La jerarquía administrativa.
La jerarquía administrativa es un vínculo que relaciona a las unidades que integran la organización y que coloca a unos respecto a otros en relación de dependencia bajo un orden subordinado, para darle estabilidad y cohesión a la administración. A. Características de la jerarquía. 1. Se trata de una relación entre órganos de un mismo ente administrativo, es decir no se da entre distintos entes administrativos. 2. Se da cuando hay centralización, desconcentración o delegación de competencias. 3. La relación jerárquica se da entre un superior de grado, en la línea de competencia y en un órgano inferior; ambos tiene la misma competencia en razón de la materia. 4. La jerarquía es un poder que se da de manera total y constante; es decir de principio y existe siempre aunque una norma no lo establezca expresamente o aunque haya competencia exclusiva del subordinado. 5. El poder jerárquico abarca la totalidad del órgano inferior. 6. En relación jerárquica, existe la posibilidad de recurrir los actos del inferior jerárquico. 7. La jerarquía, como institución jurídico-política, tiene su función y dominio natural en el derecho público, y especialmente en el derecho administrativo. 8. La jerarquía en sentido formal es la que se gradúa por escalafón administrativo, en su sentido sustancial sustancial la que se funda en los atributos atributos propios del funcionario: funcionario: el valor del título y la idoneidad efectiva, las cualidades personales, desde el punto de vista gerencial y científico. 9. La institución de la jerarquía presupone dos modos de ejercicio: el primero, el poder jerárquico de ordenar y revisar actos del subordinado, aunque la competencia de éste sea exclusiva, debe quedar sometido al superior; el segundo, el derecho disciplinario, el superior tiene la libertad de imponer, de acuerdo a la escala de sanciones, sanciones, establecidas en la ley de servicio civil (amonestación (amonestación verbal, por escrito y la destitución). 10. Que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del subordinado, es decir, cuando haya superioridad de grado en la línea de la competencia, lo que se da siempre que haya subordinación, la que se da cuando hay mando del superior y obediencia del subordinado. B. Potestades que origina la jerarquía Son los derechos que la misma origina, es decir los límites que la misma tiene con relación a los subordinados. subordinados. Entre los poderes más comunes comunes de la jerarquía encontramos: de revocación, de mando, disciplinarios, y de inspección.
a. Poder de revocación: El poder de revocación es la voluntad del estado que culmina en el vértice de la jerarquía. Si un órgano inferior tiene competencia para adoptar determinadas medidas, el superior puede revocarlas, unas veces de oficio, si ha habido delegación o desconcentración, y en la mayoría de los casos a instancia de parte, por razones de legalidad hasta de oportunidad. b. Poder de revisión El poder de revisión consiste en la facultad que tiene el superior jerárquico para revisar la actuación del órgano subordinado, a fin de aprobarlos, suspenderlos, modificarlos o revocarlos cuando no estén de acuerdo al orden jurídico establecido, a los principios de legalidad y juridicidad y cuando no estén apegados a los programas o políticas de gobierno. c. Poder de mando El poder de mando se puede manifestar en tres formas: órdenes, circulares e instrucciones. Las órdenes son las adoptadas por el superior y dirigidas a resolver un caso concreto. Las circulares son órdenes dirigidas simultáneamente a varios órganos subordinados, y sobre la cuestión concreta. Las instrucciones son normas para el funcionamiento y reorganización de uno o varios servicios. El poder de mando consiste en la facultad que tiene el órgano superior jerárquico para dar órdenes o instrucciones a los subordinados y estos la obligación legal y moral de obedecerlas, el que se ejerce a fin de fijar los lineamientos que debe seguir el órgano en el ejercicio de las atribuciones administrativas. d. Poder disciplinario Es la facultad del órgano administrativo superior, de sancionar a los subordinados por quebrantamiento de las obligaciones que le impone la función administrativa. En cuanto a las sanciones que pueden derivar del poder disciplinario de los órganos superiores sobre los subordinados, necesariamente tiene que ser tratado en el tema del servicio civil, pues dentro de este tema es donde se tratará con más detenimiento lo relacionado con la escala de sanciones que puede imponer el superior. e. Poder de avocación y delegación Son excepciones a la improrrogabilidad de la competencia administrativa y se trata de la facultad que tiene el superior jerárquico de atraer la competencia del subordinado (la avocación) y la delegación cuando el superior jerárquico traslada la competencia a un subordinado.
C. Clases de jerarquía: 1. Común: se da entre aquellos órganos cuyas atribuciones comprenden la generalidad de los servicios, verbigracia: jerarquía nacional departamental, regional y municipal. 2. Territorial: se da entre órganos que ejercen funciones dentro de determinadas circunscripciones territoriales. 3. Especial: se refiere a órganos que cumplen determinados servicios, por ejemplo, jerarquía militar, diplomática, etc. 4. Burocrática: se refiere a los órganos unipersonales o individuales, un ministro de estado, un alcalde, etc. 5. Colegiada: se da entre los órganos pluripersonales o colegiados que ejercen funciones deliberativas o consultivas, consejo de ministros, los concejos municipales, consejo superior universitario, etc. D. Definición de jerarquía La centralización administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía y subordinación que liga los órganos inferiores con los superiores de la administración pública. La jerarquía es la relación de subordinación que existe entre órganos de la misma persona y también entre distintas personas. La jerarquía administrativa se presenta como una pirámide en donde cada órgano aparece subordinado al superior jerárquico, sucesivamente hasta llegar al vértice que constituye el órgano supremo de la administración. E. La línea y el grado La relación de subordinación se configura por líneas y grados, los que se encuentran a distintos niveles, de manera que el organismo adopta una forma de pirámide que tiene en su vértice, un órgano en que reside el más alto nivel, la jerarquía máxima y donde radica la función que unifica las tareas administrativas, del que desciende, ramificándose en líneas, los grados situados a niveles inferiores, subordinados los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o actividades. El espíritu de la relación jerárquica y de la división de la competencia es la división del trabajo administrativo. En la jerarquía hay líneas y grados. Las líneas son las que van desde el centro del servicio a un extremo, y los grados son los órganos que se colocan a continuación unos de otros, dentro de cada línea. Por ejemplo, cuando hablamos de línea y grado, los ministros de estado, tienen las mismas calidades y gozan de las mismas inmunidades, forman una línea de manera horizontal en donde todos tienen la misma categoría y de cada uno de éstos hacia abajo forman el grado con sus direcciones generales y demás órganos subordinados. La línea en la jerarquía administrativa es de coordinación y el grado es de subordinación.
F. Consecuencias jurídicas de la jerarquía De las relaciones jerárquicas se pueden derivar algunas consecuencias jurídicas, que tiene el órgano superior sobre los órganos subordinados: 1. Dirigir e impulsar la acción del inferior. El órgano superior tiene la facultad de dirigir a los subordinados, tanto para la aplicación de la función administrativa como para la función política, pues generalmente el órgano superior es el que diseña esas directrices. 2. Dictar normas de carácter interno, circulares e instrucciones, tanto de organización como de actuación, siempre fundamentados en normas legales y para su aplicación, como de aplicación de políticas generales, que normalmente vienen del órgano central. 3. Nombrar los titulares de órganos inferiores o subordinados, así como a otros trabajadores para que presten sus servicios en la organización, de conformidad con la ley. 4. Delegar asuntos de su competencia en los órganos inferiores, que le estén vinculados, siempre y cuando la competencia no sea exclusiva. 5. Resolver las cuestiones de competencia, que susciten entre órganos inferiores que le estén vinculados, corresponde a los órganos superiores dirimir los conflictos de competencia de sus subordinados. 6. Imponer sanciones administrativas a los órganos inferiores, por las faltas que en el desempeño de la función cometiesen, de conformidad con la escala establecida de las sanciones que se deben imponer. Todas las consecuencias que devienen de la jerarquía administrativa son de suma importancia, para mantener en forma eficiente el funcionamiento del órgano administrativo y por eso una de las más importantes consecuencias de la jerarquía administrativa es la dirección y el impulso que el órgano superior debe dar a los subordinados, pues de eso depende la armonía del órgano en la función pública.
Entidades descentralizadas y autónomas de Guatemala
El artículo 134 constitucional regula lo relativo a la autonomía y la descentralización, estableciendo que el municipio y las entidades autónomas y descentralizadas actúan por delegación del estado Entidades descentralizadas y autónomas
La constitución política de la república de Guatemala señala como autónomas a las siguientes entidades: 1. 2. 3. 4.
Instituto guatemalteco de seguridad social Universidad de san Carlos de Guatemala Los municipios Las regiones y los consejos de desarrollo urbano y rural
Instituto guatemalteco de seguridad social El artículo 100 constitucional establece la aplicación del régimen de seguridad social corresponde a esta institución (IGSS), la cual es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias y que goza de exoneración total de impuestos, está regulada por su ley orgánica y tiene facultad de autorreglamentarse. Universidad de San Carlos de Guatemala Es una institución autónoma, con personalidad jurídica propia y tiene el carácter de única universidad estatal, correspondiéndole con exclusividad dirigir, organizar y desarrollar la educación superior del estado. Cuenta con una asignación no menor del cinco por ciento del presupuesto general (artículo 184 CPRG) Está regida por su ley orgánica, estatutos y reglamentos que ella emita. Los municipios
El gobierno de los municipios es ejercido por un concejo municipal, el cual está integrado por el alcalde, síndicos y concejales, electos por sufragio universal. El artículo 257 constitucional establece una asignación del diez por ciento, anual, del presupuesto general de ingresos ordinarios del estado. Las regiones y los consejos de desarrollo urbano y rural Quedan establecidas las regiones y los consejos de desarrollo urbano y rural, como una forma de descentralizar.
1. Designación de funcionarios. Existen varios sistemas para la designación de funcionarios públicos. 1.1. Ingreso por elección. Muchos tienen que ser los funcionarios que tienen que ser elegidos, por ejemplo, el presidente y vicepresidente de la república, el alcalde y los miembros del concejo municipal, el rector de la universidad de san Carlos de Guatemala, los decanos de las facultades de la universidad de san Carlos, etc., por supuesto hay que observar los requisitos y las prohibiciones para optar a tales cargos, (este tema es desarrollo dentro del trabajo denominado “derecho administrativo ii”, de recien te edición por el autor del presente). 1.2. Ingreso por nombramiento. El superior jerárquico del órgano administrativo tiene la facultad de nombrar a sus subordinados y en este caso existen varias modalidades: a) Nombramiento discrecional: cuando el superior jerárquico puede hacer el nombramiento, observando más que los requisitos que deben cumplir. b) Nombramiento condicionado: normalmente quedan a condición a una persona entre varios candidatos. c) Nombramiento reservado: toma en cuenta la carrera administrativa y el sometimiento obligatorio al examen de oposición. d) Ingreso por contrato: este se verifica normalmente para las consultorías, generalmente profesionales y técnico o por trabajos específicos y al finalizar el tiempo o concluido el trabajo para los que fueron contratados el contrato finaliza y se contrata a base de honorarios profesionales. 2. Clases de funcionarios. Funcionario público son las personas que realizan una actividad dentro de la administración pública. En consecuencia, podremos encontrar dentro de la administración pública funcionarios públicos superiores, funcionarios públicos intermedios y funcionarios públicos menores. 2.1. Funcionarios públicos superiores. Los funcionarios públicos superiores son los encargados de gobernar y tomar las decisiones de carácter político y además son los superiores jerárquicos de la administración y en el caso del presidente, recordemos que ejerce una doble función, como superior jerárquico de la administración pública y como jefe del estado. 2.2. Funcionarios públicos intermedios. Coordinan y contralan la ejecución de los planes, programas y proyectos de la administración pública. Superiores e intermedios presentan al estado por medio de
los órganos de los cuales son titulares, ante otros órganos y entidades del estado, ante los particulares y ante sus propios subordinados. Son funcionarios de confianza y pueden ser nombrados o destituidos en cualquier momento, salvo que se trate de los funcionarios electos popularmente o que la ley señale. 2.3. Funcionarios públicos menores. Llamamos trabajadores o empleados del estado, burócratas y hasta servidores, son los ejecutores de la actividad administrativa. Realizan tareas interculturales o manuales; dentro del servicio civil hacen carrera administrativa. Son nombrados por oposición (salvo los menores operativos –peones -).
3. La carrera administrativa.
La carrera administrativa significa derecho que tiene los funcionarios públicos de pasar a desempeñar un puesto de grado o de clase superior, por capacidad, conocimiento y experiencia dentro de la función administrativa. Artículo 57 de la ley de servicio civil, el cual regula que la promoción o puestos de grado superior pueden ser acordados por la autoridad nominadora a solicitud del jefe inmediato respectivo y debe ser notificado a la oficina nacional de servicio civil y procede cuando el candidato llene los requisitos fijados para el puesto ascienda. Las promociones a clases superiores se harán mediante solicitud del interesado y con la aprobación y examen de prueba que practicara la oficina nacional de servicio civil. La carrera administrativa desarrolla una labor dedicada y eficiente del cargo que desempeña, aunque como bien lo Sabemos normalmente dentro de la administración pública guatemalteca, los cargos a nivel de dirección siempre son de naturaleza política.
4. Derechos y obligaciones.
Los derechos y obligaciones de los funcionarios, se podrán establecer de una forma muy general y aplicable a todos en general. 4.1. Obligaciones Son derechos y obligaciones de los funcionarios públicos, tomando como base lo que establece el profesor Godínez, en su trabajo de la relación funcional, en general, son las siguientes: a) Ejercer las competencias. Que por mandato legal deben ejecutar, atribuidas al órgano administrativo, hay que recordar que la competencia administrativa es obligatoria y ejercerla no puede dejarse de ejercer, el funcionario que no desarrolle la competencia incurrir en responsabilidades de carácter jurídico.
b) Respeto y obediencia al superior jerárquico. Existen varios poderes que otorga la jerarquía administrativa y uno de ellos e manifiesta en la obediencia que debe tener el funcionario subordinado hacia el superior, siempre que las ordenes sean con apego a la ley y que las ordenes giradas estén en las esferas de la competencia del órgano administrativo. c) Ejercitar personalmente la competencia. Todo funcionario público debe ejercer la competencia en forma personal, estrictamente a la persona que le corresponde, la competencia no es improrrogable, salvo en caso de la avocación y la delegación. d) Cumplimiento fiel y dedicado. El funcionario debe cumplir si obligación fiel al estado y dedicada, por estar dirigido a servir a los particulares, para lograr la finalidad estatal y para ser una administración más eficiente y pronta. e) Fidelidad al estado. Todo funcionario debe fidelidad al estado, como todo trabajador a su patrono, pero los funcionarios públicos deben fidelidad principalmente a la constitución de la república y a las leyes administrativas. f) Imparcialidad. No obstante el funcionario público debe fidelidad al estado, debe actuar con imparcialidad cuando en el expediente administrativo hay conflicto de intereses entre particulares. g) En algunos casos es obligatorio que el funcionario resida en el lugar. El funcionario público resida en el lugar cede el órgano administrativo, tal es el caso de los consejos municipales. h) Contribución a la seguridad pública. Es importante que los órganos administrativos contribuyan a la seguridad ciudadana, pero esto hay que verlo desde punto de vista de hasta donde pueda actuar los órganos y funcionarios públicos, pueden contribuir todos los funcionarios, en la obligatoriedad de denunciar los delitos que se pueden cometer dentro de las esferas de sus competencias, puesto que de lo contrario puedan incurrir en omisión de denuncia, cuando los órganos no son competentes en seguridad pública. i) Oposición a las órdenes ilegales. Está obligado a cumplimiento de órdenes manifiestamente e ilegales, establecido en la constitución política de la república.
4.2. Derechos de los funcionarios públicos. Establecen las funciones generales, de los funcionarios públicos, pues se puede establecer que cada institución en especial, en material laboral se establece otros derechos, principalmente dentro de las entidades descentralizadas. Establece en su trabajo algunos derechos generales que los funcionarios públicos tienen y que son los siguientes: a) La estabilidad laboral. El derecho a los ascensos de acuerdo a las capacidades que va desarrollando en su función desarrollada. b) El derecho a la defensa. Principios fundamentales de los procedimientos administrativos es el derecho a defenderse en el mismo y este derecho respetado, hay procedimiento de despido de funcionarios públicos. Medidas disciplinarias que el superior jerárquico pueden imponer, mediante sentencia la corte de constitucionalidad. Tres son los principios que argumenta la corte que deben respetarse en todo procedimiento administrativo y proceso judicial. c) El derecho a participar en las oposiciones. Para garantizar que el estado va ir prestando un servicio público más técnico debe garantizase a los funcionarios la estabilidad laboral y la plena garantía que el esfuerzo y la preparación personal del funcionario. d) Descansos semanales. Con las jornadas de trabajo establecidas en el código de trabajo existe el derecho de todo trabajador de gozar de los descansos semanales garantizados por el derecho laboral. e) A los asuetos. En la legislación laboral existen asuetos y feriados.
f) Al goce de vacaciones anuales. Todo trabajador privado o del estado tienen el derecho de gozar de vacaciones, los que los doctrinarios argentinos llaman el derecho del cuerpo. Después de un año de labores todo trabajador tiene el derecho de gozar de las vacaciones. g) Permisos especiales de estudio. Educación uno de los pilares del desarrollo de una nación todo trabajador del estado tiene el derecho que se le otorgue el permiso necesario para su superación personal, el derecho que se le otorgue los permisos suficientes por enfermedad y periodos de pre y post natales para las madres trabajadoras. h) A percibir los sueldos.
En esencia todo trabajador trabaja para percibir un salario, para cubrir las necesidades para la subsistencia misma de toda persona. Tiene derecho a percibir todos los aumentos y bonificaciones. i) A las ventajas económicas y viáticos. Cuando es procedente y un funcionario público está pactado, por la naturaleza del trabajo, es necesario que le sean entregados las ventajas económicas y los viáticos que se deben otorgar, por ejemplo cuando un trabajador debe viajar fuera de la cede. j) Derecho al régimen de seguridad social. Todo funcionario público tiene derecho a que el estado le otorgue la seguridad social a que tiene todo trabajador y cancelar las cuotas patronales y las que todo patrono descuenta a sus trabajadores. k) Derecho al régimen de seguridad social especial. Retiro o jubilación viudedad y sobrevivencia por quedar incapacitado para trabajar, lo que es parte de la seguridad social. l) Derecho a la recreación. La recreación como parte del bien común especialmente para los trabajadores, especialmente cuando le son otorgadas sus vacaciones para quien pueda rendir de manera más eficiente en trabajo. m) el derecho a la libre sindicalización. Existe la libertad que los trabajadores puedan sindicalizarse libremente y a pertenecer a la agrupación o asociación gremial que consideren y quieran pertenecer. n) El derecho a la huelga. El derecho a la huelga legalmente autorizada, a través de un juicio colectivo de trabajo y declarada la huelga por el tribunal, no hablamos de la huelga de hechos, puesto que esta no es legalmente establecida. 5. Responsabilidades administrativas).
políticas
y
jurídicas
(Civiles,
penales
y
Encontramos que las responsabilidades pueden ser responsabilidad de tipo político y responsabilidad de tipo jurídico, en este último caso encontramos la responsabilidad civil, la responsabilidad de tipo penal y la responsabilidad de tipo administrativa. 5.1. Responsabilidad de tipo político. Surge de las decisiones que toman los funcionarios a los que les está atribuida esta facultad, como el presidente de la república, los ministros de estado y los gobernadores departamentales. El control parlamentario, ministros de estado.
5.2. Responsabilidad de tipo jurídico. Este tipo de responsabilidad se da cuando los funcionarios públicos infringen normas legales o dejan de cumplirlas, y en este caso podemos encontrar la responsabilidad de tipo civil. a) Responsabilidad de tipo civil. Los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, causan daños y perjuicios a los administradores. Existe dentro del código procesal civil y mercantil, lo que se le denomina juicio sumario de responsabilidades, que haya incurrido el funcionario. La constitución política de la república de Guatemala en su artículo 155, establece la responsabilidad solidaria del estado.
b) Responsabilidad de tipo penal. Dentro del código penal existente una serie de delitos o faltas en que los funcionarios públicos pueden incurrir en ejercicio de su cargo, aunque hay que aclarar que el funcionario público puede incurrir en cualquier delito de los tipificados en el código penal. c)
Responsabilidad de tipo administrativo. Responsabilidad se origina del ejercicio de la competencia administrativa, es decir en ejercicio de las facultades legales. La responsabilidad administrativa se origina del incumplimiento de las funciones del cargo, en la forma que establece la ley. Faltas a la moral o a la higiene, realizar colectas, no tramitar los expedientes dentro de los plazos legales, el funcionario superior, en cumplimiento de su potestad de control y sanción, puede aplicar medidas correctivas al implicado. La escala de sanciones que regula la ley de servicio civil, va de la amonestación privada y verbal. Si la conducta anómala es reiterada, se puede imponer la medida expulsiva. (Artículo 74 de la ley de servicio civil).
6. Análisis del marco legal del servicio civil en Guatemala.
En la constitución de la república, en su artículo 107, se establece que los trabajadores del estado están al servicio de la administración pública y nunca de partido político, grupo, organización o persona alguna. Establece en su artículo 108, que las relaciones del estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores. (Artículo 109 de la constitución política de la república de Guatemala). Y sus entidades que laboran. (Artículo 110 de la constitución política de la república de Guatemala). Artículo 7 al 117 de la constitución de la república de Guatemala.
Constitución establece, de los que la ley de servicio civil señala y de todos aquellos derechos adquiridos con anterioridad a la ley. En Guatemala encontramos regulado el servicio civil en la constitución política de la república de Guatemala, ley del servicio civil, ley de salarios, ley de orgánica del presupuesto, ley de clases pasivas, ley del aguinaldo, ley de bonificaciones, ley de sindicalización y huelga y para otras entidades leyes orgánicas, estatutos y reglamentos. 7.
Suspensión de la relación funcional.
Se puede suspender temporalmente o se interrumpe cuando el funcionario público se separa del órgano administrativo temporalmente, al gozar de permisos con o sin goce de sueldo por suspensión médica, por vacaciones, otorgamiento de becas, etc. En este caso como se puede observar, la relación funcional no se termina, sólo se suspende mientras el funcionario público se encuentra ausente, por las razones apuntadas. 8.
Terminación de la relación funcional
La terminación de la relación funcional, se puede suspender en forma definitiva en el momento que el funcionario público entrega el cargo para el cual fue nombrado. Las causas de terminación a la relación funcional, pueden ser: La renuncia de cargo Fallecimiento Supresión de plazas Despido
