha ampliado las fronteras tradicionales de la banca internacional de desarrollo. Convenía ayudar a los países a eliminar los obstáculos que impiden la elaboración de proyectos y la eficiencia

en su ejecución. No era tan sólo indispensable que el Banco procediera con flexibilidad de criterio; era necesario, a su vez, planificar al nivel nacional, reestructurar instituciones y preparar personal para faci­ litar la absorción de los recursos que pudiesen ser concedidos desde el exterior. Estamos satisfechos de haber cooperado con la mayoría de los países miembros de la entidad en la reorganización administrativa de bancos agrícolas, institutos de colonización y reforma agraria, cajas de crédito, etc. Esta asistencia ha cubierto aspectos relacionados con la legislación, la capitalización, las políticas y procedimientos, los sis­ temas contables y de auditoría, y la selección y adiestramiento de per­ sonal de los órganos de la política agraria. Ejemplo significativo de esta actividad es la cooperación prestada al Banco de Fomento de Honduras, al Banco Nacional de Fomento de Paraguay, al Instituto de Fomento Económico de Panamá, al Banco Agrícola de la República Dominicana, al Banco Nacional de Nicaragua, al Banco agrícola y Pecuario de Venezuela, a la Federación de Cajas de Crédito de El Salvador y a otros más. Paralelamente al esfuerzo directo del Banco para la movilización de recursos humanos en pro de la agricultura, está la labor que con­ juntamente hemos venido realizando con otros organismos y agencias internacionales. En la Octava Conferencia Regional de la f a o , celebrada en Viña del Mar, se iniciaron conversaciones para institucionalizar la cola­ boración que el b id y la f a o se habían venido prestando. Como resul­ tado de ellas, el 23 de julio de 1965 se firmó el acuerdo de coordinación de actividades b i d / f a o en materia de identificación, preparación y ejecución de proyectos agrícolas, evaluación de proyectos, adiestra­ miento de personal y estudios de desarrollo del sector rural. Como resultado del trabajo de misiones b i d / f a o , el Banco otorgó un prés­ tamo a Perú para el desarrollo integral de siete comunidades indí­ genas; y asistencia técnica a Bolivia, para estudios de colonización agrícola en Mosetones, y a Uruguay, para preparar un proyecto de abrevaderos. También como resultado de una misión b i d / f a o , Argen­ tina presentó una solicitud para financiar el proyecto de Río Dulce, En Brasil hemos hecho conjuntamente con la f a o un estudio sobre pul­ pa y papel y otro sobre fiebre aftosa; en Colombia, uno sobre sanidad agropecuaria; en Chile, sobre riego y sanidad agropecuaria; y en Paraguay, sobre colonización agrícola. Muchos de estos trabajos pueden convertirse en proyectos concretos para financiamiento.

Un ejemplo más de la cooperación entre las dos organizaciones es el trabajo preparatorio de la Mesa Redonda sobre Desarrollo Agrícola en América Latina en la próxima década. El b id decidió organizar, con motivo de la viii Reunión de Gobernadores que se efectuará en Wash­ ington, D. c., en abril de 1967, una mesa redonda sobre el tema men­ cionado, la que se llevará a cabo simultáneamente, con asistencia de especialistas de diversos países del viejo y nuevo mundo. La f a o está preparando el estudio básico sobre la situación agrícola y sus proyec­ ciones al año 1980, el que servirá para orientar los debates de esa reunión. El Banco se ha asociado también a la Organización de Estados Americanos y al Gobierno de Israel, a fin de aprovechar las experien­ cias adquiridas por técnicos de ese país, que puedan ser útiles en varias regiones de América Latina. Se formarán equipos de expertos israelíes, combinados con grupos nacionales, para la identificación, elaboración y ejecución de proyectos agrícolas. Nos hemos valido del concurso de la Organización Sanitaria Pa­ namericana para actuar en el diseño de planes y programas destinados a combatir y controlar la fiebre aftosa. Ya desde comienzos de 1963, habíamos prestado atención a estos problemas y acordado con dicha Organización la ejecución de estudios destinados al control de las en­ fermedades del ganado y a la elaboración de productos biológicos. De igual manera, el b id colabora con el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas para mejorar y modernizar la estructura y mé­ todos operativos de las instituciones que reciben préstamos del b i d en los campos del crédito agrícola y la reforma agraria. En agosta de 1966, el Banco firmó un acuerdo con i i c a para procurar una mejor coordinación de las actividades de adiestramiento en los campos del crédito agrícola y de la reforma agraria de ambas organizaciones.

P reparación de técnicos para la agricultura Conocida es la escasez de investigadores, asesores, profesores y admi­ nistradores de nivel su p erior p ara la a gricu ltura, tanto en núm ero c o ­

mo en especializaciones. Una de las causas de esta situación ha sido el reducido número de institutos de enseñanza en estos campos y, en muchos casos, la insatisfactoria calidad de sus programas. Por ello, desde que inició su programa de apoyo a la educación superior, el b id viene dando preferente atención a los proyectos destinados a ampliar y modernizar la enseñanza agrícola universitaria en América Latina.

Quisiera mencionar algunos de los proyectos en que participamos, comenzando con el Centro Nacional de Enseñanza, Investigación y Ex­ tensión Agrícolas, de Cliapingo, México. Este Centro representa uno de los esfuerzos latinoamericanos más encomiables en el sentido de coordinar la enseñanza con la investigación y extensión agrícolas. En el programa intervienen distintas entidades mexicanas, como la Escuela Nacional de Agricultura, el Colegio de Post-Graduados, el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas y el Departamento de Extensión Agrícola. El costo total asciende a 9,4 millones de dólares, de los cuales el 77 por ciento es contribuido por aportes foráneos. Nuestro finan­ ciamiento es de 2,1 millones de dólares. El programa incluye la cons­ trucción de locales, un considerable aumento del número de profesores e investigadores de tiempo completo y la adquisición de equipo de la­ boratorio. En la Universidad de La Molina, de Perú, también se realiza un programa como el anterior, por medio de la cooperación entre el Go­ bierno peruano, el b i d , las Naciones Unidas y fundaciones norteameri­ canas. Este programa persigue el mejoramiento y la ampliación de la enseñanza agrícola y busca coordinar la enseñanza, la investigación y la extensión agrícolas. La contribución financiera del b id ha sido de 2,0 millones de dólares. Cabe mencionar, además, el apoyo dado a las Facultades de Agro­ nomía y de Ciencias Pecuarias, y Medicina Veterinaria de la Univer­ sidad de Chile. Un préstamo por 5 millones de dólares para edificios y adquisición de equipos permitirá el establecimiento de las carreras de post-graduados en Agronomía y Veterinaria, y contribuirá a me­ jorar e integrar la enseñanza de las dos facultades, ayudando así a satisfacer la demanda de agrónomos, ingenieros forestales y médicos veterinarios, que Chile necesita para su desarrollo agropecuario. Otro importante aspecto de la labor del b id en el campo agrícola son las actividades de adiestramiento. En enero de 1962, hicimos arre­ glos eon el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas y con la f a o para coordinar la asistencia técnica destinada al adiestramiento de personal latinoamericano con responsabilidad en la orientación o di­ rección de programas de reforma agraria. Como resultado se llevaron a cabo cursos regionales, con duración aproximada de dos meses, en Costa Rica, Chile, Brasil y Colombia. I/os cursos, en los cuales se adiestraron 178 profesionales de 19 países, han producido algunos efec­ tos secundarios interesantes: los participantes originales a su vez or­ ganizaron seminarios y conferencias a nivel nacional en Brasil, Ecuador,

Perú y Panamá, y se han establecido cuatro asociaciones latinoameri­ canas de profesionales en reforma agraria. A más de su participación en los programas de adiestramiento para la reforma agraria, el b i d ha contribuido, principalmente con becas, a la realización de seminarios y reuniones de divulgación y estudio, como en el caso de los seminarios de crédito agrícola que se realizan anualmente en la ciudad de México, y que forman parte del Programa de Cooperación Técnica de la o e a , administrado p o r el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas.

In vestigacion es sustantivas Merecen destacarse también las investigaciones sustantivas promovi­ das por el Banco en el campo agropecuario. En asociación con f a o y CEPAL, se están llevando a cabo estudios sobre el uso de fertilizan­ tes, pesticidas, maquinaria, semillas, etc., y otros relacionados con las posibilidades de establecer industrias en la región que abastezcan los requerimientos multinacionales de tales productos. Se espera que de estos estudios surjan recomendaciones sobre medidas y políticas concretas, que contribuyan a aumentar la productividad agrícola. El b i d colabora además en investigaciones relacionadas con la tenencia de la tierra y la reforma agraria en América Latina. Estos trabajos se han venido ejecutando con el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola ( c i d a ) . Dicho Comité ha terminado informes sobre la tenencia de la tierra en siete países, que representan el 70 por ciento de la población latinoamericana. En ellos, aproximada­ mente 7,0 millones de familias están dentro de la categoría de cam­ pesinos sin tierra, minifundistas, o empresarios con título precario que necesitan sistemas más seguros de tenencia y mejor acceso a los mercados y al crédito. En relación con las reformas agrarias ya efectuadas y las nuevas estructuras que se han creado, el b id ha considerado conveniente participar con el c i d a en la evaluación de as­ pectos claves de los programas agrarios de México, Bolivia y Ve­ nezuela. También el b id ha llevado a cabo, conjuntamente con el c i d a , estudios sobre crédito agrícola, que tienen por finalidad establecer el volumen de la demanda de financiamiento y las posibilidades de atenderla. El primero, efectuado en Costa Rica, fue concluido hace algunos meses y su metodología fue utilizada en Chile, donde el

trabajo fue hecho enteramente por técnicos nacionales. Los estudios se continúan en El Salvador, Venezuela, Argentina, Paraguay y Brasil, y se extenderán posiblemente a otros países.

A gricu ltura e integración económ ica Otro de los objetivos de la política de crédito del b id ha sido apoyar la integración económica de la región. Es mucho más difícil alcanzar buenos resultados a corto plazo en la integración agrícola que en otros sectores de la economía, pues el alto nivel de autosuficiencia en alimentos y fibras existente en muchos países limita el comercio intrarregional de dichos artículos. No obstante, en la medida de lo posible, el Banco ha promovido la expansión del intercambio agrícola, concentrándose en la ayuda a la infraestructura básica, como en el caso de los préstamos para eaminos. Además, considerando que la inte­ gración va más allá del simple intercambio, el Banco está apoyando el establecimiento y desarrollo de instituciones de tipo regional. En la agricultura, esto nos ha llevado a promover amplios programas de investigación, adiestramiento y algunos otros de naturaleza tecnoló­ gica, que trascienden los límites nacionales. La agricultura latinoamericana acusa una extrema rigidez. Son muy grandes las diferencias de nivel en costos, productividad, ren­ dimiento físico y otras variables (cargas tributarias, salarios, tipos de cambio, aranceles externos, precios de los insumos) que determinan diferencias apreciables en las condiciones de competencia de algunos productos básicos de la región. Es decir, que el problema estructural de la agricultura latinoamericana hace que ella sea mucho menos permeable que las otras actividades económicas para adaptarse a los ajustes inevitables que se derivan de un ''mercado común?’. Lo aconsejable para facilitar la integración agrícola latinoame­ ricana sería buscar un mayor grado de especialización y complemen­ tación cine permitiera aprovechar las ventajas comparativas de cada zona para la producción de ciertos artículos. Sin embargo, no se nos escapa que la integración agrícola requerirá un régimen especial, que permita llevarla a cabo en forma ordenada y planificada, de acuerdo con calendarios definidos y tomando en cuenta las particu­ laridades de cada producto o grupo de productos afines. Dicho ré­ gimen especial tendrá que contemplar, además, la organización de los mercados y la coordinación de las políticas nacionales de des­ arrollo agrícola en el más amplio sentido de la palabra, para lograr

con ello que los términos de la competencia se coloquen en un plano aceptable. Pero como no será fácil lograr resultados concretos a corto plazo en una acción tan compleja, hay que iniciar desde ya una política regional de inversiones agrícolas que permita a este sector superar su actual rigidez estructural. Tal política regional de inver­ siones debe tratar, por una parte, de estimular y orientar la especialización, y, por otra, de atender las necesidades financieras que se presentan para el reajuste y la diversificación de cultivos que con­ viene impulsar en las zonas marginales de la producción tradicional. Existe escepticismo en muchos círculos, y particularmente entre los productores y distribuidores de bienes de origen agropecuario, sobre los alcances y ventajas de la integración de la agricultura. Quizá no hemos tratado de explicar suficientemente a los 100 millones de lati­ noamericanos que viven del medio rural de qué manera la nueva concecpión geoeconómica de América Latina les asegurará un por­ venir de ingresos más altos, de precios más justos y de beneficios sociales mejor repartidos, a pesar de los reajustes que en algunos casos deberán soportar para ello. Por esto necesitamos que los exper­ tos agrónomos y economistas de nuestro continente formulen los pro­ gramas, los medios, las instituciones y los procedimientos que han de posibilitar el desarrollo agrícola integrado a nivel regional. En este orden de ideas, la acción del Banco Interamericano de Desarrollo ha sido decisiva para la iniciación de dos programas que se espera tendrán honda repercusión en la integración agrícola de América Latina. El primero de ellos se refiere a la producción de fer­ tilizantes en la región y se realiza a través de un programa conjunto b id -c e p a l-ilp e s . Uno de sus primeros resultados ha sido un estudio sobre la oferta de fertilizantes que demuestra con claridad las ven­ tajas que acarrearía una coordinación de las inversiones en este sector y también los riesgos que afronta la región si se continúa en la actual vía de desarrollos nacionales aislados. El Banco también ha colaborado, junto con c e p a l y f a o , en una investigación sobre insumos agrícolas destinada a recoger los ante­ cedentes técnicos necesarios para la formulación de una política regional para elevar la productividad agrícola en América Latina.

Como se sabe, el Banco estableció recientemente un Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina, En el primer programa de trabajo de dicho Fondo se incluye la realización de estudios básicos para la integración del sector agrícola a fin de deter^

minar la situación global del comercio exterior de productos agrope­ cuarios en la región y las condiciones en que se efectúan las expor­ taciones e importaciones de productos seleccionados. El Fondo de Preinversión considerará además la formulación, de proyectos específicos que requieren de un enfoque en escala mul­ tinacional, tales como las campañas globales de sanidad vegetal y animal^ y el intercambio de personal, de información y de experien. cias. Por otra parte, el Fondo contribuirá a que se concierten acuer­ dos de complementación agropecuaria regional por productos o gru­ pos de productos.

H acia nuevos cam pos Creo que el Banco Interamericano ha demostrado plenamente su interés y su decisión de apoyar el desarrollo acelerado de la agricul­ tura latinoamericana. Esta política no es de hoy, y nace del conven­ cimiento que tenemos de la importancia que para el desarrollo econó­ mico regional equilibrado tiene la vitalización del sector rural. Así, los gobiernos pueden estar seguros de que el b i d continuará pres­ tando su asistencia financiera y técnica en los campos ya explorados hasta hoy. Lo importante será aumentar el flujo de fondos externos para el desarrollo agropecuario latinoamericano, y el b i d está dispuesto a jugar el papel que le corresponde en ese esfuerzo, en la medida que lo permitan sus recursos y sin descuidar las necesidades de los demás sectores económicos y las exigencias de un programa de des­ arrollo equilibrado de la región. Sin embargo, para lograr ese aumento en el flujo de recursos externos hacia la agricultura será preciso intensificar la búsqueda y preparación de nuevos proyectos, en número y valor suficientes para mantener una corriente cada vez más grande de solicitudes de préstamo en proceso de estudio y decisión. Además, conviene que con la colaboración de la f a o , tanto los gobiernos, como nosotros, explo­ remos nuevos campos en los cuales se puedan identificar los proyectos viables para ser financiados por el b i d . En este sentido concordamos sustancialmente con las líneas de acción propuestas por el director general de la f a o en su discurso inaugural. En un trabajo recientemente terminado que evalúa el comporta-^ miento de la agricultura latinoamericana en relación con la acción del b i d , surge claramente la necesidad de intensificar el desarrollo de

la ganadería, particularmente en las explotaciones medianas y pe­ queñas. Esta conclusión coincide con una d e las preocupaciones que la FAO ha manifestado por largo tiempo. Es evidente que la falta d e proteínas en la dieta de la mayoría de las poblaciones de la región, a la par que una demanda mundial insatisfecha, hacen de éste un problema cuya solución es no sólo urgente sino además de grandes proyecciones para fortalecer el sector externo de las economías. El Banco ha realizado ya importantes operaciones para el fo­ mento de la producción de carne. Por ejemplo, en diciembre de 1964, se concedieron dos préstamos al Banco Nacional de Nicaragua por un monto de 9,1 millones de dólares, destinados exclusivamente al fomento de la ganadería. La contrapartida en moneda nacional elevó el valor total del programa a 19,4 millones de dólares, destinados a conceder créditos a empresarios ganaderos para la crianza, repro­ ducción, desarrollo y engorde, preparación de pastizales, construcción de cercas e instalaciones. Al 31 de octubre del corriente año, se habían desembolsado 5,4 millones de dólares, lo que representa más del 50 por ciento del préstamo, y se habían realizado más de 3.000 operaciones dentro del programa, o sea más del 50 por ciento del número de los créditos originalmente previstos. En el campo del desarrollo de las industrias forestales se h,an hecho ya varios estudios y propuestas concretas que pueden aprove­ charse para estructurar proyectos específicos para financiamiento. La riqueza maderera de América Latina es abundante y apenas apro­ vechada; su desarrollo permitiría fortalecer la balanza de pagos de muchos países cuyo comercio exterior se encuentra por ahora gravado por el subdesarrollo de la actividad forestal. El crecimiento y diver­ sificación de la industria maderera tendría también repercusiones fa­ vorables importantes sobre la integración latinoamericana. Estamos conscientes de que uno de los principales obstáculos para que la producción agrícola aumente a un ritmo más acelerado es el nivel de los precios de los productos y la incertidumbre sobre ellos. Los artículos que en varios países han mostrado dinamismo en años recientes han gozado por lo general de una política de susten­ tación de precios, de facilidades de almacenamiento y programas efi­ cientes de mercadeo. Por consiguiente, un programa de financiamiento de almacenes, depósitos y silos, en puntos estratégicos, donde sea conveniente aumentar la producción, junto con el respaldo inicial de organización y de capital para permitir la adquisición y conservación de los productos, podría producir un impacto rápido en el crecimiento y diversificación de la producción agrícola.

Hemos tratado de dar una visión de conjunto de cuáles son las acti­ vidades y las preocupaciones del Banco Interamericano de Desarrollo frente a la agricultura de América Latina. No podría haber mejor sitio para estos fines que el presente encuentro regional de los países miembros de la f a o . Estamos ciertos que el diálogo de estos días será para nosotros de tanta inspiración orientadora como lo fuera la reunión de Viña del Mar hace ya cerca de dos años. No debemos olvidar que, aun cuando el Banco no es un orga­ nismo especializado para la política agraria del continente, es, sin embargo, una entidad de financiamiento que se ha puesto al servicio de las urgencias que plantea el desarrollo agropecuario de la región. En tal capacidad, hemos adquirido una interesante experiencia téc­ nica en el primer quinquenio de nuestras labores operativas. En el momento actual, en que se plantean nuevas y trascendentales moti­ vaciones para la política agraria de nuestros países miembros, el Banco aspira a perfeccionar y ampliar la atención que ya ha pro­ porcionado al sector rural del continente. Es natural que nuestra actividad futura dependerá sustancial­ mente de las perspectivas de ampliar los recursos puestos a nuestra disposición. El crecimiento operativo del b id está determinando, nue­ vamente, la necesidad de poder contar con un volumen adicional de fondos. Es esta la circunstancia que ha llevado precisamente a nues­ tros organismos directivos a proponer a los países miembros del b id un ejercicio de la naturaleza anotada. La renovación de los recursos del Banco para un período próximo permitirá proseguir y acrecentar la línea de acción iniciada en virtud de nuestro Convenio Constitu­ tivo y del Fondo Fiduciario de Progreso Social, y que nos ha trans­ formado en la principal fuente pública de financiamiento externo para la agricultura de América Latina. La importancia de este planteamiento nos hace ser optimistas en el sentido de que la próxima anunciada reunión de los jefes de Estado del sistema interamericano otorgue, por una parte, un apoyo del más alto nivel a un conjunto de medidas que tiendan a refor­ zar la política agraria regional y, por otra, que ratifique la nece­ sidad de mayores aportes financieros externos para dichos fines. No es necesario subrayar ante una concurrencia de la calidad de la presente que, junto a la importancia del volumen de los recursos públicos de que se pueda disponer, resulta fundamental definir cómo

esos recursos pueden ser utilizados. El financiamiento agrícola del continente necesita, por características intrínsecas, que esos aportes puedan ser efectuados bajo condiciones flexibles en cuanto a campos de acción, tipos de interés, plazos, sistemas de amortización y atención adecuada a los costos locales. Aspiramos a que los países exportadores de capitales, pese a sus transitorios problemas de balanzas de pago, tengan la necesaria com­ prensión para que el financiamiento público internacional de la agricultura pueda otorgarse en las condiciones adecuadas que los pueblos en desarrollo persistentemente han venido indicando. Las reflexiones anteriores no excluyen por cierto la tesis soste­ nida por nuestra institución: el financiamiento del desarrollo en América Latina es y debe ser, en parte, sustancial resultado de la propia acción nacional, en todos los planos. Nuestra labor, como se ha explicado en esta exposición, ha sido sólo la de crear incentivos y estímulos a esas nuevas orientaciones de las políticas agrarias. Estamos así asociados a uno de los procesos de mayor enver­ gadura y dificultad de la hora presente: crear, para un continente en rápida expansión demográfica, las bases de una agricultura mo­ derna, que junto a los necesarios requisitos para niveles más altos de productividad, atienda las demandas de la justicia social exigida por las grandes masas campesinas; tal como lo expresara un gran poeta de nuestro continente: ‘ ‘ Sólo cuando la tierra fructifica, el pueblo vive en libertad’ ’ .

CAPÍTULO X I X

LOS POLOS DE CRECIMIENTO: EL CASO DE BAHÍA EN EL NORDESTE DE BRASIL ^

Es para mí profundamente honroso recibir la distinción que se me confiere hoy por esta alta casa de estudios, tan profundamente enraizada en la historia bahiana, es decir, en lo más antiguo y tal vez también lo más propio de la gran tradición brasileña. Al agradecer este honor, no puedo dejar de recordar con emo­ ción la figura de Miguel Calmón, quien fuera el primero en pro­ poner mi nombre para ser objeto de la distinción académica que ahora estoy recibiendo, en momentos en que por desgracia debemos deplorar su ausencia. Fue ésta una personalidad que sentí siempre muy próxima y que tuvo para mí un significado ejemplar, por la magnífica forma en que logró aunar las condiciones de universitario y de banquero; personalidad que, sin duda, ha pasado a formar parte de los anales no solamente del Estado de Bahía, sino también de Brasil, después de haber dirigido la universidad más antigua del país, de haber presidido el primer banco de la historia de América Latina y de haber ocupado el ministerio de mayor responsabilidad en la conducción de los asuntos financieros de Brasil. Es perfectamente explicable la satisfacción especialísima que siento en esta ocasión al tener presente que la ciudad de Salvador y el Estado de Bahía, que fueran otrora el centro político y comer­ cial del Brasil colonial, han permanecido irradiando inalterablemente como focos de cultura y de creación intelectual, no sólo en el campo de las letras sino incluso en el del pensamiento rector del desarrollo nacional. Permítaseme invocar tan sólo el nombre de un hijo de Bahía quien, aunque dependiendo, eomo es natural, de las premisas * Discurso pronunciado por el autor al recibir el título de Doctor Honoris Causa^ que le confiriera la Universidad del Salvador, BaMa, el 23 de setiem­ bre de 1967.

de SU tiempo, contribuyó tanto a orientar el pensamiento econó­ mico de Brasil en el siglo pasado, como José da Silva Lisboa, cuya memoria está perpetuada en el corazón de esta ciudad. Pero no es sólo con legítimo orgullo que recibo esta distinción, sino también con humildad, pues veo en ella un reconocimiento a la labor que el Banco Interamericano de Desarrollo ha venido desple­ gando en Brasil y, en forma muy especial, en la región del Nordeste. Para nosotros, que nos sentimos íntimamente identificados con esa actuación, es motivo de gran alegría recibir hoy este respaldo. En efecto, hasta ahora el Banco ha orientado hacia el Brasil recursos por un monto cercano a los 500 millones de dólares, que representan casi la cuarta parte de sus operaciones totales. Dentro de esta pers­ pectiva, el apoyo a los esfuerzos del Nordeste ha constituido para nosotros, desde el comienzo de las actividades del Banco, una preocu­ pación preferente así como un verdadero laboratorio en donde hemos ensayado nuevas modalidades y alternativas de acción. Esta preocu­ pación se ha traducido en el hecho de que se hayan destinado exclusiva­ mente al Nordeste unos 120 millones de dólares, es decir, el 25 por ciento de la cartera total del Banco en Brasil. Por lo demás, si tenemos presente que esa cartera global incluye recursos cercanos a los 100 millones de dólares, manejados a través de sistemas de carácter nacional, que se han venido asignando a proyectos localiza­ dos en todas las regiones de Brasil, debemos llegar a la conclusión de que es bastante mayor la proporción recibida por el Nordeste dentro de dicho financiamiento total. Hoy podemos apreciar cómo estos recursos, combinados con apor­ tes equivalentes al doble y provenientes del propio Brasil y de otra? fuentes internacionales, están impulsando el avance que se adviertf' ya con claridad en esta extensa zona de un millón y medio de kiló­ metros cuadrados y 25 millones de habitantes, en la que el Banco ha aportado el 40 por ciento del total de la ayuda internacional recibida. Esta colaboración ha hecho posible que, mientras que para el Brasil la tasa anual de crecimiento del producto interno bruto en el período comprendido entre 1960 y 1964 fue del 4,8 por ciento, el Nordeste haya crecido anualmente a razón de más del 6 por ciento, alcanzando en el campo industrial, tradicionalmente rezagado, tasas de expansión análogas a las del resto de Brasil. Este desarrollo industrial, ayudado por nuestros financiamientos directos y nuestro sostenido apoyo crediticio a la empresa local a través del Banco del Nordeste, no habría podido tener lugar sin la extraordinaria amplia-

ción de la infraestructura eléctrica de la zona, a lo cual hemos de. dicado eerca de 50 millones de dólares. Al actuar de esta manera, el Banco Interamericano no hace sino perseverar en su afán por alzar la bandera del desarrollo y la autoafirmación de América Latina. El día en que esa bandera se despliegue ante la mirada de nuestros pueblos, habremos encontrado al fin el camino de nuestra unidad y el incentivo superior que nece­ sitamos para dejar atrás intereses pequeños o fatalismos paralizado­ res. Estoy convencido, señores, y creo que este es un marco adecuado para reafirmar esta íntima convicción, que más allá de su acción financiera, el Banco se ha distinguido por su aporte a la formula­ ción de un nuevo pensamiento latinoamericano, cuyo énfasis indiscutido está centrado en la modernización de nuestros sistemas de pro­ ducción y de nuestras formas de vida, en la integración económica de nuestros países y en la afirmación de nuestra región en el con­ cierto del mundo. Si la acción del Banco ha tenido un valor en estos años, éste no debe medirse tanto en términos cuantitativos y en fun­ ción de los recursos financieros que hemos facilitado, sino por su carácter de experimento imaginativo y de demostración pragmática de que es posible llevar a cabo esta transformación necesaria. Pero es preciso reconocer que el Banco jamás habría podido contribuir en forma tan significativa a encauzar el pensamiento y la acción en favor del desarrollo y de la integración latinoamericanos, si no se hubiera abierto al flujo enriquecedor de la experiencia local y si no se hubiera nutrido de iniciativas provenientes de sus países miembros y de sus propios prestatarios.Tal es el caso de Salvador y del Estado de Bahía. Nuestro contacto con Bahía nos ha ayudado a perfilar un en­ foque que probablemente está llamado a adquirir gran importancia en la formulación de nuestras políticas operativas y que puede ser muy fecundo para el desarrollo de la región -. me refiero al fortale­ cimiento de ciertas áreas geoeconómicas destinadas a convertirse en ^Apolos de crecimiento’ ’, es decir, en puntos de apoyo y factores de activación de las economías nacionales e incluso del propio proceso de integración latinoamericana. La creación de estos centros se vis­ lumbra en forma cada vez más clara como una alternativa para superar el subdesarrollo, a la vez que representa un elemento com­ pensador de las diferencias existentes entre el grado de progreso de distintas áreas o naciones, estimulando el crecimiento de aquellas menos favorecidas. Es con gran satisfacción que puedo recordar aquí

cómo este enfoque ha quedado magníficamente ilustrado a través de la actuación de s u d e n e v del Banco del Nordeste del Brasil.

D esarrollo integrado de áreas geoeconóm icas Al hablar de ‘ ‘ polos de crecimiento’ ’ es necesario pensar en el des­ arrollo integrado de toda un área geoeconómica. El desarrollo eco­ nómico no se produce de manera uniforme en cada uno de los puntos del territorio nacional. Tampoco se produce exclusivamente a través de unas cuantas ciudades aisladas de su contorno. La historia re­ ciente indica que han sido siempre algunos centros urbanos los que han concentrado las actividades más dinámicas de la economía de un país^ pero que esta concentración ha actuado después como centro generador de los impulsos motores que ulteriormente redundaron en el desarrollo integrado de zonas más complejas y extensas. El ejem­ plo de São Paulo demuestra que este fenómeno, constantemente reproducido en los países más desarrollados, se verifica también en los países en vías de desarrollo. Resultaría difícil, en efecto, concebir la evolución reciente de Brasil sin el notable crecimiento previo de la metrópoli paulista. En el propio historial del Nordeste ha sido nece­ sario que Eecife, Salvador y Fortaleza alcanzaran una cierta di­ mensión urbana que las habilitara para recibir las transferencias de capital y conocimiento operadas en virtud de los incentivos creados por el Gobierno Federal. En el mundo contemporáneo, sólo la ciudad y su contorno su­ ministran una base adecuada para que la actividad económica pueda desarrollarse en forma dinámica. Esta potencialidad deriva del hecho de que sólo los centros urbanos que han alcanzado cierta dimensión ofrecen las condiciones necesarias para el desarrollo industrial y para el ejercicio de ciertas actividades especializadas: la concentración de mercados de consumo próximos a los centros de producción; la oferta de mano de obra abundante y diversificada y el alto grado de divi­ sión del trabajo; la existencia de servicios de infraestructura social, particularmente los de educación; las mayores posibilidades de infor­ mación e intercambio, así como la actuación más próxima y, por consiguiente, más expedita de las instituciones políticas y financieras, son algunas de esas condiciones. En cierto modo, todo proceso de desarrollo se sustancia a través del movimiento de integración de eco­ nomías previamente disgregadas: supone una acumulación de econo­

mías externas que solamente puede tener lugar en un ámbito sufi­ cientemente amplio, como el que proporciona el marco urbano. Baste observar el hecho de que, cuando no se cuenta eon una estructura urbana, las actividades primarias, como por ejemplo la minería, quedan confinadas a enclaves dotados de muy poca comu­ nicación con el resto de la economía. Él caso de algunos países árabes, donde la industria más evolucionada del petróleo coexiste con la ‘ ‘ tecnología del camello’ ’, es un ejemplo extremo de la situación se­ ñalada. Por el contrario, en Europa el desarrollo de las ciudades durante la baja Edad Media hizo posible la revolución comercial ya muy avanzada en el siglo xv, y más adelante, la rápida trans­ misión de los efectos derivados de la apertura de nuevos mercados a partir del siglo xviii. Por otra parte, la concentración de las acti­ vidades económicas en las áreas urbanas está produciendo hoy impor­ tantes efectos políticos, en la medida en que tiende a reducir la esfera de competencia de las autoridades locales, sujetando un nú­ mero creciente de asuntos a las decisiones del gobierno central o estadual. Mientras más grande es la concentración urbana, mayor es el número de cuestiones que se sustrae a la competencia municipal y se transfiere a la jurisdicción de las autoridades nacionales o estaduales, lo cual revela que los problemas que plantea la ciudad han adquirido importancia para el país en su conjunto. Es interesante observar también que nuestros políticos, administradores y científicos sociales no han ideado todavía un tipo de ‘ ‘ autoridad metropolitana” encargada de regular el funcionamiento de ciudades que se extienden en el territorio de dos o más estados, en el caso de regímenes federa­ les, o cu^ya área urbana está dividida incluso por fronteras nacionales. Debemos reconocer que el sector urbano constituye el área de eambio más dinámica del mundo contemporáneo. La población de las áreas metropolitanas crece tres veces más rápidamente que la pobla­ ción total del mundo. Al comenzar el próximo siglo, entre el 80 y el 90 por ciento de la población de los países más desarrollados vivirá en centros urbanos. Alrededor de cada ciudad se genera un campo gravitacional de fuerzas económicas y sociales en rápida ex­ pansión, que afectan profundamente los valores y formas de vida de las sociedades actuales. No debe extrañarnos, entonces, comprobar que mientras más se avanza en el proceso de desarrollo, la política económica nacional se transforma cada vez más en una política urbana. Lo dicho tiene especial validez en el caso de América Latina. Nuestra población total se incrementa a un ritmo annal del 2,5 por

ciento mientras que la tasa de crecimiento urbano oscila entre el 5 y el 7 por ciento al año. Se estima que en el año 200'0, en que la po­ blación de América Latina alcanzará probablemente unos 600 mi­ llones, aproximadamente la mitad de esa población vivirá en ciudades de más de 100.000 habitantes. Esta sola previsión nos induce a meditar sobre dos de los efectos más importantes de este incontenible proceso. Ante todo, el desme­ dido crecimiento de las ciudades por inmigración de elementos pro­ venientes del sector rural, que no logran incorporarse a la vida ur­ bana en forma adecuada, determina que conglomerados cada vez más vastos queden segregados de los beneficios y responsabilidades del sistema social, político y cultural. Estos ‘ ‘ grupos marginales’ ’, cuya tasa de crecimiento alcanza hasta el 15 por ciento al año, presionan sobre el sistema en legítima demanda de participación y oportuni­ dades. Esta presión creciente, al verse frustrada, no tarda en adoptar la forma de la revancha y la violencia, poniendo de este modo en peligro la estabilidad del ordenamiento institucional. Por otra parte, según hemos visto, la falta de desarrollo urbano actúa también como un poderoso freno al crecimiento económico general, desde el mo­ mento en que solamente la ciudad y su contorno proporcionan las condiciones que requiere el funcionamiento de una economía moder­ na. Hasta ahora, nuestras ciudades han hecho posible el proceso de industrialización y de sustitución de importaciones, orientado fun­ damentalmente hacia la producción de bienes de consumo, que inició América Latina en la década de 1930. La experiencia demuestra que este proceso debe ser ya reemplazado por otro, orientado hacia la producción de bienes de capital, que exigirá la integración de los mercados nacionales y que deberá encontrar apoyo en nuevos centros urbanos, de mayor tamaño y complejidad, estratégicamente dise­ minados. El desarrollo de América Latina será imposible si no se cuenta con “ polos de crecimiento” que sean capaces, no solamente de in­ corporar al sistema social aquellos vastos sectores marginales que componen la población de nuestros países, sino también de brindar puntos dinámicos de sustentación a sus esfuerzos generales en favor del desarrollo. Al enfrentar la exigencia de crear estos “ polos de crecimiento” , adquirirá nueva urgencia la necesidad de resolver los problemas urbanísticos, planteados ahora dentro del contexto más amplio de todo un complejo económico regional. Lamentablemente, a pesar de que en forma cada vez más rápida la ciudad se va convirtiendo en el punto neurálgico del desarrollo

en los países contemporáneos, ni aún en los más avanzados puede afirmarse que los centros urbanos funcionen eficientemente. El des­ medido ereeimiento urbano que acabamos de señalar, acelerado por las migraciones internas y sin una relación adecuada al proceso de industrialización, ha creada una serie de problemas que afectan la eficacia de las ciudades, consideradas como soportes del desarrollo económico y como factores de modernización social. La mayor parte de estos problemas permanece aún sin solución. En todas partes se advierten indicaciones de colapso: la tendencia a uniformar la vida individual y familiar, el estrangulamiento en los transportes, la con­ taminación de la naturaleza, el aumento de la marginalización econó­ mica y social y de la incapacidad institucional para abordar estos desajustes. La gravedad de esta situación resalta si se considera que en muchos casos ni siquiera en el plano teórico se conocen respuestas adecuadas para atenuar algunos de estos efectos de las aglomera­ ciones urbanas.

Una estrategia para el desarrollo Hasta hace poco tiempo, los gobiernos, intelectuales y expertos habíar tendido a subestimar la importancia de la urbanización para la vida nacional. Se la solía concebir como un resultado del proceso de des­ arrollo. A, menudo, se la deploraba como una pesada carga que gravitaba sobre los recursos aplicables a ese proceso. Hasta ahora, muy pocos se han percatado del valor instrumenial de las aglome­ raciones urbanas en relación con el desarrollo económico nacional. En tal sentido, es urgente ejercer una acción orientadora sobre el crecimiento urbano mediante la aplicación coherente de políticas deliberadas. Las distorsiones que afectan la estructura actual de la ciudad y su inadecuación a las necesidades de un proceso económico expan­ sivo no podrán corregirse espontáneamente. Si los gobiernos no son capaces, dentro de sus políticas económicas de carácter general, de concebir y aplicar estrategias coherentes no sólo para el desarrollo de las ciudades sino también, como veíamos, para el crecimiento integrado de zonas geoeconómicas en que aquéllas queden involucra­ das, nuestros países no podrán evitar la confrontación con peligros que ya resultan inminentes, y correrán el riesgo de estrangular su crecimiento económico. El control del proceso urbano se presenta, de esta manera, como una necesidad política de la más alta importancia,

no sólo para preservar valores propiamente urbanísticos y resolver problemas soeiales impostergables, sino, y esto es lo más importante, para hacer posible la ejecución de los planes nacionales de desarrollo. Una estrategia para el desarrollo integrado de zonas geoeconómicas parece, pues, indispensable para que el crecimiento económico y el cambio social requeridos en los países en vías de desarrollo puedan alcanzar el nivel de eficiencia necesario para contrarrestar los desa­ fíos de un veloz crecimiento demográfico, acompañado de una irrefre­ nable expansión de las expectativas soeiales. Pero, ¿cómo concebir esta estrategia? En este punto no tenemos ningún dogma que ofrecer, ni hay respuesta inmediata que poner a disposición de los gobiernos y de los políticos. Hay que penetrar en la realidad, en actitud de compromiso pero también de análisis vigilante, experimentar ideas novedosas e iniciar una marcha handeirante sobre esta térra incógnita del pensamiento político práctico. En esta casa de estudios parece oportuno pronunciar en voz alta algunas reflexiones a este respecto. En primer lugar, cabe dudar seriamente de las soluciones unila­ terales que tratan de resolver aspectos aislados de un problema, sec­ cionando la realidad. Las cuestiones económicas no son en modo alguno independientes del medio social en que operan, ni de las circunstancias culturales y políticas que las rodean. El desarrollo es un proceso que opera mediante la interacción de sistemas económicos comunicados entre sí, los cuales a su vez se componen de subsistemas de carácter funcional, como los de transportes, financiamiento, infraestructura y otros. Toda solución debe ser precedida de una consideración de con­ junto que comprenda todos esos aspectos. En segundo lugar, la acción tiene que situarse en un nivel polí­ tico adecuado. El análisis técnico de los problemas relacionados con el desarrolo sólo tiene sentido dentro de objetivos políticos previamente definidos. Por otra parte, la solución técnica sólo se convierte en realidad en virtud de decisiones políticas coherentemente ejecutadas. La programación económica no puede concebirse sino como antecedente y parte integrante del proceso político de adopción de decisiones. En tercer lugar, hay que reconocer que toda labor de planifica­ ción empieza, en la práctica, por la revelación de una realidad de momento insatisfactoria, y debe convertirse en ideas factibles, capaces de convencer a las autoridades que deben tomar las decisiones de polí­ tica. De allí que una y otra vez comprobemos eomo las ideas que inte­ resan a la acción política son solamente aquellas calificadas de realistas. Sin embargo, todo aquel que ha efectuado una evaluación a largo plazo de una obra creadora, sabe que es necesario emplear mucha

imaginación y coraje para inventar el futuro y transformar esa reali­ dad juzgada insatisfactoria. En cuarto lugar, es necesario pensar, más que en términos de un plan, más que en función de un modelo, en término de una “ estrate­ gia” . En lugar de programar resultados condicionados por etapas y magnitudes rígidas, y subordinados a la aplicación de esquemas o mo­ delos consagrados por los tecnócratas, la estrategia sólo proporciona una “ carta de viaje” destinada a orientar al ejecutor, quien siempre es libre para escoger entre los caminos marcados. La estrategia, por lo tanto, define un orden de prioridades cuya secuencia se establece en función de las oportunidades y de las limitaciones de recursos humanos y financieros. Su utilidad estriba en presentar los elementos de la realidad como un repertorio de alternativas en que los factores independientes y a menudo competitivos son sustituidos por un con­ junto de vías complementarias, funcionalmente relacionadas. En quinto lugar, y como consecuencia de lo anteriormente expre­ sado, es necesario señalar que una estrategia, a diferencia del plan o el modelo, debe ser lo suficientemente flexible para adaptarse a las con­ tingencias, pero también lo suficientemente segura para mantener una orientación general a pesar de esas eventualidades. Por último, hay que señalar que el punto crucial de la acción es el comienzo del movimiento. Las consideraciones teóricas sólo sirven para fijar criterios y reducir al máximo los riesgos. El desarrollo es un proceso dinámico que no puede preverse del todo. Podría decirse con Saint-Exupéry que lo importante no es “ conocer todos los clavos del navio, sino comunicar a los hombres la inclinación hacia el mar” .

A sp ecto s ilustrativos de la economía nordestina Los orígenes históricos de la formación económica del Nordeste de Brasil y sus características que, en buena parte, subsisten hasta nues­ tros días, hacen de ésta una zona particularmente apropiada para ilustrar la necesidad de promover el desarrollo integrado de áreas geoeconómicas mediante estrategias flexibles que permitan maniobrar, de acuerdo con las circunstancias, apoyándose en diversos factores. La historia económica del Nordeste constituye un ejemplo clásico de una economía basada solamente en uno o dos productos, con todas sus consecuencias. Cuando Portugal construyó su imperio ultramarino en América no tenía otra alternativa que la de trasplantar a Brasil el sistema de producción predominante en la metrópoli, basado en el mo­

nopolio de la tierra por un grupo señorial. El descubrimiento de que el Nordeste se prestaba en forma admirable para la producción de caña de azúcar, indujo a los colonizadores, deslumbrados por la por­ tentosa rentabilidad de los ingenios, a consagrarse exclusivamente al cultivo de esta planta, renunciando a la explotación de otros sectores productivos. A la dependencia y debilidad congénitas a todo régimen basado en el monocultivo, se sumó la destrucción de los recursos natu­ rales, acompañada de una profunda transformación del paisaje, efectos característicos del cultivo de la caña de azúcar en todas las zonas donde se practica. Esta limitación cualitativa de la actividad econó­ mica del Nordeste brasileño se vio aún más agravada por el hecho de que, desde un comienzo, la explotación de los ingenios se cimentó sobre la utilización de mano de obra esclava, con la consiguiente in­ fluencia negativa sobre la estructura social en formación, en tanto que la producción se orientaba exclusivamente hacia los mercados metro­ politanos, desvaneciéndose así incluso la idea misma de una comple­ mentación económica autóctona entre diversos sectores. La propiedad territorial extensa, el ingenio azucarero, la mano de obra esclava y la economía de exportación se amalgamaron para formar el crisol en que se fraguó la economía unilateral del Nordeste brasileño. El incremento de la ganadería que tuvo lugar en el sertao^ lejos de alterar esta situación, contribuyó a consolidarla. Las dificul­ tades que gradualmente comenzaron a afectar la producción azucarera no actuaron como un estímulo para diversificar la economía, pues al disminuir la ocupación en los declinantes ingenios, el trabajador se limitó a traspasar la frontera del interior ganadero, gracias a la clásica capacidad de la economía pecuaria para alimentar contingentes de población adicionales. Esta unilateralidad ha sido causa de que la economía del Nordeste, que conoció en el pasado períodos de prospe­ ridad y grandeza, entrara luego en un proceso de prolongada de­ cadencia. El desarrollo integrado de ciertos polos de crecimiento, uno de los cuales está llamado a centrarse en torno a la capital de Bahía, es la única vía practicable para salir de este circuito que conduce siempre al subdesarrollo. La economía basada en el ingenio y en la fazenda no suministraba una base dinámica al desarrollo zonal y, si en algo eran complementarios los dos sectores, era simplemente en lo nega­ tivo : cada uno de ellos aseguraba la perpetuación del otro, prolongando de esta manera un desarrollo vegetativo. Uno y otro circunscribían la vida social y económica a núcleos rurales dispersos, sin influir ni ser estimulados por el crecimiento de las actividades urbanas, si bien esta

afirmación debe atenuarse en el caso de la producción pecuaria, al observar que la formación de las ciudades a lo largo del litoral corres­ ponde aproximadamente a la introducción del ganado en la zona del sertao. La experiencia nordestina constituye, de esta manera, una palpable demostración de la necesidad de acometer el desarrollo inte­ grado en zonas geoeconómicas como instrumento principalísimo para un desarrollo dinámico. Por otra parte, los esfuerzos efectuados por el Nordeste y las medidas adoptadas por el Gobierno Federal para hacer frente a los ci­ clos de una economía precaria, devastada periódicamente por el rigor de la naturaleza, constituyen otro caudal de experiencias valiosísimas, que ilustran las dificultades con que se tropieza en la práctica cuando se procura ejecutar con el máximo rigor programas rotundos y deta­ llados —j más aun cuando se pretende superar las dificultades de­ jando todas las medidas a la improvisación— así como la conveniencia de sustituir o complementar tanto la imprevisión como la técnica pla­ nificadora mediante la formulación de estrategias flexibles y balan­ ceadas. El largo debate sostenido en las primeras décadas del siglo entre los técnicos que afirmaban que la construcción de açudes debía ser completada con las obras de riego respectivas, y los que estimaban innecesario ejecutar de inmediato las obras de regadío, es uno de los muchos casos en que estuvieron en juego, sin duda en forma incons­ ciente, las alternativas señaladas. Se advierte ello en las palabras de Arrojado Lisboa quien, siendo director de la Inspectoría, relata: “ Te­ nía yo ayudantes, de mentalidad más teórica que práctica, que insistían tenazmente en que las obras de riego habían de acometerse simultá­ neamente con los proyectos de construcción de represas. Yo me opuse a sus deseos cortêsmente pero con firmeza. Lo más importante era satisfacer las necesidades inmediatas del Nordeste; el riego por cana­ lización habrá de venir como consecuencia inevitable. En el momento oportuno, será una extrema necesidad política” .

P ersp ectiva s de desarrollo delrecôncavo^^ bahiano Es por eso que cuando Su Excelencia el Gobernador del Estado de Bahía solicitó la colaboración del Banco Interamericano en el esfuerzo en que está empeñado para formular y resolver los problemas urba­ nísticos que afectan la ciudad de Salvador, se consideró que la mejor manera de atender esta situación podría encontrarse a través de un análisis de todos los factores y circunstancias susceptibles de ser movi­

lizados para obtener la aceleración de su proceso de crecimiento. Pa­ reció claro también que cualquier esfuerzo por concebir un destino más próspero para Salvador tendría que estar vinculado a su zona tradicional de sustento, el recóncavo bahiano, y que por lo tanto el enfoque más apropiado debería ser el que abordara el desarrollo inte­ grado de la zona en su conjunto. De esta manera sería posible conocer el origen y la dirección de las fuerzas económicas que están operando en ella y concebir, en consecuencia, una estrategia realista para su desarrollo económico. El Banco Interamericano y los demás organis­ mos internacionales que acudieron al llamado del gobernador Viana deben felicitarse por haber encontrado una comprensión tan esclare­ cida de los problemas del desarrollo y de la metodología necesaria para encararlos. El hecho es que la misión que estuvo colaborando con las autoridades y técnicos del Estado de Bahía, misión en la cual el Banco estuvo representado, pudo referir muchos de los conceptos que me he permitido exponerles a una realidad concreta sumamente iluminadora. La historia ha tejido aquí una estrecha malla de relaciones cul­ turales que se define por medio de una imagen popular: el recóncavo. Esta realidad cultural se apoya en un sustrato económico caracteri­ zado por la antigua estructura agraria, orientada hacia las expor­ taciones, que se despierta ante la aparición del petróleo y la creación de ventajas de localización que parecen señalarle un destino industrial. El optimismo y la fe en el futuro que se perciben en Bahía son, en gran parte, reflejos de ciertos cambios producidos solamente en las últimas décadas: la aparición del petróleo y la creación de p e t r o b r á s , que introdujeron en el área factores diferenciales en relación con la economía tradicional del recôncavo^ similar por lo demás a la del Nor­ deste brasileño; la generación de energía eléctrica en Paulo Afonso, que proporcionó una de las condiciones básicas para el desarrollo industrial de toda la zona del Nordeste; la creación de s u d e n e y del Banco del Nordeste para proporcionar los recursos financieros y téc­ nicos que requiere la tarea de promoción de la zona, y para administrar los incentivos fiscales creados por el Gobierno Federal para facilitar su desarrollo; la pavimentación de la vía Río-Bahía, que terminó con un prolongado aislamiento geográfico que tendía a segregar esta región del resto del país; los esfuerzos pioneros por planificar el desarrollo de Bahía, que se iniciaron en la década del 50; y, por último, la creación del Centro Industrial de Aratú, que está haciendo posible la instala­ ción de un número creciente de actividades industriales, son algunos

de los rasgos que están determinando un cuadro desconocido de posi­ bilidades de desarrollo para la zona del recóncavo. Prácticamente todos los factores que acabo de señalar tienen el carácter de ventajas de localización. El hecho de que el recóncavo sea el punto más austral del área protegida por los incentivos fiscales j las facilidades ofrecidas por el Gobierno Federal, potencialmente convierten a Salvador en un centro industrial de gran importancia. Pero los factores anotados tienen además otra característica que los hace singularmente interesantes a la luz de las ideas que anteriormente sugería. Las ventajas de localización que favorecen al recóncavo de-^ penden fundamentalmente de decisiones de política y de aportes tec­ nológicos externos a Bahía. No son éstas sino consecuencias del hecho de que el Estado de Bahía, en su condición de miembro de una Unión Federal, no constituye un centro autónomo de decisiones ni dispone de todos los recursos necesarios para promover un desarrollo autogenerado. Y es interesante señalar que la mayor parte de los países del mundo en vías de desarrollo participa en alguna medida de esta situa­ ción de dependencia que me he permitido destacar en el caso de Bahía. Esta situación realza la necesidad de aumentar la capacidad de nego­ ciación del Gobierno del Estado con los organismos federales y con la iniciativa privada, así como de contar con las condiciones necesarias para atraer inversiones foráneas. Desde estas perspectivas, las ven­ tajas de localización, que parecen distinguir de manera tan preclara el recóncavo bahiano, podrían llegar a traducirse en realidades con­ cretas en un tiempo no muy lejano. El grupo de especialistas convocado por las autoridades de Bahía recomendó la formulación de una estrategia basada ante todo en la identificación de ciertas actividades denominadas motrices^ a las cuales debería concederse una atención preferencial. Para atraer o fomentar esas actividades se recomendaba además crear una serie de sistemas de apoyo, destinados a proporcionar una infraestructura económica y so­ cial favorable para las actividades previamente seleccionadas. A conti­ nuación, con el objeto de lograr que los diversos elementos anterior­ mente señalados pudieran jugar en condiciones de franca complemen­ tación, se sugería la creación de una autoridad metropolitana que ex­ tendiera su competencia a toda el área del recóncavo. Se recomendaba también la constitución de un fondo de estabilización de inversiones de infraestructura, al cual debería ser posible asignar con la debida anticipación los recursos necesarios para la ejecución de ciertas obras, que de otro modo tendrían que aguardar a que estuvieran disponibles los recursos presupuéstales dependientes de centros políticos ajenos al

recóncavo mismo. Para dirigir esta operación se ha sugerido el esta­ blecimiento de un grupo ejecutivo de desarrollo del recôncavo^ que no sería otra cosa que la institucionalización de una realidad pujante que existe j que es expresión de una feliz colaboración entre el Estado de Bahía y la cooperación internacional.

La experiencia bahiana en función de A m érica Latina Vemos cómo, de este modo, en Bahía se ha generado una iniciativa novedosa que vendrá a enriquecer las concepciones que están orien­ tando el desarrollo, no solamente de Brasil, sino también de América Latina. Al ser cuna de esta iniciativa. Bahía está reafirmando su vocación de servicio al engrandecimiento nacional, al mismo tiempo que de salvaguardia de las funciones insustituibles que debe cumplir cada una de las regiones que componen este país, dentro de una tradi­ ción ya muy vieja, pero que tiene tanto que decir a quienes hoy de­ seamos ver convertida en realidad la integración latinoamericana; tradición que ya en el siglo pasado encontró espléndida expresión en ese gran bahiano que fuera Rui Barbosa: Dando a cada provincia la posesión completa de su existencia, el desarrollo proporcional a su capacidad, el goce íntegro del fruto de su tra­ bajo, desu energía-, de su merecimiento, con la ventaja adicional de la defensa externa por las fuerzas de un gran estado federal, del respeto entre las naciones aseguradas por esa alianza de elementos poderosos, j del li­ bre intercambio comercial entre las regiones federadas, dentro de un sistema que prohíbe los impuestos al tránsito entre las provincias, la fede­ ración consolidaría en granito la unidad de la patria, y crearía en una lacepción superior esa unidad que liov es puramente oficial, implantándola con raíces eternas en la esfera moral de los sentimientos nacionales; porque vería convertirse esa unidad, de mero interés del centro que es hoy día, en interés inteligible y benefactor de cada una de las provincias.^’

La experiencia de Bahía, señores, contiene importantes lecciones para toda América Latina. En primer lugar, el desarrollo integrado de zonas geoeconómicas mediante estrategias adecuadas, constituye una perspectiva que debe ser empleada en forma cada vez más seria en otros lugares de la re­ gión. Por una parte, porque tanto el ritmo del crecimiento demográ­ fico en América Latina — que es el más alto del mundo— como los crecientes requerimientos de su desarrollo económico, tornarán cada vez más urgente la creación y la vigorización de dichos polos de des­ arrollo. Por otra parte, porque en la medida en que varias economías nacionales pretendan complementarse en un solo mercado común,

tendrán que abocarse a la necesidad de coordinar sus políticas econó­ micas y adoptar una estrategia común, conservando la independencia de los centros de decisión. En tal sentido, Brasil ha señalado un ca­ mino, demostrando poseer la audacia y la imaginación necesarias para inventar su propio futuro urbano, al planear y construir modernos centros urbanos en Anápolis, Belo Horizonte y Brasilia. Este ensayo es valioso también porque no habría sido posible innovar métodos tradicionales, buscando nuevas y fecundas solucio­ nes, sin la existencia de grupos directivos locales modernos y reno­ vadores, y sin el respaldo decidido del Gobierno del Estado. Con profunda satisfacción hemos tenido la oportunidad de observar la actividad que despliega en Bahía un grupo empresarial altamente dinámico, que no sólo se ha identificado con la industrialización del recóncavo sino que también ha demostrado su disposición y su capa­ cidad para actuar como agente de cambio en un proceso de desarrollo exento de perturbaciones y violencias. El hecho de que esta acción de carácter local es ampliamente reconocida, lo demuestra la circunstan­ cia de que un 45 por ciento del total de las inversiones realizadas por SUDENE, BNB, BNDE y el Bauco dcl Brasil en el Nordeste se han desti­ nado a Bahía. Este experimento es interesante, en tercer lugar, por la abierta acogida que el Estado de Bahía ha brindado al Banco Interamericano de Desarrollo y a los demás organismos internacionales, cuya coope­ ración se ha solicitado. La contribución de estos organismos no se manifiesta sólo a través del financiamiento. Como expresaba en un co­ mienzo, no es exclusivamente a través de sus recursos de capital como el Banco está participando en el desarrollo de América Latina: la asistencia técnica constituye otro canal igualmente importante para la cooperación del Banco con sus países miembros. Es cierto que la cooperación internacional no puede ser sustitutiva, sino sólo comple­ mentaria del esfuerzo y de la imaginación puestos en juego por los elementos locales para superar los problemas que aquejan a cada región. Sin embargo, sería un error ver en dicha cooperación una amenaza para la independencia y la autodeterminación de nuestros países, es­ forzándose por disociarlos en sus esfuerzas para el desarrollo o mante­ nerlos fuera de los centros en que se programa esta acción. Los pueblos de América Latina confrontan una seria penuria de recursos finan­ cieros y humanos en relación con las ilimitadas necesidades del des­ arrollo. La exigencia de incrementar estos recursos escasos y de aumentar la eficacia con que son utilizados, justifica ampliamente la contribución financiera y técnica de los organismos regionales.

R eflexion es finales La integración latinoamericana se ha convertido en los últimos años en tema y aspiración básicos de los elementos más renovadores de cada uno de nuestros países. Como es sabido, dicho proceso debe en­ tenderse fundamentalmente como un esfuerzo para complementar los espacios económicos nacionales en un conjunto más amplio, de forma de aprovechar las ventajas ofrecidas por las economías de es­ cala. Como tal, este fenómeno constituye una de las tendencias más acusadas del mundo contemporáneo en el plano de las relaciones internacionales. El Banco ha intervenido decididamente en la promoción de este proceso no sólo mediante el financiamiento de programas y proyectos de contenido multinacional, sino también fomentando la creación de un pensamiento de tipo integracionista. Dentro de esta perspectiva, desde hace algunos años el Banco ha venido impulsando el desarrollo de ciertas áreas multinacionales en las cuales la integración econó­ mica se atiene a posibilidades dictadas dentro del marco de la geogra­ fía. Es asi como el Banco ha propiciado el desarrollo integrado de zonas rurales en Paraguay, Ecuador y Venezuela; de ciertas zonas fronterizas colombo-venezolanas y colombo-ecuatorianas; se han ini­ ciado estudios preliminares para el desarrollo de la Cuenca del Plata y, finalmente, se han identificado otras regiones adecuadas para este tipo de estudios: el lago Titicaca entre Perú y Bolivia, y el golfo de Fonseca en Centroamérica. En el plano nacional, el desarrollo inte­ grado de la zona del recóncavo presenta oportunidades y características similares, particularmente en cuanto incluye aspectos urbanos y rura­ les en forma complementaria y simultánea. En efecto, el desarrollo de esta zona no se concibe como un obje­ tivo final, sino más bien como un medio, posiblemente el más eficaz, para lograr el desarrollo del Estado de Bahía. Su finalidad es agluti­ nadora y no aislacionista. En este sentido puede afirmarse que el desarrollo integrado de zonas subnacionales persigue el mismo objetivo que el de regiones multinacionales: el concepto de ‘ ‘ áreas geoeconó­ micas” es susceptible de aplicación semejante en distintos niveles y escalas, entre los cuales las experiencias son a menudo intercam­ biables. La integración económica de América Latina es una consecuencia inevitable del desarrollo nacional y éste es, en gran medida, la resul­ tante del desarrollo de sus diversas regiones. Ni una ni otro pueden lograrse diseminando los recursos, escasos por naturaleza, en todos los

sectores económicos y en todo el espacio geográfico. De esta manera solamente se lograría lo contrario de la integración y el desarrollo per­ seguidos, es decir, la atomización y la anemia de la actividad eco­ nómica. Cuando se piensa que la integración latinoamericana será una consecuencia del crecimiento económico de los países que participan en el proceso, se la está concibiendo en términos de armonización de un conjunto de espacios económicos nacionales heterogéneos. Ajsimismo, cuando se habla del desarrollo integrado de áreas subnacionales, se está entendiendo indudablemente que el objetivo final perseguido es el desarrollo nacional. Por lo tanto, los tres niveles a que me estoy refi­ riendo no sólo son permeables, sino que deben estar conectados, ya que el desarrollo nacional requiere apoyarse en el crecimiento de deter­ minadas zonas a la vez que, hasta cierto punto, es condición para el éxito del proceso de integración. Si el crecimiento económico de la zona del recóncavo no contribuye a vigorizar el desarrollo nacional y, por lo tanto, la integración latinoamericana, no habrá cumplido cabalmente las metas del enorme esfuerzo que esto representa. La Universidad de Bahía tiene ya una larga tradición de servicio público y voluntad de identificación con el pueblo bahiano. Ese ha sido el motivo que me ha alentado a formular este tipo de reflexiones, y es el motivo también que me hace abrigar esperanzas de que el des­ arrollo del recóncavo podrá llevarse a cabo bajo los auspicios más promisorios. Porque, por una parte, los procesos de cambio social y de creci­ miento económico no son estáticos y no se producen de una sola vez y en forma conclusa. Por el contrario, son procesos recurrentes y cambiantes, cuya trayectoria debe ser corregida continuamente, lo cual requiere una capacidad de análisis permanente que sólo puede des­ arrollarse dentro de la Universidad. Por otra parte, ese crecimiento demandará el concurso de personal técnico y profesional altamente calificado para cumplir las diversas tareas impuestas por las nuevas y más complejas actividades. La Universidad es también el lugar donde, con elevación científica pero también con impregnación cordial de las realidades presentes e incluso regionales, deberán formarse estas capacidades, para lo cual este instituto habrá de estar siempre abierto a los cambios y transformaciones que le exigirá un proceso esencial­ mente dinámico. Fácil es al visitante percibir en Bahía un espíritu de optimismo y renovación. Ese es el ambiente en que pueden concebirse y promo­ verse las grandes empresas humanas. La presencia de nna clara iden­

tidad de propósitos en todos los sectores hará posible ese intenso diá­ logo que será necesario llevar a cabo para materializar esta obra de desarrollo integrado. La capacidad de acción demostrada por las enti­ dades públicas y las empresas privadas nos permite augurar el cumpli­ miento de un destino mejor, construido por la acción deliberada de todo el pueblo de Babia. Estos signos de vitalidad se confunden, además, con la riqueza cultural de un espíritu barroco al cual no son ajenos la seducción de una tradición abigarrada y legendaria, ni el empuje de una imaginación siempre orientada hacia el ensayo y la aventura. La belleza natural y el misterio de un exotismo profun­ damente asimilado por el pueblo bahiano, son atractivos poderosos para quien sabe descubrir un profundo sentido de integración humana detrás de las diferencias aparentes, unidad y contrastes que hacen de Bahía un lugar único en el mundo. Hablaba al comenzar estas reflexiones de esa bandera que hom­ bres e instituciones como quienes trabajamos en el Banco Interamericano se esfuerzan por levantar sobre nuestros pueblos, en gesto indi­ cativo de una meta y de un derrotero. Permítaseme, al terminar, repetir unas palabras pronunciadas por Kui Barbosa, al hacer entrega precisamente de una bandera a los tiradores bahianos: Nunca la empuñaron mejores manos que éstas, las manos de Bahía, que en toda la historia de este país brilló siempre al frente de la vanguar­ dia, sobresaliendo en las horas más críticas y en los más prósperos días, entre los primeros en la línea extrema del peligro, entre los mayores en la última avanzada de la inteligencia, entre los sumos en el más alto escalón de la autoridad, reina entre reinas del espíritu, de la valentía y del poder, augusta destronada que se dejó despojar de su corona mas no perdió los títulos de su principado.^’

UN INSTRUMENTO DE AFIRMACIÓN REGIONAL

OAPÍTULO X X

EL BID EN LA DÉCADA DE 1960 ^

Es para mí doblemente grato ofrecer a los señores gobernadores, ob­ servadores e invitados especiales, un cordial saludo en nombre del Directorio Ejecutivo y la Administración del Banco, y destacar, muy especialmente, la presencia en esta reunión del más nuevo de nuestros socios, Barbados, que hace tan sólo unas semanas ingresó en nuestra organización como vigesimosegundo miembro. Es significativo que sea la ciudad de Guatemala el escenario de esta décima reunión de la Asamblea de Gobernadores, ya que no pode­ mos dejar de recordar que fue en Centroamérica, en San Salvador, donde se iniciaron las actividades del Banco Interamericano, hace poco más de 9 años. Desde entonces hemos vivido una experiencia internacional excepcionalmente interesante y nuestra aún bisoña orga­ nización financiera se ha vinculado en términos muy profundos con la realidad de América Latina. En el ejercicio de su labor, corres­ pondió también al b id una posición destacada como servidor del des­ arrollo y de la integración del istmo, razón por la que es posible presentar, como lo haré más adelante, el testimonio de nuestra impor­ tante contribución financiera y técnica al adelanto y al progreso de Centroamérica, en el lapso que media entre nuestras reuniones de San Salvador y Guatemala. Desde hace un año, cuando nos despidiéramos en Bogotá hasta este grato reencuentro, ha transcurrido un período de labor cada vez más intensa y compleja frente a los crecientes desafíos del acontecer latinoamericano. Nuestra organización, por su estructura propia, por * Exposición del autor en la segunda sesión plenaria de la x Reunión la Asamblea de Gobernadores d e l b i d . Guatemala, abril d e 1969.

de

SU filosofía, y más que eso, por el temperamento de sus hombres, par­ ticipa día a día de la problemática de 21 países en desarrollo, proble­ mática no sólo reflejada en crecientes requerimientos del orden nacional, sino que también en las complejidades propias de las rela­ ciones regionales e internacionales de la hora presente.

E l último período Es difícil efectuar un frío diagnóstico de la realidad latinoamericana en estos últimos doce meses. Quienes hemos estado al servicio de nuestros países en el escenario regional durante toda esta década, podemos testimoniar que las tangibles y efectivas tendencias condu­ centes al crecimiento económico, a la modernización de estructuras e instituciones, a la justicia y al bienestar sociales, y a la independencia económica, se traducen también en nuevas tensiones y en nuevos desa­ fíos, que muchas veces sobrepasan la esperada capacidad de respuesta de las instituciones nacionales e internacionales. Si difícil es para los hombres de pensamiento interpretar el pro­ ceso acelerado de nuestra historia, resulta mucho más complejo aún, para quienes estamos en la acción cotidiana, dar adecuada y oportu­ namente las soluciones demandadas. Creo por eso no equivocarme si me atrevo a definir el estado de ánimo de esta comunidad de servi­ dores nacionales y regionales durante los meses que han mediado de una a otra reunión de la Asamblea, como un espíritu de generalizada angustia frente a las limitaciones propias de nuestra acción, que in­ tuimos debe ser de aún mayor profundidad y audacia para que no nos desborden los desafíos de toda índole que enfrentan nuestras colec­ tividades. La organización ha tratado lealmente de cooperar con sus man­ dantes al intensificar la acción, tantas veces ratificada por ustedes, de coordinar puntos de vista divergentes, porque distintos son muchas veces nuestros problemas, utilizando recursos financieros, técnicos y humanos que por su propia naturaleza son limitados. Con profunda humildad podemos decir que cada día nos interesa menos mostrar el historial de triunfos o de realizaciones y que, en cambio, cada día nos preocupa más captar las urgencias del continente frente a las cuales podamos orientar nuestra acción y renovar nuestra mística de servicio. Hemos contado siempre eon la profunda comprensión de nuestros países miembros, y no sólo de sus gobiernos, sino de amplios y repre­ sentativos sectores de su opinión pública. Y hemos tenido también la

positiva respuesta de regiones y países que no participan en nuestra organización, pero que lian seguido nuestros afanes y colaborado cons­ tructivamente con nuestra entidad.

Fondo P opulorum P rogressio Hace sólo pocos días recibimos uno de los mayores estímulos en nuestra trayectoria, cuando la Santa Sede constituyó un Fondo, bajo el sugestivo nombre de Populonim Progressio^ y confió su administración al Banco Interamericano. Su Santidad Pablo vi, al efectuar el anuncio público en la Basílica de San Pedro, dijo textualmente: “ En este segundo aniversario de la Encíclica Populorum Progressio, como una conti­ nuación de nuestra visita a América Latina, hemos decidido crear un fondo especial para ayudar, tanto como esté a nuestro alcance, al des­ arrollo de ese amado continente. Se llamará ‘ Fondo Populorum Progressio’ El Santo Padre expresó asimismo su reconocimiento al presidente del Banco Interamericano por la colaboración recibida de la institución que dirige, la cual tendrá la responsabilidad de admi­ nistrar el Fondo y estará al servicio de este proyecto. “ Este Fondo —prosiguió— se utilizará en primer término para ayudar a los cam­ pesinos de Colombia en la realización de la reforma agraria de su país, el cual tuvimos el placer de visitar. Sea esta modesta contribu­ ción el símbolo concreto del llamado que Cristo nos hace a socorrer a los que sufren, y un estímulo para quienes trabajan en el desarrollo de los pueblos, en el seno de la gran familia humana.”

E l b id y e l d e s a r r o l l o

Como de costumbre, me corresponde en esta primera sesión de trabajo efectuar una relación de los aspectos más destacados de nuestra vida institucional en el último período, tanto desde el punto de vista de la organización, como desde el ángulo de los factores externos que han influido en nuestra acción. Tanto en la Memoria Anual del Banco como en el Informe del Fondo Fiduciario de Progreso Social, encon­ trarán los señores gobernadores una relación circunstanciada de estas materias. Así, mis comentarios serán más bien de orden general, tratando de vincular las facetas de nuestra propia actividad con las tendencias y los problemas del desarrollo económico-social de Amé­ rica Latina.

El crecim iento de A m érica Latina A pesar de muchas características negativas que gravitan en la vida económica y política de nuestros países y que, a veces — desgraciada­ mente— se exageran o no se colocan en su verdadera perspectiva, hay cifras fundamentales que indican una vez más que América Latina es un continente en marcha, con vocación de progreso, y llamado ine­ vitablemente a tener una mayor personería internacional, no sólo por la mejora en las condiciones de vida de su población, sino también por el mayor grado de madurez y de cultura que sus pueblos acusan. Desde luego, en 1968, el incremento del producto bruto de la región fue de un 5 a un 5,5 por ciento, sobrepasando las cifras individuales de todos los años de la década de 1960. Estas cifras obedecen, en parte importante, a una mejora en las condiciones económicas de al­ gunos de los mayores países y reflejan una tendencia sostenida al cre­ cimiento interno de la región. En este cuadro, creemos que la intervención del Banco Interamericano siguió significando una importante contribución. Por una parte, en el proceso de capitalización de América Latina, la inversión interna sigue gravitando en más de un 90 por ciento; el b id promovió una movilización de recursos locales que en lo financiero casi dobla su propio aporte, y cuya gravitación en ese esfuerzo local es de extraor­ dinaria importancia. Luego, recordemos que una parte sustantiva del financiamiento externo de América Latina se está produciendo a tra­ vés de fuentes públicas internacionales; en ese cuadro, el Banco Interamericano representa, en lo que a proyectos específicos se refiere, cerca de un tercio del total, con lo que sigue constituyendo el principal vehículo de financiamiento de esas iniciativas. La apreciación global que estoy dando se reñeja en los guarismos fundamentales de nuestra actividad operativa para el curso de 1968. Permítaseme detenerme a considerar algunos aspectos de esa actividad.

A ctividades crediticias del B ID En el cuadro i (anexo) podemos observar cómo ha crecido la capacidad crediticia de la institución. De 300 millones de dólares que habíamos prestado al final de 1961, hemos llegado a 2.800 millones de dólares al finalizar 1968, con una cartera total de 500 operaciones. Cabe recor­ dar en esta reunión que en lo que va transcurrido del año 1969 y, en parte, como resultado de la ‘ ‘ línea de abastecimiento’ ', formada por

operaciones ya negociadas en 1968, fue posible autorizar nuevas ope­ raciones por un monto del orden de 200 millones de dólares, que agre­ gados a las cifras mencionadas, conforman una cartera total de 3.000’ millones de dólares. Durante el año 1968, el Banco autorizó 55 ope­ raciones por 431 millones de dólares, nivel anual de actividad sólo superado en 1967. En 1968, el volumen de desembolsos alcanzó a un total de 291 millones de dólares, superando el nivel alcanzado en cada uno de los años anteriores; al 31 de diciembre, los desembolsos acumulados alcan­ zaban a un total del orden de 1.330 millones de dólares, correspon­ diente al 48 por ciento del volumen de préstamos otorgados por la institución hasta esa fecha y al 56 por ciento de las operaciones “ ele­ gibles” para un giro inmediato de sus fondos. Como lo expresé, el volumen de recursos de contrapartida para los proyectos financiados por el Banco es notoriamente superior a la contribución de la entidad. En efecto, nuestros créditos se incorporan a inversiones por 7.600 millones de dólares, es decir que significan un 37 por ciento del total, en tanto que el 63 por ciento restante proviene principalmente de la movilización de recursos internos de los propios* países prestatarios.

D istribución sectorial La distribución sectorial de la actividad crediticia del Banco es reflejo de su política tendiente a propiciar el desarrollo equilibrado de Amé­ rica Latina. Como se indica en el cuadro ii, la agricultura absorbió el 22,6 por ciento del financiamiento total otorgado por el Banco; la industria y la minería el 19,4 por ciento; los proyectos de agua pota­ ble y alcantarillado, el 15 por ciento; los proyectos de energía eléc­ trica, el 12,6 por ciento; el sector de transportes y comunicaciones, el 11,9 por ciento; vivienda, el 11,1 por ciento; educación, el 4 por ciento; las actividades de preinversión, el 2,2 por ciento; y el financiamiento de exportaciones de bienes de capital, el 1,2 por ciento. En 1968, la actividad crediticia del Banco dio especial importan­ cia al fortalecimiento de la infraestructura económica de América La­ tina, sector crucial para el crecimiento acelerado de la capacidad productiva de la región. Este apoyo financiero beneficiará, en gran medida, a las áreas menos desarrolladas de América Latina y ejercerá asimismo un fuerte impacto en la producción agropecuaria e industrial al contribuir a mejorar las facilidades de transporte dfísde los centros:

de produeeión a los mercados de consumo y el suministro de energía eléctrica indispensable para el desarrollo de estos sectores. Por otra parte, esta orientación de nuestros recursos se explica también por la función que estamos desempeñando como ‘ ‘ Banco de la Integración” de América Latina. Estamos salvando la fase preliminar de los es­ tudios en muchas iniciativas multinacionales para comenzar la etapa de los financiamientos para realizarlas, participando en la construc­ ción de carreteras internacionales, de puertos para servir a determi­ nadas cuencas, de obras que puedan integrarse a la “ Red Interamericana de Telecomunicaciones'’, y de sistemas interconectados de ener­ gía eléctrica. En el sector de la energía eléctrica, el Banco autorizó en 1968 préstamos por una cifra aproximada a los 128 millones de dólares, lo que representa el monto anual más alto otorgado por la institución para estos fines y que corresponde a inversiones en Argentina, Co­ lombia, República Dominicana y Venezuela. En el campo de los trans­ portes y comunicaciones el Banco comprometió en 1968 un volumen total de recursos por 82 millones de dólares. Los proyectos respectivos están ubicados en Bolivia, Nordeste del Brasil, Colombia y Uruguay. El Banco ha proseguido con su política de promover el desarrollo agropecuario e industrial de América Latina, especialmente en aque­ llas áreas que han recibido menor ayuda financiera. Los préstamos agropecuarios totalizaron 75,1 millones de dólares y los industriales 58,4 millones de dólares. En el sector agrícola, la institución apoyó los esfuerzos que está realizando México para expandir el área culti­ vable del país, y los de Chile, El Salvador y Nicaragua para fortalecer sus sistemas de crédito agrícola. Además, destinó recursos para pro­ yectos de asentamientos campesinos en Colombia y Ecuador y para ayudar a Chile y Paraguay a controlar y erradicar la fiebre aftosa. La participación del Banco en este último tipo de proyectos, como asimismo en proyectos de electrificación rural, constituyen nuevas actividades de nuestra institución en provecho de la agricultura lati­ noamericana. Dos de los préstamos aprobados por el Banco en 1968 para pro­ mover el desarrollo del sector industrial^ contribuirán simultáneamente a mejorar la productividad de la agricultura. Ambas operaciones ayudarán a Venezuela a construir un gran complejo de fertilizantes. Nuestra línea de acción en el sector industrial continuó caracterizán­ dose, el año pasado, por nuestro apoyo a los bancos industriales y a las corporaciones nacionales de fomento, mediante la autorización de préstamos globales para Argentina, Colombia y Perú. Cabe destacar

también un importante crédito a la Compañía Vale do Rio Doce, en Brasil, para expandir un complejo de extracción y concentración de minerales de hierro, y otro, para una empresa privada de Para­ guay, destinado a ampliar una planta de aceites industriales y co­ mestibles. En el curso del año pasado, el Banco siguió apoyando los progra­ mas hahitacionales que desarrollan Colombia y Perú; otro crédito, el primero otorgado por el Banco a Trinidad y Tobago, ayudará a iniciar un programa similar en ese país. Los financiamientos del Banco des­ tinados a obras de agua potable y alcantarillado incluyeron préstamos para el área metropolitana de São Paulo; para obras de agua potable y alcantarillado en Asunción y para 75 comunidades rurales en Ni­ caragua. Todas estas operaciones de desarrollo urbano significaron préstamos por un total de más de 50 millones de dólares. En el campo de la educación avanzada, el Banco otorgó recursos a Colombia para la construcción de una nueva ciudad universitaria en la Universidad del Valle, en Cali, y a Honduras para mejorar las instalaciones y laboratorios de la enseñanza en la Universidad Na­ cional Autónoma, por montos cercanos a 10 millones de dólares. Para estudios de preinversión, el Banco concedió financiamientos a Colombia, El Salvador y Trinidad y Tobago, todos ellos destinados al establecimiento de “ fondos de preinversión” con el objeto de acelerar la preparación de proyectos y programas de desarrollo económico y social. Además, se concedieron recursos a México para estudios de desarrollo de la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago; a Nicaraguá para ayudar a elaborar los planos de una nueva ciudad universitaria en Managua; a la República Dominicana para un proyecto experimental de colonización; a Uruguay para mejorar los sistemas administrati­ vos del puerto de Montevideo, y a Brasil para concluir el estudio de factibilidad de un aeropuerto destinado a operar con grandes aviones de retropropulsión. El volumen de estas operaciones respectivas as­ ciende a 10 millones de dólares. Las operaciones destinadas al financiamiento de las exportaciones intrarregionales de bienes de capital incluyen una línea de crédito para Venezuela; otra para México destinada a financiar la exporta­ ción de componentes de vagones ferroviarios a Colombia, y otra tam­ bién para México, dedicada a la venta de bienes y servicios para la construcción de un oleoducto en el departamento de Caldas, Colom­ bia, financiamientos que totalizan más de 12 millones de dólares.

R ealizaciones físicas Los préstamos del b id se están transformando rápida y progresiva­ mente en obras tangibles. En 1968 se concluyeron 43 proyectos a los que habíamos asignado más de 200 millones de dólares. Estos resul­ tados, agregados a los obtenidos en años anteriores, determinaron que a fines del año se hubieran completado 169 proyectos, por 630 millo­ nes de dólares. Al presente, más de un tercio del portafolio, en nú­ mero de préstamos, y cerca de un 25 por ciento del volumen de los fondos concedidos, se traducen en iniciativas definitivamente com­ pletadas. Revisemos ahora el balance de la obra física que se realiza con ayuda de nuestros financiamientos. Según puede verse en el cua­ dro III, al 31 de diciembre de 1968, nuestros créditos contribuían a mejorar o incorporar a la producción alrededor de 2.150.000 hectáreas de tierras cultivables, en comparación con 1.830.000 hectáreas a fi­ nes de 1966. Con cargo a los préstamos globales concedidos por el Banco a instituciones de fomento, se habían otorgado cerca de 600.000 créditos individuales a pequeños y medianos agricultores. Los pro­ yectos y programas agrícolas financiados por el Banco benefician a unos 5 millones de personas en todo el hemisferio. Los préstamos del Banco contribuyen, por otra parte, a la construcción o ampliación de 49 grandes plantas industriales, de las cuales 35 ya están termi­ nadas y en operación; y, además, con cargo a los préstamos globales se han beneficiado 3.350 empresas industriales privadas, medianas y pequeñas. Nuestros recursos contribuyeron a expandir en 5.800.000 kilova­ tios la capacidad generadora de energía en América Latina; además, ayudaron a la construcción de más de 31.000' kilómetros de líneas de transmisión y de sistemas de distribución en más de 300 localidades. Contribuyen también a la construcción o mejoramiento de casi 5.000 kilómetros de carreteras troncales y de 17.000 kilómetros de caminos de acceso, a la modernización de siete grandes puertos y a la cons­ trucción de elevadores de granos en otros seis puertos. Los préstamos del Banco posibilitan también la construcción de unos 3.600 acueductos urbanos y rurales y de 265 sistemas de alcan­ tarillado, que beneficiarán a cerca de 48 millones de personas; al término del año pasado se habían construido 1.835 sistemas de agua potable y 180 sistemas de alcantarillado. En materia de habitación, nuestros préstamos contribuyen a la construcción de más de 300.000 unidades de viviendas para familias de bajos ingresos, que alojarán

a un total de casi 2 millones de personas; a fines de 1968 se habían terminado 187.000 unidades y se encontraban en construcción otras 42.000 unidades.

Algunas características del desarrollo latinoam ericano: la industrialización El sucinto análisis que hemos efectuado de los sectores que el Banco Interamericano está atendiendo, da idea clara de algunas de las nece­ sidades prioritarias del crecimiento económico y de las necesidades de la inversión en distintos sectores en América Latina. La importancia que hemos dado en nuestra acción crediticia a la industria y la agri­ cultura —y a la infraestructura económica como indispensable soporte de los anteriores— refleja la necesidad de fortalecer el sistema pro­ ductivo del continente. Por otra parte, la importancia que para nues­ tras funciones han tomado las inversiones vinculadas con el desarrollo urbano revela cómo las tendencias del desarrollo económico y de la explosión demográfica están creando agudas necesidades cuya aten­ ción requiere un nuevo y dinámico enfoque. Algo parecido podemos señalar en torno a nuestros financiamien­ tos de la educación y de la investigación avanzadas, expresión de desconocidos requerimientos en épocas anteriores. El proceso de la industrialización latinoamericana caracteriza el destino de todas nuestras naciones en la última generación. El rostro rural de América Latina está cambiando rápidamente para presentar una sociedad industrializada con un predominio creciente de las acti­ vidades de servicios. Recordemos que en la actualidad la industria fabril contribuye con un 25 por ciento a la formación del producto regional, frente a un 20 por ciento del aporte agropecuario. Podemos estimar el crecimiento industrial en esta década en un promedio cer­ cano al 6 por ciento anual; cálculos provisionales para 1968 lo hacen llegar al 8 por ciento. El crecimiento de algunos segmentos indus­ triales ha sido particularmente rápido, en especial la semimanufac­ tura, la metalurgia, las industrias químicas, la pulpa y el papel, como asimismo la industria automotriz. Pero los efectos de este proceso de industrialización no se deben medir sólo por el volumen de la producción. Este proceso representa la formación gradual de nuevos empresarios y gerentes, de técnicos especializados, de supervisores y de una masa de trabajadores indus­ triales calificados. Esta acumulación de conocimientos y tecnología,.

que ha llevado al dominio de procesos y métodos industriales, constitu,ye, en sí, un activo muy valioso para el crecimiento futuro de Amé­ rica Latina. Cuando examinamos las condiciones en las cuales se ha desarro­ llado la manufactura en América Latina, al lado de las ventajas y de los éxitos que se pueden y deben reconocer, también es necesario tener en cuenta que en este proceso, al amparo de una protección exage­ rada, se han generado ineficiencias que representan un costo social elevado y que han dado como resultado, en muchos renglones, altos precios de los productos finales y escasa capacidad de competencia. Una vez que ha tenido lugar la formación de una base industrial relativamente amplia y que se han llegado a satisfacer, en gran me­ dida, las necesidades del mercado regional, sobre todo de bienes de consumo, la industria latinoamericana, para seguir creciendo en forma dinámica, tiene que hacerlo resueltamente hacia afuera y al mismo tiempo abrirse una nueva frontera de expansión hacia adentro, a medida que el progreso técnico de la agricultura vaya elevando el nivel de vida de las masas rurales. Lo anterior plantea un vasto problema de modernización de plan­ tas industriales obsoletas, de logro de economías de escala que hagan posible la reducción de los costos, de mejoramiento del personal; en suma, de una verdadera racionalización de la industria latinoamerieana. Esta nueva orientación de nuestras manufacturas requiere una nueva visión de los gobiernos en cuanto a las políticas de desarrollo industrial y, a la vez, una nueva orientación de los propios indus­ triales, para lo cual es indispensable adecuar más y más las estructuras hacia las exportaciones, particularmente de aquéllas que puedan pro­ porcionar los mercados ampliados de la integración regional y subregional de América Latina. En los meses que van transcurridos de 1969, el b id h a proseguido en su política de apoyo a organismos nacionales de fomento mediante líneas globales de créditos industriales: nuevos préstamos de este tipo se han otorgado a Ecuador, a Paraguay y a la R e p ú b lic a D o m i n i c a n a , por un monto total de 17 millones de dólares. Además, a una impor­ tante empresa siderúrgica argentina se le han autorizado recursos por 5,3 millones de dólares para los estudios de ingeniería. La preocupación del b id en estos asuntos no sólo se expresa p o r los importantes volúmenes de financiamiento y la intensa actividad de asistencia técnica que ha estado proporcionando a la empresa latino­ americana, sino también por su proceso de búsqueda de las soluciones más adecuadas para promover una industrialización eficiente y diná­

mica. En ese proceso hemos actuado junto a otras organizaciones públicas y privadas. La M^^sa Redonda que tendrá lugar este año con motivo de la presente reunión, sobre el tema “ El proceso de indus­ trialización en América Latina” , es una clara demostración de esta actividad; basta, al respecto, analizar el temario respectivo y las cali­ ficaciones de los participantes.

F om ento de las exportaciones Como se ha señalado, la industrialización de nuestros países está es­ trechamente vinculada con las perspectivas de su comercio externo. Uno de los acontecimientos económicos más importantes que ha pre­ senciado la economía mundial en el período de posguerra ha sido el extraordinario crecimiento del comercio exterior. En contraste con la tendencia del comercio mundial, los países en desarrollo han ido perdiendo paulatinamente colocación dentro de ese total, y la posición de América Latina se ha deteriorado aún más con relación al con­ junto de los países en desarrollo. Entre 1950 y 1967, el valor de las exportaciones de América Latina creció a una tasa anual equivalente a sólo 3,6 por ciento por año; esto se compara con un ritmo de 9 por ciento para los países desarrollados con economía de mercado, de 4,6 por ciento para el Asia y de 6,4 por ciento para África. Lo anterior significa que las exportaciones per capita de América Latina, que en el año 1950 fueron de 41 dólares, en el año 1967 sólo habían aumentado a 47 dólares; en el mismo período, las exportaciones por habitante de los países desarrollados con economías de mercado aumentaron de 66 a 235 dólares. Las cifras mencionadas revelan una doble verdad: por una parte, ponen en evidencia la ineficiencia de nuestras estructuras de produc­ ción; por otra, constituyen el orden de magnitud de la escasa soli­ daridad prevaleciente en el marco de la cooperación internacional, ya que reflejan el proteccionismo exagerado que, a su vez, los países industrializados han aplicado a diversos productos tradicionales, tanto primarios como manufacturados. És un hecho conocido que la actividad productiva en las naciones avanzadas se caracteriza, al presente, por el predominio de industrias y servicios de alta productividad, lo que no impide que dichas nacio­ nes persistan en proteger a diversos sectores claramente ineficientes de su estructura económica, tales como ciertas manufacturas menos sofisticadas y diversos productos agrícolas, para cuya producción las

naciones en desarrollo tienen importantes ventajas comparativas. Des* afortunadamente, se trata de un fenómeno que tiene raíces profundas y que continuará prevaleciendo mientras los países latinoamericanos y los países industrializados no adopten medidas de fondo, acordes con la complejidad del problema, para que tal situación se modifique. Examinando el problema solamente desde el punto de vista de la estructura productiva de América Latina, que es el aspecto sobre el cual podemos actuar directamente, vemos que estamos abocados a dos tipos de limitaciones. La primera de ellas consiste en que, dada la naturaleza de los productos que actualmente estamos en condiciones de exportar en forma competitiva, simplemente no podemos esperar un crecimiento dinámico de nuestras exportaciones. Se trata, en efecto, de productos principalmente de naturaleza primaria, para los cuales la elasticidad de la demanda generada en los países industriales es rela­ tivamente baja. En segundo término, debemos reconocer que la calidad y el costo de nuestras manufacturas no son realmente competitivos en este momento en los mercados de las naciones industrializadas. Es aquí donde desempeña un papel fundamental la creación de mercados regionales o subregionales de mayores dimensiones, que permitan con­ solidar nuestra estructura de producción sobre bases más eficientes, haciendo uso de las economías de escala y de las ventajas que ofrecen la especialización industrial, la localización óptima y la normalización de los productos. Sin embargo, el hecho de que se realicen esfuerzos para la inte­ gración económica y de que se aproveche al máximo el mercado re­ gional, no es aceptación de que estemos descartando las posibilidades que ofrece el mercado mundial. Al efecto, cabe tener en cuenta que el mercado de América Latina, en conjunto, no es mayor que el de Japón, de Alemania Occidental o de Francia; si a esto se añade que el producto por habitante en América Latina sólo crece a un ritmo de 1,7 por ciento por año, mientras que el de los países desarrollados está creciendo a más del 3 por ciento por año, resulta claro que las perspectivas de aumento del comercio exterior de América Latina re­ siden, en gran medida, en el futuro aprovechamiento de ese gran mer­ cado extrarregional de expansión. No quiero minimizar, sin embargo, las dificultades que plantea este gran esfuerzo de expansión de las exportaciones latinoamericanas. Es indudable que América Latina tendrá que hacer frente a una dura competencia en la cual los países desarrollados tienen ventajas histó­ ricas y tecnológicas evidentes. Pero, recordemos que América Latina cuenta con enormes reservas de recursos naturales y con abundante

y hábil mano de obra que pueden permitirle, en el futuro, superar tales desventajas, en la medida en que pueda consolidar y expandir su capacidad industrial y aumentar los niveles de su productividad agrícola. La UNCTAD, en reconocimiento de las realidades señaladas, ha ve­ nido propendiendo al establecimiento de un sistema de preferencias que haga posible un acceso más fácil de las exportaciones de manufac­ turas y de semimanufacturas de los países en desarrollo a los mercados de los países industrializados. Y aunque las ideas sobre este sistema han sido aceptadas, en principio, por los principales países desarro­ llados, es indispensable que América Latina, en unidad de acción, continúe presionando para que este sistema pueda comenzar a nego­ ciarse a la brevedad posible. En la acción futura del Banco estas consideraciones deberán ser fundamento para un empeño aun mayor en asociar nuestros recursos con un indispensable export drive, particularmente de orden indus­ trial, que América Latina debe afrontar. Ha sido ésa por lo demás la preocupación de nuestros países miembros, manifestada en diversas reuniones internacionales, preocupación que ha conducido a la crea­ ción de un centro regional de promoción de las exportaciones con sede en Bogotá.

La agricultura El crecimiento agrícola ha sido del orden del 4 por ciento en esta dé­ cada, menor que el del producto bruto y naturalmente inferior al de la producción industrial. Sin embargo, América Latina no ha presen­ ciado una crisis “ malthusiana” , ya que ese porcentaje sobrepasa en todo caso el de expansión demográfica. Al presente, sin embargo, la producción agropecuaria se ve afectada por sequías que han perju­ dicado particularmente a Chile, Ecuador, Perú y algunos países del Caribe. El atraso relativo de la agricultura se refleja en la baja produc­ tividad por persona y por hectárea que implica una baja utilización de la tierra y del hombre. Y la paradoja es que esto sucede en cir­ cunstancias en que el estado nutricional de la población es deficiente. Es cierto que América Latina posee, a diferencia de otras regiones del mundo, una abundancia relativa de tierras, pero las más accesibles han sido ya ocupadas, y el abrir otras al cultivo representa ingentes inversiones en infraestructura. Será necesario poner el acento en el

empleo de téenieas modernas que aumenten los rendimientos en la tie­ rra ya utilizada. Aparte de la necesidad de mayores capitales, el problema que esto plantea está relacionado íntimamente con la posibilidad de mejora­ miento tecnológico. El becho de que la capitalización de la agricultura no baya avanzado más rápidamente, y de que haya sido incapaz de absorber el mejoramiento que ha ocurrido en otras partes, revela la ineficiencia de las estructuras agrarias. Por otra parte, los avances tecnológicos que están ocurriendo en la agricultura de otros países no implican por sí solos la superación de este atraso. En relación a la necesidad de cambios en nuestros sistemas agrícolas, y a la lentitud que ha caracterizado este proceso en la presente década, es pertinente citar el siguiente párrafo de nuestro último Informe del Pondo Fidu­ ciario de Progreso Social: ^^Considerables avances se lian hecho en los últimos 7 años para eli­ minar sistemas injustos y onerosos de tenencias de la tierra. Mucha pro­ piedad ociosa, dada en concesión a especuladores privados, ha vuelto al Estado y los programas de colonización están abriendo nuevas áreas vírge­ nes para asentamientos; pero la adquisición y redistribución de las tierras mejores y más accesibles ha sido lenta y ha estado pospuesta en relación a los montos anunciados. El hecho que los recursos públicos para el des­ arrollo rural y los créditos para los nuevos beneficiarios no han estado disponibles en montos suficientes, es otro factor limitante para una redis­ tribución más importante, considerando particularmente que las áreas le­ galmente expropiables son subdesarrolladas. ' ’

Tal como lo hemos mencionado en otras oportunidades, el b id mantiene su liderazgo como principal organismo de financiamiento externo de la agricultura latinoamericana. Más del 50 por ciento de esos fondos han provenido de nuestra entidad. Aparte de las opera­ ciones ya mencionadas para 1968, permítaseme recordar que una parte sustancial de las operaciones de crédito aprobadas en el curso de este año inciden en financiamientos en este sector. Menciono, desde luego, un crédito para Guatemala, de apoyo a la labor de crédito agrícola de SCICAS; la promoción de un programa de desarrollo ganadero de gran envergadura en los estados de Minas Gerais, Espirito Santo y Bahia, de Brasil; el primer financiamiento para fines de colonización que hemos dado a Honduras a través del Instituto Nacional Agrario; una ampliación de los créditos al Banco Nacional de Nicaragua y el apoyo financiero a la reforma agraria de Chile. A la República Argentina se han concedido también recientemente sustanciales créditos para la erradicación de la fiebre aftosa.

D esarrollo urbano Los procesos anteriormente descritos de nuestra realidad industrial y agrícola se complican por el extraordinario crecimiento demográfico' que registra América Latina y que arroja una tasa anual cercana al 3 por ciento. No nos puede extrañar que el crecimiento de la población urbana sea superior al de la agrícola, llegando a un 4 por ciento al año; en muchas de nuestras ciudades ese aumento sobrepasa al 6 por ciento. Resultado de estas tendencias es que la población de América Latina ha venido perdiendo rápidamente su condición rural y se está transformando en una masa progresivamente urbana. En 1950, la población rural era todavía el 60 por ciento de la población total; al presente se puede estimar que esta proporción se ha reducido al 50 por ciento. Según los últimos datos disponibles, el sector urbano de la pobla­ ción económicamente activa ha venido creciendo sostenidamente. En­ tre 1950 y 1965 pasó de 44,8 por ciento a 53,3 por ciento de la fuerza de trabajo total, en estrecha correspondencia con los cambios regis­ trados en la composición urbano-rural de la población total. Sin embargo, este significativo aumento en la fuerza de trabajo urbana estuvo asociado con un leve descenso relativo de la proporción em­ pleada en la industria manufacturera, de 14,2 por ciento a 13,8 por ciento. Subió, moderadamente, el empleo en la construcción y en los servicios básicos, de 7,8 por ciento a 9,1 por ciento, mientras que el grueso del aumento se concentró en los servicios restantes (comercio, gobierno, personales, etc.) y en el rubro “ actividades no especifica­ das” que, sumados, aumentaron de 22,8 por ciento a 30,3 por ciento del total. La magnitud notablemente alta de este último porcentaje refleja con fidelidad, por una parte, el carácter excesivo de las pre­ siones sobre el empleo urbano provocadas por el éxodo rural y, por la otra, el grave desequilibrio que la evolución económico-social de los países de la región va poniendo cada vez más de manifiesto, entre el crecimiento de población y la capacidad de la economía de nuestros países para hacer uso eficaz de la fuerza de trabajo. En efecto, todos los observadores están de acuerdo en que, en una fracción importante, el alto incremento del empleo en el sector servicios significó aportes escasos o nulos al producto nacional y al bienestar de la población. En el proceso de la migración rural-urbana actual tienen influen­ cia tanto los factores de “ rechazo” del campo como los de “ atracción” hacia la ciudad. Las causas del primer fenómeno están, por un lado, en el régimen de tenencia de la tierra y, por otro, en los efectos del

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U N INSTjRUMENTO d e a f i r m a c i ó n r e g i o n a l

aumento de productividad en la agricultura que, si bien no ba sido intenso, lo ha sido en medida suficiente para eliminar brazos que ya no se necesitan; frente a esto, la atracción que ejercen las ciudades, lejos de representar una solución adecuada, trae consigo el inquie­ tante fenómeno de la ‘ ‘ población marginal’ ’ que caracteriza el des­ arrollo urbano de América Latina. Desde este punto de vista, la evo­ lución del empleo en las ciudades refleja la incapacidad del sector industrial para responder a la presión por empleos productivos en una forma más dinámica. De esta suerte, el rápido crecimiento de la población urbana crea presiones sobre los mercados de trabajo de las ciudades, cuya única salida es el crecimiento desproporcionado del “ sector terciario” . Por otra parte, tampoco podemos decir que haya ayudado a aliviar en gran medida el problema del desempleo y subempleo en los campos. De más está decir que esa población está determinando necesidades en términos de vivienda, de salud, de edu­ cación, etc., que las ciudades no están en capacidad de satisfacer en forma adecuada, al no crearse las actividades productivas indispen­ sables. El camino para resolver este problema es, entre otros, el de al­ canzar una tasa de capitalización más elevada y una mayor planifi­ cación en el uso de nuestros recursos, con miras a la creación de los nuevos empleos requeridos, especialmente en la industria. Al mismo tiempo, la ampliación de la industria debe tener en cuenta el hecho de esta abundancia relativa de mano de obra en nuestros países y debe tratar de aplicar, en lo posible, aquellas tecnologías que impliquen una utilización más intensiva de este factor y que sean a la vez compatibles con la eficiencia económica y la competividad de la industria latino­ americana. El Banco Interamericano ha prestado permanente atención a los serios problemas de la urbanización de América Latina. Es símbolo de este interés el hecho que nuestro primer crédito fue para proveer agua potable en la ciudad de Arequipa. Al presente, nuestros financiamientos de “ desarrollo urbano” , es decir, programas de agua y alcantarillado, y de cooperación con las políticas habitacionales de nuestros países miembros, constituyen más de un 25 por ciento de nuestra cartera total. Somos el organismo exterior que ha prestado una mayor coo­ peración a los países de América Latina en la asistencia financiera y técnica en este campo, con el ánimo de implantar políticas reforzadas en un enfoque global que, más que considerar proyectos aislados, tiendan al desarrollo urbano en conjunto. En los últimos días hemos aprobado un préstamo por 5 millones de dólares al Instituto Nacional

de la Vivienda, de Guatemala que esperamos sea una operación mo­ delo en este campo. Esta operación conlleva una sustancial movili­ zación de fondos locales, tiende a remodelar zonas marginales en esta ciudad, utiliza importantes ahorros privados mediante el sistema de hipotecas aseguradas, integra iniciativas del Gobierno y de los par­ ticulares, contribuye a la formación de una infraestructura urbana de contenido económico y social, y refuerza la estructura orgánica del ente ejecutor.

Ciencia y tecnología Un tema que ocupa cada vez más la atención de los países en des­ arrollo se relaciona con el creciente avance tecnológico alcanzado por los países industrializados, frente a su propia situación de relativo retraso; este proceso es la esencia misma del desarrollo, y es también la causa básica de la brecha entre países desarrollados y países en desarrollo. En materia de ciencia y tecnología, existe un vasto campo por delante en América Latina y no debemos dejar de mencionar, a este respecto, el progreso que ha significado la Operación “ Maraeay” — resultado de la reunión de presidentes de América en abril de 1967— en el diseño de varios proyectos de orientación multinacional. Si bien durante el futuro tendremos que seguir aprovechando el conocimiento científico ya desarrollado en los países industrializados, hay pasos que podemos dar en América y acerca de los cuales nuestra entidad ha ejercido ya su acción y ha tratado de influir en sus planteamientos. Recordemos las siguientes propuestas que hemos formulado como “ Banco de la Universidad Latinoamericana” : a) la creación de un “ mercado común latinoamericano para la ciencia y la tecnología” , en forma paralela a la integración económica de nuestros países. Se trataría de aglutinar, en instituciones especializadas, lo más valioso del intelecto de América Latina para mejorar la calidad del proceso de formación de técnicos en la región y para el avance de la investi­ gación científica y tecnológica; b) la adopción de medidas para re­ ducir la emigración de expertos y provocar la repatriación del talento latinoamericano que trabaja fuera de la región; c) la creación de la capacidad necesaria para absorber y manejar la tecnología moderna, mediante un esfuerzo sistemático para desarrollar escuelas de admi­ nistración industrial, programas para supervisores y gerentes de nivel medio, programas de adiestramiento de trabajadores, etc., y d) el

establecimiento de una estrecha conexión entre las instituciones de in­ vestigación y desarrollo, por una parte, y las universidades por otra. Aparte de nuestros financiamientos de 1968, permítaseme destacar que en lo que va corrido de este año hemos aprobado créditos para educación técnica en Argentina y en Ecuador, y en días recientes aprobamos un importante préstamo para Guatemala por 9,5 millones de dólares, destinado a modernizar y reforzar su sistema universitario.

A ctividades de cooperación técnica del B ID Estrechamente vinculada con la cooperación financiera para la me­ jora de los procesos de la adaptación científica y tecnológica y para la mejora institucional en América Latina, está nuestra labor de asis­ tencia técnica a los países miembros. El b i d , en carácter de institución de desarrollo, asigna un papel fundamental a la capacidad de las instituciones, empresas y organismos latinoamericanos para adquirir los conocimientos teóricos y las experiencias prácticas de adminis­ tración y ejecución que se requieren para asegurar el uso óptimo de los recursos financieros destinados al financiamiento de proyectos. De la misma manera, estima esencial que exista preparación adecuada para distinguir y seleccionar los procesos tecnológicos que mejor se adapten a las necesidades económicas específicas de los países en vías de desarrollo, sobre todo teniendo en cuenta el cambio social inducido por la adopción de nuevas formas de producción y consumo. Durante 1968, el Banco autorizó operaciones de asistencia técnica por un total de 16,8 millones de dólares, de los cuales el 77 por ciento se aprobó en forma de préstamos y el 23 por ciento como operaciones con carácter no reembolsable. De la cifra mencionada, un monto del orden de 13,6 millones de dólares se destinó a asistencia técnica para proyectos específicos, 1,4 millón de dólares a programas de integración, 1,1 millón de dólares para estudios de actividades de promoción y alrededor de 700.000 dólares para actividades de adiestramiento. Con estas cifras, el total de la asistencia técnica autorizada por el Banco en el período de 1961-1968 se eleva a la cifra de 116,3 millones de dólares, lo que nos transforma en una de las fuentes de cooperación técnica más importante de América Latina. El Banco ha continuado en el último período su intensa actividad en el campo del adiestramiento^ mediante la realización de cursos y seminarios llevados a cabo tanto en la sede como en los diversos países miembros, que han versado sobre la formulación y evaluación de pro-

jectos, administración de préstamos, análisis financiero, administración universitaria, administración y control de conjuntos habitacionales, además de los programas regulares sobre la organización y procedi­ mientos del Banco y otras fuentes de financiamiento externo, y los exclusivamente orientados a presentar las políticas y prácticas opera­ tivas de nuestra institución. En 1968, cuatro cursos regionales tuvieron lugar en Washington, dos en América Central y uno en Brasil; además se llevaron a cabo cursos nacionales en Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Trinidad y To­ bago y Uruguay, con participación total de cerca de seiscientas per­ sonas. Desde su creación hasta el presente, el Banco ha destinado una suma superior a los cuatro millones de dólares para estas funciones que se han traducido en 129 programas y cursos con participación de 4.300 funcionarios latinoamericanos. Las actividades de adiestramiento han puesto énfasis especial en la creación y fortalecimiento de capa­ cidades permanentes en las instituciones nacionales y regionales de América Latina, que les permita continuar en forma autónoma esas actividades en el futuro. En este sentido debe destacarse la coope­ ración desarrollada con el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, con el Instituto Interamericano de Administra­ ción Pública establecido con el apoyo del Banco y la Fundación Getúlio Vargas, con el Instituto Centroamericano de Administración Pública, con las Escuelas de Administración de Negocios de varias universidades latinoamericanas y con f l a c s o para el funcionamiento de la Escuela Latinoamericana de Ciencias Políticas y Administra­ tivas.

El

b id y

la

In te g r a c ió n

En una región como América Central, que ha visto los resultados tangibles de la integración económica, hablar de las ventajas que ofrece este proceso como instrumento del desarrollo económico y social, resultaría una redundancia. Nadie puede negar que el crecimiento extraordinario registrado por los países de América Central tiene su origen, en gran medida, en el proceso de integración económica de estos últimos años. Es cierto que en este proceso han aparecido obs­ táculos, a veces difíciles de resolver, pero la verdad es que América Central exhibe, como ninguna otra subregión de América Latina, un cuadro de desarrollo acelerado de su comercio exterior, de los ahorros,

de las inversiones, del desarrollo industrial y del producto subregional que, sin lugar a dudas, ha beneficiado a todos los países de la subregion y constituye un ejemplo para el resto del continente. Los progresos que alcanzó la integración en América Central se reproducen, aunque en menor escala, en la Asociación Latinoameri­ cana de Libre Comercio, lo que permite afirmar que la integración de América Latina sigue su marcha, pese a los problemas que enfrenta. El último informe del Fondo Fiduciario de Progreso Social recuerda que el comercio intrarregional de América Central aumenta en un 30 por ciento al año, entre 1961 y 1967, incrementándose de 37 millones a 214 millones de dólares en ese lapso, vale decir de un 8 por ciento a un 23 por ciento del intercambio zonal global, y con una participación del comercio manufacturero en 2/3 de ese total. Para a l a l c , el co­ mercio intrazonal, en esos años, más que se duplica: de 300 millones de dólares pasa a 636 millones, representando al presente más de un 10 por ciento del intercambio general, frente al 6 por ciento inicial.

El p roceso de la integración regional Se debe reconocer, y en esto la comprensión de los países latino­ americanos ha avanzado mucho en los últimos años, que el problema de la integración en América Latina se extiende más allá del ámbito de las liberaciones tarifarias. La creación misma del ambiente pro­ picio para relaciones comerciales más intensas no depende solamente de la liberación de las tarifas sino también de la aplicación de una serie de otras medidas, incluyendo la coordinación de las inversiones a nivel regional. La reacción negativa del sector privado en algunos países es un síntoma de problemas reales que existen para la integración y que o bien no se previeron oportunamente o no se analizaron en sus efectos sobre la economía de los países afectados. El movimiento actual hacia agrupaciones subregionales; la tendencia hacia la creación de mercados comunes sectoriales, mediante acuerdos entre industrias; el acerca­ miento entre países vecinos para la explotación conjunta de recursos tales como cuencas hidrográficas; el impulso de la integración física, nos están dando la medida de los nuevos caminos que está encon-* trando la integración económica de América Latina.

El Banco de la Integración El Baneo Interamericano de Desarrollo siguió apoyando en este úl­ timo período el financiamiento de la integración económica de Amé­ rica Latina, tanto mediante su programa regular de préstamos como a través del “ Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina” , establecido en 1966. Como puede apreciarse en el cuadro iv^ este apoyo comprende el financiamiento de proyectos específicos en los diversos sectores de la economía de dos o más países, el financiamiento de exportaciones intrarregionales de bienes de capital, y la realización de estudios de preinversión y de actividades de adiestramiento e in­ vestigación. Los totales señalados en el cuadro indican que hasta fines de 1968 se habían comprometido recursos para estos propósitos por un monto total de 275,3 millones de dólares, en proyectos cuyo costo al­ canza a 506,5 millones de dólares. Analicemos los capítulos que com­ prenden la actividad del b id en esta materia: a) Programa de financiamiento de exportaciones de capital. Re­ cordemos que se trata de una iniciativa directamente ligada a los objetivos de integración, ya que contribuye a poner a la industria latinoamericana productora de bienes de capital en condiciones de competir con la industria extrarregional. Los compromisos con cargo al referido programa han ido en aumento constante en los últimos años y es así como en el año 1968 se llegó a una cifra acumulada del orden de 33,6 millones de dólares. Este crecimiento indujo al Directorio Eje­ cutivo a modificar la disposición acerca del límite de los recursos asig­ nados a este programa (30 millones de dólares) y a disponer que, cuando el total comprometido en esta clase de préstamos hubiese al­ canzado la suma de 22,5 millones de dólares, se aumentara automática­ mente el límite original a 40 millones de dólares. Acerca de las nuevas operaciones efectuadas en 1968 (México y Venezuela) recordemos que totalizan 12,3 millones de dólares, vale decir el mayor monto anual en esta línea de nuestras actividades. b) Refiriéndonos a los préstamos directos autorizados por el Banco para operaciones de “ contenido de integración” , en 1968 se compro­ metieron 52,6 millones de dólares, de los cuales 47,5 millones de dóla­ res se destinaron a obras de infraestructura física y 5,1 millones de dólares a proyectos de erradicación de la fiebre aftosa en álgunos países, iniciativas que deben ser consideradas de alcance regional. Además, de una línea de crédito por 10 millones de dólares otorgada anteriormente al Banco Centroamericano de Integración, se autorizo

la utilización de hasta 3 millones de dólares para contribuir al finan­ ciamiento del proyecto de la Red Centroamericana de Telecomunica­ ciones. Como se puede apreciar, el Banco continúa poniendo gran én­ fasis en los proyectos de integración física y en especial los que tienen relación con telecomunicaciones, energía eléctrica, cuencas hidrográ­ ficas y obras viales, de acuerdo con el mandato expreso recibido de la IX Eeunión de la Asamblea de Gobernadores. Por otra parte van apa­ reciendo nuevos campos de acción en los que la institución podrá ejercer una acción orientadora para la cooperación multinacional con sus re­ cursos financieros y técnicos, por ejemplo, el turismo, la ciencia y tecnología, etcétera. A fines de 1968 tuvo lugar la inauguración del proyecto del Acaray en Paraguay y se concluyeron las negociaciones conducentes a realizar los proyectos de interconexión de esta central hidroeléctrica paraguaya con el estado de Paraná, en Brasil y con la provincia de Misiones en Argentina. El Banco, en semanas recientes, ha otorgado financiamientos a Brasil y a Argentina, por montos de 11 y 5 millones de dólares respectivamente, para instalaciones que posibiliten la ven­ ta de energía eléctrica de la usina del Acaray a esas zonas vecinas. En días recientes, los presidentes de Brasil y de Paraguay inau­ guraron la carretera que, arrancando del Puente de la Amistad, en la frontera brasileño-paraguaya, llega hasta el puerto de Paranaguá, en la costa atlántica de Brasil, que este último país ha declarado puerto franco para su utilización por el Paraguay en su comercio in­ ternacional. La nueva carretera permite la comunicación directa entre la capital paraguaya, Asunción, y la costa atlántica brasileña, dando así un acceso directo al mar a esa nación mediterránea. El proyecto recién inaugurado comprende también la modernización y ampliación de las instalaciones del puerto, la construcción de un silo con capacidad mínima de 10.000 toneladas y el dragado de la bahía. Recordemos que el BID ha contribuido para esta importante iniciativa multinacional eon financiamientos por un total de 25,6 millones de dólares. c) Mencionemos ahora las actividades del Fondo de Preinver­ sión para la Integración de América Latina. En 1968 fue aprobada una operación de “ recuperación contingente’ ’ por 190.000 dólares para fi­ nanciar el estudio de factibilidad de la carretera que uniría La Paz, en Bolivia, con el puerto de lio, en Perú. Las operaciones no reem­ bolsables de este Fondo, inclusive las de recuperación contingente, to­ talizaron en el año la significativa cifra de 1.341.000 dólares.

Entre las nuevas operaciones del Fondo de Preinversión cabe des­ tacar la asistencia técnica prestada al Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial ( i c a i t i ) para la estructuración y promoción de sus servicios, y la ayuda concedida a c e n d e s , de Ecua­ dor, para la preparación de proyectos específicos de alcance regional en los sectores agrícola y manufacturero, con miras a aprovechar las ventajas concedidas en virtud de su condición de país de menor des­ arrollo relativo. Una parte importante de los recursos del Fondo de Preinversión ha sido destinada a continuar estudios iniciados en años anteriores. Tal es el caso de los estudios vinculados al establecimiento de la Bed Interamericana de Telecomunicaciones, de los cuales se encuentran terminados el estudio sobre normas técnicas para la construcción de la red y el estudio de factibilidad técnico-económico. El año pasado se firmó, entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( p n u d ) y el b i d , un convenio de asistencia de esa organización para la prosecución de los referidos estudios. Conviene destacar que es la primera vez que las Naciones Unidas utilizan como agencia ejecutiva a una organización regional. También en el curso de 1968 tuvo lugar un gran avance en el estudio solicitado por los países ribereños de la Cuenca del Plata; el informe respectivo está ya terminado y será dis­ tribuido a los señores gobernadores de los países interesados durante la presente reunión. También con cargo al Fondo de Preinversión hemos continuado prestando nuestro apoyo institucional a la s i e g a y la ALALC. Asimismo hemos cooperado con la c e p a l y el i l p e s en un estudio de la industria automotriz. Respecto a la labor futura del Banco en proyectos de contenido integracionista en el sector de la industria —y basándose en el gran caudal de información ya reunida gracias a la realización de los pro­ gramas conjuntos del b id con la c e p a l y el i l p e s , con la a l a l c , la siECA y el Banco Centroamericano de Integración— es posible concretar algunos criterios que permiten una mejor orientación de las inver­ siones por parte de los países latinoamericanos. En el sector agrícola, de suyo más complejo, se han efectuado también algunos estudios bá­ sicos como el de la demanda y oferta de fertilizantes; consultores del b id han completado una investigación que ensaya una primera apro­ ximación en la materia. Existen en el Pondo de Preinversión algunas interesantes solici­ tudes en trámite. Mencionemos el proyecto presentado por Brasil para contribuir al financiamiento del estudio de preinversión de la ca­ rretera que conectaría a Rio Branco con Perú y Bolivia y que even­

tualmente podría convertirse en la carretera transcontinental BrasiliaLima. Con el fin de fiscalizar la respectiva coordinación de los estudios de interconexiones se reunieron recientemente en E,io Branco, Brasil, los ministros de Transportes de Bolivia, Brasil y Perú, habiéndose de­ cidido la realización de los estudios de factibilidad de la ruta selec­ cionada, con la recomendación de que se obtenga financiamiento in­ ternacional para los estudios y la ejecución de los proyectos. Otro proyecto de interés es el relacionado con los estudios de factibilidad para la construcción de Puerto Busch, en Bolivia, que permitiría la integración de la zona de Santa Cruz de la Sierra con el resto de la Cuenca del Plata y eventualmente facilitaría la explotación del mi­ neral de hierro del Mutún. Cabe también recordar que como resultado del Acta de Lima, firmada en mayo de 1968 por los cancilleres de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú, se acordó solicitar al BID el otorgamiento de la asistencia técnica y financiera necesaria para acelerar los estudios definitivos de la construcción de la Carre­ tera Marginal de la Selva y sus interconexiones con la Carretera Panamericana y las redes viales de Argentina y Paraguay. Recientemente se ha recibido la solicitud presentada por los go­ biernos de Argentina y Bolivia para la realización de un estudio de complementación fronteriza entre las provincias argentinas de Jujuy y Salta y los departamentos bolivianos de Chuquisaca, Potosí y Tarija. Por otra parte, los cinco gobiernos centroamericanos presentaron so­ licitudes al BID para el estudio preliminar de las posibilidades de des­ arrollo integrado de tres cuencas hidrográficas, la del golfo de Hon­ duras, la del golfo de Fonseca y la del río San Juan. En este orden de ideas, se ha decidido intensificar la tarea que ya viene realizando el Banco, de recopilar la información técnica dispo­ nible en los países miembros, los organismos internacionales de asis­ tencia técnica y financiera y los organismos de integración, con el propósito de preparar un inventario de los numerosos proyectos que los países están interesados en ejecutar en los diversos sectores de la infraestructura física de la región. De lo expuesto es fá c il coleg ir que si se quiere asegurar el fu n ­ cionamiento del Fondo de Preinversión en su parte de financiamiento no reembolsable, será necesario proveerlo de fuentes adicionales de recursos. Tal es el propósito de la gestión iniciada ante los gobiernos de los países miembros para que contribuyan en forma voluntaria a dicho Fondo, asunto sobre el cual deberá haber un pronunciamiento con ocasión de esta Asamblea de Gobernadores.

d) Especial referencia debemos hacer al trabajo que en materia de integración está realizando el i n t a l , ya que esa entidad del Banco,, que cuenta apenas con poco más de tres años de vida, se ha acreditado como el centro más importante para estudios relacionados con la in­ tegración en el continente. Los programas de adiestramiento, tanto los realizados directamente por el i n t a l como los llevados a cabo con otras instituciones, beneficiaron en 1968 a más de 800 participantes provenientes de todos los países miembros. El i n t a l terminó también en 1968 su estudio preliminar acerca de las posibilidades de desarrollo fronterizo entre Argentina y Chile (sometido ya a la consideración de los gobiernos respectivos) y ha proseguido en la investigación acerca de los aspectos jurídicos e institucionales de las empresas multina­ cionales que puedan constituirse como consecuencia del proceso de in­ tegración económica de América Latina.

E l b id y s u s r e c u r s o s

La labor anteriormente descrita no hubiera sido posible sin el in­ cremento que pudiéramos calificar de espectacular de los recursos del Banco Interamericano. Este proceso ha continuado en forma progresiva en el último período, pese a las dificultades generales para la trans­ ferencia de recursos financieros por parte de los países industrializados a los países en desarrollo.

D ificultades en el financiam iento internacional Ya en otras oportunidades hemos tenido ocasión de analizar los fac­ tores limitantes de esa transferencia y que al presente se singularizan, de una parte, por las dificultades en las balanzas de pago de muchos países tradicionalmente dadores de ayuda, y de otra, por un proceso que podemos definir de “ desánimo” en las políticas de ayuda exterior. Esta última circunstancia explica las drásticas reducciones introduci­ das el año pasado por el Congreso de los Estados Unidos al programa de ayuda externa que le presentara la rama ejecutiva. La ayuda exte­ rior no sólo tiende a limitarse en sus volúmenes sino que también tiende a “ endurecerse” . A principios de esta década era observable una tendencia hacia la liberación y multilateralización de los pagos provenientes de esos financiamientos; al presente, con muy pocas excepciones, prácticamente todos los países contribuyentes “ atan” los;

fondos que destinan a esta cooperación a compras en sus propios países. En lo que se refiere al uso de recursos de los mercados de capital, y salvo también algunas importantes excepciones, como el caso de Alemania Occidental y Suiza, prosiguen las tendencias hacia su enca­ recimiento,- por otra parte, aún prevalecen limitaciones y controles en el acceso a esos mercados por parte de los países en desarrollo o de las agencias multilaterales de financiamiento, situaciones a las cuales hemos estado apuntando en las reuniones últimas de esta Asamblea. Es precisamente a la luz de esos hechos que nos parece de par­ ticular interés la experiencia de nuestra organización, que tanto desde el punto de vista de las contribuciones públicas como de la movilización de fondos privados, ha estado en condiciones de mantener un ritmo creciente en el proceso de formación de sus capitales. Recordemos las sustanciales contribuciones que nos han efectuado los países no miem­ bros y que revelan este logro; asimismo recordemos que el año pasado la única legislación relacionada con fondos de ayuda externa que no fue reducida por el Congreso de los Estados Unidos, fue precisamente la que autorizaba la participación de los Estados Unidos en el incre­ mento de los recursos ordinarios y especiales del Banco Interamericano.

Increm ento de los recursos del B ID En el cuadro vi puede observarse la tendencia constante al aumento de nuestros recursos financieros en el lapso 1960-68, especialmente el gran avance que anota nuestro proceso de capitalización en el curso del último año. El cuadro muestra, además, la proyección de los re­ cursos a disposición de la institución para los próximos dos años. Si analizamos la naturaleza de este avance, encontramos que refleja los cambios ocurridos en cada uno de los distintos patrimonios que constituyen el conjunto de recursos financieros del Banco. Desdo luego, en el año que acaba de terminar, suscriben los países miembros 480,8 millones de dólares de incremento en el capital ordinario exigible, lo que permite a la institución contar para los dos próximos años con el respaldo necesario para la colocación de nuevas emisiones en los mercados de capital; esta suscripción deberá ser seguida por otra de monto igual, en 1970, todo ello de acuerdo con el ejercicio de aumento de nuestro capital ordinario acordado por los señores go­ bernadores en 1967.

Em isiones de bonos En el curso del año pasado el Banco obtuvo el equivalente de 177 mi­ llones de dólares mediante emisiones de bonos y préstamos directos, debiendo tomarse en cuenta que es el mayor volumen de fondos ordi­ narios recogidos y que la mayor parte de los mismos provienen de países distintos de Estados Unidos. Estas operaciones financieras incluyen emisiones de bonos a largo plazo en Estados Unidos por 70 millones de dólares; en Holanda por 8,3 millones; en Alemania por 25 millones; en Suiza por 13,7 millones y en Austria por 5,8 millones de dólares; además, un préstamo de 10 millones de dólares obtenido en Japón, otro de 1,1 millones dedólares en Finlandia y, finalmente, una emisión a corto plazo por 43 millones de dólares colocada en bancos centrales y en otras instituciones oficiales de los países latinoamericanos miembros del Banco y en Israel. Esta acción financiera permitió que en el año pasado, nuestros préstamos ordi­ narios pudieran alcanzar el nivel de 190 millones de dólares, la cifra más alta en la historia del Banco. En el curso de los primeros meses de este año, la actividad finan­ ciera del BID ha seguido en aumento, habiéndose recogido fondos ordi­ narios por el equivalente de casi 86 millones de dólares. Este total se descompone de la siguiente manera: dos emisiones de bonos a largo plazo colocadas con instituciones bancarias de Alemania por un total equivalente a 50 millones de dólares; una emisión pública de bonos a largo plazo en el mercado de capitales de Italia, equivalente a 24 millones de dólares; un préstamo a largo plazo del Banco de Londres y América del Sur, del Reino Unido, por el equivalente de 5 millones de dólares, y otro semejante, por el equivalente de aproximadamente 6 millones de dólares, de un grupo de bancos suecos. Además, cabe señalar que hace pocos días se renovaron bonos a corto plazo que vencieron el 15 de abril último por un monto de aproximadamente 32 millones de dólares. Estos bonos han sido reno­ vados a 2 años de plazo; quisiera dejar constancia de nuestro reco­ nocimiento a los bancos centrales y otras instituciones oficiales de los países latinoamericanos miembros del Banco, por este nuevo esfuerzo y demostración de apoyo y cooperación hacia nuestra institución. Fondo para O peraciones E speciales y otros recursos En lo que se refiere al Fondo para Operaciones Especiales, en 1968 recibimos el pago íntegro de las dos primeras cuotas del incremento

acordado en la viii Reunión de esta Asamblea, cuotas que sumadas ascienden a 800 millones de dólares. Debemos congratularnos por la diligencia que han demostrado los países miembros en el pago de esas contribuciones que, en muchos casos, han sido cubiertas con antici­ pación. La tercera y última cuota de 400 millones de dólares deberá ser cancelada a fines del presente año. También en 1968 el gobierno de Canadá efectuó un aporte adi­ cional de 10 millones de dólares canadienses, con lo que los recursos que ha puesto bajo nuestra administración totalizan 50 millones en esa moneda. En términos parecidos, el gobierno de Holanda amplió su arreglo con el b id en 54 millones de florines (15 millones de dólares) incrementando así el total de los recursos respectivos a 90 millones de florines (25 millones de dólares). Por otra parte, la venta de participaciones a la banca comercial y las recuperaciones de nuestros préstamos están aumentando año a año; en 1968 las recuperaciones alcanzaron el equivalente de 62,6 millones de dólares, contabilizándose un total acumulado por este concepto de 166,3 millones de dólares. Las ventas de participaciones llegan a 46 millones de dólares; el año pasado fueron de 8,3 millones de dólares. Resumiendo, podemos expresar que el año pasado obtuvimos, entre nuevas emisiones, contribuciones al Fondo para Operaciones Especiales, recursos en Administración que han colocado a nuestra disposición países no miembros, recuperaciones y ventas de participaciones de nuestro portafolio, un volumen total de recursos que asciende, en cifras redondas, a 1.073 millones de dólares, suma que representa la mayor adición anual de fondos en nuestra entidad.

Contribuciones de países no m iembros El cuadro vii resume las diversas contribuciones que el Banco Interamericano de Desarrollo ha recibido de países no miembros de la insti­ tución, bajo diversas modalidades. Se trata de un volumen acumulado de recursos de 406 millones de dólares aportados por 14 países, a los que se agregan el Estado del Vaticano y Naciones Unidas. Tanto el número de contribuyentes como los montos señalados, constituyen una de nuestras realizaciones más interesantes, revelando el profundo in­ terés del mundo industrializado en hacer uso del mecanismo multi­ lateral que ofrece el b id para la promoción del desarrollo latinoame­ ricano. Son muy pocos los países avanzados con los que aún no hemos

llegado a alguna forma de arreglo financiero. Creo que es de justicia hacer un reconocimiento especial a la representación del Banco en Europa en los esfuerzos efectuados para lograr una mayor concu­ rrencia de los países de ese continente^ como asimismo al apoyo encon­ trado en organismos como el Instituto Ítalo-Latinoamericano y el Instituto de Cultura Hispánica, entidades con las cuales hemos orga­ nizado seminarios para promover la relación de sus respectivos países con nuestros miembros. Si se revisa la última parte de nuestra Memoria Anual se encon­ trará una relación circunstanciada de las actividades globalmente des­ critas; quisiera, sin embargo, llamar la atención de cómo con cargo a los recursos canadienses se han efectuado ya 13 operaciones por un total de 37 millones de dólares, para beneficio de diez de nuestros países miembros y del Banco Centroamericano de Integración Eco­ nómica. Recordarán los señores gobernadores que con motivo de haberse puesto en ejecución, a principios del año pasado, una nueva política de compras para los prestatarios del Banco que las vinculaba con las contribuciones efectuadas por los países exportadores de capitales a la entidad, hubo preocupación acerca de los alcances de esa decisión. Si bien es efectivo que para el Directorio y para la Administración del BID la política adoptada no es el ideal para una hipotética e inexis­ tente libertad en el cuadro de las actuales relaciones financieras y comerciales internacionales, no puede dejar de reconocerse que en algunos casos sus alcances prácticos han sido para nosotros positivos. Es evidente, sin embargo, que los aportes recibidos por parte de los países no miembros se deben sustancialmente a una acción de coope­ ración con América Latina, y al reconocimiento de la solidez finan­ ciera y técnica de nuestra organización bancaria. En este orden de ideas, queremos destacar también que reciente­ mente hemos reanudado nuestros contactos con la Comisión Ejecutiva del Mercado Común Europeo, con miras a buscar fórmulas de coope­ ración técnica y financiera. Nos proponemos, en fecha próxima, son­ dear la posibilidad de financiamientos paralelos para proyectos espe­ cíficos de algunos países latinoamericanos con el Banco Europeo de Inversiones. In tereses Al referirnos al proceso de captación de los recursos financieros, no podemos dejar de mencionar una vez más las dificultades que con­

fronta nuestra institución en materia de costo del dinero en los mer­ cados de capitales, situación que difiere para el Fondo para Opera­ ciones Especiales, formado por contribuciones de los países miembros. Sin embargo, al considerar las operaciones del Banco en conjunto, puede comprobarse que el interés promedio que refleja la actual car­ tera del Banco es de 4,29 por ciento. En 1968 el interés medio de todos nuestros préstamos fue del 4,88 por ciento, guarismos que indican claramente las condiciones ampliamente favorables bajo las cuales se están colocando nuestros fondos, tomados en conjunto.

BesuUados financieros Como ya habrán tenido oportunidad de apreciar los señores goberna­ dores por la lectura de los estados financieros del capital ordinario, del Fondo para Operaciones Especiales y del Fondo Fiduciario de Progreso Social, los resultados del ejercicio del año del que estamos dando cuenta son ampliamente positivos. Si comparamos las utilidades de esos tres patrimonios que en el año 1967 totalizaban 15,9 millo­ nes de dólares, veremos que en 1968 llegan a 21,4 millones de dólares. Estas utilidades permiten no sólo mejorar nuestros niveles de reservas, sino también los ingresos del Fondo para Operaciones Especiales y del Fondo Fiduciario de Progreso Social que se destinan al finan­ ciamiento de la asistencia técnica no reembolsable que otorga nuestra institución. Las reservas totales del Banco Interamericano a fines de 1968 llegaron a 70,7 millones de dólares; a fines de 1967 eran del orden de 52,2 millones de dólares.

C o m e n t a r io s

f in a l e s

La creación del Banco Interamericano de Desarrollo y el período de su expansión son coetáneos de la denominada “ Década para el Desarro­ llo’ ’. Conocido es el debate que tiene lugar actualmente, en diversos foros internacionales, en relación a los limitados avances conseguidos en esta década para el denominado “ tercer mundo” , debate que podrá ser el antecedente para la formulación de políticas de cooperación internacional que deberán tener su escenario en el decenio de los 70. Para el caso de América Latina ello tiene un especial significado si se considera que, además, nuestros países están al presente buscando

comunes puntos de vista frente a lo que puedan ser las orientaciones, interamericanas de la administración que acaba de iniciar sus funcio­ nes en Estados Unidos.

Una década, de Banco Interam ericano El Banco Interamericano cumple, también a fines de este año, diez años desde su creación legal. Nos estamos preparando para conme­ morar este décimo aniversario. Sin embargo, de mayor trascendencia que el recuento histórico que podamos efectuar, será la visión retros­ pectiva que podamos dar a nuestras actividades, para obtener de esa evaluación las lecciones necesarias que hagan posible proyectar a nuestra organización de acuerdo con los previsibles requerimientos del futuro. Según una sugerencia del presidente de Colombia, doc­ tor Carlos Lleras, presentada en la IX Reunión de esta Asamblea, estamos en estos últimos meses efectuando la apreciación global de las tendencias del crecimiento de América Latina, y el análisis de su k problemas. Para este trabajo cuenta nuestra institución con la muy valiosa colaboración técnica del doctor Raúl Prebisch; esperamos que el informe respectivo pueda estar a disposición de ustedes antes de fines de año.

A lgunos com entarios acerca del Banco Quisiera por eso, a la luz de esta preparación para una nueva etapa en nuestras funciones, contribuir con algunos comentarios que guar­ dan particular relación con el futuro del Banco: Primero: En el informe que sirvió de base a la última reunión del DAc sobre América Latina se decía textualmente que “ como nin­ guna otra región del mundo en desarrollo, América Latina posee el sistema más completo y organizado de instituciones regionales” . Nues­ tro Banco es evidentemente una de las mejores expresiones de esa constructiva característica para la marcha individual y colectiva de los países del hemisferio. En el plano internacional se observa con igual nitidez que para el caso nacional, qué poco se consigue con definir y formular propósitos, o aun políticas o programas, si no se cuenta con el instrumento eficiente para poner en ejecución las tareas deseadas o convenidas. Sin embargo, la existencia de una institución al servicio de las siempre crecientes necesidades financieras y técnicas

378

UN i n s t r u m e n t o d e AFIR xM a c i ó n r e g i o n a l

de un grupo de naciones en desarrollo, cual es la situación nuestra, obliga a un permanente proceso de perfeccionamiento de ese instru­ mento. Ha sido ésa, precisamente, la filosofía que ha orientado al Banco Interamericano. Las reuniones de la Asamblea de Gobernadores son la principal oportunidad que tenemos para conocer, en forma co­ lectiva, los puntos de vista de nuestros países miembros; le corresponde al Directorio y a la Administración del Banco poner en ejecución las orientaciones explícitas e implícitas que emanan de este foro. Nos complace por eso, junto con daros cuenta de la expansión operativa y financiera de la entidad, destacar que en el curso del último período hemos proseguido incansablemente en lo que pudié­ ramos llamar el ajuste de nuestra maquinaria a las finalidades que debemos cumplir. Así, hemos fortalecido nuestro Departamento de Operaciones, particularmente para la administración de los préstamos en ejecución, lo que se proyecta en la creación de oficinas regionales en todos y cada uno de los países miembros, como asimismo en la coope­ ración que estamos otorgando a los prestatarios para un mejor uso de nuestros recursos. En el mismo orden de ideas, recordemos que el sistema multilateral de evaluación del beneficio final de las activida­ des del Banco está ya en pleno funcionamiento. Segundo: El proceso de reposición de nuestros capitales permite asegurar a la institución un aumento importante para sus colocaciones en los años 1969, 1970 y 1971. No es aventurado programar una actividad de préstamos para los próximos tres años que signifique un incremento del 40 por ciento al 50 por ciento sobre el promedio anual de 400 millones de dólares alcanzado en los primeros 8 años de la actividad del Banco. Para los años posteriores a los señalados, el b id deberá, previos los estudios de rigor, proponer a sus países miembros las fórmulas para un nuevo aumento de sus fondos, que le permita mantener su ritmo operativo. Tercero: A la luz de las experiencias recogidas en los sectores económicos atendidos por la institución, creemos que el Banco deberá consolidar y mejorar sus servicios de financiamiento para el desarrollo industrial y agrícola, para la infraestructura económica y urbana, para la educación avanzada y la cooperación técnica, y para los pro­ yectos e iniciativas que promuevan la integración económica latino­ americana. También hemos adelantado que el Banco deberá apoyar aquellas acciones de sus países miembros que tiendan a tonificar sus balanzas de pagos, particularmente a través de las actividades expor­ tadoras; en tal sentido estamos atentos a seguir mejorando el actual

sistema del financiamiento de las exportaciones intrarregionales de bienes de capital. En esa misma línea de pensamiento creemos que el Banco debe ejercer u n a labor de mayor alcance en sus préstamos que directa o indirectamente estimulen el turismo en América Latina. Asimismo debería p r e s t a r mayor apoyo a las actividades pesqueras, particular­ mente cuando éstas tiendan a mejorar los niveles alimenticios nacio­ nales y a crear rubros adicionales en las exportaciones. Cuarto: Frente a las perspectivas que he señalado, y que permiten prever un incremento en cantidad y calidad en nuestras funciones, hay problemas y limitaciones que conviene reiterar: 1. Nace d e la letra y de la filosofía de nuestro Convenio Consti­ tutivo el carácter multilateral de la organización, que se ha fortalecido en el trato con los países miembros y en las relaciones financieras con los países no miembros. Sin embargo, ha sido difícil en el ejercicio de nuestras actividades, armonizar intereses de países que por su natuorganización. Por ejemplo, Estados Unidos, el mayor socio del Ban­ co y su mayor contribuyente, se ha visto afectado por problemas de balanza d e pagos que lo han llevado a un mayor endurecimiento en las contribuciones que ha efectuado para el Fondo de Operaciones Especiales. Felizmente, este tipo de dificultades se enfrentan con un excepcional espíritu cooperativo al nivel de nuestros órganos directi­ vos, siempre atentos a las mejores soluciones que garanticen el cum­ plimiento d e los objetivos del b id . 2. El alto costo que debemos pagar en los mercados de capitales por nuestros fondos ordinarios. Las fórmulas que puedan significar una reducción de esos costos son del resorte de decisiones políticas in­ ternacionales, como un sistema de bonificar los intereses de los fondos que las organizaciones financieras internacionales puedan captar en esos mercados (por ejemplo, la Propuesta Horowitz) ; 3. Aun cuando los países de América Latina en su conjunto acusan una notable mejora en su capacidad para presentar programas y pro­ yectos de desarrollo a los organismos internacionales, se manifiestan todavía para algunas naciones y para algunas áreas de la economía dificultades para ese trabajo; y 4. A pesar que es notoria la mayor movilización de recursos lo­ cales por parte del continente en su conjunto, hay países que se ven enfrentados c o n problemas fiscales que hacen difícil la absorción de recursos externos, considerando las políticas prevalecientes en el sen­ tido que por lo menos una parte razonable de los proyectos debc]i ser financiados c o n aportes locales.

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UN in s t r u m e n t o d e a f ir m a c ió n r e g io n a l

Señor presidente, señores gobernadores: José Cecilio del Valle, centroamericano grande en el pensamiento y grande en la acción, vislumbraba para América Latina, hace 150 años, una posición de extraordinaria importancia en el concierto interna­ cional al decir que “ llena de hombres, de luces, de riquezas y de po­ der, será en la tierra la primera parte de ella.” Auguraba, sin embar­ go, las dificultades para ese logro: ‘ ‘ Pero antes de llegar a esa cima de poder es necesario trepar rutas escarpadas, andar caminos peligro­ sos, atravesar abismos profundos. No nos ocultemos los riesgos de la posición en que estamos. Publiquemos la verdad para que su conoci­ miento nos haga prudentes. Estamos en el punto más peligroso de la carrera: nos hallamos en el período más crítico de los Estados. Vamos a formar nuevas instituciones, a hacer nuevas leyes, a crearlo todo de nuevo.” Y luego, abogando por la unidad de América Latina, reco­ nocía los problemas que ésta debía enfrentar: “ Una población hete­ rogénea, dividida en tantas castas y diseminada en territorio tan vasto, ¿llegará a unir sus votos sobre el gobierno que debe constituirse! Las clases que han gozado, ¿serán bastante justas para dividir sus goces con los demás? Los que han sufrido, ¿serán bastante racionales para no excederse en sus peticiones? La opinión varía siempre, según las temperaturas de los paralelos, intereses y Estados; ¿podrá unifor­ marse en una extensión de tantos grados y clima? La juventud, vana casi siempre y persuadida de poseer un saber mayor que el que tiene, ¿respetará las luces de la experiencia juiciosa y previsora?” En el momento actual se fortalece la convicción de que es preciso encaminarse hacia la unidad de América Latina, que tuvo en Valle a una de sus próceres y precursores. Estamos afianzando ese destino histórico mediante las perspectivas de un progreso económico integrado y el acercamiento impuesto por el avance técnico contemporáneo. Sin embargo, la marcha comunitaria tropieza día a día con dificultades derivadas de la prevalencia de arraigados intereses y de las limita­ ciones que crean las urgencias inmediatas de nuestras distintas na­ ciones. Grande es por eso la responsabilidad de quienes por nuestras propias funciones estamos convencidos de que América Latina tiene al presente los medios y la vocación para un extraordinario creci­ miento, que no sólo se individualice en cada uno de nuestros países sino que también abarque al continente en su perspectiva de inte­ gración. La gran tarea ha sido, es, y sigue siendo en este hemisferio “ lleno de hombres y de riquezas” , seguir creando, en forma cada día más

intensa, las condiciones financieras e institucionales que hagan posible que antes de fines del siglo podamos gozar, en forma colectiva, de plena madurez económica y política. Hacia esa aspiración, debemos nosotros, hombres consustanciados con la problemática del desarrollo económico, hacer redundar nuestro afán; inspirado en ella se crea y crece el Ban­ co Interamericano. Nuestra labor es fundamental para que se puedan gestar las condiciones que Valle intuía como esenciales para la con­ vivencia colectiva: que los detentadores tradicionales de la fortuna y del poder los compartan con los nuevos estratos que emergen con fuerza incontenible; que las colectividades en conjunto, y especial­ mente los grupos más desposeídos, comprendan que no hay posibilida­ des de un “ milenio” a plazos cortos, y menos aún, sin el trabajo con­ tinuado, sin la disciplina aceptada y sin la indispensable cohesión social; y finalmente, que en este continente joven, las nuevas genera­ ciones puedan aquilatar lo que ha sido la epopeya creadora de estos pueblos, y que para esa misma juventud se ofrezcan posibilidades ciertas de empleo, de cultura y de participación en el futuro. Hago votos por que en esta tierra de generosos conquistadores, de indomables guerreros, de escritores e intelectuales de proyección mundial, reafirmemos le fe en nuestra tarea, ya vitalizada por el em­ brujo de sus majestuosos lagos y montañas y por el mensaje de D arío: únanse, brillen, secúndense, tantos vigores dispersos; formen todos un solo baz de energía ecuménica. Sangre de Hispania fecunda, sólidas, ínclitas razas muestran los dones pretéritos que fueron antaño su triunfo.’ ^

CUADROS QUE ILUSTRAN ALGUNOS PUNTOS DEL DISCURSO PRONUNCIADO EN LA SEGUNDA SESION PLENARIA

imr

3000 PRESTAMOS (TOTAL ACUMULADO)

DESEMBOLSOS (TOTAL ACUMULADO)

(ín millones de dólares)

(En millones de dólares)

2500

1200

2000

900 1500

600

1000

300 500 i

61

62

63

64

65

66

67

% DÉ LOS PRESTAMOS

Saneamiento

;ía Eléctrica

Comunicaciones

de Exportaciones

m PROYECTOS FINANCIADOS POR EL BID Avances Sectoriales al 31 de diciembre de 196S y 19€8 (Cantidades en dólares de ios Estados Unidos)

I

Dlc. 3 1,19 6 6

Dic. 3 1 , 1968

Porcentaje de avance 1966-1988

402.000.000 161.000.000 1.826.000 636.000 278.000 3.300.000

633.000.000 282.000.000 2.146.000 998.000 594.000 5.071.000

58 75 18 57 114 54

387.000.000 229.000.000 38 26 2.300

543.000.000 371.000.000 49 35 3.352

40 62 29 35 46

Monto autorizado 152.000.000 53.000.000 Monto desembolsado Capacidad instalada proyectos (kw.) 2.710.000 Capacidad generadora en servicio (kw.) 81.500 Líneas de transmisión y distribución proyectadas (km.) 12.100 6) Líneas de transmisión y distribución en servicio (km.) 3.635 7) Localidades beneficiadas con sistemas de distribución 180

373.000.000 105.000.000 5.800.000 376.000

145 99 114 361

31.000

157

9.500

161

300

66

170.000.000 25.000.000 15.200 1.800

314.000.000 79.000.000 22.038 9.100

84 221 45 414

352.000.000 160.000.000 2.342 897 255 72 37.226.000

422.000.000 225.000.000 3.595 1.835 265 180 47.793.000

20 40 53 104 4 150 28

273.000.000 133.000.000 280.300 147.10 0 1.682.000

312.000.000 200.000.000 306.000 187.000 1.983.000

14 50 9 27 18

65.000.000 12.000.000 74 314.000

110.500.000 36.100.000 1 71 384.400

69 203 130 22

AGRICULTURA 1) 2) 3) 4) 5) 6)

II

INDUSTRIA Y M INERIA 1) 2) 3) 4) 5)

III

Monto autorizado Monto desembolsado Superficie incidencia proyectos (Has.) Proyectos terminados (Has.) Subpréstamos formalizados (No.) Personas beneficiadas

Monto autorizado Monto desembolsado Número de plantas proyectadas Número de plantas en operación Subpréstamos formalizados (No.)

ENER G IA ELEC TR IC A 1) 2) 3) 4) 5)

IV

TRANSPORTES 1) 2) 3) 4)

V

SANEAM IEN TO 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

VI

Monto autorizado Monto desembolsado Acueductos proyectados Acueductos terminados Alcantarillados proyectados Alcantarillados terminados Personas beneficiadas

V IV IEND A 1) 2) 3) 4) 5)

VII

Monto autorizado Monto desembolsado Caminos proyectados (km.) Caminos construidos (km.)

Monto autorizado Monto desembolsado Viviendas proyectadas Viviendas construidas Personas beneficiadas

EDUCACION 1) 2) 3) 4)

Monto autorizado Monto desembolsado Instituciones beneficiadas Alumnos matriculados

FINANCIAMIENTO Y ASISTENCIA TECNICA DEL BID EN MATERIA DE INTEGRACION (En millones de dólares de ios Estados Unidos) Recursos Comprometidos (Dic. 3 1,1 9 8 8 )

Costo túUI do les Proyectos (Dic. 3 1 ,19S8)

33,6

47,9

78,2

229,5

437,3

72,2

200,3

Recursos Comprometidos (Dic. 3 1, 1966) FIN ANC IAM IENTO DE EXPORTACIONES DE B IEN ES DE CAPITAL II.

17,0

FIN ANC IAM IENTO DE INVERSIONES REG IO N ALES INFRAESTRUCTURA

366,9

Transportes

54,8

148 ,7

Energía

17 ,4

3 1,8

54,8

Telecomunicaciones

—

19,8

27,5

6,0

INDUSTRIAS

284,6

21,2

38,9

SECTOR AGROPECUARIO

—

5 ,1

2 1 ,1

EDÜCACION AVANZADA

—

2,9

10,4

PREINVERSION

4,6

8,4

1 6 ,1

A.

4,5

7.6

12,3

FIN ANC IAM IENTO DE ESTUDIOS DE

SECTORIALES CREDITOS GLOBALES PARA ESTUDIOS SECTORIALES DE PREINVERSION INFRAESTRUCTURA Transportes Comunicaciones

0,9 —

Energía INDUSTRIAS

3,0

M 1.5

0,6 —

SECTOR AGROPECUARIO B.

6,3

2,4

2,8

0,9

2,9

0,6

0,6

0,5

1 ,4

0,2

0,2

DESARROLLO INTEGRADO DE ZONAS M ULTINA CIO NALES

IV.

5¿

3,9

0,8

0,1

3,2

Cuenca del Plata

0,05

0 ,7

3,0

Zonas Fronterizas

0,08

0 ,1

0,2

ADIESTRA M IEN TO . INVESTIGACION Y DIFUSION

1,0

INTAL Otros

1 ,4

2 ,1

0,1

APOYO INSTITUCIONAL Organismos Regionales

0,3 0,6

TOTAL

lá 0,9

Otros

3,5

2 ,1

1 ,7

Ifi

1,6 M . 10 1,7

1 ,7

M 275,3

506,5

MEXICO

ACTIVIDADES DEL EiD EN CENTROAMERICA Hasta abril de 1969

P UE RTO BARRIOS

/

r

GUATEMALA SAN P E D R O S U L A ^

QUETZALTEN

HONDI

[SAN SALVA

As

&o ©

O c é íi n o

Pacífico

n

1 P R O GR A MA S DE A L C A N C E

N A CI O N A L

] Otros T Recursos Fondo Fiduciario de Progreso Social

Fondo para Operaciones Especiales

Recursos Ordinarios de Capital

60

61

62

63

64

65

66

FINANCIAMiENTO APORTADO POR PAISES OUE NO SON MIEMBROS DEL BANCO Al 22 de abril de 1969 (En millones de dólares de los Estados U n id o s) 40

60

80

100

Participaciones y Otros Convenios generales de Financiamiento paralelo Fondos en Administración

Empréstitos

TOTAL

C5APÍTUL0 X X I

RBAFIRMACIÓN DEL MULTILATERALISMO *

Se ha hecha ya costumbre que, en la sesión plenaria de clausura de nuestras asambleas de g^obernadores, el presidente de la institución trate de dar una visión de conjunto de los asuntos más importantes considerados en ellas, así como de las circunstancias y condiciones determinantes de las deliberaciones de los señores gobernadores"*'*. En esta Décima Reunión pudimos comprobar, con profunda satisfac­ ción, el modo en que se ha venido consolidando alrededor del b i d una vivencia americana cuyas proyecciones e importancia confieren a estas asambleas características que trascienden las que pudieran corresponderles estrictamente de acuerdo con los términos del Convenio Cons­ titutivo. No es de extrañar, por eso, que paralelas a la Asamblea del Banco, se hayan celebrado otras importantes reuniones : el Banco Cen­ troamericano de Integración Económica, la Sociedad Internacional para el Desarrollo, la Asociación Latinoamericana de Organismos de Financiamiento de Désarrolló y un grupo muy representativo de cin­ co balsas de valores de nuestra continente, se congregaron en esta mis­ ma oportunidad. Todo ello afirmó, como de costumbre, el ambiente especial y vivificante, el vigoroso intercambio de ideas y la fructífera convivencia humana que constituyen el sello permanente y cada vez más típico de nuestros trabajos. Desde luego, es significativo el hecho de que el número dé per­ sonas registradas en esta Asamblea haya superado al de todas las anteriores. En Bogotá, con mil doscientos participantes, creimos haber *

Versión magnetofónica de la exposición del autor en la. sesión de clausura

de la X Eeunión de la Asaniblea de Gobernadores del bid, G-uatemalay a^ril de 1969. ** El autor ha preferido conservar el car^ter eispontáneo y las. referencias cir­ cunstanciales de una posible é l ambiente y

exposición verbal, la fin de reflejar lo más temática de una reunión de gobernadórés del

la

fielménte b id .

llegado a la cúspide, pero este año hemos tenido el placer de recibir a mil cuatrocientos. Naturalmente, el Directorio y la Administración del Banco aprovecharon la ocasión para mantener conversaciones di­ rectas con los señores gobernadores y las delegaciones respectivas; además, fue posible concluir algunas negociaciones crediticias. Du­ rante los días de la Asamblea se firmaron doce contratos por un monto de noventa millones de dólares, para beneficio de siete países. Uno de los propósitos fundamentales de nuestra reunión es, por supuesto, el de cumplir con mandatos que pudiéramos llamar insti­ t u c i o n a l e s E n primer término, revisar nuestras memorias anuales, que fueron aprobadas por unanimidad y con expresiones de confianza en las exposiciones con que los señores gobernadores fundamentaron sus votos. Luego, fijar la sede para nuestra próxima reunión. A este respecto, deseo, en nombre del Directorio y de la Administración Su­ perior del Banco, felicitar muy especialmente al señor gobernador por Uruguay, por la acogida unánime y cordial que mereció su propuesta. Será para nosotros verdaderamente grato acudir a Montevideo el año que viene, para jalonar allá una nueva etapa de la marcha de nuestra institución. También quiero señalar como hecho institucional muy importante en este año, la presencia de Barbados, participando por primera vez en nuestras deliberaciones. Finalmente, no puedo dejar de referirme a la renovación de nuestro Directorio Ejecutivo, que se hará efectiva el primero de julio, al completarse el correspondiente período de tres años. Felicito muy cordialmente a los directores ele­ gidos o reelegidos, señores Barbosa, Fernández, Bonilla, Sanguinetti, Olloqui y Pérez Segnini. Deseo también expresar el testimonio de nuestra gratitud por la labor positiva y llena de éxito de los colegas que en julio completarán el término para el que fueron elegidos. Me refiero a nuestros estimados amigos Carlos Enrique Peralta Méndez, que ha representado con gran brillo a Centroamérica, a Carlos Brignone, de Argentina, y a Diego Calle, de Colombia.

L a

ASAMBLEA DE REAFIRMACIÓN DEL MULTILATERALISMO

Todos los años me he atrevido, tal vez con cierta audacia, a tratar de dar una definición de la filosofía o la orientación de cada reunión. Así, en otras oportunidades calificamos a la Asamblea como la Eeunión de la Integración, o de la Agricultura, o de los Proyectos Mul­ tinacionales. En esta oportunidad, creo que está en el ánimo de todos nosotros que el tema que cobró mayor fuerza fue el de la reafirmación

del principio multilateral en la vida del Banco Interamericano de Des­ arrollo. Prácticamente, todos los señores gobernadores, al hacer refe­ rencia al crecimiento de nuestra institución, mencionaron como el fac­ tor, a su juicio, más efectivo y dinámico de ese crecimiento, el hecho de que pudiéramos haber conservado y afianzado nuestras caracterís­ ticas multilaterales, demostrando, en la práctica, la posibilidad de convivencia — en el seno de una misma organización— de países de distintos niveles de desarrollo. A propósito, cabe citar la opinión del señor gobernador por Estados Unidos, cuando se refirió a este con­ cepto con estas precisas palabras: ‘ ‘ El enfoque multilateral del des­ arrollo financiero —ya sea mundial, o por medio de bancos regiona­ les— ofrece grandes esperanzas para el futuro. Con él, las naciones grandes y pequeñas, ricas y pobres, pueden trabajar juntas y en for­ ma efectiva para superar la pobreza, el hambre y la desesperación que afligen a muchísimos de nuestros semejantes. Ésta es la razón por la cual mi Gobierno da tanta importancia a la ayuda multilateral y es­ timula cada vez más su empleo por las naciones económicamente avan­ zadas’ ’.

Presencia de la Santa Sede En el curso de esta reunión, recibimos una distinción muy significa­ tiva que se vincula con la creación del Fondo Populorum Progressio, al contar con la grata presencia de una delegación de alta jerarquía de la Santa Sede. La sesión especial de trabajo que mantuvimos con ella fue para todos nosotros iluminante, en cuanto se refiere a la*s perspectivas de ese Fondo y a la preocupación de la Santa Sede por el desarrollo económico y social de América Latina. Las exposiciones de sus altos personeros y el propio documento constitutivo del Fondo, refuerzan con vigor extraordinario el concepto del multilateralismo. Aún más, la constitución del Fondo es una ratificación filosófica de ciertos conceptos básicos sobre la importancia de la función multilateralista, consignados en la Encíclica Populorum Progressio, que exal­ tan las ventajas del multilateralismo con las siguientes palabras: ^‘ Las desconfianzas de los beneficiarios se atenuarían. Estos temerían menos ciertas manifestaciones, disimuladas bajo la ayuda financiera o la asistencia técnica, de lo que se ha llamado el neocolonialismo bajo forma de presiones políticas y de dominación económica encaminadas a defender o a conquistar una hegemonía dominadora. . . Como esta^ dos soberanos, a ellos les corresponde dirigir por sí mismos sus asun-

394

UN i n s t r u m e n t o d e a f i r m a c i ó n r e g i o n a l

tos, determinar su política y sociedad que hayan escogido. colaboración voluntaria, una otros en una dignidad igual, humano

orientarse libremente hacia la forma de Se trata, por lo tanto, de instaurar una participación eficaz de los unos con los para la construcción de un mundo más

Posición del BID dentro del sistema interamericano Se define así el alcance universal de los principios del multilateralismo, principios que — por cierto— no son exclusivos del sistema inter­ americano ni del Banco Interamericano de Desarrollo, pero que nues­ tros países han afianzado, creando mecanismos adicionales en lo cul­ tural, en lo económico, en lo técnico, en lo educacional. Al comentar este proceso vienen oportunas unas palabras de reconocimiento de la importante colaboración que hemos recibido en el trabajo conjunto que realizamos con la Organización de los Estados Americanos y, especial­ mente, con el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso. A través del c ia p nos ha sido posible obtener conocimiento directo y permanente de las grandes orientaciones de la política económica de nuestros países miembros. Mediante las evaluaciones anuales de los planes nacionales de desarrollo que realiza el c ia p , tomamos mayor conciencia de las dificultades que enfrentan los países y de la forma como se proponen superarlas. Hay, además, un sinnúmero de temas de política económica regional e intenacional que no corresponden de suyo a la órbita del Banco y para tratar de los cuales, precisamente porque el b id es un organismo que no puede mantenerse aislado de la realidad, encuentra en el c i a p un foro multilateral de primera impor­ tancia. En el seno del c ia p , con participación de los países miembros y a través de las instrucciones de los mismos, se está logrando una muy útil coordinación de las agencias financieras. Así hemos podido evitar la duplicación de los financiamientos y estimular un enfoque cada vez más ordenado y programado en las decisiones de coopera­ ción internacional en América Latina. No pretendo afirmar que, por el hecho de existir un mecanismo multilateral, hayamos solucionado problemas de gran profundidad y de contenido intrínseco, para subsanar los cuales no bastan fórmulas jurídicas o determinados principios, por muy atractivos que éstos sean. El multilateralismo por sí solo no supera la desigualdad esen­ cial de los países. El hecho de que América Latina esté asociada en mecanismos multilaterales con Estados Unidos no altera de por sí la

reláción de poder entre la nación más poderosa del mundo con 21 paí­ ses en desarrollo. Debemos tener perfecta conciencia de esta situación y, por eso mismo, tender a que las partes desiguales dentro del meca­ nismo multilateral agudicen su buena voluntad y su sentido de com­ prensión a fin de alcanzar las finalidades comunes.

D iversidad e identidad de A m érica Latina Estimo que este Banco ha demostrado que es posible, entre naciones de diverso grado de desarrollo económico, impulsar las tareas que unen y posponer, limitar o superar los factores de desunión. Creo que son ejemplares los nueve años de actividad del Banco en cuanto al hecho de que, prácticamente, en las votaciones de esta Asamblea y de nuestro Directorio, nunca hayan existido vencedores ni vencidos. Es que ha prevalecido el espíritu multilateral con mayor gravitación que las propias disposiciones del Convenio. Quisiera anotar que el problema de la convivencia multilateral no sólo atañe a las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, sino también a las que se mantienen entre las diversas naciones latino­ americanas. Aquí hemos visto, en el seno de nuestra reunión y en el curso de los debates, que han sido muy distintos los planteamientos de los señores gobernadores que representan a países de menor des­ arrollo relativo y los de aquellos que representan a naciones que ya están en un estado más avanzado de industrialización, y hemos acogido el hecho pragmáticamente. Opiniones distintas, por ejemplo, acerca de los mecanismos de financiamiento de exportaciones. ¿Por qué? Porque la estructura económica latinoamericana es diversa entre gru­ pos de naciones. Opiniones distintas acerca de las funciones del Fondo de Preinversión para la Integración; opiniones distintas acerca de las prioridades que en ciertos momentos debe aplicar el Banco Interamericano para sus financiamientos. Sin embargo, creo que he­ mos sido capaces, contando con la generosidad entre los países latino­ americanos, de armonizar sus intereses y de permitir, a pesar de la diversidad de nuestros beneficiarios, que la concepción del bien común se difunda y afirme cada vez más en América Latina. Con respecto a nuestra labor en pos de la consolidación latino­ americana, deseo reconocer la actitud generosa y el espíritu inter­ latinoamericano de algunos países de mayor potencialidad económica de nuestra región, no sólo en su trato bilateral sino a través de nues­ tra propia institución. Considero especialmente significativa, por

ejemplo, la circunstancia de que cuatro de nuestros países, Argentina, Brasil, México y Venezuela, permitan que parte de sus contribuciones al Fondo para Operaciones Especiales puedan utilizarse para finan­ ciamiento de gastos locales en los demás países. Igualmente, como otro ejemplo, el hecho de que los bancos centrales de América Latina que están en situación de razonable fortaleza en sus reservas mone­ tarias, nos compren cantidades importantes de nuestros valores a corto plazo. Constituyen presagio brillante de nuestro futuro la prevalencia de este espíritu y la iniciación de pasos tendientes a dar cohesión a las partes, mediante el apoyo que prestan los más desarrollados a los que están en una etapa de desarrollo menor dentro de la comunidad latino­ americana. Es una actitud ejemplar que servirá de inspiración para otras iniciativas que llevaremos adelante en lo económico, lo comer­ cial e, incluso, en lo político.

V o t o d e c o n f i a n z a a l b id

El espíritu multilateral al que me estoy refiriendo y que caracteriza a nuestra organización, se ha reflejado con gran generosidad en el voto de confianza que los señores gobernadores dieran al Directorio y a la Administración del Banco en el curso de esta reunión. Habien­ do, como es natural, concurrida y participado activamente en las diez reuniones de la Asamblea de Gobernadores del b i d , puedo decir que nunca como ahora he presenciado una expresión de confianza como ésta —^no sólo unánime sino también enriquecida con una gran carga emocional— en los hombres que dirigen esta institución. Comprendo que tal voto^ se debe principalmente a vuestra generosidad pero, en parte, constituye también un testimonio de comprensión de las difi­ cultades inevitables que nuestra organización ha enfrentado y que tendrá que seguir enfrentando en la medida en que el crecimiento de América Latina se acelere y las naturales tensiones de ese crecimiento aumenten. Trataré de resumir, en los términos más concisos posibles, diver­ sos comentarios que contribuyeron a dar contornos precisos a ese voto de confianza. En primer término, se reconoció la expansión de las actividades operativas y la mejora en la utilización de nuestros recursos. Debo mencionar, particularmente, al señor gobernador por Brasil, cuando habló del Banco como una ‘ 4uz de esperanza’ ' en el cuadro de difi­

cultades del financiamiento internacional, e igualmente al gobernador por Argentina quien, con gran hidalguía — recordando sus observa­ ciones del año pasado en Bogotá, en que instó a la Administración del Banco a que impulsara una utilización aún más rápida de fondos— expresó su complacencia por los niveles de desembolso que habíamos alcanzado.

Distribución apropiada del crédito Quisiera, al respecto, hacer un corto comentario, porque él estuvo implícito en las observaciones de algunos señores gobernadores, al comparar la recepción crediticia que habían tenido en los distintos años. Algunos gobernadores agradecieron que en el año pasado se hubiera aumentado el volumen de los créditos otorgados a sus respec­ tivos países. Otros expusieron — en forma muy diplomática, por cier­ to— su insatisfacción y sugirieron al Banco que, en el futuro, procure compensar a sus países con un otorgamiento adicional de fondos. Algo parecido se oyó con respecto a la asignación de fondos por sectores. Me alegra singularmente en este caso saber que me dirijo a un grupo muy maduro de financistas del continente. Es imposible para una organización de desarrollo tener una especie de sistema mecánico de asignación de fondos. El Banco puede, eso sí, a la luz de los recursos disponibles, comprometerse a acentuar la tendencia promedio de su inversión en ciertos sectores. Esa ha sido, efectivamente, la línea direc­ triz en la historia del Banco. Pero no nos podemos comprometer, con todos y cada uno de los países, a que, todos los años, vayan aumen­ tando los créditos que reciban, o que ciertos créditos se vayan repar­ tiendo en una forma alícuota, en términos prácticamente ideales. Es obvio que no podemos comprometernos a ello porque no esta­ mos trabajando como si fuésemos una máquina de división automática de los recursos. Si eso fuera físicamente posible, financieramente satisfactorio y económicamente sano, el b id estaría de más y bastaría con un computador electrónico. No pretendo entrar a suponer lo que pueda ocurrir en el año 2000, pero dentro de las circunstancias del mundo actual, un organismo de desarrollo no puede dejar de estudiar sus proyectos en términos específicos, sobre bases técnicas. No puede dejar de considerar, además, el grado de preparación de los países en que van a ejecutarse esos proyectos, que no sólo es diverso intrínseca­ mente, sino que, es diverso en distintos períodos. Hay países que, en cierta época de su evolución económica, tienen extraordinaria capa-

cidad de absorción de fondos y, luego, por circunstancias políticas o económicas o incluso muchas veces por razones no controlables por ellos, dejan de estar en condiciones de hacer uso del crédito interna­ cional, como pudieron haberlo hecho en períodos anteriores. Estoy seguro de que ustedes concuerdan conmigo en cuanto a que el Direc­ torio y la Administración del Banco necesitan flexibilidad de tipo técnico para la evaluación y la aprobación de las operaciones de la institución. . ^ ^

El enfoque muUisectorial La segunda línea de acción que mereció vuestro apoyo unánime se refiere a lo que el gobernador por Chile llamó ''enfoque multisector ia r ’. Al relatar, como lo hicieron otros señores gobernadores, la experiencia de su propio país en su vinculación con el Banco, hizo hincapié en que éste había tratado en todo momento de ajustarse a un concepto equilibrado del desarrollo latinoamericano. Sobre este tema se proporcionaron informaciones y se indicaron puntos de vista muy interesantes, especialmente acerca de la labor rural del b i d . El señor presidente de la Asamblea, en su exposición, hizo importantes refle­ xiones al respecto. En el sector industrial escuchamos, entre otras, las muy sugestivas observaciones del señor gobernador por Venezuela para mejorar nuestros enfoques industriales. Por cierto, van a contribuir eficazmente a la orientación de nuestros trabajos futuros en este frente las conclusiones de la Mesa Redonda, en la que todos ustedes partici­ paron y que este año ha tenido especial brillo. En lo que a infraestructura se refiere, estimo oportuno señalar la exposición del señor gobernador por Bolivia, quien hizo referen­ cia al financiamiento de caminos de acceso a áreas nuevas con recursos del BID. En la película que acabamos de exhibir y que muestra al­ gunas de las obras ejecutadas con el concurso financiero del Banco Interamericano, se describe, precisamente, el proyecto del Alto Beni, mediante el cual se abre una amplia zona de penetración para Bolivia. De igual modo que en Bolivia, en muchos otros países estamos abrien­ do el territorio y creando de ese modo verdaderos cauces de integra­ ción nacional. Deseo también recoger, en materia de infraestructura, las voces de aliento de los señores gobernadores de la República Dominicana y de Paraguay por nuestros financiamientos eléctricos, especialmente el de Tavera y los multinacionales del Acaray.

También mereció encomio de parte de los señores gobernadores la forma en que el Banco lia venido actuando en el sector de la edu­ cación, en su papel de Banco de la Universidad Latinoamericana. Al respecto, recibimos algunas sugerencias de gran importancia. Acaba­ mos de oír al señor gobernador por Costa Rica, referirse a la necesidad de que el Banco Interamericano examine la solicitud de la Oficina Panamericana de la Salud para la creación de un fondo especial para textos de estudio. De modo semejante se insinuó, en las exposiciones del señor gobernador por México y del señor gobernador por la Re­ pública Dominicana, que el Banco pensara en la formación de un fondo de publicaciones, especialmente de tipo económico y social. Con el mayor agrado, por cierto, prestaremos seria consideración a estas posibilidades una vez que nos reintegremos a nuestro trabajo en la sede. En materia de preinversión, quisiera señalar las opiniones del señor presidente de la Asamblea en el sentido de que el Banco debiera hacer mayor uso de sus fondos para la inversión en la empresa pri­ vada. Hemos recogido esas observaciones y podemos adelantarle que, en parte, su sugerencia está en marcha a través de créditos globales de preinversión que hemos otorgado a muchos países. Es muy difícil para el Banco Interamericano, en muchos casos, mantener una relación directa con los innumerables empresarios latinoamericanos. Tal como el trato individualizado con ellos es difícil para los financiamientos, lo es también para la promoción de estudios. Por esta razón buscamos organismos de desarrollo nacional o, en algunos casos, bancos centra­ les, que puedan administrar estos fondos globales, distribuyéndolos a su tumo entre empresas privadas. La verdad es que estos fondos glo­ bales, que constituyen una innovación en las técnicas operativas, han tenido gran repercusión en algunas partes del continente; en otras partes, lamentablemente, no se han movido con la rapidez que espe­ rábamos. Como siempre sucede en materia de utilización de recursos y ustedes bien lo saben, todo depende de los equipos humanos y de la capacidad de promoción de los administradores de los recursos res­ pectivos. Creo que bastan estas ideas fundamentales en lo que se refiere a los sectores tradicionales del Banco; pero no puedo pasar por alto dos sectores no tradicionales o nuevos que han merecido vuestra atención. El primero de ellos, el turismo, acerca del cual hemos podido recoger opiniones de los señores gobernadores por Barbados, Trinidad y Tobago, México, República Dominicana y Paraguay. Dichas opiniones nos estimulan a seguir adelante con esta línea de actividad por las razones que los señores gobernadores indicaron, coincidentes con

las que tuve oportunidad de exponer en el discurso de apertura de la sesión plenaria del día martes. También se hizo referencia —particu­ larmente el gobernador por México— a las posibilidades de financia­ miento del desarrollo pesquero en América Latina. Efectivamente, son dos sectores que el Banco cree que pueden completar su campo de financiamiento para propender al desarrollo equilibrado de la región.

E l

B anco

de

la

I n t e g r a c ió n

También se expresaron opiniones de gran importancia para nosotros respecto a nuestra actividad como “ Banco de la Integración de Amé­ rica Latina’ ’. Debo empezar refiriéndome a la resolución que ustedes aprobaron el día de ayer en el sentido de fortalecer el fondo de preinversión para proyectos multinacionales con contribuciones voluntarias de los países miembros. Por las razones indicadas en la exposición de motivos de esa resolución, se hace al presente indispensable que el Banco cuente con más recursos no reembolsables. Tenemos ya seis o siete países que se han comprometido voluntariamente a incrementar­ los. Naturalmente, tendremos muy en cuenta las observaciones de los gobernadores de Barbados, de México, de la República Dominicana y de Trinidad y Tobago, sobre la necesidad de planificar en forma adecuada el uso de este fondo de preinversión para que beneficie a todos los países, particularmente a aquellos países insulares que, por razones geográficas, tal vez tengan más dificultades respecto a los proyectos de tipo multinacional que este fondo se propone estudiar. Este año, tal como sucedió en años pasados, hubo debates, a mi juicio, de gran importancia en materia de integración. Quisiera, desde luego, realzar la forma enfática en que varios señores gobernadores ratificaron su fe en la integración de América Latina y en las pers­ pectivas de llegar a la formación de un mercado común de acuerdo con los compromisos asumidos por los jefes de Estado en abril del año 1967. Manifestaron además que observaban con profundo interés los recientes avances subregionales. Quiero hacer, desde luego, mención muy especial de los gobernadores de Barbados y Trinidad y Tobago que nos hicieron una magnífica relación del alcance de la agrupación •caribeana. Asimismo quiero recordar las expresiones del gobernador por Uruguay y del gobernador por Argentina acerca de su renovado interés en los programas de la Cuenca del Río de la Plata. Como tuve oportunidad de decirlo el día martes, en estos días hemos procedido a la entrega del informe respectivo a los países ribereños y durante

nuestra Asamblea se produjo la feliz coincidencia de que se efectuara en Brasilia la reunión de cancilleres de los países de la Cuenca, que sin duda conducirá a una mayor institucionalización de este proceso. También se consideraron las perspectivas que tienen los países del URUPABOL —Uruguay, Paraguay y Bolivia— particularmente en re­ lación a SU actividad conjunta en el Banco y en la Cuenca del Plata. Finalmente, se encaró el enfoque subregional, de mayor importancia para nosotros, en las exposiciones de nuestros buenos amigos y colegas de Centro América, particularmente en la magnífica exposición del señor gobernador por Costa Rica, quien planteó, con precisión y cla­ ridad excepcionales, los avances y los problemas del Mercado Común Centroamericano. Acerca del enfoque de la integración, el gobernador por Chile opinó — y opiniones semejantes expresaron el gobernador por la Repú­ blica Dominicana y el representante de los gobernadores centroamerica­ nos— que el Banco debería apoyar la creación de centros multina­ cionales orientados hacia el entrenamiento en cuestiones económicas y sociales. Comprendo la preocupación de los señores gobernadores porque, como se afirmó en una de dichas exposiciones, a través del Comité Interamericano de la Ciencia, de la Tánica y de la Educación, de acuerdo con los actuales programas aprobados en Maraeay, sola­ mente se están atendiendo aspectos estrictamente científicos y tecno­ lógicos, con cierta posposición de lo que se refiere a programas de entrenamiento o de investigación en materia económica y social. Con mucho agrado, el Directorio y la Administración del Banco vamos a explorar los pasos adicionales que pudieran darse. No está de más —finalmente— recordar que el Banco Interamericano se ha mantenido en estrecha asociación en esta materia con el Instituto Latinoamericano para la Planificación Económica y Social (iL P E s ), lo mismo que con otras entidades y escuelas especializadas en diferentes aspectos del desarrollo económico de América Latina.

Planificación nacional y regional Finalmente, acerca de los problemas de la integración quisiera recor­ dar el llamado del señor gobernador por Chile a estudiar más a fondo y dar renovado impulso a la planificación, no sólo a escala nacional. Es curioso observar, pero pareciera que los temas de la planificación ya no tienen la misma vigencia que hace cinco o seis años. Creo que la explicación radica en que los países convencidos de la planificación

ya no hablan de ella, porque la están aplicando y los países que no están convencidos tampoco hablan de ella, porque no quieren con­ vertirse’ ’. En consecuencia, la planificación se ha transformado, de un gran tema de discusión político-económica, en un problema que me atrevería a llamar técnico, en que naturalmente una y otra orien­ tación dependen de la filosofía política y económica de los gobiernos miembros. Como he dicho en más de una oportunidad, el Banco es, por na­ turaleza, una entidad pragmática que respeta las orientaciones de política económica de sus gobiernos miembros. En consecuencia, si un país pide, como lo ha hecho en el pasado, cooperación y ayuda en su proceso de programación, está dispuesto a otorgárselas, pero eso no excluye la posibilidad de que un país que no planifica — que por lo demás es la excepción en América Latina— pueda tener acceso a los recursos del Banco Interamericano, porque, aunque no exista una programación establecida, cuando se viene a negociar con una agencia internacional de financiamiento, es indispensable hablar de prioridades, de mecanismos institucionales, de movilización de recursos locales, etc., todo lo cual implica — aunque sea de hecho— cierta cuota o dosis de planificación. Veo en cambio, de más difícil realización la tesis del gobernador por Chile en cuanto se refiere a la ‘ ' planificación regional” , para un futuro relativamente inmediato. Nos encontramos aún en una etapa muy incipiente de la planificación a ese nivel. La planificación re­ gional, entendiendo por tal una mejor asignación de recursos en escala continental y una adecuación de las políticas que deban seguir los países en conjunto, tendrá que ser resultado de la propia madura­ ción del proceso de integración económica. Y bien sabemos las ac­ tuales dificultades de ese proceso. Lo anterior no quiere decir que no debamos prepararnos para encarar los procesos de programación regional. El Banco Interamericano, a través del i n t a l , de su Asesoría de Integración, y a través del apoyo que ha prestado a las integra­ ciones sectoriales y subregionales, está en parte cumpliendo con ese objetivo. Estamos, naturalmente, abiertos a las sugerencias de cual­ quier naturaleza que puedan perfeccionamos para el cumplimiento de nuestra finalidad como Banco de la Integración. C a p t a c ió n

de

nuevos

recurso s

Otro tema en que también hubo generalizada conjunción de opinione^^ fue el relativo a los recursos del Banco, reconociéndose la labor excep­

cional del Directorio y de la Administración para la captación de fondos adicionales en este último período. Deseo hacer un breve comentario acerca de dos de esas observaciones. La primera, de los gobernadores por México y Perú, en que ambos se plantean una interrogante muy válida. Si los países no miembros del Banco están dispuestos, como lo están demostrando algunos de ellos, a colaborar en términos masivos, ¿no habrá llegado el momento de reexaminar la estructura institucional de nuestro Banco y dar acceso más orgánico y permanente a estos países no miembros? ^Se deberá acaso replantear nuestra estructura institucional dentro de la concepción adoptada por el Banco Asiático de Desarrollo? En el seno de nuestro Directorio Ejecutivo hemos discutido este tema en oportunidades anteriores. No hay concurrencia de opiniones por parte de los países miembros. Hace un año y medio hicimos una exploración preliminar entre los países no miembros y, por supuesto, tampoco hay concurrencia de opiniones. Hay países, particularmente en Europa, muy interesados en poder ingresar como socios al Banco Interamericano. Otros prefieren, en cambio, el actual tipo de arreglo. Sin embargo, a la luz de la nueva experiencia y como las circunstancias van cambiando y se van forta­ leciendo los conceptos del multilateralismo, creo que será de gran utilidad que nuestro Directorio Ejecutivo, en el próximo período, vuelva a explorar estas ideas, buscando ya sea una adhesión de nue­ vos aportantes o ya sea un mecanismo de creación de un fondo adi­ cional de tipo multilateral. En otras oportunidades he hablado de un ' ‘ Fondo de Inversiones Europeas para América L a t in a P e r s o n a l­ mente, creo que la solución que alcancemos reforzará en cualquier caso el carácter multilateral de nuestra organización. De otra parte, varios señores gobernadores — tengo en mente par­ ticularmente a los representantes de Brasil, Venezuela, Chile, Perú y Ecuador— se refirieron al problema de los tipos de interés, especial­ mente tratándose de nuestro capital ordinario. Les agradezco la pro­ funda madurez con que abordaron el tema, porque, como todos lo reconocieron, los tipos de interés no los fijamos nosotros; los están fijando los mercados de capital. Todos los que participaron en el debate, conscientes de esta reali­ dad, plantearon más bien la necesidad de estudiar mecanismos correc­ tivos o compensatorios que, en definitiva, significarán la posibilidad de un sistema de subsidios a los tipos de interés. Se planteó también la necesidad de buscar ese mecanismo o subsidio fuera del Banco, y permítanme señalar que con mucha razón, porque la situación de

reservas del Banco, si bien se ha fortalecido notablemente y pone en posición muy sólida a la institución, aún no ha llegado al mismo régi­ men del Banco Mundial, que permite prácticamente un mecanismo de subsidio interno. Por esa razón, las propuestas tienden más bien a buscar un tipo de subsidio exterior, dentro de la filosofía y la orien­ tación de la llamada propuesta Horowitz, del gobernador del Banco Central de Israel. También sobre esta materia mantuvimos durante las últimas se­ manas un debate de carácter general en nuestra sede. Estimo que, en realidad, éste no es un asunto privativo del Banco Interamericano, sino que se proyecta en forma más amplia y general en el plano político-económico de las relaciones interamericanas, por lo que no debemos descartar la posibilidad de que también sea llevado a otros foros. Para dar término al reconocimiento, digamos funcional, de las actividades del Banco en cuanto a sus recursos crediticios, a los sectores de financiamiento, a la expansión de sus actividades y a nuestra labor como Banco de la Integración, quisiera referirme a las cálidas pala­ bras del señor gobernador por Colombia, comentando algunos concep­ tos q u e expuse el año pasado en Bogotá, cuando me atreví a definir al BID como u n ‘ ‘ Banco de Nuevas Ideas” . Creo que esa modalidad de trabajo en nuestra institución, de adaptarnos a las nuevas circuns­ tancias, de tener nuestros ojos muy abiertos hacia los más lejanos horizontes y, especialmente, de conservar nuestra sensibilidad histó­ rica, alerta a las condiciones cambiantes de la época, ha tenido mag­ nífica expresión en esta Asamblea de Gobernadores. Creo que acerca de nuestras asambleas podrán darse opiniones muy variadas, pero hay una que, seguramente, quienes nos miren desde afuera, no podrán emitir: la de que son reuniones prearregladas, formales, orientadas en términos mecánicos y a las que venimos sola­ mente a cumplir un trámite. Todo lo contrario ha sucedido, particu­ larmente esta última semana: ha existido un diálogo vivo y se ofrecieron muchas y positivas sugerencias. El Directorio y la Administración Superior del Banco han recibido así líneas de orientación sólidas y bien fundamentadas, para empeñarse en la acción que en el futuro les aguarda.

N u e v a s s u g e r e n c ia s

Al tratar de las nuevas orientaciones quisiera revisar dos clases de preocupaciones que surgieron: unas, de tipo más bien específico y.

otras, de alcance genérico; las primeras, referentes a la actividad ope­ rativa del Banco y, las otras, a la vinculación del Banco con la política económica continental.

P reocupaciones de tipo específico Empezaré por las preocupaciones de primer plano, las de tipo especí­ fico. Primero, la opinión de varios señores gobernadores: el señor gobernador por Venezuela; el señor gobernador por Costa Eica, en sus palabras de esta mañana; el señor gobernador por Bolivia, en su discurso inaugural; el señor gobernador por Colombia, todos, regis­ traron su preocupación ante lo que el Banco pudiera hacer para fortalecer la estructura de nuestras exportaciones. Creo que la Mesa Redonda, en que se debatió el problema industrial, se orientó mucho en igual sentido. Ciertas observaciones sobre el mecanismo de financiamiento de la exportación de bienes de capital que actualmente utilizamos, fueron muy positivas y constructivas. He colegido de ellas que los señores gobernadores desean un nuevo estudio para ampliar la lista de bienes o sea el tipo de financiamiento que estamos dando. Se ha hablado de financiamientos en general superiores a seis meses, los que evidente­ mente van más allá, en muchos casos, de la mera exportación de bienes de capital, objetivo original de nuestro esquema. Y se ha hablado nuevamente de una idea que me parece de gran trascendencia, de la posibilidad que el Banco coopere en operaciones de exportación —^sobre todo de bienes de capital— extrarregionales o extracontinentales. Estas preocupaciones coinciden con las que me ha tocado escuchar en otros foros. De regreso a nuestra sede, voy a proponer al Direc­ torio Ejecutivo que nuestro actual sistema de financiamiento de ex­ portaciones de bienes de capital sea sometido a evaluación y a estudio, a la luz de las opiniones que aquí se han recogido. Será muy intere­ sante que los señores gobernadores se mantengan para estos fines en estrecha comunicación con los señores directores. Naciones Unidas, como lo recordó el señor gobernador por Vene­ zuela, también ha venido suscitando un diálogo entre bancos regionales y subregionales para fortalecer mecanismos de tipo semejante, par­ tiendo de la premisa de que una de las pocas salidas que tienen los países en desarrollo es la de crear nuevas condiciones para la expor­ tación de manufacturas y semimanufacturas. De ahí que acogemos

con el mayor agrado estas sugerencias y les aseguro que acerca de ellas tendrán nuevas informaciones en un futuro inmediato. Una segunda preocupación, particularmente de los señores gober­ nadores de los países de menor desarrollo relativo, nos ha servido en cierto modo de estímulo para seguir afianzando nuestra labor en este campo. En mi exposición inicial, tuve ocasión de manifestar que los países centroamericanos constituyen un ejemplo muy interesante de la 'actitud prefereneial del Banco, en cuanto a volumen de financia­ miento, intereses, plazos y exigencias de contrapartidas locales. Podemos decir lo mismo de los otros países de menor desarrollo relativo, clientes nuestros. Estoy cierto de que el Directorio del Banco, en consideración a la solicitud de estos países, tendrá un criterio de cada vez mayor flexibilidad, a la luz de vuestras orientaciones y de las posibilidades pragmáticas de nuestra acción. Desde luego, me parece oportuno recordar este dato: de los financiamientos otorgados a los países de menor desarrollo relativo, el 85 por ciento ha sido en térmi­ nos ‘ ‘ blandos” y sólo un 15 por ciento en términos “ duros” . En cambio, si tomamos la eartera de los países no comprendidos en el grupo de los de menor desarrollo, la proporción varía al 55 por ciento en recursos blandos, y 45 por ciento en duros. Estimo bastante sig­ nificativo este dato. Del mismo modo cabe recordar que, el año pasado, la posibilidad de convertir divisas para financiamiento de costos locales en los países de menor desarrollo relativo fue dos veces mayor que en el resto de los países miembros del Banco. Debo referirme a un tercer punto en que se basó una sugerencia al Banco Interamericano formulada por Colombia, el día de la inau­ guración de nuestros trabajos; se pidió que exploráramos la posibilidad de financiamientos por programas. Este planteamiento que, por cierto, en lo técnico y en lo filosófico es de gran interés para el Banco, tiene, sin embargo, la limitación de nuestro Convenio Constitutivo, que se­ ñala, en forma expresa y categórica, que el Banco sólo puede financiar “ proyectos específicos” . Sin embargo, en la práctica, como lo he explicado en otras oportunidades, se logra nn plano intermedio en este aspecto mediante nuestros programas de acción con los respectivos países, sobre todo para crear una ‘ 'línea de labastecimiento” de pro­ yectos. Por otra parte, nuestra labor de coordinación con otras agen­ cias internacionales de financiamiento, creo que nos va permitiendo tener más y más una concepción global en la atención del financia­ miento general de los programas de desarrollo de nuestros países miembros.

En cuarto lugar, debo hacer algunas consideraciones acerca de la insatisfacción que existe por algunas de las actuales condiciones para el otorgamiento de nuestros créditos. No es extraño, por cierto, que haya de plantearse este reclamo en una organización bancaria como la nuestra, en que los clientes no son exclusivamente clientes sino a la vez dirigentes de la institución. La insatisfacción se debe a lo que algunos países miembros consideran condiciones crediticias demasiado rígidas. A este respecto, se han hecho observaciones de gran interés: una, la posibilidad de que el Banco adopte una actitud.aún más flexible para el financiamiento de costos locales. De nuevo, en este caso, nos encontramos con disposiciones del Convenio Constitutivo y resolucio­ nes tomadas anteriormente por ustedes. El Convenio tiene una dispo­ sición terminante respecto al uso de los recursos ordinarios según la cual la conversión de monedas extranjeras para el pago de costos locales debe sujetarse a ‘‘ proporciones r a z o n a b le s E l Banco Interamericano ha refinado escrupulosamente su criterio para el manejo de estos casos y nuestro financiamiento de costos locales con recur­ sos de capital ordinario tiene bastante importancia. En cuanto ai Fondo para Operaciones Especiales, ustedes recordarán que cuando en Washington, en 1967, aprobaron el incremento del Pondo para Operaciones Especiales, los países latinoamericanos convinieron, a su­ gerencia de Estados Unidos, que los proyectos agrícolas y los proyec­ tos educacionales no tuvieron restricciones respecto al financiamiento de costos locales, pero que no se aplicara el mismo principio a pro­ yectos en otros campos. Expresamente se señaló que se tratara de conservar la proporción existente hasta ese momento en financia­ miento de costos locales, esto es, un 37 por ciento del total del pro­ yecto, porcentaje razonable y que ha permitido al Banco una acción ]M)sitiva en muchos otros sectores además del educacional y el agrícola. Otra observación de tipo operativo se refirió a aquellos países en buena situación de balanza de pagos, concretamente al caso de México y de Venezuela, que aspiran a que se flexibilice su acceso al Fondo para Operaciones Especiales. También en este caso nuestra política ha sido multilateralmente convenida. Comprendo perfectamente las observaciones de mi estimado amigo el licenciado Ortiz Mena cuando dice que, en cierto sentido, la mayor estrictez impuesta a México y Venezuela cuando recurren a estos fondos, es una penalización. Sin embargo, quisiera recordar a los señores gobernadores que nada im­ pide a estos países presentar proyectos que, por su naturaleza, no pueden financiarse con recursos ordinarios. Sin embargo y como

siempre, el Banco mantiene una actitud de franca disposición para considerar nuevamente estas demandas y planteamientos de nuestros países miembros.

E l B anco

h a c ia

el

futuro

Otras sugerencias, que me atreví a calificar de más genéricas, atañen a la posición del Banco en el futuro, en la próxima década para el desarrollo. Si bien varios señores gobernadores se refirieron a ella, fue particularmente el gobernador por Brasil quien manifestó nuestra tal vez unánime esperanza al anunciar, con entera franqueza, su desen­ canto por lo que había sucedido en la presente década. Como tuve oportunidad de advertirlo en mi exposición del mar­ tes, el Banco ha venido preparándose para el planteamiento de su labor a largo plazo y en escala multinacional, a través de un grupo especializado que funciona bajo la dirección del doctor Raúl Prebisch. Estamos también muy atentos a todos los trabajos preparatorios de nuestros países miembros en reuniones cuyas deliberaciones tienen pertinencia con las labores del Banco. Me refiero a la Comisión Es­ pecial de Coordinación Latino Americana ( c e c l a ) , a la Comisión Económica para América Latina ( c e p a l ) , y a las reuniones del c i a p y del CIES que se efectuarán próximamente. Por esta razón, creo que debemos alegrarnos de la propuesta del gobernador por Costa Rica que recomienda al Directorio Ejecutivo una evaluación de los meca­ nismos operativos del Banco con miras a adecuarlos aún más, según dice la resolución, a las finalidades últimas del sistemas interameri­ cano y de nuestros países miembros. Ese mandato refuerza sin duda nuestro trabajo técnico. Es evi­ dente que podremos profundizar en algunos temas fundamentales a los cuales ustedes apuntaron o se refirieron con frecuencia. El pri­ mero, el tema de la brecha, ya no sólo comercial sino financiera, cien­ tífica, tecnológica y, por qué no decirlo, brecha política. Hay genera­ lizada preocupación —incluso algunos de ustedes citaron las palabras no muy optimistas del Presidente Nixon— por la magnitud de la des­ proporción, de aquí a una década y de aquí hacia fines de siglo, entre los niveles de desarrollo de Estados Unidos y los países de América Latina. Está de más decir que esta brecha es expresión de una serie de procesos consustanciales al subdesarrollo. En segundo término, en ese estudio global, tendremos que incursionar en otra preocupación que ustedes manifestaron, la del creci­

miento demográfico y la necesidad no sólo de crear más empleos en América Latina sino de enfrentar los problemas de una creciente población joven. El presidente de la Asamblea discurrió con especial acierto sobre estos problemas tan complejos y amplios. Se los consi­ deró con mayor detenimiento en la Mesa Redonda, en particular en lo referente a sus vinculaciones con la industria.

Hacia m ayores tasas de capitalización No se hicieron sugerencias o no hubo, quizá, deseo de analizar la nece­ sidad que tiene América Latina, individual y conjuntamente, de au­ mentar en forma sustancial su tasa de capitalización en base a su esfuerzo propio. Como hemos tenido oportunidad de plantearlo en otras ocasiones, las tasas de capitalización de América Latina son pre­ carias por las dificultades de la economía exterior. El fortalecimiento del comercio exterior, a su turno, no es un mero problema regional^ sino que depende de un nuevo arreglo de las relaciones económicas internacionales, solución a largo plazo. La transferencia internacional de recursos financieros, como aquí se ha planteado, está debilitada y no se ve a corto plazo una compensación. Nos queda, querrámoslo o no, como único instrumento en nuestras manos, la capitalización interna más acelerada de nuestros países, en escalas nacional y regional. América Latina ha ido progresando en sus tasas de capitalización hasta alcanzar el 17 y el 18 por ciento del producto regional, pero esas tasas de capitalización, frente a los aumentos de la población, están determinando lentos ritmos de crecimiento per capita. Una de las pocas formas de romper ese círculo vicioso, querrámoslo o no, es capi­ talizamos más y mejor en el ámbito interno, con el propio esfuerzo.

Com prom isos indispensables Esto me lleva a otra preocupación, también generalizada en las obser­ vaciones de los señores gobernadores, acerca de los fondos de contra­ partida. Comprendo que en el caso de algunos países de menor des­ arrollo relativo, el Banco haya actuado con mayor flexibilidad, pero creo que sería un profundo error si eon nuestros limitados recursos liberalizáramos indiscriminadamente los compromisos de contrapar­ tida. Esos compromisos de contrapartida son, precisamente, los que permiten multiplicar la actividad del Banco, en forma que alguno de

ustedes calificó de “ m ila g r o s a A s í es como con menos de tres mil millones de dólares hemos movilizado más de ocho mil millones. Si suprimiéramos esos compromisos, la repercusión de nuestra labor no podría ser la misma. Además, según nuestra experiencia, es el trabajo en función de las contrapartidas, sobre todo el trabajo cooperativo, el que permite las mejoras de los sistemas fiscales y tributarios de los países miembros y tiende también a las mejoras de los sistemas insti­ tucionales. La aplicación, por ejemplo, de sistemas de tarifas adecua­ dos, que no se cobran para el beneficio del Banco Interamericano sino de la propia institución receptora del crédito en el futuro, cuando, una vez que el préstamo haya sido cancelado, ésta tenga que empezar a andar sobre sus propios pies. Ha sido excepcional, por ejemplo, y de gran beneficio para nuestros países miembros, el trabajo hecho en este sentido en los campos de electricidad y de agua potable. Respecto a esta materia agradezco la sugerencia del señor gober­ nador por Brasil, encaminada a que el Banco intensifique sus estudios e investigaciones sobre mercados de capital, que ya ha dado lugar a algunas importantes publicaciones del Banco y que, por cierto, conti­ nuará reclamando nuestra atención.

El asedio de la inflación La inflación fue otro de los temas condicionantes de nuestras delibe­ raciones generales. Por primera vez hemos percibido la preocupación por los efectos de este proceso, no solamente en nuestros países en desarrollo, sino también en los Estados Unidos. Y viene al caso seña­ lar, tal como con acierto se planteó en esta Asamblea, que entraña grave peligro para los países en desarrollo importar, a través de inte­ reses más altos, la inflación de los países más desarrollados. Quiero especialmente agradecer a algunos señores gobernadores el que nos dieran a conocer la labor de estabilización de sus gobiernos.

Evaluación de los esfu erzos nacionales Finalmente, con respecto a la evaluación de las prácticas de nuestra organización, en que ya estamos empeñados, y a la adecuación del Banco hacia el futuro, creo que todos llegamos a la conclusión de que no caben fórmulas aisladas y que lo que se llama “ estrategia global para el desarrollo’ ', en lugar de ser un enfoque sofisticado, se ha con­

vertido en una especie de lugar común que, como muchos lugares comunes, entraña profundo sentido de realismo. Voy a permitirme un último comentario acerca de este tema. Cuan­ do se nos plantea la necesidad de evaluar la política económica de los países, su desarrollo, su conducta económica y los grados de progreso que han conseguido, nos sentimos cada vez más limitados porque cada vez comprendemos mejor la complejidad de los procesos del crecimiento económico. Ahora nos damos cuenta de que tomar una “ lista y apreciar en forma sistemática las tasas de crecimiento, la presión fiscal, las alteraciones del tipo de cambios, etc., no basta — como lo creíamos hace diez años— para conducirnos a la comprensión y la evaluación reales de la situación de los países. Por esta razón el Banco ha sido muy cauto en transformarse en juez de la situación económica de nuestros países miembros. Es evidente que, en ciertos casos, hay situaciones obvias. Cuando hay déficit fiscal, por ejemplo, nosotros lo sufrimos porque el país no está en condiciones de pagar la contrapartida, y nuestros fondos que­ dan congelados para perjuicio de ese país, del Banco y de los otros países. Pero más allá de este tipo de problemas específicos, creo que no tenemos en el sistema interamericano, en el c i a p , en nuestro Banco o en otras entidades, un “ instrumento técnico’ ’ adecuado que nos permita pronunciar la última palabra acerca de la conducta econó­ mica de los países de América Latina. En varias ocasiones he mani­ festado esta preocupación en el seno del c i a p y en reuniones del c í e s . Aparentemente, hay varios países que en el corto plazo están atrave­ sando por graves dificultades y en los que sin embargo, circunstancias estructurales o extraeconómicas determinan un futuro brillante, y viceversa. De ahí que reitere que, en nuestras evaluaciones, no sólo debemos mirar los plazos cortos sino también los largos; no sólo los factores económicos, sino que también los factores extraeconómicos que tan grande importancia interna y externa tienen para nuestras na­ ciones. Para cerrar mis consideraciones deseo proclamar mi convencimiento de que nuestro reencuentro en Montevideo va a ser, como siempre, promisorio y estimulante, y nos volverá a brindar extraordinaria opor­ tunidad no solamente para examinar y valorar la actividad del Banco, sino para tener una vez más el agrado de escuchar las preocupaciones y sugerencias de los señores gobernadores.

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EL BID Y EL COMITE DE ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO *

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el desarrollo económ ico de A m érica Latina

La iniciación de las actividades del Banco Interamericano en el año 1960 coincide con el nuevo planteamiento de las relaciones interame­ ricanas que se verifica en los principios de la presente década, y con la vigencia de los acuerdos de integración económica suscritos por lo.s países de América Central, por una parte, y por un grupo mayoritario de naciones de América del Sur y México, por otra. De esta manera^ el Banco representa una manifestación de este interesante proceso de regionalización de América Latina, que estamos viviendo actual­ mente. Este período inicial de las actividades del Banco ha permitido definir, con una base de muy variada y rica experiencia, lo que po­ demos denominar un enfoque y filosofía especial dentro del cuadro del financiamiento del desarrollo económico y social. En este sentido, el Baneo ha desempeñado la función de un verdadero laboratorio, de cuya actividad se ha derivado un cúmulo de experiencias, que han sido aprovechadas no sólo por los propios países latinoamericanos sino también por otras regiones del mundo en desarrollo. Una característica muy importante de este nuevo enfoque del desarrollo económico regional es la circunstancia de que nuestra ins­ titución se incorpora, en una forma coordinada, dentro de un marco institucional en el cual participan otros mecanismos de cooperación económica, de ámbito internacional, regional o subregional. El resul­ tado de esto ha sido una multiplicación de los esfuerzos de coopera­ * Presentación del autor en la Eeunión del Comité de Ayuda para el Des­ arrollo (i>A C ), sobre el desarrollo de América Latina. París, 3-4 de febrero de 1969.

ción externa en favor de América Latina, lo cnal se ha alcanzado con una estrecha cooperación entre los diversos organismos, evitando a la vez la duplicación de funciones. Se ha llegado así a un sistema de trabajo sincronizado entre los organismos internacionales de alcance mundial y aquéllos que ejercen sus tareas en un área regional o subregional. Las ventajas de diverso orden que se derivan de este proceso de regionalización de la cooperación internacional han sido comprendidas de manera cada vez más amplias. Prueba de esto es que, con poste­ rioridad a la creación del Banco Interamericano, se han establecido instituciones similares en África y en Asia. Además, aun en nuestro propio continente, se ha creado el Banco Centroamericano de Integra­ ción Económica y se ha adelantado la adopción de medidas para el establecimiento de una Corporación Andina de Fomento y de un Banco de Desarrollo en el Caribe. Otra característica muy importante de la banca regional es la estrecha asociación que ha logrado alcanzar entre la cooperación inter­ nacional y los esfuerzos internos de desarrollo de sus países miembros. La filosofía que nos ha guiado en este sentido es que la cooperación internacional y la creación de instituciones adecuadas para ayudar a los países en desarrollo no son suficientes para alcanzar los resul­ tados que buscamos. En consecuencia, en el programa de capitalización de nuestro Banco se ha contemplado no solamente la contribución de los países más desarrollados, sino también el aporte de los propios países latinoamericanos, en proporción a la capacidad económica de cada uno. Esto, sin duda, ha ayudado a crear un principio estimulante de solidaridad y ayuda mutua. Dentro de este contexto, es también importante señalar que, aún más significativo que el aporte realizado por el Banco al financia­ miento de proyectos de desarrollo en América Latina, que hasta fines del año pasado asciende a 2.800 millones de dólares, ha sido la con­ tribución realizada por los países miembros al costo total de tales proyectos. Este costo se eleva a 7.500 millones de dólares. Quisiera referirme ahora, brevemente, a algunas experiencias con­ cretas del Banco Interamericano, derivadas de su íntimo contaeto con la realidad latinoamericana. Uno de los objetivos más importante® que ha perseguido el Banco ha sido el de obtener un cierto equilibrio en su atención a los diversos sectores del desarrollo económico y social de los países latinoamericanos. En las operaciones realizadas hasta el 31 de diciembre de 1968, el Banco ha destinado aproximadamente un 25 por ciento de sus recursos a la tarea de construir, ampliar y mo­

dernizar la infraestructura económica de América Latina en los campos de transporte, comunicaciones y energía eléctrica. En esta preocupación el Banco ha coincidido con la política de otras institu­ ciones de financiamiento internacional. Por otro lado, una proporción de un 30 por ciento se ha dedicado a lo que podríamos llamar la infraestructura social de nuestros países, mediante el financiamiento de proyectos en los campos de agua po­ table y alcantarillado, viviendas de bajo costo y mejoramiento de la educación superior y técnica. Estos sectores, como es conocido, no habían contado antes con un acceso adecuado al financiamiento in­ ternacional. Pero, a la vez, dentro de la contribución del Banco al desarrollo de América Latina, cabe destacar que hemos dedicado el 42 por ciento de nuestros recursos al financiamiento de proyectos en los campos de la agricultura y de la industria fabril. En esta forma, nos hemos constituido en la fuente de financiamiento público inter­ nacional de mayor importancia que participa en el esfuerzo orientado a modernizar y tecnificar al sector agropecuario y a ampliar la pro­ ducción industrial de la región. Toda esta actividad crediticia del Banco se ha llevado a cabo no solamente a través de préstamos directos, sino también mediante la concesión de préstamos globales a instituciones nacionales de fomento, lo cual las ha capacitado para dar acceso al crédito internacional a muchos miles de empresarios medianos y pequeños en los sectores agrícola e industrial. La modernización del sector agropecuario de América Latina y el avance de la industrialización están creando en el continente un nuevo e intenso proceso de urbanización, con los consecuentes problemas y dificultades que esa realidad lleva consigo. Estos problemas se re­ flejan en que nuestros centros urbanos están creciendo a un promedio de 4 por ciento por año, proceso que en las ciudades más importantes alcanza tasas sensiblemente superiores. Nuestros gobiernos centrales y autoridades locales están enfrentando, pues, problemas análogos pero mucho más complejos que los que encaran los países más avanzados, en lo que se refiere al suministro de los indispensables servicios co­ munales para esta nueva población. Precisamente, en relación eon estas nuevas necesidades, el Banco Interamericano ha invertido en lo que podemos denominar la infraestructura urbana de América Latina, una suma aproximada de más de 700* millones de dólares. Otro aspecto importante que el Banco ha atendido desde el co­ mienzo de sus operaciones se refiere al fortalecimiento de los centros de educación superior. I.a modernización de nuestro sistema universi­

tario requiere sumas ingentes de recursos; de ahí que el Banco ha destinado 110 millones de dólares para la modernización de 122 plan­ teles universitarios en los países miembros. Las tres cuartas partes de esta cifra contribuyeron directamente a mejorar la enseñanza de las disciplinas técnicas en la región. A la labor realizada por el Banco en el campo del financia­ miento de proyectos, se añade la que ha venido desplegando en los países miembros, en apoyo de las actividades de preinversión, el des­ arrollo institucional y la capacitación de personal técnico y ejecutivo. Hasta ahora, el Banco ha destinado aproximadamente 113 millones de dólares a estas actividades y esta labor se ha visto facilitada por el establecimiento de fondos nacionales de preinversión, en los cuales los recursos del Banco se asocian con contrapartidas locales. Finalmente, debemos señalar que aunque la mayor parte de nues­ tra actividad crediticia se ha llevado a cabo en relación con proyectos nacionales, el Banco ha dado un énfasis cada vez mayor al enfoque regional del desarrollo económico y social, mediante un apoyo cre­ ciente al proceso de integración económica. La labor del Banco en este campo se presenta con mayor detalle en otra parte de esta exposición. Desearía ahora entrar al tratamiento de algunos aspectos espe­ cíficos de nuestras políticas operativas, que son de especial interés para esta reunión. Me referiré, especialmente, a tres de estos aspectos: a) las políticas del Banco con relación a las condiciones y tér­ minos de nuestros préstamos, incluyendo el problema de los prés­ tamos ligados; b) el problema del ritmo de utilización de los préstamos (pipeline) ; y, c) nuestras políticas respecto al esfuerzo interno y actuación de los países {coiiniry performance).

a) PoUticas del Banco en relación a las condiciones de los préstamos Desde el comienzo de sus operaciones, el Banco Interamericano ha seguido la política de ajustar el plazo de sus préstamos a las condi­ ciones específicas de los proyectos financiados y a la capacidad de pago de los países. Esto ha sido posible gracias a la variedad de re­ cursos con que ha contado el Banco.

En las operaciones de préstamo con los recursos ordinarios se han acordado plazos de hasta 25 años, y en las del Fondo para Operaciones Especiales, de hasta 30 años. Con respecto a la tasa de interés, en las operaciones con los re­ cursos de capital ordinario, el Banco cobra una tasa suficiente para cubrir el costo de los fondos obtenidos en los mercados de capital, más una comisión de un 1 por ciento, que se destina a una reserva legal y a cubrir los gastos de administración. Al presente, esta tasa de interés es del 7 % por ciento. Cuando los fondos con los cuales se financia el préstamo tienen un costo más alto, a esta tasa se agrega una comisión adicional. Este ha sido el caso, por ejemplo, de los recursos obtenidos en nuestras emisiones de bonos en años recientes en los mercados de capital de Europa Occidental, que han sido afec­ tados por el alza general de las tasas de interés en dichos países. Los préstamos financiados con los recursos obtenidos bajo arreglos especiales, tales como los fondos especiales otorgados por Canadá y otros países, tienen tasas de interés y plazos que, en general, están determinados por el país de origen de los recursos, de común acuerdo con el Banco. El interés que se cobra en los préstamos del Fondo para Ope­ raciones Especiales puede ser muy flexible. Por ejemplo, en el pe­ ríodo reciente, esa tasa ha sido generalmente de 3 por ciento al año para préstamos a la agricultura y la educación y de 4 por ciento para los proyectos en los sectores de industria, saneamiento y vivienda. Una de las condiciones más favorables de los préstamos del Fondo para Operaciones Especiales es que la mayor parte de los países miembros pueden reembolsarlos en sus propias monedas, lo cual eli­ mina el problema de balanza de pagos con respecto a su servicio. Debe advertirse, sin embargo, que para ciertos países de la región que tienen una situación económica y financiera más sólida, los préstamos deben reembolsarse en las monedas en que son concedidos. Otra característica importante de las operaciones del Banco, que tiene por objeto minimizar el costo de las adquisiciones de bienes y servicios para los proyectos, es la exigencia de licitaciones públicas. Tanto en el caso de los recursos de capital ordinario como en el Fondo para Operaciones Especiales, se requieren licitaciones públicas para las adquisiciones que excedan de cierto valor, frecuentemente 10.000 dólares. Con respecto al problema de la libre disponibilidad de los fondos de los préstamos que se conceden, el artículo iii del Convenio Cons­ titutivo del Banco estipula que salvo ciertas excepciones, ‘ ‘ el Banco

no impondrá como condición que el producto de un préstamo se gaste en el territorio de algún país en particular, ni tampoco establecerá como condición que el producto de un préstamo no se gaste en los territorios de algún país miembro o países miembros en particular Este principio refleja claramente la filosofía multilateral del Banco. Sin embargo, debemos tener en cuenta que el Banco opera con diversos fondos, algunos de los cuales están sujetos a restricciones. Los fondos del capital ordinario no están ligados a compras en un país determinado, y en la actualidad, salvo las excepciones que se explicarán más adelante, estos fondos pueden ser utilizados para compras en los diversos mercados internacionales. En cambio, el Pondo para Operaciones Especiales generalmente opera con fondos que están atados a adquisiciones de bienes y servicios en los países miembros del b i d . La contribución a este Fondo que corresponde a los Estados Unidos puede ser utilizada para adquisiciones en ese país y en los demás países miembros; las contribuciones de los países latinoamericanos, en general, se utilizan para compras en el respectivo país de origen de los recursos. Finalmente, para los diversos tipos de fondos obtenidos por el Banco bajo arreglos especiales o convenios de administración, las condiciones varían en cada caso individual; en general, estos fondos estílto. atados a adquisiciones en el país donante de los recursos, pero se conceden en condiciones más liberales de plazos y tasas de interés. En la movilización de recursos financieros en países no miembros, el Banco ha tenido que enfrentar una serie de problemas y resis­ tencias de diverso orden, pese a que en virtud de nuestra política multilateral de adquisiciones nuestros préstamos habían generado un monto creciente de compras de bienes y servicios en esos países. Esto estimuló a la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano a adoptar nuevas políticas, en la esperanza de promover un mayor flujo de recursos a los países de nuestro continente, a través del Banco. En lugar de ofrecer a los países no miembros una asocia­ ción directa, lo cual no está contemplado en el Convenio Constitu­ tivo del Banco, la nueva política establece mecanismos que tienden hacia el mismo objetivo, y ofrece la posibilidad de preservar la filo­ sofía multilateral del b i d . En virtud de estas medidas, que entraron en vigencia el 1° de enero de 1968, los países no miembros serán considerados elegibles para las adquisiciones de bienes y servicios con fondos de nuestro capital ordinario, o los fondos no restringidos del Fondo para Ope­ raciones Especiales, solamente si han proporcionado al Banco, en

términos razonables, nn monto de recursos que guarde una proporcion razonable con el monto de las compras realizadas. La proporción in­ dicada es del 100 por ciento. ' La contribución de recursos financieros al Banco puede incluir fondos no ligados provenientes de los mercados de capital; otros fondos en préstamo no ligados; fondos no ligados entregados en administra­ ción al Banco; fondos ligados otorgados al Banco en condiciones con­ cesionarias; participaciones a largo plazo en los préstamos al Banco, y, en circunstancias especiales, operaciones de financiamiento paralelo. El resultado de la política aplicada por el Banco puede juzgarse por el hecho de que en el año 1968 el Banco ha tenido considerable éxito en la movilización de recursos en países no miembros, y que el número de países no elegibles dentro del concepto de la nueva política se ha reducido rápidamente. A esta fecha, solamente cinco de los países de Europa Occidental estarían en la lista de países no elegibles, y de los países de la Comunidad Económica Europea, solamente uno estaría en la misma categoría. Debo aclarar que esta nueva política no debe interpretarse como violatoria del criterio básico del Banco en favor de enfoques multi­ laterales; la solución adoptada es de naturaleza especial, pero de ca­ rácter transitorio, mientras se mantengan las condiciones prevalecientes actualmente.

b) El problema del ritmo de la utilización de los préstamos Los retrasos que surgen en la utilización de los préstamos (pipeline) es un problema que, por supuesto, ha preocupado al Banco especial­ mente, y es una materia que debe ser objeto de examen en un contexto amplio, puesto que exige una acción bilateral, mutuamente coordi­ nada, entre prestatario y prestamista. En la discusión de este tema es necesario tomar en cuenta varios factores. En primer lugar está el hecho de que, en razón de la natu­ raleza de los proyectos, su ejecución requiere un plazo usualmente largo, lo que trae consigo, naturalmente, un ritmo de utilización rela­ tivamente lento. En segundo lugar, hay que considerar que para la ejecución de los proyectos se establecen metas físicas y temporales, y que los recursos del Banco, como aporte complementario de los recursos de los prestatarios, naturalmente deben ser utilizados de acuerdo con esa programación general.

En tercer lugar, no se debe olvidar que la ejecución de algunos proyectos depende, en muchos casos, no solamente del prestatario, sino de otras partes interesadas. Es lo que sucede, por ejemplo, con nuestros préstamos globales y con los préstamos de vivienda, cuando la utilización de los recursos depende de la aprobación de subpréstamos. Finalmente, hay que señalar que las condiciones en el uso de los desembolsos son parte del sistema de control y fiscalización estable­ cido por el Banco para los préstamos concedidos. Por lo tanto, los desembolsos tienen que marchar necesariamente al ritmo que requiere el control adecuado de los préstamos. Naturalmente que, a veces, ocurren demoras que pueden conside­ rarse exageradas en el ritmo de desembolsos de los préstamos. Hay diversas razones por las cuales estas demoras se producen, pero se puede afirmar que tanto la experiencia que va adquiriendo el Banco ha permitido avanzar mucho en la identificación de esas causas y en la búsqueda de soluciones para eliminarlas o reducirlas. El examen de las cifras de nuestros desembolsos muestra una si­ tuación de continuo mejoramiento en el ritmo de utilización de los recursos del Banco. La relación entre el monto de nuestros desembolsos acumulados y el valor total de los préstamos autorizados aumentó del en sus operaciones, así como la de los propios países prestatarios, nos 23,6 por ciento a fines de 1963 al 41,7 por ciento a fines de 1966. A fines de 1968 se llegó a una proporción del 48,7 por ciento. Otro índice muy importante del progreso que estamos alcan­ zando en este sentido es el hecho de que, mientras a fines del año 1967 teníamos en cartera un total de 84 préstamos aprobados, por un valor de 506,7 millones de dólares, que no habían cumplido las condiciones para la firma de los contratos respectivos, a fines de 1968 habíamos logrado reducir el número de préstamos en esta si­ tuación a 31, con un valor de 175,6 millones de dólares.

c) Criterios de esfuerzo interno y actuación de los países El criterio que siguen las instituciones de financiamiento internacional con respecto al esfuerzo interno y actuación de los países prestatarios es un asunto que me-rece la mayor importancia. El Directorio Ejecu­ tivo del Banco, al formular los documentos de política general, ha incluido la actuación y el esfuerzo interno del país como uno de los elementos que debe tenerse en cuenta en la aprobación de los prés­

tamos. Naturalmente, puesto que las circunstancias de países indivi> duales muestran una gran diversidad y, además, están sujetas a cambio, esta es una materia que se trata caso por caso, y en relación con la situación del país y del proyecto baja consideración. Por supuesto, en la consideración de cada proyecto el Banco se asegura que se cumplan la^ condiciones indispensables para el éxito del mismo. Por ejemplo, en los préstamos al sector público, la admi­ nistración y las políticas de las instituciones prestatarias es siempre un aspecto que merece la mayor atención del Banco. El Banco tiene en cuenta no solamente la actuación pasada de tales instituciones, sino también las medidas que se están adoptando al presente para mejorar esa actuación en el futuro. Además, si una institución tiene una ad­ ministración poco eficiente, el Banco frecuentemente proporciona asis­ tencia técnica para ayudar a mejorarla. Por otro lado, en la consideración de cada proyecto, el Banco procura estimular una mayor y más eficaz movilización de recursos internos por parte de los prestatarios. Este es el caso, por ejemplo, de nuestra exigencia de que las empresas de servicio público en agua po­ table y electricidad establezcan tarifas que permitan un funciona­ miento adecuado de las mismas. El Baneo tiene también presente las políticas económicas gene­ rales del país, particularmente en relación eon su impacto sobre los proyectos específicos que está financiando. Por ejemplo, si la situa­ ción fiscal de un país es tal que hay razones para dudar que dicho país aporte los fondos locales necesarios para cubrir el costo del pro­ yecto, el Baneo puede posponer una decisión hasta que tenga la se­ guridad de que el problema ha sido solucionado. En este aspecto, el Banco mantiene una relación muy estrecha con el Comité Interamerieano de la Alianza para el Progreso ( c i a p ) , y las recomendaciones y eonclusiones de los subcomités del c i a p eon respecto a la actuación individual de cada país constituyen una guía muy útil para el Banco.

E l Banco y la cooperación financiera internacional En el pasado reciente, América Latina ha recibido un flujo conside­ rable de recursos externos, públicos y privados, que han contribuido al financiamiento del desarrollo de la región. Dentro de las tendencias que ha registrado este flujo en el período comprendido entre 1960 y 1967, hay algunas características que vale la pena destacar.

1. El financiamiento público externo para proyectos de desarrollo ha aumentado notablemente. El valor de los préstamos de este tipo, autorizados por los organismos internacionales y agencias del gobierno de Estados Unidos, aumentaron de un promedio de 870 millones de dólares por año en 1960-1963 a un promedia de 1.350 millonesde dólares en el período 1964-1967; en este último año alcanzaron la cifra record de 1.530 millones de dólares. A su vez, entre los mismos períodos indicados, los desembolsos brutos de estos préstamos aumen­ taron de un promedio de 530 millones de dólares a 920 millonesde dólares por año, y los desembolsos netos de 320 millones de dólares a 630 millones de dólares por año. 2. El uso de créditos de carácter compensatorio ha seguido una tendencia declinante. En efecto, de un promedio de autorizaciones de 330 millones de dólares por año en el período 1960-1963 se pasó a un promedio de 200 millones de dólares en 1964-1967. Más importante que esto, los pagos de amortización realizados por América Latina aumen­ taron notablemente, de manera que el flujo neto de los créditos de este tipo pasaron de un promedio positivo de 195 millones de dólares por año en el primer período, a un promedio negativo de 65 millonea de dólares por año en el segundo. 3. Dentro de los flujos de capital privado, los créditos de pro­ veedores y bancos privados registraron un alto grado de inestabilidad pero, además, el flujo neto se redujo de un promedio de 290 millones de dólares por año en el período 1960-1963 a un promedio de 170 millones de dólares por año en 1964-1967. En contraste con esto, las inversiones directas, que habían venido registrando una tendencia de­ clinante desde antes de 1960 y llegaron a un mínimo de 250 millones de dólares en 1962, se recuperaron en los años posteriores, y en el período 1965-1967 se han estabilizado a un nivel aproximado de 550 millones de dólares por año. 4. El flujo neto total de recursos externos, públicos y privados, en el período indicado, alcanzó un monto de 11.500 millones de dó­ lares. Entre 1960 y 1966 el valor anual de estos recursos fluctuó entre 1.300 y 1.500 millones de dólares, pero no ha registrado una tendencia definida de aumento. Solamente en el año 1967, principalmente debido a un mayor ingreso de créditos de proveedores y bancos privados, dicho valor aumentó a 1.800 millones de dólares. Esto ha determinado que la contribución de los recursos externos al financiamiento de la inversión en América Latina haya sido cada vez menor. En todo el período 1960-1967 esta contribución fue, en promedio, de apenas un 7 por ciento.

Un hecho que deseo destacar en esta reunión es que, en el período que estamos considerando, América Latina ha estado haciendo un es­ fuerzo muy significativo para acelerar su desarrollo económico, y ha utilizado tanto los recursos de la ayuda externa como los ahorros in­ ternos, con una gran eficiencia. Por ejemplo, el crecimiento del pro­ ducto interno bruto de la región entre 1961 y 1967 alcanzó un ritmo de 4,6 por ciento por año. Cie-rtamente, esta no es una tasa espectacular, pero se compara favorablemente con la de 4,2 por ciento por año que registraron, en conjunto, los países de Europa Occidental en el mismo período y con la de 4,7 por ciento por año que correspondió a Estados Unidos. A la vez, hay que destacar que el crecimiento anotado se ha ob­ tenido en un ambiente de equilibrio interno y externo que ha estado mejorando visiblemente. Lo primero puede demostrarse a través de dos índices fundamentales: la declinación del ritmo de inflación en algunos países afectados por este fenómeno desde hace varios años, y el mejoramiento de la situación fiscal en la mayor parte de los países del área. En efecto, el ritmo de inflación en la Argentina disminuyó de un promedio de entre el 20 y 30* por ciento en el período 1962-1966 a alrededor del 8 por ciento en 1968; en el Brasil, disminuyó del 86 por ciento en 1964 al 30 por ciento en 1967; en Colombia, del 32 por ciento en 1963 al 8 por ciento en 1967; en Chile, del 46 por ciento en 1964 a poco más del 25 por ciento en 1968. En lo que se refiere a la situación fiscal, los ingresos corrientes de los gobiernos centrales han estado creciendo en el período 1961-1967 a un ritmo de 5,4 por ciento por año, es decir, superior al del pro­ ducto interno bruto de la región; al mismo tiempo, el crecimiento de los egresos corrientes ha sido menor que el de los ingresos (4,3 por ciento por año), lo que revela una tendencia definida hacia un mayor equilibrio de la situación fiscal en la región, y ha dado como resultado un aumento efectivo de los ahorros de los gobiernos centrales. Las condiciones de mayor equilibrio externo se evidencian ya, en gran parte, a través de las cifras del financiamiento externo que se ha mencionado en los párrafos anteriores. El uso menos intenso de los créditos de proveedores y bancos privados, así como de los créditos de tipo compensatorio, es indicativo de un disciplina finan­ ciera de los países latinoamericanos, que ha redundado en un mayor equilibrio de su balanza de pagos. Prueba de esto es que, en el pe­ ríodo comprendido entre 1961 y 1967, las reservas monetarias inter­ nacionales de la región aumentaron en 575 millones de dólares, lle­ gando a un nivel de 3.300 millones de dólares en el último año indicado.

Yo creo que estos esfuerzos de los países latinoamericanoa deben merecer el apoyo decidido de los países industrializados. Y esto ex­ plica la preocupación permanente del Banco Interamericano para mo­ vilizar un volumen creciente de recursos en los países exportadores de capital que no son miembros d© la institución. Podría pensarse que, dado el ámbito geográfico limitado en que operan las instituciones financieras regionales como el Banco Interamericano, quedaría excluida la posibilidad de que otras zonas y países del mundo participaran en sus preocupaciones y tareas específicas. La experiencia está demostrando lo contrario, en un mundo que s© ca­ racteriza por una interdependencia cada vez mayor, en el cual el regionalismo pasa a constituir un eslabón más dentro d© este vasto y complejo proceso. Esta asociación entre diversas regiones del mundo, con caracte­ rísticas diferentes y diversos grados de desarrollo, alcanza una mani­ festación muy clara en el esquema que ha seguido el Banco Asiático de Desarrollo, en el cual son miembros de la organización países que geográficamente no pertenecen a la región, pero que tienen estrechos contactos con el área en que opera ese Banco. En el caso del Banco Interamericano, aun cuando no tenemos un arreglo institucional similar al del Banco Asiático, gracias a la co­ operación que nos han prestado diversos países, hemos podido establecer una vasta e interesante red d© arreglos financieros que nos han per­ mitido disponer de importantes recursos financieros para apoyar el desarrollo de nuestras labores. A través de la utilización de diversos instrumentos, tales como emisiones de bonos, préstamos directos, ventas de participaciones en nuestros préstamos, fondos en administración y financiamientos paralelos, hasta el 31 de diciembre de 1968 hemos logrado movilizar la importante suma de 315 millones de dólares en países tales como Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, España, Fin­ landia, Holanda, Israel, Italia, Japón, Gran Bretaña, Suecia, Suiza y Sudáfrica. En realidad, son muy pocos los países miembros del p a c , que es lo que podemos llamar el verdadero club de los países exporta­ dores de capital, que teniendo relaciones con América Latina, todavía no se han asociado a nuestra organir:ación. Esto ha sido el resultado, por una parte, del deseo de esas na­ ciones d© cooperar al progreso de una importante región del mundo en desarrollo, y por otra, de su interés de que la ayuda financiera proporcionada al Banco amplíe el intercambio comercial generado por nuestras operaciones. Y es ilustrativo señalar en este aspecto que, hasta el presente, las operaciones de préstamo del Banco han generado com­

pras de bienes y servicios en los países qne no son miembros de la institución por un valor superior a los 220 millones de dólares. La cooperación recibida por el Baneo, bajo la forma de emisiones de bonos y préstamos directos hasta el 31 de diciembre de 1968, al­ canzaba la suma de 196,7 millones de dólares, en operaciones con 12 países, 9 de ellos situados en Europa Occidental. Los acuerdos de fondos en administración, con países como Alemania, Canadá, Gran Bretaña y Suecia, han ascendido a un monto total de 69,5 millones dc‘ dólares; en financiamientos paralelos o independientes con Canadá y Holanda, hemos logrado obtener 38,9 millones de dólares; y en ventas de participaciones en nuestros préstamos, la suma obtenida alcanza a 10,5 millones de dólares. Sería quizá demasiado extenso detallar las características especí­ ficas de los acuerdos mediante los cuales el Banco ha obtenido todos estos recursos. Sin embargo, dentro de los convenios relacionados con fondos en administración cabría señalar que se han contratado bajo condiciones muy diversas y que, aunque en su mayor parte se trata de fondos ligados, por lo general incluyen condiciones de plazo e in­ terés que son muy favorables para los países latinoamericanos. Por ejemplo, en el acuerdo con Canadá, por 50 millones de dólares ca­ nadienses, se contemplan plazos de los créditos hasta de 50 años, y además, los préstamos pueden concederse sin interés, o en otros tér­ minos favorables, según acuerdo entre ambas partes. En el convenio con Suecia, por 5 millones de dólares, las divisas son de libre dis­ ponibilidad, los plazos de amortización pueden alcanzar hasta 25 años, los períodos de gracia 10 años, y la tasa de interés es del 2 por ciento anual. En el acuerdo con Holanda, por 90 millones de florines (25 millones de dólares), se permite que hasta el 20 por ciento de los fondos se utilice en el financiamiento de costos locales en el país donde se ejecuta el proyecto. Se puede afirmar, en conclusión, que el Banco ha tenido un éxito creciente en la movilización de recursos de países no miembros, que a la vez ha resultado en la expansión de las exportaciones de maquinarias y equipos desde esos países hacia América Latina. Nuestra aspiración para el futuro próximo se orienta hacia la institucionalización de esta cooperación. De acuerdo con los plantea­ mientos que el Banco ha hecho en años recientes en los círculos euro­ peos y, especialmente, en el Mercado Común Europeo, esta cooperación podría tomar la forma de un Fondo Europeo de Inversiowes, o un Fondo Multilateral para el Desarrollo de América Latina.

Este Fondo, que sería similar al existente para atender el finaneiamiento de proyectos en los países de África asociados al Mercado Común Europeo, podría constituirse con contribuciones de los países no miembros del Banco. Los recursos del Fondo serían utilizados en el financiamiento de proyectos de desarrollo en América Latina, y su administración estaría a cargo del bid^ en consonancia con los crite­ rios y procedimientos que sugirieran los países contribuyentes. El Banco ha sugerido también una fórmula de cooperación directa con el Banco Europeo d© Inversiones, para la movilización de recur­ sos financieros o para el financiamiento conjunto de proyectos. Este podría ser un mecanismo simple, que no ofrecería mayores obstáculos de orden institucional. Cabe señalar qu© aunque estas ideas han sido planteadas por el Banco en varias ocasiones, no ha habido hasta el presente una reacción oficial. Deseo aprovechar esta oportunidad para actualizar estas su­ gerencias, en el convencimiento de que los países industrializados in­ tensificarán en el futuro sus esfuerzos de cooperación con los países latinoamericanos. El Banco y la integración económica de América Latina La experiencia de Europa Occidental ha demostrado ampliamente que* la integración económica puede ser un instrumento muy poderoso para estimular y acelerar el desarrollo económico. Así lo han comprendido los países latinoamericanos y, dentro de nuestra experiencia más limitada, hemos podido presenciar, tanto en el Mercado Común Centroamericano como en la Asociación Latino­ americana de Libre Comercio, que los convenios de integración acor­ dados por los países latinoamericanos han sido un gran incentivo para la expansión de la actividad económica y de las corrientes de inter­ cambio comercial entre los países del área. Cualquier observador atento de los fenómenos políticos de Amé­ rica Latina puede comprobar cómo la integración económica de la re­ gión sigue ganando terreno en los grupos más importantes de opinión pública latinoamericana. Se puede así afirmar que la integración ha dejado definitivamente de ser un concepto teórico, que sólo s© discute en los centros académicos y de investigación, y ha pasado a ser una materia que interesa por igual a muy variados e importantes grupos sociales: sectores políticos, universidades, sindicatos de trabajadores,, empresarios y hombres de negocios. Es un hecho que, prácticamente en todas las reuniones que se realizan en el mareo del Sistema Inter­

americano, la integración ocupa el lugar más destacado de la agenda. Además, los medios de difusión están permanentemente informando y comentando en forma muy destacada los progresos que realiza el pro­ ceso de integración en el ámbito regional o subregional. Es obvio, en consecuencia, que la integración latinoamericana ba superado la etapa en que la iniciativa estaba en manos de unos pocos políticos visionarios y de grupos técnicos reducidos. En la actualidad, el proceso de integración cuenta con un apoyo de opinión pública cada vez más amplio y sólido, que facilitará la acción de las autoridades políticas nacionales en la negociación de los compromisos y en la adop­ ción de las medidas que son indispensables para hacer una realidad la formación del Mercado Común Latinoamericano. Hay que reconocer, sin embargo, que esta creciente receptividad que está demostrando la opinión pública al concepto de integración regional no se encuentra desprovista de ciertos temores y suspicacias. Estas reacciones negativas se revelan en tres planos distintos: 1. El temor de los países de menor desarrollo económico relativo de que, por las debilidades inherentes a su estructura económica, no puedan aprovechar equitativamente los beneficios que ofrece el pro­ ceso de integración, lo que acrecentaría su actual desventaja relativa; aún más, existe la preocupación de que la competencia de los países de la región que han alcanzado niveles más altos de desarrollo y tienen un potencial económico mayor, pueda producir trastornos serios en el proceso de desarrollo de los países más pequeños y económicamente más débiles. 2. La preocupación de ciertos grupos de empresarios de no poder competir con otros productores de la región, a medida que se avance en la liberación del comercio intrarregional, en razón de las diferen­ cias de productividad que existen entre los diversos países. 3. El temor de los empresarios latinoamericanos de no poder competir, en el marco de un gran espacio económico, con las grandes corporaciones y consorcios internacionales, en razón de que estos dis­ ponen de recursos técnicos y financieros muy superiores y de una organización empresarial mucho más perfecta, así como de una gran experiencia en el campo comercial. A los temores derivados de una más aguda competencia externa, se agrega una preocupación de carácter interno, relacionada con la duda de ciertos sectores sobre si la integración puede ser un factor que

ayude a acelerar el proceso de cambio de ciertas estructuras econó­ micas y sociales anticuadas que todavía imperan en América Latina, o si, por el contrario, más bien tienda a preservar tales estructuras, con lo que los beneficios que se pueden derivar de la integración quizá se concentrarían en quienes tienen ya una situación privilegiada. Si efectivamente se quiere que la integración siga robusteciendo el apoyo que ha logrado en los sectores de la opinión pública latino­ americana, es necesario, pues, crear condiciones que disipen estos te­ mores. Para alcanzar estos propósitos no basta con poner en marcha un proceso de liberación del comercio intrarregional y de la creación de una tarifa externa común, elementos indispensables para formar un mercado regional. Es necesario, también, que la integración sea orientada hacia objetivos que tiendan a: 1) un desarrollo equilibrado de la región, haciendo así posible la participación equitativa de todos los países en los beneficios de este proceso; 2) un robustecimiento y una participación principal de la empresa latinoamericana en el con­ texto del mercado ampliado; y 3) el fortalecimiento de los procesos de cambio de las estructuras económicas y sociales al nivel de cada país, de manera que las grandes mayorías de la población latinoame1‘icana tengan acceso a las nuevas oportunidades que brinde la inte­ gración económica y puedan alcanzar niveles de vida sustancialmente más elevados. La integración económica de América Latina tiene, pues, carac­ terísticas propias y distintas en comparación con los procesos de naturaleza similar en otras partes del mundo. En nuestro caso, junto a la integración comercial, cobra tanta o mayor importancia la for­ mulación de políticas comunes que promuevan, de una manera deli­ berada, el desarrollo de la región en los términos antes señalados. Es preciso reconocer que hasta el presente no se han logrado avan­ ces significativos en la materialización de los acuerdos adoptados en abril de 1967 por los jefes de Estado latinoamericanos, en Punta del Este, en relación con el proceso de integración. La consolidación de los objetivos postulados por los presidentes exige la preparación de un instrumento jurídico que proporcione un marco sólido y eficaz de nego­ ciación. Por otro lado, se requiere contar con instituciones técnicas dotadas de las atribuciones necesarias para imprimir al proceso la dinámica que exigen los tiempos actuales, proponiendo las soluciones técnicas más adecuadas para superar los obstáculos que se encuentren ■en el camino. La falta de un Tratado General de Integración que establezca los objetivos que se desean alcanzar y los plazos para lograrlos, y que

provea un marco institucional que haga posible la oportuna negocia­ ción de los acuerdos pertinentes — ^lo cual exige una vigorosa y per­ manente labor de promoción— , cobra mayor -relevancia en el caso de América Latina, debido, por una parte, al gran número de países susceptibles de participar en el proceso, y por otro lado, a la variedad de tamaños y de niveles de desarrollo económico de los mismos. Esta es una tarea que deberán enfrentar con decisión los países latinoame­ ricanos en el futuro inmediato. Por otro lado, es indudable que el proceso de integración econó­ mica tiene que llevarnos a una intensificación de las actividades de inversión en una serie de proyectos de interés regional. En esta tarea, el financiamiento externo tiene que jugar un papel fundamental. El Banco Interamericano lo ha entendido así desde el comienzo de sus actividades, y su profunda preocupación por la integración económica se ha manifestado en el financiamiento de proyectos y el otorgamiento de su asistencia técnica por un monto que, hasta fines del año pasado, alcanzaba un valor de 277 millones de dólares. Dado el interés de esta reunión en los diversos tipos de ayuda que requiere la integración económica regional, me voy a permitir hacer un resumen de nuestras principales actividades en este campo. Del total de fondos comprometidos en este sector, 34,5 millones de dólares han sido destinados al financiamiento de exportaciones intrarregionales de bienes de capital. Bajo este programa se facilitan recursos crediticios a los exportadores latinoamericanos de maquinaria y equipo para sus operaciones con otros países latinoamericanos, lo que ha permitido colocar al proveedor latinoamericano en condiciones competitivas semejantes a las de los países desarrollados y, además, han contribuido a fomentar la integración comercial de la región. El financiamiento de estudios de preinversión, el apoyo institu­ cional a los órganos de la integración y las actividades de adiestra­ miento, investigación y difusión, rubros todos comprendidos dentro de la categoría de asistencia técnica para promover la integración, ha absorbido hasta la fecha 12,8 millones de dólares, principalmente en recursos no reembolsables. Este financiamiento cobra especial interés por tratarse de inversiones de efecto altamente multiplicador, que se refleja en el número y disponibilidad de proyectos de integración. Finalmente, con respecto al financiamiento directo de proyectos de interés regional, el creciente volumen de préstamos de este tipo atestigua el éxito de la actividad promotora del Banco en el pasado. Hasta la fecha, el b id ha comprometido 230 millones de dólares para contribuir al financiamiento de proyectos con un costo total estimado

en 437 millones de dólares. Las inversiones en infraestructura física: transportes, energía y telecomunicaciones, absorbieron el grueso de la inversión total —aproximadamente 200 millones de dólares— pero también se otorgaron financiamientos en los sectores industrial y agropecuario, por un valor de 26 millones de dólares. Los proyectos dirigidos a mejorar los servicios de transporte cons­ tituyen la parte más importante del esfuerzo hasta ahora realizado en el campo de la infraestructura física regional. Hasta el 31 de diciembre de 1968, el Banco había comprometido en proyectos de transporte recursos por un total de 148,7 millones de dólares. La mayor parte de las inversiones que se realizan en el sector de transporte corresponden a la construcción de carreteras interna­ cionales destinadas principalmente a interconectar las redes nacionales de vialidad. Los proyectos en ejecución y los estudios en preparación contemplan la participación eventual de prácticamente todos los países de América Latina dentro de este esquema. Cabe destacar también los estudios para construir grandes carre­ teras troncales y para completar la Carretera Panamericana. Entre los primeros sobresale por su importancia la Carretera Marginal de la Selva, que en un comienzo conectará la vertiente oriental de los Andes de cuatro países (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y en una etapa posterior se unirá con los sistemas viales de Argentina, Brasil y Pa­ raguay. Algunos tramos de esta carretera troncal se encuentran ya en ejecución. En los últimos tres años, los países latinoamericanos miembros del b id han realizado muy importantes progresos en lo s estudios des­ tinados a ampliar y modernizar los sistemas nacionales de telecomu­ nicaciones, así como a interconectar dichos sistemas a través de una red interamericana de telecomunicaciones, utilizando estaciones terres­ tres y el sistema de satélites. A petición de los países miembros, el Banco ha dirigido y coordinado estos estudios, actuando en muy estre­ cho contacto con las autoridades nacionales competentes, las cuales, en etapas sucesivas, han ido aprobando los diversos proyectos que se han venido elaborando con el fin de coordinar e interconectar los sistemas nacionales. El financiamiento de estos estudios se ha hecho con aportes de los países interesados y contribuciones del b i d , estando además com­ prometida una importante contribución del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual ha nombrado al Banco como agen­ cia ejecutora del proyecto. El Banco ha otorgado ya préstamos a dos países miembros (Bolivia y Chile) para ampliar y mejorar sus servi­

cios de telecoiminieaciones, comprometiendo a tales efectos recursos por un total de 16,8 millones de dólares. Finalmente^ es oportuno señalar que los países del Mercado Co­ mún Centroamericano, eon la colaboración del Banco, han llegado a un acuerda para desarrollar conjuntamente sus servicios de telecomu­ nicaciones. El proyecto había sido originalmente preparado con la participación principal del Banco Mundial, que actuaba como agencia ejecutora del entonces Fondo Especial de las Naciones Unidas. Eso'i países han convenido también en establecer una estación terrestre en Tegucigalpa para interconectar todo el sistema a la red internacional de comunicaciones por satélite. En el campo de los proyectos multinacionales paragenerar ener­ gía hidroeléctrica se ha concretado un proyecto en el río Acaray, en Paraguay, cuya usina hidroeléctrica está siendo ampliada con el pro­ pósito de servir las necesidades del mercado interno y, además, proveer de energía a territorios adyacentes de Argentina y Brasil. En el financiamiento de estas obras el b id ha contribuido con 29 millones d e dólares, y se contempla financiamientos adicionales por 16 millones de dólares para las interconexiones internacionales. Con respecto a la generación de proyectos en el campo de la infraestructura física de alcance regional, los programas de desarrollo conjunto de zonas fronterizas han adquirido también una gran im­ portancia. En un comienzo, este tipo de actividades se limitó a pro­ gramas relativamente modestos de desarrollo fronterizo, primero entre Colombia y Venezuela y entre Colombia y Ecuador, y más reciente­ mente, entre Argentina y Chile y Argentina y Bolivia. Estos pro­ gramas se están realizando con la cooperación técnica y financiera del Banco. Posteriormente, el Banco ha recibido la solicitud de un grupo numeroso de países miembros que están interesados en el estudio de programas y proyectos de mucho mayor envergadura. Se trata, poiejemplo, del desarrollo integrado de tres zonas en Centroamérica (el golfo de Fonseca, el golfo de Honduras y la Cuenca del río San Juan) ; y el aprovechamiento conjunto por parte de Bolivia y de Perú de las aguas del lago Titicaca. Finalmente, se debe destacar por su extraordinaria importancia, los estudios que están en marcha para elaborar un programa de tra­ bajo tendiente al desarrollo conjunto de la Cuenca del río de la Plata. Como es de conocimiento general, este proyecto es uno de los de mayor envergadura en el mundo, y naturalmente sólo será posible realizarlo por etapas sucesivas y debidamente coordinadas entre sí. Con este

propósito, los cinco países ribereños (Argentina, Bolivia, Brasil, Pa­ raguay y Uruguay) han constituido un Comité Intergubernamental Coordinador que dirige los estudios, y solicitaron al Banco la orga­ nización de una oficina técnica encargada de reunir los antecedentes necesarios para que los países puedan ir identificando programas y proyectos específicos. Dicha oficina también podrá llevar a cabo los estudios de prefactibilidad de tales proyectos, a petición de los mis­ mos países. Actividades como las señaladas en los ejemplos anteriores ponen en evidencia el interés de los países latinoamericanos por ir fortale­ ciendo la unidad física de la región. A la vez, proporcionan una idea acerca de la magnitud de las inversiones que hay que prever en el futuro próximo. A medida que avance el proceso de integración en América La­ tina — y lo más probable es que este proeeso se acelere en los próximos años— no cabe duda de que las necesidades de recursos para financiar proyectos de carácter multinacional irán en aumento. De ahí el interés del Banco de obtener la máxima cooperación posible de los países no miembros en este gran esfuerzo de capitalización que está empren­ diendo la región. La ayuda financiera en un volumen adecuado y condiciones razonables, y la asistencia técnica quizás a través de nues­ tro Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina^ podrían hacer una contribución valiosa para el éxito de esta tarea.

CJAPÍTULO X X I 'íl

UNA EXPERIENCIA DE FINANCIAMIENTO REGIONAL: EL BANCO INTERAMERICANO DE D E S A R R O L L A

En nombre del Banco Interamericano de Desarrollo deseo agradecer la singular distinción de que he sido objeto al invitárseme a exponer o-nte esta Comisión las experiencias y preocupaciones que tenemos en el BID en relación con los problemas del desarrollo en la década actual y las perspectivas que habremos de confrontar al iniciarse la próxima. La circunstancia de que nuestra organización sea un organismo de carácter regional especializado en las tareas del desarrollo de Amé­ rica Latina, que naciera precisamente a principios de este decenio, hace que esta invitación tenga para nosotros un significado muy especial. Resulta también significativa nuestra presencia en la Orga­ nización de las Naciones Unidas, toda vez que hemos repetido que la eficiencia de una organización regional se multiplica en la medida en que extienda sus preocupaciones al ámbito internacional. Este punto de vista nos ha llevado, a lo largo de los ocho años de existencia del Banco, a concertar una estrecha cooperación con las Naciones Unidas y sus organismos especializados. Importancia especial han tenido en la ejecución de nuestras tareas los contactos que hemos mantenido con el Departamento Económico y Social de esta organi­ zación; con la Comisión Económica para América Latina; con el Banco Mundial y sus organismos afiliados; con f a o y u n e s c o ; con la Organización Mundial de la Salud, la Organización Internacional del Trabajo y la Unión Internacional de Telecomunicaciones; con la UNCTAD, y, en fecha reciente, con el Instituto de Formación Profesio­ nal e Investigaciones de las Naciones Unidas. Conjuntamente con las Naciones Unidas fundamos en 1962 el Instituto Latinoamericano de * Exposición del autor ante la Segunda Comisión de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 12 de diciembre de 1968.

Planificación Económica y Social ( i l p e s ) , cuya continua operación ha sido posible hasta ahora gracias al reiterado apoyo que le han prestado ambas organizaciones. Quiero hacer una referencia particular al Programa de las Na­ ciones Unidas para el Desarrollo, del cual en fecha reciente hemos sido designados agencia ejecutiva. Es la primera vez que un orga­ nismo regional es distinguido con un mandato de esta naturaleza, y en virtud del mismo nos hemos hecho cargo de los estudios para el establecimiento de una Red Interamericana de Telecomunicaciones. En este sintético recuento hay una sugerente expresión de cómo las tareas de una organización regional se entrelazan con los objetivos propios de la cooperación internacional, en una zona del mundo donde el ^^regionalismo’ ’ tiende a imponerse, tal vez con mayor vigor, como instrumento para la superación del subdesarrollo económico y social. Han sido tal vez estos antecedentes, unidos a nuestra corta pero intensa y precursora experiencia, los que han determinado que las Naciones Unidas solicitaran, en años recientes, la cooperación técnica del BID para realizar los estudios preliminares y , más adelante, llevar a cabo la formación y organización de otros dos bancos regionales a los cuales consideramos instituciones hermanas en el campo de sus respectivas áreas geográficas: el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo. El estudio que al presente está efectuando esta Segunda Comisión de la Asamblea de las Naciones Unidas con respecto a la próxima Década del Desarrollo, naturalmente que está muy cerca de nuestras propias preocupaciones. También en nuestra organización, avanzando más allá de la evaluación ordinaria de la labor realizada, estamos trabajando en una apreciación de conjunto acerca de los problemas propios del desarrollo de América Latina y de su financiamiento. Para estos efectos, el Directorio Ejecutivo de nuestra entidad —respon­ diendo a una sugerencia del presidente de Colombia, doctor Carlos Lleras Restrepo— ha aprobado en fecha reciente la realización de un estudio de carácter global, al cual estará vinculado un prestigioso latinoamericano que tantos servicios ha prestado a la comunidad in­ ternacional toda: me refiero al doctor Raúl Prebisch. La experiencia latinoamericana en estos últimos años y nuestra propia actuación ofrecen un rico historial que, debidamente analizado, puede ponerse a disposición no sólo del mundo en desarrollo sino, en general, de todos los países y organizaciones que participan en los esfuerzos de la cooperación internacional.

En el corto período de esta intervención sería difícil hacer una referencia exhaustiva o demasiado detenida acerca de lo que podría­ mos considerar como nuestra contribución a ese esfuerzo. Es por eso que, a manera de iniciación de un diálogo que esperamos podrá tener otras etapas, me limitaré a referirme a las principales funciones que caben a una institución de financiamiento regional, para luego dete­ nerme a analizar la participación creadora del Banco Interamericano de Desarrollo en la actual tarea colectiva de América Latina y termi­ nar con algunas reflexiones generales.

Funciones de la hanca regional Ya antes del término de la Segunda Guerra Mundial —^hace casi 25 años— los estadistas y expertos que por entonces programaban los nuevos lincamientos económicos y financieros a los cuales debería ajustarse la comunidad internacional al iniciar las tareas de la recons­ trucción y la paz, pusieron gran énfasis en la búsqueda de sistemas y mecanismos que garantizaran la expansión permanente de la produc­ ción, los intercambios y la transferencia de recursos financieros, como otras tantas condiciones necesarias para asegurar niveles de ingreso y de empleo más altos y más estables. Estas concepciones se proyectan en las organizaciones financieras internacionales creadas en Bretton Woods. América Latina, que había concordado con ese enfoque y concu­ rrido a su realización, pronto percibió, sin embargo, la necesidad de incrementar el volumen de recursos financieros canalizados en apoyo de su propio proceso de desarrollo, mediante la creación de un orga­ nismo especializado que tuviere por objeto atender los requerimientos específicos de los países de la región, en el orden técnico y financiero. Era de primordial importancia que dicho organismo interame­ ricano pudiera conjugar la participación del socio mayor del sistema con la cooperación eficaz de todos y cada uno de los países en desarrollo que forman parte del hemisferio. Estas preocupaciones de carácter técnico que presidieron la creación del nuevo organismo regional se enraizaron con motivaciones históricas y políticas que se remontan a los orígenes de la trayectoria común de nuestros países y se funden en su problemática solidaria. Así, después de largos años de análisis, de diálogo y de preparación previa, nace el Banco Interamericano de Desarrollo, como el primer organismo regional destinado a coadyuvar en la formulación de una respuesta adecuada a los problemas del

desarrollo de los países latinoamericanos, tanto en escala individual como colectiva. La constitución legal y el inicio de las actividades del Banco, en octubre de 1960, son paralelos al replanteamiento de las relaciones interamericanas que se verifica en los comienzos de la década y a las medidas adoptadas por los países de América Central, por una parte, y por un grupo de naciones de América del Sur y México, por otra, para organizarse bajo esquemas de integración comercial y económica. En este sentido, somos una manifestación tangible del interesante proceso de regionalización latinoamericano que muchos, con razón, de­ finen como ^‘ irreversible ’ \ Estos ocho años de labor, que a la luz del ritmo acelerado que presenta la historia contemporánea parecieran significar un período de tiempo mucho más largo, han permitido acuñar y definir, sobre la base de una rica y variada experiencia, lo que podríamos denominar un enfoque o filosofía especial dentro del cuadro global del financia­ miento del desarrollo económico y social. 1. Tal vez la primera característica distintiva de este enfoque es la circunstancia de que nuestra organización, desde sus mismos inicios, se integra coordinadamente dentro de un cuadro en el que participan otros mecanismos de cooperación económica de ámbito in­ ternacional, regional o subregional. Las múltiples ventajas que se derivan de una mayor regionaliza­ ción de la cooperación internacional han sido comprendidas pronta­ mente. Es por eso, sin duda, que con posterioridad a la creación del BID se ha dado nacimiento a los bancos regionales Africano y Asiático, anteriormente mencionados; es por eso también que, en nuestro propio hemisferio, se creó el Banco Centroamericano de Integración Econó­ mica y se han adelantado iniciativas para crear una Corporación An­ dina de Fomento — que incluiría a Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela como elemento integrante de un mercado común subregional formado por dichos países— así como también para la creación de un banco especial de desarrollo para los países del Caribe. Podría pensarse que, dado el ámbito estrictamente regional en que operan las instituciones financieras a que me estoy refiriendo, ellas excluirían la posibilidad de que otras zonas y países del mundo par­ ticipen en sus específicas tareas y preocupaciones. La experiencia está demostrando lo contrario en un mundo que se organiza de tal ma­ nera que el regionalismo pasa a constituir un eslabón más dentro de un vasto y complejo proceso de interdependencia.

Esta asociación entre diversas regiones del mundo, con caracte­ rísticas diferentes y diversos niveles de desarrollo, puede lograrse a través de fórmulas eomo la del Banco Asiático, en cuya caso son miem­ bros de la organización países que geográficamente no pertenecen a dicha región^ pero que tienen estrechos contactos con el área en que opera ese banco. En el caso del Banco Interamericano de Desarrollo, aun cuando no tenemos un arreglo institucional semejante al de nuestro congénere en Asia, hemos podido establecer una vasta e interesante red de arreglos financieros que nos han permitido disponer de importantes recursos provenientes de países que no son miembros del sistema inter­ americano. Lo cierto es que en una y otra situación estos organismos regionales han demostrado ser instrumentos especialmente capacitados para asoeiar a los países industrializados a las necesidades de deter­ minadas áreas en desarrollo. Es así como a través de diversos meca­ nismos, tales como emisiones de bonos, préstamos directos, ventas de participaciones, fondos en administración y financiamientos paralelos, hemos podido movilizar hasta este momento la importante suma de 250 millones de dólares provenientes de Alemania, Austria, Bélgica^ Canadá, España, Finlandia, Holanda, Israel, Italia, Japón, el Reino Unido, Sudáfrica, Suecia y Suiza. En verdad, son muy pocos los países miembros del d a c , que es el verdadero club de los países exportadores de capital, que, teniendo relaciones eon América Latina, todavía no se han vinculado a nuestra organización. Esta acción ha sido el resultado, por una parte, del deseo de esaá naciones de cooperar al progreso de una importante región del mundo en desarrollo, y por otra, del interés de esos mismos países de participar en el intercambio generado por las operaciones del Banco. En este aspecto es ilustrativo destacar que el volumen global de las compras financiadas con nuestros créditos y efectuadas en los países aportantes alcanza, hasta setiembre de 1968, la suma de 215 millones de dólares. En más de una oportunidad hemos sugerido a las autoridades dél Mercado Común Europeo la idea de multilateralizar la contribu­ ción de Europa Occidental hacia América Latina, mediante el esta­ blecimiento de un fondo especial europeo, cuya administración pudiera ser encargada a nuestra entidad. En este mismo orden de ideas cabría estudiar la posibilidad de que el Banco Europeo de Inversiones efec­ tuara financiamientos para proyectos específicos en América Latina a través de nuestra organización, o bien participando en el costo final de los mismos.

Pero un banco regional no sólo abre perspectivas para nna mayor cooperación de los países industrializados con las regiones de menor desarrollo. Estas organizaciones pueden transformarse, además, en interesantes contrapartes de un proceso de colaboración en que parti­ cipen las propias regiones en desarrollo. Sabemos que esta aspiración ha sido expresada por las Naciones Unidas y algunas de sus agencias en varias oportunidades, particularmente en función del incremento del intercambio entre esas áreas. Creemos que ya existe una vasta gama de experiencias operativas y técnicas para las cuales nuestras organi­ zaciones pueden ser un útil conducto. 2. La cooperación internacional y la creación de instituciones adecuadas para canalizar la ayuda financiera no da respuesta por sí sola a las crecientes necesidades de los países atrasados en términos de mayores recursos y de una cooperación técnica más efectiva para programar y llevar a cabo su proceso de desarrollo. Lo anterior nos lleva a señalar una segunda característica de la banca regional: sus posibilidades de estrecha asociación con los esfuerzos internos y las políticas de desarrollo de los países miembros. Nuestra experiencia revela que la capitalización de un banco regional no puede lograrse tan sólo por la vía de la contribución de los socios más desarrollados, sino que supone, además, el esfuerzo de los propios países beneficiarlos mediante la suscripción de accio­ nes en proporción a la capacidad económica de cada uno, lo que crea y afirma un interesante principio de solidaridad y mutua ayuda. En este aspecto es de interés señalar cómo en nuestra institución se ha conjugado el principio según el cual la contribución de cada socio es proporcionada de acuerdo con su capacidad económica, con políticas operativas que aseguran un tratamiento preferente a los países miem­ bros de menor desarrollo. Con el mismo espíritu, los países latinoamericanos han contribuido con nuestra institución utilizando sus reservas líquidas para la adqui­ sición de bonos a corto plazo emitidos por el b i d . Asimismo, los países mayores de América Latina han colaborado con el Banco permitiendo un uso más flexible de sus aportes en moneda local. Al mismo tiempo, la experiencia también nos ha demostrado que existen pocos instrumentos más capacitados que los bancos regionales para estimular y poner en marcha importantes esfuerzos financieros, humanos e institucionales, originados en los propios países beneficia­ dos con los créditos. En este orden de ideas, tal vez lo más significativo no sea el aporte de 2.700 milones comprometidos por el Banco Interamericano para el financiamiento de programas y proyectos de des­

arrollo en América Latina, sino más bien el hecho de que esta ayuda ha hecho posible — a través de casi quinientos proyectos— la progra­ mación de inversiones cuyo costo total asciende a 7.200 millones de dólares, lo que evidencia que la capacidad de movilizar recursos adi­ cionales, generalmente de origen local, es muy superior al propio aporte crediticio del Banco Interamericano. Otro elemento que, junto a la aplicación de recursos financieros, mucho ha favorecido el acercamiento de nuestra entidad a los proble­ mas fundamentales de cada uno de nuestros países miembros, es la participación del personal del Banco en la solución de esos problemas. Nuestro plantel de funcionarios, a través de oficinas y personal espe­ cializado localizados en todos los países miembros, trabaja permanen­ temente en estrecho contacto con los organismos nacionales de fo­ mento ; luego, el carácter multilateral de nuestros organismos directivos los convierte en un reflejo fiel y permanente de las necesidades de los países a que el Banco sirve. De esta atención multila^teral a las necesidades de América Latina ha ido surgiendo un rico intercambio de experiencias y de fórmulas institucionales y técnicas, con las cuales todos nos hemos beneficiado. Asimismo, esta colaboración ha creado la conciencia de que muchos de los obstáculos que retardan el desarrollo al nivel nacional pueden ser superados con mayor facilidad a través del proceso de integración económica, ya sea directamente, mediante la formulación de proyectos multinacionales, ya sea a través de iniciativas que se reflejen en los intercambios comerciales y financieros de nuestros países miembros. En suma, en el Banco Interamericano de Desarrollo hemos aprendido en forma pragmática que comunidades históricamente desintegradas, como la nuestra, tienen mucho que ganar a través de un trabajo con­ junto que no sólo las beneficia materialmente, sino que también las enriquece en lo institucional y en lo tecnológico. La mayor cercanía de los organismos regionales a los problemas y necesidades de su países miembros les permite abordarlos con un enfoque más realista y pragmático, libre de muchas de las limitaciones que suelen derivarse de la aplicación de rígidos principios o de solu­ ciones excesivamente generales. En el caso del Baneo Interamericano, constituye expresión de ese pragmatismo el reconocimiento de la exis­ tencia de un régimen de “ economía mixta’ ’ en América Latina, re­ conocimiento que nos ha permitido operar indistintamente con orga­ nismos públicos y privados. Por otra parte, la disminución que ha experimentado la inversión externa directa de origen privado, en lo que va corrido de esta década,

nos permite llegar a la conclusión de que el Banco, en la práctica, ha compensado en cierta medida esta tendencia, por una parte, al movi­ lizar recursos en los mercados mundiales de capital y, por otra, al financiar iniciativas estratégicas en que ha participado el sector pri­ vado en América Latina. Cabe destacar en el mismo sentido la flexibilidad que el Banco obtiene al disponer de recursos ‘ ‘ blandos'’, junto a su capital ordina­ rio, lo cual le ha permitido mantener un promedio en las tasas de interés del orden del 4 por eiento y aceptar amortizaciones pagaderas en moneda local para un 50 por ciento de nuestros préstamos. El carácter regional de nuestra organización ha permitido tam­ bién identificarnos estrechamente con los objetivos de la programación económica nacional. El b id ha tenido, en este campo, una experiencia muy alentadora desde el inicio mismo de su actividades, que coincide, por lo demás, con el reconocimiento prestado a través de la Carta de Punta del Este, en agosto de 1961, a la necesidad de que los países de América Latina programen sus procesos de crecimiento y la re­ forma de las estructuras que hasta ahora los han venido retardando. De hecho, los recursos del Banco han sido utilizados de tal manera que han ejercido un profundo estímulo sobre el esfuerzo de planifi­ cación de los países miembros, como asimismo sobre el proceso de crea­ ción y transformación institucional en los variados campos de la in­ dustrialización, el financiamiento agrícola, las políticas de salud, el desarrollo urbano y la educación superior. Es nuestra experiencia que un banco regional puede transformarse en un eficaz agente de modernización y de cambio de las colectividades nacionales, evitando los resentimientos y frustraciones que tienden a emerger de las rela­ ciones bilaterales entre naciones altamente industrializadas y países que aún se encuentran en una etapa incipiente de su progreso. 3. Otra característica de las actividades del Banco Interamericano de Desarrollo, precisamente por ser un organismo regional, es el respaldo técnico y financiero que ha otorgado a sus países miembros en los esfuerzos que realizan para complementar sus economías y promover un activo proceso de integración regional. En este campo es interesante observar que los diversos esquemas de complementación económica o comercial tienden siempre a crear algún mecanismo de financiamiento, que generalmente conlleva funciones de promoción y de cooperación técnica. Ello cobra mayor importancia en los casos de los procesos de integración entre países en desarrollo, si se considera que las ventajas que pueden obtenerse a través de desgravaciones adua­ neras 11 otras preferencias tienen un impacto directo limitado, debido

precisamente al atraso de los sistemas productivos de los países que buscan a través de su complementación la creación de espacios econó­ micos más amplios. Por otra parte, en tales casos puede surgir el peligro de que los países con mayor desarrollo industrial que partici­ pan en el proceso aprovechen casi exclusivamente las ventajas de las economías de escala, en desmedro de los países de menor desarrollo relativo. Se hace así indispensable establecer mecanismos financieros de carácter multinacional que promuevan el proceso, tratando de evi­ tar desequilibrios en el mismo. Esa ha sido nuestra experiencia y hoy nos enorgullece el que hayamos sido llamados el ‘ 'Banco de la Integración para América L a t i n a E s t a denominación, a nuestro juicio, se justifica por la existencia de programas dirigidos a impulsar la realización de tareas tan importantes como la identificación de inversiones y la preparación de proyectos de carácter multinacional y de impacto integracionista; por el interés que el Banco ha demostrado en el financiamiento de la ejecución de estos proyectos, especialmente en lo que se refiere a la infrastructura regional y al desarrollo industrial sobre bases multina­ cionales; por la activa cooperación técnica y financiera en programas tendientes al desarrollo integrado de cuencas hidrográficas o de regio­ nes fronterizas; por el desarrollo de programas para el financiamiento a mediano plazo de exportaciones intrarregionales de bienes de capital producidos en el área; y, en fin, por la labor desplegada en materia de investigación, adiestramiento de personal especializado y difusión de informaciones en relación con este proceso. Al actuar como un organismo de apoyo al proceso de comple­ mentación regional, el Banco se ha vinculado estrechamente, por una parte, con los entes económicos del sistema interamericano —particu­ larmente con el Comité Interamericano de la Alianza para el Pro­ greso— , foro en que nos corresponde una importante participación en el proceso de evaluación anual de carácter multilateral de las condi­ ciones económicas y sociales de nuestros países miembros. Asimismo, ha sido importante el sustento institucional, técnico y financiero que el Banco ha estado otorgando a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, como también a los mecanismos del Mercado Común Centroamericano, particularmente a la Secretaría General del Tratado de Integración Centroamericana, al Instituto Centroamericano de Investigaciones y Tecnología Industrial y al Banco Centroamericano de Integración Económica.

El BID y el desarrollo de América Latina Quisiera ahora referirme, brevemente, a algunas experiencias concretas del Banco Interamericano de Desarrollo, derivadas de su íntimo con­ tacto con la realidad latinoamericana. Para una mejor comprensión de esta experiencia tengamos presente que, en la actual década, Amé­ rica Latina acusa un sostenido ritmo de crecimiento interno que le ha permitido compensar, en cierta forma, la debilidad de sus relaciones con el resto del mundo, tan bien definida como un fenómeno de ‘ ‘ estrangulamiento externo ’ Desde 1950 hasta el año pasado, el producto regional bruto en América Latina se ha duplicado. Cabe pensar, entonces, en lo que hubiere acontecido si durante esos años hubiéremos contado con condi­ ciones más propicias en lo referente a nuestras relaciones de inter­ cambio y a la atracción de recursos financieros externos. Precisamente los países que acusan tasas de crecimiento más elevadas en este último período son naciones en que el sector externo ha tenido un particular dinamismo, estimulando las posibilidades de crecimiento interno y creando también mejores oportunidades para el financiamiento inter­ nacional. El gran problema que se le plantea a América Latina es, precisa­ mente, poder mantener, consolidar y mejorar el ritmo de algunos indicadores representativos de su progreso económico y social deriva­ dos del esfuerzo interno, en conjugación con recursos en moneda extranjera que deberían tender a crecer en forma más regular y es­ table, tanto por la vía del comercio exterior como de la absorción de recursos públicos y privados de origen foráneo. En tal sentido, dada la urgencia con que se presentan los problemas del desarrolla en nues­ tro continente, no es posible pensar en soluciones alternativas basadas en el comercio exterior o en el financiamiento externo. Ambos aspectos son necesarios y se complementan. Afirmamos la existencia de una definida vocación de progreso eri nuestro continente y de una creciente movilización de recursos domésticos destinada á promover la modernización de nuestras coleetividádés. Es evideMe qué la región está avanzando en forma acéle-^ rada por el camino de la industrialización, como 16 indica el hecho dé’ que, a partir de 1950, la tasa promedio anual de crecimiento éñ ese sector alcanzó el 6 por ciento, pudiendo destacarse que la tasa de cre­ cimiento de la producción de acero y de energía durante el mismo período fue superior al 10 por ciento anual, índices que se comparan positivamente con la experiencia internacional.

Esa vocación de progreso se ha traducido también en la expansión de los servicios educacionales y sanitarios. Entre 1960 y 1966, las matrículas en los niveles primario y superior aumentaron en un 80 por ciento, y un 140 por ciento en el nivel secundario. Al mismo tiempo, la población que tiene acceso a sistemas adecuados de agua potable aumentó de 60 a 110 millones de personas en los últimos 10 años. Por otra parte, si bien es cierto que no ha existido en el sector agrícola un dinamismo parecido, ya que en ese período el aumento de la producción agropecuaria sólo alcanzó niveles de un 4 por ciento anual, sería errado admitir la existencia de una ‘ ‘ crisis malthusiana'’ en la región considerada en su conjunto, ya que ese porcentaje en todo caso es superior a las tendencias de nuestro crecimiento demográfico. Hemos adelantado que la participación de los recursos externos en el desarrollo de América Latina tiende a disminuir cada vez más. Tradicionalmente, el aporte exterior a la formación de la inversión bruta en la región alcanzó a un 10 por ciento, proporción que dismi­ nuyó en los últimos años a menos del 5 por ciento. Este porcentaje es notoriamente inferior a la proporción del 26 por ciento registrada para África, el 25 por ciento para el Medio Oriente, el 20 por cien­ to para Asia Meridional, el 12 por ciento para Europa Meridional y el 10 por ciento para el Oriente Asiático. Por consiguiente, es interesante comprobar que el proceso de capitalización latinoamericano se está caracterizando cada vez más por una creciente generación de recursos derivados de la propia actividad nacional. Eecientes investigaciones acerca de los mercados de capitales en seis países de América Latina, efectuadas bajo los auspicios del Banco Interamericano, revelan que el total de los ahorros acumulados en las instituciones financieras de Argentina, Brasil, Colombia, Mé­ xico, Perú y Venezuela ha crecido en conjunto en el período 1961-1965, a una tasa anual del 17 por ciento (del equivalente de 3.100 a 5.600 millones de dólares), cifras que demuestran precisamente esta mayor participación del esfuerzo interno en el proceso de desarrollo. En el mismo sentido, es interesante señalar que los ingresos de los gobiernos centrales de la región, a precios constantes, han aumentado a razón de un 8 por ciento anual durante el período 1961-1966. El Banco Interamericano de Desarrollo no ha sido un mero espec­ tador del proceso que estamos describiendo, con todas sus implicaciones negativas y positivas, sino que ha tratado de ser una herramienta puesta a disposición de sus países miembros para cooperar en la dura lucha por mejorar los niveles de la capitalización interna, única ma­

ñera de lograr un ritmo de ereeimiento más acelerado y, sobre todo, autosostenido. Nuestras experiencias han sido muy variadas, depen­ diendo del grado de desarrollo de los países miembros y de las estruc­ turas prevalecientes en cada uno de ellos. Sin embargo, ha habido factores comunes que tienden a confrontar a nuestra organización con una problemática más o menos uniforme. El Banco Interamericano de Desarrollo ha respondido a estos desafíos a través de una actividad operativa flexible que se ha ido orientando en forma deliberada en torno a ciertos objetivos o temas que hemos llegado a considerar esen­ ciales para el desarrollo latinoamericano y que a continuación deseo destacar en forma especial. 1. El primero de estos objetivos ha sido el de promover una vigorosa movilización de recursos, tanto internos como externos, en función de las metas del desarrollo regional. La importancia de esta tarea queda demostrada por el hecho de que la institución, que al ser creada contara con un monto autorizado de 1.00*0 millones de dólares, dispone en la actualidad de un volumen de recursos actuales o poten­ ciales superior a los 6.000 millones de dólares, que en un alto porcentaje están representados por aportes efectuados por nuestros países miem­ bros; el resto está constituido por recursos provenientes de la colo­ cación de nuestros bonos^ por préstamos directos, fondos recibidos eil administración, financiamientos paralelos o ventas de participacionég en los préstamos efectuados por el Banco. 2. Los recursos mencionados nos han permitido contribuir al financiamiento de obras físicas de gran trascendencia en América Latina, las cuales se han traducido en la expansión de la capacidád instalada de energía eléctrica en cerca de cinco millones de kilovatios y la construcción de 15.000 kilómetros de líneas de transmisión y dis­ tribución; la ampliación y el mejoramiento de 15 puertos y la cons­ trucción de 21.000 kilómetros de carreteras troncales y caminos de acceso; la construcción de 3.600 acueductos y de 300 sistemas de alcan­ tarillado para beneficio de 47 millones de personas; la modernización y expansión de 120 centros de educación avanzada y técnica con uiiá matrícula de 200.000 estudiantes; la habiritación de 3,4 millones dé hectáreas de terrenos de riego y la ejecución de programas de crédito agrícola, dentro de los cuales se han concedido 500.000 préstamos hasta la fecha; la construcción o ampliación de más de 50 grandes plantad industriales, y el apoyo a más de 3.000 pequeños y medianos empre­ sarios industriales en América Latina ; la participación en programas de vivienda — 350.000 iinidades^— para sectores de bajos ingresos y la

expansión de los sistemas nacionales de telecomunicaciones en siete países del área. 3. Uno de los objetivos más significativos del Banco se ha logrado a través de la distribución sectorial de sus recursos, con miras a ob­ tener un desarrollo económico y socialmente equilibrado en sus países miembros. Hasta ahora el Banco ha destinado aproximadamente un 30 por ciento de sus recursos a la tarea de construir, ampliar y mo­ dernizar la infraestructura económica de América Latina, es decir, sus sistemas de transportes, comunicaciones y energía eléctrica, como un apoyo indispensable para el desarrollo de los sectores directamente productivos. Cabe hacer notar que en esta preocupación han coinci­ dido los esfuerzos prioritarios de otras agencias financieras interna­ cionales. Debe señalarse que en esta labor no sólo estamos atendiendo las necesidades de alcance nacional, sino que tratamos cada vez con mayor énfasis de convertir en realidad la ‘ ‘ integración física^’ de nuestro continente, cooperando en la remoción de los porfiados obs­ táculos geográficos que hasta ahora han limitado el acercamiento de nuestras naciones. Otra proporción sustancialmente similar de nuestros préstamos se ha destinado al mejoramiento de la inversión social de la región mediante el financiamiento de proyectos de agua potable y alcantari­ llado, construcción de viviendas de bajo costo y mejoramiento de la educación superior y técnica. Sin embargo, la parte mayoritaria de nuestros compromisos —más de un 40 por ciento— se ha orientado aproximadamente por iguales partes hacia el financiamiento de la agricultura y de la industria fabril. En esta forma nos hemos con­ vertido en la fuente de financiamiento público internacional de mayor importancia que participa en el esfuerzo orientado a modernizar y tecnificar el sector agropecuario y a expandir la producción industrial de la región. 4. Nuestra preocupación en torno al desarrollo equilibrado de América Latina ha tenido también una proyección geográfica. Es así como el Banco hasta ahora ha impulsado políticas deliberadas de aten­ ción prioritaria a aquellas áreas, países y zonas dentro de una nación que por distintas circunstancias han quedado retrasados en relación con el proceso de desarrollo global de América Latina. Los tratamien­ tos preferentes del Banco no sólo se refieren al volumen de los recursos puestos a disposición de esos países, sino también a los términos y condiciones de los préstamos. Los mismos resultados se observan al analizar los tipos de interés, los plazos de amortización y de gracia, y la proporción que representan las contrapartidas de recursos locales.

en comparación con los aportes del Banco, en el caso de estas mismais operaciones. 5. La modernización del agro latinoamericano y el avance de la industrialización están creando en el continente un nuevo e intenso proceso de urbanización, con los consecuentes problemas y dificultades que esa nueva realidad trae consigo. No olvidemos que el crecimiento demográfico en América Latina es el más alto del mundo, con una tasa anual del 3 por ciento, y que existen intensas corrientes de migración interna desde el campo a las ciudades. Lo anterior se refleja en que nuestros centros urbanos están creciendo a un promedio del 4 por ciento por año, proceso que en las ciudades más importantes alcanza ritmos sensiblemente superiores. La fisonomía tradicional de una América Latina caracterizada por el predominio de los sectores rurales está cambiando rápidamente: hace tan sólo 15 años más del 60 por ciento de nuestra población era campesina; hoy día esa propor­ ción baja de 50 por ciento. En los últimos cinco años, por lo menos 20 millones de personas han ingresado a las urbes de la región, y se estima que en los próximos 10 años esa cifra aumentará en otros 60 millones, lo que hace concluir que para 1975 América Latina será un continente predominantemente urbano. Nuestros gobiernos centrales y autoridades locales están enfren­ tando, así, problemas análogos y tal vez más complejos que los que encaran países más avanzados, en lo que se refiere al suministro de los indispensables servicios comunales para las nuevas poblaciones urba­ nas. El proceso se agrava por cuanto el crecimiento extraordinaria­ mente rápido de las poblaciones urbanas no ha sido acompañado por la necesaria creación de oportunidades de empleo en número suficiente y adecuadamente remunerados, todo lo cual se traduce en la formación de vastos núcleos de población que van quedando marginados de la vida económica y social del país. No nos puede extrañar así que el Banco Interamericano de Des­ arrollo haya estado dando gran importancia a la cooperación finan­ ciera, técnica e institucional necesaria para facilitar y promover una acción más intensa en la creación y mejoramiento de lo que pudiéra­ mos denominar la ‘ ‘ infraestructura urbana” de nuestros países, tarea en la cual hasta el presente hemos invertido más de 700 millones de dólares. 6. El Banco Interamericano de Desarrollo, desde el inicio mismo de sus operaciones, ha financiado la universidad latinoamericana, con­ vencido de que el fortalecimiento de esos centros de capacitación su­ perior es indispensable para formar el liderazgo político, económico.

tecnológico y cultural que tanta falta nos hace. La modernización de nuestro sistema universitario requiere una ingente asignación de re­ cursos, particularmente frente al extraordinario crecimiento de la población estudiantil, fenómeno al cual ya hacíamos referencia. Se ha calculado que para 1980, los gastos en educación superior en Aunérica Latina deberán elevarse a más de 2.000 millones de dólares, cifra tres veces superior al costo actual. Corresponde también a la universidad latinoamericana orientar y facilitar el proceso de transferencia y absorción científica y tecno­ lógica por parte de nuestros países, responsabilidad que se define a causa de las limitaciones de la acción de nuestros gobiernos y empresas privadas. El b i d , consciente de estos problemas, ha destinado hasta ahora 110 millones de dólares, que han beneficiado a 122 planteles universitarios. Las tres cuartas partes de esta cifra contribuyen direc­ tamente a mejorar la enseñanza científica, tanto teórica como aplicada. 7. Junto a la movilización de recursos financieros para las tareas estratégicas señaladas, nuestra organización ha atribuido extraordinaria prioridad a una labor que quizá sea la actividad clave del proceso de desarrollo, aun cuando sus resultados difícilmente se puedan cuantificar en todas sus dimensiones: me refiero a la preinversión, al des­ arrollo institucional y a la capacitación de ejecutivos y técnicos. Correspondió precisamente a las Naciones Unidas llamar la aten­ ción de los países hacia la significación estratégica de las etapas de preinversión en los esfuerzos de desarrollo. En este contexto, el Banco ha puesto 113 millones de dólares a disposición de sus países miembros, para hacer posible la realización de estudios encaminados a identificar y preparar proyectos de inver­ sión en el marco de programas nacionales y regionales, así como la creación o perfeccionamiento de los recursos institucionales y técnicos requeridos por el proceso de desarrollo. Esta labor se ha visto facili­ tada por el establecimiento de fondos nacionales de preinversión, en los cuales los recursos del Banco se asocian con contrapartidas locales^ y en el plano regional, por la creación de un Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina. Una expresión del apoyo que ha venido prestando el Banco al desarrollo institucional de América Latina reside en el hecho de que un alto porcentaje de sus financiamientos en los campos de la indus­ tria y la agricultura han adoptado la forma de ‘ ‘ préstamos globales’ ’, canalizándose a través de más de 50 instituciones nacionales de fo­ mento que fueron creadas especialmente a raíz de estos financiamien­ tos o que con ocasión de ello recibieron sustanciales mejorías. Asi­

mismo, ha sido importante la labor del b i d en el perfeccionamiento de la capacidad gerencial y técnica: hasta ahora, el Banco ha exten­ dido sus actividades de adiestramiento a más de 1.200 ejecutivos y técnicos a través de cursos especializados de diversa naturaleza, y a otros 3.000 expertos, por medio de iniciativas patrocinadas conjunta­ mente con otras organizaciones.

Integración y cooperación internacional Finalmente, quisiera hacer algunas breves observaciones que no hacen más que subrayar, a la luz de nuestra experiencia, la necesidad de reforzar una ‘ ‘ estrategia global” como elemento principal en la acción que ha de cumplirse en la próxima década del desarrollo. Esa estra­ tegia supone fundamentalmente una visión más elaborada de la propia acción de los países en desarrollo, por una parte, y una concepción más imaginativa y generosa de la cooperación internacional, con una definición más concreta de las mayores responsabilidades que debería asumir el mundo industrializado. Hemos estado sosteniendo que América Latina está intensificando el esfuerzo propio para lograr un progreso económico y social más acelerado y que beneficie a todas la^ colectividades nacionales. Esa acción tiende a tomar una nueva dimensión, que no la debilita sino que la refuerza, en el plano de la cooperación regional. Decisivos han sido los progresos, desde 1960 en adelante, en la marcha hacia la inte­ gración latinoamericana. Una clara manifestación es el impulso extraor­ dinario de las corrientes comerciales entre las naciones latinoamericanas: en efecto, los países del Mercado Común Centroamericano han aumen­ tado su nivel de intercambio, desde 1960, a una tasa media anual de 36 por ciento, y los países de la a l a l c , de 18 por ciento. Cabe consi­ derar que una parte muy significativa de este incremento se proyectó en un mayor comercio de productos manufacturados: en el caso centro­ americano alcanza al 70 por ciento y en la a l a l c a 20 por ciento, aunque en este último caso se debe producir para el futuro un rápido aumento, si se tiene en cuenta que el 70 por ciento de las concesiones comerciales otorgadas corresponde a productos manufacturados. Las tareas que el Banco Interamericano ha venido realizando en el campo de la integración económica, así como los estudios que se están promoviendo en relación con la regionalización del desarrollo industrial y la creación de instrumentos jurídicos e institucionales que faciliten la organización de empresas multinacionales latinoame­

ricanas, son todas actividades que están conformando directrices que han de orientar nuestra acción en los próximos años, particularmente en la década que se inicia en 1970. Debemos reconocer que subsisten todavía algunas diferencias de opinión en nuestros países, por lo menos en cuanto a las prioridades del desarrollo nacional y de la integración regional. Frente a esta cuestión cobra especial significado la Declaración de los Jefes de Es­ tado del Sistema Interamericano, enunciada en Punta del Este en abril de 1967, que postula la formación de un Mercado Común Latinoame­ ricano en un período que se inicia precisamente en la década de los 70 y se completa hacia 1985. El siguiente párrafo de la citada Decla­ ración expresa con claridad el contenido que se da a la acción de unificar América Latina: ^^La integración económica constituye un instrumento colectivo para acelerar el desarrollo latinoamericano y debe ser una de las metas de la política de cada uno de los países de la región, para cuyo cumplimiento habrán de realizar, como complemento necesario de los planes nacionales, los mayores esfuerzos posibles.

En este párrafo se reconoce, pues, que la integración, lejos de ser una alternativa del desarrollo nacional, es un instrumento eficaz para acelerarlo. Por lo demás, los presidentes reconocieron en ese documento las dificultades implícitas en el proceso de integración, no sólo por la necesidad de coordinar disímiles políticas y estructuras nacionales, sino también por los obstáculos que emanan de nuestro propio subdesarrollo y de limitantes condiciones geográficas. La Declaración de Punta del Este no se pronunció específica­ mente acerca de los lincamientos institucionales con arreglo a los cuales pudiera producirse la oportuna convergencia de los procesos en marcha: el Mercado Común Centroamericano y la a l a l c , conjuntamente con la adhesión de aquellos países de la región que no pertenecen a ninguno de los dos esquemas. Transcurridos casi dos años de esa Declaración, se hace así necesario, nuevamente, el examen de las posibilidades de negociar un ‘ ‘ tratado general de integración’ ’ a la luz de la experien­ cia acumulada en el último tiempo y teniendo en cuenta las posibili­ dades reales que tienen los países para llegar al establecimiento del postulado Mercado Común. Es efectivo que la acción nacional y regional de nuestros países podrá fortalecer las tasas de capitalización y, por ende, el crecimiento nacional, reforzar los ingresos en monedas extranjeras, mejorar nues­ tras reservas monetarias e incluso aminorar, a través de un mayor

comercio regional, la denominada ‘ ‘ brecha comercial” . Sin embargo, esta tarea será una labor de Sísifo si simultáneamente no logramos un replanteo de las relaciones internacionales entre el mundo industria­ lizado y los países en desarrollo en función de las fórmulas comerciales, financieras, tecnológicas e institucionales que han sido objeto de es­ tudio y debate detenido en el seno de u n c t a d . En tal sentido, cada vez se ve más claro cómo la suerte de América Latina se vincula al destino de todos los pueblos productores de materias primas, y a las perspectivas de estos dos tercios de la humanidad de lograr una vincu­ lación más adecuada con el tercio restante. Nadie mejor para expresar esta preocupación que el propio se­ cretario general de las Naciones Unidas, cuando en la inauguración de la reciente reunión de Nueva Delhi señalaba, refiriéndose a la forma en que el proceso de crecimiento económico se estaba realizando en el mundo: ^^¿Concebirnos acaso un marco de cooperación internacional, o bien uno en que los países en desarrollo se vean obligados a utilizar principal­ mente sus propios recursos y a tomar medidas políticas y económicas que los lleven a un desarrollo autárquico? Ninguna persona responsable puede esperar una solución inmediata al problema secular del atraso económico. Sin embargo, el mundo tiene derecho a esperar una definición más clara de las metas que deberán lograrse a largo plazo, y una indicación de los pasos que cada país o grupo de países se proponga dar para la consecución de estos objetivos. Estos son los puntos sobre los cuales el mundo espera una respuesta.'^

Las dificultades que han emergido recientemente de la situación monetaria internacional son una nueva indicación de la necesidad de un replanteo de la coexistencia económica y financiera no sólo de las naciones industrializadas entre sí, sino de éstas frente al resto del mundo, cualesquiera que sean los sistemas económicos y sociales pre­ valecientes. A nuestro entender, la década que se inicia en 1970 re­ querirá un serio esfuerzo político y técnico para poder estructurar nuevos lincamientos de un orden internacional en que todos, áreas ricas y pobres, tengamos la certeza de que la capacidad creadora del hombre, en el campo científico y tecnológico, puede ser también el seguro de su futuro bienestar.

ÍNDICE GENERAL P rólogo

..............................................................................................................................................

7

P rim era P arte ............

15

..............................................................................................

17

América Latina y las relaciones económicas internacionales I.

feUno o dos mundos?

II.

Consideraciones acerca del financiamiento internacional del desarrollo en América Latina .................................................................................................

29

III.

Eelaciones comerciales y financieras entre Estados Unidos y A m é­ rica Latina ....................................................................................................................

42

IV .

Europa y el financiamiento de América Latina

V. V I.

.....................................

Nuevas perspectivas en las relaciones hispano-latinoamerieanas E l conflicto de generaciones y el desarrollo

51

...

66

............................................

77

S egunda P arte El V II. V III. IX . X. X I. X II.

nacionalismo

Hacia

la

latinoamericano

reintegración

.......................................................................

latinoamericana

.....................................................

Aspectos politicoeconómicos de la integración regional Actuales tendencias del desarrollo en Latinoamérica

....

Desarrollo económico e integración de América Latina Brecha política y unidad latinoamericana

...........

...........................

91 9.^^ 109 130

....................

145

.................................................

164

Nacionalismo e integración en América Latina

.....................................

179

T ercera P arte Aspectos institucionales de la integración y X III.

Aspectos

institucionales de la

X IV .

Proyecciones

jurídicas

integración

del financiamiento

el desarrollo

.................

latinoamericana internacional

195

...........

197

..................

232

C uarta P arte Contrihiición del B ID al inogreso de Am érica Latina .......................... XV. X V I. X V II. X V III. X IX .

Infraestructura e integración física

257

..............................................................

259

Los puertos y el desarrollo integrado de América Latina ................

280

Urbanización

..................................................................................

295

......................................................................................

308

Agricultura y

y

desarrollo desarrollo

Los polos de crecimiento: el caso de Bahía en el nordeste de Brasil

327

Q u in t a P arte Un instrumento de afirmación regional XX. X X I. X X II. X X III.

E l BID en la década de 1960 Reafirmación

del

.........................................................

...........................................................................

multilateralismo

.................................................................

E l BID y el Comité de Asistencia para el Desarrollo

...........................

Una experiencia de financiamiento regional: el Banco Interamericano de Desarrollo .................................................................................................

345 347 391 412 432

se terminó de imprimir el día 13 de abril de 1970 en la Imprenta López S.R.L. José María Penna, 1551, Banñeld, Provincia de Buenos Aires.