Kern van het Bestuursrecht

Hoofdstuk 1

Introductie en overzicht

§1.1 Besturen en bestuursrecht Nederland wordt bestuurd door een open bestuur (overheid). Het openbaar bestuur is acti ef op verschillende overheidsniveaus en wordt direct of indirect gecontroleerd door vertegenwoordigde organen. (College BW door gemeenteraad, ministers door parlement). Art. 10 waterschapswet  bestuur waterschap: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. De wet geeft regels voor de organisatie van het openbaar bestuur, verschaft het bestuur be voegdheden en stelt regels aan het besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur nu precies moet doen en hoe het in een concrete situatie moet handelen. Verenigingenbestuur behartigt privaatbelang, openbaar bestuur van Nederland behartigt het algemeen belang (de leidraad!) en mag niet privaat belang behartigen. Algemeen belang wordt bepaald door de wetgever. 1.1.1 Wat doet het bestuur? Besturen op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau, ieder specifieke belangen. Het openbaar bestuur reguleert en stuurt activiteiten van burgers. Daarnaast behartigt het publieke taken. (bestuur: administratie). Activiteiten van gemeentelijk bestuur zijn voor burgers meestal gemakkelijk waar te nemen. Functies van provinciaal bestuur zijn vooral coördinerend en toezichthoudend en dus minder waarneembaar. 1.1.2 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in vogelvlucht Na WO II verzorgingstaat of interventiestaat ontstaan. Staat beperkte zich niet langer tot het reguleren van het maatschappelijk leven door ver- en geboden, maar bemoeit zich met alle aspecten van het maatschappelijk leven. (bevorderen en verdelen welvaart en welzijn) Jaren ‟80 privatisering (overlaten van bepaalde overheidsactiviteiten aan het bedrijfsleven) en deregulering (streven naar mindere regels). Voor 1795 bestuursfunctie vooral lokaal. (meer in stad dan platteland) Zonder geld geen bestuur  belastingrecht kan worden gezien als de oudste vorm van bestuursrecht. Periode na 1795 ontwikkeling in stroomversnelling door de vestiging van de eenheidsstaat. Opbouw tijdens Bataafse Republiek (1795-1806), koninkrijk Holland (1806-1810) en inlijving bij Frankrijk (1810-1813). De laatste had zeer grote invloed op de bestuursorganisatie, bijv. ook toezicht op de armenzorg, verbetering wegen en centralisatie waterstaatswezen. Bewind Koning Willem I  stelsel van departementen (ministeries) tot ontwikkeling. Macht van hem was t e groot, vaak geen wettelijke basis (besluitenregering). 1853-1868  macht ingeperkt door ontwikkeling parlementair stelsel, vertrouwensregel en ministeriele verantwoordelijkheid. Ook het Meerenbergarrest van 1879 van groot belang  bevestigde dat Koning binnen het stelsel van de Grondwet geen zelfstandige regelgevende bevoegdheid toekwam, dat moest steunen op de wet. Na 1848 1 rode draad: voortdurende groei van de bestuurswetgeving. Belangrijke wetten: Hinderwet, Woningwet en verschillende socialezekerheidswetten. 1.1.3 Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur Om bestuurstaken goed te kunnen verrichten, zal het bestuur ook tegen de wil van burgers moeten kunnen optreden. Wetgever verschaft bevoegdheden, zoals bijv. vergunningbevoegdheid. (verlenen van een vergunning is gelijk een van de belangrijkste rechtsfiguren waarover het bestuur beschikt om ordenend in maatschappelijke processen te kunnen optreden, gedrag van burgers kan zo worden beïnvloed.) Primaire doel van vergunningstelsel: voorschriften verbinden aan de vergunning. Het gaat niet zozeer om het verlenen van overheidstoestemming “sec”, maar het bewerkstelligen van normstelling “in concreto”. Bestuur heeft ook een e en bestuursdwangbevoegdheid, subsidiebevoegdheid subsidiebevoegdheid (financiële middelen ter beschikking stellen aan aanvrager om bepaalde activiteiten te verrichten, art. 4:21) en de bevoegdheid om in bepaalde gevallen vrijstelling vrijstelli ng voor voorschriften te verlenen. Bestuur mag in beginsel niet handelen, tenzij wetgever heeft toegestaan. Burger mag alt ijd handelen, tenzij het onrechtmatig is.

Samenvatting

Kern van het bestuursrecht bestuursrecht

1

Schlössels - Stroink

Algemeen uitgangspunt is dat het bestuur, om bindende be sluiten te kunnen nemen, over een o p de wet gebaseerde bevoegdheid dient te beschikken. (eis van wetmatigheid van bestuur of legalititeitsbeginsel). Dit waarborgt de vrijheid voor burgers, maakt uitoefening voorspelbaar en dient rechtszekerheid. Wanneer wetgever bevoegdheden aan het bestuur toekent, worden deze gelijktijdig naar doel afgebakend  specialiteitbeginsel. Bestuur kent een waarborgdimensie (de normering van bestuursbevoegdheid) en een instrumentele dimensie (bestuursbevoegdheid als instrument om te besturen). 1.1.4 Publiekrechtelijke bevoegdheid en bestuursbevoegdheid Bevoegdheid in algemene zin: een vermogen van een orgaan om rechtsgevolgen tot stand t e brengen. Publiekrechtelijke bevoegdheid (overheidsbevoegdheid): iedere bevoegdheid van een overheidsorgaan om positief recht (geldend en afdwingbaar) te vormen, vast te stellen of te handhaven. Ruimer dan bestuursbevoegdheid, dat wordt uitgeoefend door een bestuursorgaan. Burgers beschikken niet over publiekrechtelijke bevoegdheden. Essentieel voor de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden is verder dat deze in de regel eenzijdig plaatsvindt met inachtneming i nachtneming van geschreven en ongeschreven publieke rechtsnormen (regels en beginselen). 1.1.5 Bestuursrecht: formeel en materieel Bestuursrecht: het recht dat de relaties tussen de bestuursorganisatie en burgers normeert. Formeel bestuursrecht: bestuursprocesrecht  niet alleen proces bij bestuursrechter, maar ook procedures van bezwaar en administratief beroep. (h. 6,7,8 AWB). Samen worden deze procedures het contentieuze deel van het algemeen bestuursrecht genoemd. Dit ter onderscheiding van het noncontentieuze algemene bestuursrecht, oftewel het formele bestuursrecht dat ziet op het primaire bestuurlijke besluitvormingsproces. (volgens welke regels komen besluiten tot stand? h. 3,4,5 AWB) Het materiele bestuursrecht, de rechten en plichten die ingevolge de bestuurswetgeving en de uitoefening van bestuursbevoegdheden op de burger en bestuur rusten, staan niet alleen in de AWB, maar vooral in de bijzondere bestuurswetgeving. Ook het ongeschreven recht is nog een bron van materieel bestuursrecht. (vertrouwensbeginsel) 1.1.6 Het bijzondere deel en algemeen bestuursrecht Bijzondere delen houden zich steeds bezig met een bepaald aspect van het maatschappelijk leven. Kenmerkend voor de bestuurswetgeving is de gefragmenteerde structuur, de kern van het bestuursrecht wordt niet gevormd door één codificatie waarin alle geschreven bestuursrecht is te vinden. Oorzaak ligt in geschiedenis, maar is wel een kenmerk van de democratische rechtsstaat. e e Grondwet van 1983 bepaalde dat de wet de algemene regels van bestuursrecht vaststelt. 1 + 2 tranche e traden op 1 jan. 1994 in werking, de 3 tranche op 1 jan. 1998. De AWB heeft geen zelfstandige betekenis, maar moet in samenhang met een bijzondere bestuurswet te worden geraadpleegd. In de bijzondere bij zondere bestuurswetten treft men de bevoegdheden van het bestuur aan. In de verhouding tussen AWB en een bijzondere bestuurswet geldt in de regel dat het bepaalde in de bijzondere wet (wel wet in formele zin!) voorrang heeft. 1.1.7 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden Staats- en bestuursrecht gaat over het volgende: - de organisatie van de overheid, welke overheidsorganen en hoe ze zijn samengesteld - bevoegdheden van die organen en hoe ze die hebben verkregen - hoe de bevoegdheden moeten worden uitgeoefend, welke rechtsnormen in acht moeten worden genomen - controlemogelijkheden op bevoegdheidsuitoefening (politiek, bestuurlijk, rechter) Het bestuur beschikt niet alleen over bevoegdheden om het algemeen belang te behartigen, maar ook privaatrechtelijk, wanneer de gemeente optreedt als eigenaar. De wetgever kan ook in het kader van privaatrechtelijke wetgeving publieke belangen behartigen, wanneer positie zwakkere partij beschermen (huurder, werknemer)  dwingend privaatrecht.

Samenvatting


2


1.1.8 Geschreven en ongeschreven bestuursrecht Voor WO II werd rechtmatigheid van bestuurshandelen gelijkgesteld met wetmatigheid van bestuurshandelen. Men had nog geen aandacht voor ongeschreven bestuursrecht, wat de gedachte versterkte dat bestuursrecht alleen door de wetgever tot stand kon worden gebracht. (uitzonderingsrecht!)

Hoofdstuk 2

Grondslagen en karakteristieken van het bestuursrecht

§2.1 De rechtsverhoudingen tussen bestuur en burgers Bestuursorgaan is een orgaan van de overheid, belast met de behartiging van publieke belangen. Een belanghebbende is een persoon of entiteit wiens belang re chtstreeks bij een besluit is betrokken (art. 1:2 AWB). De rechtsverhouding tussen een bestuursorgaan en belanghebbende wordt beheerst door een doelgebonden bestuursbevoegdheid (steunt op wet en kan eenzijdig – door bestuursorgaan worden uitgevoerd). Op basis van een bestuursbevoegdheid kan het bestuursorgaan de inhoud van een bestuursrechtelijke rechtsverhouding rechtsverhouding concreet invullen (typerend voor bestuursrecht!). bestuursrecht!). De uitoefening van een bestuursbevoegdheid leidt tot een besluit. (art. 1:3 AWB) Fundamentele bestuursrechtelijke leerstukken: - grondslag van bestuursbevoegdheid - eenzijdigheid - vrijheid van het bestuur bij een ee n bevoegdheidsuitoefening - verkrijging van bestuursbevoegdheid - internationale en Europese normering van de bevoegdheidsuitoefening - nationale normering van de bevoegdheidsuitoefening Bestuursorganen zijn bijv. : minister, college van B en W, dagelijks bestuur waterschap. Deze zijn weer verenigd in een groter verband: openbaar lichaam. (bijv. gemeente, provincie) Geschreven bestuursbevoegdheid: bestuursbevoegdheid: moet steunen op de wet. Het nemen van besluiten impliceert i mpliceert de aanwezigheid van openbaar gezag. (toestemming burger niet vereist). Een bestuursorgaan is géén rechtspersoon in de zin van het BW (en ook geen natuurlijk persoon). Het openbaar lic haam waar een bestuursorgaan deel van kan uitmaken, is dat wél. 2.1.1 Bestuursorganen en de behartiging van publieke belangen Welke belangen de bestuursorganisatie moet behartigen bepaald de wetgever, op basis van door de wetgever toegekende bestuursbevoegdheden. Indien de wetgever een nieuwe bestuursbevoegdheid in het leven roept, wijst hij tevens een bestuursorgaan aan dat de betreffende bevoegdheid mag e n moet uitoefenen. De belangrijkste bestuursorganen op rijksniveau: de regering (art. 42 lid 1 GW), de ministerraad (art. 45 lid 1 GW), de ministers (art. 43 GW) (aan hoofd van ministerie/departement, art. 44 lid 1 GW), de staatssecretarissen (art. 46 lid 1 GW). Provinciaal niveau: PS, GS en commissaris van de Koningin. Aan hoofd: griffier (art. 97 Prov. Wet) Gemeentelijk niveau: gemeenteraad, college B&W, burgermeester. Aan hoofd: gemeentesecretaris (art. 100 Gemeentewet). Waterschappen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur, voorzitter. Gemeentelijke commissies worden aangemerkt als bestuursorgaan. 2.1.2 Openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht Openbaar lichaam: een door het recht geregeld verband waarbinnen bevoegde bestuursorganen (samenhangende) taken verrichten en bestuursbevoegdheden uitoefenen  Staat (rijk), provincie, gemeente, waterschap, productschappen, bedrijfschappen. (hoofdstuk 7 Grondwet). Ander lichaam (art. 134 lid 1 GW) is bijv. gewest: samenwerking tussen aantal gemeenten, want doelmatiger. Openbare lichamen worden onderverdeeld in lichamen met een algemene bestuurstaak (gemeente, provincie, rijk) en functionele bestuurstaak (waterschap, product- en bedrijfschap). Openbare lichamen hebben wel rechtspersoonlijkheid (art. 2:1 lid 1 BW). Een rechtspersoon is ingesteld krachtens publiekrecht indien aan de oprichting van deze persoon geen privaatrechtelijke oprichtingshandelingen ten grondslag liggen. (bijv. gemeente: in leven geroepen

Samenvatting


3


door een wet in formele zin.) De rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht stelt openbare lichamen in staat om deel te nemen aan vermogensrechtelijke rechtsverkeer. De vermogensrechtelijke gevolgen van bestuurshandelingen worden aan het lichaam toegerekend en dus niet aan het bestuursorgaan best uursorgaan van dat lichaam. Een rechtspersoon wordt in het vermogensrechtelijke verkeer wel vertegenwoordigd door zijn organen, dit geldt ook voor openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht. De vermogensrechtelijke vertegenwoordigingsfunctie van organen van een rechtspersoon is wat anders dan de publiekrechtelijke functie van bestuursorganen  deze komt primair tot uitdrukking in het uitoefenen van bestuursbevoegdheden (lichamen oefenen dat dus niet uit!) §2.2 De algemene wet bestuursrecht: a- en b-organen Art. 1:1 AWB: „Onder bestuursorgaan wordt verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.‟ Op a-organen is de normering van de Awb in beginsel van toepassing, ongeacht de aard van het handelen. Het kan hier, zoals gesteld, gaan om organen die openbaar gezag uit oefenen of om andere organen. Een orgaan is pas een b-orgaan, als het geen a-orgaan is. Een b-orgaan is slechts bestuursorgaan voorzover het openbaar gezag uit oefent. 2.2.1 A-organen De a-organen worden op basis van een formeel criterium aangemerkt als bestuursorgaan. Het gaat hier om élk orgaan dat kan worden aangemerkt als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht (bij wet in formele zin of bij of krachtens een bijzondere wet) is ingesteld. 2.2.2 B-organen Stichtingen zijn bij privaatrechtelijke rechtshandeling opgericht, daarom kunnen de organen van deze rechtspersonen niet worden aangemerkt als een orgaan van e en rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, maar ze voeren wel bestuursbevoegdheden uit. Er is dan materieel sprake van een bestuursorgaan. Een b-orgaan is enkel bestuursorgaan – wiens handelen wordt genormeerd door de Awb – voorzover het een bestuursorgaan uitoefent. 2.2.3 Wettelijke uitzonderingen In art. 1:1 lid 2 Awb staan de uitzonderingen vermeldt. (wetgevende macht, met rechtspraak belaste organen, Raad van State, Algemene rekenkamer, de nati onale ombudsman.) 2.2.4 Zelfstandige bestuursorganen en gedeconcentreerde bestuursorganen Zelfstandig bestuursorgaan is een orgaan met bestuursbevoegdheid dat niet tot enige decentrale overheid (zoals provincie of gemeente) behoort. Omdat een zelfstandig bestuursorgaan, zoals gesteld, niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een bewindspersoon is diens verantwoordelijkheid voor het Zbo beperkt. Hij is slechts verantwoordelijk voorzover er sprake is van (wettelijke) bevoegdheden om invloed uit te oefenen op de taakuitoefening van het Zbo. Van een gedeconcentreerd bestuursorgaan is sprake indien een orgaan – van de centrale overheid – wordt bemenst door een ambtenaar van een ministerie (departement) terwijl het orgaan beschikt over een geattribueerde (of gedelegeerde) bestuursbevoegdheid. De ambtenaar is hier wel ondergeschikt aan de minister.

2.3 Belanghebbenden Belanghebbenden Kenmerkend voor een bestuursrechtelijke rechtsverhouding is dat een bestuursorgaan vaak niet met één wederpartij wordt geconfronteerd, maar met verschillende partijen die bovendien aan elkaar tegengestelde belangen hebben. Een belanghebbende is een persoon wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art. 1:2 lid li d 1 Awb) Onderscheid tussen directbelanghebbenden en derdebelanghebbenden. In de contentieuze fase (rechtsbeschermingsfase) bakent het belanghebbendebegrip de kring van bezwaar- en beroepsgerechtigden af. Hierbij staat de vraag centraal wie tegen een besluit bij een bestuursrechter kan opkomen. In de non-contentieuze fase (besluitvormingsfase) manifesteert de

Samenvatting


4


belanghebbende zich primair als drager van belangen. Het bestuursorgaan dient in het kader van de besluitvorming na te gaan en zo ja in hoeverre met de belangen van een belanghebbende rekening mag (en moet) worden gehouden. Alleen als er sprake is van beleidsvrijheid kunnen (en moeten) er belangen worden afgewogen. Ingevolge art. 1:2 Awb kunnen natuurlijke personen, rechtspersonen en andere entiteiten alsmede bestuursorganen belanghebbenden zijn. Een belanghebbende zal een feitelijk, eigen, objectief, a ctueel én persoonlijk belang moeten aantonen. Bovendien zal aannemelij k moeten worden gemaakt dat dit belang rechtstreeks bij een besluit is i s betrokken. 2.3.1 Algemene criteria belanghebbendheid - Feitelijk belang: het belang behoeft niet aan nadere juridische eisen te voldoen. - Eigen belang: men kan niet opkomen voor andermans belangen, tenzij men beschikt over een machtiging. - Objectief belang: het mag niet enkel gaan om een belang dat slechts in de (subjectieve) belevingswereld van een potentieel belanghebbende een relevant belang is. Bijv. emotioneel betrokken voelen of aantasting eergevoel is onvoldoende voor een objectief belang. - Actueel belang: er mag niet sprake zijn van louter toekomstig belang. - Persoonlijk of individueel belang: belanghebbende moet zich op afdoende wijze onderscheiden van anderen. Het belang moet bijzonder zijn. Bij besluiten die ruimtelijke implicaties hebben, speelt het afstandscriterium een grote rol. (Hoe verder weg ie mand woont, hoe minder belang bij het besluit.) Aanvullend criterium: zichtcriterium. - Rechtstreeks betrokken belang: er moet af doende causaal verband bestaan tussen (de rechtsgevolgen van) een besluit en de (mogelijke) belangenaantasting.

2.3.2 Bestuursorganen en ‘statutair’ belanghebbenden belanghebbenden Lid 2 van art. 1:2 Awb voorziet in een uitbreiding van het belanghebbendenbegrip ten aanzien van bestuursorganen. Of belangen zijn toevertrouwd aan een bestuursorgaan hangt af van het bevoegdheidscriterium. Lid 3 van art. 1:2 Awb voorziet vervolgens in een uitbreiding van het belanghebbendenbegrip ten aanzien van rechtspersonen. Die lid is in i n het bijzonder van belang voor rechtspersonen die bepaalde bovenindividuele belangen behartigen (bijv. milieuorganisatie). Geen persoonlijk belang, maar wel collectief belang. De status van belanghebbende bel anghebbende wordt ontleend aan de doelstelling, die moet blijken uit de statuten (statutair belanghebbende). Een statutair belanghebbende kan niet opkomen voor belangen die buiten zijn doelstelling liggen (finaliteitseis). § 2.4 Wetmatigheid van bestuur In een democratische rechtstaat behoort het bestuur altijd overeenkomstig het geschreven en ongeschreven recht te handelen. Een belangrijk deelaspect van dit algemene rechtmatigheidbeginsel betreft de eis van wetmatigheid van bestuur; bestuurshandelingen dienen op een wettelijke grondslag te steunen en daarnaast mag het bestuur niet in strijd met de wet handelen. Ook moet de wetgever bevoegdheden van het bestuur duidelijk afbakenen en inhoudelijk begrenzen. De eis van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid: rechtsgelij kheid: duidelijke regels en helder omschreven bestuursbevoegdheden maken het recht kenbaar en voorspelbaar. 2.4.1 Belastende bestuursbevoegdheden Het opleggen van verplichtingen gaat immers vaak samen met een beperking van of inbreuk op rechten van burgers. De wetmatigheidseis komt in dit verband onder meer tot uitdrukking in enkele fundamentele grondwettelijke bepalingen. Eigendomsbeperking (en beperking van andere rechten van burgers) – minder vergaand dan ontneming van rechten – vereist een wettelijke grondslag. 2.4.2 Regelgevende bevoegdheden van het bestuur Een belangrijke categorie „belastende‟ „belastende‟ bevoegdheden van het bestuur betreft de bevoegdheden tot het uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften. Veel algemeen verbindende voorschriften worden door bestuursorganen op basis van regelgevende bestuursbevoegdheden tot stand gebracht. (bestuurswetgeving). (bestuurswetgeving). Te vinden in verschillende soorten verordeningen en AMvB‟s. AVV worden ook

Samenvatting


5


wel wetgeving in materiële zin genoemd. (dit ter onderscheiding van wet in formele zin; die komt tot stand d.m.v. de procedure van art. 81 e.v. GW en zegt daar ook iets over.) Een wet in formele zin kan wetgeving in materiële zin inhouden, maar dat gaat het nooit om bestuurswetgeving, want de wetgever is geen bestuursorgaan. Bepalingen waaruit blijkt dat aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekomt tot het uitvaardigen van AVV: art. 89 lid 1,2 (regering) en 4 (ministers), 127 (PS en gemeenteraad), 133 lid 2 (waterschappen), 134 lid 2 (besturen van bedrijf- en productschappen) GW. Organieke wetgeving: wetgeving die op basis van een Grondwettelijke opdracht tot stand moet worden gebracht. In dit geval moet een AMvB steunen op een specifieke wet. Regelgevende bevoegdheden van het bestuur moeten herleidbaar zijn, want het zijn bindende rechtsregels voor burgers, die kunnen worden gesanctioneerd. (staatsrechtelijke legaliteitseis). Dit kwam ook naar voren in het Meerenbergarrest. Hierbij was de vraag aan de orde in hoeverre AMvB‟s op de (Grond)wet behoorden te steunen. Er was sprake van overtreding van bepalingen inzake de bevolkingsboekhouding door bestuursleden van het geneeskundig gesticht voor krankzinnigen, genaamd Meerenberg. Het bestuur van Meerenberg had in strijd met gegeven voorschriften geen bevolkingsregister (van de bewoners van het tehuis) bijgehouden. En dat was strafbaar. De bepalingen inzake de registratieverplichting waren gebaseerd op een AMvB die géén grondslag vond in de wet of in een specifieke Grondwettelijke Grondwettelijke bepaling. De regels waren „door de Koning‟ zonder een specifieke wettelijke grondslag tot stand gebracht. Was er nu sprake van strijd met de eis van wetmatigheid van bestuur? De Hoge Raad beantwoordde deze vraag positief. Naar het oordeel van de Hoge Raad was de Koning slechts bevoegd AMvB‟s uit te vaardigen voorzover die bevoegdheid zou zijn gebaseerd op de Grondwet of op een uitdrukkelijke bepaling in de wet in formele zin. De Hoge Raad bevestigde strikt genomen (een belangrijk aspect van) de eis van wetmatigheid van bestuur. Bepalingen in AMvB‟s moeten uitdrukkelijk op een formeelwettelijke grondslag steunen indien deze bepalingen door straffen kunnen worden gehandhaafd (art. 89 lid 2 GW). e 1983 4 lid toegevoegd aan art. 89 GW  lid 2 is ook van toepassing op bijv. ministeriele verordeningen. 2.4.3 Overig bestuurshandelen bestuurshandelen De wet bevordert de rechtszekerheid voor de burger en waarborgt (tot op zekere hoogste) dat gelijke gevallen gelijk door het bestuur worden behandeld. Ook kan de wet alle bestuurshandelen van een democratisch fundament voorzien. Deze waarborgen kan de wet niet enkel bieden in de sfeer van „belastend‟ bestuur, maar ook in de sfeer van „begunstigend‟ bestuur. Voor bijv. verlenen van subsidies is een wettelijke grondslag verreist (art. 4:23 lid 1 Awb) Bij feitelijk handelen dat een „inbreuk‟ op rechten van burgers impliceert geldt de legaliteitseis. De Hoge Raad heeft uitdrukkelijk bepaald dat indien het bestuur privaatrechtelijk handelt de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht moeten worden genomen.

§ 2.5 Het specialiteitsbeginsel Het specialiteitsbeginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend in het kader van de bevoegdheidsverlenende wet. Het bestuur moet bij het gebruik van de bevoegdheid de doelstelling van de desbetreffende wet met andere woorden in acht nemen. Wanneer het bestuursorgaan zich er niet aan houdt, dan is er sprake van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb). Het specialiteitsbeginsel richt zich ook tot wetgever, want die moet het doel duidelijk aangeven. Verder brengt het tevens met zich mee dat slechts die voorschriften aan een beschikking mogen worden verbonden die dienen ter bescherming van de wettelij k geregelde (publieke) belangen. Nadeel: voor bijv. de oprichting van een e en discotheek zijn veel verschillende vergunningen nodig, soms ook nog verleend door verschillende bestuursorganen. Maar er zijn niet alleen maar nadelen. Voordeel is dat het bestuur „binnen zijn hok blijft‟. Dit geeft een waarborg voor de vergunningaanvrager vergunningaanvrager dat het bestuur: - zich niet mag bemoeien met andere belangen van hem dan waarop de aanvraag betrekking heeft - zich niet mag bemoeien met particuliere belangen van andere burgers - de burger niet mag belasten door andere aspecten van het algemeen belang te behartigen dan waarop zijn bevoegdheid ziet. Maar ook doelmatigheid, want deze belangen worden maximaal behartigd, doordat het bestuur zich niet met andere belangen hoeft bezig te houden.

Samenvatting


6


§ 2.6 Eenzijdigheid Wederkerige rechtsbetrekking: tussen gelijkwaardige rechtssubjecten, waarbij er sprake kan zijn van wederzijdse rechten rechten en plichten (vorderingen en schulden) Zo‟n rechtsbetrekking is meestal het resultaat van een overeenkomst. Een overeenkomst berust in principe op wilsovereenstemming die is bereikt tussen gelijkwaardige partijen. In het bestuursrecht wordt echter niet samen besloten, maar eenzijdig door het bestuur. De eenzijdigheid van het overheidshandelen komt goed tot uitdrukking bij het uitvoeren van een handhavingsbesluit. Zo nodig kan men de overheid (het bestuur) de handhaving met geweld afdwingen (geweldsmonopolie overheid). Wanneer de overheid van handhaving afziet (gedogen) dan is er geen sprake van gedeelde verantwoordelijkheid tussen burger en bestuur, de laatste blijft verantwoordelijk. §2.7 Gelede normstelling „Van Wijk‟ heeft de gelede normstelling uitgevonden. Aan het begin van de normstelling staat in de regel de wet in formele zin, die het bestuur de bevoegdheden verschaft. De inhoudelijke gedragsnormen voor burgers zijn vaak in uitvoeringsregelingen te vinden. In het artikel wordt dan verwezen naar andere bepalingen en als laat ste een beschikking, dat dan het sluitstuk (concrete normstelling) vormt. §2.8 Terugtred van de wetgever en discretionaire bevoegdheden De wetgever is in de complexe verzorgings- of interventiestaat niet in staat alles tot in detail te regelen (hierdoor ontstaat ook weer gelede normstelling). Daardoor is de wetgever gedwongen de nadere normstelling over te laten aan het bestuur. Terugtred van de wetgever betekent dus dat de wetgever (in formele zin) steeds minder inhoudelijke rechtsnormen tot stand brengt die zich rechtstreeks richten tot burgers. 2.8.1 Beleids- en beoordelingsvrijheid De terugtred gaat samen met het ontstaan van beslisruimte voor het bestuur (de wetgever kan dat nl. nooit precies aangeven.) Een vrije bevoegdheid: discretionaire bevoegdheid. De vrijheid die aan een bestuursorgaan in het kader van discretionaire bevoegdheid toekomt, kan worden gekwalificeerd als beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid. Beleidsvrijheid: „kan‟-bepaling in de wet. Het belangrijkste kenmerk van beleidsvrijheid is dat het verantwoordelijke bestuursorgaan bestuursorgaan belangen dient af te wegen (art. 3:4 lid 1 Awb) Van beoordelingsvrijheid is sprake indien de wetgever aan het bestuursorgaan expliciet of impliciet ruimte heeft toegekend om op exclusieve wijze te beoordelen of aan bepaalde toepassingsvoorwaarden is voldaan. („naar het oordeel van‟). Dit i s makkelijk op te merken uit een waardeoordeel. waardeoordeel. 3 elementen van het besluitvormingsproces: - de juiste feiten dienen te zijn vastgesteld - de juiste betekenis van de wet dient te zijn vastgesteld (interpretatie) - feiten dienen te worden gekwalificeerd (subsumptie) (kwalificatie: het beantwoorden van de vraag of feiten de wettelijke toepassingsvoorwaarden van een bevoegdheid vervullen.) Een toetsende rechter zal het oordeel van dit orgaan moeten respecteren, tenzij er in het kader van de besluitvorming bepaalde rechtsnormen zijn geschonden  marginale toetsing. De rechter mag niet op de stoel van het bestuur gaan zitten 2.8.2 Beoordelingsvrijheid en beoordelingsruimte Onderscheid is alleen relevant in het kader van de rechtelijke toetsing. In geval van beoordelingsvrijheid moet de rechter afstandelijke (marginaal) toetsen (en het oordeel van het bestuur respecteren), terwijl in geval van beoordelingsruimte een volle toets op zijn plaats is. Beoordelingsruimte: het hanteren van vage begrippen door de wetgever, zonder dat er sprake is van bevoegdheidstoekenning.

§2.9 Bevoegdheidstoedelin B evoegdheidstoedeling g 2.9.1 Attributie en delegatie Attributie: het toekennen van een nieuwe ni euwe bevoegdheid. Delegatie: het overdragen van een bestaande bevoegdheid. Bevoegdheden dienen toegekend te worden aan organen die daar, gelet op hun

Samenvatting


7


samenstelling/ deskundigheid, het meest geschikt voor zijn. Het orgaan dat delegeert, is niet langer l anger zelf verantwoordelijk. Bepalingen in Awb over mandaat en delegatie staan in titel 10.1. Deze bepalingen gelden alleen in verhoudingen tussen bestuursorganen en dus niet op de verhouding tussen de wetgever in formele zin en bestuursorganen. Art. 10.15 Awb bepaalt dat delegatie een e en voorafgaande wettelijke grondslag vereist. Art. 10.14 Awb bepaalt dat delegatie niet geschiedt aan ondergeschikten. 2.9.2 Mandaat Bij mandaat (art. 10:1 Awb) is er geen sprake van bevoegdheidstoekenning en ook niet van bevoegdheidsoverdracht, maar wel van een interne werkverdeling. Mandans verleent mandaat aan mandataris, die handelt dan in naam van de mandans. Mandans blijft het bevoegde orgaan, het besluit wordt namens hem genomen en hij blijft volledig verantwoordelijk. Geen wettelijke grondslag nodig. Het algemeen beslissingsmandaat wordt schriftelijk verleend. Mandaat is toegestaan tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. De bevoegdheid om AVV‟s vast te stellen niet in mandaat worden uitgeoefend uitgeoefend (art. 10:3 lid 2a Awb). Het beslissen op een beroepschrift mag niet worden gemandateerd, op een bezwaarschrift wel. Mandaatverlening aan niet-ondergeschikten is toegestaan, mist de mandataris het goed vindt. (In geval van wethoudersmandaat niet nodig, want steunt al op wettelijke grondslag).

§2.10 Bestuurshandelingen Bestuurshandelingen In het geval van besluiten (art. 1:3 Awb) wordt in het algemeen aangenomen dat het gaat om eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandelingen. Schema blz. 97!! §2.11 Internationale context van het bestuursrecht en de Europese integratie Soevereiniteit berust bij wetgever in formele zin, maar hij opereert wel binnen een internationale context. 2.11.1 Internationale context van het bestuursrecht Nederland is monistisch: bepalingen van internationaal recht waaraan Nederland is gebonden in beginsel zonder dat deze in nationale regels worden omgezet binnen de Nederlandse rechtsorde (kunnen) werken. (art. 93 en 94 Gw) Belanghebbenden kunnen zo ook ee n beroep doen op internationale verdragsrechten. Met name art. 6 EVRM is van bepalende invloed op het Nederlandse administratieve rechtsbeschermingstelsel. Hierbij dient niet alleen te worden g edacht aan het waarborgen van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechtspraak, maar bijv. ook aan het rechtspreken binnen een redelijke termijn. Dit artikel leidde ook tot het einde van het Kroonberoep, want er moet toegang bestaan tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter. 2.11.2 De Europese integratie Het Europese of communautaire recht in van bijzonder invloed op het nationale bestuurs- en bestuursprocesrecht. Ook het aanbestedingsrecht wordt hierdoor sterk beïnvloed, soms is men verplicht buitenlandse aannemers aan te nemen. (Europese aanbesteding) Verdrag van Maastricht 1992  oprichting EU. Centraal staat hier de notie dat niet het nationale recht de doorwerking van het Europese recht regelt. Die doorwerking regelt de communautaire rechtsorde namelijk zelf. Van Gend en Loos arrest  waar een gewoon verdrag enkel verplichtingen schept tussen verdragspartijen, ging het EEG-verdrag een stuk verder. Ook ingezetenen (burgers) van de Gemeenschap konden volgens het Hof (bepaalde) bepalingen rechtstreeks voor hun nationale rechter inroepen. Costa-Enel  het Hof bevestigde het primaat van de Europese rechtsorde, lidstaten konden het communautaire recht niet eenzijdig op basis van nationale wetgeving terzijde stellen. Het Hof van Justitie te Luxemburg is de hoogste instantie die belast is met de uitleg van het Europees recht. Procedure  234 EG-verdrag  Hof is onder meer bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitleg uitle g van het Verdrag.

Samenvatting


8


Het communautair recht wordt onderverdeeld in primair (verdragsrecht) en secundair gemeenschapsrecht. (verordeningen en richtlijnen afkomstig van bevoegde communautaire instellingen). Het communautair recht beïnvloedt in belangrijke mate de bijzondere delen van het nationale recht. Het nationale bestuursrecht zal belanghebbende-burgers onder meer een effectieve rechtsgang moeten bieden om communautaire rechten via de nationale rechter af te dwingen, waarbij hun procespositie minimaal gelijkwaardig moet zijn aan de positie in vergelijkbare „nietcommunautaire‟ communautaire‟ procedures. (beginsel van non-discriminatie) Europese Hof heeft een eigen aansprakelijkheidsleer ontwikkeld, waaraan burgers, los van het nationale aansprakelijkheidsrecht, rechten aan kunnen ontlenen  Francovich-aansprakelijkheid. Europees recht, 3 betekenissen: - het communautaire Europese recht - het recht op basis van het EVRM en andere verdragen in een Europese context waaraan Nederland is gebonden - het nationale (bestuurs)recht van andere landen (op het niveau van de rechtsbeginselen)

Hoofdstuk 3

De Algemene wet bestuursrecht: structuur en kenmerken

§3.1 Inleiding Herziening van de rechtelijke organisatie: de (gedeeltelijke) integratie van de bestuurs- of administratieve rechtspraak in de rechtelijke macht. Huidige stand van zaken: het bestaan van verschillende „hoogste‟administratieve „hoogste‟administratieve rechters en het ontbreken van cassatierechtspraak cassatierechtspraak op belangrijke terreinen van het bestuursrecht. 3.1.1. Doelstellingen (Rapport Startwerkgroep, ging vooraf aan commissie Scheltema 1983.) - Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving - Het systematiseren en vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving - Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben voorgedaan - Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet ni et voor regeling in een bijzondere wet lenen. 3.1.2 De Awb als aanbouwwet Art. 107 lid 2 GW: Wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast. In eerste instantie gold dat alleen voor de non-contentieuze fase (besluitvormingsproces), maar later ook voor de contentieuze fase (bestuursprocesrecht). Commissie Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht kreeg op 23 aug. 1983 opdracht om Awb te ontwerpen. De Awb zou in tranches tot stand worden gebracht. De verschillende tranches bevatten bepalingen en regelingen inzake het algemeen deel van het bestuursrecht. De bijzondere delen blijven geregeld in bijzondere wetgeving en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten. De Awb bevat nu veel formeel recht en is opgebouwd rond het besluitbegrip. Hoofdstuk 1: algemene bepalingen en definities. Hoofdstuk 2 t/m 5: primaire bestuurlijke besluitvormingsproces (non-contentieus). Hoofdstuk 6,7 en 8: contentieuze procedures. Hoofdstuk 9: algemene bepalingen klachtbehandeling. Hoofdstuk 10: bepalingen over bestuursorganen. 3.1.3 De Awb als complex wetgevingsproject Vierde tranche: attributie, openbaarheid van bestuur, bestuursrechtelijke geldvorderingen, bestuurlijke boete, rechtstreeks beroep, elektronisch verkeer, samenhangende besluiten. 3.1.4 Gelaagde structuur en schakelbepalingen Zijn belangrijke kenmerken van de Awb. De gelaa gde structuur brengt met zich dat vaak niet kan worden volstaan met het raadplegen van één hoofdstuk van de Awb. Eerst beginnen met bijzondere wet raadplegen, die kan namelijk aanvullingen op of afwijkingen van Awb bevatten. Op bestuurshandelingen die niet voldoen aan het besluitbegrip, zijn de bepalingen van de Awb in beginsel niet van toepassing. (zoals privaatrechtelijke rec htshandelingen en feitelijke handelingen).

Samenvatting


9


Maar het tweede lid van art. 3:1 Awb verklaart afd. 2 t/m 5 van h. 3 van overeenkomstige toepassing op andere handelingen van bestuursorganen, voorzover de aard van die handelingen zich daartegen niet verzet. 3.1.5 Verhouding Awb tot andere – bijzonderebijzondere- wetgeving De Awb strekt er niet toe bijzondere bestuurswetten te vervangen. Bestuursbevoegdheden treft men in beginsel alleen aan in bijzondere bestuurswetten, daarom moet men de Awb raadplegen in samenhang met een bevoegdheidsverschaffende wet. Awb voorziet in 4 soorten regels: - regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. - Regels die moeten worden beschouwd als voor normale gevallen beste regelingen. (soms afwijken van algemene regel, te herkennen aan „tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald) - Regels die restbepalingen zijn en die gelden wanneer de bijzondere regelgever heeft nagelaten een regeling te treffen. (vangnetfunctie) - Regels die behoren tot een facultatieve standaardregeling.

Hoofdstuk 4

Besluiten in de de zin van de Algemene wet bestuursrecht

§4.1 Inleiding Awb is opgebouwd rondom het besluitbegrip (art. 1:3 Awb). Een beschikking is volgens de wettelijke definitie een besluit dat niet van algemene algemene strekking is. Het is in feite een verzamelbegrip voor publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen die op belangrijke punten overeenkomsten vertonen, maar op veel punten juist vergaand van elkaar verschillen. Een besluit dat geen beschikking is, wordt aangemerkt als een besluit van algemene strekking (BAS). Belangrijke categorieën zijn de besluiten die algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels inhouden. §4.2 Besluiten in de zin van artikel artikel 1:3 jo. artikel 6:2 Voor de toegang in bezwaar of beroep hanteert de Awb een ruimer besluitbegrip dan geldt voor de primaire bestuurlijke besluitvorming. Uit de toelichting op art. 1:3 blijkt dat de wetgever uitgaat van een positief besluitbegrip, een weigering (niet gericht op rechtsgevolg) is geen besluit in de zin van de Awb. Dit staat er niet letterlijk, maar blijkt uit art. 1:3 lid 2  daarin wordt de afwijzing van een aanvraag gelijk gesteld met een positieve beschikking. Nu hoeven weigeringen niet te voldoen aan de vereisten van hoofdstuk 3 Awb. Maar inzake beschikkingen acht de wetgever de rechtspositie van de burger belangrijker dan de bestuurslasten van de overheid. Doordat het negatieve besluitbegrip niet wordt genoemd, zou men tegen BAS ook niet kunnen procederen. Oplossing: art. 6:2 Awb stelt voor de rechtsbeschermingfase met een besluit namelijk gelijk: de schriftelijke weigering een besluit te nemen en het niet-tijdig nemen van een besluit. §4.3 De publiekrechtelijke rechtshandeling art. 1:3 lid 1 Awb  schriftelijkheid: het genomen besluit moet uit een schriftelijk stuk kenbaar zijn om aan de definitie te voldoen. (is ook vorm van rechtszekerheidsheidsbeginsel). Besluiten die niet de vorm hebben van een schriftelijke beslissing, zijn geen besluit in de zin van de Awb, 1:3 lid 1, wel deels via lid 2. De 2 elementen van de publiekrechtelijke rechtshandeling zijn het vereiste van het bestaan van een publieke bevoegdheid (de eis van publiekrechtelijk) en het gericht zijn van de handeling op extern rechtsgevolg (rechtshandelingvereiste). Er moet sprake zijn van een beslissing van een bestuursorgaan die steunt op een expliciete e xpliciete bestuursbevoegdheid, welke beslissing een wijziging in de wereld van het recht met zich brengt. Het moet niet gaan om een rechtstreeks uit de wet of het recht in ruime zin voortvloeiende plicht of recht. Feitelijk overheidshandelen is geen besluit. Het rechtsgevolg moet in de regel door het bestuursorgaan bestuursorgaan zijn beoogd, „rechtsgevolgen „rechtsgevolgen kunnen voortvloeien‟ is niet genoeg. Het rechtsgevolg moet extern werken, beslissingen die alle en intern werken zijn geen besluiten in de zin van de Awb. Tenslotte moet een besluit definitief zijn, voorbereidingshandelin voorbereidingshandelingen gen of mededelingen vallen daar dus niet onder. Het publiekrechtelijke karakter van een rechtshandeling volgt in de regel uit de grondslag van de bestuursbevoegdheid. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn niet gebonden aan het soort persoon: privaatrechtelijke autonomie.

Samenvatting


10


Uitzonderingen op de hoofdregel: Besluiten die steunen op: (en niet op een wettelijke bevoegdheid) - beleidsregel - publieke taak - algemeen rechtsbeginsel (van Vlodrop-kwestie) En besluiten die een appellabel (voor beroep vatbaar) rechtsoordeel van een bestuursorgaan impliceren. (Bij algemeen rechtsbeginsel: Formele connexiteitseis: tegen een besluit is slechts bezwaar en beroep mogelijk, indien en voorzover het zelfstandige besluit samenhangt met een ander besluit waartegen reeds beroep mogelijk is bij een bestuursrechter.) §4.4 Soorten besluiten BAS: besluiten inhoudende AVV, besluiten inhoudende beleidsregels en overige besluiten van algemene strekking (plannen, planonderdelen.) Tegen AVV en beleidsregels staat geen rechtstreeks beroep open op de bestuurssector van de rechtbank (art. 8:2 Awb) 4.4.1 Algemeen verbindende voorschriften Het moet gaan om de bevoegdheid om algemene regels tot stand te brengen die eenieder kunnen binden. Deze regels werken naar buiten toe. De bevoegdheid om zodanige regels tot stand te brengen moet steunen op een wettelijk voorschrift. Relevant voor het bestaan van een AVV is primair dat het rechtsfeit herhaalbaar is. Een AVV wordt bij besluit tot stand gebracht. 4.4.2 Beleidsregels Beleidsregels (art. 1:3 lid 4 Awb) steunen niet op een uitdrukkelijke bevoegdheid tot regelstelling, maar strekken tot een algemene al gemene bekendmaking van beleid dat aangeeft hoe een reeds bestaande bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoefend. Inherente afwijkingsbevoegdheid: ten gunste van appellant afwijken van beleidsregel, door redelijkheid. Richtlijnen, circulaires en resoluties zijn ook beleidsregels. In 1970 is de HR omgegaan: c irculaires in het belastingrecht waren niet langer een puur interne zaak. Sinds 1985 (Sloopregeling Binnenvaart 1976) vond de HR dat enkele beleidsregels vallen onder art. 79 Wet RO. Een beleidsregel doet niet meer dan het vertrouwen wekken dat van een bepaalde beschikkingsbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt. Naleving kan indirect (!) via de beginselen van behoorlijk bestuur worden afgedwongen. Wettelijke definities: „algemene „algemene regel‟, „bij besluit vastgesteld‟, „niet zijnde een AVV, omtrent‟, etc. Art. 4:81 Awb bepaalt wanneer bestuursorgaan beleidsregels mag stellen. Art. 4:84 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel moet handelen. Art. 4:82 Awb bepaalt dat er lichtere motiveringsplicht voor beleidsregels is. 4.4.3 Overige besluiten van algemene strekking - Het plan: een geheel van samenhangende maatregelen van de overheid, waardoor de verwerkelijking van een bepaalde geordende toestand wordt nagestreefd. (Ook art. 110 l id 1A Gemeentewet). Wettelijk plan: steunen op wettelijke wett elijke planbevoegdheid, bijv. bestemmingsplan. Plannen kunnen beleidsregels bevatten ten aanzien van heel he el verschillende bevoegdheden. Grootste probleem: onbestemdheid. Wil een plan een besluit zijn, dan gaat het vaak om een wettelijk geregeld plan met een beoogd publiekrechtelijk rechtsgevolg. - Concrete norm: een administratiefrechtelijke rechtshandeling, waardoor aan een AVV concrete inhoud en praktische toepasbaarheid naar tijd en plaats moet worden gegeven. (Belifante) Een concrete norm is geen beschikking, want die richt zich in het algemeen tot een ieder. 4.4.4 Het onderscheid BAS-beschikking Oude jurisprudentie ontwikkelde 3 criteria voor onderscheid: - persoonscriterium (adressaatcriterium): vaststellen welke individualiseerbare personen tot deze groep behoren. - Zaakscriterium: pas na persoonscriterium. Beschikking wordt alleen aangenomen wanneer de aard, de hoedanigheid van een nauwkeurig omschreven zaak bepalend i s voor het nemen van een besluit. - Samenhangcriterium: een in beginsel te i ndividualiseren besluit moet worden gezien als een onlosmakelijk onderdeel van een BAS.

Samenvatting


11


§ 4.5 Enige soorten beschikkingen Wanneer sprake van beschikking  titel 4.1 Awb. Indelingen onder beschikkingen: - beschikkingen op aanvraag of ambtshalve (op eigen init iatief) beschikkingen: vergunning en intrekking vergunning, belastingaanslag. - Persoons- (wanneer het afhangt van de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager, niet overdraagbaar!) en zaakgebonden (kwaliteiten spelen geen rol, wel overdraagbaar) beschikkingen: wapenverlof en bouwvergunning. bouwvergunning. - Rechtsvastellende- en rechtscheppende beschikkingen: declaratoire (bindende vaststelling door een bevoegd bestuursorgaan van een rechtstoestand, bijv. vaststellen kiesregister) en constitutieve (nieuw recht of een nieuwe verplichting gecreëerd, bijv. verblijfsvergunning) beschikkingen. - Vrije en gebonden beschikkingen. Niet absoluut, van belang voor de omvang van de rechtelijke toetsing. - Begunstigende en belastende beschikkingen. Vaak heeft een beschikking beide aspecten. Van belang voor de mogelijkheid van het intrekken van een beschikking. - Aflopende (bijv. bouwvergunning, eenmalige handeling) en duurzame (bijv. milieuvergunning) beschikkingen. - Vrijwarende en niet-vrijwarende vergunningen. De vraag is of een vergunninghouder door het gebruik ervan niettemin een onrechtmatige daad (BW) kan plegen. Arrest EZH/Bailey. §4.6 De beschikking: een veelzijdig bestuursinstrument bestuursinstrument Op basis van beschikkingen geven bestuursorganen in concreto invulling aan de praktijk van het besturen. (realisatie van beleidsdoeleinden). Bestuursbevoegdheden Bestuursbevoegdheden machtigen bestuursorganen om eenzijdig rechtsgevolgen tot stand te brengen. Daarom is het met veel rechtswaarborgen omgeven en hebben ze een instrumenteel perspectief (sturen en reguleren). Soorten beschikkingen: vergunning, machtiging, toelating, vrijstelling, ontheffing, verlof, concessie, statusverlenende beschikking, beschikking tot beslaglegging (onteigening), onttrekkingen, handhavingbeschikking, financiële verplichting, verstrekking, uitkering, subsidies, schadevergoeding en nadeelcompensatie. §4.7 Kwalificatie van bestuurshandelingen en de gelaagde structuur van de Awb De Awb kent 3 valkuilen: - motiveringsplicht - hoorplicht - zorgvuldigheidsbeginsel Schema’s blz. 167 en 168!

Hoofdstuk 5

De bestuursrechtelijke normering van besluiten

§ 5.1 Inleiding De binding aan publiekrechtelijke normen is van belang voor de rechtelijke controle van bestuursactiviteiten. Besluiten van bestuursorganen mogen in ieder geval niet in strijd zijn met de wet, ze moeten steunen op de wet (wetmatigheid van bestuur). Ruim opvatten, besluit moet voldoen aan: - relevant verdragsrecht (art. 93 en 94 Gw) - relevant communautair recht - relevante bepalingen uit de Grondwet (vooral hoofstuk 1) - wet in formele zin (bijzondere wet en Awb) - overige AVV (AMvB‟s, ministeriële, ministeriële, provinciale, gemeentelijke en overige verordeningen) - abbb Abbb die niet zijn gecodificeerd in de Awb: gelijkheidsbeginsel (art. 1 Gw), vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel. Via de normerende werking van de abbb (met name zorgvuldigheids-, motiverings- en vertrouwensbeginsel) werden beleidsregels medebepalend voor het normeren van de bestuurlijke besluitvorming. Modificatie: het scheppen van nieuw recht en specifiek-wettelijke inkleuring van ongeschreven recht. (bijv. art. 3:4 lid 2 Awb)

Samenvatting


12


§5.2 Totstandkoming van besluiten * Fair play, verbod van vooringenomenheid Art. 2:4 Awb. Het bestuur moet een burger met open vizier tegemoet treden, t reden, geen dubbele agenda hanteren, duidelijke spelregels hanteren en zi ch verre houden van het frustreren van rechten van burgers. Waken voor tweepettenproblematiek. * Het (formeel) zorgvuldigheidsbeginse zorgvuldigheidsbeginsell Art. 3:2 Awb. Besluiten moeten zorgvuldig worden voorbereid. Bijv. hoorplichten, advisering (3:9, 3:49 en 3:50 Awb), onderzoeksplicht. Het bestuur dient op de hoogte te zijn van de relevante feiten en de bij het besluit betrokken belangen. * Verbod van détournement de pouvoir Art. 3:3 Awb. Een bestuursorgaan mag de hem geattribueerde of delegeerde bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor die bevoegdheid is gegeven. Dit valt vaak rechtstreeks onder strijd met een algemeen verbindend voorschrift. (Zandvoortse woonruimtevorderingsarrest). * Belangenafwegingsplicht, materiële zorgvuldigheid, evenredigheidsbeginsel, willekeurverbod Art. 3:4 lid 1 Awb. Een bestuursorgaan is, in geval van beleidsvrijheid, verplicht om alle relevante belangen daadwerkelijk en op een evenwichtige wijze af te wegen. Art. 3:4 lid 2  evenredigheidsbeginsel, rechter mag niet plaatsnemen op de stoel van het bestuur. Daarom toetsen of het niet onevenredig is, grenscontrole, marginale toetsing. Wi llekeurverbod (in redelijkheid niet tot een besluit kunnen komen bij afweging af weging belangen) Doetinchemse woonruimtevorderings woonruimtevorderingsarrest. arrest. * Motiveringsbeginsel Het orgaan moet inzichtelijk maken waarom het een besluit met een bepaalde inhoud heeft genomen. Vereisten: kenbaar (duidelijk) en draagkrachtig. Art. 3:46 (deugdelijk) en 3:47 lid 1 (vermelden bij bekendmaking besluit). Concreet, want belanghebbenden moeten verweer kunnen voeren. * Gelijkheidsbeginsel Door objectieve rechtvaardiging kan een ongelijke behandeling toch gerechtvaardigd zijn. Geen beroep op gelijkheidsbeginsel in geval van: contra legem (in strijd met wet), wijziging van beleid, foutieve beschikking, verkeerd bestuursorgaan. * Vertrouwensbeginsel Vereisten succesvol beroep: gerechtvaardigd vertrouwen (door bevoegd orgaan), belangen van andere burgers verzetten zich er niet tegen, dispositievereiste (fidens heeft voortgebouwd op vertrouwen, niet nakomen brengt hem in een nadelige nadeli ge situatie) (art. 4:50 lid li d 2 Awb) Contra legem verwachtingen worden niet gehonoreerd door Afdeling rechtspraak RvS en Afdeling bestuursrechtspraak, want die hebben te maken met derdebelangen. Doorbraakarrest: wanneer in geval van belastingrecht onder strikte voorwaarden het vertrouwensbeginsel wordt aanvaard. Vertrouwensbeginsel speelt een rol voordat een besluit tot stand komt. * Rechtszekerheidsbeginsel Materiële rechtszekerheidsbeginsel beschermt met name de rechtspositie van een belanghebbende nadat een besluit tot stand is gekomen. Standaarduitspraak: restauratie Grote of St. Bavokerk Haarlem. Het formele rechtszekerheidsbeginsel stelt eisen aan de dui delijkheid van besluiten en in het bijzonder vergunningen en ontheffingen. 5.2.9 De burgerlijke rechter en algemene beginselen van behoorlijk bestuur Voor 1976 onrechtmatigedaadsactie, bij gebrek aan algemene bestuursrechter 1987 HR oordeelt dat ook burgerlijk rechter mag toetsen aan abbb. (IKON-beleidsconsulenten)

§5.3 Specifieke normering ten aanzien van beschikkingen Bij beschikking raadplegen: hoofdstuk 3, titel 4.1 Awb en de bijzondere wet waarop de beschikkingsbevoegdheid beschikkingsbevoegdheid rust. Beslistermijnen dienen de rechtszekerheid. r echtszekerheid. Bij beslistermijnen (art. 4:13 Awb) eerst kijken naar bijzondere wet, Awb is een vangnet wanneer bijzondere wet het niet vermeldt. (8 weken). Niet tijdig beslissen  bezwaar of beroep aantekenen (art. 6:2), art. 6:20 bepaalt dat het bestuursorgaan verplicht blijft een besluit te nemen. §5.4 Intrekking en wijziging van beschikkingen Bestuursorganen mogen beschikkingen intrekken/wijzigen, intrekken/wijzigen, maar niet altijd. a ltijd. Wanneer de bijzondere wet uitdrukkelijk intrekking en wijziging toestaat, dan mag het ook, het is i s dan duidelijk genoeg. Het

Samenvatting


13


mag alleen indien de wettelijke regel die bepaalt. Begunstigende intrekking of wijziging levert geen problemen op, belastende wel. Dan geldt het onderscheid tussen terugnemen (wel terugwerkende kracht) en opzeggen (geldt alleen voor toekomst). Materiële zorgvuldigheidsbeginsel (belangenafweging) speelt hier een rol.

Hoofdstuk 9

Bestuursrechtelijke voorprocedures

§9.1 Bezwaar en administratief beroep Bezwaar en administratief beroep zijn voorprocedures die vooraf gaan aan een beroep op de administratieve rechter. Ze zijn gericht op een volledige heroverweging van het primaire besluit door het bestuur. Bezwaar: indien voorziening tegen een besluit kan worden gevraagd bij hetzelfde orgaan dat het primaire besluit nam (art. 1:5 lid 1 Awb). Administratief beroep: beroep instellen bij ander orgaan dan het primair besluitende orgaan (art. 1:5 lid 2 Awb). Bijzondere wet schrijft voor wat te gebruiken. 9.1.1 Bestuurlijke voorprocedures versus beroep op de administratieve rechter Beslissing op bezwaar en adm. beroep wordt genomen door een bestuursorgaan, administratiefrechtelijke rechtspraak wordt gedaan door een onafhankelijke rechter. De rechter t oetst alleen de rechtmatigheid (aan geschreven + ongeschreven recht), het bestuursorgaan toetst de rechtmatigheid, beleidsaspecten en de doelmatigheid. Het bestuursorgaan neemt een nieuw besluit, de rechter niet (in strijd met trias). De rechter oordeelt ex tunc, naar het moment waarop de bestreden beslissing is genomen. Het bestuursorgaan toetst toetst ex nunc, nieuwe feiten die zich na het besluit hebben voorgedaan worden toch meegenomen. 9.1.2 Nogmaals: bezwaar versus administratief beroep Nadeel administratief beroep: decentralisatiegedachte, het ene bestuursorgaan oordeelt over de ander. Daarom goede motieven nodig. De bestuurslasten van bezwaarschriftprocedures zijn in het algemeen minder dan van administratief beroep.

§9.2 De bezwaarschriftproced bezwaarschriftprocedure ure 9.2.1 Het systeem van de bezwaarschriftprocedure Voor beroep op een administratieve rechter i s een bezwaarschriftprocedure verplicht. Uitzonderingen staan in art. 7:1 lid 1 Awb. Van belang is afdeling 7.2 Awb. 9.2.2 De functies van de bezwaarschriftprocedure * rechtsbeschermingsfunctie: bijv. hoor en wederhoor, instellen van een adviescommissie (onpartijdigheid), compensatie van mandaat. Art. 7:11 lid 1 Awb  grenzen van het bezwaarschrift respecteren (verbod van ultra petita tegengaan). Verbod van ref ormatio in peius (indiener mag door het indienen van het bezwaarschrift er niet op achteruit gaan. Centraal staat de heroverweging van een besluit van een bestuursorgaan, mede in het licht van rechtmatigheidsvragen. * leerfunctie: leren door het maken en herstellen van fouten. * zeeffunctie: door fouten te herstellen tijdens de bezwaarschriftprocedure ligt er minder werklast bij de administratieve rechter. * Verduidelijkingsfunctie: meer en nieuwe informatie, completer besluitvormingsdossier. Beschikkingenfabrieken zijn vrij snel bereid om gemaakte f outen te herstellen (bijv. Belastingdienst). Beschikkingenateliers doen dat minder snel, die hebben vaa k het nodige onderzocht. 9.2.3 Rechtstreeks beroep of prorogatie Nieuw voorstel: artikel: 7:1a Awb  overslaan bezwaarschriftprocedure is toegestaan met wederzijds goedvinden. Het bezwaarschrift wordt dan geconverteerd in een beroepschrift. De bevoegde administratieve rechter neemt het over, maar kan het besluit ook terugsturen t erugsturen (art. 8:54 lid 1 Voorstel RB) wanneer hij een bezwaarschriftprocedure noodzakelijk vindt.

Samenvatting


14


§9.3 De bezwaarschriftprocedures en enige andere Awb-procedures 9.3.1 Bezwaarschriftprocedures versus voorbereidingsprocedu voorbereidingsprocedures res Bezwaarschrift wordt gevoerd nadat het besluit genomen is, voorbereidingsprocedure ervoor. Formele inspraakprocedures: bestuur heeft grote mate beleidsvrijheid en derdenbelanghebbenden spelen een grote rol. Wanneer er een grote voorbereidingsprocedure heeft plaatsgevonden, is bezwaarschrift overbodig (art. 7:1 lid 1 onder d Awb). 9.3.2 Bezwaarschriftprocedure versus klachtprocedure kl achtprocedure Art. 9:1 lid 1 Awb  eenieder kan klacht indienen over de wijze waarop het orgaan zich heeft gedragen. Het gaat dus om een behoorlijkheidstoetsing van een gedraging. §9.4 Toegangsvereisten bezwaarschriftprocedu bezwaarschriftprocedure re Belangrijkste vereisten: er moet sprake zijn van een besluit in de zin van de Awb en het zijn van belanghebbende in de zin van de Awb. Art. 6:5 Awb stelt eisen aan bezwaarschriften. Afdeling 6.2 Awb is van belang! Redelijke termijn is 8 weken, wanneer bestuursorgaan helemaal niks van zich l aat horen. Bekendmaking besluiten: afdeling 3.6 Awb. §9.5 De geschiedenis van het Kroonberoep en artikel 6 EVRM Kroonberoep was de belangrijkste vorm van administratief beroep, de minister beslist. Afdeling geschillen van bestuur RvS gaf advies, daar week de minister nauwelijks van af. Einde kroonberoep: Bethem-arrest. Het Hof oordeelde dat de Kroon in Kroonberoep besluit als een bestuursorgaan en niet als een administratieve rechter rechtspreekt. Art. 6 EVRM zegt dat iedereen toegang heeft tot een onafhankelijke rechter en dat is de Kroon niet. Met ingang van 1 januari 1994 is het Kroonberoep geheel afgeschaft.

Hoofdstuk 10 Rechtsbescherming tegen de overheid: de rechter §10.1 Inleiding Art. 1:4 lid 1 Awb: administratieve rechter  onafhankelijk, bij wet ingesteld orgaan, met administratieve rechtspraak belast. (rechterlijke macht of ander orgaan dat dezelfde functie heeft) Rechtelijke macht: belastingkamers gerechtshoven, sectoren bestuursrecht en kanton v/d rechtbank. Andere organen: Afdeling bestuursrechtspraak RvS, CRvB, CBB. Onderverdeling in gespecialiseerde en algemene (art. 8:1 lid 1 Awb) administratieve rechters. Burgerlijk rechter is de restrechter. Burgerlijk procesrecht staat in hoofdstuk 8 Awb. §10.2 Historische ontwikkeling Rechtsbescherming tegen overheid is altijd verbrokkeld geweest door: verbrokkeldheid van materieel bestuursrecht, veel verschillende meningen. Grondwetswijziging van 1887 maakte administratieve rechtspraak formeel mogelijk. Voor WOII geen algemeen stelsel, administratieve rechtspraak rustte toen op 3 pijlers: Kroonberoep, de bijzondere bij zondere administratieve rechtspraak en de aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter. 1954 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie: CBB zich gespecialiseerd voor product- en bedrijfschappen. 1956 belastingkamers Hof en in cassatie HR voor belastingzaken (door Wet arb) 1963 commissie De Monchy: Wet beroep administratieve beschikkingen (BAB)  Kroonberoep staat open tegen beschikkingen centrale overheid. (alleen rechtmatigheidstoetsing). 1976 commissie Wiarda: Wet BAB wordt Wet Arob (voorloper Awb).  Afdeling rechtspraak RvS werd algemene administratieve rechter. Vanaf 1988 ook beschikkingen overnemen van Kroonberoep (Wet TwK). Opgeheven in 1994, na Bethem-arrest. Nu weer 3 pijlers: stelsel van bijzondere adm. rechters, de algemene adm. rechtspraak in eerste aanleg bij sectoren bestuursrecht rechtbank (Hoger beroep bij (ligt aan soort zaak) Afdeling bestuursrecht RvS, CRvB of CBB) en de aanvullende rec htspraak door burgerlijk rechter. §10.3 Functies en kenmerken van het bestuursproces Administratieve rechtspraak: belanghebbende legt besluit voor aan adm. rechter om het te laten beoordelen op rechtmatigheid. (beroepsprocedure) Rechter verklaart beroep gegrond (art. 8:72 lid 1

Samenvatting


15


Awb) of ongegrond. Alleen adm. rechter kan besluit ex tunc (met terugwerkende kracht) vernietigen! Dit werkt jegens eenieder (erga omnes). 10.3.1 Rechtsbescherming versus controle? Bestuursprocesrecht heeft 2 functies: rechtsbeschermingsfunctie en t oezichtfunctie (controleren en handhaven objectief recht). Voor 1 jan. 1994 was het belangrijkste doel het handhaven van het objectieve recht. 2 consequenties: - reformatio in peius: burger die beroep instelt i nstelt kan door de rechtelijke uitspraak in een slechtere positie komen in verhouding tot het door hem bestreden besluit. Na 1994 verboden. - Ultra petita: rechter mag ook optreden optr eden buiten de grenzen van het geschil. (ambtshalve toetsing). Na 1994 soms geoorloofd. 10.3.2 Enige beginselen van bestuursprocesrecht bestuursprocesrecht Art. 8:69 Awb  verdedingsbeginsel (lid 1; hoor en wederhoor) en aanvullen van r echtsgronden (lid 2; ius curia novit, ambtshalve, verplicht) e 3 beginsel: niet-lijdelijkheid van de rechter  kan ambtshalve de feiten aanvullen. (art. 8:69 lid 3 Awb) Hierdoor ongelijkheidscompensatie voor burger, die vaak minder bewijs kan aanvoeren. Materiële waarheidsvinding: bestuursrechter kan ambtshalve de feiten waarop een bestreden besluit steunt in kaart brengen. Vrijbewijsleer: is niet vermeld in Awb, maar niet helemaal, bijv. art. 3:2 en 3:46 Awb. Maar wie stelt dat een besluit onrechtmatig is, zal dat in ieder geval aannemelijk moeten maken. 10.3.3 De procedure op hoofdlijnen Hoofdstuk 6 geldt ook voor beroep adm. rechter. Niet kosteloos, griffierecht betalen (art. 8:41 Awb). Gewone procedure enkelvoudige kamer, complexe procedure meervoudige kamer (art. 8:10 Awb). Kenmerkend voor gewone procedure: vooronderzoek (af. 8.2.2) en onderzoek ter zitting (afd. 8.2.5). Voor goede procesorde mogen partijen tot 10 dagen voor de zitting stukken indienen (art. 8:58 Awb)

§10.4 De toegang tot de (algemene) administratieve rechter Om beroep in te stellen bij de adm. rechter moet deze bevoegd zijn; het beroep moet ontvankelijk zijn. Algemene adm. rechter in eerste aanleg: sector bestuursrecht rechtbank, op grond van art. 43 Wet RO en art. 8:1 lid 1 Awb, tenzij er sprake is van een bijzondere rechtsgang. 10.4.1 Absolute competentie en het vereiste van belanghebbendheid Het besluitbegrip is in beginsel bepalend voor de bevoegdheid van de bestuursrechter. De belanghebbendheid is een voorwaarde voor ontvankelijkheid bij de bestuursrechter. Voldoende procesbelang: appellant moet belang hebben bij de uitspraak van de adm. rechter. Art. 8:6 lid 1 Awb  de bijzondere rechtsgang gaat voor de algemene! al gemene! Belangrijkste bijzondere adm. rechters: - Afdeling bestuursrechtspraak RvS: hogerberoepsinstantie van uitspraken rechtbank, maar ook in eerste en enige aanleg in een aantal gevallen. - Centrale Raad van Beroep: voor alles hogerberoeprechter, soms ook in eerste en enige aanleg. - College van Beroep voor het bedrijfsleven: Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, bevoegd op sociaal-economisch recht, beperkte hogerberoepsfunctie (economisch). - Belastingkamers van de gerechtshoven en de belastingkamer van de Hoge Raad. Uitgezonderde besluiten (geen beroep bij adm. rechter mogelijk): - AVV en beleidsregels en daarmee op 1 lijn te stellen besluiten (art. 8:2 Awb). Machtenscheidingsargument: Machtenscheidingsargum ent: adm. rechter zou zich teveel met wetgevende activiteiten kunnen bezighouden. Te grote toestroom, want geldt voor iedereen. - Besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling (art. 8:3 Awb) - Bepaalde categorieën besluiten als omschreven in art. 8:4 Awb. - Besluiten genomen op grond van een wettelij k voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij de Awb behoort (negatieve lijst).

Samenvatting


16


10.4.2 Relatieve competentie Art. 8:7 Awb geeft een regeling voor de relatieve competentie van de rechtbanken. Lid 1: uitgangspunt zetelaanknoping: beroep instellen tegen besluit van e en orgaan van een provincie, gemeente, waterschap. Lid 2: woonplaatsaanknoping: beroep instellen tegen besluit van regering en ministers (Den Haag niet overbelast en burgervriendelijk). 10.4.3 Eerst bestuurlijke voorprocedure Art. 6:13 Awb: men mag in de bestuurlijke voorprocedure zijn beurt niet voorbij laten gaan, redelijkerwijs. Geldt niet wanneer er bijv. nog een aanvullend voorschrift wordt vermeldt.

§10.5 Voorlopige rechtsbescherming – de voorzieningenrechter Uitgangspunt bestuursprocesrecht bestuursprocesrecht (art. 6:16 Awb): bezwaar en beroep hebben een niet-schorsende werking. Een besluit kan in werking treden, tre den, hoewel er bezwaar tegen is. Voorlopige voorzieningprocedure (art. 8:81 lid 1 Awb) kan alleen worden gevraagd indien de voorprocedure in de hoofdzaak reeds loopt (connexiteitseis). Meest belangrijke voorlopige voorziening is de schorsing van het bestreden besluit, maar ook een positieve maatregel. Voorzieningenrechter is ook bevoegd tot kortsluiting (art. 8:86 Awb): onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak, voorwaarde is wel dat het beroep aanhangig is, alleen bezwaarschrift is niet voldoende. §10.6 Toetsing Art. 8:77 lid 2: rechter rec hter moet bij gegrondverklaring vermelden welke (on)geschreven regel werd geschonden. 10.6.1 Exceptieve toetsing Exceptieve of indirecte toetsing: iedere rechter is bevoegd om naast de toetsing aan geschreven en ongeschreven recht het besluit ook te toetsen aan een hogere regeling of aan ongeschreven rechtsbeginselen. Uitzondering: art. 120 Gw; rechter mag wet in formele zin niet toetsen aan de Grondwet. Steeds meer kritiek hierop, mede door Harmonisatiewet-arrest. Indien de r echter een lagere regeling in strijd acht met een hogere regeling of ongeschreven rechtsbeginsel, dan wordt die buiten toepassing gelaten (niet vernietigd). 10.6.2 Omvang van het geding Art. 8:69 Awb  de adm. rechter is bij zijn toetsing in beginsel gebonden aan de beroepsgronden die door een appellant in diens beroepschrift zijn geformuleerd. De rechter vertaalt de beroepsgronden van een appellant in rechtsgronden. Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden is iets anders dan ambtshalve toetsing (toetsen zonder dat er in het beroepsschrift aanleiding toe is). Uitgangspunt is dat de rechter uitsluitend bevoegd s om ambthalve a mbthalve te toetsen aan bepalingen van openbare orde (rechtsnormen die dermate essentieel worden geacht voor het functio neren van het rechtsstelsel).

§10.7 Uitspraakbevoegdheden en afdoeningsmodaliteiten afdoeningsmodaliteiten De uitspraak van de adm. rechter kan mondeling of schriftelijk zijn. Er zijn 4 formele uitspraakbevoegdheden (art. 8:70 Awb): - onbevoegdverklaring van de rechtbank - niet-ontvankelijkverklaring van het beroep - ongegrondverklaring van het beroep - gegrondverklaring van het beroep Gevolgen van gegrondverklaring (afdoeningsmogelijkheden) 8:72 Awb: - Vernietiging (art. 8:72 lid 1 Awb), met terugwerkende kracht rechtsgevolgen ontnemen, daarna opnieuw voorzien. - In stand laten rechtsgevolgen (art. 8:72 lid 3 Awb), om redenen van proceseconomie, belangenafweging en ter voorkoming van reformatio in peius. - Opdracht (art. 8:72 lid 4 Awb) voor bestuursorgaan om nieuw besluit te nemen. - Zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 4 Awb), moet het wel gaan om sterk gebonden besluiten. Op grond van het tijdigheidsbeginsel kan worden verdedigd dat de adm. rechter bij voorkeur een geschil finaal beslecht.

Samenvatting


17


-

-

Termijnstelling, voorlopige voorziening, dwangsom (art. 8:72 lid 5, 6 Awb) Schadevergoeding (art. 8:73 en 8:73a Awb) besluit moet onrechtmatig zijn. 2 wegen: verzoek in de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakend besluit of een zelfstandig schadebesluit aanvragen nadat besluit is vernietigd. Vergoeding griffierecht, proceskostenvergoeding proceskostenvergoeding (art. 8:74, 8:75 en 8:75a Awb)

§10.8 Hoger beroep en cassatie Cassatierechter mag alleen toetsen aan het recht, met feiten houdt hij zich niet meer bezig. Hij richt zich op de uitleg van het recht (trechtermodel) Geen devolutieve werking (zowel recht als feiten; herkansingsfunctie). Cassatie komt weinig voor, alleen in belastingzaken. Krachtens art. 37 Wet RvS heeft de Afdeling bestuursrechtspraak RvS een algemene competentie inzake hoger beroep. Artikel 18 Beroepswet geeft een specifieke competentie aan de CRvB om in hoger beroep recht te spreken: in ambtenaarrechtelijke geschillen en sociale zekerheidgeschillen. Hogerberoepsfunctie van CBb is beperkt tot wetten die in i n de bijlage bij de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie worden genoemd (art. 20 WBB), zij is i s primair een gespecialiseerde adm. rechter die rechtspreekt in eerste en enige aanleg. Schema op blz. 329! RvS is adviserende en rechtsprekende instantie (in strijd met art. 6 EVRM), maar door arrest Kleyn veilig gesteld. §10.9 De aanvullende rol van de burgerlijke rechter Pas als de burgerlijke rechter vaststelt dat een adm. rechter een ee n gelijkwaardige rechtsbescherming kan bieden, treedt hij terug. 10.9.1 Bevoegdheid burgerlijke rechter Guldemond-arrest  ruime bevoegdheid burgerlijke rechter bevestigd. In dit arrest werd de leer van het fundamentum petendi verworpen en de leer van het petitum (objectum litis) neergelegd. De burgerlijke rechter koppelt zijn bevoegdheid niet aan de eis dat er sprake moet zijn van een privaatrechtelijk geschil, de materieelrechtelijke grondslag van de eis is niet bepalend. 10.9.2 Aard en omvang van de (aanvullende) rechtsbescherming Voor 1976 toetste de burgerlijke rechter beschikkingen vooral aan de onrechtmatige overheidsdaad, want er was geen adm. rechter. In 1976 nam Afdeling best.rs. RvS het over. Tussen 1976 en 1994 lag het accent op het toekennen van schadevergoeding (door burgerlijke rechter), nadat het besluit door de adm. rechter was vernietigd. 3 arresten die d ie van belang waren voor de ontwikkeling van de AVV: Vestigingsregeling Boekverkopersbedrijf Boekverkopersbedrijf 1958, landbouwvliegersarrest 1986 en Varkensmester I 1991. Art. 5:24 lid 1 Awb  bestuursdwang mag uitgevoerd worden, mits het zorgvuldig geschiedt. Niet zorgvuldig: onrechtmatige overheidsdaad. Ook een feitelijke voorbereidingshandeling kan soms los van een besluit een onrechtmatige daad opleveren. (vertrouwensbeginsel geschonden) Succes in Bolsius-arrest 1990. 10.9.3 Voorrangs- en aansluitingsregels Objectum litis leer: zodra een burger de schending van een burgerlijk recht door de overheid of het bestaan van een schuldvordering jegens de overheid stelt, a cht de burgerlijke rechter zich bevoegd om kennis te nemen van een geschil. Maar wanneer iets ook via de bestuursrechtelijke voorprocedure kan worden bereikt, is de burgerlijke rechter niet bevoegd. Adm. rechter oordeelt over de rechtmatigheid, daarom oordeelt de burgerlijke rechter daar niet over. Die sluit zich aan, twee soorten: - leerstuk van formele rechtskracht: burgerlijke rechter gaat uit van rechtskracht, hoewel dat helemaal niet het geval hoeft te zijn - onrechtmatigheid: vernietiging door adm. rechter is hetzelfde als onrechtmatige daad voor burgerlijke rechter.

Samenvatting


18


§10.10 De rol van strafrechter Strafrechter vervolgt overtredingen van vergunningen, de bestuursrechtelijke normering wordt door strafrechtelijke sancties gehandhaafd. Rechtsbeschermingsfunctie. §10.11 De Europese rechters - EHRM (Europese hof voor de rechten van de mens), ingesteld door art. 19 EVRM. Van belang art. 20 e.v. EVRM. Hof kan pas zaak in behandeling nemen nadat alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. - Europese Hof van Justitie Luxemburg. Onderdanen kunnen zich op direct werkende verordeningen beroepen. 3 functies: hof biedt als Europese rechter direct rechtsbescherming tegen handelingen van instellingen van de EG, hof mag oordelen over verdragsschending van een lidstaat en ze is belast met het bewaken van de Europese rechtseenheid (verdrag uitleggen, art. 234 EG-verdrag, prejudiciële procedure). §10.12 De Nationale ombudsman e Sinds 1982, Wet op de Nationale ombudsman. Geen rechterlijke instantie, wordt door 2 kamer benoemd. De NO beoordeelt of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen (art. 26 lid 1 WNo), dus niet beslechting van een geschil tussen overheid en burger. Daarna rapport, maar niet -bindend. Men kan bij de NO klachten indienen, die is voor bepaalde klachten bevoegd kennis ervan te nemen op grond van art. 1a lid 1 WNo. §10.13 Het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid: een schema Stappenplan: - Is er een administratieve rechter bevoegd om van het besluit kennis te nemen? Misschien bijzondere wet die dat voorschrijft. - Bevoegd? Dan bezwaarschriftprocedure art. 7:1 Awb volgen, indien uitgezonderd onder lid 1. Misschien bijzondere wet die zegt adm. beroep? e - Na beroep in 1 aanleg bij de sector bestuursrecht staat in de regel hoger beroep open bij de ABRvS (algemene rechtsgang) of de CRvB (sociaal zekerheid/ambtenaren) - Cassatie is uitzondering, cassatie op HR staat open bij belastingrecht. - Geen adm. rechtsgang, dan civiele rechter op grond van art. 112 Gw. Onrechtmatige daad, art. 6:162 BW. Schema blz. 358!

Samenvatting


19


Kern van het Bestuursrecht

Recommend Documents