Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio Luis Mejía Guzmán Subsecretario de Desarrollo Social y Humano Marco Antonio Paz Pellat Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación Germán de la Garza Estrada Oficial Mayor Unidad de Comunicación Social
Elaboración: Juan Carlos Zentella Gómez Director General Adjunto de Ordenación del Territorio Jessica Karina Bautista Vergara Directora de Política Territorial Josefina Gabriel Morales Subdirectora de Planeación Territorial
2010 Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Secretaría de Desarrollo Social Paseo de la Reforma 116, Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc, CP 06600, México, DF. Se permite la reproducción del material contenido en esta obra previa autorización y citando la fuente. Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
Índice
Presentación
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Prólogo
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1. Marco conceptual
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2. El ordenamiento territorial en México 2.1 Principios rectores de la Sedesol 2.1.1 Pobreza 2.1.2 Vivienda 2.1.3 Infraestructura productiva 2.1.4 Turismo 2.1.5 Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos 2.1.6 Articulación funcional 2.2 El papel del municipio en la planeación territorial 3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial 3.1 Fase 1. Sistema de coordinación 3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial 3.2.1 Equipo de trabajo 3.2.2 Contenido del documento 3.2.2.1 Marco normativo 3.2.2.2 Diagnóstico 3.2.2.2.1 Procesos naturales 3.2.2.2.2 Procesos sociales 3.2.2.2.3 Procesos económicos 3.2.2.2.4 Procesos de vinculación 3.2.2.2.5 Evaluación de impactos 3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio 3.2.2.2.7 Análisis integral 3.2.2.2.8 Análisis FODA 3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA 3.3 Fase 3. Formulación del PMOT 3.3.1 Prospectiva territorial 3.3.2 Imagen objetivo 3.3.3 Objetivos estratégicos 3.3.4 Metas 3.3.5 Ponderación de objetivos 3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT 3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos 3.4.2 Taller para la selección de proyectos 3.4.3 Calificación de proyectos 3.4.4 Matriz de corresponsabilidad
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3.4.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT 3.4.5.1 Instrumentos de regulación 3.4.5.2 Instrumentos de fomento 3.4.5.3 Instrumentos financieros 3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público 3.4.5.5 Incentivos y exenciones 3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios 3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de resultados 3.5.1 Proceso de gestión 3.5.2 Evaluación de resultados 3.5.3 Mecanismo de evaluación 3.5.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas
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4. Conclusiones
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Anexo. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
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Presentación 1. Objetivo general 2. Objetivos particulares 3. Condiciones generales 4. Alcances del trabajo 5. Productos esperados 6. Programa de actividades
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Referencias bibliográficas
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Abreviaturas y acrónimos
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Presentación
Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y rural es lograr una distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional. La estructura territorial de México es contrastante: por un lado, de acuerdo con el último Conteo de Población y Vivienda 2005, en sólo nueve ciudades mayores a un millón de habitantes residían 35 millones de personas, es decir, casi la mitad de la población urbana del país, y por otro lado, uno de cada cuatro habitantes vivía en 184 mil localidades menores a 2 mil 500 habitantes. Esto dificulta el acceso a servicios de educación, salud y abasto de la población más pobre. En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), responsable de conducir la política nacional de ordenamiento territorial, pone a disposición de autoridades estatales y municipales la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial, que tiene como objetivo garantizar una ocupación segura, ordenada y sustentable del territorio, así como anticipar impactos de las grandes intervenciones en materia habitacional, turística y
de infraestructura productiva, sin limitar las legítimas aspiraciones de desarrollo y atracción de inversión de las entidades federativas y los municipios. El presente libro profundiza en la necesidad de articular las políticas sectoriales con las políticas de preservación ambiental y de combate al calentamiento global. El cambio climático ya deja sentir sus efectos en las ciudades y territorios particularmente vulnerables y el ordenamiento territorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este fenómeno. Un territorio ordenado es más seguro ante impactos de fenómenos naturales, protege el patrimonio de las familias, proporciona oportunidades de inversión, da certeza jurídica y facilita el acceso de la población a servicios básicos, lo que les ayuda a salir de la pobreza. Es un territorio integrado en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor. Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social
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Prólogo
La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los objetivos de la política social, en particular, de aquéllos que procuran disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial y la dotación de infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Este objetivo está alineado al compromiso del Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarrollo humano sustentable, mediante estrategias y acciones que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país. La Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial es un documento que pone de manifiesto los principios, propósitos y preceptos que deberán estar contemplados en los instrumentos de planeación. Tiene como finalidad precisar la concepción y contenidos de los programas de ordenamiento territorial, cuya particularidad se fundamenta en el carácter de política de Estado que busca la distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio. Aporta además una serie de términos y conceptos relacionados con la protección al medio ambiente, los conflictos por el uso del suelo, su ocupación, la eficacia, la competitividad económicas y la concertación de intereses para el uso óptimo y consensuado del territorio, a través de un proceso de alta participación social.
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Las principales orientaciones relativas a la formulación de propuestas o estrategias de actuación están asociadas con cinco procesos, que influyen de manera decisiva en la configuración territorial a escala nacional: el combate a la pobreza urbana y rural, la producción de grandes desarrollos habitacionales, las intervenciones turísticas, la ampliación de la infraestructura productiva y, finalmente, los riesgos por desastres asociados a fenómenos naturales y al cambio climático. Esta guía proporciona orientaciones, técnicas y criterios para la formulación de políticas, estrategias y acciones en materia de ordenación territorial, de tal forma que los resultados del estudio técnico se constituyan en instrumento fundamental para la gestión del territorio. Está dirigida en primer lugar a las instancias estatales y municipales involucradas en la planeación territorial, al personal de las delegaciones federales de la Sedesol en los estados, al sector productivo, que participa en la toma de decisiones de inversión, así como a las empresas consultoras e instituciones académicas interesadas en la elaboración de estudios de ordenamiento territorial. Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
1. Marco conceptual
En la actualidad el ordenamiento territorial es un concepto ampliamente difundido, tanto en el ámbito académico como en el de la administración pública. En este último, existen definiciones diversas del término ordenamiento territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, suscrita por varios países europeos, el OT se define como:
entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral (Congreso de la República de Venezuela, 1983, citado en: Massiris, 1999). En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como:
La expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad. Es, a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector1. En América Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al OT como: Un aspecto clave en el mejoramiento de las condiciones de vida y la solución de problemáticas de deterioro de los recursos naturales, proceso de metropolización, migraciones campo-ciudad y desequilibrios territoriales. Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicación del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, México, Uruguay y Venezuela. En estos países se han aplicado distintas metodologías para la elaboración del OT como instrumento de planeación, pero se ha tomado como base los enfoques formulados en los países europeos. En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenación Territorial (1983), se define al OT como: La regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía 1
Política de estado y un instrumento de la planificación, que permite una adecuada organización político-administrativa de la Nación, y la proyección espacial de las políticas de desarrollo social, económico, ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población así como la conservación del ambiente (Andrade, 1994). En el caso de México, la noción de ordenamiento territorial se encuentra en dos leyes sectoriales: • La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecológico como “Instrumento de la política ambiental encaminado a regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la Protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.” (artículo 3 fracción XIII). • La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) coloca al ordenamiento territorial como una política sectorial en el marco del sistema nacional de planeación democrática, entendido como el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional; que pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural (art. 11; art. 2 fracción XIV y art. 3). Según el contenido conceptual y la categoría jurídica que le confiere la LGAH al OT como política sectorial, el OT constituye:
El Acta Común Europea de 1988 entró en vigor el 1 de enero de 1993.
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• Un medio que apoya la conducción deliberada del desarrollo, por lo tanto, es una política o instrumento de Estado de largo plazo. • Política que de forma explícita considera el territorio, y se sustenta en la efectiva participación de la sociedad civil. • Involucra la organización socio-cultural, la estructura política, las actividades económicas, el uso del suelo y el medio ambiente a diferentes escalas geográficas. • Busca orientar la distribución y expansión de las actividades productivas y los asentamientos humanos, acorde con las potencialidades naturales del territorio. • Se plantea como fin último, con base en una serie de medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y diversas formas de ocupación territorial que garanticen una mejora en el nivel de vida de la población. • Es un instrumento, un medio para orientar la inversión productiva, pública y privada, y mediante una serie de reglas y estímulos, garantiza el uso sustentable de los recursos naturales y de los activos acumulados como producto de la actividad económica. Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una perspectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al considerar al territorio como objeto de intervención pública, uno de sus principales atributos es que hace convergentes las políticas sectoriales; en consecuencia su aplicación o ejecución implica un proceso de gestión complejo de carácter transversal.
Objetivos y alcance del ordenamiento territorial El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, sustentada en la efectiva participación de la sociedad civil, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y la ocupación del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales y ecológicos). De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordenamiento territorial son: • A partir de un diagnóstico integral y una visión prospectiva que considere diferentes escalas geográficas de la organización territorial, construir un modelo de desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente consensuado.
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• Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio mediante la distribución y localización equilibrada de las actividades económicas y los asentamientos humanos, en armonía con el medio ambiente y el interés social. • Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre la base del empleo formal, la disponibilidad de equipamientos y el acceso a los servicios básicos en un marco de sustentabilidad. Como instrumento de planeación, el ordenamiento territorial se concreta en planes o programas, que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable, así como las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b; Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea, 1994 y 2001). El plan o programa de ordenamiento territorial es el instrumento básico donde se desarrolla el modelo territorial deseable; en él se expresan los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que guiarán el uso y la ocupación, presente y futura, del territorio, y promueve acciones que buscan: • Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y de la población, infraestructuras y equipamientos, en función de las vocaciones productivas y limitantes del medio físico-biótico. • Identificar y delimitar espacios naturales, históricos, arquitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de protección, conservación o manejo. • Orientar la dimensión espacial de las infraestructuras y equipamientos del territorio, así como de los procesos de urbanización, industrialización y desarrollo rural (Congreso de la República, 1983; Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe, 1991; Massiris 1993:57-58). El ordenamiento territorial varía en sus alcances en función del ámbito espacial de aplicación: nacional, regional, estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). En el ámbito nacional, la atención se centra en la formulación de estrategias encaminadas a orientar la vertebración del territorio, con especial atención en las relaciones ciudad-campo y el equilibrio poblacional y económico entre regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). También se dirige a orientar la localización de grandes proyectos de infraestructura, la generación de lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades, los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social a
nivel regional, y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural (Congreso de la República de Colombia, 1997). En este ámbito las estrategias y decisiones son más políticas que técnicas; no son vinculantes sino indicativas. El ámbito regional constituye un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentra en problemas intrarregionales en el contexto nacional; en este sentido, se considera una escala óptima para materializar estrategias de organización territorial y desarrollo regional con base en las directrices de la política nacional de OT, también considerando la participación de sectores u organizaciones productivas y sociales representativas. Aporta
elementos para valorar la competitividad entre regiones según la dinámica de los mercados internacionales y busca equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano, entre otros propósitos (Massiris, 1993, 1997). Las estrategias y acciones del OT son indicativas para los sectores privados y vinculantes para el sector público. En el ámbito local (municipal, rural, urbano, metropolitano). Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrategias de desarrollo y organización territorial. Privilegia la participación social, dado que cualquier cambio en el uso del suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipamiento, infraestructura) afectan la vida cotidiana de las comunidades o localidades (Massiris, 1993:50 y 1997:21).
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2. El ordenamiento territorial en México
Entre los procesos recientes que han determinado la distribución territorial de la población y sus actividades en nuestro país se encuentran: el proceso de transición demográfica, que consiste en la reducción de la velocidad de crecimiento de la población; este proceso se vincula con un proceso intenso de urbanización y de cambio en la estructura económica sectorial, que ha significado la reducción de la participación del sector primario, ajuste en el sector industrial, más vinculado con la exportación, y un crecimiento acelerado del sector terciario. Estos cambios también han influido en la dinámica de urbanización, con una mayor estabilidad en el ritmo de crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un crecimiento acelerado en las ciudades medias y pequeñas, fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en las costas del Pacífico y el Caribe. En la actualidad, el Sistema Urbano Nacional (SUN) se integra por 358 ciudades de 15 mil y más habitantes que, en conjunto, para 2005 concentraban a 73.7 millones de personas, es decir, el 70.92% de la población total del país. El SUN se clasifica en 56 zonas metropolitanas2, 64 conurbaciones3 y 238 localidades4. Los municipios urbanos, es decir, aquéllos en donde se localiza por lo menos una ciudad, totalizan 656, de los cuales 345 corresponden a alguna zona metropolitana. Este patrón contrasta con la marcada dispersión que ha caracterizado al ámbito rural y que se asocia con las condiciones geográficas, históricas y culturales de las distintas regiones de nuestro país. Sólo en 2005 se contabilizaron más de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habitantes, que en dos terceras partes presentaron grados de marginación alto y muy alto. Las condiciones de aislamiento limitan las oportunidades de acceso a servicios básicos y generan situaciones adversas para las familias rurales. Estos datos llaman la atención sobre el papel prioritario de los municipios en la gestión territorial, especialmente por
las facultades que les confiere el artículo 115 constitucional, y que implican un reto importante para satisfacer con equidad los requerimientos en servicios básicos y la administración del territorio en un marco de sustentabilidad.
2.1 Principios rectores de la Sedesol El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la igualdad de oportunidades como parte de la política para lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población, en tanto, las estrategias se dirigen, por un lado, al fortalecimiento y ampliación de los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando y ampliando los servicios, equipamiento e infraestructura, dar impulso a la generación de proyectos productivos en el ámbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la conectividad entre sus ciudades. Por otro lado, las estrategias apuntan al logro de un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. En el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se afirma como propósito central de la Sedesol: disminuir la pobreza; ubicando al ordenamiento territorial como la herramienta para avanzar en la integración de las regiones marginadas al proceso de desarrollo, según se indica en la figura 1. Para cumplir con estos propósitos, la Sedesol promueve una política de desarrollo territorial sustentada en los principios de equidad y sustentabilidad, que tiene como vertientes estratégicas el fortalecer la articulación funcional de los asentamientos humanos, hacer un uso más eficiente de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura, apoyar la integración de procesos productivos locales, incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de-
Las zonas metropolitanas son “el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica…”. Sedesol, Conapo, Inegi, Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005. 3 La conurbación se conforma por dos o más localidades censales, cuya área urbana, funciones se encuentran integradas físicamente y cuando menos una de ellas tiene una población igual o mayor a 15 mil habitantes. 4 Se refiere a aquellas localidades con una población de 15 mil o más habitantes, que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones. 2
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Figura 1. Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2007-2012, objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial
Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Estrategia 3.1 Apoyar a las regiones más marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano. Estrategia 3.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y así
integrarlas a procesos de desarrollo. Estrategia 3.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil. Estrategia 3.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.
cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el territorio y fijar las medidas para su regulación. Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los procesos con alto impacto territorial, se definen seis temas prioritarios que deberán tenerse en cuenta para la integración de programas de ordenamiento territorial:
2.1.1 Pobreza El proceso de urbanización en nuestro país se ha visto acompañado durante los últimos años por un incremento en los niveles de pobreza, de tal forma que si anteriormente en el ámbito rural se concentraba la mayor parte de las personas en condición de pobreza, los datos recientes apuntan una presencia más evidente en las ciudades. Según estimaciones del Coneval, para 2007 la pobreza rural se estimó en 21 millones de personas, mientras que en el contexto urbano esta cifra alcanzó poco más de 23.6 millones. Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, los retos que implica la superación de la pobreza en los dos ámbitos se centran en la generación de bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades básicas de la población, así como en la generación de oportunidades de acceso a infraestructura, servicios públicos y vivienda. Dentro de este esquema, también se resalta el mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial entre las zonas con marginación o pobreza y las zonas más desarrolladas; es otra condición que busca mejorar el acceso a los servicios e infraestructura básica. En lo que corresponde al ordenamiento territorial, el mismo programa establece la articulación de las estrategias y de los procesos de gestión que promueven el desarrollo y contribuyen a atenuar las disparidades regionales, para lo cual debe hacerse una consideración explícita del territorio; en este sentido, se definen como zonas prioritarias de atención los municipios y localidades con niveles altos de marginación y rezago social.
2.1.2 Vivienda La dinámica demográfica y los cambios en el perfil de los hogares determinan los requerimientos de nuevas viviendas, que se acumulan de manera continua a las necesidades de mejoramiento del parque habitacional ya existente. La vivienda, como espacio para la estabilidad, la seguridad y la consolidación patrimonial de las familias, constituye un componente básico para el desarrollo y que en el marco de la política social de nuestro país, prioriza la atención a las necesidades de vivienda para la población con menores ingresos. Durante los últimos años se ha incrementado sustantivamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez más alejadas de los centros de población consolidados, con implicaciones en el incremento del costo de transporte, inseguridad, desintegración familiar, comercio informal, creación de habitaciones maltratadas por la falta de mantenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen; ya sea para garantizar una mayor protección o por aprovechar más el reducido espacio de las viviendas. Además la construcción de conjuntos habitacionales de interés social genera una mayor demanda de servicios públicos, que la administración municipal debe asumir. El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos problemas al determinar las necesidades específicas de los grupos prioritarios de atención y también a establecer las zonas aptas para la ubicación de las nuevas viviendas, considerando la vinculación con su entorno, la disponibilidad de sistemas de transporte público, el acceso a servicios de educación, salud, abasto y recreación, además de evitar la localización de los nuevos conjuntos habitacionales en zonas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales. Es necesario considerar que en el país existen más de 4.3 millones de viviendas desocupadas, (Inegi, 2005), que representan el 14% del parque habitacional del país. Asimismo, en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes, se 11
ha identificado poco más de 495 mil hectáreas de suelo susceptible de incorporarse al desarrollo urbano, de las cuales 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme a los planes y programas de desarrollo urbano, (Sedesol, 2007). Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja entre la construcción de unidades habitacionales y la posibilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espacios vacantes al interior de las ciudades, procurando un uso más eficiente de los recursos disponibles.
2.1.3 Infraestructura productiva En este caso se hace referencia a la construcción o ejecución de obras de infraestructura para la producción y comercialización de bienes y servicios de alcance regional como carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, puertos secos, presas, refinerías, desarrollos industriales, parques tecnológicos y sistemas de irrigación, entre otras, es decir, aquéllas que puedan influir en la distribución de la población y sus actividades económicas, así como en el uso y disponibilidad de los recursos naturales. La inversión, en el tipo de obras referidas, contribuye a mejorar el desarrollo de las actividades económicas y también es una forma de generación de empleo, por lo que se requiere que estos proyectos sean más rentables y para aprovechar de mejor manera los recursos disponibles. Considerar la presencia y el efecto, en el corto y mediano plazo, de este tipo de obras es una condición necesaria para cuantificar y ubicar físicamente el carácter de las posibles afectaciones, hecho que con frecuencia suele omitirse, y cuya atención de éstas recae en las autoridades municipales. Algunas afectaciones podrían ser: la especulación inmobiliaria, venta ilegal de terrenos, cambio de uso de suelo, crecimiento acelerado por inmigración y una serie de requerimientos en materia de servicios públicos. Por otra parte, la ubicación adecuada de la infraestructura productiva favorece la integración de cadenas productivas y fortalece la base económica. Por ello, es imprescindible que para la realización de estas obras exista una participación coordinada y concurrente entre los tres órdenes de gobierno, a fin de determinar la congruencia con otras medidas orientadas a la productividad y la competitividad, así como a la asignación más eficiente del gasto público.
2.1.4 Turismo El turismo como uno de los principales motores de la actividad económica en el país ha mostrado un dinamismo importante, con un crecimiento superior al conjunto de la 12
economía. Llama la atención el caso de las zonas costeras, en donde si bien se ha favorecido la inversión, también se ha contribuido a detonar rápidamente una serie de actividades complementarias que no siempre son compatibles. En general, los desarrollos turísticos tienen efectos muy significativos en la dinámica local por la inversión en infraestructura y equipamiento, así como en mantenimiento y conservación del patrimonio natural y cultural; también contribuyen a la diversificación de actividades económicas y a la generación de empleo. Pero además existe una serie de efectos asociados al crecimiento de la migración ante la expectativa de acceso a empleo, que se pueden resumir en una mayor demanda de servicios públicos, vivienda, especulación inmobiliaria y generación de asentamientos irregulares, uso intensivo de recursos naturales, contaminación e incremento de vulnerabilidad ante desastres naturales, situaciones que recaen en la atención municipal. En este caso, el ordenamiento territorial debe contribuir a mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los sitios con potencial turístico, que desde una perspectiva territorial, vinculen y hagan concurrentes las políticas públicas que efectivamente permitan detonar beneficios sociales y atenuar impactos.
2.1.5 Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos El cambio climático se está constituyendo en un catalizador de políticas públicas en distintos sectores como energía, transporte, manejo forestal, etc. Uno de estos sectores es el ordenamiento territorial y la prevención de desastres. El cambio climático, en la medida en que se trata de la mayor externalidad negativa de la actividad humana, en esa misma medida representará un desafío de coordinación intergubernamental, intersectorial y de financiamiento. El ordenamiento territorial, por su carácter netamente intergubernamental e intersectorial, constituye una ventana de oportunidad para que, durante el proceso de elaboración de un PMOT, se integren en las estrategias y líneas de acción del ordenamiento medidas tanto de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación al cambio climático. Ello demanda la participación de sectores que contribuyen ampliamente con la generación de GEI, como el de la generación y uso de energía eléctrica y el transporte, ya que ambos aportan el 41%. (Semarnat, 2010).
México es uno de los países más vulnerables a fenómenos hidrometeorológicos. Aproximadamente 87.7 millones de habitantes residen en zonas de riesgo, de los cuales, el 70% reside en zonas urbanas. Asimismo, el 34.4% de la población está expuesta a huracanes e inundaciones, y alrededor del 33.2% sólo a inundaciones. Anualmente alrededor de 90 mil hogares se asientan de manera irregular y, en muchos casos, coinciden con asentamientos localizados en zonas de alto riesgo. Por otro lado, en los últimos 20 años se han presentado 75 eventos geológicos e hidrometeorológicos que han provocado más de 10 mil muertes, decenas de miles de damnificados y daños a la economía nacional. Sólo por los efectos de los huracanes Isidore (2002), Emily (2005) y Dean (2007), el Gobierno Federal, a través del Fonden, y los estados afectados tuvieron que gastar más de 3 mil 400 millones de pesos sólo en reconstrucción de vivienda. Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuencias derivadas de los fenómenos de origen natural, a través de políticas y acciones de ordenamiento territorial. La época de lluvias de 2010 ha sido la más intensa desde que se tiene registro y es prueba incuestionable del cambio climático. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales ponen en la mesa de discusión la pertinencia de reubicar asentamientos humanos como una acción para ordenar el territorio y prevenir desastres.
2.1.6 Articulación funcional El modelo actual de desarrollo económico del país responde, en gran medida, a la dinámica económica mundial caracterizada por el fenómeno de la globalización, cuyo signo distintivo ha sido la apertura económica de los países, los cuales “apuestan a la inversión externa como motor de impulso a su desarrollo interno” (Delgadillo y Torres, 2008:30). La globalización, entre otros aspectos, ha propiciado cambios en las formas de planificar y gestionar los territorios subnacionales, lo que ha resultado conveniente si se pretende aprovechar las nuevas formas de producción y de organización empresarial (sistema de producción flexible) adoptadas y difundidas por los capitales globales (Mochi y Rivera, 2006). En este contexto, la economía global se caracteriza por “la práctica cada vez más generalizada de la empresa-red” (Borja y Castells, 1997:25); se trata de un tipo de organización productiva caracterizada por la formación de redes de cooperación entre empresas de tamaños distintos, pero todas involucradas en actividades económicas estratégicas
y con capacidad tecnológica y organizativa para fragmentar el proceso de producción en diferentes localizaciones. En el ámbito territorial, esto ha implicado una articulación económica en torno a redes de ciudades. En este contexto, los cambios en las formas de planificar y gestionar el desarrollo estriban, en gran medida, en la capacidad de las políticas públicas para apoyar y facilitar el incremento de la productividad y competitividad económica, reconociendo que un factor determinante para lograrlo es la innovación tanto en procesos como en productos o servicios. Por otra parte, un emprendimiento de esta naturaleza sólo es posible a través de modelos de asociación entre empresas, instituciones gubernamentales, centros de investigación y universidades. En el ámbito internacional, ya se tiene experiencia en la organización y operación de este tipo de asociaciones (identificadas como polos de competitividad en Francia y como clúster en Brasil y Argentina, por ejemplo). En este marco, el territorio, en sus distintas escalas geográficas (local, regional, nacional), también se constituye como una entidad con potencial competitivo, lo cual depende de la dotación de infraestructura económica, del sistema de comunicaciones, de la presencia de centros de investigación y universidades, así como de mano de obra calificada y profesionistas o técnicos especializados. Así, la intención de tomar en cuenta la competitividad territorial como factor de desarrollo en el proceso de elaboración del ordenamiento territorial, es con el propósito, por un lado, de identificar las ventajas que en este sentido poseen los territorios municipales y, por otro, contribuir a la generación de las dotaciones necesarias que propicien la competitividad local, en función de su vocación productiva, de la capacidad para identificar nichos de oportunidad de inversión, cadenas de valor potenciales y desde luego un apoyo de parte del Estado y la Federación para impulsar estas ventajas comparativas del municipio.
2.2 El papel del municipio en la planeación territorial El desarrollo económico desigual, la pobreza y marginación social, la crisis ambiental y el deterioro de los recursos naturales presentes en la gran mayoría de los 2 mil 445 municipios que conforman el territorio nacional requieren de la implementación de acciones locales, basadas en acuerdos construidos a partir de una mayor cercanía entre la población y su gobierno. La construcción de sinergias entre ciudadanía y autoridad encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para 13
la participación política y la búsqueda de soluciones a la problemática económica, social y ambiental que aqueja a las diversas regiones del país, toda vez que esta institución, además de ser la base de la división territorial y de la organización política administrativa de las entidades federativas, representa el peldaño básico de la democracia e inevitablemente el nivel de gobierno que mejor refleja el éxito o fracaso de las políticas públicas y decisiones de gobierno (García del Castillo, 1999). Con la perspectiva de establecer procesos de gestión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano con la ne-
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cesidad de conservar los recursos naturales y proteger el ambiente, sino que también apoyen el diseño, implementación y evaluación de programas de desarrollo productivo, tanto urbano como rural, coadyuven a una mejor distribución del ingreso y apoyen en la prevención de los múltiples riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales, se considera fundamental avanzar en la revisión conceptual y metodológica del ordenamiento territorial, con la expresa intención de apoyar una descentralización ordenada, efectiva y gradual de múltiples facultades que ahora se encuentran bajo responsabilidad federal y estatal, y que no logran impactar de manera adecuada en el ámbito local.
3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial
Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del territorio indican que la forma tradicional de abordar la planeación municipal ha sido poco eficiente. Si bien esto se debe a distintas circunstancias, destaca la ausencia de una visión que considere que el ordenamiento territorial es resultado de un sistema complejo y que se va construyendo con la participación de distintos actores en forma continua, es decir, como un proceso (Figura 2). Un programa de ordenamiento no se agota con la elaboración del documento técnico, debe ser una herramienta útil para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorporar de manera explícita los procedimientos administrativos y la estructura institucional que lo aplicará. Por ello, se requiere un procedimiento metodológico para consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente que trascienda los períodos administrativos del gobierno local, que organice eficientemente la participación de los principales actores, y que garantice la ejecución de acciones y avances en el logro de objetivos de mediano y largo plazo.
A manera de síntesis, la capacidad de gestión de un programa de ordenamiento territorial deberá reflejarse en: • La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el proceso de gestión para su ejecución al interior de las áreas técnicas y ejecutivas de la administración municipal. • La coordinación y colaboración de las instituciones o instancias relacionadas con el desarrollo municipal (desarrollo urbano, fomento económico, obras públicas, desarrollo rural, medio ambiente, entre otras) así como en la capacitación ad hoc de los recursos humanos para fortalecer dichas áreas técnicas, orientar la ejecución de los cambios y propuestas derivadas del PMOT. • La flexibilidad para asimilar y responder de manera oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la dinámica territorial. • El establecimiento de un proceso participativo, entre actores del sector público, social y privado, para llevar a cabo, de manera corresponsable y comprometida, la ordenación de los asentamientos humanos y las actividades económicas.
Un componente fundamental para la puesta en marcha del programa de ordenamiento es la consolidación de un proceso de gestión a cargo de la autoridad municipal, sustentado en el marco normativo y administrativo que determina su ámbito de actuación, las bases de coordinación con los órganos de la administración estatal y federal, así como los instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable.
3.1 Fase 1. Sistema de coordinación
Figura 2. El ordenamiento territorial concebido como proceso
Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para construir la viabilidad práctica del programa de ordenamiento, haciendo partícipes directos a los responsables de su operación en la administración municipal. Para ello, se requiere la constitución de un grupo de trabajo sólido, con capacidad técnica y la responsabilidad administrativa para impulsar la propuesta del programa, así como para garantizar la participación coordinada de las áreas municipales con atribuciones en la materia.
Proceso de OT
Competencia técnica §$ ")k./$ *¢ §. ) -$*.¢ §./- / "$ .¢ § )./-0( )/*.¢
Gestión del programa de OT §**- $) $k)¢ § )./-0( )/ $k)¢ §% 0 $k)¢ § "0$($ )/*¢
La formulación, aprobación, instrumentación, seguimiento y evaluación del PMOT será competencia y responsabilidad del gobierno municipal, por lo tanto, también le corresponde la promoción de la iniciativa y la formalización de la propuesta para elaborar el PMOT.
El objetivo principal es construir el instrumento municipal para la coordinación, formulación, seguimiento y evaluación del ordenamiento del territorio y en específico:
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• Establecer el proceso de concertación y relación entre los distintos actores, con las herramientas técnicas, administrativas y jurídicas, para facilitar, sistematizar y hacer formal la participación de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento del territorio. • Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de los acuerdos. • Definir las condiciones de coordinación y congruencia entre las acciones de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento territorial.
• Consejo consultivo. Es el órgano de consulta permanente en el que además de los representantes de la Junta de Gobierno, participan representantes de los ámbitos estatal y federal, así como grupos colegiados o especialistas técnicos. • Dirección general. Órgano técnico a cargo de ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno, coordinar estudios, planes y proyectos como los insumos técnicos para la toma de decisiones en el ayuntamiento.
Es deseable se formalice un Comité Municipal de Ordenamiento Territorial o equivalente, por medio de acuerdo de cabildo. Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Instituto Municipal de Planeación (Implan) o un Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun).
Figura 4. Estructura de la Dirección General del Implan
Asimismo, se recomienda que, en apego a la legislación estatal y municipal, el Implan considere como mínimo las tareas de análisis espacial, desarrollo urbano, medio ambiente y obras públicas (Figura 4).
Dirección general
Administración
Este tipo de organismos tienen su fundamentación jurídica en las leyes o códigos de desarrollo urbano del ámbito estatal, además de las leyes orgánicas municipales. A manera de ejemplo, se toma el caso del Instituto Municipal de Planeación de Hermosillo, cuya estructura es la siguiente: • Junta de Gobierno. Como órgano principal de decisión, con facultades en la administración y representación, que tiene un carácter ejecutivo, por ello, es imprescindible la participación directa del presidente municipal (Figura 3). Figura 3. Estructura de la Junta de Gobierno
Consejeros funcionarios Preside Alcalde municipal Secretario Titular del área de desarrollo urbano
Tesorero Titular de área de tesorería
Consejeros regidores Regidor de desarrollo urbano
Regidor de obra pública
Regidor de medio ambiente
Consejeros ciudadanos Consejero ciudadano
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Consejero ciudadano
Consejero ciudadano
Sistemas de información
Desarrollo urbano
Ecología y medio ambiente
Obras públicas
Como resultados principales de esta etapa, es deseable contar con un Acuerdo de Creación del Instituto Municipal de Planeación, así como con su Reglamento Interno, observando el marco normativo del ámbito estatal e integrando el texto con el contenido siguiente: Creación del Instituto Municipal de Planeación: • • • • • • •
Antecedentes. Fundamento jurídico en el ámbito estatal y municipal. Disposiciones generales. Objeto. Integración. Atribuciones. Patrimonio.
Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeación: • • • • • •
Disposiciones generales. Integración y sus atribuciones. Sesiones. Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas). Disposiciones generales. Transitorios.
3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial 3.2.1 Equipo de trabajo La calidad del documento técnico no sólo depende de la valoración inicial de los problemas sino también depende de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo de trabajo. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus alcances, se recomienda que se lleve a cabo por un grupo multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas: • • • • • • •
Planeación territorial. Geografía. Derecho y gestión pública. Economía. Demografía y análisis estadístico. Sistemas de Información Geográfica. Talleres participativos.
3.2.2. Contenido del documento 3.2.2.1 Marco normativo Más allá de la concepción de un PMOT como instrumento técnico, se debe plantear como un instrumento jurídico de carácter vinculante para la administración local, y para fortalecer la capacidad de gestión en materia territorial. La necesidad de incorporar el marco jurídico es establecer las bases para la aplicación del PMOT, identificando a los actores y sus atribuciones, los procesos y los instrumentos que permiten coordinar la acción pública entre los distintos órdenes de decisión, así como identificar tanto las restricciones como los incentivos para el uso del territorio. El municipio, como unidad política y administrativa básica dentro de la administración pública, tiene un papel estratégico en la concreción de políticas sociales y económicas, con las cuales se pretende orientar el desarrollo local. A finales de 2006, en México, se habían registrado 2 mil 439 municipios, cada uno con características muy diferentes en cuanto a extensión territorial; número de habitantes; carácter rural, urbano o metropolitano; incluso, en algunos prevalecía una forma de organización basada en el sistema de usos y costumbres (Merino, 2007). Sin embargo, existe un aspecto que es común a todos los municipios del país, “la dependencia de éstos a las leyes estatales: aunque son formalmente autónomos, los municipios en realidad se gobiernan a partir de la legislación que aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa
su tamaño, ni su población, ni su riqueza o su influencia política; todos responden a las mismas leyes locales” (Merino, 2007:9). Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un requisito indispensable para la ejecución de un programa de ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos legales, administrativos y financieros establecidos en los ámbitos normativos federal, estatal y municipal; sólo de esta forma se le da un carácter operativo al programa de ordenamiento y se garantiza su instrumentación en la jurisdicción territorial de cada municipio. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) El punto de partida jurídico en materia de ordenamiento territorial está en aquellos artículos de la CPEUM relacionados, por un lado, con la planeación del desarrollo (artículos 25 y 26) y, por otro, aquéllos relativos a la ordenación de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo urbano (artículos 27, 73 y 115). También resultan de relevancia aquéllos que facultan la actuación de los estados y del Distrito Federal (artículos 116, 122 y 124). Ley General de Asentamientos Humanos La Ley propone una concepción integral para la formulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, buscando que las actividades productivas, la ubicación de la población, la dotación de los servicios y el equipamiento necesario para el funcionamiento de los centros de población formen parte de una adecuada articulación que permita elevar la calidad de vida de la población. El artículo 3º sienta las bases para la implementación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. Además vincula el desarrollo regional con el urbano, e incorpora la noción de desarrollo sustentable como parte imprescindible del proceso de planeación urbana y regional. Aunque considera el proceso de planeación y regulación del ordenamiento territorial como una política sectorial, establece que estos procesos formen parte del sistema nacional de planeación democrática. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de: • • • •
Programa nacional de desarrollo urbano. Programas estatales de desarrollo urbano. Programas de ordenación de zonas conurbadas. Planes o programas municipales de desarrollo urbano. 17
• Programas urbanos de centros de población. • Programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano. Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Humanos dicta las disposiciones jurídicas generales para orientar la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. Tales disposiciones establecen los principios que rigen la concurrencia entre los tres niveles de gobierno, fijan las normas y determinan las bases para promover la participación social; también señala cuáles son los propósitos o alcances de este conjunto de disposiciones, y determina que los planes y programas constituyen los medios que permitirán la concreción de la acción pública en materia de ordenamiento territorial. Por otra parte, establece que el ordenamiento territorial se encarga de regular el espacio externo de los centros de población, mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la planeación interna de éstos. Por lo tanto, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de planeación territorial complementarios que deberán llevarse en paralelo. Los objetos de regulación de ambos procesos, asentamientos humanos para el OT y centros de población para el desarrollo urbano, constituyen dos categorías diferenciadas solamente en función de los ámbitos de actuación pública, pues un centro de población es, al mismo tiempo, un asentamiento humano. En este sentido, la LGAH estipula que para lograr que la política de ordenación territorial contribuya a elevar el nivel y calidad de vida de la población es necesario considerar: • Interrelación entre los asentamientos rurales y urbanos y el territorio municipal, con especial énfasis en la distribución de costos y beneficios causados por el proceso de urbanización y las grandes intervenciones territoriales promovidas por los sectores público y privado. • Búsqueda de una distribución equilibrada y sustentable de los asentamientos humanos y las actividades económicas en el ámbito municipal, considerando la diversidad o diferencias al interior del territorio municipal (condiciones naturales, sociales y económicas), en congruencia con el ordenamiento territorial estatal y nacional. • Coordinación y concertación de inversión pública y privada, con la planeación del desarrollo regional urbano. • Participación social en la solución de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos.
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Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Plantea como instrumento básico de la planeación ambiental al ordenamiento ecológico, cuyo propósito es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado con la política sectorial de ordenamiento territorial, en principio por la similitud conceptual de ambos instrumentos. A partir del propósito que se busca con el ordenamiento ecológico, se puede decir que tiene la capacidad jurídica para intervenir en la regulación ambiental de los asentamientos humanos, por un lado, con medidas para controlar el deterioro ambiental provocado por éstos; por otro, con la intención de procurar un medio ambiente adecuado que propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los asentamientos humanos. Por otra parte, en la sección cuarta de la LGEEPA se hace referencia a la regulación ambiental de los asentamientos humanos. Se plantean medidas para prevenir y controlar los efectos negativos derivados del crecimiento de los centros de población y de aquéllos relacionados con el sistema de transporte colectivo; también se promueve el establecimiento de áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos. Otras leyes sectoriales, a nivel federal: • • • • • • • • • • • •
Ley de Planeación. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley Agraria. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Ley General de Población. Ley Federal de Vivienda. Ley General de Bienes Nacionales. Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. Ley Federal de Telecomunicaciones. Ley de Aguas Nacionales. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas. Ley Federal de Turismo.
A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurídicas de las instancias o dependencias de la administración pública, entre ellas: Secretaría General de Gobierno; Secretaría de Planeación y Presupuesto; Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas; Secretaría de Finanzas y Administración; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Desarrollo
Económico; Secretaría de Fomento Turístico; Secretaría de Desarrollo Rural; entre otras. Por lo tanto, para apoyar y facilitar la ejecución de los PMOT, entre otras leyes se deberán consultar las siguientes: • • • • • • • •
La Constitución Política de cada estado. Ley Orgánica de Administración Pública (por estado). Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y protección del ambiente. Ley de Planeación Estatal. Ley Orgánica Municipal. Leyes de Fomento Productivo (Ley agraria, de turismo, etc.). Ley de Aguas.
Con relación a las disposiciones legales en el ámbito municipal, la mayoría de los municipios cuentan con el bando de policía y buen gobierno, que consiste en una serie de disposiciones que regulan la función de la administración pública del municipio así como las relaciones entre el gobierno y la comunidad; estas disposiciones son de carácter obligatorio, delimitan la capacidad jurídica de los gobiernos municipales para orientar e impulsar el desarrollo interno o local. La aplicación de la visión integral y funcional en la elaboración de los PMOT requiere, ante todo, que durante su formulación técnica, ejecución y seguimiento se cuente con la participación de los diferentes actores que intervienen en la organización del territorio, principalmente del sector gubernamental. En efecto, la coordinación y colaboración entre las instancias o instituciones de la administración pública municipal, estatal y federal constituye un aspecto fundamental para garantizar que el PMOT llegue a buen término. La revisión del marco jurídico federal, estatal y municipal se realiza bajo la perspectiva de establecer procesos de gestión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano y la ordenación territorial con la necesidad de conservar los recursos naturales y proteger el ambiente, sino que también apoyen el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los proyectos y acciones derivados del PMOT. Lo que se plantea es que la dispersión de instrumentos de planeación y gestión que abundan en el sector público, y en especial de aquéllos que tienen que ver con políticas de carácter territorial, encuentren en el municipio la unidad de integración. El propósito de todo programa municipal de ordenamiento territorial es ocupar un papel fundamental en la gestión municipal; para lograrlo, más allá de la indudable capacitación de las autoridades y agentes locales, se requiere que
el instrumento en sí mismo resuelva aspectos que, hoy día, resultan esenciales en la conducción del desarrollo, como la perspectiva integral, la mejora de la calidad de vida, la inclusión social, la protección del medio ambiente y la búsqueda por generar territorios competitivos. 3.2.2.2 Diagnóstico Para la elaboración del diagnóstico se debe tener en cuenta que se trata de un ejercicio analítico y no sólo descriptivo, cuyo principal aporte se encuentra en la relación de procesos ambientales, económicos y sociales con un referente físico espacial. La perspectiva sistémica aporta al análisis del territorio una visión integral que implica considerar que cada elemento forma parte de un sistema total, en el que su ausencia, cambio o movimiento modificaría su estructura y dinámica. De acuerdo con Massiris (2005:72), lo anterior “presupone que en el análisis, la síntesis y la valoración de los fenómenos se privilegia el estudio de las funciones, relaciones, estructuras y procesos internos y externos, más que los elementos y las formas. El valor de los elementos radica en su función, en sus relaciones con otros elementos y su participación en los procesos que determinan la problemática territorial”. Así, para llevar a cabo el análisis territorial de los asentamientos humanos, la primera aproximación metodológica consiste en distinguir dos niveles: análisis estructural y análisis integrado Análisis estructural Consiste en la diferenciación del sistema territorial en cuatro componentes esenciales, cuyas relaciones entre las partes que los conforman determinan una funcionalidad muy específica. La diferenciación entre los cuatro componentes radica en que los mecanismos que regulan su estructura y funcionalidad dependen de su propia naturaleza, no están sujetos a la influencia de los otros componentes. Dado el carácter dinámico que implica la perspectiva sistémica y atendiendo a la naturaleza de los cuatro componentes identificados se les ha denominado: procesos naturales, procesos demográficos, procesos económicos y procesos de vinculación. 3.2.2.2.1 Procesos naturales En este caso se aborda el medio natural, no sólo como medio de soporte de las obras materiales que conforman los asentamientos humanos, sino como agente activo que influye de manera importante en el patrón de distribución territorial de la población así como en la determinación 19
“sobre las desiguales posibilidades para que surjan iniciativas empresariales en determinado tipo de actividades, como dificultando su desarrollo posterior, su decisión de implantarse en determinados lugares, delimitar sus áreas de actuación, etc.” (Méndez, 1997:3). En este sentido, se trata de identificar y comprender los aspectos del medio natural que inciden en la localización y expansión, tanto de los asentamientos humanos como de las actividades económicas, y los efectos recíprocos derivados de tal localización. Para este apartado es necesario considerar que el ámbito de análisis corresponde al total de la superficie municipal. La fuente de información principal es la cartografía de Inegi, en escala 1:50 mil y los temas a considerar para la evaluación de los procesos naturales son los siguientes: • Relieve. Este aspecto se asocia a numerosos procesos de origen natural y humano, desde la erosión del suelo hasta aspectos de accesibilidad, las actividades económicas como la agricultura, o bien los asentamientos humanos; tales proceso se encuentran ligados a la definición de potencialidades y limitaciones del territorio, ambos aspectos son determinados, en gran medida, por la inclinación de la pendiente (ver figura 5). • Geología. Este aspecto se vincula con la determinación de riesgos, principalmente en la localización de fallas y fracturas, así como por la identificación de recursos minerales, materiales de construcción, geotérmicos, hidrogeológicos, petroleros que sean susceptibles de explotación económica. El análisis geológico, además, debe revelar la morfología de terreno, las áreas de re-
carga de acuíferos, la erosionabilidad y condicionantes constructivas. Por otra parte, se debe considerar que las rocas son el sustrato sobre el que se va a edificar algo, por lo que al proyectar la construcción de obras de infraestructura, por ejemplo, es necesario identificar el grado de fracturamiento, de resistencia o de permeabilidad de las rocas. • Clima. Se trata de un elemento natural no susceptible de ser modificado por el hombre, por lo que es muy importante conocer cómo se comporta, ya que son las actividades humanas las que se adaptan al clima de cada lugar. Lo anterior determina los materiales y formas de construcción de las obras de infraestructura y la vivienda; asimismo, es un aspecto determinante del tipo de cultivos y de ganado adaptables a una región y las técnicas que se utilizarán para que la actividad en cuestión resulte productiva. El clima también influye en la abundancia relativa de agua y determina la necesidad de construir obras de riego si el balance es negativo, o de drenaje si el balance es positivo; cabe recordar la importancia de la variación climática ante la eventual ocurrencia de desastres por fenómenos hidrometeorológicos. Para la elaboración del diagnóstico deben considerarse los índices bioclimáticos y evaluar microclimas. • Edafología. Es necesario destacar que el análisis debe realizarse considerando que el suelo puede constituirse en un factor de producción agrícola, pecuario, forestal, y también puede condicionar el uso urbano o la infraestructura.
Figura 5. Clasificación del terreno según grados de inclinación de la pendiente
Grados
Porcentaje Características
Plano a casi plano. Denudación no apreciable, tráfico y laboreo sin dificultad bajo condiciones secas, alta capacidad de almacenamiento. Suavemente inclinado. Movimientos en masa de flujo lento de diferentes clases, erosión hídrica (lamiEntre 2 y 4 Entre 3 y 7 nar e inicio de surcos). Laboreo aun con maquinaria pesada es posible. Peligro de erosión moderado. Alta capacidad de almacenamiento. Relieve inclinado. Condiciones similares al anterior, pero menos facilidad de laboreo. Peligro de erosión Entre 4 y 8 Entre 8 y 15 severo. Moderada capacidad de almacenamiento. Moderadamente escarpado. Movimientos en masa (reptación), erosión laminar y en surcos, ocasionalEntre Entre 16 y 30 mente deslizamientos. No es posible el laboreo mecanizado sin terraceo. Peligro muy severo de erosión 8 y 16 y deslizamientos. Altos valores de escorrentía. Baja capacidad de almacenamiento. Escarpado. Procesos denudacionales intensos de diferente clase. Posibilidades limitadas de laboreo. Entre Entre 31 y 70 16 y 35 Peligro de erosión severo. Valores de escorrentía muy altos. Muy escarpado. Derrumbes de rocas, procesos denudacionales intensos. Valores de escorrentía muy Más de 35 Más de 70 altos. Hasta 2
20
Hasta 2
El suelo es el medio en donde las plantas obtienen los nutrientes que requieren para su desarrollo; por tanto, el conocimiento que se tenga de las características morfológicas, físicas y químicas de este elemento permite planear su uso más racional, especialmente en las actividades relativas a la explotación agrícola y pecuaria y en las labores de reforestación. Los suelos tienen procesos de desarrollo diferentes, dependiendo del medio físico en el que se encuentran ubicados, y esos procesos determinan una serie de características que los hacen más o menos fértiles, desde el punto de vista agrícola o pecuario. El suelo tiene algunas propiedades físicas que permiten un mejor o peor drenaje interno; este aspecto es necesario conocerlo al decidir el tipo de prácticas que habrán de llevarse a cabo, si se quiere aprovechar este elemento de manera racional. • Hidrología. En este tema se incluye un análisis del agua superficial –cuerpos de agua, ríos, escurrimientos y lagunas– y subterránea –acuíferos–. Es necesario considerar este recurso por su función para el equilibrio ambiental y como fuente para usos de la actividad humana. En este caso es preciso identificar, en cuanto al agua superficial, por dónde se mueve, en qué sitios se almacena de manera natural o en qué lugares se podría almacenar de manera artificial, aprovechando la confluencia de los escurrimientos de una cuenca hidrológica. En lo relativo al agua subterránea, la carta indica los escurrimientos y la permeabilidad de las rocas o de los suelos, así como aquellos lugares donde hay más probabilidad de que dicha agua se acumule y sea susceptible de ser extraída por diferentes mecanismos y para distintas finalidades. • Uso de suelo y vegetación. Constituye uno de los aspectos más significativos de las condiciones naturales, porque aporta información sobre la influencia de las actividades de la población. En este tema debe detectarse las especies más representativas, las protegidas, en peligro, las sujetas de conservación y cinegéticas. a) Unidades de paisaje Como resultado del análisis de los elementos del medio natural se debe contar con la definición y delimitación territorial de unidades de paisaje, que consiste en la identificación y diferenciación de áreas homogéneas determinadas a partir de la asociación establecida entre los elementos que constituyen el medio natural.
mentos físico–bióticos del territorio. Esto tendrá dos propósitos, por un lado, a partir de los criterios utilizados para la delimitación espacial de las unidades de paisaje y la síntesis, representada por las características de las unidades identificadas, es posible revelar y explicar los procesos naturales presentes en cada porción del territorio (ver figura 6). Por otro lado, a partir de las unidades de paisaje es posible estimar el potencial o aptitud del medio natural como soporte, receptor y fuente de recursos para las actividades económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola, forestal, turístico, de infraestructura, etc.); también para identificar los riesgos naturales asociados a las condiciones del medio (como sequías, lluvias torrenciales, inundaciones, huracanes, erupciones volcánicas, sismos, etc.). La utilidad de contar con unidades de paisaje, en el ámbito del ordenamiento territorial, se encuentra en identificar las localizaciones que garanticen adecuadas oportunidades de inversión para la actividad productiva, es decir, lograr una distribución de los usos del suelo donde cada actividad o asentamiento esté en el mejor sitio, entendido éste como “aquel en el que coinciden la máxima aptitud y el mínimo impacto negativo” (Gómez, 2002a). b) Riesgos naturales El propósito es identificar los riesgos naturales para definir, a partir de ellos, la zonificación del territorio municipal según la probabilidad de ocurrencia de desastres ante un fenómeno natural destructivo. El resultado será la elaboración de un mapa considerando la clasificación siguiente: • Peligros geológicos. Fracturas, fallas, erosión, sismos, actividad volcánica, deslizamientos, hundimientos, derrumbes, flujos de lodo y tsunamis. • Peligros hidrometeorológicos. Ondas y tormentas tropicales, ciclones tropicales, inundaciones, mareas, granizadas, heladas, nevadas, tormentas eléctricas, sequías, temperaturas extremas, vientos. Para la identificación de los riesgos de origen natural, se utiliza como unidades de análisis el mapa de unidades de paisaje. El procedimiento general consiste en identificar los aspectos del medio natural que pueden propiciar condiciones de peligro (aspectos como relieve, geología, clima, etc.) y la aplicación de criterios a partir de los cuales se determinarán las situaciones de riesgo. La zonificación de riesgos constituye un elemento valioso, como un factor que debe condicionar los usos de suelo y también influye en la determinación de la aptitud territorial.
De este modo la definición de unidades de paisaje consiste en identificar y caracterizar unidades en función de los ele21
Figura 6. Descripción general del procedimiento para la delimitación de las unidades de paisaje natural
Relieve Interpretación y sobreposición cartográfica
Clima Geología
Establecer combinaciones y determinar zonas homogéneas
Edafología Productos
Uso de suelo y vegetación Cuadro de unidades de paisaje Mapa de unidades de paisaje Identificador Descripción I. Altiplano volcánico subhúmedo a seco y semiseco, plano, hasta 2 grados. Sobre depósitos lacustres con suelo soI lonchak órtico, con vegetación halófila, agricultura de temporal con cultivos permanentes. II. Montañas volcánicas altas (2,3002,600 msnm) secas y semisecas. Suavemente inclinado, entre 2 y 4 grados. Sobre rocas efusivo sedimentarias con suelo feozem háplico y cambisol eútrico, con agricultura de temporal y cultivos permanentes con algunos pastizales inducidos. II III. … IV. … V. …
III
IV
V
c) Aptitud del medio natural
3.2.2.2.2 Procesos sociales
A partir de las características de los elementos del medio natural, se determina su posible utilización para el desarrollo de las diferentes actividades económicas (usos del suelo). Así, para obtener la aptitud de uso del suelo, se obtiene una serie de indicadores concretos de cada uno de los elementos del medio natural y, mediante la aplicación de criterios de análisis para cada actividad económica, se evalúa y determina su aptitud para cada uso.
La población adapta el medio físico a través de las actividades de producción, consumo y relación social, que tienen como fin último el mejoramiento de su calidad de vida. En un sentido dinámico y funcional, para el análisis de los procesos sociales se parte de las modalidades de agrupamiento en determinados lugares y el patrón actual de crecimiento para detectar en seguida, la situación de acceso a servicios públicos, la condición de empleo y vivienda.
También se utilizan las unidades de paisaje como unidades de análisis para determinar la aptitud natural para uso agrícola, ganadero, forestal, industrial, turístico y urbano (asentamientos humanos). Por lo tanto, se generarán los mapas de aptitud para cada uso del suelo; en el texto se deberán exponer los criterios utilizados para determinar las clases de aptitud o los diferentes niveles de aptitud de cada uno de los usos analizados.
El diagnóstico debe establecer la cuantificación presente de rezagos, así como identificar las zonas con mayor dinamismo. La información debe utilizarse a nivel de localidad y la fuente de información principal corresponde a los censos de población y vivienda y los conteos del Inegi, en la base de integración territorial (ITER).
22
La estructura de este apartado debe partir de una visión de conjunto, es decir, tener presente el total municipal para hacer referencia luego a lo particular –localidad–. Es importante destacar que, cuando se trata de un municipio que forma parte de alguna zona metropolitana o si forma parte de alguna delimitación regional definida en un programa estatal, debe hacerse la referencia explícita y considerar el total que corresponda con este ámbito territorial superior. a) Dinámica demográfica Es conveniente establecer como mínimo un periodo de 20 años para evaluar los cambios en el tamaño de la población y en su patrón territorial que permitan identificar si el municipio se encuentra actualmente en un proceso de crecimiento acelerado, si se encuentra en equilibrio, o bien, si está decreciendo. En forma similar, es necesario determinar cuáles son las localidades más dinámicas y cuáles son las que pierden población.
terminante de la distribución territorial. Es necesario considerar que para el nivel de localidad la información censal sólo corresponde al número de inmigrantes, por lo cual también se recomienda contextualizar con la información a nivel municipal. A manera de ejemplo, el crecimiento acelerado de la población, con tasas muy por encima del promedio estatal en el último quinquenio, puede tener origen en un aumento por migración, que a su vez, se vincule con el surgimiento de una actividad productiva en una determinada localidad. Los datos que como mínimo deberán considerarse son: • • • •
Población total del municipio y por localidad. Incremento absoluto por municipio y localidad. Tasa de crecimiento por municipio y localidad. Proporción de inmigrantes por localidad.
b) Distribución territorial Es importante señalar que si bien la información estadística constituye un apoyo fundamental, debe procurarse un ejercicio valorativo para determinar las causas de los procesos que dan lugar a una situación determinada, esto es, los datos por sí mismos perderían utilidad práctica si no se asocian entre sí como parte de un análisis integrado. Asimismo, es preciso considerar en todo momento el referente territorial ¿en dónde están ocurriendo tales situaciones? La migración se ha constituido como el factor principal de crecimiento en nuestro país y, por ende, en el principal de-
Consiste en determinar cómo se distribuye la población según el tamaño de la localidad. Por convención, el conjunto de localidades de hasta 14 mil 999 habitantes corresponde al tipo de localidades rurales y las localidades urbanas tienen 15 mil y más habitantes. Es conveniente incorporar datos comparativos por lo menos en dos momentos, resaltando los cambios en cuanto al número de localidades y en cuanto a su población, referidos en la cartografía, como se indica en los ejemplos de las figuras 7 y 8.
Figura 7. Clasificación de las localidades por tamaño, según número de habitantes
Clasificación
Tamaño Total Menos de 2,500 hab. 1 a 99 hab.
Localidades rurales
Localidades urbanas
1995 Localidades
2005 Población
Localidades
Población
141 125 34
2’756,910 43,925 1,693
172 155 58
2’924,822 47,310 2,902
100 a 499 hab.
72
20,093
76
20,224
500 a 999 hab. 1,000 a 2,499 hab. De 2,500 a 14,999 hab. 2,500 a 4,999 hab.
10 9 8 5
6,843 15,296 43,815 16,496
11 10 9 6
7,505 16,679 53,828 20,572
5,000 a 9,999 hab.
2
15,554
1
8,505
10,000 a 14,999 hab. 15,000 y más hab. 15,000 a 49,999 hab. 50,000 a 99,999 hab. 100,000 a 499, 999 hab. 500,000 a 999, 999 hab. 1´000,000 y más hab.
1 8 3 2 1 1 1
11,765 2’669,170 75,635 113,265 256,938 563,486 1’659,846
2 8 3 2 1 1 1
24,751 2’823,684 80,497 150,436 301,468 589,635 1’701,648
23
A nivel de localidad, es más representativo utilizar mapas para determinar la distribución territorial de los tres grandes grupos de población: menores de 14 años, de 15 a 64 años y mayores de 64 años.
Figura 8. Representación de la distribución de la población por tamaño de localidad
d) Hogares Entre los aspectos significativos en la dinámica demográfica, se encuentra la formación de hogares, el tipo, la jefatura y el nivel de ingreso. El comportamiento de los hogares se asocia, entre otros factores, con las necesidades de vivienda para una localidad, que a su vez se asocian con los requerimientos de servicios públicos, infraestructura y equipamiento. Es indispensable para un tomador de decisiones conocer cuál es la situación actual de los hogares, ya sea como resultado de la dinámica de crecimiento natural o de la migración, y su vinculación con el requerimiento de vivienda.
c) Estructura Corresponde a la clasificación de la población según sexo y edad. Cabe señalar que la pertinencia de contar con estos datos se encuentra en las necesidades específicas según los grandes grupos de edad, como educación, empleo, asistencia social infantil o para adultos mayores, entre otros. Un aspecto que también es significativo, es dar cuenta de los patrones de envejecimiento o feminización. Es conveniente considerar al total municipal de la población para determinar su estructura en dos momentos, como mínimo, que permitan dar cuenta de los cambios en su composición, representados en pirámides.
e) Población indígena Se ha evidenciado la correspondencia entre las condiciones de aislamiento y marginación en las localidades con mayor presencia indígena, que constituyen un grupo de atención prioritario en la política de desarrollo social. Asimismo, debe resaltarse el factor de identidad e historia que distingue la lengua indígena como parte del patrimonio cultural. En este sentido, es necesario incorporar los datos a nivel localidad de hablantes de lengua indígena y ubicarlos territorialmente.
Figura 9. Pirámide de población De 85 años y más De 80 a 84 años
Hombres
Mujeres
De 75 a 79 años De 70 a 74 años
Adultos mayores con requerimientos en servicios de salud y asistencia social
De 65 a 69 años De 60 a 64 años De 55 a 59 años De 50 a 54 años De 45 a 49 años De 40 a 44 años De 35 a 39 años
Grupos de población en edad productiva o laboral
De 30 a 34 años De 25 a 29 años De 20 a 24 años De 15 a 19 años De 10 a 14 años De 5 a 9 años Hasta 4 años 300 mil 200 mil 100 mil
24
0
100 mil
200 mil
300 mil
Población infantil y juvenil en edad escolar
f) Vivienda Durante los últimos años el sector vivienda en nuestro país ha mostrado un crecimiento muy dinámico, que se ha caracterizado por conjuntos habitacionales de gran escala y con un impacto considerable, que ha derivado en desequilibrios y afectaciones a la calidad de vida de la población que, entre otros, se traducen en falta de equipamiento, de infraestructura vial y sistemas de transporte público; localización cada vez más alejada de las zonas consolidadas que no facilita la interacción social. Para el análisis de la vivienda es necesario tener en cuenta que constituye un factor prioritario en el desarrollo de las personas, en este sentido, además de la información estadística, es pertinente hacer un ejercicio cualitativo para determinar rezagos en disponibilidad de servicios, de baja calidad material, así como los aspectos de vinculación con el entorno y de localización. Los datos que como mínimo deberán considerarse en el diagnóstico, son: • Total de viviendas particulares habitadas. • Ocupantes en viviendas particulares habitadas. • Disponibilidad de servicios en la vivienda: agua potable, drenaje y electricidad. • Material predominante en pisos, paredes y techos. En complemento, es preciso incorporar un inventario y un mapa de los desarrollos inmobiliarios, es decir, los que destinan más del 50% de su superficie aprovechable al uso habitacional, que ya se encuentren en proceso de construcción. De ser el caso, se recomienda elaborar un cuadro sintético y complementario con la información para cada desarrollo:
• Ubicación. • Distancia con respecto al centro de población o localidad más cercana. • Tamaño (superficie del desarrollo inmobiliario y número de viviendas). • Población total del desarrollo inmobiliario. • Tipo de vivienda (económica, social, residencial, residencial plus). • Equipamiento y obras de infraestructura complementarias. Se recomienda que en complemento a las fuentes de información censal, se consideren las estadísticas de vivienda y la estimación de necesidades por parte de la Comisión Nacional de Vivienda, que se emiten anualmente con datos a nivel municipal. Esta información es relevante porque a partir de ello se integran los programas institucionales de: • Organismos nacionales de vivienda: Infonavit, Fovissste, Sociedad Hipotecaria Federal y Fonhapo. • Organismos estatales de vivienda. También se sugiere revisar los “Lineamientos en materia de equipamiento, infraestructura y vinculación con el entorno a que se refiere el Artículo 73 de la Ley Federal de Vivienda”, que emite la Sedesol y que determinan los requerimientos para el diseño y ejecución de las acciones en suelo y vivienda financiadas con recursos federales. En esta etapa es conveniente realizar un ejercicio valorativo para clasificar las localidades de acuerdo con su dinámica demográfica para determinar si se encuentran en etapa de crecimiento intensivo, en estabilidad o están perdiendo población. A partir de ello, se debe considerar el perfil de la
Figura 10. Análisis de los procesos sociales Dinámica demográfica
Interpretación y sobreposición cartográfica
Presencia indígena Grandes grupos de edad Hogares
Establecer rangos para determinar rezagos por localidad y elaborar un mapa
Cuantificación y localización territorial
Vivienda
25
población, en presencia indígena, distribución de grandes grupos de edad y formación de hogares. Así como establecer una jerarquía de las localidades según las características de las viviendas –en servicios y calidad material. g) Marginación y pobreza Representan dos medidas para determinar rezago social que en nuestro país constituyen un referente de los programas sectoriales de apoyo a la población. Por ello, es conveniente integrar los datos oficiales a nivel localidad emitidos respectivamente por Conapo y Coneval (ver figura 11). • Elaborar un mapa de las localidades de acuerdo con su índice de marginación, según su clasificación correspondiente: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto. • Elaborar un mapa de localidades según el grado de rezago social: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Figura 11. Marginación y pobreza
Marginación por localidad Pobreza por localidad
Ubicación de localidades con mayores rezagos
h) Equipamiento El equipamiento constituye el conjunto de instalaciones físicas en donde se prestan los servicios, que de acuerdo con su nivel de cobertura y ubicación tienen un nivel de acceso diferenciado para la población. El Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de la Sedesol señala que el equipamiento se clasifica en seis subsistemas o tipos, según su función, a saber: • Educación y cultura: escuelas, centros de investigación, bibliotecas, casas de cultura, museos, entre otros. • Recreación y deporte: plazas, teatros, foros, estadios, centros deportivos. • Comercio y abasto: centros comerciales, mercados, centrales de abasto. • Salud y asistencia social: clínicas, hospitales, centros de salud, guarderías, estancias, centros de readaptación. • Gobierno y administración pública: oficinas de administración pública. • Comunicaciones y transporte: estaciones de autobuses, aeropuertos, puertos, estaciones de telecomunicación y radiofonía. Es necesario realizar un mapa y un inventario del equipamiento a nivel de localidad, destacando los elementos que por su cobertura comprenden la totalidad del municipio, así como los de carácter regional o que prestan servicio a otros municipios (ver figura 12). Se recomienda distinguir tanto el equipamiento existente como las obras que estén en proceso de construcción. Los aspectos a integrar en el inventario son: • Ubicación o distancia con respecto al centro de población o localidad más cercana. • Tamaño de cobertura, localidad, municipal o regional. • Obras de infraestructura complementarias. Se recomienda utilizar los Anuarios Estadísticos Estatales del Inegi, que además contienen datos para dar cuenta de la cobertura y el tipo de servicios que se ofrecen, y complementar con los datos oficiales del municipio.
26
Figura 12. Distribución de equipamiento por localidad
Educación y cultura Recreación y deporte Jerarquización y sobreposición cartográfica
Comercio y abasto Salud y asistencia social Gobierno y administración Comunicaciónes y transporte
3.2.2.2.3 Procesos económicos Se trata de identificar y analizar las actividades existentes en el municipio, considerando además su comportamiento en relación con las demás, así como las que serán objeto de regulación del PMOT. Es importante tener en cuenta, además de la cuantificación productiva, su ubicación física. Asimismo, en el diagnóstico se busca determinar los problemas derivados de las relaciones sectoriales, los niveles de exportación, así como los rezagos en infraestructura productiva. Se deberá utilizar como fuente principal de información el Censo Económico del Inegi. En este caso, se trata de identificar y valorar la situación, las potencialidades y limitaciones de los sectores económicos presentes en el municipio; con especial énfasis en los factores que influyen en su localización (recursos naturales locales, infraestructura, insumos y capital) y la dinámica del mercado local. Se deberá analizar la estructura, la dinámica –temporal y espacial–, así como las relaciones establecidas entre los sectores económicos. El análisis de éstos implica su desagregación hasta el nivel que mejor represente la dinámica económica del municipio. Interesa identificar el patrón de localización de las actividades económicas y su dinámica en el tiempo y el espacio; también es necesario destacar aquellos factores internos que impulsan el desarrollo económico sectorial, así como los factores externos que lo impulsan o limitan (Ver figura 13).
El cálculo de la especialización económica y la identificación de las actividades básicas y no básicas son tan importantes como la identificación del nivel de integración de los sectores económicos. Este tipo de análisis es particularmente útil para identificar las cadenas de valor, las oportunidades de inversión en aquellos sectores económicos asociados a las actividades básicas (articuladoras de la economía local). Esto favorece la coherencia entre la planeación y el fomento económico y evita la improvisación sobre el emplazamiento e impulso a actividades económicas que, de entrada, podrían estar condenadas al fracaso, debido a que en su etapa inicial pueden requerir de grandes inversiones por una mala planeación. Otros aspectos que se deberán identificar y evaluar son, por un lado, las formas de producción (insumos, demanda de empleo y tecnología utilizada) y, por otro, las cadenas o relaciones intersectoriales existentes o potenciales (entre empresas a nivel del municipio o de otros municipios del estado o de otro estado), que no existen pero que pueden detonar el proceso productivo de tal o cual sector. También se deberá identificar y tipificar a los agentes productivos, locales y externos, el tipo de tenencia de la tierra (sobre todo tratándose de agentes vinculados al sector primario) o derechos sobre el suelo ocupado para el emplazamiento de las actividades secundarias y terciarias, así como el tipo de organización empresarial o social bajo la cual operan (cooperativas, asociación de productores, consejos empresariales, asambleas ejidales, etc.). • Base económica. Consiste en el análisis de las actividades económicas que constituye la razón de ser del municipio en cuestión, es decir, de las que depende, en 27
gran medida, el crecimiento o la decadencia productiva y poblacional del municipio, para lo cual se utilizan como insumos principales el personal ocupado y la producción bruta total. a) Sector primario Incluye el conjunto de todas las actividades donde los recursos naturales se aprovechan tal como se obtienen de la naturaleza, ya sea para alimento o para generar materias primas. • • • • •
Agricultura. Explotación forestal. Ganadería. Minería. Pesca.
Es necesario hacer referencia a que la localización de la industria se encuentra determinada por una serie de factores como, por ejemplo, la proximidad a las materias primas, a las fuentes de energía o los medios de transporte. Por lo general, las industrias pesadas se encuentran cerca de los yacimientos de materias primas y fuentes de energía o en los receptores de las mismas, como en los puertos. Las industrias ligeras se ubican en lugares próximos a los mercados de consumo. c) Sector terciario En el sector terciario de la economía no se producen bienes materiales en forma directa, sino que integra una diversidad de actividades de distribución y consumo para satisfacer las necesidades de la población, que se clasifican en:
Abarca la superficie, régimen de tenencia, producción, empleo generado, comercialización, medios de producción, exportación. b) Sector secundario Abarca las actividades para la transformación de las materias primas que se obtienen del sector primario en productos manufacturados para su consumo o que constituyen insumos como materia prima para otros productos. Incluye las fábricas, talleres y laboratorios de todos los tipos de industrias. De acuerdo con lo que producen, sus grandes divisiones son:
• • • • • • •
Se recomienda integrar una tipología a partir del número de unidades productivas y empleo generado. Para el caso del turismo, es conveniente incorporar la oferta turística en términos de recursos naturales, patrimoniales y culturales, alojamiento, interrelaciones con otras actividades y demanda turística. 3.2.2.2.4 Procesos de vinculación
• Construcción. • Electricidad, gas y agua. • Industria manufacturera.
Se entiende por procesos de vinculación al conjunto de actividades de transporte, comunicaciones y conducción (de
Figura 13. Especialización económica por localidad
Sector primario Sector secundario Sector terciario Especialización económica
28
Comercio. Servicios. Transportes. Finanzas. Turismo. Ocio. Cuidados personales y de salud.
Determinar la especialización económica por localidad
materias primas como la electricidad, el petróleo, gas, etc.); incluye la infraestructura productiva asociada con algún sector económico como la industria, la actividad agrícola, los sistemas de abastecimiento de agua en los ámbitos urbano y rural, el abasto de energía eléctrica y todos aquellos activos físicos que integran y cohesionan la actividad económica y social tanto al interior como al exterior del municipio (ver figura 14). Vale la pena señalar, en este caso, que un aspecto fundamental de análisis lo constituyen los vínculos entre el conjunto de localidades, a partir de los cuales se conforma el sistema de asentamientos humanos del municipio. Además se deberá valorar la capacidad de las localidades, pequeñas y/o aisladas, de tener acceso a los servicios y el empleo en localidades mayores, esto en función de la distancia y el tipo de vía (brecha, terracería, carretera revestida, autopista de dos o cuatro carriles, etc.) mediante la que se establece el vínculo. También se considerará la influencia de las formas del relieve en el grado de aislamiento de una localidad. Las variables que comúnmente serán consideradas en esta fase son las siguientes: • Tráfico de pasajeros interlocalidades y aforos de las principales vías. • Diferenciación espacial según el carácter de las localidades rurales (dispersas, aisladas, concentradas). • Redes de transporte. • Sistemas de comunicación y telecomunicaciones. • Sistema eléctrico. • Sistema hidráulico.
• Sistema de interacción entre la ciudad central y el resto de localidades y subsistemas de interacción entre localidades rurales. • Caracterización funcional de la ciudad central y papel de la ciudad central en el sistema de asentamientos humanos como proveedor de servicios que requieren mayor grado de especialización. Este tipo de análisis de los procesos de vinculación permite, eventualmente, establecer estrategias para agilizar los flujos de personas y mercancías entre el conjunto de asentamientos humanos y promover una organización territorial que garantice la dotación racional, económica y socialmente rentable de equipamientos y servicios a la población que habita en el municipio en cuestión. Estos factores determinan la funcionalidad del conjunto de localidades en el municipio, por una parte, favorecen el desarrollo de actividades económicas, y por otro lado, son condicionantes de la calidad de vida para la población. Asimismo, favorecen los procesos de vinculación, tanto al interior del municipio, como en su entorno. Los criterios para determinar la base funcional y su correspondiente localización territorial deben determinarse con base en la jerarquización de los niveles de interacción entre las localidades a partir de la distribución de la población, de la actividad económica y la ubicación de equipamiento e infraestructura. Se trata de identificar cuáles son los trayectos más cortos para que la población pueda acceder a servicios o empleo. En este sentido, el análisis se efectúa a partir de la ubicación de localidades y de la infraestructura carretera y vías
Figura 14. Procesos de vinculación
Sistemas de localidades Condición funcional
Especialización económica Equipamiento Vialidad y transporte
Condición de accesibilidad
Flujos
29
de comunicación, para expresar las conexiones directas entre dos localidades, esto es, sin pasar por otras, así como por los medios de transporte que condicionan la intensidad de los flujos, a partir de lo cual se establece la condición de accesibilidad y su correspondiente cartografía. 3.2.2.2.5 Evaluación de impactos La evaluación de impacto constituye un referente central para determinar, para cada actividad, los factores susceptibles de recibir impacto en sentido positivo o negativo para su funcionamiento. El caso más evidente es el del conjunto de intervenciones territoriales en materia de vivienda, infraestructura, equipamiento y turismo que se encuentran, al momento actual en proceso de realización. En ese caso, se debe realizar una valoración desde el punto de vista de la demanda de suelo y vivienda, de la conservación de los recursos naturales, la dinámica demográfica previsible, los flujos que serán inducidos y la complementariedad con otras actividades económicas.
económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola, forestal, industrial, turístico, de infraestructura, habitacional, de equipamiento). La aptitud representa la medida en que el medio cumple con los requisitos locacionales de cada actividad a realizarse, entre los que incorpora los riesgos naturales. El análisis de aptitud representa la base para determinar el potencial del territorio como recurso, soporte y receptor de desechos para las actividades humanas. A manera de conclusión, con un enfoque sistémico e incremental que determina una aproximación cualitativa y la continuidad temática y de procesos se busca integrar un diagnóstico para detectar territorialmente los problemas, las oportunidades y sus condicionantes. Para lo cual, se debe hacer una valoración agregada del impacto y la aptitud, que determinan las zonas con la mayor capacidad para el establecimiento y desarrollo de actividades. 3.2.2.2.7 Análisis integral
Es necesario distinguir tanto las intervenciones al interior del municipio objeto del programa de ordenamiento como las que se localizan en el entorno inmediato, como en municipios vecinos, y que tienen incidencia en el primero. A manera de ejemplo, un relleno sanitario puede ser una obra que se localiza en un municipio y presta servicio a varios. En este caso se debe realizar una matriz de impacto para cada factor valorado y su referente en un mapa en donde se exprese la integración de los impactos. Entre los aspectos a considerar para determinar los impactos se encuentran: • Vialidad y transporte público. • Redes de infraestructura hidráulica y suministro de agua potable. • Generación de desechos sólidos. • Impactos al medio ambiente: agua, aire, suelo, vegetación y fauna. • Riesgos. • Generación de empleo. • Variación en flujos de la población. • Actividades complementarias, derivadas de un efecto multiplicador.
El análisis integral consiste en la síntesis del sistema territorial de los asentamientos humanos a partir de la integración de los componentes evaluados por separado en la fase anterior. Por lo tanto, se trata de integrar, expresar y facilitar la visión de conjunto del sistema al hacer manifiestas las interconexiones establecidas entre los diferentes componentes, de tal forma que sea posible “plasmar en un esquema de conjunto cómo es, cómo funciona, qué problemas le afectan, qué recursos y potenciales tiene y qué limitaciones o condicionantes operan sobre el sistema territorial objeto de planificación [en este caso del municipio]” (Gómez, 2002:325). En relación con lo anterior los hechos (elementos y sus atributos) y fenómenos (producto de las relaciones) presentes en un lugar determinado son resultado de acontecimientos distanciados en el espacio y en el tiempo. Esta condición se percibe en la complejidad que conlleva hacer evidentes las relaciones causa-efecto que explican la existencia, diversidad y distribución geográfica de tales hechos y fenómenos. a) Identificación de unidades territoriales prioritarias (UTP)
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio Es preciso considerar que el uso de suelo constituye una adaptación del espacio para las funciones de la actividad que se realiza. Por ello, el propósito central consiste en explicar los procesos naturales en el territorio, además de estimar el potencial o aptitud del medio natural como soporte, receptor y fuente de recursos para las actividades 30
Para abordar y valorar la dinámica natural, social y económica del territorio municipal, la primera aproximación metodológica consiste en la definición y delimitación de unidades territoriales. Cada unidad territorial se concibe como una unidad concreta de integración, en el ámbito de la planeación territorial. Algunos especialistas les llaman unidades territoriales de análisis (Massiris, 2005; Salinas 2005),
cuya delimitación permite explicar el funcionamiento del territorio, facilita el análisis, la comparación y la evaluación de aspectos resultantes de acontecimientos de naturaleza y origen temporal diverso. En este caso, se les denomina unidades territoriales prioritarias (UTP) pues el diagnóstico que se tenga del municipio debe permitir diferenciar espacios de actuación que trasciendan la caracterización y procuren contar con elementos y mecanismos de intervención sobre el territorio para resolver un problema concreto. Si una unidad territorial permite identificar patrones o regularidades de las interacciones entre procesos naturales, demográficos, económicos y de vinculación, para así entender y explicar la estructura y organización funcional del sistema territorial de los asentamientos humanos, una UTP, además de permitir lo anterior, deberá orientar la acción de la autoridad municipal para concretar los propósitos del desarrollo territorial a través de acciones y proyectos concretos. Esto significa abatir rezagos, salvaguardar recursos naturales, integrar y dar cohesión social al territorio, lograr consensos sobre proyectos estratégicos de impacto municipal, identificar oportunidades de inversión y de promoción de algún sector económico, etc. Es importante tener presente que la delimitación de las UTP deberá facilitar la acción y ser de utilidad a la autoridad municipal y a los actores sociales que intervienen en el territorio. b) Delimitación de las unidades territoriales prioritarias Las UTP constituyen una de las aportaciones de mayor trascendencia de un PMOT, puesto que la diferenciación espacial del territorio sujeto a planeación, en este caso el municipio, hace posible que la asignación de una serie de decisiones sea coherente con la situación social, económica y natural propia de cada unidad espacial en que se dividirá el territorio. Esto dará mayor certidumbre a la capacidad de orientar la toma de decisiones en espacios concretos, puesto que éstas se basarán en el conocimiento y comprensión de los procesos naturales, sociales y económicos, lo que hace posible racionalizar su aprovechamiento según determinados objetivos. Lo anterior significa que a través de la definición de las UTP, un PMOT concreta su carácter integral y transversal, que le permite trascender la política sectorial en el ámbito de la planeación del desarrollo. La delimitación de las UTP implica, invariablemente, la aplicación de un conjunto de técnicas y procedimientos de análisis espacial, por lo tanto, su construcción requiere del
uso de información espacial (en formato digital) y la realización de una serie de tareas como las que se sintetizan en la figura 15 y que se describen en seguida: • Selección de los insumos cartográficos o mapas temáticos. En este caso, es recomendable utilizar los productos cartográficos con mayor capacidad de síntesis que hayan sido resultado del diagnóstico de cada uno de los procesos analizados (procesos naturales, sociales, económicos y de vinculación). A continuación se mencionan algunos ejemplos (cabe aclarar que éstos son sólo algunos de los productos que se pueden utilizar; además de éstos podrían incorporarse otros, siempre que contribuyan al objetivo): –– –– –– ––
Mapa de unidades de paisaje. Mapa de aptitud de asentamientos humanos. Mapa de riesgos naturales. Mapa del patrón de distribución de los asentamientos humanos. –– Mapa de especialización funcional de los asentamientos humanos. –– Mapa de redes de conexión. –– Mapa de redes de conducción eléctrica, combustibles fósiles e hidráulica. • Matriz de criterios o principios que orientarán el procedimiento de asociación espacial de los insumos. Asimismo, se requiere la interpretación de los resultados de dicha asociación. En este caso, los criterios para identificar las UTP estarán definidos por la búsqueda de una distribución territorial eficiente, tanto del sistema de asentamientos humanos como de las formas de uso del suelo, de tal suerte que se garantice la sustentabilidad del territorio. Por último, se tendrá que considerar que la extensión territorial de las unidades a diferenciar deberá ser tal que permita la aplicación de un proceso de gestión. • Resultado. Cartografía o mapa de las unidades territoriales prioritarias (en formato digital). Cobertura con los límites precisos de cada unidad territorial (entidades geográficas), con su respectiva tabla relacional, en la cual cada UTP tendrá un identificador o clave única que permita diferenciarlas entre sí. Además, una matriz con las características más relevantes sobre la particularidad de cada UTP (señalando los aspectos específicos que definen y diferencian a las UTP, por ejemplo, las características del paisaje, las condiciones de aptitud y riegos naturales así como el tipo de vínculos entre el conjunto de asentamientos humanos, entre otros).
31
Figura 15. Procedimiento para delimitar las unidades territoriales prioritarias
Mapa de especialización económica de las localidades
Mapa de vialidad y transporte entre las localidades
Tabla cruzada (producto de la asociación espacial)
Mapa de vínculos funcionales entre localidades
Aplicación de criterios
Mapa de distribución de las localidades según rango-tamaño
Tabla cruzada (producto de la asociación espacial)
Aplicación de criterios
Mapa de unidades de paisaje natural
Mapa de áreas funcionales
Mapa de las unidades territoriales prioritarias
3.2.2.2.8 Análisis FODA La matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) es una herramienta fundamental para concretar el diagnóstico integral, es el medio que permite la síntesis del análisis fragmentado del territorio (análisis estructural), puesto que se enfoca en los aspectos que mejor revelan las relaciones entre los componentes natural, demográfico, económico y de vinculación. La aplicación o desarrollo de la matriz FODA para cada una de las UTP, previamente delimitadas, contribuye a la sistematización y articulación territorial de los juicios valorativos del territorio. De esta manera, es posible lograr una valoración integral y acorde con las características de cada porción del territorio municipal; además tal valoración constituye la base para definir los objetivos y las estrategias dirigidas a la búsqueda de un desarrollo territorial equilibrado y sustentable. En algunos casos, dependiendo de la extensión territorial del municipio así como del comportamiento de los procesos económicos, sociales y ambientales que hayan sido identificados, se debe considerar la pertinencia de elaborar el análisis para el ám32
bito municipal (es decir, sin hacer el análisis por UTP). Sin embargo, la ventaja de hacer este análisis por UTP es que se identifica el espacio concreto de actuación, por los que las estrategias y acciones serán ad hoc a la situación prevaleciente en cada UTP (ver ejemplo en la figura 16). Como se puede apreciar en la figura 16, la matriz FODA es una herramienta que permite la sistematización del diagnóstico integral y su aplicación por UTP contribuye a lograr una valoración territorialmente contextualizada. Los resultados se plantean como fenómenos o hechos dados, que en sí mismos involucran relaciones entre los aspectos naturales, demográficos, económicos y de vinculación territorial. Al mismo tiempo, el procedimiento metodológico facilita la clasificación de las diversas situaciones planteadas de acuerdo con su carácter interno o externo y su valoración como favorable o adversa. Es preciso tener en cuenta que la elaboración de esta fase de diagnóstico, tanto del análisis territorial de los asentamientos humanos como del diagnóstico integral, requiere de la precisión y objetividad metodológica propia del conocimiento científico; sin embargo, no se debe dejar de lado que el fin último es operativo (técnico), esto es, los resultados de estas dos primeras fases (institucional y de análisis territorial), deberán servir de base para la posterior formulación de propuestas de actuación, orientadas a solucionar los problemas detectados. El estudio tendrá como fin apoyar y facilitar la gestión del sistema de asentamientos humanos a escala municipal. 3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se deberá realizar un taller que reúna a los actores representativos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico y los relacionados con la articulación territorial, es decir, se deberá convocar y asegurar la participación de todos los actores que intervienen en el desarrollo territorial. El taller se organizará, ex profeso, para presentar los resultados del análisis FODA previamente definidos por el equipo consultor.
3.3 Fase 3. Formulación del PMOT 3.3.1 Prospectiva territorial La planeación implica una actividad sistemática sobre el futuro (Miklos, 2000). En el ámbito de la administración pública, tal actividad consiste en hacer pronósticos que permitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado; ofrece la posibilidad de diseñar y vislumbrar varias alternativas dirigidas a concretar, en el futuro, un objetivo de am-
Figura 16. Ejemplo de aplicación de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria
Fortalezas
• Alto grado de marginación y bajo nivel educativo (grado de escolaridad 5.7 años). • Creciente concentración de población en la localidad principal, en detrimento de las localidades de menor tamaño. • Alta emigración de la población masculina joven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta el grupo de 30 a 34 años de edad). • Abandono de la actividad agrícola. • Carencia de recursos humanos, de capital y tecnología (de apoyo a los procesos productivos), que reduce las posibilidades de localización de la industria y las actividades terciarias competitivas. • Falta de equipamiento urbano.
• Paisaje natural. • Paisaje cultural. • Recursos hidrológicos. • Aptitud del territorio para la actividad agrícola. • La imagen tradicional de las localidades rurales. • Tradición artesanal en la localidad principal. • Accesibilidad terrestre. • Conectividad de la localidad principal con ciudades de mayor rango en dirección norte y sur.
Oportunidades
Debilidades
• Interés generalizado por la protección y conser- Estrategias y líneas de accion resultantes de com- Estrategias y líneas de accion revación del ambiente natural. binar debilidades y oportunidades sultantes de combinar fortalezas y • Interés gubernamental por impulsar el turismo opotunidades alternativo (cultural, rural, ecoturístico, etc.). • Interés social generalizado por conocer y visitar poblaciones tradicionales, histórico-culturales o típicas y áreas con paisajes culturales. • Vías de comunicación que facilitan la movilidad de bienes y personas. • Demanda de productos agrícolas frescos.
Amenazas
Aplicación(*) en una UTP X caracterizada por un sistema de asentamientos o localidades de carácter rural, articulado por la localidad mayor que provee bienes y servicios básicos al resto de localidades; la morfología del sistema es de tipo ramal, las localidades servidas están ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los comunican con la localidad principal. El clima predominante en el área es templado húmedo a subhúmedo; el paisaje se compone de lomeríos volcánicos con bosque mixto, de encino y de coníferas, plantaciones forestales, pastos cultivados y cultivos agrícolas y una amplia planicie volcánica compuesta por rocas extrusivas básicas, con bosque de encino y mixto, plantaciones forestales, pastos inducidos, pastos cultivados y agrícolas.
• Valoración del modo de vida urbano como pa- Estrategias y líneas de accion resultantes de com- Estrategias y líneas de accion retrón social a seguir. binar debilidades y amenazas sultantes de combinar fortalezas y • Descapitalización del campo o de la producamenazas ción agrícola. • Importación de productos agrícolas básicos. • Expansión de las cadenas de supermercados en detrimento de los mercados y los establecimientos industriales locales (tortillerías, panificadoras, industria del vestir, etc.). • Interés de las grandes empresas, nacionales y extranjeras, por aprovechar los recursos turísticos, pero sin compromiso.
* Fuente: Gómez, 2002. En este caso se incluyen en la matriz las características de la UTP, aunque éstas corresponderían a las que se incluyen en la matriz que acompañará al mapa respectivo.
plio alcance, formulado éste a partir de la situación pasada y presente. Por lo tanto, esta fase consiste en “diseñar, en función del diagnóstico elaborado, un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
patrón de persistencia, dirección y ritmo de crecimiento, es factible formular estrategias de ruptura o alteración. La elaboración del pronóstico, en el ámbito de la planeación territorial, consiste en el diseño de escenarios, cuyo fin es apoyar la formulación de la imagen objetivo. El diseño de escenarios
En este sentido, la realización del pronóstico tiene como fundamento el diagnóstico integral de la fase anterior, puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirán, en especial, las situaciones valoradas como problemáticas o aquéllas que conlleven al uso de los recursos propios del territorio (recursos naturales y construidos). Al tomar en cuenta las tendencias futuras de los fenómenos o procesos identificados en el diagnóstico, es decir, al detectar su
Para el desarrollo de la prospectiva, y como parte de los estudios de ordenamiento territorial, se propone el diseño de tres tipos de escenarios, que son los de mayor utilidad en materia de planeación territorial: escenario tendencial, escenario óptimo o contextual y escenario deseable, estratégico o de concertación (Massiris, 2005; Gómez, 2002; IPF, 2000). El procedimiento para el diseño de escenarios 33
consiste, antes que nada, en examinar las situaciones de tectadas en la matriz FODA, con el fin de identificar cuáles de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia para el desarrollo del sistema territorial municipal. Esta reflexión deberá enfocarse a la formulación de suposiciones sobre temas o problemas clave (que pueden abarcar dos o más situaciones contenidas en cada uno de los cuadrantes o vectores de la matriz FODA), puesto que la intención es la definición de prioridades. En consecuencia, se eligen las variables que habrán de proyectarse por tipo de proceso (natural, demográfico, económico y de vinculación) y por vector (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas). Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la orientación, las características y la función de los escena-
rios formulados para el sistema territorial municipal. Por lo tanto, “consiste en elaborar una lista, lo más completa posible, de las variables que deben tenerse en cuenta, cuantificables o no, con el fin de tener una visión global tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial” (Massiris, 2005:86). Una vez identificadas las variables, que podrían ser denominadas estratégicas, se cuenta con la información básica que guiará la participación de los sectores social, privado y público en la construcción de los escenarios (PEOT BCS, 2003). En la figura 17 se señalan, de manera general, los alcances y contenido de los tres tipos de escenarios. El escenario deseable es la “imagen formada con elementos de los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad política, del consenso entre las instituciones y agentes socioeconómicos públicos y privados, de la participación ciudadana, y de la
Figura 17. Tipos de escenarios, alcances e información necesaria
Escenario (relevancia) Tendencial
Aspectos a considerar
Las variables significativas corresponden a las fortalezas y debilidades de la matriz FODA. Las fortalezas hacen referencia a “los aspectos en que Consiste en la extrapolación lineal, generalmente cuantitativa, del com- el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien portamiento de la variable o fenómeno en cuestión; se asume la ausen- dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos” cia de cambios en la trayectoria futura. Parte del análisis retrospectivo (Gómez, 2002). para proyectar a futuro. Es el escenario de referencia para examinar si la evolución de la situación analizada es pertinente o no. Las debilidades son “los puntos débiles del sistema, aquellos aspectos en que resulta deficiente para proporcionar a la población una adecuada calidad de vida” (Gómez, 2002). Óptimo o contextual Las variables significativas corresponden a las oportunidades (eventos deseados) y amenazas (eventos temidos) identificados en la matriz Se trata de la situación futura ideal, no superable por ninguna otra; es FODA. una situación deseable aunque no realizable, ya que supone trayectorias con la adecuada disponibilidad de medios, recursos financieros y Otro aspecto que se deberá utilizar como factor de alteración es el involuntades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa- ventario de las grandes intervenciones territoriales. En particular la inción, por lo tanto, tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones formación referida a la programación de obras que estén en ejecución o programáticas (públicas, privadas o mixtas). También pueden conside- las programadas a corto y mediano plazo, tales como infraestructura prorarse eventos deseados o temidos, sobre todo, de aquellos de los que ductiva, conjuntos habitacionales, obras para el desarrollo de actividades exista mayor probabilidad de que ocurran. Esto es, la proyección se turísticas, clúster o corredores industriales, recintos portuarios, recintos realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar fiscalizados (centros multimodales), entre los más relevantes. la trayectoria de la situación analizada. Deseable, estratégico o de concertación Las aportaciones resultantes del taller de participación social de la sociedad civil organizada, de los funcionarios públicos municipales, estatales y El propósito es formular o diseñar situaciones que se juzguen ideales federales, organizaciones productivas, privadas y sociales, y empresarios. según los valores e intereses sociales prevalecientes, los objetivos institucionales de la política territorial, las estrategias de los diversos secto- Las aportaciones del equipo consultor, dado su conocimiento sobre el res productivos así como de las políticas y estrategias de los niveles de municipio en cuestión y su experiencia. gobierno estatal y federal. Se reflexiona sobre la trayectoria que habrán de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control • Programa o Plan de Desarrollo Municipal. a fin de formular políticas innovadoras y de largo plazo, que conduzcan • Programa de Desarrollo Urbano. a la materialización del escenario deseable y concertado por los secto- • Programas de desarrollo social y económico del municipio. res público, social y privado. Además de considerar situaciones ideales, • En caso de existir, Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana se deberán tomar en cuenta las situaciones problemáticas, de tal forma (a la que corresponda el municipio). que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras • Plan o Programa de Desarrollo Estatal. garanticen una menor exposición a sucesos inesperados o adversos para el sistema territorial. En general, todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se han detectado o que persisten en el territorio municipal, dado sus efectos y cómo afectarán en el futuro al sistema territorial.
34
disponibilidad de recursos financieros. Se trata del escenario con más posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Modelo de Ordenación Territorial] del plan [PMOT] a un cierto horizonte temporal, y como etapa intermedia en una progresión hacia el óptimo” (Gómez, 2002:374). Por lo anterior, a partir de la situación actual del sistema territorial en cuanto a sus procesos naturales, demográficos, económicos y de vinculación, así como de las oportunidades y amenazas, la prospectiva aporta al análisis territorial la formulación de escenarios tendenciales y alternativos, lo que permite preparar una serie de propuestas para modificar las situaciones no deseadas y más bien hacer viables aquéllas consideradas como deseables. Es preciso resaltar que la construcción de escenarios sólo será posible mediante el ejercicio participativo, ejercicio que deberá ser dirigido de manera sistemática y organizada para articular las ideas y propuestas de los distintos actores, y lograr así el consenso sobre un escenario común o imagen objetivo, el cual refleje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS, 2003). La participación de todos los sectores es sustancial para el diseño del modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contextual para la formulación de las estrategias, criterios y medidas de ordenación que hagan posible el escenario territorial deseado y consensuado.
3.3.2 Imagen objetivo Esta fase tres se concreta con la formulación del modelo de ordenación territorial (MOT) que, como se ha insistido, “consiste, básicamente, en diseñar, en función del diagnóstico elaborado [y los escenarios alternativos], un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405). Esto último se garantiza con tres principios básicos de la perspectiva metodológica adoptada para la formulación del PMOT (Andrade y Amaya, 1996), es decir, que sea un proceso: • Integral. Incluye los aspectos naturales, demográficos, económicos, vinculantes y jurídicoadministrativos e institucionales. • Prospectivo. Establece objetivos y estrategias de mediano y largo plazo y detecta los factores de control de cambio. • Participativo. Involucra, bajo los principios de concertación y corresponsabilidad, a la sociedad civil, los productores, los empresarios y a las instancias públicas estatal y federal, a lo largo del proceso de elaboración del PMOT,
con objeto de hacer del modelo territorial un proceso socialmente legítimo y políticamente factible. El MOT constituye en sí el instrumento de gestión del PMOT, puesto que en él se expresan, en tiempo (mediano y largo plazo) y espacio (a través de las UTP), los procedimientos para cumplir los propósitos de la ordenación del sistema territorial. Por lo tanto, el MOT se materializa a través de la representación cartográfica de las UTP, acompañada de un documento en el que se plasman los objetivos estratégicos y las metas correspondientes, que en términos generales, se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia del sistema de asentamientos humanos a fin de aminorar las desigualdades territoriales de carácter socioeconómico; también se establece una serie de estrategias y acciones programáticas acordes a la situación de cada UTP. Como instrumento de gestión, la utilidad del MOT sólo será factible si es posible transformar las estrategias y acciones en proyectos concretos con asignación de recursos humanos y financieros y con un seguimiento por parte de la autoridad municipal.
3.3.3 Objetivos estratégicos La definición de los objetivos estratégicos se fundamenta en los resultados del diagnóstico, parcial e integral, los cuales revelan tanto las situaciones problemáticas como las potencialidades naturales, materiales (infraestructura y equipamiento) y humanas de las que depende, en gran medida, el desarrollo territorial del municipio, lo que al mismo tiempo justifica la pertinencia de su formulación. Por lo tanto, los objetivos estratégicos representan el principal acercamiento a las intenciones y acciones con las que se pretende administrar y gestionar el territorio municipal. En este sentido, los objetivos indican la orientación o el carácter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada UTP, como: • Consolidar, impulsar o controlar el crecimiento de los asentamientos humanos. • Prevenir y controlar conflictos de uso del suelo y riesgos naturales. • Corregir los problemas de integración funcional entre asentamientos urbanos y rurales. • Conservar el patrimonio histórico y cultural (monumentos, sitios o zonas), el paisaje cultural del ámbito rural y la imagen urbana de los centros de población. En la redacción del enunciado, relativo al objetivo estratégico, se deberá indicar con toda precisión qué es lo que se pretende hacer, cuál es el objeto de esa acción y los alcan-
35
ces de la misma. Así, los esfuerzos y los medios disponibles se orientan para alcanzar un fin concreto.
3.3.4 Metas Las metas son el complemento indispensable de cada uno de los objetivos estratégicos definidos. Expresan con mayor precisión lo que se va a hacer, los medios requeridos, el umbral o indicador de desempeño del alcance, con su respectiva referencia de medición (calidad, cantidad, costo), y se precisa el tiempo en que se llevará a cabo. La determinación de las metas en los términos señalados es importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de los avances, tanto de los objetivos planteados como para la evaluación, en general, del proceso de planeación (véase la figura 18). Por lo tanto, las metas además de ser congruentes con los objetivos estratégicos definidos, deberán ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento y Evaluación de Resultados. Una vez definidas las metas, no es conveniente modificarlas, pues esto dificultaría la evaluación de resultados. Es preferible conservar la meta aunque eventualmente no sea posible alcanzarla, para así determinar de mejor manera las medidas correctivas para conseguirlo.
3.3.5 Ponderación de objetivos El equipo responsable de la elaboración del estudio técnico del PMOT es el que inicia la definición de objetivos estraté-
gicos, los cuales deberán someterse a discusión en un taller de planeación participativa, a fin de que los participantes los validen, modifiquen y/o incluyan otros que consideren importantes para lograr la imagen objetivo. Al principio, el número de objetivos puede ser demasiado grande por la diversidad de actores e intereses que intervienen en su definición. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobrevalorar los objetivos relacionados a su especialidad, lo mismo puede suceder con otros expertos en materia económica, ambiental, urbana, etcétera. Por lo antes planteado, es necesario recurrir a algún método que permita ponderar la importancia del conjunto de objetivos, lo que facilitará el consenso respecto a un listado único de objetivos que abarquen los ámbitos ambiental, social, económico y de vinculación. No todos los objetivos tendrán la misma importancia estratégica para avanzar hacia la imagen objetivo, puesto que cada actor o experto acreditado en el taller participativo tendrá su propia apreciación, de ahí que se sugiere aplicar alguna técnica o herramienta que facilite el consenso sobre cuáles serán los objetivos de mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo. En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de objetivos por actores (Figura 19), la cual es una herramienta adecuada para recoger, de manera sistematizada, la apreciación de los actores o expertos respecto a la importancia estratégica de los objetivos planteados. La aplicación de esta matriz consiste en que cada actor o experto deberá señalar aquellos objetivos que considere relevantes. Al final
Figura 18. Matriz de objetivos estratégicos y sus respectivas metas
Objetivo estratégico
Metas
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan- • Dotar de equipamiento urbano para prestación de servicios de comercio, tes, con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores abasto y transporte al 100% de las localidades, en los próximos tres años. de servicios básicos. • Ampliar al 50%, con relación a la cobertura actual, la red de carreteras y caminos para asegurar el tránsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades, en los próximos seis años. Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), • Atender el 100% de las solicitudes de capacitación y asistencia técnica realipara que logren encadenar su producción a la industria alimenzadas por los productores rurales, cada año, durante los próximos seis años. ticia. Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos pro- • Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales, como mínimo en el 50% venientes de localidades rurales, de mil o más habitantes, para de las localidades, durante los próximos tres años. frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes na- • Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para turales. la recolección y disposición final de los residuos sólidos, en los próximos tres años. Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la • Identificar, durante el próximo año, qué tipo de prácticas productivas inciden cuenca hidrológica, para conservar su función como zona de en la pérdida de cobertura del bosque. captación de agua. • Conseguir que, al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que garanticen la conservación del bosque.
36
Figura 19. Ejemplo de aplicación de la matriz de objetivos por actores
Actores y expertos Objetivos estratégicos Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitantes, con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios básicos. Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), para que logren encadenar su producción a la industria alimenticia. Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos provenientes de localidades rurales, de mil o más habitantes, para frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes naturales. Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la cuenca hidrológica, para conservar su función como zona de captación de agua.
se hace el conteo o la suma, por objetivo estratégico, del número de actores que lo hayan señalado como relevante. Para determinar la importancia de cada objetivo estratégico, el valor resultante de la suma se pondera, esto en función de la cantidad total de actores y expertos que participaron en dicha calificación. Como se muestra en la figura 19, la ponderación se hace a partir de cinco, es decir, un objetivo estratégico tendrá como máximo un valor de cinco, que representará la unidad (1), con esta referencia se calcula la magnitud alcanzada por cada objetivo estratégico. De este modo, el factor de ponderación sintetiza la apreciación de todos los participantes según los objetivos estratégicos que hayan señalado como relevantes. Finalmente, la imagen objetivo constituye la propuesta de ordenamiento territorial para un municipio determinado. De este modo el producto final consiste en la descripción del modelo de ordenación territorial propuesto, acompañado del mapa de unidades territoriales prioritarias que, como parte de la leyenda, deberá incluir una matriz con la asignación de los objetivos estratégicos a cada UTP. Además, en otra matriz por UTP, se incluirán los objetivos estratégicos con sus metas respectivas. Con la culminación de esta fase se concreta el programa de ordenamiento territorial del municipio en cuestión, en su carácter de plan o documento en el que quedará la referencia escrita del análisis, la evaluación, las alternativas y las decisiones que tendrán que llevarse a cabo para alcanzar la imagen objetivo propuesta para el Sistema Territorial de dicho municipio.
3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT Con los resultados de la fase anterior, es decir, una vez formulado el programa de ordenamiento territorial, se establece la estrategia general que asegure su ejecución. Esto implica identificar los instrumentos legales, administrativos
1
2
3
4
5
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Factor de Suma ponderación 5
1.00
3
0.60
4
0.80
2
0.40
y financieros y las instancias o instituciones públicas, privadas o sociales que harán posible la ejecución de la propuesta de ordenamiento territorial. Por lo tanto, el propósito de esta fase es aportar los elementos necesarios para la instrumentación jurídica del PMOT, lo que le dará el carácter, precisamente, de instrumento de gestión “en el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas […], en este caso, en el territorio municipal” (artículo 2, fracción XIV de la LGAH, 1994). Aunque se considera a la instrumentación como parte complementaria del proceso de elaboración del PMOT, estrictamente, la instrumentación se inicia desde el momento en que surge la propuesta de elaboración, ya que como herramienta de planeación para la administración pública municipal, el PMOT está inserto en el marco jurídico federal, estatal y municipal. La instrumentación consiste en determinar, de manera precisa, los medios y los mecanismos jurídicos, operativos y financieros necesarios para la implementación de las metas planteadas en la fase anterior. Esto significa transformar las metas en acciones y finalmente en proyectos, los que deberán “estar acompañados de una propuesta estratégica en la que se expongan las propósitos, los productos y los efectos, así como las inversiones requeridas, apoyadas por sus correspondientes presupuestos, cronogramas y mecanismos de gestión” (Andrade y Amaya, 1996:43). También se deberán señalar las instituciones públicas responsables de la ejecución de los proyectos.
3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos Tanto los objetivos estratégicos como las metas manifiestan situaciones que se desean alcanzar para cada UTP; por lo tanto, para hacer posible o materializar tales situaciones, es necesario determinar las líneas de acción y los proyectos necesarios para lograrlo. Las líneas de acción señalan el ámbito y la dirección en que operarán los proyectos, mien37
tras que éstos constituyen en sí el medio para hacer o crear un bien o un servicio (o un conjunto de ellos).
de uso del suelo) y una articulación funcional entre el sistema de asentamientos humanos.
Un proyecto se concibe como un “Conjunto de actividades interdependientes, realizadas por varias personas, para conseguir ciertos objetivos, con una clara delimitación de tiempo, costo, calidad y resultados. Los proyectos son únicos y temporales, no pueden ser rutinarios ni permanentes” (PMI, 2004). Por lo tanto, en el proceso de ejecución, la importancia de la identificación de proyectos radica en que además de constituirse como el medio para hacer operativas las metas, cada proyecto implica una inversión cuyo monto y origen (pública, privada o mixta) dependerá, en gran medida, del tipo y dimensiones de la obra o servicio que pretende ejecutarse.
Por lo tanto, para conformar la cartera de proyectos es indispensable la participación de las instituciones y organizaciones, públicas y privadas, y de aquellos actores locales y la sociedad civil organizada, esto es, de todos los actores que intervienen de manera dinámica en los procesos de desarrollo territorial; de ahí que también resulta necesario apoyarse en una técnica o método que facilite la intervención de todos los actores en la identificación de proyectos, así como lograr el consenso respecto al conjunto de proyectos que serán elegidos para ser ejecutados.
Esto conlleva a la necesidad de analizar y definir una serie de proyectos bajo un enfoque estratégico, para elegir aquéllos que contribuyan a configurar la imagen objetivo, esto es, que signifiquen la disminución de los desequilibrios territoriales y generen las condiciones propicias para elevar el nivel de vida de la población, bajo una evidente articulación funcional entre el sistema de asentamientos humanos del municipio en cuestión.
De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se deberá realizar un taller que reúna a los actores representativos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico y los relacionados con la articulación territorial, es decir, se deberá convocar y asegurar la participación de todos los actores que intervienen en el desarrollo territorial. El taller se organizará, ex profeso, para definir los proyectos que integrarán la cartera de proyectos y es en este espacio donde se presentarán, para su análisis, los proyectos previamente identificados por el equipo consultor.
Conformación de la cartera de proyectos La formulación y selección de proyectos tiene como insumos básicos las metas correspondientes a cada objetivo estratégico, los que a su vez han sido definidos por UTP. Con base en esta información y aplicando el enfoque estratégico, el equipo consultor deberá identificar y definir las líneas de acción y los proyectos que, de acuerdo con su experiencia y conocimiento, considere sean los de mayor peso relativo por su contribución a la consecución de las metas y, en consecuencia, permitan alcanzar el objetivo u objetivos estratégicos de cada unidad territorial. Con esta primera aproximación se prepara una propuesta que deberá ser sometida a consenso. Los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento territorial estarán orientados, por un lado, a resolver situaciones valoradas como problemáticas y, por otro, a impulsar o aprovechar los potenciales con los que cuenta el territorio del municipio en cuestión. Aunado a esto, la ejecución de un proyecto implica, como se ha mencionado, la utilización de capital para obtener un resultado, el cual sólo será rentable si contribuye a elevar el nivel de vida de la población, lo que en términos territoriales implica reducir las desigualdades socioeconómicas, una menor vulnerabilidad de las poblaciones ante riesgos de origen natural y un uso sustentable del suelo en los espacio abiertos (ámbito rural) acorde con su aptitud natural (reducción de los conflictos 38
3.4.2 Taller para la selección de proyectos
Para llevar a cabo el taller, se sugiere utilizar alguna técnica o método que facilite la participación de todos los actores presentes y que propicie el consenso entre éstos para conformar la propuesta final de proyectos. Como parte del procedimiento a seguir durante el desarrollo del taller, se sugiere que para la formulación de ideas sobre los proyectos que interesan a los participantes, se les deberá inducir a adoptar una visión amplia respecto a la contribución, de cada proyecto propuesto, a la consecución de los objetivos estratégicos por UTP, así como los efectos que tendría su ejecución en la mejor articulación y funcionalidad del sistema de asentamientos humanos y en las mejoras de la calidad de vida de la población urbana y rural; además de visualizar cómo se dará el proceso de ejecución de cada proyecto. Esto constituye el punto de partida para conducir la participación de los actores a la conformación de una cartera de proyectos consensuada. Una vez que se cuente con las propuestas de proyectos por UTP, se sugiere organizar los proyectos identificados por los participantes, de acuerdo con las líneas de acción planteadas con anterioridad, esto para hacer una valoración de los proyectos en función de su asociación o convergencia con determinado objetivo estratégico. Además esta valoración deberá reflejar las vivencias propias de los participantes en
sus ámbitos de residencia, de trabajo o de sus espacios de inversión o actuación (principalmente las instancias públicas), lo que les permitirá establecer prioridades en cuanto a las obras y servicios que deberán ejecutarse. Precisamente, una de las dificultades en los talleres de planeación participativa se presenta al momento de conciliar intereses, aspiraciones e inquietudes respecto a un propósito común, como en este caso, donde la efectividad de las decisiones tomadas demanda inversión de capital por lo que no todos los proyectos son financiables en el corto plazo. En ese sentido, conviene invitar a los participantes a reflexionar sobre la trascendencia de cada proyecto en la solución o atención de los asuntos, necesidades y demandas de mayor urgencia. De esta manera, se requiere aplicar otra técnica que permita definir el carácter prioritario de los proyectos propuestos.
3.4.3 Calificación de proyectos Para identificar los proyectos prioritarios, se puede aplicar un procedimiento sencillo que consiste en asignar una calificación a cada proyecto en función de su contribución al logro del objetivo estratégico correspondiente. Se establece una escala de valores en la cual el valor más bajo (0) significa nula contribución; por el contrario, el valor más alto indicará una alta contribución (ver figura 20). En la figura 21 se presenta el listado de proyectos, ordenados según la calificación final obtenida. Por último, en la figura 22 se presenta un ejemplo de los resultados generados durante el proceso de desarrollo del taller, la lista de los proyectos identificados y su respectiva calificación.
La cantidad de proyectos se dará en función de los objetivos y metas que se hayan planteado, los cuales dependen de la complejidad de la problemática a resolver, de la extensión de la UTP, de la complejidad de los fenómenos territoriales sobre los que se desea incidir y, desde luego, del perfil socioeconómico y demográfico del municipio, es decir, si se trata de un municipio rural, urbano o metropolitano. Es importante insistir en que los proyectos constituyen los medios de ejecución o materialización de las metas, son iniciativas o intervenciones limitadas en tiempo y con asignación de recursos económicos, públicos, privados o mixtos. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, existirán distintos mecanismos de financiamiento y ejecución. Cada proyecto propuesto por los actores durante los talleres implica necesariamente que se involucre una, dos o más instancias públicas de los gobiernos municipal, estatal o federal. Es fundamental contar con una matriz de corresponsabilidad por cada proyecto o acción a realizar, lo que permitirá llevar a cabo su seguimiento. Figura 20. Escala de calificación de proyectos
Escala de valores
Grado de contribución
0 2 4 6 8 10
Nula Mínima Baja Media Alta Muy alta
Figura 21. Matriz de proyectos presentados por orden de prioridad según la calificación final obtenida
Proyectos
Calificación final
1. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales. 2. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. 3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superficie del distrito de riego.
100 95 89
4. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 6. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. 7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad, para la producción frutícola. 8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 10. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 12. Desazolvar la represa. 13. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 14. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales de expansión
89 84 83 79
15. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X.
13
61 46 42 38 35 33 20
39
Figura 22. Matriz de calificación de proyectos estratégicos
Factor de ponderación
Proyectos
1. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales para la expansión del c. p. 2. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 3. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. 4. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. 5. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 6. Desazolvar la represa. 7. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superficie del distrito de riego. 8. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 9. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 10. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 11. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 12. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 13. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad, para la producción frutícola. 14. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. 15. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales.
Ob. 1 0.4
Ob. 2 0.2
Ob. 3 0.8
Ob. 4 0.2
Ob. 7 0.6
Ob. 8 0.4
Simple
Ponderada
Rango
10
0
0
0
0
2
0
0
12
6.00
20
10
8
0
0
0
2
0
6
26
10.00
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10
0
0
0
0
0
0
0
10
4.00
13
6
10
2
4
8
6
6
10
52
25.20
83
4
0
10
0
4
0
0
2
20
12.00
42
4
0
10
0
4
0
0
0
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12.00
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2
2
10
0
8
8
2
10
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27.20
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8
0
8
0
4
2
0
0
22
14.00
46
0
0
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4
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2
0
0
18
11.60
38
2
2
4
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6
6
42
27.20
89
2
2
6
8
6
2
6
4
36
18.40
61
2
4
6
10
0
8
6
8
44
25.60
84
2
6
0
8
10
8
4
10
48
24.00
79
6
6
0
8
10
10
6
10
56
28.00
95
8
6
0
6
10
10
8
10
58
30,40
100
3.4.4 Matriz de corresponsabilidad La identificación de las líneas de acción y la conformación de la cartera de proyectos, según el ámbito al que pertenecen (gubernamental y no gubernamental), permite establecer una primera relación coordinada respecto a los compromisos de quién hace qué; sin embargo, esto no es suficiente ya que es necesaria la coordinación entre distintos actores para ejecutar con éxito un mismo proyecto, independientemente del ámbito público o privado en el que se ubique. En la figura 23, se ilustra esta relación de colaboración que se da entre distintas instancias: a) entre dependencias del gobierno municipal; b) entre el municipio y el ejecutivo estatal y/o federal y c) entre el sector público y el sector privado. Resulta relevante señalar que en el taller de proyectos no es suficiente con identificar la corresponsabilidad, también resulta pertinente establecer las bases para formalizar los acuerdos derivados de la matriz de corresponsabilidad, esto 40
Ob. Ob. 5 6 0.6 1.0
Suma
en el seno del Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial, además se deberá asentar en una agenda de seguimiento del proceso de elaboración del PMOT o de ser necesario, dichos acuerdos pueden tratarse en sesiones de Cabildo. Estos compromisos tienen su punto de partida en un acuerdo celebrado entre las autoridades ejecutivas del nivel municipal, estatal y federal, para publicar y sancionar el PMOT en el periódico oficial del estado.
3.4.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT Los objetivos, metas, líneas de acción y proyectos estratégicos planteados en el PMOT entrañan la necesidad de contar con una serie de instrumentos que les den factibilidad práctica. En muchos casos puede tratarse de acciones
3.4.5.1 Instrumentos de regulación
planteadas que afectan poco a la población y habrá proyectos estratégicos que pueden llegar a trastornar la vida económica, social y ambiental del municipio y que implican forzosamente la afectación de intereses, legítimos o no, de ciertos actores.
Los instrumentos de regulación son aquéllos que actúan directamente sobre las conductas y quehaceres de los actores involucrados con el desarrollo territorial; a fin de acotar sus acciones dentro del marco legal vigente. De ahí la importancia de publicar el PMOT en el periódico oficial del estado y que se vuelva ley. En ese sentido, dentro de los instrumentos de regulación se encuentran los siguientes:
Para ello, el municipio dispone de una serie de mecanismos que le permiten instrumentar el PMOT en el marco de sus facultades y bajo los principios establecidos en el marco jurídico municipal. En los siguientes párrafos se presentan algunos de los instrumentos con los que pudieran contar las administraciones municipales para ejecutar los proyectos señalados como prioritarios. Aunque los mecanismos de instrumentación y financiamiento que se presentan a continuación varían de una entidad federativa a otra, se mencionan a manera de ejemplo con el fin de orientar la tarea que al respecto deberá realizar el equipo consultor (para identificación de los instrumentos en cuestión).
• El marco jurídico (reglamentos municipales, bando de policía y buen gobierno, etc.), incluyendo naturalmente, el marco jurídico estatal y federal en materia de desarrollo urbano, ordenamiento del territorio, ordenamiento ecológico y medio ambiente. • El sistema de planes, en el marco del sistema estatal de planeación de cada entidad federativa, en el que el PMOT está inserto.
Figura 23. Matriz de corresponsabilidad para la ejecución de proyectos
Dependencias municipales Proyectos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. Establecer una empresa pública privada de X X X comercialización de productos agroindustriales. 2. Habilitar dos centros de acopio y distribución X X X de productos perecederos. 3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superficie X del distrito de riego. 4. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 6. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. 7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad, para la producción frutícola. 8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 10. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 12. Desazolvar la represa. 13. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 14. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales para expansión del c. p. 15. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X.
X X
Dependencias estatales y federales 1 2 3
4
5
Actores sociales
A B C D S1 S2 S3 X X
X
X
X X X
X
X
X
Actores privados
X
X
X
X X
X
X
X
X X
X
X
X
X X
X
X
X X X
X X X
X
X X X
X
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• La vigilancia y sanciones de carácter municipal (en primera instancia, al que se suman las sanciones estatales y federales) con objeto de supervisar de manera directa y constante, autorizaciones emitidas por las autoridades municipales correspondientes, procurando en todo caso el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el PMOT y en otros programas y, en caso contrario, instrumentar las medidas correctivas necesarias, como la suspensión del otorgamiento de licencias, permisos, etc.
nicipales, contrato, concesión, asociación público–privada, organismos descentralizado de la administración pública municipal, etc. La dotación de servicios públicos siempre será un mecanismo que incentive el desarrollo social y económico del municipio, por lo que la ampliación en su cobertura contribuirá en cualquier circunstancia a dar cumplimiento a los objetivos y metas del PMOT. 3.4.5.3 Instrumentos financieros
3.4.5.2 Instrumentos de fomento Los instrumentos de fomento son aquéllos que inciden en el mercado en general y en el mercado inmobiliario en particular y que buscan facilitar las acciones y disminuir los costos de transacción de los actores económicos, inversionistas y propietarios del suelo en función de los objetivos, metas, acciones y proyectos estratégicos que se buscan concretar en el PMOT. Entre ellos se encuentran los siguientes: • El sistema de planes, en el marco del sistema estatal de Planeación de cada entidad federativa, en el que el PMOT está inserto. • Desregulación y simplificación administrativa a fin de agilizar y disminuir los costos administrativos y de gestión que realizan los desarrolladores y grupos organizados para la ejecución de sus proyectos. • Incorporación del suelo al desarrollo urbano a través de la expropiación por causas de utilidad pública (buscando que sea una expropiación concertada); ejercer el derecho de tanto y preferencia del que dispone la autoridad municipal (en particular para construir reserva territorial), la reparcelación como acto de autoridad o mediante asociaciones entre propietarios e inversionistas, para la agrupación o integración de predios, su habilitación con infraestructura y equipamiento y la adjudicación de los nuevos predios a los propietarios afectados; la constitución de un polígono de actuación concertada o la inducción fiscal como sobretasas a lotes baldíos o exención a predios que se desean conservar o a los que se desea inducir un uso particular, urbano o agrícola. • Construcción de obras públicas directamente o a través de la contratación de créditos a la banca de desarrollo, la participación del municipio en corporaciones público privadas bajo un esquema claro de responsabilidades y garantías recíprocas ante modalidades de coinversión para el desarrollo de infraestructura, equipamiento y/o servicios, proyectos estratégicos, etc. • Dotación de servicios públicos. El Artículo 115 constitucional otorga las facultades al municipio para dotar de servicios públicos en su territorio, ya sea directamente o a través de mecanismos distintos tales como asociaciones municipales, constituciones de organismos paramu42
Los instrumentos financieros con los que cuenta el municipio son básicamente todos aquellos impuestos asociados a la propiedad raíz. Entre ellos se encuentran: • Impuesto predial base mixta (terreno y construcción) o base suelo (sólo el terreno), que tiene muchas más ventajas por facilitar el proceso de valuación y hacer del cobro del predial un proceso más justo y oportuno que el primero. Asimismo, es conocida la gran diferencia entre los valores catastrales y los valores comerciales, por lo que se tendrá que hacer un esfuerzo por equipararlos progresivamente garantizando que el aumento en la recaudación se refleje en una mejora continua en la calidad de la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. • Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI), mismo que se genera con cualquier tipo de transacción inmobiliaria: compraventa, donación, herencia, permuta, aportación a sociedades, etc. • Impuesto a la plusvalía, que se trata de un impuesto que gravara el valor del suelo atribuible al esfuerzo de la comunidad (vía obras públicas, normatividad urbana, asignación de usos e intensidades de uso) y que es injustamente retenido por los dueños de la tierra. Los proyectos estratégicos contenidos en el PMOT generarán sin duda alguna cambios en los valores del suelo que implican un incremento detectable en el valor de los inmuebles beneficiados por tales acciones públicas. En México y Latinoamérica se realiza frecuentemente la recuperación de plusvalías por medio de un instrumento conocido como “contribución de mejoras”, que en realidad solamente recupera el costo de las obras públicas. En cualquier caso, hay que aclarar que la recuperación de plusvalías de ninguna manera implica la redistribución automática de la riqueza, por el contrario, puede originar que las inversiones se concentren en zonas donde existe mayor capacidad de pago. • Impuesto por contribuciones de mejoras, que se trata de contribuciones para solventar parcial o totalmente los costos generados por obras de infraestructura que benefician particularmente a determinados predios. El tipo de obra para el que aplica la contribución, el porcentaje máximo de los costos que pueden repercutirse
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a los beneficiarios, los criterios para determinar a dichos beneficiarios, el método de distribución de la contribución, y los niveles y órdenes de gobierno facultados para su cobro varían en cada caso, sin que ello repercuta en la naturaleza del gravamen. Revisión de los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos. Es de conocimiento público la problemática operativa y de financiamiento por la que atraviesan los municipios para la prestación de los servicios públicos. Salvo contadas excepciones, el cobro de las tarifas por los diferentes servicios que prestan presentan serios problemas como la no actualización de tarifas, omisos y rezagos, que se traducen en cargas inequitativas al desarrollo y perdida de la capacidad financiera y de gestión de las autoridades. La actualización de la política tarifaria del sector público, alineándola a los objetivos, estrategias, acciones y metas del PMOT, puede traducirse en un importante mecanismo de estimulo a la actividad privada. La capacidad de los instrumentos de fomento puede utilizarse para reforzar y promover el compromiso y la responsabilidad de los actores que participan en el desarrollo. Contribuciones especiales de impacto urbano y ambiental. Deben ser impuestas a los promotores de proyectos para la dotación de infraestructura y servicios básicos a cambio de las autorizaciones de desarrollo, para financiar los costos públicos del desarrollo urbano. Productos y servicios. Este rubro se refiere a todos aquellos pagos que los usuarios o beneficiarios realizan como contraprestación por recibir determinados servicios urbanos como agua potable y alcantarillado, alumbrado público, transporte público, licencias y permisos, registro civil, entre muchos otros. A diferencia de los impuestos, cuyos ingresos van a dar a la bolsa común de los gobiernos que los cobran, los recursos recaudados por el pago de servicios se utilizan para cubrir los costos que su prestación genera, costo que en muchos casos se encuentra subsidiado por el gobierno. Aprovechamientos. Son ingresos percibidos como pago de los permisos y concesiones que reciben los particulares por el uso de bienes del dominio público, frecuentemente bienes inmuebles. Los permisos para la venta en vía pública son ejemplo de aprovechamientos que comúnmente percibe el municipio. Fondos y fideicomisos. Un fideicomiso es un contrato mediante el cual una persona física o moral llamada fideicomitente aporta a una institución fiduciaria recursos para el cumplimiento de fines específicos, en beneficio de cualquier persona física o moral llamada fideicomisario. Estos mecanismos pueden ser útiles para el financiamiento de grandes proyectos estratégicos que requieran de un presupuesto amplio y multianual. Los estados pueden crear un fideicomiso y constituirse ellos en fideicomitente, el municipio en el fideicomisario
y Banobras, por ejemplo, en fiduciario encargado de administrar el recurso. • Creación y operación de asociaciones público–privadas. Desde la década de los 80 se han utilizado figuras innovadoras de financiamiento de infraestructura en diversos países como Francia, Italia, España y Estados Unidos, en las que el sector privado participa no sólo como fuente de recursos y capital, sino como parte de un proyecto más amplio en el que comparte riesgos, costos y utilidades con el sector privado. Estas figuras son conocidas como “Asociaciones Público–Privadas” (PublicPrivate Partnership, PPP) y pueden funcionar en las siguientes modalidades: –– Construir, Rentar y Transferir (CRT). En este esquema, el inversionistas construye un activo requerido por alguna entidad del gobierno utilizando únicamente fondos privados (capital y/o deuda); y un vez terminado o listo para operar, la entidad gubernamental recibe el activo para su operación y se compromete al pago de una renta al inversionista, de acuerdo con el monto de la inversión y a un plazo previamente pactado. –– Construir, Operar y Transferir (COT). En este esquema el inversionista obtiene una concesión para construir y operar un activo que proveerá algún servicio a la población que lo requiera, a cambio del cobro de una cuota o contraprestación. Este cobro servirá para amortizar la inversión realizada y obtener una rentabilidad razonable del capital, pues es el inversionista el responsable de financiar el proyecto. –– Construir, Operar y Poseer (COP). En este esquema, el inversionista privado obtiene la concesión indefinida para proveer un servicio mediante el cobro de una cuota o tarifa. Va desde la construcción y operación de un activo nuevo construido con financiamiento propio, hasta la adquisición y operación de algún activo existente que hubiese sido propiedad pública y que haya sido adjudicado al inversionista privado mediante el pago de una contraprestación. –– Diseñar, Construir, Financiar y Transferir (DCFT). Este esquema implica el diseño y construcción de algún activo por parte del inversionista privado con sus propios recursos. Ya operando, el activo es transferido a la entidad gubernamental para que sea ella la que lo opere. La propiedad nunca es del inversionista privado, aunque recibe el pago por la obra ejecutada. Este esquema es común para el financiamiento de autopistas, sistemas de potabilización y distribución de agua, tratamiento de aguas residuales, instalaciones deportivas y recreativas, etc. 43
• Proyectos para prestación de servicios (PPS), muy reciente en México y que consiste en la licitación y contratación de un inversionista privado para el diseño, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento durante la vigencia del contrato correspondiente y sin disponer en ningún momento de financiamiento público. El usufructo o beneficio de la obra o servicio en cuestión lo obtiene la propia ciudadanía, y los recursos que destinó la dependencia gubernamental, pueden ser recuperados en el largo plazo vía impuestos o derechos. Por su parte, la dependencia gubernamental se compromete a efectuar los pagos correspondientes durante la vigencia del contrato y por la contraprestación recibida por parte del inversionista privado, quien conserva la titularidad de la propiedad del activo. Sin embargo, los pagos están condicionados al cumplimiento de estándares de operación, calidad y condiciones físicas de las instalaciones, establecidos en el contrato. 3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público La constitución del Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial es un ejemplo del uso de este tipo de instrumentos, tanto como la constitución del Coplademun o cualquier otro mecanismo que ponga en relación a dos o más dependencias gubernamentales. Algunos de estos mecanismos son: • Acuerdos de coordinación estado–municipios. El Artículo 115 constitucional, Fracc. III, otorga a los municipios facultades para suscribir convenios de colaboración entre sí para una más eficaz prestación de los servicios públicos. Sin embargo, también le da la prerrogativa al municipio a suscribir convenios de colaboración con el estado para que éste se haga cargo de aquellos servicios públicos de los que el municipio no pueda hacerse cargo. Sin embargo, es posible suscribir convenios estado– municipios para otros fines distintos a la prestación de servicios públicos, asociados a la ejecución de acciones y proyectos estratégicos determinados por el PMOT. • Instrumentos y mecanismos de participación social y ciudadana. La participación de los sectores sociales en el proceso de planeación resulta indispensable para dar legitimidad social al mismo. Por ello, parte de los procesos de planeación, diseño y ejecución de las políticas urbano-regionales deberán ser planteadas en talleres, tal como se plantea en esta guía metodológica, que permitan dar a conocer los alcances del PMOT, socializar la problemática territorial, urbana, ambiental y de cualquier otra índole. 44
3.4.5.5 Incentivos y exenciones • Exenciones del impuesto predial. Existen diferentes usos del suelo, actividades y causahabientes que en ocasiones están sujetos a exenciones totales o parciales en el pago de algunos impuestos. En materia de desarrollo urbano, el más común es la exención en el impuesto predial. Ejemplo de estos son inmuebles del dominio público de la nación, embajadas, inmuebles propiedad de pensionados, organizaciones religiosas y con fines de caridad, etc. En algunas ciudades del mundo, el uso habitacional está sujeto a ciertas exenciones en el pago del predial, así como también las construcciones nuevas, con el objeto de fomentar la inversión en la construcción. Sin embargo, existe un creciente consenso en el sentido de no otorgar ningún tipo de exenciones a la propiedad raíz a fin de garantizar una mejora recaudatoria y obtener mayores ingresos para financiar obras y servicios públicos de calidad. • Pago de servicios ambientales. De acuerdo con el Instituto Nacional de Ecología, desde el año 2003 México ha diseñado e instrumentado una serie de programas de Pago por Servicios Ambientales (PSA), que incluyen pagos por servicios hidrológicos, conservación de la biodiversidad, captura de carbono y agroforestería, con el objetivo de proteger los ecosistemas forestales y ofrecer alternativas a los propietarios de bosques, selvas, manglares, etc. Este mecanismo de financiamiento de propietarios de tierra con alto valor ambiental puede constituirse en un instrumento para su conservación. 3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios Los recursos federales llegan a los municipios a través de diversas vertientes. Están las aportaciones (Ramo 33), que son recursos que se transfieren de un orden de gobierno a otro para financiar necesidades de gasto del ámbito receptor. También se encuentran las participaciones (Ramo 28), que son recursos distribuidos mediante fórmulas y criterios publicados en diversos ordenamientos jurídicos y que administran directamente los municipios. Por su parte, se encuentran los programas federales que canalizan recursos directamente a los municipios a fin de dar cumplimiento a las políticas, objetivos y estrategias de cada una de las dependencias y entidades del gobierno federal y que se encuentran plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012. Los recursos de los programas federales por lo regular están sujetos a reglas de operación y su ejercicio debe estar coor-
dinado con el Gobierno del Estado o el Federal para evitar duplicidades. Su aplicación debe hacerse con transparencia, en un determinado tiempo, identificando a la población beneficiaria. Por ejemplo, los programas que maneja la Sedesol y que pueden constituir una fuente de financiamiento de algunas estrategias que se planteen desde el OT son, entre otros: • Programa 3x1 para Migrantes. • Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa. • Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares. • Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. • Programa 70 y Más. • Programa de Conversión Social. • Programa de Empleo Temporal (PET). • Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras. • Programa de Opciones Productivas. • Programa de Prevención de Desastres en Asentamientos Humanos . • Programa de Rescate de Espacios Públicos. • Programa Vivienda Rural. • Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. • Programa Hábitat. • Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. Algunos de estos programas tienen su ámbito de intervención en el medio rural, como el Programa de Opciones Productivas o el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, y otros en el medio urbano, como el Programa de Rescate de Espacios Públicos o el Programa Hábitat. A este conjunto de programas de la Sedesol se suman varios de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que pueden constituir una fuente de financiamiento asequible para las estrategias y líneas de acción que se planteen en el PMOT.
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de resultados La fase de seguimiento y evaluación de resultados consiste en la obtención y sistematización de información relativa, por un lado, al proceso de gestión que necesariamente acompaña a la ejecución de los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento territorial; y, por otro, para la generación de un sistema de indicadores que permita evaluar, precisamente, los resultados de la ejecución de los proyectos seleccionados en la fase anterior (obras, bienes y servicios). La figura 24 ilustra ambos aspectos. En ambos casos es necesario establecer una línea base, que será la referencia para evaluar los cambios experimentados por el sistema territorial del municipio en cuestión, a partir de la ejecución de los proyectos derivados de la imagen objetivo. Es necesario plantear qué es lo que se evalúa, cómo se evalúa, y cuándo se evalúan los resultados. En la figura 25 se señala, de manera general, en qué consiste el monitoreo del proceso de gestión y la evaluación de resultados, se resaltan algunos elementos y criterios que sirven de guía para el desarrollo el proceso de evaluación.
3.5.1 Proceso de gestión En cuanto al proceso de gestión, se refiere a la implementación de la imagen objetivo, constituye, propiamente, el ejercicio de la planeación, en este caso, guiada por los principios del ordenamiento territorial. Lo anterior significa que la gestión no se limita a la ejecución fragmentada de los proyectos prioritarios, puesto que los resultados de éstos sólo serán eficaces en la medida que contribuyan a generar las condiciones requeridas para alcanzar, en el mediano y largo plazo, la imagen objetivo.
Figura 24. Proceso de evaluación de avances y resultados Mapa de las unidades b)territoriales Monitoreoprioritarias del proceso de gestión
a) Evaluación de resultados
Información, cuantitativa y cualitativa, de la calidad del hecho o situación intervenida
Sistema de indicadores de evaluación impacto
Información sobre la pertinencia y vialidad de acciones y asignaciones durante la ejecución
Sistema de indicadores cualitativos del cumplimento de acuerdos
Evaluación de resultados Congruencia entre los resultados y los objetivos estratégicos
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Figura 25. Elementos y criterios de evaluación del proceso de gestión
¿Qué se evalúa?
¿Cómo se evalúa?
Se recurre al uso de indicadores cualitativos para el monitoreo del proceso de gestión, aquéllos que permitan analizar las causas de posibles incumplimientos o desfases, así como plantear las medidas de remediación. Se evalúa en qué medida los resultados de la ejecución de los proyectos prioritarios cumplen con los objetivos y metas que se establecieron. Para este propósito, se utilizan los indicadores de evaluación de resultados. Indicador cualitativo: este tipo de indicador es de uso cada vez más común en los procesos de planeación por objetivos. Aplica para evaluar en qué medida el cumplimiento de tal o cual acción contribuye a la obtención de los objetivos estratégicos. Por ejemplo: acciones de concertación entre organismos, negociaciones con el nivel estatal o federal, etc. Indicador cuantitativo: este tipo de indicador se utiliza para medir en forma numérica el resultado obtenido y el porcentaje de cumplimiento (o avance) en cada meta y objetivo del PMOT.
¿Cuándo se evalúa?
Para la evaluación de resultados, se recomienda utilizar indicadores ya existentes, como los que se mencionan en el manual sobre indicadores para la caracterización y el ordenamiento territorial, además de indicar las fuentes de información y las metodologías específicas para calcular cada indicador cuantitativo. Es recomendable proceder, por lo menos, a una evaluación anual de los avances, esto mediante la organización de un taller de monitoreo y evaluación con los diferentes organismos participantes. Cada vez que se observen rezagos y/o incumplimientos, es responsabilidad del comité municipal asesorado, por ejemplo, por el observatorio urbano local o por otro organismo auxiliar que el gobierno municipal determine, proponer las medidas de remediación para su discusión y toma de decisiones en el taller.
En este sentido, la línea base del proceso de gestión la constituyen los acuerdos y compromisos asumidos por las instancias públicas y privadas, las organizaciones productivas y la sociedad civil organizada; compromisos pactados a través de la firma de acuerdos, y de otros compromisos que quedaron asentados en la agenda de seguimiento del proceso del elaboración del PMOT, la cual se formalizó, justamente, al momento de conformar la matriz de corresponsabilidad (fase cuatro). La tarea de seguimiento como parte del proceso de elaboración del PMOT, si bien es competencia y responsabilidad del gobierno municipal, según lo señalado en la fase 1 de esta guía metodológica, al conformarse el Comité Municipal éste asume tal responsabilidad. Por lo tanto, el comité deberá fungir, en esta fase, como el ente encargado de dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos por los organismos participantes en la implementación del PMOT. Para cumplir con este encargo, de ser necesario, podrá apoyarse en el observatorio urbano local. Cabe mencionar que al establecer los compromisos, todas las acciones y tareas deberán señalar con toda precisión al organismo responsable de llevar a cabo cada una de ellas, así como de asegurar que quede el registro de tales decisiones o acuerdos. Lo que se evalúa, con base en lo establecido en los acuerdos o cartas compromiso, es la pertinencia de las acciones realizadas, sobre todo, aquéllas relacionadas con la asignación de recursos financieros y trámites administrativos (permisos, licencias, etc.) y otro tipo de acciones de las que depende la viabilidad de la ejecución de los proyectos y, en consecuencia, la calidad y grado de cumplimiento de los compromisos. 46
El monitoreo o seguimiento del proceso de gestión se efectúa con base en indicadores de desempeño cualitativos, ya que se enfocan a la comparación de los avances registrados y los compromisos establecidos en los acuerdos o las responsabilidades asignadas en la matriz de corresponsabilidad. Los resultados del análisis y valoración del monitoreo del proceso de gestión, coordinado por el Comité Municipal, a partir del uso de indicadores cualitativos, en caso de haber detectado eventuales rezagos y/o incumplimientos, deberá complementarse con las observaciones que señalen los elementos o factores que impidieron el adecuado desempeño de las acciones, así como indicar los organismos responsables de efectuar dichas acciones (ver figura 26). Figura 26. Monitoreo del proceso de gestión Cada organismo participante, informa periodicamente sobre los avances de sus acciones
Indicadores cualitativos de procesos
Mapa dedelas unidades Acciones territoriales prioritarias avances/acuerdos o compromisos
Mapa de con las unidades ¿Cumple los territoriales prioritarias compromisos y acciones?
No Mapa unidades ¿Por quédenolascumple?
territoriales prioritarias
Análisis y valoración por el Comité Municipal
Sí
Vo. Bo.
Se deberá precisar la causa de los rezagos y/o incumplimientos, por ejemplo, si éstos se deben a eventos como los siguientes: • Deficiencias en la promoción y gestión de recursos (por ejemplo, asignación tardía de recursos presupuestales para alcanzar las metas en los plazos fijados). • La fijación de metas u objetivos muy ambiciosos con referencia a los recursos disponibles. • La ocurrencia de factores externos no controlables que afectan la consecución del PMOT tal como se planeó inicialmente (cambios de escenario o entorno, contingencias que exigen el desvío de recursos desastres, inundaciones, etc.).
3.5.2 Evaluación de resultados El propósito de la evaluación deberá centrarse en la conformación de un sistema de indicadores, que permitan medir y señalar la efectividad de los resultados derivados de la ejecución de los proyectos prioritarios. Se trata de verificar de qué forma y en qué medida las obras, hechos y/o servicios generan condiciones para alcanzar los objetivos estratégicos, así como identificar los impactos de un desarrollo territorial ordenado. En este sentido, los indicadores evaluarán los aspectos o situaciones que permitan valorar la estabilización de un estado de equilibrio del sistema territorial del municipio. Por lo tanto, el conjunto de indicadores deberá proporcionar, de manera simplificada, información sobre: • Cambios en el uso del suelo. • Cambios en la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y de la infraestructura productiva frente a los riesgos naturales.
• Grado de solución de los conflictos de uso del suelo derivados de la relación aptitud natural/uso actual. • Integración del sistema de asentamientos humanos. • Crecimiento urbano y demanda de infraestructura productiva. • Cambios en el nivel de vida de la población urbana y rural. • Demanda de empleo. • Estructura sectorial de la economía. El diseño de los indicadores debe estar asociado a las metas planteadas correspondientes a cada objetivo estratégico y, que al mismo tiempo, estén alineadas entre sí, permitiendo evaluar resultados que experimenta el sistema territorial a partir de la implementación del programa municipal de ordenamiento territorial (ver figura 27).
3.5.3 Mecanismo de evaluación Se mencionó con anterioridad que la evaluación de los resultados y el monitoreo del proceso de planeación se llevan a cabo a nivel de cada municipio, y que es responsabilidad del Comité Municipal auxiliado por el observatorio urbano local. En consecuencia, la contribución de las instancias estatales y federales, en particular de la Sedesol, consiste en: • Proporcionar al Comité Municipal un soporte técnico para definir metodologías y mecanismos de evaluación mediante talleres específicos (monitoreo/evaluación). • Elaborar convenios de cooperación para la creación y operación de los observatorios u otro organismo operador, encargados del manejo de la información para medir y analizar los resultados del PMOT. • Apoyar al Consejo Estatal en las negociaciones en el nivel estatal y federal para la obtención de las aportaciones comprometidas (recursos presupuestarios).
Figura 27. Aspectos a considerar para la evaluación de resultados, tomando como línea base los objetivos estratégicos y sus respectivas metas Indicadores globales de resultados Aumento de la competitividad del territorio.
Indicadores específicos de resultados por objetivos estratégicos y metas Dotación de infraestructura y servicios urbanos Población con acceso a servicios de transporte público y población con acceso a telefonía pública y celular.
Aumento de empleos locales en empresas existentes Normas de uso del suelo por tipo de actividad. Número de normas publicadas y aplicadas
Indicadores de proceso por acciones y/o proyectos estratégicos Indicar si las acciones programadas: a) Fueron iniciadas. b) Están en curso de ejecución. c) Culminaron. En caso de observar una desviación entre los valores esperados de cada indicador y los resultados obtenidos, indicar las razones principales de esta desviación:
Número de empresas y Formación técnico profesional empleos nuevos creados Población estudiantil y eficiencia terminal por carreras y por tipo de actividad. grados técnico profesionales (educación media superior y • Subestimación de costos de proyectos. Insuficiente superior) dotación presupuestal. • Acciones iniciadas con retraso. Manejo integral de la contaminación • Insuficiente coordinación entre actores. Y las mediAhorros anuales de agua das correctivas adoptadas. % de aguas residuales tratadas • Nueva programación . % o volumen de residuos confinados y/o reciclados • Corrección de objetivos y metas.
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• Con base en los resultados de cada PMOT, generar una visión de conjunto de rendición de cuentas dirigida a los gobiernos estatal y federal, para coadyuvar a la obtención oportuna de recursos plurianuales en función de los resultados obtenidos. Por su parte, el Comité Municipal proporcionará a cada organismo responsable de llevar a cabo la evaluación de los resultados por objetivos estratégicos y sus respectivas metas, la siguiente información básica: • Descripción de las acciones y/o proyectos prioritarios asociados a su respectiva meta (las que acompañan la imagen objetivo). • El calendario programático de la ejecución de los proyectos prioritarios. • Recursos materiales y humanos previstos para la ejecución de los proyectos prioritarios. • Metodología para la obtención de los indicadores cuantitativos y cualitativos de monitoreo y evaluación. Por lo tanto, cada organismo responsable deberá proporcionar al Comité Municipal la información necesaria para realizar la evaluación de los resultados respectivos con la periodicidad preestablecida. • Las fuentes de verificación de la información utilizada para la obtención de cada indicador. • Las observaciones desglosando, en su caso, las razones de rezagos y/o incumplimientos. • Las medidas propuestas para remediar los rezagos y/o incumplimientos observados. El Comité Municipal tiene la responsabilidad de documentar el conjunto de resultados del PMOT, por objetivos estratégicos, metas y/o proyectos prioritarios con base en la información transmitida por los organismos participantes, al observatorio urbano local o Coplademun u otro organismo operador. Además de llevar las bitácoras de acuerdos, convenios, eventos y talleres, etc. Esta responsabilidad significa elaborar la matriz de marco lógico de los resultados globales del PMOT, sustentada en las matrices de resultados por metas y/o proyectos prioritarios ejecutados por los organismos responsables según la matriz de corresponsabilidad. Esta información es indispensable para la rendición de cuentas y la información oportuna de las siguientes instancias: • Gobierno municipal (le ayuda al momento de solicitar y negociar los recursos presupuestarios requeridos). • La Sedesol (es la instancia encargada de impulsar la visión nacional sobre el desarrollo urbano sustentable).
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• A otras instancias estatales y federales involucradas (Obras Públicas, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Económico, Medio Ambiente, Desarrollo Rural, etc. y sus equivalentes federales).
3.5.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas Dado que el programa municipal de ordenamiento territorial se concibe como un proceso de gestión permanente para establecer las condiciones que permitan alcanzar la imagen objetivo, es preciso determinar bajo qué condiciones el Comité Municipal puede optar por replantear parcial o totalmente los objetivos estratégicos, en particular en aquéllos donde se detectaron rezagos o debilidades al momento de ejecutar los proyectos asociados a ellos; de considerarse necesario, también se deberán adecuar las responsabilidades y compromisos de las instancias involucradas. En la figura 28 se presenta, a manera de síntesis, el proceso que se deberá llevar a cabo para lograrlo. Puesto que el proceso de monitoreo y evaluación es permanente, cabe subrayar que al final del periodo del replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y de la reasignación de responsabilidades, se inicia una nueva etapa de monitoreo de las actividades bajo la responsabilidad del Comité Municipal. En cuanto a la reasignación de responsabilidades, se considera necesaria cuando, por ejemplo, un proyecto prioritario no se asignó al organismo adecuado, esto a pesar de que las acciones emprendidas hayan sido valoradas positivamente. Este tipo de replanteamiento puede ocurrir en cualquier momento sin tener que modificar ningún componente del PMOT, reasignando la responsabilidad a uno o varios organismos que tengan más relación con la naturaleza del proyecto o proyectos en cuestión. La modificación de los proyectos prioritarios se plantea cuando una acción o tarea presenta serias dificultades para llevarse a cabo, lo cual podría deberse, por ejemplo, a que no se dispuso oportunamente de los recursos materiales y humanos. Respecto a la modificación de los objetivos estratégicos y metas, es posible que al momento de intentar su instrumentación se presenten obstáculos de diversa índole que hagan imposible la implementación. En tal caso, se hace un replanteamiento en cuanto a los alcances.
Figura 28. Replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y reasignación de responsabilidades
¿Por qué no se cumple?
Mapa de las unidades
Responsabilidad mal definida
Mapa de las unidades Acción/proyecto territoriales prioritarias mal enfocado
Promoción/gestión territoriales prioritarias deficiente
Replanteamiento responsabilidad
M Replanteamiento acción/proyecto
Replanteamiento promoción/gestión
Factores externos imprevistos
Replanteamiento de objetivos y metas: + Reprogramación. + Modificación.
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4. Conclusiones
El ordenamiento territorial como política pública busca orientar la distribución territorial equilibrada de la población y de las actividades económicas que ésta realiza, esto bajo el principio de sustentabilidad, lo que conlleva a proponer un uso del territorio en función de su vocación natural y un conjunto de medidas para la mitigación de las afectaciones ambientales provocadas por el emplazamiento territorial de la población y sus actividades. La presente guía metodológica constituye una valiosa aportación para conocer el contenido y las técnicas necesarias para conformar, en este caso, un programa municipal de ordenamiento territorial, mediante el cual será posible concretar la política de ordenamiento territorial en el ámbito municipal. El esquema metodológico planteado involucra seis prioridades que la Sedesol ha asumido como plataformas de orientación de la política social en materia de ordenamiento territorial. Se trata de seis procesos que en la actualidad inciden de manera importante en el desarrollo territorial del país, por lo que se pretende: • incidir en las grandes intervenciones territoriales relacionadas con la infraestructura productiva para garantizar que sus impactos negativos sean los menos, incluso, anticiparse a ellos al incluirlos en la formulación de un PMOT. • Considerar a la política habitacional, cuya expresión territorial de mayor impacto la constituyen los grandes conjuntos habitacionales en las periferias de las áreas urbanas, para encontrar un cauce que permita integrar estos conjuntos al tejido urbano, y que realmente contribuyan a superar los rezagos en cuanto a equipamiento físico y los servicios que éste presta y beneficien a la población; sobre todo, esto deberá ser un apoyo para la autoridad municipal en su cometido de contener, prevenir o, en su caso, impulsar una política habitacional social y ambientalmente justa y responsable.
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• Lograr que la autoridad municipal incluya y actúe, en el marco de sus atribuciones, frente a las grandes intervenciones turísticas, de tal suerte que éstas garanticen, por un lado, un beneficio social y económico tangible para las comunidades o residentes locales y, por otro, la preservación de los recursos naturales. Además, procurar que la infraestructura turística que genera riqueza, empleo y bienestar se ubique en el sitio menos vulnerable a fenómenos naturales. • Prevenir los desastres asociados a fenómenos naturales, fortalecer las capacidades de adaptación al cambio climático y contribuir a la reducción de los gases de efecto invernadero, es decir, contar con un medio ambiente sano y sin riesgos de origen natural o humano. • Incidir directamente en las causas estructurales de la pobreza, es decir, garantizar que la población tanto urbana como rural cuente con los equipamientos e infraestructura elemental que le permita acceder a servicios básicos de educación, salud, abasto y recreación; realizar una actividad productiva que le permita un ingreso digno, así como superar la incomunicación y el aislamiento territorial a través del fortalecimiento de la infraestructura de comunicaciones. Esta propuesta metodológica, que incluye cuatro fases técnicas representativas del ordenamiento territorial como instrumento de planeación, además, incorpora una fase de seguimiento y evaluación de resultados. De este modo, comprende tres momentos clave del proceso de ordenamiento del territorio: a) el momento técnico científico o de conocimiento; b) el momento político o de planeación y coordinación, y c) el momento administrativo o de gestión instrumentación. De esta manera, la Sedesol busca trascender los esquemas de diagnóstico y ejecución técnica de los programas municipales de ordenamiento e impulsar un esquema técnico operativo y de gestión e instrumentación que, sin duda, fortalecerá la gestión municipal del desarrollo territorial.
Anexo. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Presentación Los términos de referencia que se presentan buscan facilitar el proceso de ordenamiento territorial de los municipios a través de un esquema vinculante de la gestión local con un soporte técnico, encaminado al cumplimiento de las aspiraciones y expectativas del desarrollo municipal, como a las prioridades del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, a saber, pobreza, vivienda, infraestructura productiva, turismo, vulnerabilidad y riesgos asociados al cambio climático, así como articulación funcional; todo lo anterior en un marco de consenso. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la igualdad de oportunidades como parte de la política para lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población, en tanto las estrategias se dirigen al fortalecimiento y ampliación de los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate a la pobreza en las ciudades del país para la atención a los problemas de dotación de servicios, equipamiento e infraestructura. En esta misma orientación, propone dar impulso a la generación de proyectos productivos en el ámbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la conectividad entre sus ciudades. Estos planteamientos se complementan con las estrategias para lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. Por su parte, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se afirma como uno de los principales propósitos de la Sedesol el de disminuir la pobreza y, a través del ordenamiento territorial, avanzar en la integración de las regiones marginadas al proceso de desarrollo para atenuar las desigualdades territoriales. Como condiciones importantes para cumplir con estos propósitos, se plantea el impulso al desarrollo económico local, procurando la vinculación de las zonas menos desarrolladas con aquéllas que presentan ventajas comparativas de localización, así como el fortalecimiento de la conectividad y la integración de la población que reside en zonas con alta concentración de pobreza al desarrollo de las ciudades,
todo ello como condiciones necesarias para promover el crecimiento económico y la generación de empleo. A fin de avanzar en estos propósitos, la Sedesol promueve una política de desarrollo territorial que tiene como fundamento los principios de equidad y sustentabilidad. Así, se pretende contribuir a atenuar las disparidades a través de estrategias para fortalecer la articulación funcional de los asentamientos humanos y expandir los beneficios hacia las zonas postergadas, procurando un uso más eficiente de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura y fortalecer la integración de los procesos productivos locales. Adicionalmente, se busca incidir de manera efectiva en los procesos de toma de decisiones, para anticipar procesos con alto impacto en el territorio y procurar sentar las medidas para su regulación. Con su instrumentación, el ordenamiento territorial permite fortalecer los vínculos entre los sectores urbano y rural, atender los rezagos territoriales y proveer certidumbre jurídica a la inversión productiva pública y privada y el empleo, así como promover esquemas de desarrollo territorial compatibles con los actuales principios de sustentabilidad ambiental.
1. Objetivo general El objetivo general es elaborar un programa municipal de ordenamiento territorial para establecer los lineamientos para regular los procesos de distribución territorial de la población y sus actividades, en consideración de la dinámica funcional de los asentamientos humanos, de la definición de las condiciones para la equidad social, a través del mejoramiento de las formas de acceso a servicios y equipamiento básico, así como de la seguridad de la población ante fenómenos naturales y del uso sustentable de los recursos naturales.
2. Objetivos particulares • Establecer las bases y mecanismos para la coordinación, formulación, seguimiento e instrumentación del programa municipal de ordenamiento territorial. • Evaluar la estructura y distribución territorial de los asentamientos humanos, así como su articulación fun51
cional, destacando la integración de procesos productivos que contribuyan al desarrollo local y a la generación de empleo, procurando el mejoramiento en la calidad de vida de la población. • Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y de la población, infraestructuras y equipamientos, en función de las vocaciones productivas y limitantes del medio físico-biótico. • Establecer lineamientos para regular los procesos de ocupación territorial, procurando la integración de las localidades, el aprovechamiento del equipamiento y la infraestructura instalada. • Promover el uso eficiente de los recursos públicos, a través de la definición de una cartera de proyectos prioritarios para el municipio, consensuados con los actores locales.
la experiencia del ejecutor, previa validación del municipio y de la Sedesol, y debe cumplir como mínimo con los siguientes puntos:
3. Condiciones generales
El ejecutor, con apoyo del área técnica municipal a cargo de la supervisión del PMOT, deberá realizar una propuesta acorde con la estructura y funciones del municipio, para definir las bases generales de participación y coordinación de las áreas del propio ayuntamiento con atribución en la materia. El objetivo principal es proponer el instrumento para la coordinación entre las áreas operativas del PMOT, a fin de:
El ejecutor deberá contar con un grupo multidisciplinario con experiencia en los campos de planeación territorial, geografía, derecho, gestión pública, economía, demografía y análisis estadístico, sistemas de información geográfica y talleres participativos, como elementos mínimos, en el entendido que éstos son meramente propositivos, más no limitativos, para el desarrollo de las actividades. El procedimiento que el ejecutor deberá cubrir para la elaboración del documento técnico, se basará en la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol. El ámbito territorial de análisis corresponde al municipio y las localidades que lo integran. Si el municipio forma parte de una zona metropolitana o de una región económica o con una función específica determinada en el ámbito estatal, sólo es necesario hacer referencia textual a la misma. El referente normativo deberá partir de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ley Estatal de Desarrollo Urbano o Código Urbano, según corresponda. Para la información cartográfica se utilizará el formato Arc View GIS, en el sistema de coordenadas geográficas ITRF92, con la Proyección Cónica de Lambert y el Datum GRS80.
4. Alcances del trabajo Los alcances que se expresan son enunciativos y no limitativos, por lo que cada tema puede ser enriquecido con
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Recopilación de información El ejecutor realizará el acopio de la información documental y cartográfica, de acuerdo con la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol, y otros procedimientos que se consideren pertinentes, como trabajo de campo y entrevistas. Asimismo, se considerarán las normas legales y programas sectoriales que tengan aplicación específica en el municipio y correspondan con los objetivos del PMOT.
Sistema de coordinación
• Establecer un mecanismo de concertación y relación entre las áreas del ayuntamiento, con atribuciones en la materia y las que se encuentran a cargo de las tareas técnicas, administrativas y jurídicas, para facilitar, sistematizar y hacer formal su participación en el proceso de elaboración del PMOT. • Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento y las bases que contribuyan al cumplimiento de los acuerdos. • Hacer partícipes a los representantes de los sectores público y privado de la generación de consensos. El ejecutor deberá considerar si ya existe una instancia facultada como comité o grupo de trabajo; en tal caso, sólo se deberá integrar el acta de sesión en donde se haga explícita la incorporación del PMOT como parte de la agenda de trabajo de tal instancia y un programa de actividades para el seguimiento. En caso de que no se cuente con esta instancia, se requerirá una propuesta para su creación y una propuesta de reglamento interno.
Elaboración del programa municipal de ordenamiento territorial –documento técnico–
identificar la presencia de problemas como hacer explícitos los procesos que favorecen el desarrollo en el municipio.
El ejecutor utilizará la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol, que precisa el contenido de los temas que se enlistan a continuación:
Este apartado deberá elaborarse en apego a la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial, en donde se precisan los alcances para los siguientes temas:
Introducción
a) Procesos naturales: • Relieve. • Clima. • Geología. • Edafología. • Uso de suelo y vegetación. • Unidades de paisaje. • Riesgos geológicos y peligros hidrometeorológicos. • Aptitud del medio natural.
Se describirá de manera general el esquema del trabajo, resaltando su importancia e implicaciones, así como la manera en que abordará el estudio de sus diferentes elementos. Justificación Se describirá la situación actual que prevalece en el municipio en donde se llevarán a cabo los trabajos, y se comentará sobre los hechos concretos que motivan la elaboración del programa, además de los problemas específicos que se pretende atender. En este orden de ideas, se establecerán las razones por las que es necesario realizar el programa de ordenamiento, con base en las políticas y objetivos de desarrollo de los ámbitos regional, estatal y federal que inciden en el municipio. Es preciso hacer énfasis en los procesos de la dinámica de crecimiento y que contextualizan el perfil del municipio, como formar parte de una zona metropolitana, porque existen procesos de conurbación o con fuerte presencia de localidades rurales. En cualquier caso, es preciso dar cuenta de la situación acorde, en forma concreta. Marco normativo Se integrará un cuadro síntesis de las leyes que dan sustento y viabilidad legal al programa de ordenamiento, a fin de identificar los instrumentos sectoriales e intersectoriales que eventualmente pueden ser aplicables y que permitirán establecer las bases para la coordinación sectorial entre los distintos órdenes de gobierno. Diagnóstico El ejecutor deberá realizar un ejercicio analítico y no sólo descriptivo, cuyo principal aporte consistirá en la relación de procesos ambientales, económicos y sociales con un referente físico espacial. Para ello, se considerará un enfoque progresivo para determinar la relación de los distintos temas entre sí, tanto para
b) Procesos sociales: • Dinámica demográfica. • Distribución territorial. • Estructura. • Hogares. • Población indígena. • Vivienda. • Marginación y pobreza. • Equipamiento. c) Procesos económicos: • Sector primario. • Sector secundario. • Sector terciario. • Especialización. d) Procesos de vinculación: • Funcionalidad. • Accesibilidad. e) Evaluación de impacto. f) Aptitud de uso del territorio. g) Análisis integral: • Unidades Territoriales Prioritarias • Análisis FODA • Primer taller de planeación participativa. Análisis FODA. Una vez elaborado el diagnóstico integral, el ejecutor llevará a cabo un taller para presentar los resultados del análisis FODA que haya obtenido ante el comité o grupo de trabajo, según corresponda, a efecto de proceder a su validación, adecuación
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e integración final en el documento. Asimismo, se integrará como anexo una memoria descriptiva de los resultados del taller, que incorporará el material gráfico y documental que corresponda. h) Prospectiva territorial: • Escenario tendencial. • Escenario contextual. • Escenario estratégico. i) Imagen objetivo. j) Objetivos estratégicos. k) Metas. l) Líneas de acción y cartera de proyectos. m) Cartera de proyectos: • Segundo taller de planeación participativa. Proyectos estratégicos. Se deberá realizar un taller ante el comité o grupo de trabajo, según corresponda, a efecto de proceder a la validación, adecuación e integración final en el documento, de aquellos proyectos previamente definidos por el equipo ejecutor. Es conveniente que en el taller se haga referencia explícita a la consecución de los objetivos estratégicos por unidad territorial prioritaria.
avanzada. con tipo de letra Arial a 12 puntos con interlineado de 1.5. Debe incorporar fecha de elaboración, índice, páginas foliadas, fuentes de información en los cuadros gráficos. Cada ejemplar se acompañará por el archivo magnético de texto en Word, y los cuadros en formato Excel.
Síntesis ejecutiva Con las mismas formalidades que la memoria técnico-descriptiva se formulará una síntesis del estudio, considerando como máximo una extensión de 35 cuartillas.
Presentación en PowerPoint Se elaborará una presentación en PowerPoint versión 2000 o posterior, con un máximo de 25 diapositivas, que describa de forma clara y concreta el contenido de los trabajos.
Anexo técnico Se integrará con toda la información básica de campo y gabinete, las normas y procedimientos utilizados, los cálculos y análisis efectuados.
n) Instrumentos.
Asimismo, deberán integrarse en un anexo todos los sustentos de las minutas, actas, invitaciones, cartas descriptivas y memoria de los talleres realizados durante la elaboración del programa.
5. Productos esperados
Anexo cartográfico
Los documentos que serán productos de elaboración de los programas municipales de ordenamiento territorial (PMOT) son:
Los mapas deberán presentarse impresos a color, en papel bond de tamaño 90X60.
Memoria escrita Se entregará un original y tres copias del documento en formato impreso; el original se presentará sin engargolar ni encuadernar, las copias deben estar engargoladas o encuadernadas. El documento deberá presentar las carátulas a color, previamente conciliado, denotando el nombre del programa, el número de contrato, logotipos del gobierno municipal y del consultor, fecha de elaboración y lomo con el nombre del contrato y logotipos. La extensión máxima del documento será de 250 cuartillas y se elaborará en procesador de Word versión Windows más 54
También se integrará un archivo magnético en disco compacto en el formato shape. Todos los mapas deberán señalar claramente el nombre del programa de ordenamiento territorial del municipio, fecha, escala gráfica y numérica.
6. Programa de actividades El ejecutor presentará al municipio, para su validación, el programa de trabajo para el desarrollo del PMOT, definiendo y asignando los tiempos a cada una de las etapas, considerando un plazo máximo de ocho meses hasta la entrega del producto final. Además de los contenidos del estudio propios del trabajo de gabinete, se deberán incluir los tiempos correspondientes a las actividades en campo y a los talleres de planeación participativa.
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Abreviaturas y acrónimos
APF Banobras Coplademun CIP CPEUM Fonatur GEI Implan LGAH LGEEPA MOT OE OT PMOT Sedesol UTP ZAP
Administración Pública Federal Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal Centro [Turístico] Integralmente Planeado Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Fondo Nacional de Fomento al Turismo Gases de Efecto Invernadero Instituto Municipal de Planeación Ley General de Asentamientos Humanos Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Modelo de Ordenación Territorial Ordenamiento Ecológico Ordenamiento Territorial Programa Municipal de Ordenamiento Territorial Secretaría de Desarrollo Social Unidades Territoriales Prioritarias Zonas de Atención Prioritaria
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Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial se terminó de imprimir en noviembre de 2010 con un tiraje de 1,000 ejemplares.
www.gobiernofederal.gob.mx www.sedesol.gob.mx
Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
