Las Organizaciones Internacionales

k MARS1993

Revista jnternac|€flial de ciencias sociales

iciembre 1993

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Las organizaciones internacionales Editorial Perspectivas teóricas

Marie-Claude Smouts P. de Senarclens Christer Jonsson James A. Caporaso

Helen Milner Jean-Philippe Thérien

Organizaciones internacionales y teorías de la regulación: algunos elementos de reflexión La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen, y perspectivas futuras Los regímenes internacionales y la política mundial La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales

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Tendencias actuales

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno Peter Lengyel

Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial

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Debate abierto

Ómer Faruk Genckaya

RICS 138/Diciembre 1993

El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafío regional a la integración europea

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Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales Libros recibidos índice de materias y de autores Números aparecidos

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Editorial

El último número de la RICS dedicado al estudio de las organizaciones internacionales apareció en 1977 (V. XXIX, n.° 1). A partir de entonces, la teoría de las organizaciones internacionales ha evolucionado. La literatura de inspiración funcionalista y neo-funcionalista de los años 1950-1970, se ha visto contrastada, desde finales de los 70, por la teoría de los regímenes que ha dominado el campo durante el siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin de la Guerra Fría ha trastornado el marco político-estratégico mundial donde operan las organizaciones internacionales y, en particular, las Naciones Unidas. Por ello, nos ha parecido importante dar prioridad a este tema. Al presente número le seguirá, en mayo de 1995, una publicación sobre «Los cincuenta años de la ONU», que incluirá artículos retrospectivos evaluando la acción de la Organización Mundial después de medio siglo y diversos análisis prospectivos reflexionando sobre cuál podría ser su papel en los albores del próximo milenio. Los artículos que aparecen en este número se abren con los textos de M.C. Smouts, P. de Senarclens y Ch. Jonsson, que presentan análisis críticos y trabajos sobre las organizaciones internacionales de origen americano producidos durante los quince últimos años, comprendiendo. Ínter alia, los escritos sobre transnacionalismo, la teoría de los regímenes y el multilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.


Krasner y J.G. Ruggie, por citar sólo algunos autores importantes. Hemos creído necesario acompañar estos tres análisis críticos con los puntos de vista y comentarios de dos autores americanos, J.A. Caporaso y Helen Milner, a fin de presentar un panorama más amplio del estado actual de la teoría de los organismos internacionales. La contribución de J. Ph. Thérien, que presenta la aportación de la literatura francófona al estudio de los organismos internacionales, completa de forma útil este panorama internacional. Lo mismo ocurre con el artículo de G.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizan las organizaciones internacionales a partir de un debate de la sociedad internacional, marcada actualmente por una tendencia al intervencionismo y a las transformaciones sufridas por el principio de la soberanía estatal. En el primer texto de la parte temática, P. Lengyel analiza la evolución de la función pública internacional, en el nuevo contexto mundial. En el artículo de Ó.F. Genckaya, que cierra la publicación, continúa la discusión sobre la integración europea, tema del n.° 131 de la RICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazo con la parte temática del presente número puesto que estudia un caso particular de institucionalización de la cooperación económica regional, la que existe entre los países ribereños o cercanos al Mar Muerto. A.K.

Organizaciones internacionales y teorías de la regulación: algunos elementos de reflexión

Marie-Claude Smouts Desde la obra precursora de David Mitrany tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe(1943)' hasta el último libro de Ernst Haas ranía territorial, primacía de las naciones(1990)2, pasando por las minuciosas enumera- Estado, etc. La reflexión sobre las organizaciociones de problemas de H. Jacobson3, o los nes internacionales ha de verse forzosamente esfuerzos de la revista International Organiza- afectada. ¿Cómo saber el efecto que tienen las tion por renovar el planteamiento de la cues- organizaciones internacionales en el sistema tión, todo parece haberse dicho sobre las orga- mundial si ni siquiera sabemos cómo reprenizaciones internacionales. Los investigadores sentarnos este sistema? de esta disciplina disponen de un vasto cuerpo de conocimientos sobre las finalidades, funciones, mecanismos de Una sociología adopción de decisiones y renovada Marie-Claude Smouts es directora problemas de funcionade investigación del Centro Nacional de miento4. Abundan las taInvestigación Científica, y profesora Del «transnacionalismo» y de teoría de relaciones internacionales xonomías, cuestionarios, la «interdependencia» de en el Instituto de Estudios Políticos de modelos, variables, «delos años setenta y ochenta, París. Es autora de numerosos libros y pendientes» o «indepenartículos sobre las relaciones Norte-Sur en cuyo contexto se desay la diplomacia multilateral. Su última dientes». Tampoco faltan rrollan las tesis «neorreaobra se titula Le retournement du monmonografías de calidad. de: Sociologie de la scéne Internationale listas», hemos pasado a la ¿De dónde viene pues esta 1992 (en colaboración con Bertrand «mundialización», noción Badie). impresión difusa de insapropuesta por economistas tisfacción, este sentimienjaponeses para describir to de caminar en círculos cómo las empresas definen que se percibe en cuanto se ahora su estrategia a escala reúnen dos o tres especiamundial. La interconexión listas de las organizaciones de las redes de producción, internacionales que se niegan a ver en la no- información y financiación va continuamente ción de «régimen» el alfa y omega de la refle- en aumento. Las herramientas de producción, xión sobre lo multilateral? las técnicas y los capitales circulan a una veloLa desazón proviene en parte de la situa- cidad sin precedentes. Por un lado, la parte ción difícil en que se encuentra la reflexión esencial de los intercambios internacionales teórica sobre las relaciones internacionales. Ya -comercio e inversiones directas- se polariza estancada en los años ochenta, le ha faltado y en torno a algunas zonas de desarrollo, agrale sigue faltando la conceptualización para ex- vando la marginación de las zonas que quedan plicar las transformaciones que se están pro- excluidas del proceso. Por el otro, los desequiduciendo y prever sus consecuencias. El mun- librios entre los países, y en el interior de do está fragmentado, con múltiples centros, éstos, se acentúan a medida que aumenta la privado de las divisiones que servían de pun- disparidad entre los que pueden jugar el juego RICS 138/Diciembre 1993

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de la mundialización y los que no tienen los medios de hacerlo. Esto ha alterado el principio de territorialidad política en el que se basaba clásicamente el orden internacional. El espacio interno ha sido fragmentado por múltiples actores diferenciados, más o menos insertos en los circuitos transnacionales donde se persiguen intereses muy diversos y deja de hacerse referencia al interés nacional5. El Estado domina cada vez menos las regulaciones económicas. Los límites entre lo interno y lo externo se hacen más vagos, en tanto que coexisten en el escenario mundial un sistema interestático y un mundo «multicéntrico», constituido por un número casi infinito de actores basados en redes de vasallaje muy poco codificadas, lo que agrava aún más la crisis de la nación-Estado6. Como tan bien ha descrito James Rosenau, el sistema internacional se ha «bifurcado»7. La dificultad, o imposibilidad, de identificar la unidad de base de la política internacional explica en gran parte el desorden dominante y el desconcierto de los teóricos. Si bien es evidente que las grandes organizaciones de la posguerra, tan estudiadas y conocidas, como las Naciones Unidas, el GATT, la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son incapaces de responder a las nuevas exigencias de un sistema internacional que está sufriendo una transformación profunda, y si las de reciente creación (G7 o CSCE) tampoco consiguen mejores resultados, ya que estas nuevas exigencias no son suficientemente claras. Desde su origen mismo, la finalidad reconocida a la organización internacional era la instauración de una especie de «international governance»8, mediante la cooperación de los Estados en cierto número de esferas. Sus tareas eran relativamente fáciles de identificar: gestionar los problemas comunes entre Estados, establecer reglas y procedimientos que debían respetar los Estados, redistribuir un mínimo de recursos entre Estados de nivel desigual de desarrollo y prevenir y resolver los conflictos entre Estados. En la medida en que subsiste el sistema interestatal estas misiones siguen siendo válidas, con todas las dificultades y contradicciones que tan bien conocemos. Pero cada vez es más frecuente que se exija a la organización internacional no sólo que sirva de enlace entre Estados nacionales, sino también que se encargue de las regulaciones sociales que antes corrían por cuenta de los actores internos (Es-

Marie-Claude Smouts

tados, sindicatos, empresas locales u organizaciones intermediarias de toda especie). En un momento en que se multiplican los actores y los procesos rebeldes a toda institucionalización en un contexto de desregulación social generalizada a escala planetaria (difusión de la violencia, prácticas mafiosas, migraciones masivas, etc.), la organización internacional debería ser el actor colectivo encargado de establecer el «compromiso institucionalizado»9 regulador de toda Gesellschaft: las Naciones Unidas en Camboya o en Somalia, el Banco Mundial en África, el Fondo Monetario en América Latina, las Naciones Unidas/CEE/ OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europea en la Europa de los Doce, etc. Por último, el elemento temporal en la diplomacia y la burocracia de las organizaciones internacionales se ha visto superado por la realidad. Por una parte, la acción multilateral es cada vez más urgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixia financiera, epidemias o catástrofes naturales. El sistema de las organizaciones intergubernamentales está a punto de implosionar: crisis financiera del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), saturación de los organismos de las Naciones Unidas, acciones ad hoc en las operaciones de mantenimiento de la paz, siempre frágiles y más o menos improvisadas, etc. El Secretario General de las Naciones Unidas y los responsables de las grandes organizaciones de socorro no lo ocultan: sus organizaciones están desbordadas y no tienen medios de responder al alud de peticiones. Por otra parte, la solución de los problemas de que se encargan las organizaciones internacionales requiere un plazo largo, el plazo de las transformaciones culturales, económicas y sociales que se llevan a cabo durante una generación, como mínimo. En lo que se refiere al medio ambiente, se habla incluso de las «generaciones futuras»... Tantas contradicciones enredan los objetivos. La misión de las organizaciones internacionales no es clara, y los criterios para diferenciar el éxito del fracaso son indefinibles. Así, pues, ¿no sería mejor retomar el análisis de las organizaciones internacionales en su punto de partida -el hecho social- y reconsiderar la finalidad y los modos de funcionamiento de las entidades multilaterales en una sociología renovada?

Organizaciones internacionales y teorías de la regulación

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Reunión del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del «Uruguay Round» en 1986. Punta del Este, U r u g u a y . Sangmnetti/Uru

Reflexionar sobre la regulación La deuda de la teoría de las relaciones internacionales hacia la sociología no es reciente. La reflexión sobre la racionalidad, la adopción de decisiones en materia de política extranjera, la sistémica o el funcionalismo, ¿acaso no se inspiran en medida considerable en los trabajos precursores de la sociología de las organizaciones? No obstante, una seria limitación ha frenado durante mucho tiempo el paso de la sociología interna a la sociología internacional: el carácter específico del Estado, actor principal en el escenario mundial y gran responsable de sus divisiones. En la actualidad, esta limitación está muy atenuada. No sólo ha dejado de existir la primacía del Estado, que no es sino un actor entre otros en el escenario internacional (con excepción de la esfera diplomáticomilitar, y aún...), sino que el Estado ha dejado de controlar en gran parte la dialéctica de la unidad y la fragmentación. El Estado ya no estructura él solo el sistema internacional: la proliferación de actores transnacionales, su heterogeneidad y la multiplicación de los proce-

sos de interacción le impiden dictar las propiedades definitorias de un juego cada vez más abierto. Por muchos conceptos podemos hablar ahora de una «sociedad» mundial. En tales condiciones, ¿por qué no aplicar a las relaciones internacionales las estructuras de análisis utilizadas por la sociología para prever los mecanismos ordinarios de regulación social? En efecto, trátese del orden internacional o del orden interno, se plantea la misma cuestión: ¿cómo se establecen las reglas y un mínimo de regularidad en las relaciones sociales, sin las cuales no hay orden posible? El planteamiento basado en los «regímenes» no permite responder a esta cuestión. Habiendo pasado del neoinstitucionalismo a la ciencia política, cuyo vocabulario, procedimientos y argumentos10 (a su vez inspirados en la escuela neoinstitucionalista de teoría económica) utiliza, este planteamiento parte del supuesto de que el problema está resuelto: como las instituciones para los neoinstitucionalistas, los regímenes tienen la ventaja de dar una cierta estabilidad a los intercambios, permitiendo las anticipa-

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ciones recíprocas y una mejor información trol) no supone un conjunto de reglas específimutua". Sin embargo, así como los neoinstitu- cas, ni tampoco un consenso y aún menos la cionalistas no han enriquecido la sociología de igualdad de los actores, sino que debe verse las instituciones, los defensores de los regíme- como un proceso. La regla no viene dada de nes tampoco han innovado en la conceptuali- antemano. La actividad que conduce a ella es zación de las organizaciones internacionales. un juego permanente de intercambios, ajustes Su mérito principal consiste en haber recorda- mutuos y negociaciones. Esta visión dista mudo que las organizaciones formales no son más cho de la concepción tan extendida según la que un elemento entre otros de un conjunto cual la actividad colectiva y la cooperación institucional vasto y diverso. Su debilidad son resultados de la suma de acciones indiviprincipal estriba en el postulado según el cual duales de actores racionales inspirados en un existen reglas de comportamiento relativa- mismo interés, idea que tantas decepciones ha mente duraderas, que los actores conocen y causado entre los analistas de las organizacioconsideran válidas, y que les proporcionan el nes internacionales (y también entre los decimarco en el que tratarán de alcanzar sus obje- sores). Contrariamente a los modelos inspirativos. Este postulado se ve desmentido por los dos en la teoría de los juegos (tan de moda en hechos todos los días. Por ejemplo, ¿cómo ha- la literatura reciente de las relaciones internablar del «régimen» del GATT o de las Nacio- cionales), en los que la cooperación obedece a nes Unidad, cuando las reglas del comercio reglas específicas aplicadas por actores raciointernacional y de la seguridad colectiva han nales13, este enfoque deja sitio a lo irracional, a sido objeto de confrontaciones y ajustes cons- las patologías de la decisión y al enfrentamientantes? No es que los mecanismos del inter- to: las reglas no se establecen de una vez por cambio y las estructuras de la seguridad sean todas ni se pueden deducir de una función o completamente caóticas y aleatorias, sino que estructura definidas a prior i, sino que se elaboen el juego internacional, como en otros juegos ran y se reelaboran en respuesta a los resultasociales, la regla nunca es fija sino que se dos mismos de la acción, en una negociación elabora y transforma permanentemente a me- incesante que establece nuevas diferenciaciodida que se desenvuelve la acción. nes, jerarquías y división de tareas. Así pues, más que de régimen deberíamos Este enfoque no ignora las jerarquías del hablar de «regulación conjunta», con los tér- poder, pero limita su alcance con la noción de minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12. «regulación conjunta» (J.D. Reynaud, 1988). En efecto, en el momento en que los interna- En efecto, se distinguen dos fuentes de regulacionalistas norteamericanos desarrollaban en ción: una regulación de control (externally los Estados Unidos la noción de «régimen», controlled regulation) y una regulación autónosociólogos de la empresa elaboraban en Fran- ma (self-regulation). Las dos regulaciones coecia una «teoría de la regulación» en términos xisten y se enfrentan constantemente. La pribastantes comparables, aunque en un contexto mera emana de los que tienen el poder de muy distinto: el de la sociología industrial. El idear las reglas y sancionar, y «se esfuerzan paralelismo de la acción es tanto más sorpren- por dominar la situación» (1991, pág. 123). La dente cuanto que, de forma manifiesta, estas segunda es la de los actores subordinados que dos comunidades se ignoran entre sí. No obs- procuran recuperar este dominio mediante estante, en formas distintas se interesan en la trategias de evasión, rodeo y renegociación. misma cuestión: la elaboración del compromi- Las reglas del juego son producto del encuenso recíproco en un juego social cooperativo. tro de estas dos fuentes de regulación y del La teoría de la regulación conjunta es espe- enfretamiento de estas racionalidades distincialmente idónea para las relaciones interna- tas, de donde procede el concepto de regulacionales. En efecto, su punto de partida es la ción conjunta. diversidad, o incluso la oposición, entre los Está clara la utilización que podría hacerse puntos de vista de los actores presentes, y su de este enfoque en las relaciones internacionafinalidad consiste en determinar cómo se llega les entre actores desiguales en un sistema de a compromisos que cada uno de los actores interdependencia asimétrica. Mejor que el enestime satisfactorios y se comprometa a respe- foque ultraliberal o su antítesis dependentista, tar. En este contexto, la regulación (social con- ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.


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Sacos de azúcar suministrados a El Salvador por Médicos sin Fronteras, abril 1991. Los límites de las organizaciones intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la acción de las Organizaciones n o - g u b e r n a m e n t a l e s . Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.

este enfoque permite explicar el juego sutil entre coaliciones hegemónicas que gozan del poder de determinar las reglas y elegir los destinatarios de ellas. Las primeras se resignan a menudo a flexibilizar las normas por la fuerza, no queriendo pagar el precio de una política de sanciones, y las segundas desarrollan estrategias múltiples de evasión y rodeo que atenúan el rigor de reglas no admitidas. El juego se nutre de esta confrontación permanente.

Ejemplo de ello, entre otros, son los diez años de ajuste estructural en África. A pesar de todos los medios de presión de que disponen, las instituciones occidentales de cooperación no han conseguido imponer sus criterios de «good governance» y sus recetas de buena gestión «de eficacia demostrada» a los Estados «beneficiarios». El fracaso de las condiciones y políticas de ayuda aplicadas desde comienzos de los años ochenta es patente. El aprove-

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chamiento de la asistencia por parte de clanes que tratan de consolidar su poder político haciéndose con el control de los flujos financieros es bien conocido. El carácter poco realista de las condiciones impuestas por los suministradores de fondos, y en particular por el Banco Mundial, no lo es menos14. La experiencia lo demuestra: las únicas condiciones aplicadas en África son las que se definen en común con los responsables locales y que corresponden al deseo de un grupo de presión decidido a romper un determinado bloqueo. Siguiendo dicha lógica, la regulación conjunta, la regla, es un compromiso frágil que constantemente se pone en entredicho: «Una regla social no es un contrato que fije de modo explícito y exhaustivo los derechos y los deberes; más bien es la formulación incompleta, y en parte implícita, de un compromiso recíproco en un juego social que, por lo menos en determinados aspectos, es un juego de cooperación» (Reynaud, 1991, pág. 121). Queda por ver por qué los actores se ven abocados a aceptar este compromiso y esta reciprocidad. Y es que la regla define «una racionalidad que guía las decisiones del actor». La regla «define y justifica las expectativas mutuas» (los defensores de los «regímenes» encontrarán aquí una terminología familiar) y, sobre todo, está vinculada a un proyecto: el respeto de la regla no sólo permite alcanzar un objetivo común, para el cual la colaboración es necesaria, sino que además garantiza la pertenencia a una colectividad. «Aceptar una regla es comprometerse en un proyecto, definido a la vez por un objetivo (protección, supervivencia, éxito) o por la comunidad social que constituye» (Reynaud, 1991, pág. 122). Así pues, la regla tiene un doble criterio de validación. Por una parte, los resultados que permite alcanzar, y por la otra, su virtud socializadora, que legitima la obligación y la limitación aceptadas. Este compromiso recíproco, con frecuencia mal determinado, puede o no plasmarse en instituciones. Para los teóricos de la regulación conjunta, la tendencia a la institucionalización es frecuente y se debe a la dificultad de los actores para concluir acuerdos estables, y a la necesidad de recurrir a un «tercero garante» (imperfectamente traducido como third party arbitratiori). La creación de una institución

Marie-Claude Smouts

modifica el proceso de intercambios y ajustes mutuos. No crea por sí sola Estados estables, pero favorece el desarrollo del juego y su repetición. El juego continúa, y se transforma gradualmente o a intervalos. Aquí también los internacionalistas encuentran puntos de convergencia con sus propias preocupaciones: toda la historia de las organizaciones internacionales, sus adaptaciones sucesivas y su supervivencia, a pesar de tantos fracasos, se explica de esta manera. El elemento multilateral permite la repetición del juego: nadie gana siempre, pero, según el momento y el caso de que se trate, todos pueden esperar ganar un día alguna cosa. Esta «reciprocidad difusa», descrita por R. Keohane15, hace de freno a las tendencias centrífugas del diálogo internacional. Explica en parte la resistencia de la construcción europea a las múltiples crisis que ha sufrido desde sus orígenes y permite comprender por qué, a pesar del atasco de las negociaciones en el GATT, nadie se ha atrevido a romper la negociación durante más de seis años. Sean cuales fueren sus insuficiencias, las instancias multilaterales siguen siendo el mecanismo que permite mantener un mínimo de juego colectivo cuando el enfrentamiento sobre el terreno parece excluir toda cooperación16.

Las crisis de la regulación Desde los años ochenta, los procesos de regulación a escala nacional e internacional parecen haber entrado uno tras otro en crisis. El decenio de los ochenta fueron «años perdidos para el desarrollo» en la mayoría de los países del Sur, con las múltiples consecuencias que conocemos. Los mecanismos de regulación de los «países del Este» se han hecho añicos y, en este ambiente de descomposición, la crisis económica va acompañada de una crisis cultural que hace muy improbable el establecimiento de nuevos modos de regulación en un futuro próximo. A todos estos grupos poseídos por la fiebre de la identidad, la función socializadora de la regla establecida por consentimiento recíproco es seguramente lo que menos les preocupa. Por su parte, las sociedades industriales occidentales han entrado en una fase de gran inestabilidad económica y social (¿con excepción del Japón?). La Escuela parisiense de la


regulación11 ve en ello manifestaciones de una crisis estructural: la crisis del «modelo fordista», nacido en América del Norte, exportado a Europa occidental y propuesto como ejemplo al resto del mundo. Este otro enfoque de la regulación, tan distinto de la problemática de J.D. Reynaud en sus ambiciones y sus fundamentos teóricos, viene siendo objeto de los trabajos de economistas franceses desde mediados de los años setenta, con una audiencia cierta y, paradójicamente, una mejor acogida en las disciplinas cercanas a la economía, la sociología, la ciencia política y la historia18. Este enfoque interesa al internacionalista en cuanto que trata de actualizar el conjunto de procedimientos, formas institucionales y reglas de juego que garantizan una regulación en la organización de las relaciones sociales establecidas en la actividad económica. Para esta escuela, la regulación es el modo en que una relación social se reproduce a pesar de su carácter conflictivo y contradictorio. En este caso el modo de regulación es «el conjunto de normas incorporadas o explícitas, instituciones, mecanismos de compensación y dispositivos de información que ajustan permanentemente las previsiones y los comportamientos individuales a la lógica de conjunto del régimen de acumulación»19. Estas formas de regulación se aplican a la formación de los salarios, las modalidades de la competencia, los mecanismos de crédito y la circulación monetaria, y permiten una adaptación dinámica de la producción y de la demanda social. Los investigadores de la regulación, interesados en «el origen de las regularidades que encauzan la reproducción económica durante un período histórico determinado»20, y en los motivos de que se hayan registrado largos períodos de acumulación relativamente estables, explican el éxito del modelo de desarrollo capitalista durante los «treinta años gloriosos» (los cincuenta, los sesenta y los setenta) por el equilibrio conseguido entre el régimen de acumulación, el proceso de trabajo y las normas sociales internas de consumo. La difusión de la negociación colectiva y el establecimiento de sistemas institucionales que estabilizan la relación capital-trabajo (alta productividad, salarios bastante elevados y contratos de trabajo de duración indeterminada) estableció un vínculo entre la producción y el consumo de masa que garantizó una expan-

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sión sin precedentes. Al «modelo fordista» ha correspondido un círculo virtuoso de crecimiento económico basado en una estrecha vinculación entre la productividad y el salario real, que aseguró la organización estable y duradera de las relaciones sociales21. El capitalismo está sufriendo un cambio cualitativo, y vivimos en una época de transición. La mundialización ha modificado las reglas del juego y ha provocado una crisis estructural. Los procesos de producción se descomponen internacionalmente, las nuevas tecnologías modifican el proceso de trabajo y la productividad, la movilidad creciente del capital permite invertir o desinvertir sin preocuparse de las fronteras nacionales. El régimen de acumulación, definido como «un modo de transformación conjunta y compatible de las normas de producción, distribución y uso», se ha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflojado el vínculo entre la producción y el consumo de masas. El final del fordismo refleja la ruptura con un modelo de desarrollo económico que ha durado tres decenios. Sea cual fuere la idea que se tenga a este respecto, esta problemática tiene el mérito de llamar la atención sobre la necesidad de una adaptación del comportamiento y las actividades de un cierto número de factores -financieros, empresas, asalariados, administracionesa la regulación del orden político-económico. Esta regulación tiende a hacerse a escala internacional, regional si no mundial. Trátese del comercio exterior, las inversiones directas o los movimientos de capitales, las recomposiciones van muy de prisa, más que las innovaciones institucionales: en Norteamérica, en la zona Japón/NEI de Asia y en Europa, asistimos a transformaciones que darán lugar a la aparición de nuevas formas de organización social y de regulación económica, aún difíciles de prever. Las crisis de la regulación se caracterizan precisamente por esta fase de inestabilidad, en la que vemos cómo se desestructuran los antiguos sistemas y se emprende una búsqueda lenta y contradictoria de nuevos sistemas que nadie puede prever cómo serán. La revalorización del mercado a escala mundial ha impuesto un nuevo paradigma: prioridad a la competitividad, al fortalecimiento de la posición competitiva. El margen de maniobra del Estado es limitado, y cada vez necesita más negociar con poderosos gru-

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pos financieros y empresas que poseen el dominio de las inversiones futuras y de la readaptación de la producción. La política de desarrollo está cada vez más subordinada al comercio. El imperativo de la competitividad determina las políticas nacionales y limita el alcance de los compromisos entre los actores sociales. El modo de inserción en la economía mundial y el dominio de sus efectos sobre la sociedad es uno de los principales desafíos a que deben hacer frente todos los países. Los objetivos políticos se fijan en respuesta a las exigencias del mercado mundial: los socialistas franceses, y quienes confiaron en ellos, lo han aprendido a sus expensas. En gran parte, la dramatización del debate en torno a la ratificación del tratado de Maastricht responde a la dificultad de admitir esta realidad y todas sus consecuencias.

Una «chapuza» institucional ¿De qué sirven, en este contexto, las organizaciones internacionales, y qué tipo de organizaciones hacen falta? Una institución supone la plasmación de una o varias relaciones sociales fundamentales en un momento determinado. Sin embargo, una vez codificada en forma de organización, con sus estatutos, personal, ritos y reglas, la institución tiende, como sabemos, a dar preferencia a los fines de organización y hacer de la supervivencia su objetivo principal. Cuando no corresponda ya a un «hallazgo social», a un «compromiso institucionalizado» en relación con el cual los actores adaptan sus comportamientos, poca influencia tendrá en la realidad. En sentido estricto, seguirá siendo proveedora de servicios, pero no participará en la regulación del mundo. Numerosas organizaciones internacionales dan así la impresión de girar en el vacío y estar desconectadas de las grandes corrientes del planeta. Funcionarios y diplomáticos representan papeles en la obra, sobre temas convenidos, mientras que los actores sociales llevan adelante en otros foros su competencia/cooperación. A pesar de la extraordinaria reactivación del Consejo de Seguridad, el sistema de las Naciones Unidas está en fase de descomposición y el diagnóstico de Pierre de Senarclens sobre «La crisis de las Naciones Unidas» sigue siendo válido22. Las organizaciones creadas al término de la

Marie-Claude Smouts

Segunda Guerra Mundial parecen incapaces de responder a los desafíos de la mundialización. El FMI hace de policía del Tercer Mundo, pero se muestra incapaz de desempeñar el papel de estabilizador de los tipos de cambio y de regulador de las liquideces internacionales para el que fue concebido originalmente. El GATT sigue siendo un club de negociaciones internacionales poco institucionalizado e incapaz de decidir sus disciplinas y hacerlas respetar, y que además no controla una gran parte del comercio internacional. La OCDE no es más que una organización de expertos y de consulta. En un sistema mundial abierto, y por ello mismo frágil en los planos económico, político y social, todos se dan cuenta de la necesidad de un relanzamiento cooperativo internacional. Y sin embargo, todavía no existe un mínimo de principios comunes a partir de los cuales pueda construirse un sistema de vigilancia colectiva. Se trata de encontrar este sistema no en las organizaciones formales sino en las instituciones de geometría variable, carentes de una estructura pesada de organización. La proliferación de «clubes» y «G» (G7, G5, G24, G15, etc.) prefigura probablemente nuevos tipos de mecanismos que deberán establecerse paralelamente a las redes constituidas por los operadores privados. Estamos presenciando una verdadera «chapuza» institucional, sin acta de fundación, sin definición a priori de los miembros participantes y sin una misión preestablecida. Por lo demás, la distinción entre cooperación internacional pública y cooperación internacional privada tiende a desaparecer. Así por ejemplo, muchas asociaciones privadas se dedican a las mismas actividades que las organizaciones intergubernamentales. El ejemplo más famoso es el de la OACI y su organización paralela, la IATA23. Otros ejemplos no menos significativos son los de la OMS y las ONG humanitarias, la Comisión de Derechos Humanos y Amnesty International, etc. Las organizaciones más poderosas, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario, necesitan también la cooperación de actores privados para sus operaciones: ejemplo de ello son las dificultades con que tropezó el Banco Mundial para aplicar el Plan Brady sobre la deuda. En cambio, ha podido observarse la influencia de las organizaciones «verdes» estadounidenses


en los programas de defensa del medio ambiente. No hemos de excluir la posibilidad de que en el siglo xxi mecanismos del tipo de la trilateral o el Club de Davos desempeñan el papel que antes estaba reservado a las grandes organizaciones internacionales.

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¿Habremos de reconsiderar todo lo que aprendimos y enseñamos sobre las organizaciones internacionales? Traducido del francés

Notas 1. A Working Peace System, Londres, Royal Institute of International Affairs. 2. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley, University of California Press. 3. H.K. Jacobson, Network of Interdependance: International Organizations and the Global Political System, Nueva York, Alfred A. Knopf/Random House, 1979. 4. Véase F. Kratochwil y J.G. Ruggie, «International Organization: a state of the art or an art of the state», International Organization, otoño de 1986, págs. 753-775. 5. Con respecto a los efectos extremos de la mundialización en el interior de las sociedades industrializadas, véase Robert Reich, The Work ofNations, Nueva York, Alfred Knopf, Inc., 1991. 6. Véase B. Badie y M.C. Smouts, Le retournement du monde. Sociologie de la scéne internationale, París, Dalloz/Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1992. 7. James Rosenau, Turbulence in World Politics, Princeton University Press, 1990. 8. Aunque el contenido de esta noción haya variado con frecuencia, véase Kratochwil y Ruggie, art. cit, págs. 756-757.

9. La expresión es de Christine André y Robert Delorme, L'Etat et l'économie, París, Le Seuil, 1983. 10. Véase James G. March y Johan Olsen, «The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life», American Political Science Review, septiembre de 1984, págs. 734-749, y Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, Nueva York. The Free Press, 1989. 11. Véase el artículo de Pierre de Senarclens, en este mismo número. 12. Jean-Daniel Reynaud (1979), «Conflict et regulation sociale. Esquisse d'une théorie de la regulation conjointe», Revue francaise de sociologie, XX, 2, abril-junio, 367-376; (1988), «Les régulations dans les organisations: regulation de controle et regulation autonome», Revue francaise de sociologie, XXIX, 1, enero-marzo, 5-18; (1989), Les regles de jen, París, Armand Colin. (1991), «La regulation sociale» Revue Internationale d'action communautaire, 25/65 primavera, 121-126. 13. Véase el gran éxito de la obra de Robert Axelrod, Donnant Donnant: Théorie du comportement coopératif París, Editions Odile Jacob, París, 1992. A lo largo de los años hemos visto cómo el perfecto internacionalista comenzaba necesariamente su primer artículo o su tesis de doctorado recordando el paradigma de

T. Khun, y después la definición de los regímenes según S. Krasner. más las exigencias de la cooperación según Axelrod, todo ello envuelto en un discreto homenaje al neorrealismo, acompañado de una ligera crítica del neofuncionalismo, especie de rito iniciático para todo joven investigador que quiere ser reconocido en la otra orilla del Atlántico. 14. Respecto del balance de la condicionalidad en África, véase «L'ajustament nécessaire: des faux semblants aux vraies reformes», págs. 365-408 en: Serge Michailof (dirigido por). La France et l'Afrique, París, Karthala, 1993. 15. Robert O. Keohane, «Reciprocity in International Relations», International Organization, 40, invierno de 1986, págs. 1-27. 16. Véase el número especial de International Organization sobre el multilateralismo, verano de 1992, 46, n.° 3. 17. En torno a Michel Aglietta, Robert Boyer, Alain Lipietz, Jacques Mistral y el CEPREMAP (Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquées á la planification). 18. Una excelente ilustración de la aplicación interdisciplinaria de la problemática de la regulación al acuerdo de libre comercio entre los EE.UU. y el Canadá puede verse en: Gérard Boismenu y Daniel Drache (dirigido por), Politique et regulation: Modele de

Marie-Claude Smouts

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développement et trajectoire canadienne, Montreal/París, Editions du Méridien/L'Harmattan, 1990. 19. A. Lipietz (1986), «New tendencies in the international división of labour: regimes of accumulation and modes of regulation», en A. Scott y M. Storpers, eds., Production, work, territory: the geographical

anatomy of industrial capitalism, Londres. 20. Robert Boyer (1986), La théorie de la regulation: une analyse critique, París, La Découverte, pág. 48. 21. Respecto de la aportación de esta escuela de la regulación a la reflexión sobre el posmodernismo, véase David Harvey (1990), The

Condition of Postmodernitv, Oxford, Blackwell, Cap. 7.' 22. (1988), La crise des Nations Unies, París, PUF. 23. Véase Christer Jónsson, «Interorganizational Theory and International Organizations», International Studies Quarterly, 30, marzo de 1986, págs. 39-57.

La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales

P. de Senarclens El fenómeno de las organizaciones internacio- cadas de decisivas para el futuro de la econonales ha tenido una evolución considerable mía mundial y, por consiguiente, para la evodespués de la segunda guerra mundial porque lución de las relaciones internacionales. Por el número y la variedad de estas organizacio- último, las instituciones de la Comunidad Eunes aumentó en forma muy rápida, especial- ropea están en el centro de un proceso de mente a partir de los años sesenta. El fin de la integración económica y política que entraña guerra fría y los trastornos estructurales que lo una profunda mutación en las relaciones interacompañaron han puesto a las Naciones Uni- nacionales contemporáneas. Cabe así reconodas en un primer plano de la actualidad inter- cer que una parte cada vez mayor de la polítinacional en razón del nuevo papel que corres- ca mundial tiene lugar en el seno de organizapondió al Consejo de Seguciones internacionales o en ridad en la guerra del Golel marco de negociaciones Pierre de Senarclens es profesor de refo, del número y la impormultilaterales organizadas laciones internacionales en la Universidad de Lausana (Suiza). Actualmente tancia cada vez mayores por ellas. Los gobiernos reSecretario Ejecutivo de la Comisión inde las operaciones de mancurren cada vez en mayor dependiente sobre población y calidad tenimiento de la paz, en El medida a estas organizade la vida, UNESCO, 1 rué Miollis, Salvador, en Camboya y ciones para proteger su se75732 París Cedex 15, Francia. Ha sido Director de la División de los en Yugoslavia entre otras, guridad, hallar soluciones Derechos Humanos y la Paz en la o de la importancia del a sus problemas socioecoUNESCO (1980-1983). Entre sus obras apoyo que, con la Oficina nómicos y hacer frente a recientes se incluyen La crise des Nations Unies (1988), La politique Interdel Alto Comisionado de los nuevos problemas que nationale (1992), De Yalta au rideau de las Naciones Unidas para encuentran en los ámbifer (1993). los Refugiados, presta a las tos humanitarios o ecolóactividades humanitarias gicos. en Somalia o en el Kurdistán entre otros lugares. En el curso de los años ochenta, las instituciones Un campo de estudio descuidado de Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han ejercido una Es curioso, pues, que el estudio de las organiinfluencia decisiva en la gestión de los proble- zaciones internacionales no haya avanzado en mas de la deuda y la ejecución de programas el curso de estos últimos decenios. Después de de ajuste estructural y han asumido también la creación de las Naciones Unidas hubo abunun importante papel político que afecta al de- dantes trabajos de inspiración jurídica sobre sarrollo económico y social de numerosos paí- ellas, sobre los distintos órganos de la instituses de América Latina y África y, en forma ción y sobre las organizaciones del sistema. En más general, a las relaciones Norte-Sur en su los años cincuenta, las teorías de la integraconjunto. Desde 1986 el GATT es el foro para ción, de inspiración funcionalista, tuvieron las negociaciones de la Ronda Uruguay, califi- cierto eco al establecerse organizaciones de RICS 138/Diciembre 1993

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cooperación regional en Europa. Esta corriente de investigación se agotó progresivamente hasta el punto en que la teoría del funcionalismo no se ha renovado en el curso de estos últimos años. En la mayor parte de los casos, los estudios sobre los procesos de integración europea son descriptivos e institucionales a pesar del considerable grado de desarrollo de ese movimiento. En los años setenta, se tenía la impresión de que el aumento del número de organizaciones internacionales y de organizaciones no gubernamentales debía revivir el interés por ellas en el marco de las reflexiones sobre la interdependencia mundial y en la impugnación del paradigma «realista». Sin embargo, esta perspectiva no ha renovado verdaderamente el estudio de las organizaciones internacionales'. Al examinar la literatura relativa a la sociología de las relaciones internacionales, especialmente la muy abundante que han escrito investigadores anglosajones, es muy difícil encontrar conceptos y orientaciones de investigación que aclaren con un criterio innovador la naturaleza y el desarrollo de estas instituciones. Hoy es posible dar una mirada a las principales publicaciones periódicas dedicadas a la teoría de las relaciones internacionales sin encontrar artículos en que haya un análisis politológico de ellas. Por añadidura, las obras dedicadas a las organizaciones internacionales se caracterizan principalmente por ser de índole histórica, descriptiva y normativa. Así, los libros de texto universitarios incluyen generalmente consideraciones sobre el crecimiento de las organizaciones internacionales, tipologías relativas a ellas, reflexiones sobre sus distintas «funciones» con referencias obligadas a la obra de Mitrany, pero el análisis politológico sigue siendo rudimentario y apenas se renueva. Cabe formularse algunas hipótesis acerca de esta carencia analítica. La más evidente se refiere al predominio del realismo en el estudio de las relaciones internacionales, paradigma que tradicionalmente dedicó la parte esencial de su programa de investigación a los Estados y desestimó el papel de las organizaciones internacionales, cuya importancia política le parecía escasa. Este marco conceptual, erigido contra los enfoques institucionales y jurídicos tradicionales, desestimó a las organizaciones internacionales para dejar a cargo de

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los juristas o los historiadores la tarea de describir su evolución, estructura, mandato y modus operandi. Por el contrario, los politólogos interesados en el estudio de estas instituciones han manifestado muchas veces un rasgo «idealista» que los disuade de comprender este objeto en toda su complejidad, como si temieran desvalorizar su vocación normativa, socavar sus objetivos pacíficos o minimizar la utilidad de sus funciones. Paradójicamente, los enfoques funcionalistas, a pesar de ser de inspiración politológica, han afianzado este rasgo «idealista». Han partido de la hipótesis de que las organizaciones internacionales asumían un papel provechoso al reforzar la cooperación internacional y administrar los programas de cooperación necesarios para los Estados. Por ello, no se ocuparon para nada de sus problemas internos de funcionamiento ni de la distorsión de su mandato. Aún en nuestros días la literatura sobre las organizaciones internacionales suele partir de la premisa de que están dedicadas a la paz y a la cooperación internacional, lo que aún no está demostrado, y este aspecto normativo inhibe su análisis riguroso. Así ocurre en particular en el caso del estudio del sistema de las Naciones Unidas, ya que los análisis de las instituciones de Bretton Woods ofrecen por lo general una variedad de puntos de vista más críticos. Además, la diversidad de las organizaciones internacionales, la variedad de sus mandatos y, sobre todo, la complejidad de sus modus operandi no facilita su estudio sistemático y, en particular, los intentos de formular una reflexión teórica coherente en la materia. Parecen especies de «cajas negras» cuyo funcionamiento interno dimana de mecanismos burocráticos tradicionales que no merecen un análisis especial. Por último, y sobre todo, la sociología de las relaciones internacionales sigue sometida a la gran influencia de las obras de investigadores anglosajones, que han entablado estrechas relaciones con el establishment político, en particular el de los Estados Unidos. La declinación de los estudios relativos a las organizaciones internacionales ha puesto así de manifiesto el desinterés de los círculos dirigentes estadounidenses respecto de estas instituciones, especialmente las del sistema de las Naciones Unidas. En términos generales, los círculos de investigadores estadounidenses


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Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la que participaron cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundación del Banco Mundial para la Reconstrucción y el Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.

son muy sensibles a las modas intelectuales y los conceptos e ideas que proponen unos pocos de ellos se convierten inmediatamente en tema obligado de todos los proyectos de investigación. En esta perspectiva, el estudio de las relaciones internacionales ha tenido por objeto principal la política y la estrategia de las grandes Potencias, los Estados Unidos en particular, e incluso la acción de entidades no estatales que ponen de relieve la hegemonía estadounidense, como las empresas transnacionales o las instituciones de Bretton Woods. Cabe agregar que las organizaciones internacionales recurren muchas veces a investigadores en ciencias sociales y establecen así vínculos de dependencia que pueden debilitar el rigor científico de los trabajos relativos a ellas.

La teoría de los regímenes En los Estados Unidos, la evolución de la publicación periódica International Organization pone de manifiesto cómo han declinado las obras dedicadas concretamente al análisis politológico de las instituciones internacionales. Esta publicación, creada en 1947 justamente para estudiar el fenómeno de las organizaciones intergubernamentales, incluía entonces una parte en la cual se resumían las actividades de las Naciones Unidas y otras organizaciones. Esta parte desapareció en los años sesenta, período en el cual la publicación dejó de lado el ámbito de estudio concreto que constituían las organizaciones internacionales. En cambio, y se trata de una paradoja, esta publicación tuvo un papel primordial en la reflexión sobre la institucionalización cada vez mayor de las relaciones internacionales y suscitó

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en los años sesenta interesantes reflexiones sobre los fenómenos transnacionales y sobre la interdependencia creciente de la sociedad internacional. Fue en ella donde se lanzó el concepto de régimen, dando lugar después a todo un cuerpo de obras teóricas sobre el problema al tiempo de preguntarse también cuáles eran las condiciones económicas y políticas que permitían la formulación y el desarrollo de los principios, las normas y los procedimientos de adopción de decisiones necesarios en las relaciones entre los principales actores en el escenario internacional. Ampliando esos planteamientos, algunos investigadores se formularon interrogantes acerca del fenómeno del multilateralismo, teoría que, según algunos, arrojaría grandes luces sobre una gran variedad de mecanismos de cooperación internacional. El programa de investigación a que dieron lugar estos enfoques teóricos tiene el mérito de poner de relieve la importancia de las relaciones de cooperación entre los Estados en las relaciones internacionales y de dar comienzo a su estudio. Tienden a mostrar que las instituciones ejercen una influencia positiva sobre la evolución de la política internacional. J.G. Ruggie destacaba hace poco tiempo que habían contribuido a «estabilizar» las consecuencias de la desintegración del imperio soviético y destacaba por lo menos quince «agrupaciones multilaterales» que participaban en la formación del destino colectivo del continente europeo2. Las instituciones presentan la ventaja de dar una estructura relativamente estable a las relaciones internacionales y de permitir que los distintos agentes que participan en ellas prevean su comportamiento respectivo y aumenten recíprocamente su información sobre los objetos de la cooperación. El orden internacional se basa en el principio de la soberanía de los Estados. Sin embargo, éstos deben someterse a las «reglas del juego» que han establecido o aceptado so pena de perder también los derechos y ventajas que obtienen de los arreglos institucionales. Resulta, pues, que las instituciones tienen un papel constante en la política internacional y que los Estados tienen muchas dificultades para transformar o descartar las que se han hecho obsoletas o engorrosas3. Estos cambios resultan tanto más difíciles cuanto que deben ser negociados entre Estados cuyos objetivos son diferentes y que no obedecen a las mismas concepciones

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ideológicas y políticas. Así, el estudio de las relaciones internacionales no debe limitarse al análisis de las relaciones de poder, como pensaban los «realistas». Esta perspectiva teórica recalcó la importancia de las instituciones internacionales, pero no sirvió para precisar sus elementos constitutivos y esta deficiencia es notable en la teoría de los regímenes, que se caracteriza por un análisis de las instituciones que ocultaba una parte esencial de su papel político. De hecho, el concepto de régimen, tal como es utilizado por los partidarios de esta teoría, no ha sido jamás objeto de una definición precisa y coherente y este defecto conceptual ha entorpecido sin lugar a dudas la renovación del estudio de las organizaciones internacionales. Las definiciones de este concepto comprenden objetos heterogéneos y remiten a significados diferentes. En su acepción tradicional, el régimen denota «la forma de administrar o gobernar una comunidad». Se habla así de régimen liberal o de régimen autoritario para definir un sistema de legitimidad y formas especiales de organización económica, social y política. En una segunda acepción más restrictiva, se define el régimen como el «conjunto de disposiciones legales o administrativas que organizan una institución4. El concepto de régimen, transpuesto al marco del estudio de la política internacional, podría definir un conjunto de principios, normas y prácticas políticas que determinan las características institucionales de una organización regional o mundial que podría definir modalidades de cooperación muy concretas, como las que dimanan de una convención internacional. Lamentablemente, los partidarios de la teoría de los regímenes han mantenido la confusión entre las dos acepciones. La definición que se utiliza en forma más general es la de Krasner: «los regímenes son un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de decisión implícitos en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores» en un ámbito específico de las relaciones internacionales5. Oran R. Young los definió como «instituciones sociales que rigen los actos de quienes participan en actividades específicas o conjunto de actividades»6. J. Ruggie compara los regímenes «con el lenguaje de la acción del Estado»7. Según otros autores, cuando los gobiernos actúan con cierta regularidad en su comportamiento interna-


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Dibujo humorístico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, donde la ONU se instaló temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.

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cional, es preciso que haya ciertos principios, normas o reglas que expliquen esta regularidad8. Se emplea también este concepto para denotar las «reglas del juego» de una determinada institución. Así, los principios y las normas constituirían las características propias del régimen, mientras que las convenciones y los procedimientos de adopción de decisiones serían elementos subsidiarios que podrían evolucionar sin que cambiase la esencia de estas instituciones. Sin embargo, estas definiciones reúnen demasiados elementos disímiles, de manera tal que el concepto es utilizado para comprender fenómenos que no son comparables. Es utilizado para referirse a objetos tan distintos como un tratado sobre las ballenas o un sistema económico y político. De hecho, las obras relativas a los regímenes internacionales se refieren a objetos tan complejos y heterogéneos como los derechos humanos, la seguridad, el comercio, las finanzas o la moneda. En todo caso, la mayor parte de los autores parecen inclinarse por una definición restrictiva del concepto de régimen porque lo asocian a campos concretos de las relaciones internacionales y, en principio, esta perspectiva debería ser suficiente para evitar la posibilidad de una confusión con la definición general que expresa el concepto de orden regional o mundial. Así, Oran Young precisa que no hay que confundir el concepto de orden internacional con el de régimen, pues el primero caracteriza el marco institucional que rige a los miembros de la sociedad internacional, o al menos a la gran mayoría de entre ellos en una variedad de ámbitos. Sin embargo, según este autor, un orden económico internacional basado en la economía de mercado constituye el marco general de arreglos institucionales más específicos, esto es, de regímenes, que determina el comercio internacional o los intercambios financieros9. En la práctica, esta distinción es ambigua y discutible porque no permite distinguir claramente la índole de los arreglos institucionales que realmente corresponden al orden internacional. En efecto, cabe pensar que los principios y las normas que rigen la economía mundial y las estructuras institucionales establecidas a esos efectos son partes constitutivas del orden internacional, en la misma calidad que la existencia de Estados soberanos y de mecanis-

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mos de cooperación que rigen sus relaciones. No se observa con mayor claridad, además, qué distingue a los regímenes de las instituciones multilaterales, sobre todo si se sigue a Keohane que define a éstas como «conjuntos coherentes de normas, formales e informales, que prescriben funciones, determinan actividades y configuran expectativas» (p. 732). En todo caso, es curioso observar que Keohane agrega que las instituciones multilaterales «pueden revestir la forma de regímenes internacionales (instituciones con reglas expresas respecto de las cuales están de acuerdo los gobiernos y que se refieren a un conjunto determinado de problemas en las relaciones internacionales) o de organizaciones burocráticas, que asignan determinadas funciones profesionales a sus empleados» (p. 733)10. Además, así como el Sr. Jourdain descubría que hacía prosa sin saberlo, nos enteramos hoy, gracias a algunos politólogos estadounidenses, de que las relaciones internacionales tienden a revestir una forma multilateral y que el concepto de multilateralismo podría aclarar la dinámica de las relaciones internacionales". Como se apreciará, el recurso a estos distintos conceptos, que en realidad se superponen, denota una gran confusión intelectual. Lo que está en juego en estas definiciones es la concepción misma de la política. La fragmentación de la realidad institucional en una diversidad infinita de regímenes tiende a crear divisiones artificiales y arbitrarias entre ámbitos que están estrechamente imbricados, tanto más cuanto que la definición de regímenes no separa los principios y las normas correspondientes a los elementos constitutivos del orden internacional ni los arreglos específicos que dimanan de ellos. Así, se habla del régimen del GATT, en circunstancias en que el análisis de ese acuerdo se refiere esencialmente a las normas y los procedimientos de negociación en esa organización y en que tales normas y procedimientos evolucionan constantemente hasta el punto de que cabe dudar se trate realmente de un régimen específico. Lo mismo ocurre con los regímenes monetarios y financieros, que son parte de un orden liberal cuyos principios y normas han sido relativamente estables, pero cuyas normas y procedimientos de funcionamiento han cambiado con frecuencia. No es seguro, entonces, que se aclare lo que está en juego en las reía-


ciones internacionales definiéndolas como regímenes, porque este concepto comprende principios de legitimidad estables, los de la economía capitalista liberal, y arreglos de funcionamiento práctico heterogéneos y a veces contradictorios. El concepto de régimen aplicado al GATT parece particularmente discutible porque las difíciles negociaciones de la Ronda Uruguay demuestran, si no la crisis de los principios liberales, al menos la virulencia de los conflictos políticos generados por la aplicación concreta y universal de estos principios generales, tanto más cuanto que estas normas, a diferencia de lo que podrían sugerir los análisis de este régimen del GATT, por lo general no son respetadas. Tampoco es seguro que se pueda utilizar el concepto de régimen para calificar los procesos de cooperación conflictuales que tienen lugar en el ámbito de la seguridad. El concepto de régimen de derechos humanos es aún más problemático para definir las declaraciones, las convenciones y los procedimientos de las Naciones Unidas, ya que se trata de un ámbito en el cual los principios y las normas son objeto de impugnación constante y las reglas y procedimientos son frágiles y están subordinadas a la vida política internacional y a sus conflictos ideológicos o culturales. Habida cuenta de que el concepto de régimen es impreciso, los investigadores que lo emplean tratan de demostrar que su ámbito de estudio concreto se ajusta a la definición habitual del concepto para limitarse luego a describir sus características esenciales. Estas últimas son por lo general bien conocidas y el concepto de régimen no sirve para aclararlas más. Otro problema consiste en que parte importante de esta teoría se dedica a investigar los vínculos entre los regímenes y la hegemonía de las grandes Potencias, especialmente en los Estados Unidos; lo que es sin duda interesante pero no significa una innovación respecto de los trabajos relativos a la sociología de las normas y las instituciones. Las obras teóricas relativas a los regímenes habrían hecho una mayor aportación al estudio de las relaciones internacionales si hubiesen profundizado en el análisis politológico de la realidad institucional que contribuyen a actualizar. En ese sentido, debían haber culminado en la renovación del estudio de los mecanismos político-administrativos de tipo nacio-

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nal e intergubernamental necesarios para la cooperación internacional. El orden internacional y los regímenes que de él dimanan dependen, en efecto, de la interacción entre los procesos de decisión del Estado y los sistemas de cooperación intergubernamental basados en organizaciones de esa índole, esto es, de la interacción entre las burocracias nacionales y las internacionales. Como las instituciones desempeñan una función cada vez mayor en las relaciones internacionales y también en la política interna de los Estados, su control se convierte en una lucha política no sólo entre los gobiernos sino también entre los demás actores en el escenario internacional, entre los cuales se cuentan las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales. Ahora bien, las organizaciones intergubernamentales son justamente el teatro de estos conflictos políticos. En un mundo en el cual la mayor parte de las negociaciones multilaterales y de las relaciones políticas transnacionales tiene lugar en organizaciones intergubernamentales, cobra urgencia profundizar en el análisis de estos fenómenos. Lamentablemente, y esto es un tanto paradójico, los teóricos de los regímenes han descuidado el estudio de las organizaciones intergubernamentales. Así, Keohane ha publicado recientemente una obra titulada International Institutions and State Power sin hacer la menor alusión a las organizaciones intergubernamentales, y en la mayor parte de los trabajos sobre los regímenes no se presta a estas organizaciones mayor interés12. Esta corriente «neoinstitucionalista», en la cual se incluye Keohane, no ha roto realmente con los postulados del realismo y ello explica su tendencia a buscar en el modelo de la economía de mercado una fuente de inspiración para los procesos de cooperación entre Estados. Esta perspectiva incompleta, fundada en una visión tecnocrática de las relaciones políticas y sociales, culmina en explicaciones abstractas de la racionalidad subyacente de la cooperación entre los Estados, abstracciones que suelen tomarse de la teoría de los juegos. Los Estados son actores independientes que tratan de maximizar su utilidad en el medio anárquico de la política internacional y, en esta perspectiva, las instituciones son los instrumentos que utilizan los gobiernos para facilitar su interacción, obtener mayor información y minimizar el costo y la

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incertidumbre políticos en sus intercambios. Esta perspectiva es eminentemente conservadora porque sienta la hipótesis de que lo real es racional y que todo arreglo, por precario que sea, puede ser definido como un régimen, esto es, como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de adopción de decisiones. Así, las relaciones entre las dos grandes Potencias se convierten en un «régimen de seguridad». Como al final no estalló una guerra en el centro, las crisis fueron superadas y la carrera de armamentos ha cobrado formas reconocibles, resulta fácil ver a posteriori en este fenómeno la expresión de un régimen. El argumento es irrefutable porque toda forma de relaciones internacionales que manifiesten un embrión de coherencia refleja la existencia de actores con un mínimo de racionalidad común y que, por lo tanto, comparten principios y prácticas institucionales comunes. Y si por ventura se transforman la naturaleza y la forma de las relaciones, siempre se puede definir la ruptura de este equilibrio como un cambio de régimen. En realidad, estos conceptos abstractos reflejan una vez más la tendencia de las ciencias políticas en los Estados Unidos a tomar fenómenos aislados como objetos sui generis y a evitar la reflexión sobre las estructuras que determinan su aparición y modificación. Es sintomático en este sentido constatar que las reflexiones sobre las causas de los regímenes se hayan limitado al análisis de las hipótesis formuladas por algunos autores respecto de la hegemonía estadounidense.

Hacia un nuevo programa de investigación Es sabido que las organizaciones internacionales presentan una gran variedad de estructuras institucionales y de mandatos. No basta describirlas para aclarar los fundamentos y las formas de la cooperación multilateral a fin de agotar el análisis y la comprensión de este fenómeno político. Así, el análisis tradicional de las funciones que asumen las organizaciones intergubernamentales ya no es suficiente. Harold K. Jacobson, muy citado a este respecto, afirma que las instituciones de las Naciones Unidas constituyen instrumentos para la cooperación voluntaria entre los Estados y

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que, en este marco, el sistema cumple diversas funciones: 1) reunir y difundir información; 2) formular normas aprobando declaraciones que han de orientar a los Estados; 3) establecer normas de derecho; 4) supervisar la aplicación de estas convenciones; 5) producir actividades operacionales, entre otras cosas mediante la administración de programas de asistencia técnica y financiera o el despliegue de fuerzas militares13. Esta enumeración de funciones es incompleta porque no tiene en cuenta las dimensiones políticas de las organizaciones intergubernamentales ni las características que las convierten en participante de pleno derecho en la política mundial. Desestima especialmente la función que les cabe en la diplomacia multilateral, en la reproducción o la evolución del orden internacional y en la creación y el desarrollo de prácticas institucionales. Omite también en la enumeración de las funciones de las organizaciones intergubernamentales las que se refieren a la defensa de la condición y los derechos adquiridos de los funcionarios y diplomáticos que trabajan en ellas o participan en su quehacer. Tampoco da cuenta de las disfunciones institucionales ni de la capacidad de las organizaciones intergubernamentales de sobrevivir cuando desaparecen las condiciones que determinaron su establecimiento y su desarrollo. Las instituciones internacionales (especialmente el Consejo de Seguridad y las organizaciones de Bretton Woods) no sólo tienen un papel en la defensa de las estructuras dominantes del orden internacional conforme a la voluntad de las grandes Potencias, sino que participan de forma autónoma en su evolución mediante la dinámica interna de los procesos de decisión de sus órganos ejecutivos, así como mediante la elaboración y difusión de las normas y los conocimientos necesarios para desarrollarlos. Las organizaciones intergubernamentales dependen evidentemente de los Estados que las crean y las dotan de los recursos necesarios para cumplir su mandato. Sin embargo, son también los depositarios de principios y normas que confieren a sus secretarías una cierta autonomía de acción política. Además, la autoridad política necesaria para el ejercicio del poder se basa en la movilización de una imaginería colectiva configurada por mitos, símbolos y valores. Las organizaciones intergubernamentales suelen servir de foro de


reunión política que crea las condiciones para esta movilización. Así ocurre en particular en los ámbitos científico y técnico. Algunos autores se han referido al concepto de «comunidad epistémica», que definía los expertos e investigadores que ejercen influencia en los elementos y las decisiones de la política exterior de los Estados14. La diplomacia de los Estados es de índole cada vez más técnica y necesariamente moviliza conocimientos muy precisos. Corresponde, por lo tanto, a los especialistas definir los intereses nacionales y los procedimientos de adopción de decisiones. Como ejemplos de esta hipótesis, estos autores mencionan tratados, como los aprobados en materia de medio ambiente, para los cuales, sin lugar a dudas, los científicos son muy consultados. Los científicos contribuyeron a definir los elementos de la negociación, los parámetros que delimitaban lo que debía ser objeto de la cooperación internacional y los resultados que cabía esperar. En todos los países industrializados existe una red más o menos extensa de expertos con autoridad en los campos específicos que son objeto de negociaciones internacionales y que son consultados por los ministerios correspondientes. Así, han de proponer respuestas comunes, lo que propicia también el desarrollo de la cooperación internacional. En el marco del Protocolo de Montreal, los científicos han tenido un papel determinante al imponer a los gobiernos y a las industrias obligaciones estrictas sin estar siempre en condiciones de definir con precisión las causas de los fenómenos observados, entre otras cosas, la relación entre el agujero de la capa de ozono y el CFC. Los expertos que participan en la concertación de estos acuerdos pertenecen a instituciones nacionales de investigación, si bien están vinculados también con redes de cooperación científica internacional o a veces con organizaciones no gubernamentales y no es posible analizar las posturas que adoptan abstrayéndose de los conflictos de poder y de intereses que se suscitan en la interacción entre los planos nacional e internacional para la definición de normas y políticas. Así, las comunidades «epistémicas» no son únicamente un factor de influencia política basado en conocimientos científicos y técnicos abstractos y en el cual los gobiernos se apropiarían de un saber unívoco, sino que son también parte de

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conflictos de intereses y de poder que tienen lugar en las relaciones entre los actores en el escenario internacional. Las organizaciones intergubernamentales ofrecen el principal marco institucional para las negociaciones diplomáticas multilaterales. Los órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados tienen esta función. Johan Kaufmann propuso el concepto de «diplomacia de conferencia» para caracterizar estas actividades multilaterales celebradas en el marco o bajo los auspicios de organizaciones intergubernamentales. Según este autor, en 1985 y únicamente en el seno de las Naciones Unidas se celebraron más de once mil conferencias en Nueva York y Ginebra. La dinámica de estas reuniones obedece a estrictas normas de procedimiento, cuya manipulación constituye un elemento importante de la política internacional. Pueden constituir un foro de debate sobre un tema preciso o referirse, por el contrario, a una cuestión de índole general. En todo caso, contribuyen a crear normas, a difundir valores y a manipular símbolos que legitiman la acción política, así como a orientar los programas operacionales o las decisiones de los gobiernos, las secretarías de las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. En términos generales, las cuestiones que se examinan en las negociaciones multilaterales, especialmente en las organizaciones intergubernamentales, no se limitan a la evolución de la cooperación entre los gobiernos en materia de seguridad, economía, medio ambiente, derechos humanos y asuntos humanitarios y sociales sino que se refieren también a la condición socioeconómica y el poder de los diplomáticos y de los funcionarios de administraciones nacionales y secretarías internacionales, así como representantes de organizaciones no gubernamentales, que animan esta vida política. En este contexto habría que situar especialmente el análisis de la competencia que tiene lugar entre las secretarías de las organizaciones internacionales y entre éstas y los funcionarios nacionales encargados de la adopción de decisiones en cuanto a la conceptualización y la gestión de los programas que dimanan de esas organizaciones. Así, las organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia que suele ser determinante en la política internacional al propiciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o

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poner trabas a la comunicación entre los negociadores, al dar preferencia a ciertas delegaciones y al contribuir al logro de soluciones de avenencia. Esta función, que puede parecer «técnica», es en realidad eminentemente política en la medida en que contribuye a la elaboración de procesos de legitimación, a la solución o al estancamiento de conflictos de interés relativos a las relaciones de poder y a la distribución de bienes y valores. El ejemplo del GATT es significativo en este sentido. La secretaría del GATT tiene una función importante en la marcha de las negociaciones de la Ronda Uruguay y, mediante sus estudios, contribuye a su preparación y desarrollo. Presenta soluciones de avenencia cuando los gobiernos parecen incapaces de ponerse de acuerdo y, en el caso concreto de la Ronda Uruguay, las negociaciones en curso se han centrado a partir de 1992 en una propuesta formulada por la secretaría y conocida por el nombre de «documento Dunkel», nombre del Director General del GATT. No carece, pues, de interés conocer la dinámica interna de esta organización y las relaciones que mantiene su Director con los principales participantes en la negociación. Es sabido que las negociaciones internacionales no son insensibles al entorno en el cual se realizan. Por ello, hay que tener en cuenta la «cultura» propia de cada organización, definida por sus principios y disposiciones normativas, los elementos específicos y la evolución de su mandato y la historia y composición de su secretaría. Es absolutamente evidente que no se negocia igual en el GATT que en la UNCTAD. Los procesos decisorios, igualmente condicionados por esta cultura organizacional, son muy diferentes en las distintas organizaciones intergubernamentales por más que tengan el mismo objeto. Los procesos que determinan la formulación y gestión de un programa de educación en que participen la UNESCO y el Banco Mundial no son iguales. Así, pues, para entender la evolución de las relaciones internacionales contemporáneas y los conflictos y las relaciones de cooperación que se manifiestan en ellas hay que profundizar en la sociología de las secretarías de las instituciones, las relaciones que mantienen con los demás participantes en el ámbito internacional, particularmente con los representantes de los principales donantes de fondos, y la

P. de Senarclens

competencia entre las autoridades de estas organizaciones intergubernamentales para obtener recursos financieros, así como la influencia del entorno en que funcionan. Estas cuestiones han desaparecido de la reflexión sobre las instituciones internacionales y hay que tratar de aclararlas para comprender mejor el poder político de las organizaciones intergubernamentales. La respuesta a estos interrogantes es tanto más importante cuanto que se reconoce la validez de la hipótesis de una institucionalización cada vez mayor de la política internacional y del papel determinante de las organizaciones intergubernamentales a ese respecto. En nuestros días es ampliamente reconocido que el paradigma «realista», en la medida que centra su atención sobre el Estado y en particular sobre el papel de las grandes Potencias, es insuficiente para comprender la evolución de las relaciones internacionales. Hay demasiados fenómenos y procesos contemporáneos de la política internacional que escapan a nuestros principales conceptos y objeto de investigación, entre ellos el fin de las estructuras bipolares de la guerra fría, los movimientos de integración regional, la reaparición de los tribalismos étnicos, las migraciones, la proliferación de nuevos actores internacionales, la transnacionalización de los fenómenos económicos y sociales y la globalización de las relaciones políticas. Los vínculos entre la teoría de las relaciones internacionales y la ciencia política tradicional relativa al Estado están en proceso de redefinición y el concepto mismo de «relaciones internacionales» es ahora discutible. Se reconoce en la práctica que es necesario reconsiderar por completo la articulación entre las estructuras locales, nacionales o internacionales y que las divisiones conceptuales y disciplinarias que perpetuaban la fragmentación de estos temas de estudio son en parte obsoletas. El ámbito de investigación relativo a esta imbricación cada vez mayor entre los planos local, regional e internacional será necesariamente el de las organizaciones e instituciones que se desarrollen o establezcan para mediar en conflictos y organizar los intercambios entre los actores de la política transnacional. En todo caso, no se hará avanzar la investigación sobredeterminando la importancia atribuida a conceptos descriptivos como el de régimen o el de multilateralismo. Traducido del francés


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Notas 1. J. Martin Rochester, «The rise and all of international organization as a fíeld of study», en International Organization 40, 4, otoño de 1986, págs. 777 a 813. 2. John Gerard Ruggie, «Multilateralism: the anatomy of an institution», International Organization, I vol. 46, n.° 3, 1992, pág. 62. 3. Oran R. Young, International Cooperation, Building Regimes for National Resources and the Environment, Londres, Cornell University Press, 1989, págs. 62 y siguientes. 4. Esa es, por lo menos, la definición que da Le Granel Robert.

Global Liberalism, Berkeley, University of California Press, 1985, pág. 4. 6. International Cooperation. Building Regimes for Natural Resources and the Environment, Londres, Cornell University Press, 1989, pág. 12. 7. «International regimes, transactions, and change: embedded liberalisme in the postwar order», en Krasner, S. (ed), International Regimes, op. cit., pág. 196. 8. Puchala, & Hopkins, R. «International regimes: lessons from inductive analysis», en Krasner, International Regimes, op. cit., pág. 63. 9. Young, op. cit., pág. 13.

5. Stephen D. Krasner, en Krasner Stephen D. (ed), International Regimes, Londres, Cornell University Press, 1983, pág. 1; véase también: Structural Conflict. The Third World Against

10. Keohane Robert, O. «Multilateralism: an agenda for research», en International Journal, vol. XLV, n.° 4, 1990, págs. 732 a 733.

11. Véase a este respecto International Organization, vol. 46, n.° 3, verano de 1992, edición dedicada a un simposio sobre el multilateralismo, especialmente el artículo de John Gerard Ruggie titulado «Multilateralism: the anatomy of an institution», pág. 561 a 598.

12. San Francisco, Westview Press, 1989. 13. Jacobson Harold, K. «The United Nations system in the nineties: opportunities and challenge», en International Journal, Vol. XLV, otoño de 1990. pág. 7873; véase también: Networks of Interdependence: International Organizations and the Global Political System, Nueva York, Knopf, 1984.

14. Véase a este respecto International Organization, Vol. 46, n.° 1, invierno de 1992.

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional

Christer Jonsson Introducción

últimos años, las obras teóricas contemporáneas han desestimado en gran medida las orgaLa desaparición de la guerra fría y las referen- nizaciones internacionales, a las que no se da cias rituales a un «nuevo orden mundial», ha- mayor importancia ni en la concepción teórica cen nuevamente de la cooperación y de la orga- del juego ni en la del régimen de la cooperanización conceptos clave del vocabulario de ción internacional. las relaciones internacionales. Los problemas El estudio de la organización internacional, mundiales que requieren la colaboración inter- por su parte, se ha caracterizado más por la nacional, como la protección del medio am- inercia que por la vitalidad. A fines del decebiente y los derechos humanos, parecen ser nio de 1980, un autor (Rochester, 1986, objeto de mayor atención pág. 798) señalaba que el en la era de la posguerra campo de las organizacioChrister Jonsson es profesor de cienfría. Se depositan en las ornes internacionales «se encias políticas en la Universidad de Lund (Apartado de correos 52, ganizaciones internacionacontraba al borde del coS-221 00 Lund, Suecia). Ha publicado les renovadas esperanzas, lapso, pues la continua libros y artículos sobre las relaciones tanto en el plano mundial pérdida de interés de los entre los Estados Unidos y la Unión Soviética y sobre negociación y coopecomo en el regional. Tras académicos en el estudio ración internacional. Sus obras más repermanecer en las sombras de las organizaciones en cientes son Communication in Internadurante decenios, las Nalos últimos 40 años ha cultional Bargaining (1990) e International Aviation and the Politics of Regime minado en una virtual pérciones Unidas y la ComuChange (1987). nidad Europea ocupan de dida de identidad». Adenuevo un primer plano en más, aducía, «el concepto la política internacional. de régimen ha significado prácticamente un caso in¿Qué puede ofrecer la telectual» en el ámbito de comunidad académica a las organizaciones internaquienes buscan un conocicionales (pág. 800). miento más profundo del nexo entre la cooperación internacional y la organización internaEsa crítica puede hacerse más específica: cional? Existe sin duda una masa de conoci- 1) En el estudio de la organización internaciomientos generalizados pero, al mismo tiempo, nal se ha prestado una importancia desproportenemos que admitir que hay limitaciones y cionada a las Naciones Unidas. En efecto, las deficiencias significativas. Naciones Unidas y sus organismos especializaEn primer lugar, entre los estudiosos de las dos han sido el objeto más importante de los relaciones internacionales el conflicto ha teni- estudios existentes, a pesar de que representan do tradicionalmente más importancia como únicamente el 10 % de las organizaciones inobjeto de estudio que la cooperación. Si bien tergubernamentales y menos del 1 % de todas es cierto que el estudio de la cooperación inlas organizaciones internacionales. 2) En su ternacional se ha reactivado un tanto en los mayor parte, las organizaciones internacionaRICS 138/Diciembre 1993

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les han sido tratadas como si fueran unidades cerradas. Abundan monografías sobre cada organización, que constituyen el elemento tradicional para el lector. 3) Los estudios de las secretarías internacionales se han referido más a datos estáticos sobre los funcionarios públicos que a la dinámica de su modus operandi en un medio internacional heterogéneo y fluido. 4) La investigación relativa a las organizaciones internacionales ha sido en general más ideográfica que nomotética. De resultas de una base teórica débil o inexistente se ha caído en el eclecticismo y en una acumulación inadecuada de conocimientos. El presente ensayo obedece al propósito de sugerir una perspectiva alternativa, interorganizacional, de la organización internacional que sirva para corregir en cierto grado esas deficiencias. Para describirla, me propongo aprovechar mi propia experiencia en la investigación, incluido un proyecto anterior sobre coordinación internacional en problemas relativos al transporte aéreo civil, los refugiados y la energía atómica, así como un proyecto en curso acerca de la reacción mundial ante la pandemia del SIDA. Cabe formular dos observaciones concretas en cuanto a la teoría actual sobre cooperación y organización internacional que sirven de punto de partida para el método sugerido: a) el descuido relativo de la teoría de la organización en el estadio de las organizaciones internacionales y b) el exceso de dependencia de las teorías estructurales en el estudio contemporáneo de la cooperación internacional. La organización internacional y la teoría de la organización

Podría decirse a grosso modo que la teoría general de la organización ignora a la organización internacional y viceversa. En un estudio reciente (Ness y Brechin, 1988, pág. 245) se llegaba a la conclusión de que «el desfase entre el estudio de las organizaciones internacionales y la sociología de las organizaciones es profundo y persistente». En libros de texto muy utilizados sobre la teoría de la organización no se incluye un tratamiento sistemático de las organizaciones internacionales (véase, por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Starbuck, 1981) ni los autores de textos de estudio sobre organizaciones internacionales se refie-

Christer Jónsson

ren a la teoría de la organización general (véase, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson, 1984). No cabe duda de que las organizaciones internacionales son distintas de otros tipos de organización y que su entorno anárquico y heterogéneo, se halla dominado por Estados soberanos y egocéntricos. Sin embargo, ello no debe ocultarnos las grandes semejanzas que existen. Tanto el marco nacional como el internacional se caracterizan por una notable proliferación de las organizaciones. La maduración de la sociedad industrial, la democracia política y el Estado providencial han provocado la aparición de una «sociedad de organizaciones», al mismo tiempo que las organizaciones internacionales crecían en progresión geométrica en cuanto al número de funcionarios contratados y de naciones representadas, el tipo de problemas a que se dedicaban y el número de siglas que empleaban. La proliferación de las organizaciones plantea el problema genérico de las relaciones entre ellas. La teoría interorganizacional es el título dado a un conjunto de obras teóricas en que se abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autónomas. Las relaciones entre organizaciones formalmente autónomas en que la responsabilidad y la división de funciones son difusas (ya sea en el plano nacional o en el internacional) entrañan por lo general negociaciones entre organizaciones cuyo carácter extraoficial constituye un elemento esencial. Teorías estructurales de la cooperación internacional

Durante mucho tiempo, la problemática de la cooperación internacional fue enfocada predominantemente con un criterio normativo y utópico. Sin embargo, la investigación en nuestros días, no apunta ya a preparar planes de cooperación sino que parte de la cuestión empírica de cómo y por qué puede establecerse cooperación entre entes superegoístas, como los Estados. «La cooperación en un régimen de anarquía» se ha convertido en una consigna común de diversos enfoques de esta cuestión general. Las obras recientes encuentran inspiración en la teoría del juego, en el concepto de regímenes internacionales o en ambas cosas.

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva

interorganizacional

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Apertura de una reunión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berlín-oeste, setiembre de 1988, en un clima agitado provocado por manifestantes hostiles a las políticas de esta institución, R. Bossu/sygma.

El fundamental estudio hecho en 1984 por Robert Axelrod acerca del juego del «dilema del prisionero» en tanto que arquetipo de la opción entre cooperación y defección ha inspirado una serie de tratados sobre cooperación internacional que subrayan la importancia del horizonte cronológico. El análisis de Axelrod parece indicar que, si este dilema es múltiple o «reiterado» los beneficios de la defección a corto plazo suelen verse contrarrestados por los perjuicios a largo plazo que entraña la defección mutua. «Para que la cooperación sea estable», aduce, «el horizonte cronológico del futuro debe ser suficientemente prolongado» (Axelrod, 1984, pág. 174). La teoría de la estabilidad hegemónica ocupa un lugar preponderante en la teoría del régimen. Las dos premisas centrales de esta teoría consisten en que 1) los regímenes internacionales son creados normalmente por una potencia dominante, un Estado hegemónico y 2) la hegemonía debe subsistir para que los regímenes se mantengan (Keohane, 1984,

pág. 31). Se supone que la distribución hegemónica del poder tiene como resultado regímenes estables y aporta los bienes colectivos que se necesitan para que el régimen funcione en forma efectiva. A la inversa, los regímenes se debilitarían en un contexto en que la hegemonía va en declive. Tanto la teoría del juego como la del régimen son de índole esencialmente estructural y estática, y en gran medida no tienen en cuenta los procesos políticos de cooperación como han reconocido algunos estudiosos de los regímenes internacionales. Por ejemplo, el «modelo de organización internacional», sugerido por Keohane y Nye (1977, pág. 55) como alternativa a los modelos estructurales, se basa en la hipótesis que «una vez establecido un conjunto de redes, normas e instituciones, será difícil erradicarlo o modificarlo en forma drástica». Originalmente, se trataba de una explicación de por qué los regímenes no cambian, pero Keohane (1984, pág. 97) posteriormente empezó a asignar menos importancia a la iner-

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cia de la organización y más a las contribuciones positivas de la organización estructurada y no estructurada. - Los estrechos vínculos entre los funcionarios que participan en la gestión de los regímenes internacionales ponen a los gobiernos en mejores condiciones para concertar acuerdos en beneficio mutuo, ya que las relaciones entre gobiernos, caracterizadas por una comunicación constante entre funcionarios técnicos, tanto estructuradas como no estructuradas, son intrínsecamente más propicias al intercambio de información que las relaciones tradicionales entre burocracias cerradas. El «modelo de organización internacional» no ha suscitado el mismo grado de atención que los modelos estructurales entre los estudiosos de los regímenes internacionales. A mi juicio, sin embargo, constituye un punto de partida lógico para examinar el vínculo entre la cooperación internacional y la organización internacional y aquí es donde hay que referirse a la teoría de la interorganización.

Teoría de la interorganización Si bien «en la mayor parte de la investigación sobre las organizaciones se parte de la hipótesis expresa o tácita de que hay marcadas diferencias entre las organizaciones», ha cundido más la idea de que «muchas veces no está claro dónde terminan las organizaciones y comienza su entorno» (Metcalfe, 1981, pág. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo de observar que ello no ha tenido mayor repercusión en el estudio de las organizaciones internacionales, los autores propician una «mayor atención a la estructura no sólo de cada organización sino de los sistemas de organizaciones que pueden generarse sobre el terreno» (pág. 268), e indican que sería muy fructífero hacer investigaciones en el campo de los «sistemas interorganizacionales con diferencias internas» (pág. 269). En la teoría de la organización, el paso de la idea de un «sistema cerrado» a la de un «sistema abierto» y el paso de la organización estructurada a la no estructurada ha entrañado un creciente interés en las variedades del aná-

Christer Jónsson

lisis de redes. En otra obra (Jónsson, 1986), me referí a la aplicabilidad del criterio de las redes a las relaciones entre organizaciones cuando se trata de problemas que trascienden las fronteras nacionales y requieren la participación tanto de organizaciones nacionales como internacionales. Me permitiré recapitular los principales elementos de este enfoque y dar algunos ejemplos empíricos al respecto. En términos generales, cabe definir una red social como «el conjunto estructurado de relaciones entre actores o grupos en un espacio social» (Bacharach y Lawler, 1980, pág. 205) o como una «estructura de transacciones que se repiten» (Aldrich, 1982, pág. 282). Las organizaciones estructurales (públicas y privadas, nacionales e internacionales) constituyen la base de las redes transnacionales. Sin embargo, quienes participan en las redes no son organizaciones en su conjunto sino más bien ciertos funcionarios de las organizaciones que la integran. - N o debemos perder de vista que no hay interacción entre las organizaciones como tales y su entorno. Son los individuos quienes interactúan dentro de un marco más o menos detallado de necesidades, expectativas, conflictos y tensiones [Organ, 1971, pág. 80]. La interfaz entre las organizaciones está primordialmente a cargo de quienes desempeñan funciones vinculantes entre la organización y su entorno mediante el procesamiento de información o la representación externa (Ross y Starke, 1981, pág. 302). Por lo general, esas personas y su medio están sujetos a un alto grado de conflicto sobre su función y suelen quedar atrapados en medio de expectativas diferentes en cuanto a ella, no sólo entre las de su propia organización u otras, sino también entre sus representados. En su carácter de «intermediarios activistas» entre su propia organización y el entorno, no deben solamente representar a la organización ante su entorno sino también representar a éste ante los elementos constitutivos de la organización (Organ, 1971, págs. 74 a 76). Este tipo de función no entraña necesariamente cargos oficiales, y sus titulares pueden encontrarse en distintas categorías de la estructura de una organización. Cabe mencionar


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Refugiados kurdos en las montañas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podido resolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/ MSF.

como ejemplo los compradores y vendedores en las empresas y los diplomáticos y negociadores internacionales en las burocracias de gobierno. En las organizaciones internacionales se encuentran por lo general dentro de la secretaría. En todo caso, constituyen sólo una fracción de las unidades administrativas nacionales y las secretarías internacionales. Los estudiosos de las redes entre organizaciones se han referido al carácter central que revisten en esas redes las llamadas organizaciones de enlace. - Las organizaciones de enlace, que tienen amplios vínculos que se superponen con distintas partes de una red, desempeñan la función central en la integración de diversas organizaciones. Al mantener vínculos con más de un subsistema, constituyen los medios a través de los cuales la red mantiene un cierto grado de concatenación [Aldrich y Whetten, 1981, pág. 390].

Las organizaciones de enlace ocupan un lugar central porque la mayoría de las demás organizaciones de la red tienen acceso a ellas y, a su vez, tienen acceso a esas otras organizaciones. Así, pueden servir de cauce de comunicación entre las organizaciones que integran las redes, vincular a terceros entre sí y orientar activamente el comportamiento de otras organizaciones o coaliciones (véase Aldrich y Whetten, 1981, pág. 390; Tichy, 1981, pág. 229). La posición de una organización de enlace rara vez se basa íntegramente en la autoridad formal, sino en gran medida en su capacidad de manipular las características de las redes movilizando las coaliciones en torno a problemas concretos o controlando el proceso de negociación (Aldrich y Whetten, 1981, pág. 394). Las redes de organizaciones transnacionales pueden vincular a organizaciones nacionales tanto públicas como privadas y organizaciones internacionales tanto intergubernamen-

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tales como no gubernamentales. Las redes transnacionales parecen tener importancia por lo menos en tres contextos distintos: 1) la creación, el mantenimiento y la transformación de regímenes internacionales, 2) la ejecución de programas internacionales y 3) la formulación de la política nacional. La dinámica del régimen

Para facilitar la creación y el mantenimiento de regímenes internacionales se parte del supuesto de que existen vínculos entre naciones y entre gobiernos. Según Puchala y Hopkins (1982, pág. 247), -los participantes en el régimen son en la mayoría de los casos entidades burocráticas o individuos que funcionan como parte del «gobierno» de un subsistema internacional estableciendo normas, haciéndolas cumplir y actuando de conformidad con ellas. Los individuos y las funciones burocráticas están unidos en redes internacionales de actividades y comunicación y estos individuos y normas, al crear y mantener regímenes, regulan los ámbitos en que hay problemas. Las redes agilizan la distribución de información, considerada elemento clave en el proceso de la dinámica del régimen. Por una parte, cabe presumir que la existencia de una red transnacional facilita el logro de las coaliciones y transacciones necesarias para crear o modificar regímenes internacionales. Por la otra, una red transnacional (en la medida en que debe su existencia a un determinado régimen y tiene interés en él) puede afianzar el régimen existente y hacer más difícil cambiarlo. El término «comunidades epistémicas», que ha cobrado recientemente gran difusión en las obras académicas, destaca los aspectos cognoscitivos de las redes transnacionales y se centra en el control sobre el conocimiento y la información. Se define la comunidad epistémica como «una red de profesionales con competencia y conocimientos reconocidos en un ámbito determinado y con autoridad para hacer valer su conocimiento a efectos de política en ese ámbito» (Haas, 1992, pág. 3). Esos grupos profesionales comparten valores,

Christer Jónsson

creencias y conceptos de validez (Haas, 1990, pág. 55; 1992, pág. 3). A mi juicio, el concepto de «red» es el genérico, lo que deja abierta la base cognoscitiva de los vínculos entre individuos y organizaciones; por lo tanto, cabe calificar a las comunidades epistémicas de tipo especial de redes. La historia del transporte aéreo internacional sirve de ejemplo del papel de las redes internacionales en la dinámica del régimen. Una red oficiosa de oficiales militares preparó el camino para el Convenio de París de 1919, el primer régimen internacional para la aviación. Los negociadores de la conferencia de paz de París en 1919 eran miembros de una red oficiosa creada como resultado de la cooperación entre los aliados en la Primera Guerra Mundial. La coordinación entre las fuerzas aéreas de las potencias aliadas ha tenido lugar desde septiembre de 1917 en una organización conocida como el Comité Interaliado sobre Aviación. En París, el comité fue reorganizado y ampliado a una comisión aeronáutica, encargada de estudiar todas las cuestiones de aviación planteadas en la conferencia. Uno de los negociadores en París atribuyó el hecho de que la Comisión Aeronáutica pudiese llegar a acuerdos o a la circunstancia de que «la mayoría de los miembros, en razón de su experiencia como miembros del Comité Interaliado sobre Aviación, han aprendido a trabajar juntos en forma rápida y armoniosa», llegando a la conclusión de que «indudablemente fue gracias al impulso, empeño y camaradería de los delegados que la Comisión pudo enunciar principios en su día, establecer el marco del convenio en unas pocas semanas y redactarlo en menos de cuatro meses» (Colegrove, 1930, pág. 58). Los representantes de 54 Estados que se reunieron en Chicago en noviembre de 1944 para preparar un nuevo régimen en materia de aviación tras la Segunda Guerra Mundial no tenían la ventaja de una red preexistente. En la conferencia de Chicago se asistió a un enfrentamiento entre principios y entre Estados sin el efecto paliativo de un intermediario. La brecha existente entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, los principales protagonistas, no se zanjó hasta dos años después con el llamado acuerdo de Bermudas. El acuerdo de Bermudas de 1946 confió a las compañías aéreas reunidas en el seno de la

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva Ínterorganizacional

Asociación del transporte aéreo internacional (IATA) la tarea primordial de fijar las tarifas. Como resultado, la IATA se convirtió en la organización de enlace de una red internacional con múltiples vínculos que facilitaba la comunicación y el logro de coaliaciones a través de las fronteras nacionales. A fines de los años setenta los Estados Unidos hicieron un intento por cambiar el régimen actual y privar a la IATA de su función central. Sin embargo, al impugnar el régimen, los Estados Unidos impugnaron también la red. Con el tiempo, las presiones internacionales obligaron a los Estados Unidos a aceptar una solución de avenencia consistente en introducir cambios en el régimen existente en lugar de cambiar de régimen (véase Jónsson, 1987, págs. 119 a 151). Ejecución de programas internacionales

En la ejecución de un programa acordado por un foro internacional participan normalmente diversos agentes, entre ellos organismos nacionales de gobierno y organizaciones internacionales. Habida cuenta de que, por necesidad, ello entraña problemas de coordinación, no cabe sorprenderse de que con tanta frecuencia se hable de mala administración de programas internacionales. Estos problemas de ejecución no son en modo alguno propios de los programas internacionales. Un número cada vez mayor de obras en el campo de la administración pública se centra en los aspectos, durante mucho tiempo desestimados, de la ejecución en la formulación de la política en los planos subnacional y nacional. El interés que la cuestión de la ejecución suscita actualmente en los especialistas en ciencias políticas surge de la observación de que en muchos casos la política no es llevada a la práctica o lo es en forma distinta de lo que querían las autoridades (véanse, por ejemplo, Bardach, 1977, pág. 3; Williams, 1980, pág. 2). Se está creando consenso entre los investigadores en el sentido de que la ejecución es esencialmente un proceso político que ha de ser considerado «parte integrante del proceso de la política y no una secuela administrativa de la formulación de la política» (Barrett y Hill, 1984, pág. 220). La negociación y la formación de coaliciones, más que el control jerárquico, son calificados de características fundamentales de los procesos de ejecución

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(véanse, por ejemplo, Elmore, 1980; Barrett y Hill, 1984). Así, los estudiosos del proceso de ejecución han llegado a la conclusión de que no procede centrar la atención en cada una de las distintas organizaciones. Se ha sugerido la calificación de «estructura de ejecución» para referirse a la red de agentes establecida o movilizada en la etapa de ejecución del proceso de formulación de la política (Hjern y Porter, 1981). No parece haber dificultad para aplicar a los programas internacionales los conocimientos acumulados por los estudiosos de la ejecución en los planos nacional y subnacional. El ámbito de la energía atómica sirve de ejemplo de cuan eficaz es una red estrecha y efectiva a efectos de ejecución de programas internacionales. La secretaría del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) desempeña un papel fundamental en la puesta en práctica del sistema de garantías previsto por el Tratado sobre la no proliferación nuclear de 1968. Los estrechos contactos entablados por los inspectores que, en el ejercicio de sus funciones, se encargan de la inspección y control de las instalaciones, junto con la abundancia de conferencias, seminarios y otras reuniones del OIEA, han servido para organizar en torno al OIEA una red cerrada y una «comunidad epistémica». Además, el establecimiento de una red internacional de funcionarios, científicos y técnicos en el campo de la energía atómica se ha visto facilitada por el hecho de que se trata de un campo especializado en sí mismo y bastante homogéneo (véase Jónsson y Bolin, 1988). La existencia de una red transnacional puede facilitar la ejecución de una política pero no la garantiza, como se observa en el campo de la ayuda internacional a los refugiados y su protección. Un observador (Gordenker, 1988, pág. 294) habla de una «extensa red de organismos de voluntarios, expertos y funcionarios que se ocupa de los asuntos de refugiados en todo el mundo». El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) hace las veces de enlace en estas redes al establecer una oficina para el contacto directo con los numerosos organismos de voluntarios que realizan actividades en la materia. - Habida cuenta de que esta red tiene que ver con todos y cada uno de los elementos

Christer Jónsson

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relacionados con los refugiados, desde la primera información sobre el terreno hasta el reasentamiento último o la repatriación, constituye una importante fuente de información para el ACNUR y para los gobiernos. Habida cuenta de que administra gran parte de las actividades prácticas relativas a los refugiados, se encuentra también en condiciones de proponer normas y objetivos que tal vez sean distintos de los del ACNUR [Gordenker, 1988, pág. 295]. Si bien el ACNUR procura actuar como coordinador de los programas de refugiados, esa función no deja de ser impugnada. Evidentemente, la disposición de muchas organizaciones no gubernamentales a dejar la coordinación en manos de un organismo de las Naciones Unidas tiene un límite. Además, los gobiernos de los países receptores esperan en muchos casos coordinar la asistencia a los refugiados dentro de su jurisdicción. Por lo tanto, para llevar a la práctica un programa en materia de refugiados hay que tener en cuenta múltiples intereses nacionales o internacionales y esto no es fácil, incluso cuando existe una red transnacional. Cabe mencionar como ejemplo la reacción internacional ante la entrada masiva de refugiados de Etiopía y Eritrea al Sudán oriental en 1984 y 1985. La repentina aparición de una red de socorro integrada por organismos de voluntarios pareció descuidar a poblaciones locales en situaciones igualmente vulnerables. Además, existía la idea de que los organismos extranjeros estaban asociados con intereses de política exterior de los países de origen de los refugiados. Así, el recelo cada vez mayor entre funcionarios del Gobierno de Sudán en cuanto a la política, los objetivos y las intenciones ocultas de los organismos extranjeros obstaculizó la ejecución del programa de socorro (Ek y Karadawi, 1991, pág. 201). Igualmente, el proyecto de repatriar a unos 250.000 refugiados de Eritrea en 1992 dio lugar a prolongadas y ásperas negociaciones entre el ACNUR, la Comisión para los Problemas de los Refugiados de Eritrea y la Comisión del Sudán para los Refugiados (Ek y Karadawi, 1992). Las actividades internacionales de lucha contra la epidemia del SIDA ponen de relieve las dificultades que entraña el establecimiento

de una red efectiva para ejecutar programas en atención a nuevos problemas de alcance mundial. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha sido designada oficialmente como organización de enlace en la colaboración mundial para hacer frente a la epidemia del SIDA. En 1987, la OMS dio comienzo a su Programa Especial para el SIDA, llamado posteriormente Estrategia Mundial de lucha contra el SIDA. La iniciativa de la OMS contó inmediatamente con el respaldo de los gobiernos y de otras organizaciones internacionales. En junio declararon su apoyo los jefes de Estado que asistían a la conferencia cumbre económica que se celebraba en Ginebra. En octubre, la Asamblea General de las Naciones Unidas examinó la cuestión del SIDA, por primera vez se ocupaba de una enfermedad determinada. La Asamblea confirmó «el liderazgo establecido de la Organización Mundial de la Salud y el papel fundamental de dirección y coordinación que desempeña». La primera tarea del Programa Mundial consistía en establecer una red mundial de presentación de informes sobre el SIDA y en prestar asistencia a los gobiernos para el establecimiento de comités y programas nacionales en la materia. Cabe preguntarse hasta qué punto ha podido la OMS desempeñar su función de enlace. Una limitación consiste en que la OMS, en su calidad de organización intergubernamental, tiene como entidades nacionales de contrapartida a organismos de gobierno. Los ministerios de salud de los países, especialmente en el Tercer Mundo, son notoriamente débiles o ineficientes. La OMS recurrió en primer lugar a otras organizaciones intergubernamentales para lograr un mejor acceso en el Tercer Mundo y constituyó con el PNUD la «Alianza de Lucha contra el SIDA», con el propósito de aprovechar la especialización socioeconómica del PNUD y su presencia en la mayor parte de los países en desarrollo por conducto de sus representantes residentes. La OMS estableció también acuerdos de cooperación con otros miembros del sistema de las Naciones Unidas, como el UNICEF, la UNESCO, la FAO, la OIT y el Banco Mundial. El enlace organizado y en gran escala con organizaciones no gubernamentales tuvo lugar mucho después. En mayo de 1989, la Asamblea Mundial de la Salud aprobó una resolu-


ción relativa a la colaboración con organizaciones no gubernamentales en la estrategia mundial de acción preventiva y lucha contra el SIDA. Sin embargo, esa colaboración ha resultado difícil. Los representantes de organizaciones no gubernamentales, especialmente de organizaciones de servicios que participan en la labor operacional sobre el terreno, tienden a desconfiar de las organizaciones intergubernamentales en general y de la OMS en particular, a las que califican de entes burocráticos que pretenden asumir el control. En 1990 se estableció un Consejo Internacional de Organizaciones de Servicio para el SIDA y han surgido otros foros de colaboración entre organizaciones no gubernamentales. Al mismo tiempo, el número de grupos de intereses especiales es cada vez mayor. En suma, se puede hablar de una red para el SIDA puesto que más bien parecen existir varias redes no particularmente bien vinculadas entre sí. Los intentos mundiales de lucha contra el SIDA se caracterizan, pues, más por la fragmentación que por la coordinación (véase Jonsson, 1992). En resumen, resulta difícil establecer redes que, una vez establecidas, puedan facilitar la ejecución de programas internacionales, pero no garantizarla. La formulación de la política nacional

La postura realista convencional sostiene que son los gobiernos nacionales los que llevan las riendas cuando se trata de formular la política relativa a cuestiones que tienen una dimensión internacional. Los gobiernos formulan la política, dirigen y controlan las burocracias de sus países y, por conducto de su representación e insistencia en sus derechos soberanos dentro

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de las organizaciones intergubernamentales, también controlan indirectamente las burocracias internacionales (véase el gráfico 1). Esta opinión, sin embargo, es excesivamente simplista. En primer lugar, los burócratas participan normalmente en la preparación y redacción de la política de gobierno y tienen considerable influencia en particular cuando se trata de cuestiones técnicamente complejas y funcionalmente concretas. En la práctica, los burócratas, según la información que suministren a los órganos centrales de adopción de decisiones, pueden influir en los gobiernos. Además, en la mayoría de los casos, los gobiernos de los países están representados en las organizaciones intergubernamentales por burócratas. Las organizaciones intergubernamentales se han convertido en «metaburocracias» y, como dice Jacobson (1984, pág. 129), «están integradas por sus propias burocracias y por elementos de las burocracias de otros sistemas políticos». Hay que preguntarse, pues, cómo obtienen los burócratas nacionales información especializada sobre cuestiones concretas. La respuesta consiste en que en muchos casos la obtienen por el hecho de ser parte de una red transnacional donde hay un lugar central para organizaciones internacionales, sean intergubernamentales o no gubernamentales. Si agregamos dos flechas al modelo tradicional, nos queda un cuadro mucho más ambiguo (gráfico 2). Ya no queda claro quién controla a quién. El estricto control del gobierno es reemplazado por la «coordinación espontánea» (véase Lundquist, 1985, pág. 213). Se supone que incumbe a los burócratas, nacionales o internacionales, una función importante y que cobran especial interés los vínculos entre los funciona-

Plano nacional

Plano internacional

Gobierno

Asamblea de la organización internacional

Burocracias

Secretaría

Gráfico 1. Modelo tradicional del control por los gobiernos.

Christer Jónsson

550

Plano nacional

Plano internacional

Gobierno

Asamblea de la organización internacional

Burocracias

Secretaría

Gráfico 2. Modelo modificado de la formulación de la política nacional.

rios internacionales y los nacionales. Como estos vínculos son extraoficiales y no están bien documentados, puede resultar difícil descubrirlos a los observadores externos y probablemente a quienes tienen que adoptar las decisiones. El poder cobra carácter anónimo, en parte porque resulta difícil quién tiene el control decisivo y en parte porque los procesos de ejercicio del poder están ocultos a los ojos del público. En la era contemporánea de la internacionalización, los que desempeñan funciones que trascienden los límites de las burocracias nacionales y están vinculados con redes transnacionales tienen mayor influencia que los demás. Hay una tendencia a establecer dos culturas separadas de organización, una mundial y una nacional o interna (véase Field, 1971, pág. 17). En suma, las redes transnacionales pueden surtir efecto sobre la formulación de la política nacional de diversas formas directas e indirectas. Cabe mencionar como ejemplo lo que ocurrió en 1978 cuando la Junta de Aeronáutica Civil de los Estados Unidos de América impugnó el régimen de la aviación internacional. Con la IATA como motor, se movilizó una red extraoficial en la que tuvieron una participación fundamental las aerolíneas y los ministerios de asuntos extranjeros (véase Jónsson, 1987, págs. 119 a 151). El vínculo entre las aerolíneas y los gobiernos de los países reviste importancia determinante. En una masiva campaña de persuasión, la IATA (o más bien unos cuantos altos funcionarios de la secretaría de la IATA) convenció a las aerolíneas que la integraban de la necesidad de presionar a sus respectivos mi-

nistros de asuntos exteriores para que iniciasen gestiones ante el Departamento de Estado de los Estados Unidos de América. La idea era aprovechar los conflictos internos y las escaramuzas burocráticas en Washington, y la estrategia tuvo éxito. Ya antes el Departamento de Estado se había aliado con la Junta de Aeronáutica Civil para impedir el intento del Departamento de Transporte de asumir un lugar central en la formulación de la política estadounidense en materia de aviación. Sin embargo, tras las masivas protestas diplomáticas procedentes de todo el mundo, el Departamento de Estado se enfrentó con la Junta de Aeronáutica Civil, acusándola de tomar iniciativas que tendrían por efecto cortar las relaciones con países «amigos». Tras un complejo y prolongado proceso, caracterizado por una particular mezcla de diplomacia, política interna y contactos oficiosos, la Junta de Aeronáutica Civil tuvo que dar marcha atrás. Cabe partir del supuesto de que las redes transnacionales influyen sobre la formulación de la política nacional cuando se trata de cuestiones técnicamente complejas, como la energía atómica. Por ejemplo, entre 1976 y 1978 había en Suecia un gobierno de coalición encabezado por un Primer Ministro perteneciente al Partido del Centro, cuya campaña electoral se había basado en un fuerte programa antinuclear. Según una fuente bien informada que entrevistamos en nuestro proyecto de investigación, eminentes miembros suecos de la red cuyo centro era el OIEA desempeñaron un papel determinante al disuadir a los miembros del Gobierno que pertenecían al Partido del Centro de la idea de reconsiderar la participación de Suecia en el OIEA.

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Hay otro ejemplo de intervención de las redes en la formulación de la política nacional; en efecto, durante varios años el principal asesor del Gobierno sueco para la cuestión del SIDA era también presidente de la Sociedad Internacional para el SIDA (organización no gubernamental) y miembro de la Comisión Mundial sobre el SIDA, órgano asesor del director del Programa Mundial para el SIDA de la OMS.

Conclusiones Los marcos conceptuales son como los focos que iluminan en parte la escena pero dejan otras en sombras. Sirven para que cobremos conciencia de algunos aspectos de un fenómeno o de un problema al tiempo que nos desentendemos de otros. Para concluir, querría explayarme sobre tres aspectos que los planteamientos tradicionales han dejado sumidos en la sombra pero que aparecen en el planteamiento interorganizacional de las organizaciones internacionales, a saber, 1) el individuo como líder, 2) la función de las secretarías internacionales y 3) las relaciones entre las organizaciones intergubernamentales y las no gubernamentales. El papel del líder

El análisis de las redes se centra en los individuos en general y en el liderazgo individual en particular. El liderazgo individual es esencial para dar orientación a redes extraoficiales de índole más jerárquica. El liderazgo es «uno de los fenómenos más observados y peor comprendidos en nuestro mundo» (Burns, 1978, pág. 2). Sin embargo, algunas observaciones tomadas de las obras teóricas en la materia parecen pertinentes al estudio de las redes oficiosas. En primer lugar, la dirección presupone la existencia de dirigidos y, para comprender el funcionamiento de las redes, no hay que

Estabilidad Cambio

preguntarse «¿por qué algunos individuos se hacen líderes?» sino, más bien, «¿por qué algunas organizaciones optan por seguir a ciertos líderes?». Una respuesta corriente a esa pregunta consiste en que los líderes desempeñan funciones indispensables en las organizaciones, sean oficiales u oficiosas. Las organizaciones tienen diversas necesidades y objetivos que pueden quedar incorporados en forma más o menos perfecta en la función de liderazgo. Una útil tipología se basa en las dimensiones de la orientación externa e interna y de estabilidad y cambio (Strand, 1987, págs. 88 a 90). Esta cuádruple función, originalmente formulada con miras a la dirección de organizaciones públicas oficiales, puede ser también aplicable a la dirección de redes transnacionales oficiosas. Aplicándola a esta unidad de análisis podemos decir que el director, en su papel de administrador, crea y mantiene las estructuras de la red; en su papel de integrador motiva a cada uno de los participantes y desarrolla las relaciones humanas en la red, en su papel de productor fija los objetivos de la red y contribuye a alcanzarlos y, en su papel de empresario, interactúa con el medio, sobre el cual ejerce influencia y se adapta a él. Habría que agregar que la función de dirección interna cobra una índole doble considerada desde el punto de vista de una red. El director tiene que administrar estructuras e integrar personas, no sólo dentro de su red sino también dentro de la organización constitutiva a fin de mantener su base de organización. Como señaló Young (1991), el desempeño de esta función de liderazgo requiere dotes intelectuales y prácticas. También puede ser útil representar a una organización bien montada. En las obras teóricas sobre la materia se llega a la importante conclusión de que no hay un tipo de liderazgo que en sí sea suficiente para producir los resultados perseguidos, éste es el caso de la cooperación internacional

Interno

Externo

Administrador

Productor

Integrador

Empresario

Gráfico 3. Tipología de las funciones de liderazgo.

Christer Jónsson

552

(véanse, por ejemplo, Young, 1991, págs. 303 a 305; Strand, 1987, pág. 90). El liderazgo universal fue un importante factor para que la IATA y la red de aviación internacional lograran impedir que los Estados Unidos desbarataran el sistema a fines de los años setenta. El Director General de la IATA, Knut Hammarskjold, proveniente de una carrera diplomática y no de la industria de la aviación, aplicó su talento diplomático a las relaciones dentro de la secretaría, entre elementos de la misma, y externas. Constantemente empeñado en la diplomacia personal a diversos niveles en todo el mundo, aportó fecundas ideas y ofreció su mediación en etapas cruciales del complejo proceso de negociación. Su función, en suma, trascendía el ámbito de la IATA o, en otras palabras, las funciones de enlace en el seno del secretariado de la IATA estaban asumidos por personal situado no en la periferia sino en el centro mismo de la organización, importante factor que explica la utilidad de la IATA como organización de enlace. A la larga, Knut Hammarskjold se vio obligado a dimitir. Las aerolíneas que integraban la IATA consideraron que había perdido de vista a sus representados y el ex diplomático fue sustituido por un ejecutivo de una aerolínea. Se encuentra un interesante paralelo en el ámbito del SIDA. Jonathan Mann, durante los años en que desempeñó el cargo de Director del Programa Mundial para el SIDA de la OMS, desempeñó las diversas funciones que se han descrito antes, contribuyó activamente a formar redes, su formación en materia de salud pública le hacía particularmente apto para integrar a profesionales de la medicina con otros activistas en la lucha contra el SIDA, contribuyó a la formulación de los objetivos de la cooperación mundial contra el SIDA y, en sus viajes por el mundo, se mantuvo en constante interacción con el contexto. Mientras tanto, parece haberle ido mal en las funciones internas relacionadas con la OMS y, en 1990, fue sustituido por un antiguo funcionario de la OMS. Así, los casos de Knut Hammarskjold y Jonathan Mann ponen de relieve una tendencia que se puede observar también en otros campos, a saber, el buen desempeño de una función de dirección en una red transnacional bien puede poner en peligro el puesto del líder dentro de su propia organización.

La función de las secretarías internacionales

Se ha definido a las administraciones públicas internacionales como «plantas trepadoras de la cooperación internacional»; son demasiado débiles para mantenerse erectas sin apoyo, suelen servir para ocultar horribles muros, de los cuales casi siempre resulta imposible deshacerse (Mouritzen, 1991, pág. 24). Esta idea de las secretarías internacionales como participantes débiles, ineficientes y prácticamente ornamentales, aunque persistentes, en la política mundial está generalizada. La premisa básica del realismo (los Estados, en virtud de su poderío militar, son los factores más poderosos en la política internacional) nos ha hecho subestimar el poder de los funcionarios internacionales. Especialmente en los ámbitos en que la información es un recurso más importante que la fuerza bruta, las secretarías internacionales pueden desempeñar una función esencial al actuar como centros de información. Esto significa que una parte no insignificante de la información en que se basa la adopción de decisiones en los planos nacional e internacional emana de funcionarios internacionales o ha «pasado» por ellos. Hay otra razón por la cual las secretarías internacionales tienen mucha influencia; en efecto, los funcionarios de esas secretarías con contratos de duración determinada van luego a prestar servicios en la burocracia nacional de los Estados miembros (Jacobson, 1984, pág. 90). En estas redes en que ex funcionarios internacionales pasan a desempeñar puestos clave, las organizaciones internacionales pueden hacerse representar indirectamente en los procesos de formulación de la política nacional. Maurice Strong (1978, pág. 35) se expresaba en los siguientes términos: - A mi juicio, las organizaciones internacionales deben en esencia ser dueñas del proceso. A ellas incumbe la creación y administración de las redes en torno a problemas concretos de interés para el sistema internacional. Quienes van de la administración pública internacional a la nacional constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de estas redes y sistemas y pueden revestir diversas formas... aunque todos son parte de un proceso de recircula-


ción que hace que los funcionarios internacionales tengan conciencia del país y los funcionarios nacionales tengan conciencia internacional.

553

nes intergubernamentales y las no gubernamentales, tipos de organización que parecen ser complementarios. La fuerza de la organización intergubernamental (estar integrada por Estados, las organizaciones políticas más poEstos procesos presuponen un grado consi- derosas del mundo) puede constituir al mismo derable de rotación del personal. Es preciso tiempo su gran debilidad. Por una parte, para que los funcionarios de las secretarías interna- la solución de problemas internacionales es cionales tengan contratos de duración deter- indispensable comprometer a los Estados. Por minada en lugar de contratos permanentes, la otra, cada Estado salvaguarda celosamente que ha sido la norma tradicional en el sistema su soberanía y se niega a comprometerse en de las Naciones Unidas. Hay una clara tenden- virtud de decisiones de organizaciones intercia en favor de los contratos de duración de- gubernamentales en las cuales no haya expreterminada. La proporción de estos contratos sado su acuerdo y, en consecuencia, puede en el sistema de las Naciones Unidas ha sido bloquear la adopción de medidas al no sumarinferior al 20 % en los años 50, llegando a un se a un consenso en formación o al no abrir 40 % en la actualidad. Hay muchas diferencias sus fronteras. entre las organizaciones. La proporción corresPor más que las organizaciones interguberpondiente a los contratos de duración determi- namentales sean esenciales para incluir problenada es mayor en organizaciones muy especia- mas y cuestiones internacionales en los progralizadas, como en el OIEA (un 80 %) y la OMS mas de los gobiernos de los países, la atención (un 70 %), mientras la cifra correspondiente a y el compromiso verbal del gobierno no basla Unión Postal Universal (UPU) es del 10% tan. Para que haya acción, para ejecutar una (véase Graham & Jordán, 1980, págs. 82 a 84). política, suele necesitarse a las organizaciones Fuera del sistema de las Naciones Unidas, los no gubernamentales, que son particularmente contratos de duración determinada constitu- útiles cuando se trata de problemas que exisyen la regla y no la excepción. ten tanto en el plano internacional como en el Cabe mencionar como ejemplo el OIEA. de la comunidad y reviste suma importancia Habida cuenta de que el campo de la energía tener acceso a las sociedades. Además, las reiatómica se desarrolla con suma rapidez, es vindicaciones de soberanía del Estado no papreciso que haya una afluencia continua de ralizan con tanta facilidad a una organización nuevos funcionarios a fin de no quedar a la no gubernamental como a una intergubernazaga, y ello explica la política del OIEA de mental. otorgar contratos de duración determinada. En suma, la coordinación entre las organiCada año, unos cien funcionarios del cuadro zaciones intergubernamentales y las no guberorgánico dejan el OIEA y retoman su carrera namentales constituye un importante compoen sus países de origen. El Organismo a veces nente de la cooperación internacional y, lallama a estos funcionarios «graduados». La mentablemente, suele ser uno de los eslabones política del OIEA en materia de empleo, ade- más débiles de las redes transnacionales. Quemás de asegurar un alto grado de profesiona- da mucho por hacer para colmar la laguna de lismo, produce una red de información mun- desconfianza mutua que separa a las organizadial integrada por ex funcionarios (véase ciones intergubernamentales y a las no guberJónsson y Bolin, 1988). Se observan efectos namentales en diversas materias y son muy similares del paso de la administración inter- pocos los foros y los cauces establecidos para nacional a la nacional en otros órganos, inclui- la coordinación entre ambos tipos de organizada la burocracia de la Comunidad Europea. ción. Los vínculos entre las organizaciones intergubernamentales y las no gubernamentales son Relaciones entre las organizaciones esenciales en las actividades mundiales de luintergubernamentales y las no cha contra el SIDA, ámbito en el cual cabe gubernamentales decir que son más importantes los planos Uno de los vínculos cruciales en una red trans- mundial y de la comunidad que el nacional nacional es el que existe entre las organizacio- (Mann, 1990). La cooperación mundial y el

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tratamiento, la atención y la educación centrados en la comunidad son los componentes indispensables de una estrategia para la lucha contra el SIDA, y los vínculos intergubernamentales son evidentemente insuficientes. Los dirigentes de la comunidad, como los curanderos o las parteras tradicionales en África, podrían ser agentes eficientes para la educación y la prevención en esta materia. Varios de los grupos más afectados por el SIDA, como las prostitutas o los drogadictos, desconfían de las autoridades y, para llegar a esos grupos marginados por la sociedad puede ser más útil la intervención de sus pares que los llamamientos p las conferencias de las autoridades (véase Jónsson, 1992, pág. 80). Sin embargo, resulta sumamente difícil establecer un contacto entre el plano mundial y el de la comunidad. Como hemos visto, las organizaciones intergubernamentales (la OMS en particlar) y las no gubernamentales no han encontrado aún una fórmula mutuamente aceptable para la colaboración. En cambio, el éxito relativo de la IATA en el desempeñó de una posición de enlace en el campo de la aviación internacional puede atribuirse en parte a su frecuente interacción con diversas organizaciones intergubernamentales y revisten particular importancia sus vínculos con la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Tanto la IATA como la OACI se han reconocido recíprocamente como observadores, pero la IATA ha sido el asociado más activo. El texto de documentos de trabajo de la IATA se ha convertido muchas veces en resoluciones de la OACI con el patrocinio de aerolíneas y gobiernos. La IATA ha ocupado un lugar privilegiado dentro de la OACI, porque está facultada para participar en todos los comités y grupos y presentarles documentos mientras que la OACI ha participado en unos pocos foros de la IATA y lo ha hecho estrictamente en calidad de observadora. Este tipo de relación entre organizaciones ño gubernamentales o intergubernamentales se encuentra también en el plano regional. Se han creado varias asociaciones regionales de líneas aéreas, como la Asociación de Aerolíneas Europeas y la Asociación de Aerolíneas Africanas, que mantienen frecuentes relacio-

Christer Jónsson

nes con la IATA así como con organizaciones intergubernamentales similares de la región, la Conferencia sobre Aviación Civil Europea y la Comisión para la Aviación Civil Africana, por ejemplo (Jónsson, 1987, pág. 121). La IATA pone también de manifiesto la importancia de que haya un equilibrio de atribuciones entre quienes desempeñan funciones que se encuentran en el límite entre una organización y sus integrantes. McLaren, en su estudio de los organismos especializados de las Naciones Unidas (1980, págs. 135 y 136), llegó a la conclusión de que los integrantes de esas organizaciones (gobiernos y organismos especializados de gobiernos), como comparten la pericia técnica pero reivindican su monopolio, no permitirán normalmente que la secretaría internacional ejerza una función política. El equilibrio de atribuciones entre la secretaría de la IATA y sus integrantes (las aerolíneas) será distinto del que predominaba en las organizaciones intergubernamentales cuando los Estados Unidos impugnaron el régimen vigente. La secretaría de la IATA tenía un alto nivel de pericia política y, al mismo tiempo, compartía la pericia técnica con las aerolíneas, lo que le dejaba un margen de maniobra política. Así pues, el hecho de tener integrantes que no reivindiquen el monopolio de la pericia política puede constituir una importante ventaja relativa de las organizaciones no gubernamentales respecto de las intergubernamentales. En resumen, el planteamiento interorganizacional deja atrás el escepticismo realista respecto de las organizaciones internacionales. En lugar del modelo clásico de la «bola de billar», según el cual la interacción internacional es regida por el tamaño y el poderío relativo de unidades impermeables y sólidas, esta perspectiva evoca la imagen de «una masa de telarañas superimpuestas entre sí y, cuyos hilos convergen más en algunos puntos que en otros» (Burton, 1972, pág. 43). El problema para los estudiosos de las organizaciones internacionales consiste en desenredar estas telarañas y redes, compararlas y buscar elementos comunes. Traducido del inglés


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Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen, y perspectivas futuras James A. Caporaso Le estoy muy agradecido al editor de la Revis- mente cada uno de los artículos, con miras a ta Internacional de Ciencias Sociales por ha- determinar su propósito central. En segundo berme dado la oportunidad de responder a los lugar, trataré de exponer mi opinión respecto artículos de los profesores Jónsson, de Senar- de la teoría del régimen, situando los regímeclens, y Smouts. Los tres me han enseñado nes en el contexto más amplio del estudio de muchas cosas, y me han recordado que los las instituciones internacionales. Después de especialistas en ciencias sociales (sobre todo identificar las premisas centrales de la teoría en los Estados Unidos) no están exentos del del régimen, describiré brevemente sus contrietnocentrismo que caracteriza nuestro mundo. buciones y expondré algunas de sus limitacioLos tres autores comparten, en medida varia- nes. Por último, examinaré el programa teórible, opiniones críticas soco alternativo propuesto bre la teoría del régimen, por los profesores Smouts James A. Caporaso es titular de la Cáteoría ésta relacionada con y Jonsson y trataré de hatedra de Ciencias Políticas «Virginia y Prentice Bloedel», del Departamento las instituciones internacer una exposición equilide Ciencias Políticas de la Universidad cionales y que está en boga brada de sus ventajas y sus de Washington, Seattle, Washington. en los Estados Unidos1. inconvenientes. Es autor, junto con David Levine, de la obra Theories of Political Economy Si bien los análisis y las El artículo de Marie(1992) y editor de A Changing Internarecomendaciones de estos Claude Smouts contiene tional División of Labor (1987). Asiautores difieren en imporuna descripción general y mismo ha publicado muchos artículos, el más reciente de los cuales es el titulatantes aspectos, todos ellos un análisis de las teorías de do «Multilateralism and International coinciden en declararse inlas instituciones internaRelations Theory: The Search for satisfechos de los fundacionales y de la teoría del Foundations», International Organization, Vol. 46 (1992). mentos individualistas de régimen. A la autora no le la teoría neorrealista de las interesan tanto los detalles relaciones internacionales, concretos de la teoría del por entender que promuerégimen o las distintas insven la interpretación de la cooperación y las tituciones, como la capacidad de las institucioinstituciones internacionales como resultados nes internacionales de hacer frente a la conscolectivos de la interacciéa estratégica de los tante evolución de la vida internacional. Sin Estados, basada en el propio interés. Lo que abandonar el estudio de las instituciones interfalta es una sociología de las instituciones in- nacionales, la autora sugiere un nuevo punto ternacionales. Este es el punto de partida, sede partida para reconsiderar la cuestión en un gún estos autores, para entender la insatisfac- marco sociológico-renovado. ción que suscita la teoría del régimen, así Con objeto de concretar sus propuestas gecomo las correspondientes críticas y las alter- nerales, la profesora Smouts propone una denativas consideradas. tenida consideración de las posibilidades de la En el presente trabajo procederé del modo teoría de la regulación. Debe admitirse que los siguiente. En primer lugar, comentaré breve- trabajos sobre la teoría de la regulación, por RICS 138/Diciembre 1993

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populares que sean en otros contextos, apenas han tenido eco en las principales revistas sobre relaciones internacionales que se publican en los Estados Unidos2 (Noel, 1987, constituye una excepción). Un supuesto básico de la teoría de la regulación es que no se trata de un proceso abstracto, analizable por referencia a factores desencarnados de la producción y movimientos relativos de los precios. La teoría del crecimiento de la economía neoclásica es deficiente precisamente porque ignora el marco institucional de la asignación de recursos. En cambio, la teoría de la regulación propone una interconexión entre la actividad económica y los factores políticos y sociales, que se expresan históricamente «...como una sucesión de regímenes de acumulación (las estructuras de las relaciones entre la producción y la distribución) y modos de regulación (los marcos institucionales concretos que permiten la acumulación)» (Noel, 1993:5). El aspecto más prometedor de la teoría de la regulación, por lo menos desde un determinado punto de vista, es que facilita la integración nacional e internacional de las economías políticas. Con unas pocas excepciones (en particular los trabajos de Ruggie), la teoría del régimen no consigue esta integración. Es más, al determinar que la cuestión central es la manera en que los Estados unitarios racionales pueden llegar a cooperar en condiciones de anarquía, la integración a diversos niveles no se tiene siquiera en cuenta. Por otra parte, Christer Jónsson propone un enfoque alternativo basado en la teoría interorganizacional. Este autor centra su estudio en organizaciones específicas, sus estructuras y sus funciones. No obstante, a diferencia de la teoría convencional de la organización, que recalca los atributos de las propias organizaciones (por ejemplo, el tamaño o la complejidad), Jó'nsson examina las redes dentro de las cuales se mueven las organizaciones internacionales. Así por ejemplo, los vínculos entre las organizaciones, la estructura de los recursos (que no es lo mismo que la suma de los recursos de cada organización), la ubicación de los actores dentro de una estructura más amplia y los vínculos con el sector privado y los actores nacionales son factores de importancia crítica. El aspecto más prometedor de esta teoría es que puede reconceptualizar (con

James A. Caporaso

ventaja teórica) términos tales como poder, negociación, mediación y representación. A estos conceptos puede darse significados de carácter puramente posicional (basados en la ubicación y no en los atributos de la teoría neorrealista). En su artículo, Pierre de Senarclens lleva a cabo un examen de las contribuciones de la teoría del régimen. Se trata principalmente de saber si la teoría del régimen ha imprimido nuevo rumbo y animación al estudio clásico de las instituciones internacionales. Es una cuestión pertinente, que conviene plantearse. En su trabajo se hacen varias indicaciones valiosas, incluida la relativa al tratamiento inadecuado del poder en la teoría del régimen. Con algunas reservas, yo creo que su argumentación es muy sólida, e incluso ha sido reconocida por algunos teóricos del régimen (véase Krasner, 1991). Por desgracia, el análisis adolece de dos deficiencias. El profesor de Senarclens combina su análisis crítico de la teoría del régimen con una polémica contra estudiosos anglosajones («des chercheurs Anglo-Saxons»), Para él el problema real estriba claramente en esos investigadores, que trabajan en estrecha relación con el «establishment» político, en particular el de los Estados Unidos. Quizás sea cierto. Pero ésta es una proposición de la sociología del conocimiento para la cual no se ofrecen pruebas. El autor se limita a una argumentación ad hominem colectiva. La segunda limitación es que no se propone ninguna teoría o marco alternativo. Si la teoría del régimen es deficiente porque no atribuye bastante importancia al poder, no nos permite comprender suficientemente las variaciones entre las diferentes organizaciones y ofrece explicaciones confusas sobre el problema de la cooperación, ¿cómo haremos para mejorar nuestra comprensión colectiva? Es difícil criticar o defender una teoría sin un punto de referencia, una expectativa inicial. Este punto de referencia sólo puede ser otra teoría, y esto es precisamente lo que falta.

Contribuciones de la teoría del régimen En mi condición de espectador (mayoritariamente) pasivo de los trabajos sobre la teoría

Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen, y perspectivas futuras

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Niño somalí mirando a un soldado de las fuerzas de las Naciones Unidas durante la operación «Restore Hoper» Mogadiscio, Somalia, 11 de diciembre 1992. David Braucgii/sygma

del régimen, me han impresionado a la vez sus logros y sus limitaciones. Pero, ya que he planteado la cuestión de los «puntos de referencia», será mejor que indique claramente mis propios «a priori» teóricos. ¿Con qué ha de compararse la teoría del régimen? Durante gran parte del presente siglo, las dos teorías quizá más influyentes de las instituciones internacionales han sido el legalismo y el realismo. Supongamos, para facilitar el debate, que el legalismo subsume el idealismo, aunque la literatura contemporánea nos permita distinguir claramente entre normas y reglas por una parte, e ideas, ideales y valores por la otra. Ambas teorías proporcionan explicaciones insuficientes del por qué de la existencia de las instituciones internacionales, por no hablar de

las enormes diferencias entre ellas. La posición realista arguye que las instituciones internacionales reflejan las diferencias del poder estatal. Las organizaciones se crean cuando los poderosos lo desean, y las estructuras, influencias y resultados corresponden a la distribución del poder entre las diversas naciones. El problema del realismo es que no puede explicar por qué los Estados débiles ingresan en las organizaciones voluntarias, organizaciones de las que pueden salirse si el statu quo es preferible a los resultados obtenidos. La decisión de ingresar en una organización puede basarse en un cálculo de los beneficios globales a largo plazo. Las luchas internas de la organización pueden reflejar los esfuerzos por repartir el «pastel» (los beneficios totales) en interés

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propio. El realismo no disponía de medios para tratar esta distinción antes de que la teoría de los juegos (a la cual no se presta mucha atención en ninguno de los tres trabajos) permitiera una elaboración de diferentes clases de estructuras de incentivación. La teoría realista suponía simplemente que los intereses eran o bien conflictivos o bien armoniosos. No reconocía la amplia variedad de motivos de otro tipo, y ello condujo a una visión parcial del problema. Si los intereses ya eran conflictivos (anulándose mutuamente los beneficios y las pérdidas), las instituciones serían capaces de promover un dominio eficiente. En un mundo armónico en el que los agentes efectuaran sus transacciones sin costo alguno, las instituciones serían superfluas. Sin necesidad de llegar al funcionalismo, parece necesaria alguna justificación de la existencia de las organizaciones internacionales basada en los propósitos de los actores. El realismo se aparta de la explicación sofisticada de los incentivos (intereses) e ignora la posible importancia de las normas y las ideas. El legalismo, en cambio, destaca las leyes y normas en detrimento de la importancia del poder y los intereses. El legalismo tiende a explicar el crecimiento de las instituciones internacionales como un proceso gradual de aplicación de ideas jurídicas. Frente a esos puntos de referencia, la contribución fundamental de la teoría del régimen es extraer al realismo (si aún puede denominarse así) de este mundo sin beneficios ni pérdidas y utilizar la teoría de los juegos para determinar qué clases de arreglos (arreglos institucionales) idearán los actores con diferentes tipos de incentivos. El planteamiento está claramente centrado en el Estado, en el propio interés y en el individualismo metódico, sin excusa alguna. No se explica la cooperación ni la creación de instituciones como emanaciones de la «voluntad comunitaria», los valores comunes, las lealtades compartidas o las identidades colectivas. En cambio, se trata de explicar los resultados, incluidos los resultados institucionales, como productos de cálculos basados en el propio interés. En breve, la teoría del régimen trata de sentar una microbase para las instituciones internacionales. Las contribuciones de la teoría del régimen se apoyan en dos columnas conceptuales elevadas por la teoría económica, no la teoría

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neoclásica convencional sino el mundo más sombrío de la economía del costo-transacción (Coase, 1960). Estos dos conceptos son el fracaso del mercado político y los costos de transacción. Por fracaso del mercado político se entiende la situación en que los actores comparten intereses pero no pueden actuar conjuntamente para defenderlos. Esta imposibilidad no se debe a escasez de recursos o de tecnología. En estas situaciones, que la teoría de los juegos describe más detalladamente, el fracaso de los intentos de cooperar con fines comunes puede reflejar deficiencias institucionales del sistema internacional, más que confrontación de los propósitos de los actores. Al conceptualizar así el problema, la teoría del régimen retoma la tercera imagen del realismo. El sistema internacional es anárquico y carece de las instituciones necesarias para producir compromisos vinculantes. Sin embargo, al «abrir» la exploración de diferentes estructuras de incentivación, la teoría del régimen se aparta de esta orientación del realismo. En resumidos términos, el «fracaso del mercado político» se refiere al fracaso en conseguir beneficios mutuos por causa de deficiencias políticas (y concretamente institucionales). Los costos de transacción son todos los costos relacionados con el intercambio (económico y político). Entre ellos figuran los costos de información, la negociación, la vigilancia y el cumplimiento de los acuerdos. Incluso en sus propios términos, la economía neoclásica considera sólo la mitad del problema al centrarse únicamente en los costos de producción. ¿Por qué los actores crean grandes organizaciones multilaterales para la defensa de sus intereses? Esta pregunta inocente nos induce a examinar el comportamiento de los actores, estatales y no estatales, en defensa de los intereses propios. Si los agentes pudieran llevar a cabo las transacciones sin costos (o si los costos de organizar operaciones cooperativas fueran bajos), sus problemas podrían resolverse con negociaciones bilaterales privadas. La capacidad de resolver los problemas de un modo más eficaz dentro de las instituciones (especialmente las multilaterales) hace pensar que la solución institucional de los problemas reduce los costos. Es decir, es posible que con las organizaciones multilaterales se obtengan economías políticas de escala. Este argumento

Hacia una sociología de las instituciones internacionales: critica de la teoría del régimen, y perspectivas futuras

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Observadores de la ONU controlando las posiciones de los adversarios. Cachemira, a finales de los cuarenta. ONU/Edimedia.

abonaría la creación de instituciones multilaterales, en vez de bilaterales o regionales. La teoría del régimen ha tratado de dar respuesta a tres preguntas relacionadas con las instituciones internacionales. Primero, ¿por qué existen instituciones en algunas zonas y no en otras? Segundo, ¿cómo explicamos las diferencias en la forma de las instituciones? Tercero, ¿por qué algunas instituciones internacionales se encargan ellas mismas de la aplicación de sus disposiciones, mientras que otras necesitan una burocracia para vigilar las operaciones e imponer sanciones?

La respuesta a la primera pregunta es que los actores crean instituciones en situaciones que presentan dos características: una, que existan beneficios mutuos que no pueden conseguirse con un intercambio ilimitado (no institucionalizado); dos, que exista algún tipo de problema de la acción colectiva (por lo que la negociación privada y el intercambio tampoco dan resultado). Como el sistema internacional (en ausencia de las instituciones) carece de poder centralizado, confianza y mecanismos para determinar y aplicar acuerdos, muchas actividades beneficiosas en potencia no se lie-

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varían a cabo a no ser por las instituciones. La teoría de los juegos sirve para representar los incentivos que se ofrecen a los actores, y definir las opciones estratégicas. ¿Qué desean los actores? ¿Cómo se relaciona lo que desean con lo que desean los otros? ¿Qué opciones hay? La información sobre estas cuestiones define el planteamiento. Una segunda cuestión se refiere a la forma de las instituciones. ¿Por qué algunas instituciones tienen una sola finalidad, mientras que otras son polivalentes (Comunidad Europea)? ¿Por qué algunas son multilaterales y otras bilaterales o regionales? ¿Por qué unas son jerárquicas y otras horizontales? Yo no creo que la teoría del régimen haya contribuido mucho a responder a estas cuestiones. No obstante, se han logrado algunos progresos. En su obra «Interests, Power, and Multilateralism» (1992), Lisa Martin se pregunta acerca de la utilidad de las normas multilaterales en diferentes hipótesis sobre los problemas con que se enfrentan los Estados. La lógica es funcional. En algunos casos, como los relativos a problemas de coordinación (lucha contra las enfermedades, unificación de las señales de tráfico, asignación de vías marítimas o aéreas), las normas multilaterales es probable que funcionen. En otras circunstancias (por ejemplo, el aprovechamiento de recursos de propiedad común, los acuerdos comerciales, la observancia de los controles de producción en los cárteles), no es tan probable que las normas multilaterales den los resultados deseados. Hay instituciones (la Comunidad Europea, la Asociación Norteamericana de Libre Comercio) que son de carácter más regional que universal. La razón de ser de la CE es, en parte, la rentabilidad. La determinación de una diferencia en el costo de las transacciones internas (entre los miembros) y en las transacciones con los no miembros, afecta a los precios relativos. Si todos los países pudieran ingresar en la CE, gran parte de su razón de ser desaparecería. En términos amplios, y simplificando mucho, la búsqueda de la rentabilidad fomenta la agrupación parcial de Estados (clubes), el llamado «dilema de los prisioneros» promueve instituciones condicionalmente abiertas, y los incentivos de coordinación conducen a instituciones incondicionalmente abiertas (Keohane, 1990: 751-753). Estas amplias considera-

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ciones han de servir de punto de partida de un programa de investigación, y no han de entenderse como conclusiones definitivas.

Críticas de la teoría del régimen Se han formulado muchas críticas a la teoría del régimen, algunas de ellas en los artículos a que nos referimos. Mencionaré dos de ellas: 1) la menor importancia atribuida al poder; y 2) la falta de fundamentos sociológicos. La primera crítica es explicable, sobre todo en el artículo de Senarclens. La segunda refleja más una actitud, una sensación de incomodidad que comparten los tres trabajos. De Senarclens critica la teoría del régimen porque atribuye poca importancia al poder y recalca demasiado los aspectos cooperativos de las organizaciones internacionales. Incluso en las organizaciones voluntarias, el poder está constantemente en juego. Ignorar el poder es deformar la política del comportamiento organizacional, pasar por alto el planteamiento de «vencedores y vencidos» en favor de una visión rosada de cooperación en beneficio de todos. La teoría del régimen tiende, pero sólo tiende, a producir imágenes panglosianas. Así pues, en un aspecto importante el profesor de Senarclens tiene razón, o por lo menos yo creo que la tiene. Pero hay varios modos de responder a esta crítica de la teoría del régimen. En primer lugar, existen dos ideas centrales acerca del poder, y la teoría del régimen ha insistido siempre en una de ellas. En segundo lugar, los teóricos del régimen han empezado a considerar la segunda imagen del poder, más complicada. De las dos amplias visiones del poder, la primera lo presenta como un medio habilitador, cooperativo y de comunicación, mientras que la segunda ofrece una imagen conflictiva y antagonística. Con respecto a la primera podemos hablar de «poder para» (es decir, para la realización colectiva) y en la segunda hablaremos de «poder sobre». La teoría del poder cooperativo tiene una larga historia, que se remonta a Aristóteles, y ha sido defendida por una personalidad tan eminente como Hannah Arendt (1958). En términos económicos esto guarda relación con la teoría del fracaso del mercado, los bienes públicos y la acción colectiva. Krasner reconoció esta forma de poder en el número especial de la revista «Internatio-


nal Organizations» dedicado a la teoría del régimen, en el que examinó el «poder al servicio del bien común» (Krasner, 1982:197). El segundo concepto del poder es más clásicamente político. El «poder sobre» implica la coerción, las sanciones y la existencia de vencedores y vencidos. Como mejor se expresa es con la concepción de la política de Cari Schmitt, que supone un conflicto puro, «nosotros contra ellos», aunque también prevé la posibilidad de que se den casos intermedios (Schmitt, 1976). Entre «nosotros contra ellos» y «juntemos nuestros recursos para alcanzar fines comunes», hay muchas opciones intermedias. Un actor puede manipular las oportunidades de otros, o alterar los resultados cambiando así los incentivos. El poder puede ejercerse con guantes de terciopelo, pero no con mano de hierro. Centrémonos en la respuesta de la teoría del régimen a esta segunda imagen del poder, más conflictiva. En el número de 1982 dedicado a los regímenes, Krasner ya tuvo en cuenta el papel del poder en las instituciones internacionales. Si bien se refirió al «poder al servicio de intereses particulares» (1982:198-200), no hizo de este tema un elemento central de su trabajo. Además, los otros artículos de la revista atribuían menor importancia a la visión conflictiva del poder. Reconociendo este extremo, Krasner trató de resolver el dilema y en su trabajo «Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier» (1991) intentó integrar ambas visiones del poder. En el gráfico que figura más abajo, la curva define la serie de puntos eficientes de que disponen los dos actores. En cualquiera de esos puntos, no hay ningún otro que sea preferible para a A y B (o incluso para uno de ellos sin perjuicio del otro). La «frontera de Pareto» es simplemente el conjunto de esos puntos. El criterio de «el poder para» nos ayuda a entender cómo los actores pueden aproximarse a la frontera. Sin instituciones, una especie de fracaso del mercado, dos países pueden no alcanzar la frontera. Los arreglos institucionales acentúan la tendencia hacia arriba y a la derecha (la dirección del beneficio mutuo). La lógica económica de los regímenes (su elemento de «poder para») es una teoría de beneficio mutuo. El aspecto de «poder sobre» plantea otra cuestión que tiene que ver, como indica Kras-

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ner, con «la vida en la frontera de Pareto». El movimiento a lo largo de esta frontera tiene consecuencias favorables o desfavorables para las dos partes. Este es el reino de la política. Dentro de la CE, hay muchos resultados posibles que son eficientes en el sentido de Pareto, pero que favorecen más a unos países que a otros. Es posible que a Inglaterra le guste menos la política agrícola común que a Francia, pero que no obstante la acepte. El sistema monetario puede reflejar muchos resultados institucionales distintos, y sin embargo favorecer a Alemania. Diferentes resultados, aunque se encuentren en la frontera, reflejan costos y beneficios asimétricos. El poder determina esos resultados. Los dos elementos de «el poder para» y «el poder sobre» pueden considerarse cualitativamente distintos sin ninguna conexión entre ellos. Krasner contribuye a tender el puente teórico entre esos dos conceptos. El mundo del economista, de ganancias absolutas, y el mundo del realista, de ganancias relativas, se convierten en dos momentos de un proceso más amplio. La creación de instituciones para obtener ganancias colectivas coincide con los esfuerzos para mejorar la propia situación a expensas de otros. La cooperación y el enfrentamiento se expresan dentro de un mismo marco. Krasner ilustra estos puntos con ejemplos sacados de las comunidades mundiales. Cuando los conflictos de interés eran más acentuados y el poder estaba desigualmente distribuido, los Estados fuertes hacían lo que querían. Cuando los conflictos de interés fueron menos acentuados y el poder estuvo mejor distribuido, se establecieron regímenes (1991:336-337). Consideremos más concisamente la segunda limitación de la teoría del régimen, sus fundamentos individualistas. Ha de quedar claro que los defensores de la teoría del régimen consideran que el individualismo metodológico es una fuerza y no una debilidad. Pero podemos convenir, por lo menos, en que el sistema interestatal está representado en términos asocíales. Los Estados entran en una competencia difusa en un contexto anárquico. Deben resolver problemas en ausencia de un gobierno central, de intereses armónicos o de valores comunes, sin poder contar como si dijéramos, con el leviatán de Hobbes, la mano invisible de Smith o la conciencia colectiva de Durkheim.

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Beneficios de B

Resultados posibles sin instituciones

Frontera de Pareto (resultados con instituciones)

Beneficios de A Gráfico 1. Frontera de Pareto

Los profesores Smouts y Jónsson reconocimiento económico (entre otras cosas) en el cen la falta de vínculos sociológicos de la teo- período de posguerra. ría del régimen, y eso les preocupa. Smouts Esta particularidad se aprecia mejor en observa cambios enormes en el mundo de la comparación con la economía neoclásica, para política y la economía internacionales (violen- la cual el crecimiento en la posguerra es resulcia, deuda, migraciones masivas, reaparición tado de un entorno competitivo de mercado, de los nacionalismos, etc.) y centra su estudio la tecnología, los movimientos de los precios y en las organizaciones internacionales como la relación entre el ahorro y el consumo. Se agentes del «compromiso institucionalizado». trata de procesos fundamentalmente económiNos pide que volvamos al estudio de las orga- cos. Como el método es comparativamente nizaciones internacionales, en una sociología estático, la historia en sentido propio no exisrenovada. Dados los cambios de la sociedad te. En cambio, la teoría de la regulación ve el mundial, la multiplicidad de actores, la inter- crecimiento como una serie de regímenes hisdependencia no sólo entre los Estados sino tóricamente discontinuos de acumulación, que también entre las clases, las regiones y los se diferencian entre sí por muchos conceptos. sectores, la autora se pregunta ¿tiene sentido Muchos ven una crisis de la regulación en el privarnos de los recientes descubrimientos de hundimiento del fordismo y la aparición de la sociología? unidades pequeñas y flexibles de producción En el contexto de esta sociología renovada, con costos más bajos, períodos más breves de la profesora Smouts señala a nuestra atención producción y menor seguridad del empleo. El la teoría de la regulación. Es difícil definir esta crecimiento económico aparece como un proteoría, aunque podría explicarse por referencia ceso inestable, propenso a la autodestrucción e al compromiso institucionalizado entre las cla- incapaz de ordenarse a sí mismo, y dependienses, los sectores, las regiones y los países. La te tanto de las instituciones como de los moviregulación se refiere a los modos de control mientos de precios y los factores de producsocial en los cuales los propietarios, los traba- ción. En palabras de Noel, el orden de la jadores, los administradores, los sectores eco- posguerra es «... verdaderamente un orden, no nómicos y los regímenes se integran en un un resultado» (1993:2). esquema global que orienta la producción, la La teoría de la regulación es una subdividistribución y el consumo. sión de la teoría institucional, precisamente Un aspecto atractivo de la teoría del régi- porque se basa en las normas, las reglas, las men es precisamente este carácter global. Otro convenciones y el poder para explicar el comes la capacidad analítica que permite abarcar portamiento económico. Para el teórico de la todos los niveles, tanto los nacionales como regulación, los precios y las cantidades del los internacionales. Mientras que los benefi- mercado están reguladas tanto por artificios cios de una perspectiva amplia y de la multi- institucionales humanos como por la oferta y plicidad de niveles no están todavía claros (la la demanda. El rendimiento de los factores globalidad nos priva del detalle, y la teoría de (salarios, beneficios, intereses, renta) reflejan la multiplicidad de niveles sólo es válida si tanto o más el poder y las estructuras instituproporciona argumentos convincentes), la teo- cionales que las contribuciones marginales al ría del régimen ofrece una explicación del cre- producto.


Aunque me parece persuasivo, yo veo en el trabajo de la profesora Smouts algunas limitaciones. Para mí son problemas que deben resolverse para llevar adelante la teoría de la regulación, y no meras críticas. En primer lugar, ¿cómo hacer extensivos los términos básicos de la teoría de la regulación a nivel internacional? ¿Qué ocurre cuando existe un conflicto entre las burocracias estatales, las clases o los grupos de interés? La teoría del régimen coloca estas cuestiones en el centro del debate y moviliza todos sus recursos para responderlas. ¿Cuáles son las respuestas, o líneas de investigación, que abre la teoría de la regulación? En segundo lugar, y en relación con lo anterior, los microfundamentos de la teoría de la regulación parecen débiles3. Podría responderse a esto que la teoría del régimen tampoco tiene macrofundamentos sólidos (yo estaría de acuerdo con ello). Pero la debilidad de una alternativa no debe emplearse como argumento en favor de una teoría. La teoría de la regulación mejoraría si proporcionase algunos fundamentos en lo relativo a la motivación individual y a la elección humana. Alguien dijo una vez, no muy en serio, que la economía trata del modo en que la gente elige, y la sociología nos dice que nunca tuvo ninguna posibilidad de elegir. Es ingenioso, pero ciertamente exagerado. Ser partidarios de la sociología no quiere decir que aceptemos un mundo en el que las normas, los valores, los papeles y las estructuras determinen resultados únicos. Los individuos hacen elecciones y desempeñan papeles preconcebidos. Una sociología satisfactoria tendrá en cuenta la elección de los individuos, al igual que una economía satisfactoria sitúa al individuo en un contexto social más amplio. En tercer lugar, y quizás eso sea lo más importante, tenemos que preguntarnos si la «teoría» de la regulación es una teoría o más bien una descripción. La teoría de la regulación proporciona detalles institucionales e históricos muy valiosos e indica las diferentes estructuras de la organización del trabajo, los estilos de consumo, los tipos de regímenes de relaciones laborales y los procesos mixtos estatales y del mercado. Lo malo es que aprendemos mucho acerca de lo que está ocurriendo, a expensas de la generalización teórica. Lo que hace falta es determinar los detalles históricos

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e institucionales de un modo general y verificable, para que puedan extraerse modelos de regulación de situaciones concretas, dejando que sirvan de explicación. Es imposible utilizar la misma información empírica para crear la teoría y para evaluarla. Con ello no queremos criticar el documento de referencia, sino impugnar la teoría de la regulación en su totalidad. A Christer Jónsson le preocupan algunos de los problemas que ha analizado MarieClaude Smouts y propone una alternativa a la teoría del régimen que llama teoría interorganizacional. Jonsson define la teoría interorganizacional como un conjunto de obras teóricas en que se abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autónomas. El objetivo central de la teoría del régimen es crear instituciones que sirvan a los fines de actores determinados. La teoría interorganizacional toma a las instituciones una por una y considera a las diversas organizaciones preexistentes dentro de una estructura más amplia de instituciones y élites políticas. Las cuestiones básicas se centran en el modo en que las organizaciones existentes utilizan las redes de recursos y establecen conexiones con otras organizaciones, élites, asociaciones privadas u homólogos nacionales, para resolver problemas y coordinar acciones. Se deja de prestar atención a los intereses y el poder de los Estados, en favor de intereses, poderes y recursos de las redes y las organizaciones. El planteamiento de Jonsson presenta numerosas ventajas, y los ejemplos que el autor ofrece en su trabajo son admirables. Entre otras cosas, se pone de manifiesto toda una serie distinta de problemas. En la teoría del régimen, los temas principales eran el comercio, la seguridad y los problemas monetarios. Para Jonsson hay que tener en cuenta también la lucha internacional contra el SIDA, la migración, los refugiados y la energía atómica. En segundo lugar, y en relación con lo primero, se adquiere una visión distinta del proceso por el cual determinadas situaciones se convierten en problemas. La teoría del régimen no es muy explícita a este respecto, y considera que los incentivos estatales son factores dados. Este es el punto de partida del análisis y no precisa explicación. Para la teoría de la interorganización o de la red, los problemas se sitúan en un contexto social. ¿Por qué

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el SIDA es un problema internacional que exige una solución institucional? Porque hay personas importantes (actores nacionales y transnacionales importantes) que lo ven como un problema. La teoría de la red ofrece mayores posibilidades a este respecto, centrando nuestra atención en las redes de organizaciones y recursos ya existentes «en la zona». Así por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud y sus vínculos con las organizaciones sanitarias nacionales contribuyeron a crear un consenso intersubjetivo de que el SIDA es un problema que hay que tratar de resolver en el marco de las organizaciones internacionales. En tercer lugar, la teoría interorganizacional sugiere una serie distinta de conceptos y herramientas analíticas. Aquí, el concepto sociológico clave del papel cobra importancia de nuevo. Los papeles limítrofes identifican posiciones situadas en la intersección de dos o más organizaciones. En la teoría de la red, conceptos tales como acceso, centralidad, poder, vulnerabilidad, mediación y liderazgo pueden asumir un significado propio. La teoría de la interorganización de Jónsson deja de prestar atención a los atributos para concentrarse en la posición y la ubicación. Las fuentes teóricas pertinentes de esas ideas son la sociometría, la teoría gráfica directa y la teoría de la red, no la teoría de los atributos4. Por último, la teoría de la interorganización ofrece algunas ideas acerca del complejo proceso de la aplicación. La teoría del régimen insiste mucho en los acuerdos autoaplicables y en la capacidad de las instituciones de vigilar el cumplimiento e imponer sanciones. En cambio, la teoría de la red se basa en los vínculos entre las organizaciones internacionales, los organismos estatales, las organizaciones privadas y los grupos voluntarios. Los ejemplos de Jónsson sobre la lucha contra el SIDA y el socorro a los refugiados ilustran bien este punto. La acción efectiva exige una coordinación a muchos niveles. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha tenido que convencer en varias ocasiones a las élites locales de que no actuaba en favor de los intereses políticos del país de origen de los refugiados. Aunque el profesor Jónsson critica a la teoría del régimen por su carácter estructural, la teoría de la interorganización tiene también elementos estructurales. Para mí, esto no es un

problema. Me limitaré a rogar enrarecidamente al autor que distinga claramente entre los elementos estructurales, procesales y de comportamiento de su teoría. La teoría del régimen es bastante satisfactoria en lo que respecta a la estructura (especialmente las estructuras de incentivación) y el comportamiento (teoría de la elección), pero mucho menos en lo tocante a los procesos. La teoría de la red tiene su propia teoría de la estructura, más centrada en la posición que en los atributos de los actores. Es más satisfactoria en lo relativo al proceso (vínculos existentes entre los actores, pautas de interacción, actividad comunicativa) pero no dispone de una teoría de la elección. Integrar una teoría behavioral de la elección en una teoría estructural del poder y los incentivos sería un logro considerable. Un segundo problema inherente a la teoría interorganizacional es el referente al poder. Este concepto no está suficientemente bien explicado. Y sin embargo, en las propias redes se encuentra, en estado latente, una idea distintiva del poder. Las personas que desempeñan papeles fundamentales, que median en los intercambios de otros, que gozan de oportunidades diversificadas y que proporcionan recursos que otros necesitan, son probablemente poderosas. En el breve artículo de Jónsson se pasan por alto necesariamente muchas cosas, entre ellas, sin duda alguna, el poder. Es indispensable que en el futuro se preste atención a este concepto, sin que ello desmerezca la importancia de las nociones más persuasivas y comunicativas de influencia.

Conclusión Volviendo al comienzo, diremos que en los tres estudios hay ideas interesantes y provocadoras. Si bien no estoy convencido de que la teoría de la regulación y la teoría de la interorganización sean panaceas (ni lo pretenden los autores), creo que es conveniente proseguirlas y desarrollarlas. En un mundo caótico que cambia continuamente, no podemos saber por anticipado lo que va a resultar. Sólo por esto debemos ser más humildes y fomentar la tolerancia mutua. Traducido del inglés

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Notas 1. Existe un considerable número de trabajos sobre los regímenes. No obstante, el mejor punto de partida es el número especial de International Organization. Véase International Organization, vol. 36, n.° 2 (primavera de 1982). Otras indicaciones pueden encontrarse en la obra de Robert O. Keohane, «Multilateralism: An Agenda for Research», International Journal, vol. 45 (otoño de 1990); Oran B. Young, «The Politics of International Regime Formation: Managing Natural Resources and the Environment», International Organization, vol. 43, n.° 3 (verano de 1989), y el simposio sobre multilateralismo que figura en International Organization, vol. 46, n.° 3 (verano de 1992). 2. Esto es aplicable concretamente a las relaciones internacionales. Muy poco

material se encontrará en International Organization, World Politics, y el International Studies Quarterly. Las revistas que representan el pensamiento político y económico de la izquierda, como New Left Review, Science and Society, y Review of Radical Política! Economy, a menudo publican artículos sobre la teoría de la regulación, aunque en ocasiones éstos son muy críticos. 3. No todos los teóricos de la regulación se oponen al individualismo metodológico. Es más, entre los autores más importantes utilizados por la profesora Smouts figura Jean-Daniel Reynaud, quien describe una alternativa al holismo metodológico que hace hincapié en la pluralidad y la oposición de actores sociales (en contraste con la unidad de la

sociedad) y la dispersión de los intereses (en vez de un sistema de valores comunes). El análisis de Reynaud, aunque sensible a los orígenes sociales de las preferencias y las limitaciones, se aparta mucho del holismo de la sociología clásica. Véase Jean-Daniel Reynaud. «Conflit et régulation sociale: Esquisse d'une théorie de la régulation conjointe», Revue Francaise de Sociologie, XX, 1979, págs. 367-396, y en particular la página 371.

4. Para una exposición general de estos planteamientos, véase Peter V. Marsden y Nan Lin (editores). Social Structure and Network Analysis. Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982: y David Knole y James h. Kuklinski, Network Analysis. Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982.

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Los regímenes internacionales y la política mundial

Helen Milner El tema de los regímenes internacionales ha los Estados Unidos y la visibilidad cada vez perdido recientemente importancia entre los mayor de diversas organizaciones internacioacadémicos estadounidenses en el campo de nales, desde las Naciones Unidas hasta el Fonlas relaciones internacionales. A pesar de los do Monetario Internacional, han modificado dramáticos cambios en la política mundial y, drásticamente, según muchos autores, incluien particular, de la visibilidad cada vez mayor dos los cuatro a que hacemos referencia, el de las Naciones Unidas, los estudios sobre la carácter de la política mundial. Smouts, por cooperación entre las naciones han dejado de ejemplo, observa que estas transformaciones referirse a la cuestión de los regímenes inter- han puesto en entredicho el concepto de un nacionales y cabe preguntarse cuál es la razón. sistema interestatal y, de esa manera, han Para responder a esta precambiado las funciones y gunta, nos proponemos los objetivos que tradicioHelen Milner es profesora adjunta de examinar las numerosas nalmente se atribuyen a las ciencias políticas en la Universidad de críticas que se han formuColumbia (Nueva York). Actualmente organizaciones internacioes directora interina del Instituto para lado a la teoría del régimen nales. A su juicio, estas orEuropa Occidental de esa Universidad. internacional y las alternaganizaciones, en lugar de Sus principales publicaciones son Retivas que se han propuesto servir de administración sisting Protectionism (1988), East-West Trade and the Atlantic Alliance (1990), en obras teóricas sobre la internacional facilitando la en colaboración con D. Baldwin, e «Inmateria. Una forma de hacooperación entre los Estaternational Theories of Cooperation cerlo consiste en pasar redos, reemplazarán a éstos Among Nations» (1992). Su dirección es Columbia University, 420 West vista a los artículos escrien la reglamentación de 118th Street, Room 1309, New York, tos por Marie-Claude muchos problemas sociaN.Y. 10027, Estados Unidos de AméSmouts, Pierre de Senarles, económicos y polítirica. clens y Christer Jonsson. cos. La reglamentación de Cada uno de ellos encuenla política y la economía tra defectos diferentes a la interna tal vez tenga que teoría del régimen y propone un método alter- reemplazar la reglamentación de las relaciones nativo para el examen de la cooperación inter- internacionales entre los Estados como comenacional que, a su juicio, sirve para explicar tido primordial de las organizaciones internamejor el fenómeno. cionales. El punto de partida de cada uno de los arLa idea es interesante pero no es totalmente tículos y, en realidad, de gran parte de la teoría nueva. En las primeras obras teóricas sobre el sobre las relaciones internacionales en nues- concepto de régimen se trataba de impugnar tros días, consiste en la imprevista y absoluta los enfoques tradicionales de la política muntransformación de la política mundial que ha dial, especialmente la hipótesis de que la natenido lugar en los últimos tiempos. El final de ción-Estado tenía el primer papel en el escenala guerra fría, la división de la Unión Soviéti- rio internacional. En la obra de Keohane y ca, el declive de la hegemonía económica de Nye titulada Power and ínterdependence se imRICS 138/Diciembre 1993

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pugnaba la primacía de los Estados como actores fundamentalmente en todos los ámbitos de la política mundial y se concebía un papel de vasto alcance para los regímenes internacionales en los asuntos mundiales1. Estos autores describían un mundo de compleja interdependencia en el cual la política interna y la internacional estaban estrechamente relacionadas entre sí, un mundo que se podría considerar aplicable a nuestros días. Además, en las primeras obras neofuncionalistas sobre integración europea se aducía que la organización internacional que estudiaban, la Comunidad Europea, estaba asumiendo progresivamente las funciones de la nación-Estado, e incluso se sugería que la lealtad del pueblo con el curso del tiempo pasaría de la nación-Estado a la Comunidad a medida que ésta desempeñara más funciones de esta índole2. Resulta interesante observar cuan visionario era este último argumento. Cabe preguntarse si es concebible hoy que el pueblo de Somalia o Bosnia desplace su lealtad de los Estados a las Naciones Unidas. En las primeras obras sobre integración se sugiere en cierto modo una visión aún más radical del papel de las organizaciones internacionales que el que propone Smouts. Primordialmente es una rama de la teoría estadounidense sobre los regímenes la que ataca a esta teoría por no poder comprender el «nuevo orden mundial». La obra seminal sobre los regímenes internacionales editada por Stephen Krasner y la obra de Robert Keohane sobre los regímenes internacionales titulada After Hegemony se basan en gran medida en la teoría realista de las relaciones internacionales3. El «institucionalismo neoliberal», al cual se asocia Keohane, incorpora las hipótesis y los problemas del realismo4. De Senarclens, en particular, critica por esto la teoría del régimen. A su juicio, esa teoría adolece de un rasgo hacia el realismo por cuatro razones: en primer lugar, insiste excesivamente en la nación-Estado como actor primordial de la política mundial. En segundo lugar, se centra básicamente en la interacción de las grandes potencias, especialmente de los Estados Unidos y los regímenes internacionales que ayudó a establecer. En tercer lugar, este autor critica de las obras teóricas sobre el régimen su metodología racionalista que, a su juicio, les da una orientación muy conservadora. En cuarto lugar, y esto es más sutil, este enfoque de los

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regímenes parte de la hipótesis de que la fuerza es la ultima ratio de las relaciones entre los Estados y, por lo tanto, deja a los regímenes suspendidos entre la política de poder de los Estados. A su juicio, el hecho de basarse en la teoría de la estabilidad hegemónica para explicar la creación de los regímenes reduce enormemente la utilidad del análisis. En esta perspectiva, los regímenes, más que transformar la política mundial, son transformados por ésta. Ni siquiera sus partidarios impugnan el argumento de que el institucionalismo neoliberal se basa en muchos de los principios del realismo. De hecho, muchos de los llamados teóricos del régimen, Keohane en particular, optan expresamente por emplear hipótesis realistas para hacer más convincentes sus argumentos. Se esfuerzan por demostrar que, incluso cuando aplican los primeros principios del realismo, pueden de todas maneras demostrar que los Estados erigirían y apoyarían racionalmente regímenes internacionales, con lo cual esperan socavar los argumentos del realismo acerca de la falta de pertinencia de los regímenes en la realidad. Resulta muy irónico que, al tratar de demostrar a los realistas la utilidad de los regímenes, hayan hecho sutilmente que los no realistas crean menos en éstos. El problema consiste en que los académicos que prefieren un enfoque sociológico de los regímenes, como los tres autores a quienes nos estamos refiriendo, consideran que la teoría del régimen forma ahora parte de la tradición realista en los Estados Unidos. Habida cuenta de que el realismo no puede explicar ni siquiera las grandes transformaciones que acaban de registrarse en el futuro de la política mundial, no les parece ya que la teoría del régimen sea pertinente y ello es lamentable, especialmente porque la mayoría de los estadounidenses partidarios del realismo no están para nada convencidos de que la teoría del régimen pueda agregar algo al estudio de la política mundial5. Sin embargo, algunos partidarios de la teoría del régimen en los Estados Unidos han evitado adoptar hipótesis realistas y han seguido aplicando un criterio más sociológico para comprender los regímenes6. Su obra se aparta del institucionalismo neoliberal y constituye así una segunda rama de la investigación sobre los regímenes, tal vez la más vibrante en nuestros días.

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Un fotógrafo y diversos legionarios franceses en los primeros incidentes durante la operación «Restore Hope», Mogadiscio, Somalia, 10 de diciembre de 1992. Painck Robert/sygma.

La crítica de que la teoría del régimen tiene vínculos demasiado estrechos con el realismo hace que para los tres autores exista otra deficiencia. A causa de esa relación se critica el estudio de las instituciones internacionales en los Estados Unidos por ser demasiado limitado. Según los tres autores, los académicos estadounidenses no se han dado cuenta de la diversidad de regímenes internacionales, lo que es crucial porque, para entender sus efectos, es necesario centrar la atención en la dinámica interna de los regímenes. Los tres autores aducen que la única manera de comprender la forma en que los regímenes afectan a la política mundial consiste en estudiar el proceso por el cual funcionan. Es en el tira y afloja (la política) dentro de los regímenes que estos cobran sentido, sus normas y principios surgen y los Estados se hallan bajo la presión que generan estas instituciones. Por ello, son partidarios de que se preste mucha más atención a la diversidad de los regímenes y, a su vez, a sus procesos internos.

Jónsson, por ejemplo, dice que hay que prestar atención a la forma en que funcionan las administraciones públicas internacionales, a los tipos de dirección que se observan en las organizaciones internacionales y a sus procesos de ejecución. Si se acepta este punto de vista, esto es, el de que el sentido y la influencia de estos órganos se crean y transmiten por conducto de sus procesos internos, entonces procede hacer un estudio más comparado de los regímenes7. Para poder estudiar los procesos internos de un régimen o una organización internacional hay que poder individualizar una entidad de esa índole. Esto plantea dos problemas: primero, qué es (y qué no es) un régimen, y segundo cuál es la diferencia entre un régimen y una organización internacional. Si bien se ha escrito mucho sobre esto, los tres autores siguen quejándose de que el concepto de régimen es ambiguo. Por lo general se toma como punto de partida la definición de régimen hecha por Krasner, según la cual se trata de «conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos

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de adopción de decisiones expresos o tácitos en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un ámbito determinado»8. Como señala de Senarclens, y antes lo hicieron Haggard y Simmons, una definición tan amplia deja muchas preguntas en el aire y confunde distintos aspectos de la política mundial. Al equiparar los regímenes con un comportamiento de rutina se corre el riesgo de «confundir patrones regularizados de conducta con reglas y, casi con certeza, se sobreestima el grado de consenso normativo en la política internacional»9. Como señala de Senarclens, también constituye un gran problema el no distinguir entre regímenes y «orden» o «estabilidad». Incluso los partidarios más decididos del concepto de régimen reconocen la dificultad que entraña definirlo. Como dice Keohane, «El concepto de régimen internacional es complejo porque está definido sobre la base de cuatro componentes separados, principios, normas, reglas y procedimientos de adopción de decisiones... Habida cuenta de que las reglas, las normas y los principios están tan estrechamente relacionados entre sí, la evaluación de si un cambio en las normas constituye un cambio de régimen o simplemente un cambio dentro del régimen contiene necesariamente elementos de arbitrariedad»10. Sigue siendo difícil definir un régimen y se podría decir que, a pesar de la definición de consenso propuesta por Krasner hace 10 años, el concepto esencialmente es aún discutido". También es difícil distinguir entre regímenes internacionales y organizaciones internacionales. Por lo general todas las organizaciones internacionales son caracterizadas como regímenes pero no todos los regímenes son considerados organizaciones internacionales. En el pasado, las organizaciones internacionales entrañaban un régimen explícito y formal con una burocracia o, por lo menos, una carta que enunciara sus normas, principios, reglas y procedimientos. En el decenio de 1970, los círculos estadounidenses del ámbito de las relaciones internacionales decían que era demasiado estrecho y legalista centrar la atención en las organizaciones internacionales12. Académicos tales como Ruggie, Keohane y Nye propugnaban una visión más amplia de las características institucionalizadas de la política mundial, lo que les llevaba al concepto de

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régimen. «Así, durante un tiempo en el ámbito de las organizaciones internacionales se carecía de un concepto sistemático de su núcleo analítico tradicional, el gobierno internacional. La introducción del concepto de régimen obedecía al intento de colmar esta laguna. Se pensaba que los regímenes internacionales expresaban tanto los parámetros como el perímetro del gobierno internacional»13. Es interesante observar que los tres artículos a que nos estamos refiriendo vuelven al concepto de organización internacional. Los múltiples problemas de la teoría del régimen y, muy en particular, las dificultades de definición han hecho que los autores insten a que se revivan el concepto y el estudio de las organizaciones internacionales, lo que constituye una revisión radical de la relación entre las organizaciones y los regímenes internacionales. En las obras teóricas relativas a los regímenes existe la sensación de que éstos son primordiales y que sus normas y principios constituyen la base de cualquier organización internacional. Estos artículos, sin embargo, sugieren que ese orden no es correcto. La base está en la organización internacional y no en el régimen; sólo puede haber un régimen cuando se haya desarrollado antes una organización internacional. Más aún, los autores proponen que se vuelva al estudio de las organizaciones internacionales y se abandone la teoría del régimen. Jónsson parece incluso coincidir con la afirmación de que el estudio de los regímenes ha introducido un «caos intelectual» en el ámbito de las organizaciones internacionales. Se trata indudablemente de un argumento interesante que los académicos estadounidenses ya han debatido recientemente. De hecho, han dejado el concepto de régimen para pasar al concepto más amplio de institución14. El resurgimiento del concepto de organizaciones internacionales guarda relación con el proyecto que tiene cada autor respecto del estudio de la política internacional en el futuro. Estos autores no sólo quieren estudiar las organizaciones internacionales y los regímenes internacionales sino que también quieren construir nuevas estructuras para hacerlo. La importancia que asignan a las organizaciones internacionales va acompañada de un criterio sociológico para su estudio. Si bien todos propician criterios sociológicos distintos, rechazan el que se encuentra normalmente en las

LÍAS regímenes internacionales y la política mundial

Distribución de paquetes de víveres por la Cruz Roja en Clarú, Brasil, abril 1984. jcan jacques Touati/imapress.

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obras teóricas de los Estados Unidos, esto es, el de evaluar los efectos de los regímenes. Smouths propicia la aplicación de la teoría de la reglamentación, formulada en Francia en el contexto de la sociología industrial. Si bien su argumento no es más que sugerente, esboza los paralelos entre la teoría del régimen internacional y el enfoque de la escuela de la reglamentación. De Senarclens también insiste en que se aplique un criterio más sociológico y aduce que la única manera en que los académicos pueden comprender el papel que cabe a las organizaciones internacionales en la política mundial consiste en examinar su funcionamiento interno. Jónsson propicia expresamente la aplicación en las organizaciones internacionales de un método interorganizacional y sugiere la forma en que el empleo de la teoría de las redes podría servir para que conociéramos mejor el funcionamiento de las organizaciones internacionales. Así, pues, cada autor propone un nuevo método o marco sociológico para comprender el concepto de régimen, pero sus sugerencias, si bien son interesantes, no están bien desarrolladas. Varios académicos en los Estados Unidos han buscado también alternativas a la versión de la teoría del régimen inspirada en el realismo. Esta versión tiende a aceptar el argumento de que los países poderosos establecen regímenes para promover sus propios intereses y aducen luego que, con el tiempo, los regímenes cobran vida propia y aportan a todos los Estados beneficios que hacen útil mantenerlos. Sostienen además que los regímenes afectan a la política internacional estableciendo las condiciones que hacen que la cooperación entre los Estados sea más probable y más duradera. Si bien se han construido teorías en apoyo de estos argumentos, es muy poca la labor empírica que se ha realizado sobre los regímenes, «es sorprendente que se haya escrito [para demostrar que los regímenes han modificado la situación en que interactúan los Estados para así hacer más probable la cooperación]»; todavía no sabemos si los regímenes tienen o no importancia, incluso si aceptamos esta opinión más limitada de la función que les cabe en la política mundial15. Como reacción ante esta rama de la teoría del régimen, en las relaciones internacionales de los Estados Unidos ha surgido una alternativa de más vasto alcance, a la que Keohane

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califica de «enfoque reflexivo», y Haggard y Simmons de «programa de investigación cognoscitiva»16. Esta opinión es notablemente similar a la que propugnan Smouts, de Senarclens y Jónsson. Se trata de un enfoque profundamente sociológico, que rechaza los argu^mentos racionalistas y de base realista de la otra rama de la teoría del régimen, propiciada básicamente en la obra de Keohane. En este enfoque sociológico, que se manifiesta, por ejempo, en la obra de Ruggie, Kratochwil y Ashley, se recalcan las «estructuras de sentido intersubjetivo que aunan a los actores» y que, por conducto de procesos de comunicación, negociación y aprendizaje continuos, crean el objetivo social compartido, esto es las normas y principios, que constituyen los regímenes17. Los regímenes surgen de acuerdos intersubjetivos y se basan en acuerdos de esa índole. Son sus procesos internos los que les dan su sentido y efecto. La conducta y la preferencia de los Estados cambian a medida que entablan el diálogo que crea un régimen. Tal como aducen los tres autores europeos a que nos venimos refiriendo, estos académicos estadounidenses sostienen que para comprender un régimen y sus efectos reviste importancia crítica insistir en su proceso interno. Es lamentable que los autores europeos no citen a los estadounidenses que les han precedido en sus argumentos. La obra teórica estadounidense relativa a esta versión sociológica del régimen ha recorrido buena parte del mismo territorio a que se han referido en sus artículos los tres autores. De hecho, de estas obras teóricas han dimanado recientemente otras que analizan con un mayor detalle los procesos subyacentes de aprendizaje y establecimiento de intereses que constituyen los regímenes18. Esta rama de la teoría del régimen tiene un carácter profundamente sociológico y está exenta de muchas de las críticas que formulan los tres autores europeos. Ahora bien, estos enfoques tienen sus propios problemas y uno de los más importantes es el de la verificación empírica. Nos llevaría muy lejos explayarnos acerca de estas críticas, pero baste decir que este enfoque es abiertamente impugnado en los círculos estadounidenses que se ocupan de las relaciones internacionales19. Para concluir, vale la pena señalar que existe una gran convergencia entre las opiniones expresadas en favor del enfoque sociológico de

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los regímenes en los tres artículos a que nos venimos refiriendo y en una de las ramas de la teoría estadounidense en la materia. Las críticas que se hacen en estos artículos no son nuevas y han servido de base para el enfoque intersubjetivo de los regímenes que se propuso en los Estados Unidos a fines del decenio de 1970 y en el de 1980. Queda por ver si este enfoque sociológico de los regímenes internacionales nos ayudará a comprender mejor la política internacional en el «nuevo orden mundial». Cabe preguntar, sin embargo, si este enfoque sirvió más que el realismo para

pronosticar las grandes transformaciones de la política mundial que han tenido lugar en el último decenio. Los estadounidenses partidarios de la teoría del régimen han aducido básicamente que pueden explicar por qué esta transformación ha sido tan pacífica y no violenta20. Se trata de un argumento importante y un desafío directo a la teoría realista. Si el proceso de cambio y ajuste internacionales sigue siendo tan pacífico como lo ha sido en los cuatro últimos años, la teoría del régimen puede verse corroborada. Traducido del inglés

Notas 1. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence (Boston, MA: Little, Brown, 1977).

y Joseph Grieco, Cooperation Among Nalions (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988).

2. Véase, por ejemplo, Erns Hass, The Uniting of Europe (Stanford, CA: Stanford University Press, 1958).

6. Veáse. por ejemplo. Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, «International Organization: A State of the Art or the Art of the State», International Organization, v. 40, otoño de 1986; págs. 753-775.

3. Stephen Krasner. ed., International Regimens (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983), Robert Keohane, After Hegemony (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984); Kenneth Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979) como ejemplo de neorrealismo. 4. Véase Robert Keohane, International Institutions and State Power (Boulder, CO: Westview Press, 1989), especialmente el Capítulo 1. Respecto del debate entre el neorrealismo y el institucionalismo neoliberal, véase David Baldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Conlemporary Debate (New York, NY: Columbia University Press, 1993). 5. Respecto de la reacción realista ante el institucionalismo neoliberal, véase John Mearsheimer, «Back to the Future», International Security, v. 15, verano de 1990, págs. 5-56

7. No hay muchos estudios en que se comparen expresamente regímenes y organizaciones internacionales. Véase Robert Cox y Harold Jacobson, ed., The Anatomy of Injluence (New Haven, CT: Yale University Press, 1973) y Krasner, International Regimes. 8. Krasner, International Regimes, pág. 2. 9. Stephan Haggard y Beth Simmons, «Theories of International Regimens», International Organization, v. 41, verano de 1987, pág. 493. 10. Keohane, After Hegemony, pág. 59. 11. Susan Strange, el más notable crítico europeo de la teoría del régimen, sostiene que el concepto tiene una orientación excesivamente valorativa y aduce que «la utilización de la palabra

régimen no sólo distorsiona la realidad al dar a entender un grado excesivo de previsibilidad y orden en el sistema [internacional] que existe, sino que también resulta demasiado valorativo en el sentido de que da por supuesto que lo que cada uno quiere son más y mejores regímenes y que el objetivo colectivo debe ser un mayor orden y una interdependencia dirigida». Véase «Cave hic Dragones», en Krasner, International Regimes, pág. 345. 12. Véase Kratochwil y Ruggie, «International Organization: A State of the Art or an Art of the State», especialmente las págs. 760-761 y el gráfico 1. 13. Kratochvil y Ruggie, «International Organization: A State of the Art or an Art of the State», pág. 759. . 14. Véase, por ejemplo, Keohane, International Institutions and State Power (el título basta); John Gerard Ruggie, Multilateralism Matters (Nueva York, NY: Columbia University Press, 1993). 15. Haggard y Simmons, pág. 514. La obra reciente de Volker Rittbeger y Michael Zürn, «Regime Theory: Findings from the Study of East-West Security Regimes», Cooperation and

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Conflict, V. 26, 1991, págs. 165-183, aporta datos empíricos en el sentido de que los regímenes internacionales han ayudado a promover la paz en Europa. 16. Keohane, International Institutions and State Power, Cap. 7; Haggard y Simmons, «Theories of International Regimes», págs. 509-513. 17. Haggard y Simmons, «Theories of International Regimes», pág. 499. Véase John Gerard Ruggie, «International Regimes, Transactions, and Change» en Krasner, International Regimes, págs. 195-232; Friedrich Kratochwil, Rules, Norms, and Decisions

Helen Milner (Nueva York, NY: Cambridge University Press, 1989); Richard Ashley, «The Poverty of Neorealism», International Organization, v. 38, primavera de 1984; págs. 225-286. Véase también Emanuel Alder y Beverly Crawford, eds., Progress in Postwar International Relations (Nueva York, NY: Columbia University Press, 1991); James Keely, «Toward a Foucaldian Analysis of International Regimes», International Organization, v. 44, invierno de 1990, págs. 83-105. 18. Veáse la obra relativa a las «comunidades epistémicas» de Peter Haas, Saving the Mediterranean (Nueva York, NY:

Columbia University Press, 1990); y Peter Haas, ed., «Knowledge, Power, and International Policy Coordination», International Organization, edición especial, v. 46. invierno de 1992; Ruggie. ed., Multilateralism Matters; Ernst Hass, When Knowledge is Power (Berkeley, CA: Berkeley University Press, 1990). 19. Véanse críticas en Keohane, International Institutions and State Power, Cap. 7; Haggard y Simmons, «Theories of International Regimes», págs. 509-515. 20. Keohane, After Hegemonv; Ruggie, Multilateralism Matters.

La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales

Jean-Philippe Thérien En el presente artículo se analiza la contribu- ción de intelectuales francófonos del Tercer ción de la literatura francófona al estudio de Mundo ya que, como muchos de ellos se han las organizaciones internacionales y el multila- expatriado a países del Norte, una proporción teralismo. A priori esto es una empresa muy no desdeñable de la investigación de los países ambiciosa y que nunca se ha llevado a cabo, desarrollados les es imputable. que sepamos. Teniendo en cuenta la amplitud Es evidente que hablar de la literatura frande la documentación que debe considerarse, cófona relativa a las organizaciones internasería ilusorio pensar que podamos ser exhaus- cionales significa ante todo hablar de los estutivos; parece necesario, pues, comenzar el ejer- dios publicados en Francia2. El espacio cultucicio propuesto fijando sus límites. ral francófono está en cierto modo casi tan centralizado como el EstaEl conjunto de la obra do francés. Por consiguienexaminada está constituiJean-Philippe Thérien es profesor de la te, en este trabajo nos veredo, en lo esencial, por los Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Montreal. Ha investimos obligados con fretrabajos publicados en los gado sobre el papel de las organizaciocuencia a hacer generalizapaíses francófonos desanes internacionales en la dinámica de ciones basadas en la experrollados: Francia, Bélgica, la relación Norte-Sur y sobre la política canadiense en relación con los países riencia francesa. Los franSuiza y el Canadá. Esta en desarrollo. Ha publicado el trabajo ceses han ejercido desde elección hace que hayamos Une voix pour le Sud: le discours de la siempre una fuerte influenprescindido de los trabajos CNUCED (1990). La dirección es: Département de science politique, Unicia en los intelectuales procedentes de países en versité de Montreal, Québec, Canadá, francófonos. Esta influendesarrollo. Se trata desde H3C 3J7. cia se explica ante todo por luego de un factor limitatiel peso de su número: más vo, si se considera que de la mitad de las personas unos 40 Estados de todo el francófonas del mundo mundo se consideran person franceses3. Además, la tenecientes al área francó1 fona , pero diversas circunstancias la justifi- importancia que la sociedad francesa concede can. Ante todo, es evidente que, en términos a los intelectuales les predispone a desempeñar cuantitativos, los países elegidos producen la un papel de vanguardia mundial. vasta mayoría de las monografías y artículos Por lo demás, no pretendemos aquí tratar en francés sobre las organizaciones internaciode toda la literatura relativa a las organizacionales. Puede aducirse también que, debido a la nes internacionales, porque se trata de un consingularidad de su contenido, la literatura pro- junto demasiado vasto. Nuestro examen se cedente de los países en desarrollo es difícil- centrará más especialmente en aquella parte mente asimilable a la publicada en los países de la investigación que, desde un punto de desarrollados, y requiere un tratamiento apar- vista empírico o teórico, se interesa en las te. Dicho esto, el análisis que figura a conti- organizaciones intergubernamentales de vocanuación no excluye por completo la contribu- ción universal. Daremos preferencia pues a los RICS 138/Diciembre 1993

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diversos organismos de las Naciones Unidas, dejando de lado a organismos regionales tales como la CEE o la OTAN y a los organismos interregionales como, por ejemplo, los de la francofonía. Tampoco prestaremos mucha atención a las organizaciones internacionales privadas, como son las empresas multinacionales o las organizaciones no gubernamentales. Esta selección se justifica por una parte porque las Naciones Unidas son el tema que ha llamado más la atención de los especialistas francófonos en las organizaciones internacionales y, por la otra, porque las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas representan la forma más acabada del multilateralismo internacional. En lo relativo a la cronología, nuestro trabajo se centrará sobre todo en las obras realizadas desde comienzos de los años ochenta. No obstante, en ocasiones se ha estimado útil hacer referencia a textos anteriores, con objeto de encuadrar mejor los debates contemporáneos en su contexto histórico. Incluso con todas estas reservas, el estudio que figura a continuación no pretende dar una imagen homogénea y perfectamente integrada de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales. Sería erróneo, por lo demás, creer que la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales posee una identidad propia que la distingue de la producida en otros idiomas. Si bien es fácil trazar líneas de demarcación entre los textos en lengua francesa y los trabajos en lengua inglesa, sería muy difícil precisar en qué se diferencia la literatura francófona de los trabajos en español o italiano4. Todo esto pone de relieve el carácter aproximativo de nuestro planteamiento. Nunca se insistirá bastante en la imposibilidad por parte de la literatura francófona de dar cuenta de todos los enfoques y puntos de vista sobre las organizaciones internacionales. Más modestamente, el objetivo de este artículo es determinar un cierto número de tendencias más acentuadas. Estas tendencias difieren en particular de una comparación entre la literatura francófona y la literatura anglosajona, muy predominante en lo que se refiere a las organizaciones internacionales y el multilateralismo. La exposición se organiza en torno a dos ideas básicas. En la primera parte se trata de demostrar que la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales está por

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muchos conceptos subdesarrollada. En la segunda parte se intenta mostrar que, a pesar de sus diferencias, la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales contribuye de forma importante al conocimiento universal de la materia. Inspirándonos en la idea de que más no es necesariamente sinónimo de mejor, trataremos de demostrar que la parodoja entre las dos tesis enunciadas es solamente aparente.

Un área de estudio subdesarrollada Las organizaciones internacionales y las relaciones internacionales

Hacer un balance de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo exige ante todo considerar, en un contexto más amplio, el nivel de desarrollo de la investigación francófona sobre las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que el estudio de las organizaciones internacionales es, desde todos los puntos de vista, una subdivisión del estudio de las relaciones internacionales, la situación de subdesarrollo de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales parece en gran medida una consecuencia natural del subdesarrollo de la literatura francófona sobre las relaciones internacionales. Hablar de subdesarrollo es desde luego hacer un juicio que sólo tiene valor en una perspectiva comparada. Así pues, en un primer momento podemos dar cuenta del subdesarrollo de la literatura francófona sobre las relaciones internacionales, comparándola a la literatura francófona sobre otros temas de estudio. Aunque aquí no nos vamos a extender sobre este aspecto de la situación, el estudio de las relaciones internacionales es desde luego menos rico que el de otros campos de conocimiento en el universo francófono de las ciencias sociales. La sociología política y la sociología del desarrollo del mundo francófono, inspiradas en una vieja tradición de investigación sobre el Estado y sobre el Tercer Mundo, nos parecen por ejemplo áreas de investigación más maduras que las relaciones internacionales. Para los fines del presente ejercicio, parece útil señalar que la literatura francófona sobre


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las relaciones internacionales está poco desa- ción francófona sobre las relaciones internarrollada en comparación con la literatura an- cionales es un fenómeno conocido. Hay que glosajona sobre este mismo tema. Por diversos ver algo más que una anécdota en el hecho de motivos que los franceses fueron los primeros que sea un francés de adopción, Stanley Hoffen señalar, las relaciones internacionales si- man, el que redactó el artículo sobre las relaguen siendo una especialidad principalmente ciones internacionales en el Traite de science estadounidense5. Desde un punto de vista politique publicado por Grawitz y Leca a mecuantitativo, la producción de monografías y diados de los años ochenta7. Teniendo en artículos en inglés es probablemente diez veces cuenta la breve historia de las relaciones intersuperior a la producción en francés. Los espe- nacionales en Francia, algunos autores llegacialistas francófonos disponen de muchos me- ron a la conclusión que no existía ni una pronos recursos financieros e institucionales que blemática ni una escuela francesa de las relasus colegas anglosajones. Mientras que un ele- ciones internacionales8. Con mayor razón, sevado número de universidades estadouniden- ría inadecuado hablar de una problemática o ses cuentan con un centro de investigación de una escuela francófona. dedicado específicamente a las investigaciones En el mundo francófono, el subdesarrollo internacionales, en el mundo francófono ape- del estudio de las relaciones internacionales se nas hay unos pocos institutos que se les pue- debe a la escasa autonomía disciplinaria9 de dan comparar: l'Institut francais de relations que goza esta materia. En otras palabras, las internationales y el Centre d'études et de re- relaciones internacionales francófonas adolecherches internationales en Francia, lTnstitut cen de un problema de identidad. Todavía no royal des relations internationales en Bélgica, han conseguido librarse del peso de sus orígel'Institut universitaire de hautes études inter- nes que, como ocurre en todas partes, se ennationales en Suiza y el Centre québécois de cuentran en el derecho internacional y en la relations internationales en el Canadá. Las re- historia diplomática. En Francia, apenas hace vistas francófonas de relaciones internaciona- una generación que las relaciones internacioles son, además, más escasas y menos especia- nales han sido reconocidas como área de inlizadas que sus homologas en lengua inglesa. vestigación de la ciencia política. Esta situaEntre los títulos más conocidos, mencionare- ción contrasta con la prevaleciente en los mos Y Annuaire francais de droit iníemational, Estados Unidos, donde las relaciones internaDéfense nationale, Eludes internationales, Po- cionales, aunque siguen estando muy próxilitique étrangére, Politique internationale, la mas a la ciencia política, se han ido convirtienRevue genérale de droit International public y do gradualmente en una disciplina a la moda, Studia diplomática. Esta simple enumeración de características cada vez más personales. pone de manifiesto una mezcla de géneros en Así, pues, en los países anglosajones el debate la que coinciden el derecho, la historia y la sobre la condición disciplinaria de las relaciociencia política. Teniendo en cuenta, pues, que nes internacionales no se plantea en los mislas relaciones internacionales no han encontra- mos términos, ni mucho menos, que en los do todavía un objeto y un método propios, países francófonos. Todo este debate sufre parece muy improbable que los investigadores además de la imprecisión de las fronteras en el francófonos de las organizaciones internacio- campo de las relaciones internacionales. En los nales puedan disponer un día de un canal de medios francófonos, las relaciones internaciodifusión de sus trabajos tan importante como nales siguen asociándose muy estrechamente a es la revista estadounidense International Or- los estudios regionales10. Este último sector de ganization. Si añadimos que los estudios fran- investigación es muy dinámico, ya que, debido cófonos sobre las relaciones internacionales sobre todo a su pasado colonial, en Francia y son a menudo descriptivos y en general conce- en Bélgica hay un número impresionante de den poca importancia a la dimensión teórica, africanistas y orientalistas. Ahora bien, este comprendemos que, dejando aparte la notable éxito de los estudios regionales no deja de excepción de Raymond Aron, sean desconoci- arrojar sombras sobre el estudio de las relaciodos en el extranjero y sólo se hayan traducido nes internacionales propiamente dichas. Menen casos excepcionales6. cionemos por último que en los países francóEl estado de subdesarrollo de la investiga- fonos el estudio de las relaciones internaciona-

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les está más abierto a la contribución de los los mecanismos institucionales y las reglas de especialistas prácticos11.. Esta situación, a la juego que regulan las relaciones internacionavez que favorece el diálogo entre las escuelas, les. Por su parte, el método de la historia ha retrasado probablemente la aparición de un diplomática tiende a hacer hincapié en el comsentimiento de pertenencia a una comunidad portamiento de las grandes personalidades y a científica tan integrada como la de los Estados considerar los acontecimientos como el producto de circunstancias singulares. Estos dos Unidos. tipos de lectura de lo real no dejan de tener interés. El hecho de que se trate de métodos La pobreza de los debates teóricos tradicionales no quiere decir que estén necesaEl subdesarrollo de la investigación francófona riamente superados o que sean conservadores. sobre las relaciones internacionales se debe La perspéctica histórica y la perspectiva jurídiante todo a la insuficiencia de los esfuerzos de ca poseen, cada una de ellas, innegables proteorización que se producen generalmente en piedades heurísticas para aclarar el ejercicio este terreno. Algunos comentaristas han de- del poder y la delimitación de los diversos nunciado la poca atención que prestan los in- intereses. No obstante, el enfoque empíricoternacionalistas franceses a los marcos concep- descriptivo es, de por sí, poco inclinado a la tuales y a los modelos explicativos12. A esta abstracción. Por consiguiente, no tiene muacusación Merle ha respondido muy justamen- chas ambiciones respecto de la elaboración de te que no existe un grado cero de la problemá- generalizaciones o leyes sin las cuales es imtica13. Este autor recuerda que la actividad pensable la formulación de una teoría. científica depende siempre de factores episteEs cierto que la influencia del enfoque emmológicos apriorísticos, independientemente pírico-descriptivo no ha impedido el desarrode que sean o no explícitos. Por lo demás, el llo, en los últimos años, de un planteamiento análisis del discurso, especialidad francófona más sociológico por parte de los especialistas si las hay, ha puesto suficientemente de relieve francófonos en relaciones internacionales y orla importancia de lo no dicho. Sería incorrecto ganizaciones internacionales. Los principales pues afirmar que la literatura francófona sobre exponentes de esta corriente sociológica, Merlas relaciones internacionales no se apoya en le y Braillard, han tratado de demostrar cómo ningún marco teórico. Ello no obstante, la conel planteamiento sistémico puede constituir tribución de los francófonos a la elaboración un marco analítico útil para la interpretación de una teoría general de las relaciones interna- de los fenómenos internacionales17. En lo que cionales ha sido, hasta ahora, completamente respecta a las organizaciones internacionales, marginal. En conjunto, los autores francófonos el planteamiento sociológico ha permitido, enconfrontan poco sus proposiciones a las de tre otras cosas, poner de relieve la diversidad otros autores. Y cuando lo hacen, los debates de las funciones que desempeñan estas institusubsiguientes se centran a menudo excesiva- ciones en la dinámica de las relaciones intermente en otros autores francófonos. nacionales. Smouts, reagrupando diversas tiEste entorno general ha influido mucho en pologías existentes, identificó cinco funciones el desarrollo de los estudios de lengua francesa que caracterizan el trabajo de todas las organisobre las organizaciones internacionales y el zaciones internacionales: legitimación, conmultilateralismo. Ello explica sobre todo que, trol, información, 18socialización y establecidesde el punto de vista teórico, el enfoque más miento de normas . En términos más amcorriente en la literatura francófona sobre las plios, el planteamiento sociológico consiguió relaciones internacionales sea el análisis empí- dar un mayor vigor a la reflexión francófona rico-descriptivo14. Debido al peso del derecho sobre las organizaciones internacionales, prey de la historia en el estudio de los fenómenos sentándolas como actores e interrogándose sointernacionales, este tipo de análisis ha toma- bre su autonomía relativa. Esta última cuesdo naturalmente un cariz tan pronto jurídico tión dista mucho de haberse resuelto definiticomo histórico15. Su predominio, además, es camente, pero parece que se está logrando un conforme a los objetivos pedagógicos inheren- consenso cada vez mayor en torno a la idea de tes a una elevada producción de libros de tex- que «la organización internacional constituye to16. El método jurídico se propone desmontar un elemento estructural del sistema interna-


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La Corte Internacional reunida para decidir las responsabilidades financieras de los miembros de las Naciones U n i d a s , La H a y a . 1962. ONU-Corte Internacional/Edimedia.

cional... (que) impone ciertos límites a la acción de los miembros de este sistema»19. De este modo, el planteamiento sociológico se separa de la escuela realista, tradicionalmente predominante en el mundo anglosajón, según la cual las relaciones internacionales vienen regidas en último término por la capacidad soberana de los Estados de maximizar su potencia. Con todo, la contribución global de los autores francófonos a la elaboración de la teoría de las organizaciones internacionales ha sido muy escasa20. En su informe de la situación, que es el más completo que existe en lengua francesa, Smouts no cita ninguna fuente francófona que haya tenido una influencia teórica importante fuera del área francófona21. Hasta ahora las literaturas francófona y anglosajona sobre las organizaciones internacionales han estado separadas por un abismo terminológico. La utilización creciente de la noción de autor por parte de los francófonos señala quizás, a este respecto, una inversión de la situa-

ción. Ello no solamente ha favorecido una aproximación con un sector de la comunidad de especialistas estadounidenses, sino que además, sin querer exagerar la amplitud del movimiento, podríamos pensar que ha alimentado una tendencia a la universalización del conocimiento sobre las organizaciones internacionales. Dicho esto, conviene observar que el elevado grado de formalización del discurso anglosajón no inspira mucho entusiasmo en la mayoría de los autores francófonos. Por ejemplo, cuando éstos se interrogan sobre la autonomía relativa de las organizaciones internacionales, muy pocos de ellos se reconocen en las fórmulas que tratan de determinar si las organizaciones internacionales deben considerarse variables independientes, dependientes o intermedias. La diferencia entre los referentes conceptuales de la literatura francófona y los de la literatura anglosajona es de importancia capital. Ante todo, esta diferencia explica que, tradicionalmente, los autores francófonos hayan


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citado poco a sus colegas anglosajones e intervenido escasamente en los debates teóricos de estos últimos. Ello ayuda a comprender también el que la investigación francófona sobre las organizaciones internacionales se haya desarrollado en el vacío, y que los autores francófonos estén casi totalmente ausentes de las redes científicas anglosajonas. En último término, la investigación francófona sobre las organizaciones internacionales no ha aprovechado mucho las ventajas del proceso de crossfertilization. El hecho de que los estadounidenses hayan registrado a este respecto resultados aún peores es un flaco consuelo para los investigadores francófonos. En términos generales, los autores francófonos utilizan poco los métodos y las teorías elaboradas por los autores anglosajones, y muy pocas veces se toman la molestia de hacer una crítica detallada de las mismas. Por ejemplo, los especialistas francófonos de las organizaciones internacionales nunca han manifestado gran interés en los métodos cuantitativos, recurren poco a los instrumentos matemáticos y estadísticos, y menos aún a la teoría de los juegos22. Es casi seguro que se sentirán poco atraídos por la teoría del public choice, cada vez más de moda en la ciencia política estadounidense y que acaba de introducirse en el estudio de las organizaciones internacionales23. El concepto de régimen, en torno al cual se han cristalizado tantos esfuerzos teóricos de especialistas anglosajones en los 10 últimos años, tampoco ha llamado mucho la atención de los autores francófonos. Se ha visto más como una moda, o incluso como un retroceso que ha favorecido el ascenso del neorrealismo24. En cierto modo los autores francófonos son tan ajenos a las controversias teóricas de la literatura anglosajona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo que prácticamente nunca han estimado útil proponer una alternativa sistemática a las opciones que se les ofrecían. En último análisis, el subdesarrollo de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales se debe en gran medida a la influencia de la tradición jurídica. A pesar de la proliferación de los trabajos sobre las empresas multinacionales y las organizaciones no gubernamentales25, la investigación francófona sigue inspirándose en alto grado en el planteamiento institucional que hace hincapié en

el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales. Recordemos que estas últimas son, junto con los Estados, los únicos sujetos reconocidos de derecho internacional público. En los Estados Unidos, el estudio de las organizaciones internacionales ha ido cambiando poco a poco hasta centrarse, de modo creciente, en la problemática de la cooperación internacional. En el mundo francófono esta transformación paradigmática tarda en producirse, y la lentitud del proceso se explica en parte por consideraciones de orden semántico. La expresión «cooperación internacional» no tiene el mismo significado en francés que en inglés. En el primero de estos idiomas, esta expresión evoca estrictamente la ayuda al desarrollo. No es sorprendente, por lo demás, que si bien el tema de la cooperación NorteSur suscita tanto interés en los especialistas francófonos, la cooperación Norte-Norte haya dado lugar a un número relativamente escaso de trabajos. En definitiva, el sentido más limitado que posee la expresión francesa «coopération internationale» constituye un obstáculo que explica la dificultad con que tropiezan los autores francófonos para llevar su examen más allá de las instituciones internacionales, y tratar de comprender los comportamientos internacionales institucionalizados21*.

La contribución de la literatura francófona Una reflexión crítica

A pesar de su subdesarrollo, la investigación francófona de las organizaciones internacionales posee una riqueza innegable. Su producción aumenta de modo regular y la popularidad del enfoque sociológico va a más, aunque esté todavía dominada por otros planteamientos. En la parte siguiente de este trabajo, trataremos primero de demostrar que, pese a sus múltiples lagunas, la reflexión teórica de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales dista mucho de carecer de interés. A continuación, tomando como ejemplo la crisis de las Naciones Unidas y del desarrollo, veremos cómo los autores francófonos han contribuido a enriquecer el estudio empírico de importantes sectores de actividad de las organizaciones internacionales. Del análisis se


desprende que la literatura francófona ocupa un lugar no desdeñable en los estudios destinados a profundizar el conocimiento del multilateralismo. Como corolario de ello, veremos que el profundo desinterés de los especialistas anglosajones por la literatura francófona priva de mucho peso a su pretensión de establecer una science de las relaciones o de las organizaciones internacionales, digna de este nombre. A pesar de la insuficiencia de sus preocupaciones de orden teórico, la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales posee un mayor pluralismo ideológico que la de sus homólogos anglosajones. En conjunto, es menos conservadora y más crítica con el orden político establecido. Su actitud abierta respecto de los análisis tercermundistas y neomarxistas es un ejemplo especialmente adecuado de su pluralismo. Más adelante volveremos a considerar la especificidad de la aportación de la corriente tercermundista. En lo que se refiere a los análisis de inspiración neomarxista, los dos manuales de Mathieu y de Gonidec y Charvin ofrecen un cuadro panorámico de las relaciones internacionales27. Los trabajos más especializados de Holly sobre la UNESCO trataron de demostrar cómo esta organización internacional, en su condición de reflejo superestructural de contradicciones económicas, consolida el proceso mundial de acumulación de capital y participa en el mantenimiento de las desigualdades entre los países ricos y los países pobres28. No es objeto del presente trabajo juzgar el potencial explicativo de los análisis tercermundistas y neomarxistas. Baste decir que ocupan un lugar de excepción en la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales. A diferencia de la práctica estadounidense, pocos autores francófonos se atreverían a proponer un balance de los estudios sobre las organizaciones internacionales sin tener en cuenta la contribución de autores de países en desarrollo o de países que fueron socialistas. Esta preocupación testimonia, por parte de los autores francófonos, una visión del mundo menos etnocéntrica y más universalista que la de la mayoría de los autores estadounidenses. Por otra parte, la desconfianza de los autores francófonos hacia la teorización o la cuantificación excesivas que se observan actualmente en las relaciones internacionales estadounidenses refleja un planteamiento episte-

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mológico que difícilmente puede descartarse sin más explicaciones. Es evidente que a los internacionalistas anglosajones les preocupan poco, en general, los peligros de la reificación de los conceptos. En los estudios de las organizaciones internacionales, las modas que han ido apareciendo una detrás de otra en los Estados Unidos en torno a las nociones de integración, interdependencia compleja y régimen, han servido evidentemente de poderoso estímulo para las investigaciones sobre el multilateralismo. No es tan seguro que esta sucesión de conceptos haya hecho de la historia de la teoría de las organizaciones internacionales un proceso acumulativo. Los autores francófonos son más sensibles que sus colegas de lengua inglesa a esta cuestión porque, en conjunto, las ciencias sociales francófonas desconfían más de los postulados positivistas y racionalistas, que los autores americanos aceptan a menudo sin un debate a fondo. Gareau ya observó que los franceses se mostraron históricamente poco impresionados por el cienticismo que legitima la autonomía disciplinaria de las relaciones internacionales made in USA2q. Esto explica sin duda que, en vez de evocar un desarrollo de «la» teoría, algunos especialistas prefieran hablar de una simple taxonomía de los planteamientos30. A medida que vamos comprendiendo hasta qué punto el funcionamiento real de las organizaciones internacionales está condicionado por la confrontación de racionalidades sumamente diversificadas, el escepticismo de los autores francófonos respecto de un exceso de teorización no hace más que aumentar. Ante todo, esa actitud pone de relieve el hecho de que el dominio del modelo anglosajón en el análisis de las organizaciones internacionales es geográficamente limitado. Cabe reconocer que, para un campo de estudio que, por definición, aspira a producir un discurso científico de carácter universal, esta limitación es un fallo grave. Si bien es evidente que la literatura francófona ha contribuido poco a la «ciencia normal»31 de las relaciones internacionales, su epistemología crítica ha hecho una considerable aportación a la reflexión de autores estadounidenses disidentes que se interesan en las relaciones y en las organizaciones internacionales. Curiosamente, estos últimos se han inspirado menos en los internacionalistas que en los historiadores y losfilósofosde lengua fran-

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cesa. Así, por ejemplo, desde los años setenta los trabajos de Fernand Braudel fueron abundantemente utilizados por Immanuel Wallerstein y todos los discípulos de la teoría de la economía-mundo32. En el último decenio, Michel Foucault es probablemente el autor francófono que más ha influido en la literatura anglosajona sobre las relaciones internacionales33. Este fenómeno es tanto más sorprendente cuanto que Foucault no escribió prácticamente nada sobre esta disciplina. Sin embargo, su influencia en los pospositivistas es enorme: tanto es así que todos los artículos de un número reciente del International Studies Quarterly sobre el tema Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studies, hacen referencia a los trabajos de este autor34. Está claro que Foucault se ha convertido en uno de los puntos de referencia del movimiento de protesta con que se enfrenta actualmente el paradigma dominante de las relaciones internacionales. Aunque sólo sea por eso, conviene que consideremos la aportación de este autor al estudio de las organizaciones internacionales. Foucault es un historiador de las ideas, cuyo método guarda relación con el estructuralismo. Su obra tenía por finalidad demostrar que, en su condición de práctica social, la producción del conocimiento es un proceso histórico enmarcado en una cultura y un discurso determinados. Según Foucault, a cada periodo de la historia corresponde una configuración de poder-saber que define las condiciones de la producción de las ideas. Dado que se basa en una epistemología profundamente relativista, el pensamiento de Foucault incita ante todo a poner en tela de juicio la existencia de verdades eternas como las que tratan de fundamentar, por ejemplo, la teoría realista de las relaciones internacionales. Por lo demás, al sostener que las instituciones sociales están configuradas en gran medida por un saber y un discurso determinados, Foucault contribuye igualmente a las tesis de los adversarios del realismo, que creen que el ejercicio del poder no puede reducirse a las categorías materiales de fuerza y dinero. Los trabajos de Foucault favorecieron la aparición de una corriente cognoscitiva, muy dinámica en el estudio de los regímenes internacionales35. Es sabido que el análisis de los regímenes sigue estando dominado por la teo-


ría neorrealista, cuya epistemología es fundamentalmente positivista. Ahora bien, un número cada vez mayor de investigadores estiman que este planteamiento de lo real es insatisfactorio porque no tiene en cuenta la dimensión intersubjetiva de los principios y las normas que constituyen la arquitectura misma de los regímenes. Para ellos, Foucault supone una inspiración por cuanto les invita a interrogarse sobre el modo en que los principios y las normas de los regímenes se interiorizan y revisten un significado diferente según cuales sean los actores internacionales. Retomando ciertos conceptos básicos del pensamiento de Foucault, Keeley definió los regímenes como conjuntos de discursos y disciplinas36. En todo este debate, la contribución de Foucault atañe menos en definitiva a las respuestas que puedan darse que al modo de plantear los problemas. También es la sombra de ese autor la que se perfila detrás de la reciente noción de comunidad epistémica en el análisis de los procesos de cooperación internacional37. El programa de investigación sobre la noción de la comunidad epistémica trata de explicar cómo la cooperación internacional se estructura a partir de consensos establecidos en el interior de las comunidades de expertos. Este concepto se apoya en el método de Foucault en la medida en que éste trata de establecer una articulación entre la formulación del discurso y la construcción de la realidad. En la situación prevaleciente, sería muy arriesgado tratar de predecir hasta dónde llegará el «efecto Foucault» en las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que con frecuencia se ha acusado a los intelectuales francófonos de ir a la zaga de las modas anglosajonas, no deja de ser irónico que los internacionalistas estadounidenses descubran, después de su muerte, a un autor francés de tales dimensiones. Los especialistas francófonos de las relaciones internacionales no comparten, desde luego, el entusiasmo de sus colegas anglosajones por Foucault. No obstante, Hugon recordó últimamente que todo el trasfondo cultural del pensamiento francófono ha sido influenciado por autores que, como Cacherlard y LéviStrauss antes de Foucault, dieron prioridad al sentido y desconfiaron del empirismo38. Este concepto permite comprender mejor por qué la investigación francófona de las relaciones


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internacionales y las organizaciones interna- tros de su diagnóstico fueron los siguientes42. cionales se caracteriza por una fuerte perspec- En el plan operativo, las Naciones Unidas sutiva antropológica. Esta se expresa en una fre- frieron una pérdida total de liderazgo ante la cuente valoración del papel de la cultura y las reanudación de la guerra fría, el empeoradiferencias culturales en el análisis de los pro- miento de los conflictos regionales, el fracaso cesos sociales, e incita a conceder importancia de las negociaciones globales y la explosión del a los valores, las ideologías y las visiones del endeudamiento del Tercer Mundo. En el plano mundo, como eje estructurador de las relacio- administrativo, la enorme fragmentación del nes políticas y económicas internacionales39. sistema de las Naciones Unidas hizo cada vez Así por ejemplo, la literatura francófona ha más difícil toda planificación de las actividapuesto de relieve la medida en que el proyecto des, y la falta de coordinación en el seno de la de sociedad internacional sobre el que se basa Organización favoreció la burocratización y la acción de las Naciones Unidas y de sus la duplicación de actividades. Por último, en organismos especializados se origina en el in- el plano financiero las Naciones Unidas sufriedividualismo liberal y en una concepción occi- ron importantes reducciones presupuestarias a dental unilineal del progreso40. raíz de la decisión unilateral de los Estados Unidos, principales contribuyentes de la Organización, de reducir la cuantía de su contribuLa crisis de las Naciones Unidas y el ción. Sin embargo, los autores francófonos no desarrollo: temas privilegiados se limitaron a describir los bloqueos instituEn lo que se refiere a las áreas de investiga- cionales de las Naciones Unidas, sino que adeción, la literatura francófona ha abordado, a lo más trataron de determinar las causas de orlargo de los años, casi toda la gama de activi- den social y político que pudieran explicar este dades de las organizaciones internacionales y retroceso del multilateralismo. todas las facetas del multilateralismo. Desde Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente luego no todos los temas han recibido un mis- respecto al peso de la perspectiva histórica en mo trato. Algunos de ellos, como las negocia- la literatura francófona sobre las relaciones ciones comerciales multilaterales, los organis- internacionales, no es sorprendente que ésta mos especializados de carácter técnico y la haya insistido en que la crisis de las Naciones importancia creciente del medio ambiente, no Unidas no apareció como por ensalmo de rehan despertado tanto interés en los autores sultas de un acontecimiento concreto, como francófonos como en sus colegas anglosajo- la subida del precio del petróleo o incluso la nes41. En cambio, las otras cuestiones han sido elección de Ronald Reagan a la presidencia de objeto de una atención considerable. Entre los Estados Unidos43, sino que más bien fue ellas, las que han recibido mayor atención son resultado de la estructura profundamente conel proceso de crisis-reforma de las Naciones flictiva del poder internacional y de la polariUnidas y el desarrollo. zación creciente de los intereses estatales44. En Los autores francófonos han estudiado en realidad, fue el enfrentamiento Norte-Sur el todas sus facetas la deriva del sistema de las que, sucediendo al enfrentamiento Este-Oeste, Naciones Unidas durante la primera mitad de desencadenó la escalada de las tensiones. En los años ochenta. De sus análisis se desprende ese sentido, se recalcó en particular la oposiante todo que este fenómeno, que está en vías ción sistemática entre la voluntad de los países de reabsorción desde 1987, ha sido global. La en desarrollo de convertir su mayoría automáliteratura francófona ha insistido en el hecho tica en autoridad política, y la capacidad de de que, si bien fue más aguda en algunos orga- los países desarrollados de resistirse a este monismos especializados como la UNESCO y la vimiento de presión. De modo complementaOIT, la crisis afectó a todo el sistema de las rio, los autores francófonos hicieron hincapié Naciones Unidas y, en consecuencia, a la lógi- en la dimensión ideológica de la crisis de las ca misma del multilateralismo. Los especialis- Naciones Unidas, sugiriendo que la confrontatas francófonos pusieron de relieve los diver- ción Norte-Sur encubre un conflicto de valores sos síntomas de degradación del funciona- sin precedentes en la historia. Ghébali ha semiento de las Naciones Unidas a comienzos ñalado justamente que el sistema internaciode los años ochenta. Los principales paráme- nal se ha caracterizado siempre por la politiza-

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ción y que lo que ha cambiado desde los años setenta es que la politización ha jugado en favor de una nueva mayoría45. En resumidos términos, la estrategia de esta mayoría consistió en aprovechar plenamente los valores occidentales que le convenían, y rechazar los que no le convenían. Esta atmósfera de tensión llegó a su paroxismo en la UNESCO, organización de la cual se retiraron los Estados Unidos y Gran Bretaña en 1985. Es muy natural, por consiguiente, que los autores francófonos hayan escrito tanto sobre las horas sombrías que conoció esa organización al comienzo de los años ochenta46. Sus análisis ponen de relieve que, más allá de sus aspectos administrativos y presupuestarios, el marasmo de la UNESCO fue debido sobre todo a factores de orden político. Es bien sabido que la aprobación de numerosas resoluciones ajenas al mandato de la Organización y condenatorias, así como los debates relativos al nuevo orden mundial de la información y la comunicación (NOMIC), acabaron poniendo en entredicho los objetivos mismos de la institución. Los autores francófonos han explicado la erosión de la capacidad de acción de la UNESCO imputándola sobre todo al fracaso de la universalización de los principios liberales enunciados en la Constitución de la Organización, de 1945. Para estos autores, el ingreso de los países del Tercer Mundo en la escena internacional fue acompañado de un rechazo de la hegemonía de la cultura occidental y del modelo de desarrollo basado en las leyes del mercado. Teniendo en cuenta el peso de los objetivos simbólicos en la misión cultural de la UNESCO, el carácter ideológico de esta protesta acabó paralizando a la organización. Importa precisar, no obstante, que los especialistas francófonos no hicieron un balance completamente negativo de la labor de la UNESCO, y que en ocasiones subrayaron algunos de sus logros en la esfera de la alfabetización, o de la salvaguardia del patrimonio común de la humanidad47. En definitiva, la atención prestada a la UNESCO confirma un poco más la importancia que la literatura francófona atribuye a la dimensión cultural de las relaciones internacionales. Asimismo los autores francófonos comentaron abundantemente las reformas que han emprendido las Naciones Unidas y sus organismos especializados en los últimos años48.


Uno de los comentadores más prolíficos de este proceso, Maurice Bertrand, fue además uno de sus principales inspiradores, primero en su calidad de miembro de la Dependencia Común de Inspección, y después en el Grupo de los 18. Hay consenso general sobre el heho de que, desde el punto de vista administrativo, las Naciones Unidas han emprendido una autocrítica sin precedentes. Aunque se presta mayor atención a los problemas de planificación y gestión, se reconoce también que las recomendaciones del Grupo de los 18 han representado un progreso al establecer un nuevo dispositivo de aceptación del presupuesto basado en el consenso. Desde luego existe la sensación de que la reforma de las Naciones Unidas es un proceso inacabado. No obstante, aunque todavía haya pocos estudios sobre la cuestión, los expertos parecen coincidir en que el final de la guerra fría supone un cambio de rumbo decisivo en la historia de las Naciones Unidas49, por efecto, sobre todo, de la redefinición estructural de las relaciones Este-Oeste. A este respecto, cabe señalar la cooperación americano-soviética en la guerra del Golfo y la voluntad expresada por la ex Unión Soviética de ingresar en el GATT, el FMI y el Banco Mundial. Se ha observado también que los países en desarrollo son ahora menos hostiles al liberalismo y que los países desarrollados son más conscientes de la dimensión mundial de los problemas a que hace frente la comunidad internacional. Durante largos años, los análisis optimistas sobre las Naciones Unidas eran muy minoritarios50. Hoy día ya no lo son. Los autores francófonos están convencidos, en general, de que al final de los años ochenta se ha producido un cambio favorable en el mundo de las organizaciones internacionales51. Sin embargo, estos mismos autores prevén otros muchos problemas en el futuro de las Naciones Unidas. En el plano político, la ineficacia del sistema de toma de decisiones de la Organización ha sido ampliamente debatida52. No todos los especialistas están de acuerdo, ni con mucho, en la urgencia de las modificaciones que deben introducirse, pero varios coindiden en constatar la existencia de una contradicción cada vez mayor entre la esclerosis de los procedimientos de decisión y la evolución de la estructura internacional del poder. Se han propuesto varias fórmulas de reforma. Algunos han sugeri-


do una ampliación del Consejo de Seguridad, que refleje la aparición de nuevos poderes económicos y tenga en cuenta los intereses propios del Tercer Mundo53. Otros han retomado la idea americana de una «tríada coercitiva», un procedimiento con arreglo al cual las decisiones de la Asamblea General podrían hacerse ejecutorias si fueran adoptadas por dos tercios de los miembros de la Asamblea General, que representasen al mismo tiempo dos tercios de la población mundial y dos tercios de las contribuciones al presupuesto de las Naciones Unidas54. En el plano económico, las propuestas de Maurice Bertrand siguen despertando interés, aunque hayan tenido poco impacto entre los decisores. Afirmando que las disparidades internacionales de los ingresos amenazan gravemente a la paz y que las instituciones económicas internacionales no responden a las necesidades actuales, Bertrand ha propuesto la creación de un consejo de seguridad económica cuyo funcionamiento se inspire en el modelo de la CEE". Con una perspectiva aún más de vanguardia, algunos autores han llegado a la conclusión de que no es posible seguir confiando sólo a los Estados la gestión de los asuntos mundiales y que, por consiguiente, las Naciones Unidas deberían asegurar una verdadera representatividad de los pueblos56. Nerfin ha propuesto en particular que se reestructuren las Naciones Unidas creando tres cámaras, la primera de las cuales representaría a los gobiernos, la segunda a las empresas y la tercera a las organizaciones no gubernamentales. No importa que este proyecto sea por el momento una utopía. Ello confirma un poco más el interés de la literatura francófona en la redefinición del multilateralismo y del papel de las Naciones Unidas. Al tiempo que proliferaban los trabajos acerca de la crisis de las Naciones Unidas, la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales concedía una importancia considerable al tema del desarrollo. Estos dos ejes de la investigación no son desde luego mutuamente exclusivos, ya que la mayoría de los autores han explicado que la crisis de las Naciones Unidas fue debida sobre todo al callejón sin salida en que se encontraba el diálogo Norte-Sur. No obstante, los especialistas francófonos en las organizaciones internacionales han ido mucho más lejos en su examen de los problemas del desarrollo. La atención

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que han suscitado estas cuestiones se debe a dos series de factores paralelos. Por una parte, el desarrollo es un tema predilecto de los autores francófonos en el campo de las ciencias sociales. No es una casualidad que el concepto mismo de Tercer Mundo fuera inventado por el francés Alfred Sauvey57. Por otra parte, dado el fracaso de las Naciones Unidas en el área de la seguridad colectiva, la promoción del desarrollo se ha ido imponiendo gradualmente como la prioridad operativa de la Organización. En una ingeniosa fórmula, Dupuy resumió esta tendencia afirmando que el desarrollo se había convertido en el significante del lenguaje de las Naciones Unidas58. Desde hace mucho tiempo los autores francófonos han aportado numerosas contribuciones al estudio del proceso de desarrollo. Si bien cada vez está menos justificado hablar de una corriente tercermundista unificada, podríamos decir que divesas «sensibilidades tercermundistas» tuvieron una influencia decisiva en la orientación de la investigación histórica, jurídica, sociológica, política, antropológica y económica de lengua francesa. Las razones de este fenómeno son históricas: como Francia y Bélgica fueron potencias coloniales, los flujos comerciales, migratorios y culturales entre esos dos países y sus antiguas colonias han sido siempre muy densos. En los últimos años la investigación francófona sobre el desarrollo se ha caracterizado por diversas modificaciones, las principales de las cuales son sin duda la decadencia de las teorías generales y la nueva importancia atribuida a los factores culturales59. Si bien está pasando por un período de profundos interrogantes, la investigación francófona sobre el desarrollo mantiene una gran vitalidad. Este interés general por las cuestiones del desarrollo ha afectado por diversos conceptos a las investigaciones de los especialistas francófonos en organizaciones internacionales. Consideremos dos aspectos, el estudio del derecho del desarrollo y el estudio de la financiación multilateral del desarrollo. En ambos casos, veremos que los autores francófonos han aportado contribuciones muy útiles al progreso de los conocimientos. El derecho del desarrollo se basa en el conjunto de resoluciones y convenios que han tratado de establecer, en las Naciones Unidas en particular, un nuevo equilibrio internacio-

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nal de fuerzas entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Ahora bien, con una fórmula de gran impacto Feuer no duda en afirmar que el derecho del desarrollo es una creación del pensamiento francófono60. Esta reivindicación no es quizás irrefutable, pero sí es ciertamente compatible con el predominio tradicional del enfoque jurídico en el análisis francófono de las relaciones internacionales. En todo caso fue un francés, André Philip, quien utilizó por primera vez el concepto de derecho del desarrollo en 196461. Al año siguiente se publicó un trabajo de Virally que fue decisivo, según se ha reconocido, sobre la aparición del concepto de «dualidad de normas»62. Este concepto es precisamente la clave jurídica que permitió a los países en desarrollo legitimar toda la estrategia de su reivindicación de un nuevo orden económico internacional. Hoy en día hay una controversia entre los autores francófonos sobre si el nuevo orden económico internacional ha muerto o no63. Sea como fuere, la doctrina jurídica que impulsó el nuevo orden económico internacional, el derecho del desarrollo, está bien viva y sigue dando origen a numerosos debates sobre el vínculo individuo-colectividad y la importancia relativa de los derechos económicos en relación con los derechos políticos, sociales y culturales en la dinámica del desarrollo. Algunos tercermundistas radicales condenaron el derecho del desarrollo afirmando que se trata de un instrumento para mantener la dependencia de los países del Sur64. Siguiendo a Feuer, la tendencia dominante ve en este concepto un soft law, es decir, una zona intermedia entre el derecho y el no derecho. Considerando las transformaciones que se están registrando en el sistema internacional, cabe esperar que en los próximos años se produzca una segmentación del derecho del desarrollo que tenga más en cuenta la diferenciación creciente de los países del Tercer Mundo65. Nadie duda de que los especialistas francófonos seguirán ejerciendo una influencia no desdeñable en las opciones que se adopten finalmente. La literatura francófona sobre las organizaciones internacionales ha prestado también una atención especial a la financiación multilateral del desarrollo. Por una parte se ha estudiado la pérdida de credibilidad del PNUD y el ascenso del multibilateralismo66, y por la


otra se ha considerado con especial detenimiento el papel de las instituciones financieras internacionales -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial en particular- en el Tercer Mundo. La investigación francófona sobre esta última cuestión sigue siendo, desde luego, menos importante desde el punto de vista cuantitativo que la investigación realizada en lengua inglesa. No obstante, en los años ochenta se despertó entre los autores francófonos un interés por los problemas financieros y monetarios que no existía antes. Hasta esa época, la literatura francófona sobre instituciones financieras internacionales estaba constituida esencialmente por libros de texto de carácter más bien general67. El interés tardío de los especialistas francófonos por las instituciones financieras internacionales se explica en gran parte por la evolución de la situación internacional: mientras que en los años sesenta y setenta los problemas comerciales copaban la atención, en los años ochenta la deuda se ha convertido en el principal obstáculo externo al desarrollo. Dado este cambio importante en la problemática Norte-Sur, es significativo que un número cada vez mayor de grupos de investigación francófonos trabajen en el tema del ajuste estructural68. La investigación francófona sobre la financiación multilateral del desarrollo, imbuida de fuertes preocupaciones tercermundistas, ha adoptado por lo general posiciones bastante críticas. En su obra sobre el FMI, L'Hériteau ilustró de modo particularmente adecuado esta tendencia, subrayando la amplitud de los costos sociales del ajuste y demostrando que esta institución internacional se ha convertido en promotora de un modelo de desarrollo liberal, con una fuerte tendencia a la internacionalización de las economías69. Con prudente modestia, los autores francófonos han reconocido no obstante la dificultad de encontrar una alternativa coherente a las teorías económicas del FMI y del Banco Mundial. La reflexión de L'Hériteau, que se pregunta si los argumentos del FMI se imponen porque son la razón del más fuerte (razón del policía) o porque son los mejores (razón del profesor), coincide en todo punto con la conclusión de Lai'di, según la cual el Banco Mundial no es «ni un demiurgo, ni un demonio»70. Lai'di ha insistido acertadamente en la capacidad de los países en desarrollo de dar respuestas diferenciadas a las


fórmulas de liberalización económica propuestas por el Banco Mundial. En último término, el punto más sólido de convergencia de la literatura francófona sobre el tema de la financiación multilateral del desarrollo es la convicción de que las instituciones financieras internacionales ejercen un poder sin precedentes en la definición de las opciones económicas de los Estados del Tercer Mundo y en la recomposición de las relaciones políticas internacionales.

Conclusión Huelga recordar que nuestro estudio adolece de numerosas limitaciones. El perfil trazado de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales no es más que una aproximación. No obstante, este perfil corresponde evidentemente a ciertas tendencias de la realidad. Vemos pues que en el mundo francófono el estudio de las organizaciones internacionales es un área de análisis mal definida en la encrucijada de diversas disciplinas. Muy pocos intelectuales reconocen estar especializados en las organizaciones internacionales. No obstante, por su apertura ideológica y por los conocimientos que han adquirido algunos investigadores sobre cuestiones precisas, la literatura francófona en relación con las organizaciones internacionales constituye una aportación importante al conocimiento universal del multilateralismo. Uno de los rasgos más distintivos de la literatura francófona es su aceptación de la idea del cambio social con un espíritu generalmente más abierto que el de la literatura anglosajona. Los autores francófonos pocas veces defienden incondicionalmente el orden liberal existente. A este respecto es revelador que la ideología de la derecha americana, que se ha plasmado de forma tan agresiva en los trabajos de la Heritage Foundation71, apenas haya encontrado eco en la investigación de lengua francesa. Lejos de estar convencidos de que los derechos adquiridos son por definición inalienables o que el ejercicio de la hegemonía es forzosamente legítimo, la mayoría de los especialistas francófonos son más sensibles que sus colegas anglosajones a la urgencia de democratizar el funcionamiento de las relaciones internacionales. En último término, la diferencia de tono y de contenido entre la literatura francófona y la literatura

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anglosajona sobre las organizaciones internacionales refuerza la hipótesis de que los intereses de los Estados Unidos no siempre están armonizados con los intereses de todos los demás países desarrollados. Desde el punto de vista epistemológico, la literatura francófona alimenta de modo contradictorio el debate sobre la naturaleza del proceso de producción de conocimientos sobre las organizaciones internacionales. En algunos aspectos, la literatura francófona hace pensar que el estudio de las organizaciones internacionales es un proceso acumulativo poco influenciado por su contexto social. Esto es lo que podría deducirse, por ejemplo, del paso gradual de un enfoque jurídico a un enfoque sociológico que deja más lugar a la noción de actor internacional. Por otra parte, no deja de ser interesante constatar que los juristas francófonos consideran también que este cambio es un progreso72. En cambio, la continua desconfianza de los autores francófonos hacia la modelización de los procesos internacionales, sobre todo en forma cuantificada, induce a pensar que existe una brecha paradigmática infranqueable entre la perspectiva francófona y la perspectiva anglosajona dominante. Como se basa en el concepto de la racionalidad más interpretativo y menos instrumental, la literatura francófona plantea de por sí una duda profunda respecto del carácter acumulativo del proceso de producción de conocimientos sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo. En resumidas cuentas, la controversia sigue abierta. Por último, nuestro estudio tiende a corroborar la idea de Galtung de que en las ciencias sociales existen culturas y estilos incompatibles entre sí73. Dicho esto, las discrepancias entre los especialistas francófonos y los especialistas anglosajones en las organizaciones internacionales, aunque siguen siendo profundas, no excluyen la posibilidad de obtener beneficios mutuos de una mayor cross-fertilization. Así por ejemplo, los francófonos quizás podrían aprovechar mejor la fecundidad de ciertos enfoques, métodos o técnicas que hasta ahora les han interesado poco. En cuanto a los anglosajones, tal vez comprenderán que si sus categorías analíticas han penetrado tan poco en el mundo francófono, ello es debido probablemente a que son menos universales de lo que creen. Traducido del francés


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Notas 1. Para un estudio de conjunto de las estructuras y el funcionaminto de la francofonía, véase P.F. Chatton y J. Mazuryk Bapts, Le défl francophone, Bruselas-París, Bruylant-L.G.J., 1991. 2. Subrayemos no obstante el número y calidad impresionantes de las publicaciones de autores de origen suizo (o que viven en Suiza). La amplitud de esta contribución se explica sin duda en gran parte por el valor particular desempeñado por la ciudad de Ginebra en la historia de las organizaciones internacionales modernas. 3. Haut Conseil de la Francophonie, Etat de la francophonie dans le monde, París, La Documentation francaise, 1990, pág. 17. 4. Véase Johan Galtung, «Structure, Culture, and Intellectual Style: An Essay Compring Saxonic, Teutonic, Gallic and Nipponic Approaches», Social Science Information, Vol. 20, N.° 6, 1981, pág. 820. 5. Véase a este respecto Alfred Grosser, «L'étude des relations internationales, spécialité américaine?», Revue francaise de science politique, Vol. 6, N.° 3, 1956, págs. 634-651; Bahgat Korany (dir), «Oú en sommes-nous? Au delá de "l'apple-pie" anglo-saxon», en Bahgat Korany (dir), Analysis des relations internationales: approches, concepts et données, Montreal, Gaé'tan Morin, 1987, págs. 297-308. En la literatura inglesa, véase en particular K.J. Holsti, The Dividing Discipline, Hegemony and Diversity in International Theory, Boston. Alien and Unwin, 1985. 6. Gene M. Lyons, «Expanding the Study of International Relations: The French

Connection», World Politics, Vol. 35, N.° 6, 1982, pág. 135.

14. Esta denominación se ha tomado de Merle, ibíd., pág. 406.

7. Stanley Hoffman, «L'ordre International», en Madelein Grawitz y Jean Leca (dir.); Traite de science politique, París, PUF, Vol. 1, 1985; págs. 665-698.

15. Gerbet y Virally ofrecen una ilustración concisa de estos dos métodos en la obra de Pierre Gerbet, «Naissance et développement de l'organisation intemationale». en Georges Abi-Saab (dir.). Le concept d'organization intemationale, París, UNESCO, 1980, págs. 29-50; Michel Virally, «Définition et classification des organisations internationales; approche juridique», en ibíd., pág. 51-67. Para una aplicación sistemática del enfoque empírico-descriptivo, véase la voluminosa obra de Jean-Pierre Cot y Alain Pellet, La Charle des Nations Unies: commentaire anide par article, París-Bruselas, Economica-Bruylant 1985.

8. Marcel Merle, «Sur la "problématique" de l'étude des relations internationales en France», Revue francaise de science politique, Vol. 33, N.° 3, 1983, pág. 426; Marie-Claude Smouts, «The Study of International Relations in France», en Hugh C. Dyer y León Mangasarian (dir.), The study of International Relations: The State fo the Art. Basingstoke, Macmillan, 1989; pág. 227. 9. Frederick H. Gareau, «The Discipline International Relations: A Multi-Natinal Perspective», Journal of Politics, Vol. 43, N.° 3, 1981, pág. 790. 10. Marie-Claude Smouts, «The Study of International Relations in France», pág. 223. 11. Véase por ejemplo Philippe Moreau-Defarges, La politique intemationale, París, Hachette, 1990; Philippe Moreau-Defarges, Les relations internationales dans le monde d'aujourd'hui: conflits et interdépendances, 3.a edición, París, Editions STH, 1987. 12. Dominqiue Colas, «La recherche en sciences juridiques et en sciences politiques», en Maurice Godelier, Les sciences de l'Homme et de la société en France: analyse et propositions pour une politique nouvelle, París, La Documentation francaise, 1982, pág. 365. 13. Marcel Merle, «Sur la "problématique" de l'étude des relations internationales en France», pág. 405.

16. Véase por ejemplo Paul Reuter y Jean Combacau, Institutions et relations internationales, 4.a edición, París PUF, 1988; Alain Gandolfi, Institutions internationales. 2.a edición, París, Masson 1984; Jean Charpentier, Institutions internationales, 9.a edición, París, Dalloz. 1989; C.-A. Colliard. Institutions des relations internationales, París. Dalloz, 1985. 17. Marcel Merle, Sociologie des relations internationales, 4.a edición, París, Dalloz, 1988; Marcel Merle, Les acteurs dans les relations internationales, París, Económica, 1986; Philippe Braillard, Théories des systémes et relations internationales, Bruselas, Bruylant, 1977. 18. Marie-Claude Smoutsh, «L'organisation intemationale: nouvel acteur sur la scéne mondiale?», en Bahgat Korany (dir.), Analyse des relations internationales: approches, concepts et données, págs. 164-165; véase también Marcel

La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales Merle, Sociologie des relations internationales, págs. 375-379. 19. Philippe Braillard y Mohammad-Reza Djalili, Les relations internationales, 2.a edición. París. PUF, 1990. pág. 40. Para un punto de vista distinto, véase Charles Zorgbibe, Les organisations internationales, París, PUF, 2.a edición, París, PUF, 1991, pág. 19. 20. Esta constatación podría ir acompañada de toda clase de matices. Señalemos por ejemplo la contribución de Panayotis Soldatos a la elaboración de un enfoque post-neo-funcionalista. Veáse en particular Panayotis Soldatos, Le systeme instilutionel et politique des Communautés européennes dans un monde en mutation: théorie et pratique, Bruselas, Bruylant, 1989. 21. Marie-Claude Smouts, «L'organisation internationale: nouvel acteur sur la scéne mondiale?», págs. 152-161. 22. Veáse Michel Virally, «Problématique pour la recherche universitaire sur l'avenir des organisations internationales», en Institut international d'études diplomatiques, L 'avenir des organisations internationales, París, Económica, 1984, pág. 182; Philippe Braillard, «Les sciences sociales et Fétude des relations internationales». Revue internationale des sciences sociales, Vol. 36, N.° 102, 1984. pág. 669. No obstante, puede verse una aplicación de la teoría de los juegos en la obra de Pierre Martin, «L'aprés-Tokyo Round: la réciprocité spécifique dans la polique commerciale américaine récente». Eludes internationales, Vol. 21, N.° 1. 1990, págs. 5-38.

nouvel acteur sur la scéne mondiale?», págs. 158.159. Una de las escasas utilizaciones de la noción de régimen se encuentra en Jean-Philippe Thérien. «Le Canadá et le régime international de l'aide», Etudes internationales, Vol. 20. N.°2, 1989, págs. 311-340. 25. Sobre esos dos temas, véase C.-A. Michalet, Le capitalisme mondial, 2.a edición, París, PUF, 1985 Mario Bettati y P.-M. Dupuy (dir.) Les ONG et le droit international, París. Económica, 1986. 26. Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, «International Organization: A State of the Art or an Art of the State», International Organization, Vol. 40, N.° 4, 1986, pág. 754. 27. J.-L. Mathieu, Les institutions spécialisées des Nations Unies, París, Masson, 1977; P.-F. Gonidec y R. Charvin, Les relations internationales. 3.a edición, París, Montchrestien. 1984. 28. Daniel A. Hoylly, L'UNESCO, le Tiers Monde et l'économie mondiale, Montreal-Ginebra, Presses de l'Université de Montréal-Institut universitaire de hautes études internationales, 1981. 29. Frederick H. Gareau, «The Discipline International Relations: A Multi-National Perspective», pág. 791. 30. Philippe Braillard, Théories des relations internationales, París, PUF, 1977, págs. 9-10; Philippe Braillard, «Les sciences sociales et l'étude des relations internationales». pág. 673.

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Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenlh Cenlury, Nueva York, Academic Press, 1974, e I. Wallerstein, The Modern World-System II, Mercantiüsm and the Consolidation of the European World-Economy 1600-1750, Nueva York,' Academic Press. 1980. De Fernand Braudel, véase Civilisation malérielle, économie et capitalisme XVe XVIIIe siécle, 3 Vol., París, A. Colin, 1979. 33. Entre las obras principales de Michel Foucault podemos mencionar. Les mots et les choses. Une archéologie des sciences humaines, París, Gallimard, 1966; L 'archéologie du savoir, París, Gallimard, 1969; Surveiller et punir. Naissance de la prison, París, Gallimard, 1975. Histoire de la sexualité, 3 Vol., París, Gallimard, 1976-1984. 34. Veáse Richard K, Ashley y R.J.B. Walker (dir.), «Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studes», número especial de International Studies Quarterly, Vol. 34, N.° 3, 1990. Véase también James Der Derian y Michael J. Shapiro (dir.) Internaüonal/Intertextual Relations: Postmodern Readings of World Politics. Lexington, Lexington Books, 1989. 35. Véase Stephan Haggard y Beth A. Simmons, «Théories of International Regimes», International Organization, Vol. 41, N.° 3, 1987. págs. 509-513; Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, «International Organization: A State of the Art or an Art of the State», págs. 753-775; James F. Keeley, «Toward a Foucauldian Analysis of International Regimes», Internationa! Organization, Vol. 44, N.° 1, 1990, págs. 83-105.

23. Roland Vaubel y Thomas Willet (dir.), The Political Economy ofInternational Organizalions. A Public Cholee Approach, Boulder, Westview, 1991.

31. Según la expresión de Thomas Khun, en La struture des révolutions scientifiques, París, Flammarion, 1972.

36. James F. Keeley, «Toward a Foucaldian Analysis of International Regimens», pág. 92.

24. Marie-Claude Smouts, «L'organisation internationale:

32. Véase en particular I. Wallerstein, The Modern World-System I, Capitalist

37. Veáse Peter M. Haas (dir.), «Knowledge, Power, and International Policy


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Coordination», número especial de International Organization, Vol. 46, N.° 3, 1992. 38. Philippe Hugon, «Les troies temps de la pensée francophone en économie du développement», en Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en langue francaise, sur le développement, N.° 18, París, 1991, pág. 127. 39. Marie-Claude Smouts, «La crise des organisations internationales». Eludes, Vol. 358. 1983, págs. 165-173; Philippe Braillard, «Les sciences sociales et l'étude des relations internationales», págs. 661-676; Jean-Pierre Colin, «L'espérance en question ou: la crise du systéme juridique international», Revue belge de droit international, Vol. 18, N.° 1. 1984-1985, págs. 776-793; Marie-Claude Smouts, «L'organisation internationale, rose des vents dans l'espace cardinal». Revue francaise de science politique, Vol. 36, N.° 6, 1986, págs. 752-765; Jean-Philippe Thérien, Une voix pour le Sud, Le discours de la CNUCED, Montreal-París, Presses de l'Université de Montréal-L'Harmattan, 1990. 40. Véase en particular Pierre de Senarclens, Le crise des Nations-Unies, París, PUF, 1988. 41. Debemos precisar no obstante que estas cuestiones no están totalmente ausentes de la reflexión de los autores francófonos. Véase por ejemplo P.-M. Dupuy, «L'action des organisations internationales dans le domaine de la protection de l'environnement», en René-Jean Dupuy (dir.), Manuel sur les organisations internationales, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1988, págs. 598-624; Monique Benisty, «Le GATT pour quoi faire», Politique étrangére, Vol. 52, N.° 2, 1987, págs. 425-433; Víctor-Yves Ghébali, «L'UIT et le Rapport de la Commission indépendante pour le développement mondial des télécommunications», Annuari

francais de droit international 1985; Vol. 31, págs. 671-685. 42. La literatura en francés sobre el proceso de crisis-reforma de las Naciones Unidas es considerable. Veáse en particular Victor-Yves Ghébali, La crise du systéme des Nations Uníes, París, La Documentation francaise, 1988 y Pierre de Senarclens, La crise des Nations Untes. Véase también André Lewin, «La coordination au sein des Nations Unies: mission impossible?», Annuaire francais de droit international 1983, Vol. 29, págs. 9-22; Victor-Yves Ghébali, «Reflexions sur les activités operátionnelles des Nations Unies», Études internationales, Vol. 17, N.° 4, 1986; págs. 837-847; Yves Beigbeder, «La crise financiére de l'ONU et le Groupe des 18. Perspectives de reforme?», Annuaire francais de droit international 1986: Vol. 32. págs. 426-438; Yves Beigbeder. «Reformes administratives et structurelles des Nations Unies», Eludes internationales, Vol. 18, N.° 2, 1987, págs. 353-370; C.-A. Colliard, «Quelques aspects des problémes de financement des organisations internationales», en Société francaise pour le droit international, Les organisations internationales contemporaines: crise, mutation, développement, París, Pédone. 1988; págs. 63-84; Paul Tavernier, «Le processus de reforme des Nations Unies: du rapport Bertrand (1985) au rapport du Groupe des 18 (1986)», Revue genérale de droit international public, Vol. 92, N.° 2, 1988; págs. 305-334. 43. Veáse Jean Touscoz, «L'ONU á refaire». Eludes, Vol. 374, N.° 4, 1991, págs. 437-438. 44. Estos factores podrían explicar también el fracaso de las Naciones Unidas en lo relativo a la seguridad colectiva. Véase Michel Virally, «Le maintien de la paix et de la sécurité internationale», en René-Jean Dupuy (dir.) Manuel sur les organisations internationales, págs. 397-423.

45. Victor-Yves Ghébali, «La politisation des institutions spécialisées des Nations Unies» en Nicolás Jécquier y Franz Muheim (dir.) Les organisations internationales entre l'innovation et la stagnation, Lausanne, Presses polytechniques remandes, 1985; pág. 87. 46. Véase en particular Pierre de Senarclens, La crise des Nations Unies, págs. 169-199; Victor-Yves Ghébali, La crise du systéme des Nations Unies, págs. 51-Id; Maurice Flory, «La crise de l'UNESCO», Annuari francais de droit international 1985; Vol. 31, págs. 653-670; Pierre de Senarclens, «La derive de l'UNESCO: essai d'analyse psycho-culturelle», Etildes internationales, Vol. 16, N.° 4, 1985, págs. 771-793; Victor-Yves Ghébali, «L'évolution de la crise de l'UNESCO», Déjense nationale, Vol. 42, agosto-septiembre de 1986: págs. 87-101. 47. Véase por ejemplo Jean-Pierre Colin, «L'avenir indécis du systéme des Nations Unies (l'exemple de l'UNESCO)», Revue belge de droit international. Vol. 21, N.° 1, 1988, pág. 20. 48. Además de los trabajos mencionados sobre la crisis de las Naciones Unidas y de la UNESCO, véase Victor-Yves Ghébali, «Vers la reforme de l'Organisation internationale du travail», Annuari francais de droit international 1984, Vol. 30, pág. 649-671; Francis Maupain, «La reforme de l'Organisation internationale du travail», Annuaire francais de droit international 1987; Vol. 33, págs. 478-497. 49. Véase Jean Touscoz, «L'ONU á refaire», págs. 437-447; Jean-Pierre Colin, «L'ONU et les institutions internationales aprés la guerre du Golfe», Politique étrangére, Vol. 56. N.° 3, 1991, págs. 649-661; Pascual Lorot, «Organisations économiques internationales: le retournement

La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales soviétique», Politique étrangére, Vol. 54, N.° 3, 1989, págs. 469-476. 50. Como ejemplo de un optimismo inquebrantable, véase Daniel Colará, «L'ONU a quarante ans: réflexions pour un bilan», Défense nationale, Vol. 42. Febrero de 1986, págs. 67-81. 51. Este punto de vista está formulado claramente en la obra de Charles Zorgbibe, Les organisations internationales, págs. 33-34. Señalemos en cambio que la guerra del Golfo dio lugar a nuevas interrogaciones sobre la legitimidad de la acción de las Naciones Unidas. Véase Joe Verhoeven, «Etats alliés ou Nations Unies? L'ONU face au conflict entre l'Irak et le Koweit, Annuari franeáis de droit international 1990, Vol. 36, págs. 145-194. 52. Para un examen de los mecanismos de toma de decisiones del Consejo de Seguridad, veáse Marie-Claude Smouts, «Réflexions sur les méthodes de travail du Conseil de sécurité», Annuari francais de droit international 1982, Vol. 28, págs. 601-612. 53. Jean Touscoz, «L'ONU á refaire», pág. 444. 54. André Lewin «La triade contraignante, une nouvelle proposition de pondération des votes aux Nations Unies», Revue genérale de droit international publie, Vol. 88, N.° 2, 1984. págs. 349-359. 55. Maurice Bertrand, Refaire l'ONU: un programme pour la paix, Ginebra, Editions Zoé, 1986; págs. 92-98. 56. Veáse Marc Nerfin, IFDA Dossier, N.° 45, enero-febrero de 1985, págs. 2 y 32; Jean Touscoz, «L'ONU á refaire», pág. 446. 57. Alfred Sauvy, «Trois mondes, une planéte», L'Observateur, 14 de agosto de 1952, pág. 5.

58. R.-J. Dupuy. «Conclusions genérales du colloque», en Société francaise pour le droit international. Les Nations Unies et le droit international économique, París, Pédone, 1986, pág. 371. 59. Michel Verniéres, «Regards croisés sur la littérature en francais consacrée au développement», en Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en Zangue francaise sur le développement, págs. 5-15. 60. Guy Feuer, «Le droit international du développement. Une création de la pensée francophone», en los Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en langue francaise, sur le développement, págs. 5-15. 61. André Philip, «Les Nations Unies et les pays en voie de développement», en Société francaise pour le droit international, L'adaptation de l'ONU au monde d'aujourd'hui, París, Pédone, 1965; págs. 131-132. 62. Michel Virally, «Vers un droit international du développement», en Virally, Le droit international en devenir: essais écrits au fil des ans, París, POUF, 1990, págs. 78-87. 63. Ver las propuestas contradictorias de Jean Touscoz, «Preface», en Société francaise pour le droit international, Les nations Unies et le droit international économique. p. v. et de R-J Dupuy, «Conclusions genérales du colloque», dans ibíd., págs. 378. 64. Madjid Benchikh, Droit international du sous-développement. Nouvel ordre dans la dépendance, París, Berger-Levrault, 1983. 65. Guy Feuer, «Le droit international du développement. Une création de la pensée frencophone», págs. 111-115.

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66. Victor-Yves Ghébali, La crise du systéme des Nations Unies, págs. 80-82. 67. Ver, por ejemplo, Jacques et Colette Neme, Organisations économiques internationales, París, Masson, 1981. Desde una óptica parecida, ver la obra más reciente de Jean-Jacques Rey, Institutions écnomomiques internationales, Bruselas, Bruylant, 1988. 68. GEMDEV, Lettre du GEMDEV, n.° 23, mayo 1992, págs. 5-10. 69. Marie-France L'Hériteau, Le fons monétaire international et les pays du Tiers Monde, París, PUF, 1986. Para una presentación técnica de las actividades del FM1 ver Michel Lelart, Les opérations du Fons monétaire international, 2.a ed., París Económica, 1988. 70. Marie-France L'Hériteau, Le Fonds monétaire international et les pays du Tiers Monde, págs. 221-271; Zaki Laidi, Etiquete sur la Banque Mondiale, París, Fayard, 1989; págs. 341; ver también Alain Dauvergne, Le Fonds monétaire international. Un monde sous injluence, París, Alain Moureau, 1988, págs. 46-47. Véase también Alain Dauvergne, Le Fonds monétaire international. Un monde sous influence, París, Alain Moureau, 1988; págs. 46-47. 71. La Heritage Foundation, creada en 1973, es un «think tank» americano dedicado a la defensa de una ideología conservadora. Entre sus numerosas publicaciones sobre el sistema de las Naciones Unidas, véanse en particular las siguientes: Burton Yale Pines (dir.), A World Without the UN: What Would Happen if the UN Shut Down9. Washington, Heritage Foundation, 1983: Stanley Michalak, UNCTAD: An Organization Betraying its Mission, Washington, Heritage Foundation, 1983; Richard E. Bissell, The United Nations Development Program, Failing the

594 World's Poor, Washington, Herítage Foundation, 1985. 72. Michel Virally, «A propos d'une sociologie des relations internationales», Revue genérale de droit international public, Vol.

Jean-Pkilippe Thérien 87, N.u 1, 1983, págs. 237-241; Michel Virally, «Droit international et relations internationales», Revue genérale de droit international public, Vol. 91, N.° 2, 1987. pág. 670-674.

73. Johan Galtung, «Structure, Culture, and Intelectual Style: An Essay Comparing Saxonic, Teutonic, Gallic and Nipponic Approaches», págs. 848-849.

* El presente artículo fue redactado en el marco del programa de investigación «El multilateralismo y el sistema de las Naciones Unidas», de la Universidad de las Naciones Unidas.

Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional*

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno* En 1989, diversas organizaciones internacio- gobierno y con los dirigentes rebeldes. En camnales enviaron víveres y medicamentos al Su- bio, en Somalia y en Bosnia no se ha llegado a dán en un desesperado programa de ayuda de ningún acuerdo de este tipo; las actividades de urgencia que vino a llamarse Operación Super- socorro se ven entorpecidas por violentos atavivencia en el Sudán. La finalidad del progra- ques, pillajes y la oposición de las autoridades ma consistía en socorrer a centenares de miles en el caso de Bosnia, y por la inexistencia de de personas atrapadas en el feroz combate en- un gobierno efectivo en el de Somalia. Esta tre las fuerzas rebeldes y el Gobierno del país. desintegración de la autoridad política y civil Ni los unos ni los otros querían que se distri- es lo que nos induce a preguntarnos si la cobuyesen los socorros en zonas que escapaban a munidad internacional tiene «derecho» a intervenir para mitigar sufrisu control. En 1992 se promientos humanos, con el dujo en Somalia la misma Gene M. Lyons es profesor titular de la acuerdo del gobierno o sin situación trágica, cuando Cátedra Orvil Dryfoos de Asuntos de Interés Público, de Dartmouth College. él. desapareció todo poder orHa sido Director de la Divisió de Cienganizado y miles de persoJavier Pérez de Cuéllar, cias Sociales de la UNESCO y Director nas amenazadas por el entonces Secretario GeneEjecutivo del Academic Council on the United Nations System. Su último arhambre y la enfermedad ral de las Naciones Unitículo para la RICS: «La reforma de las vieron en la comunidad indas, puso de relieve el dileNaciones Unidas», apareció en mayo ternacional la única tenue ma de la intervención en de 1989. Es corresponsal de la RICS en esperanza de sobrevivir. A los Estados Unidos. un discurso pronunciado Michael Mastanduno es profesor auraíz del desmembramiento en la Universidad de Burxiliar de Gobierno en el Dartmouth de lo que había sido Yudeos, durante la primavera College, Hanover, New Hampshire goslavia, fue necesario re03755, EE.UU. Es autor de la obra de 1991. «El derecho a inEconomic Containment; CoCom and currir a las fuerzas de segutervenir», dijo, «ha cobrathe Politics ofEast-West Trade (1992). ridad de las Naciones Unido un nuevo relieve por los das para proteger el socoacontecimientos políticos rro enviado desde el exterior a algunas regio- recientes... Estamos presenciando una clara e nes de Bosnia y Herzegovina, víctimas del irresistible modificación de las actitudes del violento ataque de las milicias serbias, empe- público respecto de la creencia de que la deñadas en una brutal campaña de «limpieza fensa de los oprimidos en nombre de la moral étnica». Según normas internacionales que debe prevalecer sobre las fronteras y los docureúnen un amplio consenso, la asistencia hu- mentos jurídicos». No obstante, Pérez de Cuemanitaria de los organismos internacionales llar se preguntaba: «¿No pone ello en tela de debe proporcionarse a petición del gobierno juicio uno de los principios capitales del dereque ejerce la soberanía sobre la zona de que se cho internacional, un principio diametralmentrate, o con su acuerdo. En el Sudán, los orga- te opuesto al que antes hemos expuesto, a nismos internacionales de socorro llegaron fi- saber, la obligación de no injerencia en los nalmente a un acuerdo con los agentes del asuntos internos de los Estados?» ReconocienRICS 138/Diciembre 1993

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do este conflicto entre la necesidad de intervenir y las normas vigentes de la sociedad internacional, Pérez de Cuéllar dirigió un llamamiento a la comunidad jurídica internacional para que contribuyese a establecer un «nuevo concepto, que conjugue el derecho y la moral» '. El sucesor de Pérez de Cuéllar, M. Boutros Boutros Ghali, volvió a plantear el problema al Consejo de Seguridad en su informe de 1992 sobre el fortalecimiento de la capacidad de la Organización mundial para la salvaguardia de la paz y la seguridad internacionales. «El respeto de su soberanía e integridad fundamentales (de un Estado)», escribía Boutros Ghali, «es crítico en todo progreso internacional común». «No obstante, seguía diciendo el Secretario General, «ha pasado ya el momento de la soberanía absoluta y exclusiva», pues en realidad «su teoría nunca tuvo asidero en la realidad». Aunque sin hacer propuesta alguna para resolver el dilema, el nuevo Secretario General recalcó no obstante la necesidad de que los gobiernos entendieran que la soberanía no es absoluta y que hay que «contrapesar las necesidades de una buena gestión interna con las exigencias de un mundo cada vez más independiente»2. El significado evidente de este mensaje era que lo mejor que podían hacer los gobiernos para evitar la intervención era atender a sus obligaciones no sólo frente a los demás Estados, sino también con sus propios ciudadanos. Como señaló hace algunos años Inis Claude, la Carta de Naciones Unidas no proporciona orientación alguna respecto del dilema planteado por los dos Secretarios Generales. Por una parte, la limitación impuesta a las Naciones Unidas (en virtud del párrafo 7 del Artículo 2) de no intervenir en cuestiones que correspondan esencialmente a la jurisdicción interna de los Estados Miembros no significa «casi nada», porque la ratificación de la Carta por un Estado sitúa «prácticamente cualquier materia concebible... en el ámbito internacional, por lo que queda bien poca jurisdicción interna que pueda ser objeto de injerencia». Y sin embargo, por otra parte Claude observó que la restricción relativa a la «jurisdicción interna» podía interpretarse en un sentido que anularía casi toda la Carta. Claude recalcó, acertadamente, que la cuestión central era la de la relación entre la sociedad internacional y

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

sus Estados Miembros y que, a lo largo de los años, la naturaleza de esta relación se había determinado políticamente3. Hoy día podemos preguntarnos si los cambios políticos recientes -los cambios inmediatos derivados del final de la guerra fría y los cambios más profundos que son resultado de una interdependencia cada vez mayor- no han alterado el equilibrio entre los derechos soberanos y la autoridad de los Estados, y los derechos y la autoridad de la comunidad internacional en general. ¿Estamos presenciando la aparición y el reconocimiento de un «derecho» legítimo a intervenir en los asuntos internos de los Estados Miembros en nombre de las normas, valores o intereses de la comunidad?4. El suministro de ayuda humanitaria da lugar a las confrontaciones más inmediatas y visibles entre el derecho de soberanía de un Estado y la voluntad y la autoridad de la comunidad internacional. Pero el problema se ha ido enconando durante décadas para millones de refugiados que buscaron la protección internacional al ser expulsados de sus hogares por un conflicto armado, o al haber huido de sus países por miedo a la persecución y discriminación. Además, los derechos de los refugiados forman parte de un conjunto más amplio de derechos humanos que los gobiernos han violado continuamente, a pesar de sus obligaciones internacionales de respetar la serie de tratados derivados de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Los constantes informes de grupos tales como Amnesty International, sobre casos de tortura y exacciones deliberadas de los gobiernos, han planteado cuestiones sobre el modo en que la comunidad internacional puede extender los derechos de los individuos, de manera que éstos puedan recurrir a una instancia supranacional, y las medidas activas que pueden adoptarse para obligar a los gobiernos a cumplir las obligaciones que contraen en virtud de los tratados. La perspectiva de una intervención para imponer el cumplimiento de los tratados se plantea también en relación con los acuerdos de control de armamentos. Por ejemplo, funcionarios de las Naciones Unidas llevaron a cabo una serie de inspecciones intensivas en el Iraq para dar cumplimiento a las resoluciones del Consejo de Seguridad, aprobadas al final de la guerra del Golfo, que prescribían, entre otras cosas, la destrucción de las instalaciones

* 4

Intervención internacional, soberanía de los Estallos y futuro de la sociedad internacional

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Llegada a Bagdad de observadores de la ONU, enero de 1993.

iraquíes para la producción de armas de destrucción masiva. En términos más generales, la futura Convención sobre armas químicas, sienta las bases para diversos tipos de intervención al prever una vigilancia internacional amplia de las instalaciones nacionales a fin de evitar la utilización de materiales químicos polivalentes con miras a la fabricación de armas. En el terreno de la energía nuclear, el Organismo Internacional de Energía Atómica ha extendido recientemente su autoridad, y ahora afirma el derecho de llevar a cabo «inspecciones especiales» de instalaciones nucleares sin el consentimiento del gobierno sospechoso de violación de los acuerdos. La cuestión de la intervención se ha planteado también en el contexto de la protección ambiental. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en el Brasil a mediados de 1992, recomendó la creación de una Comisión de Desarrollo Sostenible encargada de vigilar todos los acuerdos sobre las normas de protección del medio ambiente mundial. Si bien todavía no se ha determinado la composición,

procedimientos y facultades de esta Comisión, en ella se prevé un papel más activo para la comunidad internacional, en lo relativo a asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones en este terreno. Como se desprende de estos ejemplos, la tensión entre la soberanía estatal y la intervención internacional se aplica a una amplia variedad de cuestiones y plantea una serie de complejos problemas prácticos y teóricos. ¿En qué circunstancias puede la comunidad intervenir en los asuntos internos para reclamar a los gobiernos el cumplimiento de las obligaciones previstas en los tratados, trátese de asegurar a sus ciudadanos los derechos humanos básicos y las libertades fundamentales, cumplir sus obligaciones en el control de la producción y el despliegue de armas de destrucción masiva, o de satisfacer las normas y objetivos que, según la comunidad internacional, sean necesarios para detener la degradación del medio ambiente mundial? ¿De dónde se deriva la autoridad de la comunidad internacional para intervenir en cuestiones que tradicionalmente se consideran pertenecientes a

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la jurisdicción interna de los Estados? ¿Por qué principios debe guiarse la comunidad internacional cuando un Estado desafía su voluntad expresa, o cuando se haya producido una desintegración total de la autoridad política y el Estado carece de capacidad de gobierno? ¿En qué condiciones y con qué procedimientos puede reconocerse la intervención como expresión legítima de la comunidad internacional? Si bien éstas y otras cuestiones análogas tienen una relevancia inmediata para problemas políticos urgentes, también inducen a reconsiderar en profundidad la naturaleza de la sociedad internacional, las normas y los procedimientos de su intervención, el significado y los límites de la soberanía y el papel del Estado en un mundo interdependiente.

Soberanía de los Estados y sociedad internacional En su significado actual, el concepto de soberanía apareció como un instrumento para la afirmación de la autoridad real sobre los señores feudales, en la construcción de los modernos Estados territoriales. Se creía que los graves obstáculos que imponían la inestabilidad y el desorden para la constitución de una sociedad estable sólo podían resolverse con gobiernos viables que establecieran firmemente su «soberanía» sobre el territorio y las poblaciones. Aunque la forma de gobierno podía ser una monarquía, una aristocracia o una democracia, lo esencial era que éste conservara la capacidad de mantener el orden mediante el ejercicio de la soberanía. A continuación el concepto de soberanía se integró en las teorías de las relaciones internacionales, a través de una serie de ideas que surgieron cuando la Iglesia dejó de ejercer una autoridad moral sobre los dirigentes laicos en Europa. La transición histórica se produjo con el tratado de Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de los Treinta Años y abrió un proceso, que continúa hoy día, encaminado a asegurar que los Estados independientes, cada uno de los cuales goza de soberanía sobre un determinado territorio, puedan defender sus intereses sin destruirse entre sí o destruir el sistema internacional del que forman parte. Este sistema internacional estuvo centrado en Europa en un principio, y se basaba en la

Gene M. Lvons v Michael Mastanduno

idea de que los Estados eran sus actores centrales. Todos los Estados miembros debían considerarse jurídicamente iguales, titulares de una soberanía absoluta. Se suponía que los Estados mantendrían el orden interno dentro de sus fronteras y dispondrían de los recursos necesarios para entablar relaciones efectivas con otros Estados fuera de su jurisdicción, aunque, se reconoció que los Estados no estaban en plano de igualdad en su relación mutua. Finalmente se crearon cuatro instituciones encargadas de mantener el orden y la estabilidad en un sistema descentralizado de relaciones internacionales en el cual los recursos están desigualmente distribuidos: un equilibrio del poder para evitar la aparición de un Estado hegemónico y contener la agresión; la codificación de normas de conducta basadas en el derecho internacional; la convocatoria de conferencias internacionales para dirimir las principales diferencias, y el desarrollo de prácticas diplomáticas que permitieran a los Estados mantener un contacto continuo, y les alentaran a negociar sus desacuerdos6. Con la aparición de estas instituciones, el sistema de Estados se convirtió en una «sociedad» internacional, cuyos miembros eran soberanos pero reconocían normas, reglas y obligaciones comúnmente aceptadas5. Los principios en los que se asienta la sociedad internacional evolucionaron con los años como respuesta pragmática a los riesgos y peligros de un mundo potencialmente anárquico donde los Estados soberanos persiguen intereses que ellos mismos determinan. Después de la derrota de Napoleón, los principales Estados, reunidos en el Congreso de Viena de 1815, «acordaron que su sociedad no debía quedar nunca más abandonada a los ajustes mecánicos del equilibro del poder, sino que debía estar sujeta a la dirección hegemónica, difusa y equilibrada, de las cinco grandes Potencias que actuarían en concierto para administrar el orden y el cambio»7. A esta idea de la sociedad internacional se añadió un sentido de responsabilidad, la de los principales Estados en el mantenimiento del orden en las relaciones internacionales, mediante una serie de principios e instituciones respecto de las cuales se llegó a un acuerdo básico. La creación de la Sociedad de las Naciones después de la Primera Guerra Mundial, y de las Naciones Unidas después de la Segunda, fueron otros tantos

Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional

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Ayuda alimentaria internacional en África.

esfuerzos por institucionalizar la sociedad internacional más allá del poco estructurado concierto de Europa, y darle una dimensión ya casi universal. La Sociedad fracasó cuando los principales Estados de Europa se dividieron en dos facciones opuestas, y hasta hace poco las Naciones Unidas vieron su acción obstaculizada por el enfrentamiento Este-Oeste. No obstante, fuera de las zonas controladas por la Unión Soviética funcionó una sociedad internacional, bajo la dirección hegemónica de los Estados Unidos. Las Naciones Unidas fueron especialmente eficaces en la incorporación a la sociedad internacional de los nuevos Estados independientes que aparecieron de resultas del colapso de los imperios europeos. Inicialmente se reconoció que el concepto de soberanía tenía que

guiar las relaciones entre los Estados europeos, pero no necesariamente las de éstos con otros países, a medida que extendían su influencia política y económica a otras regiones del mundo. En África y Asia, los Estados europeos negaron la «soberanía» de los dirigentes locales, atribuyéndose así pleno derecho a extender su dominio. No obstante, poco a poco los Estados no europeos fueron haciendo suyos los principios de la sociedad internacional y las Naciones Unidas, a su vez, les proporcionaron un reconocimiento de su soberanía y un foro donde poder ejercer su independencia participando en la negociación y codificación de las normas de las relaciones internacionales. Con todo, la situación general y la influencia de los nuevos Estados independientes sigue siendo menor si se compara con la posición

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privilegiada que ocupan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los Estados industrializados en las principales instituciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es sorprendente que los llamados Estados del Tercer Mundo, que son los más vulnerables a la presión externa, sean también los más sensibles a la posible erosión del concepto de soberanía y se sientan extremadamente suspicaces ante el desarrollo de un «derecho» de intervención internacional, que no será más que un subterfugio para encubrir el dominio de las grandes potencias. No obstante, el concepto de soberanía de los Estados evoluciona continuamente. Friedrich Kratochwil sugiere su analogía con la propiedad, en lo referente al origen, conceptos, y a su evolución como entes sociales. La propiedad es algo que poseemos exclusivamente, pero no sin responsabilidades y obligaciones. La propiedad no es absoluta, sino que está sujeta a límites en su empleo y disposición, límites que con el tiempo cambian en consonancia con los valores que priman en la sociedad. También la soberanía está sujeta a límites, especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con respecto a sus subditos y a los otros Estados. Considerando la práctica de la soberanía, Kratochwil observa que, en lo tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberanía ha evolucionado en gran medida en respuesta a la evolución de la sociedad internacional eurocéntrica, pero que ahora es muy probable que evolucione bajo la influencia del contexto mundial más amplio en el que se desarrollan las relaciones internacionales8. Lo que indica Kratochwil respecto a las obligaciones y derechos implicados en el concepto de soberanía se ve claramente en la Carta de las Naciones Unidas. El Artículo 2 de la Carta da comienzo con una afirmación de la igualdad soberana de todos los Estados Miembros, seguida no obstante por la advertencia de que «los Miembros de la Organización, a fin de asegurar a todos los derechos y beneficios inherentes a su condición de miembros, cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta». En los párrafos siguientes se especifican esas obligaciones: arreglar las controversias in-


ternacionales por medios pacíficos, abstenerse del uso de la fuerza, y ayudar a las Naciones Unidas en cualquier acción que ejerzan de conformidad con la Carta. Estas son importantes limitaciones del ejercicio de la soberanía; sin embargo, como se ha indicado antes, la declaración del párrafo 7 según el cual nada en la Carta autoriza a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, condiciona, con cierta ambigüedad, esas limitaciones. Una cosa es reconocer que hay limitaciones a la soberanía y que la soberanía comporta responsabilidades, y otra muy distinta determinar si los Estados han cumplido o no sus obligaciones, no sólo las establecidas directamente en la Carta sino también las previstas en los tratados y acuerdos que se derivan de los objetivos generales de la misma. En muchos aspectos no cabe duda de los límites de la soberanía. Lo importante es saber quién decide que un Estado no ha cumplido sus obligaciones soberanas, y si las consecuencias del incumplimiento justifican una intervención. En el pasado, las grandes Potencias se arrogaban con frecuencia esta autoridad. En el presente período, caracterizado por la mundialización de la sociedad internacional, estas derogaciones de la autoridad son cada vez más difíciles de justificar. Lo que parece ser cada vez más necesario es lo que podría llamarse una legitimación colectiva: una decisión política que se tome de conformidad con procedimientos universalmente aceptados y sea compatible con las normas universalmente aceptadas de conducta. Al igual que Kratochwil, Nicholas Onuf considera que la soberanía no es fija ni estática. Pero quizás más que Kratochwil, Onuf sostiene que se está produciendo un cambio fundamental, y sugiere la posibilidad de que «se esté llegando al término de un largo período de estabilidad conceptual de la soberanía». Para este autor, la soberanía se deriva de tres nociones: la majestad, o grado de respeto que merece una institución; la capacidad de gobernar, y la idea de actuar en nombre y beneficio de otros. La crítica de la soberanía de Onuf es, en realidad, una crítica del Estado. Onuf aduce que el Estado no posee ya el monopolio del respeto de aquellos a quienes sirve; que los ciudadanos recurren ahora a otras institucio-


nes para satisfacer algunas de sus necesidades básicas, y que la mayoría de los Estados, en la forma en que están constituidos, no tienen medios de asumir plenamente las tareas esenciales de la seguridad y el bienestar. Algunos Estados pequeños y débiles carecen por completo de la capacidad de ejercer la soberanía y no proporcionan a sus ciudadanos ni siquiera un mínimo de protección. Además, en una economía mundial interdependiente, incluso los Estados mayores y más industrializados deben recurrir, para alcanzar la prosperidad económica, a acuerdos cooperativos que proporcionan a otros una considerable influencia, si no control, sobre sus procesos de formulación de políticas. A juicio de Onuf, a medida que los Estados pierden su capacidad de gobernar, la majestad se dispersa y la administración se comparte con otras instituciones, entre ellas las organizaciones internacionales y otros «actores no estatales» como las empresas transnacionales. Los Estados siguen siendo necesarios «porque vinculan las poblaciones a la tierra», pero ya no monopolizan la soberanía porque no pueden asumir, de manera plena y consistente, todas las responsabilidades que les exige dicha soberanía9. El examen de Onuf pone de manifiesto una cuestión esencial: si los Estados ya no pueden ejercer de manera efectiva la soberanía, ¿existe una base opcional para una sociedad internacional que, por lo menos desde el tratado de Westfalia, se haya asentado en el principio de la autonomía soberana y la igualdad de los Estados? Robert Jackson aborda esta cuestión considerando dos formas de sociedad internacional: una comunidad estatal (que comprende a ciudadanos y poderes soberanos como «vehículos de derechos y deberes») y una comunidad humana (compuesta de seres humanos que también son «vehículos de derechos y deberes»). Jackson recalca la primacía del primer concepto, y define a las Naciones Unidas como «la única comunidad operativa obvia de Estados soberanos», puesto que ninguna otra colectividad internacional es tan universal en su organización, composición y normas. El que las Naciones Unidades representen también una «comunidad humana» en la cual individuos o grupos de individuos -excepto en su capacidad de ciudadanos- puedan ser así

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actores tan significativos como los Estados no es muy evidente. La cuestión es importante porque el dilema actual de la intervención estriba, por lo menos en parte, en la tensión entre la «comunidad estatal» y la «comunidad humana»10. Si las Naciones Unidas son la única comunidad internacional «operativa», de ello parece seguirse que cualquier «legitimación colectiva» debería derivarse de los procedimientos previstos en la Carta, y ser compatible con los principios y normas inherentes a las finalidades y práctica de la Organización. El énfasis en los principios y normas es tan importante como los procedimientos, ya que los procedimientos de las Naciones Unidas favorecen a los grandes Estados, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Además, los cinco miembros permanentes, antes divididos por los antagonistas de la guerra fría, tienen ahora la posibilidad de actuar de consuno, lo que hace pensar en la «hegemonía colectiva», de los Estados dominantes en el siglo XIX. Ciertamente, puede haber desacuerdos que causen tensiones entre los cinco, pero es la perspectiva de esta «concertación» lo que induce a otros a buscar la protección de la soberanía y acogerse a los límites del párrafo 7 del Artículo 2 contra el predominio de las grandes Potencias. Quienes adoptan una actitud realista para explicar las relaciones internacionales insisten en que, en este sentido, nada esencial ha cambiado. Sean cuales fueren los cambios registrados en su capacidad de gobernar, los Estados siguen siendo importantes, y los Estados poderosos aún lo son más. Otros, no obstante, se preguntan si no se estará constituyendo un poderoso cuerpo de principios y normas de la sociedad internacional ahora pluralista, normas y principios que deben acatar todos los Estados, incluso los más poderosos. Para tratar de responder a estas cuestiones, examinaremos en primer lugar el concepto de la intervención internacional, y a continuación la posibilidad de que la práctica de la intervención en la política mundial contemporánea esté alterando la relación fundamental entre los Estados soberanos y la comunidad internacional.

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La cuestión de la intervención internacional Hoy día el concepto de la intervención es a la vez crítico y evasivo. Algunos interpretan la intervención en sentido estricto, como coerción militar o uso de la fuerza; para otros, la intervención es prácticamente lo mismo que las relaciones internacionales en las cuales la injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados es constante". Para una mayor claridad analítica, será útil considerar la cuestión como un todo, desde la intervención hasta el ejercicio de la influencia política. La intervención supone cruzar físicamente las fronteras con un objetivo claro, como el de transportar personal de socorro al territorio de un Estado soberano para proporcionar asistencia humanitaria, o bombardear instalaciones nucleares o químicas de un país con objeto de poner freno a la fabricación de armas de destrucción masiva. Sin llegar a cruzar las fronteras o a intervenir físicamente, un grupo de Estados puede tratar de aislar a otro Estado cortando las relaciones diplomáticas o económicas, de ordinario con la finalidad de derribar a su gobierno o modificar su comportamiento ofensivo. Los embargos decretados por las Naciones Unidas contra el Iraq en 1990 antes de que empezase la operación «Tormenta del Desierto», y contra el gobierno minoritario blanco de Rhodesia después de su declaración unilateral de independencia, son ejemplos claro de esto. Sin embargo, antes de aplicar sanciones y aislar a la parte culpable, los Estados pueden tratar de influir en otro gobierno mediante negociaciones para cambiar su conducta, prometiendo recompensas o amenazando con castigos, como si dijéramos con la técncia de la zanahoria y el palo. En este caso los ejemplos son numerosos. Nos acercamos, pues, a la política internacional cotidiana, siendo numerosos los ejemplos que se podrían citar al respecto. Si bien es posible establecer distinciones analíticas, en la práctica política la línea divisoria entre la intervención, el aislamiento y la influencia no siempre resulta clara. Por ejemplo, las investigaciones en profundidad sobre violaciones de los derechos humanos, que en los años sesenta y setenta los gobiernos consideraban «intervenciones», se aceptan ahora como práctica normal, especialmente a medi-


da que los gobiernos cumplan sus disposiciones. Por otra parte, lo que en un Estado puede parecer un intento discreto e incluso benigno de ejercer una influencia, en otro puede considerarse una intervención manifiesta y una violación de su soberanía12. Esto ha ocurrido en particular con Estados pequeños que se sienten vulnerados por la influencia de vecinos más poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo, algunos gobiernos de América Latina adoptaron una interpretación casi absoluta del principio de no intervención con las doctrinas de Drago y Calvo, para impedir que grandes Potencias, especialmente los Estados Unidos, interviniesen con objeto de proteger los intereses de sus ciudadanos en el extranjero13. Hoy día, la defensa de la soberanía es un importante elemento de las políticas y la retórica de los países en desarrollo, que ven en la intervención un factor endémico y omnipresente de las relaciones internacionales, incrustado en la estructura misma de sus relaciones de poder con los países industrializados del Norte. El propósito de cada uno de esos instrumentos es cambiar el comportamiento o las posibilidades de acción de un gobierno, o influir en la actividad de las facciones políticas de un país donde la autoridad central se ha colapsado. Además, la opción entre la intervención, el aislamiento o la influencia puede variar según la zona o el problema de que se trate. Para suministrar asistencia humanitaria, por ejemplo, suele ser necesario cruzar físicamente las fronteras. En cambio, la protección de los derechos humanos se efectúa más comúnmente mediante el aislamiento o la influencia, y no con la intervención directa. De modo análogo, es difícil concebir una injerencia coercitiva que implique el cruce de fronteras, como estrategia razonable para obligar a gobiernos recalcitrantes a adoptar medidas de protección del medio ambiente. Es más probable que se trate de influir en el comportamiento de esos gobiernos mediante una condena internacional y la aplicación de presiones políticas por parte de otros gobiernos y de entidades no gubernamentales de protección del medio ambiente, que actúen en el plano de las políticas internacionales e internas. Una intervención militar transfronteriza puede ser una estrategia viable para retrasar la producción de armas peligrosas; sin embargo, tratados internacionales bien aplicados, que obligue a los


Estados a limitar la fabricación de armamentos, pueden resultar más eficaces en último término. Con todo, en lo que se refiere tanto al medio ambiente como a la fabricación de armas, es concebible que la intervención en forma de inspecciones in situ sea un mecanismo más idóneo para garantizar que los gobiernos cumplan las obligaciones previstas en los tratados14. El problema se complica más por la posibilidad de que el empleo de un instrumento ponga en entredicho la eficacia de otro. Por ejemplo, el aislamiento puede presentar algunas ventajas con respecto a la intervención, en la medida en que no viola directa y explícitamente el principio de no intervención. Pero, por otra parte, este procedimiento puede ser contraproducente; al exaltar los sentimientos nacionalistas de las poblaciones oprimidas y realzar la popularidad de los gobiernos aislados, el aislamiento puede hacer que estos sean aún menos susceptibles a la influencia de la comunidad internacional. Asimismo, el recurso a la intervención militar para poner freno a una supuesta carrera de armamentos puede perjudicar la credibilidad y la eficacia de otros instrumentos basados en el consenso político, como los sistemas internacionales de no proliferación. Por último, el uso de un instrumento no excluye necesariamente el empleo de otros. Como ilustra el caso del Iraq, los Estados interventores suelen recurrir a un sistema gradual de presiones crecientes que comienzan con intentos de ejercer influencia política, seguidos por un sistema de aislamiento mediante la aplicación de sanciones económicas y, como último recurso, la intervención coercitiva directa de fuerzas militares. Tanto en sentido amplio como en sentido estricto, la intervención es desde hace ya tiempo una característica de las relaciones internacionales. Lo que nos interesa aquí, sin embargo, no es la intervención per se, sino la intervención internacional. Por intervención internacional suele entenderse el cruce de fronteras y las violaciones de la soberanía realizadas por la comunidad internacional, o en nombre de ésta. La diferencia más importante entre la intervención internacional y la intervención unilateral tiene que ver con el elemento de legitimidad, es decir, si se ha justificado, política o jurídicamente, el derecho a intervenir, y de qué manera se ha hecho15. Como se

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ha observado antes, la intervención internacional tiende a ser más fácil de legitimizar, ya que puede llevarse a cabo con mayor credibilidad en nombre de los valores compartidos de una colectividad, y no en favor de los intereses particulares de un Estado. Al propio tiempo, el proceso de legitimación se ha ido haciendo más complejo y difícil a medida que la sociedad internacional se componía de un mayor número de Estados, antiguos y nuevos, hasta formar una comunidad mundial. En el siglo XIX, por intervención internacional se entendía una acción realizada con la aprobación colectiva de las grandes Potencias europeas. Hoy en día, suele hacer falta una aprobación más universal para que la intervención se considere legítima. Las intervenciones internacionales han ido creciendo en importancia desde el final de la segunda guerra mundial, y más aún desde que terminó la guerra fría. Entre otras cosas, los costos políticos de la intervención unilateral han aumentado con la expansión que ha experimentado la sociedad internacional desde 1945, las conexiones entre las sociedades y la defensa de las normas de soberanía y de no intervención por parte de los Estados de reciente independencia. Para conseguir el apoyo político más amplio posible, los gobiernos consideran conveniente decir que la intervención se hace en nombre de la comunidad internacional. Es más, como ha observado Hedley Bull, quienes desean intervenir «casi siempre buscan una forma u otra de autorización colectiva, o por lo menos una aprobación post facto de sus políticas»16. Además, el final de la guerra fría ha hecho más fácil obtener la aprobación de una intervención de este tipo. La división del mundo en bloques hostiles y competidores debilitaba la capacidad de las Naciones Unidas de servir de vehículo de legitimación, especialmente por conducto del Consejo de Seguridad. Al haber desaparecido esta división, el Consejo de Seguridad ha cobrado mayor confianza en sus propios medios y las grandes Potencias han empezado a recurrir a él en mayor medida para proponer, legitimar y en algunos casos llevar a cabo la intervención. Otros acontecimientos han realzado el atractivo de la intervención internacional en nuestros días. La interdependencia ha hecho necesaria e inevitable la intervención de los Estados en los asuntos domésticos de otros

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Estados. Como se ha señalado anteriormente, la fragmentación, e incluso desintegración, de algunos Estados ha puesto en tela de juicio la capacidad de sus gobiernos de satisfacer las necesidades de sus poblaciones o sus obligaciones hacia la sociedad internacional, lo que les permitirá gozar plenamente de los privilegios de la soberanía. Por último, el aún no muy extendido reconocimiento moral y jurídico de los valores comunes, como la protección de los derechos humanos o la conservación del medio ambiente, ha creado incentivos para que los Estados amplíen su concepción de los intereses nacionales, incluyendo en ellos los esfuerzos colectivos por resolver problemas comunes. Sin embargo, la intervención internacional presupone la existencia de una comunidad internacional importante en cuyo nombre pueda llevarse a cabo la intervención. El que esta comunidad exista, y pueda ser un agente principal de intervención, son cuestiones conflictivas que dividen a los estudiosos de las relaciones internacionales. Los realistas aducen, por ejemplo, que la intervención internacional puede entenderse en términos de poder e intereses de las naciones-Estado, en particular de las grandes potencias, que actúan individual o colectivamente. Estos Estados pueden disimular sus intereses con el lenguaje del bien común, y afirmar que actúan en nombre de la comunidad internacional. En este sentido, los ejemplos actuales de intervención internacional quizá no se diferencien mucho de lo que se hacía antes. Las grandes potencias suelen envolver sus intereses particulares en el lenguaje de los principios universales, para persuadir a los demás de que los acepten. Sin embargo, para los realistas lo fundamental es que lo que podría parecer una acción de la comunidad internacional consiste de hecho en un reflejo de los intereses de los Estados dominantes, y quizás en un vehículo para la consecución de esos intereses. Hedley Bull habla de una intervención «vicaria» en la cual pueden participar otros Estados, pero que inician y organizan una o varias grandes potencias. Añade este autor que una gran potencia es por definición una potencia contra la cual no se puede intervenir17. Cuando es objeto de intervención, como ocurrió con Rusia en 1917, deja de ser una gran potencia. Los defensores de lo que podría llamarse la


tradición mundialista, en cambio, aceptan que la comunidad internacional sea un concepto con significado propio. Podríamos distinguir entre la comunidad estatal, la comunidad humana y la comunidad mundial (es decir, el mundo como colectividad única con intereses comunes). Podríamos aceptar también que la única comunidad operativa obvia de Estados soberanos sea la de las Naciones Unidas, y que los ciudadanos de algunos Estados son por lo menos miembros de segunda categoría. Como quiera que se conciba y se lleve a la práctica la «comunidad», para los mundialistas lo importante es que los miembros de esa comunidad compartan una misma idea de los derechos, deberes, valores y obligaciones. Con este criterio, la intervención internacional viene motivada por el deseo de proteger o promover ciertos valores, o defender ciertos principios, que van más allá de los intereses y valores de cada Estado. Los mundialistas insisten más que los realistas en el papel fundamental de las organizaciones no gubernamentales (ONG), afirmando que su presencia e influencia en las relaciones internacionales han aumentado lo suficiente para que no tenga sentido ya hablar de los Estados como actores exclusivos, o ni siquiera primordiales, del sistema internacional. Para los mundialistas, las actividades de muchas ONG reflejan los valores compartidos de la comunidad internacional y, en la medida en que las ONG emprenden o participan en intervenciones internacionales que suponen una injerencia en la soberanía de los Estados, su comportamiento es una nueva prueba de la naturaleza cambiante de la sociedad internacional y del país de los actores no estatales. La cuestión de saber si existe verdaderamente una comunidad internacional es desde luego crucial para determinar si la sociedad internacional está sufriendo un cambio fundamental, y en qué medida lo sufre. La dificultad de responder a esta cuestión es aún mayor si se tienen en cuenta las interpretaciones conflictivas de ejemplos actuales de intervención internacional. Por ejemplo, después de la guerra del Golfo Pérsico, la resolución 688 del Consejo de Seguridad autorizó la intervención militar en el norte del Iraq para proteger a la minoría kurda local contra las fuerzas armadas iraquíes. La resolución sentó precedentes ya que el Consejo autorizó la intervención sin obtener antes el consentimiento del Gobierno

•Intervención internacional, soberanía de ios Estados v futuro de la sociedad internacional

del Iraq. Para los mundialistas esto supuso un cambio en las normas internacionales, y una señal de mayor autoridad de la comunidad internacional. Para los realistas, la resolución 688 no tiene nada de extraordinario, si se piensa en cómo se acaban las guerras en el transcurso de la historia. Con frecuencia, los vencedores exigen cosas que ponen en entredicho la soberanía de los vencidos y, en este contexto, la resolución no ofrece ningún antecedente ni justificación para la intervención internacional.

¿Más allá de Westfalia? En último término, lo que hay que saber es si algo ha cambiado o está cambiando. La intervención siempre ha sido un importante elemento de la política internacional y las intervenciones colectivas no eran infrecuentes en el concierto europeo del siglo XIX. Al propio tiempo, la soberanía nunca ha sido absoluta; todos los Estados, incluidas las grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las obligaciones que contraen en los tratados y con su participación en las organizaciones internacionales. De hecho, los Estados han accedido a respetar un número cada vez mayor de normas. A través de su participación en las organizaciones internacionales, han empezado a aceptar prácticas comerciales comunes y ciertas normas para evitar posibles peligros ambientales, comprometiéndose a garantizar a sus ciudadanos las libertades fundamentales, mediante la extensión a los derechos humanos del derecho de los tratados. Sin embargo, todos estos cambios se han producido dentro de la estructura del sistema centrado en los Estados que tienen su origen en el Tratado de Westfalia. Estos cambios reflejan los efectos de la modificación de las fuerzas políticas y económicas en la soberanía, y el paso de un sistema internacional a una sociedad internacional. Pero, ¿suponen también una variación cualitativa en la relación de autoridad entre los Estados y la comunidad internacional? ¿Estamos, en la práctica, dejando atrás Westfalia?18 James Rosenau afirma que, en efecto, esto es así. Este autor identifica diversas señales y sostiene que todas ellas apuntan a un descenso de la eficacia de los Estados y a una erosión de

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su autoridad y al incremento correspondiente de la competencia de las organizaciones internacionales para desestimar las reclamaciones de los Estados que quieren ejercer una plena jurisdicción sobre sus asuntos internos. Para Rosenau, se trata de un proceso de cambio a largo plazo, inserto en la «ola larga» de la transformación histórica. La guerra fría no hizo más que mantener temporalmente el sistema de Estados, frenando diversas presiones de origen subnacional y transnacional que debilitaron la capacidad de los Estados para llevar a cabo funciones esenciales. En los regímenes totalitarios las lealtades étnicas y culturales se subordinaron a la obediencia al Estado, mientras que las grandes potencias toleraron gobiernos que violaban derechos de las minorías, para no perder terreno frente a sus enemigos de la guerra fría. Ahora que estas presiones han aflorado a la superficie, poblaciones de todas partes exigen un sistema de responsabilidad democrática y autodeterminación nacional, incluso a expensas de debilitar la capacidad de funcionamiento de los Estados. Al propio tiempo, los motores transnacionales, financieros y de producción, activados por la ciencia y la tecnología modernas y que ya están vinculando entre sí a los países industrializados más adelantados, empiezan a introducirse en zonas de donde antes estaban excluidos. De manera reciente, la necesidad de normas internacionales y una cooperación efectiva para regular el comportamiento económico dificulta la administración exclusivamente nacional de las economías, y priva de autoridad a los gobiernos estatales19. En contraste con Rosenau, Stephen Krasner es mucho más escéptico. Si bien reconoce los importantes cambios que se han registrado en la capacidad de los Estados para ocuparse de sus propios asuntos, y su vulnerabilidad ante las presiones externas, según él, en último término «la intervención en los asuntos internos de otros Estados ha sido una característica constante del sistema de Estados soberanos desde su inicio mismo», y «la medida en que esta intervención ha puesto en entredicho la autonomía de determinados Estados depende de la distribución del poder en el sistema internacional». Krasner corrobora su argumento con varios ejemplos de intervención que han sido favorables para el «bien común», mejorando la estabilidad internacional o la protec-

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ción de las minorías. Todos estos resultados, afirma ese autor, se consiguieron porque las grandes potencias que eran capaces de intervenir de modo efectivo decidieron hacerlo en defensa de sus intereses nacionales (por ejemplo, por creer que su propia seguridad se veía amenazada) o bajo la presión de importantes intereses nacionales (que se oponían, por ejemplo, a la esclavitud, o que se sentían escandalizados por las discriminaciones contra las minorías en el Imperio Otomano). No hay motivo para pensar que los cambios que enumeró Rosenau alteren el planteamiento realista básico de las relaciones internacionales: la sociedad internacional es todavía esencialmente anárquica, los Estados se hallan motivados por lo que creen son sus intereses, y el comportamiento y los resultados vienen determinados por la distribución del poder entre los Estados20 El hecho de que ambas partes reconozcan que ha habido cambios en el sistema de relaciones internacionales, y sin embargo no coincidan en la importancia de dichos cambios, puede expresarse en forma de acertijo conceptual: ¿cuándo puede decirse que los cambios constituyen una ruptura fundamental con el pasado, y no solamente una adaptación a una nueva serie de circunstancias políticas y económicas? ¿Qué tipo de prueba podría persuadirnos de que los cambios registrados empiezan a desplazar la autoridad de los Estados de modo efectivo en beneficio de la comunidad internacional? Algunos afirman que estas cuestiones sólo pueden responderse en relación con casos «críticos», es decir, en el contexto actual, casos en los cuales se presume que la autoridad corresponde más claramente al Estado que a la comunidad internacional21. Los casos críticos más evidentes son aquellos en los que las grandes potencias se han visto coartadas de modo importante en la persecución de sus intereses por el ejercicio de alguna forma de autoridad internacional. Si consideramos los procesos en curso de adopción de decisiones internacionales, no parece haber muchas posibilidades que de ello se produzca. A nivel mundial, el único proceso formal de adopción de decisiones que está exento de la norma de no injerencia es el ejercicio de la autoridad por parte del Consejo de Seguridad con arreglo a las disposiciones del Capítulo VII de la Carta de las Naciones


Unidas. Y sin embargo, aquí es donde los cinco miembros permanentes conservan el derecho de veto, que no es probable que utilicen contra sus propios intereses. En otros acuerdos internacionales, los Estados conservan el derecho a retirarse en nombre de intereses nacionales que determinan ellos mismos, y las grandes potencias en particular tienen la prerrogativa de interpretar sus responsabilidades y obligaciones sin ningún temor real a contradicciones o represalias. En las relaciones económicas internacionales, las grandes potencias mantienen también una posición de ventaja mediante el Grupo de los 7, su dominio de las organizaciones financieras multilaterales, e influencia que aún ejercen sobre los grandes bancos transnacionales privados y las empresas que tienen que actuar en el marco de sus sistemas nacionales de regulación. Otros proponen una prueba alternativa: determinar y defender el efecto acumulativo de una serie cronológica de cambios graduales. Según este criterio, el efecto combinado de diversos cambios estructurales, la evolución de las percepciones y episodios de intervención -ninguno de los cuales parece ser determinante- consiste en producir un cambio cualitativo en la relación entre la autonomía estatal y la autoridad de la comunidad internacional. Rosenau, al identificar «una variedad de signos que anuncian un declive de la eficacia de los Estados», acepta este tipo de prueba; lo difícil es convencer a los demás del punto en el cual se ha cruzado la línea divisoria entre una serie de cambios graduales sucesivos y un cambio fundamental cualitativo. Como la intervención contradice el principio de soberanía, es indispensable que los que intervienen legitimen o justifiquen su acción. Independientemente de que aceptemos o no la prueba «crítica» o «acumulativa», un medio útil para determinar si se ha producido un cambio en el equilibrio entre la autonomía de los Estados y la autoridad de los entes colectivos para intervenir en los asuntos de aquéllos y cómo se ha producido, consiste en establecer una graduación continua de todas las razones susceptibles de ser invocadas para justificar la intervención y ubicar la práctica internacional en dicha serie. ¿Hasta qué punto la comunidad internacional ha debilitado el derecho de los Estados a decidir si han de intervenir en defensa de sus propios intereses y les ha obligado


a aceptar la expresión política y moral de la comunidad internacional como requisito previo o justificación de la intervención? Considerando las siete justificaciones de intervención siguientes, que representan una secuencia ininterrumpida desde el mundo de la pura GRÁFICO

1

El derecho del más fuerte

realidad hasta una concepción de un orden mundial fundamentalmente distinto, pasando por la sociedad internacional, podremos hacernos una idea del problema fundamental del cambio en las relaciones entre la soberanía y la autoridad colectiva.

1. Justificaciones de la intervención internacional Sociedad internacional contemporánea

Realismo puro

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2

4

3

5

La

El

El

autopreservacion

consentimiento del gobierno intervenido

consentimiento déla comunidad internacional

En un extremo vemos la justificación realista pura que refleja el diálogo clásico de los atenienses y de los habitantes de Melos descrito por Tucídides22. Los atenienses, al proyectar la destrucción de Melos, justificaban su acción arguyendo que «los fuertes hacen lo que su poder les permite y los débiles aceptan lo que tienen que aceptar». La intervención es legitimada por la fuerza, sin reservas de ninguna clase. Si bien todavía hay Estados que en ocasiones se comportan con arreglo a esta lógica, la justificación contradice las normas de la sociedad internacional contemporánea, según las cuales el derecho internacional reconoce a todos los Estados soberanos como iguales independientemente de las diferencias de poder, territorio o tipo de gobierno. En segundo lugar, algunos analistas contemporáneos condicionan el argumento ateniense afirmando que la intervención puede legitimarse cuando los Estados actúan por la necesidad de autoconservación. Edward Luttwak considera que esta justificación es moral y jurídicamente válida, por ejemplo cuando se interrumpe el suministro de materias primas vitales, como el petróleo23. En la guerra del Golfo, los cálculos de algunos de los Estados que participaron en la coalición patrocinada por las Naciones Unidas, estuvieron influidos sin duda alguna por la necesidad de mantener

El colapso de la autoridad en el país intervenido

Mundialismo puro 6

Valores o principios universales

7

Gobierno mundial

el suministro de petróleo y, en consecuencia, por consideraciones de autoconservación. No obstante, por lo general el concepto de «autoconservación» va más allá de lo que se reconoce actualmente como justificable o legítimo, ya que puede utilizarse para defender una amplia variedad de intervenciones, y no sólo aquellas que tienen por finalidad conjurar una amenaza contra elementos esenciales de la economía nacional. Una tercera justificación nos acerca a lo que ha venido a considerarse práctica aceptada en la sociedad internacional contemporánea: la intervención es legítima si se realiza con el consentimiento del gobierno intervenido. Esta justificación permite la intervención al tiempo que mantiene la norma de la soberanía, dejando al Estado la discrecionalidad de determinar si la intervención se produce en su territorio. Las intervenciones internacionales de las Naciones Unidas suelen ajustarse a este criterio: las normas de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que se formularon por primera vez durante la crisis de Oriente Medio de 1956, especifican que las fuerzas de mantenimiento de la paz no pueden desplegarse sin el consentimiento del gobierno en cuyo territorio deban intervenir. Incluso las grandes Potencias, cuando intervienen unilateralmente, estiman necesaria esta

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justificación. Con bastante frecuencia afirman, verídicamente o no, que han sido «invitadas» por los gobiernos de los Estados más débiles en que intervienen. Las grandes Potencias pueden intervenir sin dar explicaciones, pero corren el peligro de perder credibilidad ante la comunidad mundial a la que más tarde deberán perdir apoyo, y suscitar un debate político entre diversos grupos del propio país. Hay una cuarta justificación que cada vez es más aceptada por la sociedad internacional: la intervención basada en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional, definidos como Estados. Las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que establecen un mandato de intervención en virtud del Capítulo VII de la Carta, pueden considerarse expresión legítima de la voz de la comunidad internacional. Como se ha señalado antes, la intervención internacional suele considerarse más legítima que la intervención unilateral precisamente por ese motivo, lo que contribuye a explicar por qué ha aumentado tanto la actividad del Consejo de Seguridad desde el final de la guerra fría. Sin embargo, como hacen muchos países en desarrollo, y como se comentó más arriba, es justo preguntarse si el Consejo, con su composición actual, es representativo de la comunidad internacional o constituye simplemente un vehículo para expresar y autorizar la intención colectiva de las grandes potencias. Esta crítica es válida aunque las decisiones del Consejo requieran cuatro votos más que los de los cinco miembros permanentes, o sea que hacen falta nueve votos de un total de quince, aunque los miembros no permanentes voten a menudo no sólo en nombre propio sino como resultado de la consulta con otros grupos de países. La quinta es una justificación que probablemente la sociedad internacional considerará cada vez más legítima: la intervención en casos de guerra civil u otras circunstancias en las cuales la autoridad central se derrumba y los gobiernos ya no pueden desempeñar las funciones que suelen ir asociadas a la soberanía, como el mantenimiento de la seguridad o el sustento de sus poblaciones, o de grupos importantes de éstas. Los casos de Bosnia y de Somalia son ejemplos de ello. Desde una cierta perspectiva, puede considerarse que esta justificación es compatible con la norma de la soberanía, en la hipótesis de que la soberanía


conlleva ciertas responsabilidades o presupone un nivel mínimo de capacidad de gobierno. No obstante, la intervención internacional en estas condiciones se hace cada vez más frecuente, lo que parece reflejar una cierta alteración del equilibrio entre la autoridad soberana de los Estados y la autoridad de la colectividad. En sexto lugar, la intervención puede legitimarse con un llamamiento a valores o principios universales, que vayan más allá de los intereses particulares de los Estados. Ejemplo de ello podrían ser la buena administración, los derechos humanos, la preservación del medio ambiente y la democracia como forma de gobierno. Quizá nos encontremos aquí entre la comunidad estatal y la comunidad humana, en el centro del dilema entre el «derecho» de la comunidad internacional a intervenir en nombre de los valores universales y el peligro de debilitar el principio de no intervención hasta el extremo de que los débiles carezcan de defensa contra los fuertes. En todo caso, incluso los mundialistas podrían poner en duda que la sociedad internacional haya evolucionado hasta el punto de que cualquiera de las normas universales reúne un apoyo suficientemente amplio para justificar la intervención contra un Estado soberano. Incluso en el ámbito de los derechos humanos, donde se han conseguido progresos tan espectaculares en el establecimiento y sustento de un conjunto de principios internacionales, el consenso que une a los gobiernos sigue siendo frágil. En otros sectores como el de medio ambiente o el de control de armamentos, es posible que se esté concretando un consenso internacional, pero desde luego no se ha llegado todavía al punto en que pueda justificarse la intervención. Dependerán en mucho de la experiencia con los nuevos tratados de protección del medio ambiente y control de armamentos, del modo en que se organicen en los sistemas de vigilancia y de la medida en que los gobiernos reconozcan que sus intereses son compatibles con el «bien común» en un mundo cada vez más interdependiente. En séptimo y último lugar, podemos concebir un mundo más alia de la nación Estado, en el cual el poder de intervenir coercitivamente en los asuntos de las unidades que lo compongan se concentre en una autoridad internacional central, quizás unas Naciones Unidas muy


reforzadas. Otra posibilidad sería que el derecho legítimo a intervenir esté repartido entre diversas autoridades regionales de gobierno24. La sociedad internacional no ha llegado todavía, evidentemente, a este equilibrio máximo entre la soberanía de la unidad y la autoridad de la comunidad internacional. Como ahora es indispensable que los que proceden a la intervención legitimen su acción, un examen de las diversas justificaciones aceptables de la intervención nos aclararía bastante nuestra preocupación central: el grado en que el equilibrio entre la autonomía estatal y la autoridad de la comunidad internacional se está modificando fundamentalmente. En la sociedad internacional contemporánea, las justificaciones ampliamente admitidas de la intervención se sitúan en el punto intermedio de la serie descrita anteriormente (gráfico 1). Los miembros de la sociedad internacional aceptan la intervención como un hecho legítimo cuando se lleva a cabo con el consentimiento del gobierno intervenido (justificación 3) y, en muchos casos, cuando se basa en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional definidos como Estados (justificación 4). Es probable que la intervención se considere cada vez más legítima en los casos de guerra civil u otras circunstancias caracterizadas por el colapso de la autoridad central de gobierno (justificación 5). Si adoptamos una perspectiva histórica a largo plazo, veremos claramente que se ha producido un desplazamiento gradual desde el extremo del realismo puro hasta las justificaciones cercanas al centro de la serie. En la actualidad, un desplazamiento desde el centro hasta cualquiera de los dos extremos entrañaría una clara alteración del equilibrio entre la soberanía estatal y la autoridad colectiva. Por ejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimidad de la intervención por el derecho de la fuerza (justificación 1) o la autoconservación definida en términos amplios (justificación 2), ello indicaría una variación del equilibrio en favor de la autoridad soberana de los Estados. Sin embargo, no es probable que se produzca un desplazamiento hacia ese mundo de la realidad pura, y muchos lo verían como un retroceso de la sociedad internacional. Por otra parte, si se llega a legitimar la intervención internacional sobre la base de valores o principios universales (justificación 6), o como re-

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sultado de la creación de nuevas estructuras mundiales de gobierno (justificación 7), ello reflejaría un cambio claro en favor de la autoridad internacional, que dejaría atrás los principios enunciados en el tratado de Westfalia. Hasta ahora no hay pruebas determinantes de que se haya producido un desplazamiento tan importante en este sentido. No obstante, es preciso reconocer que dicho cambio no es inmutable. Puede ocurrir que la autoridad internacional vaya erosionando gradualmente la autonomía soberana de los Estados, dentro de los límites de las justificaciones actualmente aceptadas de la intervención. Por ejemplo, una vez que un gobierno da su consentimiento a la intervención, los representantes de la comunidad internacional podrían emprender actividades dentro de la jurisdicción soberana del Estado, que en otro caso habrían constituido violaciones de la soberanía, sin tener que renegociar continuamente el acuerdo inicial. En el Iraq, las resoluciones iniciales han conducido paulatinamente a una situación en la cual los funcionarios de las Naciones Unidas «merodean por todo el Iraq» en una «operación de inspección de alcance sin precedentes», según informa The Economist25. En segundo lugar, el número de miembros permanentes del Consejo de Seguridad podría aumentarse, para dar cabida a un grupo más representativo de Estados Miembros, incluidos los de África, Asia y América Latina; con ello se daría una legitimidad aún mayor a las intervenciones internacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, y se prepararía el terreno para el recurso ordinario a la intervención internacional. El poder del Consejo de Seguridad se verá acrecentado para ordenar una intervención, en la medida en que el concepto de «amenazas a la paz y la seguridad internacionales», que ya constituye una justificación aceptada de la acción internacional, ahora incluiría comportamientos tales como la alteración del equilibrio regional de poder, los malos tratos a las minorías, la violación continua de los derechos humanos o incluso los atentados contra el medio ambiente. Por último, el acto mismo de la intervención cuando se ha derrumbado la autoridad central, como ha ocurrido en Somalia o en la ex Yugoslavia, contribuye a sentar un precedente y a legitimar intervenciones subsiguientes en circunstancias parecidas.

Gene M. Lvons y Michael Mastanduno

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Así pues, en cierto modo, es posible que estemos en los albores de una época en la cual se producirá un cambio decisivo del equilibrio entre la soberanía estatal y la autoridad internacional. Es difícil ignorar el recurso cada vez más frecuente a la intervención internacional, con o sin consentimiento de los gobiernos, o los cambios estructurales que están erosionando la autoridad tradicional de los Estados soberanos. No obstante, es sin duda prematuro afirmar que la sociedad internacional ha deja-

do atrás el tratado de Westfalia, y ha superado la idea de la soberanía estatal. Aunque los Estados compartan cada vez más su autoridad con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, y algunos de ellos se vean debilitados y fragmentados por conflictos étnicos o disensiones políticas, el sistema estatal subsiste. Que pueda hacerlo durante mucho tiempo sin una transformación considerable es algo que queda por ver. Traducido del inglés

* Este articulo es una versión ligeramente condensada del prólogo a la obra de Gene M. Lyons y Michael Mastanduno, eds., Beyong Westphalia?: Sovereignty and International Intervention (de próxima aparición).

Notas 1. Nota de prensa de las Naciones Unidas SG/SM/4560. 24 de abril de 1991. 2. S/24111, Un programa de paz, 17 de junio de 1992, pág. 5. 3. Inis Claude, Swords into Plowshares (Random House, cuarta edición, 1974), págs. 183 y 184. 4. Para otros exámenes recientes de esta cuestión, véase Louis Henkin et al., Righl vs Might: International Law and the Use of Forcé (Nueva York: Council on Foreign Relations, segunda edición, 1991) y Lori Fisler Damrosch y David J. Scheffer, eds., Law and Forcé in the New International Order (Boulder: Westview Press, 1991). Véase también el editorial de The Economist, de 5 de noviembre de 1991, pág. 11, en el que se afirma que «Nos preocupa cada vez más, no sólo que los países estén bien gobernados, sino también que el mundo no sufra daños irreparables, bien sea por causa del aumento de temperatura del planeta, la extinción de especies, por el hambre o por las guerras... La opinión mundial, cuando ve las imágenes televisadas de

genocidios o las de personas que mueren de hambre, cada vez da menos crédito a quienes dicen: «No podemos intervenir. Hay que respetar la soberanía nacional». 5. Adam Wetson, «European International Society and Its Expansión», en Hedley Bull y Adam Watson, eds., The Expansión of International Society, 1988, págs. 23-25. 6. El debate clásico sobre el concepto de la sociedad internacional figura en la obra de Hedley Bull, The Anarchical Society (Nueva York; Oxford University Press, 1977). 7. Watson, «European International Society and Its Expansión», pág. 27. 8. Véase Friedrich Kratochwil, «Sovereignty as dominium: Is There a Right of Humanitarian Intervention?», en Lyons y Mastanduno, eds., Beyong Westphalia? 9. Véase Nicholas Onuf, «Intervention of Common Good». en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westphalia?

10. Véase Robert Jackson, «International Community Beyond the Cold War: Intervention or Isolation?», en Lyons y Mastanduno, eds.. Beyong Westphalia? 11. Respecto del último punto, véase Stanley Hoffman, «The Problem of Intervention», en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press, 1984), págs. 7-28. Véase también Onuf, op. cit. 12. Hay también muchos casos, desde luego, de intervención «encubierta», que puede o no comprender el cruce físico de las fronteras. 13. Veáse Gernhard von Glahn, Law Among Nations (Nueva York: MacMillan, cuarta edición, 1982), págs. 249-251. 14. Estos problemas se tratan con más detalle en varios capítulos de Lyons y Mastanduno, ed., Beyong Westphalia? Véase en particular Thomas G. Weiss y Jarat Chopra, «Sovereignty undre Siege: From Intervention to Humanitarian Space»; Jack Donnelly, «National Sovereignty and International

Intervención internacional, soberanía de ¡os Estados y futuro de la sociedad internacional Intervention: The Case of Human Rights»; Ken Conca, «Environmental Protection, International Norms, and National Sovereignty: The Case of the Brazilian Amazon»; y Janne E. Nolan, «Sovereignty and Collective Intervention: Controlling Weapons of Mass Destruction». 15. Véase Evan Luard, «Collective Intervention» en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press, 1984), págs. 157-158. Con respecto al papel de la legitimidad en la promoción de la observancia del derecho internacional, véase Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations (Nueva York: Oxford University Press, 1990). 16. Hedley Bull, «Conclusión», en ibid., pág. 195. La presión para conseguir la «bendición» internacional se aplica también de modo creciente a los intentos de ejercer influencia política o

practicar el aislamiento, a medida que los Estados tratan de obtener un amplio apoyo internacional a sus políticas y evitar que les critiquen por sus acciones unilaterales. 17. Bull, «Introduction», en Intervention in World Politics, pág. 2. 18. Para otro estudio de la cuestión del «Tratado de Westfalia», véase Mark Zacher, «The Decaying Pillars of the Westphalian Temple», en James N. Rosenau, Governance Without Government (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), págs. 58-101. 19. Veáse James Rosenau, «Sovereignty in a Turbulent World», en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westphalia? Para una exposición general de la posición de Rosenau, véase su obra Turbulence in World Politics (Princeton: Princeton University Press, 1990).

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20. Véase Stephen Krasner, «Sovereignty and Intervention», en Lyons and Mastanduno, eds., Beyong Westphalia? 21. En general, veáse Harry Eckstein, «Case Study and Theory in Political Science», en Fred Greenstein y Nelson Polsby, eds., Strategies of Inquiry, Vol. 7 de Handbook of Political Science (Reading, MA: Addison-Wesley, 1975). 22. Tucídides, La guerra del Peloponeso trad. José Alsina, Madrid, Guadarrama, 1975, Col. Punto Omega. 23. Edward Luttwak, «Intervention and Access to Natural Resources», en Bull, op. cit., págs. 79-94. 24. Bull, «Conclusión», op. cit., pág. 185. 25. «The Grating Dictator», The Economist, 1.° de agosto de 1992, pág. 13.

La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial

Peter Lengyel Con el fin de la guerra fría y del orden mun- El principal problema consiste ahora en cómo dial definido en Yalta en 1945, las organiza- mejorar su capacidad y sus resultados. ciones intergubernamentales han cobrado una Uno de los objetivos del presente artículo importancia sin precedentes. Ya se trate de las consiste en examinar las organizaciones interoperaciones de las Naciones Unidas para el gubernamentales desde el punto de vista de mantenimiento de la paz en todo el mundo, de quienes prestan servicios en ellas. En efecto, las complicaciones en la OTAN, de las proyec- en última instancia es la calidad del trabajo de ciones económicas de la OCDE, de la supuesta los funcionarios lo que determina la eficacia arrogancia tecnocrática de los «Eurócratas» o de las burocracias internacionales, tal como de la parálisis de la OPEP ante la caída de los los beneficios que los ciudadanos obtienen de precios del petróleo, las orlos Estados dependen esenganizaciones intergubernacialmente de la calidad de Peter Lengyel fue editor de esta revista mentales han sido objeto la administración pública de 1963 a 1984. Es autor de International Social Science: the UNESCO expede enorme atención por nacional. Por lo tanto, enrience (1986) y de numerosos artículos. parte de los medios de difocaremos la administraActualmente trabaja con la World Sofusión en los últimos años. ción pública internacional ciety Foundation de Zurich y es, adeComo de constumbre, el más, mediador en las relaciones con el desde varios puntos de vispersonal de la UNESCO y periodista. debate se ha centrado en ta. En primer lugar, sus anSu dirección es 4, Villa Dietz-Monnin, muchos casos en torno a tecedentes y lo que ellos 75016, París. personalidades (Boutros entrañan para su estructuBoutros Ghali y Jacques ra actual; en segundo luQelors son ahora tan conogar, las divisiones intercidos como los líderes de nas, la imagen externa y el grandes países) y a crite«déficit democrático»; en rios mal definidos de «efitercer lugar, el problema cacia». También, como de que suponen las operaciocostumbre, se ha imputado a las organizaciones en el terreno y las tentaciones del regionanes intergubernamentales la culpa en cuestio- lismo, dos aspectos especiales. En una última nes que, en realidad, incumben a la voluntad sección, la atención se centra en las favorables colectiva de los Estados que las integran. En oportunidades políticas que existen en la accualquier caso, es evidente que se espera de tualidad para que surja una administración ellas mucho más que antes. Las organizaciones pública internacional de tercera generación, intergubernamentales se han convertido en de- adaptada con flexibilidad a la nueva realidad corados sólidamente establecidos en el escena- mundial. rio mundial. Ya no se trata de preguntar si han de perdurar o si podemos prescindir de ellas, Los antecedentes preguntas que hasta hace pocos años todavía se formulaban seriamente en algunos círculos. La prehistoria de las organizaciones intergubernamentales comprende un período de 104 RICS 138/Diciembre 1993

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años, desde 1815, fecha de la creación por el Congreso de Viena de la Comisión Internacional para la Navegación en el Rin, hasta 1919 cuando se funda la Sociedad de las Naciones. Durante este período se establecieron unas 35 organizaciones intergubernamentales para regular las cuestiones básicamente técnicas «que no susciten sentimientos nacionales ni alteren en modo alguno la situación estratégica, económica o política de uno de sus miembros» (Walters 1952, págs. 7 y 8). No se trataba en modo alguno de una red articulada; el personal de estas organizaciones no tenía ningún estatuto especial, ni era necesariamente reclutado en el ámbito internacional, tampoco tenían entre ellos ninguna relación orgánica que les uniera. Estas características desaparecen cuando se crea oficialmente una administración pública internacional para administrar la Sociedad de las Naciones y sus dos órganos asociados, la Organización Internacional del Trabajo y el Tribunal Permanente de Justicia Internacional. La primera generación de funcionarios internacionales, cuyo número jamás superó los 3.000 y que estaban destacados casi exclusivamente en dos ciudades (Ginebra y La Haya), fue la encargada de poner en práctica la voluntad colectiva de unos 50 miembros, que iban cambiando y que en su gran mayoría eran de Europa y América Latina. Esta administración estaba estructurada jerárquicamente con arreglo a los sistemas cerrados que propiciaban las administraciones públicas nacionales consideradas a la sazón más avanzadas (el Reino Unido y Francia), con una mezcla de elementos típicos del cuerpo diplomático (Lengyel, 1992), funcionarios contratados internacionalmente y sujetos a normas y escalas de sueldos comunes con arreglo a la «fórmula Noblemaire», de sueldos exentos de impuestos y ajustados a los vigentes en la administración pública nacional mejor remunerada en aquella época (la de Gran Bretaña) más una prima en concepto de expatriación. Esta primera generación funcionó de forma eficaz durante 18 años, hasta 1939. Según un historiador, «el establecimiento de una secretaría internacional similar en su estructura, su espíritu y su personal constituyó sin duda uno de los acontecimientos más importantes en la historia de la política internacional y eso fue importante no por sí mismo, sino también como prueba irrebatible de posibilidades que hasta ese mo-

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mento se habían negado enfáticamente» (Walters 1952, pág. 76). Entre quienes ingresaron en esa administración se contaban el joven Jean Monnet, Albert Cohén, el novelista, Fridjof Nansen, explorador del Polo y precursor en la asistencia a los refugiados, y el Dr. L.F. Destouches (Céline) en calidad de inspector sobre el terreno. Las tareas encomendadas a la administración pública internacional de la primera generación se referían sobre todo al mantenimiento de la paz, al arbitraje y solución de conflictos, tanto entre Estados como dentro de ellos y, en algunos casos, en el ámbito de competencia de la OIT. Esas tareas significaban la continuación, en un plano institucionalizado, de actividades tradicionales en los ámbitos de la diplomacia y el cumplimiento de la ley. Gradualmente, y con un poco de timidez, se fueron ampliando a la supervisión o a la fijación de criterios para la reglamentación de otros ámbitos de importancia internacional, especialmente el económico, el de la salud y el cultural. Por más que durante su breve duración la administración pública internacional de la primera generación no haya podido ampliar considerablemente el ámbito de sus actividades, ya incluía en embrión gran parte de lú que había de encomendarse a su sucesora. Tras un salto de unos cinco años, a partir de 1945 comenzó a contratarse la segunda generación de funcionarios internacionales, para que prestaran servicios en las Naciones Unidas y sus organismos especializados con el objeto de afrontar en gran escala todos los grandes problemas a que hacía frente la humanidad (véanse los Artículos 100 y 101 de la Carta de las Naciones Unidas). En el sistema de las Naciones Unidas, la administración pública internacional, aunque debía prestar servicio en organizaciones dispersas que se habían establecido con arreglo a principios funcionales como protoministerios mundiales, había sido concebida en parte como un sistema de carrera, puesto que incluía «expertos» con contratos de breve duración. Su reclutamiento tenía que respetar las cuotas de funcionarios por país que correspondieran aproximadamente a las contribuciones financieras de los Estados miembros. En menos de un año sus efectivos pasaron a ser mayores que los de la primera generación; sin embargo, la administración pública internacional de la segunda


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Litografía de los principales participantes en el Congreso de Viena, noviembre de 1984-junio de 1815. Roger-Viollet.

generación heredó mucho de su predecesora, incluida la «fórmula Noblemaire» para regir la remuneración. En los dos decenios siguientes, esta segunda generación dejó de ser un conjunto de camarillas reunidas a toda prisa, para convertirse en un cuerpo que, si bien sus vínculos internos no eran estrechos, era coherente y tenía conciencia de serlo; este cuerpo se amplió de forma rápida y resuelta en muchas direcciones para incluir en las sedes y fuera de ellas puestos que prestaban servicios, primero a unos 50 Estados miembros, después a más de 100 y, actualment a cerca de 180, sea en la sede o en los servicios exteriores. El modelo de administración pública internacional, limitado en principio al sistema de las Naciones Unidas, se hizo atractivo también para las organizaciones intergubernamentales de composición limitada y varias de ellas lo adoptaron. Como resultado, hay en la actualidad unos 100.000 funcionarios internacionales (Jéquier 1985, pág. 5; Plantey 1981, pág. 58) de los cuales el 60% trabaja para las

17 organizaciones intergubernamentales universales que se adhieren al llamado régimen común (Zyss, 1987). El 40% restante de los funcionarios trabaja en organizaciones de composición limitada, tales como la Comunidad Europea, la OCDE, la OEA, la Liga de los Estados Árabes, la Organización de la Unidad Africana, la OTAN o la OPEP. Globalmente, los funcionarios internacionales no representan más que un 10 % de las aproximadamente 300 organizaciones intergubernamentales que existen, muchas de las cuales son muy pequeñas, lo que indica que el modelo del siglo XIX no ha sido del todo superado. Geográficamente, los funcionarios internacionales se hallan concentrados en un archipiélago de ciudades occidentales; Bruselas, Ginebra, Nueva York, Washington, París, Roma y Viena, en ese orden, son los lugares de destino de alrededor del 60 % de los funcionarios y el resto está asignado a otras ciudades o sobre el terreno, donde un 17 % de los funcionarios ejercen sus funciones. Si se tiene en cuenta que

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la población mundial es de más de 5.000 millones de personas y que la administración pública internacional es más reducida que la administración nacional que presta servicios a los 8 millones de suecos, o que su tamaño equivale a la décima parte del de la administración pública de Gran Bretaña, queda claro que no se trata del dilatado monstruo que a veces describen los medios de difusión. El balance de las actividades de la segunda generación de funcionarios públicos a escala internacional es desigual, pero en su conjunto resulta positivo. Vistos los estrechos límites dentro de los cuales ha tenido a veces que funcionar, para evaluar algunos de los mejores resultados, imaginemos cuál sería nuestra situación en la actualidad si no se hubiesen alcanzado. Esto también es válido en los ámbitos de la negociación diplomática, la reunión e interpretación de datos, la fijación de normas, la toma de conciencia, la preparación y ratificación de tratados, la organización de foros para el debate, la preparación de obras teóricas en muchos idiomas sobre prácticamente todos los temas. A ello hay que añadir naturalmente la labor técnica en todos los dominios, desde la energía nuclear hasta la agricultura o la educación, las operaciones de mantenimiento de la paz, algunas durante un período muy prolongado (como, por ejemplo, en Israel desde 1948, en Cachemira desde 1949, en Chipre desde 1964 o en el Líbano desde 1978) y el resuelto, aunque evidentemente insuficiente, esfuerzo por liberar a los países subdesarrollados de la trampa de la pobreza. Las organizaciones intergubernamentales de composición limitada, cuyos objetivos son generalmente más modestos, muestran también logros apreciables, especialmente aquellas que, como las instituciones de la Comunidad Europea, tienen un programa bien definido y con suficiente apoyo político. Otras, en cambio, parecen estar sumidas en la parálisis crónica. Sin embargo, siempre se ha tenido la impresión obsesiva de que las organizaciones intergubernamentales universales pueden y deben funcionar mejor y que, para esos efectos, hay que mejorar su dotación de personal. Como consecuencia, se han formulado numerosos planes, más o menos completos, para reformar y reestructurar la administración pública internacional; si bien el primero de esos planes se remonta al

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decenio de 1950, es inquietante observar que se ha avanzado muy poco en ese sentido. El orden adoptado a fines de la Segunda Guerra Mundial ha resultado ser extremadamente resistente y a la vez más reacio a los cambios en determinadas circunstancias, oportunidades y responsabilidades. La administración pública internacional central es rígida, envejece y está relativamente mal coordinada. En gran parte, la remuneración ya no es muy competitiva y va a la zaga de la que ofrecen las organizaciones intergubernamentales de composición limitada {Opinión, 1992). Los procedimientos de contratación siguen siendo primitivos y no hay suficiente movilidad entre organismos, dentro de ellos y dentro y fuera de la sede, lo que limita enormemente las posibilidades de carrera. La administración pública internacional más avanzada es la que actualmente presta servicios en algunas organizaciones regionales, especialmente en la Comunidad Europea, en otros órganos europeos como la Unión Europea Occidental, la OCDE y en varios organismos de índole sumamente técnica, como el CERN, para los cuales ha resultado más fácil conciliar sólidos principios de contratación, carrera y administración con los resultados que de ellos se espera. Es cierto que el hecho de que haya antecedentes y valores comunes hace más fácil administrar el personal de las organizaciones intergubernamentales, cuyo número de miembros no excede de unos 35 Estados que tienen objetivos precisos. Las contradicciones y vacilaciones de los casi 180 Estados miembros de las organizaciones intergubernamentales universales han impuesto una pesada carga de inmovilidad sobre su administración pública especialmente desde que la Unión Soviética y sus satélites se han negado a acatar principios básicos, mientras los países del tercer mundo trataban de hacer valer sus intereses, en parte mediante la confrontación con los que más fondos aportaban. Desde ese punto de vista, todo es más fácil ahora y el consenso sobre ciertos elementos fundamentales es mayor que en cualquier otro momento a partir de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, no se ha avanzado mucho hacia una tercera generación de la administración pública internacional en las organizaciones universales, lo cual se impone. Constituyen un obstáculo fundamental las restricciones financieras impuestas a las organizaciones interguber-


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El nacimiento de las Naciones Unidas: M. van Vredenburgh de los Países Bajos dirigiéndose a un comité durante la Conferencia de San Francisco, 1945. Ritchie/Camera Press/imaprcss.

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namentales desde principios del decenio de 1980, cuando los grandes Estados miembros adoptaron una política de «crecimiento cero» que se ajustaba en parte a la ideología a favor de la privatización y la reducción del número de funcionarios nacionales. Las organizaciones intergubernamentales más importantes no han recaudado aún el «dividendo de la paz» que se esperaba para después de 1989, finalizada la rivalidad entre las grandes Potencias que habían dilapidado sus recursos en armamento, lo que ha sido adecuadamente comparado con las fiestas de invierno de los indios norteamericanos (Kohler, 1993); por el contrario, algunos Estados miembros, y especialmente los Estados Unidos, se encuentran crónicamente retrasados en el pago de sus cuotas, mientras otros carecen de divisas fuertes para pagar las suyas (Bennett, 1991, págs, 88 a 95). Se trata también de una de las dificultades con que tropezó la Sociedad de las Naciones y que parece constituir una característica permanente de la vida internacional. Los Estados miembros, si bien no vacilan en asignar a las organizaciones intergubernamentales una función tras otra, son renuentes a sufragar las necesidades de estas organizaciones en los planos regional y universal. A menudo esto suele desalentar a los funcionarios internacionales que tienden a refugiarse en la rutina a medida que observan el desfase que hay entre la retórica y el apoyo concreto de los Estados miembros. El idealismo de muchos funcionarios, especialmente en las organizaciones intergubernamentales universales hasta mediados del decenio de 1970, ha cedido su lugar a la fatiga y a la displicencia, que no constituyen precisamente las mejores actitudes para que las secretarías sean dinámicas.

Las divisiones internas, la imagen externa y el «déficit democrático» Existe, al menos en las democracias de tipo occidental, la antigua tradición de que los funcionarios públicos ejecutan sumisamente la política que adoptan los gobiernos electos. Ocultos a los ojos del público, desempeñan sus funciones con discreción y no aspiran a la gloria. Ante las candilejas están los políticos, que debaten los problemas, expresan los distintos intereses de los ciudadanos, gesticulan y

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maniobran, pero que deben también asumir la responsabilidad de que la política sea bien ejecutada. Los ministros tienen que supervisar de cerca las actividades en los ámbitos de su competencia y, aunque suele decirse que llegan y se van mientras los funcionarios públicos se quedan y les cabe la última palabra, son los ministros quienes deben renunciar cuando las cosas andan muy mal. Habida cuenta de que la administración pública internacional ha tenido como modelo la administración pública nacional, se espera que sus miembros se comporten como funcionarios nacionales o como sus colegas diplomáticos. Esto no es realista en el caso de los altos funcionarios, ya que en la gran mayoría de las organizaciones intergubernamentales no hay un control político muy directo. La supervisión y las prioridades generales a cargo de asambleas, juntas, comités u otros órganos similares que se reúnen en forma intermitente no reemplazan a la supervisión ministerial. Tampoco ayudan mucho en este contexto los nombramientos «políticos» para puestos de secretaría, por lo general en favor de personas patrocinadas por su gobierno de los que se espera que proyecten la posición o las preferencias de la política exterior de su país y se comporten más como funcionarios adscritos que como representantes de corrientes sustantivas. Por lo tanto, los jefes de los organismos, que son los únicos funcionarios elegidos entre todos los designados y que, en virtud de sus cargos, sólo son responsables ante sí mismos, tienen amplias facultades discrecionales y, si quieren, pueden dirigir la secretaría en forma bastante despótica. Algunos lo han hecho, y se han perdido en detalles que deberían quedar librados a los subordinados. Otros no han demostrado mayor interés en sus colegas y prefieren los contactos con los gobiernos, los viajes y las actividades de representación de sus organismos. El problema básico, sin embargo, consiste en que muchos altos funcionarios internacionales deben desempeñar funciones empresariales y de negociación que no siempre, ni en la misma medida, se exigen de los altos funcionarios nacionales. Hasta mediados de los años setenta, las secretarías de las organizaciones intergubernamentales tendían a ser «cajas negras». Se suponía en general que, básicamente, realizaban sus actividades con un grado razonable de ho-


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Fuerzas de la ONU estacionadas en Chipre. 1964.

nestidad y competencia, ya que estaban sujetas a una supervisión adecuada y, en su mayor parte, complementaban una labor que, en todo caso, también realizaban organismos nacionales. La discreción y la disciplina de la administración pública internacional corroboró esta idea; las controversias internas o los escándalos, de haberlos, eran tapados cuidadosamente. La información que tenía el público sobre la administración pública internacional era fragmentaria y se basaba a menudo en comunicados de prensa o en comentarios interesadamente favorables. La administración pública internacional de la segunda generación era demasiado joven para que funcionarios jubilados escribiesen sus memorias y revelasen su funcionamiento interno; de hecho, son pocas las memorias de este tipo que se han escrito (véanse, por ejemplo, Hoggart, 1978; Urquhart, 1987 y Narasimhan, 1988). Esa era se ha acabado. A los predecibles ataques de círculos ideológicamente hostiles, como la Heritage Foundation o determinados sectores de la prensa nacionalista, se fueron sumando gra-

dualmente informes bien investigados y a veces muy minuciosos y rumores de deficiencias, despilfarro o cosas mucho peores en la administración pública internacional. La indignación que en forma retrospectiva se hizo sentir por la función que ocultamente había desempeñado el Secretario General de las Naciones Unidas, Kurt Waldheim, en la Segunda Guerra Mundial, hizo que la atención del mundo se centrara en las deficiencias de los procedimientos de selección de los candidatos a los puestos más altos. La lección de que había que dar la impresión de que los jefes ejecutivos eran elegidos mediante procedimientos consensúales y razonablemente dignos y debían tener excelentes antecedentes para su cargo no parece haberse aprendido, como se observa en el reciente caso del Dr. Hiroshi Nakajima en la OMS. Tras una polémica muy negativa, que incluyó una entrevista en Le Monde (20 de enero de 1993) con el presidente de la Junta Ejecutia de la OMS, el Dr. Jean-Francois Girard, según el cual es fundamental introducir reformas de fondo en ese organismo; el Dr.

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Nakajima fue de todas maneras designado en febrero de 1993 para un segundo mandato mientras se acumulaban en su contra acusaciones de despotismo, irregularidades financieras, falta de flexibilidad y el ejercicio de presión sobre los países pequeños para asegurar su voto (Goniuri [Tokio], 31 de marzo de 1993, citado en Le Monde, 1 y 2 de abril de 1993). Estos sucesos dieron lugar a muchos comentarios, varias dimisiones espectaculares por diferencias de política, entre ellas las del Dr. Jonathan Mann, jefe del equipo de la OMS encargado del SIDA, que tuvo lugar en 1990, y la del Representante Especial de las Naciones Unidas en Somalia, Mohamed Sahnoun, en octubre de 1992, a pesar de que en general gozaba de buena reputación. Las operaciones de las Naciones Unidas en Camboya también han suscitado interrogantes {International Herald Tribune, 21, 22 y 24 de septiembre de 1992; Le Monde, 22 de octubre de 1992) mientras tiene lugar un fiero debate por la función que cabría a las Naciones Unidas en Bosnia, lo que en parte guarda relación con el problema general de la función del mantenimiento de la paz y el derecho de intervención (The Economist, 20 de diciembre de 1992). Todo ello transmite una cierta inquietud en cuanto a la integridad y capacidad de los funcionarios públicos internacionales en el momento en que más se espera de ellos y pone de relieve el hecho de que el funcionalismo que, supuestamente, tenía que despolitizar a los organismos especializados, ya no sirve tanto de protección como antes. Habida cuenta de que la esencia de la labor de los organismos se ha hecho polémica, el funcionalismo ya no basta para tapar las grietas que han aparecido en la estructura. Los funcionarios internacionales ya no pueden refugiarse en una tecnocracia «neutral» y se ven obligados a hacer suyas posiciones con las que tal vez no estén de acuerdo o bien a ocultarse en una burocracia impenetrable que, más que molestar a unos pocos, tiende a excluir a la gran mayoría. El hecho de que los ojos del público estén volcados sobre la administración pública internacional, puede ser considerado un positivo intento de hacer que rinda cuentas directamente y de compensar el «déficit democrático» de que adolece por las acusaciones de arrogancia tecnocrática y afán regulatorio que, según muchos analistas, hizo tanto más difícil

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ratificar el tratao de Maastricht. Mal puede negarse que en la administración pública internacional en su conjunto existen grados de «déficit democrático» (como suele hacer también en su homólogo nacional), pues ello forma parte de la propia naturaleza de las organizaciones intergubernamentales como criaturas establecidas y controladas por los gobiernos para su propio beneficio. Suele decirse, pues, que lo mejor que cabe esperar es que la comunidad de los gobiernos establezca algún tipo de democracia en forma de controles para evitar hegemonías reales o potenciales. En el plano de la secretaría, ese resultado se alcanza supuestamente mediante una representación geográfica cuidadosamente «equilibrada», principio que puede tener sentido en una organización intergubernamental que tenga hasta 50 Estados Miembros, pero que cuando tiene, como en la ONU, cerca de 180 se convierte en un «reparto de despojos» (Jordán, 1991). Suele desestimarse además que, si bien la amplia variedad de orígenes nacionales dentro de la secretaría puede hacer que se contrarresten uno a otro, los países donde hay sedes de organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia cultural y lingüística permanente y muy fuerte. Esta influencia surge de forma natural porque los funcionarios tienen que acomodarse a su entorno, tanto en la vida pública como en la privada, y el país anfitrión es inevitablemente, superior en sus efectivos, sobretodo en las clases modestas. Incluso una rápida visita a la sede de una organización intergubernamental en Nueva York o Washington da la clara impresión de encontrarse en una organización predominantemente estadounidense, en la cual el inglés es el idioma natural de comunicación. El idioma francés y los valores culturales de Francia están por otra parte difundidos de forma desproporcionada en la administración pública internacional, porque se encuentran importantes concentraciones de organizaciones intergubernamentales no sólo en Francia sino también en Bruselas, Ginebra y Montreal. De existir «hegemonías» nacionales en la administración pública internacional, esas son sus fuentes. Hay otro riesgo, que dimana de los temas concretos de que se ocupa el organismo y de los círculos profesionales con que mantengan contactos principalmente las secretarías, como los diplomáticos en las Naciones Unidas, los agronó-


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mos o veterinarios en la FAO o los educadores administración pública internacional. En la y científicos en la UNESCO. También tiene medida en que esto comporte una mayor consus efectos la «personalización», especialmen- ciencia y una mayor lealtad que las que existen te la costumbre de que el jefe de la organiza- normalmente en el caso de la ciudadanía, la ción desempeñe el cargo durante varios man- profesión o el origen étnico y religioso, cabe datos, siendo, precisamente, a este nivel donde naturalmente considerarse como el augurio de la rotación parecería más conveniente (entre una nueva y positiva tendencia, una especie de quienes desempeñaron el cargo durante más conciencia universal. En el ínterin, sin embarde 10 años se cuentan R. Maheu en la UNES- go, el «déficit de identidad», a menudo sumaCO, H. Mahler en la OMS, F. Blanchard en la do con una inmersión excesiva en el trabajo para compensar las dimensiones que faltan, OIT y E. Saouma en la FAO). Más allá de esas distorsiones, el problema como la ciudadanía o las relaciones con la del «déficit democrático» en las organizacio- familia, está causando graves problemas psicones intergubernamentales plantea la cuestión lógicos en los funcionarios internacionales. de la extensión de la representación oficial, Ese déficit puede volcarse en el ámbito de la actualmente limitada a los gobiernos de los organización, especialmente cuando se trata Estados miembros, a organizaciones no guber- de la adopción de medidas colectivas. Si bien namentales, minorías dentro de ciertos países hay una estructura bastante informada de aso(de Senarclens, 1988, págs. 83 a 89) y otros ciaciones de funcionarios internacionales (vingrupos que representan los intereses naciona- culadas por conducto de la Federación de Asoles o transnacionales. El modelo es el de la ciaciones de Funcionarios Internacionales OIT, con una estructura tripartita que da re- [FICSA] en el caso de las organizaciones unipresentación a gobiernos, empresarios y sindi- versales) el proceso de negociación colectiva, catos, si bien el sistema ha caído un poco en en el que participan las administraciones de desgracia por la falta de estructuras apropia- las organizaciones intergubernamentales y la das en muchos países. Se aduce en contra que comunidad de Estados miembros, y que se la multiplicidad de representaciones haría a refiere a diversos problemas de importancia, las organizaciones intergubernamentales aún como la remuneración, las prestaciones, las más inmanejables de lo que ya son y no redun- pensiones y las prestaciones médicas, es sumamente lento, duro y engorroso. Ha habido daría en beneficio de nadie. En cuanto a la identidad de los funciona- huelgas y protestas, si bien se trataba en su rios internacionales, la situación actual es en mayor parte de actos simbólicos pues los funmuchos casos un rompecabezas insoluble, cionarios internacionales no tienen poder sufien el que deliberadamente nadie se mete. Los ciente para causar trastornos y hacer oír sus funcionarios internacionales saben lo que no quejas, ni constituyen tampoco un grupo de deben ser, esto es, agentes de gobiernos de su influencia. El «déficit democrático» funciona, país. Saben cuál es su profesión (a pesar de pues, en dos sentidos; en el control y la orienque esto resulta incluso más ambiguo en el tación de las organizaciones intergubernamencurso de los años a medida que se pierde con- tales y en las limitadas posibilidades de la tacto directo con la evolución de la profesión administración pública internacional de partien el mundo exterior), pero ello no supone cipar en la defensa y la promoción de sus necesariamente una mayor orientación cuan- intereses legítimos. do lo que está enjuego son divisiones políticas fundamentales. Los funcionarios internacionales que deben negociar o administrar operacio- Los problemas que entrañan nes humanitarias o de mantenimiento de la las operaciones sobre el terreno paz suelen tropezar con enormes dificultades para mantener siquiera una apariencia de im- El modelo que la primera generación dejó a la parcialidad frente a la provocación y la agre- segunda era, como hemos visto, primordialsión. mente el de una estructura centralizada. Si De haber un «déficit democrático» en las bien en el decenio de 1940 ya había oficinas organizaciones intergubernamentales, se trata regionales, puestos de cooperación sobre el tede un «déficit de identidad» en el seno de la rreno y otros similares, en su aplastante mayo-

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Ese despliegue masivo que fue calificado ría, el funcionariado internacional funcionaba, y sigue funcionando, en las sedes de las organi- de «asistencia técnica» planteó problemas, zaciones intergubernamentales. Esto reprodu- tanto profesionales como ideológicos, que se ce también el esquema de la mayoría de las hicieron más agudos a medida que, lentamenadministraciones públicas nacionales, espe- te, se manifestaba la insuficiencia de los escialmente en los Estados unitarios, con la im- fuerzos. Desde el punto de vista profesional, lo portante excepción de las Potencias imperiales normal era que los expertos sobre el terreno que tenían sus administraciones coloniales. fuesen contratados por períodos cortos (en raEstas administraciones a veces tenían un ma- zón de la incertidumbre en la financiación y yor margen de maniobra y una organización de las prioridades en la programación por más racional que las de sus propios países, país) y pasaran por la sede para recibir un porque podían funcionar prácticamente sin li- grado mínimo de orientación antes de ser enmitaciones internas. Naturalmente, los funcio- viados a sus lugares de destino que, a menudo, narios internacionales debían tener mucho resultaban muy aislados. En consecuencia, la cuidado de evitar cualquier apariencia de co- mayoría de estos expertos no se hallaban plelonialismo y, de hecho, adoptar una postura de namente integrados en el cuerpo internacional abierto anticolonialismo, lo que no facilitaba de funcionarios. Ingresaban para desempeñar la buena realización de operaciones sobre el un cargo concreto y el concepto de administración pública internacional no les interesaba terreno. Había dos factores subyacentes en las acti- mayormente. Si desempeñaban su cargo duvidades de las administraciones públicas inter- rante periodos prolongados, solían quejarse de nacionales sobre el terreno, el mantenimiento falta de atención, orientación o reconocimiende la paz y el desarrollo. De las dos, el desarro- to por parte de la sede, y se consideraban llo pronto cobró mucha mayor importancia y funcionarios de segunda clase. Al mismo tiemse generalizó más que el primero. El manteni- po, en el país tropezaban con dificultades que miento de la paz y el correspondiente socorro las organizaciones intergubernamentales no humanitario era y sigue siendo primordial- podían resolver porque no tenían manera de mente de la competencia de las Naciones Uni- controlar la situación fuera de la sede. Surgiedas, mientras que el fomento del desarrollo es ron así contradicciones entre las exigencias una actividad en la que pueden colaborar, en técnicas y las posibilidades políticas, que enforma más o menos directa, la mayoría de las contraban su raíz en las causas mismas del organizaciones intergubernamentales. Todo el subdesarrollo. Esas contradicciones, a su vez, sistema de las Naciones Unidas empezó a par- pusieron de relieve los componentes ideológiticipar muy activamente en él a partir de prin- cos de muchos proyectos de asistencia técnica cipios del decenio de 1950 y esa participación que, más que una transferencia de técnicas y se fue intensificando a medida que un número conocimientos, consistían en la intrusión de lo cada vez mayor de ex colonias alcanzaba la que en términos muy generales cabe calificar independencia y los problemas mundiales del de valores laicos de modernización en sociedasubdesarrollo pasaban a ocupar un lugar prefe- des tradicionales. Los expertos sobre el terreno rente en el quehacer internacional. Hacia me- eran, pues, los portadores de la modernizadiados del decenio de 1970 trabajaban en los ción, de la cual las organizaciones interguberproyectos dirigidos por el PNUD, así como namentales en su calidad de burocracias jerárlos administrados directamente por distintos quicas y racionalizadas también eran, por organismos, casi tantos funcionarios como los cierto, parte integrante. Cobraron mayor conque había en la sede de diversos organismos, ciencia, aunque no siempre mucha, de esto, siendo la «descentralización» una consigna antes que de cualquier expectativa concreta muy popular. Los representantes residentes que cabía esperar de ellos en su calidad de del PNUD, que actuaban como «embajado- funcionarios internacionales. res» de las Naciones Unidas, tenían una funTal vez sea más claro el papel que cabe a ción esencial en los países y en muchos casos los funcionarios internacionales en las activiviajaban también a ellos jefes de misión de los dades humanitarias y de mantenimiento de la distintos organismos a fin de coordinar pro- paz, en las que básicamente colaboran como yectos sectoriales. bomberos y personal de socorro. Sin embargo.


en estas actividades hay que tener en cuenta también los aspectos logísticos de las fuerzas militares que facilitan los Estados miembros y que están integradas por soldados que no son ni funcionarios internacionales ni expertos sobre el terreno. Los funcionarios internacionales deben pues maniobrar en el espacio que queda entre los antagonistas, las fuerzas de mantenimiento de la paz y el mandato general impartido por el Consejo de Seguridad, tarea que dista de ser sencilla. Tras una serie de intervenciones más limitadas, se planteó un enorme problema entre 1960 y 1962 cuando el ex Congo Belga vino a ser, más que un país independiente, un país imposibilitado para alcanzar la independencia. Las Naciones Unidas tuvieron entonces que administrar, en mayor o menor grado, un país sumido en el caos, situación que se repetiría 30 años después en Camboya y Somalia. Brian Urquhart, alto funcionario británico de las Naciones Unidas durante mucho tiempo, hace en sus interesantes e inteligentes memorias, una viva reseña de lo que ocurrió entonces (Urquhart 1987, pp. 145148), lo que da una idea del grado de improvisación necesario. Respecto de Hammarskjóld, escribe que «en virtud de su propio carácter y de su talento personal ha transformado el cargo de Secretario General en algo mucho más importante de lo que era, lo que ha afectado radicalmente tanto a la situación política de las Naciones Unidas como a la Secretaría... [si bien] dio lugar una vez más a la vieja ilusión de que las Naciones Unidas son una especie de supergobierno, aunque no sean más... que un tratado respaldado por una organización administrativa» (ibíd., pág. 141). Esa «ilusión» subsiste hoy, pero hemos dejado atrás los tiempos en que el esfuerzo heroico de un solo individuo podía significar una diferencia tan grande. Hoy lo fundamental consiste en saber si la parte de la administración pública internacional que tiene que realizar actividades sobre el terreno cuenta con la estructura necesaria para hacerlo. Cabe afirmar que algunos de los órganos regionales, como los de la Comunidad Económica Europea, tienen una presencia «sobre el terreno» porque en general están establecidos en la región en la que prestan servicios y en la que contratan sus funcionarios. Otras organizaciones, como la OCDE o la OPEP, no tienen actividades sobre el terreno. El problema afec-

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ta, pues, sólo a una minoría de los funcionarios internacionales, tal vez a un 40 %, si bien se trata de una minoría esencial y muy visible. Los resultados de muchas operaciones sobre el terreno, ya sea del mantenimiento de la paz, la observación de elecciones o el fomento del desarrollo, indican la medida en que éstas estaban subordinadas a la política de la guerra fría o, en muchos casos, distorsionadas por ella. Si definitivamente ha desaparecido la rivalidad entre las grandes Potencias (lo que no es del todo cierto), el clima general para las operaciones sobre el terreno ha mejorado abiertamente. Hay tantas más razones para preguntarse hasta qué punto la administración pública internacional puede aprovechar las oportunidades que se le han abierto. En muchos campos de actividad (el comercio, los círculos académicos, los sistemas de salud, la ciencia, etc.), las estructuras y los procedimientos tradicionales son objeto de ataque en razón de su ineficiencia. En este contexto, los gobiernos suelen ir a la zaga de las administraciones internacionales y éstas de los gobiernos. Por citar un ejemplo, hay organismos especializados de las Naciones Unidas, como la UNESCO, la OMS o la FAO, cuya estructura todavía obedece en gran medida a las ideas que imperaban en el momento de su establecimiento, en la práctica las del decenio de 1930, teniendo en cuenta la interrupción durante la guerra. Los efectos de esa departamentalización interna se ven agravados por el particularismo en los organismos, lo que significa que no se trata de superar los problemas a medida que se presentan sobre el terreno sino según resulte posible dividirlos para cumplir criterios administrativos y de financiación. Así resulta posible que las operaciones en un determinado país o en una determinada subregión se lleven a cabo de forma aislada y sin la apropiada coordinación; ello ocurre particularmente en el caso de las actividades de mantenimiento de la paz y de las actividades humanitarias, estrechamente relacionadas con las que anteceden, y para las cuales sin duda alguna sería muy positivo que hubiese un estrecho control integrado. No existe entre los protoministerios mundiales el equivalente de un ministerio de defensa y planificación estratégica y, por lo tanto, no hay disposiciones para casos de emergencia ni equipos rápidos y flexibles que puedan intervenir a medida que

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se presenten las emergencias. La pesada burocracia de la sede atiende con mucha lentitud las necesidades sobre el terreno y las reduce a categorías normalizadas a las que puedan aplicarse las normas administrativas vigentes. En general, las profesiones no nacen ya totalmente formadas sino que evolucionan de forma gradual dividiéndose en especializaciones o subdisciplinas a medida que cambian las circunstancias y la base de conocimientos. La administración pública internacional comenzó como un órgano interprofesional, y sigue siéndolo, si bien con el transcurso de los años se hace cada vez más evidente que en sí ésta es una especialización que debe sumarse a la competencia sustantiva, aunque sea distinta de ella. Esto ocurre especialmente en las actividades a mediano plazo sobre el terreno, para las cuales se necesitan conocimientos especializados y técnicas aplicadas, pues de lo contrario no constituyen más que una operación improvisada para ganar tiempo. Es razonable, pues, preguntar si no ha llegado el momento de pensar en una administración pública internacional doble, una parte de la cual sería contratada por el método tradicional (pero muy mejorado, cabría esperar) para trabajar primordialmente en la sede, mientras que la otra sería seleccionada con criterios un tanto distintos y recibiría capacitación adecuada para prestar servicios sobre el terreno. Se podría llegar a pensar en efectivos de reserva para fines de intervención rápida. En Camboya se ha dado incluso un paso en ese sentido recurriéndose a las filas de funcionarios internacionales jubilados hace poco tiempo. De la : misma manera, la hasta hoy vasta experiencia acumulada podría servir para restructurar partes importantes de muchas organizaciones intergubernamentales a fin de dar a sus funcionarios una base real más sólida al orientar su talento y su energía con un criterio interdisciplinario, orientado hacia la solución de problemas que pueda culminar con estrategias bien establecidas para el desarrollo y el mantenimiento de la paz en todo el mundo. En varias ocasiones se ha mencionado la idea de un instituto superior para funcionarios internacionales, hasta ahora sin resultados a pesar de que esto merece una consideración detenida. A los mismos efectos habría que mejorar la enseñanza sobre la administración pública internacional a fin de alentar a los jó-

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venes a dedicarse a esa carrera (Lyons, 1988). No hay que olvidar además que quienes quieren servir causas internacionales tienen ahora otras posibilidades distintas de la administración pública internacional, ofrecidas por un gran número de organizaciones no gubernamentales activas y efectivas (que van desde Amnesty International a diversos equipos médicos y a los servicios sin remuneración de administradores y técnicos retirados). En algunos casos las organizaciones no gubernamentales actúan en la práctica como subcontratistas de las organizaciones intergubernamentales y, en otros, se hacen cargo de situaciones demasiado candentes para las organizaciones intergubernamentales. Por regla general, su funcionamiento tropieza con menos inhibiciones y obstáculos burocráticos que el de las organizaciones intergubernamentales y pueden sin duda resultar atractivas para las almas generosas y aventuradas que no toleren la rutina diaria, hoy tan característica de la administración pública internacional.

Las tentaciones del regionalismo Se ha dicho que «no estamos listos todavía para establecer una autoridad mundial suficiente capaz de mantener la paz y promover el bienestar en el mundo. El regionalismo constituye el primer paso en la tarea de acumular experiencia y fomentar el consenso hacia una futura coordinación o integración entre los gobiernos» (Bennett, 1991, pág. 217). Sin embargo, las regiones, incluso definidas desde el punto de vista limitado de la geografía, tienden a ser esquivas e inestables. Con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VIII de la Carta, por ejemplo, las organizaciones de las Naciones Unidas han venido trabajando con seis grandes regiones, Europa occidental (incluidas América del Norte e Israel), Europa oriental (el ex bloque soviético), Asia occidental, África al sur del Sahara, América Latina y el Caribe y (la más grande de todas) Asia y el Pacífico, desde el Irán hasta Samoa, pasando por la India, China y el Japón. Evidentemente, incluso como primera aproximación, constituye una división muy rudimentaria que, sin embargo, tiene su reflejo institucional en la composición de las comisiones económicas de las Naciones Unidas y los bancos de fomento, y


es empleada como un índice para una «internacionalidad» equilibrada de reuniones o equipos con un número limitado de participantes que, supuestamente, representan al «mundo». Habida cuenta de que incluso las organizaciones intergubernamentales universales tienen elementos de regionalismo, no hay que sorprenderse de que haya muchas de ámbito específicamente regional, la más antigua de las cuales es la Organización de los Estados Americanos, fundada para distintos fines en 1980. Entre otras se incluyen la Liga de los Estados Árabes, la Organización de la Unidad Africana, la Commonwealth, la Asociación de Estados del Asia sudoriental y, naturalmente, los órganos de la Comunidad Europea. La OCDE presta servicios a 24 países industrializados y avanzados, no contiguos, de cuatro continentes, y se ha promovido a- sí misma como una región conocida y a menuda citada. Las organizaciones intergubernamentales regionales por lo general contratan únicamente ciudadanos de los Estados que las integran. Como resultado, su personal tiene una cierta homogeneidad cultural que en teoría les ayuda a funcionar sin contratiempos; como ejemplos notables se mencionan los órganos de la Comunidad Europea. Considerando los malos resultados de otras organizaciones, cuyo personal es internacional (lo que no ocurre en todos los casos), cabe sin embargo preguntarse si el éxito no depende de la existencia de una resuelta voluntad política. Así, los órganos de la Comunidad Europea pueden actuar en algunos aspectos como agentes supranacionales en pos del objetivo políticamente convenido de la unión europea, lo que no ocurre en ninguna otra región. Por el contrario, la regionalización convencional se ve cada vez más impugnada; los países del Caribe no están nada contentos de formar parte de una región abrumadoramente hispanoparlante, cabe prever que los Estados sucesores de la Unión Soviética formarán nuevas agrupaciones y fuera del ámbito de una organización intergubernamental se están formando agrupaciones nuevas como la dimanada del Acuerdo de Libre Comercio en América del Norte. Aún más, la absoluta impotencia de las organizaciones intergubernamentales regionales en caso de crisis, se trate de Nicaragua o Kuwait, Somalia o Liberia, el Sudán o Yugoslavia, ha sido notable por más

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que obedezca a restricciones en su mandato o al predominio de algunos Estados (como los Estados Unidos en la OEA). Como consecuencia, los funcionarios de las organizaciones intergubernamentales regionales no tienen ocasión de acumular la amplia y diversa experiencia que tienen a su disposición los de las organizaciones universales. En un mundo bien organizado, las organizaciones intergubernamentales regionales y universales serían indudablemente complementarias, con un criterio de subsidiariedad tal como el adoptado por la Comunidad Europea. Sin embargo, ello dista de ocurrir y el resultado es que la movilidad del 60 % de los funcionarios internacionales que forman parte del régimen común, que ya es baja, se reduce aún más en el 40 % restante. Dentro de este grupo, únicamente se encuentra alguna forma de coordinación poco estructurada entre algunos organismos europeos, la OCDE y la OTAN. La situación general de las organizaciones intergubernamentales regionales sigue siendo asimétrica e irracional, como resultado de tasas de nacimiento, supervivencia y defunción que obedecen a lógicas diferentes. En cambio, no se ha derrumbado aún ninguna organización intergubernamental universal de la segunda generación, lo que da a la administración pública internacional de éstas un aire de solidez que no se extiende al resto. En todo caso, la gran concentración de sedes de organizaciones intergubernamentales en Europa occidental y América del Norte no ayuda a que otras regiones conozcan directamente miembros de la administración pública internacional y sepan qué se espera de los países anfitriones de organizaciones intergubernamentales con arreglo a los acuerdos relativos a la sede. Así ocurre en particular en el caso del ex bloque soviético, que no tenía mayor conocimiento de las actividades sobre el terreno de funcionarios internacionales y en el que se han derrumbado dos importantes organizaciones intergubernamentales (el Pacto de Varsovia y el CAME [COMECON]), cuyo personal nunca formó parte de la administración pública internacional. Después de todo, el reconocimiento y el apoyo de la administración pública internacional debe guardar alguna relación con el contacto directo que los ciudadanos tengan con ella, sin olvidar los ingresos muy considerables que quedan en los centros en

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que hay establecidas organizaciones intergubernamentales. En todo caso, uno de los principales problemas de las regiones consiste en la relación tan difícil que existe entre ellas y los grandes problemas que deben superarse. Las regiones pueden ser muy reducidas o su forma no ser la adecuada en el caso de las cuestiones que dimanan de la interdependencia mundial, como el medio ambiente, los vínculos económicos o la lucha contra enfermedades. En cambio pueden ser demasiado grandes para los problemas que son más propios de un país o de una subregión. Ni siquiera el hecho de compartir un idioma y una religión, lo que ocurre únicamente en una de las regiones oficiales de las Naciones Unidas (los Estados árabes), garantica la cohesión. De lo que antecede se desprende que los miembros de la administración pública internacional que prestan servicios en lo que esencialmente es su propio terreno han de tener probablemente una perspectiva un tanto distinta de la de sus colegas en la administración pública universal. La extensión del modelo de la administración pública internacional de dichas organizaciones universales a las de composición limitada, si bien constituye tácticamente un homenaje implícito, no realza necesariamente el profesionalismo ni la dinámica en todas las organizaciones. En cambio, habida cuenta de la variedad de situaciones en el mundo, tal vez la descentralización en el ámbito regional de las actividades de una organización universal pueda ser una solución en el futuro. Por ello, Bertrand (1986) sugiere un equivalente económico y social del Consejo de Seguridad que se encargue de supervisar una serie de empresas de desarrollo regional. La ampliación de las regiones tiende a encontrar resistencia. Las candidaturas presentadas por los nuevos países industrializados para ingresar en la OCDE, por ejemplo, han sido hasta ahora denegadas y queda por ver qué pasará con la Comunidad Europea en caso de que el número de miembros del Mercado Común Europeo pase de doce. A juzgar por la experiencia, la inclusión de nuevos miembros en una organización intergubernamental se traduce, en primer lugar, por la rápida contratación de por lo menos un subdito de cada uno de los Estados que ingresan, ejerciéndose posteriormente presiones para llenar la cuota de los nuevos países. La idea de que los últimos

en ingresar deben tener paciencia en ese sentido parece ser considerada políticamente inaceptable y, sin embargo, las organizaciones universales han conseguido mantener en seis el número de idiomas oficiales (ingles, francés, español, ruso, árabe y chino) mientras que la Comunidad Europea funciona con nueve idiomas y se está usando en forma limitada un décimo (el irlandés). Al igual que en el caso del número de miembros del Consejo de Seguridad, cabe prever que se insistirá en el empleo de otros idiomas mundiales importantes (el alemán, el japonés y el portugués), ya que constituye una ventaja evidente para los funcionarios que hablan esos idiomas poder trabajar con ellos, si bien existe un límite máximo evidente para el número de idiomas en los que puedan prestarse servicios. Tal vez constituya una solución el uso de conjuntos diferentes de idiomas oficiales en distintas regiones, a pesar del ejemplo europeo.

Un nuevo entorno mundial para las reformas Cualquiera que sea la situación en las organizaciones intergubernamentales de composición limitada (que varía sobremanera), los funcionarios de las organizaciones universales pasan en su mayor parte por una situación muy difícil. También en este caso la situación es diferente según la organización intergubernamental de que se trate y por diversas razones resulta mejor en alguna de las más pequeñas, sobre todo en organismos tales como el grupo del Banco Mundial o el FMI, que no forman parte del «régimen común» y cuyo sistema de remuneración y sus condiciones de trabajo son mucho más atractivos que en el resto de las Naciones Unidas {Opinión, 1992). Ello es sumamente insatisfactorio y genera tensiones sobre el llamado régimen común, dentro del cual también hay grandes diferencias en cuanto al otorgamiento de contratos permanentes a los funcionarios. Así, en 1985, el porcentaje de profesionales con contratos permanentes iba del 84 % en la UPU a un 62 % en las Naciones Unidas para bajar a un 13 % en la UNESCO y a un 4 % en el OIEA, con un promedio del orden del 50 % (Zyss, 1987, pág. 425), si bien la continuidad es en la práctica mayor que la que darían a entender


estas cifras. Hay otros claros factores de desigualdad que dimanan del juego de los subsidios y del coste de la vida en los distintos lugares de destino y de las mejores condiciones prevalecientes en la localidad, con arreglo a las cuales se fija la remuneración del Cuadro de Servicios Generales; como consecuencia, el principio central de igualdad de remuneración por un trabajo de igual categoría, básico en las escalas de la administración pública, es quebrantado de diversas maneras. No faltan diagnósticos del ruinoso estado de la administración pública internacional de las organizaciones universales. Desde hace dos decenios vienen haciéndose llamadas en pro de reformas calificadas de «urgentes», «vitales», «cruciales» u otros adjetivos similares. Sin embargo, con excepción de algunos cambios menores, no se ha hecho mucho. La culpa recae sobre todos los participantes. Recae sobre los Estados Miembros que no pagan sus cuotas, se niegan incluso a estudiar soluciones generales, no dejan de injerirse en cuestiones de personal y con demasiada frecuencia utilizan a las organizaciones intergubernamentales como plataforma de sus propios intereses políticos y no como instrumentos para resolver problemas mundiales interdependientes que afectan a todos. Eso se refiere, sobre todo, a los jefes ejecutivos de las organizaciones intergubernamentales que prometen dedicarse fielmente a resolver los problemas de la secretaría que dirigen, pero que rápidamente pierden el entusiasmo al verse frente a camarillas profundamente arraigadas, a las limitaciones del sistema o a la hostilidad de los Estados miembros y vuelven al fácil camino de la clientela y al oportunismo con miras a la reelección. Recae también sobre los funcionarios que, incluso si inicialmente estaban bien preparados para desempeñar su puesto (cosa que no siempre ocurre a causa de los actuales procedimientos de contratación, en que se depende excesivamente de antecedentes que constan en papel y no han sido verificados y de las recomendaciones profesionales), caen en la rutina, se niegan a asumir responsabilidades o se encierran en un «exilio interno». Recae también sobre los innumerables consultores y asesores, individuales y colectivos (de organizaciones no gubernamentales, por ejemplo) a los que constantemente recurren las organizaciones intergubernamentales y que en algunos casos

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constituyen una verdadera jerarquía paralela a las secretarías, pero no demuestran invariablemente una comprensión suficiente de los problemas sustantivos y de organización a los que supuestamente deben ofrecer su experto asesoramiento y el empeño suficiente al tratar de resolverlos. Recae sobre el particularismo en las organizaciones intergubernamentales, que dimana no sólo de la existencia de trayectorias sustantivas distintas sino también del hecho de que los organismos tengan sus propios grupos de Estados miembros de los que perciben directamente sus fondos. Sin financiación conjunta y ajustes compensatorios no puede haber control central; es más exacto describir a la administración pública internacional y a las organizaciones universales como «familia» más que como «sistema», con todo lo que ello entraña en el sentido de recelos y conflictos internos. Hasta la fecha, además, la culpa ha sido en muchos casos del entorno político general que ha puesto trabas a los intentos de las organizaciones intergubernamentales por cumplir su mandato escrupulosamente obligándolas a hacer unas bizantinas contorsiones internas para justificar su existencia, evitar controversias y mantener ocupados a sus funcionarios. De hecho, la mala relación con la realidad, que no es necesariamente culpa de las organizaciones intergubernamentales, ha aportado una contribución decisiva a la caída del prestigio, el rendimiento y el atractivo de la administración pública internacional. Ha hecho desaparecer también los criterios objetivos por los cuales deberían juzgarse los méritos de los funcionarios, dejando un margen excesivo a la apreciación subjetiva, muchas veces en situaciones en que ni siquiera es posible distinguir claramente una contribución personal. El otro lado de la medalla consiste en que los funcionarios leales y competentes suelen verse enormemente recargados de trabajo a medida que absorben funciones que sus colegas son incapaces de desempeñar. Mal podían las organizaciones intergubernamentales sustraerse a la lógica de la rivalidad entre las superpotencias, cuando ésta se manifestaba en todo el mundo. Las alineaciones de la guerra fría, junto con la lealtad de bloque del muy heterogéneo tercer mundo, desvirtuaban normalmente los intentos de orientar a los países hacia caminos que parecían promisorios según su propia situación y

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sus propias ventajas comparativas, en el campo de las estrategias de desarrollo, por ejemplo. El conformismo ideológico imperante solía apagar las pocas luces que podían arrojar las organizaciones intergubernamentales. Esa época se ha acabado. El espíritu de hoy es cada vez más el pragmatismo y una cierta disposición a dejar que el último se las arregle como pueda partiendo de la base de la conciencia de una aguda competencia económica en el mundo, las limitaciones ambientales y otros factores apremiantes de interdependencia. Si bien sería prematuro proclamar el triunfo universal de los valores liberales convencionales de Occidente de los cuales surgieron los ideales del internacionalismo, la oposición formal a ellos es puesta de manifiesto básicamente en nuestros días por fuerzas extremistas de diversa índole o por regímenes de segunda, sin coordinación entre sí. En un clima de este tipo, las organizaciones intergubernamentales deberían estar en condiciones de recuperar parte de la dinámica funcional propia de sus mandatos, aunque no sea necesariamente en la forma originalmente distribuida entre los organismos. El aumento de la competencia entre los organismos, sobre la base de la capacidad de atraer buenos funcionarios y obtener buenos resultados, constituye un síntoma de una nueva actitud de su parte. Antes los límites del territorio estaban claramente marcados y se respetaban, mientras que ahora se observa cierta disposición a pescar en aguas ajenas. El Banco Mundial, por ejemplo, que tiene los archivos de datos internacionales más complejos, está tomando ciertas iniciativas en ámbitos que, hasta hace poco tiempo, eran de la competencia reconocida de otros organismos. El legado que la primera generación de la administración pública internacional ha dejado a la segunda básicamente es sólido (sus fundamentos están perfecta y claramente enunciados en un texto de casi 60 años de antigüedad que prácticamente no requiere actualización) (Secretariat, 1935), pero se ha petrificado en una estructura obsoleta que se mueve lentamente siguiendo distintas prácticas acumuladas con el tiempo. Esto tampoco es sorprendente. También la administración pública nacional ha tenido que adaptarse, a veces con mucha dificultad, primero a la industrialización y urbanización, luego al fomento de la democracia y a la guerra moderna

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y, más recientemente, a la necesidad del Estado-providencia y a los efectos de la rápida innovación tecnológica (Lengyel, 1992, págs. 179 a 184). Habida cuenta de la aceleración sin precedentes de la historia a partir de los años cuarenta, sería raro que la administración pública internacional de la segunda generación no estuviese lista también para una reforma radical. Tras el descuido de que ha sido objeto y de la forma en que ha crecido, sin orden ni concierto, para resolver sus problemas habrá que actuar con determinio y atacar los particularismos y los mandatos establecidos de las organizaciones intergubernamentales, lo cual tal vez podría verse precedido por el derrumbe de un organismo importante (hay un par de candidatos preferentes para ese honor) o por un fracaso espectacular en alguna operación sobre el terreno. Las circunstancias políticas de nuestros días permiten, e incluso impulsan, medidas que habrían sido inimaginables cinco años atrás. El totalitario bloque soviético ya no se opone firmemente a una administración pública internacional independiente tal como había sido concebida originalmente y, por el contrario, muchos de los Estados que lo integraban están más que dispuestos a respetar sus normas con la esperanza de que ello redunde en su beneficio. Los países que antes estaban agrupados en el tercer mundo se han abierto en diversos grupos según su proximidad, sus intereses nacionales o su grado de desarrollo. La diversidad que ha surgido de ello propicia la disposición de los distintos países a colaborar en lugar de la táctica de confrontación que propiciaba la solidaridad de bloques, acompañada probablemente de regionalismos reconfigurados, especialmente en Asia y América. Los Estados Unidos por su parte, en su calidad de única superpotencia sobreviviente, han comprendido que necesitan la legitimación de las Naciones Unidas para llevar a cabo misiones en el extranjero, como demuestra la gestión de las crisis de Kuwait y Somalia. Cabe preguntarse, pues, cuáles son las reformas más indicadas para la administración pública internacional y responder que evidentemente éste no es el mejor lugar para bosquejarlas. En todo caso, es probable que las soluciones más pulcras constituyan una trampa porque, como señalan Drewry y Butcher (1988, pág. 31) en relación con la situación en


Gran Bretaña «si fuésemos a diseñar desde el principio una nueva administración pública para atender las necesidades de hoy (en el supuesto de que por lo menos pudiesen ponerse de acuerdo en cuáles son esas necesidades), con toda seguridad no volveríamos a inventar la desordenada estructura que nos legaron nuestros proceres, si bien podríamos usar algunas de sus características. Y si fuésemos a empeñarnos por ese camino, sin duda nuestros descendientes, dentro de 100 años, verían el producto de nuestro esfuerzo con los mismos sentimientos encontrados que retrospectivamente nosotros tenemos en cuanto a los intentos de reforma en la época victoriana. Por lo tanto, las reformas que necesita la administración pública internacional para pasar a su tercera generación no deben pensarse desde el punto de vista de un plan que parezca convincente sobre el papel y se ajuste a una posición teórica de la situación mundial, sino que más bie lo que se necesita es aumentar la flexibilidad de estructuras y procedimientos, la capacidad de reacción, permitiendo que los funcionarios se desenvuelvan en un marco abierto en el cual los procesos se desarrollen libremente y los problemas se resuelvan con un criterio creativo a medida que surgen. Muchos de los problemas más secundarios se resolverán por sí mismos si se permite que la administración pública internacional extraiga lecciones de su propia experiencia en lugar de verse constantemente limitada por normas, reglamentos y prácticas obsoletos. Ello es oportuno además porque, a medida que quedan cargos abiertos en razón de la jubilación de los titulares, la rotación de personal será excepcionalmente alta en los próximos años. Pronto se habrá ido el último de los «viejos» y no cabe esperar que los funcionarios más jóvenes, contratados para reemplazarlos, vean con buenos ojos limitaciones y ritos que les deben parecer absolutamente grotescos. En todo caso, las reformas en las organiza-

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ciones intergubernamentales deben ir necesariamente acompañadas de un cambio de actitud de sus miembros, según se ha indicado*. En efecto, a menos que la administración pública internacional sea considerada un instrumento para lograr objetivos convenidos (en otras palabras, a menos que esté respaldada por una clara voluntad política), el ajuste interno será estéril. Una estructuración racional entre los mandatos de las organizaciones intergubernamentales y las necesidades definidas en los ámbitos regional y mundial constituye la clave para establecer medidas de la actuación profesional que puedan racionalmente aplicarse a la administración pública internacional y, por lo tanto, para la evolución adecuada de su estructura y sus prácticas. No cabe duda de que la administración pública internacional se convertirá en un actor cada vez más importante de las relaciones internacionales a medida que éstas cobren un carácter cada vez más complejo y constituyan una red cada vez más estrecha. En cierta medida, la administración pública ha de configurar en la práctica esas relaciones como ya lo ha hecho aunque en grado moderado, tal como las administraciones públicas nacionales han contribuido a configurar mecanismos constitucionesl y sociales en el país. El desorden en que se debate gran parte de la administración pública internacional es, por lo tanto, no sólo intrínsecamente disfuncional sino que se ha convertido también en un notable impedimento para el establecimiento de un orden necesario que las naciones-Estado, en su fase de declive, sólo podrán en lo sucesivo establecer mediante la cooperación. Traducido del inglés * Nota del editor: En cuanto a la reforma de las Naciones Unidas, véase el artículo de Gene M. Lyons titulado «La reforma de las Naciones Unidas», Revista Internacional de Ciencias Sociales, N.° 120, mayo de 1989.

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Ómer Faruk Gen^kaya Nuevas tendencias en el orden internacional

peización» (Kelstrup, 1990, págs. 22-24). Al proponerse como meta un nuevo «Orden europeo», las principales potencias occidentales Durante este siglo y a principios del pasado han formulado algunos objetivos fundamentadecenio, la estructura de poder mundial cam- les (Zelikow, 1992, pág. 13): primero, preserbió radicalmente (Delors, 1990; Brown, 1991; var la estructura de poderes existente entre los y Kahler, 1991) como consecuencia de los principales actores; segundo, evitar en Europa cambios estructurales que han regido la econo- cualquier guerra que pueda poner en peligro mía mundial desde el fin de la Guerra Fría. los intereses de una de las principales potenDos de ellos, la liberalización y la globaliza- cias; tercero, proteger los derechos humanos en todo el mundo; y, por ción de la economía munúltimo, fomentar un entordial, han creado algunos O.F. Genckaya es Profesor Adjunto de no económico liberal. problemas graves; mienCiencias Políticas y Administración Pública de la Universidad de Bilkent tras, por una parte, se faPese a los esfuerzos de (06533 Bilkent, Ankara, Turquía). En vorecía la integración de la Comunidad Europea 1990 se doctoró por la Universidad de los mercados mediante (CE) por conservar su hoBogazici, de Estambul (Turquía). Ha presentado ponencias en conferencias acuerdos de cooperación mogeneidad con la historia internacionales sobre el problema del transnacionales, en los paíy la cultura «europeas coagua en el Oriente Medio y sobre la ses las autoridades polítimunes», las nacionalidacuestión kurda y la opinión pública turca. Actualmente estudia la función cas se enfrentaban con prodes emergentes en Europa de las instituciones y de los dirigentes blemas de soberanía, espebuscan una identidad en la políticos en situaciones de transición a cialmente en cuanto a la futura Unión. Sin embarla democracia. libertad de circulación de go, en la mayoría de los los trabajadores. Al mismo nuevos Estados no parecen tiempo, la interdependenexistir aún las condiciones, cia económica mundial se intereses y ambiciones anconvirtió en un factor determinante del orden tes citadas (Bertrand, 1992, pág. 76). internacional y, en último extremo, de la seguAl tiempo que aumenta el número de Estaridad internacional (Jaquet, 1992). Además, la dos que desean incorporarse a la CE, se discuregión ha ido gradualmente ganando terreno al ten diferentes modelos para la futura arquitecEstado-nación como centro de la atención in- tura de Europa (Story, 1990; Lamassoure, ternacional (Hebbert, 1990; Jaquet, 1992; 1991; Cassen, 1991; y Laursen, 1991-1992). Lloyd, 1992 y Rosecrance, 1991). Según Bertrand (1992, pág. 70), las organizaEspecialmente entre 1988 y 1990, la confi- ciones políticas alternativas pueden ser de tres guración política, económica y social del siste- tipos: Estados-nación, federaciones, y confedema de Estados europeo se transformó con sor- raciones. Respecto a la primera, la unificación prendente rapidez, favoreciendo las relaciones de las dos Alemanias y la independencia de los Este-Oeste y acelerando el proceso de «Euro- Estados bálticos se consideran ejemplos del

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número creciente de Estados-nación en la CE. En cuanto a la segunda, se ha propuesto una estructura federal para los 12 miembros de la CE, y la transformación de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) en un Estado federal. En relación con la tercera, se contempla una estructura confederal de todos los Estados de Europa, con o sin la CEI, lo cual conllevaría diversos grados de cooperación regional. Los 12 países de la CE y de la AELC podría unirse, estableciendo un vínculo flexible con Europa oriental, o bien los países de la AELC, junto con Turquía, Hungría, la República Checa, Eslovaquia, Polonia y la antigua Yugoslavia (Bertrand, 1992) se incorporarían a la CE a medio plazo. La formación de nuevas estructuras de cooperación ha sido descrita como una nueva arquitectura europea no basada ya en bloques. A este respecto, la creciente cooperación entre los países balcánicos, entre ellos Albania, Bulgaria, Grecia, Rumania, Turquía y la antigua Yugoslavia (Desean, 1990), la formación de la Asociación Danubioadriática (Italia, Austria, Hungría, la antigua Yugoslavia y la república Checa y Eslovaquia) y la evolución de una estructura de cooperación báltico-nórdica sobre una base bilateral o multilateral son los últimos progresos destacables. No cabe duda de que estos proyectos de cooperación contribuirán a su vez a reforzar el marco general y crearán nuevas dimensiones de seguridad basada en la cooperación y de ideales comunes a todos en Europa.

El Proyecto de Cooperación Económica del Mar Negro La creación del «Proyecto de Cooperación Económica del Mar Negro» (BSECP), que cabe entender como un eslabón más de esta estructura europea, ha sido guiada principalmente por las siguientes consideraciones (Bleda, 1991): a) el potencial de los países de la región del Mar Negro para formar un bloque económico basado en su proximidad geográfica, en el patrimonio común y en sus correspondientes estructuras económicas y productivas; b) apoyo al establecimiento de un Espacio

Ómer Faruk Genqkaya

Económico Europeo que abarque la totalidad del continente y contribuya, con ello, al proceso de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE); c) consecución de paz, estabilidad y prosperidad en la región del Mar Negro; d) apoyo a una economía de mercado que posibilite la libre circulación de bienes, capital y servicios entre los países, y que fomente las relaciones económicas; e) reconocimiento de la función de los gobiernos en cuanto a la creación de parámetros de cooperación favorables, particularmente en el ámbito de la infraestructura; f) necesidad de adoptar un enfoque flexible de las actuaciones conjuntas y coordinadas que fomenten la cooperación bilateral y multilateral en la región; g) necesidad de lograr un mayor grado de integración de la región del Mar Negro en la economía mundial; h) importancia de mecanismos concretos como, por ejemplo, un Banco de Inversiones y Comercio Exterior, para la promoción de las relaciones en el ámbito comercial y de servicios. La idea de crear una «comunidad» del Mar Negro fue expuesta a principios de los 90 por el entonces embajador turco en los Estados Unidos, Sükrü Elekdag. Seguidamente, el Presidente Turgut Ózal de Turquía tomó la iniciativa política para tratar de materializarla (Ózüye, 1992). En noviembre, y diciembre de 1990, el Ministerio Turco de Asuntos Exteriores organizó reuniones preliminares para establecer el programa de cooperación. El proceso se inició en Ankara entre el 19 y el 21 de diciembre de 1990 con una reunión de delegaciones de Turquía, la ex Unión Soviética, y algunas de sus antiguas repúblicas (Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldova, Ucrania), Rumania y Bulgaria. En esta primera reunión se confirmó la voluntad política existente entre los países de la región y se puso de relieve la importancia del BSECP para la cooperación económica. Se decidió redactar un documento que recogiera los principios esenciales de la cooperación económica en la región. En este contexto, se encomendó a Turquía preparar un proyecto de documento que los Estados acordaron estructurar en cuatro partes a raíz de una reu-

La reforma de ¡a administración pública internacional en un nuevo contexto mundial

633

Inaguración en 1973 del primer puente entre Europa y Asia, bajo el Bosforo. Un segundo puente suspendido ha Sido construido después de esta fecha. Ivés Manciel/Gamma.

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nión técnica celebrada en Bucarest los días 12 y 13 de marzo de 1991. Posteriormente, el Grupo de Trabajo se reunió en Sofía del 23 al 25 de abril de 1991, y en Moscú del 11 al 12 de julio de ese mismo año, y redactó un documento que delimitaba el marco de la cooperación regional. Grecia y la antigua Yugoslavia asistieron como observadores, y esta última presentó su candidatura el 22 de noviembre de 1991. El documento final fue firmado en Estambul el 3 de febrero de 1992 por los delegados de nueve países participantes (Armenia, Azerbaiyán, Bulgaria, Georgia, Moldova, Rumanía, Rusia, Turquía y Ucrania). El documento, estructurado en cuatro partes («Introducción, objetivos y principios», «Relaciones intergubernamentales», «Cooperación no gubernamental» y «Composición y estructura organizativa»), consta de 18 artículos. El documento establece, en términos generales, la cooperación en materia de transportes, comunicaciones, energía, agricultura, minería, turismo, industria, medicina y medio ambiente. El modelo se basa principalmente en el sector privado. Los Estados contribuirán, mediante la adopción de mecanismos de ajuste legales, al desarrollo comercial y al establecimiento de requisitos para la obtención de visados y permisos de residencia. Además, estudiarán la posibilidad de crear un Banco de Comercio Exterior y de Inversiones del Mar Negro. La Declaración de Estambul estipulaba que, si el Ministerio de Asuntos Exteriores Turco recibiese de Yugoslavia y Grecia una solicitud formal antes de fines de mayo de 1992, se les invitaría a incorporarse al BSECP como miembros fundadores. Grecia pidió el ingreso el 28 de febrero de 1992, y fue aceptada. La desintegración de la antigua Yugoslavia hizo que se malograse su candidatura, mientras que Albania fue aceptada como miembro fundador, en Estambul, el 24 de junio de 1992 por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados participantes. La Declaración de la Cumbre del BSECP fue firmada en Estambul, el 25 de junio de 1992, por los jefes de Estado o de gobierno de los países miembros, que adoptaron asimismo la «Declaración del Bosforo», en la que se exponen los objetivos políticos. La Declaración, remitiéndose a los principios generales de la Carta de las Naciones Unidas y a los

Ómer Faruk Gengkaya

documentos de la CSCE, se hace eco de la meta, compartida por todos los jefes de Estado o de gobierno de los países del BSECP, de transformar el Mar Negro en una región de paz, libertad, estabilidad y prosperidad. Asimismo, destaca que la nueva asociación entre los países del BSECP, inspirada en los valores de democracia, justicia y respeto de los derechos humanos, contribuirá a la futura arquitectura de Europa. Los ministros de Asuntos Exteriores de los países del BSECP, reunidos en Antalya (Turquía) el 10 de diciembre de 1992, acordaron establecer una secretaría permanente del BSECP con sede en Estambul y crear un grupo de trabajo ad hoc sobre asuntos organizativos que redactase un «Reglamento» del BSECP.

Problemas y perspectivas La finalidad principal del BSECP es favorecer la cooperación económica en la región del Mar Negro, dentro del objetivo más amplio de fortalecer la estabilidad política. No obstante, problemas político-étnicos existentes en la región parecen dificultar la cooperación económica en un futuro próximo. Por otra parte, las circunstancias políticas de las regiones vecinas, como el Oriente Medio o los Balcanes, afectarán asimismo al futuro del BSECP. Una de las cuestiones cruciales, respecto al futuro del BSECP es si Turquía utilizará o no este proyecto para sus fines políticos en la región y en Asia central. La función y el interés de Turquía en el BSECP se derivan de varios factores: por una parte, el papel dominante de Turquía dentro del BSECP facilita claramente las «nuevas iniciativas políticas» de ese país con respecto a las repúblicas turcas recientemente creadas en Asia central (Sayari, 1992, pág. 15). Además, algunos políticos occidentales y turcos (entre ellos el Presidente Ózal) comparten la idea de que Turquía emergerá como potencia económica en la región, canalizando capital y tecnología occidentales a los países del antiguo bloque del Este y obteniendo con ello beneficios (Briefing, 10 de febrero de 1992, pág. 16). La frase «Lo que Alemania representa para Europa, lo representará Turquía para las repúblicas asiáticas» es utilizada frecuentemente para describir el nuevo papel de Turquía (Briefing, 17 de febrero de


1992, pág. 4). Es más, se afirma (Pope, 1992) que el BSCEP se adapta perfectamente a las viejas aspiraciones turcas de desempeñar un papel estratégico en la política internacional mediante la cooperación con los países vecinos (Cooperación de los Balcanes en Occidente, Organización para la Cooperación Económica [ECO] con Irán y Pakistán en el este y la BSEC en el norte). De este modo, sin volver la espalda a la CE, Turquía puede establecer también vínculos con Asia central y en el Oriente Medio, los Balcanes y Europa occidental. En otras palabras, Turquía está descubriendo que puede desempeñar un nuevo papel geopolítico dentro del «nuevo orden mundial» (Tashan, 1991, y Financial Times, 11 de febrero de 1992). El desmoronamiento de la ex Unión Soviética brinda a Turquía la oportunidad de construir un nuevo dominio de influencia política no sólo en el vecino Cáucaso, sino también entre los 50 millones de musulmanes de habla turca del Asia central, donde Irán, Arabia Saudí y Pakistán son poderosos contrincantes (Menon y Barkey, 1992-1993, pág. 74; Sayari, 1992, pág. 16; Economist, 22 de febrero de 1992 y Newswek, 3 de febrero de 1992). La mayoría de las repúblicas transcaucasianas y del Asia central, cuyos dirigentes políticos fueron en su mayoría miembros del Partido Comunista, prefieren el modelo turco, laico, como forma de gobierno en una sociedad esencialmente islámica. Ahora bien, el fundamentalismo islámico, auspiciado por Irán, Arabia Saudí y Pakistán, se está extendiendo con rapidez en muchas repúblicas turcas (Menon y Barkey, 1992-1993, págs. 75-76). Las ramas del Partido del Renacimiento islámico en la mayoría de esas repúblicas dan una idea de la atracción que ejerce esta doctrina (Bodgener, 1992, pág. 5). Turquía, escasa de recursos, ha persuadido a Occidente de que le preste ayuda financiera para contrarrestar a Irán. Durante su visita a Washington en febrero de 1992, el Primer Ministro Süleyman Demirel convenció al Presidente Bush de que apoyara materialmente la misión económica y cultural de Turquía en las repúblicas de Asia central (Briefing, 17 de febrero de 1992, pág. 4). Por otra parte, la «marcha hacia Europa» de Turquía deberá hacerse contando con los Balcanes. La existencia de grupos minoritarios turco-musulmanes en Grecia, Bulgaria y la antigua Yugoslavia sensibiliza más a Tur-

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quía con respecto a la Europa oriental y a los Balcanes, como demuestra el papel relativamente activo que está desempeñando en Bosnia-Herzegovina (Larrabee, 1992, págs. 4243). Por todo ello, Turquía sigue siendo un elemento esencial para que Europa goce de una paz estable en todo el continente (Economits, 12, 1992, pág. 16). Turquía tiene un papel importante que desempeñar en la creación del BSECP por otras razones también: primeramente, la reciente experiencia de Turquía con el programa de ajuste estructural puede servir de ejemplo a otros países del BSECP; en segundo lugar, los sectores comercial y de servicios turcos pueden también desempeñar un papel dinámico mientras los países del BSECP potencian sus propios mercados de exportación y diversifican sus importaciones. Por último, la situación geográfica de Turquía favorece una mayor cooperación con los países del BSECP. En ese sentido, el comercio fronterizo y extraterritorial entre los Estados Miembros puede ser la mejor alternativa para aumentar el volumen del comercio en la región. A pesar de que las dos reuniones de Estambul, la de ministros de Asuntos Exteriores el 3 de febrero de 1992 y la de Presidentes el 25 de junio de 1992, fueron consideradas iniciativas prometedoras en la búsqueda de la estabilidad política, la inestabilidad es un factor común a la mayoría de los países del BSECP. El futuro de los distintos regímenes se encuentra en entredicho. Las divisiones étnicas y geográficas y la discriminación agravan aún más la situación: rusos contra rumanos en Moldova; las disputas por Nagorno-Karabah y Najichevan dividen a Armenia y Azerbaiyán; el deseo de Rusia de penetrar en Ucrania y el contencioso entre éstos sobre el futuro de la flota de la ex Unión Soviética en el Mar Negro; la disputa entre Grecia y Turquía sobre Chipre; la minoría turca en Bulgaria; el malestar entre Bulgaria y Grecia con respecto a Macedonia; rusos contra georgianos en la Osetia meridional y, recientemente, en Abjasia; e incertidumbres en la antigua Yugoslavia. Sin contar escenarios tales como el establecimiento de una unión a lo largo de la línea de los mares Negro y Báltico, la incertidumbre sobre el futuro de la CEI plantea la posibilidad de nuevas estructuras económicas y políticas. Incluso, en la última cumbre de Estambul de los países de la

Ómer Fanik Gen<;kaya

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BSECP, el Presidente de Georgia, Eduardo Shevardnaze, propuso que se crease un consejo de ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores para hacer frente a las crisis regionales. A finales de febrero de 1993, los países miembros convocaron y establecieron una asamblea interparlamentaria de la BSEC, con objeto de fomentar las relaciones políticas entre los países integrantes. Actualmente, a falta de una serie cronológica de datos económicos (por ejemplo, índices de precios) en muchas de las antiguas economías socialistas, resulta prácticamente imposible hacer análisis económicos fiables sobre el futuro del BSECP. Sí que es posible, en cambio, evaluar la situación actual de la cooperación económica gracias a los datos disponibles, que figuran en los Cuadros 1, 2 y 3 (véase también Colé, 1991; Collins y Rodrik, 1991; FMI y otros, 1991; y Sandstróm y Sjoberg, 1991). Una tasa de inflación elevada, provocada por la liberalización de la economía; la insuficiencia de capital (incluso Turquía tiene que recurrir a un tercer socio europeo, americano o japonés para invertir en los Estados del CUADRO

BSECP); la falta de tecnología avanzada, excepto en energía nuclear y tecnología espacial; y unas infraestructuras de comunicaciones y medios de transporte insuficientes, son todas características comunes a los países de la BSECP. Además, la transición a una economía de mercado está causando considerables dificultades a la mayoría de los países de la BSECP que han tenido economías estatales (Collins y Rodrik, 1991). Será necesario un Banco del Mar Negro para encauzar las inversiones de capital extranjero en la región, y para financiar los proyectos más importantes en la región de la BSECP. A este respecto, un equipo formado por representantes del Banco Central Turco, de la Subsecretaría del Tesoro y de Comercio Exterior y del Banco Turco para la Importación y la Exportación, preparó y presentó un proyecto conjunto para establecer un Banco de Comercio y Desarrollo del Mar Negro. El Grupo de Trabajo sobre la Banca y Finanzas de la BSECP ha tratado de finalizar dicho proyecto durante 1993. Inversores japoneses y europeos han mostrado ya interés por esa idea. En este contexto, Jacques

1. Países de la BSECP: Superficie, población y PNB

Países

Superficie3 km2

Población11 000

Albania Armenia Azerbaiyán Bulgaria Georgia Grecia Moldova Rumania Federación Rusa Turquía Ucrania

28.748 29.800 86.600 110.993 69.700 131.957 33.700 237.500 17.075.400 779.452 603.700

3.183 3.580 7.146 8.987 5.449 10.020 4.341 23.190 147.386 56.473 51.704

3.8OObc 5.8OO 10.900c 50.837b 10.200c 53.626b 7.700c 79.813b 385.400c 74.731b 102.500°

Memorándum: BSECP (total) ALEC (total) CE (total)

19.187.550 1.340.000b 2.363.800"

321.556 32.760b 345.881b

1.104.032d 721.270b 5.139.660b

PNB 000 000

Fuentes: a The Europe World Yearbook (1991). Estas cifras de población se basan en los censos de los años siguientes: Bulgaria (1988); Georgia, Moldova, Federación Rusa, Ucrania (1989); Grecia (1989, est.); Azerbaiyán y Turquía (199); Rumania (1990, est.) y Armenia (1991). b Britannica Book of the Year (1992). Las cifras de población y los valores del PNB (en dólares en los EE.UU.) corresponden a 1989. c Extracto de los Cuadros 3 y 4 de Bond, Belkindas y Treyvish (1990). Los valores del PNB se expresan en rublos y corresponden a 1988; (1 rublo = 1,61 dólares de los EE.UU., 10 de octubre de 1988). d Valor total del PNB, expresado en dólares de los EE.UU.

El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafio regional a la integración europea CUADRO

637

2. Exportaciones de Turquía a los países de la BSECP (millones de dólares)

Países

1991

1992 (enero-septiembre)

Albania Azerbaiyán Bulgaria Grecia Rumania Federación Rusa Ucrania Otras Repúblicas turcas

21,3 76,1 143,7 105,1 -

13,5 77 52,9 102,3 118,0 332,1 19 133,3

Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores (1992). CUADRO

3. Importaciones de Turquía procedentes de los países de la BSECP (en millones de dólares)

Países

1991

1992 (enero-septiembre)

Albania Azerbaiyán Bulgaria Grecia Rumania Federación Rusa Ucrania Otras Repúblicas turcas

0,6 139,9 77,1 198,6 -

0,5 20 151,1 62,7 175,4 679,7 45 69,4

Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores (1992).

Attali, Director del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), asistió también a la reunión de ministros de Asuntos Exteriores que tuvo lugar en Antalya, el 10 de diciembre de 1992. El BERD sólo podía aportar formación técnica al BSECP y contribuir a la inversión en ese campo. Se crearon también los Consejos Mercantiles de la BSECP, en cuya reunión de copresidentes, celebrada en Estambul los días 30 y 31 de agosto de 1992, se definieron los siguientes sectores de importancia prioritaria: banca, cooperación comercial e industrial, medio ambiente, agricultura, y compilación y transmisión de datos. Los representantes de los sectores público y privado del Consejo de los Países Miembros se reunieron en Antalya (Turquía) el 6 y el 7 de diciembre de 1992 y firmaron un acuerdo sobre los principales ámbitos de cooperación, Asimismo, la Asociación de Empresarios Turco-americanos está intentando crear una Compañía del Mar Negro en la que podrán partici-

par representantes del sector público y del privado, con objeto de fomentar el potencial comercial de la región {Milliyet, 4 de junio de 1992). Además, el Instituto Estatal de Estadísticas de Turquía, pensando en el intercambio de datos económicos y en la creación de un sistema de infraestructura estadística y regiónal para los países de la BSECP (Güvenen, 1992), organizó en Ankara los días 1 y 2 de octubre de 1992 una reunión de expertos de los Estados miembros. A este respecto, los Estados miembros que previamente aplicaban el modelo económico estatal necesitan con urgencia personas que conozcan los mecanismos del mercado libre. Además de establecer una base institucional para la cooperación (por ejemplo, un banco de inversiones, asociaciones de empresarios, o sistemas de referencia e información), es necesario programar un marco legal de cooperación económica que abarque aduanas, visados, legislación laboral, negociaciones colectivas y regulación del derecho

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de huelga y de cierre patronal. Estos procedimientos e instituciones son especialmente importantes para una libre circulación de bienes de producción y para futuros contratos en los países de la BSECP. También se ha señalado, como ámbito especial de cooperación, la protección del medio ambiente, particularmente en vista del peligroso estado de contaminación del Mar Negro. La contaminación no se debe únicamente a los residuos industriales que vierten los países de la costa del Mar Negro, sino a los desechos procedentes de la Europa central que transporta el Danubio. Al menos 60 de las 500 centrales nucleares que funcionan en la CEI descargan sus desechos radioactivos en el Mar Negro. Según un reciente informe preparado por un especialista turco, el Profesor Mehmet Berküm, dentro de 20 años el Mar Negro será un mar radioactivo {Milliyet, 1.° de febrero de 1992, págs. 1, 3). A fin de avanzar en la protección del medio ambiente marino del Mar Negro y en la conservación de sus recursos vivos, los Estados del Mar Negro firmaron la «Convención sobre la Protección del Mar Negro frente a la Contaminación» en Bucarest, el 21 de abril de 1992. Según esta Convención, los Estados de la costa del Mar Negro adoptarán unas normas y reglas comunes respecto a los desechos contaminantes. Para llevar a efecto los objetivos de la Convención se creó una comisión con representantes de los Estados participantes.

Conclusiones El reciente desajuste del mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo y la polémica acerca de la Europa de dos velocidades han empañado el futuro del Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea (Economist, 26 de septiembre de 1992, págs. 17-18, y 3 de octubre de 1992, págs. 13 y 14). Tras el rechazo de los electores daneses al Tratado de Maastricht en mayo de 1992 y el estrecho margen a su favor en la votación francesa de septiembre del 92, empieza a ser dudosa la viabilidad de una federación coherente de países europeos. Ambos acontecimientos han recordado a quienes persiguen el objetivo de una

Ómer Faruk Genfkaya

federación europea que deben adaptar mejor sus aspiraciones a la realidad política y social europea (Newsweek, 5 de octubre de 1992, págs. 10-13). A la vista del reciente escepticismo sobre el futuro de Europa, podrían cobrar importancia los esfuerzos de cooperación regional con intereses en la periferia europea. El caso del BSECP cabe considerarlo como parte de una «Europa más amplia», además de una tentativa de cooperación regional, y podría convertirse también en un medio que permita a Occidente contribuir a la reconstrucción de los países del antiguo bloque del Este. El acopio e inventariado de datos sobre aspectos económicos y sociales de los países de la BSEC acelerará los procesos de cooperación e inversión y atraerá el interés de los centros financieros del mundo. La creación del Banco Comercial y de Desarrollo del Mar Negro, del que desea convertirse en socio el BERD, reviste una importancia vital para la superación de las dificultades financieras que atraviesan los países miembros. Las limitaciones sociales y económicas y la inestabilidad política que actualmente afectan a la mayoría de los países de la BSEC no deben considerarse aspectos determinantes a medio y a largo plazo. En el marco de una economía de mercado, factores tales como una elevada población y un rico potencial productivo en diferentes sectores permiten ver con optimismo el porvenir del BSECP. Es cierto que, en un futuro inmediato, es probable que la influencia del BSECP en el desarrollo regional sea extremadamente limitada. La importancia de este proyecto es hoy política, ya que reúne en torno a una mesa a vecinos que a menudo se miraban con profunda sospecha. La mayoría de los países del BSECP perciben la vital importancia que reviste el BSECP, tanto para los países vecinos como para ellos mismos. Una atmósfera de creciente aceptación, entendimiento y confianza mutuos, y la concertación de acuerdos bilaterales y multilaterales entre los Estados miembros, ofrecen la esperanza de una región del Mar Negro próspera y pacífica en el futuro. Traducido del inglés


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* Una versión anterior de esta ponencia fue presentada en «Europe 92: International Conference on the European Community», East Carolina University. Greenville, EE.UU., 19-21 de marzo de 1992. La versión final de la ponencia se completó a finales de febrero de 1993 y está basada en los datos disponibles en ese momento. El autor agradece especialmente a Metin Heper y Jeremy Salt de la Universidad de Bilkent sus valiosos comentarios.

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Calendario de reuniones internacionales La Dirección de la Revista no puede ofrecer ninguna información complementaria sobre estas reuniones.

1993 15-19 nov.

Trois Ilets. Martinica (Francia)

Association martiniquaise pour la promotion et l'insertion de l'áge d'or: 2.° Encuentro Internacional francófono de gerontología del Caribe. AMDOR, La Verriére, ZAC Chateauboeuf, B.P. 460, 97205 Fort de France Cedex (Martinique)

27-29 nov.

Rabat (Marruecos)

Instituí Internat. de droit d"expression et inspiration francaise: 23 Congreso. IDEF, 27 rué Oudinot, 75007 París (France)

Cuba

Federación Internacional de asociaciones de bibliotecarios y bibliotecarias: Conferencia general. IFLA. P.O. Box 95312. 2509 CH La Haya (Países Bajos)

1994

21 marzo-8 abril San José

Tropical Science Center: Curso de Dendrología tropical. Dr. H. Jiménez Saa. Tropical Science Center, P.O. Box 8-3870-1000. San José (Costa Rica)

25 abril-13 mayo San José

Life zone ecology course. Dr. H. Jiménez, Tropical Science Center. P.O. Box 8-3870-1000, San José (Costa Rica)

5-7 mayo

Miami (Estados Unidos)

Population Association of America: Reunión. PAA, 1722 N. Street NW. Washington. DC 20036 (Estados Unidos de América)

3-7 julio

Helsinki

Consejo internacional de Acción Social: 26 Conferencia internacional. Global Welfare 94, Conference Secretariat, P.O. Box 63. Sf-00501 Helsinki (Finlande)

18-23 julio

Bielfeld (Alemania)

Asociación internacional de sociología: 13.° Congreso mundial. ISA, Faculty of Political Sciences and Sociology, University Complutense, 28223 Madrid (España)


642


20-26 agosto

Manchester (Reino Unido)

6.° Congreso internacional de Ecología. The Secretary, 6th Internat. Congress ofEccology, Dept. of Environmental Biology, The University, Manchester, M14 9PL (Reino Unido)

22-26 agosto

Praga

Unión Geográfica Internacional: Conferencia regional sobre el entorno y la calidad de vida en Europa Central. Dr T. Kucera, Secr. ofthe Organizing Committee, IGC, Albertov 6, 128 43 Prague 2 (República Checa)

5-13 setiembre

El Cairo

Fondo de las Naciones Unidas para las actividades de población: Conferencia Internacional «Población y desarrollo». Population 94, ICPD Secretariat c/o UNFPA, 220 E. 42nd Street, New York, NY 10017 (Estados Unidos)

2-9 octubre

Tsukuba (Japón)

Federación internacional para la información y la documentación: 47.a Asamblea General, conferencia y congreso. Prof Y. Fujiwara, University of Tsukuba, Institute of Electronics and Inform. Science. Tsukuba, Ibaraki, 3055 (Japón)

Cuba

Union géographique internationale: Conferencia regional. IGU Secretariat. Dept. of Geographv, Universitv of Alberta, Edmonton, Alberto T6G 2H4 (Canadá)

1995

Population Association of America: Reunión. PAA, 1722 N Street NW, Washington, DC 20036 (Estados Unidos)

30 marzo-1 abril Setiembre

Beijing

Naciones Unidas: 4.a Conferencia mundial sobre las mujeres: igualdad, desarrollo y paz. Mme. Meslem, Dir. División for the Advancement of Wornen, Vienna International Center, P.O.B. 500, A-Viena (Austria)

La Haya

Unión Geográfica Internacional: 28.° Congreso Internacional. Dr. J. Vries, President, 28th IGC Org. Committee, Faculty of Spatial Sciences, University of Groningen, P.O. Box 800, 9700 AV Groningen (Países Bajos)

1996

4-10 agosto

Libros recibidos

Generalidades, documentación Pichaul, Francois. Ressources humaines et changement stratégique: Vers un management politique. Bruxelles, De Boeck-Wesmael, s.a., 1993. 187 p. fig. talb. bibl. index. 185 F. Répertoire méditerranéen, 1993. Paris, Fondation Rene Seydoux pour le monde méditerranéen, 1993. 299 p.

Psicología Dufour-Gompers, Roger. La relation avec le patient. Toulouse, Privat, 1992. 239 p. ill. index.

Wirz, Stephan. Van Mangel zum Überfluss: Die bedürfnisethische Frage in der Industriegesellschaft. Münster, Aschendorff, 1993. 208 p/ carta bibl. (ICS Schriften, 27) 48 DM.

Población Dumon, W. Les politiques familiales des Etats membres de la Communauté en 1993, 2 t. Bruxelles, Observatoire européen des politiques familiales nationales; Commission des communautés européennes, 1992. 169 p.; 287 p. fig. tabl.

Union Nations. Department of Economic and Social Development. PoMises, Roger. La cure en institu- pulation and Development Planlion: L'enfant, ¡'equipe, la famille. ning. New York, United Nations, Paris, ESF éditeur, 1993. 159 p. (La 1993. 285 p. fig. tabl. vie de l'enfant) 150 F. United Nations. Department of EcoMugnier, Jean-Paul. L'Identité vir- nomic and Social Information and tuelle: Les jeux de lioffre et de la de- Policy Analysis. Population Policies mande dans le champ social. Paris, and Programares. New York, UniESF éditeur, 1993. 138 p. gloss. bibl. ted Nations, 1993. 267 p. tabl. (Coll. Sciences humaines appliquées á l'art de la psychotérapie) 135 F. United Nations Fund for Population Activities. The State of World Population, 1993. New York UNFPA, Sociología 1993. 54 p. fig. ill. tabl. (also in French). Alvarez-Péreyre, Frank (ed.). Milieux et mémoire. Jérusalem, Centre de recherche francais, 1993. 426 p. ill./carta. bibl. (Serie Hommes et sociétés). Ciencia política Dekker, Paul; Ester, Peter. Social and Political Altitudes in Dutch Society: Theoretical Perspecüves and Survey Evidence. Rijswijk, Social and Cultural Planning Office, 1993. 245 p. tabl. bibl. (Social and Cultural Studies, 16). Genov, Nikolai (ed.). Society and Environment in the Balkan Countries. Sofía, Regional and Global Development. 1993. 143 p. fig. tabl. RICS 138/Diciembre 1993

Asociación Latinoamericana de Sociología; Centro de estudios sobre América. Estado, nuevo orden económico y democracia en América Latina. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 300 p. -.-. Sistemas políticos: Poder y sociedad. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 348 p. fig. tabl. Dalloz, Jacques. La création de l'Etat d'Israel vue par la presse francai-

se. Paris, La Documentation francaise, 1993. 124p. ill. carta, bibl. 95 F. Kraybill, Donald B. (ed). The Amish and the State. Baltimore; London, The Johns Hopkins University Press, 1993. 332 p. ill. bibl. index. Paperback $18; Hardback $54. Stiftung Entwicklung und Frieden. Gemeinsame Verantwortung in den 90er Jahren: Die Stockholmer Initiative zu globaler Sicherheit und Weltordnung - Die Charla der Vereinten Nationen / Common Responsibility in the 1900 's: The Stockholm lnitiative on Global Security and Governance - The Charter of the United Nations. Bonn, SEF, 1991. 223 p.

Ciencias económicas Organisation de coopération et de développement économiques. La science et la technologie au service de la croissance économique et du développement social: Les vues des ministres de l'OCDE. Paris, OCDE, 1988, 81 p. Prosche, Frédéric. Vers une Europe post-industrielle? Paris, Económica, 1993. 232 p. bibl. 125 F. United Nations. Department of Economic and Social Development. Transnational Corporations and Management División. From the Common Market to EC 92: Regional Economic Integration in the European Community and Transnational Corporations. New York, United Nations, 1993. 134 p. tabl. University of Warsaw. European Institute for Regional and Local Development. Dilemmas of Regional Policies in Eastern and Central Europe, ed. by G. Gorzelak and A. Kuklinski. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 512 p. carta.

644 tabl. (Regional and Local Studies, 8). -.-. The Brain Drain in Poland, by J. Hryniewicz, B. Jalowicki, A. Mync. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 77p (Regional and Local Studies, 9).

Derecho United Nations Interregional Crime and Justice Research Institue. Criminology in África, ed. by Tibamanya mwene Mushanga. Rome, UNICRI, 1992. 272 p. $45.

Libros recibidos

Educación

Ciencia

Buchert, Lene. Education and Training in the Third World: The Local Dimensión. The Hague, Centre for the Study of Education in Developing Countries, 1992. 251 p. tabl. (CESO Paperback, 18).

Poland. State Committee for Scientific Research. Society. Science, Government, ed. by Antoni Kuklinski. Warsaw, State Committee for Scientific Research. 1992. 430 p. tabl. (Science and Government Series).

España. Junta de Andalucía. Las drogas. Sevilla, Consejería de educación y ciencia de la Junta de Andalucía, 1993. 91 p. Martinet, Jean-Luc (sous la dir. de). Les éducateurs aujourd'hui. Toulouse, Privat. 1993. 209 p. fig. tabl. (Pratiques sociales) 125 F.

-.-. Transformation of Science in Poland, ed. by Antoni Kulkinski. Warsaw, State Committee for Scientific Research, 1991. 378 p. fig. tabl. (Science and Government Series).

índice de materias y de autores

Vol. XLIV. 1992 Núms. 135-138

Materias África, Desarrollo sostenible, problemas y perspectivas ciudades sostenibles de las ciencias sociales 147-160 Desarrollo económico. África Universidad empresarial. y el desafío europeo de 1992 459-468 Función de la educación África: superior de Estados Unidos fomento de la confianza en materia de comercialización y la diplomacia de la de la tecnología y el desarrollo seguridad regional 95-101 División internacional del trabajo, Análisis gramsciano de las nuevas tendencias y disciplinas de las ciencias sociales 343-353 complementariedad Ciencia, tecnología y prospectiva 425-437 Ecología de la innovación: el filón Ciencias Sociales en África. cultural y el desarrollo duradero Problemas y perspectivas 147-160 Enseñanza superior en los Estados Unidos, en materia de Ciencias Sociales en Europa. comercialización de la Situación y perspectivas 137-146 tecnología y el desarrollo Ciudades sostenibles, económico desarrollo sostenible 41-63 Clase dirigente en la Rusia zarista 325-342 Estadística. Su utilidad en las estructuras sanitarias Complementariedad en la división internacional del trabajo 103-109 Estructuras sanitarias. La utilidad de la estadística Confianza y diplomacia en África 95-101 Europa y su integración. Contrato entre lo militar y lo Proyecto de cooperación científico, pasado y futuro 15-25 del Mar Muerto Cooperación europea en materia Europa 1992. de ciencias sociales: situación Un desafío para África y perspectivas 137-146 Europa occidental. Chile: El ocaso de los nacionalismos Juventud y sociedad 475-483 Función pública internacional China moderna: en el nuevo contexto mundial mirada retrospectiva acerca Gestión de las transformaciones de la polémica respecto sociales (MOST) a la traducción 111-122 Democracia e igualdad 309-323 Igualdad y democracia Instituciones internacionales. Democracia: análisis comparado Hacia una sociología de las de los requisitos sociales de la democracia 175-193 Integración Europea. Proyecto de cooperación Democracias actuales 293-298 económica del Mar Muerto Democracias nuevas 279-291 Intervención internacional. Desarrollo social Soberanía de los Estados en el mundo desarrollado 399-411 RICS 138/Diciembre 1993

41-63

3-14 103-109 65-75

3-14 77-93 77-93 631-640 459-468 199-225 613-629 449-456 309-323 557-567 631-640


646

y futuro de la sociedad internacional Juventud y sociedad en Chile Literatura francófona y organizaciones internacionales Lucha por el poder y el respeto en el ámbito académico árabe Mar Negro: proyecto de cooperación económica, un reto regional para la integración europea MOST. Nuevo programa internacional de investigación de la UNESCO. "La Gestión de las transformaciones sociales" Mundo árabe Lucha por el poder y el respeto en el ámbito académico Nacionalismos en Europa occidental, su declive. Dinámica de las generaciones Nueva construcción de Europa. Reflexiones Organización y cooperación internacionales: aproximación entre organizaciones internacionales Organizaciones Internacionales Aportación de la literatura francófona a su estudio Organizaciones Internacionales Crítica de la teoría de los regímenes y perspectivas de futuro Organizaciones Internacionales, su estudio. Teoría de los regímenes Organizaciones Internacionales Teorías de la regulación, reflexiones Prospectiva y tendencias en la Universidad empresarial Prospectiva Nota sobre las actividades de la Unesco en el terreno de la prospectiva Prospectiva Ciencia, tecnología y estudios sobre el futuro Prospectiva Futuro del desarrollo social en el mundo desarrollado.

595-611 475-483 577-594 123-136

631-640

449-458 123-136 199-225 469-474

541-555 577-594

557-567 529-539 519-527 4-14

457 425-437

Cómo aprender del Tercer 399-411 Mundo Prospectiva Estudios sobre el futuro y tendencias hacia la unidad 373-381 y la diversidad Prospectiva 412-423 Estudios en América Latina Recuperación de lo bueno: valores, 383-398 objetividad y futuro 227-278 Regímenes del Tercer Mundo Rusia zarista: la clase gobernante 325-342 como modelo perfecto Seguridad regional 412-423 en América Latina Sindicalismo y sociedad pluricéntrica 439-448 Sistemas de VCR, evolución. Una concepción particular de la innovación y el impulso 27-39 empresarial Soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional. La intervención internacional 595-611 Sociedad pluricéntrica y destino 439-448 del sindicalismo Tecnología. Comercialización 3-14 y desarrollo económico Teoría de los regímenes 529-539 y perspectivas de futuro Teorías de la regulación 519-527 y organización internacionales Tercer Mundo Cómo aprender de él 399-411 Tercer Mundo Fragilidad de los regímenes 227-278 111-122 Traducción en la China Moderna UNESCO. Actividades en el 457 campo de la prospectiva Unidad y diversidad 373-381 Universidad árabe. Lucha por el poder 123-136 y el respeto Universidad empresarial. 3-14 Tendencias y prospectiva

647


Autores Michel La corporación europea en materia de ciencias sociales: situación y perspectivas AURIAT, Nadia, DE GUCHTENEIRE, Paul Un nuevo programa internacional de investigación de la UNESCO: «La gestión de las transformaciones sociales (MOST)» BABA, Yanusori, IMAI Ken-ichi Una concepción reticular de la renovación y el impulso empresarial: la evolución de los sistemas de VCR BARBIERI MASINI, Eleonora Los estudios sobre el futuro y las tendencias hacia la unidad y la diversidad BELL, Wendell La recuperación de lo bueno: valores, objetividad y futuro BOISGONTIER, Pierre, GOYET, Georges, DE BERNARDY, Michel Ecología de la innovación: el filón cultural y el desarrollo duradero BOULDING, Elise El futuro del desarrollo social en el mundo desarrollado: cómo aprender del Tercer Mundo CAPORASO, James A Hacia una sociología de las relaciones internacionales: crítica de la teoría de los regímenes y perspectivas de futuro CARBALLO DE CILLEY, Marita, TURNER, Frederick C Igualdad y democracia CRIVISQUI, Eduardo La estadística como instrumento para la transformación de las estructuras sanitarias DAN FULANI, Shuaibu Ahmed El fomento de la confianza y la ANDRÉ,

137-146

27-39

373-381 383-398

65-76

399-411

diplomacia de la seguridad regional en África DE SENARCLENS. Pierre La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales DE BERNARDY, Michel, BOISGONTIER, Pierre, GOYET, Georges Ecología de la innovación: el filón cultural y el desarrollo duradero DE GUCHTENEIRE, Paul, AURIAT, Nadia Un nuevo programa internacional de investigación de la UNESCO: «La gestión de las transformaciones sociales (MOST)» DIETRICH, Glen B., GIBSON, David V., SMILOR, Raimon W La universidad empresarial: función de la educación superior en los Estados Unidos en materia de comercialización de la tecnología y el desarrollo económico

95-101

529-539

65-76

449-456

3-14

Do Duc DINH

La complementariedad, nueva tendencia en la división internacional del trabajo DOGAN, Mattei El declive de los nacionalismos en Europa Occidental: la dinámica de las generaciones

103-109

199-225

FENG SHIZE

557-567 309-323

77-93

¿Fiel a qué? Mirada retrospectiva a la polémica acerca de la traducción en la China moderna FERRAROTTI, Franco La sociedad pluricéntrica y el destino del sindicalismo GAREAU, Frederick H. Un análisis gramsciano de las disciplinas de las ciencias sociales

111-122 439-447

343-353

índice de materias v de autores

648

GENCHAYA, O.F.

El proyecto de cooperación económica del Mar Negro: un reto regional para la integración europea GIBSON, David v., SMILOR, Raymon W., DRIETRICH, Glenn B La Universidad empresarial: función de la educación superior en los Estados Unidos en materia de comercialización de la tecnología y el desarrollo GOYET, Georges, DE BERNARDY, Michel, BOISGONTIER, Pierre Ecología de la innovación: el filón cultural y el desarrollo duradero IMAI, Ken-ichi, BABA, Yasunori Un concepto reticular de la innovación y el impulso empresarial: la evolución de los sistemas de VCR JÓNSSON, Christer Organización y cooperación internacionales: la aproximación entre organizaciones KNIGHT, Richard V Desarrollo sostenible-ciudades sostenibles

631-640

3-14

65-76

27-39

41-63

KWARTEG, C. OWUSU

África y el desafío europeo de 1992 KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES, Jhon Charles, LIPSET, Seymour Martin Análisis comparado de los requisitos sociales de la democracia LE DONNE, Jhon P. La clase gobernante: la Rusia zarista como modelo perfecto LENGYEL, Peter Reformas de la función pública internacional en el nuevo contexto mundial LIPATTI, Valentin Reflexiones sobre una nueva construcción de Europa LIPSET, Seymour Martin, KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES, Jhon Charles Análisis comparado

459-467

175-193 325-342

613-629 469-474

de los requisitos sociales de la democracia LYONS, Gene M., MASTANDUNO, Michel La intervención internacional, la soberanía de los Estados y el futuro de la sociedad internacional MASTANDUNO Michel, LYONS, Gene M La intervención internacional, la soberanía de los Estados y el futuro de la sociedad internacional MERKL, Peter H. ¿Cuáles son las democracias de hoy?

175-193

595-611

595-611 293-308

MILES, Ian

La ciencia, la tecnología y los estudios del futuro MKANDAWIRE, Thandika Problemas y perspectivas de las ciencias sociales en África RICHARDSON, Jacques G. El contrato, pasado y futuro, entre lo científico y lo militar RiGGS, Fred W. La fragilidad de los regímenes del Tercer Mundo SABOUR, M'hammed. La lucha por el poder y la respetabilidad en el ámbito académico árabe SMILOR, Raymond W., DIETRICH, Glen B., GIBSON, David V. La universidad empresarial: función de la educación superior en los Estados Unidos en materia de comercialización de la tecnología y el desarrollo económicos SMOUTS, Marie-Claude Organizaciones internacionales y teorías de la regulación: algunos elementos de reflexión THERIEN, Jean Philippe Aportación de la literatura francófono al estudio de las organizaciones internacionales TORRES, Jhon Charles, LIPSET, Seymour Martin, KYOUNG RYUNG Seong Análisis comparado

425-437 147-160 15-25 227-278

123-136

3-14

3-14

577-594


de los requisitos sociales de la democracia TOURAINE, Alain Juventud y sociedad en Chile TURNER, Frededrick C, CARBALLO DE CILLEY, Marita Igualdad y democracia WEFFORT, Francisco C. ¿Qué es una nueva democracia?

649

Pierre Nota sobre las actividades de la UNESCO en el campo de la prospectiva YERO, Lourdes Los estudios del futuro en América Latina

WEISS,

175-193 475-482 309-323 279-291

457 413-423

EL TRIMESTRE ECONÓMICO COMITÉ DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Jorge Cambiaso, Benjamín Contreras, Carlos Márquez, Lucía Segovia, John Scott, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: Edmar L. Bacha, José Blanco, Gerardo Bueno, Enrique Cárdenas, Arturo Fernández, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique Florescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert O. Hirschman, David Ibarra, Francisco Lopes, Guillermo Maldonado, José A. Ocampo, Luís Ángel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando Rosenzweig (t), Francisco Sagasti, Jaime José Serra, Jesús Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel, Carlos Tello, Ernesto Zedillo. Director: Carlos Bazdresch P. Subdirector: Rodolfo de la Torre Secretario de Redacción: Guillermo Escalante A. Vol. LX (4)

México, Octubre-Diciembre de 1993

Núm. 240

ARTÍCULOS Alberto Benítez

K-equilibrios con precios de producción

Eugenio Figueroa B.

Estimaciones hedónicas del valor de mercado de los programas de vivienda social en la América Latina

Luis. R. Casillas

Ahorro privado, apertura externa y liberalización financiera en la América Latina

Ricardo Paredes M. y Lincoln Flor R.

Estructura de propiedad: ¿Maximizan ganancias las empresas en Chile?

Manuel Gollás y Óscar Fernández

El subempleo sectorial en México

NOTAS Y COMENTARIOS: Juan Carlos de Pablo, El análisis económico en los próximos 100 años. RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS: Catherine Mansell Carstens: Nora Lustig, México: The Remaking of an Economy

EL TRIMESTRE ECONÓMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripción en México cuesta N$100.00. Número suelto NS35.00. índices de números 1-200 (por autores y temático) N$7.50 Precio de suscripción por un año, 1994 España, Centro y Sudaménca (dólares)

Resto del mundo (dólares)

Personal Número suelto índice de números 1 -200

35.00 12.00 20.00

42.00 18.00 50.00

Universidades, bibliotecas e instituciones Número suelto

42.00 30.00

120.00 42.00

Fondo de Cultura Económica, carretera Picacho Ajusco 227, Col. Bosques del Pedregal, 14200 México, D.F. Suscripciones y anuncios: teléfono 227 46 70, señora Irma Barrón.

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Números aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bidlelin/Bulletin international des sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y. en 1987, ha reiniciado su edición española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la UNESCO. División de publicaciones periódicas, 7, Place de Fontenoy, 75700 París (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road. Ann Arbor, MI 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation, 16 East 46th Street, Nueva York. NY 10017 (USA). Las microfichas también están disponibles en la UNESCO, División de publicaciones periódicas.

Vol. XI, 1959

Vol. XVIII. 1966

Núm. 1 Social aspects of mental health* Núm. 2 Teaching of the social sciences in the USSR* Núm. 3 The study and practice of planning* Núm. 4 Nomads and nomadism in the arid zone*

Núm 1 Human rights in perspective* Núm 2 Modern methods in criminology* Núm 3 Science and technology as development factors* Núm. 4 Social science in physical planning*

Vol. XII, 1960

Vol. XIX, 1967

Núm. 1 Citizen participation in political life* Núm. 2 The social sciences and peaceful co-operation* Núm. 3 Technical change and political decisión* Núm. 4 Sociological aspects of leisure*

Núm. Núm. Núm. Núm.

Vol. XIII. 1961

Vol. XX, 1968


Núm. 1 Theory, training and practice in management* Núm. 2 Multi-disciplinary problem-focused research* Núm. 3 Motivational patterns for modernization* Núm. 4 The arts in society*

1 2 3 4

Post-war democratization in Japan* Recent research on racial relations* The Yugoslav commune* The parliamentary profession*

Vol. XIV, 1962 Núm. Núm. Núm. Núm.

1 2 3 4

Images of women in society* Communication and information* Changes in the family* Economics of education*

Vol. XV, 1963

1 2 3 4

Linguistics and communication* The social science press* Social functions of education* Sociology of literary creativity

Vol. XXI, 1969 Núm. Núm. Núm. Núm.

1 2 3 4

Innovation in public administration Approaches to rural problems* Social science in the Third World* Futurology*

Vol. XXII, 1970

Núm. 1 Opinión surveys in developing countries* Núm. 2 Compromise and conflict resolution* Núm. 3 Oíd age* Núm. 4 Sociology of development in Latín America*


Vol. XVI, 1964

Vol. XXIII. 1971

Núm. 1 Data in comparative research* Núm. 2 Leadership and economic growth* Núm. 3 Social aspects of African resource development* Núm. 4 Problems of surveying the social science and humanities*

Núm. 1 Understanding aggression Núm. 2 Computers and documentaron in the social sciences* Núm. 3 Regional variations in nation-building* Núm. 4 Dimensions of the racial situation*

Vol. XVII, 1965 Núm. Núm. Núm. Núm.

1 2 3 4

Max Weber today/Biológica! aspects of race* Population studies* Peace research* History and social science*


1 2 3 4

Sociology of science* Towards a policy for social research* Trends in legal learning* Controlling the human environment*

Vol. XXIV 1972 Núm. Núm. Núm. Núm.

1 2 3 4

Development studies* Youth: a social forcé?* The protection of privacy* Ethics and institutionalization in social science*

Números aparecidos

652

Vol. XXV, 1973

Vol. XXXIV, 1982

Núm. 1/2 Autobiographical portraits* Núm. 3 The social assessment of technology* Núm. 4 Psychology and psychiatry at the crossroads


Vol. XXVI. 1974 Núm. 1 Challenged paradigms in international relations* Núm. 2 Contributions to population policy* Núm. 3 Communicating and diffusing social science* Núm. 4 The sciences of life and of society* Vol. XXVII, 1975 Núm. 1 Socio-economic indicators: theories and applications* Núm. 2 The uses of geography Núm. 3 Quantified analyses of social phenomena Núm. 4 Professionalism in flux Vol. XXVIII, 1976 Núm. 1 Science in policy and policy for science* Núm. 2 The infernal cycle of armament* Núm. 3 Economics of information and information for economists* Núm. 4 Towards a new international economic and social order* Vol. XXIX, 1977 Núm. 1 Approaches to the study of international organizations Núm. 2 Social dimensions of religión Núm. 3 The health of nations Núm. 4 Facets of interdisciplinarity Vol. XXX, 1978 Núm. 1 La territorialidad: parámetro político Núm. 2 Percepciones de la interdependencia mundial Núm. 3 Viviendas humanas: de la tradición al modernismo Núm. 4 La violencia Vol. XXXI, 1979 Núm. 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias Núm. 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales Núm. 3 Modos de socialización del niño Núm. 4 En busca de una organización racional Vol. XXXII, 1980 Núm. 1 Anatomía del turismo Núm. 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología contra comunidades? Núm. 3 El trabajo Núm. 4 Acerca del Estado

91 92 93 94

Imágenes de la sociedad mundial El deporte El hombre en los ecosistemas Los componentes de la música

Vol. XXXV, 1983 Núm. Núm. Núm. Núm.

95 96 97 98

El peso de la militarización Dimensiones políticas de la psicología La economía mundial: teoría y realidad La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI, 1984 Núm. Núm. Núm. Núm.

99 100 101 102

La interacción por medio del lenguaje La democracia en el trabajo Las migraciones Epistemología de las ciencias sociales

Vol. XXXVII, 1985 Núm. Núm. Núm. Núm.

103 104 105 106

International comparisons Social sciences of education Food systems Youth

Vol. XXXVIII, 1986 Núm. Núm. Núm. Núm.

107 108 109 110

Time and society The study of public policy Environmental awareness Collective violence and security

Vol. XXXIX, 1987 Núm. Núm. Núm. Núm.

111 112 113 114

Ethnic phenomena Regional science Economic analysis and interdisciplinary Los procesos de transición

Vol. XL. 1988 Núm. Núm. Núm. Núm.

115 116 117 118

Las ciencias cognoscitivas Tendencias de la antropología Las relaciones locales-mundiales Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI, 1989 Núm. 119 El impacto mundial de la Revolución francesa Núm. 120 Políticas de crecimiento económico Núm. 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera Núm. 122 El conocimiento y el Estado Vol. XLII, 1990 Núm. Núm. Núm. Núm.

123 124 125 126

Actores de las políticas públicas El campesinado Historias de ciudades Evoluciones de la familia

Vol. XXXIII, 1981 Núm. 1 La información socioeconómica: sistemas, usos y necesidades Núm. 2 En las fronteras de la sociología Núm. 3 La tecnología y los valores culturales Núm. 4 La historiografía moderna

Vol. XLIII, 1991 Núm. Núm. Núm. Núm.

127 128 129 130

Estudio de los conflictos internacionales La hora de la democracia Repensar la democracia Cambios en el medio ambiente planetario

653

Números aparecidos Vol. XLIV, 1992

Vol. XLV, 1993



131 132 133 134

La integración europea Pensar la violencia La sociología histórica América: 1492-1992

*Números agotados

135 136 137 138

La innovación La sociología política comparativa Investigar el futuro Las Organizaciones Internacionales

HOMINES Desde Puerto Rico "Horrunes" publica artículos sobre el país y otras partes de América Latina. Con una visión amplia de las ciencias sociales, esta revista examina aspectos interdisciplinarios de la historia, economía, folklore, arte, educación, política, sociología, baile, teatro, sobre la mujer, antropología, arqueología)/ relaciones internacionales entre otros. Hotnines es una revista para investigadores, maestros, coleccionistas y todas las mujeres y hombres interesados en la transformación de la sociedad. Pida una muestra de Homines por sólo $8.00 o suscríbase y recíbala cómodamente por correo dos veces al año. TARIFAS DE SUSCRIPCIÓN (2 números al año)

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Llene este cupón y envíelo con su pago, cheque o giro a: Directora Revista HOMINES Universidad Intervnericana Decanato de Ciencias Sociales Apartado de Ciencias Sociales Apartado 1293 Hato Rey, Puerto Rico 00919

estudios sociales N978/tr¡mestre4/1993 PRESENTACIÓN

5

ARTÍCULOS MODERNIDAD Y TEORÍAS IRRACIONALISTAS DE LA IDEOLOGÍA. Jorge Larrafn 9 EL FENÓMENO DE LAS IDEOLOGÍAS ACTUALIDAD DEL MITO DEL FIN DE LAS IDEOLOGÍAS Francisco ZúñlgaU 45 LAS TRANSFORMACIONES EN EL PENSAMIENTO REGIONALISTA LATINOAMERICANO. (Escenas, discursos y actores). Sergio Boisler 69 RUPTURA Y CONTINUIDAD EN LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO. Pilar Vergara 105 NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN. Gabriel Gyarmati 145 LA EDUCACIÓN SUPERIOR DESDE EL MUNDO DE LA VIDA. Raúl Atrla 159 ALGUNOS ASPECTOS CUALITATIVOS DE LA INTERACCIÓN EDUCATIVA. Manuel Silva A 179 ELEMENTOS DE UNA METODOLOGÍA PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO RURAL. Fernando Dahse 185 LA GESTIÓN JUDICIAL Iván Lavados - Juan Enrique Vargas 203 RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS "ESTADO DE LA DOCENCIA UNIVERSITA-

RIA DE PREGRADO EN CHILE" (Soledad Ramírez) Ricardo López P 227 "SITUACIÓN EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 1980-1990" (Unesco/Orealc) Dr. Diño Carelll 232 DOCUMENTOS LA ANTROPOLOGÍA FILOSOFICO-CRISTIANA DE JACQUES MARITAIN.

Jaime Calceo E

235

LA PROMOCIÓN HUMANA EN LA CONFERENCIA DE SANTO DOMINGO. Hno. Enrique García A..H.E.C 245 EVENTOS 259 Celebración de los veinte años de ESTUDIOS SOCIALES Presentación de los libros " LAS OVEJAS Y EL INFINITO"; "ANÁLISIS Y PROYECCIONES EN TORNO A LA EDUCACIÓN MEDIA Y EL TRABAJO" Y "NARRACIONES SOBRE NIÑOS, VIEJOS Y VIEJÍSIMOS". Seminarlo "La calidad de la enseñanza media chilena en el contexto internacional". Presentación del libro "ELEMENTOS DE ECONOMÍA.INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO." CONTENIDOS Y AUTORES DE LOS NÚMEROS ANTERIORES DE LA REVISTA. ESTUDIOS SOCIALES 307

corporación de promoción universitaria Los artículos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de los autores y no necesariamente representan la posición de la Corporación

Desarrollo y Sociedad No. 32 Septiembre de 1993

Contenido Nota Editorial. El papel del sector externo en la economía: Estructura económica, resultados de la apertura y perspectivas de Cusiana. Eduardo Sarmiento Palacio. Liberalización comercial en América Latina: Una evaluación. Ricardo FfrenchDavis y Manuel Agosin. El impacto de la política cambiaría sobre la estructura industrial. Manuel Ramírez Gómez.

La crisis y la política de reactivación del sector agropecuario. José Antonio Ocampo. Manejo cambiario, inflación y crecimiento: El caso colombiano 1990-1993. Alberto Carrrasquilla y Roberto Junguito. Aspectos macroeconómicos del crecimiento del producto, la inflación y la acumulación de reservas internacionales. Eduardo Sarmiento Gómez. índice general de tesis y artículos publicables del Programa de Magister de la Facultad de Economía, Universidad de los Andes 1984-1993. Suscripciones y correspondencia general debe dirigirse a l a : Revista Desarrollo y Sociedad Universidad de los Andes Facultad de Economía - CEDE Apartado Aéreo 4976 Bogotá, Colombia

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGÍA Director: Ricardo Pozas Horcas/tas Editora: Sara Qordon Rapoport Órgano oficial del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, Torre II de Humanidades, 7o. piso, Cd. Universitaria, C.P. 04510

NÚM. 1 / ENERO MARZO / 1993 1 9 9 0 : CENSOS Y POBLACIÓN EN MÉXICO Una función expologíslica para el análisis de congruencia de las fuentes demográficas entre J 9-10 y 1990: el caso de México MANUEL ORDORICA

Cambios y permanencias en la nupcialidad en México JULIETA QUILODRÁN

Inicio de la transición de la fecundidad en México. Descendencias de mujeres nacidas en la primera mitad del siglo XX MARTA MIER Y TERÁN Y CECILIA RAHELL

Cambios en el nivel de la fecundidad deseada en las mujeres mexicanas, 1976-1986 ELENA ZÚÑIGA HERRERA

Niveles de mortalidad infantil y fecundidad en México, por entidad federativa, 1990 JOSÉ GÓMEZ DE L E Ó N Y VIRGILIO PARTIDA BUSH

La ocupación en México en los años ochenta: hechos y datos BRÍGIDA GARCÍA GUZMÁN

Niveles y tendencias de la migración interna en México a partir de las cifras censales, 1970-1990 VIRGILIO PARTIDA BUSH

Desarrollo económico y distribución de la población urbana en México, 1960-1980 GUSTAVO GARZA Y SALVADOR RIVERA

La migración de mexicanos a los Estados Unidos: cambios en la década de 1980 a 1990 RODOLFO CORONA VÁZQUEZ

SECCIÓN

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UNIVERSIDAD NACION.AL A U l Ó K O M A D t MÉXICO

Informes y suscripciones: Departamento de Ventas Teléfono: 6 2 3 0 2 34

Las Organizaciones Internacionales

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