Hacia un enfoque sistémico de la corrupción: Una aproximación conceptual

Ponencia Hacia un enfoque sistémico de la corrupción: los casos de Colombia y México. Una aproximación conceptual

Rubén Darío León Pineda Doctorante PCPYS-UNAM [email protected]

Eje temático: Transparencia, rendición de cuentas y corrupción

Trabajo preparado para su presentación en el IV Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Ciencia Política (Amecip), organizado en colaboración con la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, en la Ciudad de Monterrey, N.L. los días 3, 4, 5 y 6 de agosto de 2016

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Resumen: La presente ponencia constituye un esfuerzo de conceptualización para debelar la relación de la gubernamentalidad neoliberal y la corrupción sistémica en contextos de desigualdad, exclusión, e impunidad. La presunción que la sustenta es que la corrupción sistémica crece dentro de sistemas sociales económicamente desiguales y políticamente excluyentes, se acopla a la red de relaciones que el sistema político teje con su ambiente, parasita en la legitimidad democrática, no se limita al sector público, ni a otras formas de criminalidad que operan en la sociedad desigual, se sirve tanto del consenso como de la coerción para alcanzar sus fines de exacción y subsiste gracias a la tolerancia política, social e internacional.

Introducción:

En México y Colombia la corrupción involucra tanto al sector público como al privado en la comisión de delitos asociados muchas veces al crimen organizado y a la violación de los derechos humanos. En Colombia los periodos más significativos para el análisis corresponden al periodo de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, como gobernador del departamento de Antioquia (1995-1997) y como Presidente (20022010). En México parece haber una situación análoga con Enrique Peña Nieto durante su gobierno en el estado de México (2005-2011) y en la actualidad como Presidente (2012-2018). Los hechos a analizar no permiten dar validez a la fórmula de la corrupción de Klitgaard centrada en el monopolio de la acción pública (por Colombia, T. 2005), en cambio, parecen más manejables mediante la formulación de Teorell -corrupción como institución- (2007) o la de Sandoval -corrupción estructural- 2013). En ambos casos el contexto se hace fundamental para explicar las relaciones entre el estado y la sociedad y la corrupción como uno de sus productos. Se trata de países que han seguido el recetario neoliberal sin desarrollar el giro a la izquierda de sus pares latinoamericanos. Ocupan muy altos niveles de pobreza y desigualdad económica así como una historia reciente de exclusión política, fenomenal 2

enriquecimiento de los sectores de mayor ingreso, depresión sustantiva de las condiciones salariales y del empleo en general. Este conjunto de condiciones se presenta concomitante con altos niveles de corrupción e impunidad. Para analizar esta situación, más allá de los enfoques estructurales e institucionales que tanto han aportado al estudio de la corrupción, propongo un enfoque sistémico que involucra ambos factores (estructural/institucional) y en el que el neoliberalismo funciona como criterio de organización de un juego de intercambios opacos orientados por la maximización de los intereses del capital, la destrucción de otras formas de organización del intercambio, el debilitamiento de instituciones formales e informales reguladoras y el rompimiento de la frontera entre lo público y lo privado, esto es, la pérdida de autonomía del estado respecto de los poderes económicos de la sociedad y por tanto su instrumentalización a través de la llamada "captura del estado". Aunque existen definiciones de la corrupción ampliamente aceptadas que la restringen a la esfera pública y también estudios que la analizan centrándose en la sociedad, la mayoría de las definiciones enfatiza la corrupción como una forma de relación entre el estado y la sociedad (Amundsen 1999), esto es, como intercambios socio-políticos que se salen del marco de legalidad y legitimidad que ordena estas relaciones en el Estado moderno. Analizar la corrupción exige por tanto enfocar la mirada sobre la manera en que estas relaciones han sido representadas y, como lo sugieren Jain (2001) y Teorell (2007), entender las conexiones conceptuales y teóricas entre la corrupción y el funcionamiento de las instituciones económicas y políticas de la sociedad; se trata un poco de volver a la cuestión platónica de desentrañar las diferencias entre el gobierno legítimo y el de una banda de ladrones (Ferro, H. M. 2013).1

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La conocida cuestión es referida por Ferro (2013). Legitimidad, Razón y Derecho (Vol. 11). U. Externado de Colombia: “El problema de investigación retoma una vieja discusión, que ha sido fuente de numerosos debates y controversias desde que PLATÓN la planteara en el libro primero de La República, allí donde Sócrates defiende contra Trasímaco la necesidad de la justicia en el ejercicio del poder para hacer posible la organización de la vida social y para poder adelantar acciones comunes. El problema se conoce con el emblemático nombre de argumento de la banda de ladrones, debido a que San Agustín lo retoma en La Ciudad de Dios para criticar por inmorales a los gobiernos injustos, formulándolo de la siguiente forma: “Si de los gobiernos quitamos la justicia, ¿en qué se convierten, sino en grandes bandas de ladrones?”. También fue retomado por RUOSSEAU, quien buscaba desvirtuar el llamado derecho del más fuerte; y, en general, por los

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I.

De la autonomía y la legitimidad del Estado a la instrumentalización y el totalitarismo del mercado.

Desde el enfoque liberal los individuos entablan relaciones de intercambio social en condiciones iguales de racionalidad y libertad; se da por sentado que los resultados de estos intercambios son la elección óptima para cada individuo; si no lo fueran para alguno, es de su exclusiva responsabilidad por el hecho de ser todos igualmente libres e igualmente racionales. Desde este enfoque todos los resultados de las transacciones sociales son fruto transparente del intercambio y la competencia, independiente de que el resultado sea o no justo. La intervención del estado se justifica como un mal necesario para garantizar los derechos individuales mencionados, y además, para hacer respetar los resultados de tales transacciones o intercambios frente a los inconformes. El poder político que emana del estado constituye en sí la fuente de la corrupción y de las distorsiones económicas y sociales que se derivan de una excesiva intervención en los asuntos sociales, incluyendo por su puesto, los asuntos económicos. El marxismo controvirtió los elementos fundamentales del orden liberal al considerar la libertad, la igualdad y la racionalidad como mera ideología burguesa, y al “estado burgués”, como un instrumento de dominación de clase basado en la privatización de los factores de producción mediante la coerción y la hegemonía ideológica. El poder real por tanto provendría de la clase burguesa, lo mismo que sus efectos corruptores y alienadores sobre la sociedad, sobre los intercambios económicos y sobre la misma naturaleza humana. La elaboración posterior de Poulantzas concedió la existencia de una “autonomía relativa” del Estado que lo salvaba del completo instrumentalismo y lo convertía en alternativa para la transición hacia un régimen socialista democrático (Jessop, B. 1991).

clásicos del contractualismo moderno, en su esfuerzo por distinguir entre un poder de hecho y un poder de derecho…” Ferro también refiere el uso del argumento de la banda de ladrones en importantes teóricos de la sociología, el derecho y la historia como Weber, Kelsen, Schmitt y Ferrero. Aquí invocamos este milenario argumento pues cuando nos referimos a la corrupción sistémica estamos hablando de un tipo de corrupción que se encuadra en las mismas relaciones que el sistema político tiene con su ambiente societal.

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La postura sociológica de Weber no niega, ni la dominación social, ni la necesaria coerción que define lo estatal, pero introduce un principio por el que estas dos se tornan legítimas. Gracias a la aceptación social del poder estatal, puede ser tan legítimo un régimen autoritario como una democracia. El delito en general y la corrupción en particular, serían para Weber un conjunto de relaciones y productos que se llevan a cabo al margen de la legitimidad y la legalidad definida por el Estado; sin embargo, la legitimidad democrática posee un talante especial por no depender, ni de la tradición, ni del carisma del líder, sino del principio universal de la ley racional. Esto nos regresa al planteamiento del orden liberal, basado en la racionalidad y la libertad como bienes que hacen a todos los individuos iguales, y por tanto, responsables de los resultados de sus decisiones, tanto individuales como sociales. Durante la primera mitad del siglo XX, la guerra, la Revolución Rusa, la crisis económica y el fascismo pusieron de nuevo en duda la validez universal del liberalismo y se hizo necesaria su renovación bajo un nuevo modelo de las relaciones entre estado y sociedad. La innovación neoliberal consistió en una mutación radical de los presupuestos legitimadores del anterior liberalismo. Si en principio se consideró el mercado y la sociedad como fenómenos naturales amenazados, los neoliberales entienden que el mercado solo puede existir como resultado de una fuerte intervención estatal; así como no existe un mercado natural, no existen tampoco una sociedad con derechos naturales preexistentes que el estado deba costear ni mucho menos garantizar. Lo único natural para el neoliberalismo es el Estado, y abraza su poder interventor y policial con el objeto de modelar un orden político, económico y social basado en la competencia desigual; desaparece así la línea definitoria entre lo público y lo privado a favor de una poderosa intervención de los agentes del mercado sobre el marco jurídico que define al estado, al gobierno y sus políticas. El flujo de recursos característico del estado benefactor se replantea radicalmente; este ya no se inyecta desde la base social, filtrándose por acción del mercado hacia la cúspide, sino que se vierte sobre la cúspide desde donde –según Kuznets- debería gotear hacia la base una vez alcanzado el nivel máximo de acumulación. El neoliberalismo planteó un nuevo modelo de relaciones que ya no es de tipo puramente social o privado, 5

sino una eminente invasión privada de lo público, negando la existencia de cualquier tipo de legitimidad pública o de la existencia genuina de algún tipo de bien general; la política se torna un mercado especial de intereses particulares. El planteamiento no fue más evitar o limitar la intervención del estado, sino intervenir activamente en el estado para modelarlo a partir de principios racionales y eficientes de asignación de recursos hacia un sector social determinado políticamente.2 A partir de este momento el estado no fue más un principal malévolo que amenaza el legítimo orden social definido por la triada racionalidad-libertad-igualdad, sino un agente corrupto, ineficiente, generador de deuda, inflación, despilfarro e incapaz de sostener la ruta del crecimiento económico. Para el neoliberalismo, el estado no puede poseer una razón autónoma (razón de estado) pues esta conduce invariablemente hacia el totalitarismo, en cambio, debe someterse a la Razón del Mercado como auténtica forma de libertad. Esta nueva mirada explica por qué la literatura que señaló la corrupción como un fenómeno eminentemente estatal recibió tanta acogida en sus primeros años, se trata sin duda de la literatura neoliberal de la corrupción. Desde la escuela de Chicago Stigler formuló su hipótesis de que “una industria puede utilizar el poder coercitivo del Estado, o poder público, para conseguir rentas privadas”, otros miembros de la misma escuela le dieron a la hipótesis un sentido positivo al introducir nuevos grupos de interés -además de los industriales- y plantearon la idea de una “competencia por los favores del Estado” (Bohem 2005). Este nuevo pluralismo económico se vio reflejado por la misma época en el pluralismo político de Dahl para el que la democracia es un tipo ideal imposible de alcanzar, siendo mucho más realista el horizonte de la poliarquía (1997), un tipo de pluralismo en el que, de acuerdo con Lindblom (1982), tienen especial influencia los sectores más poderosos de la economía.

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En “El Nacimiento de la Biopolítica” Foucault elabora una completa apología del neoliberalismo y fija el año 1937 como momento en el que toma conciencia de sí a través del texto de Walter Lippman: “An inquiry into the principles of the good society”; también detalla la evolución del nuevo modelo tanto en Europa a través del ordoliberalismo alemán como su versión radical en Estados Unidos. (Foucault, 2009 p. 159)

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Es en este contexto dinámico de las relaciones entre el estado y los sectores poderosos de la sociedad que aparece en la última década del siglo XX un tipo especial de corrupción política y privada que rompe con la legitimidad de las relaciones estado-sociedad en su sentido liberal. Primero fue la captura regulatoria, expresada como una forma de corrupción en la que una empresa regulada captura a su agente regulador en el estado para evadir las consecuencias punitivas de conductas contra-mercado y garantizar crecientes réditos. Luego, apareció la captura del estado ligada a los procesos de liberalización económica y política de Europa del Este y también en países de América Latina. Más allá de esto, Kaufmann (2011) señaló lo que identificó como corrupción legal, y que se manifestó en Estados Unidos durante la crisis económica mundial de 2008, afirmando que Washington era un rehén de la banca. Estos precedentes son suficientes para superar la fórmula de la corrupción planteada por Klitgaard, que centra el problema en el monopolio de la acción pública. La erupción en la cantidad y cualidad de los eventos de corrupción que Tanzi (1998) evidencia en 1990, coincide con la globalización del proyecto neoliberal, tiene que ver con la activa intervención privada en el sector público en todo el mundo, pero también con la novedosa redefinición del crimen en términos neoliberales; parafraseando a Becker Foucault la resume como “toda acción que hace correr el riesgo a un individuo de ser condenado a una pena”. Según esto, el criminal es “una persona cualquiera” que invierte en una acción, espera de ella una ganancia y acepta el riesgo de una pérdida (Foucault, 2009). De este modo, el delito es un riesgo que se toma para obtener una recompensa y el mejor cálculo es el de aquel que logra obtener la recompensa sin pagar la pena. La Captura del Estado es precisamente eso, una conducta que evade la penalización del delito y conserva la recompensa, lo mismo que la corrupción legal y en menor grado la captura regulatoria. Desde este enfoque, todos somos criminales o ningún criminal lo es en realidad; solo una intervención del Estado, solo una regulación hace de la búsqueda individual de los intereses una conducta criminal, operando un juicio meramente nominal. Lo que sucede en realidad es que las desigualdades económicas y políticas hacen que ciertos sectores se lucren de la creación de riesgos y otros 7

deban asumirlos y pagar su costo, pero no se pueden “crear riesgos” sin acceder al poder político. ¿Es eso acaso un crimen? El neoliberalismo hizo un movimiento importante desde la pureza de las relaciones sociales definidas por la triada racionalidad-libertad-igualdad hacia un modelo de dudosas relaciones que rompen con la autonomía del estado y en las que los principios de la triada se restringen y aplican solo a un reducido grupo de actores económicos que diluyen la frontera con el sector público en su más alto nivel. Si en 1985 Braudel definió el capitalismo como una conducta contra-mercado, que interrumpe el libre flujo de los intercambios sociales, acaparando la oferta antes de que llegue a la plaza y relanzándola de nuevo en el lugar con un costo mayor al precio en condiciones de libertad y transparencia (Braudel 1985), lo que vemos en este segundo movimiento del liberalismo, es una conducta contra-política que parece destruir los presupuestos de libertad e igualdad movido por su propia racionalidad. En un orden de este tipo el principio de la legitimidad se destruye y el estado vuelve a arroparse con la sombra del leviatán, pero esta vez legitimado por un sector muy poderoso de la sociedad para el que las demandas de libertad e igualdad van en contra de sus intereses. Se trata de un partido que demanda el control total del estado para imponer su visión mercantil del mundo sobre todas las demás visiones de mundo existentes y posibles. De este modo, al totalitarismo nazi y al totalitarismo stalinista definidos por Hanna Arendt, se le suma el Totalitarismo del Mercado con una capacidad fenomenal de corrupción, entendida internamente como una nueva forma de destrucción creadora. A la manera de una mafia, subsiste de la creación de “riesgos” y de la posterior venta de “seguridad”. Cualquier cambio en las políticas que definen la razón del mercado en el Estado es identificado como un movimiento hacia el totalitarismo, la iniciativa de criticar o modificar el orden mercantil es definido indiferentemente como extremismo, radicalismo o incluso terrorismo. Este nuevo mundo orwelliano, en el que todos son iguales, pero algunos son mucho más iguales que la mayoría, es el peor de los mundos para preguntarse qué es la corrupción. Desde el enfoque que me propongo plantear, cuando un sistema político funciona bajo la dinámica neoliberal, la corrupción puede alcanzar el mismo tipo y 8

niveles de interacción social que tiene el propio sistema político; significa que la corrupción se torna sistémica, además de sistemática. En los términos de la hipótesis se diría que: -

En general, la aplicación de políticas neoliberales genera formas sistémicas de corrupción que se sirven de la influencia y la coerción.

-

En particular, cuando se aplican políticas neoliberales en contextos de alta desigualdad, exclusión y fragmentación social, estas pueden generar formas sistémicas de corrupción con uso recurrente de la violencia, la coerción y la violación de los derechos humanos.

II.

El Sistema Corruptor

Existen formas sistémicas de corrupción, es decir, formas de corrupción que se han estructurado como poderes y por lo tanto como estructuras de coerción y consenso ampliamente difundidas; lo que caracteriza a las formas sistémicas de corrupción son justamente las exacciones ilegítimas o ilegales, logradas por medios diversos que suelen consistir en algún tipo de coerción directa o indirecta; la corrupción como sistema, puede sobrevivir como un “quiste” en la sociedad, en el estado o en el sistema político, alimentándose de las mismas estructuras de coerción y legitimidad que caracterizan a aquellos. La relación entre corrupción sistémica y estado parece ser diversa, presentándose unas veces como una relación parasitaria y otras veces como una relación simbiótica. La aplicación de la teoría de sistemas al problema específico de la corrupción obedece al enfoque más crítico del fenómeno, que no lo localiza exclusivamente en la esfera pública, sino que lo ve desarrollase también en la esfera privada y en el marco de las relaciones entre estas dos. La corrupción sistémica relaciona dos sistemas, el político y el social, de forma análoga a como lo hace la democracia o cualquier otro régimen político; esto significa que hay en esta forma de corrupción un principio de dominación con valores legitimadores a nivel intrasocietal y extrasocietal, es decir, con apoyos 9

sociales y de tipo moral dentro y fuera de la sociedad; esta parece ser la función del neoliberalismo y su especial veridicción acerca del crimen en general y de la corrupción en particular. La corrupción sistémica tiene entonces actores individuales y colectivos actuando dentro de un universo sociopolítico de carácter jerárquico o piramidal muy desigual que agrupa a estratos sociales, culturales, económicos y políticos (según los subsistemas de Easton). Estos estratos no son compartimientos estancos que impidan la movilización social, pero más que movilización, lo que produce son “reclutamientos sociales” de acuerdo con las necesidades de los sistemas en general. Ello implica que, a pesar de cierto grado de movilización social vertical, se mantienen condiciones de desigualdad, pobreza y exclusión política en cada uno de los estratos. En este punto el análisis de sistemas es especialmente útil para generar una serie de preguntas referidas especialmente a actores, roles y jerarquías en cada nivel de exclusión. Para Anatol Rapoport, el análisis de sistemas está orientado a descubrir las identidades de los elementos que lo componen, la naturaleza de sus relaciones internas y externas y los cambios dinámicos que rigen la conducta por evolución del sistema en su conjunto (Jiménez, 1998); consecuentemente, un acertado análisis de la corrupción como sistema ha de preguntarse por la existencia de sistemas corruptores3 y sus elementos así: ¿Qué variables o condiciones ambientales, favorecen el desarrollo de sistemas corruptores? ¿Qué relaciones son identificables en su entorno intrasocietal y extrasocietal? ¿Qué insumos recibe y qué productos genera en sus intercambios? ¿Qué tipo de amenazas o turbulencias sufre un sistema corruptor; cómo se adapta o reacciona a estas?

Para definir la utilidad del análisis de sistemas aplicado a la corrupción, es relevante presentar algunas premisas y categorías que advierte Easton (1969) para el análisis sistémico de la política, esto nos orientará en el examen de los elementos

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Al hablar de un “sistema corrupto”, podría entenderse como un sistema que está en curso de su irremediable desaparición debido a su creciente necrotización, por ello, es preferible hablar de un “sistema corruptor”, que produce necrosis en un sistema social más amplio en el que la necrosis total es una de las posibilidades, no la única.

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suficientes y necesarios para considerar la corrupción como sistema. En primer lugar,

se

define

como

sistema

a

“cualquier

conjunto

de

variables,

independientemente del grado de relación existente entre ellas”; tal definición nos abre ya la posibilidad de entender las variables asociadas a la corrupción como un sistema. En cuanto a la vida política, esta se entiende como “un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está expuesto el sistema político mismo, que a su turno reacciona frente a ellas”. Si entendemos la corrupción como un fenómeno institucionalizado o estructural dentro del sistema político, es inobjetable la utilidad de entender la corrupción como sistema pues esta es una relación social que se manifiesta en los intercambios del sistema político con su ambiente social.

1. Las variables: Considerado lo anterior, ¿qué variables constituyen un sistema corruptor? Además de identificar el neoliberalismo -analizado anteriormente- como una variable relacional entre ambiente y sistema, he considerado dos variables ambientales: a) el grado de desigualdad económica, b) la tolerancia social de la corrupción, y dos variables sistémicas: c) el grado de exclusión política y d) la impunidad como fortaleza/voluntad del estado para aplicar justicia.

a) El grado de desigualdad/equidad económica: La corrupción suele presentarse como una causa de la desigualdad; no obstante, aquí utilizaremos la variable de desigualdad como causa de la corrupción, aunque los efectos puedan ser circulares entre la una y la otra. La desigualdad es un fenómeno natural en las sociedades modernas, pero sin duda el modelo de extracción/distribución de los ingresos es determinante para que el resultado final de la sociedad sea más equitativo o más desigual. Mantendremos como una premisa que las fuertes desigualdades de ingreso en una sociedad disuelven las oportunidades de consenso, incrementan el uso de la coerción, y le restan legitimidad a la forma de dominación social, haciendo más difícil que el estado o un gobierno pueda ser un referente de unidad e identidad.

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Se puede medir la desigualdad a través del coeficiente GINI y por el Índice de Desarrollo Humano, teniendo en cuenta la distribución del ingreso en un país dado. Los efectos de la desigualdad de los ingresos fueron largamente ignorados con el argumento de la curva de Kuznets, o la idea según la cual, cuando una economía llega a su más alto nivel de acumulación (y por tanto de desigualdad), comienza a redistribuir por goteo y a generar mayor equidad. Este es justamente el argumento que Piketty (2014) demuestra como falso para poner de relieve la importancia de la desigualdad en el ingreso y sus efectos perniciosos tanto en la economía como en la democracia. Piketty ofrece además una importante fuente de información en The World Weath and Income Data Base. (http://www.wid.world/).

b) Tolerancia social de la corrupción: El enfoque microroganizacional de Klitgaard hace pensar que si se transfirieran las funciones públicas hacia el sector privado todo sería más eficiente y transparente; la sociedad sería en este sentido la mejor fuente de control en contra de la corrupción. No obstante Amundsen deja claro que el asunto es todo un dilema pues las organizaciones de la sociedad civil no son más democráticas ni menos inclinadas a la corrupción que las del sector público (Amundsen, 1999, p. 26) 4.

Dominación, búsqueda de hegemonía y dominio irrestricto es la inclinación latente de muchos grupos étnicos, religiosos o regionales, y ciertamente de algunas ideologías y ambiciones individuales.

También Sandoval (2013) deja bastante claro en el caso de México, que las transferencias de competencias del sector público al privado vienen con mayores sobrecostos, ineficiencias, opacidad y mucha corrupción. Estos graves efectos golpean más a unos grupos que a otros, generando mayor inequidad en el acceso a los bienes públicos y a los beneficios de la sociedad. Quién dispone del recurso suficiente, podría hacer que las cosas funcionen mucho mejor para sí y, en un nivel

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“Domination, hegemony-seeking and unrestricted rule is the latent inclination of many ethnic, religious and regional groups, and certainly in certain ideologies and individual ambitions.”

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superior, podría incluso capturar los bienes públicos de una sociedad; de acuerdo con Teorell, los beneficios de la corrupción se acumulan primariamente en manos de los individuos mejor conectados de la sociedad, quienes provienen en su mayoría del estrato de más altos ingresos (Tanzi, 1998; Teorell, 2007). Esto también permite entender que en una misma sociedad existirán quienes se opongan a la corrupción y la violencia asociada, quienes las toleren e incluso quienes las promuevan a su servicio.

Fenómenos

análogos

se

encuentran

en

el

nivel

extrasocietal

(internacional) y ello se refleja por ejemplo en la Teoría de la Dependencia que analiza las condiciones de inequidad en las relaciones internacionales. Entonces, el que los niveles de tolerancia social a la corrupción varíen al punto de someter un sistema corruptor a la tensión, depende de un balance de poder entre los grupos perjudicados y beneficiados por la corrupción a nivel intrasocial y extrasocial.

c) El grado de exclusión/inclusión política: La participación es la principal manifestación del carácter ciudadano por lo que niveles bajos de participación equivalen a restricción de la ciudadanía; esta no se limita al principio de elegir y ser elegido, implica además hacer parte en la toma de decisiones, ejercer control sobre los tomadores de decisión, sobre la ejecución de las decisiones y sobre sus resultados. Cuando existen más oportunidades de participación para los grupos plurales de la sociedad hay más inclusión, de modo que el ejercicio de la ciudadanía es más amplio; cuando hay menos oportunidades de participación para todos los grupos plurales de la sociedad hay exclusión por cuanto el ejercicio de la ciudadanía es restringido.

La premisa aquí es que sociedades más desiguales, son también más excluyentes, mientras que las sociedades más equitativas son también más incluyentes y viceversa. En el primer caso, las relaciones estado-sociedad se tornan altamente permeables para los grupos de mayor ingreso e impermeables para los grupos de menor ingreso. Como relación estado-sociedad, las formas de corrupción se pueden clasificar como extractivas (los recursos fluyen de la sociedad al estado) o distributivas (los recursos fluyen del estado a la sociedad); el primer caso se da 13

cuando el estado y sus funcionarios son la parte más fuerte de la relación y el segundo cuando la sociedad mantiene preeminencia sobre el estado (Amundsen 1999). Son este tipo de desigualdades las que posibilitan formas neo patrimonialistas de corrupción (corrupción extractiva) o capturas del estado (corrupción distributiva). Debemos tener en cuenta que cuando nos referimos aquí a formas distributivas o extractivas de la corrupción, el reparto de lo que se extrae o se distribuye se hace en condiciones de desigualdad; es decir, un sector de la sociedad está más sujeto a las extracciones que otro, y un sector de la sociedad se beneficia de la distribución más que otro.

d) La impunidad como fortaleza/voluntad del estado para aplicar justicia: Para hablar de fortaleza del estado, suele partirse del principio de que existe monopolio legítimo de la violencia física, pero los casos de estudio son diferentes en este aspecto. México es un estado consolidado con monopolio de la fuerza y tradiciones e instituciones políticas fuertes y arraigadas, aunque con crecientes problemas provenientes de la violencia que produce el narcotráfico. Colombia es un país con importantes instituciones y avances democráticos pero ha llegado al siglo XXI tratando de alcanzar el monopolio sobre la violencia, que es desafiado por organizaciones insurgentes de izquierda, grupos armados ilegales de derecha que se financian con el narcotráfico pero reclaman tratamiento político, y por carteles del narcotráfico de bajo perfil que operan con los carteles de México a nivel internacional. Estas diferencias son importantes para definir el alcance que tiene un estado a la hora de aplicar justicia o permitir la impunidad; así mismo, la fortaleza o debilidad del estado y sus instituciones respecto de los grupos sociales poderosos constituyen un insumo fundamental cuando el principal es benévolo y quiere combatir la corrupción o cuando el principal es malévolo y le interesa organizar un aparato corrupto sofisticado.5 Cuando un estado es fuerte institucionalmente pero la

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Amundsen (1999) nos señala la importancia de esta variable organizativa de la corrupción, pues cuando está bien organizada y centralizada, los costos de transacción pueden calcularse en el presupuesto del corruptor, de este modo, por ejemplo, no se desincentiva la inversión internacional. En caso contrario, la incertidumbre de los costos de transacción inhibe la inversión con efectos negativos sobre el crecimiento económico.

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corrupción, las formas de violencia asociada y la impunidad se expanden, es un indicador de que el principal es corrupto y malévolo. En estas condiciones los costos de involucrarse en la corrupción para otros actores disminuyen, y en cambio, los costos de aplicar una política anticorrupción seria se elevan sustancialmente (Amundsen 1999, Teorell 2007). La corrupción, la violencia asociada y la impunidad también se pueden expandir allí donde hay un principal benévolo pero con instituciones débiles, grandes límites presupuestales para financiar el aparato de justicia, y coerción escasa para proteger a los jueces y hacer cumplir las sentencias.

Para medir la impunidad, el Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CESIJ), de la Universidad de las Américas de Puebla, presentó en el 2015 su Índice Global de Impunidad (IGI) aplicado a 193 países miembros de la ONU, midiendo con base a dos criterios: -

La funcionalidad de los sistemas de seguridad, justicia y protección de los derechos humanos.

-

La capacidad estructural que corresponde al diseño institucional de cada uno de los países.

El índice define la relación estadística entre impunidad, desarrollo humano, desigualdad y corrupción; países que no promueven oportunidades de desarrollo humano mantienen a su población en condiciones de desigualdad para el acceso a la seguridad y la justicia y tienen altos índices de impunidad; países con niveles medios y altos de desarrollo humano, con una combinación adecuada de capacidad estructural de sus instituciones de seguridad y justicia y respetuosos de los derechos humanos cuentan con niveles bajos de impunidad. De los países que cuentan con información estadística suficiente para entrar en el índice, cinco comparten el nivel de mayor impunidad: Filipinas, México, Turquía, Colombia y la Federación Rusa. En particular México y Colombia aparecen con estrechas coincidencias de comportamiento. El mismo CESIJ presenta un análisis IGI exclusivo para el caso de México (Le Clercq & Rodríguez, 2015).

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2. El ambiente: El ambiente de un sistema puede dividirse en dos partes: la intrasocial y la extrasocial; estas interactúan con el sistema a través de intercambios y transacciones, constituyendo la fuente de muchas influencias y tensiones. Entonces, ¿Cuál es el ambiente con el que intercambia, compite y se tensiona el sistema corruptor? De manera análoga a la interacción general del sistema político con el ambiente intrasocial y extrasocial, el sistema corruptor interactúa con ambos pero de manera selectiva, discreta y opaca.

3. Las interacciones que definen el sistema Si el sistema político se define como “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”, entonces, ¿cuáles serían las interacciones e intercambios que definen el sistema corruptor? ¿Qué pasa si un sistema político asigna valor a conductas corruptas? Podemos considerar como interacciones que definen a un sistema corruptor las siguientes: -

Aquellas interacciones que demandan y producen exacciones económicas (desigualdad

en

ingreso)

y

políticas

(exclusión)

inequitativamente

redistribuidas, sin importar si son o no transparentes ni la estrategia utilizada, sea de consenso, coerción o una mezcla de ambas. -

Aquellas que amenazan la democracia y sin embargo se legitiman dentro de ella (parásitos de la legitimidad democrática).

4. Inputs de demandas y apoyos: El nivel de interacción entre ambiente y sistema es muy alto de modo que es necesario simplificar las interacciones ambientales que alimentan o afectan el sistema (inputs) a dos factores, los inputs de demandas y los inputs de apoyo. Entonces, ¿Cuáles son las demandas y apoyos del sistema corruptor? Sin asumir una postura determinista, podemos afirmar que el neoliberalismo constituye un factor importante en este aspecto puesto que él mismo define una serie de inputs, o demandas de políticas públicas orientadas a la desregulación de las conductas de actores individuales con poder e influencia sobre la definición de las formas de 16

acumulación y distribución de los ingresos y recursos de un país; en otras palabras, el neoliberalismo puede constituirse como una forma de asignación autoritativa de valor a conductas corruptoras. Estas demandas pueden ser: -

Extracción desigual

-

Redistribución desigual

-

Exclusión política desigual

-

Interacciones gobierno/sociedad selectivas y opacidad (influencia)

-

Impunidad

-

Legalización de interacciones selectivas para que la transparencia no sea un problema.

-

Captura del Estado

-

Reformas institucionales adaptativas para ampliar o para achicar el sistema.

Los apoyos del sistema corresponden a los sectores intra/extrasociales beneficiarios de la interacción selectiva y a los actores corruptos del sistema político. Si el principal es corrupto, será un gran apoyo debido al carácter jerárquico del sector público.

5. Productos: Consecuentemente, el sistema produce outputs que afectan al ambiente, estos son denominados “productos”, entonces, ¿cómo se elaboran los productos del sistema corruptor y cuáles son? El sistema tiene una estructura jerárquica y hay distintas elaboraciones y productos según el nivel de acción del sistema, con diversos efectos de cada producto particular sobre el sistema en general (precisar esos niveles corresponde al trabajo empírico). Los efectos no se limitan al sistema corruptor sino al sistema político que lo contiene y a los diversos sistemas intra/extra sociales. La elaboración de productos se puede realizar por estrategias de consenso (influencia/plata) o por coerción (intimidación/plomo). En los niveles superiores de la estructura se privilegia el consenso -sin exclusión de la coerción-, mientras que 17

en los niveles inferiores se privilegia la coerción -sin exclusión del consenso. En niveles intermedios se pueden utilizar estrategias mixtas (influencia / plata - plata o plomo - plata y plomo - intimidación o plomo - plomo). El tipo de exacción y la proporción de individuos sometidos varía según la estrategia utilizada y el nivel jerárquico en que se aplica. En los niveles superiores se desarrolla la corrupción política para sustraer bienes públicos ya sea empresas, ejidos, playas, islotes, minas, recursos hídricos, acciones, contratos, normas, leyes, decretos o sentencias y fallos judiciales; los afectados son el público en general pero la estrategia de consenso utilizada lo hace poco perceptible; la exacción de este tipo se evidencia cuando las personas que disfrutan del bien lo vean desaparecido o reducido, en manos de un privado o deban pagar por su disfrute. La estrategia de consenso podrá definirse como soborno, desfalco, fraude, captura, etc. En los niveles inferiores opera la corrupción burocrática y puede acompañarse de acciones criminales organizadas orientadas a sustraer bienes privados como propiedades comunales o individuales (casas, tierras, fincas), mordidas, sobornos, recursos comunales, familiares o de particulares, e incluso personas y vidas. Los afectados son en menor número que el nivel superior, pero la estrategia coercitiva, si se utiliza, hace el delito altamente perceptible para otras personas y para los medios de comunicación. En condiciones de intimidación la información acerca del abuso puede demorarse en aparecer, así como los testimonios de los afectados directamente. La estrategia coercitiva podrá definirse como amenaza, intimidación, desplazamiento forzado, desaparición, masacre, asesinato, robo, ocupación ilegal de tierras, secuestro, extorción, etc. En los niveles intermedios hay tanto corrupción política, como burocrática y acciones coercitivas con combinación de estrategias y sustracción de variados tipos de bienes públicos y privados.

6. Tensiones: Las tensiones son amenazas ambientales sobre el sistema y se producen cuando sus variables son impulsadas más allá de su límite de tolerancia o margen crítico, entonces, ¿cómo se producen las tensiones en un sistema corruptor? 18

La exposición de estas interacciones selectivas puede generar grados de tensión con los sectores generales intrasociales y extrasociales cuando son expuestas públicamente, sea que se lleven a cabo en secreto o abiertamente. Así mismo puede haber tensión con los órganos de control del sistema político si estos son fuertes, independientes y no están capturados, ya que estos también pueden funcionar como mecanismo de adaptación. Ambas formas de tensión pueden crecer con la socialización de los medios masivos de comunicación, incluyendo las redes sociales. La fortaleza de la sociedad organizada es definitiva para alcanzar el límite de tolerancia del sistema corrupto; los medios de comunicación, incluyendo las redes sociales pueden ser un aliado o un lastre en la lucha; de todas maneras es muy posible que el sector social beneficiario de la corrupción apoye para mantener el sistema corruptor así sea en nuevas condiciones adaptativas. Adicionalmente, dado que el sistema corruptor ocupa posiciones dentro del sistema político es posible que un ataque a la corrupción esté realmente dirigido contra el sistema político y orquestado por el propio sistema corrupto para atacar selectivamente a sus enemigos políticos. Las tensiones, según su fuente pueden ser de distinto tipo y grado.

a) Tensión intrasocial: Proviene de los sectores sociales perjudicados con la corrupción o que se sientan responsables de luchar en contra, ya sea por principio o por conveniencia coyuntural u oportunismo. Contribuyentes Sindicatos u organizaciones de la sociedad civil Clase media amenazada con la pobreza Población en condiciones de pobreza Población en indigencia o miseria Tipo y grado de tensión: Se debe advertir que la tensión de un sistema cualquiera tiene riesgos y costos según el tipo y grado de manifestación de la tensión. El tipo puede ser pacífica, violenta o combinada; el grado puede ser de corta duración o prolongada. Las manifestaciones podrían ser, por ejemplo, organizar y sostener una 19

protesta, organizar y sostener un paro nacional, organizar una campaña por redes sociales, iniciar procesos judiciales e incluso organizar una resistencia violenta o armada. El liderazgo de estas manifestaciones y sus apoyos son importantes, pues débiles organizaciones, así estén apoyadas en claros y evidentes argumentos tendrán resultados igualmente débiles. Si hay sectores oportunistas estos podrán costear el liderazgo pero con una doble agenda en la que una de las opciones será negociar la tensión a cambio de algún favor u objetivo coyuntural.

b) Tensión extrasocial: Proviene de los actores internacionales afectados por la corrupción o que se sientan responsables de luchar en contra, ya sea por principio político o por conveniencia coyuntural u oportunismo. Organizaciones No Gubernamentales Potencias Mundiales y sus agencias Organismos multilaterales Organismos de Cooperación Internacional Organizaciones Internacionales Agencias Internacionales Cumbres Mundiales Academias de investigación internacional

Las tensiones de estas fuentes suelen ser de tipo normativo y en algunos casos son capaces de ejercer presiones reales pero con intereses precisos, orientados la mayoría de las veces al desarrollo de políticas de liberalización o democratización que se supone tengan efectos colaterales positivos contra la corrupción; no obstante pueden conducir al desarrollo de otros tipos de corrupción, tal como sucedió en México y Rusia durante los procesos de liberalización.

Las ONG, además de informes detallados de las conductas corruptas y sus responsables también organizan importantes campañas para visibilizar los problemas y denunciar a los responsables a nivel nacional e internacional. Las academias y grupos de investigación promueven la elaboración de índices de 20

medición y análisis científicos que señalan con claridad los fenómenos y recomiendan

políticas

para

combatirlos.

Existen

poderosas

agencias

y

organizaciones capaces de organizar y patrocinar manifestaciones pacíficas y violentas en los países de su interés pero su objetivo no es acabar con el sistema corruptor sino con el sistema político. En el concierto internacional, los corruptos son importantes jugadores y pueden representar apoyos en la sombra para procesos políticos y económicos de distinta índole, un ejemplo fue la relación del gobierno francés y Gadafi.

Las cumbres pueden generar novedosas ideas para combatir a los corruptos. En la Cumbre Anticorrupción de Reino Unido 2016, el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, propuso eliminar la visa de los corruptos “bloqueando su ingreso y la realización de negocios en todos los países que participan en la Cumbre”. Esto es algo que desde hace décadas viene haciendo unilateralmente Estados Unidos con aquellos políticos, agentes públicos y particulares relacionados con el narcotráfico o que constituyen una amenaza en contra de sus intereses.

c) Desde dentro del sistema político por el ejecutivo o por los entes de control:

El ejecutivo: Una de las debilidades del modelo principal agente señalada por Teorell (2007) es que este presume la benevolencia del principal; en cambio, en el modelo de corrupción como institución, se presume que el principal es un actor malévolo sin interés en combatir la corrupción. En este último caso, no es probable que se generen tensiones desde el ejecutivo y que en cambio el sistema corruptor se refuerce, estructure, amplíe, genere más productos y gane apoyos sociales. No obstante, si llegara a la jefatura del gobierno y del estado un principal benévolo es muy probable que se produzcan fuertes tensiones ente el sistema político y el sistema corruptor; el principal podrá tomar la decisión de limpiar la casa y hacer efectivos los controles institucionales, pero el éxito dependerá de una fuerte coalición política que lo respalde y aun mejor si logra conseguir apoyos internacionales. Este principal benévolo no solo podrá acudir a los organismos de 21

control democráticos (procuraduría, fiscalía, contraloría, defensoría del pueblo) si no que podrá iniciar una reforma del sistema político o una reforma del estado que aplique un sistema anticorrupción y se enfoque en el desarrollo democrático en los siguientes frentes:

-Crecimiento económico -Desarrollo humano -Capacidad productiva -Inclusión de actores políticos -Transparencia -Carrera burocrática -Políticas de contratación y compras públicas entre otros. Si el principal benévolo no tuviera los apoyos necesarios ni suficientes, lo más probable es que pierda la batalla contra el sistema corruptor, vea reducido su margen de viabilidad deba negociar la gobernabilidad con el sistema corruptor o terminar su periodo con muy pocas metas alcanzadas y un alto grado de conflictividad y tensión interna.

Conclusiones:

Siendo

que

esta

ponencia

constituye

apenas

un

primer

esfuerzo

de

conceptualización acerca de la relación de la gubernamentalidad neoliberal y la corrupción sistémica en contextos de desigualdad, exclusión, tolerancia a la corrupción, e impunidad, presento como conclusiones provisionales algunas observaciones que de alguna manera ya he dicho más arriba, quedando la deuda de los casos concretos de corrupción sistémica y la manera de operacionalizar su estudio.

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Respondiendo a la sugerencia de Jain (2001) y Teorell (2007), de entender las conexiones conceptuales y teóricas entre la corrupción y el funcionamiento de las instituciones económicas y políticas de la sociedad, he realizado un análisis que aporta elementos suficientes para sostener la hipótesis de que el neoliberalismo constituye una forma de gubernamentalidad con tendencias totalitarias que estimula comportamientos abiertamente corruptores como la captura del estado. Sostener ideológicamente la ausencia de cualquier forma de legitimidad y de interés público, para legitimar a su vez una especie de prerrogativa privada de invadir la esfera de lo público, constituye un atentado contra las bases de la sociedad y la política, incluso de la sociedad y la política liberal. Si bien el republicanismo, el absolutismo y el liberalismo se sirven de una idea de “estado de naturaleza” que sustenta sus respectivas formas de veridicción gubernamental, el neoliberalismo pretende crear, de hecho, un estado de naturaleza que se basa en condiciones antisociales y antipolíticas a las que pretende dar el nombre de competencia y libre mercado; se trata del peor de los leviatanes, enemigo de la sociedad y de los derechos, garante de la desigualdad y la exclusión.

Cuando se vierte esta carga ideológica en forma de políticas públicas sobre un sistema político y económico ya de por sí excluyente y desigual, como sucede en México y Colombia, el resultado es un tipo de corrupción en la que actores privados no solo transan libremente sus intereses particulares en lo más alto de los poderes públicos, sino que también sojuzgan los bienes y derechos de hombres y mujeres cuya principal riqueza es la comunidad, los bienes y garantías que otorga la sociedad.

Si importantes autores han denunciaron el fracaso de las promesas de la modernidad y el necesario retorno a sus raíces, el proyecto neoliberal es la negación total no solo de ese proyecto, sino de cualquier otro que se ponga por objetivo la felicidad o el bienestar de todos los seres humanos. Se trata de una nueva oleada de barbarie que desafía los cimientos de la civilización e incluso los de la cultura.

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