ROfeEKTGILFlN
A la memoria de John Robert
LA ECONOMIA POLITICA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES con la colaboración de JEAN M . GILPIN
Traducción de CRISTINA PI ÑA
DNIVE3SIPAD NACION At ü t LUTO '
GRUPO ED| Colección
M TN
Zlenc - J IERICANO / o í Econo /r i c a i
NACIONALES
Colección ESTUDIOS INTERNACIONALES
212.230 - 1» edición ISBN 950-694-121-1
PREFACIO inglés: Tí tulo del original en
THE POLITICAL ECONOMY RELATIONS OF
INTERNATIONAL
© 1987
by
Princeton University Press
ninguna parte de este No puede reproducirse . reservados éndose fotocopiado, derechos incluy los , Todos , electrónico o mecánico medio n ning ón o sistema de por libro cualquier almacenaje de informaci o xerografiado , grabado del editor. recuperación, sin permiso escrito
S.R.L., Laprida 1183, 1 Grupo Editor Latinoamericano 9135. by 1990 961 © ( ) Buenos Aires, Argentina. Tel.: 1425 dispone la ley 11.723. Queda hecho el depósito que . Printed and made in Argentina. Impreso y hecho en la Argentina n de este libro: Colaboraron en la preparació : Tipograf ía Vittori. Barragán. Composición y armado Diseño de tapa: Pablo Carril Impresores. Impresión de tapa: Imprentaóde n: Impresión interior: Del Rodel. Encuademaci Películas de tapa: Fotocromos gs. y para la tapa 70 de los Buenos Ayres S A. para OESPE papel el interior Proa S.R.L. Se utilizó 240 gs., provistos por Copagra SJ\. cartulina grano fino de
-
-
El presente libro es tanto una exposició n personal como una síntesis de ciertos temas reiterativos y prevalecientes en el campo de la economía pol í tica internacional. Aunque me he esforzado por mantener separados los elementos personales de las mencionadas síntesis, presento mis propios puntos de vista sobre ciertos problemas de la economía política internacional y tambi é n incorporo aquellas ideas y teorías ajenas que resultan más pertinentes a las tesis desarrolladas. Ningú n libro por sí mismo puede hacer justicia a todos los importantes escritos consagra ¬ dos a estos temas , pero he intentado integrar aquellas contribuciones que, por sí mismas o como representantes de un conjunto mayor de trabajos, ayudan a iluminar tanto conclusiones cr íticas y teóricas, como nuestra manera de comprender, en sí misma, la realidad de la econom ía política internacional contemporá nea. Mi propio interés en estos temas surgió por primera vez mientras me preparaba para un seminario en el Centro de Asuntos Internacio¬ nales de la Universidad de Harvard, en junio de 1970. En esa ocasión , se expusieron por primera vez las ponencias que luego se transfor¬ maron en el libro Transnational Relations and World Politics ( Rela¬ ciones transnacionales y política mundial ) ( 1972 ) , concebido y compi¬ lado por Robert Keohane y Joseph Nye. Dicho libro seminal transformó el enfoque disciplinario americano de las relaciones internacionales y, m ás a n , mi propio proyecto de investigación. La tesis subyacente del seminario y del libro editado por Keohane y Nye era que los agentes y procesos transnacionales estaban inte ¬ grando el mundo y desplazando, en consecuencia , el enfoque de las relaciones internacionales centrado en el Estado, predominante en el momento. Se creía que los agentes transnacionales ( por ejemplo, las empresas multinacionales y los movimientos pol í ticos ) , el bienestar de los pueblos y otros objetivos internos , así como las fuentes no militares de influencia , tenían una creciente importancia en la determinación de los asuntos mundiales. Se ten ía la convicción de que era necesario un nuevo paradigma para la disciplina. Mientras preparaba mi ponencia un capí tulo sobre el papel de las empresas multinacionales en la creació n de este nuevo entorno internacional ven ía una y otra vez a mis pensamientos la experiencia de haber vivido en Francia en la é poca del ataque del presidente Charles de Gaulle a las empresas norteamericanas que entonces estaban penetrando rá pidamente en el recientemente creado Mercado Com n Europeo. De Gaulle y otros nacionalistas de Europa Occidental, Canadá 7
8 /
Robert Gilpin Prefacio
y el Tercer Mundo consideraban a estas empresas gigantescas m ás como agentes del imperialismo norteamericano en expansión que como agentes transnacionales polí ticamente neutros Sin embargo, los con¬ certados esfuerzos de De Gaulle para hacerlas salir del Mercado Com n se vieron frustrados por la negativa de Alemania Occidental a apo¬ yarlo. Comprend í que las empresas norteamericanas y el fenómeno transnacional que ellas representaban habrían desaparecido si Alema¬ nia Occidental hubiera aceptado el liderazgo nacionalista de De Gaulle. Gradualmente, llegué a diversas conclusiones generales: que, sin duda, las empresas multinacionales eran expresión de una forma de expansionismo económico norteamericano y, en consecuencia, no se las pod ía separar de los objetivos de mayor alcance de la política exterior norteamericana; que los lazos de seguridad entre los Estados Unidos y Europa Occidental facilitaban en gran medida dicha expan ¬ sió n internacional de las empresas norteamericanas y que la Paz Ameri¬ cana proveía el marco polí tico dentro del cual se desarrollaban tanto estas actividades econ ómicas como otras formas de intercambio. La manera en que enfoqu é estos temas estuvo fuertemente influenciada por el análisis que hace E. H. Carr ( 1951 ) del papel que cumplió el poder britá nico en la difusió n del liberalismo económico y del mercado libre bajo la Pax Britannica. Parecía pertinente trazar un paralelismo entre la experiencia británica del siglo diecinueve y la de Estados Unidos en el veinte. A pesar de que en ese momento no lo comprendí con total claridad, había vuelto a una concepción realista de la rela¬ ció n entre la econom ía y la política , la cual había desaparecido de los escritos norteamericanos de posguerra, consagrados casi totalmente a problemas de seguridad , desde una perspectiva más estrecha. Mi explícita vinculación de la econom ía y la polí tica y el conse¬ cuente análisis sobre la transacción implícita entre la defensa militar de Alemania Occidental por parte de Estados Unidos y la defensa política de la inversión norteamericana directa en el Mercado Com n , por parte de Alemania , así como sobre una transacción similar con el Japón, produjo agudas respuestas por parte de algunos miembros del seminario. En 1970, Estados Unidos estaba desangrá ndose en la Guerra de Vietnam y se consideraba marxista, casi por definición , a cualquiera que vinculara la polí tica exterior norteamericana con la expansió n eco¬ nómica internacional. Yo estaba seguro de no ser marxista , pero creía firmemente que existía una conexión entre la economía y la polí tica. Era claramente necesaria una formulación alternativa. A partir de ese momento, busqué clarificar mi propio aná lisis de las relaciones entre la polí tica internacional y la econom ía internacional. Cuando empecé, sabía muy poco sobre comercio internacional, rela¬ ciones monetarias y temas afines. Con la ayuda de tutores tan capaces como Benjamin J. Cohen y William Branson comencé a profundizar mis conocimientos de economía También me interioricé de la obra de autores anteriores de economía política, como Friedrich List, Jacob Viner y J. B. Condliffe y estudié los trabajos más recientes de Albert Hirschman , Charles Kindleberger, Raymond Vernon y otros. La Escuela
.
.
/ 9
Woodrow Wilson , con su énfasis sobre el análisis económico, era ideal para este intento de ponerme al Aunque descubrí que disent día por mis propios medios. ía con muchos de sus supuestos polí¬ ticos y sociales, agradecí profundamente la generosidad que ron mis colegas economistas demostra¬ falta de formaci ón t écnica. con su tiempo y su tolerancia hacia mi Mi libro U.S. Power and the Multinational Corporation ( El poder de los Estados Unidos y las empresas multinacionales ) ( primer producto de 1975 ) fue el este por clarificar mi propia posición intelectual y contribuir a loesfuerzo que estaba deviniendo en el campo política econ ómica la internacional . En él amplié el planteo de mi artde ículo anterior,
al par que confronté los enfoques más importantes de la política: el liberalismo, el marxismo y el que la expansión . Propuse internacional de las multinacionalesrealismo sólo pod ía entenderse norteamericanas en el del sistema polí tico global conso¬ lidado despu és de la Segundacontexto Guerra Mundial. Manifesté una profunda preocupación por el problema de la decadencia norteamericana , preocu¬ pación resultante de mi coincidencia con Harold Sprout, quien realizó estudios pioneros sobre el problema de la decadencia brit ánica. Mi creciente interés en el ascenso y la decadencia de grandes o hegemó nicos poderes y la significaci ón de este fenómeno aparentemente cíclico para la diná mica de origen de mi libro War and las relaciones internacionales, fueron el Change in World Politics ( Guerra y en la política mundial ) ( 1981 cambio ). dos, este libro le prestó atenció Además de considerar temas ya trata¬ n la teor ía marxista ( o cuasi marxista ) de la dependencia, nuevo tema aque se había introducido en la vida académica norteamericana a a ñ os setenta, en gran medida fines de los años sesenta y durante los respuesta a la Guerra de Vietnam Asimismo, debido al creciente como interés por los problemas de los países menos desarrollados. Aunque aceptaba el planteo de los teó dependencia, quienes de la sostienen que la estructura del mundoricos es jerár¬ quica y está dominada por las grandes potencias, planteaba ( siguiendo la formulación marxista clásica ) que esta relación produce la disper sión de las fuentes de poder, ¬ el socavamiento del Estado hegem y la eventual creación de un ónico acogía las teorías marxistas nuevo sistema hegemónico. Así, aunque áneas sobre el sistema interna¬ cional, el propósito del libro contempor era de la naturaleza y la diná mica ampliar la perspectiva realista acerca de las relaciones internacionales. El presente libro incorpora temas e intereses anteriores intenta desarrollarlos de maneradichos más sistemá tica. Expone con mayore detalle las tres ideologías de la y limitaciones. Aunque subrayaeconom ía polí tica y discute sus alcances la eficiencia del mercado , tambiéel énfasis liberal en la importancia de n ítica marxista al mercado mundial, o toma seriamente en cuenta la cr economía capitalista. Sin embargo , todo a lo largo del volumen se nalista o realista acerca de las enfatiza la perspectiva económica nacio¬ relaciones comerciales, monetarias y de inversión y se la confronta nom ía política internacional. con interpretaciones - rnntiarias de la eco¬ enfocan defiBS0nue as perspec|
economía
.
10 / Robert Gilpin
Prefacio / 11
tivas otros temas anteriores como la hegemon ía económica, la diná mica de la econom ía mundial y la tendencia de la actividad económica a transformar, a largo plazo, la estructura del sistema polí tico inter¬
nacional. Asimismo, vuelven a aparecer mis previas preocupaciones ante la relativa decadencia del poder norteamericano, el papel de los factores polí ticos en la determinació n de las relaciones econó micas internacio¬ nales y la naturaleza din á mica de las fuerzas económicas para alterar las relaciones políticas globales. Sin embargo, hay otros elementos que aparecen por primera vez. Así, destaco el ascenso meteórico del Japón y su desaf ío al orden econó mico liberal internacional Se le presta especial atención al notorio cambio en el emplazamiento geográfico del centro de la econom ía mundial que, en las décadas finales del siglo veinte, ha pasado del Atlántico al Pacífico, y se evalúa la significació n , tanto de la cambiante posició n de Europa Occidental en la economía mundial , como de su progresivo apartamiento de los principios libe¬ rales. Por fin , otros temas importantes se relacionan con las conse¬ cuencias que tienen dichos acontecimientos históricos para la economía polí tica internacional , ya que el presente libro prevé una economía mundial muy diferente de la creada por la hegemonía norteamericana al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Tal vez debería decir algunas palabras acerca de lo que este libro no se propone. No intenta postular nuevas teor ías o interpretaciones de la economía pol í tica internacional ni incorporar todos los impor¬ tantes aportes de quienes investigan en el floreciente campo de la econom ía política internacional. Sintetiza y contin a la elaboración de ciertos temas e interpretaciones tradicionales que considero de capital importancia, pues tengo especial interés en evaluar el conocimiento que hemos acumulado acerca de la manera en que la política interna ¬ cional y la econom ía internacional interactú an y se determinan mutua¬ mente. Dicho enfoque, al poner el acento en el sistema internacional , sin duda limita el alcance del libro, en tanto se le presta escasa atención a importantes factores internos que determinan el comportamiento del Estado; pero ningún libro puede abarcarlo todo. También le he prestado poca atención a las relaciones económicas Este-Oeste , a las migraciones internacionales y a la utilización de medi¬ das económicas con fines políticos. Ello es así porque creo que los minúsculos lazos entre Este y Oeste ( comercio, inversiones y dinero) tienen una mínima incidencia en la economía política internacional, porque ha declinado la significación económica de las migraciones internacionales y porque las sanciones económicas y otras acciones de hostilidad económica han sido exhaustivamente examinadas en diversos estudios recientes. 1 El presente estudio, que ya es suficien¬ temente largo, se centra en las actividades económicas ' normales , es decir, las relaciones monetarias, el comercio internacional y la inversión extranjera.
.
1
Para escribir este libro, he tenido la suerte de contar con la ayuda de diversas instituciones a las que quiero manifestar mi gratitud. Quisiera agradecer al Centro de Estudios Internacionales y a la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos P blicos e Internacionales de la Univer¬ sidad de Princeton por su generoso apoyo . Las generosas sobre licencias de la Universidad me relevaron de la ense ñ anza y normas otras respon¬ sabilidades, a fin de que pudiera dedicarme a mi investigació n . En el otoñ o de 1984 ense ñé en la Universidad ó Niigata y tuve una maravillosa oportunidadInternacional de Jap n en de conocer ese fascinante país. Quisiera expresar mi agradecimiento a profesores Shihiro Hosoya y Seigen Miyasato , tanto como a otroslos colegas y estudiantes de esa interesante institució n pionera. Al volver del Japó n , pude con¬ tinuar con mis investigaciones gracias al apoyo financiero de la Comi¬ sió n Educativa Japonesa- Norteamericana ( Programa Fullbright ) y el Banco Sumitomo. La coronació n de este proyecto aparentemente inter¬ minable hubiera sido mucho más dif ícil sin su ayuda. A William Bowen, rector de la Universidad de Princeton , le gusta citar a su mentor , Jacob Viner , en defensa de la apertura de la univer¬ sidad y del valor de la cr ítica académica: No hay l ímites a las ton¬ ter ías que uno puede proponer si piensa en soledad durante mucho tiempo . Quisiera invocar esta sabia caracterización de peligros de la soledad intelectual , al agradecerles a todos aquellos los que han leído y criticado los diversos borradores de este libro o que me han otro tipo de ayuda. Kent Calder, Michael Doyle, Joanne Gowabrindado , Keohane, Atul Kohli , Helen Milner , M. J . Peterson , David Spiro yRobert Mira Wilkins leyeron partes o la totalidad del manuscrito y me dieron inva¬ lorables sugerencias para la revisió n final , y John Ikenberry se ofreció para que partes del manuscrito se discutieran en su coloquio sobre econom ía polí tica. Mis ayudantes de investigació n, Elizabeth Doherty y Michael Alcamo, me ayudaron mucho y evitaron que cayera en innu¬ merables errores. Elizabeth Pizzarello pasó a m á quina la bibliograf Sally Coyle, el índice. Tambié n les estoy profundamente agradecidoía; a mis secretarias durante la composición del trabajo: Lenore Dubchek, Dorothy Gronet y Heidi Schmitt. Por fin , quisiera agradecerle a Eliza¬ beth Gretz su excelente y cuidadosa correcció n del manuscrito. Durante tres veranos seguidos le prometí a Jean, mi esposa, un respiro para su propia carrera como profesora y la llevé a uno de los lagos m ás hermosos de Vermont . Una vez all í, termin ó encadenada de la ma ñ ana a la noche al manuscrito del presente libro. Su contribución a los aspectos conceptuales y sintácticos fue extraordinaria y merece m á s que el agradecimiento habitual que los autores les manifiestan sus esposas. Sin su ayuda capital , este libro nunca se hubiera escritoa. Vayan para ella mi amor y mi profundo reconocimiento por compartir mi tarea acadé mica y mi vida. 1° de noviembre de 1986.
Ver Capítulo Tres, nota 14.
i
INTRODUCCIÓN Se ha producido una significativa transformació n en el orden econó¬ mico internacional de posguerra. Ya no existe más el sistema Bretton Woods de liberalizació n del comercio, de monedas estables y creciente interdependencia econ ómica global, y desde mediados de la década de los a ñ os setenta se ha socavado la concepció n liberal de las relaciones econ ó micas internacionales. La propagación del proteccionismo, las ca ¬ t ástrofes en los mercados monetarios y financieros y la evolución de políticas econó micas nacionales divergentes en las economías dominan¬ tes, han erosionado los fundamentos del sistema internacional. Sin em bargo la inercia , esa poderosa fuerza en los asuntos humanos, ha prolongado hasta la década de los años ochenta las normas e institu¬ ciones de un orden liberal en creciente decadencia. ¿ Qué le ha ocurrido al sistema ? ¿Cuá les son las consecuencias futuras de la falla del sis¬ tema ? El presente libro propone una explicación. En un nivel teórico m ás general , este trabajo es parte de un con¬ junto de estudios acadé micos en constante expansión, consagrados a la economía polí tica de las relaciones internacionales. Sostiene que la comprensión de los resultados del comercio, los asuntos monetarios y el desarrollo económico requiere la integración de los aportes teóri¬ cos de dos disciplinas: la econom ía y la ciencia polí tica. Demasiado a menudo se analizan los resultados de la polí tica como si se pudieran aislar los campos de la economía y la polí tica. Los acontecimientos ocurridos en los ú ltimos a ños del siglo veinte está n obligando a los estudiosos de las relaciones internacionales a centrar su atención en las tensiones inevitables y en las continuas interacciones entre la eco¬ nom ía y la política; el presente trabajo se propone disminuir la brecha ¬
entre las dos. Hay una urgente necesidad de integrar el estudio de la economía internacional con el de la polí tica internacional para profundizar nues¬ tra comprensión de las fuerzas que act an en el mundo. Existen muchos problemas y cuestiones que atraviesan la división intelectual entre las dos disciplinas. Las transformaciones del mundo real han hecho que la economía y la política sean más pertinentes una para la otra que en el pasado y nos han llevado a reconocer que nuestra comprensión teórica de su interacció n siempre ha sido inadecuada, excesivamente simplificada y arbitrariamente limitada por fronteras disciplinarias Los factores económicos han jugado un papel importante en las relaciones internacionales a lo largo de toda la historia. Los objetivos económicos, los recursos y los instrumentos de la política exterior
.
13
14
Introducción / 15
/ Robert Gilpin
siempre han sido elementos significativos en las luchas entre los diver¬ sos grupos políticos. En los tiempos homéricos, es poco probable que el rostro de Helena por importante que sin duda fuera haya sido el factor determinante de que se lanzaran cien barcos al mar y de que el rey Agamenón sitiara Troya . Es más probable que el motivo capital para los griegos fuera su deseo de controlar la lucrativa ruta comercial que atravesaba los Dardanelos. Siglos m ás tarde , el Imperio persa utilizó su inmensa riqueza en oro para influir en la política exterior de los Estados m ás pobres. En el siglo quinto antes de Cristo, la deci¬ si ó n ateniense de cerrar los puertos de la Liga Delia a un aliado de su rival Esparta , constituye uno de los primeros casos registrados de medidas econ ó micas de guerra. La historia está repleta de ejemplos similares del papel que cumplen los factores econ ó micos en las rela¬ ciones entre las naciones; en tal sentido, siempre ha existido la eco¬ nom ía polí tica de las relaciones internacionales A pesar de que los factores econó micos y pol í ticos han tenido una influencia recíproca a lo largo de ia historia, dicha interacción se ha transformado de manera fundamental en el mundo moderno. En las ltimas centurias, se ha incrementado la interdependencia de las eco¬ nomías nacionales debido al enorme aumento en el flujo comercial, financiero y tecnológico. También se ha ampliado la conciencia pública sobre el contenido económico de las decisiones polí ticas y la gente puede (o al menos cree que puede ) vincular más fácilmente las causas del descontento o el bienestar econó mico con las acciones específicas de grupos específicos, sean nacionales o extranjeros ( Hauser, 1937, págs. 10-12 ). Y la expansión de dicha conciencia económica, así como la de la democracia pol ítica , ha llevado a una comprensión casi uni¬ versal de que el Estado se puede utilizar para producir resultados económicos y, en particular, para redistribuir la riqueza en provecho propio ( Bonn , 1939, pág. 33 ) Así , la distribución de la riqueza, el flagelo del desempleo y la inflació n descontrolada , actualmente se en¬ tienden no ya como consecuencia de leyes económicas inmutables, sino como resultado de acciones humanas. Ello ha significado la inevitable politización de los asuntos econó micos. Profundos cambios subyacen a estos procesos Desde el siglo xvi, la primacía del Estado nación ha sido el principio organizador del orden polí tico internacional. El Estado- nación ha desplazado amplia¬ mente formas premodernas de organización política tales como la ciudad Estado, la tribu y el imperio, mientras que, simultáneamente, el mercado se ha convertido en el medio primordial de organizar las relaciones internacionales, desplazando a otras maneras de intercambio: la reciprocidad , la redistribución y las economías imperiales. Estas dos formas opuestas de organización social , el Estado moderno y el mercado, han evolucionado juntas a lo largo de los últimos siglos y sus interacciones mutuas se han vuelto progresivamente más cruciales para el carácter y la dinámica de la relaciones internacionales en el mundo actual. Tales cambios en la organización social y la conciencia humana
.
.
-
-
.
han llevado los asuntos econó micos al más alto de las relaciones internacionales. El bienestar económico de los nivel pueblos y el destino de las naciones se han vinculado í ntimamente al funcionamiento y las consecuencias del mercado. La dirección de los flujos financieros , los inevitables cambios en las ventajas comparativas y la distribución internacional de las actividades productivas, son preocupaciones pro¬ pias del moderno arte de gobernar. Como lo profetiz distinguido ó el geógrafo pol í tico Halford Mackinder a principios de siglo , la conciencia acerca de estos cambios por parte de los hombres decreciente Estado, ha determinado que concentren su atención en la lucha por la eficien¬ cia relativa ( Mackinder, 1962 [1904], pág. 242 ). A pesar de tales cambios, la ciencia pol ítica y la economía siguen estudiando los procesos contemporá neos con enfoques que mantienen separadas y diferenciadas las esferas del Estado el mercado. Las razones para dicha especialización acadé mica son vyálidas y compren¬ sibles: la realidad social , al igual que la f ísica , fragmentarse en campos acotados si se la quiere estudiar y logrardebe que avance la teor ía. Sin embargo, también es necesario esforzarse por reunir los fragmen ¬ tos individuales en el marco teó rico m ás amplio e integrado de la econom ía pol í tica , a fin de entender la totalidad de la realidad política y económica. En consecuencia , el presente estudio se desarrolla en dos niveles. En un nivel , es una indagación práctica de la realidad de la econom ía pol í tica internacional contemporá nea y de la manera en que la interac¬ ció n del Estado y el mercado está transformando las relaciones nacionales en las décadas finales del siglo xx. Se pregunta qu inter¬ é con¬ secuencias tendrá el traslado del lugar de la eficiencia relativa desde Europa Occidental y Estados Unidos al Japón y otras ascendentes po¬ tencias econó micas de Asia y el mundo en desarrollo. En otro , trata de un libro teórico pues intenta integrar las principalesnivel se formas en que los estudiosos han concebido la economí pol a ítica internacional , tanto en general como en á reas específicas: el comercio, los asuntos monetarios y la inversión extranjera. Este doble acercamiento se asienta en la presunción de que el estudio de los desarrollos contempor áneos y las cuestiones teóricas debe encararse conjuntamente; en consecuen ¬ cia , a lo largo de la presente indagació n se intentará extraer conclu ¬ siones relativas al orden econó mico y pol í tico internacional emergente . La evolución de la econom ía política internacional durante las pr ¬ ó ximas d écadas estará profundamente influenciada por tres aconteci ¬ mientos principales. El primero es la relativa decadencia del liderazgo económico norteamericano en la econom ía liberal internacional de la posguerra ; al decaer el poder norteamericano, las fuerzas de la ¬ dependencia econó mica global se han visto forzadas a ponerse inter a la 1 defensiva. El segundo es el cambio del lugar en que se ubica el centro 1 Kenneth Waltz ( 1979 ) analiza el papel del polí tico interna¬ cional como un factor significativo en el desarrollosistema de la interdependencia
económica.
16 /
Introducción / 17
Robert Gilpin
de la economía mundial, que del Atlántico se ha trasladado al Pacífico: en la década de los años setenta el flujo comercial a través del Pací¬ fico superó al del Atlá ntico. El tercero es la creciente integració n de las econom ías norteamericana y japonesa , las cuales se han interrela¬ cionado hasta un grado que no tiene precedentes en el caso de naciones
soberanas. La creciente integración de las economías americana y japonesa se ha convertido en uno de los rasgos dominantes de la economía mundial contemporá nea. Ambas econom ías son progresivamente más interdependientes en el campo del comercio, la producción y las finan ¬ zas. Impulsada por la polí tica econ ómica de la administración Reagan y por el descenso de los Estados Unidos al estatus de Estado deudor, se ha consolidado con asombrosa rapidez lo que puede denominarse la economía Nichibei. 2 Dicha relación transpacífica, que alcanza al 30 por ciento de la producció n mundial, ha eclipsado la anterior primacía de la relación Estados Unidos-Europa Occidental en la economía mundial. 3 Los masivos flujos comerciales entre amabas economías, las crecientes alianzas cooperativas entre sus empresas multinacionales y el papel axial del capital japonés en la economía norteamericana, han transformado la relación entre estos dos países Se pasó de un rela cionamiento entre un superior y su subordinado a una asociación más pareja. La naturaleza, dinámica y estabilidad de esta relación clave, determinará en gran medida las relaciones económicas globales. El carácter central de la relación americano japonesa para las rela¬ ciones internacionales reside en el hecho de que el dólar es la piedra fundamental en la que se asienta la posición mundial de Estados Unidos. Junto con la importancia disuasiva del poder nuclear norte¬ americano para sus aliados japoneses y europeos, el papel del dólar como moneda clave en el sistema monetario internacional ha cimentado su sistema de alianzas globales y ha sido la base de la hegemonía norteamericana. Al proporcionar el dólar la base del sistema mone¬ tario, Estados Unidos ha podido luchar en guerras extranjeras, man¬
.
-
-
2 Seg n The Economist ( 7 de diciembre de 1985, Survey Japan , pág. 7 ) , esta economía conjunta se llama Nichibei en japonés: una mezcla de carac¬ teres japoneses para Japón ( Nihon ) y América ( Beikoku o país del arroz ). No he podido verificar que los japoneses realmente usen este término para referirse a la creciente integración de las economías japonesa y norteame¬ ricana Sin embargo, como parece ser bastante apropiada, utilizaré la expre¬ sión en el libro. 3 Resulta indicativo del profundo cambio que ha tenido lugar en los a ños setenta y ochenta que el influyente libro de Richard Cooper, The Economic of Interdependence: Economic Policy in the Atlantic Community ( La econom ía de la interdependencia: la política económica en la comunidad atlántica ) ( 1968 ), publicado con el auspicio del Consejo de Relaciones Exte¬ riores, esté casi exclusivamente dedicado a las relaciones transatlánticas. La afirmación de Cooper acerca de la colisión entre la autonomía del Estado y la interdependencia del mercado, se ha vuelto pertinente a las relaciones norteamericano- japonesas. Tal como lo plantearé, el problema fundamental expuesto por Cooper hace dos décadas, tiene creciente significación y debe encontrá rsele una solución
.
.
tener tropas en el exterior y financiar su posició n econ ó mica , sin impu tarle costos econ ó micos sustanciales al contribuyente norteamericano y sin disminuir , en consecuencia , el nivel de vida nacional. Dicho papel crucial del d ó lar y los " privilegios extravagantes para usar la expre¬ sió n de Charles de Gaulle que le ha conferido a Estados Unidos, requer ían un socio extranjero que ayudara a sostener el dólar. En la é poca contemporá nea , dicha tarea ha recaído en el Japó n y en su inmenso flujo de capitales hacia Estados Unidos. La dependencia finan¬ ciera americana del Japón y la creciente interdependencia de la eco¬ nom ía Nichibei son temas fundamentales del presente libro. La estructura del texto refleja dichos aspectos prácticos y teóricos Los primeros tres cap í tulos plantean la perspectiva intelectual y los enfoques teóricos que se examinará n El Capí tulo Uno define la natu¬ raleza de la econom ía polí tica internacional como la interacción del Estado y el mercado y analiza la significación de tal relación. En el Capí tulo Dos se eval an los tres principales enfoques ( o ideologías ) del carácter de dicha interacció n. El Capí tulo Tres analiza la diná mica de la econom ía polí tica internacional. Los capítulos siguientes se centran en temas fundamentales de la economía polí tica internacional contemporá nea. El sistema monetario internacional constituye el nexo necesario de una econom ía internacio¬ nal que funcione con eficiencia , y en él se centra el Capí tulo Cuatro. Los Capí tulos Cinco y Seis abordan el comercio internacional y las em¬ presas multinacionales , tó picos éstos crecientemente interrelacionados. En el Capítulo Siete se eval a la controversia acerca de la influencia de la econom ía internacional en el desarrollo econó mico y el bienes¬ tar de los países menos desarrollados. El Capí tulo Ocho analiza la crucial importancia del sistema financiero internacional para vincular las econom ías nacionales , su papel central en el sustento del desarrollo econ ó mico global y la amenaza que plantea su creciente vulnerabilidad para la estabilidad económica global. Es decir que estos capítulos empiezan con el dinero y terminan con las finanzas. El primero facilita el funcionamiento y la integración del mercado mundial; las segundas subyacen a la din á mica de la econom ía mundial , pero también consti¬ tuyen su v ínculo m á s débil. Los capítulos finales eval an los resultados y problemas de la eco¬ nom ía política internacional en las postrimerías de los añ os ochenta El Capí tulo Nueve analiza los cambios pol íticos, econ ómicos y tecno¬ lógicos que han transformado la econom ía mundial en las últimas décadas. La significación de tales cambios para las relaciones econó¬ micas internacionales es el tema del Cap í tulo Diez, el cual eval a la creciente importancia del mercantilismo, el regionalismo y el proteccio¬ nismo sectorial . ¬
.
.
.
Capí tulo Uno
LA NATURALEZA DE LA ECONOMÍA POLÍTICA La existencia paralela y la interacción mutua del Estado y el mer cado en el mundo moderno , crean la "econom ía pol í tica ; sin la exis tencia tanto del Estado como del mercado no podr ía haber economía polí tica. En ausencia del Estado , el mecanismo de los precios y las fuerzas del mercado determinarían el resultado de las actividades eco¬ n ó micas ; sería el mundo exclusivo del economista. En ausencia del mercado, el Estado o sus equivalentes distribuir ían los recursos econó¬ micos ; ser ía el mundo exclusivo del especialista en ciencias pol í ticas. Aunque ninguno de los mundos puede existir jam ás en su forma pura , la influencia relativa del Estado o del mercado cambia a lo largo del tiempo y seg n las diferentes circunstancias. En consecuencia , las con¬ cepciones de Estado y mercado en el siguiente análisis son lo que Max Weber ha llamado tipos ideales Hasta la expresión econom ía polí tica está cargada de ambigüedad. Adam Smith y los economistas clásicos la utilizaban para aludir a lo que hoy se llama la ciencia de la econom ía. Más recientemente, algunos estudiosos como Gary Becker, Anthony Downs y Bruno Frey definieron la econom ía pol í tica como la aplicación de la metodolog í a de la eco¬ nom ía formal es decir, el llamado modelo del agente formal a todo tipo de comportamientos humanos. Para otros, el término econom ía política significa el empleo de una teorí a econó mica específica para explicar el comportamiento social ; la teoría del juego, la de la acción colectiva y la marxista son tres ejemplos. El tratamiento públicamente generalizado de la economía política recurre tanto a la metodología ía económica para explicar el comportamiento. Otros como a la teor investigadores utilizan el t é rmino para referirse a un conjunto de cuestiones generadas por la interacción de las actividades económicas y políticas ; cuestiones que se pueden indagar con cualquiera de los instrumentos teó ricos v metodológicos de los que se dispone ( Tooze, 1984 ) . A pesar de que los análisis de la econom ía polí tica basados en la aplicación del m é todo y la teoría de las ciencias econ ómicas son muy tiles , resultan sin embargo inadecuados para proveer un marco amplio y satisfactorio a las indagaciones académicas. Todavía no se han desarro¬ llado sistemá ticamente conceptos , variables y relaciones causales y a menudo se menosprecian tanto los factores políticos como otros facto¬ res no econ ó micos. En rigor , una metodología o teor ía unificada de la economía pol í tica requeriría una comprensión general del proceso de cambio social , que ~ - - '«n tSIDAD ¬
¬
.
~
20 / Robert Gilpin tos sociales, económicos y pol íticos de la sociedad. En consecuencia , utilizo la expresió n "econom ía pol í tica simplemente para aludir a un conjunto de preguntas por responder a partir de una combinación ecléctica de mé todos anal í ticos y perspectivas teóricas. Las mencionadas cuestiones se generan a partir de la interacción del Estado y del mercado, como corporizaciones de la política y la econom ía en el mundo moderno. Se plantean de la manera en que el Estado y los procesos pol í ticos asociados con é l afectan la produc¬ ción y distribución de los costos y beneficios de tales actividades. Inversamente, también indagan el efecto que tienen los mercados y las fuerzas económicas en la distribución del poder y la riqueza entre los Estados y otros agentes pol íticos , y, especialmente , la manera en que dichas fuerzas económicas alteran la distribución internacional del poder pol í tico y militar. Ni el Estado precede al mercado ni viceversa ; las relaciones causales son interactivas y , por cierto, cíclicas. En con¬ secuencia , las preguntas que se planteará n aqu í se centran en las inter¬ acciones mutuas de dos maneras muy diferentes de ordenar y organizar las actividades humanas: el Estado y el mercado. Este planteo no es por cierto original; se remonta por lo menos a la distinción cr í tica de Georg W. F. Hegel en Hegel' s Philosophy of Right ( La filosof ía del derecho ) ( 1945 [1821] ) entre Estado y sociedad ( econom ía ) . Otros estudiosos han dado definiciones similares: Charles Lindblom ( 1977 ) , por ejemplo, propone que intercambio y autori¬ dad sean los conceptos centrales de la econom ía pol ítica. Peter Blau ( 1964 ) utiliza "intercambio y "coerción ; Charles Kindleberger (1970 ) y David Baldwin ( 1971 ) prefieren "poder” y dinero” y Klaus Knorr ( 1973 ) emplea " poder y "riqueza". Por su parte, Oliver Williamson ( 1975 ) opone mercados” a " jerarquías” , Richard Rosecrance ( 1986 ) "mercado a " territorialidad . Estas dos ltimas conceptualizaciones se acercan a la que he elegido aquí. Sin embargo, cada uno de estos enfo¬ ques de la economía política tiene sus respectivos mé ritos. Charles Kindleberger ha señalado ( 1970, pág. 5 ) que tanto el presu¬ puesto del Estado y del mercado son mecanismos de distribución de productos y recursos. En un mundo puramente político en el cual no existiera el mercado, el Estado distribuir ía los recursos disponibles sobre la base de sus objetivos políticos y sociales; tales decisiones distributivas estatales tomar ían la forma del presupuesto del Estado. En un mundo puramente de "mercado ” en el cual no se produjera la intervención del Estado, el mercado distribuiría y operaría sobre la base de los precios relativos de bienes y servicios; así , las decisiones tomarían la forma de la búsqueda individual del propio interés. En consecuencia, los estudiosos de economía política internacional deben intentar comprender cómo estas maneras opuestas de organizar las actividades humanas y tomar decisiones se afectan entre sí y deter¬ minan consecuencias sociales. Aunque el Estado, como corporización de la polí tica , y el mercado, como corporización de la economía, son rasgos distintivos del mundo moderno, obviamente no se los puede separar completamente; de hecho.
La naturaleza de la economí a pol í tica / 21
su interacción es uno de los temas de este libro. El Estado influye profundamente en el resultado de minar la naturaleza y distribució las actividades del mercado, al deter¬ n de los derechos de propiedad, tanto como las reglas que gobiernan el comportamiento econó mico ( Gerth y Mills, 1946, pá gs.
-
181 182 ). La los particulares de que el Estadocreciente comprensión por parte de en las fuerzas del mercado y, a puede influir, y de hecho lo hace , causa de ello, determina de manera significativa su destino, es un factor capital en la emergencia de la econom ía pol í tica . El mercado en sí mismo es una fuente de poder que influye en los resultados pol í ticos. La dependencia económica esta ¬ blece una relaci ó n de poder que la econom ía mundial contempor constituye un rasgo fundamental de á nea. En resumen , si bien es posible considerar a la pol í tica y la econom ía como fuerzas diferentes consti¬ tutivas de la é poca moderna , no operan independientemente una de la otra
.
El Estado y el mercado han tendido a desplazar otras formas de organización pol í tica y econ ómica en el de su eficiencia para producir poder y mundo moderno, en razón / o riqueza. Originarios de la temprana Europa moderna , el Estado y el mercado se han extendido progresivamente desde ese enclave relativamente pequeño del globo, hasta abarcar una fracción sustancial de la humanidad. Hoy en día, existen muy pocos pueblos que no estén configurados como Estados; los que no est án en tal situación consideran en Estados como uno de sus m á s altos logros la meta de constituirse , segú n lo testimonia la lucha de los jud íos , los palestinos y otros pueblos que buscan una patria . De acuerdo con un modelo de flujo y reflujo, el mercado se ha extendido tambié n como forma de intercambio económico, incorpo¬ rando gradualmente más sociedades en la trama de la interdependencia econ ó mica 1
.
La relación entre el Estado y el mercado rencias entre estos dos principios organizativosy, en especial, las dife¬ de la vida social , son temas reiterados del discurso académico. Por un lado, el Estado se basa en los conceptos de territorialidad , lealtad y exclusividad y posee el monopolio del uso legítimo de la fuerza . A pesar de que ningú n Estado puede sobrevivir durante largo tiempo a menos que asegure los inte¬ reses y gane el consenso de los grupos los Estados disfrutan de diversos gradosmás poderosos de la sociedad , de sociedades de las que forman parte. Por otroautonomía respecto de las lado, el mercado se basa en los conceptos de integración funcional , creciente interdependencia de compradores yrelaciones contractuales y vendedores. Se trata de un universo compuesto principalmente por precios y cantidades, donde 1 La relación histórica entre el Estado y el mercado es un tema que ha despertado una intensa controversi a académica. El hecho de que cada uno se haya desarrollado de manera aut ó noma , que el mercado haya dado origen al Estado o el Estado al mercado, son problemas históricos impor¬ tantes, cuya resolución no es en verdad pertinente al planteo del presente libro. El Estado y el mercado, sean fueren sus respectivos orígenes, tienen existencias independientes, unacuales lógica propia e interact úan entre sí.
La naturaleza de la economía política / 23
22 / Robert Gilpin ¬ a las señales de los pre¬ el agente económico autónomo que responde territo fronteras Estado, las cios, provee la base de decisión. Para el ía nacional y la unidad autonom de la necesaria base la son los riales la eliminación de todos pol ítica. Para el mercado, es imperativa del n ó operaci entorpezcan la ¬ obst á culos pol í ticos y de otro tipo que estas dos maneras esen entre n ó tensi La . precios los de mecanismo o configurad ha , humanas cialmente diferentes de ordenar las relaciones y constituye el pro¬ moderna historia la de curso el decisiva de manera a política. 2 blema central en el estudio de la econom í sutilmente de la Esta concepció n de la economía política difiereel tema , en el cual sobre anterior definición que empleaba en mi libro ón recíproca y dinᬠdefinía la econom ía pol í tica como la interacci y la b squeda del poder mica . . . entre la b squeda de la riqueza se centran en los efectos ( Gilpin , 1975, pá g. 43 ). A pesar de que ambas pol ítica , la formulación actual de la relación entre la econom ía y la actividades en la época pone el acento en la organizació n de tales el objetivo de la acti subrayaba moderna, mientras que la anterior alé se entrecruzan . Como lo señ es concepcion ambas , cierto Por . vidad poder el alcanzar de medio antes, el mercado sin duda constituye un y de hecho se utiliza , para y ejercerlo, y e! Estado puede utilizarse , interactúan para determinar obtener riqueza. El Estado y el mercado . en las relaciones internacionales la distribución del poder y la riqueza ¬
LOS TEMAS DE LA ECONOMIA POLITICA
ndencia económica y técnica El conflicto entre la creciente interdepe compartimientos separados del del mundo y la continuada división en Estados soberanos, es un tema3 de sistema pol í tico mundial, compuesto neos de economía política predominante en los estudios contemporá , en la forma de co¬ mercado del Mientras que las poderosas fuerzas saltar las fronteras a mercio, dinero e inversión extranjera , tienden las sociedades, integrar e tico pol í control nacionales, a fin de escapar al y hacer que las , encauzar la tendencia del gobierno es a restringir os del Estado manifiest intereses los a sirvan actividades económicas del mercado gica ó l La . l é y de los grupos de poder asociados con ás productivas m son donde micas ó econ s lleva a radicar las actividade a captar y controlar el pro¬ y provechosas; la lógica del Estado tiende ó n de capital ( Heilbroner, ceso de crecimiento económico y acumulaci 1985, págs. 94 95). un agrio debate acerca Durante muchos siglos se ha mantenidocolisión entre las lógicas la de la naturaleza y las consecuencias de Estado. Desde los primeros radicalmente opuestas del mercado y el utilizan en el libro, derivan 2 Los conceptos de Estado y mercado que se gs. 56, 82 y siguientes). á p , I , vol ( 1978 Weber fundamentalmente de Max sistemáticamente fue tema este abordar en autor 2 Quizás el primer Eugene Staley ( 1939).
.
-
.
escritores modernos como David Hume, Adam Smith y Alexander Hamilton hasta los investigadores contempor á neos, pasando por las luminarias del siglo xix como David Ricardo , John Stuart Mill y Karl Marx , las opiniones acerca de la interacció n entre la econom ía y la pol ítica han estado profundamente divididas. Las interpretaciones en pugna remiten a tres ideologías profundamente diferentes acerca de la econom ía pol í tica , las cuales se discutir á n en el pró ximo capítulo. Dicha colisión inevitable da origen a tres problemas generales e interrelacionados que atraviesan las controversias hist ó ricas en el cam ¬ po de la econom ía pol ítica internacional. Todos se relacionan con el impacto producido por el desarrollo de una econom ía mundial de mer¬ cado en la naturaleza y la diná mica de las relaciones internacionales. 4 Todas se fundan en los tratados de los mercantilistas del siglo XVIII , en las teor ías de los economistas clásicos y neoclásicos de los dos ú ltimos siglos y en los escritos de los marxistas del siglo xix , así como en los de los cr íticos contempor á neos al capitalismo y a la econom ía mundial de mercado. Esta larga tradición de teorizaciones y especula ciones es fundamental para comprender los problemas contemporá neos del comercio, las finanzas y las relaciones monetarias. El primer problema se relaciona con las causas y los efectos , tanto pol íticos como económicos, del desarrollo de la econom ía de mercado. ¿ En qué condiciones emerge una econom ía mundial altamente inter¬ dependiente ? ¿ Contribuye a la armon ía o produce conflictos entre las naciones-Estado ? ¿ Para asegurar las relaciones cooperativas entre los Estados capitalistas se requiere un poder hegem ó nico, o la coope¬ ración puede surgir espont á neamente de los intereses mutuos ? Sobre estos temas , los teó ricos de las diferentes escuelas de pensamiento tienen enfoques profundamente diferentes y enfrentados entre sí. Los economistas liberales creen que los beneficios de una división internacional del trabajo basada en el principio de la ventaja compa ¬ rativa , determinan la espont á nea emergencia de los mercados y alien ¬ tan la armon ía entre los Estados ; tambié n creen que la trama en constante desarrollo de la interdependencia econó mica crea una base para la paz y la cooperació n en el competitivo y an á rquico sistema estatal. Los economistas nacionalistas, por su parte, subrayan el papel del poder en la configuració n del mercado y la naturaleza conflictiva de ¬
4 Sin duda , la elecci ó n de estos tres temas como centrales no merecerá la aprobaci ó n general en el campo de la econom í a pol í tica internacional. Muchos, con razón , propondr ían otro grupo de problemas. Mi elección ex¬ cluye , por ejemplo , t ó picos tales como el diseño y el sentido de la polí tica económica internacional. A pesar de que este tema es importante, este libro est á principalmente centrado en la estructura , funcionamiento e interacción de la economía internacional y los sistemas pol íticos. Se puede hacer y una distinción paralela y no desdeñable entre el generalmente se hace estudio de la pol ítica exterior de los Estados particulares y el estudio de ía de las relaciones internacionales. A pesar de que estos temas están la teor íntimamente relacionados, plantean preguntas diferentes y se basan en pre¬ sunciones también diferentes. Gaddis ( 1982 ) y Waltz ( 1979 ) son, respectiva¬ mente, ejemplos excelentes de cada uno de dichos acercamientos
.
24
/ Robert Gilpin
La naturaleza de la economí a pol í tica / 25
las relaciones económicas internacionales; argumentan que la inter¬ dependencia económica debe tener una base polí tica y que configura un nuevo campo de conflicto entre los Estados, aumenta la vulnera¬ bilidad nacional y constituye un mecanismo pasible de ser utilizado por una sociedad para dominar a otra . Aunque todos los marxistas enfatizan el papel del imperialismo capitalista en la creación de una economía mundial de mercado, se dividen entre los seguidores de V. I . Lenin, quienes sostienen que las relaciones entre las econom ías de mercado son por naturaleza conflictivas, y los de Karl Kautsky , el principal opositor de Lenin , quienes creen que las economías de mer¬ cado al menos las dominantes cooperan en la explotación conjunta de las econom ías más dé biles del planeta . La supuesta responsabi¬ lidad del sistema de mercado respecto de la paz o la guerra , el orden o el desorden, el imperialismo o la autodeterminación, está incluida en este problema fundamental , tanto como la pregunta central acerca de si la existencia de una econom ía liberal internacional necesita que una economía hegemónica gobierne el sistema . El desaf ío que, hacia el fin del siglo, significan el Japón y otras potencias económicas en ascenso para Estados Unidos y Europa Occidental , magnifica de manera dra ¬ mática la importancia de estos temas . El segundo problema que monopoliza la atención de la economía pol í tica internacional , es la relación entre el cambio económico y el cambio pol í tico. ¿ Cuá les son los efectos en las relaciones pol í ticas inter¬ nacionales y qué problemas está n asociados a los cambios estructurales en el lugar global que ocupan las actividades económicas , los sectores económicos que ejercen el liderazgo y las tasas cí clicas de crecimiento económico? Y, viceversa , ¿ cómo afectan los factores políticos la natu¬ raleza y las consecuencias de los cambios estructurales en los asuntos económicos? Por ejemplo, uno puede preguntarse si las grandes fluc¬ tuaciones económicas ( ciclos de negocios ) y sus efectos pol í ticos , son o no son endógenos ( internos ) a la actuación de la econom ía de mer¬ cado, o si la existencia misma de los ciclos económicos obedece al efecto, en el sistema económico, de factores exógenos ( externos ) , como las grandes guerras y otros acontecimientos polí ticos . Tambi én es nece sario preguntarse si las inestabilidades económicas son o no son la causa de graves catástrofes pol í ticas como la expansión imperialista, la revolución polí tica y las grandes guerras de los últimos siglos. Es decir, entonces, que el presente libro se ocupa , en parte, de los efectos que tienen los cambios económicos en las relaciones pol í ticas internacionales. Dichos cambios económicos socavan el statu quo inter¬ nacional y producen graves problemas polí ticos . ¿ Cuál será la nueva base del orden económico y del liderazgo político? ¿Pueden producirse o se producirán ajustes acordes con las transformadas realidades eco¬ nómicas , por ejemplo, o surgirán nuevas relaciones comerciales y mone¬ tarias ? ¿Cómo se conciliará la inevitable colisión entre el deseo de los Estados de mantener su autonomía interna y la necesidad de establecer reglas internacionales para gobernar el cambio? Dichos problemas, rela¬ tivos a la transición entre épocas históricas , han vuelto a surgir con ¬
la difusión global de las actividades econó bios en los sectores económicos l í deres micas y los profundos cam¬ durante el período final del siglo xx. Es importante explorarocurridos la bios estructurales y la crisis de la econom relaci ón entre estos cam ¬ ía pol í tica internacional. El tercer problema del que se ocupará el ficaci ón de la econom í a mundial de mercado presente libro es la signi¬ nales . ¿ Cuá les son sus consecuencias para para las econom í as nacio¬ el desarrollo, la decadencia y el bienestar económico de las sociedades particulares ? ¿ De qué ma¬ nera afecta la econom ía mundial de mercado el desarrollo económico de los pa í ses menos desarrollados y la decadencia económica de las econom ías desarrolladas ? ¿ De qué manera influye en el bienestar interno ? ¿ Cómo afecta la distribuci ón de la riqueza y el poder entre las diversas sociedades nacionales ? ¿ Tiende el econom ía mundial a concentrar la riqueza y el funcionamiento de la poder o tiende a dise¬ minarlos? Los liberales y los marxistas tradiciona les, por igual , consideran que la integraci ón de una sociedad en la econom ía mundial es un factor positivo para el desarrollo económico y el bienestar interno. La mayoría de los liberales señala que el comercio constituye un motor de crecimiento"; aunque son más importantes fuentes internas de crecimiento , el flujo internacional de comerciolas , capital y tecnolog í a productiva es de gran ayuda para el proceso xistas tradicionales creen que dichas fuerzas de crecimiento. Los mar¬ promueven el desarrollo económico , al romper los lazos de exteriores las estructuras sociales conservadoras. Desde otra perspectiva , los economista s nacionalistas tanto de pa í ses muy desarrollados como que la econom ía mundial de mercado operamenos desarrollados , creen econ ómico interno. Desde su punto de vista ,enel desmedro del bienestar comercio es un motor de explotaci ón , de subdesarrollo y, en el caso de econom ías más avan ¬ zadas, de decadencia económica . La presente controversia acerca del papel que cumple el mercado mundial en la riqueza , el poder y el bienestar, constituye distribución global de la una de las cuestiones más intensamente debatidas y que más divisiones produce en la econom ía pol í tica . Estas tres cuestiones , entonces las causas nom ía mundial de mercado , la relación entre el y efectos de la eco¬ cambio económico y pol í tico y la significaci ón de la econom í a mundial para la econom ía nacional , constituyen el problema teórico m ás importante del pre¬ sente libro . Por cierto que no todos sus aspectos pueden analizarse aquí detalladamente, por lo que me centraré en los temas espec í ficos que iluminan el problema de la econom í a mundial ánea . En el resto del capí tulo, analizaré la naturalezacontempor del mercado , sus consecuencias econ ómicas , sociales y pol í ticas y las respuestas pol í ticas a dichos efectos . En los capítulos siguientes , el énfasis recaerá en el papel del Estado para configurar e intentar controlar las fuerzas del mercado . Sin embargo , antes de considerar los problemas teóricos que surgen de dicha interacción y determinar su relevancia para entender áreas tales como el comercio , el dinero ' la inversi ón extranjera , es 5
La naturaleza de la economí a pol í tica / 27
26 / Robert Gilpin
necesario preguntarse el porqu é de esta focalizació n en el mercado. ¿ Por qu é considerar al mercado el rasgo central de la vida econó¬ mica moderna , en lugar de , por ejemplo , el ascenso del capitalismo, el advenimiento de la sociedad industrial o el impacto de la tecnolog ía cient ífica ?
y el sistema polí tico a través del mecanismo del mercado. El mercado y el intercambio por cierto mantienen unido el mundo económico; sin embargo , uno no puede hablar realmente de un modo de producción capitalista internacional. A pesar de la emergencia de las empresas multinacionales y de las finanzas internacionales, la producción y las finanzas todav ía tienen base nacional y , a pesar del incremento de la interdependencia económica , pocas economías está n estrechamente inte gradas en la econom ía mundial. En otro sentido, el bloque socialista , que no tiene econom ía de mercado , est á aumentando su participació n en la econom ía mundial de mercado en las d écadas finales del siglo xx. El mercado mundial es m á s amplio que el sistema capitalista y no coincide con él. El dinamismo del sistema capitalista se debe, precisamente, al hecho de que el capitalista , impulsado por el est í mulo del lucro , debe competir y sobrevivir en una econom ía competitiva de mercado. La competencia expulsa la ineficiencia y premia la eficiencia y la innova¬ ci ó n , favoreciendo, por lo tanto, la racionalidad. En ausencia del mer¬ cado, el capitalismo pierde su creatividad y su vigor esencial ( McNeill, 1982 ) . Los rasgos distintivos del modo de producció n capitalista, seg n los definen los marxistas , no hubieran llevado al progreso econ ómico sin el incentivo de la competencia en el mercado. Existiendo el mer¬ cado , sin embargo, inclusive las empresas socialistas o nacionalizadas se deben esforzar por volverse redituables y competitivas. El adve nimiento del socialismo no tiene que alterar necesariamente la diná mica subyacente , siempre que sobreviva la competencia de mercado o su equivalente funcional. No hay , como nos lo recuerda John Rawls, ning n lazo esencial entre la utilizació n del mercado libre y la pro¬ piedad privada de los medios de producció n ( Rawls , 1971, p ág. 271 ) . E¡ capitalismo y el sistema de intercambio mercantil no est á n necesa¬ riamente conectados. El concepto de mercado es , entonces , m ás amplio que el de "capitalismo . La esencia del mercado , definido con mayor detalle m ás adelante, es el papel central que cumplen los precios relativos en las decisiones distributivas. La esencia del capitalismo , seg n se dijo antes , es la propiedad privada de los medios de producció n y la existencia del trabajo libre. Teó ricamente , un sistema de mercado podría estar compuesto por agentes p ú blicos y trabajo no libre , según aparece en el concepto de socialismo de mercado. El creciente papel del Estado y de los agentes p ú blicos en el mercado ha llevado , recientemente, a una econom ía mixta donde act ú an empresas p ú blicas y privadas. En la prá ctica , sin embargo , el sistema de mercado ha tendido a asociarse con el capitalismo internacional . En resumen , aunque es estrecha la conexió n entre el sistema de intercambio de mercado y el modo de producció n capitalista , dichos t é rminos no se confunden , aunque a veces se los use indistintamente en el presente libro. “ Capitalismo es una etiqueta demasiado ambigua como para usarla como categor ía anal í tica . De hecho , hay muchas va ¬ riedades de capitalismo que funcionan de manera diferente. ¿ Es Francia ¬
LA IMPORTANCIA DEL MERCADO El presente estudio de econom ía pol í tica se centra en el mercado y en sus relaciones con el Estado porque en la época moderna la economía mundial de mercado es fundamental para las relaciones internaciona ¬ les; inclusive en los países socialistas, el punto clave de los debates econ ómicos es el papel que les corresponde a las fuerzas internas y externas del mercado. Como decía Karl Polanyi en su estudio clásico sobre la transformaci ón de la sociedad moderna ;
La fuente y matriz del [ moderno] sistema [económico y polí tico] fue el mercado que se regula a sí mismo. Esta innovació n fue lo que dio nacimiento a una civilización específica. El patrón oro fue simplemente un intento de extender el sistema interno de mercado al campo internacional ; el sistema de equilibrio de poderes fue una superestructura erigida a partir del patrón oro y que , en parte, trabajaba a través de éste; el Estado liberal fue en sí mismo creació n del mercado autorregulado. La clave del sistema institu cional del siglo xix [ tanto como la del nuestro] est á en las leyes que gobiernan la economía de mercado ( Polanyi, 1957, pág. 3 ) . ¬
Karl Marx, por su parte, consideraba el capitalismo, o el modo de producció n capitalista , como el rasgo configurador y nico del mundo ísticas definitorias del capitalismo, seg n las esta ¬ moderno. Las caracter blecieron Marx y su colaborador, Friedrich Engels con quienes coin ¬ cido , son la propiedad privada de los medios de producción , la exis¬ tencia del trabajo libre o asalariado, el estímulo del beneficio y la voluntad de acumular capital. Estos rasgos le dan al capitalismo su carácter din á mico , y dicho dinamismo del sistema capitalista , a su vez , ha transformado todos los aspectos de la sociedad moderna. Tal como lo ha se ñalado Gordon Craig , la naturaleza revolucionaria del capita¬ lismo reside en el hecho de que, por primera vez, el instinto de acu¬ mular riqueza se incorporó al proceso productivo; fue esta combina¬ ció n entre el deseo de riqueza y el sistema econ ó mico la que cambió la faz de la tierra (Craig, 1982, págs. 105 106 ). Esta caracterización de la naturaleza diná mica y de la influencia del capitalismo es por cierto acertada; el espíritu emprendedor del capitalismo adquisitivo de hecho anima el sistema de mercado ( Heil broner , 1985 ). Pero fue el mercado el que primero desat ó dichas fuerzas propias del capitalismo y el que luego se encargó de encauzarlas. El capitalismo ejerce sus profundos efectos sobre las relaciones sociales
-
-
¬
¬
La naturaleza de la econom í a pol í tica / 29
28 / Robert Gilpin
verdaderamente capitalista , con el 90 % de su sector financiero y gran parte de su industria pesada nacionalizada y en manos del Estado ? ¿ Cómo se puede categorizar el capitalismo japonés, con el papel central que cumple el Estado en la conducció n de la economía ? En gran me¬ dida , el mundo contemporá neo est á compuesto de econom ías mixtas forzadas a competir entre sí en el nivel internacional. Otros estudiosos han identificado al industrialismo , a la sociedad industrial y al desarrollo de la tecnolog ía cient ífica5 como las caracte¬ r í sticas definitorias de la vida econ ó mica moderna. Obviamente , tanto el desarrollo de la tecnolog ía industrial como el de la ciencia moderna son importantes para la prosperidad y la fisonom ía del mundo moderno. Uno no puede explicar la Revolució n Industrial y el advenimiento de la ciencia moderna , simplemente como respuestas a las fuerzas del mer cado; sin la tecnología de base cient ífica , la moderna econom ía de mercado no podr ía haber avanzado demasiado. El florecimiento cient ífico de los siglos xvn y xvm , que sentó las bases de la industria y la tecnolog ía modernas, no se puede reducir al funcionamiento de causas económicas. La ciencia es una creaci ó n intelectual que surge de la curiosidad humana y del intento por en tender el universo. Sin embargo, sin la demanda del mercado de una mayor eficiencia y de nuevos productos, se hubiera reducido en gran medida el incentivo para explotar la ciencia y desarrollar innovaciones en la tecnología. Aunque el avance de la ciencia incrementa el sumi¬ nistro potencial de las nuevas industrias y de la tecnología , el mercado crea la demanda necesaria para que se materialicen las tecnologías. En consecuencia , el papel fundamental del mercado en impulsar y orga ¬ nizar la vida económica es la razó n por la cual este libro se centra en el mercado y en las consecuencias de la interdependencia econ ó¬ mica para las relaciones internacionales. El concepto de mercado o interdependencia económica es 6un té r¬ mino altamente ambiguo, y existen muy diversas definiciones. En el presente libro utilizaremos la definici ó n de interdependencia econó mica del Oxford English Dictionary , preferida por Richard Cooper. Define interdependencia como "el hecho o la condició n de depender uno del otro; dependencia mutua ( Cooper , 1985, pág. 1196 ) . Además, como lo han señalado Robert Keohane y Joseph Nye ( 1977 ) , la interdependencia económica puede referirse a una relació n de poder , es decir aquello que Albert Hirschman ( 1945 ) llama interdependencia de vulnerabilidad. Interdependencia econ ó mica también puede significar interdependen ¬ cia sensible, es decir que los cambios en los precios y las cantidades en los diferentes mercados nacionales responden rá pidamente unos a otros. Aunque tales sentidos diferentes del té rmino pueden , en teoría , ¬
¬
5 Goldthorpe ( 1984 , cap. 13) y Rostow ( 1975 ) son representativos de estas posiciones 6 Cooper ( 1985, pá gs. 1196-1200 ) tiene un excelente análisis de los diver¬
.
sos significados.
distinguirse f ácilmente uno del otro, no siempre es así en la práctica. A menos que lo aclare específicamente, utilizo interdependencia para significar mutua aunque no igual dependencia . Es decir que acepto la interdependencia económica como un "hecho o "condición , pero no acepto muchas de sus supuestas consecuencias económicas o pol í ticas. Si por creciente interdependencia económica uno entiende el fun ¬ cionamiento de la "ley del mismo precio ” , es decir que los mismos productos tenderá n a tener el mismo precio, ello implica que la inter¬ dependencia global ha alcanzado un nivel sin precedentes. Sin embargo, las conclusiones que pueden sacarse de este hecho no son tan clara ¬ mente obvias. Aunque este libro estudiará la integració n de los mer¬ cados nacionales dentro de una econom ía global interdependiente en expansi ó n , tambi é n cuestionará algunos de los efectos que se supone que dicha interdependencia creciente tiene en las relaciones internacio¬ nales. La interdependencia es un fen ómeno a n por estudiar , no un conjunto de conclusiones ya listas respecto de la naturaleza y la dinᬠmica de las relaciones internacionales.
LAS CONSECUENCIAS ECONOMICAS DEL MERCADO Aunque el mercado es un concepto abstracto, la econom ía de mercado puede definirse como aqu élla en la cual se intercambian bienes y servi¬ cios sobre la base de los precios relativos; es el lugar donde se negocian las transacciones y donde se determinan los precios. Su esencia , seg n lo ha planteado un economista , es "fijar un precio a partir del regateo entre compradores y vendedores ” ( Condliffe, 1950, pág. 301 ) . Expre¬ sado en té rminos más académicos, el mercado es "el á mbito de cual¬ quier regió n, en el cual los compradores y vendedores establecen un libre intercambio mutuo de caracter ísticas tales que los precios de un mismo producto tienden a igualarse f á cil y rá pidamente" ( Coumot , citado por Cooper , 1985, pág. 119 ) . Sus caracter ísticas específicas de¬ penden de su grado de apertura y de la intensidad de la competencia entre productores y vendedores. Los mercados se diferencian segú n la libertad de los participantes para entrar en é l y tambi én por el grado de influencia que tienen los compradores individuales en los térmi¬ nos del intercambio. As í, un mercado perfecto o autorregulado es aquel que est á abierto a todos los compradores o vendedores potenciales y en el cual ningú n comprador o vendedor puede determinar los té rminos del intercambio. Aunque semejante mercado perfecto jamás ha existido , constituye el modelo de mundo implícito en el desarrollo de la teoría econ ómica. La econom ía de mercado es una significativa desviación respecto de los tres tipos tradicionales de intercambio econ ó mico. Aunque nin¬ guna de estas formas de intercambio ha existido jam ás con exclusión de las otras , uno u otro tipo ha tendido a predominar. El sistema econ ómico sin duda prevaleciente a lo largo de la historia , y que toda¬ v ía es caracter ístico de muchas econom ías menos desarrolladas , es el
30 / Robert Gilpin
La naturaleza de la economía pol í tica / 31
'
intercambio localizado, el cual est á altamente restringido en lo que se refiere a bienes disponibles y alcance geográfico. El segundo tipo de intercambio es el de las economías dirigidas, tales como las de los grandes imperios asiá ticos histó ricos y, en mucha menor medida, Roma o el bloque socialista actual. En estas econom ías planificadas, la pro¬ ducción , distribución y precio de las mercaderías tienden a estar con¬ trolados por la burocracia estatal. El tercero es, o, mejor dicho, era , el comercio de larga distancia de mercaderías muy valiosas. Las rutas de las caravanas asiá ticas y africanas eran el á mbito principal donde se desarrollaba este comercio. Aunque este tipo de intercambio era geográficamente extensivo, solamente incluía una escasa variedad de bienes ( especias, sedas , esclavos, metales preciosos, etc.). Por diversas razones, los mercados tienden a desplazar las formas más tradicionales de intercambio económico. Una razón de la primacía del mercado en la configuración del mundo moderno, es que obliga a que la sociedad se reorganice a fin de que el mercado funcione bien. Cuando un mercado comienza a existir, como lo percibió claramente Marx, se convierte en una pode¬ rosa fuerza que impulsa el cambio social. Como lo ha dicho una auto ridad en el tema: Una vez que el poder económico se ha redistribuido entre aquellos que abrazan el ideal productivo , su influencia como compradores, inversores y empleadores mueve al resto de la sociedad. El paso crí tico para crear e impulsar un mercado, es la alienación entre la tierra y los trabajadores. Cuando estos componentes funda¬ mentales de la existencia social caen bajo la influencia del mecanismo de precios, la conducción social misma pasa a depender de los deter¬ minantes económicos ( Appleby, 1978, págs. 14 15 ). Cuando no existen constricciones sociales, f ísicas o de otro tipo, la economía de mercado tiene una cualidad expansiva y diná mica. Tiende a generar crecimiento económico, a expandirse territorialmente y a abarcar todos los segmentos de la sociedad. Los grupos de poder y los Estados tienden a restringir el funcionamiento del mercado , pues éste tiene la capacidad de proyectar una considerable fuerza sobre la sociedad ; los esfuerzos para controlar los mercados dan nacimiento a la economía polí tica de las relaciones internacionales. Tres caracter ísticas de la economía de mercado son las responsa¬ bles de dicha naturaleza diná mica: 1) el papel central de los precios relativos en el intercambio de bienes y servicios, 2 ) el carácter central de la competencia como determinante de la conducta individual e insti¬ tucional y 3 ) la importancia de la eficiencia en la determinación de la supervivencia de los agentes económicos. De ellas surgen las pro fundas consecuencias de la econom ía de mercado para la vida econó¬ mica , social y política. La economía de mercado favorece el crecimiento tanto por razo¬ nes está ticas como diná micas. El mercado incrementa la radicación eficiente de los recursos disponibles. El crecimiento económico se pro¬ duce porque el mercado impulsa la redistribució n de la tierra, el trabajo y el capital hacia aquellas actividades en las cuales resultan más pro ¬
-
¬
-
.
ductivos También, desde el momento en que la competencia en el mercado fuerza al productor si quiere prosperar o inclusive apenas sobrevivir a innovar y a llevar la econom ía a niveles más altos de eficiencia productiva y tecnológica , el mercado promueve diná mica¬ mente las innovaciones tecnológicas y de otro tipo, incrementando así el poder y las posibilidades de una determinada economí . Aunque a tanto los aspectos est á ticos como din á micos de los mercados han favo¬ recido el crecimiento econ ómico a lo largo de la historia , el factor diná mico ha alcanzado importancia decisiva desde el advenimiento de la ciencia moderna como base de la tecnología productiva. La econom ía de mercado tiende a expandirse geográficamente, saltando las fronteras polí ticas e involucrando a una fracción de la humanidad en constante crecimiento ( Kuznets, 1953, pág. 308 ) . La de¬ manda de trabajo y recursos m ás baratos hace que se extienda el desarrollo econ ómico ( H. Johnson , 1965b , pá gs. 11-12 ) . A lo largo del tiempo, una porció n cada vez mayor de la periferia econó mica no sujeta a la econom ía de mercado, entra en la órbita del mecanismo del mercado. La razón de esta tendencia expansionista incluye ¬ m ías de escala , mejoramiento en los transportes y crecimiento econo de la demanda. Adam Smith ten ía esto en mente cuando afirmó que, tanto la divisió n del trabajo como el crecimiento económico, dependen de la escala del mercado ( Smith , 1937 [1776], pág. 17 ). A fin de aprovechar el aumento de la eficiencia productiva y reducir los costos , los agentes econ ómicos intentan expandir la extensión y la escala del mercado . Otra característica de la econom ía de mercado es la tendencia a incorporar todos los aspectos de la sociedad en el nexo de las rela ¬ ciones de mercado. A través de dicha comercialización , el mercado por lo general introduce todas las facetas de la sociedad tradicional en la ó rbita del mecanismo de precios. La tierra , el trabajo y otros de los llamados factores de producción se convierten en mercader ías que se intercambian , sujetas al interjuego de las fuerzas del mercado ( Heilbroner , 1985, pág. 117 ) . Dicho m ás crudamente, todo tiene su precio y, como le gusta decir a un amigo economista: Su valor es su precio . Como consecuencia , los mercados tienen un efecto profundo y desestabilizador sobre la sociedad , pues disuelven las estructuras tra ¬ dicionales y las relaciones sociales ( Goldthorpe, 1978, pág. 194 ) Tanto en el nivel nacional como en el internacional , el sistema de mercado tambi é n tiende a crear una división jerá rquica del trabajo entre los productores , división basada principalmente en la especializaci y en lo que los economistas llaman la ley de ventaja ( o costos ) ón¬ com parativa . Como consecuencia de las fuerzas del mercado, la sociedad ( nacional o internacional ) se reestructura en un centro din á mico y una periferia dependiente. El centro se caracteriza fundamentalmente por sus niveles m ás avanzados de tecnología y desarrollo econ ómico; la periferia , al menos inicialmente, depende del centro como mercado para colocar sus exportaciones y como fuente de tecnología productiva . En el corto plazo , como el centro de una econom ía de mercado crece, va incorporando en su órbita una periferia cada vez más grande; en el
.
La naturaleza de la econom í a pol í tica / 33
32 / Robert Gilpin
largo plazo, sin embargo, a raíz de la difusión de la tecnología produc¬ tiva y del proceso de crecimiento, tienden a formarse nuevos centros en la periferia y a convertirse, en consecuencia, en centros de creci¬ miento por propio derecho. Estas tendencias del centro a expandirse y a estimular la aparición de nuevos centros, tienen profundas conse¬ cuencias en los asuntos económicos y políticos ( Friedman, 1972 ) La econom ía de mercado tambié n tiende a redistribuir la riqueza y las actividades económicas tanto dentro de las sociedades como entre ellas. Si bien en té rminos absolutos todos se benefician al participar en una economía de mercado, pues todos aumentan su riqueza, algunos ganan más que otros. Al menos al principio, la tendencia del mercado es a concentrar la riqueza en grupos específicos, clases o regiones. Las razones de dicha tendencia son numerosas: el logro de economías de escala , la existencia de rentas monopólicas, los efectos de las "externalidades positivas ( rebalsamiento de una actividad económica en otra ) y de la realimentación , los beneficios del aprendizaje y la expe riencia y un conjunto de otros beneficios que producen el ciclo de los que tienen , ganan . A posteriori, sin embargo, los mercados tienden a diseminar la riqueza en todo el sistema, debido a la transferencia tecnológica , los cambios en la ventaja comparativa y otros factores. En ciertas sociedades, también puede producirse un cí rculo vicioso de decadencia , de acuerdo con su flexibilidad y su capacidad de adaptarse a los cambios. La diseminació n de la riqueza y el crecimiento, sin embargo, no se produce parejamente en todo el sistema ; tiende a con centrarse en esos nuevos centros de crecimiento donde las condiciones son más favorables. Como consecuencia, la economía de mercado tiende a desembocar en un proceso de desarrollo desigual , tanto en los siste¬ mas nacionales como en los internacionales. La economía de mercado, librada a sí misma , tiene profundos efectos en la naturaleza y la organización de las sociedades, tanto como en las relaciones polí ticas entre ellas. Aunque muchas de tales consecuencias pueden ser beneficiosas y ardientemente deseadas por una sociedad , otras van en detrimento de los deseos e intereses de los grupos de poder y de los Estados. En consecuencia , existe una ten ¬ dencia por parte de los Estados a intervenir en las actividades econ ó¬ micas , a fin de promover aquellos efectos del mercado beneficiosos para ellos y prevenir los que los perjudican.
.
¬
¬
EFECTOS DEL MERCADO Y RESPUESTAS POLÍTICAS
En el abstracto mundo de los economistas, la econom ía y los otros aspectos de la sociedad se mueven en esferas distintas y separadas. Los economistas manejan la hipótesis de un universo teórico compuesto por individuos autónomos, homogé neos y tendientes a la maximización de sus esfuerzos, libres y capaces de responder a las fuerzas del mer¬ cado en t érminos de su propio interés manifiesto. Dan por sentado que las estructuras económicas son flexibles y que los comportamientos
cambian de manera autom á tica y predecible en respuesta a las señales de los precios ( Little, 1982, cap. 2 ) . Consideran que no existen las clases sociales, las lealtades é tnicas ni las fronteras nacionales. Cuando una vez se le pregunt ó al premio Nobel Paul Samuelson qué faltaba en su libro de texto clá sico, se dice que respondió: "La lucha de clases . Esto aclara bien el tema, aunque podría haber agregado, sin exagerar demasiado o violar el esp í ritu del texto: "Las razas, las naciones-Estado, y todas las otras divisiones sociales y polí ticas ” . La esencia de la econom ía y sus consecuencias para la organizació n social y polí tica, segú n el enfoque de los economistas, está n contenidas en lo que Samuelson llamaba "la idea más hermosa de la teoría econ ó mica , es decir, la ley de ventaja comparativa de David Ricardo. Este simple concepto implica que la sociedad nacional e internacional debería estar organizada segú n su eficiencia relativa. Alude a una divisi ó n universal del trabajo basada en la especializació n , en la cual cada participante se beneficia de manera absoluta de acuerdo con su contribució n al conjunto. Es un mundo en el cual la persona más humilde y la nació n m ás pobre en recursos pueden encontrar un lugarcito y eventualmente prosperar. Se supone que una armon ía funda mental de intereses entre los individuos, los grupos y las naciones subyace al crecimiento y la expansión del mercado y de la interdepen¬ dencia econ ómica. En el mundo real, dividido en grupos y Estados muy diferentes y a menudo enfrentados, los mercados tienen un impacto ampliamente diferente del que supone la teoría econó mica y dan origen a pode¬ rosas reacciones polí ticas. Las actividades económicas afectan el bienes¬ tar pol í tico, social y econ ó mico de los diversos grupos y Estados de manera diferente. El mundo real es un universo de lealtades excluyentes y a menudo conflictivas y de fronteras polí ticas, en el cual la divisió n del trabajo y la distribució n de sus beneficios están determi¬ nadas tanto por el poder y la buena suerte como por las leyes del mercado y la operació n del mecanismo de precios. La presunción de una fundamental armon ía de intereses no es válida en la mayor parte de los casos y la expansió n y crecimiento de los mercados en un mundo fragmentado social y pol í ticamente, tiene profundas consecuen cias en la naturaleza y el funcionamiento de la política internacional. Ahora bien , ¿ cu á les son esas consecuencias que dan origen a respuestas pol í ticas ? Una de las consecuencias de la economía de mercado para la polí ¬ tica nacional e internacional es que tiene efectos altamente desorgani¬ zativos en la sociedad ; la introducció n de las fuerzas del mercado y del mecanismo de precios en una sociedad , tiende a avasallar e inclu sive a disolver las relaciones sociales y las instituciones tradicionales. La competencia de los agentes eficientes expulsa a los ineficientes y obliga a todos a adaptarse a nuevas pautas. Como lo se ñalé antes, los mercados tienen una tendencia innata a expandirse y a absorberlo todo dentro de su ó rbita. Constantemente se estimulan nuevas demandas , Adunás rios mercados están y se buscan nuevas fuentes ji ¬
¬
¬
.
34
La naturaleza de la economí a pol í tica / 35
/ Robert Gilpin
sujetos a fluctuaciones y alteraciones cíclicas, sobre las cuales la so¬ ciedad puede tener escaso control; la especialización y sus consecuentes dependencias incrementan la vulnerabilidad ante los acontecimientos adversos. En resumen , el mercado constituye una poderosa fuente de cambio sociopolítico y produce respuestas igualmente poderosas cuando las sociedades intentan protegerse de las fuerzas del mercado ( Polanyi , 1957 ). Por lo tanto, ningún Estado, por liberales que sean sus prefe¬ rencias, permite el desarrollo pleno y no regulado de las fuerzas del
mercado. Otra consecuencia de la econom ía de mercado es que afecta de manera significativa la distribución de la riqueza y el poder dentro de las sociedades y entre ellas. En teor ía, todos pueden sacar pro¬ vecho de las oportunidades del mercado para mejorarse a sí mismos. En la práctica, sin embargo, los individuos, grupos y Estados está n dotados y situados de manera diferente para aprovechar estas oportu ¬ nidades y , como resultado, el crecimiento de la riqueza y la ampliación de las actividades económicas en un sistema de mercado tienden a ser desiguales, favoreciendo a uno u otro Estado. Así , los Estados intentan conducir las fuerzas del mercado para que beneficien a sus propios ciudadanos , lo cual acarrea , al menos a corto plazo, una distribución desigual de la riqueza y el poder entre los participantes del mercado y una estratificación de las sociedades en la economía política inter¬ nacional ( Hawtrey , 1952 ). Una tercera consecuencia importante para los Estados de la eco¬ nom ía de mercado obedece al hecho de que la interdependencia econó¬ mica establece una relació n de poder entre los grupos y las sociedades. El mercado no es pol í ticamente neutro; su existencia crea poder econó¬ mico, el cual puede ser utilizado por un agente contra el otro. La interdependencia económica genera vulnerabilidades que pueden ser explotadas y manipuladas. En palabras de Albert Hirschman: El poder de interrumpir las relaciones comerciales o financieras con cualquier país . . es la raíz de la influencia o del lugar de poder que un país adquiere en otros países a través de sus relaciones de mercado ( Hirschman, 1945, pág. 16) . Son varios los grados, entonces, en los que la interdependencia económica establece relaciones jerá rquicas , de dependencia y de poder entre los grupos y las sociedades nacionales. En respuesta a esta situación, los Estados intentan asegurar su propia independencia y aumentar la dependencia de los otros Estados. La economía de mercado confiere tanto beneficios como costos a los grupos y las sociedades. Por un lado , la especialización económica y la divisió n del trabajo impulsan el crecimiento económico y un incre¬ mento en la riqueza de quienes participan en el mercado. A pesar de que las ganancias están desigualmente distribuidas, en general todos se benefician en términos absolutos. En consecuencia, pocas socie¬ dades eligen autoexcluirse de participar en el sistema económico mun dial. Sin embargo, por otro lado, la economía de mercado también impone costos económicos, sociales y pol íticos a los grupos particu¬ lares y a las sociedades, por lo que, en términos relativos, algunos se
.
¬
benefician más que otros. Por ello, los buscan protegerse a sí mismos y limitar el costo para ellos Estados y sus ciudadanos. La lucha entre los grupos y los Estados por la distribució n de los beneficios y los costos, se ha convertido en un rasgo internacionales en el mundo moderno. fundamental de las relaciones
CONCLUSIÓ N Las preocupaciones centrales del presente libro secuencia de la economía mundial de mercado , entonces, son la con¬ en las relaciones entre los Estados y las formas en que tales Estados buscan influir en las fuerzas del mercado para su propio provecho . Incluidos dentro de dicha relación entre Estado y mercado, hay tres temas íntimamente vinculados, de gran importancia para el estudioso de la política. El primero es la manera en que la interdepen dencia del mercado afecta a la política internacional y es afectada por ella y, en especial , por la presencia o la ausencia de liderazgo pol í tico El segundo, es la inter¬ acción del cambio econó mico y pol í tico, lo cual genera una intensa competencia entre los Estados respecto de la ubicación global de las actividades econó micas, en especial las llamadas actividades de punta de la industria moderna. El tercero es la incidencia del mercado mun¬ dial en el desarrollo econ ó mico y el consecuente esfuerzo por parte de los Estados para controlar o al menos les permita influir en las reglas o reg ubicarse en una posición que ímenes que gobiernan el comer ¬ cio, la inversión extranjera y el sistema monetario internacional, tanto como otros aspectos de la economía política internacional. Junto a aspectos aparentemente técnicos del comercio y el dinero internacionales, se ocultan significativos aspectos pol íticos que influyen profundamente en el poder, la independen cia y el bienestar de los Estados nacionales. Así, aunque el comercio pueda producir beneficios mutuos, cada Estado quiere que sus propias ganancias se vuelquen desproporcionadamente en su favor ; quiere elevarse en la escala tecno¬ lógica para cosechar el más alto valor agregado posible en recompensa por su contribució n a la divisió n internacional del trabajo. De igual manera, cada Estado quiere tener su ocasión de opinar en la toma de decisiones respecto de las reglas del sistema monetario internacional . En cada una de las á reas de los asuntos econó micos internacionales, los aspectos econ ómicos y pol í ticos est á n profundamente entrelazados. Tanto los estudiosos como otros interesados disienten , sin embar ¬ go, en la naturaleza de la relació n entre los asuntos económicos y políticos. Aunque es posible identificar muchas posiciones , casi todas pueden integrarse en alguna de las tres perspectivas, ideologías o es¬ cuelas de pensamiento opuestas. Ellas son el liberalismo, el naciona¬ lismo y el marxismo, y el capí tulo siguiente validez de cada una y sus limitaciones. En se propone evaluar la particular, se tomará en consideración el desaf ío fundamen que representa el nacionalismo, y en especial el marxismo, respecto tal de las posibilidades de continuidad de la econom ía liberal internacional de posguerra .
.
Capítulo Dos
TRES IDEOLOGIAS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA En el último siglo y medio, la ideología liberal, la nacionalista y la marxista han dividido a la humanidad. En este libro se usa la palabra ideología para referirse a "los sistemas de pensamientos y creencias por medio de los cuales [ grupos e individuos] explican . . . cómo fun¬ ciona su sistema social y a qué principios responde éste ( Heilbroner, 1985, pág. 107 ) . El conflicto entre estas tres posiciones intelectuales y morales se ha centrado alrededor del papel y la significació n del mer¬ cado en la organización de los asuntos sociales y económicos. A través del examen de los puntos fuertes y las debilidades de estas tres ideologías, es posible iluminar el estudio del campo que comprende la economía polí tica internacional. Los puntos fuertes de cada teor ía que aqu í destaquemos se aplicará n más adelante a la dis¬ cusión de temas específicos, tales como el comercio, la inversió n y el desarrollo. A pesar de que personalmente comparto los valores del libe¬ ralismo , el mundo en el que vivimos se explica mejor a través de las ideas del nacionalismo económico y , en ciertos casos, también por las del marxismo. El eclecticismo puede no ser el camino que nos conduzca a la precisión teórica, pero a veces es el nico camino disponible Las tres ideologías difieren en un amplio espectro de cuestiones, tales como: cuál es la significació n del mercado para el crecimiento económico y la distribución de la riqueza entre los grupos y las socie¬ dades; cuál debería ser el papel de los mercados en la organización interna y externa de la sociedad ; cuál es el efecto del sistema de mer¬ cado en los asuntos de la guerra y de la paz. Estas y otras cuestiones similares son centrales en las discusiones de la econom ía politica inter¬ nacional Las tres ideologías difieren fundamentalmente en su concepció n de las relaciones entre la sociedad , el Estado y el mercado, y no ser ía exagerado afirmar que todas las controversias que se registran en el campo de la econom ía polí tica internacional pueden reducirse , en último término, a las concepciones diferentes de tales relaciones. Dicho con¬ flicto intelectual no tiene simplemente un interés histórico. El libera¬ lismo económico, el marxismo y el nacionalismo económico siguen estando vivos al final del siglo xx; definen las perspectivas en conflicto que tienen los individuos respecto de las implicaciones del sistema de mercado para la sociedad , tanto en el plano nacional como interna¬ cional. Muchas de las cuestiones que se debat ían en los siglos XVIII y xix, son nuevamente el centro de intensas polémicas.
.
.
37
38 / Robert Gilpin
Es importante comprender la naturaleza y el contenido de dichas ideologías opuestas de la econom ía pol í tica. Se prefiere el térmi¬ ía , porque cada una de las posiciones entraña no "ideología a " teor un sistema completo de creencias respecto de la naturaleza de los seres humanos y las sociedades, y en consecuencia resulta semejante a lo que Thomas Kuhn ha llamado un paradigma ” ( Kuhn , 1962 ) . Como lo ha demostrado Kuhn , los compromisos intelectuales se mantienen con tenacidad y muy pocas veces pueden ser desplazados por demos ¬ traciones lógicas o evidencias contrarias. Ello se debe a que dichos compromisos o ideolog ías pretenden dar una descripción cient ífica de cómo funciona el mundo , al par que constituyen enfoques normativos de có mo deber í a funcionar el mundo. Aunque los investigadores han postulado diferentes teorías para explicar las relaciones entre la economía y la polí tica, las tres mencio¬ nadas son las más relevantes y han tenido una profunda influencia en el saber y en los asuntos pol í ticos. En té rminos muy simplificados, se puede decir que el nacionalismo econó mico ( o, como se lo llamó originariamente, el mercantilismo ) , que se desarrolló a partir de la prá ctica concreta de los hombres de Estado durante la temprana é poca moderna, da por sentada y defiende la primacía de la política sobre la econom ía. Es esencialmente una doctrina de construcción del Estado y afirma que el mercado debería estar subordinado a los intereses del Estado, pues sostiene que los factores pol í ticos determinan , o al menos ían determinar , las relaciones económicas. El liberalismo, que deber surgió durante el Iluminismo a partir de los escritos de Adam Smith y otros autores, fue una reacción contra el mercantilismo y se lo ha terminado incluyendo en la econom ía ortodoxa. Afirma que la polí tica y la economía existen, al menos idealmente, como esferas separadas; sostiene que los mercados en favor de los intereses de la eficiencia , el crecimiento y la elección del consumidor deberían estar libres de interferencias pol í ticas. El marxismo, que apareció hacia mediados del siglo xix como reacción contra el liberalismo y la economía clásica, sostiene que la econom ía determina a la pol í tica. Los conflictos pol í¬ ticos surgen de la lucha que se da entre las clases por la distribución de la riqueza. En consecuencia , los conflictos pol íticos se acabará n cuando se eliminen el mercado y la sociedad de clases. Dado que, en la é poca moderna , tanto el nacionalismo como el marxismo en gran medida se han desarrollado como reacción contra los principios del liberalismo económico, comenzaré mi discusión y evaluación de las tres ideologías partiendo del liberalismo.
LA PERSPECTIVA LIBERAL Algunos estudiosos afirman que no puede existir algo así como la teor ía liberal de la economía pol ítica, desde el momento en que el libera¬ lismo separa a la econom ía de la polí tica y asume que cada esfera fun-
Tres ideologí as de la economí a polí tica / 39 ciona de acuerdo con reglas propias y una lógica también propia. 1 Sin embargo, esta perspectiva es en s í misma una posició n ideológica y, de hecho, los teó ricos liberales se preocupan tanto por asuntos polí¬ ticos como econ ó micos. Sea que aparezca de manera expl ícita en sus escritos o esté meramente implícita, se puede hablar de una teor ía liberal de la econom ía pol í tica. Hay un conjunto de valores a partir de ías liberales de la econom ía y la pol í tica ; en ellos que surgen las teor mundo moderno, dichos valores pol í ticos y económicos han tendido a aparecer juntos ( Lindblom . 1977 ) . La teor ía econ ó mica liberal aboga por el mercado libre y por una m í nima intervención del Estado, aunque, adelante, el é nfasis relativo en uno o en el otro como lo señalaré más la teoría pol ítica liberal aboga por la igualdad puede diferir. Asimismo, y la libertad individua¬ les , si bien nuevamente aqu í el énfasis en cada una puede variar. En este libro nos interesa fundamentalmente el componente económico de la teor ía liberal. La perspectiva liberal de la economía polí tica está incluida en la disciplina de la econom ía , segú n se ha desarrolla los Estados Unidos y Europa Occidental. De Adamdo en Gran Breta ñ a , sentantes contempor á neos, los pensadores liberales Smith a sus repre¬ han compartido un conjunto coherente de principios y creencias sobre la naturaleza de los seres humanos, la sociedad y las actividades econ ó micas Sin embargo, el liberalismo ha asumido diversas formas; clá , neoclásico , keynesiano, monetarista , austr íaco, de las expectativasico s racionales. Estas va¬ riantes van desde aquellas que le dan prioridad hacia la socialdemocracia y el intervencionismoa la igualdad y tienden del Estado a fin de lograr dicho objetivo, hasta aquellas que ponen el acento en la libertad y el no intervencionismo del Estado a expensas de la igualdad social. Todas las formas del liberalismo econó mico, sin embargo, consideran al mercado y al mecanismo de precios como el medio m ás eficaz para organizar las relaciones econ ó micas internas e internacionales. De hecho, el liberalismo puede ser definido como una doctrina y un con¬ junto de principios tendientes a organizar y manejar la econom ía de mercado, a fin de lograr el máximo de eficiencia , el crecimiento econó¬ mico y el bienestar
.
individual. El liberalismo económico sostiene que el mercado neamente a fin de satisfacer las necesidades humanas surge espontᬠy que, una vez en funcionamiento, act a de acuerdo con propia lógica interna. Los seres humanos son animales econó micos su por naturaleza y, en conse¬ cuencia , los mercados evolucionan naturalmen te lizada. Como lo dijo Adam Smith, " trocar, traficarsin dirección centra¬ e intercambiar ” son 1 En este libro, el término "liberal ” se usa en el sentido europeo, es decir, como compromiso con el piedad privada. Es la perspectivaindividualismo, el mercado libre y la pro¬ dominante ía de los econo¬ mistas norteamericanos y en la econom ía que entre la mayor se enseña en las universidades del pa ís. Así, tanto Paul Samuelson como Milton Friedman , a pesar de las importantes diferencias que existen en sus enfoques políticos y teó ricos , se consideran aquí representantes de la tradici ón liberal norteamericana.
40
Tres ideolog í as de la economía pol í tica / 41
/ Robert Gilpin
actividades inherentes a la humanidad . Para facilitar el intercambio e incrementar su bienestar, los hombres crean los mercados, el dinero y las instituciones económicas. As í , en su art ículo La organizació n económica de un campo de concentración", R. A. Radford ( 1945 ) mues¬ tra cómo surgió espont á neamente un mercado complejo y sofisticado para satisfacer los requerimientos humanos, pero su relato tambié n demuestra que fue necesaria una forma de gobierno para controlar y mantener este sistema de mercado primitivo. 2 La justificaci ó n de un sistema de mercado es que incrementa la eficiencia econ ó mica , lleva a su punto m á ximo el crecimiento econó¬ mico y , a partir de ello , aumenta el bienestar humano. Si bien los liberales creen que la actividad econ ó mica tambié n involucra el poder y la seguridad del Estado, sostienen que el objetivo primordial de la actividad econó mica es beneficiar a los consumidores individuales. Su defensa del comercio libre y del mercado abierto se basa en el hecho de que éstos incrementan la variedad de bienes y servicios al alcance del consumidor. La premisa fundamental del liberalismo es que el consumidor indi¬ vidual , la firma o la empresa familiar son la base de la sociedad. Los individuos se comportan racionalmente y tratan de mejorar o satis¬ facer ciertos valores al menor costo posible . La racionalidad se aplica solamente al esfuerzo, no al resultado. Así, el fracaso en alcanzar un objetivo debido a la ignorancia o a otras causas , no invalida , seg n los liberales, su afirmación de que los individuos act an sobre la base del cálculo de costo / beneficio o medios / fines Por fin , el liberalismo afirma que el individuo buscará alcanzar un objetivo hasta que se llegue a un equilibrio en el mercado, es decir, hasta que los costos asociados a la obtención del objetivo se equiparen con los beneficios. Los economistas liberales intentan explicar el comportamiento econó¬ mico humano y, en algunos casos , la totalidad del comportamiento , a partir de tales conceptos de individualismo y racionalidad ( Rogowski, 1978 ). El liberalismo también presupone la existencia de un mercado en el cual los individuos est án perfectamente informados y, en conse¬ cuencia , pueden elegir la conducta m ás beneficiosa. Como los produc¬ tores y los consumidores son altamente sensibles a los indicadores de precios, esto determina la creación de una econom ía flexible, en la cual cualquier cambio en los precios relativos produce la correspon¬ diente modificación de los esquemas de producción , del consumo y de las instituciones econ ómicas. A éstas se las considera , en ú ltima instancia, no ya como la causa sino como el resultado del comporta miento económico ( Davis y North , 1971 ) . Más a ú n , en un mercado verdaderamente competitivo, los té rminos del intercambio está n deter¬ minados exclusivamente por consideraciones relativas a la oferta y la demanda , y no por el ejercicio del poder y la coerción. Si el inter
.
¬
-
2 Quisiera agradecerle a Michael Doyle el haberme llamado la atenció n sobre este interesante artículo.
cambio es voluntario , ambas partes se benefician. En té rminos no acad é micos , "el libre intercambio no es robo . A la econom ía , o mejor dicho, a la econom ía que se enseña en la mayor ía de las universidades norteamericanas ( lo que los marxistas llaman "econom ía burguesa y ortodoxa ) se la considera una ciencia empí rica que tiende a mejorar el comportamiento. Se cree que el com¬ portamiento está gobernado por un conjunto de "leyes econ ómicas, las cuales son impersonales y pol í ticamente neutras; por lo tanto , la econom ía y la pol í tica pueden y deben separarse en esferas diferentes. Los gobiernos no deber ían intervenir en el mercado, excepto que haya una "falla de mercado ( Baumol , 1965 ) o a fin de suministrar lo que se denomina un bien pú blico o colectivo ( Olson , 1965 ) . La econom ía de mercado est á gobernada principalmente por la ley de la demanda ( Becker , 1976, pág. 6 ) . Esta "ley ( o, si se prefiere, presunció n ) sostiene que la gente comprar á m á s de una mercadería si su precio relativo baja , y menos si sube, y tambié n que la gente tenderá a comprar m á s cuando sus ingresos aumenten y menos cuando bajen . Cualquier acontecimiento que cambie el precio relativo de una mercader ía o el ingreso relativo de un agente, alentará o desalentará a adquirir ( o producir ) m ás o menos de dicha mercadería. Esta ley, a su vez, tiene profundas ramificaciones en el conjunto total de la socie¬
dad . Aunque existen ciertas excepciones a este sencillo concepto, resulta fundamental para el funcionamiento y el éxito del sistema de mercado de intercambios econ ó micos. Desde el punto de vista de la oferta económica , los economistas liberales afirman que los individuos persiguen sus intereses en un mundo de escasez y de recursos restringidos. Esta es una condición fundamental e ineluctable de la existencia humana. Cada decisión im¬ plica un determinado costo, una opción entre usos alternativos de los recursos disponibles ( Samuelson , 1980, pá g. 27 ). La lección básica de la econom ía liberal es que no existe nada gratis ” ; para obtener algo, uno debe estar dispuesto a prescindir de otra cosa. El liberalismo tambié n nos dice que la economía de mercado tiene una poderosa tendencia hacia el equilibrio y la estabilidad innatas, al menos a largo plazo. Este "concepto de un equilibrio que opera por sí mismo y se autorregula , alcanzado por un conjunto de fuerzas en un universo racional es crucial para la creencia de los economistas en el funcionamiento de los mercados y en las leyes que supuesta ¬ mente los gobiernan ( Condliffe , 1950, pág. 112 ) . Si un mercado se precipita en un estado de desequilibrio a ra íz de algú n factor externo ( exógeno ) , como puede ser un cambio en el gusto del consumidor o en la tecnología productiva , el funcionamiento del mecanismo de pre¬ cios puede volver a llevarlo a un nuevo estado de equilibrio. Los precios y las cantidades volverá n a equilibrarse entre sí. Es decir, en¬ tonces , que un cambio tanto en la oferta como en la demanda de una mercader ía , producirá cambios correlativos en el precio de ésta. La t écnica principal del moderno an á lisis econó mico, la está tica compa
-
42 / Robert Gilpin
rativa, se basa en dicha idea de una tendencia hacia el equilibrio sistémico. 3 Otra de las ideas liberales es que, a la competencia en el mercado de productores y consumidores, subyace una básica armonía de inte¬ reses en el largo plazo, armon ía que prevalecer á cualquier con¬ flicto temporario de intereses. La persecución del sobre propio interés en el mercado por parte de los individuos, el bienestar social , porque conduce a la optimización de laincrementa eficiencia , y el eventual creci¬ miento económico resultante beneficia a todos. En consecuencia , cada uno ganará de acuerdo con su ón a la totalidad ; sin embargo, es preciso que aclaremos quecontribuci no todos ganar por igual, ya que difiere la productividad individual. Adoptando elánlibre intercambio, la sociedad como un todo se volverá más rica, pero los individuos se verán recompensados en términos de su productividad marginal y su contri¬ bución relativa al producto social total. Por fin, la mayor parte de economistas liberales contemporᬠneos cree en el progreso, definidolos , por lo general, como el incremento de la riqueza per cá pita. Afirman que el crecimiento de una economía que funciona correctamente es lineal , gradual y continuo ( Meier y Baldwin , 1963, pág. 70 ). Avanza segú n lo que un economista amigo ha llamado la curva de crecimiento de equilibrio est las catástrofes políticas o de otro tipo guerras ándar MIT . Aunque tres naturales pueden alterar dramá ticamente , revoluciones o desas¬ esta línea de crecimien¬ to, lo más seguro es que la economía vuelva a un modelo estable de crecimiento, determinado principalmente por un aumento de la pobla¬ ción, los recursos y la productividad. M ás aún, los liberales no ven nin¬ guna conexión necesaria entre el proceso de crecimiento económico y acontecimientos pol í ticos tales como la guerra y el imperialismo ; estos males polí ticos afectan y pueden ser afectados por las actividades eco¬ nómicas, pero est á n determinados esencialmente por factores políticos y no económicos. Por ejemplo, los liberales no creen que exista ninguna relación causal entre el avance del capitalismo a fines del siglo xix y tanto las catástrofes del imperialismo a partir de 1870 como el estallido de la Primera Guerra Mundial. Para ellos, la econom ía es pro¬ gresiva y la política regresiva , por lo cual consideran que el progreso est á divorciado de la polí tica y basado en la evolución Sobre la base de tales presunciones y creencias, los del mercado. eco¬ nomistas han construido la ciencia empírica de la econommodernos ía. A lo largo de los dos últimos siglos, han deducido las leyes del co»mp*orta miento optimizado, tales como aquellas de la teoría de los costos com ¬ parativos, la teor ía de la utilidad marginal y la teoría cuantitativa del dinero. Segú n me lo comentaba Arthur Lewis , los economistas des
-
-
3
El mé todo de la estática comparativa fue inventado por David Ricardo. Consiste en un modelo de mercado en estado equilibrio, la introducción de una variable exógena en el sistema y el cde equilibrio. Como esta modalidad de análisis, porálculo del nuevo estado de lo general de los or ígenes de la variable exógena en s í misma , , se despreocupa es limitada como medio para examinar el problema del cambio econ ómico.
Tres ideolog í as de la econom í a pol í tica / 43
cubren nuevas leyes a razón de una cada cuarto de siglo. Dichas leyes son a la vez contingentes y normativas. Dan por sentada la existencia del hombre económico una criatura racional y que tiende al máximo provecho , variante de la especie homo sapiens que ha sido bastante rara en la historia de la humanidad y que ha existido solamente durante períodos específicos en que las condiciones le eran favorables. Mas a ú n , dichas leyes son normativas en tanto prescriben cómo una socie¬ dad debe organizarse a s í misma y có mo deben comportarse las per¬ sonas a fin de llevar al máximo el crecimiento de la riqueza. Tanto los individuos como las sociedades pueden violar tales leyes , pero al costo de la eficiencia productiva. Hoy en día , están dadas las condi¬ ciones para la existencia de una econom ía de mercado, y la subordina¬ ción normativa al mercado se ha extendido de su originario lugar de nacimiento la civilización occidental , hasta abarcar una porción cada vez mayor del globo. A pesar de ciertos retrocesos, el mundo moderno se ha movido en la dirección de la economía de mercado y de la creciente interdependencia económica global, precisamente por¬ que los mercados son más eficientes que otras formas de organización económica ( Hicks, 1969 ). En esencia, los liberales creen que el comercio y el intercambio económico son fuente de relaciones pacíficas entre las naciones, porque los beneficios mutuos del comercio y la creciente interdependencia entre las economías nacionales tienden a favorecer las relaciones de cooperación. Mientras la política tiende a dividir, la economía tiende a unir a los pueblos. Una econom ía liberal internacional tendría una influencia moderadora en la política internacional, en tanto crea lazos mutuos de interés y un compromiso con el statu quo. Sin embargo, es importante volver a insistir en que, a pesar de que todos se enrique¬ cer ían o al menos podrían enriquecerse en t é rminos absolutos bajo el sistema de libre intercambio, las ganancias relativas serían dife¬ rentes. Precisamente este problema de la ganancia relativa y de la distribución de la riqueza generado por el sistema de mercado, es el que dio origen al nacionalismo económico y al marxismo como doctri¬ nas rivales.
_
LA PERSPECTIVA NACIONALISTA
El nacionalismo econ ómico, al igual que el liberalismo económico, ha sufrido numerosas metamorfosis en los últimos siglos. También han cambiado sus denominaciones: mercantilismo, estatismo, proteccionis¬ mo, Escuela Histórica Alemana y, hace poco tiempo, Nuevo Proteccio¬ nismo. A través de todas estas manifestaciones, sin embargo, se man¬ tiene m ás un conjunto de temas o actitudes comunes, que un cuerpo coherente y sistemá tico de teorías econ ómicas o polí ticas. Su idea cen¬ tral es que las actividades económicas están y deben estar subordinadas a la construcción del Estado y a los intereses de éste. Todos los nacio¬ nalistas adhieren a la primacía del Estado, de la seguridad nacional
Tres ideolog í as de la economí a pol í tica / 45
44 / Robert Gilpin
y del poder militar en la organización y el funcionamiento del sistema internacional . Dentro de esta concepció n general, se pueden discernir dos posturas básicas. Algunos nacionalistas consideran que la salva¬ guarda de ¡os intereses econó micos nacionales es la condición esencial m í nima para la seguridad y la supervivencia del Estado. A falta de un t é rmino mejor, esta posició n bá sicamente defensiva puede denominarse mercantilismo "benigno . 4 Por otro lado , está n aquellos nacionalistas que ven a la econom ía internacional como campo propicio para la expansió n imperialista y el engrandecimiento nacional. Podemos llamar a esta modalidad agresiva mercantilismo " maligno . La polí tica eco¬ nómica del ministro de Econom ía nazi Hjalmar Schacht para con Europa Oriental durante la d écada de los a ños treinta , fue de este tipo ( Hirschman , 1969 ) . Aunque el nacionalismo económico debe entenderse como un inten to general de construir el Estado, los objetivos específicos perseguidos y las pol í ticas adoptadas han variado en los diferentes tiempos y lugares. Sin embargo, como dice Jacob Viner en su convincente pá rrafo , tan a menudo citado , los economistas nacionalistas ( o mercantilistas ¬ rela la de respecto como él los llama ) comparten ciertas convicciones ci ó n entre la riqueza y el poder: ¬
Creo que prá cticamente todos los mercantilistas , fuera cual fuera la su época, pa ís o estatus individual , podrían haber suscripto re ¬ totalidad de las proposiciones siguientes: 1 ) la riqueza es unsegu¬ de fines con , sea poder para el esencial curso absolutamente ridad o de defensa; 2 ) el poder es esencial o de gran valor como medio para adquirir o retener la riqueza; 3 ) la riqueza y el poder son , cada uno por sí mismo, adecuados fines últimos de la política nacional; 4 ) a largo plazo , hay armonía entre estos fines, aunque en circunstancias particulares puede ser necesario hacer sacrificios económicos durante un cierto tiempo , en favor de la seguridad militar y , en consecuencia , también de la prosperidad a largo plazo ( Viner, 1958, pá g. 286 ) . Mientras que los escritores liberales , en general , consideran que la b squeda del poder y la riqueza es decir, la elección entre balas son metas alternativas , los nacionalistas tienden a entender y pan que las dos metas son complementarias ( Knorr, 1944, pág. 10 ). Los economistas nacionalistas subrayan el papel de los factores económicos en las relaciones internacionales y consideran que la lucha ¬ entre los Estados capitalistas, socialistas u otros para obtener re ¬ natura a la inherente y cierto por cursos económicos , es predominante
-
4 Se puede identificar a Friedrich List con la posición benigna mercan tilista. List creía que solamente seria posible el verdadero cosmopolitismo una discusión del cuando todos los Estados se hubieran desarrollado. Para 234 gs . p , á , -37 y el Capítulo 1975 Gilpin ver , maligno y benigno mercantilismo Diez del presente libro.
leza misma del sistema internacional. Como lo dijo un autor, desde el momento en que los recursos econó micos son necesarios para el poder de la nació n , todo conflicto es, a la vez, tanto econ ó mico como pol í tico ( Hawtrey, 1952 ) . Los Estados , al menos en el largo plazo, per¬ siguen simult á neamente la riqueza y el poder nacional. De acuerdo con su desarrollo en la temprana edad moderna , el nacionalismo económico reflejó y respondió a los acontecimientos pol í¬ ticos , econ ó micos y militares de los siglos xvi, xvn y xvm: la emer¬ gencia de Estados nacionales fuertes en constante competencia; el ascenso de una clase media, primero consagrada al comercio y luego cada vez más a la industria , y el rá pido desarrollo de las actividades econ ómicas debido a los cambios dentro de Europa y al descubrimiento del Nuevo Mundo, con sus recursos. La evolució n de una econom ía de mercado monetarizada y los cambios en gran escala en la naturaleza del arte de la guerra a los que se ha llamado la Revolución Militar" , fueron tambié n de cr í tica importancia ( Roberts, 1956 ) . Los naciona ¬ listas o "mercantilistas ” , como se los llamaba entonces, ten ían buenas razones para identificar una balanza comercial favorable con la segu¬ ridad nacional . Por diversas razones, el objetivo mayor del nacionalismo es la industrializaci ó n ( Sen , 1984 ). En primer lugar, los nacionalistas creen que la industria tiene efectos de desborde ( extemalidad ) en la tota ¬
lidad de la econom ía y conduce a su desarrollo general. En segundo lugar, asocian la posesión de la industria con la autosuficiencia econó¬ mica y la autonom ía pol ítica. Por fin , y se trata del aspecto m ás impor¬ tante, valorizan la industria porque es la base del poder militar y, en el mundo moderno, resulta capital para la seguridad nacional. En casi todas las sociedades, incluidas las liberales , los gobiernos siguen po¬ l í ticas que favorecen el desarrollo industrial. En su cará cter de teó¬ rico mercant í lista del desarrollo econ ó mico norteamericano, Alexander Hamilton escribió: “ No sólo la riqueza sino tambié n la independencia y la seguridad de un pa ís parecen estar materialmente conectadas con la prosperidad de la industria ( citado por Rostow, 1971, pá g. 189 ) ; ningú n teó rico de la dependencia contemporá neo podr ía haberlo dicho mejor. El objetivo nacionalista de la industrializació n , como se demos¬ trará en el Cap í tulo Tres, es en s í mismo una fuente central de con ¬ flicto económico. El nacionalismo econ ó mico, tanto en la temprana edad moderna como hoy en d ía, surge, en parte , de la tendencia de los mercados a con ¬ centrar la riqueza y a establecer relaciones de dependencia o de poder entre las econom ías fuertes y las d é biles. En su modalidad m ás benigna o defensiva , intenta proteger la econom ía contra fuerzas externas adver¬ sas, tanto económicas como polí ticas. El nacionalismo econ ó mico defen ¬ sivo a menudo se registra en las econom ías menos desarrolladas o en aquellas econom ías avanzadas que han comenzado a declinar ; sus res¬ pectivos gobiernos imponen medidas proteccionistas y similares para proteger sus industrias nacientes o en decadencia y para salvaguardar los intereses internos. En su modalidad más maligna , el nacionalismo
Tres ideolog ías de la economí a pol í tica / 47 46
/ Robert Gilpin
.
económico es la implementación de la guerra económica Este último tipo prevalece fundamentalmente en las potencias en expansión , y el ejemplo clásico es la Alemania nazi. ¬ En un mundo donde los Estados est á n en competencia, los nacio la que relativa ganancia nalistas consideran que es m ás importante la ganancia mutua. En consecuencia , las naciones continuamente intentan ¬ cambiar las reglas o los regímenes que gobiernan las relaciones econó micas internacionales, a fin de beneficiarse desproporcionadamente respecto de las otras potencias econó micas Como lo señaló Adam Smith con singular agudeza , todas aspiran a ser monopolios e inten¬ , tará n serlo a menos que sus competidores se lo impidan. Por lo tanto no se puede desarrollar una economía liberal internacional si no está apoyada por los Estados econ ómicamente dominantes, cuyos propios intereses son consecuentes con su preservación. Mientras los liberales subrayan los beneficios mutuos del comercio internacional, los nacionalistas, tanto como los marxistas , consideran¬ estas relaciones básicamente conflictivas. Aunque no desecha la coope ración económica y la prosecución de políticas liberales, la interdepen¬ dencia econ ómica nunca es simé trica ; de hecho, constituye una fuente de continuos conflictos y de inseguridad. En consecuencia , los autores nacionalistas, desde Alexander Hamilton a los teóricos de la depen ¬ dencia contemporáneos, subrayan más la autosuficiencia nacional que la interdependencia económica El nacionalismo econ ómico ha adoptado formas muy diferentes en el mundo moderno. En respuesta a la Revolución Comercial y a la íodo, expansión del comercio internacional a lo largo del primer per ón promoci la en acento el el mercantilismo clásico o financiero pon ía del comercio y en el superá vit de la balanza de pagos Siguiendo a la Revolución Industrial, los mercantilistas industriales como Hamilton y List subrayaban la supremacía de la industria y las manufacturas sobre la agricultura. Como consecuencia de la Primera y la Segunda Guerra Mundial , a estas preocupaciones primitivas les siguió un poderoso inte¬ rés en la primacía del bienestar interno y del Estado benefactor. En las ltimas décadas del presente siglo, la creciente importancia de la tecnología avanzada , la voluntad de que se ejerza un control nacional ¬ sobre los sectores conductores de la economía moderna y el adveni ticas í pol las de competitividad miento de lo que se puede denominar ¬ se han transformado en los rasgos distintivos del mercantilismo con de y poder de deseo , embargo el temporáneo. En todas las épocas, sin independencia ha sido la preocupació n fundamental del nacionalismo económico. ía Al margen de sus puntos fuertes y de sus debilidades como teor nacionalista nfasis é , el o ideología de la economía política internacional ¬ en la ubicación geográ fica y la distribució n de las actividades econó historia la de largo . lo A atractivo micas le han conferido un poderoso moderna, los Estados han seguido políticas que promovían el desarrollo de la industria , de la tecnología avanzada y de aquellas actividades econ ómicas de más alta rentabilidad y generación de empleo dentro
.
.
.
de sus propias fronteras. En la medida de sus posibilidades, el Estado intenta crear una divisió n internacional del trabajo favorable para sus intereses políticos y económicos. Por cierto, es probable que el nacio¬ nalismo econ ó mico ejerza una influencia significativa en las relaciones internacionales mientras exista el sistema estatal.
LA PERSPECTIVA MARXISTA Al igual que el liberalismo y el nacionalismo , el marxismo ha evolu¬ cionado significativamente desde que Karl Marx y Friedrich Engels plantearon sus ideas básicas a mediados del siglo xix. 5 El pensamiento del propio Marx cambió durante su vida y sus teor ías siempre han estado sujetas a interpretaciones contradictorias. A pesar de que Marx entend ía al capitalismo como a una econom ía global, no desarrolló un conjunto sistemá tico de ideas sobre las relaciones internacionales; dicha responsabilidad recayó sobre las sucesivas generaciones de teó ricos marxistas. Adem ás, la Unió n Sovié tica y China , al adoptar el marxismo como su ideología oficial, lo reformularon segú n sus propios intereses nacionales. Como en el caso del liberalismo y el nacionalismo, en el marxismo moderno se pueden discernir dos corrientes básicas. La primera es el marxismo evolutivo de la socialdemocracia, asociado a los nombres de Eduard Bernstein y Karl Kautsky; en el mundo moderno ha perdido su definició n propia y es casi imposible distinguirlo de la modalidad igualitaria del liberalismo. En el otro extremo, está el marxismo revo¬ lucionario de Lenin y, al menos en teoría , de la Unión Soviética. A raíz de su triunfo como ideología dominante en una de las dos superpotencias mundiales , esta variante es la m ás importante y la que desta¬ caremos aqu í. Como Robert Heilbroner ( 1980 ) lo ha demostrado, a pesar de la existencia de estas modalidades diferentes de marxismo, se pueden aislar cuatro elementos esenciales en el corpus total de escritos mar¬ xistas. El primer elemento es el acercamiento dialéctico al conocimiento y a la sociedad , el cual define la naturaleza de la realidad como dinᬠmica y conflictiva ; los desequilibrios sociales y el cambio correlativo obedecen a la lucha de clases y a la emergencia de las contradicciones inherentes a los fen ó menos pol í ticos y sociales. Seg n los marxistas , no hay ninguna armon ía social innata ni vuelta posible al equilibrio, segú n creen los liberales. El segundo elemento es un acercamiento mate¬ rialista a la historia ; el desarrollo de las fuerzas productivas y de las actividades económicas es capital para el cambio histórico y opera a través de la lucha de clases, enfrentadas por la distribución del pro¬ ducto social. El tercero es un enfoque general del desarrollo capita
-
5 Aunque había diferencias importantes entre los enfoques de Engels y Marx, a lo largo de la presente discusión me referiré a Marx como repre¬ sentante de la contribución conjunta de ambos.
Tres ideolog í as de la econom í a pol í tica / 49
48 / Robert Gilpin
lista ; el modo de producci ó n capitalista y su destino est á n gobernados por un conjunto de leyes econ ó micas de movimiento de la sociedad moderna . El cuarto es un compromiso normativo con el socialismo: todos los marxistas creen que la sociedad socialista es el fin necesario y deseable del desarrollo hist ó rico ( Heilbroner, 1980, págs. 20-21 ). Sola mente el tercero de estos elementos tiene relevancia para este estudio. El marxismo caracteriza al capitalismo como la propiedad privada de los medios de producció n y la existencia del trabajo asalariado. Cree que el capitalismo est á conducido por capitalistas que se esfuer¬ zan por obtener ganancias y acumular capital en una econom ía de mercado competitiva El trabajo ha sido desvirtuado , convirtié ndose en una mercanc ía sujeta al mecanismo de precios. En el enfoque de Marx, estas dos características clave del capitalismo son responsables de su naturaleza din á mica y lo convierten en el sistema econó mico m ás productivo hasta el momento. A pesar de que su misió n hist ó rica es desarrollar y unificar el globo, el mismo éxito del capitalismo apre¬ surará su muerte. Seg n Marx , el origen , la evolución y la eventual desaparición del modo capitalista de producción está n gobernados por tres leyes econ ó micas inevitables. La primera ley, la ley de desproporcionalidad , entra ña la negació n de la ley de Say, la cual en términos extremadamente simplificados sostiene que la oferta crea su propia demanda , por lo cual la oferta y la demanda, excepto por breves per íodos, siempre estarán en equi ¬ librio ( ver Sowell , 1972 ) . La ley de Say sostiene que dicho proceso de equilibrio hace imposible que haya superproducción en una econom ía capitalista o de mercado. Marx, al igual que John Maynard Keynes , negó que existiera esta tendencia hacia el equilibrio y afirmó que las econom ías capitalistas tienden a producir en exceso determinado tipo de mercaderías. Hay , seg n Marx, una contradicció n innata en el capi¬ talismo entre su capacidad de producir bienes y la capacidad de los consumidores ( trabajadores asalariados ) de comprar dichos bienes, por lo cual la desproporció n constantemente recurrente entre producció n y consumo, debida a la anarqu ía del mercado , produce depresiones periódicas y fluctuaciones econ ómicas. Predijo que dichas crisis econó¬ micas recurrentes se volverían cada vez m ás serias y, a su debido ían al proletariado sufriente a rebelarse contra el sistema. tiempo, llevar La segunda ley que impulsa el desarrollo del sistema capitalista es , segú n el marxismo, la ley de concentración ( o acumulaci ó n ) de capital. La fuerza que mueve al capitalismo es la búsqueda de bene¬ ficios y la consecuente necesidad que tiene el capitalista individual de acumular e invertir. La competencia obliga a los capitalistas a incre¬ mentar su eficiencia y su inversió n de capital, so pena de arriesgarse a desaparecer. Como resultado , el capitalismo evoluciona hacia una creciente concentración de riqueza en manos de unos pocos agentes eficientes , y un empobrecimiento cada vez mayor de la mayoría. Al descender ía peque ñ a burguesía a las filas cada vez más engrosadas del proletariado empobrecido, aumenta el ejé rcito de reserva de los ¬
.
desempleados, decaen los salarios y la sociedad capitalista est á madura para la revolució n social . La tercera ley del capitalismo es la de la ca ída de la tasa de bene¬ ficio. A medida que el capital se acumula y se vuelve más abundante, declina la tasa de rédito por lo cual decrece el incentivo para invertir. Aunque los economistas liberales cl ásicos habían aceptado esta posi¬ bilidad , creían que se pod ía encontrar una solució n a través de medidas compensatorias , como la exportació n de capital y de productos manu¬ facturados y la importaci ó n de alimentos baratos ( Mili , 1970 [ 1848 ], págs. 97-104 ) . Marx , por el contrario , creía que era irreversible la ten¬ dencia a la declinació n de los beneficios. Como la presió n de la compe¬ tencia obliga al capitalista a incrementar la eficiencia y la producti¬ vidad , a través de inversiones en nueva tecnolog ía que ahorre trabajo y aumente el nivel de producció n , el nivel de desempleo fatalmente crecería y se reduciría la tasa de rédito o de valor excedente. En con¬ secuencia , los capitalistas perderían el incentivo para invertir en aven ¬ turas productivas y crear empleo. Esto determinar ía el estancamiento econ ómico, el creciente desempleo y la pauperización del proletariado A su tiempo, la siempre creciente intensidad y profundidad del ciclo econ ó mico llevar ía a los trabajadores a rebelarse y a destruir el sis¬ tema econó mico capitalista. El centro de la crítica marxista al capitalismo reside en que si bien el capitalista individual es racional ( segú n afirman los liberales ) , el sistema capitalista es en s í mismo irracional. El mercado competi¬ tivo le impone al capitalista individual la necesidad de ahorrar, invertir y acumular. Si el deseo de obtener beneficios es la nafta del capita¬ lismo, la inversi ó n es el motor y la acumulación el resultado. En el conjunto, sin embargo, dicha acumulació n de capital por parte del capi¬ talista individual conduce a una perió dica superproducción de bienes, un excedente de capital y la desaparició n de los incentivos para la inversió n. A su tiempo, la creciente gravedad en las ca ídas del ciclo econ ó mico y la tendencia hacia el estancamiento económico a largo plazo impulsar ían al proletariado a destruir el sistema a través de la violencia revolucionaria . As í, la contradicció n innata del capitalismo re¬ side en que, con la acumulació n de capital , el capitalismo siembra las semillas de su propia destrucción y es reemplazado por el sistema econ ómico socialista. 6 Marx creía que, hacia mediados del siglo diecinueve , la maduración del capitalismo en Europa v la inclusi ó n de la periferia global den¬ tro de la econom ía de mercado , habían preparado el escenario para la revoluci ó n proletaria y el fin de la econom ía de mercado. Cuando esto no ocurrió , los seguidores de Marx , como Rudolf Hilferding y
.
6 En efecto , los marxistas acusan a los defensores del capitalismo de emplear la falacia de la composició n . Es una falacia por la cual lo que es cierto para una parte se considera , solamente por ello, necesariamente cierto para el todo ” ( Samuclson , 1980, pág. 11 ) . De igual manera , Keynes observaba que, a pesar de que el ahorro individual es una virtud , el que todos ahorraran
sería una calamidad .
-50 / Robert Gilpin
Rosa Luxemburgo, comenzaron a preocuparse por la vitalidad del capi¬ talismo y por su negativa a desaparecer. La fuerza del nacionalismo, los éxitos econ ómicos del capitalismo y el advenimiento del imperia¬ lismo condujeron a una metamorfosis del pensamiento marxista que culmin ó en El imperialismo ( 1939 ) de Lenin, publicado por primera vez en 1917. Escrito contra las consecuencias de la Primera Guerra Mundial y apoyá ndose sólidamente en los escritos de otros marxistas, El imperialismo era, a la vez, una polémica contra sus enemigos ideoló¬ gicos y una s í ntesis de las crí ticas marxistas a la economía capitalista mundial. Al exponer su propia posició n, Lenin convirtió al marxismo, de una teoría económica esencialmente centrada en los asuntos inter¬ nos , en una teor ía de las relaciones políticas internacionales entre Estados capitalistas. Lenin se impuso la tarea de dar razón del hecho de que el nacio¬ nalismo hubiera triunfado sobre el intervencionalismo proletario con el estallido de la Primera Guerra Mundial y así intent ó proveer los fundamentos intelectuales para una reunificación del movimiento comu ¬ nista internacional bajo su liderazgo. Quería demostrar por qué los partidos socialistas de muchas potencias europeas, especialmente la socialdemocracia alemana conducida por Karl Kautsky, habían apo¬ yado a la burgues ía de sus pa íses. También se proponía explicar por qué el empobrecimiento del proletariado no se había producido de acuerdo con lo predicho por Marx , sino que, por el contrario, los sala¬ rios estaban subiendo y los trabajadores agremiándose. En los a ños que transcurrieron entre Marx y Lenin, el capitalismo había experimentado una profunda transformación. Marx había escrito sobre un capitalismo en gran medida confinado a Europa Occidental, una econom ía cerrada en la cual el impulso al crecimiento se detendría un d ía, al chocar con diversas constricciones. Entre 1870 y 1914, sin embargo , el capitalismo se hab ía convertido en un sistema vibrante , tecnológico y cada vez más global y abierto. En la época de Marx, el comercio era el nexo primario de una economía mundial en lento desarrollo. Después de 1870, sin embargo, la masiva exportación de capitales por parte de Gran Bretaña y, a posteriori, de otras economías desarrolladas, había cambiado significativamente la econom ía mundial; la inversió n extranjera y las finanzas internacionales habían alterado profundamente las relaciones polí ticas y econó micas entre las socieda¬ des. Además, el capitalismo del que hablaba Marx estaba compuesto principalmente por peque ñas firmas industriales muy competitivas. En el tiempo de Lenin , sin embargo, las econom ías capitalistas estaban dominadas por inmensas uniones industriales, las cuales, a su vez, y según Lenin, estaban controladas por los grandes bancos ( haut finance ) . Para Lenin , el control del capital por parte del capital, es decir, del capital industrial por el capital financiero, representaba el más alto y prístino estado del desarrollo capitalista. El capitalismo, sostenía, hab ía eludido sus tres leyes de movimiento a través del imperialismo transoceánico. La obtención de colonias les había permitido a las economías capitalistas disponer de los bienes
a
Tres ideolog í as de la economí a pol í tica / 51 que no se consum ían , adquirir recursos baratos y dar salida a su exceso de capital. La explotación de dichas colonias , ulteriormente les suministró un excedente econ ómico con el cual los capitalistas pudieron sobornar a los líderes de su propio proletariado ( la aristocracia del trabajo ) . El imperialismo colonial, para Lenin , se había convertido en un rasgo necesario del capitalismo avanzado. A medida que sus fuerzas productivas se desarrollaban y maduraban , la econom ía capitalista tenía que expandirse en el exterior y captar colonias , si no quería caer en el estancamiento econ ómico y la revolució n interna . Lenin identificaba esta necesaria expansió n con la causa de una eventual destrucció n del sistema capitalista internacional. La esencia del enfoque de Lenin es que una econom ía capitalista internacional impulsa el desarrollo mundial , pero no lo desarrolla equi¬ tativamente. Las econom ías capitalistas particulares crecen en propor¬ ciones diferentes y este crecimiento diferencial del poder nacional es, en ú ltima instancia , responsable del imperialismo , la guerra y el cambio político internacional. En respuesta a la afirmación de Kautsky de que los capitalistas eran demasiado racionales como para pelearse por las colonias y que se aliar ían entre sí en la explotación conjunta de los pueblos coloniales ( la doctrina del ultraimperialismo ) , Lenin sostuvo que era imposible, por lo que se conocía como la ley del desarrollo desigual":
Este problema [el de la posibilidad de que las alianzas entre capi¬ talistas no sean sólo temporarias y estén libres de conflicto ] sólo debe ser planteado con la suficiente claridad para que sea impo¬ sible que se le d é otra respuesta que la negativa; ya que en el capitalismo no puede haber otra base concebible para la división de las esferas de influencia . . . que un cálculo del poder í o de quienes participan en la división: su poder ío econ ó mico, financiero, militar y otros en general. Y el poder ío de estos participantes en la divi¬ sión no cambia en la misma medida, pues bajo el capitalismo, el desarrollo de las diferentes empresas, emporios, ramas de la indus¬ tria o países no puede ser parejo. Hace medio siglo, comparado con el poder ío que por entonces ten ía Inglaterra, Alemania era Un miserable país insignificante, en lo relativo a su poder ío capitalista. El Japón era igualmente insignificante comparado con Rusia. ¿ Es concebible que en diez o veinte años el poder ío relativo de las potencias imperialistas permanezca igual ? Absolutamente inconce¬ bible ( Lenin , 1939 [1917], pá g. 119 ).
En efecto, en este pasaje y en la totalidad de sus intentos por probar que un sistema capitalista internacional era inestable por natu¬ raleza, Lenin agregó una cuarta ley a las tres leyes del capitalismo originariamente postuladas por el marxismo La ley dice que, a medida que las econom ías capitalistas maduran , se acumula el capital y caen las tasas de beneficio; así las econom ías capitalistas se ven compelidas a apoderarse de gojonjaSn y tirenr ill JJI I T j n de que sirvan como
.
Tres ideolog ías de la economí a pol í tica / 53
52 / Robert Gilpin
mercados, canales de inversión y fuentes de alimentos y de materias primas. Compitiendo entre s í, dividen el mundo colonial de acuerdo con su poderío relativo. De tal manera, la econom ía capitalista m ás avanzada , es decir Gran Bretañ a , se ha apropiado de la mayor propor¬ ción de colonias. Sin embargo, en la medida en que las otras economías capitalistas avanzaron , buscaron que se redistribuyeran las colonias. Este conflicto imperial, inevitablemente llevó a un conflicto armado entre las potencias coloniales en ascenso y aquéllas en declinación. La Primera Guerra Mundial, de acuerdo con este análisis, fue una guerra de redistribución territorial entre una Gran Breta ña en decadencia y otras potencias capitalistas en ascenso. Dichas guerras de división y re¬ distribució n continuarían , segú n Lenin , hasta que las colonias en pro¬ ceso de industrialización y el proletariado de los países capitalistas se levantaran contra el sistema. En t é rminos más generales, Lenin planteaba que, dado que las econom ías capitalistas crecen y acumulan capital en proporciones dife¬ rentes, un sistema capitalista internacional no puede ser estable sino por muy breves períodos de tiempo. En oposición a la doctrina del Tiltraimperialismo de Kautsky, Lenin sostenía que todas las alianzas capitalistas eran temporarias y reflejaban momentáneos equilibrios de poder entre los Estados capitalistas, los cuales serían inevitablemente socavados por el proceso de desarrollo desigual. En la medida en que esto ocurriera , se producirían conflictos entre las potencias capitalistas a causa de los territorios coloniales. La ley del desarrollo desigual, con sus fatales consecuencias, resultó válida en su tiempo, porque el mundo se había vuelto s bitamente finito; el globo se había transformado en un sistema cerrado. Durante décadas, las potencias capitalistas europeas se habían expandido, devo¬ rando territorios transoceánicos, pero las potencias imperialistas entra ¬ ron en un contacto cada vez más estrecho y, en consecuencia, en con¬ flictos entre sí, a medida que disminuyeron las tierras pasibles de ser colonizadas. Lenin creía que el drama final sería la división imperial de China y que, con el cierre de la frontera subdesarrollada global, se intensificarían las colisiones imperialistas. A su tiempo, los conflictos entre las potencias imperiales producirían revueltas entre sus propias colonias, y se debilitaría el control del capitalismo occidental sobre las razas colonizadas del mundo. La intemacionalizació n leninista de la teor ía marxista represen¬ taba una reformulación sutil pero significativa. En la cr ítica marxista del capitalismo, las causas de su caída eran económicas; el capitalismo fallar ía por razones econ ó micas , al rebelarse el proletariado contra su empobrecimiento. Además, Marx hab ía definido a los actores de este drama como clases sociales. Lenin , sin embargo , la sustituyó por una crí tica polí tica del capitalismo, en la cual los principales actores se convirtieron en naciones Estado mercantilistas en competencia, impul¬ sadas por necesidades económicas. A pesar de que el capitalismo inter¬ nacional tenía éxito desde el punto de vista económico, Lenin sostenía que era polí ticamente inestable y que constituía un sistema de guerra.
-
Los trabajadores o la aristocracia del trabajo de los pa íses socialistas desarrollados compart ían temporariamente la explotación de los pueblos colonizados, pero en ltima instancia pagarían este beneficio económico en el campo de batalla . Lenin cre ía que la contradicció n innata del capitalismo resid ía m ás en la consecuente lucha entre las naciones , que en la lucha de clases. El capitalismo terminar ía en una revuelta contra su belicosidad inherente y sus consecuencias pol í ticas. En resumen , Lenin sosten ía que la contradicció n innata del capita ¬ lismo es que desarrolla el mundo y planta las semillas pol íticas de su propia destrucció n en la medida en que difunde la tecnolog ía , la industria y el poder militar. Crea competidores extranjeros con sueldos y niveles de vida m ás bajos, que pueden dejar fuera de competencia a la econom ía antes dominante, en el campo de batalla de los mercados mundiales. La intensificació n de la competencia polí tica y econó mica entre las potencias capitalistas en ascenso y aquellas en declinación, conduce a conflictos econó micos, rivalidades imperiales y, eventual¬ mente, a la guerra. Afirmaba que éste había sido el destino de la econom ía liberal mundial centrada en Gran Bretaña durante el siglo diecinueve. Hoy en día , sin duda, afirmar ía que, en la medida en que declina la econom ía norteamericana, un destino similar amenaza la eco¬ nom ía mundial liberal del siglo veinte, centrada en los Estados Unidos. Con el triunfo de los bolcheviques en la Unión Sovié tica , la teoría leninista del imperialismo capitalista se convirtió en la teor ía marxista ortodoxa de la econom ía pol í tica internacional ; sin embargo, otros herederos de la tradición marxista han desafiado continuamente dicha ortodoxia. Tambié n ha sido modificada por sucesivos cambios en la naturaleza del capitalismo y por otros acontecimientos histó ricos. El capitalismo del Estado benefactor ha llevado a cabo muchas de las reformas que Lenin creía imposibles de lograr ; los marxistas no siguen considerando que el control polí tico de las colonias sea un rasgo nece¬ sario del imperialismo; el capitalismo financiero de la época leninista ha sido parcialmente desplazado por nuestras propias empresas multi¬ nacionales; la concepció n de que el imperialismo desarrolla a los países menos desarrollados ha sido sustituida por la idea de que los sume en el subdesarrollo, y algunos marxistas han sido tan atrevidos como para aplicar la teor ía marxista a la creació n política del propio Lenin : la Unió n Sovié tica. A tal punto modificado, hacia fines del siglo xx , el marxismo , en sus diversas manifestaciones, contin úa ejerciendo una poderosa influencia , por lo que es una de las tres perspectivas domi¬ nantes de la econom ía política.
UNA CR Í TICA DE LAS DIVERSAS PERSPECTIVAS Como hemos visto, el liberalismo, el nacionalismo y el marxismo mane¬ jan diferentes concepciones y llegan a conclusiones opuestas respecto de la naturaleza y las consecuencias de una economía mundial de mer¬ cado o como prefieren los marxistas una econom ía capitalista mun
-
Tres ideolog ías de la econom í a pol í tica / 55 54 / Robert Gilpin
dial. La postura de este libro es que dichas ideologías o perspectivas contrastantes constituyen compromisos intelectuales o actos de fe. Aunque pueda demostrarse que ciertas ideas particulares o ciertas teorías asociadas con una posición o con la otra , son falsas o cuestio¬ nables, no se puede ni probar ni refutar dichas perspectivas por medio de argumentos lógicos ni basándose en la presentación de pruebas empíricas contrarias. Hay muchas razones para la persistencia de las mencionadas perspectivas y para su resistencia a la comprobació n científica. En primer té rmino , se basan en suposiciones acerca de los hom¬ bres o la sociedad , que no está n sujetas a comprobación empírica. Por ejemplo, el concepto, propio del liberalismo, de que los individuos son racionales no puede ser verificado ni refutado; los individuos que parecen actuar en contradicción con sus propios intereses, de hecho pueden estar actuando a partir de información incorrecta o buscando optimizar una meta desconocida por el observador, con lo cual estarían cumpliendo con la suposició n básica del liberalismo. Más aún, los liberales dirían que, aunque un individuo particular en una situación particular pueda actuar de manera irracional , en el conjunto la supo¬ sición de racionalidad es válida. En segundo té rmino, el error de predicción de una perspectiva, siempre puede justificarse introduciendo hipótesis ad hoc en el análisis. 7 El marxismo está repleto de intentos por explicar las fallas de pre¬ dicción de la teor ía marxista. Lenin , por ejemplo, desarrolló el con¬ cepto de falsa conciencia para dar razón de que los trabajadores se volvieran gremialistas, en lugar de miembros de un proletariado revo¬ lucionario. La teor ía del imperialismo capitalista de Lenin puede verse también como un esfuerzo para explicar el error en las predicciones de Marx respecto del colapso del capitalismo. Más recientemente, como lo plantearé más adelante, los marxistas se han visto forzados a for¬ mular elaboradas teor ías del Estado, a fin de explicar la emergencia del Estado de bienestar y su aceptación por parte del capitalismo, proceso que según Lenin era imposible. Tercero y fundamental, las tres perspectivas tienen propósitos diferentes y, en cierta medida, existen en diferentes niveles de análisis. Tanto el nacionalismo como el marxismo, por ejemplo, pueden aceptar la mayor parte de la economía liberal como instrumento de análisis, si bien rechazan muchas de sus presunciones y sus fundamentos nor¬ mativos. Así, Marx utilizó la economía clásica con gran habilidad, pero su propósito era incluirla en una imponente teoría de los orígenes, la diná mica y el fin del capitalismo. De hecho, la diferencia fundamental entre liberalismo y marxismo se registra m ás en las preguntas que se plantean y en sus presunciones sociológicas, que en la metodología económica que utilizan ( Blaug, 1978, págs. 276 277 )
-
.
7 Acerca del uso de las hipó tesis ad hoc para explicar las fallas de predicción, consultar Blaug ( 1978, pág. 717).
En la reformulación de Lenin , el marxismo se ha vuelto casi la doctrina del realismo pol í tico ( Keohane, 1984a, pá gs. 41-46 ). El realismo polí tico, al igual que el nacionalismo econó¬ mico, subraya la primacía del Estado y de la seguridad nacional. A pesar de que los dos son muy cercanos, el realismo es fundamentalmente una posición pol í tica , mientras que el nacionalismo es una postura económica. O, para decirlo de otra manera , el nacionalismo económico se basa en la doctrina realista de las relaciones internacionales. Tanto en la teoría de Lenin como en el realismo político, los Esta¬ dos luchan por la riqueza y el poder, y el crecimiento diferencial de poder es la clave de los conflictos internacionales y del cambio polí tico ( Gilpin , 1981 ) . Sin embargo, las suposiciones de ambas teorías respecto de las bases de motivaci ó n humana , la teor ía del Estado y la natura¬ leza del sistema internacional son radicalmente diferentes. Los mar xistas consideran que la naturaleza humana es maleable y f ácilmente corruptible por el capitalismo, tanto como corregible por el socialismo; los realistas creen que los conflictos polí ticos surgen de la naturaleza humana , la cual no se modifica. Mientras que los marxistas creen que el Estado es, en último t é rmino, el sirviente de la clase econó mica dominante, los realistas ven al Estado como una entidad relativamente autó noma , la cual persigue intereses que no pueden reducirse a los intereses particulares de nin¬ guna clase. Para los marxistas, el sistema internacional y la política exterior está n determinados por la estructura de la economía nacional ; para los realistas, la naturaleza del sistema internacional es el deter¬ minante fundamental de la política exterior. En pocas palabras, los marxistas consideran a la guerra , el imperialismo y el Estado como manifestaciones perversas del capitalismo, que desaparecerá n con la revolución comunista; los realistas sostienen que son rasgos ineludibles de un sistema polí tico internacional aná rquico. En consecuencia, es considerable la diferencia entre ambas pers¬ pectivas. Para los marxistas, a pesar de que el Estado y las luchas entre los Estados son consecuencia del modo de producción capitalista , el futuro traerá el reinado de la verdadera armon ía y la paz , tras la inevitable revolución que producirá el perverso modo de producció n capitalista. El realista, por su lado , cree que no se llegará a semejante nirvana , debido a la naturaleza egocé ntrica del ser humano y a la anarquía propia del sistema internacional. La lucha entre grupos y Estados es virtualmente inacabable, a pesar de que haya respiros tem ¬ porarios de tanto en tanto. Parece improbable que se pueda verificar cient íficamente cualquiera de las dos predicciones. Cada una de las teor ías tiene puntos fuertes y débiles, que anali¬ zaremos más adelante. A pesar de que ninguna de las perspectivas nos da una comprensión completa y satisfactoria de la naturaleza y el dina¬ mismo de la economía política internacional , juntas ofrecen percep¬ ciones de gran utilidad. Tambié n plantean temas importantes que estu¬ diaremos en los sucesivos capítulos.
indiscernible de
¬
56 /
Robert Gilpin
Tres ideolog í as de la economí a pol í tica / 57
Cr í tica del liberalismo económico
El liberalismo abarca un conjunto de instrumentos de an á lisis y de prescripciones respecto de las polí ticas a seguir , que le permiten a la sociedad optimizar su aprovechamiento de los recursos escasos; en gran medida , su fuerza proviene de su compromiso con la eficiencia y la tendencia a llevar al m á ximo la riqueza total. El mercado constituye el medio más efectivo de organizar las relaciones econ ómicas, y el meca¬ nismo de precios asegura ganancias mutuas; en consecuencia, el inter¬ cambio econ ómico tiende a generar beneficios sociales agregados. En efecto, la econom ía liberal le dice a la sociedad, sea nacional o inter¬ nacional, si quiere ser rica, esto es lo que debe hacer . Desde Adam Smith hasta el presente, los liberales han tratado de descubrir las leyes que gobiernan la riqueza de las naciones. A pesar de que la mayor ía de los liberales considera que las leyes de la eco¬ nom ía son inviolables leyes naturales, es mejor entenderlas como pautas prescriptivas para los encargados de tomar decisiones. Si se violan las leyes, habrá que pagar el costo; la persecución de objetivos diferentes de la eficiencia, necesariamente involucrará un costo en t é r¬ minos de pérdida de eficiencia. El liberalismo subraya el hecho de que siempre existen opciones semejantes en las pol í ticas nacionales. El hecho de poner el é nfasis en la equidad y la redistribución , por ejemplo, est á condenado al fracaso a largo plazo, si se descuida la eficiencia. Para que una sociedad sea eficiente , como lo han descu ¬ bierto las econom ías socialistas , no se pueden dejar totalmente de lado las “ leyes económicas pertinentes. Tal vez la mejor manera de defender al liberalismo sea por la nega¬ tiva. A pesar de que puede ser cierto, seg n lo plantean los marxistas y ciertos nacionalistas, que la alternativa para el sistema liberal podría ser una en el que todos ganen por igual , también es cierto que po¬ dr ía ser una en el cual todos pierdan en t é rminos absolutos. Mucho se puede decir en favor de la doctrina liberal de la armon ía de intereses; sin embargo, como lo se ñ aló E. H. Carr, los ejemplos para sostener dicha doctrina , por lo general se han extraído de per íodos históricos en los cuales hubo una “ inigualada expansión de la producción , la població n y la prosperidad" ( Carr, 1951 [1939 ], pág. 44 ) . Cuando se rompen las condiciones que la sostienen como ocurrió en la década de los años treinta y amenaza con volver a ocurrir en las décadas finales del siglo , la desarmon ía desplaza a la armon ía y, agrego yo , la consecuente ruptura de los reg í menes liberales tiende a derivar en conflictos econó micos donde todos pierden . La mayor crí tica que se le ha hecho al liberalismo económico es que sus presupuestos bá sicos , tales como la existencia de agentes eco¬ n ómicos racionales , de un mercado competitivo y otros por el estilo , son poco realistas. En parte, este ataque es injusto , ya que los liberales asumen estos presupuestos simplificados a sabienda, con el fin de
facilitar la investigació n cient ífica ; ninguna ciencia es posible sin ellos. Lo que s í importa , como sus defensores acertadamente lo señalan , es que deberían ser juzgados por sus resultados y su capacidad de pre¬ dicció n , m ás que por la supuesta realidad de sus conceptos ( Posner , 1977, cap. I ) . Desde esta perspectiva y dentro de su propia esfera , la econom ía ha demostrado ser una poderosa herramienta de análisis. Por el mismo motivo, sin embargo, se podría criticar a la econom ía liberal en diversos aspectos importantes. Como medio para entender la sociedad , y en especial su diná mica , la econom ía es limitada ; así no puede servir como un acercamiento abarcador a la econom ía pol í tica. Sin embargo , los economistas liberales han tendido a olvidar esta limi¬ taci ó n propia de ella , y a considerar a la econom ía la principal ciencia social , permitiendo una suerte de "imperialismo" econ ó mico. Cuando esto ocurre , la naturaleza y los presupuestos básicos de la disciplina pueden desviar al estudioso y limitar su utilidad como teor ía de la econom ía pol í tica . La primera de estas limitaciones es que la economía separa artifi¬ cialmente la esfera econó mica de los otros aspectos de la sociedad , y acepta el marco sociopolí tico como algo dado, incluyendo en él la distribuci ó n del poder y los derechos de propiedad , los recursos y otros dones de los individuos, los grupos y las sociedades nacionales, as í como el marco de las instituciones sociales, pol í ticas y culturales. El mundo liberal está concebido como un mundo de individuos homo g é neos, racionales e iguales , que viven en un espacio libre de fronteras pol í ticas y constricciones sociales. Sus "leyes prescriben un conjunto de reglas optimizadoras para los agentes sociales , sin tomar en cuenta d ó nde y a partir de qu é comienzan su acció n ; sin embargo, en la vida real , generalmente el punto a partir del cual uno empieza a actuar determina dónde termina ( Dahrendorf , 1979 ) Otra de las limitaciones de la econom ía liberal como teoría es su tendencia a desechar la justicia o equidad en el resultado de las acti ¬ vidades econ ómicas. A pesar de los heroicos esfuerzos por dise ñar una econom ía del bienestar “ objetiva , la distribució n de la riqueza dentro de las sociedades , y entre ellas, queda fuera de las preocupaciones primarias de la econom ía liberal. Hay algo de verdad en la cr ítica marxista de que la econom ía liberal es un conjunto de instrumentos para manejar la econom ía capitalista o de mercado. Desde el punto de vista marxista , la econom ía burguesa es más una ciencia de la conducci ó n que una ciencia hol ística de la sociedad. Enseñ a có mo alcanzar objetivos particulares al menor costo y en determinadas con ¬ diciones ; no pretende responder preguntas relativas al futuro y al destino del hombre, cuestiones éstas caras al pensamiento marxista y nacionalista. El liberalismo tambié n est á limitado por su presunció n de que el intercambio es siempre libre y tiene lugar en un mercado competitivo , entre iguales que poseen informaci ó n completa y , en consecuencia , est á n habilitados para obtener mutuos beneficios si eligen cambiar un valor por otro. Por desgracia , como Charles Lindblom lo ha plantea¬
.
Tres ideologí as de la economí a polí tica / 59
58 / Robert Gilpin
do, el intercambio pocas veces es libre y equitativo ( Lindblom , 1977, págs. 40-50 ) . Por el contrario, los términos del intercambio pueden estar profundamente afectados por la coerción, las diferencias en el poder de contrataci ó n ( monopolio o monopsonio) y otros factores políticos esenciales. En efecto, al descuidar tanto los efectos de los factores no econ ó micos sobre el intercambio, como el efecto del intercambio en la pol í tica, el liberalismo carece de una verdadera economía polí tica . Una última limitación de la economía liberal es que su an á lisis tiende a ser estático. Al menos en el corto plazo, se aceptan como constantes la jerarqu ía de las demandas del consumidor, el marco institucional y el entorno tecnológico. Se las considera como un con¬ junto de constricciones y oportunidades, dentro de las cuales se toman las decisiones econ ómicas y se hacen los intercambios. Para los libe¬ rales, las cuestiones relativas al origen o la dirección tomada por las instituciones económicas y el aparato tecnológico, son temas secunda ¬ rios. Los economistas liberales son incrementalistas que creen que las estructuras sociales tienden a cambiar lentamente, en respuesta a los indicadores de precios. Aunque los economistas liberales han inten ¬ tado desarrollar teorías del cambio econ ómico y tecnológico, consideran que las variables fundamentales, tanto sociales como polí ticas y tecno¬ lógicas, son exógenas y se ubican m ás allá del ámbito del análisis económico. Como se lo echa en cara el marxismo, el liberalismo carece de una teor ía de la diná mica de la economía polí tica internacional y tiende a asumir la estabilidad y las virtudes del statu quo econ ómico Los economistas liberales, con sus leyes para maximizar el com ¬ portamiento, se basan en un conjunto de presupuestos altamente res¬ trictivos. Ninguna sociedad ha estado o podido estar compuesta por el verdadero "hombre económico de la teor ía liberal. Una sociedad que funciona, requiere lazos afectivos y la subordinación del propio interés individual a valores sociales m ás amplios; si así no fuera, la sociedad se disgregar ía ( Polanyi, 1957 ). La sociedad occidental ha ido muy lejos en su intento de poner la tendencia básica del ser humano hacia el engrandecimiento propio, al servicio del mejoramiento social y econ ó mico ( Baechler, 1971). Al liberar el mecanismo del mercado de las constricciones polí ticas y sociales, la civilización occidental ha alcan ¬ zado un nivel de abundancia sin precedentes y ha dado un ejemplo que otras civilizaciones desean emular Sin embargo, lo ha hecho en desmedro de otros valores. Como lo enseña la economía liberal, nunca se consigue nada sin pagar un costo.
.
.
Cr í tica del nacionalismo económico El punto m ás fuerte del nacionalismo econó mico es que enfoca al Estado como el agente predominante en las relaciones internacionales y como instrumento del desarrollo económico. Aunque muchos han argumentado que el desarrollo de la economía moderna y de la tecno¬ logía ha transformado al Estado-nació n en un anacronismo, a fines
del siglo xx el sistema de naciones- Estado est á de hecho expandién¬ dose; las sociedades de todo el mundo buscan crear Estados fuertes , capaces de organizar y manejar las econom ías nacionales , y se está incrementando el n mero de Estados que hay en el mundo. Inclusive en los Estados más viejos, se puede inflamar f ácilmente el espíritu nacionalista , como ocurrió en la Guerra de Malvinas de 1982. A pesar de que existen otros agentes , como las organizaciones transnacionales e internacionales , y de que influyen las relaciones internacionales, la eficiencia econ ómica y militar del Estado lo convierte en un agente preeminente respecto de los demás. El segundo punto fuerte del nacionalismo es su é nfasis en la im ¬ portancia de los intereses pol í ticos y relativos a la seguridad , en la organizaci ón y conducción de las relaciones econ ómicas internacionales. No es preciso que uno acepte el énfasis del nacionalismo en la primacía de las consideraciones relativas a la seguridad , para comprender que la seguridad del Estado es una precondici ón necesaria para su bienestar pol í tico y econ ó mico, en un sistema de Estados aná rquico y competi ¬ tivo. Un Estado que es incapaz de hacerse cargo de su propia segu¬ ridad , deja de ser independiente. Sean cuales fueren los objetivos de la sociedad , los efectos de las actividades económicas sobre la indepen ¬ dencia polí tica y el bienestar interno siempre ocupan un lugar de im ¬ portancia entre sus preocupaciones ( Strange, 1985c, pág 234 ). El tercer punto fuerte del nacionalismo es su énfasis en el marco pol í tico de las actividades econ ómicas, su reconocimiento de que los mercados deben funcionar en un grupo de grupos y Estados en com¬ petencia. Las relaciones pol í ticas entre dichos actores pol í ticos afectan el funcionamiento de los mercados, de la misma manera que los mercados afectan las relaciones polí ticas. De hecho, el sistema polí tico internacional constituye una de las constricciones y de los determinantes m á s importantes de los mercados. Desde el momento en que los Estados buscan influir en los mercados para su provecho individual, el papel del poder es crucial en la creació n y mantenimiento de las relacio¬ nes de mercado; inclusive el ejemplo clásico de Ricardo del intercambio de pa ñ os brit á nicos por vinos portugueses no estaba libre del ejerci¬ cio del poder estatal ( Choucri, 1980, pág 111 ) . Sin duda, como lo ha establecido Carr, todo sistema econ ómico debe descansar sobre una base pol í tica segura ( Carr, 1951 [ 1939 ] ). Una de las debilidades del nacionalismo es su tendencia a creer que las relaciones econó micas internacionales constituyen siempre y en todos los tiempos un juego de suma cero, es decir que la ganancia de un Estado necesariamente implica que otro pierda. El comercio, la inversión , y todas las dem ás relaciones econó micas está n conside¬ radas, por parte de los nacionalistas, fundamentalmente como t é rminos conflictivos y distributivos. Sin embargo, si hay cooperación, los mer¬ cados pueden producir ganancias mutuas si bien no necesariamente equitativas , como insisten los liberales. La posibilidad de que todos se beneficien es la base de la econom ía internacional de mercado. Otra debilidad del nacionalismo obedece al hecho de que la búsqueda del
.
60 /
Tres ideolog í as de la economí a pol í tica / 61
Robert Gilpin
poder y la b úsqueda de la riqueza , por lo general, entran en conflicto, al menos en el corto plazo. Así, seg n lo estableció Adam Smith , las pol í ticas mercantilistas de los Estados del siglo xvm, los cuales identi¬ ficaban el dinero con la riqueza, fueron en detrimento del crecimiento real de la riqueza, determinado por los aumentos de productividad. Este autor demostró que la riqueza de las naciones podría haberse incrementado m ás adoptando polí ticas propias del mercado libre. De igual manera , la tendencia actual a identificar la industria con el poder puede debilitar la econom ía de un Estado. Desarrollar industrias sin tomar en consideración al mercado o a los costos comparativos puede debilitar econó micamente a una sociedad. A pesar de que los Estados en situaciones de conflicto en ocasiones pueden perseguir metas y establecer polí ticas mercantilistas, a largo plazo la prosecución de tales polí ticas puede resultar negativa para dicho Estado A esto debemos sumar que el nacionalismo carece de una teor ía satisfactoria de la sociedad nacional , del Estado y de la política exte¬ rior. Tiende a asumir que sociedad y Estado forman una entidad unitaria , y que la polí tica exterior está determinada por un interés nacional objetivo. Sin embargo, como lo subrayan correctamente los liberales, la sociedad es pluralista y está constituida por individuos o grupos ( coaliciones de individuos ) , que intentan apoderarse del apa¬ rato del Estado y hacer que sirva a sus propios intereses polí ticos y económicos. A pesar de que los Estados tienen diversos grados de autonom ía social e independencia en la formulación de políticas, la política exterior incluida la polí tica económica exterior , es en gran medida el resultado de los conflictos entre los grupos dominantes que existen en cada sociedad. El proteccionismo comercial y la mayoría de las otras polí ticas nacionalistas surgen de los intentos realizados por uno u otro de los factores de producción ( capital, trabajo o tierra ) para adquirir una posición monopólica, a partir de la cual incrementar su participación en los beneficios económicos. Las polí ticas naciona¬ listas están generalmente diseñ adas para redistribuir la renta de los consumidores y de la sociedad como un todo, seg n los intereses del productor. 8 El nacionalismo, entonces, puede interpretarse ya como una teoría sobre la construcción del Estado, ya como una cobertura para los intereses de ciertos grupos de productores que está n en posición de influir en las políticas nacionales. En su incapacidad para evaluar con claridad o distinguir entre los dos sentidos posibles del nacionalismo económico, a los nacionalistas se les puede reprochar que no aplican , tanto en el nivel interno como en la determinación de la política inter¬ nacional, su presupuesto de que el marco político tiene influencia en
.
8 Es extensa la bibliograf ía sobre la economía pol ítica de los aranceles , así como sobre otras formas de proteccionismo comercial como forma de obtención de rentas. Seg n se dijo antes, el tema del diseño de políticas económicas está fuera del alcance del presente libro. El libro de Frey ( 1984b ) es una excelente discusión de este enfoque de la pol í tica arancelaria, así como de temas relacionados con ella.
los resultados econó micos. No aciertan a tomar suficientemente en cuenta que los grupos polí ticos internos a menudo utilizan un presu¬ puesto nacionalista en especial , el de la seguridad nacional , para
promover sus propios intereses. Mientras que en el pasado, la tierra y el capital eran los princi¬ pales depositarios de los sentimientos nacionalistas, en las economías avanzadas el trabajo se ha convertido en el m ás nacionalista y protec¬ cionista de los tres factores de producción. En un mundo donde el capital y los recursos son altamente móviles, el trabajo intenta utilizar al Estado para mejorar sus amenazados intereses. El creciente valor del trabajo en el contemporá neo Estado del bienestar, segú n lo demos¬ traré m ás adelante , se ha convertido en una fuerza fundamental del nacionalismo econ ómico. La validez del é nfasis nacionalista sobre el proteccionismo y la industrializació n es m ás dif ícil de determinar. Es cierto que todas las grandes potencias industriales han tenido grandes Estados que promo¬ v ían sus industrias en las primeras etapas de industrialización , y que sin dicho proteccionismo las nacientes industrias de las economías en desarrollo probablemente nunca hubieran sobrevivido a la competencia de las poderosas firmas pertenecientes a econom ías más avanzadas. Pero tambi én se da el caso de que los altos niveles de proteccionismo de muchos países han llevado al establecimiento de industrias inefi¬ cientes e, inclusive , a un retardado desarrollo económico ( Kindleberger, 1978b, pá gs. 19-38 ). En el ú ltimo cuarto del siglo xx , econom ías como las de Taiwá n y Corea del Sur , que tienen un proteccionismo limitado pues favorecen industrias de exportació n competitiva, se han compor¬ tado mejor que aquellas de pa íses menos desarrollados , las cuales han intentado industrializarse protegié ndose con aranceles altos, al par que desarrollaban una estrategia de sustitución de las importaciones. La tendencia nacionalista a priorizar la industria respecto de la agricultura , también debe ser revisada. Es cierto que la industria puede presentar ciertas ventajas sobre la agricultura y que la introducción de tecnolog ía industrial en una sociedad tiene efectos expansivos, que tienden a transformar y moder¬ nizar todos los aspectos de la econom ía, en la medida en que elevan la calidad de la mano de obra e incrementan la utilidad del capital. 9 Sin embargo, uno debe recordar que muy pocas sociedades se han desarrollado sin una revolución agrícola previa y un alto nivel de productividad agrícola ( Lewis, 1978a ) . De hecho , algunas de las eco¬ nomías m ás prósperas del mundo por ejemplo Dinamarca, el cinturón agrícola norteamericano y el Oeste de Canadá , está n basadas en la eficiencia de la agricultura ( Viner, 1952 ). En todas estas sociedades, además, el Estado ha promovido el desarrollo de la agricultura. Uno puede concluir que los nacionalistas está n esencialmente en lo cierto en su creencia de que el Estado debe cumplir un papel 9 Cornwall ( 1977 ) da una representativa explicaci ón de los beneficios que entra ñ a la industria frente a la agricultura en el desarrollo económico.
62 /
Robert Gilpin
Tres ideolog í as de la economí a pol í tica / 65
.
importante en el desarrollo económico Se necesita un Estado fuerte para promover y, en algunos casos, proteger a la industria, tanto como para favorecer una agricultura eficiente. Sin embargo, dicho activo papel del Estado, a pesar de ser una condición necesaria, no es una condición suficiente. Un Estado fuerte e intervencionista no garantiza el desarrollo económico; de hecho, puede retardarlo. La condición sufi¬ ciente del desarrollo industrial es una organización económica eficiente de la agricultura y la industria y, en la mayoría de los casos, ello se logra a través del funcionamiento del mercado. Estas dos condiciones polí ticas y económicas han caracterizado a las economías desarrolladas y a los países que se han industrializado con rapidez en el sistema
internacional contemporáneo. Es importante darse cuenta de que, al margen de sus méritos o deficiencias relativas, el nacionalismo económico tiene un persistente atractivo. A lo largo de la historia moderna, la radicación internacional de las actividades económicas ha sido una preocupación fundamental de los Estados. A partir del siglo xvn, los Estados han seguido meditadas polí ticas de desarrollo industrial y tecnológico Tanto para alcanzar un poder militar estable, como en la creencia de que la industria provee un valor agregado mayor ( ver Capítulo Tres, nota 26 ) que la agricul¬ tura, el moderno Estado-nación se ha propuesto, como uno de sus objetivos principales, el establecimiento y la protección del poder in¬ dustrial. En la medida en que el sistema internacional persista en ser conflicto, el nacionalismo económico retendrá su poderosa atracción
.
.
Crí tica de la teorí a marxista El marxismo ubica al problema económico la producción y distribu ción de la riqueza material en el lugar al que pertenece; en o cerca del centro de la vida política. Mientras los liberales tienden a ignorar el tema de la distribución de la riqueza, y los nacionalistas se preocu¬ pan fundamentalmente por la distribución internacional de la riqueza, los marxistas se centran tanto en los efectos internos como internacio¬ nales de la economía de mercado en la distribución de la riqueza. Prestan atención a la manera en que las reglas o regímenes que gobier¬ nan el comercio, la inversión y otras relaciones económicas interna¬ cionales afectan la distribución de la riqueza entre los grupos y los Estados ( Cohen , 1977, pág. 49 ). 10 Sin embargo, no es necesario suscribir la interpretación materialista de la historia o la primacía de la lucha de clases, para comprender que la manera en que los individuos se ganan la vida y distribuyen la riqueza es un determinante fundamental de la estructura social y el comportamiento político Otra contribució n del marxismo es su énfasis sobre la naturaleza y estructura de la división del trabajo, tanto en el nivel nacional como internacional. Como adecuadamente lo señalaron Marx y Engels en La
.
10 El volumen compilado por Krasner ( 1982c ) contiene una amplia discu¬ sión del concepto de los regímenes internacionales.
ideolog í a alemana , toda divisió n del trabajo entraña dependencia y, por ello, una relació n política ( Marx y Engels, 1947 [1846 ] ). En la eco¬ nom ía de mercado, el nexo económico entre los grupos y los Estados adquiere importancia fundamental en la determinación de su bienestar y sus relaciones pol í ticas. El an álisis marxista , sin embargo, es dema¬ siado limitado, porque la interdependencia económica no es el único ni el m ás importante conjunto de relaciones que existen entre los Estados. Las relaciones polí ticas y estratégicas entre los agentes polí¬ ticos son de igual o mayor significació n , y no pueden reducirse a meras consideraciones económicas, al menos no en el sentido en que los marxistas definen la economía. La teoría marxista de la econom ía polí tica internacional también es valiosa, porque se centra en el cambio polí tico internacional. Mien¬ tras que ni el liberalismo ni el nacionalismo tienen una teoría abarca¬ dora del cambio social , el marxismo subraya el papel del desarrollo econ ó mico y tecnológico en la diná mica del sistema internacional. Como estaba implícito en la ley del desarrollo desigual postulada por Lenin , el crecimiento diferencial de poder entre los Estados consti¬ tuye una causa subyacente del cambio polí tico internacional. Lenin estaba al menos en parte acertado al atribuir el estallido de la Primera Guerra Mundial a un crecimiento de poder econ ó micamente desigual entre los Estados industriales y a conflictos relativos a la división territorial. No puede haber demasiadas dudas acerca de que el creci¬ miento desigual de las diversas potencias europeas y sus consecuentes efectos sobre el equilibrio de poder contribuyeron a su inseguridad colectiva. La competencia por los mercados y los imperios, sin duda, agravó las relaciones entre los Estados. Además, la creciente conciencia del hombre medio acerca de los efectos que las vicisitudes del mercado mundial y del comportamiento econó mico de los otros Estados ten ía en su bienestar personal y en su seguridad también constituyó un elemento significativo en el despertar de los antagonismos naciona¬ listas. Para las naciones y los individuos por igual, el crecimiento de la interdependencia económica trajo aparejado un nuevo sentimiento de inseguridad, vulnerabilidad y resentimiento contra los rivales polí¬ ticos y económicos extranjeros. Sin duda los marxistas también aciertan al atribuir a las economías capitalistas, al menos como las hemos conocido histó ricamente, un poderoso impulso a expandirse a través del comercio y, especialmente, a través de la exportación de capital. Los mismos economistas libe¬ rales clásicos observaron que el crecimiento económico y la acumula¬ ción de capital crean una tendencia a que decrezca la tasa de beneficio sobre el capital. Dichos economistas, sin embargo, también advirtieron que la declinación podía impedirse a través del comercio internacional, la inversió n extranjera y otros recursos. Mientras el comercio absorbe el exceso de capital en la manufactura de exportaciones, la inversión extranjera genera capital. Así, los liberales clásicos se unen a los mar¬ xistas al afirmar que las economías capitalistas tienen una tendencia de capital. innata a exportar mercaderías- y gerw:lar
-
-
64 /
Tres ideolog í as de la economía polí tica / 65
Robert Gilpin
Esta tendencia ha llevado a la conclusión de que el capitalismo es internacional por naturaleza y de que su din á mica interna favorece el expansionismo exterior. En una econom ía capitalista cerrada y en ausencia de avances tecnológicos, bajo consumo, excedentes de capital y la correlativa declinació n en la tasa de beneficio, se produciría pro¬ bablemente lo que Stuart Mill denominó el Estado estacionario ( Mili, 1970 [ 1848 ] , pág. 111 ) . Sin embargo, en una econom ía mundial abierta , caracterizada por el capitalismo en expansión , el crecimiento de la poblaci ó n y un continuo mejoramiento en la productividad a través del avance tecnológico , no hay ninguna razó n econó mica innata para que se produzca el estancamiento económico. Por otro lado, una econom ía comunista o socialista no tiene nin guna tendencia económica a expandirse internacionalmente. En una econom ía comunista , la inversión y el consumo está n primordialmente determinados por el plan nacional y , más a n , el Estado tiene el mono¬ polio de todo el intercambio exterior. 11 Por cierto, una econom ía comu nista puede tener motivos pol í ticos o estratégicos para exportar capital , o puede serle necesario invertir en el exterior a fin de obtener fuentes vitales de materias primas. Un régimen marxista puede también en ¬ contrar provechoso invertir en el exterior o comprometerse en otras transacciones comerciales. En ocasiones, a la Unión Soviética se la ha considerado, con justicia , una comerciante sagaz, y tiene ciertos m éritos la idea de Ralph Hawtrey acerca de que el advenimiento de un gobierno comunista o socialista no elimina el objetivo del provecho, sino que simplemente lo transfiere al Estado ( Hawtrey, 1952 ). Sin embargo, la estructura de incentivos de una sociedad comunista , con su acento sobre el prestigio, el poder y la ideología , no es probable que favorezca la expansió n exterior de la economía. La tendencia se orienta más hacia la subordinación de la economía a la política y a las metas nacio¬ nalistas del Estado ( Viner, 1951 ). Los marxistas sin duda aciertan al postular que el capitalismo necesita una econom ía mundial abierta. El capitalismo desea acceder a las econom ías extranjeras para exportar bienes y capital ; en las econom ías capitalistas las exportaciones tienen un efecto keynesiano sobre la demanda , al estimular la actividad econó mica , y las exporta ciones de capital sirven para subir la tasa de beneficio total. El cierre de los mercados exteriores y las fugas de capital irían en detrimen ¬ to del capitalismo, y una economía capitalista cerrada seguramente terminaría en una dram á tica decadencia del crecimiento econó mico. Hay razones para creer que el sistema capitalista por cierto en la modalidad en que lo hemos conocido no podría sobrevivir en ausencia de una econom ía mundial abierta. El rasgo esencial del capitalismo , seg n lo apunt ó Marx , es ser cosmopolita ; la ideología capitalista es internacional . Sin duda , el capitalismo reducido a un solo Estado sería inviable. ¬
¬
¬
11 Wiles ( 1968 ) presenta un valioso análisis del comportamiento con¬ trario de las econom ías capitalistas y comunistas.
En los siglos xix y xx , los Estados capitalistas dominantes Gran Breta ña y los Estados Unidos emplearon su poder para promover y mantener una econom ía mundial abierta. Utilizaron su influencia para que se levantara toda barrera al libre flujo de bienes y capitales. En palabras de Simon Kuznets: cuando fue necesario, "el mayor poder de las naciones desarrolladas impuso a los socios renuentes, las posi bilidades del comercio internacional y la división del trabajo ( Kuznets, 1966, pág. 335 ) . En defensa de sus propios intereses , crearon la ley internacional para proteger los derechos de propiedad de los comer ciantes e inversores privados ( Lipson , 1985 ). Y cuando las grandes naciones comerciales se volvieron incapaces o no tuvieron más deseos de reforzar las reglas del comercio libre, el sistema liberal comenzó a retraerse lentamente. En consecuencia , hasta este punto los marxistas est á n acertados en su identificaci ó n del capitalismo con el moderno imperialismo. La debilidad principal del marxismo como teor ía de la econom ía pol í tica internacional , reside en su incapacidad para apreciar el papel de los factores polí ticos y estratégicos en las relaciones internacionales. Aunque uno pueda valorar las percepciones del marxismo, no es nece¬ sario aceptar su idea de que la diná mica de las relaciones internacio¬ nales modernas reconoce como causa la necesidad de las economías capitalistas de exportar bienes y excedentes de capital. Por ejemplo, en la medida en que el crecimiento desigual de las economías nacio nales conduce a la guerra , ello obedece a rivalidades nacionales, que se pueden producir al margen de la naturaleza de las economías inter¬ nas; un ejemplo ser ía el conflicto entre China y la Unión Soviética. Aunque la competencia por los mercados y las fugas de capitales pueden , sin duda , ser motivo de tensió n y uno de los factores que conducen al imperialismo y a la guerra , no resultan una explicació n adecuada para el comportamiento de la política exterior de los Estados capitalistas. La evidencia histó rica , por ejemplo, no sustenta la afirmación de Lenin de que la Primera Guerra Mundial se debe a la lógica del capi¬ talismo y del sistema de mercado. Las disputas territoriales m ás impor tantes entre las potencias europeas, las cuales precipitaron la guerra, no eran las relativas a las colonias de ultramar, según argumentaba Lenin , sino que se registraron dentro de la propia Europa. El conflicto principal que condujo a la guerra se refer ía a la redistribución de los territorios balcá nicos del decadente Imperio Otomano. Y en la me¬ dida en que la causa de dicho conflicto era econó mica , se relacionaba con el deseo del Estado ruso de tener acceso al Mediterrá neo ( Hawtrey, 1952 , págs. 117-18 ) . El marxismo no puede explicar el hecho de que los tres grandes imperios rivales Gran Breta ñ a , Francia y Rusia estuvieran en el mismo bando durante la contienda subsiguiente y que lucharan contra una Alemania que ten ía pocos intereses de polí tica exterior fuera de Europa . Por a ñ adidura , Lenin se equivocó al vincular la motivació n bá sica del imperialismo con el funcionamiento interno del sistema capitalista. ¬
¬
¬
¬
66 /
Tres ideolog ías de la economí a pol í tica / 67
Robert Gilpin
.
Como lo ha se ñalado Benjamin J Cohen en su análisis de la teoría marxista del imperialismo, eran más importantes los conflictos polí¬ ticos y estratégicos de las potencias europeas; al menos en parte, el hecho de que la disputa de las grandes potencias terminara empatada en el continente determinó que los Estados se enfrentaran en el mundo si colonial ( Cohen , 1973 ) . De hecho, todos los conflictos coloniales excluimos a la Guerra de los Boer se arreglaron por medios diplo¬ m á ticos. Por fin, las colonias de ultramar de las potencias europeas ten ían poca importancia económica. Como lo demuestran los propios datos de Lenin , casi toda la inversión europea de ultramar se dirigía Estados Unidos, Canadá , hacia las tierras últimamente establecidas y no a las colonias de lo que Australia , Sudá frica, Argentina , etc. hoy llamamos el Tercer Mundo ( Lenin, 1939 [1917], pág. 64 ) De hecho, contrariamente a la idea de Lenin de que la pol í tica obedece a la inver¬ sión , las finanzas internacionales del período eran en gran medida sirvientes de la política exterior, como también ocurría con los prés¬ tamos franceses a la Rusia zarista. 12 Así, a pesar de centrarse acertada ¬ mente en el cambio polí tico, el marxismo presenta serias fallas como teoría de la economía política.
.
TRES DESAFÍOS A LA ECONOM ÍA MUNDIAL DE MERCADO
A pesar de sus serias limitaciones como teoría de la econom ía mundial de mercado o capitalista, el marxismo plantea tres temas que no pueden ser f ácilmente desestimados y que son cruciales pá ra enten¬ der la dinámica de las relaciones internacionales en la é poca contem¬ porá nea. El primero son las implicaciones econ ómicas y políticas del proceso de crecimiento desigual. El segundo, la relación entre la eco¬ nom ía de mercado y la polí tica exterior. El tercero, la capacidad que tiene una econom ía de mercado de reformar y moderar sus rasgos me¬
nos deseables.
El proceso de crecimiento desigual
Hay dos explicaciones fundamentalmente opuestas para el hecho de que el crecimiento económico desigual tienda a llevar al conflicto polí tico. El marxismo , en especial la ley de desarrollo desigual de Lenin , localiza las fuentes del conflicto en la necesidad de las econom ías avanzadas de exportar excedentes de mercaderías y de capital, y de embarcarse en conquistas imperialistas. El realismo político sostiene que el con¬ flicto entre los Estados en tomo de los recursos económicos y la supe¬ rioridad polí tica es endémico en un sistema de anarquía internacional. Desde la perspectiva realista , el proceso de crecimiento desigual genera 12 Herbert Feis ( 1964 [1930] ) y Eugene Staley ( 1935 ) , en efecto, han sostenido esta idea.
conflictos entre Estados en ascenso y en declinación , en la medida en que intentan mejorar o mantener su posición relativa en la jerarquía politica internacional. Como ya se ha dicho , no parece haber ningún mé todo confiable para resolver esta controversia y preferir una teoría a la otra. Tanto el marxismo como el realismo pueden explicar la tendencia del crecimiento desigual a generar conflictos entre los Estados. Los hechos irreducti¬ bles y las evidencias contrarias pueden desestimarse f á cilmente utili¬ zando hipó tesis ad hoc. Como ninguna de las dos teor ías parece capaz de superar la prueba de la falseabilidad , los estudiosos de la economía pol í tica internacional est á n obligados a identificarse con una o con la otra , segú n sus ideas acerca de la relació n entre la econom ía inter¬ nacional y la pol í tica internacional. Mi posición en este tema coincide con la del realismo polí tico; el proceso de crecimiento desigual estimula el conflicto pol í tico porque socava el statu quo de la pol í tica internacional Los cambios en la ubicació n geográ fica de las actividades econó micas modifican la distri¬ buci ó n de la riqueza y el poder entre los Estados pertenecientes al sistema. Dicha redistribució n del poder y sus efectos en la posición y el bienestar de los Estados individuales acent úan el conflicto entre los Estados en ascenso y aquellos en declinación. Si dicho conflicto no se resuelve, puede llegar a lo que en otro lugar he llamado una "guerra hegem ó nica , cuyo resultado ú ltimo consiste en determinar qu é Estado o Estados será n los dominantes en la nueva jerarquía internacional ( Gilpin , 1981 ). Creo que una interpretació n realista es muy superior a la marxista para explicar la relació n entre el crecimiento desigual y el conflicto pol í tico. Así, al uso que hace Lenin de la "ley de desarrollo desigual" para explicar la Primera Guerra Mundial, uno puede contraponerle la expli¬ caci ó n de Simon Kuznets, esencialmente realista. En su libro Modem Economic Growth ( Crecimiento econó mico moderno ) , Kuznets interrum ¬ pe su detallado aná lisis del crecimiento económico para preguntarse si existi ó una conexió n entre el fenó meno del crecimiento económico y la primera gran guerra de este siglo ( Kuznets, 1966 ) Kuznets primero enfatiza el gran incremento de poder que precedió al estallido de la guerra. El creciente poder productivo de las nacio¬ nes desarrolladas derivaba de una tecnología orientada hacia la ciencia , la cual jugaba un papel cada vez más importante en el crecimiento econ ó mico moderno; ésta también significó un poder mayor en el con ¬ flicto armado y una mayor capacidad para mantener una lucha pro¬ longada ( Kuznets , 1966, pá g. 344 ) . La conjunció n entre la continua acu¬ mulació n de capital y la tecnología moderna les permitió a las naciones llevar adelante guerras de magnitud sin precedentes. En segundo t é rmino, Kuznets considera dichas grandes guerras como comprobaciones extremas de los cambios operados en el poder relativo de las naciones, pruebas para resolver desacuerdos acerca de si tales cambios realmente se habían producido y si los ajustes políticos exigidos estaban verdaderamente garantizados ” ( Kuznets, 1966, pág. 345 ).
.
.
68 / Robert Gilpin
Tres ideolog í as de la econom ía pol í tica / 69
En otras palabras , el papel de la guerra es medir si la redistribución del poder en el sistema forjado por el crecimiento económico, ha ser vido para cambiar el equilibrio de poder básico del sistema y, en caso de que el equilibrio haya cambiado, si se pueden esperar los conse cuentes ajustes pol íticos y territoriales que reflejen la nueva distribu¬ ción. En una é poca de rá pido y continuo crecimiento económico, habrá frecuentes y significativos cambios de poder económico relativo y, en consecuencia , de poder militar relativo. Si las guerras son necesarias para confirmar o negar tales cambios, la rapidez y frecuencia con que éstos ocurren puede ser la causa de los frecuentes conflictos que sirven como prueba ( ibidem ) . Así , una gran guerra tiene su origen en el crecimiento desigual del poder del Estado Por fin , Kuznets afirma que "las grandes guerras está n asociadas con el surgimiento, en el curso del crecimiento econ ómico moderno, de muchas naciones grandes y desarrolladas ( Kuznets , 1966 , pág. 345 ) . Si ha sido posible que transcurriera un siglo de paz desasosegada , es porque, durante gran parte del per íodo, hubo sólo un gran país avan¬ zado que generaba crecimiento económico. La emergencia de otras sociedades industrializadas y en pleno crecimiento, especialmente la Alemania posterior a 1870 , ulteriormente condujo a la guerra hegemónica. El surgimiento de varios países grandes y económicamente desarrollados es la condición necesaria , si no suficiente , para que estallen las guerras mundiales. "En este sentido, un siglo de Pax Britannica llegó a su té rmino cuando el país líder ya no pudo seguir conduciendo e imponiendo su paz en una parte tan grande del mundo ( ibidem ) . Parece imposible decir algo m ás claro que esto acerca de la conexió n entre el crecimiento económico y el conflicto armado. ¬
¬
.
Econom í as de mercado y pol í tica exterior Otra crítica marxista a la sociedad capitalista o de mercado, es que ésta tiende a seguir una pol í tica exterior agresiva. Los liberales, por supuesto, defienden la posición contraria; para ellos las economías de mercado son fundamentalmente pacíficas. Por ejemplo, Joseph Schum¬ peter en su ensayo sobre el imperialismo, sostiene que los capitalismos son antibelicistas y que las guerras modernas obedecen a la persis¬ tencia de estructuras sociales precapitalistas "residuales (Schumpeter, 1951 ) . En una verdadera sociedad capitalista , sostenía, la política exte¬ rior deber ía ser pacifista. 13 Marxistas, liberales y nacionalistas han debatido largamente si la interdependencia económica es fuente de relaciones pacíficas o de conflicto entre las naciones-Estado. Los libe¬ rales creen que los beneficios mutuos del comercio y de la creciente 13 Michael Doyle (1983) sostiene, en un excelente art ículo dividido en dos partes, que, comparadas con otras sociedades liberales, las economías liberales , a las que en oposición a Schumpeter distingue de las capita¬ listas , tienen una menor propensión a la guerra.
trama de interdependencia entre las econom ías nacionales tienden a fomentar relaciones cooperativas. Est á n convencidos como intentó de¬ mostrarlo Norman Angel í en su famoso libro The Great Illusion ( La gran ilusión ) ( 1910 ) , escrito cuatro a ños antes de la Primera Guerra Mundial de que la guerra se ha vuelto impensable , porque es anti¬ t é tica con la sociedad industrial moderna y no da beneficios. Pero para los nacionalistas, el comercio es simplemente otro campo de batalla para la competencia internacional , pues la interdependencia econ ó mica aumenta la inseguridad de los Estados y su externas, tanto econ ó micas como pol í ticas. vulnerabilidad a las fuerzas Desde la afirmación de Montesquieu de que "la paz es el efecto natural del comercio , pasando por los escritos decimon ó nicos de John Bight y Ricardo Cobden para terminar con los teó ricos del funcionaiismo y de la interdependencia econ ó mica contemporáneos, los libe¬ rales han considerado a la econom ía internacional como una esfera separada de la pol í tica y como una fuerza la pol í tica tiende a dividir a los pueblos, en favor de la paz. Mientras la econom ía tiende a unirlos. El comercio y la interdependencia econ ó mica crean lazos de interés mutuo e intereses creados en la paz internacional , por lo cual tienen
una influencia moderadora en las relaciones En contraposición , la idea básica de los internacionales. marxistas y de los nacio¬ nalistas económicos es que la interdependencia económica no sólo es causa de conflicto e inseguridad , sino que crea dencia entre los Estados. Dado que la interdepend relaciones de depen¬ encia nunca es sim é¬ trica , el comercio se convierte en fuente de creciente poder político de los fuertes sobre los d é biles . En consecuenc nacionalistas econ ómicos abogan por pol í ticas deia , los marxistas y los autarquía econó mica. Los antecedentes histó ricos no le dan demasiado sustento a nin¬ guna de las dos posiciones, pues los diversos modelos de las relaciones econ ó micas y pol í ticas son altamente políticos pueden ser grandes socios contradictorios. Los antagonistas Gran Breta ñ a y Alemania durante la comerciales, como es el caso de en el de los Estados Unidos y la UniónPrimera Guerra Mundial o , como Sovié tica después de la Segunda Guerra Mundial , tener un m í nimo intercambi o económico. Lo que su ¬ giere la evidencia histórica es que el hecho de que el comercio agrave o modere los conflictos , depende de las lo tanto, debe prestarse atención a los circunstancias polí ticas. Por parecen influir en la manera en que el factores interrelacionados que comercio afecta las relaciones pol íticas internacio
nales.
El primer factor que afecta las consecuen cias políticas del comer¬ cio es la existencia o ausencia de una potencia liberal hegem ónica o dominante, que puede establecer y manejar el sistema internacional de intercambio. Las grandes é pocas de interdependencia econ ó mica se han identificado con la supremacía indiscutida de una potencia comer¬ cial hegem ó nica , como Gran Breta ñ a en el siglo xix y los Estados Unidos despu és de la Segunda Guerra Mundial dominació n de dichas potencias y enfrentaron . Cuando disminuyó la el desaf ío de las poten¬ cias en ascenso, aumentaron los conflictos comerciales.
70 / Robert Gilpin
Tres ideolog ías de la economí a polí tica / 71
El segundo factor que determina los efectos políticos del comercio es la tasa de crecimiento económico dentro del sistema. A pesar de que es cierto que la decadencia del proteccionismo y el crecimiento de los mercados mundiales estimulan el crecimiento econó mico, el coro¬ lario también es cierto: un ritmo rá pido de crecimiento económico conduce a una creciente interdependencia comercial y económica. En el mismo sentido, un retardo en la tasa de crecimiento económico hace dif ícil el ajuste, intensifica la competencia comercial internacional y exacerba las relaciones políticas internacionales. El tercer factor que afecta los resultados polí ticos de las relaciones comerciales es el grado de homogeneidad o heterogeneidad de la estruc¬ tura industrial, la cual, a su vez, determina la composición de las im¬ portaciones y las exportaciones ( Akamatsu , 1961 ) . Aunque es cierto que las naciones industriales comercian más entre sí que con países no industriales, cuando las naciones tienen estructuras industriales y expor¬ taciones altamente homogéneas o inclusive similares, las relaciones co¬ merciales competitivas y el conflicto comercial a menudo determinan períodos de estancamiento económico ( Hicks , 1969, págs. 56 57 ). En el mismo sentido, la heterogeneidad de la estructura industrial tiende a generar relaciones comerciales complementarias. Así, la heterogeneidad de las estructuras industriales de Gran Breta ña y otras naciones a co¬ mienzos y mediados del siglo xix , determinó la existencia de relaciones comerciales armoniosas generalizadas. Como otras naciones se industria¬ lizaron hacia el fin del siglo, los conflictos comerciales se tomaron intensos. El mismo fenómeno puede observarse en la é poca contem¬ porá nea, en la medida en que potencias industriales en ascenso, como el Japón y los pa íses recientemente industrializados ( PRI ) , alcanzan y sobrepasan a los Estados Unidos. El aspecto más importante que debe destacarse en estos asuntos es que el comercio y las otras relaciones económicas no son en s í mismos decisivos para el establecimiento de relaciones internacionales , sean cooperativas o conflictivas. Así, no parece posible hacer generali¬ zaciones sobre las relaciones entre la interdependencia económica y el comportamiento político. En ciertas ocasiones, el intercambio econó mico puede moderar dichas relaciones y en otras agravarlas. Lo que se puede decir con cierta justificación es que el comercio no es un garante de la paz. Por otra parte, el colapso comercial frecuentemente ha llevado al estallido de conflictos internacionales ( Condliffe , 1950 , pág. 527 ) . En general , el carácter de las relaciones internacionales y el tema de la paz o la guerra está n determinados primordialmente por las grandes configu¬ raciones de poder y de interés estratégico entre las grandes y peque ñas
-
potencias del sistema.
La significación del capitalismo del bienestar El tercer problema que plantea la crí tica marxista de la economía capitalista o de mercado, es su capacidad de reformarse a sí misma.
En el centro del debate entre Lenin y Kautsky acerca del capitalismo futuro estaba la posibilidad de que el capitalismo pudiera eliminar sus peores rasgos. Para Kautsky y los socialdem ócratas, era posible una transición pacífica entre el capitalismo y el socialismo, a partir del aumento de poder de los trabajadores en las democracias occidentales. A Lenin esto le parecía imposible e incluso absurdo, por la naturaleza misma de la econom ía política:
Va de suyo que si el capitalismo pudo desarrollar la agricultura que hoy en d ía est á retrasada respecto de la industria en todas partes , si pudo elevar el nivel de vida de las masas que en todas partes siguen estando empobrecidas y mal alimentadas, a pesar del asombroso avance del conocimiento t écnico , no se puede hablar de una superabundancia del capital. Éste es el argu¬ mento que siempre sacan a relucir los crí ticos peque ño burgue¬ ses del capitalismo [ léase Kautsky ]. Pero si el capitalismo hiciera estas cosas, no ser ía capitalismo, ya que el desarrollo desigual y la miserable condició n de las masas son condiciones fundamen ¬ tales e inevitables de este modo de producción ( Lenin , 1939 [1917 ], págs. 62 63 ).
-
Dejando de lado el cará cter tautológico del razonamiento de Lenin , lo que describe como una imposibilidad del capitalismo, hoy en d ía es una realidad en los Estados de bienestar de mediados del siglo xx. Inclusive si uno admite que la clase trabajadora impuso el Estado del bienestar a la clase capitalista , el hecho fundamental es que ha respon¬ dido con largueza a las tres leyes marxistas del capitalismo y ha satis¬ fecho la mayoría de las exigencias que Lenin planteaba para el capita¬ lismo reformado, es decir , un capitalismo que garantice el pleno empleo y el bienestar econó mico de las masas. La productividad de la agricul¬ tura ha sido ampliamente incrementada a través del apoyo guberna¬ mental a programas de investigación ; el impuesto progresivo a los ingresos y otros programas que implican transferencia de pagos, han redistribuido los ingresos significativamente; por fin , el advenimiento de la econom ía keynesiana , así como el manejo de la demanda a tra¬ v és de políticas fiscales y monetarias, han moderado el funcionamiento de la ley de desproporcionalidad y desalentado las fluctuaciones cíclicas , a través del est í mulo de la demanda del consumidor. Por a ñ adidura , las regulaciones gubernamentales y las polí ticas antitrust hacen que disminuya la concentració n de capital, mientras que el apoyo estatal a la educació n de las masas y tanto el desarrollo como la investigación industrial incrementan la eficiencia y la tasa de beneficio, tanto del trabajo como del capital. Como lo ha dicho Joseph Schumpeter, el capitalismo es el primer sistema econó mico que beneficia a los estratos m ás bajos de la sociedad ( Schumpeter , 1950 ). Por cierto, uno puede argumentar que el capitalismo ha hecho todas aquellas cosas que Lenin predijo que no podía hacer , y que las ha hecho a pesar de que las reformas al capitalismo implícitas en el
72 /
Tres ideolog í as de la
Robert Gilpin
Estado de bienestar en principio fueron fuertemente resistidas por la clase capitalista. 14 ( Ver Cuadro I. ) De hecho, la expansió n del capi¬ talismo posterior a la Segunda Guerra Mundial dio origen al período m á s importante de prosperidad econó mica en la historia del mundo.
CUADRO I
ANULACIÓN DE LAS LEYES MARXISTAS POR EL ESTADO DE BIENESTAR Ley marxista
1)
Ley de desproporcionalidad
2 ) Ley de acumulació n
3)
f
t
Ley de la caída de la tasa de beneficio
Estado de bienestar Manejo de la demanda a través de pol íticas fiscales y monetarias.
Redistribució n del ingreso a través de progresivos impuestos a los in ¬ gresos y transferencia de pagos.
Apoyo estatal a la educación e inves¬ tigaciones tendientes a incrementar la eficiencia de todos los factores de producción.
Sin embargo, aun así no se puede desestimar f ácilmente la crítica del marxismo a la econom ía global capitalista o de mercado, pues plantea una pregunta importante acerca del futuro del sistema de mer¬ cado. A pesar de que no se puede hacer responsable al capitalismo en sí por el imperialismo y la guerra, y aunque ha sobrevivido a numerosas crisis y demostrado que puede ser altamente flexible y reformarse a sí mismo, la continuidad de su existencia sigue siendo problemá tica. Cen tré monos, entonces, directamente en el problema de la capacidad del capitalismo del bienestar para sobrevivir en un mundo de nacionesEstados en constante cambio, como es el de fines de este siglo. ¬
14 Los mismos marxistas contemporá neos han intentado explicar esta anomalía en la teoría marxista, arguyendo que el Estado capitalista es semiautónomo y que puede emprender acciones que , aunque sean contrarias a los intereses de los capitalistas individuales, van en defensa de la preser¬ vación del capitalismo como sistema . Tales discusiones entre marxistas acerca de la teoría del Estado, se han vuelto altamente escolásticas ( Camoy, 1984 ) . Dichas teor ías no son convincentes y, al igual que la concepción de Lenin del imperialismo, es mejor entenderlas como hipó tesis ad hoc que intentan compensar las fallas de predicción de la teoría marxista , que como ía. extensiones de la teor
economía pol í tica / 73
EL CAPITALISMO DEL BIENESTAR EN UN MUNDO CAPITALISTA INTERNACIONAL DE NO BIENESTAR A pesar de los é xitos y las reformas internas de', capitalismo, uno puede , con razó n , decir que la cuarta ley de Lenin del desarrollo desigual sigue en vigencia , y que eventualmente condenará a muerte , al capitalismo y a la economía liberal de mercado. Es posible que contradicciones las , bienestar de con el advenimiento del Estado inherentes al capitalismo simplemente se hayan transferido del nivel interno del Estado-nación al nivel internacional . En dicho nivel , no hay Estado de bienestar ; no existe un gobierno mundial que aplique las pol í ticas keynesianas de manejo de la demanda , coordine las pol í ticas ¬ nacionales en conflicto o contrarreste las tendencias hacia el desequi¬ parti sociedades las en ocurre que s lo de rev é . Al ó mico econ librio lo culares , no hay un Estado que compense a los perdedores, como ejemplifica el hecho de que los países ricos desoigan el pedido de¬ los países menos desarrollados de un Nuevo Orden Econ ómico Inter nacional ( NOEI ) ; tampoco existe una respuesta efectiva por parte de un gobierno internacional , a los enga ñ os y las fallas del mercado. En la anarquía de las relaciones internacionales, todavía tiene vigencia la ley del desarrollo desigual y la posibilidad de colisiones ía decir que el advenimiento entre los capitalismos. Inclusive se podr ha acentuado los conflictos de bienestar nacionales Estados de los econ ó micos entre las sociedades capitalistas ( Krauss , 1978 ). El nuevo compromiso del Estado capitalista del bienestar al pleno empleo y a la prosperidad económica interna , lo lleva a sustituir las políticas inter¬ vencionistas por el libre juego de las fuerzas del mercado, y a raíz de ello entra en colisió n con las pol í ticas de otros Estados, que persiguen un conjunto similar de metas económicas. , Los Estados de bienestar son altamente nacionalistas en potencia eliminar a í a ciudadan la porque los gobiernos se han comprometido con el sufrimiento económico; a veces, la mejor manera de lograr esta . meta es trasladando a otras sociedades las dificultades económicas¬ gobier los a impulsa blica p ó n presi , la mica ó econ crisis de pocas é En ¬ nos nacionales a transferir a otras sociedades los problemas de desem , pleo y de ajuste económico. Así , a través del mecanismo del mercado la competencia econ ómica entre los Estados sutilmente se transforma en conflictos entre los Estados en torno de los beneficios econó micosy y pol í ticos. Esta lucha nacionalista para ganar ventajas económicas trasladar los costos de la penuria econ ó mica a los otros , nuevamente amenaza el futuro del capitalismo internacional. El tema del futuro de la sociedad capitalista en la época del Estado es central para la pregunta acerca de la aplicabilidad dlel bienestar del ía marxista general del desarrollo histó rico al mundo centro de la teor ía de Marx de finales del siglo xx. Uno de los postulados de la teor las fuerzas todas que de antes muere social dec ía que ningún orden
74 / Robert Gilpin
Tres ideolog í as de la econom í a pol í tica / 75
productivas que tienen espacio en él se hayan desarrollado ; y ninguna relació n de producción más elevada aparece antes de que las condi¬ ciones materiales de su existencia hayan madurado en el seno de la vieja sociedad ( Marx, 1977 [1859], pág. 390 ). Es decir que a ning n modo de producción lo trasciende el siguiente, hasta que haya agotado su potencial productivo innato. Cada fase de la experiencia humana tiene, seg n el marxismo, su propia función histó rica que cumplir, elevando las capacidades productivas humanas y, a partir de ello, pre¬ parando el escenario para la fase que sigue. Cada modo de producción avanza hasta que no es posible alcanzar un progreso mayor; en ese momento, la necesidad histó rica establece que la clase elegida para llevar la sociedad al siguiente nivel de desarrollo material y de libe¬ ración humana es la encargada de remover las cadenas que la retienen. Las consecuencias de esta formulación son inquietantes para el futuro del capitalismo, enfocado seg ú n la teor ía marxista. Según Marx , la función histórica del capitalismo era desarrollar tencial productivo, y luego entregar a su heredero, el mundo y su po¬ el socialismo, una econom ía mundial completamente desarrollada e industrializa da. Aun¬ que Marx no dio una fecha para el advenimient o de este cataclismo histó rico, vivió toda su vida en la certeza de que la revolución era inminente. Según lo ha demostrado Albert Hirschman, falló en reco¬ nocer o mejor dicho, suprimió la significacióMarx n de tales ideas en su análisis del eventual derrumbe del capitalismo, es decir que, si nin¬ gú n modo de producció n termina antes de haber cumplido con su misión histó rica y si la tarea encomendada al capitalismo es desarrollar el mundo, entonces el modo de producci ón capitalista tiene a ún por delante muchas décadas, o quizás siglos o milenios ( Hirschman , 1981, cap. 7 ). Si uno, además, deja de lado, como lo hacen los marxistas, el argumento de las limitaciones del crecimiento , entonces la tarea asignada al capitalismo de desarrollar econó micamente el planeta, in¬ cluidos sus océanos y el espacio circundante, sin duda requerir ía un tiempo muy largo. Hirschman sugiere que éste debe haber sido un pensamiento muy incómodo para Marx, quien hasta el día de su muerte sufrió tantas y tan frecuentes desilusiones en su deseo de ver la llegada de la revo¬ lución. Desde el punto de vista de Hirschman, esto explica por qué Marx enfocó al capitalismo europeo más como una que abierta, y por qué falló en desarrollar una teora economía cerrada í del imperialismo, a pesar de que era algo que se hubiera esperado de é l, en tanto asiduo estudioso de Hegel. Como lo señala Hirschman , Hegel anticipa todas las teor ías del imperialismo capitalista subsiguientes Hirschman concluye que Marx, en sus propios escritos, suprimió la teor ía hegeliana del imperialismo capitalista, porque tenía consecuen ¬ cias perturbadoras para sus predicciones relativas la supervivencia a del capitalismo. Si ningún sistema social es desplazado por otro hasta que agota su potencial productivo innato, entonces un capitalismo im¬ perialista , al expandirse más allá de Europa, hacia Asia, Africa y otros
.
lugares, le daría nueva vida al modo de producción capitalista. A través del mecanismo del comercio ultramarino y de la inversión extranjera , el inevitable colapso del capitalismo podría posponerse durante siglos. Por cierto, si dicho colapso debía esperar que el mundo en desarrollo se elevara al nivel econ ómico y tecnológico de las econom ías m ás avanzadas, en un mundo en continuo avance tecnológico, dicho requi¬
sito de completo desarrollo de las capacidades productivas del capita¬ lismo pod ía no alcanzarse nunca. Rosa Luxemburgo parece haber sido la primera de los grandes teóricos del marxismo en apreciar la significación histórica de este razonamiento; sostuvo que mientras el capitalismo siguiera siendo un sistema abierto y existieran países subdesarrollados en los que el modo ía la pre¬ de producción capitalista pudiera expandirse, no se cumplir dicción de Marx acerca del estancamiento económico y la revolución polí tica. 15 En respuesta a dicha perspectiva preocupante al menos para los marxistas El imperialismo de Lenin , según se señaló antes, transform ó la cr ítica marxista del capitalismo internacional. Él seña¬ laba que aunque el capitalismo desarrolla el mundo y es un éxito económico, la clausura del espacio político a través del imperialismo capitalista y la división territorial del globo entre potencias en ascenso y potencias capitalistas en decadencia, conduce al conflicto internacio¬ ían contra el nal. Por ello, Lenin sosten ía que las masas se rebelar capitalismo por su cará cter de sistema pol ítico propenso a la guerra, m ás que por ser un sistema económico fallido Acepte uno o no estas diversas formulaciones y reformulaciones del pensamiento marxista, sin duda plantean un tema fundamental. Como el mismo Marx lo se ñ aló, la lógica que regula la dinámica de una economía capitalista o de mercado, es expansiva e internacional Las fuerzas del mercado abarcan e incluyen dentro de sus confines a la totalidad del mundo, y destruyen las modalidades tradicionales La anarqu ía bá sica del mecanismo del mercado genera inestabilidad en la vida de los individuos y de las sociedades. El moderno Estado del bienestar y el proteccionismo se han desarrollado para paliar dichos efectos deleté reos, y en estos efectos reside el problema más serio del sistema capitalista y de su supervi¬ vencia. Como lo percibió Keynes, la lógica del Estado de bienestar consiste en cerrar la econom ía, pues el gobierno debe poder aislar la econom ía de perturbaciones y restricciones externas, a fin de contro¬ larla y manejarla . El ñ ujo internacional de comercio, dinero y finan¬ zas socava el manejo keynesiano de la econom ía al disminuir la auto¬ nom ía de las políticas internas. Según lo escribió Keynes en el punto ían ser "hechos en m ás alto de la Gran Depresión, los bienes deber casa ( Keynes , 1933 ) y el capital debería quedarse en el país, donde puede beneficiar a la nación y a su clase trabajadora. En consecuencia, la lógica de la economía de mercado, en su carác¬ ter de sistema expansivo por naturaleza, entra en colisión con la lógica
.
. .
15
;ftc
Rousseas ( 1979 ) tiene una
:
sus ideas
-
76 /
Tres ideolog í as de la
Roben Gilpin
del moderno Estado de bienestar. Al resolver el problema de una eco¬ nom ía cerrada , el Estado de bienestar sólo ha transferido el problema fundamental de la econom ía de mercado y su supervivencia al nivel internacional . La posibilidad de conciliar el capitalismo del bienestar en el nivel interno, con la naturaleza del sistema capitalista interna ¬ cional , se ha vuelto de creciente importancia. La resolución de este dilema básico entre la autonom ía interna y las normas internacionales es esencial para la viabilidad futura de la econom ía capitalista o de mercado. ¿ Cómo se pueden reconciliar estas dos maneras opuestas de organizar los asuntos econ ó micos ? ¿ Cu ál de los dos prevalecerá: el intervencionismo económico nacional o las reglas de la econom ía internacional de mercado ? ¿ Cu á les son las condiciones que promueven la paz y la cooperación entre las econom ías de mer¬ cado ? ¿ Es necesario que exista una potencia dominante o hegem ónica para resolver el conflicto ? Una mirada a los acontecimientos pasados y a las fallas del capitalismo internacional revela que las soluciones temporarias de dicho dilema o las fallas en resolverlo, han sido cru ¬ ciales en la historia reciente. En la década de los años ochenta, el futuro de la econom ía mundial de mercado y la continuidad del modo de producción capitalista dependen de las soluciones puestas en prác tica o no por los Estados Unidos y sus grandes socios económicos. En otro sentido, éste fue el problema planteado por Richard Cooper en su influyente libro The Economics of Interdependence ( La economía de la interdependencia ) ( 1968 ) . Una econom ía mundial cada vez m á s interdependiente requiere, ya un acuerdo internacional tendiente a for¬ mular y reforzar las reglas de una econom ía mundial de mercado abierta y a facilitar el ajuste de diferencias, ya un alto grado de coordi¬ nación de pol í ticas entre los Estados capitalistas. Sin una u otra solu¬ ción , la econom ía de mercado tendería a desintegrarse en graves con¬ flictos nacionalistas en torno del comercio, los arreglos monetarios y las políticas internas de cada país. Con la decadencia relativa del poder norteamericano y de su capacidad o voluntad de manejar la econom ía mundial, este tema se ha vuelto preeminente en la econom ía mundial. Si no hay un aumento en las pol íticas de coordinación o una dismi¬ nució n en la interdependencia econ ó mica entre las econom ías capita ¬ listas l íderes, el sistema , por cierto, puede fragmentarse en Estados en guerra , tal como lo predijo Lenin. Sigue siendo problemática la supervivencia a largo plazo del sistema de mercado o capitalista internacional , al menos seg n lo hemos cono cido desde fines de la Segunda Guerra Mundial. A pesar de que el Estado de bienestar resolvió el problema del capitalismo nacional identificado por Marx, los constantes conflictos entre sociedades capi¬ talistas en tomo del comercio, la inversión extranjera y los asuntos monetarios internacionales del mundo contemporá neo nos recuerdan que el debate entre Lenin y Kautsky sobre la naturaleza del capita lismo internacional sigue siendo relevante. A medida que decaen el poder y el liderazgo norteamericanos debido al funcionamiento de la ley de desarrollo desigual , ¿se agudizará la confrontación y el sistema ¬
¬
¬
econom í a pol í tica / 77
tendientes entrará en colapso pues una nación tras otra siguen pol í ticas contrario , el por , ¿ O ? Lenin a empobrecer-a- mi-vecino ” , seg n esperaba capitalistas los que sostener al ó n raz í a ten Kautsky que se demostrará semejante son demasiado racionales como para permitir que ocurra ? carnicer ía econó mica
CONCLUSIÓ N lleva a tres El aná lisis precedente de las ideolog ías econ ó micas nos de las territorial o global n ó conclusiones. Primero, que la distribuci tecnología , es una la y industria la especial , en ó micas actividades econ ; más allá preocupación central del moderno arte de gobernar el Estadoextranjera n ó inversi , la comercio del acerca cnicas é t de las discusiones conflicto y y los asuntos monetarios , existen ambiciones nacionales en . Segundo, nde ó d y é qu á producir qui n é de acerca se alza la pregunta de las pol í¬ que la divisió n internacional del trabajo es producto tanto los Estados ticas nacionales como de la eficiencia relativa; aunque procurar tener pueden ignorar al mercado y de hecho lo hacen al , esto entra ña ó micas econ actividades de ó n la radicaci influencia en para transformar costos econó micos; el mecanismo de precios opera ó micas inter¬ econ relaciones y las nacional eficiencia la a largo plazo desigual crecimiento al y nacionales. Por fin, debido a tales cambios mantener la tico á problem altamente es , nacionales as de las econom í capitalista; estabilidad inherente al mercado internacional o sistemaerosiona los sistema dicho de mica á din la de misma la naturaleza descansar, cimientos sobre los cuales éste debe en última instancia liderazgo nuevo un encontrar de crucial problema de donde surge el ó mico liberal pol í tico para asegurar la supervivencia de un orden econ
internacional .
Capítulo Tres
LA DINÁMICA DE LA ECONOMÍA POLITICA INTERNACIONAL El sistema de mercado se ha convertido en un factor fundamental en la configuración de la sociedad moderna; la competencia de mercado y el grado de respuesta de los agentes econó micos a los cambios de precios relativos , impulsan a la sociedad a una creciente especialización, una mayor eficiencia y si las predicciones de liberales y marxistas demuestran ser, en última instancia , correctas la eventual unifica¬ ció n económica del globo. Marx observó que el mercado o sistema capitalista era un punto de partida revolucionario en la historia del mundo y también señaló que las culturas tradicionales y las fronteras pol í ticas se derrumbarían a su paso, en la medida en que avanzaba inexorablemente hacia el desarrollo pleno y la integración de las capa¬ cidades productivas del planeta. 1 Aunque el sistema de mercado está, en gran medida, conducido por su propia diná mica interna, el ritmo y la dirección de sus movi¬ mientos sucesivos están profundamente afectados por factores externos. La interacción entre las condiciones del mercado y las del entorno da razón de gran parte de la historia polí tica y económica del mundo moderno. Entre las llamadas variables exógenas que afectan el funcio¬ namiento de los mercados, está n la estructura de la sociedad, el marco pol ítico, tanto en el nivel interno como internacional, y el estado de la teoría científica y del desarrollo tecnológico , todos los cuales consti¬ tuyen constricciones y /o oportunidades que afectan el funcionamiento de los agentes económicos. Sin embargo, el mercado mismo afecta y transforma los factores externos de manera importante; disuelve es¬ tructuras sociales, altera las relaciones políticas y estimula el avance tanto científico como tecnológico. Comprender las diversas maneras en que las fuerzas del mercado y los factores externos se afectan entre s í, es esencial para aprehender la diná mica de la econom ía polí tica internacional.
TEORIAS CONTEMPORANEAS DE LA ECONOM ÍA POLITICA INTERNACIONAL
En los últimos a ños, han ganado influencia tres teorías contemporáneas relativas a la emergencia, expansió n y funcionamiento de la economía política internacional. A la primera, derivada principalmente del libe
-
1 El Manifiesto Comunista es un himno de triunfo al poder productivo y unificador del capitalismo internacional.
79
80 / Roben Gilpin
La dinámica de la econom í a pol í tica internacional / 81
ralismo econ ómico, la llamaremos teoría de la econom ía dual ; enfoca la evolución del mercado como respuesta al deseo universal de incre¬ mentar la eficiencia y llevar al má ximo la riqueza. A la segunda , fuerte¬ mente influenciada por el marxismo, se la identifica mejor como la teor ía del Sistema Mundial Moderno ( SMM ) ; el mercado mundial es básicamente un mecanismo para que las econom ías capitalistas avan¬ zadas exploten a los pa íses menos pero no enteramente asociada al desarrollados. A la tercera , estrecha realismo polí tico , se la conoce como la teor ía de la estabilidad hegemónica ; 2 interpreta el ascenso y el fun ¬ cionamiento de la econom ía internacional moderna sucesivas potencias liberales dominantes. Aunque estasen términos de tradicen entre sí en diversos aspectos particulares , en teorías se con ¬ otros también se las puede considerar complementarias, y juntas configuran un impor¬ tante esclarecimiento de las causas de la diná mica y el funcionamiento de la econom ía pol í tica internacional.
La teor ía de la economí a dual
La teoría de la econom ía dual ( dualismo ) 3 afirma que toda econom ía , sea interna o internacional, debe analizarse en términos de dos sectores relativamente independientes: un sector moderno y progresista , carac¬ terizado por un alto nivel de eficiencia productiva mica, y un sector tradicional caracterizado por un e integración econó¬ modo de producción regresivo y por una autosuficiencia local. teor ía plantea que el proceso de desarrollo económico implica la La incorporación y la trans¬ formación del sector tradicional en un sector moderno, través de la modernización de las estructuras económicas, sociales ya pol íticas. La integración global de los mercados y las instituciones es la consecuen cia de un movimiento inexorable de las fuerzas económicas hacia niveles más altos de eficiencia económica e interdependencia global. El indi¬ vidualismo, la racionalidad económica y el dor desplazan a los valores antiguos y a las comportamiento optimizacostumbres sociales. Desde esta perspectiva, el surgimiento de una economía de mer¬ cado es el resultado natural del desencadenamiento de las fuerzas del mercado. Los seres humanos, en su tendencia a trocar y tra¬ ficar , expandirá n su actividad económica en natural la medida en que se levanten las constricciones y se las oportunidades. Los avances en las comunicaciones y el desarrollen transporte, el desarrollo de institu¬ ciones econ ómicas eficientes y la reducción de los costos operativos ( los costos por hacer negocios ) , han llevado al constante desplazamiento ¬
2 La expresió n la teor ía de la estabilidad hegemónica fue acuñ ada por Robert Keohane ( 1980 ). "Hegemon ía viene de la palabra griega utili¬ para zada referirse al liderazgo pol ítico. En opinión de algunos autores, sin embargo, tiene una connotación peyorativa , por lo que prefieren el t é rmino
liderazgo. 3 Aunque el concepto de la economía dual se remonta a Adam Smith , Hicks ( 1969 ) tiene un excelente planteo actual de la idea.
de las econom ías tradicionales por las modernas. El dualismo consi¬ dera que la moderna econom ía mundial ha evolucionado a través de la expansi ó n global del modo de producció n de mercado y de la incor¬ poració n de nuevas á reas a la econom ía internacional, y no que ha surgido s ú bitamente en el siglo xvi , como consecuencia de un acto de fuerza realizado por los Estados capitalistas europeos. El sector mo¬ derno gradualmente ha desplazado al sector regresivo, en la medida en que cada vez m á s sociedades se han adaptado al modo de organi ¬ zaci ó n econ ómica de mercado. Las fuerzas primordiales involucradas en este proceso han sido fuerzas econ ómicas, organizativas y tecnológicas; incluyen la innovación de productos y de técnicas productivas, la apertura de nuevos mer¬ cados y fuentes de suministro, y nuevas formas de organizar y manejar las actividades econ ó micas ( Schumpeter , 1950 ). La monetarizaci ón de la vida econ ómica , el surgimiento de ciudades y los avances en la comu¬ nicaci ó n y el transporte, del tipo del teléfono y el ferrocarril, han sido de especial importancia. Dichos desarrollos han reducido el costo de las transacciones económicas y, as í, han facilitado la expansión de los mercados individuales, tanto como su integració n en una interdepen¬ dencia econ ómica global en desarrollo. La competencia en el mercado y el mecanismo de precios conducen el proceso de evolución econó¬ mica hacia niveles siempre m ás altos de eficiencia productiva y aumenta de la riqueza. Los agentes ineficientes se ven forzados a ajustar su comportamiento y a innovar, so pena de enfrentar su extinció n econó¬ mica. La resultante expansión de los mercados , la acumulació n de ca¬ pital y otros factores de producción , y la innovación de tecnologías y formas de organización, han llevado al mundo a una carrera de¬ crecimiento económico continuo y de interdependencia global. Aunque este proceso de modernización econ ómica puede resultar afectado, en el corto plazo, por acontecimientos polí ticos y sociales , a largo plazo es ampliamente independiente de dichas influencias externas; básica¬ mente, la creació n del mundo moderno es consecuencia de factores internos al mercado.
La teor í a del Sistema Mundial Moderno
La tesis central del enfoque del Sistema Mundial Moderno ( SMM ) es que la historia y el funcionamiento de la econom ía polí tica interna¬ cional só lo pueden entenderse en t é rminos del Sistema Mundial Mo¬ derno , definido por uno de quienes lo postulan como "una unidad con una sola divisió n del trabajo y m ú ltiples sistemas culturales ( Wallerstein , 1974b , pá g. 390 ) . 4 Cada uno de los t é rminos incluidos en el nombre de esta teoría se refiere a un aspecto crucial de esta con4 Paul Baran ( 1967 ), Emmanuel Wallerstein ( 1974a ) y Andre Gunder Frank ( 1969 ) son tres de los teóricos má s prominentes del Sistema Moderno
Mundial .
1
82 / Robert Gilpin
La dinámica de la economía pol í tica internacional
cepción de la historia internacional. Las modernas relaciones econó¬ micas y polí ticas se consideran fundamentalmente diferentes de sus antecesoras premodernas. El mundo es un todo estructurado ( si bien el término obviamente no incluye a la totalidad del globo ) y constituye la unidad y el nivel de aná lisis apropiado. Por fin , el mundo moderno debe entenderse como un "sistema en el cual todas las diversas partes de la estructura está n relacionadas funcional y necesariamente ; un sis¬ tema adem ás que funciona de acuerdo con un conjunto de leyes econó¬ micas. Quienes postulan la teor ía del Sistema Mundial Moderno afirman que la tarea primordial de los estudiosos de la economía política es analizar los orígenes, la estructura y el funcionamiento de dicho
sistema. A pesar de que los defensores de esta posición no son necesaria¬ mente marxistas y, por cierto, algunos de los que a ella adhieren se desvían del marxismo clásico en numerosos aspectos importantes, la teoría SMM se basa en la concepció n marxista de la realidad social ( Michalet , 1982 ) . Primero, la teor ía acepta la primacía de la esfera económica y de la lucha de clases sobre los conflictos políticos y entre los grupos, como determinantes del comportamiento humano. Sin em ¬ bargo, el marxismo tradicional se centra en la estructura y la lucha de clases dentro de un país, mientras que la teor ía del Sistema Mundial Moderno habla de una jerarquía internacional y de luchas entre Estados y clases econó micas. Segundo, el análisis se centra en el capitalismo como fenómeno global ; sin embargo, mientras el marxismo tradicional considera que la economía internacional genera desarrollo, si bien desigual , y evoluciona hacia la unidad global, la teor ía SMM asume la existencia de un sistema econó mico mundial unificado, compuesto por una jerarquía de Estados donde predomina una clase, los cuales se mantienen unidos a partir de fuerzas económicas y generan subdesa¬ rrollo en toda la periferia dependiente. Por fin , esta econom ía mundial moderna está, para dichos teóricos, caracterizada por contradicciones innatas y funciona segú n leyes deterministas que gobiernan su desa¬ rrollo histórico, sus crisis inevitables y su eventual destrucción. El marxismo tradicional sostiene que la misió n histó rica del capitalismo es desarrollar el mundo, pero los teóricos del SMM afirman que el sistema capitalista mundial conduce al subdesarrollo de los países menos desarrollados. La posición del Sistema Mundial Moderno se basa en la tesis •clásica marxista de que tanto el Estado nació n de los nacionalistas como el mercado de los liberales, son derivaciones de fuerzas econó¬ micas y sociales subyacentes y de mayor importancia. Más que ser agentes independientes o variables , son la consecuencia de una conjun¬ ción de ideas, instituciones y capacidades materiales ( Cox, 1981) . El Estado y el mercado son producto de épocas histó ricas determinadas y est á n firmemente insertados en una matriz social más amplia. Por lo tanto, la tarea de comprender la economía política internacional implica aprehender la naturaleza y la dinámica de esta realidad profunda y básica que es el Sistema Mundial Moderno.
-
/ 83
Aunque los teó ricos disienten entre sí y la teor ía misma está pla¬ gada de inconsistencias, el argumento central es que la economía mun¬ dial tiene un centro dominante y una periferia dependiente, los cuales interact úan y funcionan como un todo integrado. Mientras los dualistas consideran que el centro avanzado y la periferia tradicional están unidos por vínculos débiles, si es que de hecho lo están , en una relación beneficiosa , la teor ía del Sistema Mundial Moderno los considera un todo integrado, de manera que los mismos mecanismos que producen acumulación de capital y desarrollo en el centro, producen subdesarrollo econ ómico y polí tico en la periferia. En contraposición con el é nfasis del dualismo en la tendencia hacia la separació n del centro y la periferia y , en especial, en el aisla¬ miento económico de amplios sectores de la periferia, los teóricos del SMM consideran que el centro y la periferia están estrechamente vincu¬ lados. Los sectores modernos y tradicionales está n relacionados funcio¬ nalmente; a los últimos los retiene su conexión con los primeros. En consecuencia , a la teor ía del dualismo se la considera un mito diseñado para ocultarle al Tercer Mundo la fuente real de su atraso. En palabras de Andre Gunder Frank , las redes comerciales integradas por sectores avanzados y atrasados necesariamente conducen al "desarrollo del sub¬ desarrollo . La periferia es la fuente de la riqueza del centro; la se¬ gunda explota y extrae los recursos de la primera. Según Frank , el
desarrollo y el subdesarrollo econó micos son simplemente las dos caras de una misma moneda: Así, la metrópolis expropia el excedente económico de sus satélites para su propio desarrollo econ ómico. Los satélites continúan sub¬ desarrollados debido a que no tienen acceso a su propio excedente, y como consecuencia de la misma polarización y contradicciones vinculadas a la explotació n , que la metró polis introduce y man¬ tiene en la estructura de la econom ía interna de los satélites ( Frank, 1969, pág. 9 )
.
Según este enfoque, la econom ía internacional funciona para dis¬ torsionar las economías del Tercer Mundo. La división internacional del trabajo impone estructuras estatales y de clase en las economías perif éricas y dependientes, las cuales impiden su desarrollo económico. Se cree que las relaciones externas de la sociedad son más respon¬ sables del subdesarrollo y de la creació n de Estados débiles que los factores internos. Contrariamente a lo que sostiene el modelo econó¬ ícil le mico dual , cuanto m ás progresa la economía mundial, más dif resulta desarrollarse a la periferia y mayor es el esfuerzo revolucio¬ nario necesario para escapar a las fuerzas globales del mercado. ía del SMM ponen el énfasis Los diferentes defensores de la teor en diferentes aspectos, explicaciones y principios de organización. Sin duda, el planteo más sistemá tico e influyente de esta posición es el de Immanuel Wallerstein ( 1974a ). De acuerdo con sus formulaciones, el sistema pluralista de equilibrio-de-poder de Europa Occidental era el
Robert Gilpin
84 /
prerrequisito necesario para la emergencia del Sistema Mundial Mo¬ derno. Hasta el advenimiento del sistema político del Estado-nación en la temprana Europa moderna , el sistema internacional se caracterizaba por sucesivos imperios mundiales . La acumulació n de capital y las inversiones productivas en estos sistemas imperiales premodernos y en estas econom ías dirigidas estaban entorpecidos por la absorción del excedente econ ómico por parte de las burocracias parasitarias. Como el mercado nunca pod ía escapar al control político, el comercio y el capitalismo no pod ían alcanzar su potencial pleno de producción de riqueza y de transformación social. La sustitución de estas econo¬ m ías imperiales premodernas por un sistema de naciones-Estado les permitió a las fuerzas del mercado escapar del control político. El mer¬ cado quedó así libre de desarrollarse y transformar la econom ía mundial de acuerdo con su propia lógica interna. A pesar de que esta teoría del Sistema Mundial Moderno afirma que el sistema estatal pluralista era el prerrequisito primordial para la creación de la econom ía mundial, considera que la interacción entre el comercio y la inversión internacionales es el mecanismo funda¬ mental para perpetuar sus rasgos estructurales. Esta estructura, segú n Wallerstein , est á definida por una sola división mundial del trabajo capitalista . La organización eficiente y global de la producción se carac¬ teriza por una especialización regional en expansión, basada en dife¬ rentes mé todos de control del trabajo. La econom ía mundial es una estructura internacional de Estados desiguales que mantiene la divi¬ sió n internacional del trabajo y es responsable de la acumulación del capital en los Estados capitalistas avanzados y del ciclo de atraso y subdesarrollo en los demás. Los componentes fundamentales de esta divisió n internacional del trabajo son tres estratos de Estados jerá rquicamente ordenados , que se diferencian por la posició n que han podido obtener para sí mismos en el orden rapaz del mercado: el centro, la semiperiferia y la peri¬ feria. Los Estados del centro tienden a especializarse en manufacturas , la periferia queda relegada a la producción de materias primas y la semiperiferia se ubica entre ambas. Se afirma que estos rasgos estruc¬ turales del capitalismo moderno se han mantenido iguales, en lo esencial , a lo largo de los siglos. Al establecer su coincidencia con Paul Baran ( 1967 ) , uno de los primeros exponentes de esta posición , Andre Gunder Frank resume la esencia de esta perspectiva: "El capi¬ talismo, tanto mundial como nacional , es el que ha generado sub¬ desarrollo en el pasado y el que sigue generá ndolo en el presente ( citado en Brewer , 1980 , pág. 158 ) . 5 Se dice que el rasgo más importante que caracteriza a este Sistema Mundial Moderno es que, funcionando como un todo integrado, extrae excedentes económicos y transfiere riqueza de la periferia dependiente a los centros imperiales. Los componentes del sistema, sus relaciones mutuas y sus características internas, tanto sociales como de otro tipo, 5
Brewer ( 1980 ) es un excelente cr ítico de este pensamiento.
La diná mica de la economí a pol í tica internacional / 85
está n determinados por el sistema total. No puede haber nada seme¬ jante al desarrollo nacional con independencia del funcionamiento del sistema mundial ( Wallerstein , 1974 b , pág. 390 ) . Como lo ha obser¬ vado Theda Skocpol : "La nica din á mica definida del sistema capita¬ lista mundial que plantea Wallerstein son los procesos del mercado: el crecimiento comercial , la recesió n mundial y la expansión del co¬ mercio de elementos vitales a nuevas reaiones del alobo ( Skocpol , 1977, pá g. 1078 ) . La siguiente afirmaci ó n capta la naturaleza omnicomprensiva y funcional del sistema:
El sistema mundial capitalista se divide en tres ó rdenes de Estados: aquellos del centro, la semiperiferia y la periferia La diferencia esencial entre ellos es la fuerza de la maquinaria del Estado en diferentes á reas y esto, a su turno, lleva a transferencias de exce¬ dentes de la periferia al centro, lo cual fortalece a n m ás a los Estados del centro. El poder del Estado es el mecanismo central , desde el momento en que "los agentes del mercado intentan "eludir el funcionamiento normal del mercado toda vez que no lleve al má ximo sus beneficios” , volviéndose al Estado nación para alterar los t é rminos de intercambio ( Brewer, 1980, pág. 165 ). 6
.
-
La ubicación original de un Estado en esta inexorable división internacional del trabajo determina si es "duro o "blando . Mien ¬ tras que el primero es capaz de resistir las fuerzas externas del mercado , encauzarlas para su propio beneficio y manejar con eficiencia su propia economía , el segundo es dócil , está a merced de las fuerzas externas del mercado y no puede controlar sus propios asuntos econó¬ micos. Así , los Estados blandos ” y las econom ías dependientes quedan capturados en la trama de fuerzas del mercado, de la cual es muy
dif ícil escapar. 7 En resumen y según Wallerstein, el sistema moderno puesto en fun cionamiento por el capitalismo occidental en los siglos xvi y xvn , no se ha alterado en sus rasgos esenciales a lo largo de los siglos. Es un sistema que tiende a reproducirse a sí mismo, pues el rico se vuelve ¬
-
6 La formulación centro periferia se remonta , por lo menos, a comienzos del siglo xix, con los escritos de Johann Heinrich von Th ü nen ( Giersch , 1984, pág. 107 ) y sigue siendo la idea central de la econom ía regional. Resulta irónico que , aunque en su formulación original el centro desarrolla a la periferia , esta idea haya sido trastrocada por los pensadores radicales con¬ temporáneos. Seg n la mayor ía de estos autores, el centro causa el sub¬ desarrollo de la periferia 7 El concepto de Estados duros y "blandos o "fuertes ” y débiles” es altamente ambiguo y merece un análisis más detallado que el que hasta ahora ha tenido. Creo que la distinción puede llevar a malas interpreta¬ ciones. Krasner ( 1978, cap. 3) , Zolberg ( 1981 ) e Ikenberry ( 1986b ) presentan enfoques contrastantes del tema.
.
La dinámica de la econom í a pol í tica internacional / 87
86 / Robert Gilpin
más rico y el pobre, m ás pobre. A largo plazo, sin embargo, no puede escapar a las leyes inevitables que determinan el derrumbe del modo ía marxista ( Skocpol , de producción capitalista planteadas por la teor 1977, pág. 1078 ). Como se verá , esta concepción de la economía mundial ha influenciado profundamente a muchos países poco desarrollados , determinando sus demandas de un Nuevo Orden Económico Inter¬ nacional. La teorí a de la estabilidad hegemónica
De acuerdo con la teoría de la estabilidad hegem ónica , seg n la planteó inicialmente Charles Kindleberger ( aunque él prefería el t é rmino liderazgo o responsabilidad ) una econom ía mundial abierta y libe¬ ral exige la existencia de una potencia hegemónica o dominante. En palabras de Robert Keohane, la teor ía "sostiene que las estructuras de poder hegem ónicas , dominadas por un solo país, son especialmente propicias para el desarrollo de regímenes internacionales fuertes, cuyas reglas son relativamente precisas y bien obedecidas . . . la decadencia de estructuras de poder hegem ónicas permite predecir una decadencia en el poder de los regí menes econ ómicos internacionales correspondien¬ tes ( Keohane, 1980, pág. 132 ). El poder hegemónico tiene tanta capa¬ cidad como voluntad de establecer y mantener las normas y reglas de un orden económico liberal y, con su decadencia, se debilita en gran medida el orden económico liberal. La palabra clave del pá rrafo precedente es "liberal” ; es decir, que la teoría se relacione con la existencia de una economía internacional basada en los preceptos del mercado libre, como por ejemplo la aper¬ ía no sostiene que una economía tura y la no discriminación. La teor ía incapaz de existir y funcionar en ausencia de la internacional ser hegemonía. Las economías internacionales obviamente siempre han existido de una forma o de otra. Más bien, sostiene que un tipo parti¬ cular de orden económico internacional el liberal no podría florecer y alcanzar su desarrollo pleno, si no fuera en presencia de tal poder hegemónico La mera existencia de un poder hegemónico, sin embargo, no es suficiente para asegurar el desarrollo de una economía internacional liberal. Por añadidura , la hegemonía misma debe estar comprometida con los valores del liberalismo o, para usar el lenguaje de John Ruggie, su proyecto social y su distribución interna del poder deben estar favorablemente dispuestos hacia un orden internacional liberal ( Ruggie , 1982, pág. 382 ). La estructura económica interna de una sociedad hege¬ mónica, así como la de otras sociedades, sin duda es un determinante fundamental de la disposición de los Estados hacia una economía liberal internacional ( Katzenstein, 1976 ) La hegemonía, si no está acompa¬ ñada por un compromiso liberal con la economía de mercado, es más probable que lleve a sistemas imperiales y a la imposición de res
.
.
-
tricciones polí ticas y económicas a las potencias menores, por ejemplo, el actual bloque soviético. Por fin , debe existir una "congruencia del proyecto social ” que sustente el sistema liberal entre las potencias econ ómicas mayores ( Ruggie, 1982 , pág. 384 ). Otros Estados poderosos también deben tener interés en el crecimiento de las relaciones de mercado; el Estado hegem ó nico puede impulsar pero no puede com pelir a otros Estados poderosos a seguir las reglas de una economía mundial abierta Así, deben existir tres prerrequisitos hegemonía , ideología liberal e interés com n para la emergencia y expansió n del sistema liberal de mercado. ( Estas condiciones est á n tratadas con ma¬ yor detalle en Gilpin , 1981, cap. 3.) La hegemon ía o el liderazgo está basada en una creencia general en su legitimidad , al mismo tiempo que está constre ñ ida por la nece¬ sidad de mantenerse; los otros Estados aceptan las reglas del Estado hegemó nico a causa de su prestigio y estatus en el sistema político internacional ( Frohlich , Oppenheimer y Young, 1971 ) . Se requiere un considerable grado de consenso ideológico , o lo que los marxistas llamarían , siguiendo a Antonio Gramsci, hegemonía ideológica ” , para que el pa ís hegemó nico tenga el apoyo necesario de los otros Estados poderosos ( Keohane, 1984a , págs. 44-45 ) . Si los otros Estados comen¬ zaran a considerar las acciones del hegemónico como exclusivamente provechosas para él y contrarias a sus propios intereses políticos y económicos , se debilitaría profundamente el sistema hegemónico. Tam ¬ bién se deterioraría si la ciudadan ía de la potencia hegemónica creyera que los otros Estados la est án enga ñando, o si el costo del liderazgo empieza a exceder los beneficios percibidos. En tales situaciones, los grupos poderosos demuestran cada vez menos inclinació n a subordinar sus intereses a la continuidad de los sistemas. Históricamente, la conjunción de circunstancias favorables para el liderazgo hegem ó nico y la emergencia de una econom ía mundial liberal , solamente se ha dado dos veces. La primera fue la época de la Pax Britannica , que se extendió desde el final de las Guerras Napoleónicas hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial. Con el triunfo político de la clase media , comprometida con la ideología liberal, Gran Bretaña utilizó su influencia para introducir la é poca del libre comercio. El ejemplo del éxito econó mico britá nico, la aceptación general de los ideales liberales entre las potencias econó micas m ás importantes, y los reconocidos beneficios del comercio , impulsaron a los Estados a ne¬ gociar reducciones arancelarias y a abrir sus fronteras al mercado mundial ( Kindleberger , 1978b, cap. 3 ) . A su vez , Estados Unidos toma la delantera en la tarea de promover un orden económico liberal inter¬ nacional a continuació n de la Segunda Guerra Mundial. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ( GATT ) y el Fondo Monetario Internacional ( FMI ) , que abrazaban principios liberales, fue¬ ron establecidos por Estados Unidos y sus aliados. El liderazgo norte¬ americano se aplicó, a continuació n , a la reducción de las barreras comerciales. Durante tales períodos de preeminencia británica y ñor
-
.
-
¡
88 /
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 89
Robert Gilpin
teamericana , se expandieron el mercado internacional y la interdependncia económica global . * Seg n la formuló originariamente Kindleberger y luego la exten¬ dieron y modificaron otros autores y é l mismo, la teor í a de la esta¬ bilidad hegemónica sostiene que una economía de mercado abierta constituye un bien p blico o colectivo ( Olson , 1965 ) . Dicho bien es de tal tipo que su consumo por parte de un individuo , una casa o una firma , no reduce la cantidad disponible para otros consumidores poten ciales ( Kindleberger, 1981 , pág . 243 ) . Un ejemplo singularmente ilus¬ trativo es una ruta o camino. Sin embargo , como un individuo puede consumir la mercader ía o el bien sin pagar por é l , los bienes colec¬ tivos tienden a ser escasos , a menos que los intereses de algún agente lo lleven a asumir una parte desproporcionada de los costos o que exista algún órgano ( el gobierno por ejemplo ) que pueda obligar a los consumidores a pagar por el bien. En el ámbito de las relaciones internacionales, se dice que existen diversos bienes colectivos. Un régimen de intercambio liberal y abierto basado en el principio de no discriminación y reciprocidad incondi¬ cional de la Nación Más Favorecida ( NMF ) es decir , que una con¬ cesi ón arancelaria hecha a un pa í s debe ser extendida a otros , es un ejemplo de tal tipo de bienes colectivos. Otro ejemplo frecuente¬ mente citado es la divisa internacional estable, porque facilita el co¬ mercio , del cual todos pueden beneficiarse . Un tercero y más discutible bien colectivo es proveer la seguridad internacional ( Jervis , 1982 ) . Según se argumenta , los Estados individuales pueden disfrutar de estos bienes colectivos , contribuyan o no al mantenimiento del bien. De acuerdo con la teor ía , el Estado líder o hegemónico tiene la responsabilidad de garantizar la provisión de bienes colectivos, tales como un sistema comercial abierto y una divisa estable. La teor ía supone que un sistema económico liberal no puede sostenerse a sí mismo, sino que , a largo plazo, debe ser mantenido a través de accio¬ nes de la econom ía dominante . Una econom ía mundial abierta está particularmente amenazada por el problema del jinete solitario", por el cual los bribones se benefician de los bienes colectivos, pero se niegan a pagar la cuota proporcional justa para su mantenimiento ( Frey , 1984b , cap . 7 ) . Tambi én , los Estados particulares intentan favo¬ recer sus intereses a expensas de los otros , por ejemplo, explotando ¬
8 Algunos autores identifican a la Holanda del siglo xvn como una po¬ tencia hegemónica , pero no es un caso convincente. Aunque sin duda Holanda era la econom ía líder, no ejerció una influencia sobre el sistema interna¬ cional comparable con la de Gran Bretaña en el siglo xix y la de los Estados Unidos en el xx . Se debe recordar que el siglo xvn fue el punto más alto de la época mercantilista . 9 El té rmino reciprocidad incondicional significa que las concesiones hechas a un miembro del GATT están automá ticamente disponibles para todos los otros miembros . As í , es muy cercano al principio de la NaciónMás- Favorecida . "Reciprocidad condicional ” , por otra parte , significa que las concesiones se hacen solamente en favor de aquellos socios que específica ¬ mente actúan con reciprocidad.
una posici ó n monopó lica . De acuerdo con la teoría de la estabilidad hegemó nica, tales tentaciones a explotar y enga ñar a los otros a menudo tienen má s peso que el argumento liberal de que es innecesario un Estado hegemónico , porque el comercio , por definición , produce bene¬ ficios mutuos . La econom í a hegem ónica , según la teoría de la estabilidad hege¬ m ónica , cumple muchos papeles cruciales para el funcionamiento de la econom ía mundial . Usa su influencia para crear regímenes interna¬ cionales, definidos simplemente como "principios , normas , reglas y pro¬ cedimientos de toma de decisiones , alrededor de los cuales convergen las expectativas del agente en un á rea de temas dado ( Krasner, 1982c , pág . 185 ) . El régimen prescribe comportamientos legí timos y proscribe a los ilegí timos, a fin de limitar el conflicto, asegurar la equidad o facilitar el acuerdo ( Keohane , 1982b , pág. 354 ) . La potencia hegemó¬ nica debe prevenir el engaño y el problema de los "jinetes solitarios , reforzar las reglas de lina econom ía liberal y alentar a otros a com partir el costo de mantener el sistema . El patrón oro del siglo xix y el sistema Bretton Woods de posguerra , son ejemplos notables de un régimen económico en el cual el Estado hegemónico establece y re¬ fuerza las reglas de un régimen de mercado liberal y suprime las ten¬ dencias , siempre presentes , hacia el nacionalismo económico. Como lo señal ó Kindleberger, " para que la econom ía mundial sea estable , necesita un estabilizador , algún pa í s que asuma la tarea de proveer un mercado para hacer circular bienes , un firme , si no contra¬ c íclico , flujo de capitales y un mecanismo de redescuento para producir liquidez cuando el sistema monetario queda paralizado por el pánico” ( Kindleberger , 1981 , pág . 247 ) . El Estado hegemónico también debe evitar que los Estados con poder monopólico exploten a los otros. También debe alentar a Estados que , al menos inicialmente , perderían por el libre comercio a remover sus barreras comerciales ( H . Johnson , 1976 , págs. 17-20 ) . Ademá s , en un mundo de tipos de cambio flexibles y mercados de capital integrados , el Estado hegemónico " tambi én debe manejar, en cierta medida , la estructura de las tasas de comercio exterior y proveer un grado de coordinaci ón de las pol í ticas monetarias internas ( Kindle berger , 1981 , pá g . 247 ) . Si no hubiera ninguna potencia hegemónica para crear y manejar regí menes internacionales , esta teoría sugiere que la econom í a internacional se volverí a inestable , en la medida en que el í an el lugar a las fuerzas del naciona ¬ liberalismo y el comercio libre ceder lismo económico . 10 Por a ñ adidura , el crecimiento y dinamismo de la potencia hege¬ m ónica sirven como ejemplo de los beneficios del sistema de mercado y act an como un motor de crecimiento para el resto del sistema ; sus ¬
¬
10 Keohane ( 1984a ) critica el razonamiento que sostiene que es nece saria una potencia hegemónica para la creación y preservación de una eco nom ía liberal internacional .
¬
¬
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 91
90 / Robert Gilpin
importaciones estimulan el crecimiento de otras econom ías y sus inver¬ siones proveen a los países en desarrollo el financiamiento necesario para su crecimiento. A través del proceso de transferencia tecnológica y difusión del conocimiento, tambi én suministran a las econom ías en desarrollo la destreza tecnológica y t écnica necesaria para su industria ¬ lizació n y desarrollo econ ómico. Dicho papel del Estado hegemó nico en el proceso global de crecimiento econ ómico es el cemento que permite mantener unido al sistema ; cuando este crecimiento declina , aparecen fuerzas centr ífugas que se manifiestan de manera cada vez mayor. 11
Aunque las dos potencias hegemónicas del mundo moderno han sido, a su vez , el Estado militarmente dominante del sistema interna ¬ cional , en gran medida han irradiado su influencia a través del ejercicio del poder econ ómico. La potencia hegemónica, en palabras de Robert Keohane, debe tener control sobre las materias primas, control sobre las fuentes de capital , control sobre los mercados y los costos compe¬ titivos en la producción de bienes altamente valuados ( Keohane, 1984a , pág. 32 ). El Estado hegem ónico est á provisto de los medios de lide¬ razgo sobre otras econom ías , a través del control del capital finan¬ ciero, las tecnolog ías particulares y los recursos naturales. Así, aunque el liderazgo hegemónico beneficia a aquellas econom ías capaces de sacar provecho de un intercambio liberalizado, una econom ía mundial interdependiente también crea vulnerabilidades externas y un nexo de relaciones de poder. Como ha escrito Hirschman ( 1945, pág. 16 ) la esencia del poder econ ó mico, o al menos una forma de él, es su capacidad de interrumpir el intercambio comercial. La suspensió n del comercio, la tecnología o el financiamiento o la amenaza de realizarla , puede ser un poderoso medio de poder sobre otros Estados. La capa¬ cidad del Estado hegem ó nico de ejercer su poder a través del meca¬ nismo de la econom ía internacional de mercado contribuye a su go¬ bierno y manejo de la econom ía internacional de mercado, pero, seg n se se ñalará más adelante, también habilita a la potencia hegemó nica para explotar su posición dominante. 12 El gran tama ño relativo del mercado del Estado hegemónico es una fuente de poder considerable y lo habilita para crear una esfera económica de influencia. 13 La potencia hegemónica puede ganar influen¬ cia sobre otros Estados, al abrir su mercado a los Estados amigos y negarle el acceso a “ los Estados poco amistosos . Aunque la utilidad de las sanciones econ ómicas tiende a ser muy exagerada, son el ejemplo Estoy en deuda con Robert Walker por esta observación. La relació n entre la interdependencia y el poder es compleja. En parte, ello es así porque interdependencia" tiene muchos significados. Cooper ( 1985, pá gs. 1196-1200 ) explora numerosos aspectos de este tema . 13 El concepto de esfera económica de influencia es interesante, peroa n está poco desarrollado. Aparece, por ejemplo, en los escritos de Alfred Marshall. Ver Choucri ( 1980, pá g. 110 ) para una breve discusión del tema. 11
12
m ás alto de dicho poder. 14 Como se discutirá más adelante, Estados Unidos tambié n ha extendido considerablemente su poder hegemónico a través de la expansión ultramarina de sus poderosas empresas multi¬ nacionales. El papel central de la divisa del país hegemó nico en el sistema monetario internacional , lo dota de poder financiero y monetario. Tanto Gran Breta ñ a en el siglo xix como , en mucha mayor medida , los Estados Unidos en el siglo xx han usado para provecho propio el derecho al señoreaje, que es el beneficio que le viene al señor, o potencia sobe¬ rana , de la emisión de dinero" ( Kindleberger , 1981, pá g. 248 ). Los Estados Unidos tambié n han empleado su poder financiero para pre¬ miar a los amigos con el acceso a mercados de capital y para castigar a los enemigos mediante la negativa al acceso. Tambié n, en el caso de los Estados Unidos , las regal ías financieras de la potencia hegemó nica han sido cruciales para su capacidad de mantener su posición domi¬ nante y su prosperidad interna durante los añ os ochenta. La base última del poder económico del Estado hegemó nico es la flexibilidad y movilidad de su economía ( Hawtrey, 1952 ) . A largo plazo, el poder econó mico no es ni la posesión de monopolios particulares y / o de tecnologías, ni la autosuficiencia econ ó mica , sino m ás bien la capacidad de la economía de transformarse a sí misma y responder a los cambios en el entorno económico global, como, por ejemplo, los cambios en los costos comparativos o en los precios. La inflexibilidad de la econom ía brit á nica a fines del siglo xix, en respuesta al ascen¬ so de nuevas potencias industriales, fue una causa importante de su decadencia ( Lewis , 1978 b, pág. 133 ). De igual manera, las dificultades experimentadas por los Estados Unidos durante las últimas décadas del siglo xx para ajustarse a los profundos cambios en la radicació n global de la industria y a la revolución en el precio de la energía, socavaron su poder y su posició n internacional. 15 Aunque se requiere un entorno pol í tico favorable para el desencade¬ namiento y el desarrollo de las fuerzas del mercado, el mercado inter¬ nacional tiende a funcionar de acuerdo con una lógica propia. Según se se ñ aló antes, la competencia econó mica y el mecanismo de precios llevan a la econom ía de mercado hacia niveles a ú n m ás altos de efi¬ ciencia productiva, crecimiento econ ó mico e integración de mercados nacionales. A su tiempo, el mercado produce profundos cambios en la radicació n de las actividades económicas y afecta la redistribución internacional del poder econ ó mico e industrial. El desencadenamiento de las fuerzas del mercado transforma el marco político mismo, socava el poder hegem ó nico y crea un entorno polí tico nuevo al que el mundo, :4 En los últimos a ños se ha escrito mucho sobre las sanciones econó¬ micas y otros temas relacionados. Mi propia versió n acerca de que las sanciones son de escasa utilidad , aparece en Gilpin ( 1984 ) . David Baldwin ( 1985 ) y Hufbauer y Schott ( 1985 ) ofrecen los exámenes recientes más exten¬
sos del tema .
is Kindleberger ( 1962, cap. 7 ) analiza el problema de la transformación econó mica y su importancia para el ajuste al cambio económico.
92
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 93
/ Robert Gilpin
eventualmente , debe adaptarse . Con el cambio inevitable en la distri ¬ bución internacional del poder económico y militar del centro a las naciones en ascenso de la periferia y de otras zonas , la capacidad del Estado hegem ónico de mantener el sistema decrece . El capitalismo y el sistema de mercado , así , tienden a destruir el fundamento pol í tico sobre el cual deberí an , en ltimo término , descansar. Aunque tanto Gran Bretaña como los Estados Unidos aceleraron su decadencia relativa a través de sus propias acciones, el sistema hege¬ mónico es , en última instancia , inestable ( Kindleberger, 1981 , pág. 251 ) . Por razones internas y externas , la potencia hegemónica pierde su vo¬ luntad y su capacidad de manejar el sistema . El consumo interno ( tanto público como privado ) y el costo de defender militarmente el sistema crecen en relaci ón con el ahorro nacional y la inversión productiva , como se ve en el caso de los Estados Unidos ( Oye y otros , 1983 , cap. 1 ) . La potencia hegemónica se agota y se frustra por los "jinetes solitarios" y por el hecho de que sus socios económicos ganan má s del comercio liberalizado que ella misma . Aparecen econom ías más eficientes , dinᬠmicas y competitivas, que socavan la posición internacional de la po¬ tencia hegemónica y el excedente económico que ha financiado los costos de la hegemon ía global ( Gilpin , 1981 ) . A su tiempo , la potencia hegemónica se vuelve menos capaz y dispuesta a manejar y estabilizar el sistema económico . Así , existe una contradicción inherente a la eco¬ nom ía mundial liberal : el funcionamiento del sistema de mercado trans¬ forma la estructura econó mica y difunde el poder , socavando , en conse¬ cuencia , las bases pol í ticas de dicha estructura. Dado el supuesto poder avasallante de la potencia hegemónica . la importante pregunta central acerca de cómo puede ser inevitable la decadencia del Estado hegemónico queda fuera del alcance de este libro. Baste decir que , aunque todas las potencias dominantes deben un d ía declinar , presentan grandes diferencias en su longevidad . Se puede decir que Venecia fue la potencia económica hegemónica del Mediterráneo occidental durante un milenio ; la hegemonía británica duró un siglo y la norteamericana entró en declinación despu és de tres breves décadas . ( Algunas reflexiones sobre estos temas aparecen en Gilpin , 1981 , cap. 4 ) . Como lo sugiere Kindleberger ( en parte haci éndose eco del enfoque de Cooper antes planteado ) , la nueva estabilidad económica requiere , ya una nueva potencia hegemónica , ya un conjunto de reglas aceptadas que los involucren a todos ( incluida la debilitada potencia hegemó¬ nica ) , va una constante coordinación de pol í ticas entre las potencias económicas reinantes ( Kindleberger , 1981 , págs. 251-52 ) . El país hege¬ mónico en decadencia tambi én puede buscar , como ocurrió durante la administraci ón Reagan , refirmar su posición económica y pol í tica domi ¬ nante. Si no se materializa ninguna de tales opciones , el sistema liberal comienza a quebrarse. Aunque ningún resultado es inevitable, la teoría sugiere que la econom ía mundial se caracterizaría cada vez más por conflictos económicos. El alcance de estos conflictos depende de la capacidad del Estado ,
lugar del hegem ónico de ajustarse a su decadencia . A medida que el nuevas en mueve se l deres í los sectores y de mico ó crecimiento econ direcciones , ¿ puede el Estado hegemónico desarrollar nuevas industrias¬ polí competitivas ? ¿ Es capaz de volver a equilibrar sus compromisos ¬ poten las y nico ó hegem Estado el Pueden ticos y su poder econó mico ? ¿ que problemas cias económicas en ascenso cooperar para resolver los ? La inevitablemente implican las grandes transformaciones económicasmico ó respuesta a estas y otras preguntas determina si un orden econ
liberal puede sobrevivir o debe declinar . la Aunque los reg í menes liberales internacionales asociados con ¬ , otros facto erosionarse pueden decadencia en ó nica hegem potencia y res tales como la fuerza de la inercia , la ausencia de alternativas ¬ las poten entre sociales objetivos u comunes intereses de e! residuo 1976 , ( cias dominantes operan para mantener el sistema Krasner , , pág. 342-43 ) . Como afirma Keohane ( 1984a ) con irresistible coherencia ¬ pros comportamiento un inhiben menes reg í las normas de los mismos cripto . Los reg í menes se mantienen más f ácilmente que lo que se , ( crean , en la medida en que los Estados reconocen sus beneficios Haas 1980 ) . En palabras de Kindleberger, "los regí menes se mantienen con m ás facilidad que lo que se establecen , dado que los costos marginales í odos hegemóest á n por debajo de los costos promedio ; cuando los per ómica del país econ vitalidad la de ó n disminuci con la nicos terminan responder a para necesarios l í der , es dif ícil crear nuevos reg í menes nuevos problemas . . . llevó ( ocho a ñ os ) crear y poner en funcionamiento la Organización Mundial de la Salud , a pesar de sus claros beneficios nara todos los pa íses , en el control de la difusión de las enfermedades. Y da trabajo mantener a los reg í menes ; en ausencia de constantes invecciones de atenci ó n y de dinero , a largo plazo tienden a decaer ( Kindleberger , 1986 , pág . 8 ) . Y tanto como es m ás costoso crear que para mantener un régimen , se debe incurrir en considerables costos reg menes í , los alado se ñ lo ha se , como As í . gimen r é tirar abajo un comerciales y monetarios del siglo xix continuaron sobreviviendo largo tiempo después de que la hegemon í a brit á nica comenzó su decadencia , a ra í z del surgimiento de potencias rivales. Con la decadencia relativa del paí s hegemónico en la competencia internacional y en otros aspectos de las capacidades económicas , sin embargo , crece la posibilidad de que ocurra una crisis financiera o ¬ alguna otra calamidad , la cual produzca el dramá tico colapso del sis ¬ po las entre intereses de divergencia una da si se tema , especialmente las y 1929 de tencias principales . Por ejemplo , el pá nico financiero ¬ subsiguientes pol í ticas conflictivas de las grandes potencias destruye ¬ des revivido í an hab que micos ron abiertamente los regímenes econó pu é s de la Primera Guerra Mundial . Aunque una eventualidad similar es altamente improbable en el mundo contemporáneo , uno no debería ¬ suponer que los regímenes creados por el liderazgo hegemónico nor . invulnerables teamericano son de alguna manera ¬ Kindleberger destaca que el papel crucial de la potencia hegemó ruti tarea la en no v crisis la nica consiste en manejar
94
95 La dinámica de la economí a polí tica internacional /
/ Robert Gilpin
naria de mantener el régimen. Para que sobreviva una economía mun¬ dial liberal, la potencia hegemónica tiene que ser capaz y estar dispuesta a responder rá pidamente a las amenazas al sistema. Por ejemplo, como lo ha planteado Kindleberger, la capacidad de Gran Breta ña de ser el que prestaba el ltimo recurso moderó sustancialmente las crisis financieras de 1825, 1836, 1847, 1866 y 1907; en contraposición , su inca¬ pacidad para cumplir este papel de control de la crisis en 1929 y la no disposició n de los Estados Unidos a asumir esta tarea de "prestar el último recurso en la fase de sucesivas quiebras bancadas fueron dos de las causas mayores del colapso del sistema financiero internacional y de la Gran Depresión ( Kindleberger, 1968, págs. 8 9) . En las décadas finales del siglo xx , la econom ía internacional enfrenta los peligros que acompañ an a la relativa decadencia de la hegemonía norteameri¬ cana . El problema de la deuda internacional, el aumento en el pro¬ ían desencadenar una crisis, teccionismo comercial y otros temas podr de la cual tanto los Estados Unidos como sus socios económicos po¬ dr ían f ácilmente perder el control. Semejante falla en el manejo de la crisis podr ía hacer que se derrumbara el orden económico liberal
-
internacional.
LA ECONOMIA POLITICA DEL CAMBIO ESTRUCTURAL ías implica un importante aporte a la din á ¬ Cada una de estas tres teor mica de la economía política internacional. Primero, es obvio que el contexto histó rico enfatizado por la teoría del SMM es crucial en la determinación del cambio económico y politico. Según se ha señalado antes, el sistema de mercado y el del Estado-nación son ambos pro¬ ducto de la sociedad moderna y de profundos cambios en la conciencia humana , la tecnología productiva y las fuerzas sociales. Es igualmente obvio, sin embargo, que los seres humanos siempre se han organizado en lo que Ralf Dahrendorf ( 1959 ) ha llamdo grupos de conflicto , tales como tribus, imperios y ciudades-Estado. En la época moderna, como lo subraya la teoría de la estabilidad hegemónica, las naciones Estado y los conflictos entre ellas son la manifestación m áxima de la naturaleza del hombre como animal político". Lejos de ser meras criaturas sujetas a las fuerzas económicas e históricas, los Estados son agentes independientes en los asuntos económicos y políticos. Debería ser igualmente evidente que el hombre económico y de mercado ha adquirido una realidad independiente. Una vez que el mercado moderno se ha configurado, no puede reducírselo a fuerzas sociológicas. Aunque es cierto, como lo dijo Karl Polanyi, que el im¬ portante papel del mercado y de las leyes económicas en el mundo moderno es el resultado de un conjunto peculiar de circunstancias histó ricas, el mercado, al igual que el Estado moderno, ha llegado a ejercer una poderosa influencia sobre los acontecimientos históricos ( Polanyi, 1957 ). La dinámica de la economía política internacional debe
-
mercado dentro entenderse en términos de la interacción del Estado y el de su escenario histórico más amplio. án des¬ En alguna fecha futura , las modernas ciencias sociales podr ¬ interac la ficamente í cient explicar y cubrir los secretos de la historia las actividades y pol í ticos agentes los , sociales fuerzas las ció n entre ía de la teor económicas. Quizás, como los marxistas y los defensores , el Estado y el mer ¬ igual por plantean Moderno Mundial del Sistema podrá n explicarse cado , tanto como otros aspectos de la vida social, com¬ por medio del funcionamiento de leyes históricas. Pero nuestra ; en primitiva duda sin es nto comportamie propio prensió n de nuestro ¬ perspec , tenemos comprobadas estos temas, más que leyes y teor ías ejemplo histó¬ un lo ó s Con . parciales y percepciones tivas conflictivas Moderno, segú n rico de econom ía mundial dual o de Sistema Mundial , es obviamente ó nicos hegem sistemas , dos y adoptado el punto de vista í as. teor de estas cualquiera imposible aprobar o desaprobar puntos fuertes y los á n discutir , se mente en advertencia esta Con ¬ ías , como medio para explicar y com las debilidades de estas tres "teor estructural cambio del prender el cambio estructural. Mi comprensión , deriva de mi y de la din á mica de la econom ía polí tica internacional evaluación de tales teorías. " de un todo eco¬ Por estructura , aludo simplemente a las partes ¬ íodo de tiempo, aparecen como relativa nó mico que, durante un per , Hartwell en , citado Marshall ( ” otras las mente estables comparadas con ¬ oportu y 1982, pág. 102 ). Dichas estructuras establecen constricciones objetivos. sus lograr intentan agentes los nidades dentro de las cuales poderosas es Una meta central de los Estados y las organizaciones incluyen estructuras Dichas . estructuras las cambiar ellos mismos , la divi¬ propiedad de instituciones sociales, la distribución de derechos , la organi¬ micas ó econ actividades de n ó radicaci y la sión del trabajo que gobiernan zación de mercados particulares y las normas o regímenes " se define estructural " cambio rmino é t El . micos ó los asuntos econ fundamentales. como la alteració n de estas instituciones y relaciones teor ías de la tres estas de es contribucion las , son , entonces ¿ Cu áles la natura¬ de n ó comprensi , nuestra a econom ía polí tica internacional leza de las estructuras y el cambio estructural ? te el La teoría liberal de la econom ía dual subraya correctamen univer¬ te aparentemen deseo del y propio s é inter del papel importante conductoras en sal de llevar al máximo las ganancias, como fuerzas el motivo subya¬ sea cual . Sea mundial a í econom la de ó n evoluci la , la emulación, cente, ya la voracidad o, como especulaba Adam Smith s se presen oportunidade cuando se levantan las constricciones y las econó¬ intercambio el en e comprometers buscan tan , los seres humanos es traficar y " comerciar mico. La consecuencia de esta tendencia a ón creaci eventual y la tradicionales modalidades de las n ó la segura erosi de econom ías modernizadas. precios juegan Por a ñ adidura , los precios relativos y los cambios de ítica interna¬ pol a í econom la de á un poderoso papel en la din mica , cualquier economista cional. En el mundo de precios y cantidades del ¬
La dinámica de la
96 / Robert Gilpin
cambio en la oferta o la demanda económica o la innovación de pro¬ ductos y procesos productivos genera respuestas en todo el sistema ( Nelson y Winter, 1982 ) . Por ejemplo, el profundo efecto del creciente aumento en el precio de la energ ía mundial en los asuntos econó micos y políticos internacionales durante los a ños setenta fue un excelente ejemplo de la influencia que tiene un cambio de precio. El mercado, sin duda , tiene importancia en la determinació n de la estructura y la diná mica de la economía pol í tica internacional Otro punto fuerte de esta teor ía es el papel central que le acuerda a los avances tecnol ógicos en la evolució n de la econom ía política internacional. El mejoramiento de las comunicaciones y el transporte, lo cual reduce el costo de los negocios, ha alentado la integración de mercados antes aislados , en una interdependencia global en expansión . Desde la innovación que significaron los barcos que atravesaban el océano, hasta los sistemas contempor á neos de procesamiento de datos , los avances tecnológicos han sido una fuerza casi inexorable para unir la econom ía mundial. El m é todo de la está tica comparativa de los economistas, sin em ¬
.
bargo, es muy limitado como herramienta para entender el cambio estructural. Carece de todo medio de predecir y explicar los cambios en la oferta o la demanda que modifican los precios relativos. Los economistas también carecen de una explicación del cambio tecnoló¬ gico, y no pueden analizar de manera sistemá tica los efectos a largo plazo de tales cambios e innovaciones en los asuntos económicos, polí¬ ticos y sociales. La teor ía económica trata como exógeno y tiende a ignorar el marco institucional, político e histó rico es decir, las ideolo¬ gías reinantes y los factores tecnológicos dentro del cual el meca¬ nismo de precios produce sus efectos. Así, la teor ía económica dual tiende a desestimar el entorno polí tico y social que influye y encauza la evolución del mercado. El problema básico es que los economistas carecen de una teor ía del cambio econ ómico. En palabras de Walter Rostow, los conjuntos más vitales y mejor articulados del pensamiento económico moderno se han desarrollado dentro de presupuestos marshallianos de corto alcance ; es decir , que se considera que el marco social y polí tico de la econom ía , el estado de las artes y los niveles de capacidad fija son algo dado y, por lo general , fijo ( citado en R . Cameron , 1982, pág. 29 ) . El presupuesto básico de sus estudios es la existencia del equilibrio y, como lo ha dicho un autor, la historia nunca lo es del equi librio ( Hartwell , 1982 , pág. 92 ) . Por lo general , los economistas no se interesan en el cambio estructural ni cuentan con el aparato analítico para explorarlo en ninguno de sus niveles. 16 El é nfasis de la teoría del Sistema Mundial Moderno en "la estruc¬ tura hist ó rica de la econom ía pol í tica mundial , también hace una valiosa contribució n a nuestra comprensió n de la diná mica de la eco¬
16 North ( 1981 ) y Northrop ( 1947 ) presentan evaluaciones contrarias de la posibilidad de desarrollar una teoría económica del cambio estructural.
economí a
pol í tica internacional
/ 97
nom ía pol í tica internacional ( Tooze , 1984, p á g. 13 ) . El planteo de ideas, tecnologías y fuerzas sociales dentro de las cuales funcionan el Estado y el mercado crea oportunidades y constricciones en el comportamiento pol í tico y econó mico. El Estado no podr ía existir , de hecho, sin la ideolog ía nacionalista que lo sustenta ; tampoco podr ía sobrevivir el mercado sin el liberalismo. Esta teoría , sin embargo, est á resquebra jada por su determinismo econ ó mico y su concepció n estatista de la econom ía pol í tica internacional. De acuerdo con esta teor ía , la econom ía polí tica internacional debe ser entendida como una estructura integrada por un centro y una peri¬ feria. El nexo primordial de este sistema es la divisió n jerá rquica del trabajo en el nivel internacional , lo cual determina el lugar que ocupa una sociedad en el sistema. La estructura de la economía mundial es responsable, tanto de las relaciones externas, como de las caracterís¬ ticas internas de las sociedades individuales. La estructura esencial del Sistema Mundial Moderno, afirma esta teor ía , fue puesta en funciona ¬ miento en el siglo xvi y, en lo fundamental , no ha sufrido alteraciones a lo largo de los tres siglos siguientes. El argumento de que el sistema estatal europeo pluralista era una condició n necesaria para el surgimiento de una economía de mercado, es un aporte importante. 17 Todos los Estados tienen una poderosa disposició n a intentar tener control sobre las actividades econó micas, y a ponerlas al servicio de sus fines. Las condiciones suficientes para el surgimiento de una econom ía mundial de mercado, sin embargo, eran los desarrollos económicos, institucionales y tecnológicos subra yados por los teó ricos de la econom ía dual. No se puede, por ejemplo, reducir el desarrollo y subsiguiente evolució n de la ciencia, que ha transformado tan profundamente el mundo moderno, a las proposicio nes postuladas por los defensores de la teoría del SMM. Tampoco se puede dar razón de la din á mica del sistema internacional , como tiende a hacerlo esta postura , exclusivamente en términos de evolución de las fuerzas del mercado. Aunque el argumento de la teor ía del SMM acerca de que la eco¬ nom ía mundial deber ía entenderse en t é rminos jerá rquicos y estructu¬ rales es un correctivo necesario para el é nfasis de los teó ricos de la econom ía dual en un mercado igualitario y desagregado, yerra en mu¬ chos puntos importantes. Primero, si bien la estructura económica influye significativamente en las pol í ticas de los Estados poderosos, es igualmente influenciada por ellos. Segundo , el nexo entre los Estados es primordialmente pol í tico y estratégico m á s que econó mico, y las relaciones pol í ticas proveen el marco para las actividades econó micas. ¬
¬
¬
17 El primer autor en plantear que era necesario un sistema estatal plural í stico para el surgimiento de una econom ía global de mercado parece haber sido Jean Baechler ( 1971 ) y no Wallerstein ( 1974a ) . Mientras que el ltimo empleó esta idea en una cr í tica radical del capitalismo, el acerca miento del primero es una fuerte defensa de dicho sistema. Como se señala en diversas partes de este libro, los autores de econom ía pol í tica a menudo emplean las mismas ideas bá sicas para justificar posiciones intelectuales y pol í ticas muy diferentes. ¬
98 / Robert Gilpin
<
Tercero, el hecho de que un Estado sea "blando o duro por ejem ¬ plo, Argentina y Japó n , respectivamente está básicamente en funció n de factores sociales y polí ticos internos. Cuarto, como lo han probado ahora los japoneses y antes los alemanes, más que nada es la natura¬ leza de la sociedad y sus polí ticas lo que determina su posición en la divisió n internacional del trabajo. Quinto, la estructura del mercado internacional ha cambiado de manera dramá tica a lo largo de los lti¬ mos siglos, debido a la evolució n de la divisió n internacional del tra¬ bajo y la cambiante posició n de las econom ías en el sistema. El argumento de que la estructura de la econom ía mundial ha sido est á tica , est á radicalmente errado. La econom ía de mercado , como Marx lo se ñ aló, desarrolla el mundo. Es un sistema en evolución que, a lo largo del tiempo, ha incorporado m ás y m ás porciones del mundo. Los imperios coloniales del temprano per íodo moderno incorporaban una muy pequeña fracción de Asia , África y el Nuevo Mundo, en el así llamado Sistema Mundial Moderno; el segmento mayor de la peri¬ feria , correspondiente a las economías tradicionales del mundo, como lo se ñ alan acertadamente los partidarios de la tesis de la econom ía dual , quedaba fuera de dicho sistema. De hecho, hasta fines del siglo xix , Europa sigui ó siendo relativamente autosuficiente en alimentos y materias primas. Podía alimentarse a sí misma y poseía la mayoría de las materias primas industriales que necesitaba , especialmente carbón y hierro ( Dillard , 1967 ). Sólo en la segunda fase de la Revolución Industrial y al producirse el gran crecimiento de población a fines del siglo, el centro europeo tuvo necesidad de importar mercaderías; éstas ven ían , sin embargo, principalmente de las tierras ltimamente esta¬ blecidas en las zonas templadas y de unos pocos enclaves tropicales incorporados al sistema ( Lewis, 1978a ) . Lo que los teóricos del SMM llaman la periferia se mantuvo al margen hasta hace bastante poco. En realidad , el sistema mundial moderno en su forma presente no tuvo verdadera existencia hasta las décadas inmediatamente anteriores a la Primera Guerra Mundial, cuando surgieron las economías indus¬ triales dominantes. Los mismos países que eran importantes antes de la Primera Guerra Mundial segu ían siendo las econom ías centrales en el período posterior a 1945. La mayoría de las tierras que Wallerstein y otros m á s tarde asignarían a la periferia, habían sido en gran medida ignoradas por comerciantes e inversores hasta poco tiempo antes ( excep¬ to en lo relativo a esclavos y metales preciosos ). La contemporánea división internacional del trabajo, entre un centro industrializado en el Norte y la periferia no industrializada al Sur, de hecho tomó forma en las d écadas finales del siglo pasado. Como lo demostró Arthur Lewis ( 1978a ) , el sistema mundial moderno tiene menos de cien a ños de antigü edad. Contrariamente a lo que sostienen los teó ricos del SMM, el sistema mundial moderno fue más la consecuencia del desarrollo del Norte que la causa de su desarrollo. El rá pido desarrollo del centro y su nece¬ sidad de alimentos y materias primas fue lo que condujo a la inte¬ gració n de la periferia dentro del sistema y al subsiguiente crecimiento
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 99
de aquellas econom ías perif é ricas que pudieron sacar ventaja de este hecho. Como ha dicho un economista marxista , las modernas econom ías capitalistas no han dependido de la explotación de la periferia para su desarrollo, y su crecimiento obedeció a la conquista de la eficiencia interna ( Brewer , 1980 , pá gs. 170-71 ) . El centro norteño ha servido como un motor de crecimiento para el sur a lo largo de toda esta historia. La econom ía mundial tiende m ás a difundir que a concentrar la riqueza. Aunque es acertado ver la econom ía mundial como una estructura jerá rquica o sistema compuesto por un centro y una periferia , deber ía advertirse que la ubicació n geográ fica del centro y la distribución global de las actividades econó micas han cambiado continuamente a lo largo de los tres ú ltimos siglos , desde el Mediterráneo hacia el Atlántico Norte y, en nuestra é poca , hacia el Pacífico. El surgimiento de nuevas potencias industriales en Asia y Latinoam é rica está transformando la división internacional del trabajo y ha derivado en profundos cambios en el liderazgo y la naturaleza de la econom ía polí tica internacional. 18 Lograr una mejor comprensión de las causas y consecuencias de este proceso din á mico es un desaf ío fundamental. Uno de los puntos fuertes de la teoría de la estabilidad hegemó nica es que se centra en el papel del sistema de naciones Estado y en el de las relaciones polí ticas internacionales en la organizació n y ma ¬ nejo de la econom ía mundial. Aunque la teoría del SMM sin duda acierta al afirmar que el Estado-nació n moderno es, en última instancia , pro¬ ducto de fuerzas hist ó ricas , el Estado-nación y sus acciones no pueden simplemente reducirse a fuerzas económicas. Una vez que existe, el Estado-nació n se comporta de acuerdo con la lógica del sistema estatal competitivo. La teor ía de la estabilidad hegem ó nica comienza por reconocer la naturaleza intensamente competitiva de las relaciones internacionales. El moderno Estado-nació n es , primero y ante todo, una má quina de hacer la guerra , producto de las exigencias de supervivencia grupales en el estado general de anarqu ía internacional. La seguridad y los intereses pol í ticos de los Estados son primordiales y determinan el contexto internacional dentro del cual las fuerzas econ ó micas deben operar. La expansió n del mercado y su éxito en integrar la vida econó ¬ mica moderna no podr ían haberse dado sin el entorno pol í tico favo¬ rable provisto por el poder hegemó nico liberal. Desde que Kindleberger originariamente la formuló, la teor ía de la estabilidad hegem ó nica ha estado sujeta a intensas cr íticas, algunas de las cuales eran acertadas y revelaron sus limitaciones. Otras , sin embargo, han malinterpretado groseramente la teor ía. Hay confusió n acerca de su naturaleza , su contenido concreto y, especialmente, acerca de la significación de la decadencia hegemónica para la continuidad de un régimen liberal internacional. Mi postura es la siguiente. Robert Keohane acu ñó originariamente el t é rmino " teor ía de la
-
-
18 Braudel ( 1979 ) desarrolla este importante tema del lugar cambiante del centro de la econom ía pol í tica internacional.
100 / Robert Gilpin
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 101
estabilidad hegem ó nica para referirse a las ideas de un grupo bastante variado de estudiosos acerca de las relaciones entre una econom ía domi¬ nante y el sistema liberal internacional ( Keohane, 1980 ) . Por desgracia , esta expresió n implicaba una teoría mucho más unificada, sistemá tica y determinista que lo que pretend ían sus defensores; por ello, muchos de sus subsiguientes detractores se confundieron f ácilmente. ( Es significativo que al mismo Keohane, uno de los crí ticos de la teor ía, se lo identifique como uno de sus más importantes partidarios. ) La teor ía de la estabilidad hegem ónica en su forma m ás simple sostiene que la existencia de una potencia liberal hegem ónica o domi nante es condició n necesaria aunque no suficiente para el desarrollo pleno de una economía mundial de mercado. Contrariamente a la carac¬ terización abiertamente simplista que hacen algunos cr í ticos de la teor ía , a la que tildan de determinista , ésta sostiene que la estructura política hegem ó nica es permisiva , pero no determina ni la naturaleza de las políticas comerciales ni el contenido de las transacciones econó¬ micas ( Gilpin , 1981, págs. 129-30 ) . La política comercial está primor¬ dialmente determinada por coaliciones e intereses internos , o por lo que Ruggie ha llamado proyecto social ” ( 1982, págs. 382, 404 ) , y las transacciones económicas principalmente por variables económicas. Así, aunque un sistema pluralista y no hegem ó nico como el de los siglos xvn y xviii obviamente facilita el crecimiento del mercado mundial , debido a la ausencia de un pa ís hegemónico tendieron a predominar la competencia mercantilista y las pol í ticas nacionalistas. Sólo después de las guerras napoleónicas y de la emergencia de Gran Bretaña como potencia hegem ó nica liberal , el mundo entró en la era liberal del co mercio libre. Hay diversas versiones de la teoría de la estabilidad hegem ónica , que difieren de manera importante entre sí. Mi propio punto de vista ha variado, en respuesta a las crí ticas de otros estudiosos y a mis propias reflexiones sobre el tema. Aunque no es posible examinar aquí todos los problemas suscitados por la teor íticas ía misma y por las cr a ella, es preciso examinar varios aspectos importantes para el planteo del presente libro. Un tema es si es posible referirse a bienes colectivos internacio¬ nales ” o si se trata simplemente de bienes privados que adoptan la m áscara de bienes pú blicos. Algunos sostienen que los regí menes co¬ merciales y monetarios no son verdaderos bienes colectivos, porque el n mero de beneficiarios es muy pequeño. La definición de un bien pú blico entra ñ a las ideas de indivisibilidad y no apropiabilidad . Algunos crí ticos afirman que los bienes colectivos internacionales no pueden cumplir con estos dos requerimientos ( es decir , "indivisibili¬ dad , por lo cual el consumo del bien por parte de uno no impide su consumo por otro, y "no apropiabilidad ” , por la cual no se le puede negar a nadie acceso al bien ) . Los mismos cr íticos apuntan que se pueden violar f ácilmente ambos requerimientos si, por ejemplo, el con ¬ sumo del bien por parte de un agente impide su consumo por parte de otro y si se les puede negar acceso al bien a agentes particulares. ¬
¬
¡
>
¬
Adem á s , algunos destacan que los agentes internacionales pueden pro¬ veerse del bien , y de hecho lo hacen , a través de convenios , cooperació n
mutua y el castigo de los estafadores. Por lo tanto, algunos autores afirman que el modelo apropiado para la econom ía internacional es aquel del Dilema del Prisionero o del problema de la acció n colec¬ tiva , seg ú n el cual las naciones individuales cooperan y negocian para alcanzar sus objetivos econ ó micos ( Conybeare , 1985 ) . Estas cr í ticas tienen valor y debilitan aquella concepci ó n de que los bienes colectivos internacionales existen sólo en relació n con un dis n ú mero de beneficiarios es lo suficientemente peque ñ o al menos entre las econom ías m á s importantes como para facilitar la coopera¬ ción y capacitarlos para proveerse a sí mismos; debe se ñalarse, sin embargo, que el n ú mero de Estados ha aumentado y que como el poder, en las ú ltimas d écadas , se ha movido hacia el Japón y los pa íses menos desarrollados , se ha vuelto más dif ícil mantener la coope¬ ració n comercial y monetaria y se ha empeorado el problema del jinete solitario. Tambié n es cierto que actualmente hay muy pocos bienes colectivos puros en el á mbito internacional. Casi todos los así llamados bienes colectivos internacionales, existen sólo en relación con un dis¬ trito particular ; un camino, que es el ejemplo clásico de bien colectivo, sólo es accesible, de hecho, para aquellos individuos que han sido admitidos en el pa ís. Los ricos son los que m á s se benefician de la polic ía , pero los pobres también pueden beneficiarse. De igual manera , el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio ( GATT ) y el Fondo Monetario Internacional ( FMI ) son bienes polí ticos sólo para sus miem¬ bros , pero una guerra comercial o un sistema monetario inestable per¬ judicar ían a todos. Inclusive la Unión Soviética puede sacar provecho, y lo hace, de un sistema monetario internacional estable. Otros crí ticos sostienen que el Estado hegem ónico puede explotar su posició n y se dice que la teor ía de la estabilidad hegemónica tiene en sí misma un contenido normativo. Puede utilizá rsela para defender el papel del Estado hegem ó nico, no sólo como necesario sino como beneficioso ( Snidal , 1985, pág. 582 ) . Es decir que estos cr íticos afirman que la teor ía puede utilizarse y de hecho se la utliza , para apoyar y darle base racional al imperialismo norteamericano y a su dominación sobre otros pa íses. Los defensores de la teoría de la estabilidad hegem ó¬ nica , sin embargo , son plenamente conscientes de que el país hege m ónico puede explotar esta postura para sus propios fines naciona¬ listas. Kindleberger mismo ha sido uno de los cr íticos m ás severos del comportamiento econ ó mico norteamericano de los ú ltimos a ños y yo secundo estas cr í ticas. 19 ¬
¬
19 Los norteamericanos tienden a sostener que Estados Unidos hizo concesiones econó micas para conseguir objetivos pol í ticos; los europeos occidentales m á s a menudo adoptan la perspectiva opuesta. Muchos creen, por ejemplo, que Estados Unidos explot ó sus monopolios tecnológicos de posguerra. A pesar de que existe cierta base para la posición europea , sin duda a Estados Unidos sus aliados no le permitieron sacar m ás ventaja que la que sacó de su posició n econ ómica dominante.
102 /
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 103
Robert Gilpin
Mi posició n es que es necesario un Estado hegem ónico para la existencia de una econom ía liberal internacional. En cuanto a si seme¬ jante econom ía se concibe como un bien colectivo o un bien privado compartido por un grupo particular de Estados, la experiencia histó rica sugiere que, en ausencia de una potencia liberal dominante, ha sido extremadamente dif ícil alcanzar o sostener una cooperación económica internacional , y la norma ha sido el conflicto. Como ha escrito John Condliffe ( 1950 , pág. 219 ) refirié ndose al sistema liberal del siglo xix: El liderazgo para establecer la regla en vigor está . . . y siempre estará , en manos de las grandes naciones comerciales El poder y los intereses brit á nicos intentaron mantener una econom ía mundial abierta e inte¬ grada durante gran parte del siglo , pero a medida que el poder britᬠnico menguó, tambi é n lo hizo el destino de la econom ía mundial liberal. Con el estallido de la Primera Guerra Mundial, se derrumbó la econom ía mundial liberal . A continuación de la guerra, los esfuerzos por revivir el sistema liberal fracasaron , pues se extendieron el nacio¬ nalismo económico , las pol í ticas de empobrecer-a-mi vecino y las rivalidades imperialistas. Nuevamente el proteccionismo y el naciona¬ lismo econó mico est á n amenazando el orden econó mico liberal inter nacional , a ra í z de la decadencia relativa del poder norteamericano. Es v álido reconocer las motivaciones que puede tener el Estado hegemónico para crear y sostener una economía liberal internacional. Los partidarios de la teor ía proponen motivos que van desde el cosmo¬ politismo hasta el egoísmo esclarecido ( Krasner, 1982a, págs. 198 99 ) . Por ejemplo, mientras Kindleberger tiende a considerar al Estado hege¬ m ó nico movido por metas econó micas cosmopolitas, personalmente creo que los Estados Unidos han estado más impulsados por un egoísmo esclarecido y por objetivos de seguridad. Estados Unidos ha asumido las responsabilidades del liderazgo porque ha estado en su interés eco¬ n ó mico, pol í tico e inclusive ideológico hacerlo, o, al menos , ha cre ído que tal era el caso. Para asegurar estos intereses a largo plazo, Estados Unidos ha estado dispuesto a pagar los costos adicionales y a corto plazo que implica mantener el sistema econ ó mico y pol í tico inter¬ nacional. Sin embargo, debido al problema del jinete solitario, la potencia hegem ó nica tiende a pagar mucho m ás que lo que le corresponde para mantener el bien p blico a largo plazo ( Olson y Zeckhauser, 1966 ). Por a ñ adidura , los beneficios econó micos de otros Estados pueden ser desproporcionadamente favorables , debido al mayor tama ñ o del mer ¬ en cado del Estado hegemó nico. El pa ís hegemónico como totalidad contraste con los intereses particulares puede perder, desde el punto de vista económico, al abrirse su mercado ( Conybeare, 1985, pá g. 74 ) . Por cierto , durante gran parte del per íodo de posguerra , Estados Unidos ha creado y mantenido una econom ía internacional ventajosa , quizás desproporcionadamente ventajosa , para otros pa íses. La potencia hegem ó nica , sin embargo, tiene la posibilidad y puede querer explotar su posición para que ésta ejerza poder a fin de pro¬ ducir un resultado m ás favorable para s í , que si dicho poder no se
.
-
¬
-
hubiera ejercido ( Kindleberger, 1981, pá g. 245 ) . Puede volverse coerci¬ tiva e intentar mejorar su propia posició n , utilizando aranceles ó pti¬ mos , manipulando las divisas y otras interferencias en las relaciones econ ó micas ( Young , 1982 ) . Como ha dicho John Conybeare: La pri¬ mera y mejor pol í tica de la potencia hegem ó nica es aplicar ó ptimas restricciones comerciales ” y a partir de ello mejorar sus t é rminos de intercambio ( Conybeare , 1985, pá g. 74 ). Este argumento asume que la m ás alta prioridad de la potencia hegem ó nica es llevar al m áximo la ganancia econ ó mica. Las posibilidades de represalias y los efectos negativos en las relaciones con los Estados amigos y con los aliados pol í ticos, as í como el compromiso ideológico con el liberalismo, inhiben a la potencia hegemónica de utilizar esta estrategia. Sin embargo, el Estado hegem ó nico se ve cada vez m ás tentado de sacar ventaja de su posició n en la medida en que su poder declina , como ocurrió con Estados Unidos en los a ños ochenta. A lo largo de la mayor parte del siglo xix , los brit á nicos eligieron el autocontrol e inclusive actuaron muchas veces en contra de sus propios intereses econ ó micos. Por cierto, hasta podr ía decirse que los brit á nicos estaban excesivamente atados por su ideología liberal y, en ían haber tomado ciertas consecuencia , sufrieron econ ó micamente . Podr medidas intervencionistas para detener, o al menos demorar, su deca¬ dencia econó mica ( Stein , 1984 ). Solamente en la década de los a ños treinta , y en respuesta a la Gran Depresión , empezaron a subordinar su internacionalismo liberal a metas m ás estrechamente nacionalistas. Cuando Estados Unidos lanzó el sistema Bretton Woods de tipos de cambio fijo, implemento el Plan Marshall y se puso a la cabeza de las negociaciones del GATT sobre liberalización del comercio, actuó con egoísmo esclarecido. Estados Unidos , al igual que otros pa íses, obtuvo provecho de la apertura de las barreras tanto comerciales como econ ó micas en general. Al menos hacia mediados de 1960 y tras la implementaci ó n de la Ronda Kennedy de reducció n de aranceles , Esta ¬ dos Unidos sin duda obtuvo un provecho sustancial de la liberalización , debido a sus monopolios tecnológicos y a su posició n fuertemente com¬ petitiva en los mercados mundiales. Al mismo tiempo, debemos recor¬ dar que, durante la mayor ía del per íodo de posguerra , y en favor de la solidaridad debida a sus aliados, Estados Unidos toleró la discrimi¬ nación de sus exportaciones por parte de los pa íses europeos y del Japó n. Estados Unidos ten ía motivos ideológicos , pol í ticos y estrat égicos para tender hacia una econom ía liberal mundial ; deseaba promover sus valores en el extranjero, crear un orden internacional seguro y fortale¬ cer sus v í nculos polí ticos con sus aliados. Durante las dos décadas pos¬ teriores a la Segunda Guerra Mundial , Estados Unidos, en gran medida por razones pol í ticas y de seguridad , subordinó muchos de sus intereses econ ó micos estrechos al bienestar econ ó mico de sus socios internacio¬ nales. Con ciertas excepciones notables , tales como el bloqueo econ ó¬ mico al bloque sovi ético y el pedido de que se le diera trato nacional a las empresas multinacionales norteamericanas , en los primeros a ñ os
104 / Robert Gilpin
sa
de la posguerra Estados Unidos eludió la tentació n de ejercer su poder pol ítico y econó mico con fines nacionalistas. Por cierto, Estados Uni¬ dos creó una economía internacional de la cual otros países pudieron sacar pleno provecho. Hacia fines de los a ños sesenta , sin embargo, Estados Unidos em ¬ pezó a seguir políticas económicas más centradas en sí mismo y que fueron denunciadas cada vez con mayor é nfasis por sus cr í ticos ( Stran¬ ge, 1985c , pág. 256 ). A partir de la escalada de la Guerra de Vietnam y siguiendo con la administración Reagan , con su masivo déficit pre¬ supuestario, Estados Unidos explot ó su posició n hegem ó nica de manera tal que desencadenó las fuerzas inflacionarias y contribuyó a la inestabilidad econó mica global. Aunque a otros países, por cierto, se los puede acusar de un comportamiento igualmente centrado en el pro¬ pio beneficio, la hegemonía norteamericana socavó su propia legitimi ¬ dad y la aceptació n de sus reglas cuando falló en cumplir con lo que los otros consideraban sus responsabilidades de liderazgo. En los a ñ os ochenta , Estados Unidos estaba practicando el proteccionismo, la macroeconom ía y otras pol í ticas que pueden identificarse como propias de lo que Conybeare ha llamado una potencia hegem ónica depreda ¬ dora ( Conybeare , 1985, pá g. 406 ) . Con su decadencia relativa , Estados Unidos comenzó a transformarse , de una hegemon ía benevolente, en otra depredadora , cambio que se discutirá en el Capí tulo Diez. Aunque el sistema hegem ó nico provee algunos bienes colectivos para algunos Estados , también tiene caracter ísticas propias del clásico modelo del Dilema del Prisionero; es decir , si bien los Estados pueden tener un incentivo para cooperar , también lo tienen para enga ñ ar y así incrementar sus beneficios relativos ( Conybeare , 1984 ) . A medida que la potencia hegemónica declina, estos elementos conflictivos latentes pasan cada vez m ás a primer plano ; cuando esto ocurre, el modelo del Dilema del Prisionero se vuelve una descripción m ás adecuada del sis tema, que el modelo de los bienes colectivos. Las controversias surgen en torno de si una nació n puede tener acceso a los mercados extran jeros sin otorgar reciprocidad o si puede seguir pol í ticas macroecon ómicas que ponen a otros pa íses en desventaja . El bilateralismo, las polí ticas discriminatorias y el nacionalismo econó mico empiezan a suplantar al liberalismo. Quizás el aspecto más malinterpretado y controvertido de la teoría de la estabilidad hegem ó nica , sea la significació n de la decadencia del país hegemó nico para la persistencia en la apertura de la economía internacional. La teor ía no es, como la acusan sus críticos, determinis ta. Lo que dice acerca de la apertura y el cierre es: " Una distribució n hegemónica del poder económico potencial tiende a dar como resultado una estructura comercial abierta ( Krasner, 1976, pág. 318 ) y " la ten ¬ dencia hacia la ruptura o fragmentaci ó n del sistema aumenta en gran medida con la decadencia relativa del [ Estado hegemónico] ( Gilpin , 1975, pág. 73 ) . Obviamente, esto no impide la continuació n de la coope ¬ raci ó n internacional en un per íodo "poshegemon ía ( para utilizar la expresió n de Keohane [ 1984 a ] ) , siempre que los intereses y las inten ¬
¬
¬
¬
¬
dinámica de la economí a pol í tica internacional / 105
ciones sociales de las principales potencias económicas sean congruentes ( Ruggie, 1982, pá g. 384 ) . La teoría no dice que la cooperación interna¬ cional sea imposible en ausencia de la hegemon ía. Para citar a Kindleberger , autor de la teor ía , algunos pa íses pueden "asumir la tarea de hacerse cargo del liderazgo juntos, incrementando la legitimidad , com¬ partiendo las cargas y reduciendo el peligro de que se considere al lide¬ razgo, cínicamente , como un disfraz para la dominación y la explotación ( 1981 , p ág . 252 ) . Lo que sí dice la teoría es que esta alternativa es im¬ probable y que, con la decadencia del Estado hegemónico, es mucho
m ás dif ícil preservar un régimen liberal internacional ( con el é nfasis
puesto en el té rmino liberal )
.
La teor ía de la estabilidad hegem ó nica al menos en sus formas más burdas ha tendido a poner excesivo énfasis en el papel del Estado y de los factores pol í ticos , para la y funcionamiento de la econom ía internacional de mercado. existencia Ha puesto poco énfasis en la im¬ portancia de las ideolog ías subyacentes y los factores internos, de las fuerzas sociales y los desarrollos tecnológicos, y del mercado en sí mismo, como determinantes de los resultados. 20 Al margen de que sus parti¬ darios la hayan planteado o no como tal , sus cr íticos la han evaluado y criticado como una teor ía general de la econom ía pol í tica internacio¬ nal ( Lake, 1984 ) . Acertadamente han se ñalado su alcance limitado, su incapacidad para demostrar que existe una asociació n estrecha entre poder y resultados y su fracaso en predecir cuándo y cómo actuará la potencia hegem ónica en instancias particulares ( Keohane, 1984a , cap. 3 ) . Considero que esta teoría es un correctivo necesario para la focalizació n exclusiva en factores econ ó micos, propia de la teor ía econó mica dual y la del Sistema Mundial Moderno. La teor ía de la estabilidad hegem ó nica plantea las condiciones pol í ticas necesarias para la exis¬ tencia de un orden económico liberal internacional y de que el ascenso y la decadencia del Estado hegemónico es launidea determinante importante del cambio estructural. En consecuencia , contribuye con un elemento a la comprensió n de la din á mica de la econom ía polí tica internacional. LOS MECANISMOS DEL CAMBIO ESTRUCTURAL Las pasiones religiosas, las instituciones sociales y las condiciones materiales ( recursos y tecnología ) act an como motivaciones para los pueblos y determinan el conjunto de restricciones e incentivos que rigen la conducta humana , como nos lo han ense ñ ado Max Weber , Karl Polanyi y otros. En el Occidente moderno, la ideología liberal, el secu larismo y el nacionalismo, la expansi ó n de las sociedades democr á ticas y la revoluci ó n industrial constante, han llevado al surgimiento del
-
20
Estoy en deuda con Jeanne Gowa por haber hecho que me diera cuenta , por primera vez, de esta significativa limitación de la teor ía de la estabilidad hegemónica.
106 /
La diná mica de la economí a pol í tica internacional / 107
Robert Gilpin
mercado y del Estado-nació n, como los medios fundamentales de orga ¬ nizació n de la vida econó mica y polí tica. Sin embargo, como acertada¬ mente nos lo recuerdan los marxistas y otros críticos del capitalismo, estas formas sociales son producto de fuerzas históricas particulares, que un d ía pueden salir de escena. La expansió n de las ideas socialistas, la creciente importancia de las sociedades no occidentales y no libera¬ les, as í como el desarrollo tecnológico, pueden socavar a ambas o a una de dichas instituciones. Sin embargo, el mercado y el Estado están bien atrincherados en el presente período y continuará n siendo los factores m ás din á micos de la sociedad contemporánea en el futuro próximo. Dentro del conjunto hist órico de constricciones y oportunidades, el Estado y el mercado interact an para crear la estructura de la economía polí tica internacional, es decir, aquellos aspectos relativamente perdu¬ rables de la econom ía mundial , que incluyen la división internacional del trabajo, la red comercial y el sistema monetario y financiero inter¬ nacional , así como las reglas o regí menes que gobiernan dichas activi¬ dades económicas. Estas estructuras tienden a reflejar tanto el poder de los agentes como el funcionamiento de las fuerzas del mercado. A lo largo de la historia , tales estructuras se han creado luego de las grandes guerras o guerras hegemó nicas , las cuales determinaron la jerarqu ía internacional. Como lo han señalado Wallerstein, Braudel y otros autores, antes de la era de las naciones-Estado, las estructuras im ¬ periales o imperios mundiales tendían a caracterizar las relaciones econ ómicas y polí ticas internacionales. En el mundo moderno, las es¬ tructuras de la econom ía polí tica internacional han sido consecuencia, primordialmente, de las acciones emprendidas por las sucesivas nacio¬ nes-Estado hegemónicas. Estas economías centrales Gran Bretaña en el siglo xix y Estados Unidos en el siglo xx han utilizado su poder militar y econ ómico para establecer econom ías liberales de mercado internacionales ( Gilpin , 1981 ). A pesar de reflejar los intereses de las economías dominantes, estas estructuras econó micas y pol í ticas sucesivas también le han dado oca¬ sió n de crecer y expandirse a otras econom ías. A medida que pasa el tiempo, los cambios en el entorno social, en la distribución del poder económico y militar y en los intereses de los agentes económicos soca¬ van los cimientos de la estructura; los agentes que se beneficiarían con el cambio intentan reformar la vieja estructura o crear una nueva , alterando el comercio, la moneda y otros aspectos de la econom ía inter¬ nacional y de las reglas que la gobiernan. Los agentes económicos que perder ían con el cambio, incluida la potencia hegemónica en decaden¬ cia, se resisten a tales requerimientos o intentan alterar la estructura para su propio beneficio. Este inevitable conflicto entre potencias en ascenso y en decadencia se resuelve, eventualmente, ya recurriendo a la fuerza , ya por medio de ajustes pacíficos que tienen como resultado una estructura nueva o reformada , la cual refleja el nuevo ordenamiento de intereses nacionales y la distribución del poder económico y militar. Subyacente al mecanismo del cambio estructural, está el hecho de
que, aunque el sistema de mercado promueve el desarrollo económico y pol í tico del mundo, no lo hace de manera equitativa. Por cierto, el proceso de crecimiento econ ómico es desigual en diversos aspectos. Las tasas de crecimiento var ían considerablemente de una regió n del globo a la otra , y el lugar primordial de crecimiento pasa de un país y región a otro. Tambi é n crecen de diferente manera varios sectores de la econo¬ m ía , y el sector de alto crecimiento se traslada , a su tiempo, de las indus¬ trias menos avanzadas técnicamente , a las m ás avanzadas; en todas las econom ías existen sectores econ ómicos líderes , rezagados y declinantes. Má s a n , la tasa de crecimiento econ ómico es desigual a lo largo del tiempo; fluct ú a de períodos de crecimiento rá pido a otros de creci¬ miento lento. Estas tres tendencias fundamentales de cualquier econo¬ m ía en crecimiento, socavan la estructura existente de la economía pol í tica internacional , y proponen desaf íos que la economía debe supe¬ rar si pretende permanecer estable.
El crecimiento desigual entre las economí as nacionales Toda econom ía es una estructura jerá rquica compuesta por un centro ( o centros ) dominante y una periferia dependiente. 21 Sea una ciudad, una regió n o un pa ís, el centro es el polo de crecimiento de la economía, que atrae recursos ( alimentos, materias primas y mano de obra ) de la periferia , y provee mercaderías, servicios y mercados a la periferia. El centro se expande e incorpora una periferia siempre más grande al sistema econ ó mico, a medida que crecen la industria y otras actividades econ ómicas. Aunque hay un amplio espectro de variaciones en esta relación de interdependencia en expansió n , la división del trabajo entre el centro diná mico y la periferia dependiente es una característica uni¬ versal de toda economía ( Friedmann, 1972 ) . Este proceso de crecimiento tiene dos consecuencias opuestas para la distribución de la riqueza, el poder y las actividades económicas den¬ tro de la econom ía. Por un lado, se produce el efecto que Gunnar Myrdal ha llamado centrí peto ( backwash ) y Albert Hirschman de "polariza¬ ción ; el capital , la industria y la actividad económica tienden a con¬ centrarse en el centro. Por otro lado, en oposición a este efecto de aglomeració n , aparece la tendencia a que se produzca el efecto de "dise¬ minaci ón ( Myrdal ) o "escurrimiento ( Hirschman ) ; es decir que la riqueza y las actividades econó micas se difunden del centro o polo de crecimiento a la periferia y se distribuyen en nuevos puntos nodales del sistema. 22 Como David Hume fue sin duda el primero en señalarlo y como economistas posteriores lo han subrayado, hay una poderosa 21
22
Los pá rrafos siguientes son una adaptación de Gilpin (1975). Esta discusión deriva de los escritos de Hirschman ( 1958 ) y Myrdal
.
( 1971 ) sobre los aspectos espaciales del crecimiento económico
108 /
Robert Gilpin
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 109
tendencia en la industria a migrar hacia concentraciones m á s baratas de mano de obra y de recursos naturales. 23 Las tendencias opuestas hacia la concentració n y la expansión tienen escasas consecuencias en el modelo liberal de econom ía pol í tica. Más a ú n , debido a la ausencia de fronteras políticas y de otro tipo dentro de las sociedades nacionales , estas tendencias opuestas no tienen sig¬ nificació n fundamental dentro de las sociedades nacionales. A pesar de la posibilidad de dislocaciones temporarias, el movimiento de mano de obra y capital entre el centro y la periferia en una sociedad nacio¬ nal tiende a producir un equilibrio econ ómico y pol í tico, en la medida en que la mano de obra se mueve libremente de la periferia al centro y el capital del centro a la periferia, lo cual equipara salarios y tasas de retomo. En el á mbito internacional , sin embargo, donde las fronteras políticas dividen al centro de la periferia y restringen el libre movi¬ miento de la mano de obra y el capital , el proceso de concentración y expansió n tiene profundas implicaciones polí ticas. Desencadena las po derosas fuerzas del nacionalismo econ ó mico, primero en la periferia y luego, tal vez , en el centro. La ventaja inicial del centro respecto de la periferia es su superio¬ ridad t écnica y organizativa , y esta ventaja subyace a la división del trabajo entre las industrias avanzadas del centro y tanto la tecnología débil como la producci ó n de materias primas de la periferia. Debido a su preeminencia en la innovación y a su superioridad industrial , el centro tiende a disfrutar de té rminos de intercambio favorables con sus socios econ ó micos. La mayor eficiencia y las tasas m ás altas de beneficio y acumulació n de capital consecuentes son las razones m ás importantes del rá pido crecimiento econó mico y de la concentración de riqueza y poder en el centro. A corto plazo, en consecuencia , y al no haber resis tencia polí tica por parte de los Estados perif é ricos, los efectos de pola¬ rización en el centro tienden a predominar sobre los efectos de dise¬ minación hacia la periferia. A largo plazo, sin embargo, la tasa de crecimiento tiende a hacerse m ás lenta en el centro y la ubicació n de las actividades económicas tiende a trasladarse hacia nuevos centros de crecimiento localizados en la periferia. Por diversas razones, tales como la creciente carest ía de la mano de obra y los decrecientes réditos marginales de la inversión , el centro empieza a perder su dinamismo y su ventaja competitiva. Si¬ multáneamente, la industria se extiende del centro a la periferia , a través de los mecanismos del comercio, la inversió n y la transferencia de tec¬ nología. En este proceso de dispersió n , la periferia disfruta de las ventajas del retraso : mano de obra barata , las plantas m ás moderni¬ zadas y oportunidades de inversión en expansió n ( Gerschenkron, 1962 ). Como consecuencia , los centros recientemente industrializados de la ¬
¬
23 Sobre la tendencia hist ó rica de la industria a extenderse geográfica¬ mente, ver H. Johnson ( 1968 ) . La referencia a Hume proviene de un ensayo de Lewis ( 1957, pág. 582 ). Dichas observaciones, por cierto, están directa¬ mente en contra de la perspectiva propia de la teor ía de la dependencia.
anterior periferia eventualmente desplazan al viejo centro como polos de crecimiento del sistema . Como lo ha observado un grupo de autores , el crecimiento y evolu¬ ción del sistema de mercado es , en gran medida , un fen ó meno de fron ¬ tera. 24 El crecimiento econ ó mico se promueve a través del descubrimien ¬ to de nuevas fuentes de alimentos y materias primas, tanto como por el desarrollo de nuevos mercados en la frontera o periferia del sistema . En las regiones que no han sido previamente explotadas, los beneficios y las rentas monopó licas tienden a ser m á s altos que en las regiones ya desarrolladas. Adem á s , el avance tecnológico y otras formas de inno¬ por ejemplo , en forma de nuevas modalida¬ vació n a menudo sirven para abrir la frontera econ ó mica des de transporte o comunicació n al reducir los costos de las transacciones. Como lo han apreciado en particular los marxistas tradicionales, esta continua expansión dentro de las fronteras perif é ricas le da nuevo vigor al capitalismo, al mismo tiempo que desarrolla las fronteras y crea nuevos competidores eco n ó micos. La difusión de las actividades econó micas y el proceso de creci¬ miento, sin embargo, no se producen de manera pareja en toda la peri¬ feria . La distribució n de las materias primas, la existencia de habilidades empresarias y las redes de comunicació n , tanto como las polí ticas de los diversos gobiernos y otros factores, favorecen más a unas á reas que a otras. Las naciones empiezan su desarrollo en distintos momentos y crecen a ritmo diferente, por lo cual la expansió n se produce de manera desigual , en forma de nuevas concentraciones de poder económico y de riqueza ( Hawtrey, 1952, pág. 70 ) . A su tiempo, lo que era una parte indiferenciada de la periferia , se convierte en un polo de crecimiento por propio derecho e inclusive puede transformarse en un centro de futura difusi ó n del crecimiento econ ó mico. El proceso de crecimiento desigual entre las econom ías nacionales dentro de una econom ía mundial liberal determina una creciente dife renciació n econ ó mica y pol í tica entre los Estados y crea una jerarquía internacional de la riqueza , el poder y las relaciones de dependencia entre econom ías centrales emergentes y econom ías perif é ricas que de¬ penden de las anteriores en lo que se refiere a las fuentes principales de su crecimiento. Se producen poderosas reacciones nacionalistas cuan¬ do surgen nuevos centros de crecimiento econ ó mico y otras economías decaen. Los Estados individuales y los intereses econó micos intentan controlar y encauzar el funcionamiento de las fuerzas econó micas. En efecto, el nacionalismo econ ó mico surge en la periferia como una medida protectora contra aquellas fuerzas del mercado que primero concentran la riqueza y luego dividen la econom ía internacional entre ¬
¬
24 El crecimiento econó mico como fenó meno de frontera es un tema frecuente en los escritos hist ó ricos y está estrechamente relacionado con la tendencia expansionista de un sistema de mercado. Ver, por ejemplo, los numerosos escritos de William McNeill sobre esquemas histó ricos. Di Telia ( 1982 ) presenta un análisis sistemá tico de este tema.
110 / Robert Gilpin
La dinámica de la economía pol í tica internacional / 111
un centro avanzado y una periferia dependiente. El nacionalismo eco¬ nómico refleja el deseo de la periferia de poseer y controlar un centro industrial independiente, en el cual se ubican la riqueza , las carreras atractivas y el poder. Su objetivo es transformar la división internacio¬ nal del trabajo a través de la industrialización y así convertir a la nación perif é rica en un centro industrial relativamente independiente. A medida que el industrialismo se extiende hacia la periferia y crea de competencia , el centro puede volverse proteccionista, nuevas fuentes en un intento por detener o hacer más lenta su decadencia. A ra íz de la superioridad industrial inicial y las ventajas ¬ vas del centro, cuanto más tarde se industrializa la periferia, competiti mayor es el esfuerzo necesario para desarrollar industrias viables y entrar en los mercados mundiales. Correlativamente, es necesaria una autoridad na¬ cional fuerte o " Estado fuerte para compensar las fuerzas del que tienden a concentrar la riqueza, la actividad económica y mercado poder en el centro. Aunque la expansión del crecimiento tanto comoella con ¬ centració n de la riqueza pueden en gran medida explicarse por medio de las fuerzas del mercado, la existencia de una autoridad política cen tralizada o Estado fuerte, que pueda contrapesar el poder económico de¬ los centros existentes y la tendencia centralizadora de las fuerzas del mercado, es una condición necesaria para que la expansión se realice al ritmo deseado por la periferia. Una vez iniciado el camino de la industrialización, sin embargo, los países que se han industrializado tarde gozan de los beneficios del re¬ traso” antes mencionados, los cuales eventualmente les permiten sobre¬ pasar la tasa de crecimiento del líder industrial. Utilizando las técnicas m ás avanzadas y eficientes, así como las lecciones aprendidas por las economías m ás avanzadas, los que comenzaron más tarde pueden alcan ¬ zar y, de hecho, sobrepasar a los líderes industriales, modificando a su tiempo el centro del poder industrial mundial y, por supuesto, el equi¬ librio internacional del poder militar. A medida que la industria mundial y las actividades económicas se extienden hacia los centros de poder económico en ascenso de la peri¬ feria, el centro ( o centros ) original sufre crecientes presiones compe¬ titivas. Con sus tasas salariales relativamente altas, sus industrias cada vez más ineficientes, sus exportaciones se ven desplazadas en los mer¬ cados mundiales por aquellos productos extranjeros de costo más bajo Las industrias, cada vez menos competitivas, empiezan a perder el mer ¬ cado interno, a partir de lo cual se desencadenan , dentro de la misma econom ía central en decadencia, poderosas fuerzas de proteccionismo económico, tendientes a defender las industrias amenazadas y la posi¬ ció n económica dentro del sistema. El liberalismo cede ante las políticas , nacionalistas y el proteccionismo se extiende por todo el sistema inter nacional. Como consecuencia, la economía liberal mundial amenaza con¬ fragmentarse en naciones o bloques regionales en competencia eco¬ nómica. El proceso de crecimiento desigual aquí descripto puede caracteri¬ zarse de la siguiente manera: durante la fase temprana de una econom ía
.
mundial interdependiente, los efectos de polarizació n predominan sobre los de expansión. Cuando pasa el tiempo, sin embargo, y a causa del crecimiento de la eficiencia en la periferia y de las deseconomias en el centro, la expansió n supera a la polarización. Algunas economías peri¬ f éricas crecen y se industrializan a un ritmo m ás rá pido que el centro. A medida que esto ocurre, la competencia entre las economías perif é ¬ ricas en ascenso y las economías centrales en decadencia se intensifica, amenazando as í la estabilidad del sistema econ ó mico liberal. El
ascenso y la decadencia de los
sectores lí deres
Otra caracter ística del crecimiento econó mico, es que los diversos sec¬ tores de la econom ía crecen a ritmo diferente; el proceso de crecimiento económico es un proceso desequilibrado. En toda economía, sea regio¬ nal , nacional o internacional , hay sectores l íderes o de rá pida expansió n , que marcan el ritmo y conducen al resto de la economía; sectores rela¬ tivamente está ticos que existen en un estado de equilibrio general y sectores en decadencia, los cuales antes han sido sectores de crecimiento y se han convertido ahora en freno del resto de la econom ía. Una econo¬ m ía de mercado evoluciona a través de cambios estructurales sucesivos, producidos por lo que Joseph Schumpeter llamó un proceso de des¬ trucción creativa ” ( Schumpeter, 1950 ) . A este fenómeno de crecimiento seotorial desigual propio del mundo moderno, subyace la ley de crecimiento y retraso industrial, o lo que a continuación se llamará el ciclo de producto . 25 Descripto por primera vez por Sim ó n Kuznets ( 1930 ) , el modelo de desarrollo de la innovació n industrial significativa sigue una S o curva logística. El período inicial es de rápido crecimiento económico, caracterizado por incrementos cuan¬ titativos en el resultado y mejoramientos cualitativos en la tecnología básica; las industrias secundarias y terciarias reciben un fuerte impulso e irradian crecimiento en toda la econom ía. A su tiempo, sin embargo, el impulso de crecimiento de la innovación flaquea y la industria retro¬ cede en su papel de generadora de altas tasas de beneficio, salario y empleo. Por fin , la industria decae y es reemplazada por industrias en rá pida expansió n que comienzan su ascenso por la curva. Las tecnolo¬ gías industriales en ascenso y en decadencia caracterizan a las economías diná micas y afectan significativamente a su política ( Kurth, 1979 ) . Desde la Revolución Industrial, la causa más importante del creci¬ miento económico ha sido un conjunto de innovaciones tecnológicas, las cuales han suministrado nuevas oportunidades de inversión y expansión económica. Un nuevo producto, un proceso industrial más eficiente o un novedoso modo de transporte, constituyen un poderoso est ímulo para un determinado sector de la economía. A su tiempo, sin embargo, la 25 Sobre la ley de crecimiento industrial o retardo, ver Kuznets ( 1930, cap. I ). Esta idea es básica para el concepto de ciclo de producto. Gran parte de la argumentación de este apartado se centra en este concepto.
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 113
112 / Robert Gilpin
para usar el té rmino de Kuznets empieza a disminuir, produciendo una declinació n en el rédito marginal de la inversión y su sustitució n por otros sectores nuevos y en expansión ( Kuznets, 1966, pág. 5 ) . La historia de la econom ía mundial a lo largo de los ltimos dos¬ cientos a ñ os es la de los sucesivos sectores econ ó micos l íderes. Estas á reas de la actividad econ ó mica en ascenso y declinació n son las respon ¬ sables del proceso de crecimiento econ ó mico; definen las diversas fases de la constante revolució n industrial y tambié n modifican el panorama pol ítico. Los avances técnicos en el campo de la propulsión a vapor, la siderurgia del hierro y los textiles, propulsaron el crecimiento econ ó mico y dieron como resultado la preeminencia industrial de Gran Bre ta ña. A continuación, el desarrollo del ferrocarril y la apertura de nuevas tierras en Am é rica y en otras tierras últimamente establecidas sumi¬ nistraron el gran estímulo para la inversión y el crecimiento. A fines del siglo xix y principios del siglo xx, los nuevos mé todos de organizació n industrial y las tecnologías de base científica del acero, la electricidad y los productos qu ímicos, condujeron el proceso de crecimiento, espe¬ cialmente en las dos potencias industriales en ascenso: Alemania y Es¬ tados Unidos. Hacia la mitad del siglo xx y durante el período de hegemonía norteamericana , los bienes de consumo durables, el automó¬ vil y las industrias basadas en el petróleo marcaron el ritmo de la econom ía mundial. En las ltimas décadas de este siglo, las nuevas tec¬ nologías en el campo de la electrónica , las computadoras y las comuni¬ caciones, así como los llamados sectores de servicios , está n introduciendo cambios importantes en la estructura del sistema económico y político internacional. En una econom ía de modelo liberal , este proceso de crecimiento sectorial desigual y de cambio estructural se produce de manera relati vamente suave. En este tipo de economía, los sectores ubicados en la parte ascendente de la curva crecen a ritmo rá pido y absorben los re¬ cursos productivos ( mano de obra, capital y tierra ) que dejan en liber¬ tad los sectores en decadencia de la economía. Otros están en el punto m ás alto de la curva, y dejan , en consecuencia, de ser fuente de cons¬ tante crecimiento. Por fin, otros sectores están en la parte descendente de la curva y, al declinar, dejan en libertad recursos que pueden alimen¬ tar a los sectores en expansión de la economía. Aunque el crecimiento individual de los diversos sectores es desigual, la economía en su con¬ junto contin úa creciendo y así se asegura una tasa firme de empleo, beneficio y bienestar económico. En la realidad , sin embargo, este proceso de crecimiento sectorial desparejo y de cambio estructural está lejos de ser suave. Generalmente, se producen agudos conflictos en torno de los recursos y los mercados, entre los sectores en expansión y aquellos en decadencia. La mano de obra y el capital de los sectores en decadencia se resisten a ser des¬ plazados por la mano de obra y el capital de los sectores en expansión y se vuelven defensores del proteccionismo y de las políticas nacionaexpansión de estas innovaciones "epocales"
¬ ¬
¬
I.'stas. Surgen conflictos pol í ticos entre los sectores en ascenso y aque¬ llos en decadencia , en torno del control de la pol í tica econ ómica . Estas tensiones pol í ticas son especialmente agudas cuando el sector en expan ¬ si ó n est á ubicado en una nació n y el sector en decadencia en otra. En un mundo de naciones- Estado y fronteras polí ticas , el capital y , en espe¬ cial , la mano de obra , no pueden emigrar con facilidad de los sectores en decadencia a aquellos en ascenso , para encontrar empleo. Como con secuencia , surgen conflictos entre los Estados , en la medida en que los Estados individuales buscan , ya promover sus industrias en expansión , ya proteger aquellas en decadencia. Un objetivo fundamental de los Estados en el mundo contemporá neo es ser la sede de los sectores en crecimiento de la econom ía mun dial. En efecto, los Estados aspiran a ser fuente de innovación tecnoló¬ gica y a adquirir superioridad industrial respecto de otras sociedades. Poseer el monopolio tecnológico de alguno de los sectores en expansió n de la econom ía mundial le permite a un Estado obtener rentas tecno¬ l ógicas de otras econom ías pertenecientes al sistema. En el lenguaje de la econom ía contemporá nea , todo Estado, acertada o equivocada¬ mente, quiere estar lo más cerca posible del punto innovador del ciclo del producto” , donde se cree que se logra el m ás alto " valor agregado . 26 Segú n lo plantea Schumpeter en The Theory of Economic Develop¬ ment ( La teor ía del desarrollo económico ) , los beneficios y las altas tasas de retorno sobre las inversiones obedecen a la existencia del mo nopolio ( Schumpeter, 1961 ). En un sistema de competencia perfecto, no existir ía el beneficio. Los beneficios del monopolio tienden a ser m ás altos en los sectores en expansió n de la econom ía , antes que un determinado avance tecnológico se difunda entre los competidores eco¬ n ó micos. La observación de Smith acerca de que todo hombre de nego cios aspira a tener el monopolio y a gozar de beneficios o rentas monopólicas, puede tambi én aplicarse a los Estados. Por esta razó n , la competencia entre los Estados por el crecimiento y por los sectores de alto valor agregado, es un aspecto central de la din á mica propia de la econom ía pol í tica internacional, y uno de sus temas fundamentales es la radicació n global de tales actividades. Aunque estas tendencias siempre han existido, se han vuelto más intensas y m ás significativas debido a un incremento en la tasa de difu¬ sión tecnológica y a cambios correlativos en la ventaja comparativa. En este mundo m ás diná mico, los sectores económicos l íderes se destruyen con creciente rapidez , obligando a que se realicen dolorosos ajustes en los costos sobre el capital y la mano de obra . Cuando este proceso de cambio y de ajuste econ ó mico se registra a través de las fronteras na cionales, como ha ocurrido con el notable ascenso de la competición japonesa a fines del siglo xx, la desactivación de las industrias en deca¬ dencia y la creación de nuevos sectores de crecimiento tienen podero¬ sos efectos políticos. ¬
¬ ¬
¬
¬
¬
26 Dixit ( 1985, pá gs. 22-23 ) tiene una buena discusión del concepto de "valor agregado o superbeneficio y su utilidad.
114 /
Roben Gilpin
Variaciones a largo plazo del crecimiento econó mico Cuando consideramos en perspectiva la historia de la econom ía mundial en la edad moderna , se advierte que el crecimiento econó mico ha sido verdaderamente notable. A lo largo de varios siglos, se ha produ¬ cido un prolongado y masivo aumento de la riqueza global per cá pita. Como lo destacan los liberales, la economía mundial ha seguido un camino de crecimiento lineal ascendente. Este proceso, sin embargo, ha sido desparejo a lo largo del tiempo y tambié n desparejo respecto de las regiones del mundo y de los sectores económicos. Dicho fenó meno de crecimiento económico cíclico, también tiene significativos efectos polí ticos. El hecho de que existan tasas de crecimiento econó mico desigual no ha sido un tema que produjera serias disputas entre los economis¬ tas. Los teó ricos del ciclo económico han identificado un cierto n mero de esquemas cíclicos , tales como el de Kitchin ( alrededor de tres años ) , el de Juglar ( má s o menos nueve ) , y el más discutible de Kuznets ( apro¬ ximadamente veinte a ños ) . 27 Los economistas difieren respecto de las causas y la din á mica de estos fenómenos cíclicos, por ejemplo, el tipo de acontecimientos traumá ticos que impulsan al sistema económico a salir de su camino de crecimiento equilibrado y los factores que deter¬ minan la subsiguiente incapacidad de ajustarse rá pidamente y así volver a un estado de crecimiento equilibrado. También disienten acerca de la susceptibilidad de los ciclos económicos a ser controlados por medio de polí ticas fiscales o monetarias. Un problema más controvertido y significativo para la economía mundial es la supuesta existencia de ciclos largos de expansió n y con ¬ tracción econ ó mica. Llevados por primera vez a un lugar de preeminen ¬ cia en el plano internacional por el economista soviético N . D. Kondratieff en los a ños veinte y a posteriori incorporados en las teorías de los ciclos econó micos de Joseph Schumpeter y otros autores , se dice que estas ondas largas o ciclos de Kondratieff tienen aproximadamente quince a ños de duración . A pesar de que los economistas liberales la relegaron al desvá n de los desechos intelectuales y la mayoría de los marxistas la consideraba un estorbo, la teor ía de las ondas largas de crecimiento econó mico y de estancamiento se niega a desaparecer. Segú n la hipó tesis de las ondas largas , estas oscilaciones ascenden¬ tes y descendentes son un rasgo propio del funcionamiento de la econo¬ ía afirma que el mundo ha experimentado muchos m ía mundial . La teor ciclos de Kondratieff desde la Revolució n Industrial de fines del siglo xviii. Entre 1788 y 1815, hubo una base expansionista de crecimiento económico y suba de precios , a la que le siguió una contracción y caída íodo que va de 1843 a 1873 fue de de los precios entre 1815 y 1843. El per 27
Lewis ( 1978b, pág. 19 ) sintetiza los diferentes tipos de ciclos eco¬
n ómicos.
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 115 expansió n pero , a posteriori de la gran depresió n de 1873, la economía mundial se caracterizó, hasta 1897 , por un crecimiento m ás lento, si bien sustancial , y una caída de los precios. Comenzó entonces otra fase expansionar ía , que duró hasta el colapso econ ó mico de la Gran Depre¬ si ó n . La recuperación iniciada a fines de los a ños treinta y durante los anos cuarenta , condujo a una expansión sin precedentes entre fines de la d écada del cincuenta y toda la del sesenta. Desde 1973, la contracción econó mica y, hasta la d écada del ochenta , el alza de los precios han caracterizado la econom ía mundial . Los te ó ricos de los ciclos de Kon ¬
dratieff conciben la historia de la econom ía mundial como una sucesi ón de cumbres y pozos peri ódicos, en la que la separació n entre una cumbre y la otra dura , aproximadamente , cincuenta añ os. 28 A pesar de que Kondratieff mismo asociaba el estallido de las gran¬ des guerras con oscilaciones econ ómicas ascendentes, un conjunto de teó ricos sociales contemporá neos ha ido m ás lejos y ha postulado un v ínculo determinante y sistem á tico entre dichos ciclos econó micos de largo plazo y lo que identifican como ciclos de grandes guerras y lide¬ razgo pol í tico mundial. 29 Aunque se trata de una idea interesante, la relació n causal no se ha demostrado adecuadamente. Por lo menos , sin embargo, como lo sugiere la teor ía de la estabilidad hegem ó nica , la exis¬ tencia de un líder pol í tico mundial "liberal" facilita la estabilidad y el crecimiento de la econom ía mundial y, adem ás, la salud econ ó mica de la potencia hegem ónica y la de la econom ía mundial en general sin duda está n í ntimamente relacionadas. ( Ver m ás adelante la discusión de este tema. ) Por el momento, sin embargo, con la existencia misma de las "ondas largas en discusió n , deben tomarse con cierta reserva estas teor ías a ú n temerarias, que conectan los ciclos econ ó micos con los políticos. Aunque pocos economistas se atrever ían a negar que la econom ía mundial ha experimentado la alternancia de largos períodos de rá pido crecimiento y otros de crecimiento lento ( o inexistente ) , la mayoría disentir ía con la interpretació n de que estos altos y bajos representan un fen ómeno regularizado y cíclico ( Madison , 1982 , pág. 72 ). Los escép¬ ticos señ alan que hay demasiado pocas ocurrencias de grandes subidas y bajadas como para establecer la existencia de un ciclo; o, para decirlo de otra manera , que no hay suficientes puntos en la curva como para sustentar una generalización. Más aún , en ausencia de un mecanismo identificable para explicar los sucesivos per íodos de expansión y con¬ tracció n , se debe asumir que obedecen a acontecimientos fortuitos; es decir, que lo que aparece como una caracter ística ondulatoria inherente o end ógena al proceso de crecimiento económico, en realidad obedece 28 La revalorización de esta teoría en los años setenta llevó a una serie de escritos de autores marxistas y de otras tendencias. Van Duijn ( 1983 ) incluye una extensa discusión sobre la teor ía. Hacia mediados de los a ños ochenta , y debido a la recuperación econó mica , la teor ía ha vuelto a quedar postergada . 29 Modelski ( 1978 ) trae una discusión sistem á tica de la relación entre los ciclos largos y el desarrollo pol í tico.
116 /
Robert Gilpin
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 117
a una variedad de acontecimientos pol í ticos exógenos o de otro tipo. Por fin , en la medida en que se puede decir que cualquier modelo existe, se trata primordialmente de un fenó meno de precios , en el cual las subi das y bajadas representan precios que suben y bajan , los cuales pueden o no afectar el nivel de los fenó menos reales, por ejemplo, los niveles de empleo o de producción agregada. Sin embargo, hasta los escé pticos creen que ciertas conclusiones pueden ser válidas respecto de estos supuestos ciclos largos. Coinciden en que la econom ía mundial ha experimentado una serie de períodos alternativos en que los precios suben o bajan por razones que no se alcanza a comprender bien . Tambié n reconocen que los períodos en que los precios suben suelen estar asociados con una r á pida expansió n eco¬ nó mica , y aquellos en que bajan , con la contracción económica. Apuntan, sin embargo, que inclusive durante los ltimos tiempos, la tendencia general ha sido hacia el crecimiento continuo, si bien restringido. Así , aunque la evidencia no confirma la hipó tesis de un ciclo Kondratieff de cincuenta a ñ os, sostiene la existencia de per íodos alternativos de subidas y bajadas de los precios y de tasas cambiantes de crecimiento económico. Aunque los ciclos largos fueran meramente fenómenos de precios, los cuales no se relacionan con los fenómenos reales , la subida y ba¬ jada de los niveles de precios pueden tener , y de hecho tienen , un profunod impacto tanto en la sociedad nacional como internacional. Los per ío¬ dos prolongados de inflació n y deflació n redistribuyen el ingreso entre las clases sociales y pueden actuar como disparadores del descontento social y pol í tico. Los cambios en los precios relativos también alteran los términos de intercambio entre los productos industriales y agrícolas. Por ejemplo, los precios en baja desde 1873 a 1897 , que implicaron tiem ¬ pos duros para muchos granjeros, trabajadores e industrias particulares, estimularon el nacionalismo económico y una retracción global del mer¬ cado libre. Debido al alto nivel de interdependencia económica global y a la vulnerabilidad al cambio que muestran las economías individuales dentro de la econom ía mundial , tales vicisitudes producen conmociones en todo el sistema y profundas dislocaciones tanto económicas como políticas Además, muchos de los pozos económicos han representado, de he¬ cho, una profunda desaceleració n , al menos momentá nea , del motor del crecimiento económico. A pesar de que quizás sea sólo una coinci¬ dencia el que estas cumbres y pozos se hayan registrado con lapsos aproximados de cincuenta años entre sí, es importante reconocer que, en el caso de las tres recesiones mayores del ltimo siglo la posterior a 1873, la Gran Depresión de los años treinta y la de 1973 , han tenido consecuencias significativas para las relaciones internacionales. La rece¬ sión de 1873 sin duda fue un factor importante para la rápida expan sión del nacionalismo econó mico, las rivalidades comerciales y el con¬ flicto imperialista subsiguiente. La Gran Depresión , que dio nacimiento a Hitler y a otros dictadores, fue uno de los factores fundamentales ¬
que llevaron a la Segunda Guerra Mundial. Por fin , el miento económico en los últimos a ños del siglo xx retraso del creci ¬ nuevamente puso en tensión las relaciones pol íticas globales. En resumen , de dichas recesiones, tanto como la de otras dislocacionela transmisión s económicas adversas, a la totalidad de la econom ía mundial interdependi llevado a los países individuales a retraerse hacia el aislamientoente ha econó mico, a fin de defenderse , tanto como ha estimulado los antagonismos nacionalistas. La periodización de estas amplias oscilaciones en la actividad eco¬ n ó mica es, en el mejor de los casos , una empresa discutible la escasez de datos confiables. Uno de los esfuerzos m ás notables, dada y ú tiles por intentar una esquematizació n es el de Arthur Lewis. É ste calcul ó que, a lo largo del ú ltimo siglo y medio, la econom ía mundial experi¬ mentó numerosos per íodos alternativos de extraordina rio , buen crecimiento y pésimo crecimiento ( Lewis, 1984 , págcrecimiento . 15 ). ( Ver Grá fico I. ) Ha habido dos per íodos de extraordinario ( 1873 y 1951-1973 ) ; dos períodos de buen crecimiento (crecimiento 18531873-1913 y 1973 a nuestros d ías ) ; y un per íodo de pésimo crecimiento ( 1913-1951 ) , en una é poca que incluyó dos guerras mundiales y una grave depresi ón. Estos per íodos son muy interesantes desde la perspectiva de la teor ía de la estabilidad hegem ó nica. ( Ver McKeown, 1983, otro enfoque ). ¬
GRAFICO I
Crecimiento económico y hegemonía política Crecimiento econó mico 1951 -- ;
IS-3 • 19|3
Bueno
.
¬
-
/ 1S5.5 73
Extraordinario
Pésimo
s
/
y
Potencia hegemónica: fov Brit.itmux
y
11'3- í ?
.
f .iv Ainefic:; ia
1913-51
Ninguno Descendente Fuerte
Hegemon í a pol í tica
Fuente: Adaptado de W. Arthur Lewis, The Rate
of Growth of World Economy ( La tasa de crecimiento en la econom ía mundialthe ) Instituto de Economía , Academia Sinica , 1984 ( pág. 15 ). . Taipei ,
Aunque las conexiones causales son poco claras y discutibles, vale la pena destacar que los per íodos de extraordinario crecimiento coinci-
118 /
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 119
Robert Gilpin
¬ dieron con las épocas de hegemonía económica y política de Gran Bre , lento s á m crecimiento de per odos í ta ñ a y Estados Unidos, y que los ¬ pero a ú n bueno, corrieron paralelos a la decadencia de dichas hegemo dos estas entre interregno el fue p El periodo de ésimo crecimiento n ías. é pocas de liderazgo hegemónico. Sea cual fuere la relación , sin duda¬ eco existe una fuerte asociació n entre las tasas relativas de crecimiento . n ó mico global y la estructura política flobal íodos de extraordinario crecimiento Como lo destaca Lewis, los per íodos de equi¬ ísticas. Primero, son per tienen tres importantes caracter sectores líde¬ los de dentro adoptan paración , en los cuales otros países ógicas de tecnol res del crecimiento econ ómico aquellas innovaciones , durante ejemplo . Por s avanzados los á pa m ses í las que fueron pioneros Europa el período de rá pido crecimiento que se extendió entre 1853-1873, ías en tecnolog las adoptaron n ó Jap y el , Unidos Estados continental de la fase primera la las que Gran Breta ñ a había innovado durante y bu ¬ ferrocarriles , hierro de n ó , fundici textiles : Industrial ó n Revoluci Europa , pido á r crecimiento de ques de vapor. En el siguiente per íodo ¬ y el Japón se convirtieron en la cabeza del crecimiento económico mun durante Unidos Estados por dial, al adoptar tecnologías desarrolladas ¬ el per íodo de entreguerras: autom óviles, electricidad , bienes de consu ¬ ame , la cierto Por y aviones é fonos , mo durables, fibras sintéticas tel ricanizació n de Europa y el Japó n y su transformación en sociedades íodo de rá pido de consumo, fueron factores fundamentales en el per crecimiento posterior a la guerra. íodos Un segundo aspecto de este fenómeno de alternancia entre per están ó n equiparaci per de odos í los que es á pido r y lento crecimiento de cien¬ caudal un de ó n precedidos por per íodos laxos y por la acumulaci t ífico y tecnol ógico. En palabras de A. C. Pigou: Hay pruebas de que en los per íodos laxos se acumulan inventos técnicos y mejoras en la esfera del conocimiento, pero que no se los explota hasta que los tiem¬ íodo inicial de pos mejoran ( citado por G. Clark , 1937, pág. 39 ) . El per extraordinario crecimiento, siguió a una época de hambrunas, descon¬ tento social y revoluciones , durante la década de 1840; una época que íodo vino después de una serie disminuyó la inversión El siguiente per mundiales y una gran depresió n guerras de desastres: dos devastadoras fueron las responsables tanto de una demanda restringida , como de una amplia oferta de tecnologías no explotadas y de oportunidades de inver¬ sión , las cuales llevaron al crecimiento económico de posguerra en todo el mundo Un tercer rasgo de estos períodos de crecimiento extraordinario es que está n caracterizados por un movimiento hacia el comercio libre, bajo íodos de rápida indus¬ el liderazgo de una economía hegemónica. Los per mundial La intercambio de oleadas trialización han precedido a las revocación de las Leyes de Granos en 1846, testimonió el lanzamiento, por parte de Gran Bretaña, de una época de comercio libre, que duró gran hasta la reimplantación del nacionalismo económico de 1870. En comercio , el norteamericana tica í pol la de iniciativa parte debido a la
.
.
.
.
internacional se expandió a ú n m ás rá pidamente que las economías na¬ cionales durante las décadas de 1950 y 1960. Los dos per íodos de creciente interdependencia entre las econom ías nacionales parecen haber sido puestos en marcha por la creciente prosperidad. El crecimiento econó¬ mico, sin duda favorece la expansió n de la interdependencia tanto o más de lo que la interdependencia impulsa el crecimiento económico, pero la relació n entre crecimiento e interdependencia es obviamente c íclica. Eventualmente, el completamiento del proceso de equiparació n y la desaceleración de la tasa global de crecimiento económico estimulan a las fuerzas del nacionalismo económico , de manera tal que la interde¬ pendencia econó mica resulta , así, desafiada por el creciente proteccio¬ nismo comercial. Aunque algunos países individuales continuarán go¬ zando de un ritmo rá pido de crecimiento econó mico, como lo hicieron Alemania y Estados Unidos en el último per íodo del siglo xix y como lo hacen el Japó n y algunas otras econom ías en los años ochenta , la tasa global de crecimiento declinará hasta que surjan nuevas fuentes de crecimiento econó mico y un nuevo l íder econó mico. La época de extraor¬ dinario crecimiento econ ó mico que terminó con la decadencia de la hegemon ía británica, en la última parte del siglo xix, no se renovó hasta que surgieron nuevas fuentes de crecimiento en la é poca de la hegemo¬ n ía norteamericana de los a ños cincuenta. 30 En resumen, aunque puede no existir un esquema regularizado, sis¬ temá tico y cíclico de expansió n y contracción, la moderna economía mundial, de hecho, ha sufrido una experiencia traumá tica aproximada¬ mente cada cincuenta años y ha experimentado períodos alternativos de crecimiento rá pido y lento. Estas enormes ondulaciones ascendentes y descendentes han afectado principalmente el nivel de precios; en algu¬ nos casos, sin embargo, han implicado cambios significativos en el pro¬ ducto econ ómico y en la tasa de desempleo. Más aú n , estos cambios econ ómicos errá ticos han sido fenómenos globales. Originarios de las economías centrales, sus efectos se han transmitido, a través del meca¬ nismo del mercado y del nexo de la interdependencia econó mica, a los extremos del planeta, destrozando econom ías individuales y poniendo a una econom ía contra la otra , en tanto que cada nació n ha intentado íodos de protegerse contra las fuerzas económicas destructivas. Los per expansió n y contracció n también han estado asociados con profundos cambios en la estructura del sistema económico y polí tico internacional. Se han planteado muchas importantes teorías opuestas para expli¬ car estos per íodos alternativos de crecimiento rá pido y lento. 31 Todas pueden apoyarse en ciertos hechos, pero ninguna de ellas es impecable. Sin embargo, desde el momento en que iluminan la dinámica del sistema internacional de mercado, a algunas se las evaluará en los párrafos siguientes. ( Como ya se ha evaluado la teoría marxista de la crisis capi¬ talista, no se la discutirá aquí.) 32 30 Ver Levy ( 1985 ) y Gilpin ( 1986 ) para una evaluación de esta teor ía. 31 Hansen ( 1964 ) tiene una completa discusión de estas teor ías. 33 Joshua Goldstein ( 1985 ) revisa las teor ías fundamentales de la crisis capitalista.
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 121 120 /
Robert Gilpin
Una teoría de las fluctuaciones económicas, dice que éstas está n estrechamente asociadas con las grandes guerras. Aunque existen diver¬ ía , una de las más importantes afirma que los sas versiones de esta teor ciclos largos est á n producidos por los preparativos para las grandes guerras y por sus consecuencias. De acuerdo con este enfoque, los lar¬ gos per íodos de suba de precios y de expansió n econ ó mica est á n cau ¬ sados por los grandes gastos gubernamentales asociados con los prepa ¬ rativos bélicos. Así, después de la guerra, la reducción de los gastos bélicos y los dif íciles ajustes al reducido est í mulo keynesiano de la íodo de contracció n económica . Así, los ciclos guerra comportan un per largos" est á n í ntimamente relacionados con el estímulo fiscal asociado a las grandes guerras o guerras hegemónicas de la historia moderna. ía son poco concluyentes y contra¬ Las pruebas en favor de esta teor " expansión económica ( 1788-1815 ) y de largo dictorias. El primer ciclo la contracción subsiguiente ( 1815 1843 ) sin duda fueron consecuencia de las Guerras Napoleónicas; los gastos bélicos y los ajustes del per íodo de paz son la clave del destino econó mico de estos lapsos. En especial los gastos bé licos estimularon el desarrollo de aquellas innovaciones tecnológicas asociadas con la Revolución Industrial, y la excesiva expan ¬ si ó n de la industria durante las guerras , seguida por la disminución del estímulo propio de la posguerra , trajo aparejada la fase recesiva del ciclo. Sin embargo, durante la mayor parte del siglo xix y la primera del siglo xx, la conexión entre gastos bélicos y actividades económicas íodo de expansió n que se sucedió inmediata¬ fue menos fuerte. El per Segunda Guerra Mundial, no estuvo relacionado mente despu és de la con gastos militares. La guerra de Corea , al igual que la de Vietnam , significó un cierto est ímulo, al cual siguió una contracción y una alta inflación . En resumen , se puede concluir que los preparativos para una guerra pueden ejercer un est ímulo keynesiano sobre la demanda , siem¬ pre que existan oportunidades de crecimiento y de inversión en innova¬ ciones tecnológicas explotables o en recursos recientemente disponibles; más a n , las guerras largas, por lo general , producen serios problemas ícil, sin embargo, establecer la exis¬ econ ómicos a posteriori. Es muy dif y sistemá tica entre la guerra y necesaria ó tencia de cualquier conexi n la actividad económica. ía de los ciclos largos ( primordialmente aplicable Una segunda teor al siglo xix ) asocia los ciclos con cambios en la provisión efectiva de reservas de oro monetario y con el creciente volumen del comercio. Los descubrimientos fortuitos de oro, tales como los hallazgos de filones en California en la década de 1840, le dieron un est ímulo monetario a la econom ía , y se dice que el incremento en la provisión de oro entre me¬ diados del siglo xix y 1913 condujo a un aumento en el nivel de precios y a una época de expansionismo económico. Esta línea de razonamiento, sin embargo, es muy dif ícil de sostener ; en el mejor de los casos, el oro sirvió como est í mulo econ ómico a raíz de factores "reales favorables, tales como oportunidades de investigación existentes y términos de intercambio favorables para las econom ías desarrolladas. Desde esta perspectiva , las pol í ticas monetarias expansionistas norteamericanas del
-
per íodo de posguerra , fueron un factor fundamental en la alta tasa de crecimiento econ ó mico. Una tercera teor ía sostiene que el movimiento de los precios agr í¬ colas y de las mercaderías es el primer responsable de los ciclos largos. La escasez de alimentos, por ejemplo, incrementa las presiones inflacio¬ narias, mientras que la abundancia de alimentos es deflacionaria . 33 El período comprendido entre 1873 y 1896 fue de depresió n agr ícola ; a él le siguió uno de prosperidad agr ícola ( 1896-1920 ) , mientras que en los a ños veinte y treinta hubo dificultades en la materia. El estancamiento de la d écada del setenta sin duda se desat ó y agrav ó a raí z del rá pido aumento en los precios de los alimentos y de la energía. Por cierto, el excedente y la escasez en la oferta afectan dram á ticamente los términos del intercambio entre el sector industrial y el de las mercader ías. Como se demostrará m ás adelante , las restricciones de la oferta limitaron en gran medida el crecimiento en la década del setenta. Por otra parte , a mediados de los a ñ os ochenta, la caída en los precios del aceite y la superproducció n en la mayor parte de las mercaderías se asociaron con la recesió n global Desde la perspectiva de este libro, las teor ías m ás interesantes se centran en la inversión de capital y en la innovació n tecnológica. Una teoría sostiene que los ciclos largos surgen de una enorme sobreinver¬ sión en bienes de capital y de una depreciación también de bienes de capital , tales como vías f é rreas y f á bricas; otra las atribuye a la acu¬ mulación de innovaciones importantes en determinados sectores, du¬ rante períodos determinados ( Joshua Goldstein , 1985). Aunque estas teorías está n muy estrechamente relacionadas en su idea de que las innovaciones estimulan la inversión, aquí pondremos el énfasis en la segunda. De acuerdo con una teor ía formulada por Knut Wicksell, Joseph Schumpeter y otros , los ciclos económicos está n determinados por la ío¬ abundancia o escasez relativa de oportunidades de inversión. Los per dos de expansió n económica se deben al desarrollo de innovaciones tecnológicas y de otro tipo, tanto como al descubrimiento de nuevos recursos que suministran la base para el crecimiento de la inversión íodos expansivos, el ritmo del avance tecnológico real. Durante tales per y la difusión de las innovaciones hacia econom ías en desarrollo es ma yor que el habitual. Así, los per íodos de expansionismo est á n provocados por una explosión de nuevas tecnologías revolucionarias y oportunida¬ des de inversi ó n que atraviesan y transforman la entera econom ía del mundo. Cuando se agotan las posibilidades de inversió n que surgen de los hallazgos tecnológicos revolucionarios o del descubrimiento de nuevas fuentes, el ritmo de inversió n real y de crecimiento econ ó mico se hace m ás lento , conduciendo a una época de crecimiento reducido. Aunque el crecimiento econ ómico se hace m ás lento, el ingreso real por lo general
.
¬
Kostow uy / oJ discute la relació n entre los precios de las mercaderí as 1 y las oscilaciones econóificas IT**, MlCM. f UNIVERSIDAD NACIONAL DE CUYO
1
La diná mica de la economí a pol í tica internacional / 123
122 / Robert Gilpin
más altos de productividad contin a creciendo, debido a los niveles constantes mejoras tecno¬ las y a alcanzados en el período floreciente odo menos activo, la inversió n l ógicas marginales. Durante este per í úa, aunque a ritmo más decae , pero el avance econ ó mico general contin de este fenómeno. pico lento. El período posterior a 1973 es prototí que las innovaciones tec¬ A esta teoría subyace el presupuesto de rse en el tiempo y en el nol ógicas más importantes tienden a concentra general se incrementa y es espacio. Aunque el avance tecnológico por lo que las innovaciones sostiene a í teor continuo a lo largo del tiempo, esta econó mico e im¬ nto crecimie del ritmo el aceleran que revolucionarias adas. Por amonton dan , se s novedosa pulsan la econom ía en direcciones d de necesida ente ejemplo, la innovació n del automóvil y la consecu , cemento y leo ó petr , acero en n ó inversi la n construir carreteras espolearo base industrial de la economía otras á reas. La forma de las ciudades, la que dicha tendencia a la y el paisaje mismo se transformaron. Se dice y de sus efectos secun¬ concentración de las tecnologías revolucionarias ble de las grandes curvas darios en toda la economía, es la responsa sucesivas reestructuracio¬ las y de ascendentes de la economía mundial nes de las actividades económicas. íodo de expan¬ ía, entonces, el primer per De acuerdo con esta teor ión Industrial Revoluc de la sión económica ( 1788-1815 ) fue resultado , el car¬ textiles los de mbito á el en y de sus tecnologías revolucionarias y 1843, 1815 entre , que siguieron bó n y el hierro. Los duros tiempos al sis¬ aban tecnologías se incorpor ) su¬ fueron de reajuste, mientras dichas 1873 ( 1843 nismo expansio íodo de tema económico. El segundo per riliza ferrocar la denominó puestamente se basó en lo que Schumpeter tierras, especialmente en nuevas de apertura la en y mundo última ción del la aguda decadencia de la 34 América del Norte. A esto le siguió, una nueva acumulación de inno¬ condujo parte del siglo ( 1873-1897 ). Entonces , qu ímicas y automotrices Mun¬ vaciones en las industrias eléctricas Guerra es a la Primera ¬ occiden a los buenos tiempos de los años anterior mundo del n ó y la motorizaci por dial ( 1897-1913 ). La electrificació n detenida lo para ser bruscamente , a las tal culminó en los años veinte, só de la Segunda Guerra Mundial nica, n ó ci . continua A ó la Gran Depresi n ó electr se sumaron la industrias eléctricas, químicas y automotrices a y cincuent os ñ a los de boom el la aviación y otras, que alimentaron mbito á el en de crecimiento sesenta. El agotamiento de las posibilidadesde la energía se consideran costo creciente y el as í tecnolog dé de estas en la tasa de crecimiento de la parcialmente responsables de la caída cada del setenta. tecnológicas tienden a Adem ás del hecho de que las innovaciones tienden a producirse íodos, también amontonarse durante ciertos per tecnologías renovadoras de dentro de ciertas economías específicas. Las ascendente textiles, vapor la Revolución Industrial y la primera curvaGran Bretaña. El ferrocarril y hierro se ubicaron principalmente en alimentaron la segunda curva y la mecanización de la producción que
-
¬
escritos de Schumpeter. -M Esta discusión se basa , en parte, en los
ascendente, se desarrollaron primordialmente en Gran Bretaña, Francia y Alemania . Para la é poca de la tercera curva ascendente, los corredores de punta en la tecnología de la electricidad , los productos químicos y los automóviles, eran Alemania y Estados Unidos. En la curva ascen dente que siguió a la Segunda Guerra Mundial , el Japón había alcanzado a Estados Unidos. Si contin úa este liderazgo nacional alternativamen ¬ te ascendente y descendente en el campo de las tecnologías revolucio¬ narias , Japón ser á la pr óxima sede de hallazgos tecnológicos revolu ¬ cionarios. El amontonamiento de las innovaciones tecnológicas en el tiempo y en el espacio explica tanto el crecimiento desparejo de las naciones como el ascenso y la decadencia de las potencias hegemónicas El país hegemó nico renovador se convierte en el centro de la econom ía inter¬ nacional y, por ser la econom ía m á s eficiente y competitiva , tiene un poderoso incentivo para favorecer y mantener las reglas de una econo¬ m ía mundial abierta y liberal. En la medida en que pierde su inventiva , la potencia hegemónica en decadencia es incapaz de mantener una eco¬ nom ía mundial abierta , y hasta puede abroquelarse en el proteccionismo comercial. Por un tiempo, el centro ( o centros ) de crecimiento en deca¬ dencia es incapaz de sostener el impulso de la economía mundial y el centro en ascenso es incapaz de asumir o se resiste a asumir esta res¬ ponsabilidad. Los per íodos caracterizados por un ritmo de crecimiento lento parecen estar asociados con el traslado de un conjunto de sectores industriales l íderes y de centros de crecimiento econó mico de un lugar a otro, y con la transición de una potencia hegemónica a la siguiente. Esta teoría tecnológica de los ciclos económicos tiene cierta plausilad y por cierto puede explicamos mucho sobre los cambiantes niveles de precios y el crecimiento desparejo. Sin embargo, como lo han planteado Nathan Rosenberg y Claudio R. Frischtak ( 1983 ), esta teoría presenta diversos problemas serios. En primer lugar, los partidarios de ía no tienen una explicación satisfactoria de por qué las tecno¬ esta teor logías revolucionarias parecen amontonarse, especialmente cada cin¬ ía no conecta adecuadamente cuenta a ños más o menos. Segundo, la teor el proceso de innovación, difusión e inversión tecnológica, con el fenó¬ meno del ciclo largo . Tercero, inclusive si los hallazgos tecnológicos más importantes tienden de hecho a amontonarse, a ún no se ha demos¬ trado que estas innovaciones realmente ejerzan un impacto mensurable en la econom ía total. Por lo tanto, para Rosenberg y la mayor ía de los economistas, la aparente concentración de innovaciones fundamentales y el fen ó meno del crecimiento desigual constituyen accidentes histó ri cos, determinados por acontecimientos fortuitos; accidentes que por sí mismos no pueden explicar la experiencia del crecimiento económico. La ausencia de una explicación satisfactoria del fenómeno de la in¬ novación tecnol ógica y de su importancia para el crecimiento desparejo, sin embargo, no disminuye su significación. Sea cual fuere la causa, el crecimiento de la econom ía mundial se ha dado como si de hecho exis¬ íodos tieran ciclos largos de crecimiento rá pido y lento. Ha habido per ¬
.
¬
La dinámica de la economí a pol í tica internacional
124 / Roben Gilpin
alternativos de subida y bajada de los precios, tanto como é pocas de extraordinario crecimiento y de profunda recesión durante los últimos siglos. Las dislocaciones econó micas han sido de carácter global y les han seguido profundos disturbios económicos , sociales y políticos. Así , aunque se sabe muy poco acerca de la naturaleza y las causas de las innovaciones tecnológicas y de otro tipo, se sabe que existe una fuerte tendencia a que las innovaciones se concentren en el tiempo y en el espacio. Las innovaciones más importantes que estimulan el crecimiento de la econom ía dominante y, en consecuencia , llevan la econom ía mun ¬ dial a una fase expansionista , tienden a producirse en economías nacio¬ nales específicas y en momentos también específicos. Este fenómeno de acumulación ayuda a dar razón del ascenso de la economía dominante y de su papel crucial como motor del crecimiento en la m ás amplia economía mundial. A su tiempo, sin embargo, el ímpetu impreso por este estallido de innovación se retrae y se hace más lento el ritmo de crecimiento econó mico mundial. Aparentemente, para que vuelva a pro¬ ducirse el crecimiento económico se requiere un nuevo conjunto de innovaciones y , así parecería , una nueva economía dominante que con¬ duzca la econom ía mundial. En una verdadera economía liberal mundial, dichos cambios, ine¬ vitables en el lugar donde se ubica la innovación y subyacentes al pro¬ ceso de crecimiento desigual , ocurrirían sin mayores dificultades. Los centros de innovación surgir ían y declinar ían dependiendo nicamente de consideraciones vinculadas a la eficiencia relativa y a los costos com ¬ parativos. A medida que los viejos centros decaen, dejar ían en libertad sus recursos de capital y mano de obra, utilizados por debajo de su capacidad , para que los captaran los centros de crecimiento económico en ascenso. Los centros en ascenso serían , a su vez, receptivos para ab¬ sorber dicho excedente de capital y mano de obra. El capital de inversió n y los trabajadores sin empleo ser ían libres de emigrar desde los centros en decadencia hacia aquellos centros de innovación y crecimiento eco¬ n ómico en ascenso. En el mundo real , con sus naciones-Estado y sus fronteras políticas, la transición de un centro de innovación y crecimiento a otro es cual¬ quier cosa menos suave. Es altamente conflictiva , pues los Estados y sectores econ ómicos en decadencia se resisten a las fuerzas del cambio tecnológico, y los Estados y sectores económicos en ascenso intentan romper las barreras tanto comerciales como de otro tipo. Desde el mo¬ mento en que el capital y, sobre todo, la mano de obra , no pueden moverse libremente por el sistema , las rigideces estructurales impiden que se haga un ajuste f ácil a la realidad econó mica emergente. Las ine¬ ficiencias, los cuellos de botella y las restricciones hacen lento el ritmo de ajuste y de crecimiento econó mico. En lugar de una f ácil transició n entre un líder industrial y otro, y una desactivación de las industrias en extinción , los per íodos de cambio estructural tienden a caracterizarse por una intensa competencia nacio¬ nalista. Los pa íses recientemente industrializados adoptan , siguiendo las huellas de sus predecesores, las ltimas tecnologías, y a veces desaf ían
/ 125
a los l íderes anteriores en los mercados mundiales ; los viejos intentan mantener su posición y preservar sus industrias amenazadas. Como con¬ secuencia , la resistencia al ajuste en los sectores industriales en deca¬ dencia da origen a un intenso proteccionismo comercial trias ascendentes, los l íderes tecnológicos potenciales . En las indus¬ intentan alcanzar posiciones dominantes, y las rivalidades comerciales se vuelven feroces. Como lo ha señ alado Michael Beenstock , estos fen ó menos son sintom ᬠticos de la transición entre una estructura de relaciones bales y la que le sucederá ( Beenstock , 1983 ). A fines económicas glo¬ del siglo xix, en los a ñ os veinte y nuevamente en la d écada del ochenta , las transiciones de una estructura industrial global a la otra se han caracterizado por agudos conflictos comerciales. Las crisis estructurales ¬ de este tipo cen ser un rasgo propio de la moderna econom ía pol í tica mundialpare . A lo largo de los dos ú ltimos siglos, las innovaciones tecnológicas, el crecimiento de la población y el desarrollo de nuevos territorios recursos vinculados a ellos han impulsado el crecimiento de las econoy¬ m ías de mercado. Han dado oportunidades de inversió que llevaron a n una constante acumulación de capital. Como contrapeso , este crecimiento de las economías occidentales ha estimulado el crecimiento de las eco¬ nom ías menos desarrolladas. Así, las econom ías socialistas se han be¬ neficiado a través del comercio y adaptado renovadas tecnolog ías oc¬ cidentales a sus propias necesidades de desarrollo; de hecho, pocas tecnologías nuevas se han originado en la Unió n Sovié tica y en su bloque aliado. Cuando factores tales como las innovaciones tecnológicas , el
crecimiento demográ fico y el descubrimiento de nuevos recursos han coincidido, el mundo ha experimentado los estallidos de crecimiento propios de mediados del siglo xix y del siglo xx. Cuando alguno de tales factores ha fallado, el motor del crecimiento ha adoptado un ritmo m ás lento en las econom ías occidentales y , en consecuencia , en la totalidad del mundo. Este proceso de crecimiento desigual es el responsable de gran parte del dinamismo propio de la historia moderna.
CAMBIO ESTRUCTURAL Y CONFLICTO ECON Ó MICO El proceso de crecimiento desigual y de cambio estructural est á acom ¬ pa ñ ado por per íodos intermitentes de cooperació n econó mica y de conflicto también económico. La historia de la econom ía mundial ha tenido vibrantes é pocas de liberalismo, apertura y comercio libre, a las que siguieron é pocas de estancamiento, proteccionismo y conflictos na¬ cionalistas. Aunque las teor ías asociadas a la econom ía política del comercio y la protección son ú tiles, aquellas teor ías que subrayan los intereses grupales y otros factores internos son apenas explicaciones parciales. 35 Por a ñadidura , es necesario considerar el cambio estructural en el nivel internacional. Una reciente formulación , originariamente pos
-
Ver R. Baldwin ( 1984a , cap. 12 ) para un buen resumen de esta bibliograf ía. 35
La diná mica de la econom í a pol í tica internacional / 127
126 / Robert Gilpin tulada por Gautam Sen y desarrollada más ampliamente aquí , puede damos un acercamiento vá lido al proceso por el cual el cambio estruc¬ tural genera conflicto económico ( Sen, 1984 ) ía, todos los Estados quieren tener indus¬ De acuerdo con esta teor trias modernas, debido a los v ínculos entre la industria y el desarrollo económico en general, a la meta de la autosuficiencia económica y la autonomía política y al hecho de que la industrializació n es la base del poder militar y, por ello, de la independencia nacional. Este deseo nacio¬ ío militar lleva a los Estados a promover la indus nalista de tener poder trialización, basada en la importación de tecnologías extranjeras. La economía menos avanzada intenta adquirir la tecnología más avanzada de la potencia hegemó nica y de otras econom ías altamente desarrolladas. Como lo señaló Marx: El país que está m ás desarrollado desde el punto de vista industrial , sólo representa , para el menos desarrollado, la ima¬ gen de su propio futuro ( citado por Sen, 1984, pág. 15 ). El seguidor tiene la gran ventaja , adem ás, de poder saltar etapas econó micas y sobrepasar al líder industrial. Las consecuencias políticas de esta difusión de las ventajas compa¬ rativas y del surgimiento de nuevas potencias industriales, está n pode¬ rosamente afectadas por la velocidad a la cual se producen los cambios y por el tiempo que le lleva al retador en ascenso apoderarse de una parte significativa de los mercados mundiales. Cuanto m ás corto sea el per íodo, mayores será n los problemas de ajuste impuestos a los otros Estados, y mayor tambié n la resistencia de los intereses internos. Los rá pidos cambios en la ventaja comparativa dan origen a agudos conflic¬ tos econ ómicos entre las economías en ascenso y en decadencia. En el mundo moderno, cuatro naciones captaron una parte sustan¬ cial del comercio de manufacturas, durante períodos relativamente bre¬ ves. La primera fue Gran Breta ña , después de las Guerras Napoleónicas y extendiéndose hasta bien entrado el siglo xix. La segunda fue Alemania entre los a ños 1890 y 1913 , y la tercera fue Estados Unidos , que tambié n empezó en el a ño 1890, alcanzando una creciente importancia en el siglo xx. La época contemporánea es testigo del espectacular ascenso del Ja¬ pón como potencia comercial ( Lewis, 1957, pág. 579 ). El efecto resultante de los saldos de exportación y de las dislocaciones producidas en otras economías, ha generado fuertes resistencias y un profundo resentimiento. Como lo señ ala Lewis , a mediados del siglo xvm David Hume entendió bien el proceso de difusió n : Los fabricantes gradualmente se trasladan de sus lugares , dejando aquellos países y provincias a los que ya han enriquecido y yé ndose a otros donde se sienten atraídos por los suministros y la mano de obra baratos ( citado en Lewis, 1957, pág. 582 ) . Así, la imitación tecnológica y la creación de estructuras industria¬ les similares llevan a un exceso de capacidad global en ciertos sectores y al conflicto comercial 36 Aunque los países avanzados comercian m ás entre sí que con los
.
¬
.
36
Beenstock ( 1983 ) presenta una interesante teoría de estas recurrentes
crisis económicas globales.
pa í ses no industrializados, la creación de estructuras homo¬ g é neas puede causar conflictos comerciales en un industriales cierto n sectores manufactureros. Este es un rasgo recurrente de la mero de econom mundial. 37 En palabras de Sen: La reproducción de estructuras de ía¬ pro ducció n similares introduce una tendencia secular hacia la creació n de un superá vit de capacidad en á reas manufactureras de sustancial impor¬ tancia , desde el momento en que las econom í as de escala internas y externas imponen un nivel de producció n que la mayor ía de los pa íses no puede sostener solamente a partir del consumo interno ( Sen , 1984 , pá g. 158 ) . En un principio, la econom ía menos desarrollada sigue pol íticas nacionalistas a fin de proteger sus nacientes industrias y supera las ventajas que tienen quienes primero se industrializaron. Eventualmente , debe intentar introducirse en los mercados mundiales para alcanzar econom ías de escala eficientes y obtener divisas para financiar las im ¬ portaciones de los recursos y los bienes de capital que le hacen falta ( Sen , 1984, pá gs . 157-58 ) . En la medida en que esta industrializaci ón es exitosa , la economía en desarrollo, con su estructura de salarios m ás baja , socava la posición industrial de las economías m ás avanzadas. La resultante creació n de una capacidad industrial excedente en la econo¬ m ía mundial , est á íntimamente relacionada con el proceso de decadencia industrial relativa del pa í s hegem ónico, la competencia comercial inten¬ sificada y el posible arranque de una crisis econ ómica global. 3S El problema que le plantea a la potencia hegemónica la extensió n de la industrialización fue reconocido por los cr í ticos brit á nicos del libre comercio de principios del siglo xtx, quienes sostenían que las otras naciones , en la medida en que se industrializaran , cerrar ían sus mercados a las mercader ías britá nicas y se convertir ían en competidores de Gran Bretañ a en los mercados mundiales. Dado que la difusión de la industrializació n significar ía la inevitable decadencia del poder y de la industria brit á nicos , estos cr íticos decí an que se debía evitar la difusión de su tecnología ( Gilpin , 1975, págs. 74-75 ). Esta idea , que pue¬ de denominarse la tesis de Torrens, por Robert Torrens, su m ás impor¬ tante defensor , sosten ía que: "A medida que las diversas naciones aumentan su riqueza y su población, el intercambio comercial entre ellas debe volverse cada vez menos importante y beneficioso ( Torrens, 1821 , pá g. 288 ) . Esta idea se ha revitalizado en é pocas m ás recientes , como la ley del comercio en disminución . 39 37 Akamatsu ( 1961 ) , Hicks ( 1969 ) y Lewis ( 1957 ) , entre otros , postulan esta idea. 38 Contrariamente a la idea de Peter Cowhey Long ( 1938 ) de que la teor ía de la estabilidad hegem ónica y la y Edward ía del excedente de capacidad son interpretaciones alternativas de la crisisteor econ ó mica , en realidad se trata de explicaciones complementarias. 39 La ley del comercio en disminució n" es un tema recurrente en la bibliograf ía. En realidad , lo contrario es lo acertado , siempre que las cir¬ cunstancias políticas sean favorables a la expansión de las relaciones comer¬ ciales. Los avances tecnológicos, especialmente en transportes y comunicado-
La diná mica de la
128 / Robert Gilpin La debilidad de la tesis de Torrens consiste en que sólo toma en cuenta las consecuencias negativas que la difusió n de la industria tiene para el comercio. Desestima el hecho de que la difusión de la industria de las economías avanzadas a aquéllas en desarrollo tiene efectos con trarios ( Hirschman , 1952 , pá gs. 270-71 ). Por un lado, la difusió n es destructiva para el mercado, en la medida en que los países recié n industrializados se vuelven capaces de satisfacer sus propias necesida ¬ des y, eventualmente , aparecen como competidores en los mercados mundiales. Por otro lado, la difusió n de la industria crea mercados en la medida en que los países recién industrializados importan bienes de capital de los pa íses avanzados y, con el aumento de la riqueza , su de¬ manda total aumenta, tanto en lo que se refiere a productos nacionales como importados. El crecimiento generalizado en la riqueza global y en el volumen de los negocios será , así , beneficioso de manera general para todos los pa íses ( Liga de las Naciones, 1945 ). Que en una situació n determinada predominen los efectos destruc¬ tivos del comercio o los creadores de comercio propios de la industria¬ lización , depende de un conjunto de factores específicos: la flexibilidad de los viejos centros industriales y su capacidad de ajustarse a industrias y exportaciones más avanzadas, la naturaleza y alcance del proteccio¬ nismo y las tasas de crecimiento económico en las economías desarro¬ lladas y menos desarolladas. Dichos factores determinan si la potencia hegemónica y otros países avanzados intentarán proteger sus industrias amenazadas o transformará n sus economías de acuerdo con las nuevas realidades econó micas internacionales La paradoja de esta situación es que la potencia hegemónica y otras econom ías avanzadas en ese aspecto deben correr cada vez más rá pido para mantener su posició n econ ómica. Deben ajustar continuamente sus estructuras econó micas y trasladar recursos de sectores en decadencia a nuevos sectores. Para una sociedad, esto significa lo que un autor ha llamado la colisión entre el progreso y la seguridad ( Fisher, 1935 ) , y existe una poderosa tentación a elegir la segunda. En la década del treinta, esta negativa al ajuste fue una causa fundamental de la grave¬ dad y la duraci ón de la Gran Depresión. La respuesta de la potencia hegemónica amenazada y de otras eco¬ nomías en decadencia a los cambios en la radicación de la industria es, por lo tanto, un factor crucial para determinar si se producirá un con ¬ flicto o un ajuste económico ( Ikenberry, 1985 ) . Para la potencia hege mó nica , una de las posibilidades es protegerse y trasladar el costo del ajuste a otras econom ías , como lo hizo el presidente Nixon cuando devaluó el dólar en agosto del año 1971 ( Gowa , 1983 ). Otra posibilidad es ajustarse a los cambios estructurales y trasladar recursos a industrias m ás eficientes y competitivas. La tercera , por supuesto, es no hacer nada o muy poco; ésta fue la elecció n que tomó Gran Breta ña cuando ¬
.
¬
nes , de hecho han logrado que sean comercializables m ás clases de bienes y servicios, y por ello han incrementado la interdependencia económica internacional .
economí a
pol í tica
internacional / 129
su hegemon ía se vio amenazada en las ltimas d écadas del siglo xix. En Growth and Fluctuations, 1870-1913 ( Cambio y fluctuaciones, 1870 1913 ) , Arthur Lewis demuestra có mo Gran Breta ñ a se vio capturada conjunto de trampas ideológicas. Todas las estrategias disponiblesen un para ella , estaban de una manera u otra bloqueadas ( 1978b, pág. 133 ). Como resultado de dicha inacció n , los brit á nicos fueron incapaces de detener su decadencia económica. *° La teor ía econ ó mica sugiere que hay un poderoso incentivo para que la potencia hegemónica siga una estrategia proteccionista . En la teor ía comercial tradicional, por ejemplo, los monopolios económicos de que goza una potencia hegem ó nica implican que todos los factores de producción se benefician con el comercio libre. Esto un consenso nacional en favor del liberalismo econ ómicotiende a crear De con el teorema de Stolper-Samuelson , sin embargo, una. vez acuerdo que se rompe el monopolio , pierde el factor que escasea; dentro de una potencia hegem ó nica , la mano de obra es el factor que escasea y , por , se vuelve altamente proteccionista ( Helpman , 1984 , pá g. 362 ) . loSintanto em ¬ bargo, en el caso de Gran Breta ñ a , la mano de obra nunca fue lo sufi¬ cientemente poderosa como para imponer su voluntad en las políticas comerciales. Además, el capital británico continuó beneficiándose a tra¬ v és de la inversió n extranjera y utilizó su poderosa influencia en contra del proteccionismo econó mico. En el caso de la decadencia de hege¬ mon ía norteamericana, en 1986, las opciones cruciales todaví la no a se han hecho. El proceso de crecimiento desigual plantea el problema del ajuste econ ó mico, o lo que Kindleberger ( 1962, cap. 7 ) llama "la capacidad de transformarse . La estrategia preferible para la potencia hegem ó nica y para el sistema como totalidad es transferir recursos de las industrias en decadencia , a otras m ás eficientes y competitivas que promover ían un crecimiento económico continuo y así reducir í an el costo del ajuste econ ó mico; de esta manera , el crecimiento y el ajuste se refuerzan uno al otro en un ciclo positivo. La incapacidad de ajustarse reduce la tasa de crecimiento económico y hace mucho más alto el costo del eventual ajuste. Con tasas bajas de crecimiento econ ó mico y de inversión de capital , la econom ía entra en un cí rculo vicioso de decadencia , como le ocurrió a Gran Bretaña en las décadas finales de este siglo. Aunque el ajuste econ ómico a los cambios globales en la ventaja comparativa es la elecci ó n m ás sabia para una econom ía, el problema del ajuste se ha vuelto mucho m ás dif ícil que en el pasado . El creciente n ú mero de participantes en el juego econ ó mico y los cambios má s rá pidos en la ventaja comparativa , han aumentado en gran medida el costo resultante ; el asombroso ritmo impuesto al resto del mundo por la rápida subida del Japó n en la escala tecnológica, le impone costos inmensos a otras econom ías. El ascenso del estado de bienestar y de la intervenció n gubernamental en la econom ía ha incrementado en gran
-
_
40 Este es el tema del impresionante estudio de sobre el ascenso y la
Mancur Olson ( 1982 )
La dinámica de la economí a pol í tica internacional / 131
130 / Robert Gilpin
medida la capacidad de los intereses poderosos para resistirse a pagar los costos del ajuste, y el papel del mercado como factor que facilita el ajuste económico se ha visto debilitado por el mayor peso que, en la balanza del poder, han adquirido el Estado , los negocios y el trabajo organizado , respecto del mercado ( Olson , 1982 ) . Por fin, el ritmo demo¬ rado del mismo crecimiento econ ó mico global , hace más dif ícil el ajuste ; cuando la torta econ ó mica se achica , hay m ás perdedores. Estos obs ¬ t áculos al ajuste econ ó mico amenazan la econom ía mundial con la posibilidad del crecimiento lento y la incapacidad de ajuste, lo cual podría degenerar en la guerra econ ómica.
CONCLUSI Ó N La evolución de la economía mundial y los cambios estructurales que la acompa ñ an involucran tres acontecimientos. El primero es el tras¬ lado de la ubicación de las actividades económicas de una región a otra. El segundo es el ascenso y la decadencia de los sectores económicos. El tercero, la creciente integración de las econom ías nacionales y el con ¬ secuente impacto de las fuerzas externas en el bienestar interno. Las tres , unidas al proceso de crecimiento desigual , afectan significativa¬ mente los intereses de los Estados y los grupos de poder y sugieren preguntas importante relativas a los efectos políticos de una econom ía mundial de mercado, las cuales fueron mencionadas en el Capí tulo Uno y que se formularán m ás adelante, en los capí tulos subsiguientes. El primer tema que plantea el proceso de crecimiento desigual es el del liderazgo político y la cooperación internacional. Una econom ía estable y que sigue creciendo requiere un liderazgo político; sin em¬ bargo, el proceso de crecimiento tiende a socavar dicho liderazgo. Para que contin en la estabilidad y el crecimiento, se debe encontrar una nueva base para el liderazgo o la cooperació n internacional El segundo tema es la relación entre el cambio económico y político. El proceso de crecimiento económico desigual produce cambios estruc¬ turales fundamentales en la economía mundial, lo cual plantea un im¬ portante problema político de ajuste para las naciones individuales; los recursos deben transferirse de las industrias en decadencia a aquellas en expansió n , a medida que cambian el lugar geogr fico del crecimiento económico y los sectores líderes. El ajuste económico, sin embargo, im ¬ plica significativas pé rdidas y ganancias para los distintos individuos , grupos y naciones, y por ello da origen a agudos conflictos políticos. La incapacidad , sobre todo por parte de la potencia hegem ónica, de realizar el ajuste, transforma su economía y hace que esta transición a nuevas actividades económicas contribuya a la inestabilidad econ ó¬ mica y a la expansión del nacionalismo económico. El tercer tema planteado por el proceso de crecimiento, son sus efectos sobre el desarrollo, decadencia y bienestar de las naciones indi¬ viduales. Una economía internacional dinámica y en expansión conduce a una creciente interdependencia de las econom ías nacionales, al mismo
.
tiempo que los Estados intervienen en sus propias economías para controlar el proceso de crecimiento económico. Pueden tener motivos tanto para acelerar el desarrollo, como para detener la decadencia o proteger el bienestar interno. Sea cual fuere la motivació n, dicho inter¬ vencionismo lleva a una colisión entre el deseo de autonomía interna y los beneficios de las normas internacionales. Una econom ía mundial estable exige que existan mecanismos que permitan un manejo nacional de la econom ía , congruente con las normas y requerimientos de una econom ía liberal internacional. Los cambios estructurales que se han producido en la econom í a mundial de la posguerra y sus implicaciones para el orden econó mico liberal internacional se analizará n unos cap í tulos m ás adelante. ¿ Cuáles son las perspectivas de un liderazgo pluralista y de la cooperació n eco¬ n ómica ? ¿ Pueden Estados Unidos y las otras potencias ajustarse con é xito a los profundos cambios que est á n ocurriendo en la ubicació n global y la naturaleza de las actividades económicas ? ¿ Cómo puede resolverse la colisión entre la autonom ía interna y las normas interna¬ cionales ? Entre los determinantes fundamentales de las respuestas a estas preguntas, se cuenta la continuada eficiencia y estabilidad del sis¬ tema monetario mundial, tema central del Capí tulo Cuarto.
Capítulo Cuatro
ASUNTOS MONETARIOS INTERNACIONALES A pesar de que los analistas comprenden rá pidamente que el comercio internacional y las inversiones extranjeras tienen importantes conse¬ cuencias para la distribució n de la riqueza y el poder entre las naciones, no existe un acuerdo similar en lo que se refiere a la significació n del sistema monetario internacional. 1 Muchos economistas creen que el dinero y el sistema monetario internacional son , o al menos pueden ser, neutrales económica y polí ticamente. Sin embargo, en el mundo mo¬ derno las normas y convenciones que gobiernan el sistema tienen im portantes efectos distributivos sobre el poder de los Estados y sobre el bienestar de los grupos que hay dentro de tales Estados. Un sistema monetario en buen funcionamiento es el nexo central de la economía internacional. Facilita el crecimiento del comercio mun¬ dial, la inversión extranjera y la interdependencia global. El estableci¬ miento de un sistema monetario sólido es un prerrequisito para una econom ía mundial próspera , y la ruptura del sistema monetario puede ser el factor decisivo de una Gran Depresión , como lo fue en la década del treinta. En la época actual , la estabilidad económica se ha vuelto especialmente importante. Los flujos financieros y monetarios actual¬ mente exceden a los flujos comerciales y se han convertido en el vínculo más importante entre las econom ías nacionales. La eficiencia y la estabi¬ lidad del sistema monetario internacional, por lo tanto, son factores centrales en la economía política internacional. Un sistema monetario internacional eficiente y estable debe resolver tres problemas técnicos: la liquidez, el ajuste y la confianza ( Cohen, 1977, pág. 28 ). Para asegurar la liquidez, el sistema debe suministrar una adecuada pero no inflacionaria provisión de dinero en circulación, para así financiar el comercio, facilitar el ajuste y proveer reservas financieras. Para tratar el problema del ajuste, el sistema debe especi¬ ficar mé todos para resolver desequilibrios de pagos nacionales; los tres métodos disponibles son: modificaciones en los tipos de cambio, con¬ tracción / expansión de las actividades económicas internas o imposición de controles directos sobre las transacciones internacionales. 2 El sistema ¬
1 Este capí tulo remite fundamentalmente a Vohen ( 1977 ) y en parte está inspirado en el libro pionero que Susan Strange ( 1971 ) dedicó al tema. El t í tulo es una adaptación del libro de A. James Meig, Money Matters ( Asuntos monetarios ) ( 1972 ) . Pido disculpas a los monetaristas, pero uso el t í tulo de manera claramente diferente 2 En el presente libro, la terminología aplicada a las transacciones inter¬ nacionales será simple y no técnica. Los términos m ás importantes son los
.
133
134 / Robert Gilpin
dores en la composició n de también debe evitar cambios desestabiliza obedecer a una pé rdida pueden cambios las reservas nacionales. Tales las reservas. Cada componen de confianza en la moneda o monedas que que el sistema quiere se si , resolverse debe uno de estos problemas . mundial a í econom la monetario opere con eficiencia e integre en economistas los de parte A pesar de la creencia de la mayor , todo régimen mo¬ neutral mecanismo un es monetario que el sistema grupos y los Esta¬ netario impone costos y beneficios diferenciales a los dinero internacio¬ dos, en la medida en que especifica la naturaleza del aceptables para que son nacional pol ítica nal, los instrumentos de la de los diversos objeti¬ el ajuste de la balanza de pagos y la legitimidad Estado desea , no sólo , todo a consecuenci . vos de la pol í tica nacional En , lo cual es m ás im ¬ , sino un sistema monetario internacional eficiente propios intereses. sus seriamente lesione no que portante a ú n , un sistema un orden pol í¬ en descansa Todo régimen monetario internacional internacional monetario sistema del naturaleza la tico particular. Como influir en la intentan Estados , afecta los intereses de los Estados los intereses. A propios sus de servicio al ponerlo y sistema naturaleza del cam ¬ registran , se decaen y surgen medida que las potencias hegem ónicas el que sorprendente bios correlativos en el sistema monetario. Así , no es intereses los ente primordialm reflejara sistema monetario del siglo xix de la decadencia del econó micos y pol í ticos británicos. A continuaciónsiglo , el sistema mone¬ este de cadas é d poder británico en las primeras , ha vuelto a manera igual tario sufrió el colapso del año treinta. De ío del poder decadencia relativa la con experimentar serias tensiones . norteamericano registrado a fines de siglo en la Por cierto, el dinero siempre ha sido un factor importante para financiar dinero necesitado han gobernantes Los . política mundial . El ascenso sus ejércitos, sostener a sus aliados y engañ ar a susseenemigos visto facilitados han poderosos y Estados imperios de y la decadencia , en el mundo por la adquisició n o pé rdida de metales preciosos. Pero varias veces y multiplicado ha se dinero del importancia , la moderno papel capital , el hecho . De cambio su carácter ha sufrido un profundo Estados mo¬ los de del sistema monetario internacional en los asuntos mundial. tica pol í la de dentro ó n revoluci dernos constituye una virtual crono¬ examen un de é s Su significación puede apreciarse mejor a trav l, y internaciona í a econom la en dinero del papel lógico del cambiante . cambios dichos de los efectos económicos y polí ticos de
versus impor¬ siguientes: balanza comercial de mercancí as = exportaciones más ganan¬ í as mercanc de taciones; balanza de cuenta corriente ,= balanza y transferencias; balanza cias por inversión extranjera directa servicios capital a largo plazo. básica = la suma de cuenta corriente y cuenta de estas relaciones. Saint Phalle ( 1981, cap. 1 ) aporta una til discusión de
Asuntos monetarios internacionales / 135
LA EPOCA DEL DINERO-MERCANCIA
En el período premodemo, los metales preciosos o el dinero-mercancía ( principalmente de oro y plata ) serv ían de base al sistema monetario internacional. La moneda local y la internacional tendían a separarse claramente una de la otra. Mientras el comercio local dependía del true¬ que o de las monedas reconocidas en cada lugar , el comercio de larga distancia o internacional se val ía de grandes divisas acu ñ adas en oro o plata . A éstas el só lido de Constantino, el denario de los á rabes o el ducado de Venecia se las aceptaba universalmente; eran relativamente estables y a veces mantenían sus valores durante siglos ( Cipolla, 1956 ). Aunque los imperios que las habían emitido gozaban del derecho al señ oreaje, el hecho de que una moneda particular sirviera como dinero internacional le confería pocos privilegios adicionales a su emisor. Por ejemplo, si un Estado disminu ía el contenido de metal precioso de sus monedas o de alguna otra manera devaluaba su dinero, a partir de ello socavaba el atractivo de su moneda y la confianza en ella. 5 Dado que tales prá cticas se volvían en contra de quien las realizaba, el sistema monetario internacional basado en los metales preciosos, inclusive plan¬ teaba restricciones a los Estados que suministraban el principial medio de intercambio. En resumen, el Estado que suministraba la moneda internacional ganaba pocos privilegios especiales y el uso internacional de una determinada moneda no era fuente de poder internacional. Acu ñados como monedas del reino o en forma de barras, el oro y la plata constituían un medio neutral de intercambio internacional ; el oro o la plata de un Estado eran tan buenos como el de otro. El dinero no se pod ía crear por voluntad pol ítica; solamente podía obtené rselo a través del comercio, el saqueo o la posesión de minas. El valor del dinero internacional dependía primordialmente de su provisió n y estaba casi totalmente fuera del control de los Estados individuales. Las monedas locales, sin embargo, que generalmente se basaban en mercancías o metales menos preciosos, estaban casi totalmente a merced de los go¬ biernos. Como su circulación estaba restringida al reino, podían deva¬ luarse y a menudo se lo hacía para servir a los intereses del gober¬ nante, a riesgo, por cierto, de producir inflación en el país o cualquier otro trastorno econ ómico. El punto fundamental es que la circulación y el valor de estas monedas locales tenían muy poca influencia en la posición internacional del Estado. En efecto, en la é poca premoderna, las monedas internacionales gozaban de autonomía económica y política. Dado que su provisió n y valor estaban determinados por descubrimientos fortuitos o por el co¬ mercio internacional, estaban relativamente libres de la influencia de 3 Señoreaje, como se señaló antes, es el beneficio que le corresponde al soberano por la emisión de la oferta de dinero de la economía ( Kindleberger, 1981, pág. 248 ).
136 /
Roben Gilpin
Asuntos monetarios internacionales / 137
los gobiernos individuales, y los gobiernos tenían
una capacidad limitada
de manipular las monedas de las que depend ía el comercio internacional. Durante milenios, el sistema monetario internacional fue en gran me¬ dida apolí tico. La naturaleza y el papel del sistema empezaron a cambiar en los si ¬ glos xvi y xvii, con el descubrimiento de oro y plata en Amé rica y la ex ¬ pansió n dei comercio internacional . La separació n entre las monedas lo¬ cales y las internacionales comenzó a quebrarse , como consecuencia del gran influjo que tuvieron en Europa los metales preciosos del Nuevo Mundo, la creciente monetarizació n de las econom ías nacionales y la pro¬ gresiva interdependencia econó mica . A su tiempo, el oro y la plata sustitu¬ yeron a las monedas locales. Las monedas nacionales e internacionales se entrelazaron cada vez m ás estrechamente a través de la expansión del comercio y de los flujos monetarios , y los gobiernos perdieron inclusive su anterior capacidad limitada de manipular las monedas locales; la actividad econó mica interna y el nivel de precios comenzaban a estar sujetos a los cambios internacionales. En estas circunstancias, las eco¬ nomías nacionales se volvieron cada vez más interdependientes y subor¬
dinadas al funcionamiento del sistema económico internacional en expansión. En el temprano período moderno, la creciente integración de mo nedas locales e internacionales fue el acontecimiento que permitió que se produjera la primera gran contribución a la ciencia de la econom ía y la base para el desarrollo de la econom ía liberal. Con su teoría del mecanismo cambio precio circulación, David Hume respondió a la obse¬ sión de los Estados mercantilistas de acumular metálico por medio de un superávit comercial y a su miedo a que el déficit comercial produjera una peligrosa pérdida de metálico. Demostró que si un país ganaba metálico en pago por un exceso en las exportaciones respecto de las importaciones, el consecuente incremento en su oferta de dinero deter¬ minaría que sus precios internos, y luego los de sus exportaciones, subie ¬ ran. Esto, a su vez, desalentaría a los extranjeros a que compraran sus mercaderías. Al mismo tiempo, sus propios ciudadanos podrían importar más, porque el valor relativo de su moneda habría subido y los precios extranjeros habrían caí do, debido a la reducció n en la oferta de dinero en el exterior. Como consecuencia , las exportaciones del país declinarían y sus importaciones aumentarían. El flujo alterado de comercio y me tálico inducido por los cambios de precios en el pa ís y en el exterior produciría, entonces, un nuevo equilibrio. Los economistas liberales elaboraron la teoría del comercio moderno y de los pagos sobre este simple modelo de equilibrio Aunque el mecanismo de cambio-precio-circulación planteado por Hume siguió caracterizando las relaciones monetarias internacionales durante el siglo xx, en el mundo moderno hubo un cierto número de acontecimientos económicos y polí ticos que revolucionaron el sistema monetario ( Williamson , 1983, cap. 8 ). Para decirlo de manera simple, el dinero se transformó, de un don de la naturaleza , en una creación del Estado. El control estatal sobre la oferta y la demanda de dinero se ¬
-
-
¬
.
convirtió en un determinante principal del nivel de económica nacional e internacional. Este profundo cambio enactividad la naturaleza de dinero comenzó hace cerca de dos siglos, aunque no su pleno efecto hasta la revolución keynesiana de la política econótuyo , en el período mica posterior a la Segunda Guerra Mundial. Para entender la significación de esta transformación monetaria, primero es necesario comprender lo que se conoce como la Revolución Financiera y sus consecuencias.
LA
É POCA
DEL DINERO POLITICO
Durante los siglos xvm y
xix se produjo una revolución financiera. Los a emitir papel moneda, surgió el moderno siste¬ ma bancario y proliferaron los instrumentos de crédito p blicos y pri¬ vados ( Dickson , 1967 ). Por primera vez en la historia, los gobiernos adquirieron un control extensivo sobre la oferta de dinero; al menos en teor ía, podían influir en el nivel de la actividad económica por medio de la creación de dinero ( Hicks, 1969, págs. 93 97 ). El pleno efecto de este surgimiento del dinero político no se percibió hasta la revolución keynesiana, pero la revolución financiera sí transformó la relación entre el Estado y la econom ía y así tuvo un profundo efecto en la econom ía internacional y en la polí tica mundial. 4 La Revolución Financiera, si bien resolvió un problema económico fundamental , creó otro. Por una parte, resolvió , o al menos alivió, el problema histórico de la inadecuada oferta de dinero. Hasta que apare¬ ció la innovación que representaba el papel moneda aceptable crédito de f ácil expansión , las economías habían sufrido frecuentes ytrael¬ bas y las actividades económicas estaban sujetas a presiones deflacio narias, debido a la inadecuada oferta de oro o plata. Sin embargo , en la medida en que los gobiernos tuvieron la capacidad de emitir dinero, la Revolución Financiera creó una tendencia inflacionaria y generó el pro ¬ blema internacional de la inestabilidad monetaria. El cambio en la naturaleza del dinero permitió que se produjeran una serie de colisiones entre la autonomía económica interna y el orden monetario internacional. La estabilidad monetaria y el funcionamiento eficiente del sistema monetario requieren la subordinación de las polí¬ ticas internas a las reglas y convenciones internacionales. Si los gobier nos individuales emiten demasiado dinero, la inflación resultante puede¬ desestabilizar las relaciones monetarias internacionales. El conflicto en¬ tre la autonom ía económica interna y la estabilidad econó mica inter¬ nacional se ha convertido en el dilema fundamental de las relaciones monetarias. La manera en que este dilema ha sido o no resuelto, en gran medida define las fases subsiguientes en la historia del sistema mone¬
gobiernos
comenzaron
-
tario internacional. 4
La famosa controversia del siglo xix entre la Escuela y la Escuela Bancaria se centra en las consecuencias de este Efectivista acontecimiento ( Deane, 1978, cap. 4 ).
Asuntos monetarios internacionales / 139
138 / Robert Gilpin
Las sucesivas épocas ( la época de la hegemonía británica , el período de entreguerras desde 1919 a 1939 y el sistema Bretton Woods ) serán analizadas sobre la base de tres características propias de un sistema monetario internacional: el suministro de una moneda internacional que resuelva los problemas de confianza y de liquidez , el establecimiento de un mecanismo tendiente a resolver el problema del ajuste y la gobemabilidad del sistema monetario internacional ( Scammell , 1983, pág. 207 ) .
EL PATRON ORO CLASICO ( 1870-1914 ) El patrón oro internacional , que alcanzó su zenit hacia fines del siglo fue la solución clásica al dilema de la autonomía económica interna versus la estabilidad económica internacional . En teoría, este sistema monetario era la materialización del ideal liberal o del laissez- faire de un orden monetario internacional impersonal , que simplemente depen¬ día de una combinación entre la flexibilidad de precios interna y una restricción natural en la producción de oro, para asegurar un nivel óptimo, tanto del proceso de ajuste como de la existencia de reservas ( Cohen, 1977, pág. 79 ) . Los desequilibrios de la balanza de pagos se co¬ rregí an ( al menos en teor ía ) y se lograba el ajuste por el funcionamiento del mecanismo de cambio-precio-circulación de Hume. Según la síntesis de Benjamin J . Cohen , dos rasgos clave del sistema garantizaban el funcionamiento suave y automático del mecanismo del cambio-precio-circulación: 1 ) el Banco Central de una nación que acep¬ taba el patrón oro, compraba y vendía oro a un precio fijo y 2 ) los ciudadanos podían exportar e importar oro libremente ( Cohen, 1977, pág. 77 ) . Estos dos rasgos suministraban un mecanismo de tipo de cam¬ bio fijo para ajustar la balanza de pagos internacional , mientras los desequilibrios comerciales y de pagos entre las naciones volvían a equilibrarse por medio del flujo de oro. A su tiempo, las consecuencias sobre los precios relativos y las balanzas comerciales a término, corre¬ gían cualquier desequilibrio en los pagos. Comparando las décadas de estabilidad del tipo de cambio que alcanzó este sistema, con los disturbios del período posterior a 1973 , muchos conservadores sintieron nostalgia de esta concepción idealizada del funcionamiento del patrón oro clásico. Creen que volver a un siste¬ ma monetario de patrón oro eliminaría el flagelo de la inflación galo¬ pante y de la inestabilidad monetaria , producidas por la excesiva emisión de dinero ( o liquidez internacional ) . Sin embargo , esta conceptualización idealista ignora la base polí tica del sistema y el papel central del liderazgo británico. En la práctica, el patrón oro clásico operaba de manera bastante diferente del ideal liberal . 5 No era un orden monetario automático, xix,
5 La discusión sobre el patrón oro que sigue deriva en gran medida de Condliffe ( 1950, cap 12 ).
.
impersonal o pol í ticamente sim é trico. Por el contrario, era una institu¬ ci ó n bien humana , sujeta a la manipulación y asim é trica en los benefi¬ cios que le confería a las econom ías nacionales. Este hecho, sin embargo, no niega el é xito del patrón oro ; en el conjunto, facilitó un crecimiento entonces sin precedentes del comercio mundial , la prosperidad global y la estabilidad econ ó mica internacional. Sin embargo, su éxito y sus consecuencias econ ó micas para varias econom ías nacionales y grupos individuales, obedecieron a razones diferentes que las supuestas por muchos economistas. En primer lugar , el patró n oro cl ásico no funcionaba automática¬ mente . El establecimento de los sistemas bancarios y su papel en la creaci ó n de dinero hab ían debilitado el funcionamiento del mecanismo del cambio-precio-circulación. De acuerdo con la teoría , los bancos cen ¬ trales respond ían a los flujos de oro autom á ticamente, comprando o ven¬ diendo oro para mantener el tipo de cambio fijo para la moneda local. En la prá ctica , los bancos podían responder y de hecho respondían a los flujos de oro de una manera altamente discrecional, a fin de amor¬ tiguar el efecto en los precios y en la econom ía internos. A través de polí ticas monetarias bastante toscas, el sistema bancario le permitía al pa ís evadir, al menos por un tiempo, la disciplina del patrón oro. Si se supon ía que el sistema monetario internacional debía funcionar correc¬ tamente, alguna nació n tení a que asumir el liderazgo para lograrlo; en las ltimas décadas del siglo xix, Gran Breta ña asumió esa responsa¬ bilidad. En segundo t é rmino, el sistema monetario internacional bajo el patrón oro clá sico no operaba impersonalmente. Estaba organizado y manejado por Gran Breta ñ a, y la City de Londres; y a través de su posi¬ ció n hegemó nica en las mercaderías, el dinero y los mercados de capital mundiales, reforzaba las reglas del sistema en las econom ías del mundo. La integració n de los sistemas monetarios nacionales con el mercado financiero de Londres, dotó a Gran Bretaña de la capacidad de controlar hasta un grado considerable la oferta de dinero del mundo. Subiendo y bajando su tasa de descuento, el Banco de Inglaterra mani¬ pulaba el flujo de oro en el nivel internacional , y de hecho manejaba la polí tica monetaria mundial. Las naciones errá ticas en la conducción de sus asuntos económicos internos y en su adhesió n a las reglas del patró n oro se encontraron en dificultades tanto con el dinero como con los gerentes financieros de Londres. El sistema monetario bajo el patr ó n oro , entonces , era jerá rquico, dominado por Gran Bretañ a y, en menor medida , por los nuevos centros financieros de Europa Occidental ( Ruggie , 1982 , p á g. 390 ) . En tercer t é rmino , el sistema monetario no era políticamente simé¬ trico en sus efectos sobre las diversas econom ías nacionales. El proceso de ajuste de la balanza de pagos tuvo muy diferentes consecuencias para las econom ías avanzadas y para las menos desarrolladas. Hubo muchas razones para esto, pero el papel de los movimientos de capital interna¬ cional tuvo una importancia central, acontecimiento éste no previsto por Hume ni por otros economistas clásicos. Gran Bretaña y otros ex
-
140 / Robert Gilpin
Asuntos monetarios internacionales / 141
portadores de capital ricos pod ían ajustar los desequilibrios en los pagos y amortiguar sus malos efectos en las actividades económicas, a través de la regulaci ó n de los flujos de capital. Los importadores de ca¬ pital, por otra parte, no ten ían semejante protección. Dependían de quienes tomaban las decisiones en Londres , París o Frankfort y general ¬ mente tenían una suerte adversa en t é rminos de comercio y respecto de los ajustes a que los obligaba el funcionamiento del sistema. Un rasgo principal del funcionamiento del sistema monetario inter¬ nacional y, en consecuencia , del comercio, era el papel central de la libra esterlina en las transacciones internacionales. La estrecha integració n del mercado monetario de Londres con los mercados de capital v mer¬ cader ías ubicados all í y con los centros monetarios ubicados en otros lugares ( París, Berlín, etc.) , le daba al sistema un carácter altamente centralizado. En consecuencia , el sube y baja de la tasa bancaria por parte del Banco de Inglaterra y sus efectos subsiguientes en la oferta de crédito, el flujo de oro y los precios internacionales le daban a Gran Breta ñ a una poderosa fuente de influencia sobre el comercio, los mo¬ vimientos de capital y los ingresos nacionales. De esta manera , el equi¬ librio de las cuentas internacionales estaba controlado efectivamente
por un centro dominante. En realidad , como lo ha caracterizado J. B. Condliffe, el patrón oro clá sico era una serie de sistemas de crédito basados en el oro y vincu lados entre sí por tipos de cambio fijos . ( Condliffe, 1950, pá g. 365 ) . Aunque el oro era el patró n de valor ú ltimo , en todos los pa íses hab ía una "superestructura de crédito que gobernaba el nivel de precios de la econom ía ( ib í d . , pá g. 368 ) . El proceso de ajuste esencialmente era un asunto de manipulació n de dicha superestructura de crédito y, a través de ella, del nivel relativo de los precios { ibí d., pág. 366 ) . Como la crea¬ ció n de crédito y, en consecuencia , la oferta de dinero estaban bajo control nacional , era grande la tentació n de usar el crédito y la oferta de dinero para mantener el nivel de precios o para reducir el desempleo. A fines del siglo xix, dichas acciones estaban limitadas por el compro miso universal con un sistema de tipo de cambio fijo regido por el oro y por un mercado de dinero dominado por Gran Breta ñ a . Como conse¬ cuencia , la econom ía mundial efectivamente ten ía una moneda mundial uniforme, con una inflació n o fluctuació n monetaria relativamente pe¬ queñ a ; la resultante estabilidad de los tipos de cambio era un factor central en el seguro crecimiento del comercio y la inversió n extranjera . 6 Los objetivos y las pol í ticas seguidos por los britá nicos en su posi¬ ció n hegem ó nica eran relativamente simples. La ideología del laissezfaire , junto con los intereses britá nicos, determinaba que el é nfasis estu viera puesto en la estabilidad monetaria. En esta é poca previa a la del estado de bienestar las metas de la política económica eran modestas. Arthur Lewis ha observado que Gran Breta ñ a ten ía sólo dos polí ticas ¬
¬
¬
6 Hasta el descubrimiento de nuevas fuentes de oro y la invención de un nuevo proceso de refinamiento, alrededor de 1900, la escasez de oro fue un factor deflacionario.
econ ó micas en el siglo xix: elevar el precio del oro y mantener el equi¬ librio de la balanza de pagos. Debe recordarse que ésta era una época en que las demandas de la sociedad al gobierno eran escasas , y que las élites dominantes prefer ían los peligros del dinero caro y la deflació n a ias del dinero barato y la inflación. Tanto las naciones más pobres como las clases m ás pobres de la sociedad , a menudo pagaban el precio del ajuste a través de tasas m ás altas de desempleo y una reducció n del bienestar . Como lo se ñ aló Keynes , los estratos m ás bajos de la sociedad aceptaban resignadamente su papel , como si fuera parte del orden natural de las cosas ( Keynes, 1919 ) . Juzgado en sus propios té rminos y dejando de lado su frecuente efecto negativo en grupos y sociedades particulares , el patró n oro clásico fue un orden monetario internacional altamente exitoso. El patró n oro reflejaba un mundo en el cual " los proyectos socia¬ les , para usar el t é rmino de Ruggie , eran m í nimos ( 1982, pág. 382 ) . En esta é poca de no intervencionismo gubernamental y antes del surgimiento del estado de bienestar , se le daba primacía a la estabilidad monetaria. Ello fue producto de la hegemon ía brit á nica , la ideolog ía del laissez- faire y el predominio de las clases medias conservadoras. Cuando estas condi ¬ ciones cambiaron , con la Primera Guerra Mundial y el surgimiento del moderno estado de bienestar, el patró n oro no pudo seguir funcionando. Estos prerrequisitos sociales y pol í ticos de la estable economía del siglo xix, se olvidan demasiado f ácilmente en la b squeda contemporá nea de un orden monetario internacional reformado ( Ruggie, pá gs. 389-91 ) Durante su reinado , el patrón oro clásico suministró una base efec¬ tiva para el orden econ ó mico y pol í tico internacional del siglo xix ( Polanyi , 1957, pág. 3 ). Resolvió problemas fundamentales propios de un orden monetario internacional . El problema del ajuste se resolvi ó ha¬ ciendo que los pa íses individuales ajustaran las actividades econó micas internas a un nivel que mantuviera el valor de su moneda en relació n con el oro; el problema de la liquidez se resolvió porque la producció n de oro era , en general , suficiente para satisfacer la demanda mundial en el precio que prevalecía en t é rminos de libras esterlinas , y el proble¬ ma de la confianza se resolvió porque la gente creía que Gran Breta ñ a tenía la voluntad y el poder para mantener el valor del oro en libras esterlinas. Estas soluciones subordinaban la autonom í a econó mica inter¬ na a la meta internacional de la estabilidad monetaria. La soluci ó n que se alcanzó bajo el patró n oro para la colisió n entre la autonom ía interna y la estabilidad internacional , constituye un ejem plo de có mo una potencia dominante o hegem ó nica refuerza las " reglas del juego y maneja los asuntos monetarios del mundo. Se necesita una potencia para conciliar las políticas nacionales de los Estados indivi¬ duales y para establecer los prerrequisitos de un orden monetario inter¬ nacional estable. En su cará cter de nación preeminente del mundo durante el siglo xix, en los á mbitos de la industria , el comercio y la exportació n de capital , Gran Breta ñ a ten ía interés en que se mantuviera un sistema monetario internacional estable que funcionara aceitada-
.
¬
Asuntos monetarios internacionales / 143
142 / Roben Gilpin mente; cumplió con el papel de líder, porque tenía el poder y la volun ¬ tad de hacerlo. La eficiencia y estabilidad del patrón oro clá sico también benefició a los otros pa íses avanzados. Como funcionaba bien , los otros grandes pa íses comerciales lo adoptaron. Aunque Alemania, Francia y Estados Unidos padecían los beneficios especiales que el liderazgo monetario mundial les confer ía a los británicos, no tenían ni la voluntad ni la capa ¬ cidad para desafiar efectivamente dicho liderazgo. Sin embargo, los países exportadores de mercader ías no estaban en tan buena situación ; el peso del ajuste generalmente caía sobre ellos y a menudo se resentían ías. Su los té rminos comerciales para sus exportaciones de mercader sumisió n a las reglas del juego estaba dictada por la posición dominante de Gran Bretaña y de las otras potencias industriales. ía de las naciones ganó, en A pesar de que probablemente la mayor t érminos absolutos, con el buen funcionamiento del patrón oro clásico, a menudo la ganancia relativa es más importante, en las relaciones internacionales, que la ganancia absoluta. Francia, Alemania y otras naciones no estaban a gusto con un orden monetario que beneficiaba sobre todo a Gran Bretaña; los países menos desarrollados se sentían frustrados al tener que pagar el costo del ajuste. Pero mientras Gran Bretaña retuviera la primacía económica y militar, Londres podía resis¬
tir las crecientes fuerzas del nacionalismo económico y mantener intacto el orden monetario internacional. Durante décadas, el liderazgo británico mantuvo bajo control los efectos negativos de las políticas nacionales en conflicto, dentro de un sistema monetario mundial altamente inter¬
.
dependiente Casi a fines de siglo, el surgimiento de nuevas potencias industriales y la decadencia relativa de la hegemonía británica empezaron a socavar la base del liderazgo económico global británico. El creciente descon¬ tento social y la revuelta contra el laissez faire comenzaron a sacudir el sistema. La debilidad política de los grupos y clases perjudicados im¬ pidió cualquier cambio fundamental en el papel económico del Estado. La Primera Guerra Mundial destruyó las bases políticas de esta época económica y precipitó al mundo en el caos monetario y económico de las tres décadas siguientes.
-
EL INTERREGNO ENTRE EL LIDERAZGO BRITANICO Y EL NORTEAMERICANO ( 1914-1944 ) Una consecuencia capital de la Primera Guerra Mundial fue la naciona¬ lización del sistema monetario internacional. Apenas estallaron las hos¬ tilidades, las naciones beligerantes actuaron con rapidez para salva¬ guardar sus reservas de oro y se desentendieron del sistema de tipo de cambio fijo para facilitar la liberación y movilización de sus economías de guerra. El patrón oro se quebró y ocupó su lugar un arreglo proviso¬ rio de tasas flotantes. Con el final del liderazgo económico británico y la ruptura de la interdependencia económica, la determinación del valor
de las monedas nuevamente se hizo responsabilidad de las autoridades nacionales; la autonomía económica interna triunf ó sobre el orden monetario internacional, debido a las exigencias de la guerra total. Como lo señaló Joseph Schumpeter en plena guerra, la Primera Guerra Mundial transformó la realidad económica. A fin de librar la guerra, todos los gobiernos tuvieron que movilizar la totalidad de la ri¬ queza líquida de sus econom ías. A través de impuestos y, sobre todo, por medio de préstamos, el Estado adquirió control sobre los recursos de la sociedad. Mucho antes de la Teorí a General de Keynes, Schum¬ peter previo que, como consecuencia de esta monetarización de la economía, los factores monetarios déficits, dinero, créditos e impues¬ tos ser ían los determinantes de la actividad económica y de la radi¬ cació n de los recursos ( Drucker, 1983, pág. 127 ) . También esperaba que el Estado, a través de lo que luego se llamar ía sus políticas macro econ ómicas ( polí ticas fiscales y monetarias ) , podr ía lograr que la eco¬ nom ía se plegara a sus propios fines polí ticos y sociales , y así dejar de lado el mercado autónomo del laissez- faire decimonónico. El estado bélico había preparado el camino para el estado de bienestar John Con dliffe ( 1950 ) caracterizó esta transformació n como un comercio entre naciones que desplazó a la economía internacional del siglo xxx. Las consecuencias del colapso del sistema internacional del patró n oro y la adquisición de control, por parte del Estado, sobre la economía interna, algú n día romperían la comunidad económica liberal Aquellos a los que se podr ía llamar keynesianos , se centraron en la oportunidad que esta transformación significaba para la eliminación de los males del mercado, tales como el desempleo, la recesión y los ciclos económicos errá ticos. A través de la manipulación de unas pocas variables moneta¬ rias el gasto gubernamental , las tasas de interés y la oferta de dinero , los economistas de inspiración patriótica y su ciencia podrían alcanzar la justicia social y “ poner a tono" el curso del progreso económico. Los economistas de inspiración “ liberal empezaron a creer que, en un mundo keynesiano, gobernaría el rey-economista". Por su parte, Schumpeter y otros economistas conservadores con¬ sideraban que el indisciplinado poder monetario del Estado moderno era una “ invitació n a la irresponsabilidad polí tica , porque eliminaba toda salvaguarda econó mica contra la inflació n y otros males ( Drucker, 1983, pág. 128 ) . Tem ían que el Estado usara sus nuevos poderes de im ¬ poner impuestos y tomar préstamos, para trasladar la distribución del ingreso nacional, del productor y el ahorrista , al no productor y al pró¬ digo. En un mundo carente de las restricciones del patró n oro y de otras normas internacionales, los gobiernos democrá ticos deseosos de ga¬ nar popularidad y aplacar los intereses particulares a través de la expan¬ sió n de costosos programas gubernamentales, estar ían sujetos a presio¬ nes inflacionarias en constante crecimiento; esto, sin duda, podía socavar tanto al capitalismo como a la democracia. En la nueva época del estado bélico-benefactor, era más probable que gobernaran los generales y los políticos que los economistas. Muchas décadas más tarde, este tema
-
-
.
.
1
144 /
Asuntos monetarios internacionales / 145
Robert Gilpin
reapareció en los debates posteriores a la Segunda Guerra Mundial , en torno del estado de bienestar y la econom ía keynesiana. Como Keynes lo planteó en The Economic Consequences of Peace ( Las consecuencias econ ó micas de la paz ) ( 1919 ) , la tarea b ásica en el periodo inmediatamente posterior a la Primera Guerra Mundial era restablecer un sistema econ ó mico internacional y crear un orden mo netario estable. Se dejaba de lado una vuelta al patró n oro, porque la grave inflación había erosionado el poder de compra de las existencias de oro. La Conferencia de Gé nova de 1922, creó un patró n de cambio oro como soluci ón para este problema. Las naciones incluirían divisas con garant ía oro, especialmente libras esterlinas británicas, en sus re¬ servas, a fin de economizar en el uso del oro. Muchos creían que un or¬ den monetario internacional basado en tipos de cambio fijos permitir ía gobernar las relaciones monetarias entre los Estados, y que las relacio¬ nes econó micas internacionales volverían a los días apacibles del patrón oro clásico. Sin embargo , el patró n de cambio oro apenas sobrevivió unos pocos años; su colapso fue uno de los factores capitales que precipitaron la Gran Depresión de los a ñ os treinta. Hubo muchos motivos para la quie¬ bra del orden monetario; algunos merecen que les prestemos especial atenció n aqu í. Muchos gobiernos, valié ndose del nuevo control que habían ganado sobre los instrumentos monetarios, comenzaron a darles m ás valor a objetivos de bienestar interno tales como la estabilidad económica y el pleno empleo que a la estabilidad del orden monetario internacional. La mano de obra y los negocios hab ían adquirido mayor poder como consecuencia de la guerra ; podían resistir la flexibilidad sueldos / precios ( especialmente en sentido descendente ) que había faci¬ litado el funcionamiento de un sistema de tipo de cambio fijo. Otro factor era la polí tica econ ó mica británica. Cuando en 1925 Gran Breta ñ a volvió al patrón oro y restableció el valor oro en libras esterlinas, lo hizo a un valor nominal demasiado alto; como resultado , el crecimiento econ ó mico brit á nico qued ó detenido, las exportaciones declinaron y la clase trabajadora experimentó serias privaciones. Como Keynes ( 1925 ) lo había previsto, el gobierno brit á nico subordinó el bien¬ estar interno a la exigencia de mantener el papel internacional de la libra esterlina. El resultado fue la huelga general de 1926, que fracasó en sus objetivos inmediatos, pero ayudó a preparar el camino del mo¬ derno estado de bienestar. Por otra parte, Gran Breta ñ a no ten ía m ás el poder necesario para manejar el sistema monetario internacional. Su decadencia industrial , los costos de la guerra y el surgimiento de nuevas potencias habían traído como resultado un cambio fundamental en la distribució n global del poder econ ó mico. Como Charles Kindleberger lo ha planteado en The World in Depression , 1929 1939 ( El mundo bajo la depresión , 19291939 ) ( 1973 ) , la severidad y duración de la Gran Depresión obedeció, en parte , al colapso del liderazgo econó mico. Gran Breta ña no tenía m ás el poder necesario para hacerse cargo de las responsabilidades propias de una potencia hegemó nica en á reas como el comercio, el ¬
-
dinero y las finanzas ; a su vez, la potencia económica dominante que comenzaba a surgir , Estados Unidos , no pudo o no quiso asumir el peso del liderazgo econ ó mico. Por el contrario , aunque Estados Unidos había salido de la guerra transformado en la principal nación acreedora del mundo, la deflaci ó n norteamericana produjo una escasez de liquidez global que acentu ó la depresió n ( H. Johnson , 1975 , pá g. 272 ) . Sin nadie que reforzara las reglas y manejara el sistema , los Estados recurrieron a pol í ticas de empobrecer-al-vecino ” y el orden econ ó mico se quebró. Habían cambiado los proyectos sociales y el interés nacional de las grandes potencias y sus pol íticas econ ó micas se habían vuelto cada vez m á s divergentes, como resultado tanto de acontecimientos internos como internacionales ( Ruggie, 1982 , pá gs. 390-92 ) . Las metas vinculadas al bienestar interno y las rivalidades nacionales se volvieron m ás im¬ portantes que las normas internacionales ; esto hizo que la cooperación fuera imposible ( Oye, 1983 ) . Ideologías como el nazismo, el fascismo y el New Deal valoraban m ás la autonom ía interna y la autosuficiencia nacional que el internacionalismo liberal . A medida que se deshizo la trama de la cooperació n internacional y crecieron las hostilidades , el estado bélico comenzó a reafirmarse. En una econom ía tras otra, el Es¬ tado tomó las riendas de la economía a fin de alcanzar su bienestar interno y ciertos objetivos de polí tica exterior. En ausencia de un lide¬ razgo hegem ónico, el triunfo de las ideologías no liberales y la diver¬ gencia de los intereses nacionales llevaron al colapso de la econom ía mundial liberal. El consiguiente caos econó mico condujo a la fragmentació n del sis¬ tema monetario internacional en diversos bloques monetarios en com¬ petencia. En la Conferencia de Ottawa de 1932, los britá nicos, junto con varios de sus dominios y algunos socios comerciales , establecieron el bloque esterlino . Muy pronto se form ó un bloque dólar alrededor de los Estados Unidos y un “ bloque oro alrededor de Francia. Por fin , Alemania , Italia y Japó n se aprovecharon de la crisis econ ómica mundial para embarcarse en intentos de crear imperios autárquicos. La econom ía mundial entró en un período de guerra econ ó mica sin precedentes, con devaluaciones competitivas y monedas fluctuantes, en la medida en que cada bloque econó mico intentaba resolver sus pro¬ blemas de pagos y de empleo a expensas de los otros. En respuesta a esta anarqu ía econ ómica , Estados Unidos empezó a asumir las responsabilidades del liderazgo hacia mediados de la d écada del treinta . En 1934 , la Ley de Comercio Recí proco de Estados Unidos le dio al presidente el poder de negociar la baja recí proca de aranceles. De escasas consecuencias inmediatas , este principio bá sico de recipro¬ cidad arancelaria se incorporó al Acuerdo General sobre Aranceles Adua¬ neros y Comercio ( GATT ) posterior a la Segunda Guerra Mundial . En 1936 , Estados Unidos , Gran Breta ña y Francia firmaron el Acuerdo Tri¬ partito para moderar el conflicto entre los tres mayores centros de moneda ( Rowland , 1976, cap. 5 ) . Aunque estas medidas indicaban una conciencia cada vez mayor, por parte de Estados Unidos , de su interés
146 / Robert Gilpin
, hubo «n una econom ía liberal mundial que funcionara aceitadamente emergencia la que esperar al final de la Segunda Guerra Mundial y a nica del mun¬ de Estados Unidos como la indiscutible potencia hegemó asuntos mone¬ do para que se produjera una adecuada reforma de los
tarios y comerciales. el final Los acontecimientos del per íodo de entreguerras significaron del odo í per al ó , caracteriz del ajuste automá tico que , en su conjunto equi¬ del neo á simult logro ) El , p 141 g . , á 1983 patrón oro ( Williamson del mecanismo de librio interno y externo a través del funcionamiento aplicable a un menos vez cada era cambio-precio-circulació n de Hume sus efectos mundo donde los bancos centrales intentaban contrarrestar en ticamente á autom cayeran y no se permit ía que los precios / salarios periodo el llegado í respuesta a las severas pol í ticas monetarias. Hab a ía. de la intervenció n y el manejo gubernamental en la econom
.
EL SISTEMA BRETTON WOODS (1944-1976 ) la Gran Las democracias occidentales , a continuación del trauma de la Se¬ durante ciudadanos Depresión y los sacrificios impuestos a sus prioridades econó¬ gunda Guerra Mundial, establecieron dos grupos de económico y crecimiento micas de posguerra. La primera era lograr el establecimiento , el a ñ Breta Gran en Beveridge Plan El el pleno empleo. de Empleo de de una comisión de planeamiento en Francia y la Ley con el compromiso este de mbolos í s , fueron Unidos 1946 en Estados establecimiento del y a intervencionismo gubernamental en la econom í orden del estado de bienestar. La segunda prioridad era la creación de un ¬ econ ó mico mundial estable, que evitara volver al destructivo naciona . treinta os ñ lismo económico de los a de crear La Conferencia de Bretton Woods de 1944 fue la encargada ón cooperaci la de Producto . estable mundial dicho orden econó mico rasgos varios a ten í Woods Bretton sistema , el norteamericana nico á brit cual los clave ( Cooper , 1984 , págs. 22-23 ). Imaginaba un mundo en el eco¬ gobiernos tuvieran una considerable libertad para seguir objetivos basado estuviera monetario orden el nómicos nacionales, pero en el cual en un tipo de cambio fijo , a fin de evitar las destructivas depreciaciones y las pol í ticas competitivas de los a ños treinta. Otro principio que se en adoptó fue la convertibilidad de la moneda para las transacciones , res y desestabilizado masivos capital cuenta corriente. Los flujos de n é tambi y que os treinta a los ñ en registraron que se aquellos como causaron estragos en los años ochenta, se consideraron un asunto del¬ supervi pasado. El Fondo Monetario Internacional ( FMI ) se creó para a stamos é pr otorgar y monetario sar el funcionamiento del sistema ¬ balan su en temporarias dificultades an í ten que pa ses a í plazo mediano ¬ fundamen desequilibrio za de pagos. Por fin , en la eventualidad de un tal , el sistema permit ía que una nación cambiara su tipo de cambio " con consenso internacional; sin embargo, la definició n de desequilibrio . vaga fundamental era
Asuntos monetarios internacionales / 147
El sistema Bretton Woods intentó resolver la colisión entre la auto¬ nom ía interna y la estabilidad internacional , pero los rasgos básicos del sistema autonom ía de las pol í ticas nacionales , tipos de cambio fijo y convertibilidad de la moneda eran contradictorios entre sí (Coo¬ per , 1984, p á g. 22 ) . Por ejemplo , una nació n no pod í a , al mismo tiempo , seguir pol í ticas macroecon ó micas y absorber divisas extranjeras, sin consecuencias para su tipo de cambio. Se suponía , sin embargo , que los movimientos de capital ser ían peque ñ os y que los conflictos entre obje¬ tivos econ ómicos podrían conciliarse financiando el déficit internacional v, si era necesario, permitiendo modificaciones en el tipo de cambio. Por cierto esto era posible hasta fines de los a ños sesenta , cuando la pol ítica monetaria norteamericana comenzó a producir serias tensiones en el sistema. Según lo ha planteado John Ruggie, el sistema Bretton Woods era una soluci ó n de compromiso al conflicto entre la autonom ía interna y las normas internacionales. Intentaba evitar 1 ) la subordinación de las actividades econ ó micas internas a la estabilidad del tipo de cambio , pro¬ pia del patró n oro clásico; y tambié n 2 ) el sacrificio de la estabilidad ístico del internacional a la autonomía de las políticas internas, caracter per íodo de entreguerras. Este "compromiso con el liberalismo impl í¬ cito . segú n se lo llam ó, era un intento de permitirles a los gobiernos seguir políticas que estimularan el crecimiento keynesiano en sus países, sin romper la estabilidad monetaria internacional. Al describir este compromiso, Ruggie dice que : "Contrariamente al nacionalismo econó¬ mico de los años treinta , sería de carácter multilateral ; contrariamente al liberalismo del patrón oro y el comercio libre , su multilateralismo se impondría sobre el intervencionismo interno ” ( Ruggie, 1982, pág. 393). Se supon ía que la creación de instituciones que limitaran el efecto de acontecimientos internos y externos entre s í resolver ía el problema de alcanzar simult á neamente la Iiberalización internacional y la esta ¬ bilidad nacional. El sistema Bretton Woods reflejaba cambios fundamentales en los proyectos sociales y en los objetivos pol í ticos. Mientras que el patrón oro y la ideología del laissez- faire propios del siglo xix subordinaban la estabilidad dom éstica a las normas internacionales y el per íodo de entre-guerras hab ía revertido estos objetivos, el régimen de posguerra intentaba alcanzar ambos. El Estado asumió un papel mayor en la eco¬ nom ía para garantizar el pleno empleo y otras metas, pero su acción qued ó sujeta a reglas internacionales. De esta manera ser ía posible que el intervencionismo interno y la estabilidad internacional coexistieran. Como lo establece Ruggie: "La esencia del liberalismo impl ícito ( era ) inventar una forma de multilateralismo que fuera compatible con los requerimientos de la estabilidad interna” ( 1982, pág. 399 ) . Se alent ó a las naciones a comprometerse en el comercio libre con mínimo riesgo para la estabilidad interna , aunque con un cierto costo respecto de la eficiencia en la distribución . Si las naciones se vieran envueltas en serias dificultades °a la balnnrn jingo -:. el FMI podría - . t ÁH N>r 0NAl DE Cat
Asuntos monetarios internacionales
148 /
Robert Gilpin
en el tipo de cambio financiar los déficits y supervisar los ajustes ses no necesitaban res¬ í pa , los ( Ruggie, 1983 b, pág. 434 ) ; de tal manera en la balanza de tringir las importaciones para corregir desequilibrios que se registraran , pagos. La cooperación internacional haría posible de polí ticas seguimiento el tanto el intervencionismo del Estado, como sistema de el de crecimiento keynesiano, sin el riesgo de desestabilizar nacionalista competencia de tipo de cambio y de caer en las pol í ticas Bretton Woods cre ían que propias de los años treinta . Los defensores de con éxito. amalgamar logrado el Estado y el mercado se habían Woods dio origen a una El establecimiento del sistema de Bretton internacional y en comercio el en é poca de crecimiento sin precedentes , dentro de embargo . Sin la creciente interdependencia econ ó mica global sistema , del flagelo propio este keynesianismo global se escond ía un convir se norteamericana que lo llevaría a su destrucción . La econom ía ómico mundial , la polí tica econ crecimiento tió en el principal motor del política monetaria mun ¬ monetaria norteamericana se transformó en la que aceitaba las ruedas dial , y la salida de dólares suministró la liquidez ón de la Organización de del comercio. A continuación de la revoluci 1973 y 1974 , que cuadru ¬ Pa íses Exportadores de Petróleo ( OPEP ) entre ¬ á tico vuelco de los japo plicó el precio mundial de la energía , el dram n ó industrializaci neses , los europeos occidentales y los países de reciente en la exportación hizo ( PRI ) hacia estrategias de crecimiento basadas capital para el creci¬ s que el papel de Estados Unidos fuera aú n má ía , el mundo crecía; crec miento econ ó mico mundial. Si Norteam é rica , el del mundo se hacía más lento á s m a í hac se crecimiento su cuando lento. sico, había una brecha Al igual que en el caso del patrón oro clá debilitado las econom ías entre la teoría y la realidad. La guerra había que no pudieron asumir punto de las potencias industriales hasta tal previstas por el sistema plenamente las responsabilidades y obligaciones potencial de la eco¬ caos el por Bretton Woods hasta 1958. Enfrentado y el comienzo lares ó de d nomía mundial, el problema de la escasez, Estados asumió las Unidos tica é Sovi n del conflicto político con la Unió mun¬ monetario sistema del responsabilidades primordiales del manejo FMI . del a gu í , bajo la dial, comenzando por el Plan Marshall y, en parte del mundo y el dólar banquero La Reserva Federal se convirtió en el internacional. El sistema se convirtió en la base del sistema monetario cuando fue reemplazado , 1964 a Bretton Woods clásico sólo duró de 1958 dólar. por lo que los franceses llaman la hegemon ía del , de hecho, se con¬ que lo Muchos elementos clave caracterizaban . Como otras na¬ lar ó d virtió en un patrón de cambio oro basado en el un sistema de tipo de ó logr , se lar ó d al ciones adecuaron sus monedas simplemente, emprender cambio fijo; el proceso de ajuste implicaba , con el dólar. Como moneda una de paridad acciones que cambiaran la internacional liquidez , la el dólar era la principal moneda de reserva , norteamericana pagos de balanza la ó de n funci se transformó en una de reclamo el era sistema del a menudo en déficit desde 1959. La clave en oro a U$S 35 por Estados Unidos de mantener el dólar convertible ¬
/ 149
onza; mientras Estados Unidos respaldara esta demanda y las otras naciones tuvieran confianza en la solidez de la econom ía norteame¬ ricana , el sistema funcionaba. El dólar era tan bueno como el oro; de hecho, era mejor. Se convirtió en el medio principal del comercio, la unidad de cuenta y el reservorio de valor para el mundo. Durante las dos d écadas posteriores a 1959 , las salidas de d ólares determinadas por el cró nico d éficit presupuestario norteamericano condujeron la econo m ía mundial . Luego llegó la crisis y el sistema Bretton Woods entró ¬
en colapso.
EL DOLAR Y LA HEGEMONIA NORTEAMERICANA La hegemon ía norteamericana se ha basado en el papel del d ólar en el sistema monetario internacional y en la extensió n de su poder disua ¬ sivo nuclear para involucrar a sus aliados. Mientras la Unión Sovié tica , situada en el corazó n del territorio euroasiá tico, puede traer su poderío militar directamente a su periferia para resguardarla , Estados Unidos debe tener las divisas para financiar su posición global, lo cual ha implicado la radicació n de tropas del otro lado del océano, la disputa de dos guerras en Asia y otros costos. Estos costos econó micos de la hegemon ía global se han pagado, en gran medida, sacando ventaja de la posición internacional del dólar. El precio que pagó Estados Unidos por explotar dicho papel de banquero del mundo, fue la destrucción del sistema Bretton Woods, la transformació n de Estados Unidos, de una nación acreedora , en otra deudora , y la creciente dependencia del capital japon és. Los ú ltimos acontecimientos se discutirá n en el Capí¬ tulo Ocho; aqu í consideraré lo que los economistas llaman el Dilema Triffin, a fin de aclarar por qué la política norteamericana finalmente destruyó el sistema monetario que Estados Unidos se había esforzado tanto en crear ( Block , 1977 ) . En 1960, Robert Triffin , un economista de la Universidad de Yale, publicó un libro titulado Gold and the Dollar Crisis ( El oro y la crisis del dólar ) ( 1960 ) , que reveló el flagelo que se escond ía en el corazó n del patró n dólar. Se ñ aló que había una contradicció n fundamental entre el mecanismo de creación de liquidez y la confianza internacional en el sistema. El sistema se apoyaba en la capacidad del déficit de la balanza de pagos norteamericana de producir liquidez , pero este d éficit cró nico socavaría , a largo plazo, la confianza en el dólar. El crecimiento de las tenencias extranjeras de d ó lares que no estaban respaldados ni eran reembolsables por la garant ía oro norteamericana de U$S 35 por onza ía eventualmente destruir ía la fe en el sistema , y esto, a su vez , llevar a la especulación financiera y a una inestabilidad monetaria en cons tante crecimiento. O se terminaban los déficits en la balanza de pagos norteamericana con lo cual disminuir ía la creación de liquidez y se har ía más lento el crecimiento económico mundial o había que encon¬ trar un nuevo mecanismo para crear liquidez. ¬
Asuntos monetarios internacionales / 151
150 / Robert Gilpin
sólo despertó interés Durante unos pocos a ños , el dilema de Triffin norteamericanas oro en en el mundo acadé mico , porque las reservas pagos y porque de balanza la en ficits é d eran adecuadas para cubrir sus 1967 las cosas de s é despu , embargo su tasa de inflaci ó n era baja . Sin que le había esta ¬ , libra comenzaron a cambiar con la devaluacidóónlarde ( la 179 ). Scammell , 1983, pág.conse ¬ do brindando una cierta protecci ón al el y de Vietnam A posteriori , la escalada masiva de la Guerra trans¬ norteamericana pagos ón cuente deterioro grave de la balanza de respuesta a la creciente inflacipor formaron radicalmente la situación. En y lico é b esfuerzo mundial causada principalmente por el elevado Johnson , la inestabilidad el programa de Gran Sociedad del presidente al dólar , se aceleraron especulativos monetaria agudizada y los ataques el dilema de Triffin. los esfuerzos internacionales para resolver general, dos categorías Dichos esfuerzos involucraron , de manera económicas líderes potencias , las de acciones internacionales. Primero en el dólar confianza la tomaron medidas cooperativas para aumentar Incluyeron los Acuerdos . y para desalentar la especulación monetaria swaps ( intercambios Generales para la Obtención de Préstamos, los por el Banco de Ajus¬ organizados de divisas entre países ) de monedas ( de un "fondo de oro Kindle , el tes Internacionales y el establecimiento controversia aguda una de s é berger, 1977 , cap. 6 ) . Segundo, despu ) como ( SDR Giro de Especiales ¬ FMI creó el Departamento de Derechos dólar como moneda de re un fondo de reserva para complementar al esfuerzo Este . liquidez de serva y así resolver el problema de la creación políticos en conflicto sólo tuvo un éxito parcial , a raíz de los intereses una institución inter¬ por y de la falta de confianza en el dinero creadoWilliamson , 1983, pág. 348.) nacional. ( Para una explicación del SDR , ver dificultades y de los problemas Sin embargo, a pesar de estas serias continuó rengueando durante Woods sin resolver, el sistema Bretton el , uno debe volverse hacia varios a ños más. Para entender el por qué el hecho de que el liderazgo hacia y á mbito de la política internacional su fracaso en mantener económico norteamericano continuó, a pesar de . la estabilidad monetaria internacional ó por un tiempo, porque El sistema de tipo de cambio fijo sobrevivi . En esencia, se había siguió apoyándose en una base política firme ón de Cohen , entre los expresi cerrado un trato implícito , para usar la Estados Unidos, internacional a í econom la de dominantes polos tres ( Cohen , 1977, pág. 97 ). Europa Occidental y, en menor medida, Japón por motivos políticos ú n a En parte por razones económicas, pero más Alemania y Ja ¬ primordialmente y estratégicos, Europa Occidental norteamericana. pagos de pó n aceptaron financiar el déficit en la balanza acuerdo, Cohen escribe Comentando los elementos de este importante sistema hegemónico que un que: "Los aliados norteamericanos aceptaron actuar en el para especiales le acordaba a Estados Unidos privilegios los intereses norteamerica¬ exterior unilateralmente, a fin de promover y no se abusó demasia¬ nos” ( ibí d. ) . Mientras este acuerdo se mantuvo . Woods do de él, sobrevivió el sistema Bretton
-
Durante este per íodo, Estados Unidos en gran medida desarrolló su pol í tica exterior a crédito, aprovechá ndose de su papel de banquero mundial. Emitió dinero para financiar su posición mundial , táctica simi¬ lar al recurso britá nico de los saldos en libras esterlinas , que una vez se les solicit ó que mantuvieran a las colonias y dependencias britá nicas. La disposició n de Europa y el Japó n a prestarle dinero a Estados Uni¬ dos reteniendo dó lares depreciados bajo la forma de t í tulos de renta del gobierno de Estados Unidos le permitió a este país mantener su compromiso de tropas en Europa Occidental y en los otros luga¬ res que rodeaban la frontera soviética y china, financiar el apoyo extranjero y, por cierto, librar la Guerra de Vietnam. Lyndon Johnson no tuvo que comprometer su querido programa de una Gran Sociedad o imponerle los costos de éste y de la guerra al pueblo norteamericano, a través de mayores impuestos. En compensación , Estados Unidos siguió tolerando, no sólo la discriminació n de sus exportaciones por parte de la Comunidad Económica Europea y de los japoneses, sino sus agresi¬ vas estrategias de expansió n de las exportaciones. Todas las naciones , as í como el sistema global , parecieron beneficiarse de lo que podría considerarse, retrospectivamente, como polí ticas complementarias, pero altamente egoístas y nacionalistas. 7 Ser el proveedor de dinero del mundo se había convertido en una importante fuente de poder y de independencia para Estados Unidos. Al comienzo, los aliados norteamericanos aceptaron esta situación por las razones antes mencionadas; sin embargo, a medida que pasó el tiem ¬ po, muchos europeos y japoneses empezaron a creer que Estados Unidos estaba abusando de los privilegios políticos y econó micos que le con¬ fería la primacía del dólar. Como tan a menudo lo decía Charles de Gaulle en tono de queja , los norteamericanos emitían dólares libremente para llevar adelante una guerra colonial en Vietnam , comprar compa¬ ñías extranjeras y financiar, de manera general , su pol í tica hegemónica respecto de Europa y el resto del mundo. La solució n , como sostenían los franceses, era volver al patró n oro. Aunque unos pocos aceptaban esta medida draconiana , los socios econ ó micos de Norteam é rica com ¬ part ían una preocupació n com ún por la inflació n , la errática especula ¬ ció n monetaria y la creciente inestabilidad monetaria, debidas a la vasta y excesiva expansión de la existencia mundial de dinero. Se consideraba que Estados Unidos estaba trasladando los costos de su pol í tica interna y exterior a otras econom ías. Por el otro lado , la postura norteamericana sostenía, en esencia, que si a los otros países no les gustaba lo que estaba ocurriendo, era responsabilidad de ellos hacer algo al respecto. A esta posición se la conoció como la doctrina del descuido benigno” y caracterizó a la pol í tica de Estados Unidos hasta agosto de 1971. Hab ía dos asimetrías básicas inherentes a este arreglo monetario y pol ítico, que fueron las responsables de la destrucción del sistema Bret7 Si Estados Unidos abusó o no de su poder de señoreaje respecto del papel internacional del d ólar como moneda internacional es un tema abor¬ dado por Cooper ( 1975, págs. 69 73 )
- .
152 /
Robert Gilpin
Asuntos monetarios internacionales / 153
ton Woods durante los a ños setenta. Por un lado , el papel del d ólar como moneda de reserva , transacció n e intervención , dot ó a Estados Unidos de privilegios econ ó micos y polí ticos que lo liberaban de su preocupació n por la balanza de pagos en la conducci ón de su polí tica exterior y en el manejo de su econom ía interna . Por el otro, Estados Unidos , a diferencia de otras econom ías , no pod ía devaluar el dólar en relació n con otras monedas , a fin de mejorar la posició n de su comercio y de sus pagos. Se daba por sentado que cualquier devaluació n del dólar tendiente a mejorar la posició n competitiva norteamericana se vería inmediatamente neutralizada por devaluaciones paralelas de la libra, el marco y otras monedas. Si bien Estados Unidos dio prioridad al primer aspecto de dicha asimetría , éste se volvió cada vez m ás costoso por el hecho de que no pod ía devaluar el dólar para mejorar su declinante posición comercial. Los europeos y los japoneses, por cierto, miraban esta asimetría desde la perspectiva opuesta , padeciendo el hecho de que Norteam é rica ex¬ portara la inflació n , pero valorando los efectos del dólar sobrevaluado sobre sus propias exportaciones. Sin embargo, en la medida en que el d éficit de la balanza de pagos norteamericana fue moderado y la unidad polí tica de los tres centros de poder industrial no comunistas se man¬ tuvo firme, el problema continuó latente durante largo tiempo. Cuando las cambiantes condiciones econó micas y pol í ticas acentuaron el aprieto en que estaba el dólar y la deteriorada posición comercial de Estados Unidos a comienzos de los a ñ os setenta , las asimetr ías creadas por el papel internacional del d ó lar emergieron como un tema básico en la re¬ forma del sistema monetario internacional En respuesta a estos cam ¬ bios, Estados Unidos realizó acciones decisivas, tendientes a alterar aquellos aspectos del sistema que no le conven ían. A fin de comprender las decisiones que posteriormente tomó Esta ¬ dos Unidos , se debe entender que existe un conflicto polí tico latente en un sistema monetario internacional basado en tasas fijas. La base de este conflicto es el as í llamado N l o problema de convergencia ( Wi¬ lliamson , 1983, págs . 334-35 ) . En un sistema monetario compuesto por N pa íses, los pa íses N- l son libres de modificar su tipo de cambio, pero hay un pa ís que no puede modificarlo, pues su moneda es el patrón respecto del cual todos los otros pa íses regulan el valor de sus mone¬ das. Existe un conflicto potencial cuando todos intentan modificar su tipo de cambio a fin de mejorar su ventaja competitiva o lograr alg n otro objetivo; el conflicto sólo puede evitarse si el valor de una moneda se mantiene fijo respecto de todas las otras. Durante los casi treinta a ñ os posteriores a la Segunda Guerra Mun¬ dial , Estados Unidos jugó este papel indiferente y estabilizador , y se mostró satisfecho de mantenerse pasivo respecto del valor del dólar. No se preocupaba por el tipo de cambio del d ólar , tanto debido a la potencia general de la econom ía norteamericana , como por el hecho de que el sector exterior de ésta era muy peque ño. Además , en razón de su interés en cimentar las alianzas con el Japó n y Europa Occidental , Es¬ tados Unidos subordinaba sus intereses económicos internos a sus más
.
-
amplios intereses polí ticos. Estados Unidos , por lo tanto, dejaba que los otros modificaran sus tasas o , como en el caso de Gran Breta ñ a en 1949, los alentaba a cambiarlas , primordialmente para mantener la esta ¬ bilidad del sistema. En resumen , el mecanismo de ajuste consist ía esen ¬ cialmente en cambiar el valor de una moneda en relación con el dólar. Dicha actitud norteamericana de descuido benigno respecto del dó lar , cada vez m ás sobrevaluado, y respecto de la declinante balanza comercial , comenzó a cambiar hacia fines de los a ñ os sesenta y princi pios de los a ñ os setenta. Con la aceleració n de la Guerra de Vietnam y la simult á nea expansión del programa de Gran Sociedad impulsado por la administraci ó n Johnson , los d ólares norteamericanos inundaron los mercados financieros del mundo. Como las otras econom ías estaban forzadas a aceptar estos d ó lares a fin de mantener el tipo de cambio fijo , la inflació n norteamericana se traslad ó a sus socios econ ó micos a través del sistema monetario. A continuació n , la administració n Nixon , anticipá ndose a la elecci ó n presidencial de 1972, suministró a n otro est í mulo a la econom ía norteamericana , desencadenando nuevas fuerzas inflacionarias que luego socavaron el valor del d ólar. Al mismo tiempo, otro grupo de gobiernos que aspiraba a la reelección, coincidió en esti¬ mular su propia econom ía. El efecto acumulativo de esta sincronizació n en el ciclo econ ó mico-pol í tico, aceleró m ás a ú n la inflación mundial e introdujo crecientes tensiones en el sistema de tasas fijas. Para justi preciar estos acontecimientos, es necesario retomar una discusió n de teor ía econ ó mica. En los a ñ os sesenta , la teor ía de la pol í tica económica se había desarrollado con el fin de adecuarse a este m ás complejo mundo keynesiano ; reconoció que los gobiernos necesitaban instrumentos polí ticos diferentes para alcanzar el objetivo interno de un crecimiento no infla ¬ cionario con pleno empleo y, al mismo tiempo, el objetivo exterior de una balanza de pagos internacional equilibrada. La adecuada aplicació n de la teor ía debería conciliar la creciente intervenció n del Estado con la estabilidad internacional . Como escribi ó Harry Johnson ; "El desarro¬ llo posterior a la Segunda Guerra Mundial de una teoría de la pol í tica econ ó mica favorable a una econom ía abierta por parte de Meade, Tin ¬ bergen y otros restaur ó el concepto de un sistema autom á tico, sobre la base de la presunci ó n de que , una vez que la teor ía se hubiera des ¬ plegado claramente , se pod ía confiar en que los gobiernos la aplicar ían de manera inteligente, deflacionando y revaluando o reflacionando y revaluando en las combinaciones apropiadas que las circunstancias re¬ quirieran ( H. Johnson , 1972 , p á g. 409 ) . Dichos economistas esperaban que las naciones reimplantar ían la automaticidad del patró n oro, eli ¬ giendo los instrumentos polí ticos adecuados en el nivel nacional , y durante algunos a ñ os creyeron que el sistema Bretton Woods había alcanzado estas metas. Pero , como Johnson lo advirtió , [ el ] mayor de¬ fecto [ de esta prescripció n de pol í ticas ] es que presume que los gobier¬ nos tienen tanto la inteligencia como el poder para seguir sus preceptos, y que lo hará n as í en lugar de usar la inteligencia y el poder para poner ¬
¬
¬
Asuntos monetarios internacionales / 155
154 / Robert Gilpin ( ib í d . ) . en práctica una pol í tica internacional contraria a sus vecinos Ni la esperanza ni la admonició n llegaron a cumplirse. Como lo ilustra el surgimiento y ulterior declinació n del sistema Bretton Woods , los avances de la teor ía econó mica per se no resolvie ron el problema fundamental del sistema monetario internacional: el conflicto potencial entre los objetivos nacionales y el orden internacio ¬ nal . La condició n necesaria para su resolució n era un liderazgo inter se liberal , orden el posguerra nacional inteligente y , en la é poca de impuso sobre las fuerzas del nacionalismo econ ómico en la medida en que Estados Unidos estuvo dispuesto a asumir dicho liderazgo y fue capaz de llevarlo adelante. Cuando el liderazgo norteamericano vaciló, en respuesta a las exigencias de la Guerra de Vietnam y a la relativa decadencia del poder de Estados Unidos , la econom ía t écnica no pudo ¬ encontrar ninguna solución . La crisis subsiguiente del sistema moneta ¬ rio internacional fue menos un problema de teor ía econó mica inade y mico ó econ liderazgo inadecuado de í tico pol cuada , que un problema pol í tico. El persistente crecimiento de la inflación global entre fines de 1950 y principios de 1970 , que conduciría a Estados Unidos a realizar accio¬ nes que perturbaron el sistema Bretton Woods, se presentó como un fen ó meno nuevo ( Williamson , 1983, pá gs. 386-87 ) . En el pasado , se hab ía considerado a la inflación básicamente como un problema nacional , resultante de pol í ticas de pleno empleo excesivamente ambiciosas. Con la expansi ó n de la interdependencia económica hacia fines de los a ños sesenta , se hizo evidente que la inflación era un problema macroecon ómico internacional. Debido a la excesiva emisió n monetaria por parte de Estados Unidos , las fuerzas inflacionarias estaban derram á ndose de un pa ís a otro, hasta abarcar la totalidad de la econom ía mundial , tanto a través del canal de los niveles de precios en los mercados integrados de mercaderías y productos b ásicos, como a través de los flujos de capital . Esta nueva "era de la inflació n distorsionó los valores de las monedas y socav ó la estabilidad econó mica tanto en el nivel nacional como global. Hacia mediados de 1971 , el d ólar hab ía quedado seriamente desco¬ locado respecto de otras monedas importantes, y las tasas diferenciales de inflación entre Estados Unidos y otras economías de mercado hab ían producido un desequilibrio fundamental en los tipos de cambio. La confianza en el d ólar se estaba erosionando con gran rapidez y produ¬ ¬ ciendo estragos en los mercados cambiarlos. El gobierno norteameri cano estaba sometido a presiones para que convirtiera diez mil millones de d ólares en oro, y el sistema monetario internacional amenazaba con quebrarse. Richard Nixon , enfrentado con esta situació n de rá pido de¬ terioro, anunció el 15 de agosto de 1971 lo que, en efecto , sería una nueva pol í tica econ ó mica exterior norteamericana. En respuesta al pri¬ mer dé ficit comercial norteamericano desde 1893, a crecientes presiones en favor del proteccionismo , a una masiva salida de oro, a progresivos ataques al dólar y a temores de un colapso financiero, tomó una serie de violentas medidas unilaterales , destinadas a impedir la salida de oro ¬
¬
y a revertir el destino econ ó mico de Norteam é rica , en rá pida decli¬ nación ( Gowa , 1983 ) . Primero, el presidente suspendió la convertibilidad del dó lar en oro , con lo cual ubicó el sistema monetario mundial en un puro patró n d ó lar. Segundo , impuso un recargo sobre las importaciones norteame ¬ ricanas , con el fin de obligar a los europeos y a los japoneses a revaluar sus monedas respecto del d ó lar. Tercero, instituyó controles sobre los sueldos y los precios , como medio de detener la creciente tasa de infla¬ ció n norteamericana. El resultado m ás significativo de dichas medidas fue una sustancial devaluación del dólar en diciembre de 1971 ( el Acuer¬ do Smithsoniano ) . Las rudas t á cticas de reforma monetaria impuestas por Nixon , si bien lograron exitosamente su propósito , perturbaron las relaciones entre las potencias económicas dominantes. Al desvincular unilateralmente el dó lar del oro, destruyó uno de los pilares centrales del sistema Bretton Woods. En pocas palabras , como lo ha dicho Joanne Gowa ( 1983 ) , la hege¬ mon ía norteamericana destruyó el sistema Bretton Woods, con el fin de incrementar su propia libertad de acció n en el campo económico y polí¬ tico. El creciente poder de Europa Occidental y el Japó n amenazaba con imponer restricciones a la autonom ía norteamericana, ya que las grandes tenencias de d ólares por parte de los europeos y los japoneses significaban que , si el dó lar quería mantener su valor y se quer ía pre servar el sistema de cambio dólar, la política norteamericana ten ía que adecuarse a sus deseos. Antes que ver frenada su autonomía , Esta¬ dos Unidos prefirió abandonar el sistema. Como lo dijo un funcionario anterior: El creciente poder ío econó mico y pol í tico de Europa y Jap ó n , convirtieron al sistema Bretton Woods en algo obsoleto ( citado por Keohane, 1985 , p á g. 97 ) . En 1973, el sistema Bretton Woods llegó a su té rmino. En marzo, se tomó la decisió n de dejar que flotaran los tipos de cambio. En ese momento, la cuadruplicación del precio de la energía mundial a raíz de la resolución de la OPEP significó otro duro golpe para el sistema ( Williamson , 1983, pá g. 392 ) . Su efecto sobre las balanzas de pagos y los mercados financieros internacionales confrontó una vez m ás a las potencias económicas dominantes , con la tarea de realinear sus mone¬ das. Sin embargo, en oposició n con el Acuerdo Smithsoniano, por el que Estados Unidos había forzado a los otros pa íses a realinear sus mone ¬ das, luego de lo cual las negociaciones se realizaron multilateralmente, en esta ocasió n el agente clave fue Alemania Occidental, que se negó a continuar sosteniendo el dólar. En efecto, Estados Unidos y socios eco¬ n ómicos decidieron abandonar el sistema de posguerra de tipos de cambio fijo, en favor de uno basado en tasas flexibles. La negativa de un aliado importante a seguir el liderazgo econ ó mico norteamericano im ¬ plicó el abandono de un componente capital del sistema Bretton Woods. El final de facto de los tipos de cambio fijos y del sistema Bretton Woods se hizo de jure en 1976 , en una reunió n de los miembros prin ¬ cipales del FMI en Kingston , Jamaica . La Conferencia de Jamaica deci ¬ dió lo siguiente : 1 ) se legalizaban los tipos de cambio flotantes; 2 ) se ¬
"
156 /
Asuntos monetarios internacionales
Robert Gilpin
reduc ía el papel del oro como reserva; 3 ) se aumentaban las cuotas del FMI , especialmente aqu é llas de los pa íses de la OPEP; 4 ) se aumen taba el financiamiento para los países menos desarrollados y , lo más importante, 5 ) la determinación de la paridad de una moneda era res¬ ponsabilidad de su pa ís de origen . La autonom ía interna había triunfado sobre las reglas internacionales ; las naciones se desembarazaban de los requerimientos propios de un sistema de cambio fijo, con el fin de seguir objetivos nacionales, tales como expandir las exportaciones, estimular las actividades econó micas o prevenir la importació n de presiones in ¬ flacionarias. El encuentro de Jamaica confirm ó el final de un sistema monetario, pero no marcó el nacimiento del que habr ía de sucederle. Fracasó en establecer las caracter ísticas esenciales de un sistema monetario esta ble: una moneda internacional , un mecanismo de ajuste y un liderazgo monetario. Aunque otras monedas , tales como el yen y el marco, aumen ¬ taron su importancia , al dólar no se lo pod ía cambiar más por oro; en esencia , el mundo qued ó con un patró n dólar puro, si bien inestable por naturaleza. Se dejaron de lado los esfuerzos por resolver el pro¬ blema de la liquidez, tales como absorber el exceso de dólares a través de la creación de una cuenta de sustitución o de reforzar el papel del SDR. La errá tica polí tica monetaria norteamericana quedó en libertad de verter demasiada o demasiado poca liquidez en el sistema y produ ¬ cir , por ello , tipos de cambio inestables y fluctuaciones econó micas cí clicas. Tampoco se tom ó en consideración el tema de la distribución internacional de la liquidez y sus efectos en los países menos desarro¬ llados. No se resolvió el problema de la confianza y el peligro que plan ¬ teaba para la estabilidad monetaria internacional. Se dio por sentado que se había eliminado el problema del ajuste con la adopció n de tasas flexibles, lo cual permitiría el funcionamiento del mecanismo de precios para realinear automá ticamente las monedas. Por desgracia , las cosas no iban a resultar tan simples, como lo demostraron los a ños ochenta. En resumen , la Conferencia de Jamaica guardó silencio sobre as¬ pectos tan crí ticos para el orden monetario internacional , como el ajuste y la liquidez. En efecto , cada nación era libre de determinar los asuntos monetarios por sí misma , en lugar de subordinarse a reglas internacio¬ nales. Como Peter Kenen lo ha descripto, lo que ocurrió en Jamaica en 1976 fue un movimiento hacia la renacionalización del sistema moneta¬ rio mundial ; a las naciones individuales se les dieron mayores respon ¬ sabilidades en la determinación del valor de su propia moneda ( Kenen , 1976 , pág. 9 ) . El dilema de la autonom ía nacional versus las normas internacionales , aparentemente se había resuelto en favor de la primera. El abandono del sistema Bretton Woods y del régimen de tipo de cambio fijo, significaba la pérdida de la disciplina financiera interna ¬ cional. Se había abierto la puerta para la amplia expansió n de la deuda privada , nacional e internacional que se registró a fines de los años setenta y principios de los a ños ochenta. Sin tipo de cambio fijo, no había m ás restricciones externas para el comportamiento nacional. Como resultado, el sistema monetario y financiero mundial se volvió cada vez ¬
/ 157
m ás inestable, y la amenaza de que el sistema sufriera un colapso se convirtió en una preocupació n central de la econom ía política interna¬ cional. El peligro de inflació n global se volvió innato al sistema. A través de sus acciones de los a ños sesenta y setenta, Estados Uni¬ dos hab ía perdido su papel de líder monetario. Con su adopció n de pol í ticas inflacionarias y su lapso de descuido benigno , Estados Uni¬ dos de hecho se volvió m á s una parte del problema , que el líder en la b squeda de una solució n. Hacia mediados de los a ños ochenta , la deca¬ dencia relativa del poder ío norteamericano y su resistencia a manejar el sistema monetario internacional , fueron un est í mulo para propuestas de liderazgo colectivo, especialmente en forma de coordinació n de polí ti¬ cas y de nuevas reglas para gobernar el sistema monetario internacional.
¬
¬
EL NO-SISTEMA DE TIPO DE CAMBIO FLEXIBLE Los defensores del paso de un tipo de cambio fijo a otro flexible creían que esta modificación resolvería el problema fundamental de la colisió n entre la autonom ía interna y las normas internacionales. Bajo el sistema Bretton Woods de tipo de cambio fijo, las econom ías nacionales se ha¬ bían vinculado estrechamente, limitando, en consecuencia , las opciones pol í ticas internas. Cuando el tipo de cambio permanecía fijo, un desequi¬ librio en la balanza de pagos requería ajustes internos y cambios en el nivel nacional de actividad econ ó mica o posibilidad ésta menos pro¬ bable a n la imposición de controles directos sobre la econom ía , ta ¬ les como restricciones en los flujos de capitales. Este sistema de tipo de cambio fijo se derrumbó, porque las tasas diferenciales de inflación entre la econom ía norteamericana y otras econom ías avanzadas impu¬ sieron un costo cada vez m ás alto sobre las econom ías nacionales. Con la adopción oficial de un régimen de cambio flexible a poste¬ riori de la Conferencia de Jamaica , se presum ía que las econom ías nacionales es desvincularían entre sí. En consecuencia , ya no sería nece¬ sario que un Estado regulara el nivel interno de la actividad económica , con el fin de mantener los valores existentes de las monedas. Esto ais¬ laría la econom ía nacional y el manejo de la econom ía interna , de los acontecimientos externos y las constricciones internacionales. De igual importancia era que las decisiones pol í ticas internas en una econom ía no tendr ían ya incidencia en otras econom ías, de manera tal que cada econom ía ser ía libre de llevar adelante sus polí ticas macroeconómicas y establecer sus propias prioridades econó micas segú n sus preferencias , tales como la presumible solució n de compromiso entre la tasa de infla¬ ció n y los niveles de desempleo. Para que esta solución del problema del ajuste funcionara seg n se esperaba , los Estados debían estar dispuestos a dejar la determina¬ ción de su tipo de cambio en manos del mercado. Sin embargo , en una econom ía mundial altamente interdependiente, los Estados sienten la tentació n de manipular su tipo de cambio con el fin de mejorar su posi¬ ció n relativa , y las acciones de un pa ís pueden incidir seriamente en el
158 / Robert Gilpin
bienestar de los otros. Por ejemplo, un Estado puede comprometerse con una flotació n sucia para devaluar su moneda y asi mejorar su competitividad comercial o, inversamente , puede intentar sobrevaluar su moneda para combatir la inflació n. El sistema de tipos de cambio flexibles probó , una vez m á s , que el dinero internacional sin duda tiene importancia. Un conjunto de cambios fundamentales en la naturaleza de la eco ¬ nomía polí tica internacional explica por qué no se logró satisfacer las expectativas de éxito del sistema de cambio flexible. De manera general se esperaba que un sistema de cambio flexible: 1 ) aislara a las econom ías de posibles perturbaciones en la oferta, tales como las que produjo la OPEP entre 1973 y 1974 y entre 1979 y 1980 ( Williamson , 1983, pá g. 209 ) ; 2 ) limitara las sincronizaciones y amplificaciones del ciclo económico , como las que se produjeron durante la inflación global de 1973 y la recesi ó n de 1975, cuando las econom ías industriales simult á ¬ neamente siguieron pol í ticas primero expansionistas y luego restrictivas ( Williamson , 1983, pá g. 385 ) ; y 3 ) estabilizara el tipo de cambio ( Wi ¬ lliamson , 1983, pág. 233) . El tipo de cambio flexible sin duda facilitaba la adecuació n internacional a las catá strofes econó micas de los a ñ os se¬ tenta: los dos shocks energéticos, la hiperinflación y la ruptura del sistema Bretton Woods ( Cooper, 1983, pág. 36 ). Hasta mediados de los años ochenta no ha habido ninguna prueba de que el sistema de cambio flexible permita o no la desincronizació n de los ciclos econ ómicos, de manera tal que cuando algunas economías se expanden , otras se contraen . Esto obedeció , de manera general , al temor de los europeos y los japoneses de que las polí ticas expansionistas produjeron una inflaci ón renovada ( Williamson , 1983, págs. 385-86 ). El sistema de cambio flexible fracasó en lograr el objetivo de la estabilidad monetaria. Los tipos de cambio se volvieron altamente fluctuantes al seguir este principio, lo cual tuvo efectos perniciosos en el comercio internacional y los mercados financieros. * La presunción capital de que, bajo un sistema de cambio flexible, el manejo de la economía interna no se vería constreñ ido por factores internacionales, se ha vuelto cada vez menos realista a partir de fines de los a ños cincuenta, con la remoció n de los controles de capital por parte de los europeos y la formación del así llamado mercado del eurodólar o euromoneda. Este cambio en la realidad econó mica ( sería de ¬ masiado fuerte caracterizarlo de " revolución ) continuó con: 1) el tremendo crecimiento de la liquidez mundial y de los activos financie¬ ros, debido, en gran medida, al déficit crónico en los pagos norteame¬ ricanos y a la consecuente generació n del superá vit de la OPEP y 2 ) la creciente integración de los mercados financieros mundiales. Hacia mediados de los años setenta , debido a las nuevas tecnologías y a la desregulació n de las instituciones financieras nacionales , el volumen del flujo internacional de activos de capital excedió en muchas veces 8
Ver Tufte ( 1978 ) para la teor ía de los ciclos políticos de la economía .
Asuntos monetarios internacionales / 159' el volumen del comercio mundial. 9 Seg n una estimación , exportaciones totales alcanzaron a 1.5 trillones de dólares, en 1979 las frente a 17.5 trillones de dólares de comercio de divisas; en 1984, mientras las expor¬ taciones sólo hab ían llegado a 1.8 trillones de dólares, el comercio de divisas hab ía trepado a 35 trillones de dólares. ( The New York Times, 4 de mayo , 1986 , p á g . FIO ) . En un mundo donde las enormes cantidades de dinero y capital preponderaban sobre los flujos comerciales, y eran libres para moverse a través de las fronteras nacionales en busca de seguridad y tasas de interés m á s altas , los movimiento de capital y la balanza de pagos general se convirtierons internacionales en un determi¬ nante fundamental de los valores internacionales de ia moneda y, en especial , del tipo de cambio del dólar. Los economistas siguen estando divididos en lo que se refiere al tema de qué determina el tipo de cambio, especialment e los movimien ¬ tos a corto plazo , en un sistema de tipo de cambio flotante. Diversas teorías opuestas han sido planteadas por los keynesianos, los moneta ristas tradicionales y los economistas pertenecientes a otras escuelas , para explicar el comportamiento cambiarlo ( Williamson , 1983, págs. 206-248 ) . Ante tal situació n , quien no es economista hora de sacar conclusiones relativas a estos temas debe ser cauto a la Lo que parece estar comprobado, sin embargo , macroeconómicas, y en especial las políticas fiscales que las pol í ticas americanas, se han convertido en un determinante / monetarias norte¬ fundamental del tipo de cambio, casi con total certeza para el dó lar y al menos en el mediano plazo. Estas pol íticas norteamericanas, principalmen te a través de su influencia en las tasas de interés, en gran medida determinan el flujo internacional de capital , el cual , a su vez , afecta el tipo de cambio y los valores de las monedas. Cuando se estableció el sistema Bretton Woods y cuando, en Jamaica , se pasó al tipo de cambio flexible, se le prest ó escasa atención a la posibilidad de que los movimientos de capital pu ¬ dieran afectar de manera significativa el tipo de cambio. Sin embargo, tanto a principios de los a ñ os setenta como nuevamente una década m ás tarde, los movimientos de capital se convirtieron en un rasgo deses¬ tabilizador del sistema monetario y financiero internacional . Como lo indican tales hechos, las econom ías nacionales sin duda está n vinculadas entre s í, de manera tal que los flujos de capital y de activos que se producen en respuesta a las tasas de tienden a socavar la autonom ía de las polí ticas interés diferenciales, internas. Las pol í ticas macroeconómicas de un país, de hecho afectan ias econom ías de otros pa íses Las pol í ticas fiscales y monetarias de todas las economías abier¬ tas se afectan entre sí, a través del mercado internacional de capital. Si un pa ís restringe su existencia de dinero para combatir la inflación , la consecuente suba de las tasas de interés internas produce una entrada de capital que , por ello mismo, frustra el objetivo originario de la pol í¬ tica y sube el tipo de cambio. El problema del ajuste y la estabilidad
-
.
.
9 BIS ( 1968 ) analiza las causas y la naturaleza de los cambios revolu¬ cionarios en las finanzas internaciona les.
160
/ Robert Gilpin
cambiar ía está í ntimamente relacionado con las pol í ticas internas, y es imposible mantener separada la persecució n de objetivos internos de la estabilidad de la econom ía internacional y de los valores monetarios. A ra í z de estas interrelaciones, a la transición entre un tipo de cambio fijo y otro flexible, le siguieron fluctuaciones errá ticas del tipo de cambio, especialmente en el caso del dólar. Esta volubilidad, a su vez , determin ó que las perturbaciones econó micas se transmitieran inter ¬ nacionalmente. Lo que caracterizó al sistema , más que un suave ajuste de tasas, fue una excesiva fluctuación de las monedas. Dado que el d ó lar segu ía siendo la base del sistema monetario internacional y dado que la econom ía norteamericana era de tan gran escala , las fluctuaciones y las perturbaciones tend ían a originarse en Estados Unidos. La expan ¬ sió n monetaria norteamericana entre 1976 y 1977 produjo una aguda desvalorizaci ó n del dó lar entre 1977 y 1978 y un incremento de la infla ¬ ción mundial. En octubre de 1979, la polí tica monetaria restrictiva de Estados Unidos condujo a una aguda revalorizació n del dólar , acentuó la recesió n global determinada por la segunda suba de precios de la OPEP entre 1979 y 1980 y estimuló la difusión del proteccionismo comer¬ cial ( Kenen , 1984 , pág. 18 ) . En 1981 , la pol í tica monetaria restrictiva diseñ ada para combatir la inflación , agotó la liquidez mundial , elevó el precio del d ó lar y de las tasas de interés globales , y agravó el proble¬ ma mundial de la deuda. Hacia mediados de los años ochenta, la política econ ó mica expansionista norteamericana hizo que el dólar estuviera muy sobrevaluado, lo cual produjo efectos perjudiciales. Hiciera lo que hiciera Estados Unidos, su pol í tica tenía un efecto negativo en el resto del mundo. Como dec ía en broma un europeo, la econom ía norteameri¬ cana era insegura a cualquier velocidad ( ibí d., pág. 19 ). Las errá ticas pol í ticas macroecon ó micas norteamericanas y las igual ¬ mente egoístas respuestas de otros gobiernos socavaron la estabilidad del sistema monetario internacional . El paso al tipo de cambio flexible hab ía generado un ciclo de inflaci ón y recesió n en todo el mundo. Esta ¬ dos Unidos alternativamente derramaba demasiada o demasiado poca liquidez en el sistema , y las otras naciones, debido a sus propios pro blemas estructurales internos, respond ían de manera tal que agravaban el problema . En palabras de Ronald McKinnon , el sistema monetario internacional quedó fuera de control . Las pol í ticas econó micas del pre ¬ sidente Ronald Reagan y sus efectos en el resto del mundo, como se demostrará después, constituyeron el ejemplo más dram á tico de tal afirmació n. La respuesta m á s significativa a estos acontecimientos en el á rea de las relaciones monetarias internacionales fue el lanzamiento, en 1978, del Sistema Monetario Europeo y la creació n de la Unidad Monetaria Europea ( UME ) ( Kruse , 1980 ). Enfrentadas con un d ólar extremada ¬ mente d é bil v con la transmisión de la inflació n norteamericana al exte rior , Alemania Occidental y otras potencias del continente acordaron fortalecer el alineamiento de sus monedas , con el fin de incrementar la coordinaci ó n de sus pol í ticas econ ó micas y de disminuir las probabili¬ dades de pol í ticas competitivas. Como lo ha sugerido Robert Triffin, ¬
¬
Asuntos monetarios internacionales / 161
esta iniciativa implicaba la adopció n de un sistema monetario interna¬ cional crecientemente descentralizado y regionalizado ( Triffin, 1985, pág. 22 ). Debido a la creciente interdependencia y a los frecuentes mientos de una economía a la otra, las economías nacionales rebalsaestaban en un clásico Dilema del Prisionero: aunque todas pod an í ganar por medio de la cooperació n, exist ía un poderoso incentivo para intentar ganar a expensas de las otras econom ías. Todos los gobiernos estaban tentados de exportar sus problemas internos de desempleo e inflació n a sus socios económicos. Dicha actitud no cooperativa crea la posibili¬ dad de que todos puedan perder y encontrarse entre sí. Por ejemplo, en un sistema de tipo de cambio flexible, cualquier gobierno tiene un poderoso incentivo para seguir políticas que lleven a la depreciación de su moneda , a partir de lo cual mejora su posición competitiva inter ¬ nacional. Si todos los gobiernos hicieran esto, los resultados ¬ se anula r ían entre sí, porque todos los pa íses tendr ían polí ticas excesivamente restrictivas y esto produciría una caída del producto global y p érdidas para todas las econom ías ( Sachs, 1983 ). Este dilema y la interacción estratégica de las políticas nacionales son consecuencias inevitables de una economía mundial interdepen ¬ diente, compuesta por naciones Estado que siguen políticas ómicas econ independientes. La situació n se ha acentuado a raíz del paso a un tipo de cambio flexible y de la declinació n del liderazgo econó ¬ mico americano. Cooper ha expresado bien la naturaleza del problema:norte
-
La estructura del mundo de las naciones está lejos de ser la nece¬ saria para satisfacer las condiciones de una competencia perfecta Hay só lo 160 que son miembros de la comunidad de las naciones., muchas de las cuales son lo suficientemente grandes como para influir en algunos de los mercados en los que operan y unas pocas que son lo suficientemente grandes como para influir en todos los mercados en los que operan. En pocas palabras, en la comunidad de las naciones existe un poder monopólico extensivo, si bien, ocurre con el poder monopólico privado, está limitado por las como opor ¬ tunidades alternativas que tienen las otras naciones. El intento de ejercer monopolio limitado para la persecució de objetivos n nacio¬ nales para mejorar los términos comerciales o para extraer recur¬ sos del resto del mundo viola las condiciones de competencia y da origen a una posibilidad generalizada de impulsar las pol íticas econ ó micas hacia un descenso global por debajo del nivel ó ptimo de rendimiento. Esto, a su vez , da origen a posibles ganancias en colusió n o, como se dice de manera más educada en el contexto la de !a pol ítica econó mica , en la cooperación y coordinació n , con el fin de mejorar el logro de objetivos econó micos nacionales ( Cooper, pág. 1221 ). En The Economics of Interdependence ( La economía de la interde¬ pendencia ) ( 1968 ) , Cooper planteó por primera vez la necesidad de la
Asuntos monetarios internacionales / 163
162 / Robert Gilpin , de la siguiente cooperación internacional para lograr ó ptimos resultados y la magnitud mero n el manera : 1) La interdependencia incrementa ón; 2 ) "hace naci una de pagos de balanza para la de las perturbaciones ticas pueden í pol las de responsables más lento el proceso por el cual los ón económica puede llevar integraci ) la 3 y ” internos objetivos alcanzar contrarios, que dejan a a "las naciones a embarcarse en movimientos ( resumido en Hamtodos los países más empobrecidos que lo necesario el Dilema del Pri¬ para preferida ó n soluci , la mada , 1979, pág. 294 ). Así , fue la cooperació n sionero causado por la interdependencia creciente de las rela ¬ beneficios los a í mantendr , cual la económica internacional ón de legí ¬ persecuci la sacrificar ciones económicas internacionales sin normas entre n la colisió timos objetivos internos y, por ello, conciliaria ). 5 . g á , p 1968 , Cooper ( internacionales y autonom ía interna ómicas es nece ¬ Para lograr la coordinación de polí ticas macroecon ( Frenkel , discutido antes l N problema saria una resolución formal del fijo o relativamente 1985 , pá g. 17 ). Se trate de un sistema de cambio canasta una o determinada moneda una flotante, se debe establecer del cual pueda determi ¬ de monedas prescriptiva, como patró n a partir de un acuerdo seme¬ logro . El monedas otras narse el valor de todas las para el consecuencias sus a jante sería excepcionalmente dif ícil , debido . comerciales balanzas bienestar interno y las dijo antes , la solu¬ Bajo el sistema de tipo de cambio fijo , seg n se ón de polí ticas coordinaci una de logro el y crucial problema ció n de este Unidos man ¬ Estados . simple macroeconó micas fue un asunto bastante países se otros los y tuvo la paridad oro del d ólar en USS 35 por onza Estados Como . lar ó d al monedas propias comprometieron a vincular sus de cambio , habí a mercados los en a í interven veces pocas muy Unidos norteame¬ muy pocas posibilidades de que las autoridades monetarias . El contrapuestos sitos ó prop ricanas y de otros pa í ses operaran con ¬ coordi se micas ó econ ticas í pol y las ó funcion sistema de cambio dólar ¬ rela de conjunto un sobre naron debido a un acuerdo pol í tico implícito gobiernos otros los ; micas ó econ ticas pol í entre ciones de compromiso tipo al mantenimiento subordinaron sus pol í ticas econó micas y de otro , estabilizó el reciprocidad , en Unidos Estados y fijo del tipo de cambio dólar. , del internacional como poder adquisitivo, tanto interno el colapso del resultado como tuvo ó n cooperaci esta ruptura de La Federal bajó las tasas sistema de tipo de cambio fijo. En 1970, la Reserva la economía y así de interés norteamericanas, con el fin de estimular , en ese enton¬ Occidental Alemania . Nixon a ayudó a que se lo reeligiera mantener las intentaba , ces la segunda potencia monetaria del mundo ás , para así combatir la m , subirlas realidad , en o tasas de interés altas unidos a través inflación. Como los dos sistemas financieros estaban de millones de miles , los financieros y monetarios de los mercados las tasas de interés dólares emitidos en Estados Unidos para bajar liquidez” norteame ¬ fluyeron hacia la econom ía alemana. El "déficit de , súbitamente trepó o ñ a por millones ricano de U$S 2 a U$S 4 miles de millones en 1972 , de a USS 20 miles de millones en 1971 y USS 30 milesnegativa del gobierno La . inflacionarios lares ó inundando el mundo con d
-
alemán a comprar tales dólares y así sostener a un dólar cada vez más sobrevaluado, tanto como la subsiguiente estampida del dólar , condujo a las medidas tomadas por la administració n 1971 y al consiguiente derrumbe del sistema Nixon el 15 de agosto de Bretton Woods de tipo de cambio fijo. La responsabilidad de este colapso del acuerdo pol í tico y económico y de la destrucción del sistema Bretton Woods, recae en gran medida sobre las fallas del liderazgo pol í tico norteamericano. Tanto por razones internas como de pol í tica exterior, los sucesivos gobiernos norteameri¬ canos siguieron pol í ticas monetarias y expansionistas, que finalmente socavaron el valor del dóinflacionarias lar y desestabilizaron el sistema monetario. En consecuencia, los otros gobiernos estuvieron menos dis¬ puestos a subordinar sus propias políticas macroecon ómicas al objetivo de la cooperación económica internacional. El ticas nacionales a menudo interactuaron de resultado fue que las polí¬ manera tal, que produjeron un ciclo de inflación y recesión. En los años y los encargados de formular las polí ticas ochenta, los economistas comenzaron a preocuparse seriamente por la manera de romper este ciclo , y algunas de las solu ¬ ciones propuestas son indicativas de la gravedad Para los puristas, una vuelta al mecanismo del problema. automático del patrón oro significa la mejor solución para la inestabilidad monetaria interna¬ cional. La esencia del problema, segú n esta posición , es la falta de dis¬ ciplina social propia del moderno estado de bienestar. El aumento de programas gubernamentales de bienestar inmanejables, la tentación ex¬ trema de financiar al gobierno a través de déficits presupuestarios y las poderosas presiones inflacionarias propias de las pol í ticas keynesianas, se consideran producto de la capacidad , los gobiernos para controlar la oferta de recientemente descubierta, de dinero. La vuelta al régimen del patrón oro y la eliminació n del dinero político , podr ían abolir el sesgo inflacionario de los gobiernos . modernos Las normas internacio¬ nales volver ían a imponerse firmemente sobre los pol íticos volubles. Sin embargo, sean cuales fueren los méritos económicos de esta solución, ningú n Estado parece estar preparado para nanciera , renunciando voluntariamente al revertir la Revolución Fi¬ sobre su oferta de dinero y abandonando la autonomía políticacontrol . interna La administración Reagan, en especial creyó que la solución para los problemas dedurante su primer período, la economía mundial esta¬ ba en una convergencia de políticas. , yo creía que las Personalmente dificultades derivaban, primordialmente, de las políticas mal dirigidas y de las estructuras económicas de otros pa í . A pesar de que Estados Unidos se unió a sus socios económicos ya enses la cumbre de Versailles de 1982, al declarar que aceptamos la responsabilidad conjunta de tra¬ bajar en pro de una mayor estabilidad del sistema monetario mundial , hasta septiembre de 1985 permaneció en gran medida comprometido con su propia versión del "descuido benigno anunciado en la primavera de 1981. La responsabilidad de resolver los problemas del orden monetario internacional y del déficit comercial norteamericano quedaba en ma¬ nos de los otros países
164 /
Robert Gilpin
reducción de Más que la coordinación extensiva de políticas y la la mayor í a por y su déficit presupuestario invocadas por sus aliados la admi¬ de principal ó n soluci la , de los economistas norteamericanos la de fue mundiales nistració n Reagan para los problemas económicos alineamiento el significaba . Esto internas la convergencia de las pol í ticas ón, el uso del de las polí ticas econó micas internas para bajar la inflaci adopción , por la y tarea esta de FMI para controlar el cumplimiento con el fin parte de otros pa íses, de políticas económicas expansionistas ón , formulaci esta n Seg . de reducir el déficit comercial norteamericano , permitirle para la econom ía norteamericana se había reestructurado ¬ mo Los . inflacionarias no crecimiento nuevamente, seguir polí ticas de y la priva¬ vimientos tendientes a eliminar la regulación gubernamental económico intervencionismo del n ó tización del sector p blico, la reducci de la eco¬ y el desmantelamiento del estado de bienestar bajo la insigniaReagan , las n ó administraci ú la seg n , nom ía de oferta , hab ían debilitado an políticas fuentes de la inflación interna. Si otras econom ías seguí de alto por¬ problemas sus superar ían capaces de similares , también ser ólar fuerte d el que centaje de desempleo y de crecimiento lento. Se cre ía acierto del y norteamericana mica ó era una prueba de la potencia econ de las de sus polí ticas. La solución , por lo tanto, era la convergencia de mediados . A Unidos Estados políticas de otros gobiernos con las de ¬ pre extranjeros los a ños ochenta , sin embargo, había pocos gobiernos prescripciones las como stico diagn ó parados para aceptar tanto este econ ómicas de la administració n Reagan. era la La coordinació n internacional de las pol íticas econó micas nor¬ mica ó econ comunidad la de tercera y m ás popular solució n dentro durante Reagan teamericana , y ésta sí ganó el apoyo de la administración su segundo per íodo , en gran medida debido a la influencia del secretario¬ econo del Tesoro, James Baker III. El diagnóstico que formularon los creciente la que era ticas í pol mistas en apoyo de la coordinación de los interdependencia entre las econom ías a través de la integración de ¬ pre entre intensificado nculo í v mercados financieros y de productos , el habían cios y tasas de interés y los crecientes flujos de información interdependencia de nivel alto llevado a las econom ías avanzadas a un de las polí ticas. ( Cooper , 1985 ) . Estos acontecimientos habí an encerrado ón a Estados Unidos , Europa Occidental y Japón en una clásica situaci decisiones las cual la , en juegos los de í a teor de la propia estratégica o y í políticas de cada uno influenciaban y afectaban las decisiones pol ticas las cuenta en tomar a í deb gobierno Cada . otros los de los resultados propias acciones y las reacciones de los otros cuando formulaba sus compor¬ del a í depend objetivos sus de logro , el y polí ticas econ ómicas , tamiento y las reacciones de las otras economías. En una situación tal entre competencia la evitar y resultados ptimos ó lograr sólo se pod ían las pol íticas, a través de la cooperación internacional. La solución propuesta por un grupo de distinguidos economistas era que Estados Unidos y sus principales socios econ ómicos debían coordinar sus polí ticas macroeconómicas y formular una política macro econ ómica concreta para la totalidad del mundo. El objetivo sería
-
Asuntos monetarios internacionales / 165
alcanzar el crecimiento econ ómico y el pleno empleo para todas las eco¬ nom ías. A través del acuerdo sobre el crecimiento los niveles mone¬ de tarios globales agregados , las potencias econ ómicas dominantes podr ían contener ia inflació n y emprender pol í ticas econó micas contracíclicas, e sustituir ía el liderazgo norteamericano en declinación por un lide¬ razgo colectivo de la econom ía mundial. EL TEMA DE LA
COORDINACION DE POLITICAS
Aunque los significados del t érmino coordinació n de pol í ticas abarcan desde los acuerdos ad hoc, del tipo de! así llamado acuerdo G 5 de sep¬ tiembre de 1985, hasta propuestas formales y altamente técnicas, se puede entender como un intento de revitalizar el espíritu de cooperación que constituyó la base pol í tica para el funcionamiento del sistema Bret ton Woods de tipo de cambio fijo y de estabilidad internacional , entre 1945 y 1971. Sin embargo, la vuelta a un sistema de tipo de cambio fijo basado en el dólar se considera imposible, tanto por razones econó¬ micas como pol í ticas. En una época de de capital integrados y de alternativas atractivas para el d ó mercados lar, tales la Reserva Federal de Estados Unidos no puedecomo el marco y el yen, seguir manejando, por sí misma , el sistema monetario internacional. Además, lo que los otros tempranamente percibieron como un abuso norteamericano del sistema monetario parece requerir una solución cooperativa para el problema de la inestabilidad monetaria internacional. Aunque, de muchos expertos , la mejor solució n a largo plazo según la opinión era un banco mun¬ dial, un FMI reforzado o el establecimiento de una moneda mundial com ú n , como el SDR , la segunda de las mejores soluciones se conside¬ raba la cooperación internacional en las polí ticas económicas. ( Cooper, 1984 , págs. 24 ). Entre las diversas propuestas de ón de polí ticas macro¬ econ ó micas, ninguna es más ingeniosacoordinaci o más ilustrativa del problema involucrado que la postulada por Ronald McKinnon ( 1984 ). Mientras que los monetaristas tradicionales se centraban en oferta de dinero en un pa ís individual , el enfoque el crecimiento de la monetarista global de McKinnon planteaba que la integración de las economías nacionales exigía el control de la "oferta de dinero mundial ” . La contracción y expansión alternativas de dicha oferta global , seg ú n este an álisis, era la causa de las fluctuaciones deflacionarias e inflacionarias de la eco¬ nom ía internacional. Como las econom ías de tres paí Estados Uni¬ dos, Alemania Occidental y Japón sumaban cerca ses de dos tercios del producto industrial del mundo, se podí an controlar las desestabilizadoras en la oferta global de dinero, si estos tresfluctuaciones pa íses coor¬ dinaban su oferta de dinero. En esencia , McKinnon propon ía que los tres centros mayores de poder económico acordaran y establecieran una meta para el creci¬ miento de la oferta de dinero del mundo. Cada uno ía sus polí¬ ticas monetarias internas hacia la estabilización del dirigir tipo de cambio,
-
-
160 /
Robert Gilpin
expandiendo o contrayendo la oferta de dinero, segú n fuera necesario para mantener los valores monetarios. Juntos, estos tres países de di¬ nero duro podr ían , en efecto, imponer una regla de crecimiento mone¬ tario global en el resto del mundo, asegurando un aumento estable y no inflacionario de la liquidez mundial. Esta cooperación entre las tres potencias dominantes equivaldría a una vuelta al régimen de tipo de cambio fijo. El prop ósito de este condominio tripartito sería coordinar la oferta global de dinero, previniendo la contracción y expansión sincronizada de las pol í ticas monetarias nacionales. La tendencia de estas tres eco nom ías, seg n este análisis monctarista global , había sido estimular poco y sobrestimular keynesianamente sus economías y así producir un ciclo global de deflació n e inflación. Una nivelación de la oferta global de dinero pod ía lograrse si una u otra de las economías mayores contraía su oferta de dinero , con el fin de compensar las políticas expansionistas de su o sus socios. A través del desplazamiento de las polí ticas sincró nicas por medio de políticas compensatorias o contra¬ cíclicas , los tres centros mayores de poderío económico podr ían esta¬ bilizar el valor del dó lar y poner orden en el sistema. La composició n concreta de la oferta global de dinero en términos de d ólares, marcos y yens, estar ía determinada a través de la combina ci ó n de una f ó rmula econom é trica compleja y de las decisiones del Banco Central , m ás que sobre la base de objetivos nacionales individua ¬ listas. Una regla monetaria internacional desplazar ía las medidas dis¬ crecionales nacionales y determinar ía la oferta global de liquidez. Así, los criterios econ ó mico- t écnicos y los factores objetivos , m ás que los intereses pol í ticos y nacionales restringidos, determinar ían la tasa de emisió n monetaria. A su tiempo, la experiencia de la cooperació n mo¬ netaria podr ía y deber ía llevar a una completa unificació n financiera entre los pa íses de moneda de reserva ( McKinnon , 1984 , pá g. 75 ) . A largo plazo : ¬
¬
el ciclo internacional de inflació n y deflació n
a través de cambios descontrolados en el dinero mundial y en el tipo de cambio d ólar se har ía m á s suave. Se restaurar ía la eficiencia del comercio inter ¬ nacional y disminuir ía el sentimiento proteccionista , una vez que se eliminaran las modificaciones arbitrarias en el tipo de cambio. Al igual que en un idealizado régimen de patrón oro, el dinero nacio¬ nal y el internacional ser ían virtualmente lo mismo ( ib í d. ) . El mundo volvería al sue ño liberal de un sistema monetario inter ¬ nacional neutral , automá tico y despolitizado. Un propósito central, pero no manifiesto de este esquema , sería ponerle freno a Estados Unidos , el elefante peligroso de la econom ía global. Intencionalmente o no, sus políticas macroecon ó micas errá ticas hab ían perturbado seriamente el sistema monetario internacional , cau¬ sado fluctuaciones desestabilizadoras en el valor del dólar y estimulado masivos flujos de capital especulativos , en busca de sacar ventaja de
Asuntos monetarios internacionales / 167
las tasas de interés diferenciales o de cambios proyectados en el tipo de cambio. La coordinació n de pol í ticas, al estilo de McKinnon, forzaría a Estados Unidos a volverse, las propuestas por nuevamente, una influencia estabilizadora , como lo fue bajo el sistema de tipo de cam¬
bio fijo.
En efecto , McKinnon propuso la creació n de un gobierno económico mundial. Estados Unidos había asumido un papel hegemónico en el gobierno econ ó mico durante las dé cadas del cincuenta y el sesenta ; su Banco Central había manejado el sistema su moneda se había convertido en la principalmonetario internacional y moneda del mundo. Aho¬ ra , fines de los a ñ os ochenta, y en el futuro , un triunvirato ( para usar e! t é rmino de McKinnon ) formado por Estados Unidos , Alemania Occi¬ dental y Japón gobernaría la economía internacional. Sus bancos cen¬ trales cooperar ían para manejar la oferta de dinero y sus monedas estables reemplazarían al dólar como moneda mundial. Así, la deca¬ dente hegemon ía de Estados Unidos ser ía reemplazada por el liderazgo de tres potencias económicas dominante s Para que este sistema tuviera é xito, los tres gobiernos tendr í an que subordinar sus pol íticas internas y, al menos Unidos, tal vez inclusive algo de su independenen el caso de Estados cia en la pol í tica exte¬ rior, a las normas económicas internacionales pactadas. ( Bajo dicho esquema , por ejemplo, Estados Unidos no podr ía librar grandes guerras como lo hizo en Vietnam , con las consecuenc ias monetarias concomi ¬ tantes, a menos que tuviera el expl ícito apoyo Occidental . ) Las pol íticas fiscales, comerciales y de Jap ó n y Alemania vinculadas con la ba ¬ lanza de pagos, tanto como las pol í ticas monetarias , tendr ían que estar coordinadas. Inclusive se deberían coordinar obra , y mantenerlos bajo un estricto control los costos de la mano de , con el fin de evitar acuer¬ dos salariales inflacionarios , que podr ían tarios se desalinearan . En resumen , los llevar a que los valores mone¬ n ó micos de una coordinación de polí prerrequisitos pol í ticos y eco¬ ticas exitosa ( al menos segú n la concebían McKinnon y otros expertos ) , ser ían A pesar de sus dificultades innatas, este tipo sin duda formidables. de solució n coordinada gan ó apoyo en los a ños ochenta , tanto dentro de la administración Reagan como en todas partes. En Washingto n , muchos veían la coordi¬ nación de pol í ticas econ ó micas nacionales como un medio de superar el empate entre las pol í ticas internas, tanto respecto del déficit presu puestario , como de la pol ítica econó mica Si Estados Unidos no pod ía resolver sus propios problemas, tal vez lograr micos lo ayudaran . De igual manera , los otros ía que sus socios econó¬ pa í ses veían la coordina¬ ción de políticas como una manera de econ ómicas , logrando que Estados Unidosaliviar sus propias dificultades o acciones. No ser ía demasiado exagerado Japón emprendieran ciertas decir que el propósito de la coordinaci ón de polí ticas, desde la perspectiva de las potencias econó¬ micas l íderes, es lograr que sus socios econ ó micos hagan lo que se debe hacer , sin hacer lo que quieren que se haga.
.
.
¬
168 / Robert Gilpin
Asuntos monetarios internacionales / 169
LA ADMINISTRACI Ó N REAGAN Y LA COORDINACIÓN DE POLITICAS
La Ley de Impuesto para la Reactivació n Econ ó mica de 1981 y el consi¬ guiente déficit en el presupuesto federal de aproximadamente un 5 por ciento del PBI tuvieron un profundo e inesperado efecto en la econom ía mundial. Lo que ocurrió, sin embargo, había sido predicho en un artículo clásico, escrito en 1966 por Robert Mundel. Segú n el resumen de Peter Kenen , Mundel dec ía que: cuando los flujos internacionales de capital son sensibles a las dife¬ rencias en las tasas de interés y el tipo de cambio está flotando, un país que tiene un gran déficit presupuestario y no lo financia emi¬ tiendo dinero, incurrirá en un gran dé ficit en cuenta corriente, pero tendrá al mismo tiempo una moneda fuerte. El d éficit presupues¬ tario subirá las tasas de interés y atraerá capital extranjero. Cuando flotan los tipos de cambio, sin embargo, un pa ís con una entrada de capital neto tiene que tener un d éficit de cuenta corriente acor¬ de, y su moneda debe estar lo suficientemente valorizada como para generar dicho déficit de cuenta corriente. En otras palabras, el pa ís debe volverse menos competitivo, tanto en su propio mer¬ cado como en los mercados mundiales ( Kenen , 1984, págs. 18-19 ) .
Aunque los consumidores norteamericanos y los que exportaban a Estados Unidos se beneficiaron con su pol í tica fiscal expansiva , ésta tuvo efectos negativos sobre la econom ía norteamericana y mundial. La necesidad de financiar el déficit presupuestario de Estados Unidos , su ¬ bió las tasas de interés globales y redujo la inversión en todo el mundo. Otras econom ías respondieron restringiendo la demanda interna, con el fin de mantener bajo control las presiones inflacionarias, y se adopta¬ ron estrategias de crecimiento dirigidas hacia las exportaciones. La absorci ó n norteamericana de grandes cantidades de capital mundial para financiar su dé ficit presupuestario y para compensar la baja tasa de ahorro de Estados Unidos , moderó las consecuencias para la forma ció n de capital en Estados Unidos. El dó lar sobrevaluado resultante, sin embargo , tuvo un efecto devastador en las exportaciones norteame ricanas y en grandes sectores de su industria y por lo tanto puso en movimiento poderosas fuerzas proteccionistas. Por a ñ adidura , las altas tasas de interés exageraron el problema de la deuda mundial. El paso a tasas flexibles y la integración de los mercados de capital en gran me dida magnificaron el efecto de las pol í ticas macroecon ó micas norteame ricanas en el resto del mundo. A pesar del efecto de sus pol í ticas macroeconó micas en los produc¬ tores norteamericanos y en la balanza comercial , durante su primer per íodo la administració n Reagan adhirió al concepto de convergencia de pol í ticas. El d ólar fuerte y el flujo de fondos, en Estados Unidos, se ¬
¬
¬ ¬
interpretaron como signos de fuerza econ ó mica y del éxito de la reaganom ía ( la pol í tica econ ómica de Reagan ) , y a otras econom ías indo¬ lentes se las inst ó a seguir el ejemplo norteamericano. La actitud de la administraci ó n ante las quejas de otros pa íses acerca de que el déficit presupuestario de Estados Unidos y el dólar alto estaban distorsionando el sistema monetario y financiero internacional est á expresada sucin¬ tamente en las arrogantes palabras del subsecretario del Departamento del Tesoro, Beryl Sprinkel : "Que ellos se preocupen de su tipo de cambio y nosotros nos preocuparemos del nuestro . El descuido benig¬ no se había transformado en descuido maligno. Durante el segundo per íodo de Reagan , esta actitud de indiferencia comenzó a cambiar. El crecimiento masivo de la deuda nacional , el enorme d éficit comercial y la incorporación de un nuevo equipo eco¬ n ó mico encabezado por Baker llevaron a que se abonara la ortodoxia de una econom ía de la oferta y también , al menos verbalmente, al concepto de convergencia de las pol í ticas. Aunque se había bajado la tasa de inflación y se hab ía restaurado el crecimiento económico durante la segunda mitad del primer per íodo del presidente Reagan , el d ólar nor¬ teamericano sobrevaluado se había convertido en un serio problema por derecho propio, y muchos creían que la correcció n del tipo de cambio debería convertirse, por primera vez, en un objetivo explícito y primario de la polí tica econ ó mica. El desequilibrio comercial norteame¬ ricano estaba distorsionando la econom ía de Estados Unidos , estimu¬ lando sentimientos proteccionistas y desestabilizando las relaciones eco¬ nó micas internacionales. El gobierno se había dado cuenta de que la cooperaci ón de sus socios econ ó micos era necesaria , si se quer ía corre¬ gir la situación . En septiembre de 1985, la administració n Reagan lanzó su primer esfuerzo serio para lograr una coordinació n de pol í ticas macroeconó¬ micas y una segura cooperación monetaria por parte de sus socios econ ómicos. Alarmada por la creciente actitud proteccionista del Con ¬ greso, la administración Reagan presion ó a Alemania Occidental , el Japó n y otras econom ías importantes para que intervinieran en los mercados monetarios , con el fin de bajar el valor del dólar y estimular a sus propias econom ías , eliminando así el creciente déficit comercial de Estados Unidos. El d ólar se había revaluado aproximadamente en un 60 por ciento entre junio de 1980 y marzo de 1985. La tarea de la coordi¬ nació n de las polí ticas era lograr que volviera a bajar y así hacer que los productos norteamericanos fueran nuevamente competitivos en los
mercados mundiales. En combinació n con importantes cambios en las fuerzas del mer¬ cado, tales como tasas de interés rebajadas, el proyecto de un déficit presupuestario norteamericano en disminución y la dram á tica ca ída en el precio del aceite , esta intervenció n coordinada del Grupo de los Cinco ( G -5 ) produjo una devaluación del dólar estimada en un tercio respecto del yen y del marco para marzo de 1986, comparado con el valor pico que había alcanzado a principios de 1985. El ostensible paso de Estados Unidos , de una convergencia de pol í ticas a una coordinació n de las poli-
170 / Robert Gilpin
Asuntos monetarios internacionales / 171
ticas, aparentemente había funcionado, y el gobierno se mostró opti¬ mista respecto de la posibilidad de que desapareciera el déficit comercial. El temprano éxito de la coordinación de polí ticas del G-5 llevó a Reagan , en su mensaje sobre el Estado de la Unió n pronunciado en febrero de 1986, a convertir, por primera vez, la coordinación de las polí ticas en un objetivo prioritario de Estados Unidos. El propósito manifiesto de la acción coordinada , sería eliminar las fluctuaciones de la moneda y lograr un acuerdo sobre zonas-meta para las monedas principales; en efecto, la administración Reagan estaba proponiendo una vuelta al tipo de cambio fijo. As í, el acuerdo del G-5 y el pronuncia¬ miento del presidente revelaron un cambio significativo respecto de la postura anterior del gobierno en el tema de la coordinación de polí ticas. Estados Unidos se hab ía visto impulsado a emprender acciones decisi¬ vas, por su creciente conciencia de que el enorme déficit comercial norteamericano estaba llevando al proteccionismo comercial. El cuadro 2, que se incluye a continuación , relata la historia del efecto que tuvo el dé ficit presupuestario y el resultante déficit comercial del período del presidente Reagan , en la posición econ ómica norteame¬ ricana en el mundo y en la polí tica económica exterior. Entre 1976 y 1984, el déficit comercial saltó de UJS 9.3 miles de millones a U$S 108.3 miles de millones, del cual una creciente fracción correspondía al inter¬ cambio con el Japón. Inclusive en sectores de tradicional fuerza com¬ petitiva , tales como la agricultura y los productos de alta tecnología , el superá vit norteamericano estaba declinando. Para financiar su déficit presupuestario, Estados Unidos se endeudó seriamente con otros paí¬ ses, con el resultado de que sus activos netos sobre el exterior pasaron, a mediados de la década del ochenta , de positivo a negativo. Mientras sus ganancias netas en inversiones extranjeras eran de más de U$S 34 miles de millones en 1981, hacia 1985 Estados Unidos tambié n se es¬ taba acercando a un d éficit respecto del ingreso de inversión. Esta dra¬ má tica reversión de la posición comercial e inversora era lo que hacía que el proteccionismo norteamericano, en especial contra los japone¬ ses, se incrementara de manera significativa. Hacia el final de la primavera de 1986, con el fin de detener esta situació n en progresivo deterioro, la administración Reagan se inclinó con más fuerza hacia la coordinació n de polí ticas y adoptó el concepto de ‘‘automaticidad ’. Pretend ía un acuerdo internacional sobre un con¬ junto de reglas predeterminadas y procedimientos autom á ticos, para forzar a los otros pa íses a realizar acciones correctivas, con el fin de bajar el valor del dólar y eliminar el déficit comercial norteamericano. El gobierno se había apartado definitivamente de su posició n monetarista previa , por la cual dejaba que el mercado determinara el tipo de cambio. La intervenció n en el mercado monetario, la modificació n en la polí tica econ ó mica interna y el realineamiento de las monedas , se basa ¬ rían en un conjunto de criterios económicos objetivos, tales como las tasas de inflació n interna, las tasas de crecimiento y las de desempleo. De tal manera, el mundo volvería a lo que la administració n Reagan veía como una compatibilidad mutua de políticas económicas
.
CUADRO 2 LA BALANZA COMERCIAL DE ESTADOS UNIDOS millones de dólares estadounidenses corrientes )
( en miles de
Productos manufacturados a
Total
Exportaciones netas
Exportaciones
Importaciones
Exportaciones
Exportaciones
norteamericanas
norteamericanas
netas
norteamericanas
artuaerluus
67.3 69.6 81.9 99.4 123.2 133.1 119.8 112.7 121.4
64.6 76.9 100.1 110.9 122.4 139.1 140.3 159.3 217.9
- 18.2 - 11.6 0.8 - 6.0 - 20.6 - 46.6 96.5
2.8 2.8 3.7 52 6.6 7.2 6.8 7.5 8.1
16.0 19.2 25.2 26.8 31.4 38.1 38.2 41.5 57.9
- 13.2 - 16.5 - 21.6 - 21.5 - 24.7 - 31.0 - 31.3 - 34.0 - 49.8
Comercio multilateral norteamericano 1976 114.7 124.1 - 9.3 1977 120.8 151.7 - 30.9 1978 142.0 175.8 - 33.8 1979 184.5 211.8 27.3 1980 224.2 249.6 - 25.3 1981 237.0 256.1 - 28.1 1982 211.2 247.6 - 36.4 1983 200.7 262.8 62.1 1984 220.3 328.6 - 108.3
-
-
iBPortulna
2.7
- 7.3
-
-
Comercio bilateral norteamericano japonés 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
16.9 20.3 26.5 28.2 33.0 39.9 37.7 41.3 57.3
10.0 10.4 12.7 17.4 20.8 21.8 20.7 21.7 23.3
- 6.9
- 9.9
- 13.8 - 10.8 - 12.2
- 18.1 - 17.0 - 19.6
- 34.0
Manufacturas, maquinarias y equipamiento de transporte, y manufacturas diversas. Nota: Las cifras del comercio total son o. Las exportaciones de productos son f .a.s. y las importaciones c.i.f . ( Así, las importaciones de pro¬ ductos manufacturados pueden ser mayores que las importaciones totales ) . Fuente: Stephen E. Haynes, Michael M. Hutchinson y Raymond E. Mikesell, Japanese Financial Policies and the U .S . Trade Deficit ( Las polí¬ ticas financieras japonesas y el déficit comercial de los Estados Unidos ) . Essays in International Finance, N? 162, International Finance Section, Dept , of Economics, Princeton University, 1986, pág. 3; Haynes et al. citan Survey of Current Business and High¬ lights of U S Exports and Import Trade ( Reseña de negocios ordi¬ narios y puntos salientes del comercio norteamericano de exporta¬ ción e importación ) , ambos publicados por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, varias entregas.
0
..
Asuntos monetarios internacionales / 173
172 / Robert Gilpin
En la reunió n cumbre de Tokio, donde se encontraron los l íderes occidentales a principios de mayo de 1986, la administració n Reagan intentó actuar sobre la base de esta conversió n al concepto de flota¬ ció n sucia . Aunque los otros participantes de la reunió n cumbre acep¬ taron la idea de una creciente cooperació n , se negaron a aceptar el concepto norteamericano de automaticidad y el establecimiento de un conjunto de criterios objetivos y de reglas formales para gobernar las polí ticas econ ómicas nacionales. Prefirieron un acercamiento m ás discrecional a la cooperació n internacional , que les permitiera ejercer la autonom ía económica interna. Los socios econ ó micos de Estados Unidos tem ían que un acuerdo sobre un sistema de monedas controladas significara volver a los pro¬ blemas de los a ñ os setenta , y se opon ían tenazmente a una estrecha vinculació n de sus econom ías con la de Estados Unidos. Un compro miso de su parte a defender los valores establecidos de las monedas pod ía someterlos a entradas de dólares inflacionarios, como había ocu¬ rrido antes , o Estados Unidos podía obligarlos a adoptar tipos de cam ¬ bio altos, que lesionaran sus industrias de exportació n. Como lo dijo un funcionario europeo: “ Todos dependeríamos del dólar estadouniden ¬ se . . . y en asuntos monetarios internacionales Estados Unidos no le presta demasiada atención a las otras naciones ( The Wall Street Jour¬ nal , 14 de marzo, 1986 , pág. 30 ) . Consideraban la iniciativa de la admi¬ nistració n Reagan , de adoptar reglas automá ticas y vinculantes , como un intento de volver a imponer la hegemonía norteamericana en el sis¬ tema econ ó mico global. El acuerdo cumbre de vigilancia reforzada sobre el tipo de cambio y sobre las políticas econó micas era una solució n de compromiso entre el deseo norteamericano de reglas inflexibles y el deseo de sus socios ía y para de discrecionalidad. Para terminar con la volubilidad cambiar realinear las monedas dentro de zonas-meta acordadas , las potencias occidentales se compromet ían a una coordinación "estrecha y continua de sus polí ticas econó micas. Un sistema de monedas controladas se ía a través de un acuerdo sobre metas econ ó micas mutuamente alcanzar beneficiosas. A través de la creación de un nuevo cuerpo internacional , el Grupo de los Siete, compuesto por los ministros de Finanzas y los presidentes de los diversos bancos centrales , pod ían supervisarse los objetivos econó micos nacionales y los tipos de cambio meta , tomando en cuenta "fundamentos económicos ” , tales como tasas de crecimiento, tasas de inflació n, tasas de desempleo, dé ficits presupuestarios, balan¬ ces comerciales , crecimiento monetario , valores monetarios , etc. De tal manera , los valores de las monedas estarían ligados con el comporta¬ miento económico general de las econom ías capitalistas. Cada vez que se produjeran "desviaciones significativas ” respecto de una polí tica nacional acordada ( por ejemplo, cada vez que la política de una nación ían le causa dificultades a las otras ) , los funcionarios econó micos deber hacer los mayores esfuerzos para alcanzar un entendimiento acerca ía; por ejemplo, alterar las tasas de de qué medida correctiva se tomar interés, reducir el déficit presupuestario y, si era necesario, intervenir ¬
en el mercado de divisas. En tales casos, sin embargo, aunque se ejer¬ cer ía "la presión de los pares ” , la decisió n acerca de la medida especí¬ fica que se tomar ía quedar ía en manos del pa ís en falta ( The New York Titnes, 8 de mayo, 1986, pág. A6 ). Aunque en el momento de redacción de este texto todav ía es dema siado pronto como para determinar el posible éxito de esta iniciativa en favor de la vigilancia multilateral y de un manejo coordinado de la econom ía mundial, sin duda son graves los obst á culos por superar. La coordinación internacional de las pol íticas econó micas tiene un signifi¬ cado notablemente diferente para cada uno de los participantes en la cumbre, y es dudoso que se encuentren coincidencias entre sus objetivos en conflicto. El m í nimo com ú n denominador del acuerdo era la espe¬ ranza de que previniera una quiebra de la economía internacional y proveyera la base para lograr que otros países tomaran medidas espe¬ cíficas convenientes. A pesar de su ostensible abandono del concepto de convergencia de polí ticas, Estados Unidos siguió adhiriendo a esta idea , como la solu¬ ción para las dificultades de la economía mundial y de sus propios males econ ómicos. La administración Reagan creía que el problema fundamental era "la brecha de crecimiento entre la economía norte¬ americana y las otras econom ías y no el déficit de presupuesto norteame¬ ricano. Desde esta perspectiva , el propósito de una coordinación inter¬ nacional de las políticas econó micas era aguijonear a las otras dos econom ías fuertes Japón y Alemania Occidental para que revirtie¬ ran su curso y volvieran a estimular sus econom ías. A través de políti¬ cas económicas expansionistas , estas economías dejar ían de lado su confianza en el crecimiento basado en las exportaciones e incrementarían sus importaciones. Si Japón y Alemania Occidental tomaban medidas apropiadas, la administració n creía que se eliminarían los problemas del d ólar sobrevaluado y del déficit comercial de Estados Unidos Por su parte, Japón y Alemania Occidental consideraban que el problema fundamental de la econom ía mundial era el déficit presupues¬ tario norteamericano y la falta de disciplina econó mica. En su opinió n , la polí tica fiscal norteamericana era primordialmente responsable de las altas tasas de interés globales, del dó lar sobrevaluado y del conse¬ cuente desequilibrio comercial norteamericano. En consecuencia , creían que el propósito de la coordinación de políticas era impulsar a Estados Unidos a eliminar su enorme d é ficit presupuestario. Esta medida co¬ rrectiva, al bajar las tasas de interés y el valor del d ólar, estimular ía el crecimiento econ ó mico mundial y reducir ía el déficit comercial de Estados Unidos. Ambos pa íses se resist ían a la idea de estimular sus propias econom ías y se oponían a considerar una revaluació n sustancial de sus propias monedas, pues disminuir ía sus exportaciones y su com petitividad comercial . Cre ían que los problemas de la econom ía mundial se resolver ían só lo si Estados Unidos tomaba el curso de acción apro¬ piado. ¬
.
-
Asuntos monetarios internacionales
174 / Robert Gilpin
LAS PERSPECTIVAS DE LA COORDINACI Ó N DE POLITICAS El concepto de coordinació n de las polí ticas internacionales como solu ció n para los problemas planteados por la interdependencia económica en un mundo de Estados autó nomos encuentra una serie de graves dificultades. Si se quiere que tenga éxito hay que superar tres obstácu¬ los fundamentales. Aunque ser ía tonto sugerir que la coordinació n internacional de las polí ticas no puede lograrse en un sistema pluralista de Estados y en ausencia de una potencia hegemónica , sería igualmente tonto ignorar su complejidad innata. Hay problemas que no son f áciles de desenredar, relativos a su base teó rica , su conveniencia econ ó mica y su factibilidad pol í tica. El primer problema que debe resolverse si se quiere que tenga éxito la coordinación internacional de políticas , es el de su base teórica. Acertadamente o no, el sistema Bretton Woods de tipo de cambio fijo se había basado en un consenso general, al menos por parte de Estados Unidos y Gran Breta ñ a, sobre los determinantes fundamentales del tipo de cambio; el sistema y su racionalidad fueron en gran medida pensados por un servidor civil norteamericano, Harry Dexter White, y un econo¬ mista brit á nico, John Maynard Keynes ( Gardner, 1980 ) . Este entendi¬ miento básico o, si uno prefiere, esta "hegemonía ideológica", seg n palabras de Gramsci, respecto del funcionamiento del sistema económi¬ co se vino totalmente abajo con el destronamiento de la economía key nesiana , la creciente integración de los mercados financieros globales y la mayor interdependencia de las polí ticas macroeconómicas. Inclusive los monetaristas triunfantes terminaron perdiendo, porque la desregu¬ lación del sistema financiero, la expansión de los instrumentos fiscales y la proliferación de nuevos tipos de dinero ( Ml , M2, ad infinitum ) destruyeron el concepto tradicional de oferta de dinero. 10 El logro posterior a la guerra de lo que se llamó la síntesis neoclásica y se materializó en el influyente texto de Samuelson había quedado despla¬ zado por una cacofonía de sectas económicas. Sin el prolongado predominio del modelo keynesiano y sin ninguna otra ortodoxia que tomara su lugar, teorías opuestas polemizaban sobre temas tales como los determinantes del tipo de cambio, el problema fun¬ damental de conciliar el pleno empleo con la estabilidad de precios, y otras cuestiones básicas de teoría económica. El tipo de cambio, por ejemplo, ¿ debía fijarse por el método de la paridad en el poder adqui¬ sitivo, como postulaban McKinnon y otros, o por la restauración del equilibrio de la balanza de pagos norteamericana, seg n opinaba la ad¬ ministració n Reagan? La divergencia de criterios entre economistas y encargados de diseñar políticas en tomo de estos temas cruciales hace que sea muy dif ícil un acuerdo sobre asuntos de política económica. ¬
-
10 Al efectivo ( MI ) se han sumado los cheques, las tarjetas de crédito y otros instrumentos de creación de crédito.
/ 175
Como lo han se ñ alado Richard Cooper, William Branson y otras auto¬ ridades, hasta que el marco analítico y teórico respecto de la determi¬ nació n de tipos de cambio no se establezca de alguna manera, y se restablezca un nuevo consenso teó rico, será imposible determinar cómo deberían ser los tipos de cambio o có mo es posible lograrlos ( Cooper, 1985 ) . Un segundo tema es el de la conveniencia econó mica de la coordina¬ ció n de pol í ticas ( Branson , 1986 ) . Debido a la relació n entre tipos de cambio nominales y reales, si no se pueden cambiar las tasas nominales , entonces el ajuste del tipo de cambio debe producirse a través de modi¬ ficaciones en las políticas intemas. 11 La inflación o deflación resultante, sin embargo, puede ser aú n más lesiva que si se deja que se modifiquen los tipos de cambio. Bajo el tipo de coordinació n de políticas planteado por la cumbre de Tokio, por ejemplo, el déficit presupuestario de Rea gan hubiera causado estragos en la econom ía norteamericana. Sin la suba en el valor del dólar y la resultante entrada de capital, Estados Unidos hubiera soportado, ya altas tasas de interés negativas para los negocios, ya fuertes presiones inflacionarias. Uno debe preguntarse, entonces, si es conveniente interferir en el mercado, cuando esto puede producir un da ño econó mico aún mayor que el causado por la misma volubilidad cambiaría. Una dificultad m ás general que afecta la conveniencia económica de la coordinación de pol í ticas se relaciona con el establecimiento de reglas predeterminadas o autom á ticas , como las defendidas por McKin¬ non y la administración Reagan. Anticipar la naturaleza del problema es, en sí mismo, un problema. La sofisticada y compleja solución de McKinnon , por ejemplo, se ocupa solamente de las inestabilidades y fluctuaciones causadas , principalmente, por los flujos financieros entre diversas monedas. Su f ó rmula técnica y autom á tica está pensada para prevenir contracciones o expansiones sincrónicas de las econom ías na¬ cionales. Por su parte, la administración Reagan quería un conjunto de reglas, precisamente para forzar a otras econom ías a seguir a Estados Unidos en una expansió n sincrónica . Un conjunto de reglas para resol¬ ver un problema particular , puede no ser apropiado para otro tipo de problemas y, por lo tanto, la coordinació n internacional de políticas, al menos, deber ía ser ad hoc para responder a un problema específico. Este enfoque más flexible , sin embargo, se enfrenta con el problema de la voluntad política. El tercero y más importante problema relativo a la coordinaci ón internacional de pol íticas económicas es el conflicto en tomo de los ¬
11 La tasa de cambio nominal entre dos monedas se obtiene dividiendo una por la otra. La tasa de cambio real es el producto de la tasa nominal dividida por la tasa de inflación de las dos economías. Así, si las naciones tienen prohibido cambiar la tasa de cambio nominal, entonces la coordina¬ ción de las tasas reales debe venir a través de cambios en la política interna que afectan las tasas de inflación relativa, y uno está de vuelta en un mundo en el cual la economía internacional puede tener un efecto nega¬ tivo sobre las economías internas ( Branson, 1986 ) .
Asuntos monetarios internacionales
176 / Robert Gilpin objetivos de las polí ticas. ¿ Hay acuerdo suficiente entre las potencias económicas m ás importantes y en expansió n respecto de los objetivos econ ómicos y polí ticos, como para permitirles subordinar las ventajas a corto plazo a los beneficios de una coordinació n a largo plazo ? Con la decadencia relativa de la hegemonía económica norteamericana , uno debe preguntarse si existe una base polí tica que pueda facilitar , y de hecho facilite, el manejo pluralista de la econom ía polí tica internacional. La experiencia anterior no permite que uno sea demasiado entu ¬ siasta respecto de las perspectivas pol í ticas de la cooperación en las pol í ticas. Ning n tema ha causado tantas divisiones como el de la expan ¬ sión coordinada de las tres economías mayores. Mientras Estados Uni¬ dos en muchas ocasiones ha intentado presionar a los japoneses y a los alemanes occidentales para que estimulen sus econom ías, los dos países han tendido a resistirse, debido a preocupaciones tales como el miedo a una inflación renovada o el deseo de reducir el gasto guber¬ namental. Por ejemplo, en la cumbre econó mica de Londres en mayo de 1977, Estados Unidos les solicitó a sus socios económicos más impor¬ tantes, en particular Alemania Occidental y Japón , que llevaran adelante una expansión coordinada juntamente con él. La lógica que operaba detrás de esta teor ía llamada locomotriz era que la economía norte¬ americana ya no era lo suficientemente grande en sí misma como para ser el motor del crecimiento económico mundial. Los dos países, debido en gran medida a sus propias constricciones nacionales internas, se ne¬ garon a seguir el liderazgo de Estados Unidos y a expandir sus econo¬ m ías, lo cual contribuyó al deterioro de la posición comercial y de pagos norteamericana, y obligó a una devaluación del dólar no querida. En 1979, un similar fracaso en alcanzar un acuerdo forzó a Estados Unidos a contraer su econom ía y produjo la recesión que ayudó a que Ronald Reagan resultara electo. El Acuerdo del G 5 ilustra bien los problemas políticos del manejo pluralista de la econom ía mundial. Estados Unidos, al forzar la reva¬ luación del yen y del marco, fracasó en reconocer adecuadamente la considerable difusión del poder ío económico que había tenido lugar en los años setenta y a principios de los años ochenta. McKinnon había postulado un triunvirato monetario compuesto por Estados Unidos, Alemania Occidental y Japón, que podía controlar el tipo de cambio y, por ello, las balanzas comerciales; sin embargo, el surgimiento de los Países Recientemente Industrializados ( PRI ) socavó dicha determina¬ ción de las relaciones monetarias y comerciales por parte de las grandes potencias. Corea del Sur, Canadá y otros países estaban entre los prin¬ cipales beneficiarios de la devaluación del dólar, porque habían vincu ¬ lado sus propias monedas al dólar. Por ejemplo, la exportación de auto¬ m óviles coreanos crecía a expensas de los exportadores japoneses , y Estados Unidos perdió una porción significativa de las ganancias que había previsto a partir de un dólar devaluado. La posición competitiva en alza de otros países, los convirtió a su tumo en anfitriones atractivos para las multinacionales norteamericanas y japonesas. En resumen , la coordinació n monetaria requiere la obtención de consenso entre un cre¬
-
/ 17T
ciente n ú mero de econom ías competitivas si se quiere que sea "exitosa . Durante toda la administración Reagan , Estados Unidos y sus socios económicos continuaron en conflicto en torno de las polí ticas econó¬ micas. Con el fin de disminuir el déficit comercial y de pagos de Estados Unidos , el gobierno les solicitó a los europeos occidentales y en especial a los japoneses , que expandieran sus economías y que pusieran menos é nfasis en sus estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. Ambos se negaron y argü yeron que las condiciones económicas internas, en particular el miedo a una inflación renovada , y la deuda pública existente hacían imposible la expansió n. Consideraban que la causa del problema monetario internacional era el déficit presupuestario norte¬ americano y que no era posible ninguna solució n hasta que se lo pudiera poner bajo control. Las condiciones económicas internas y las priorida¬ des nacionales divergentes de los tres centros del capitalismo mundial convert ían a la coordinació n de políticas o a la convergencia de políticas nacionales en un recurso muy dif ícil para manejar un mundo altamente
interdependiente. Uno de los mayores obstá culos políticos para la coordinación de pol í ticas es el deseo de obtener un superávit comercial. Aunque el pro¬ pósito aparente de la coordinación de polí ticas es eliminar la inestabi¬ lidad monetaria, el propósito real , en muchos casos, es lograr un tipo de cambio preferential. Como lo ha planteado convincentemente Hans Schmitt, existe un sesgo poderosamente mercantilista en las econom ías modernas debido al empleo y a los beneficios tecnológicos del superávit de las exportaciones; la creciente producción y las econom ías de escala resultantes de las exportaciones facilitan un ritmo m ás rá pido de avan¬ ce tecnológico ( Schmitt , 1979 ). En conexión con esto, se debe destacar que una de las primeras medidas tomadas tanto por Japón como por Alemania Occidental inmediatamente después de la cumbre de Tokio, fue intervenir en los mercados de divisas para desalentar una revalua¬ ción de sus monedas. Tanto los japoneses como los ademanes habían pretendido que fuera el otro el que revaluara su moneda y optara por una polí tica econ ómica expansionista. La acción del G-5 puede, de hecho, entenderse como un intento, por parte de los norteamericanos y los europeos, de presionar a los japoneses para que revaluaran el yen , pasaran de una estrategia centrada en las exportaciones a una de cre¬ cimiento interno y cortaran su enorme superávit comercial. Como se explicará en los siguientes capítulos, hubo crecientes presiones en Es¬ tados Unidos , para que este pa ís siguiera una similar política comercial mercantilista. Adquirir una mayor influencia sobre la política económica del Ja¬ pón , era el motivo primordial de la iniciativa norteamericana en la cumbre de Tokio y del mecanismo de coordinación de políticas que estableció. A través de presiones sobre el Japón , tendientes a estimular su econom ía y a subir el valor del yen , Estados Unidos deseaba redu¬ cir su enorme d éficit comercial con Japón y forzar a los japoneses a abrir su econom ía . Dichas presiones y la sustancial revaluación del yen desde septiembre de 1985 hasta alcanzar el tope de 153 yens por dólar, causa
-
178 / Robert Gilpin
ron un gran resentimiento en el Japón. Aunque Japón ganó algunos beneficios, subió agudamente el nivel de desempleo, se redujeron las tasas de beneficio y resultaron da ñadas las peque ñas empresas que se habían beneficiado mucho con el dólar alto. La idea de un tipo de cam¬ bio neutral y en general aceptable para el d ólar y otras monedas es una quimera que no puede alcanzarse. Estados Unidos también se ha vuelto más remiso a subordinar sus polí ticas econó micas a las preocupaciones de sus socios económicos. Se ha negado a cambiar sus prioridades polí ticas y económicas a pesar de que, en opinió n de los otros países y de la mayoría de los economis¬ tas norteamericanos , la polí tica fiscal norteamericana y su déficit pre¬ supuestario fueron los villanos del problema económico global. Más que alterar sus propias polí ticas, Estados Unidos prefirió que las otras econom ías hicieran el ajuste. El poderoso deseo de autonom ía en las polí ticas por parte de los Estados es el problema fundamental con el que tropiezan los esfuerzos en pro de una coordinació n de las pol í ticas. Cuando coinciden los inte¬ reses de los Estados, como lo hicieron en la coordinada reducción de las tasas de interés lograda en marzo de 1986, el éxito está asegurado. Las propuestas de la administración Reagan y de varios economistas relativas a incrementar la coordinación de las políticas, sin embargo, encontraron una fuerte resistencia política. A pesar de la ostensible re¬ versió n de su propia postura sobre la convergencia de políticas y de su voluntad manifiesta de coordinar polí ticas macroeconó micas, Estados Unidos ha mostrado escasa disposición a dejar de lado para siempre el unilateralismo que llevó al presidente Nixon a destruir el sistema Bretton Woods en agosto de 1971. Nada en el comportamiento de la administració n Reagan sugiere que la coordinació n de políticas signifi¬ que otra cosa que lograr que los europeos y los japoneses jueguen su propio juego. Por el mismo motivo, otras naciones no quieren subordi¬ narse nuevamente a la dominación norteamericana, para atarse a errá ¬ ticas polí ticas macroeconómicas y ceder en su deseo mercantilista de superá vits comerciales. A menos que las potencias dominantes puedan resolver el problema de las N- l de alguna manera formal y sistem á tica , no se logrará la coor¬ dinació n de políticas macroeconómicas. Será necesario un ejercicio del liderazgo por parte de Estados Unidos más comprometido del que ha demostrado en los a ños ochenta. El sistema Bretton Woods de coordi¬ nació n de las pol í ticas, debe recordarse, en parte se rompió porque otras econom ías habían perdido confianza en el liderazgo norteamericano. El hecho de que Estados Unidos pocas veces haya tomado en cuenta las preocupaciones de los otros a la hora de formular sus propias polí ticas , ha hecho que los europeos y los japoneses sean cautos ante los llamados norteamericanos en favor de una coordinación de polí ticas. A los otros países, la propuesta del presidente Reagan de una coordinación mayor les ha parecido menos un abandono del unilateralismo norteamericano, que un intento por volver a ganar influencia en sus asuntos econ ó micos internos y subordinarlos a los objetivos norteamericanos.
Asuntos monetarios internacionales / 179
Como lo ha comentado Jacob Frenkel: Una reforma del sistema monetario internacional debe verse como un cambio constitutivo que ocurre una vez en la vida" ( Frenkel , 1985, pá g. 18 ). La historia de cómo se constituye un sistema , sin embargo, sugiere que no se trata de una tarea f ácil. Un amplio conjunto de factores pol í ticos y econó micos deben ser favorables, como fueron en ocasió n del establecimiento del sistema Bretton Woods. Hacia fines de los a ños ochenta , estas condiciones favo¬ rables en gran medida habían desaparecido. Había muy pocos elementos para sugerir que las condiciones econó micas y pol í ticas eran favorables para la configuración de un nuevo sistema monetario internacional El centro del asunto es que si los prerrequisitos econó micos y polí¬ ticos necesarios para el logro de una coordinación de las polí ticas estu¬ vieran dados , la coordinación no se consideraría realmente necesaria. La ruptura del sistema Bretton Woods, en principio obedeció a la nega¬ tiva o la incapacidad de los gobiernos, en especial el gobierno norteame¬ ricano, de mantener una disciplina monetaria y de subordinar lo que consideraban que eran sus intereses nacionales, a las reglas y las normas del régimen monetario existente. ¿ Habría habido necesidad de una co¬ ordinaci ón de políticas si Estados Unidos hubiera logrado controlar su d éficit presupuestario y mantener un conjunto estable de polí ticas eco¬ n ó micas ? Otros gobiernos fueron igualmente remisos a renunciar a la soberan ía nacional en asuntos econó micos, y tambié n tienen problemas estructurales en sus econom ías , los cuales constriñ en sus políticas eco¬ n ó micas internas. ¿ Habría necesidad de una coordinación de políticas si los europeos y los japoneses estimularan sus propias econom ías y dejaran de lado sus pol í ticas exportadoras de sesgo mercantilista ? El problema no es la coordinació n de políticas como tal , sino la acción autó noma del Estado en una econom ía mundial en creciente interde¬ pendencia. La iron ía de la situación a mediados de los años ochenta es que los requerimientos del tipo de coordinació n de políticas considerados necesarios por los economistas se han vuelto mucho más estrictos y exigentes que aquellos propios del extinto sistema de tipo de cambio fijo. Dicho sistema se quebró porque los objetivos internos y, en el caso de Estados Unidos, los correspondientes a la polí tica exterior tuvieron precedencia sobre la cooperación econ ó mica internacional. Se creyó que el hecho de que las econom ías se desligaran a través del sistema de tipo de cambio flexible era la solució n para esta colisió n entre prioridades nacionales y normas internacionales , registrada a mediados de los años setenta. Sin embargo, dicho sistema resultó imposible, debido a la inten¬ sificació n de la interdependencia financiera que , de hecho, religaba las políticas nacionales. En razón de su b squeda autónoma de objetivos internos y de otro tipo, las econom ías capitalistas avanzadas se han visto nuevamente llevadas a la necesidad de encontrar algú n mecanismo que gobierne sus relaciones econó micas. En consecuencia , uno se ve forzado a volver a los temas fundamen¬ tales de la econom ía política internacional, planteados en el Capítulo Uno: ¿ existe algún gobierno dispuesto a subordinar su autonomía na
.
-
180 /
Asuntos monetarios internacionales / 181
Robert Gilpin
cional y su independencia en asuntos econ ó micos al interés de la esta bilidad econó mica internacional ? ¿ Es posible la cooperación interna cional permanente en una econom ía mundial capitalista ? ¿Se puede lograr la cooperació n sin un líder hegem ónico indiscutido, dispuesto a subordinar sus intereses estrechos al objetivo más amplio de mantener una econom ía internacional liberal ? Las respuestas a estas preguntas siguen siendo poco claras. Desde el principio mismo del orden económico liberal internacional, a fines de los a ños cuarenta , los intereses nacionales divergentes y las diferentes perspectivas acerca de las polí ticas econ ómicas han signifi cado una amenaza a dicho orden. Los socios econ ómicos de Estados Unidos se han preocupado por las inestabilidades internacionales gene radas por un pa ís cuyas preocupaciones y tradiciones han sido más las propias de una econom ía cerrada que las de una preocupada por el efecto de sus acciones en el resto del mundo ( Elliot , 1955 ) . A los euro¬ peos nunca les ha gustado la idea de subordinarse a un conjunto de normas universales. En cuanto a los japoneses, su preocupación primor¬ dial ha sido la preservación de lo que consideran los rasgos distintivos de su cultura. Sigue siendo problem á tico el hecho de si se pueden con ciliar estas diferencias en una econom ía mundial cada vez má s interdependiente y có mo lograrlo. El comportamiento norteamericano hacia mediados de los a ños ochenta sugiere que Estados Unidos no abandonará objetivos impor¬ tantes en el plano de la econom ía interna y la política exterior, en aras de lo que la mayoría de los economistas liberales identificarían como un bien internacional de mayor alcance. Los europeos occidentales se han mostrado cada vez más remisos a bajar las barreras comerciales exter¬ nas y a subordinarse a las normas internacionales. De igual manera, los japoneses han demostrado una obstinada resistencia a cambiar sus mé¬ todos tradicionales y a llevar adelante la internacionalización de las prácticas econ ómicas internas. Al carecer del tipo de voluntad política , liderazgo imaginativo y amplio consenso en asuntos políticos y econ ó¬ micos que condujeron a la creación originaria del sistema Bretton Woods , está garantizado el escepticismo en lo que se refiere a las posibilidades de una coordinació n de las pol í ticas económicas , con el fin de resolver los problemas del orden monetario internacional. El "liberalismo implícito del sistema Bretton Woods funcionó de¬ bido al liderazgo responsable norteamericano y a la disposició n de otras naciones a subordinar sus polí ticas internas a las normas internaciona les, durante los primeros a ñ os de la posguerra. Dichas condiciones polí¬ ticas hicieron posible conciliar la autonomía de las polí ticas internas, el tipo de cambio fijo y la convertibilidad de las monedas. A su tiempo, sin embargo, el régimen de tipo de cambio fijo se vino abajo, porque la libertad en las pol í ticas internas condujo a la inflació n global. Su suce¬ sor, el régimen de tipo de cambio flexible, funcion ó mal por la combi¬ nació n de la autonom ía en las pol í ticas y los masivos flujos financieros que siguieron a la convertibilidad cambiaría. Si continúan las inestabili¬ dades del no sistema de tipo de cambio flexible y la coordinación de ¬
¬
¬
¬
¬
¬
pol í ticas demuestra ser imposible, la nica alternativa que le queda a las naciones o bloques de naciones que quieren protegerse de las per¬ turbaciones externas es el ejercicio de un control nacional o regional sobre los movimientos internacionales de divisas y capital. Agotada la hegemon ía monetaria norteamericana de la temprana é poca de posguerra, y en ausencia de un mecanismo formal para coor¬ dinar las polí ticas nacionales, el sistema monetario internacional se ha convertido en la dif ícil coexistencia de tres monedas dominantes: el d ólar , el marco y el yen. Como se demostrará en el Cap í tulo Siete, el reinado del d ólar ha continuado desde la ruptura del sistema Bretton Woods , porque tuvo el apoyo, primero, de Alemania y luego del Japó n . Si este apoyo no se mantuviera , se romper ía la base pol ítica del sistema monetario internacional y se revertiría dram á ticamente la tendencia posterior a la guerra , hacia una interdependencia económica creciente. El problema fundamental es la colisió n entre la interdependencia econ ó mica y la autonom ía pol í tica. La solución por la que se opt ó en el per íodo de posguerra fue el desarrollo de un conjunto de reglas mo¬ netarias y de normas que equilibraran estos dos objetivos. Si no se puede alcanzar un equilibrio satisfactorio, la "solució n" para los pro¬ blemas creados por la interdependencia creciente sería reducir la inter¬ dependencia en sí misma y revertir el proceso de integración económica propio de la posguerra. Por cierto, hacia mediados de los a ños ochenta , este proceso de desvinculación en el á rea monetaria estaba bien avan¬ zado. A pesar de, o quizás a causa de, la intensificació n de la integración monetaria y financiera , las naciones han reafirmado con fuerza la auto¬ nom í a de sus pol í ticas. La Unió n Monetaria Europea ( léase sistema del marco alem á n ) y el creciente papel internacional del yen ( que se discu ¬ tirá m ás adelante ) , indican que se est á produciendo una mayor descen¬ tralizació n del sistema monetario. El resultado eventual de esta tenden ¬ cia dependerá de la habilidad de los tres centros del capitalismo internacional para coordinar sus polí ticas macroecon ó micas o, al me¬ nos, de la capacidad de Estados Unidos para ser nuevamente una fuente de estabilidad financiera y monetaria.
CONCLUSION Este capí tulo ha planteado que la Revolución Financiera del siglo xix alteró la automaticidad del mecanismo monetario internacional previsto por Hume en su teor ía del cambio- precio-circulaci ó n. La innovación del papel moneda , los instrumentos de crédito y la implementación de ban ¬ cos centrales , transfirieron al Estado enormes poderes sobre la oferta de dinero y, por ello, sobre los asuntos econ ómicos. Como en muchos otros casos de la vida polí tica , este nuevo poder del Estado ha sido una fuerza tanto para el bien como para el mal . Le dio al Estado una capacidad sin precedentes para intervenir en la econom ía interna y para guiarla, segú n los intereses del crecimiento econ ó mico y el pleno empleo, pero el control estatal sobre la oferta de dinero tambié n favoreció políticas
182 /
Asuntos monetarios internacionales / 183
Robert Gilpin
que produjeron una inflación descontrolada y socavaron la estabilidad del orden monetario internacional. Tanto en el siglo xix como en las d écadas inmediatamente poste¬ riores a la Segunda Guerra Mundial , se preservó la estabilidad porque las potencias econ ómicas respectivamente dominantes Gran Bretañ a y Estados Unidos , defendieron la integridad del orden monetario internacional. En la medida en que el poderío de cada una declinó, se volvió cada vez m á s agudo el conflicto en tomo de la polí tica monetaria internacional. El sistema brit á nico se derrumbó bajo las presiones de la Gran Depresión y los bloques monetarios en conflicto de los a ños treinta. Hacia fines del siglo xx, a pesar del abuso norteamericano de su papel de banquero internacional y guardiá n del sistema, el dólar contin a reinando. Esto se debe a los lazos polí ticos y de seguridad entre Estados Unidos y los otros grandes centros del poder econ ómico, así como a la ausencia de cualquier otra alternativa viable y efectiva. Al sistema actual se lo ha caracterizado como un no sistema. El sistema de tipo de cambio fijo y de afinamiento keynesiano asociado al sistema Bretton Woods no ha sido reemplazado por un sistema esta¬ ble y una nueva ortodoxia; el tipo de cambio se ha vuelto altamente errá tico. Mientras que, en el pasado , los desequilibrios de pagos tend ían a distribuirse parejamente en todo el sistema , en los años ochenta Estados Unidos comenzó a tener un déficit enorme y sus políticas se convirtieron en una amenaza a la estabilidad del sistema. En contraste con la relativa inmovilidad del capital en el pasado, la circulación de capital se ha vuelto cada vez más fluida , pasando de un país al otro, alterando el tipo de cambio y socavando la política económica interna. Tanto la teor ía económica como el mundo real de los asuntos eco¬ n ómicos han recorrido un largo camino desde el equilibramiento auto¬ má tico propio del mecanismo de cambio-precio circulación inventado por Hume. La econom ía keynesiana y la teor ía de la política económica intentaron entender y controlar un mundo económico en el cual el me¬ canismo de precios no producía autom á ticamente el equilibrio del pleno empleo y donde se descubr ían soluciones de compromiso. La solución propuesta en los a ños sesenta para los problemas económicos internos fue que el Estado debía seguir un conjunto de políticas prescriptas , ía que el una por cada objetivo que quisiera alcanzar. Así , se requer Estado hiciera funcionar correctamente al mercado ( Odell, 1982, pág. 22 ) . Esta solució n , sin embargo, daba por supuesta una economía nacio¬ nal relativamente cerrada , o al menos una que no estuviera estrecha¬ mente ligada con el mundo exterior. Sin embargo, con el crecimiento de la interdependencia económica en los años sesenta , la naturaleza de los problemas económicos cambió. Los Estados independientes que segu ían sus objetivos polí ticos comenzaron a entrar en conflicto entre sí. En este mundo de interacción estratégica propio del Dilema del Pri¬ sionero, todos tienen la tentación de exportar sus problemas económicos a otras econom ías; la competencia de políticas y la política comercial estratégica se han vuelto realidad. Los economistas han aprendido que, en un mundo altamente ínterdependiente,- el problema económico inter¬
-
no probablemente no se pueda resolver si no se resuelve también el problema económico internacional. Aunque las nuevas teor ías y técnicas econ ómicas pueden ayudar en la b squeda de una solución, el problema es primordialmente polí tico. Como lo ha observado Robert Triffin , el impulso de la historia ha ido en la direcció n de reemplazar el dinero y los productos básicos nacionales , por dinero y productos manufacturados internacionales ( Trif ¬ fin , 1968 ) . Para Triffin , el lógico resultado de este proceso hist órico será un gobierno monetario mundial. Tal vez a ú n pueda ocurrir dicha centralización de la autoridad pol í tica en la oferta internacional de dinero. Hasta que así sea , sin embargo, la posible pé rdida de control sobre el sistema monetario y financiero internacional es la mayor ame¬ naza al orden mundial liberal en sí mismo ( Strange, 1985c ) . Al repasar la historia de los asuntos monetarios internacionales , salta a la vista una profunda iron ía . Como hemos visto, el advenimiento del dinero polí tico le dio al Estado moderno un control sin precedentes sobre la econom ía , y esta revolución financiera y pol í tica hizo posible la sociedad capitalista liberal contemporá nea. El estado de bienestar y el manejo keynesiano de la econom ía no podrían haberse dado sin que el Estado adquiriera control sobre la oferta de dinero. Con el adve¬ nimiento del liberalismo encerrado y al menos por un breve lapso, pareció que los problemas inherentes a una econom ía de mercado o capitalista identificados por Marx por fin se habían resuelto. Sin embargo, lo que puede ser vá lido y beneficioso para un Estado individual se ha probado que resulta desastroso para el sistema inter¬ nacional como un todo. 12 Cuando muchos Estados siguen polí ticas eco¬ n ó micas independientes en un mundo altamente interdependiente y no coordinan sus pol í ticas macroecon ó micas, estas polí ticas pueden entrar en conflicto entre s í, y de hecho lo hacen , de modo que cada uno puede sufrir m á s que si hubiera cooperado con los dem ás. Hasta que no se logre una coordinació n de las polí ticas y se controle internacionalmente el sistema monetario internacional, son débiles las perspectivas de que contin ú e existiendo un orden económico liberal mundial. El problema fundamental, como lo ha se ñalado Richard Cooper, es la existencia de un alto grado de interdependencia econ ómica y de v í nculos extensivos entre las econom ías nacionales , sin que haya ningú n control polí tico centralizado sobre el sistema . Al margen de las esperan¬ zas de los liberales, la b úsqueda de un mecanismo monetario neutral y automá tico que mantenga unido al sistema y prevenga acontecimientos adversos, no tiene esperanza. Los sue ñ os de dejarlo en manos del mer¬ cado ” o de volver a un patró n oro polí ticamente neutral no pueden tener éxito, porque la naturaleza del sistema monetario tiene un pro¬ fundo efecto en los intereses de los grupos de poder y de los Estados Los grupos y los Estados afectados siempre intentará n intervenir en el
.
12
falacia de composición
Por cierto , éste es
antes citada.
ivflj
184 / Robert Gilpin
funcionamiento del sistema, para ponerlo al servicio de sus intereses. La pregunta acerca de si hay o no hay alguna manera de que la coopera¬ ción y la coordinación de pol í ticas entre los centros de poder econó mico pueda reemplazar el liderazgo hegem ónico previo a n no ha sido res ¬ pondida.
Capítulo Cinco LA POLÍTICA DEL COMERCIO INTERNACIONAL El comercio es el nexo econó mico más antiguo y más importante entre las naciones. Sin duda , el comercio, junto con la guerra, han sido cen¬ trales para la evolución de las relaciones internacionales. La moderna econom ía mundial de mercado interdependiente hace del comercio inter¬ nacional algo a ú n m ás importante , y ciertos acontecimientos de los años ochenta han tenido un profundo efecto en la naturaleza de la econom ía política internacional.
LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO
Durante siglos, la gravació n impositiva del comercio fue una de las fuentes de riqueza m ás importantes para las élites polí ticas y para las potencias imperiales. Muchos imperios se desarrollaron en las encru ¬ cijadas comerciales y lucharon para controlar las rutas comerciales de Asia, África y el Medio Oriente. Book Adams en The Law of Civili¬ zation and Decay ( La ley de la civilización y la decadencia ) ( 1859 ) con¬ sideraba que los cambios en las rutas comerciales y su control eran la • clave de la historia de la humanidad . En el crecimiento económico de fines del siglo xx, el cual permite que las fuentes de ingreso interno desplacen a los ingresos arancelarios • en el finanriamiento del gobierno, han disminuido los efectos fiscales del comercio ; sin embargo, su arancelamiento sigue siendo una fuente mayor de ingresos para la élite política y la burocracia oficial de mu ¬ chos países menos desarrollados. Dado que las burocracias sobredimensionadas de muchas sociedades tienen una base impositiva interna ina¬ decuada y porque es mucho m ás f ácil imponer el peso de los impuestos directos en los extranjeros, estos pa íses tienden a tener tasas arancela¬ rias insólitamente altas, lo cual incrementa el costo de las mercaderías importadas y así desalienta el avance econ ó mico ( Little Scitovsky y Scott , 1970 ) . El comercio se ha expandido en todas las épocas, porque las socie¬ dades han buscado mercaderías que no se podían conseguir en el pa ís, y esta expansió n ha producido muchos resultados relacionados entre sí: 1 ) la difusió n de la tecnología, que contribuye al bienestar econó mico de todos los pueblos ; 2 ) un efecto de demanda o keynesiano en la eco nom ía , el cual, a través del funcionamiento del multiplicador , estimula el crecimiento econó mico y la eficiencia generalizada de la econom ía ; 3) beneficios para las firmas individuales en la medida en que el comercio ¬
185
La pol í tica del comercio internacional / 187 186 / Robert Gilpin
aumenta el tamaño del mercado , promueve las economí as de escala e incrementa el rendimiento de la inversión , al tiempo que también esti¬ mula el nivel general de la actividad económica dentro de la econom ía como un todo ; 4 ) un aumento en las posibilidades de elecci ón del con sumidor y 5 ) reducción en el costo de insumos tales como materias primas y componentes manufacturados , los cuales , en consecuencia , ba ¬ jan el costo general de la producci ó n . Adem á s , hacia fines del siglo xx , el crecimiento orientado hacia las exportaciones se ha vuelto en sí mis¬ mo una estrategia fundamental para adquirir importaciones necesarias y promover el crecimiento econ ómico . Aunque estos diversos beneficios del comercio son de la mayor importancia para las econom ías de mer¬ cado , tambi én se pueden aplicar a todo tipo de econom ía interna . El comercio tiene otro efecto más polémico y es su efecto cultura!, su incidencia en los valores , las ideas y el comportamiento de una socie ¬ dad ( McNeill , 1954 ) . Los liberales , por lo general , han considerado que este efecto es positivo , desde el momento en que creen que el contacto entre las sociedades conduce a la difusi ón de nuevas ideas y de avances tecnológicos y que el comercio estimula el progreso social . Los nacio¬ nalistas económicos , por su parte , a menudo consideran al comercio negativamente , porque creen que es destructivo para los valores tradi ¬ cionales y tambi én corruptor , al favorecer el materialismo y la b squeda de bienes de lujo a los que consideran lesivos para los individuos y la sociedad. Muchos crí ticos ven el comercio internacional como una forma de imperialismo cultural que debe ser estrictamente controlado. El efecto del comercio en la polí tica internacional es otro tema que despierta pol émica . Los liberales consideran que el comercio es una fuerza en favor de la paz , pues creen que la interdependencia econó¬ mica crea lazos positivos entre los pueblos y promueve una armoní a de intereses entre las sociedades ; además , le da a los Estados una par¬ ticipación en el mantenimiento del statu quo. Los nacionalistas econó¬ micos y los marxistas contemporáneos , por su parte , consideran que el comercio es pernicioso , dado que la especialización económica y la interdependencia hacen a los Estados inseguros, dependientes y vulnera¬ bles a los acontecimientos externos. Por lo tanto, al comercio se lo ve como una fuente de tensiones pol í ticas y de influencia económica y como un instrumento que le quita a una sociedad la capacidad de gobernar sus propios asuntos . Dos teorías muy diferentes del comercio internacional subyacen a esta pol émica. Una se funda en la tradición liberal ; se trata de la teo¬ ría ortodoxa del comercio, que se puede rastrear de Adam Smith y David Ricardo a su inclusión contemporánea en el modelo de KeckscherOhlin-Samuelson y otras formulaciones neoclásicas. La segunda teoría es la tradición nacionalista, identificada con los escritores mercantilistas del temprano perí odo moderno, la Escuela Histórica Germana de fines del siglo xix y los nacionalistas económicos de fines del siglo xx. Estas dos posiciones difieren fundamentalmente en los propósitos, las causas y las consecuencias que le atribuyen al comercio internacional . ¬
INTERNACIONAL LA TEORIA LIBERAL DEL COMERCIO las la teor ía liberal ha cambiado en forma y contenido desde es formulacion sofisticadas las hasta Smith Adam de ideas sencillas instancia , en la creen¬ matemáticas de nuestros d ías, descansa , en ltima ganancias en ia efi¬ produce cia de que la especializaci ón económica ía liberal también teor . La nacional ingreso el en y ciencia productiva . En conse¬ consumo de posibilidades cree que el comercio aumenta las en los tanto cuencia, el comercio internacional tiene efectos benéficos con la oferta vinculados los en como aspectos vinculados con la demanda de la econom ía . Nations ( La ri¬ Adam Smith planteó en su libro de 1776 Wealth of ío nacionales poder el queza de las naciones ) que la clave de la riqueza y razonaba , es , mico ó econ crecimiento El . mico ó era el crecimiento econ cual , a su lo , trabajo del primordialmente una funci ón de la división un Es¬ cuando , lo tanto Por . mercado n del ó vez , depende de la dimensi ¬ mercade de intercambio el tado mercantilista levanta barreras contra interno bienestar el restringe mercados los de iento rí as y el engrandecim comercio debía ser y el crecimiento económico. Smith afirmaba que el que podían hacer lo en especializar an í deb se naciones las libre y que . Las ventajas de poderosas y ricas mejor , para que pudieran volverse absoluta , cons¬ ventaja la en basada trabajo del territorial ó n una divisi , 1964 , ( Ellsworth comercio el sobre titu í a la base de la teoría de Smith págs . 60-61 ) . ( Principios En sus Principles of Political Economy and Taxation ) , Ricardo planteó la pri¬ ) ( 1817 ó n tributaci y de tica í pol a í econom de l es mera demostración "cientí fica de que el comercio internaciona cos¬ los de o comparativa ventaja mutuamente beneficioso. Su ley de la del liberal a í teor la para base nueva una a í s constitu tos comparativo la de edificio el todo para fundamental comercio y tambi én una piedra contem que para modificado ha se a í teor su Aunque . liberal econom ía Ricardo de los ple muchas complicaciones que no previo, la ley de fundamentales principios los de uno siendo sigue comparativos costos modernizadas versiones con junto l de la econom í a liberal internaciona y con la ley de Hume de ó n circulaci precio cambio del a í teor la de demanda recí proca de John Stuart Mill . ó la ley A partir de las ideas pioneras de Smith , Ricardo establecicomercio del fundamental ó n raz la como comparativos de los costos se basaba libre. Smith hab í a planteado que el comercio internacional determi¬ una con exportador un , en decir es , absoluta en una ventaja producción nada cantidad de recursos , que era capaz de obtener una , dicha ventaja hecho De . competidor cualquier que costo total a menos internacional absoluta había sido , histó ricamente , la base del comercio sicos . ( El-Agraa , á b productos muchos en as í ndolo si é sigue a y todav í mezquina tan sido hubiera naturaleza la si 1983, cap. 6 ) . Por desgracia , con que una naci ón no tuviera ninguna ventaja absoluta , de acuerdo
Aunque
¬
188 /
La pol í tica del comercio internacional / 189
Robert Git pin
esta teor í a sus perspectivas comerciales eran poco auspiciosas , para decirlo con suavidad . La Revolució n Industrial y el crecimiento de la industria cambiaron esta situaci ó n y el genio de Ricardo consisti ó en reconocer la profundidad de la transformación. En su ley de la ventaja comparativa demostraba que el flujo co¬ mercial entre los pa íses está determinado por el costo relativo ( no absoluto ) de los bienes producidos. La divisi ó n internacional del trabajo se basa en los costos comparativos y los pa íses tender ían a especiali ¬ zarse en aquellos bienes cuyos costos fueran comparativamente m ás bajos. Aunque una nació n pudiera tener una ventaja absoluta sobre las otras en la producción de todas las mercaderías , especializarse en aque ¬ llos bienes que tienen el costo comparativo m ás bajo les permitir ía a todos los pa íses ganar má s del intercambio. Esta simple noción de los beneficios universales de la especialización basada en los costos com parativos sigue siendo la clave de la teoría liberal del comercio. Nadie ha planteado la fe liberal en los beneficios materiales y civi¬ lizadores del comercio sin restricciones mejor que el mismo Ricardo: ¬
Bajo un sistema de comercio perfectamente libre, cada país natu ralmente consagra su capital y su mano de obra a aquellos empleos que son m ás beneficiosos para cada uno. Esta búsqueda de la ven taja individual está admirablemente conectada con el bien universal del todo. Al estimular la industria , premiar la ingenuidad y usar de la manera m ás eficaz los poderes particulares brindados por la naturaleza , distribuye la mano de obra de manera más efectiva y m ás econ ómica ; al mismo tiempo , al incrementar la masa general de los productos, difunde beneficios generales y anuda , en un mismo lazo de interés e intercambio, la sociedad universal de las naciones todo a lo ancho del mundo civilizado. Es este principio el que de¬ termina que el vino se haga en Francia y Portugal, que el trigo se siembre en Amé rica y Polonia y que la maquinaria y otras mercade¬ rías se manufacturen en Inglaterra ( Ricardo, 1871 / 1817 , págs. 75-76 ) . ¬
¬
Al desarrollar y demostrar esta ley , Ricardo usó su famoso ejemplo del vino portugu és y los pañ os ingleses. Portugal , razonaba , podría pro¬ ducir tanto vinos como pa ñ os a menor costo que Inglaterra. Sin em¬ bargo, desde que Portugal tenía una ventaja comparativa en la produc¬ ción de vino porque su suelo y su clima le permit ían producir vino a ú n a menor costo y con m ás eficiencia que algodón , ganaría m ás especiali¬ zá ndose en la producción de vino e importando pa ños de Inglaterra , que produciendo ambos. Inglaterra ganaría especializándose en pa ños e importando vino. Esta idea de las ganancias del comercio era ver¬ daderamente revolucionaria. Paul Samuelson ha llamado a la ley de los costos comparativos "la idea m ás bella de la econom ía . Ricardo consi¬ deraba al comercio internacional no como un juego de suma cero, sino como una actividad basada en una armon ía de intereses fundada en la especializació n y los costos comparativos; dicha doctrina de la armon í a
de intereses subyace al enfoque liberal de las relaciones econó micas internacionales. La teor ía clásica del comercio como la exponen Ricardo, John Stuart Mill y otros estaba basada en un conjunto de importantes presupuestos o abstracciones de la realidad . Omit ía el costo de transporte y suponía que los factores de producció n eran m óviles en el país, pero inm óviles intemacionalmente. El costo comparativo era est á tico , un don de la naturaleza , y no pod ía transferirse de un país al otro. La teor ía también se basaba en la teor ía del valor del trabajo, es decir, la creencia de que la cantidad y eficiencia de insumo laboral es el determinante principal del costo de producció n . Por a ñ adidura , la ley de los costos comparati¬ vos se basaba en un modelo de dos países. Las cr íticas y correcciones de fines del siglo xix y principios del siglo xx modificaron la teor ía clásica del comercio en diversos aspectos importantes ( Condliffe , 1950, pá gs. 173-78 ) . Los autores neoclásicos agregaron el costo de transporte , postularon una mayor movilidad de los factores de producció n entre los pa íses y destacaron la importancia de los crecientes rendimientos de escala como explicación del comercio. También se le prestó atenció n a la naturaleza din á mica de los costos comparativos y se ha elaborado la teor ía por medio de técnicas mate¬ m á ticas y datos estad ísticos. Otros factores, además de la mano de obra , se agregaron al costo de producción , llevando al concepto de factor relativo de dotació n como explicación de los flujos comerciales. El concepto de mano de obra en sí mismo se ha transformado en el de "capital humano” y el costo se ha redefinido como "costo de oportu¬ nidad ” . Las ideas centrales de la econom ía neoclásica teor ías de la uti¬ lidad marginal y teor se agregaron para ía del equilibrio general explicar los t érminos del comercio y otros temas. Esta reformulación neoclásica se conoce como la teoría HeckscherOhlin-Samuelson ( H O ) o modelo de comercio internacional y es la posició n liberal tipo de los a ños ochenta. La teor ía mantiene que los costos comparativos de una nación est á n determinados por la abundan ¬ cia relativa y la combinación más provechosa de sus muchos factores de producció n , tales como el capital, la mano de obra , los recursos, la administración y la tecnología . De manera más específica: Un país ex¬ portará ( importará ) aquellas mercader ías que son intensivas en el uso de su factor abundante ( escaso ) ” ( El Agraa , 1983 , pá g. 77 ) . La moderna teoría del comercio, en consecuencia , se ha vuelto más fluida , dinámica y abarcadora que la teoría clá sica de los costos comparativos. El modelo H-0 sigue siendo la teoría m ás importante para explicar el comercio interindustrial ; por ejemplo , el intercambio de productos manufacturados por productos bá sicos. Es apropiada , en consecuencia , para dar cuenta de gran parte del comercio Norte-Sur , pero es menos acertada respecto del comercio de los países industrializados entre sí. Este tipo de comercio ha impuesto un conjunto de modificaciones cru ¬ ciales a la teoría neoclásica y la formulació n de otras explicaciones ( Krugman , 1981a ) . Mientras el modelo H 0 enfatiza los factores de dota ¬ ció n y la perfecta competencia , las teor ías m ás nuevas, tales como la
-
-
-
190 / Robert Gilpin
teoría de la brecha tecnológica y la teoría del ciclo de producto ponen el énfasis en la tecnología , las economías de escala y la naturaleza din ᬠmica de los costos comparativos ( Deardorff , 1884, págs. 493-99 ). Aunque no se intentará aqu í el tratamiento detallado de ninguna de estas teo¬ rías más nuevas es preciso discutir diversos aportes teó ricos y su sig¬ nificación. Probablemente, el aporte reciente má s importante en la teoría del comercio es el esfuerzo por dar cuenta de la rá pida expansión , en la época de posguerra , del comercio interindustrial ; por ejemplo, el caso de los pa íses avanzados que importan algunos modelos de autom ó viles y exportan otros. 1 Estas teorías, que se aplican primordialmente al comercio Norte- Norte, ponen el é nfasis en la importancia de las curvas de aprendizaje, las econom ías de escala y las preferencias diferenciadas del consumidor. Tambié n subrayan la creciente importancia de la com ¬ petencia monopó lica o imperfecta , la aplicación de las teor ías de la empresa y de la organizaci ó n industrial a las relaciones comerciales y la creciente integració n del comercio internacional y la inversió n ex¬ tranjera. Un desarrollo posterior e í ntimamente relacionado es la expansión del comercio interfirmas e intrafirmas, que es el comercio que tiene lugar enteramente dentro de los límites de una sola empresa multina¬ cional o entre diversas firmas que cooperan a través de mecanismos como la operación conjunta o la subcontratación de componentes. Las teorías que reconocen estos desarrollos responden a la difusión inter¬ nacional de empresas oligopólicas y a la internacionalización de la pro¬ ducció n en las ú ltimas d écadas. Intentan explicar las estrategias de las empresas multinacionales, tales como la mezcla de comercio y pro¬ ducción ultramarina o el lugar geográ fico de la producción global. Un aporte reciente mucho m ás polé mico es el concepto de políticas comerciales estratégicas. El argumento básico de esta teoría es que en una econom ía mundial altamente interdependiente compuesta de em¬ presas oligopólicas y Estados competitivos, es posible para los ltimos , al menos teóricamente, emprender polí ticas que trasladan las ganancias de las empresas extranjeras a la nacionales. En la medida en que esta teoría tiene m é ritos, implica un acercamiento significativo entre la teo¬ í ra liberal y la nacionalista del comercio. La significación de esta y otras teorías, tanto como los modelos comerciales nuevos que intentan explicar, se discutirá n más adelante dentro de este mismo capítulo y tambié n en el Capí tulo Seis. La esencia de estas nuevas teor ías es , en palabras de Paul Krugman , "que la teor ía del comercio es el estudio de la organizació n industrial internacional ( Krugman , 1981a , pá g. 22 ) . Su punto central es la cre ¬ ciente importancia del comercio internacional y de la inversión extran¬ jera de las empresas oligopólicas que pueden sacar ventaja de los cre¬ cientes rendimientos , del aprendizaje de la práctica y de las barreras a la penetración de sus rivales. Como se señalará m ás adelante, en la 1
Linder ( 1961 ) es el trabajo clásico sobre este tema.
La pol í tica del comercio internacional
/ 191
discusión de la polí tica comercial estratégica, un desarrollo similar tuvo lugar en momentos anteriores de este mismo siglo entre las economías nacionales. La integración general de los mercados globales y de la pro¬ ducción internacional, sin embargo, se está produciendo en un mundo dividido entre naciones- Estado en competencia. La diferencia crucial en esta econom ía mundial cada vez más interdependiente es que las empresas individuales pueden ganar superioridad competitiva respecto de las firmas extranjeras, debido a la demanda generada por un amplio mercado interno, a los subsidios gubernamentales, en especial para la investigaci ó n y el desarrollo, y también por medio de polí ticas protec cionistas. Precisamente, esta nueva combinación de interdependencia internacional y firmas nacionales abre la posibilidad de que los Estados puedan seguir polí ticas comerciales estratégicas en favor de sus propias empresas multinacionales. El contraste entre la teor ía tradicional del comercio y estas nuevas ía del co aproximaciones es notable. Mientras que el énfasis de la teor mercio desde Ricardo a Heckscher-Ohlin recaía en el comercio entre ías recientes se centran en el comercio intralas industrias, estas teor ías clásicas y industrial, intraempresario e interempresario. Las teor neoclásicas daban por sentado que la mano de obra y el capital eran inm óviles, los costos comparativos estáticos y sólo se intercambiaban productos terminados. Estas teor ías m ás nuevas, por su parte, intentan dar cuenta de un mundo en el cual el capital es altamente m óvil y los productos se intercambian en todos los estados del proceso de produc¬ ció n , desde el conocimiento tecnológico hasta bienes intermedios y componentes del mismo producto final. De igual importancia es que, en contraste con las teorías m ás viejas, que descuidaban la inversión ex¬ ías m ás nuevas tranjera directa y la producción en el exterior, las teor ven al comercio de exportación y a la producción extranjera como aspectos complementarios de las estrategias propias de las empresas multinacionales. Por fin , el epí tome de la teoría tradicional era la idea del economista Frank Graham de que el comercio se da entre empresas , al margen de su ubicación geográfica. Los enfoques más recientes inten ¬ tan incorporar el hecho de que las relaciones comerciales se dan entre firmas de diferentes nacionalidades y se registran en un mundo donde el Estado moderno juega un papel mucho m ás activo que en el pasado. Este acercamiento al comercio internacional que toma en cuenta la organizació n industrial, ayuda a explicar tres hechos básicos del co mercio internacional en el período de posguerra. 2 Primero, da cuenta del hecho de que la mayor parte del comercio se ha dado entre pa íses avanzados con estructuras industriales similares. Más del 60 por ciento de su comercio es entre ellos. Segundo , explica por qué este comercio ha tendido a ser comercio intraindustrial , es decir, intercambio de productos similares, y tambié n da cuenta de la expansió n ultramarina de las firmas multinacionales dedicadas a sectores particulares, tales ¬
¬
¬
2
Krugman ( 1981a ) presenta un excelente resumen de estos aportes a la J
teor ía comercial.
- --
1
192 /
La polí tica del comercio internacional / 193
Robert Gilpin
como autom óviles, bienes de consumo duraderos y herramientas de m áquinas. Tercero, explica por qué el comercio intraindustrial ha mo derado los aspectos distribucionales y conflictivos del comercio. En contraste con las consecuencias de la teoría convencional del comercio, la supervivencia de sectores industriales completos no se ha visto ame¬ nazada por el incremento del comercio intraindustrial ; por el contrario, las firmas se han volcado a la especialización en productos particulares, minimizando de tal manera los efectos del comercio en sus trabajadores. El surgimiento industrial del Japón y de los países recientemente industrializados ( PRI ) , sin embargo, parece estar revirtiendo esta situa¬ ción , al desplazar el comercio intraindustrial por el interindustrial. Por ejemplo, el avance de la industria asiá tica ha amenazado sectores ente ros de la industria electrónica norteamericana , mientras que en el pasa do la competencia japonesa sólo lesionó el consumo de productos electrónicos. Esta transformación está produciendo graves preocupa ciones distribucionales en muchos países avanzados y estimulando la ¬
¬ ¬
¬
difusió n de pol í ticas proteccionistas. 3 A este último hecho, subyace un importante cambio en el status del concepto de costos comparativos. Al menos en sus formulaciones más simples, este principio fundamental de la teoría liberal del comer cio ha perdido algo de su importancia y su poder predictivo ( Corden , 1984a ) . Su explicación de los modelos comerciales, basada en la inten sidad y abundancia de los factores de producción, tiene una impor tancia cada vez menor para un mundo de comercio intraindustrial y rá pida difusión tecnológica. El costo comparativo se considera ahora dinámico y también arbitrario, producto de polí ticas corporativas y estatales. A medida que el concepto de los costos comparativos ha per¬ dido estatus, el argumento en favor del comercio libre necesariamente ha perdido algo de su eficacia , volviéndose menos importante. Esta situación equívoca ha sido sintetizada por una autoridad , Harry John son , en la siguiente y calificada defensa del comercio libre:
¬
¬ ¬
¬
El tema del comercio libre , a menudo afirmado con considerable dogmatismo en el pasado, aparece en la teoría contemporánea del comercio internacional como una proposició n extremadamente ca ¬ lificada , que depende del mantenimiento de la estabilidad monetaria internacional , de la representación eficiente de costos sociales de oportunidad alternativos en la moneda nacional por medio del costo del dinero y de los precios, de la aceptabilidad social de la resultante distribució n del ingreso o la adopció n de una política social respecto de la distribució n del ingreso y de la posible nece¬ sidad de transferencias internacionales de ingresos ( citado en Co oper, 1970, pá gs. 438-39 ). ¬
Los cambiantes modelos comerciales del mundo contemporá neo y 3 Ver m á s adelante la discusión del teorema de Stolper -Samuelson y sus consecuencias para el surgimiento del proteccionismo económico.
la proliferación de teor ías que los explican llevan a la conclusión de que ninguna teoría es capaz, por sí misma, de explicar el comercio internacional de todos los bienes y en todos los tiempos" ( El-Agraa, 1983, pá g. 85 ) . En efecto, el cuerpo general y unificado de la teoría del comer¬ cio ha sido desplazado por un conjunto de explicaciones específicas relativas a los distintos tipos de relaciones comerciales. Inclusive el modelo H-O, que es el más cercano a una teoría unificada, es sobre todo vá lido para el comercio Norte-Sur. Al margen de diferencias teóricas , sin embargo, los economistas liberales mantienen su compromiso básico con los beneficios mutuos del comercio libre, con la especialización basada en los costos comparativos y con las virtudes de una divisió n territorial del trabajo global ( Condliffe, 1950, págs. 160-61 ) Desde los teó ricos cl ásicos hasta los actuales, los liberales suscriben la doctrina del comercio libre. Sin embargo, los liberales se han vuelto m ás cautos en el hecho de prescribir el comercio libre como la mejor política para todos y en todo momento; han comprendido que, en ciertas circunstancias, el co¬ mercio libre puede, de hecho, ser lesivo. También reconocen que las grandes economías y los monopolios pueden explotar su posició n a través de la adopció n de aranceles ó ptimos ( Corden , 1984a, págs. 82-86 ). Los Estados también pueden mejorar sus té rminos comerciales a tra¬ vés de la utilizació n de aranceles efectivos , vale decir, la manipula ci ó n de sus esquemas arancelarios sobre materias primas y productos terminados ( Scammell, 1983, págs. 166-68 ). A pesar de estas y otras ad¬ vertencias, los teóricos liberales creen fervientemente que el bienestar individual e internacional se optimiza por medio de la especializació n econ ómica y el comercio libre. 4 Es importante subrayar lo que la teoría liberal del comercio no afirma. Los liberales no dicen que todos y cada uno necesariamente ganará n con el comercio libre, al menos no en el corto plazo y no sin adoptar pol í ticas apropiadas. Más bien afirman que las ganancias son potenciales. El bienestar mundial se incrementará y todos ganará n a largo plazo, si siguen una política de especialización basada en el costo comparativo. Adem ás, la teoría liberal del comercio no afirma que todos ganará n por igual , aun si siguen las polí ticas acertadas. Por el contrario, mantiene que todos ganará n en té rminos absolutos, aunque algunos ganará n m ás , en t é rminos relativos, que los otros, debido a su mayor eficiencia y dotes naturales. La defensa del comercio libre no se basa en la equidad y en la distribució n pareja , sino en la creciente eficiencia y la maximizació n de la riqueza mundial. Es precisamente en lo que se refiere a estos asuntos distributivos, sin embargo , que la teoría nacio¬ nalista entra en conflicto con la perspectiva liberal. Los liberales consideran que el comercio libre es la mejor polí tica ,
.
¬
4 De hecho, la posibilidad de adoptar aranceles óptimos tanto como los t é rminos del comercio parecen tener poca relevancia para la determinación
de la pol í tica comercial , pero la preocupación interna acerca del nivel de desempleo es crucial ( Beenstock, 1983, pág. 224 ).
La pol í tica del comercio internacional / 195
194 / Robert Gilpin
porque la especializació n y la divisió n internacional del trabajo aumen ¬ tan la productividad individual y, así, la acumulación tanto de riqueza nacional como global; por añadidura, incrementa las posibilidades de consumo. Creen que el nico propósito de las exportaciones es pagar las importaciones. ( Acerca de los diversos beneficios del comercio, ver Blackhurst , Marian y Tumlir, 1977, págs. 25 29. ) Si las distorsiones eco¬ n ómicas impiden el comercio o implican que las importaciones infligi ¬ rá n un da ñ o innecesario a la sociedad, la primera mejor solució n liberal es eliminar las distorsiones , m ás que imponer restricciones a! comercio. Si ello es imposible, entonces la siguiente mejor solución es el uso correctivo de subsidios e impuestos ( Corden , 1974 ) . Después de ello vienen los aranceles , porque al menos preservan el mecanismo de precios. Si son necesarias las barreras no arancelarias , deben ser transparentes y estar claramente comprendidas. A pesar de tales adver¬ tencias y cerca ya del fin del siglo, las naciones , por desgracia , no le han prestado atenció n a este orden de elección entre polí ticas conve¬ nientes y ha ganado terreno el enfoque nacionalista de las relaciones comerciales.
-
LA TEOR Í A NACIONALISTA DEL COMERCIO INTERNACIONAL
Los nacionalistas econ ó micos ponen el acento sobre el costo del comer¬ cio para los grupos y los Estados particulares y favorecen el proteccio¬ nismo econ ó mico y el control del Estado sobre el comercio internacio¬ nal. Se pueden sintetizar sus cr ía liberal del comercio íticas a la teor en tres grandes categorías: 1 ) las consecuencias que tiene el comercio libre para el desarrollo económico y la divisió n internacional del tra ¬ bajo; 2 ) las ganancias relativas más que las absolutas ( los efectos dis¬ tributivos del comercio ) y 3 ) el efecto sobre la autonomía nacional y el bienestar interno ( Blackhurst , Marion y Tumlir, págs. 2942 ). Aunque las ra íces del nacionalismo económico pueden encontrarse en los autores mercantilistas de los siglos xvn y xvm, el Report on the Subject of Manufactures ( Informe sobre el tema de las manufacturas ) de Alexander Hamilton , presentado a la Cá mara de Representantes de Estados Unidos en 1791, contiene los orígenes intelectuales del moderno nacionalismo económico y la defensa clásica del proteccionismo econó¬ mico ( Hamilton , 1928 / 1791 ) . Hamilton modernizó la tesis mercantilista del siglo xvm y desarrolló una teor ía din á mica del desarrollo económico, basada en la superioridad de las manufacturas sobre la agricultura. Plan ¬ teó lo que hoy llamar íamos una estrategia del desarrollo económico basada en "la sustitución de las importaciones : No sólo la riqueza , sino la independencia y la seguridad de un país parecen estar material ¬ mente conectadas con la prosperidad de las manufacturas. Toda nació n , teniendo en vista estos grandes objetivos, deber ía esforzarse por tener , dentro de sí misma , todos los elementos esenciales del suministro na¬ cional. Ellos comprenden los medios de subsistencia , habitación , vesti¬ menta y defensa ( ibid., p á g. 284 ) . A partir de Hamilton , los naciona¬
listas han argumentado que la radicació n geográ fica de las actividades econ ómicas debería ser una preocupación central de la política estatal. Por ser el teó rico económico de la primera colonia que se rebeló contra el sistema imperial europeo, las ideas de Hamilton merecen considerarse con cierto detalle. Segú n Hamilton y los subsiguientes de¬ fensores del nacionalismo econ ó mico, los gobiernos pueden transformar la naturaleza de sus econom ías y as í cambiar su posició n en la econom ía internacional , a través de lo que hoy se denomina "polí ticas industria¬ les . Se puede alentar la transferencia de los factores de producción desde las econom ías m á s avanzadas , con el fin de desarrollar industrias particulares. Hamilton planteaba , por ejemplo, que las migraciones , en especial de mano de obra especializada , debían alentarse para acelerar la industrializació n . Las naciones tambié n deberían alentar la importa¬ ci ó n de capital extranjero y establecer un sistema bancario , con el fin de conseguir inversiones de capital. En resumen , el Report de Hamilton planteaba una teor ía din á mica de los costos comparativos basada en pol í ticas gubernamentales de desarrollo econ ó mico. Como otros mercantilistas anteriores a él, Hamilton identificaba el poderío nacional con el desarrollo de las manufacturas , y consideraba a la econom ía subordinada a la tarea fundamental de construir el Esta¬ ían plena do. Aunque sus ideas sobre el proteccionismo no alcanzar fuerza en Norteam é rica hasta la victoria del Norte, en rá pido proceso de industrializació n , en la Guerra Civil ejercieron una poderosa influen cia tanto en el país como en el exterior. Las naciones en desarrollo que ponen el énfasis en el proteccionismo , la industrialización y la interven¬ ci ó n estatal le deben má s que lo que pueden suponer a la concepció n de Hamilton del desarrollo económico. En el siglo xix, las ideas de Hamilton tuvieron su má xima influen¬ cia en Alemania , donde la base intelectual ya había sido preparada por Johan Fichte y Georg Hegel. Friedrich List , despu és de pasar unos años en Estados Unidos , llevó la teor ía de Hamilton a Alemania. Con Wilhelm Roscher , Gustav Schmoller y otros , List ayudó al establecimiento de la Escuela Hist ó rica Alemana de aná lisis económico, cuyas ideas encon¬ traron una rá pida aceptació n en una Alemania cuyas industrias tradi cionales estaban sufriendo el ataque de una verdadera inundación de importaciones brit á nicas de bajo costo. El encarnizado y sistem á tico ataque de esta escuela al liberalismo tuvo una poderosa influencia en el desarrollo de Alemania y en la econom ía mundial en general. En su influyente libro National System of Political Economy ( El sistema nacional de la econom ía pol í tica ) ( 1841 ) , List decía que las teor í as del comercio libre de los economistas brit á nicos cl ásicos eran la pol í tica econ ómica de los fuertes, que no hab ía ninguna divisió n internacional del trabajo " natural o inmutable basada en la ley de los costos comparativos y que la divisió n del trabajo era simplemente una situació n histó rica resultante de una utilizació n previa del poder eco¬ n ó mico y pol í tico. Los britá nicos, argüía List , de hecho habían usado el poder del Estado para proteger sus propias industrias nacientes de la competencia extranjera , mientras debilitaban a sus opositores por ¬
¬
196 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional / 197
medio de la fuerza militar, y que sólo se hab ían vuelto adalides del comercio libre después de haber adquirido supremacía tecnológica e industrial sobre sus rivales ( Condliffc, 1950, pág. 71 ). List creía que los britá nicos simplemente estaban buscando mejorar sus propios intereses econó micos nacionales, al ganar acceso irrestricto a los mercados extranjeros por medio del mercado libre. Consideraba la promoció n , por parte de los britá nicos , de lo que hoy se llama una econom ía mundial interdependiente , como otra expresió n de sus inte ¬ reses nacionales egoístas y creía que una economía mundial verdadera mente cosmopolita como la que defendían los liberales económicos , sólo sería posible cuando las otras naciones igualaran el poderío indus trial de Gran Breta ñ a. List y otros economistas nacionalistas alemanes abogaban por la unificació n pol í tica , el desarrollo de vías f é rreas para unificar f ísicamente la econom ía y por la erección de altas barreras arancelarias para alentar la unificació n económica , proteger el desarro¬ llo de la industria alemana y así crear un Estado alemán poderoso. Muchos creyeron que el éxito del proteccionismo en Alemania y el papel del Estado en su desarrollo industrial reivindicaban las teor ías del nacionalismo económico. Como lo dice Thorstein Veblen en su estu¬ dio clásico, Imperial Germany and the Industrial Revolution ( La Ale¬ mania imperial y la revolución industrial ) ( 1939 ) , Alemania fue la pri¬ mera sociedad que siguió una pol í tica industrial sistem á tica y buscó el desarrollo cient ífico de su economía. El rá pido avance de la riqueza alemana y del poder militar en la parte final del siglo xix constituyó un ejemplo para otras sociedades. Mientras que el éxito econó mico de Gran Breta ña inicialmente pareció establecer las virtudes del libera¬ lismo, el de Alemania legitimaba la doctrina del nacionalismo económico como gu ía para la política comercial y el desarrollo económico. Los partidarios del nacionalismo económico nuevamente desaf ían , a fines del siglo xx, la presunción liberal de que los costos comparati¬ vos son relativamente est á ticos. Sostienen que la ley de los costos com ¬ parativos es primordialmente una racionalización de la división inter nacional del trabajo en vigencia y abogan por una política comercial que favorezca el desarrollo o preservación de la industria nacional. Por un lado, el énfasis nacionalista en la industrialización se ha centrado, en el caso de las econom ías menos desarrolladas, en la adopción de una estrategia de desarrollo orientada hacia la sustitución de las importa ¬ ciones . Por otro lado, un conjunto de países avanzados, en respuesta al asombroso éxito de la economía japonesa durante los años setenta y ochenta, ha adoptado políticas industriales tendientes a desarrollar sec¬ tores industriales específicos. Estas tendencias nacionalistas será n eva ¬ luadas más adelante. Mientras los liberales econó micos enfatizan la ganancia absoluta en la riqueza global , propia de un régimen de comercio libre, los naciona listas económicos del siglo xix y sus descendientes del siglo xx subra¬ yan la distribució n internacional de las ganancias provenientes del comercio. Los nacionalistas destacan que, en un mundo de libre comer¬ cio , los t é rminos del comercio tienden a favorecer a la economía más ¬
¬
¬
¬
avanzada desde el punto de vista industrial. La Escuela Histórica Ale¬
mana
afirmaba que los britá nicos siguieron políticas proteccionistas hasta que la industria britá nica fue lo suficientemente fuerte como para dejar fuera de competencia a todas las dem ás economías, y que la superioridad técnica de los britá nicos en los productos manufacturados y en los procesos de manufacturación le permitieron a Gran Bretaña gozar de t érminos comerciales altamente favorables, en relación con los países exportadores de productos de tecnología m ás baja, alimentos y materias primas. Los nacionalistas econó micos también creen que el comercio libre socava la autonom ía nacional y el control estatal sobre la econom ía, al exponer la economía a las vicisitudes e inestabilidades del mercado mundial y a la explotación por parte de otras economías más podero¬ sas. Afirman que la especialización , sobre todo en el caso de las expor¬ taciones de productos básicos, reduce la flexibilidad, incrementa la vul¬ nerabilidad de la econom ía ante acontecimientos adversos, subordina la econom ía interna a la econom ía internacional y amenaza las industrias nacionales, de las cuales dependen la seguridad nacional, los empleos estables y otros valores. Aunque estos argumentos a menudo se usan para encubrir los intereses especiales de grupos particulares e indus¬ trias específicas, son importantes para la formulación de polí ticas eco¬ n ómicas nacionales en todos los países. Los nacionalistas económicos de la Escuela Histórica Alemana lla ¬ maron la atenció n sobre las maneras en que el surgimiento de una econom ía mundial altamente interdependiente afectaba la seguridad nacional, mientras que los liberales del siglo xix señalaban, acertada¬ mente, que el mundo nunca había gozado antes de una época compa¬ rable de paz y prosperidad. La expansión del comercio, el flujo de inversiones extranjeras y la eficiencia del sistema monetario interna¬ cional llevaron a un período de crecimiento económico que se expandió desde Inglaterra hacia la totalidad del sistema. Quizás nunca antes o despu és se conjugó tan bien el interés cosmopolita con el interés nacio¬ nal de la potencia dominante como bajo la Pax Britannica. Pero aunque todos, por cierto, hayan ganado, algunos ganaron m ás que otros, como subrayaban los nacionalistas. La expansión de la interdependencia eco¬ nómica global creó, junto con el mencionado crecimiento económico, nuevas formas de inseguridad nacional y nuevas á reas de conflicto in¬
ternacional.
COMERCIO LIBRE VERSUS PROTECCIONISMO ECONOMICO Con la intensificació n del comercio internacional y de la interde¬ pendencia a partir de 1850, surgieron numerosas polémicas entre los liberales defensores del comercio libre y sus críticos nacionalistas. Los temas se vinculan con los efectos del comercio internacional en el bien¬ estar nacional y el desarrollo industrial, los efectos econ ómicos y polí¬ ticos de la creciente interdependencia y el papel de las políticas del
La polí tica del comercio internacional / 199
198 / Robert Gilpin
beneficios, tanto gobierno y del poder corporativo en la distribución de ha investigado , se desgracia Por . como en otras cuestiones cruciales problemas serios hay y temas estos de muchos sobre poco relativamente en la autoridad una dijo lo Como . para comprobar teor ías comerciales comercio y materia , hay muchas posibilidades de desacuerdo acerca del com¬ sus efectos , porque la mayoría de los postulados nunca han sidopuede conflicto en puntos probados ( Dixit , 1983, pág. 80 ) . Por cierto, los opuestas. que nunca se resuelvan , pues las dos posiciones son demasiado á en el est proteccionismo el y La oposició n entre el comercio libre económicos. centro del conflicto entre los liberales y los nacionalistas : el argu¬ formas diferentes adoptado Este debate históricamente ha torno de en mento de protección a la industria naciente , el debate de un falta , a y internacional ó n los beneficios y costos de la especializaci vez, en su t é rmino mejor , el problema de la industria "senil o , tal est á n "segunda infancia ( Dixit , 1986, pág. 5 ) . Las tres controversias mantenerlas á intentar interrelacionadas , pero la discusión que sigue
Los liberales y los nacionalistas, sin embargo, disienten fundamen¬ talmente, en el propósito espec ífico del proteccionismo, en lo que se refiere a las industrias nacientes. Para los liberales, el proteccionismo tendría la naturaleza de un experimento tendiente a probar si una naci ó n realmente tiene una ventaja comparativa innata en una industria particular . Mili dijo : " Es esencial que el proteccionismo esté limitado a casos en los cuales hay buenos motivos para creer que la industria que se promueve será capaz , despu és de un tiempo, de prescindir de él; nunca se les debe permitir a los productores nacionales esperar que continuará m á s allá del tiempo necesario para una primera comproba ¬ ción de lo que son capaces de lograr ( Mili , 1970 [1848], pág. 284 ) . Los liberales consideran el proteccionismo , a lo sumo , como un recurso ne¬ cesario, pero temporario, y como un escaló n hacia el sistema de comer¬ cio libre. Por su parte, los nacionalistas económicos dan por sentada la supe¬ rioridad de la industria , tanto sobre la agricultura como sobre la pro ducción de mercaderías básicas. Se cree que la industria no sólo es valiosa en sí misma porque contribuye con un alto valor agregado a la producci ón nacional, sino que se le atribuyen poderosos efectos secun¬ darios, externalidades positivas e "influencias retroalimentadas o re balsamientos que estimulan toda la econom ía y aceleran el desarrollo econ ómico general ( Cornwall , 1977 ) . Sus efectos en la calidad de la fuerza de trabajo, la capacidad empresarial ( gerencial ) y las opciones generales de la sociedad hacen de la industrializació n un objetivo por propio derecho. En respuesta al argumento nacionalista en favor de la protección , los liberales se ñalan que toda econom ía tiene costos comparativos en algú n aspecto y, en consecuencia , no deber ía tenerle miedo al comercio libre. Haciendo cada uno lo que mejor puede hacer , al margen de lo que sea , todos pueden ganar. Así, anticipá ndose al debate nacionalista en torno del hecho de que el advenimiento del comercio intraindustrial y de la aplicación de la teoría de la organización industrial al comercio ayudan y favorecen la defensa nacionalista del proteccionismo, Krug man ha defendido la postura de dejar que el mercado determine la especialización internacional y los modelos comerciales: ¬
separadas.
superioridad Los liberales creen que el registro histó rico sustenta la . Gran proteccionismo del respecto de una pol í tica de comercio libre , precisamente 1848 de s é despu rivales sus ó a sobrepas , , se alan ñ Bretañ a lí porque adopt ó una política de comercio libre. Francia, que era un der industrial en el siglo XVIIJ, se quedó atrás porque recurrió a altos niveles, ( Kindleberger de proteccionismo y su industria se volvió ineficiente. Bretaña 1978, pá g. 3 ). Los nacionalistas, a su tumo, señ alan que Gran comercio el ó adopt y micos ó econ rivales utilizó la fuerza contra sus detrás libre sólo después de que su industria se había desarrollado , tam ¬ Alemania a se refiere que lo En . proteccionismo de un escudo de bié n protegió sus industrias nacientes de lo que ha sido caracterizado¬ britá como el "imperialismo del comercio libre” , es decir , el esfuerzocompe¬ industrias las de lejos , nico por dirigir inversiones al extranjero los titivas. ( Semmel, 1970 ) . 5 Las ventajas de ser el primero, sostienen pro¬ la requiere ó n industrializaci la nacionalistas, son tan grandes, que tección de la industria naciente. aceptan la En principio, tanto los liberales como los nacionalistas , cap. 9 ) , 1974 ( Corden nacientes industrias las racionalidad de proteger ventajas tener puede Ambos reconocen que una econom ía industrial hace cual , lo industrializada no í a econom una de respecto particulares pa ¬ . En industrias propias muy dif ícil para la segunda establecer sus a inherente ventaja una haber no Puede : Stuart Mill John de labras superioridad una ó s lo sino , otra una parte o una desventaja en la ad¬ actual de habilidad y experiencia adquirida. Un pa ís que a ú n debe la a adaptado mejor estar puede , quirir esta habilidad y experiencia en producción en otros aspectos que aquellos que entraron primero dicho campo" ( Mili, 1970 [1848], págs. 283-84 ).
.
por 3 El concepto de "imperialismo del comercio libre" desarrollado es sino otra Gallagher y Robinson ( 1953) sostiene que el comercio libre no forma del imperialismo econ ómico.
-
-
Pero, ¿ quié n produce qu é ? ¿Se puede decir algo sobre la direcció n del comercio ? Por cierto que no: al desechar los costos compara ¬ tivos hemos convertido la pregunta acerca de quién exporta qué en algo indeterminado. De todos modos, no importa. Para compren¬ der las ganancias del comercio, lo ú nico que importa es que los pa íses se especialicen en producir cosas diferentes. No tiene impor¬ tancia el hecho de que Alemania produzca heladeras grandes y Francia peque ñ as o viceversa; lo que sí importa es que no produz¬ can ambas los dos tipos ( Krugman , 1981a , pá g. 10 ).
Para los nacionalistas , sin embargo, es de la mayor importancia el hecho de quié n produce qué. Lo queries preocupa es precisamente la '
La pol í tica del comercio internacional / 201
200 / Robert Gilpin
ubicación geográ fica de aquellas actividades econó micas que, a su jui¬
más a la posició n polí tica y al desarrollo general de la econom ía. En un mundo donde los costos comparativos son altamente arbitrarios y donde, para citarlo nuevamente a Krugman ( 1981a, pág. 19 ) : El otro aspecto interesante es que el resultado del proceso de especializació n puede depender de las condiciones iniciales . . . La his¬ toria importa. Un país, una vez que se ha establecido como exportador de cierta industria, puede mantener su posición simplemente por las econom ías de escala que ha ganado, a menos que los costos compara¬ tivos se aparten lo suficiente". Los nacionalistas pueden encontrar en esta afirmació n un amplio apoyo a la protección de las industrias na¬ cio, contribuyen
cientes. A la tradicional defensa nacionalista de la protección a las indus trias nacientes, se ha sumado , en los ú ltimos a ñ os , la perspectiva de la pol í tica estrat égica comercial , que discutiré más adelante, dentro de este mismo capí tulo. Mientras que la protecció n de la industria na ¬ ciente es fundamentalmente defensiva , la pol í tica estratégica comercial es esencialmente ofensiva. Su mensaje central es: "protegerse de las importaciones para promover las exportaciones . A trav és de la erec¬ ció n de barreras a la entrada de las importaciones, el uso de subsidios gubernamentales y la reducción de la demanda interna para darle ven taja a las empresas nacionales, las empresas propias pueden adquirir las econom ías de escala y otras ventajas que les permitirá n dominar los mercados mundiales. En el moderno mundo de comercio intraindustrial , se ha vuelto muy delgada , por cierto , la línea entre la protecció n defensiva de la industria naciente y la pol í tica estrat égica comercial. No se ha resuelto todav ía el debate en tomo de la protección de las industrias. Como lo han se ñalado List y otros autores m á s recientes, todos los países han protegido sus industrias hasta cierto punto en las tempranas etapas de industrialización . Los desarrollos contemporᬠneos de la teoría del comercio le han dado una nueva racionalidad adi¬ cional a este proteccionismo. Sin embargo, esto no implica que el proteccionismo necesariamente lleve al desarrollo de una estructura industrial viable. Por cierto, en muchos casos el proteccionismo ha impedido palmariamente el desarrollo de una base industrial eficiente, por ejemplo , las estrategias de sustitució n de las importaciones han llevado a la bancarrota en muchas econom ías menos desarrolladas. El é xito de la pol í tica estrat égica comercial , como lo ejemplifican las dificultades comerciales del consorcio Aerobú s Europeo, todav ía tiene que comprobarse. Todo el tema del comercio libre versus la protecció n no se presta a respuestas f áciles. Si tomamos en consideració n solamente el tema de la protecci ó n de la industria naciente , uno puede llegar a la conclusió n de que el comercio es tanto una forma que lleva a la destrucció n como un motor de crecimiento. ( Gould , 1972 , cap. 4 ) . El nivel competitivo superior de la industria en las econom ías avanzadas puede desplazar a sectores eco¬ n ó micos de las econom ías menos desarrolladas , como ocurrió con la hist órica industria hind ú de tejidos hechos a mano. Pero como lo han ¬
¬
demostrado tanto la India en rá pido proceso de industrialización como otros PRI , el comercio entre econom ías avanzadas y menos desarrolla¬ das también puede ser una importante fuente de crecimiento econó¬ mico para las ú ltimas. La respuesta del país en desarrollo a las oportu¬ nidades que ofrece el sistema comercial internacional es de crucial importancia. Vale la pena se ñ alar que los nacionalistas son miopes en su evalua¬ ción del comercio y del proteccionismo, cuando subrayan los desiguales efectos distributivos internacionales del comercio libre y desde ñan los efectos distributivos internos del proteccionismo ( H. Johnson , 1967 ). La consecuencia interna del proteccionismo es una redistribución del ingreso de los consumidores y la sociedad , como un todo , entre los productores amparados por la protección y el Estado. Los liberales observan , acertadamente, que el proteccionismo crea rentas econ ó mi¬ cas que recaudan estos ú ltimos. 6 El nacionalismo económico, entonces, puede verse como un sacrificio del bienestar de toda la sociedad en favor del bienestar de grupos particulares. Es una alianza del Estado con los intereses de los productores y, por dicha razó n , los principales defensores de la doctrina proteccionista tienden a ser las burocracias estatales y los productores nacionales cuyos intereses econ ómicos se concentran en los sectores industriales protegidos. La consideració n m á s importante , sin embargo, es que liberales y nacionalistas tienen objetivos diferentes y juzgan el é xito de las políti¬ cas a partir de patrones también diferentes. Los liberales juzgan el comercio y el proteccionismo en términos de bienestar del consumidor y de maximización de la eficiencia global. Los nacionalistas subrayan los que consideran que son los intereses de los productores y del Estado. Los liberales y los nacionalistas también difieren en lo relativo a los beneficios y los costos de la especialización. Desde Adam Smith, los liberales han creído que la especialización y un mercado en expansión conducen a un incremento de la eficiencia en la producción y, por ello, a un ritmo m ás rá pido de crecimiento económico. También creen que los beneficios a largo plazo de la especialización y el comercio libre sobrepasan cualquier costo asociado, porque la especialización nacional basada en los costos comparativos maximizará tanto el bienestar eco¬ n ó mico nacional como internacional. Los nacionalistas económicos, que subrayan los costos de la especialización internacional y la creciente interdependencia , creen que dichos costos van desde una pérdida de la 6 Los economistas definen la "renta como el pago al propietario de ía devengar un recurso de una cantidad superior a la que su recurso podr en su próximo y mejor uso alternativo. Una renta económica es una cobranza excesiva respecto del costo de oportunidad de un recurso” ( Tollison, 1982, pág. 577 ) . Sólo son "percibidas por los propietarios de aquellos recursos que no pueden aumentarse rá pidamente y a bajo costo, a fin de responder a un incremento en la demanda de las mercader ías para cuya producción se lo utiliza" ( Posner, 1977, pág. 9) . La tierra y la especialización son buenos ejemplos. En el mundo moderno, un monopolio tecnológico puede producir rentas o beneficios tecnológicos. Este hecho es central en el debate en tomo de lo que se llama política comercial estratégica.
202 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional / 203
soberanía nacional hasta un elevado índice de vulnerabilidad del bien¬ estar nacional a los efectos negativos de los acontecimientos que ocu¬ rren en el exterior. En este debate en torno de los beneficios y los costos de la espe cialización , el hecho de que las industrias m ás vitales para la segundad nacional y el poder militar sean , a menudo, las m ás involucradas en el comercio internacional es sin duda significativo ( Condliffe , 1950, pág . 799 ). Más a n , las industrias más sensibles a la importación , a son las que generan más empleo en el país. Así, la especializaciómenudo n y los cambios en la especialización implican temas fundamentales de interé s nacional La colisión entre liberales y nacionalistas en torno de y los costos de la especialización , aunque en parte se basalos beneficios en objetivos econó micos y polí ticos diferentes, también remite a presupuestos dife¬ rentes en lo que se refiere a la naturaleza de las relaciones econó internacionales. Los liberales consideran que estas relaciones son micas cialmente armoniosas, mientras que los nacionalistas opinan que esen ¬ inevi ¬ tablemente son motivo de conflicto. Como se demostrará m ás , adelante ninguna de ambas presuposiciones es vá lida en sí misma. á M s bien , su validez surge de la amplia configuración de condiciones polí nómicas globales en un determinado tiempo. El grado de ticas y eco¬ armon ía o desarmonía depende del nivel de complementariedad del comercio, tanto como de las relaciones polí ticas generales entre las naciones comercia ¬ les. Las prá cticas comerciales liberales florecen mejor cuando est á n gobernadas por una potencia hegemó nica liberal o un acuerdo entre Estados liberales dominantes. Otra controversia relacionada con el comercio libre y el proteccio ¬ nismo, puede denominarse la polé mica de la industria 'senil o en declinación, la cual presupone que hay ciertas ventajas en el o desventajas en ser el primero ( Rostow, 1980 ). En la medidaretardo en que los pa íses recientemente industrializados alcanzan a los pa íses indus¬ triales más antiguos, los primeros gozan de los beneficios de tener tasas más bajas de salarios, poder adoptar tecnologías avanzadas y eficientes y otras muchas ventajas. ( Gerschenkron , 1962 ). La industria de los países que se han industrializado antes, en consecuencia , necesita pro¬ tección contra las tácticas pujantes y "de mala fe de los reci én venidos. Mientras los liberales rechazan la protección de las industrias poco efi ¬ cientes y en declinació n , como una inversi ón in ú til de los escasos recur sos, los cuales podrían dirigirse hacia otras industrias de crecimiento¬ m ás promisorio, los nacionalistas emplean una variedad de estratagemas para defender los sectores industriales en declinación . Las razones aducen incluyen la necesidad de proteger los sectores industriales que¬ vita les para la seguridad nacional y una apelación emocional a la necesidad de conservar los puestos de trabajo amenazados por las pr ácticas in¬ justas que ponen en juego los competidores extranjeros. Aunque puede haber ocasiones en que dichos argumentos tengan validez, en la mayo¬ í ra de los casos el propósito del proteccionismo es salvaguardar ciertas industrias ineficientes amenazadas.
-
.
En los a ñ os ochenta , ciertos economistas , entre los cuales se conta¬ ban algunos de convicciones liberales, se esforzaron por desarrollar una tesis que justificara la protecció n de las industrias seniles, la cual es complementaria de aquélla elaborada para proteger las industrias na¬ cientes. 7 Aducen que las desventajas propias de ser el primero se han visto reforzadas por el ritmo cada vez m ás rá pido de los cambios glo¬ bales en los costos comparativos y por la intensificación de los efectos que producen las sacudidas externas. Señalan que, con la cuadruplica¬ ción del precio de la energía en 1973, la reserva de capitales existentes en todos los pa íses avanzados qued ó obsoleta y se transformaron s bi¬ tamente las preferencias del consumidor. Adem ás, a raíz de las bajas tasas de crecimiento econ ó mico , las rigideces económicas internas y las imperfecciones del mercado, se retrasó el ajuste a estos rá pido? y enor¬ mes cambios y se agravaron los costos de la transición. Se aduce que los costos de transició n que implica el hecho de desactivar industrias viejas en favor de otras nuevas ha crecido hasta tal punto que el costo del ajuste a los cambios rá pidos puede exceder sus beneficios. Más a ú n , la inversió n empresaria puede perder su atractivo si la obsolescencia excesivamente rá pida y la extrema competencia extranjera hacen que a una empresa le sea imposible captar los beneficios de la inversión. En estas circunstancias, una industria puede encontrarse envuelta en un proceso de cambio y adaptación tan profundo que la ponga en una posi¬ ción similar a la de una industria naciente Tal ser ía el caso de la fabricación norteamericana de autom óviles. ( Whitman , 1981, pág. 22 ). El Estado, en consecuencia, deber ía desarrollar una política industrial tendiente a amortiguar los efectos de los acontecimientos externos ad¬ versos en la econom ía. De manera más general , est á n aquellos que aducen que, tanto la liberalización del comercio, como la especialización industrial, han al¬ canzado un punto de rendimiento decreciente, lo cual implica un cambio en los beneficios y los costos del comercio libre. Aunque la teor ía tradi¬ cional del comercio mantiene que los beneficios del comercio y de la especialización siempre serán mayores que sus costos, lo hace presupo¬ niendo un ritmo de cambio relativamente lento en los costos compa¬ rativos, de manera tal que el desplazamiento de los trabajadores es gradual y los costos del ajuste correspondiente son bajos. A fines del siglo xx, sin embargo, la liberalización del comercio, el creciente n mero de vendedores y la naturaleza din ámica de los costos comparativos han acelerado en gran medida el ritmo del cambio industrial y, por ello, incrementado los costos del ajuste. Algunos economistas liberales aducen que la especialización basada en consideraciones relativas a los costos comparativos estáticos, se ha vuelto extremadamente riesgosa en un mundo profundamente incierto, donde los gobiernos constantemente intervienen en el mercado. ( Grai nard y Cooper , 1968 ) . La especialización hace que el bienestar de la
.
-
7 Whitman ( 1981 ) plantea los motivos existentes para proteger las in¬ dustrias seniles” o maduras.
La pol í tica del comercio internacional
204 / Robert Gilpin
sociedad sea vulnerable al mercado y a fuerzas pol í ticas que está n más allá del control nacional. En el pasado, esta situación sólo era aplicable a los productores de materias primas, pero actualmente es cada vez m á s aplicable a los productores industriales. Algunos sostienen que la solución para esta incertidumbre creciente y este rá pido ritmo de cam ¬ bio, puede ser que el país desarrolle una cartera de industrias y de aranceles protectores, los cuales reduzcan el costo y el riesgo de la especializació n . Un propósito central de la pol í tica industrial es asegu ¬ rar que la nació n no arriesgue todos sus recursos en la industria y en cambio sí desarrolle un óptimo nivel de comercio exterior. Para resumir, los nacionalistas econó micos critican la doctrina libe ¬ ral del comercio libre, porque se trata de una doctrina pol í ticamente ingenua y no alcanza a comprender hasta qué grado los términos del comercio y las reglas que gobiernan el comercio están determinadas por el ejercicio del poder. Ello obedece a que se trata de una doctrina está ¬ tica y deja de lado el problema de los costos del ajuste, tanto como ignora los problemas de la incertidumbre al subrayar los beneficios de la especialización. A pesar de estas serias limitaciones, sin embargo, la teor ía liberal del comercio mantiene su validez esencial ; no se la puede desestimar simplemente como una racionalizació n de los intereses de los fuertes. Aunque el comercio sin duda tiende a beneficiar a los fuer¬ tes, al menos en el corto plazo, todos pueden ganar en términos abso¬ lutos y algunos ganan tanto relativa como absolutamente, como es el caso, hoy en d ía , con el Japó n y los PRI. Es importante recordar que cada vez que el mundo se ha vuelto hacia polí ticas comerciales nacio¬ nalistas , como ocurrió en los a ños treinta , todos perdieron. La de¬ fensa ltima del comercio libre, como lo señaló Smith, es que todos se benefician con una división internacional del trabajo basada en el territorio. Tal como cabe esperar de la teoría econó mica misma, el comercio libre tiene tanto costos como beneficios y siempre existen soluciones de compromiso entre ambos. Esto debe ser tenido en cuenta por todas las naciones a la hora de formular su política comercial; ninguna nación ha elegido, hasta ahora , seguir una pol í tica exclusivamente orientada hacia el comercio libre ni una exclusivamente nacionalista. La manera en que una nación combine estas dos polí ticas está en funció n de su econom ía interna y de las condiciones que prevalecen en la economía mundial. El interjuego entre estos factores internos e internacionales ha producido oscilaciones entre reg í menes comerciales liberales y na¬ cionalistas a lo largo de los últimos doscientos años. A fines del siglo xx, un análisis del régimen de comercio liberalizado posterior a la guerra revela que el péndulo nuevamente se inclina en dirección del nacionalis¬
mo econó mico.
Hasta principios de los años setenta, la historia del sistema comer¬ cial de posguerra era la de una liberalizació n creciente. Conducidas por la hegemonía norteamericana, las naciones comerciales más importan¬ tes se movían hacia los preceptos de la teor ía comercial liberal. Con la relativa decadencia del poderío norteamericano y el desarrollo de con¬
/ 205
diciones económicas adversas, se revirtió dicho movimiento. Hacia me¬ diados de los a ños ochenta , el nacionalismo econ ó mico se ha vuelto una potente fuerza en las relaciones comerciales globales. Para apreciar di¬ cho cambio y su significació n , se debe partir del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ( GATT ) .
EL SISTEMA GATT El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, establecido en 1948, ha suministrado la base institucional para las negociaciones comerciales en el período de posguerra. El propósito fundamental del GATT era lograr un comercio más libre y justo a través de la reduc ción de aranceles y la eliminación de otras barreras comerciales. El GATT ha funcionado sobre la base de tres principios: 1 ) la no discri¬ minación , el multilateralismo y la aplicación del Principio de la Nación Más Favorecida ( MFN ) a todos los signatarios; 2 ) la expansión del co¬ mercio por medio de la reducción de barreras comerciales y 3) la reci¬ procidad incondicional entre todos los signatarios. La meta del GATT era establecer un régimen comercial mundial de reglas universales para conducir la política comercial ( Whitman , 1977, pág. 28 ). Desde el principio mismo, hubo importantes excepciones a dichos principios; por ejemplo, la Comunidad británica ( el Commonwealth bri¬ tá nico ) , la autorización para crear mercados comunes o acuerdos rela¬ tivos a á reas de comercio libre y el artículo xix del GATT ( provisió n de salvaguardas ) . Tales excepciones reconocían las relaciones económicas especiales o alentaban a los países a aceptar el riesgo de encaminarse a n más hacia un comercio completamente libre. Aunque el bloque oriental y ciertos Países Menos Desarrollados ( PMD ) nunca firmaron el GATT y no aceptan sus principios, y algunos países de la Organiza ¬ ción de Cooperación y Desarrollo Econó micos ( OCDE ) nunca cum plieron completamente con sus obligaciones con el GATT, los principios básicos del acuerdo constituyeron la base de la liberalizació n del co¬ mercio mundial de posguerra ( Whitman , 1977, págs. 233-35 ). Bajo la f ó rmula de lo que se ha llamado, en el Capítulo Cuatro, el "compromiso del liberalismo impl ícito , los pa íses pod ían aceptar las obligaciones del GATT y unirse a las negociaciones tendientes a reducir los aranceles, sin poner en peligro sus objetivos económicos internos. La meta era más la no discriminación y el multilateralismo, que el com ¬ pleto abandono de los controles nacionales sobre las barreras comer¬ ciales ( Ruggie, 1982, pág. 396 ) . Además, el GATT contenía amplias pre¬ visiones de salvaguarda y de protección contra efectos lesivos internos ( Lipson , 1982, págs. 426-27 ) . La garant ía de una estabilidad creciente alent ó a las naciones a moverse en dirección de la liberalizació n comer¬ cial ( Ruggie, 1982 , pág. 399 ) . En los a ños ochenta, los principios de multilateralismo y de no dis¬ criminació n del GATT, así como el "compromiso con el liberalismo im¬ plícito", fueron objeto de crecientes ataques. Para muchos países y ¬
¬
206 / Robert Gilpin
grupos poderosos se había debilitado la legitimidad del GATT y de sus principios, debido a los cambios estructurales en la economía mundial . Nuevos desaf íos habían planteado el problema de si el GATT u otro sustituto funcional pod ían seguir manteniendo el régimen de comercio liberalizado; si ése no era el uso , la pregunta era qué forma o formas de régimen comercial podrían reemplazar el orden comercial liberal de la posguerra . Desaf í os al GATT
A continuaci ón de la Segunda Guerra Mundial , sucesivas rondas de ne¬ gociaciones comerciales dentro del marco del GATT llevaron a una asombrosa disminución de las barreras arancelarias y a un gran creci¬ miento del comercio mundial . Como consecuencia de numerosas nego¬ ciaciones del GATT en el período de la temprana posguerra ( la Ronda Dillon de 1960-1962 y , la m ás importante de todas, la Ronda Kennedy de 1962-1967 ) , el comercio de mercancías de los países industriales cre¬ ció, entre 1950 y fines de 1975 , a un promedio del 8 por ciento anual , es decir, dos veces más que la tasa de crecimiento de su producto bruto interno ( 4 por ciento ) ( Cline, 1983, pág. 5 ) . La creciente red del co¬ mercio internacional comenzaba a incorporar las economías nacionales en un sistema de interdependencia económica y llevaba a algunos ob¬ servadores a especular que, inexorablemente, estaba emergiendo una economía mundial estrechamente integrada . Entonces comenzó a cam¬ biar el equilibrio entre las fuerzas de la liberalización y del nacionalismo económico; así , hacia mediados de los años setenta , el nacionalismo eco¬ nómico había comenzado a inclinar la balanza en contra de la liberali¬ zación comercial , por lo cual se hizo más lento el crecimiento del comercio. La liberalización comercial ya se había puesto a la defensiva en los años cincuenta , con la formación de la Comunidad Económica Eu¬ ropea ( CEE ) . Estados Unidos inició la Ronda Dillon para contrarrestar la amenaza del arancel externo de la CEE y de la Polí tica Agr í cola Co¬ m n ( PAC ) de subsidios a la producción . El acercamiento sectorial o punto-por-punto de estas negociaciones , sin embargo, dio magros resul ¬ tados. Cuando las reducciones arancelarias de comienzos de los años sesenta empezaron a tropezar con sectores industriales clave y con los intereses de grupos poderosos, quedó claro que era necesario un nuevo acercamiento a la reducción tarifaria ( Scammell , 1983, pág. 172 ) . En la Ronda Kennedy, que terminó en 1967 , se empleó un nuevo método de negociación de aranceles; produjo una reducción generali¬ zada de aranceles del 35 por ciento en 60.000 productos , incorporó un acuerdo antidumping y suministró ayuda alimentaria a los países me¬ nos desarrollados. Sin embargo , la ronda falló en tres aspectos impor¬ tantes : no se ocupó del creciente problema de las barreras no arancela¬ rias , de los problemas especiales de los Pa íses Menos Desarrollados ( PMD ) y del problema del comercio agrícola ( Scammell , 1983, pág. 172 ) .
La pol í tica del comercio internacional
/ 207
A pesar de tales fracasos, la Ronda Kennedy fue el punto más alto del movimiento de posguerra en favor de una liberalización del comercio. Una autoridad en la materia la comparó con el Tratado Cobden de 1860, el cual pareció haber llevado al mundo al umbral del comercio libre ( ibid . ) . Como a fines del siglo xix, sin embargo, las fuerzas del nacionalismo econ ó mico continuaban ganando fuerza. Hacia mediados de los a ños ochenta , el régimen del GATT y el co¬ mercio mundial liberal estaban , en gran medida, a la defensiva. En palabras del Economic Report of the President ( Informe econ ó mico del presidente ) de 1985 al Consejo de Asesores Econ ó micos , "el mundo est á alejá ndose, m á s que acercá ndose, del comercio libre generalizado. En los principales países industrializados , por ejemplo, la proporció n total de manufacturas sujetas a restricciones no arancelarias subió a aproxi¬ madamente un 30 por ciento en 1983, frente a un 20 por ciento apenas tres a ñ os antes ( 1985 , pá g. 114 ) . Aunque el valor total del comercio mundial continuó expandiéndose en los a ños ochenta, la extensió n del proteccionismo afectó cada vez m á s la naturaleza del sistema comercial y de la ubicació n internacional de la producció n industrial. Diversos acontecimientos fundamentales de los a ños setenta inci¬ dieron en que se hiciera m ás lento el crecimiento del comercio y en la revitalización del proteccionismo econ ó mico: 1) el paso a tipos de cam)¬ bio flotantes y el consecuente comportamiento errá tico de las tasas ; 2 la revolució n de la OPEP en el invierno de 1973-1974 y el enorme aumento ¬ en el precio de la energ ía mundial ; 3 ) la intensificació n de la competen ses í pa los de mundiales cia japonesa; 4 ) la entrada en los mercados ¬ recientemente industrializados ( PRI ) , de alta competitividad ; 5 ) la deca vez cada clausura ) 6 la ; dencia relativa de la econom ía norteamericana mavor de la Comunidad Econó mica Europea y 7 ) la emergencia de una estanflación global. Juntos, estos acontecimientos hicieron m á s lento y comenzaron a revertir el movimiento hacia una liberalizació n comercial. Los dos aumentos masivos del precio de la energ ía mundial en 1973 1974 y 1979-1980, tuvieron un efecto significativo en el comercio mun ¬ dial . Una consecuencia fue que la energ ía se convirtió en un factor mu¬ cho m ás importante en el valor dólar del comercio mundial y, en parte, determin ó su alto valor sostenido. Por el mismo motivo, este cambio intensificó la competencia entre las naciones importadoras de energía en torno de los mercados exportadores . El creciente costo de la energía también obligó a muchas econom ías del mundo desarrollado a contraer deudas para financiar la importaci ó n de energ ía. La planta industrial mundial , basada en energ ía barata , de pronto quedó mayormente obso¬ leta , lo cual produjo un enorme problema de ajuste. Además , la suba de precios fue inflacionaria , sumando aproximadamente un 2 por ciento del producto bruto mundial sólo a ra í z del aumento de precios de 19731974 , lo cual tuvo un efecto doble y contradictorio en la econom ía inter¬ nacional . Primero , fue altamente inflacionario por el papel central del petr óleo en la econom ía moderna , tanto como combustible como en su carácter de materia prima industrial. Segundo, el aumento de precio tambi é n actu ó como un enorme impuesto a la economía mundial, absor
-
-
208 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional / 209
biendo recursos financieros y deprimiendo las actividades económicas ( Corden y Oppenheimer, 1974 ) . El resultado que tuvieron todos estos acontecimientos fue la reducción dram á tica de la tasa de crecimiento del comercio mundial. El aumento en la tasa subyacente de inflación ,
el paso a pol íticas monetarias recesivas y la consecuente estanflació n global aceleraron la expansión del proteccionismo comercial ( Corden , 1984b, pág. 5 ) . Otro acontecimiento que transform ó el comercio mundial en los anos setenta fue la intensificación de la competencia por parte del Japón y de los PRI. El rá pido avance tecnológico del Japón y la ruptura del monopolio occidental de la industria moderna con la industrializació n de Corea del Sur, Brasil y otros PRI aumentaron significativamente el n mero de exportadores de manufacturas, al mismo tiempo que declina¬ ba el volumen del comercio mundial y se cerraban los mercados mundia¬ les. En un sector industrial tras otro, desde los textiles hasta el acero y los productos electrónicos, el resultado fue un exceso de capacidad. Para muchas de las econom ías avanzadas, el acontecimiento más perturbador fue que el Japó n , y en especial los PRI, combinaban el estado de las t écnicas productivas con la ventaja tradicional de los bajos salarios, propia de los países en desarrollo. Debido a estas circunstancias sin precedentes, se adujo que era necesario el proteccionismo contra las exportaciones del Japó n y de los PRI, con el fin de salvaguardar los ni¬ veles de vida de las economías más avanzadas ( Culbertson, 1985 ) . La declinación relativa en el tama ño y la competitividad de la eco¬ nom ía norteamericana también contribuyó a que se hiciera menor el comercio mundial y creciera el proteccionismo. Entre 1953-1954 y 19791980, las importaciones, como parte del PBI, llegaron a más del doble, de un 4.3 por ciento a un 10.6 por ciento ( Cline, 1983, pág. 9 ). * En los a ños ochenta, debido a la polí tica macroecon ómica de la administració n Reagan y al dólar sobrevaluado, la posición competitiva de Estados Unidos se deterioró rá pidamente, al subir las importaciones del 11.4 por ciento al 15.3 por ciento de la producción nacional de bienes, entre 1980 y 1984, por lo cual se intensificó el nivel de competencia en un período asombrosamente breve ( Destler, 1986, pág. 101 ) En 1985, el déficit co¬ mercial norteamericano era de U $S 150 miles de millones, de los cuales U$S 50 miles de millones correspond ían al comercio con Japón. Inclu¬ sive respecto de Europa Occidental , Estados Unidos se había deslizado de UJS 20 miles de millones de superávit en 1980 a U$S 15 miles de mi¬ llones de d éficit en 1984. En la primera parte de 1986, Estados Unidos había logrado lo imposible: ten ía déficit con casi todos sus socios co merciales. Desde 1964, la balanza comercial de Estados Unidos no había sido tan negativa ( ibí dpá g. 100 ) . Las relaciones de Estados Unidos con sus principales socios comerciales comenzó a cambiar en respuesta a esta situación comercial cada vez m ás abierta y deteriorada. Anterior-
.
¬
8 Representativo de este cambio es el hecho de que, en 1983, el informe anual del Consejo de Asesores Económicos traslad ó el capítulo relativo a acontecimientos internacionales, del final del informe al medio.
mente, las econom ías de Europa Occidental y del Japó n habían segjuido polí ticas exportadoras ambiciosas, al tiempo que, simult á neamente, im¬ portaban mercader ías norteamericanas para reconstruir sus propias econom ías destruidas por la guerra. En los a ños setenta y los ochenta, la econom ía norteamericana , relativamente m á s pequeñ a , abierta y me¬ nos competitiva , se volvió altamente sensible a las importaciones, al mismo tiempo que otras econom ías comenzaron a importar relativa¬ mente menos productos norteamericanos. A medida que subieron los d éficits comerciales y el desempleo, se incrementaron las presiones proteccionistas.
Otra causa del creciente proteccionismo fue el crecimiento y la progresiva clausura de la Comunidad Europea. Durante gran parte del per íodo de posguerra , el desarrollo del Mercado Com n contribuyó en gran medida a la expansió n general del comercio mundial. Sin embargo, desde mediados de los a ños setenta, los europeos intentaron proteger sus industrias tradicionales y salvaguardar la ocupación de las impor¬ taciones japonesas y de los PRI. La tendencia a volverse hacia adentro se reforzó por el crecimiento de la Comunidad , al incorporarse los países mediterrá neos perif é ricos; también crecieron los lazos con la Asociación Europea de Comercio Libre y un grupo de países menos desarrollados se asociaron a la Comunidad a través de la Convenció n de Lom é de pre¬ ferencias comerciales. Se cerró m ás el mercado europeo occidental de productos manufacturados y productos agr ícolas de zonas templadas ( en especial granos ) y la CEE negoció con las potencias exteriores cada vez más como si fuera un bloque unificado. En resumen , Europa Occi¬ dental funcion ó progresivamente m ás como un sistema comercial regional . Así, hacia fines de los años setenta , muchos grandes cambios habían comenzado a erosionar el sistema GATT de liberalización comercial. A medida que las barreras arancelarias dentro del GATT iban cayendo, las barreras no arancelarias aumentaban en la mayor parte de los paí¬ ses. Había crecido rá pidamente el trueque o contracomercio, especial¬ mente respecto de los pa íses menos desarrollados; el Departamento de Comercio de Estados Unidos estima que entre 1976 y 1983, el trueque creció de Un 2 3 a un 25-30 por ciento del comercio mundial ( Goldfield , 1984 , pá g. 19 ) . Asimismo, el Estado se ha vuelto un agente m ás impor¬ tante en las relaciones comerciales , desde la venta de armamentos hasta la negociació n de paquetes de ayuda condicionada y de carteles inter¬ nacionales ( Zysman y Cohen , 1982 , pá gs. 4246 ) . Las políticas internas, tanto industriales como de otro tipo, han influenciado de manera cre¬ ciente en los modelos comerciales. Según una estimación: La propor¬ ci ó n del comercio manejado respecto del total ha aumentado aguda¬ mente, de un 40 % en 1974 a un 48 % en 1980" ( The Economist , 25 de diciembre , 1982, pág. 93 ) . Y si uno incluye el comercio intraempresario asociado con el papel progresivamente mayor de las empresas multina¬ cionales en el comercio mundial , el porcentaje de comercio controlado ~ ser ía aú n m ás grande. ; ~ ítafeVáles ( Ronda de Tokio ), Las Negociaciones Comerciales Mult
-
' '
*
210 /
La pol í tica del comercio internacional / 211
Robert Gilpin
y más iniciadas en 1973 y completadas en 1979, constituyeron el primero ¬ encon para comerciales importante esfuerzo de las principales naciones prác¬ las en cambios estos de muchos manejar trar nuevas maneras de para el ticas comerciales. Sea cual sea su significación a largo plazo mar¬ régimen del comercio liberalizado, la Ronda de Tokio transformó el relaciones las a relativas co básico de las negociaciones internacionales liberal , comerciales. La naturaleza de su efecto en el régimen comercial ó ade¬ titul escritor Un . ó n discusi en sin embargo, sigue en gran medida Tokio: cuadamente su propia evaluació n del acuerdo así: Ronda de ) . 9 1979 , ( Corbett ? liberal era una ¿ crep sculo o nuevo amanecer de La Ronda de Tokio, 1973-1979 á rea La Ronda de Tokio significó el primer intento sistem á tico en el entre comercial por resolver el conflicto que se estaba desarrollando la creciente interdependencia de las economías nacionales y la tendencia sus cada vez más acusada , por parte de los gobiernos , a intervenir en bienestar el y micos ó econ objetivos promover economías, con el fin de Una interno ( Whitman , 1977 , pág. 9 ) . La ronda también se ocupó de socios principales sus contra norteamericanas quejas lista de creciente que comerciales. Estados Unidos también quería refirmar las reglas expor¬ limitan las polí ticas internas y eliminar la discriminación de las ¬ taciones norteamericanas por parte del Mercado Común y de los japo neses ( Krasner, 1979 ). La amplia lista de temas discutidos en la Ronda de Tokio, inclu ía los siguientes: ó 1 ) Violaciones del principio de no discriminación o de la Naci n( Má s Favorecida a través de arreglos comerciales preferenciales por ejemplo, la Convenció n de Lom é entre la CEE y ciertos PRI ) y el resul ¬ tante aumento en la fragmentació n y regionalizació n de la econom ía mundial; 2 ) Resolució n de temas relacionados con la imposición unilateral de restricciones a las importaciones en casos de serio da ño a la industria nacional ( art ículo xix o provisión de salvaguardia del GATT ) y al cre¬ ciente uso de "acuerdos de mercado ordenados” o "restricciones vo¬ luntarias de las exportaciones ” ( Hindlev, 1980 ) ; 3 ) Reducciones generalizadas de aranceles y remoción de barreras no arancelarias; 4 ) Comercio liberalizado de productos agrícolas e incremento de las posibilidades de acceso al Mercado Com ú n y al Japó n para los pro¬ ícolas norteamericanos; ductos agr 5 ) Consideración de acuerdos de productos básicos en el caso del trigo, granos gruesos , productos lácteos y carnes; 6 ) Establecimiento de códigos de conducta en una serie de á reas;
-
9
La evaluación definitiva de las negociaciones de la Ronda de Tokio
.
está en Winham (1986)
por ejemplo, la gesti ón p ú blica , subsidios a la exportación y diversos tipos de regulaciones gubernamentales. La meta primordial de la Ronda de Tokio era estabilizar las rela¬ ciones comerciales entre los pa íses avanzados de la OCDE; ello impli¬ caba la reformulación del art ículo xix ( la provisión de salvaguardias ) , crear nuevos có digos para los subsidios a las exportaciones, regular los derechos compensatorios y la gestió n p ú blica y eliminar las barreras no arancelarias. Se reconocieron , en parte, los pedidos de los países menos desarrollados de recibir un tratamiento especial y diferencial , implícitos en sus reclamos por un Nuevo Orden Económico Internacio¬ nal ( es decir, extensión de las "preferencias generalizadas , acceso de sus exportaciones de manufacturas a los pa íses desarrollados y formu¬ lació n de acuerdos de productos básicos ). Durante los años setenta, Estados Unidos y otros pa íses desarrollados adoptaron el Sistema Ge¬ neralizado de Preferencias, que bajó los derechos de un cierto número de exportaciones de productos manufacturados de los PRI y, de manera general, se dio por sentado que los países menos desarrollados se bene¬ ficiar ían con medidas que aseguraran un crecimiento estable del comer¬ cio mundial. Sin embargo, la prioridad m ás alta en las negociaciones era tratar el n ú mero cada vez mayor de problemas comerciales entre los mismos países avanzados. La Ronda de Tokio tuvo éxito en muchas á reas, inclusive en una reducción ulterior de barreras arancelarias a los productos industriales de los países m ás importantes ( OCDE, 1985, pág. 18 ) . Su logro m ás trascendente fue el establecimiento de una serie de "códigos de buena conducta relativos a las barreras no arancelarias ( BNA ). Dichos có¬ digos se aplicaban a barreras no arancelarias y políticas de promoción comercial, tales como restricciones a la gestión gubernamental , garan¬ t ía de los beneficios impositivos y uso de créditos de exportación'. El propósito era , al menos, hacer visibles las barreras no arancelarias, si no eliminarlas totalmente, con el fin de disminuir las incertidumbres gene¬ radas por la intervención gubernamental en el mercado, y así estabilizar el entorno comercial ( Deardorff y Stem , 1984 ). En resumen, se diseña¬ ron los códigos necesarios para limitar las posibilidades de que se vol¬ viera a prácticas comerciales mercantilistas y políticas destructivas como las de los años treinta. La ronda tambié n intent ó extender las reglas comerciales a nuevas á reas , tales como los niveles de seguridad y de salud y la gestión guber¬ namental , y clarificar las normas internacionales en á reas tales como el uso de subsidios a las exportaciones, regulaciones antidumping y el uso de aranceles compensatorios. 10 De manera general, intentó hacer m ás "transparentes” y accesibles al escrutinio internacional aquellas barreras no arancelarias y aquellas prá cticas nacionales asociadas con lo que se llama el Nuevo Proteccionismo. 10 A pesar de su importancia crucial en las fricciones y negociaciones comerciales, parecer ía que no hay ninguna definición de subsidio aceptada de manera general.
La pol í tica del comercio internacional / 213
212 / Robert Gilpin
En una serie de á reas importantes, sin embargo, las negociaciones de Tokio fracasaron en llegar a un acuerdo. Tales áreas incluían una serie de problemas especiales de los PRI : el tema de la agricultura ( que le preocupaba mucho a Estados Unidos ) , el establecimiento de arreglos de diferencias, temas de inversión extranjera relacionada con el comer¬ cio y el comercio en progresiva expansió n de servicios y alta tecnología . El uso creciente de barreras no arancelarias a partir de la ronda indica que el defecto m ás serio de las negociaciones fue su fracaso en revisar las clá usulas de salvaguardias , las cuales permiten a un país restringir las importaciones, con el fin de proteger a un sector econ ómico. Esta clá usula de salvaguardia se había establecido para alentar la remoció n de barreras comerciales y para limitar el daño al régimen de comercio libre, cuando una nació n imponía medidas proteccionistas de emergen ¬ cia ante posibles o reales perjuicios graves a una industria por parte
de las importaciones. El Art ículo xix requiere, sin embargo, que se cumplan una serie de precondiciones: se debe demostrar el daño , los países exportadores afectados deben ser consultados y compensados y cualquier restricción debe adecuarse al principio de no discriminació n
del GATT. ían ob¬ En la Ronda de Tokio, los países de Europa Occidental quer tener el derecho a aplicar selectivamente restricciones a las exportacio¬ nes de ciertos pa íses en particular ( Japón y, en menor medida, los PRI ) , modificació n ésta que hubiera implicado violar el principio de no dis¬ criminación. Es innecesario decir que Japó n y los PRI se oponían tajan temente a dicha modificación , mientras que a Estados Unidos le era indiferente de manera general. Esta controversia fundamental no se resolvió y los gobiernos individuales , así como la Comunidad Europea , impusieron condiciones de mercado ordenadas ( CMO ) y, más a me nudo, restricciones voluntarias a las exportaciones ( RVE ). El uso de restricciones voluntarias a las exportaciones, práctica que está fuera del marco del GATT y que viola los requerimientos del principio de salvaguardia , ha tenido un creciente efecto sobre el carácter del siste¬ ma comercial internacional. 11 Visto retrospectivamente, resulta admirable que la Ronda de Tokio haya tenido tanto éxito como tuvo. Los años setenta fueron una década de catástrofe económica. El problema de la hiperinflación, la revolu¬ ción de la OPEP y el colapso del sistema Bretton Woods, forzaron seria¬ mente las relaciones econó micas internacionales. Con la expansión de la estanflación global después de 1973, subieron las presiones en favor del proteccionismo comercial. En tales circunstancias, la Ronda de To¬
•
kio y sus muchos a ñ os de intensas negociaciones fueron indicativos de có mo hab ía cambiado la naturaleza del régimen comercial internacional. La ronda tuvo lugar en el seno de una tendencia global hacia el nacionalismo. Aunque el desarrollo de nuevos códigos ayudó a limitar el comportamiento arbitrario de los gobiernos y la proliferació n de ba ¬ rreras no arancelarias, los nuevos códigos expresaban claramente la amplitud de la retracció n de las normas internacionales y los retrocesos respecto de las previas reducciones arancelarias del GATT. Mientras que los numerosos acuerdos del GATT de los a ños cincuenta y sesenta se negociaron multilateralmente y a ellos siguió el principio de no dis¬ criminación o del País-Más Favorecido, desde la Ronda de Tokio las re¬ glas del comercio internacional habitualmente se han establecido uni¬ lateralmente, negociado bilateralmente y, en algunos casos, han involu¬ crado exclusivamente a los pa íses de la OCDE. Los intereses internos particularistas de los pa íses industriales avanzados se volvieron cada vez m ás importantes en la determinació n de estas reglas. Adem ás , los códigos de Tokio se aplican solamente a los países signatarios y, en ge¬ ía neral , los pa íses menos desarrollados los han rechazado. Esto podr llevar a un sistema doble de comercio mundial, compuesto, por un lado, por los países de la OCDE y sus socios comerciales entre los PRI y, por otro, por el resto del mundo ( Curzon y Curzon Price, 1980 ) . A pesar de sus logros, en consecuencia , el éxito general de la Ronda de Tokio re¬ sult ó limitado en varios sentidos importantes.
•
-
¬
¬
11 Como lo señala Hindley ( 1980 ) , existen importantes diferencias econó¬ micas y pol í ticas entre la invocación del Artículo XIX y el uso de restriccio¬ nes voluntarias a las exportaciones como medio de enfrentar problemas comerciales. Entre otras diferencias, las últimas crean rentas por medio de su distribución de la participación en el mercado y la distribución de tales cuotas de participación se negocia bilateralmente. Yoffie ( 1983 ) trae un excelente análisis del uso de restricciones voluntarias a las exportaciones en el á rea textil por parte de Estados Unidos y contra los PRI.
TEMAS COMERCIALES EMERGENTES A pesar de que la Ronda de Tokio fue, por lejos, la negociación comer¬ cial m ás compleja y de más amplio alcance jamás mantenida, dejó sin tocar muchos problemas complejos y dif íciles, los cuales , desde enton ¬ ces, se volvieron cada vez m ás significativos en las relaciones econó micas internacionales. Entre los temas importantes y descuidados se cuentan el de la agricultura , el creciente papel global de los servicios, especial¬ mente las finanzas y las telecomunicaciones, y las industrias de alta tecnología ( R. Baldwin , 1984 b, págs. 610-612 ) . En 1986, los servicios lle¬ gaban , aproximadamente, a un cuarto de los U$S 2 billones anuales del comercio mundial ( The New York Times , 21 de septiembre, 1986, pág. 1 ). También es importante destacar que la agricultura y los servicios nunca fueron cubiertos por el GATT . Adem ás , tanto los servicios como las industrias de alta tecnolog ía est á n estrechamente asociados con la inversió n extranjera directa de las empresas multinacionales, lo cual también queda fuera del marco del GATT. Las tres á reas son en extremo sensibles polí ticamente y, por esta razó n , pueden no adecuarse bien a los principios de multilateralismo y de reciprocidad incondicional del GATT. Desde el momento en que estos sectores se han vuelto m ás impor¬ ía muy tantes, política si no econó micamente, la Ronda de Tokio podr bien haber sido la ltima negociación comercial de la vieja era indus-
La pol í tica del comercio internacional / 215
214 / Robert Gilpin
trial. A partir de la conclusión de la Ronda de Tokio, los intercambios mucho m ás intrincados de la economía de la información y de las industrias del conocimiento intensivo se han convertido , junto con la agricultura, en los temas clave de la octava ronda de negociaciones comerciales. El entorno y los modelos cambiantes del comercio mundial sugieren , por lo menos, que las negociaciones comerciales futuras ten drá n que ser ampliamente diferentes de las del pasado. En septiembre de 1986, en Punta del Este, Uruguay, los miembros del GATT decidieron , despu és de un intenso debate, lanzar una octava ronda de negociaciones comerciales multilaterales para tratar estos te¬ mas. El principial propulsor de lo que una fuente ha llamado "La Ronda del Uruguay ( I M F Survey, 30 de septiembre, 1986, pág. 299 ) fue Esta¬ dos Unidos, apoyado primordialmente por los japoneses y las economías de la Cuenca del Pacífico, mientras que algunos miembros de la Comu¬ nidad Europea y los PRI más grandes se opusieron. Con servicios finan cieros y de otro tipo que llegan al 70 por ciento del PBI norteamericano, una agricultura en serios aprietos y crecientes presiones proteccionistas por parte del Congreso, Estados Unidos reclamó que las otras naciones abrieran sus econom ías a las industrias norteamericanas de servicios ( incluidas las empresas multinacionales del país ) , suprimieran los sub¬ sidios a las exportaciones agrícolas y establecieran reglas en prevenció n de la piratería de patentes, marcas y otras formas de derechos de pro¬ piedad intelectual . Los otros países se dieron cuenta claramente de que detrás de tales pedidos norteamericanos estaba el creciente peligro de una legislació n proteccionista por parte del Congreso. Así, hay tremen¬ das dificultades implícitas en los esfuerzos para alcanzar un acuerdo multilateral en cualquiera de estos temas. El problema del comercio agr ícola mundial casi desaf ía toda posible solución. Se ha producido un exceso global de capacidad en la produc¬ ción agr ícola, porque muchos países pueden autoabastecerse de alimen¬ tos y porque el dólar alto de los años ochenta alentó la apertura de nuevas fuentes de suministro de muchos productos básicos. Este enorme excedente, que, trágicamente, se da en un mundo de masas hambrien¬ tas, reclama una reestructuración de los programas de apoyo a la agri¬ cultura en Europa Occidental, Estados Unidos y otros muchos países Sin embargo, pocos sectores económicos gozan de tanta influencia polí¬ tica interna como la agricultura. La tendencia universal, en consecuen¬ cia, lleva no sólo a levantar barreras a las exportaciones, sino a subsidiar las exportaciones agr ícolas. Aunque Japón ha impuesto algunas de las barreras más altas a las importaciones, el subsidio de las exportaciones agrícolas ha prevalecido sobre todo en la Comunidad Económica Euro¬ pea, cimentada por la Política Agr ícola Común. Estados Unidos, que empezó a implementar extensivos subsidios a las exportaciones en los años ochenta , y algunos de los países menos desarrollados, han sido los principales perjudicados por estas políticas exportadoras y protec¬ cionistas, y la mayor ía de ellos abogan por una reforma del comercio agr ícola. Los problemas comerciales, en el caso de los sectores de servicios ¬
¬
.
y alta tecnología, tienen caracter ísticas importantes que refuerzan su significación económica y política y los hacen especialmente dif íciles de resolver. En primer lugar, estas industrias se han convertido en los sectores primordiales de crecimiento de las econom ías avanzadas, espe¬ cialmente en el caso de Estados Unidos. Al mismo tiempo, un número cada vez mayor de PRI , tales como Brasil , India y Corea del Sur, han elegido a estos sectores como á mbito prioritario de desarrollo y los es¬ tá n protegiendo de la competencia extranjera. Como rápidamente se est á n convirtiendo en los "sectores conductores de la economía mun¬ dial contemporá nea , sin ninguna duda la competencia y los conflictos ser á n feroces. Segundo, dichos sectores ( junto con la agricultura ) cons¬ tituyen los mercados exportadores en expansió n de Estados Unidos y, por ello, son de interés cada vez m ás vital para los encargados de esta ¬ blecer la polí tica norteamericana , quienes consideran que la supresión de las restricciones impuestas por Japón , Europa Occidental y los PMD a las industrias de servicios norteamericanas es la prueba de fuego de las futuras relaciones comerciales. Tercero , las industrias de servicios ( finanzas , comunicaciones y procesamiento de la información ) atravie¬ san las relaciones sociales internas y las instituciones, lo cual significa que hay una fuerte resistencia a las presiones externas en favor del cambio y de la apertura de los mercados nacionales. Por ejemplo, los pedidos de Estados Unidos al Japón para que abra su economía en estas á reas encuentran gran resistencia porque se cree que hacerlo pondr ía en peligro los valores culturales japoneses y la autosuficiencia nacional en sectores estrat égicos. Se ha vuelto agudo el conflicto entre los países avanzados y en des¬ arrollo en torno de los servicios y las industrias de alta tecnología. Es¬ tados Unidos y otros pa íses desarrollados creen que es imposible que los países en desarrollo exijan una mayor apertura de los mercados del Norte a su creciente producción de bienes manufacturados, si a su vez no est á n dispuestos a actuar con reciprocidad y abrir sus propios mer¬ cados a las industrias de servicios y de alta tecnología de los países avanzados. Sin embargo , para los PRI y otros PMD, el comercio libre de servicios y de alta tecnología significar ía el acceso irrestricto de los bancos y las empresas multinacionales de Estados Unidos a las econo¬ m ías de los pa íses en desarrollo. Esto les impedir ía proteger y desarro¬ llar sus propias industrias equivalentes , y los PMD, ante eso, alegan que así siempre permanecer ían un escaló n más abajo y en situación de de¬ pendencia respecto de las econom ías m ás avanzadas, en el á mbito cada vez m ás vital de las industrias de alta tecnología . Por el otro lado, Estados Unidos y, en cierta medida , las otras econom ías avanzadas se han vuelto progresivamente m ás sensibles a los temas vinculados con la alta tecnología . La creciente significación de la difusió n tecnológica y la también creciente naturaleza arbitraria de los costos comparativos, como las preocupaciones acerca de la segu¬ ridad militar, han llevado a Estados Unidos a convertir la protección de sus industrias de alta tecnología en una importante prioridad. Ade¬ más de sus propios esfuerzos para reducir la salida de los conocimientos
216 / Robert Gilpin
t écnicos industriales, Estados Unidos ha puesto la protección interna ¬ cional de los derechos de propiedad intelectual en la agenda de las negociaciones comerciales. 12 Este creciente esfuerzo de Estados Unidos para salvaguardar la posició n competitiva de las empresas norteameri¬ canas contra la piratería intelectual y la extremadamente rá pida difu¬ si ó n de su ventaja comparativa es sim é tricamente contraria al deseo de otros países de trepar la escalera tecnológica. Los sectores de servicios financieros, de procesamiento de datos y otros por el estilo, est á n estrechamente asociados con la actuación ul¬ tramarina de las empresas multinacionales y este hecho implica un serio problema Tales sectores son industrias de infraestructura y afectan el control general , así como la capacidad de competencia de la economía. Como son centrales para la manera en que funciona una economía y para su modo de producción básico, dichos sectores tienden a estar nacionalizados o altamente regulados. Así, la barrera comercial m ás alta que se debe atravesar , es el papel del Estado en estos sectores, por lo cual se han vuelto extremadamente sensibles políticamente las nego¬ ciaciones tendientes a liberalizar económicamente las industrias de ser¬ vicios y el acceso a ellas por parte de las multinacionales extranjeras. Las creciente apertura plantea el problema de si es necesaria o no una mayor armonizació n de las prá cticas y las instituciones internas. Estados Unidos está firmemente convencido de que es preciso una armonización para permitir que las empresas norteamericanas funcionen con éxito en el Japón y en los PRI, pero estos ltimos denuncian las presiones norteamericanas en este sentido como una nueva forma de imperialis¬ mo y una violación de la soberan ía nacional ( Díaz-Alejandró, 1983, págs. 307-308 ) . A pesar de las presiones norteamericanas en favor de nego¬ ciaciones multilaterales dentro de estas á reas, es dudoso que estos temas puedan tratarse con el acercamiento multilateral y de la NMF del GATT. Es más probable que se negocien bilateralmente y sin referencia a los
.
principios del GATT. El conflicto entre una ulterior liberalización del comercio y las prá cticas económicas internas se ha presentado de manera especial¬ mente dura en el caso del Japón. Aunque Japón ha reducido la mayoría de sus barreras comerciales formales ( con algunas importantes excep¬ ciones, tales como la agricultura y ciertas industrias de alta tecnología ) , lo que los extranjeros llaman la estructura antiliberal de la econom ía japonesa , el papel de guía administrativa propia de la burocracia y el comportamiento econ ó mico de los mismos japoneses hacen que el mercado japonés sea muy dif ícil de penetrar. Un punto en discusió n es el sistema distributivo japon és, altamente restrictivo e ineficiente ( al menos juzgado desde los patrones occidentales ) , tendiente en parte a proteger las peque ñas tiendas y la integridad de los vecindarios. Otros
12 La bibliograf ía sobre la creciente importancia de la transferencia o difusión tecnológica en las relaciones internacionales es enorme. En efecto, la tecnología se ha convertido en un factor independiente de producció n. Giersch ( 1982) trae una representativa colección de enfoques diferentes.
La pol í tica del comercio internacional
/ 217
ejemplos de barreras japonesas informales se citan a menudo. La exis¬ tencia , en el Japó n , de agrupamientos industriales y de relaciones empresarias de larga data , tanto como la preferencia de los japoneses por hacer negocios entre s í y por comprar japonés , constituyen obstáculos formidables que limitan la entrada extranjera en el mercado. Las pre¬ siones norteamericanas sobre los japoneses para que armonicen sus estructuras internas con aquéllas de los países occidentales y abran su econom ía obviamente contribuyen al conflicto económico, especialmente porque las barreras comerciales formales japonesas son más bajas que las norteamericanas. Aunque la desregulación y la privatizació n se han convertido en temas importantes del discurso económico contemporáneo, la interven¬ ció n estatal para proteger valores internos sigue siendo la norma univer¬ sal. Además, es excepcionalmente dif ícil que se produzca una liberaliza¬ ci ó n comercial , cuando la resistencia a la creciente apertura económica se ubica en la naturaleza misma de una sociedad y en sus prioridades nacionales. En estas circunstancias, puede ser prácticamente imposible remover las barreras comerciales, al menos por medio del recurso tra¬ dicional a las negociaciones multilaterales. La pregunta acerca de si un régimen comercial liberal puede existir o no en un mundo compuesto por Estados en gran medida "antiliberales , es altamente problem ática. Otro obst á culo para el éxito es que el GATT no es más el club nor¬ teamericano-europeo que fue en los añ os sesenta , cuando inclusive los japoneses constituían una pequeña parte Ahora tiene cerca de noventa miembros y es m ás f ácil que en el pasado que una coalición bloquee todas las medidas. Será muy dif ícil llegar a acuerdos. Por ejemplo, Estados Unidos ha pedido que la liberalizació n de los servicios sea la preocupaci ó n clave de las negociaciones ; sin embargo, los PRI más grandes, como Brasil, India y Yugoslavia , tienen fuertes reservas res¬ pecto de que los servicios se incluyan en el GATT. Les preocupa que los pa íses avanzados vinculen la apertura de sus mercados a las expor¬ taciones manufacturadas de los PMD , con concesiones relativas a los servicios y a las empresas multinacionales. El reclamo más importante de la mayor ía de los pa íses menos desarrollados es que los países avan¬ zados abran sus mercados a los productos manufacturados de los PMD , sin que estos ú ltimos tengan que hacer concesiones en los servicios. Los europeos occidentales está n divididos y algunos de estos países pueden tener , desde su perspectiva , poco que ganar de las negociaciones y sí mucho que perder. Aunque los japoneses está n a favor de continuar reduciendo las barreras comerciales, son remisos a hacer concesiones en agricultura y servicios. Inclusive en Estados Unidos , hay industrias bá sicas y tradicionales que se oponen a hacer concesiones en sus secto¬ res, en retribució n a concesiones extranjeras a los servicios y a las industrias de alta tecnolog ía norteamericanas. Sin un destacado lide¬ razgo de Estados Unidos y ante una fuerte oposición en el extranjero, es dif ícil ser optimista respecto de las perspectivas de las negociaciones ( Aho y Aronson, 1985 ) .
.
218 / Robert Gilpin sionante avance alcanzado por la é poca de posguerra y sus sucesivas rondas de negociaciones comerciales multilaterales, termin ó con la fina¬ lización de la Ronda de Tokio. En cada uno de los tres centros domi¬ nantes de la econom ía internacional Europa Occidental , Estados Uni ¬ dos y Japón , tanto como entre los PMD, se ha desarrollado una fuerte resistencia a la ulterior remoción de lo que ciertos cr íticos consideran barreras comerciales, a través de negociaciones en los principios del GATT. Aunque los cambios multilaterales basadas nales y en los intereses definidos no significan, en las actitudes nacio¬ necesariamente, la ter¬ minació n de los esfuerzos para eliminar las restriccione s arancelarias y no arancelarias, sugieren que la naturaleza y el ritmo de la liberalización del comercio se han modificado significativamente ; en algunos casos , las pol í ticas nacionales entra ñan un retroceso concreto respecto de los logros de las ú ltimas d écadas.
NUEVOS MODELOS COMERCIALES
En los a ñ os ochenta , el Nuevo Proteccionismo, los crecientes efectos de las preocupaciones econ ómicas acerca de las relaciones comerciales y la significaci ó n cada vez mayor de la competencia oligopólica y de la política comercial estratégica causaron transformac iones en los modelos globales de comercio internacional . Por a ñ adidura , el rá pido incremento de la capacidad competitiva del Japón y de los PRI, y el carácter cre¬ cientemente din á mico de los costos comparativos, causaron serias tensio¬ nes en el sistema. A su turno, estos acontecimientos estimularon nuevas teorizaciones relativas a los determinantes de los modelos comerciales globales y una especulación creciente acerca del futuro del régimen comercial
internacional.
El Nuevo Proteccionismo La mayor ía de los aspectos propios del viejo proteccionismo , espe¬ cialmente los altos aranceles que dejó como saldo el colapso econ ó mico de los a ños treinta, se eliminaron en las sucesivas ciones del GATT. Sin embargo, la proliferació de rondas de negocia¬ un conjunto de ba ¬ rreras no arancelarias y otros recursos crearonnun "Nuevo Proteccionis¬ mo , el cual se ha vuelto un obst áculo de singular importancia para una mayor liberalización del comercio mundial. erección de barreras no arancelarias, como por Éste consiste en la ejemplo la legislació n sobre el grado de integració n de los insumos nacionales en los produc¬ tos terminales, y un conjunto de otras medidas restrictivas ( Deardorff y Stem , 1984 ). Tales acciones a menudo han estado acompañadas de intentos gubernamentales de expandir las exportacione s y apoyar secto¬ res industriales específicos, por medio de pol í a la exportación , garant ías a los créditos e ticas tales como subsidios industrias particulares. En resumen , el Nuevoincentivos impositivos a Proteccionismo entrañ a
La pol í tica del comercio internacional / 219 una expansión de los poderes discrecionales del gobierno, los cuales influyen en los modelos comerciales y en la radicación global de las actividades econ ó micas. Como lo ha señalado Max Corden , el Nuevo Proteccionismo es espe¬ cialmente remiso a dejarse influir a través de t écnicas tradicionales de liberalizació n comercial ( Corden , 1984 b ). Medir la extensió n real del proteccionismo comercial es complicado, debido a "la falta de apertura o transparencia ” . En muchos casos , hasta es dif ícil distinguir entre barreras no arancelarias y actividades más tradicionales, como inspec¬ ció n de aduanas, cumplimiento de normas y otras regulaciones guber ¬ namentales. Otro factor que complica las cosas es el paso de reglas firmes a la discrecionalidad administrativa ” , a través de medidas que van de políticas de regulación gubernamental a controles de cambio. La vuelta al bilateralismo también agrava la situació n . La m áxima manifestación del Nuevo Proteccionismo ha sido el uso, por parte del gobierno , de voluntarias restricciones a las exportaciones y arreglos de mercados ordenados, o lo que los franceses denominan eufemísticamente "comercio libre organizado Segú n una estimación, cerca de un tercio del mercado norteamericano y de algunos mercados europeos de bienes manufacturados estaban protegidos por barreras no arancelarias a principios de los a ños ochenta ( Cline, 1983, pág. 16 ) . Aun¬ que el porcentaje total del comercio mundial protegido por restricciones voluntarias a las exportaciones sigue siendo relativamente peque ño , su efecto se ha magnificado porque a menudo se concentran en diversos sectores cr í ticos como los textiles, la electró nica , los productos de cuero , el acero y, sobre todo, los autom óviles ( Hindley, 1980, pág. 316 ) . Estos sectores controlados por lo general se caracterizan por un exceso de capacidad global ( Strange y Tooze, 1981 ) y también generalmente son industrias de fuerte poder sindical , que constituyen fuentes importan ¬ tes de trabajo para los obreros. Los costos comparativos de estos sectores de trabajo intensivo, los cuales antes han sido fuente de creci¬ miento económico en los países avanzados, están trasladá ndose rá pida ¬ mente a los pa íses recientemente industrializados , donde constituyen instancias exportadoras fundamentales. ( Sen , 1984 , pág. 191.) El surgimiento industrial de los PRI se ha dado de manera m á s llamativa en la industria automotriz y en sectores asociados como el acero y la maquinaria. Los PRI aparecieron por primera vez en este sector , que alguna vez fuera el sine qua non de los pa íses avanzados, cuando comenzaron a exportar componentes a trav és de mecanismos tales como inversión extranjera , sociedades accidentales y convenios con ¬ tractuales. Hacia mediados de los a ñ os ochenta , dichos pa íses estaban manufacturando autom óviles y, especialmente en el caso de Corea del Sur , exportaban a las econom ías avanzadas . En unos pocos a ñ os , los costos comparativos de estos sectores se hab ían trasladado considera¬ blemente hacia los PRI. El Nuevo Proteccionismo tambié n se hab ía extendido a los sectores de servicios y a las industrias de alta tecnología , de los que se creía que eran los sectores estrat égicos y las futuras industrias de creci
-
La pol í tica del comercio internacional / 221
220 / Robert Gilpin
miento de los países avanzados. Los PRI de Asia se habían convertido en importantes exportadores de servicios , tales como la construcció n , y el Extremo Oriente también es un centro emergente de industrias electró nicas y de inform á tica. Debido a la importancia econó mica y polí tica , tanto de los sectores viejos como de los má s avanzados, las principales potencias industriales se complicaron en arduas nego¬ ciaciones y en acciones unilaterales, con el fin de proteger o incre¬ mentar sus cuotas proporcionales en el mercado correspondiente a tales á reas ( Hindley, 1980 ) . Esta tendencia hacia el proteccionismo sectorial se ha convertido en un rasgo principal del régimen comercial en des¬ arrollo ( Lipson , 1982 , págs. 428-33 ). El ú ltimo capí tulo del presente libro volverá a la pregunta respecto de su significación. El primero y m ás importante esfuerzo por dividir el mercado mun¬ dial y repartir porciones fue el Acuerdo a Largo Plazo de Textiles de Algodó n ( 1962 ) , que luego se extendió hasta convertirse en el Acuerdo Multifibras de 1973 ( Blackhurst , Marian y Tumlit , 1977 ). Similares acuer¬ dos tipo cartel se extendieron a los autom óviles, el acero y otras á reas. Estados Unidos y Europa Occidental forzaron al Japón y a los PRI a limitar sus exportaciones de mercaderías particulares voluntariamente , y el Japó n se comport ó de la misma manera respecto de los PRI asiᬠticos. Adem ás, los países desarrollados está n comenzando a adoptar o amenazando con adoptar legislaciones sobre el grado de integració n de los insumos nacionales en los productos terminados , es decir , requeri¬ mientos de que componentes producidos en el pa ís se incorporen en los productos extranjeros. Aunque hay un acuerdo general respecto de que las barreras no arancelarias son un determinante importante en los modelos de comer¬ cio global , es dif ícil , si no imposible, medir con algo de precisión su extensió n o su efecto. Las barreras no arancelarias han existido durantemucho tiempo, pero su importancia relativa se ha incrementado en la medida en que se han disminuido o eliminado otras barreras arancela¬ rias. Su significación tambié n se ha incrementado, sin duda porque los í tems que comprend ía se han trasladado de la industria liviana a pro¬ ductos de tecnología m ás sofisticada , tales como autom óviles , televiso¬ res en color y microchips de computadora. El hecho de que el exporta¬ dor m ás a menudo tomado como blanco haya sido Japón intensifica el impacto polí tico. Queda claro que, por lo menos, las barreras no aran¬ celarias y las restricciones voluntarias de las exportaciones está n alte¬ rando la estructura del comercio mundial; el Nuevo Proteccionismo ha afectado a los que est á n comerciando , al que queda fuera y a lo que se comercia. Sin embargo, todavía no está claro hasta qué punto el Nuevo Proteccionismo est á afectando el volumen total del comercio mundial Una razón por la cual las estimaciones difieren en gran medida y por la que la extensió n real de las barreras no arancelarias es dif ícil de medir, es que está n ocultas a la vista por su misma naturaleza. En muchos casos, inclusive la identificació n de una barrera no arancelaria es subjetiva ; lo que es una barrera no arancelaria para una persona , es una actividad legítima para otra. (Sobre la dificultad de medir barreras
.
no arancelarias, ver Deardorff y Stem , 1984.) Sin embargo, es bastante cierto que, en los a ñ os ochenta , un porcentaje medible y creciente del comercio mundial queda fuera del GATT y está gobernado por barreras ¬ no arancelarias , especialmente por restricciones voluntarias a las expor . bilateralmente negociadas taciones Existe una tendencia perceptible a quitarle importancia a la signi ficació n del Nuevo Proteccionismo, porque el volumen del comercio total y de las exportaciones de manufacturas de los pa í ses m ás afectados ¬ por las restricciones ha continuado creciendo. Algunos replican , acer la adoptado ha Proteccionismo tadamente, que gran parte del Nuevo forma de una ret ó rica pol í tica , la cual todav ía no se ha trasladado a¬ ten la polí tica económica ( Judith Goldstein , 1985 ) . Existe una fuerte ¬ Protec Nuevo del reales efectos los desestimar , a tanto , dencia por lo informe autorizado s á m á quiz s el cionismo. Sin embargo , como lo se ñala sugie sobre el crecimiento del proteccionismo , cada vez más evidencias á ren que los efectos del Nuevo Proteccionismo son reales y que se est comercial gimen r é del ó n transformaci significativa una produciendo e ( OCDE , 1985, pág. 19 ) . Existen importantes restricciones comerciales , pero o ñ peque relativamente mero un n en gobierno intervenciones del cada vez mayor de sectores, que llegan a más de un cuarto del comercio¬ mundial en bienes manufacturados. Dichos sectores incluyen tanto sec ¬ tores tradicionalmente protegidos, como los textiles, el acero y el cal , los viles ó autom los son como , afectados no zado, como otros antes . productos electrónicos de consumo y las herramientas de maquinaria son los á reas estas en gubernamental n ó Los mecanismos de intervenci ¬ aranceles altos, las barreras no arancelarias y los subsidios distorsio ) nantes ( ibí d ., 1985, pá g. 18 Las estimaciones conservadoras sugieren que, durante el período 1980-1983, la cuota de productos restringidos en el total de las impor taciones de manufacturas norteamericanas aument ó del 6 al 13 por ciento y que, para la CEE , el aumento fue de un 11 a un 15 por ciento. Para las grandes econom ías como un todo, los grupos de productos sujetos a restricción saltaron de un 20 a un 30 por ciento del consumo total de bienes manufacturados. Como lo establece el informe de la OCDE dentro de los sectores protegidos, el alcance de la protecció n se ha profundizado tanto como ampliado , con la cuadruplicació n del n mero absoluto de barreras no arancelarias entre 1968 y 1983. Por ejemplo , el comercio de automóviles entre los países avanzados ( exclu¬ yendo el comercio dentro del Mercado Com ú n Europeo ) afectado por prácticas discriminatorias, ¡aument ó de menos de un 1 por ciento en 1973 a casi el 50 por ciento en 1983! Significativamente, la revitalizació n del crecimiento econ ó mico a principios de los a ñ os ochenta fracasó en revertir esta tendencia proteccionista ( OCDE , 1985, pá g. 18 ) . Otro aspecto importante del Nuevo Proteccionismo ha sido su efecto en la estructura del comercio internacional y en la ubicación geográfica de la industria mundial. Los blancos primordiales de las barreras no arancelarias y de las restricciones voluntarias a las exportaciones, fue¬ ron el Japón y los PRI asi á ticos. Entre 1980 y 1983, la cuota de sus ¬
¬
.
¬
222 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional / 223
exportaciones afectadas por restricciones discriminatorias aumentó del 15 a más del 30 por ciento ( OCDE , 1985, pág. 18 ) . De acuerdo con una fuente, del 25 al 40 por ciento de las exportaciones japonesas a Estados Unidos y Europa Occidental est á sujeto a diversos tipos de restricciones a las exportaciones ( Far Eastern Economic Review , 25 de octubre de 1984, pá g. 81 ) . Estas restricciones, a su turno, han tenido tres efectos, de alguna manera contradictorios , en la estructura del mercado, el comercio y la ubicació n internacional de la industria. Primero, han promovido oligo¬ polies; la cartelizació n de los sectores del mercado inhibe la entrada de nuevas firmas ( Calder, 1985 ) . Segundo, los países blancos se han visto forzados a subir la escala tecnológica dentro de una lí nea de productos , para aumentar el valor agregado de sus exportaciones. Por ejemplo, las restricciones voluntarias a las exportaciones a los autom ó viles japone¬ ses hicieron que los japoneses dirigieran sus exportaciones hacia los modelos de lujo. El tercer efecto ha sido la dispersió n de la industria , especialmente a través de inversiones directas por parte de las empre¬ sas multinacionales, hacia nuevos lugares ubicados en los países en desarrollo, a n no sujetos a restricciones voluntarias de las exportacio¬ nes o acuerdos de comercialización ordenados. Por ejemplo, las restric¬ ciones a los japoneses forzaron a que la producción de elementos elec¬ tró nicos, acero y otros bienes se trasladara a los PRI asiá ticos y, como estos países mismos quedaron sujetos a restricciones voluntarias de las exportaciones , aun a otros países menos desarrollados. Irónicamente, la consecuencia de esta diná mica es que las restricciones voluntarias a las exportaciones tienen tendencia a extenderse a niveles más altos de tecnología y a un creciente n mero de pa íses exportadores , tanto como a favorecer el crecimiento de regulaciones extensivas para evitar el trasbordo, en la medida en que los gobiernos y los grupos de presión intentan ponerse a la altura de estos acontecimientos y limitar su im¬ pacto. El resultado es un superá vit de capacidad global creciente en un n ú mero cada vez mayor de sectores industriales, y una continua intru ¬ sió n del Nuevo Proteccionismo en má s á reas de productos y pa íses exportadores. Otro efecto del Nuevo Proteccionismo ha sido alterar los mecanis ¬ mos de las negociaciones comerciales e incrementar el alcance general de la discriminació n , lo cual viola el principio incondicional de la NMF. Como lo informa la OCDE , se ha producido un significativo apartamiento del Art ículo XIX del GATT ( aplicado sobre una base de no discrimina ¬ ció n ) y un vuelco hacia el bilateralismo y la discriminació n ( OCDE , 1985, pág. 18 ). Como las restricciones voluntarias a las exportaciones crean lucrativas rentas económicas para compartir entre exportadores extranjeros privilegiados e industrias nacionales protegidas, han incre ¬ mentado en gran medida los aspectos pol í ticos del comercio interna ¬ cional y el tema de quié n se beneficia con estas prá cticas. Los mayores perdedores, por cierto, han sido los consumidores de los pa íses im ¬
portadores.
El Nuevo Proteccionismo probablemente ha hecho más lento y ha
si bien no lo ha evitado el traslado global del lugar de la producció n industrial y el consecuente cambio en los modelos de comercio ( Strange, 1985c ). Por cierto, uno de los rasgos m ás notables de la econom ía pol í tica internacional a mediados de los a ños ochenta, es el rá pido surgimiento de los PRI como productores y exportadores de productos manufacturados ( OCDE , 1986 ) . El proceso de rá pida in dustrialización generalmente se concentra en los PRI peque ños de la Cuenca del Pací fico y en relativamente pocos pa íses m á s grandes de inmenso potencial , tales como India y Brasil. Esta transformación his¬ t ó rica de la divisi ón internacional del trabajo es paralela a los cambios que acompa ñ aron la previa industrializació n de Estados Unidos y Euro¬ pa continental. La transformació n anterior ocurri ó en una é poca en que la doctrina del laissez iaire todav ía ten ía influencia , al menos en la declinante eco¬ nom ía hegem ó nica de Gran Breta ñ a. A fines de este siglo, sin embargo , Estados Unidos y Europa Occidental se resisten con vigor al funciona ¬ miento de las fuerzas del mercado. Las empresas multinacionales y la producci ó n internacional tambi é n han alterado profundamente la eco¬ nom ía polí tica internacional. Como los costos comparativos se han trasladado al Japó n y a los PRI , las multinacionales norteamericanas y de otros países han trasladado su lugar de producció n a otros pa íses, y los gobiernos a menudo han respondido alentando este hecho. Est á surgiendo una compleja trama de alianzas econ ó micas y de acuerdos para compartir la producción entre los gobiernos y las empresas de nacionalidad diferente , lo cual puede mitigar algunos de los conflictos polí ticos generados por el Nuevo Proteccionismo. Por fin , la persistente supremacía militar de Estados Unidos y los lazos de seguridad entre las potencias econó micas dominantes sirven para moderar los conflic tos econ ó micos que dividen a las naciones. Estos nuevos y contradicto¬ rios rasgos de la econom ía polí tica internacional hacen dif ícil extrapolar conclusiones de la experiencia pasada. En la medida en que el Nuevo Proteccionismo contin ú a expandié n dose, es preciso hacerse ciertas preguntas relativas a sus efectos en los aspectos econó micos y polí ticos de la econom ía pol í tica internacional emergente: 1 ) ¿ Qu é firmas y pa íses quedará n incluidos en los regí menes comerciales y en los mercados mundiales cartelizados ? 2 ) ¿ Quié n com ¬ partirá las rentas econ ó micas y quié n quedará afuera ? 3 ) ¿ Sobre qué bases , tanto políticas como de otro tipo, se hará n estas determinaciones ? 4 ) ¿ Buscará n los países poderosos premiar a sus amigos y castigar a sus enemigos por medio de la determinación de restricciones voluntarias a las exportaciones y de acuerdos de comercializaci ón ordenados ? 13 5 ) ¿ Có mo pueden establecerse soluciones de compromiso y negociarse acuerdos internacionales con é xito , dada la dificultad inherente a medir
distorsionado
¬
¬
¬
13 El hecho , antes mencionado , de que las restricciones voluntarias a las exportaciones crean rentas y establecen un cartel exportador plantea dos preguntas de profunda importancia pol í tica: quién cobra las rentas y quié n se beneficia incorporándose al cartel ( Hindley, 1980 ) .
224 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional
el alcance y los costos para el bienestar de las barreras no arancelarias, tanto como los beneficios que entra ña eliminarlas ? 6 ) ¿ Implica el Nuevo Proteccionismo un colapso inevitable de la econom ía mundial similar al de los años treinta o, simplemente, su transformació n en un conjunto de relaciones econ ó micas globales m ás estables económicamente y polí¬ ticamente m ás f áciles de sostener ? Las respuestas a estas importantes preguntas sólo nos serán reveladas en las próximas d écadas.
Los efectos de las pol í ticas internas Las pol í ticas econó micas internas de los gobiernos nacionales y sus interacciones son determinantes fundamentales del volumen y dirección del comercio internacional. Paradó jicamente, en la medida en que ha crecido la interdependencia económica internacional, las políticas na ¬ cionales han aumentado su significació n para las relaciones comerciales. Se supon ía que el paso de tipos de cambio fijos a flexibles disminuir ía la significación de las polí ticas internas, pero, por el contrario, las ha aumentado. El efecto de las polí ticas macroeconómicas en el comercio internacional es complejo, penetrante y tema de aguda polémica entre diversas escuelas de teoría econ ómica en competencia , que incluyen a los keynesianos, los monetaristas tradicionales y la escuela de las expec tativas racionales. Es verdad, sin embargo, que tanto las polí ticas mone ¬ tarias como fiscales influyen poderosamente en las diversas variables económicas que, a su tumo, y junto con la política comercial, establecen los modelos comerciales del mundo. La enorme contracción de la eco¬ nom ía norteamericana durante los primeros años de la administració n Reagan y, luego, las todav ía más amplias políticas expansionistas que comenzaron a funcionar a fines de 1982 ( al mismo tiempo que sus socios económicos m ás importantes seguían políticas restrictivas ) , sólo son los ltimos y más dram á ticos ejemplos de los efectos de sube-y-baja que tienen las polí ticas macroeconómicas en las relaciones comerciales. Los enormes desequilibrios de las balanzas comercial y de pagos nor teamericanas les dieron un poderoso ímpetu a los sentimientos protec cionistas. Ha habido un prolongado per íodo de actividad econó mica global cíclica , y este comportamiento de avance y retroceso de la econo¬ mía mundial ha acelerado la expansió n del proteccionismo, a través de su efecto devastador en sectores econ ómicos específicos y su efecto m ás general sobre las expectativas econó micas. Las econom ías individuales intentan amortiguar el impacto interno de las fuerzas externas, sobre las cuales tienen poco control . Las presiones proteccionistas sin duda continuará n aumentando y sus interacciones pueden resolverse a través de la coordinación internacional de polí ticas entre las potencias econ ó¬ micas dominantes. Las polí ticas microeconó micas tambié n influyen en los modelos de comercio internacional. El acontecimiento m ás importante y polé mico en esta á rea es la extendida confianza de un grupo de econom ías avan zadas en la pol í tica industrial. Aunque la polí tica industrial significa ¬
¬
¬
¬
/ 225
cosas diferentes para personas diferentes, básicamente implica una activa participación del Estado en la configuració n del modelo industrial de desarrollo ( R . Baldwin , 1984c , pág. 26 ) . Los medios empleados van , de la asistencia financiera a las industrias específicas, a la determinación gubernamental de los niveles de producción. La polí tica industrial , a veces utilizada para ayudar a las industrias seniles o en extinci ó n , tambi é n está pensada para crear nuevas indus¬ trias, especialmente industrias de exportación en sectores emergentes de alta tecnología. A través de la elección de ganadores y destinando industrias particulares para el desarrollo y la ayuda financiera , del tipo de subsidios a la exportación, los gobiernos sistemá ticamente intentan desarrollar los costos comparativos y promover la competitividad inter¬ nacional. En casi todas las economías de mercado hay una importante asociació n entre el gobierno y las empresas, con el fin de promover las exportaciones y captar los mercados mundiales. Esto es bastante explí¬ cito en algunas econom ías, m ás indirecto y sutil en otras. Por ejemplo, en Estados Unidos ( como se ñalan acertadamente los europeos occiden¬ tales ) , los gastos en investigación y desarrollo militar, tales como la Iniciativa en pro de la Defensa Estratégica del presidente Reagan, cons¬ tituyen una forma importante de subsidiar las tecnologías con signifi¬ caci ó n comercial. La intervención sistem á tica de un Estado en su desarrollo econó¬ mico e industrial , obviamente no es nueva. Hacia fines del siglo xix, los alemanes fueron los primeros en transformar su economía y captar los mercados mundiales, a través de la adopción de tales políticas interven¬ cionistas ( Veblen , 1939 ) . La Italia fascista de los años treinta y la Rusia sovi é tica son ejemplos m ás cercanos. A partir de la Segunda Guerra Mundial , sin embargo , el Japó n es el pa ís que de manera más sistemᬠtica ha implementado políticas industriales que lograron impulsar a dicha nació n isle ñ a desde una derrota aplastante hasta alcanzar el nivel de la principal , o al menos la segunda, economía competitiva del mundo. ( C. Johnson , 1982 ). El éxito de "Japón Incorporado ha espoleado a que un pa ís detrás del otro adopten políticas industriales y vinculadas con la industria , para mejorar su propia posición económica y comercial, aunque los japoneses mismos está n abandonando muchos aspectos de sus pol í ticas industriales y evolucionando hacia una mayor liberalizaci ó n de su econom ía. El Nuevo Proteccionismo y el probado éxito de la polí tica industrial japonesa est á n cambiando las reglas del juego de manera importante. Mientras que el propósito primordial del viejo proteccionismo era pro¬ teger las industrias amenazadas y apoyar una estrategia de sustitución de las importaciones, un propósito central del Nuevo Proteccionismo y de la pol í tica industrial es crear ventajas comparativas e industrias capaces de competir internacionalmente, en especial en lo relativo al "alto valor agregado del espectro industrial, así como promover una estrategia de crecimiento orientada hacia las exportaciones. Cada vez m á s Estados buscan establecer su predominio en la producción y expor¬ taci ó n de bienes del "ciclo de producto , es decir , productos caracteri
-
La pol í tica del comercio internacional / 227
226 / Robert Gilpin
promoción zados por el uso de alta tecnología. La creciente práctica de saltar por intentan Estados los industrial o tecnológica , por la cual tecnología indus de s altos á m niveles hacia competidores sus de encima . trial, será discutida más adelante dentro de este mismo capítuloógico y La creciente importancia de la tecnología, el cambio tecnol la difusión tecnológica para la competencia internacional , y la naturaleza deter¬ en consecuencia m á s arbitraria de los costos comparativos en laprotec¬ de formas nuevas a conducen comerciales minación de modelos naciones cionismo tecnológico y de intervencionismo gubernamental. Lastecnología propia su de n ó difusi la á s lenta m que sea está n intentando para así forzar a otros países a que compartan la suya . Las restricciones ía gubernamentales en lo que se refiere a la transferencia de tecnolog importancia la a , debido por razones comerciales , se est á n extendiendo decir, reforzada de la tecnología dual para la seguridad nacional, es comerciales como militares tanto la tecnología que tiene aplicaciones de lo¬ ( Gilpin , 1982 ) . La negociaci ón del acceso al mercado con el fin com¬ de hecho el cumple que papel , el gica ó grar la transferencia tecnol cticas á pr otras y empresas partir la tecnología en las alianzas entre ¬ relacionadas reflejan esta creciente importancia de la tecnología indus , tema el duda ) . Sin 1983 , trial en las relaciones económicas ( Nussbaum ía de la tecnología se ha vuelto uno de los m ás importantes de la econom polí tica internacional. , El desarrollo de nuevos modos de intervencionismo estatal tales , en los crucial papel y el como la confianza en las firmas nacionalizadas ía países m ás avanzados, de la investigación en empresas de econom de serie una reflejan , gobierno el por mixta financiada y organizada ¬ cambios en el entorno económico y polí tico: un aumento de la interde bienes los í as a econom las de apertura una y global pendencia económica polí¬ extranjeros, la innovación de un amplio conjunto de instrumentos los en intervenir pueden Estados los cuales s los ticos, a travé de vez cada papel el como í desarrollos industriales e influir en ellos, as más importante de la competencia oligopólica en la determinación de modelos comerciales. En todo el mundo crece la conciencia de que el desarrollo económico requiere el funcionamiento de industrias exporta doras eficientes; los gobiernos ( sabiamente o no ) recurren a las políticas industriales para lograr esta meta ( Strange, 1985c ). Como el Japón es de el principal modelo de estos esfuerzos, sus polí ticas y la evaluación su éxito serán el foco de nuestra discusión del intervencionismo gu ¬ ¬
¬
bernamental. ¬ Como lo ha se ñ alado mi colega Avinash Dixit , la intervención guber ticas í pol de rminos é t en categorizarse puede í a la econom en namental macro, compensatorias y de ajuste. Cada una ha tenido diversos grados de éxito, tanto en Japó n como en sus imitadores. Las diferentes razones y el éxito relativo de dichas políticas deben distinguirse unas del otro, pero a menudo no se hacen tales distinciones; sin duda hay una tenden¬ cia a ubicarlos a todos bajo la etiqueta de la polí tica industrial y, en consecuencia , darle a la polí tica industrial per se un crédito que no
merece.
Las macropolí ticas se refieren a los diversos esfuerzos del Estado en un nivel agregado para facilitar el suave funcionamiento de los mer¬ cados y la acumulaci ón de los factores básicos de producción. Incluyen no sólo lo que normalmente se llama polí ticas "macroeconómicas , es decir, polí ticas fiscales y monetarias, sino otras polí ticas generales que afectan a la econom ía en su totalidad , tales como el apoyo a la educa¬ ció n , el financiamiento de la investigació n y el desarrollo en á reas básicas y la promoción de altas tasas de ahorro nacional. Por ejemplo, en el período de posguerra, el Japó n mantuvo un nivel de ahorro nacional y de inversión dos veces mayor que el de Estados Unidos. Sus polí ticas alentaron un rápido crecimiento de la productividad , un moderado au¬ mento de los salarios; la importació n de tecnología extranjera bajo licencia, más que a través de la inversión directa, y la transferencia de mano de obra desde la agricultura hacia sectores industriales más productivos. En el plano interno, el gobierno japonés estimuló una fuerte competencia en los sectores industriales cruciales, al mismo tiem ¬ po que el Ministerio de Industria y Comercio Internacional ( MITI ) des¬ alent ó la competencia internacional salvaje. En suma , el Japó n , excepto en algunos aspectos importantes, ha sido un ejemplo de las ideas de Adam Smith, m ás que de aquellas de John Maynard Keynes, en sus pol íticas econ ó micas generales. Otro tipo de política económica es la que puede denominarse com¬ pensatoria. En todas partes, la marcha de las actividades económicas produce ganadores y perdedores. Aunque ninguna sociedad podría afron¬ tar la tarea de compensar a todos los perdedores, en épocas de rápidos cambios los costos pueden ser especialmente dolorosos y lesivos para ciertos grupos y, por lo tanto, es necesaria la ayuda estatal. Por ejemplo, el gobierno puede poner en práctica programas de ayuda a trabajadores cuyas habilidades han perdido vigencia , debido a cambios en los costos comparativos nacionales. Dichas polí ticas compensatorias se han con¬ vertido en un rasgo integral del moderno estado de bienestar ( Kindle berger , 1978c, pág. 5 ). Encontramos un tipo de intervencionismo estatal m ás polémico en el así llamado ajuste estructural o polí ticas industriales, las cuales está n dise ñ adas para afectar la manera en que la estructura económica, es decir , la organizació n y composició n nacional de los sectores económi¬ cos, reacciona a las fuerzas externas o intenta asumir el liderazgo inter¬ nacional en una industria. Dichas políticas pueden incluir la selecci ó n de sectores industriales específicos para intervenir en la investigación y de industrias y tecnologías particulares para su desarrollo comercial. La mayoría de los economistas cree que tales pol í ticas seguramente no son necesarias en una econom ía de mercado , con la sola excepción de unas pocas á reas donde pueda existir una ineficiencia de mercado o un bien colectivo ( por ejemplo, el control de la polució n , la salud p blica o la seguridad nacional ). El Japón y algunos de los PRI han tenido un éxito excepcional en su utilización de macropolí ticas. Dichas economías han seguido admi¬ rables políticas fiscales y monetarias orientadas hacia el crecimiento
-
.
228 / Robert Gilpin
La pol í tica del comercio internacional / 229
han hecho sustanciales inversiones en educación y han fomentado tasas excepcionalmente altas de ahorro nacional. El impulso de estas pol í ticas ha sido acumular los factores básicos de producció n e incrementar la eficiencia general de la econom ía. Es correcto, en consecuencia , deducir que este tipo de pol í tica macroindustrial y de intervenció n estatal funciona. Japón y otro grupo de sociedades también han seguido pol í ticas compensatorias, con un considerable grado de é xito econó mico. El nivel de eficacia de las pol í ticas de ajuste estructural ( es decir, lo que normalmente se llama polí tica industrial ) no es claro; es dif ícil, si no imposible, llegar a ninguna conclusión definitiva. Es dudoso, por ejemplo, que se pueda atribuir primordialmente a la perspicacia del MITI y de los administradores econ ó micos del Japó n el asombroso é xito japonés en un á rea de productos tras la otra. Por cierto, ni siquiera es seguro que el MITI y sus políticas industriales hayan sobrepasado el mercado. Circula una historia que dice que, inicialmente, el MITI se opuso a la entrada del Japón en el mercado mundial de automóviles. Por otra parte, no basta con replicar , como lo hacen los escépticos, que los burócratas y los hombres de negocios japoneses simplemente echa¬ ron una mirada alrededor del mundo para ver qué estaban haciendo los demás, y luego se aprovecharon del yen subvaluado del Japón, acu¬ mularon factores de producción y sacaron ventaja de los costos compa rativos más bajos de la producció n masiva de productos estandarizados. Al menos se le debería reconocer al MITI y sus pol í ticas el mérito de haber alentado y permitido que las empresas japonesas se elevaran en la escala tecnológica ( C. Johnson, 1982 ). Algunos atribuyen el éxito del Japó n a sus macropolí ticas, sin duda el mejor ejemplo en el mundo de la aplicació n de la econom ía orientada hacia la oferta ( Gibney, 1982, pág. 5 ) . Otros llaman la atención sobre el alto costo de aquellas políticas industriales equivocadas, que llevaron a una excesiva expansión y a un superávit en la capacidad de ciertos sectores industriales, como la construcción de barcos, el acero y los textiles. Las pol í ticas japonesas llevaron a una excesiva concentració n en sectores industriales particulares y a la consecuente generación de exportaciones que produjeron resentimiento en el exterior. Por el mo¬ mento, se deberían suspender los juicios relativos a la habilidad de los japoneses o de cualquier otro Estado para elegir ganadores y para guiar adecuadamente el proceso de ajuste estructural. Sin embargo , se puede decir que el Japó n tuvo un gran éxito en mejorar y comercializar las innovaciones tecnológicas de otras sociedades, tal como lo hizo Esta¬ dos Unidos durante su ascenso a la preeminencia industrial un siglo atrás. La lección más importante que se puede sacar del éxito del Japón y de otras potencias que surgieron con rapidez se relaciona con la cambiante concepción de los costos comparativos y con sus consecuen¬ cias para la política nacional , las prácticas comerciales y, en ltima instancia , para la teoría econó mica. Estos pa íses demostraron incuestio¬ nablemente que los costos comparativos en un sentido macro pueden crearse a través de políticas nacionales adecuadas , las cuales facilitan ¬
la acumulació n de los factores de producción. Por cierto que los eco¬ nomistas hace tiempo que advirtieron la naturaleza diná mica de los costos comparativos; el desempeño competitivo del Japón y de los PMD en los a ñ os setenta y ochenta, sin embargo, le ha dado una nueva signi¬ ficació n a este aspecto de la teoría comercial. Al margen de có mo uno eval ú a estos acontecimientos , no hay duda de que la pol í tica industrial ( est é mal o inteligentemente concebida ) y la pol í tica comercial ( sea liberal o proteccionista ) se han integrado m ás estrechamente. Como lo se ñ aló el economista J. David Richardson , las pol í ticas comerciales e industriales se está n utilizando para crear tipos particulares de estructuras industriales ( Richardson , 1984, pág. 4 ) Las naciones está n utilizando tanto la protección de las importaciones como la promoció n de las exportaciones para salvaguardar las industrias que tradicionalmente han brindado alto nivel de empleo, al mismo tiempo que se aseguran una posición fuerte en las industrias de alta tecnología del futuro. Estos nuevos tipos de pol í ticas se diferencian de las formas ante¬ riores de proteccionismo e intervencionismo estatal en el hecho de que generalmente son selectivas y dirigidas a sectores específicos m ás que globales, y su propósito es proteger o promover sectores industriales determinados ( Aggarwal, 1985 ). El proteccionismo y las polí ticas indus¬ triales de todo tipo est á n aumentando hacia mediados de los años ochen¬ ta , y su objetivo primordial es proteger y estimular aquellos sectores económicos que los líderes polí ticos consideran m ás importantes para el bienestar interno y las ambiciones pol íticas de la nación.
.
Pol í ticas comerciales estrat é gicas
El comercio internacional también está recibiendo la influencia de la creciente importancia de la pol í tica comercial estrat égica. Como tal, se entiende el intento, por parte de un Estado, de cambiar el entorno es¬ tratégico internacional, de manera tal que le dé ventaja a las firmas oligopólicas del pa ís de origen . A través de la protección , el subsidio y otras polí ticas, el Estado se consagra a asegurar, para sus propias fir¬ mas, una porción mayor del mercado y, por ello mismo, de las rentas econ ómicas que existen en cualquier mercado oligopó lico. Dado que los otros Estados también pueden intentar influir en la naturaleza de la competencia internacional , la pol ítica comercial y las relaciones comer¬ ciales está n caracterizadas por una interacción estratégica ( Buckley, 1986, p ág. 13) . A pesar de que la extensió n y significación de la pol í tica comercial estrat égica son temas agudamente polé micos, sin duda ha adquirido creciente importancia el ejercicio del poder estatal en el á mbito inter¬ nacional , a través de la utilización de amenazas, promesas y otras téc¬ nicas de negociación, tendientes a alterar el régimen comercial de tal manera que mejore la posición de las empresas gamonales dentro del mercado e incremente sus beneficios. Lp§ factores gue determinan este
-
230 / Robert Gilpin
cambio son la naturaleza cada vez más dinámica de los costos compa¬ rativos, la emergencia de las empresas multinacionales y la importancia reforzada de la competencia oligopó lica o imperfecta en las relaciones comerciales ( Helpman y Krugman, 1985 ). 14 Como lo ha observado un grupo de economistas, el entorno econó¬ mico internacional está en gran medida caracterizado por la competencia oligopólica y la interacción estrat égica ( Kierzkowski, 1984 ) . En el mundo de competencia perfecta de la teoría comercial ortodoxa, el n mero de agentes es demasiado grande y su tama ñ o individual demasiado pequeño como para determinar consecuencias económicas ; en un mercado de tales características, las decisiones econó micas se basan principalmente en variables tales como el precio, la calidad y las características de las mercaderías. Un entorno estrat égico , por el contrario, está compuesto por un n ú mero relativamente peque ñ o de agentes de gran tama ñ o; en un mercado imperfecto u oligopólico tal , los agentes poderosos pueden influir significativamente en los resultados del mercado. Una situació n estrat égica con un n mero limitado de participantes importantes, re¬ quiere que cada jugador le preste mayor atención a las polí ticas y las respuestas de los otros agentes. En el diseño de su pol í tica, los gobiernos deben tomar en cuenta las acciones y probables reacciones de los otros gobiernos, e intentar influir en ellas. La interacció n de las pol í ticas adquiere importancia crucial. Por ejemplo, ¿ los otros gobiernos responderá n a la iniciativa de una pol í tica retrayé ndose o cooperando ? ¿ Qué promesas o amenazas puede producir la presunta respuesta ? ¿Son las acciones de fomento o las que llevan a la retracció n la opció n m ás efectiva ? La interacció n de los agentes econó micos y polí ticos cada vez influye de manera m á s importante en las relaciones comerciales. Hacia mediados de 1985 , la interacció n estrat égica y el regateo gu ¬ bernamental habían crecido en significación dentro de la econom ía política internacional , debido al papel global en expansión de las empre¬ sas multinacionales y al crecimiento de la interdependencia económica entre las econom ías nacionales. La novedad de esta situación no residía en la competencia oligopó lica como tal , ya que hací a mucho tiempo que exist ía. Resid ía , m ás bien , en la importancia mayor de los factores no vinculados a los precios en la competencia , el surgimiento de poderosas empresas multinacionales de diversas nacionalidades que compet ían en ¬ tre s í y el creciente papel del Estado en la asistencia a sus propias empresas, as í como en la voluntad de influir en las reglas del juego" ( Grossman y Richardson , 1985 , pág. 6 ) . En consecuencia , el modelo libe¬ ral ortodoxo de la competencia atomizada , en el cual se presupone que los consumidores y los productores individuales son agentes econó micos que no influyen en el precio ( es decir, que sólo el mercado establece 14 Hay un debate creciente y de gran importancia entre los economistas, en torno de la posibilidad de la pol í tica comercial estrat égica. El tema es si una nación puede adoptar con éxito pol í ticas que desvían los beneficios hacia sus propias firmas. Krugman ( 1986 ) incluye los enfoques más impor¬ tantes sobre este tema .
La pol í tica del comercio internacional / 231
el precio ) y en el que el Estado no es un participante, se volvió menos importante en ciertos sectores econ ó micos. En muchos sectores indus¬ triales , especialmente en las á reas de alta tecnología, el comercio inter¬ nacional qued ó dominado por enormes empresas multinacionales, las cuales pueden influir poderosamente en los precios relativos, los mode¬ los comerciales y la ubicació n geográ fica de las actividades econ ó micas. Un mercado oligopó lico compuesto por firmas muy grandes , permite que haya enormes ganancias y que se produzcan cambios en las á reas que dan ganancias. Los productores individuales pueden explotar una ventaja tecnológica o de otro tipo para aumentar sus réditos econó mi¬ cos. En la medida en que los gobiernos reconocen que el mercado inter¬ nacional es, en realidad , un mercado donde la competencia es imperfecta y no aqu é l planteado por la teor ía liberal, donde se da una competencia ideal , pueden muy bien plantearse que es mucho mejor que sus propias firmas , y no las empresas de otros pa íses , disfruten de los altos benefi¬ cios resultantes ( Dixit y Grossman , 1984, pá g. 1 ) . Precisamente, es este mundo real de competencia imperfecta y empresas multinacionales el que tienta a los gobiernos a darles apoyo a sus adalides de la econom ía nacional y a desarrollar una pol í tica comercial estrat égica que traslade los beneficios a las empresas nacionales ( Grossman y Richardson , 1985 ) . La teor ía estrat égica comercial desaf ía a la tradicional teor ía comer¬ cial liberal , al afirmar que una pol í tica comercial activa puede benefi¬ ciar a un pa ís relativamente má s que lo que lo hace una pol ítica de comercio libre ( Krugman , 1986, pág. 12 ) . En primer té rmino, una política nacional activa puede captar las " rentas creadas por una situació n comercial oligopó lica ; el Estado puede seguir pol íticas que dan ventajas de escala o beneficios similares a sus firmas nacionales. Segundo, el Estado tiene un poderoso incentivo para intervenir en las relaciones co merciales, porque la innovación tecnológica se ha convertido en un factor central en la competencia internacional , los costos comparativos son , en gran medida , arbitrarios , y las externalidades o rebalsamientos de una industria a la otra concretamente existen ; así, el conocimiento generado en un sector puede beneficiar a otros sectores y elevar el nivel tecnoló¬ gico general de la econom ía . De tal manera , el Estado deber ía apoyar y proteger aquellos sectores industriales que producen rentas y que se considera que tienen valor estrat égico para la competencia internacional La creciente importancia de la polí tica comercial estratégica es producto de lo que antes se identificó como la teoría de la organizació n industrial del comercio internacional. En este mundo de competencia imperfecta , las pol í ticas gubernamentales inciden significativamente en el é xito y el funcionamiento de la cooperaci ó n multinacional. Aunque los Estados siempre han buscado ayudar a sus propias firmas, actual¬ mente se dispone de nuevas t ácticas ( Spence, 1984 ). Una de las polí ticas especialmente importantes es bloquear el acceso a los mercados inter¬ nos ( promoci ó n industrial ) ; esta t á ctica le da a la firma nacional una posició n fuertemente competitiva en lo que se refiere a los costos. Tam bié n se utilizan subsidios para reducir los costos asumidos por la em ¬ presa nacional , lo cual incrementa , tanto la proporci ón del mercado que ¬
.
¬
232 /
La pol í tica del comercio internacional / 233
Robert Gilpin
absorbe la empresa nacional , como sus beneficios. Otra pol í tica consiste en apoyar la investigació n y el desarrollo a través de investigaci ó n en empresas de econom ía mixta y de otras medidas similares, lo cual le da a la firma nacional din á micas ventajas de escala y genera un conoci ¬ miento que le sirve a la empresa y a la econom ía ( Branson y Klevorick , 1986 ) . Por tales medios, el Estado puede tomar medidas estrat égicas que benefician a sus propias firmas v da ñ an a las de otros pa í ses ( Bu ¬ ckley , 1986 ) . 15 Cuando se emplea la tá ctica de la promoció n industrial o del "efecto en el mercado de origen , se protege el mercado de origen de un producto de manera tal que el crecimiento de la demanda le permita a una firma nacional lograr econom ías de escala y tambié n eficiencia al avanzar por la curva de aprendizaje. Esta táctica de "protecció n con ¬ tra las importaciones para promover las exportaciones la han practicado de manera m á s sistem á tica Japó n y algunos de los PRI ; esta sofisticada manera de protecció n de la industria naciente entra ñ a negarle el acceso al mercado a los productores extranjeros y, en especial , a los norteame¬ ricanos, hasta que un fabricante japonés alcance costos internacionales y niveles de calidad tambié n internacionales ( Rosovsky , 1985 ) . Cuando se llega al punto de equivalencia competitiva , las firmas japonesas ini ¬ cian su camino exportador hacia mercados de ultramar y se abre el mercado japonés, como ha ocurrido en el caso de los automó viles, los productos electró nicos y otras á reas de alta tecnolog ía. Aunque este tipo de práctica no determina la totalidad de la balanza comercial del Japón , casi con seguridad afecta las estructuras de su econom ía y su comercio exterior. Al revertir el "ciclo de producto , es decir , al prevenir importaciones o inversió n directa de firmas extran ¬ jeras, los gobiernos del Japón y de los PRI les permiten a sus propias empresas apropiarse de una cuota significativa de los beneficios y del valor agregado de las innovaciones extranjeras. La " promoció n indus¬ trial ” produce , de tal modo , intensas reacciones negativas en Estados Unidos y en otras econom ías. En este entorno estratégico en evolució n, el comercio internacional y la producció n internacional de las empresas multinacionales está n í ntimamente interrelacionados. El comercio interempresario , la subcon ¬ tratació n y las empresas de econom ía mixta se han vuelto aspectos im ¬ portantes de la econom ía pol í tica internacional. Los modelos comerciales y la ubicación global de la producción industrial han sido fuertemente influenciados por las estrategias corporativas tendientes a minimizar los impuestos , eludir barreras comerciales y sacar ventaja de los cambios globales en los costos comparativos. Por ejemplo , los componentes he chos en una subsidiaria o bajo contrato en uno o m á s pa íses pueden enviarse a otro pa ís para su armado final en un producto terminado , el cual a ú n puede exportarse a otro pa ís, donde el producto por fin se comercializa. Seg n una estimación , cerca del 50 por ciento de las impor¬
15 Dixit ( 1986 ) , Branson y Klevorick ( 1986 ) y Grossman y Richardson ( 1985 ) presentan an álisis contrapuestos sobre los efectos de las pol í ticas
internas en las relaciones comerciales.
-
taciones norteamericanas de 1977 consistieron en transferencias inter empresarias ( Helleiner, 1981, p ág. 10 ) . La integració n del comercio y de la producció n extranjera , a menudo dentro de los confines de una sola empresa , est á creando una econom ía global m ás manejada y cada vez más compleja . ( Deardorff , 1984, pág. 501 ). La teor ía econ ó mica liberal presupone un mundo ideal , en el cual la intemacionalizació n de la producció n industrial y la integració n de los mercados nacionales planteará pocos problemas. El comercio inter¬ nacional y la producció n extranjera sólo ser ían medios alternativos de alcanzar los mercados mundiales. Los modelos comerciales y la ubica¬ ció n de la producció n estarían primordialmente determinados por cri¬ terios de eficiencia econ ó mica , y la economía internacional se parecería cada vez m ás a los mercados nacionales integrados que caracterizan a las sociedades industrializadas avanzadas. En el nivel internacional , un mercado competitivo semejante crear ía una situación en la cual la tasa de beneficio estar ía restringida por el interjuego de las fuerzas del mercado. Los beneficios empresarios se dispersar ían rá pidamente por la entrada o la amenaza de entrada de nuevos productores. Esto, sin embargo, no es lo que de hecho ocurre en gran parte del mundo real de los a ñ os ochenta. Por el contrario, el proceso de integració n económica , en muchos sectores est á siendo llevado a cabo por firmas nacionales, en un mundo cada vez m ás interdependiente de Estados en competencia. Las empre¬ sas oligopólicas, que se han vuelto m ás influyentes en la determinació n de modelos comerciales y en la ubicación global de las actividades eco¬ nómicas, no son verdaderamente multinacionales; no está n divorciadas de una nacionalidad particular. Los gobiernos nacionales no sólo tienen el incentivo, sino que también pueden tener el poder necesario para diseñar pol í ticas comerciales y de otro tipo, pensadas para beneficiar a sus propias multinacionales a expensas de las firmas en competencia y de las otras econom ías. En consecuencia, los factores que inciden en la naturaleza de la econom ía y el comercio internacionales a fines del siglo XX, son similares a aquellos que previamente transformaron las estructuras de las econo¬ mías nacionales. Durante un siglo o m ás, todas las econom ías avanzadas testimoniaron el desplazamiento parcial de mercados competitivos com ¬ puestos por muchas firmas peque ñ as, por mercados imperfectos en los cuales existen inmensas concentraciones de poder corporativo. Con la declinación de las barreras comerciales y la creciente interdependencia econ ómica , un fen ó meno similar surgió en el nivel de la econom ía inter¬ nacional. Unas pocas empresas norteamericanas, japonesas y europeas, así como algunas firmas de los PRI , han podido integrar la producción y otras actividades a través de las fronteras nacionales. El papel en progresiva expansión de estas empresas gigantescas dentro de los mer¬ cados globales, ha significado que la economía mundial ha pasado a caracterizarse cada vez m á s por la competencia oligopólica. En las d écadas finales del siglo, los modelos comerciales globales , la distribució n de los beneficios econó micos y la ubicación nacional
234 / Roben Gilpin
La pol í tica del
de la producció n se han visto afectados, hasta un nivel dif ícil de deter¬ minar, por interacciones estrat égicas entre empresas oligopólicas y gobiernos nacionales. La Ronda de Tokio y sus códigos de comporta¬ miento adecuado fracasaron en la tarea de controlar internacionalmente este nuevo mundo de interacción estratégica y regateo intergubernamen ¬ tal. Las posibilidades de conflictos nacionalistas en tomo de la partici¬ pación en el mercado y de la distribución de beneficios corporativos, se han aumentado considerablemente por la creciente importancia de la competencia oligopólica , el amplio conjunto de instrumentos políticos a disposici ó n de los gobiernos tendiente a ayudar a las empresas nacio¬ nales y el debilitamiento del liderazgo internacional. Los modelos comerciales y la ubicació n de la industria en un grupo de sectores econó micos , se han visto afectados por el ejercicio del poder y por la negociació n internacional en tomo de la participación en el mercado. La cantidad de autos que el Japó n puede exportar a Estados Unidos o la cantidad de carne que comprará Japón , se han convertido en asuntos de alta pol í tica. Aunque esta politizació n de la divisió n internacional del trabajo no significa que se hayan dejado totalmente de lado las consideraciones relativas al mercado o a la eficiencia , sí im ¬ plica que la competencia de precios se ha transformado en un factor menos importante entre los que influyen en el flujo del comercio. El Nuevo Proteccionismo, las pol í ticas industriales de los Estados indivi¬ duales y la pol ítica comercial estratégica , están influenciando de manera importante las relaciones comerciales internacionales. La intensificació n del interjuego entre el mercado, el Estado y la empresa , influirá en gran medida , y en algunos casos determinará el futuro del comercio internacional. El punto hasta el cual los Estados pueden , de hecho, seguir pol í ticas comerciales estratégicas y cambiar de lugar los beneficios ( en contra dicció n con la capacidad de las empresas monopólicas para cosechar rentas monopólicas por propia iniciativa ) , sigue siendo materia de dis¬ cusión. Los temas en discusió n van desde la factibilidad práctica de cambiar los beneficios de lugar , hasta la magnitud de las posibles ga¬ nancias. Como cualquiera puede jugar el juego y la retracción puede desencadenar una guerra comercial en la cual todos perderían , se puede disuadir a las naciones de practicar una pol í tica comercial estraté gica. En estos temas, la evidencia histó rica es demasiado escasa como para sostener cualquier conclusión válida ( Krugman , 1986, cap. I ). Una consideración más relevante, sin embargo, es que los l í deres pol íticos han comenzado a creer que otros est á n empleando la táctica de la política comercial estratégica. Debido a las m últiples renuncias a los principios del GATT, crece el temor de que los otros no est é n ju¬ gando limpio . A medida que se debilita el liderazgo internacional , crecen las posibilidades de que puedan producirse conflictos en tomo de la participación en el mercado y de la distribución de los beneficios corporativos. As í , aunque están en duda la efectividad y la significación a largo plazo de la política comercial estratégica, no hay duda de su creciente importancia política ¬
.
comercio internacional / 235
El renovado énfasis norteamericano, hacia mediados de los años ochenta , en la " reciprocidad de las relaciones comerciales así como cambios similares en la política comercial norteamericana, deben enten¬ derse sobre este trasfondo. La estrategia japonesa de promoción indus¬ trial y la naturaleza cada vez más arbitraria de los costos comparativos han llevado a Estados Unidos a ser m ás agresivo en su pol ítica comer¬ cial . Un motivo fundamental que determina estos cambios de política, es evitar que las econom ías extranjeras se apropien de las tecnologías norteamericanas y de las rentas monopólicas generadas por la innova¬ ción; sin tales rentas, habría poco capital disponible o incentivo para invertir en investigación científica y en desarrollo tecnológico. Así, por mal concebida que esté la política de la reciprocidad, en parte debe ser entendida como una reacción a las políticas de los gobiernos extranje¬ ros, que parecen amenazar la base de la capacidad norteamericana para competir en los mercados mundiales. Los cambios en las pol íticas comerciales de Estados Unidos y otras naciones, está n produciendo una metamorfosis en el régimen comercial global. La modificación se orienta claramente hacia la participación negociada en el mercado, el regateo bilateral y la condicionalidad del principio de la Nación Más Favorecida ( es decir, la garantía de una concesión comercial sólo si a uno se la garantizan a cambio) Estos enfoques má s nacionalistas del comercio internacional están desplazando hasta un grado considerable los principios básicos del GATT de no dis¬ criminaci ó n , multilateralismo y aplicació n incondicional del principio de la NMF, como rasgos rectores de la economía política internacional Las economías avanzadas y los PRI están diseñando un nuevo orden económico internacional , pero no se trata del deseado o imaginado por ía de los pa íses menos desarrollados. la gran mayor
.
.
EL ACERCAMIENTO DE LA TEOR ÍA LIBERAL Y LA NACIONALISTA Los modelos de comercio mundial de los a ños ochenta han diferido ía del comercio mundial generalmente acep¬ significativamente de la teor los dones naturales, la competencia perfecta y basa se en tada , la cual los factores inmóviles de producción. Como lo ha señalado Richard Cooper , la brecha entre la teor ía y la realidad de las relaciones econó¬ micas internacionales se ha ensanchado considerablemente a partir de la Segunda Guerra Mundial ( Cooper , 1970, pá g. 437 ) Los economistas están intentando hacer más estrecha , si no cerrar, esta brecha en cons¬ ía comercial liberal y las realidades tante ensanchamiento entre la teor del comercio internacional. Tales esfuerzos, sin embargo, también están ía nacionalista disminuyendo la brecha entre la teor ía liberal y la teor del comercio internacional. Los cambios en la importancia de los mercados imperfectos, la na¬ tural de los costos comparativos y el papel del Estado en las relaciones ía comercial tracomerciales le han causado serios problemas a la teor
.
La pol í tica del comercio internacional / 237
236 / Robert Gilpin
dicional. La participació n relativa en el mercado, los t é rminos del co¬ mercio y la composición de las importaciones y las exportaciones nacio¬ nales, están fuertemente influidos por los regateos y las negociaciones entre los agentes importantes , en tanto que la eficiencia relativa , los precios y la demanda no son suficientes para determinar los resultados. Esta indeterminación aumentará en la medida en que crezca el poder y la habilidad para negociar de las empresas multinacionales y los go¬ biernos nacionales. La teoría del comercio se ha visto atada a la teoría del regateo , y la pol ítica comercial surge del desarrollo de una estrategia industrial nacional y de tácticas de regateo. El desarrollo teó rico m á s significativo es el cambio en la concep ción de los costos comparativos. Tanto la teor ía comercial liberal como el GATT , dieron por supuesta la existencia de mercados perfectos ( mer¬ cados sin economías de escala y otros factores din á micos ) en los cuales los costos comparativos surgen , primordialmente , de los dones natura¬ les. Sin embargo, la diná mica de la acumulación de factores, el cambio tecnol ógico y el efecto del movimiento de los factores en la competencia internacional ( a través de mecanismos tales como la inversión extran¬ jera directa y la transferencia tecnol ógica ) han socavado significativa ¬ mente esta concepción de los costos comparativos tradicional y, de manera general , está tica , la cual ahora es aplicable primordialmente al comercio de alimentos, materias primas y otros productos bá sicos. Tambié n es til en la definició n de ciertos l í mites f ísicos dentro de los cuales pueden desarrollarse los costos comparativos. Por cierto, uno puede especular que, a medida que los niveles glo¬ bales de competencia tecnológica tienden a igualarse, la dotación de recursos nacionales podría reafirmarse como el determinante primario de los modelos comerciales. Así, la riqueza agrícola y de materias primas propia de Estados Unidos, podr ía crecer en importancia a medida que las anteriores ventajas tecnológicas norteamericanas se difunden por otros pa íses. Por ahora, sin embargo, los determinantes de los costos comparativos, al menos entre los pa í ses avanzados, son los factores tecnológicos, los organizativos y otros factores similares. Sea cual fuere la realidad a largo plazo, por ahora la teoría comer¬ cial liberal ha tenido que tomar en cuenta la creciente importancia de los costos comparativos arbitrarios , caracterizados por William Cline : ¬
J
En algunos productos manufacturados, las bases tradicionales para
tales como diferencias en las posibi¬ lidades nacionales relativas de mano de obra, capital, mano de obra pueden no predominar especializada y sofisticació n tecnológica más ( ya que los pa íses industriales y algunos en desarrollo se vuel¬ ven cada vez más similares en lo que se refiere a estos atributos ) , mientras que otros determinantes tradicionales del comercio ( como la dotación natural de recursos ) pueden no ser relativos. En tales productos, el modelo de especialización comercial puede ser arbi ¬ trario y factores tales como el comportamiento no competitivo de
la especialización comercial
pueden determinar qué una firma y la intervención del gobierno )
país prevalece ( Cline, 1982, pág. 9
.
comerciales significa La transformación de la teoría y las prácticas han llegado a un tas y nacionalis liberales s que las teor ías comerciale que respecta al lo en menos ia, al grado considerable de convergenc n los econo¬ reconoce que el que mayor grado , escala comercio en gran liberal comercial a í teor , la pasado siglo mistas liberales. Durante todo el En la formulación . tas nacionalis es contencion las hacia se ha movido en factores fijos e inmutables , clásica de Ricardo, el comercio se basaba y la abundancia relativa de tales como el clima , los dones naturales migración internacional de los factores mano de obra; no se producía, la reformulació n neoclásica del modelo de la ó n continuaci A n . ó de producci coincidencia con el Report on Manu¬ ( en Heckscher Ohlin Samuelson comerciales más flexibles y ba ¬ factures de Hamilton ) postula modelos a relativa de factores, costos sados en diferencias en la total abundanciproductivo s que se difunden comparativos más diná micos y factores otros factores. En de , como extranjera ó n inversi la de por medio, tanto de producto, la ciclo del a í teor , la el temprano período de posguerra as, intentaron í teor de tipos otros y producto de n ó de la diferenciaci tempora¬ gicas ó tecnol ventajas las cual dar cuenta de un mundo en el y de inver¬ comercio de rias, en gran medida determinaban los modelos ía econom una de á pidamente r an í difund se sión , los costos comparativos trial intraindus comercio más avanzada a otra menos desarrollada y el y factores relacionados basado en gustos diferentes, econom ías de escala . Las teorizaciones caracterizaba el comercio entre los países avanzados estos desarrollos cual el en mundo un abarcar m á s recientes intentaban ía de Krug terminolog la usar , para y los costos comparativos arbitrarios esencial¬ ses pa í los entre trabajo del ó n divisi una man , conducen a se sen¬ micos ó econ tas nacionalis ) mente azarosa ( 1986, pág. 8 . Muchos comercio del determinantes tir ían có modos con este aná lisis de las mundial y justificados por él. sugiere que los econo¬ La evolución de la teoría comercial liberal cr dito a la polémica bᬠé s á m darle a mistas liberales han comenzado de los costos com ¬ sica nacionalista respecto de la naturaleza arbitraria en el cual los mundo un con rselas é entend que parativos. Han tenido división inter¬ y la al costos comparativos, la competencia internacionestrategias empresarias , de nacional del trabajo, surgen , en gran medida s acerca de que, y pol í ticas nacionales. La disputa de los economista, su origen no es existen en la medida en que los costos comparativos . En un mundo en el cual significativo, ya no resulta m ás satisfactoria de los Estados y de los quién produce qué es una preocupación crucial exclusivamente al mer¬ dejar a grupos de poder, pocos están dispuestos es. cado la determinación de los modelos comercial cticas comerciales y la á pr , las ochenta os Hacia mediados de los añ hacia una concepción teor ía liberal se han volcado de manera notablearbitraria de los costos naturaleza la de y nacionalista de la diná mica siguen disintiendo, sin comparativos. Los liberales y los nacionalistas
-
-
-
La polí tica del
238
/ Robert Gilpin
embargo, en lo que
se refiere a la extensió n y significació n del cambio.
Los nacionalistas tienden a creer que los costos comparativos pueden crearse a través de polí ticas industriales de sectores específicos; los liberales subrayan las macropolíticas generales diseñadas para favore¬ cer la acumulación de los factores básicos de producción y para dejar los desarrollos comerciales en manos del mercado y del sector privado. Los liberales son más capaces que en el pasado de subrayar el papel de la pol í tica estatal en la creación de los costos comparativos, pero tambié n destacan sus peligros innatos y advierten contra las pé rdidas de eficiencia generales del conflicto econó mico. El énfasis liberal sobre la superioridad y los beneficios en el bienestar de una división interna¬ cional del trabajo basada en el comercio libre y la especialización eco¬ nómica, sigue siendo muy diferente de las ideas de los nacionalistas econ ómicos.
LAS PERSPECTIVAS DEL R ÉGIMEN COMERCIAL LIBERAL
Hacia mediados de los años ochenta , las opiniones varían en lo relativo a la significación del Nuevo Proteccionismo y los acontecimientos rela¬ cionados con él, para el futuro del sistema comercial Para algunos, moverse fuera de los principios del GATT de multilateralismo y no dis¬ criminación , significó una tendencia irreversible a apartarse de la liberalización comercial. Las diferencias entre los dos grupos teman menos que ver con los costos económicos del apartamiento de los principios del GATT, que con asuntos de factibilidad política. Hay m ás economistas que creen que el Nuevo Proteccionismo y los acontecimientos relativos entra ñan una significativa pérdida de efi¬ ciencia económica y plantean una amenaza para el régimen comercial liberal. La tendencia a sustituir el status incondicional y multilateral del principio de la NMF del GATT por la condicionalidad de dicho prin¬ cipio, ha hecho más lento el movimiento de posguerra hacia el comercio libre. Muchos temen que los códigos de Tokio, dado que sólo se aplican a los signatarios, puedan llevar a un sistema múltiple de relaciones co¬ merciales, que dividiría a las naciones de acuerdo con que suscriban o no códigos particulares. ( Curzon y Curzon Price, 1980 ) La discrimina¬ ción y el tratamiento preferencial basado en el mayor uso de barreras ía causar una vuelta a las polí ticas agresivas de los arancelarias, podr a ños treinta. Estas prácticas penalizan a los productores eficientes de bienes industriales que est á n surgiendo, retrasan el ajuste de las economías avanzadas a los constantes cambios globales de los costos comparativos y, por ello, impiden la transición hacia una nueva estructura de las relaciones económicas internacionales. Tales acontecimientos agravan y prolongan la crisis económica de fines del siglo xx, tanto como el viejo proteccionismo lo hizo en los años treinta. Algunos economistas liberales creen que el régimen del comercio libre, como una bicicleta, es dinᬠmicamente inestable y se vendrá abajo si no continúa su impulso hacia
.
.
comercio internacional / 239
econ ó¬ adelante ( Cline, 1983, págs. 9-10 ). Semejante colapso del orden ame¬ que micos ó econ conflictos a origen dar í a podr mico internacional nazaran la paz mundial. égimen Otros son m ás confiados respecto de las perspectivas de un r Nuevo del positiva general en ó n comercial abierto y tienen una visi égimen co¬ Proteccionismo y de los otros cambios registrados en el r peque¬ entre bilaterales y negociados mercial. Aducen que los acuerdos y, mejor el constituyen , ños grupos de naciones de enfoques similares de mundo un en comercio el expandir de medio de hecho, el ú nico y una creciente incertidumbre, mayor é nfasis en la econom ía interna simple . La s comparativo costos los en cambio rapidez de inigualada de Es¬ mecá nica de negociar acuerdos dentro del GATT entre grupos impedi¬ un considera se , acelerado e singularment , un mundo tados en ía eco¬ mento grave. Los gobiernos no renunciará n más a su autonom , Strange Susan nómica internacional interdependiente. Como ha escrito subordinen Estados los que requiere la doctrina del comercio libre , el orden y todos los otros valores nacionales, tales como la libertad , 1985c ) . ( Strange eficiencia la la justicia , a la meta de incrementar no discrimi ¬ de principio , el Algunos aducen que en la é poca actual pueden, de NMF de la principio del l incondiciona nació n y el estatus que las exigen pues , hecho, hacer más lenta la liberalización comercial , lo cual favorece todos a extiendan se parte una a concesiones hechas g 27 ). El bilate la práctica del " jinete solitario ( Conybeare, 1985, pá . y lo que Robert NMF la de principio del condicional uso el , ralismo ", por otro lado, fica í espec reciprocidad " Keohane ( 1986 ) ha llamado la del jinete problema el no está n sujetos a dicha propensión y superan a incentivos da otra la por n ó concesi una de solitario; el intercambio ¬ " pro Dicho . igualitario la cooperación e institucionaliza el tratamiento creador factor un sido , n ó ha posici esta , aduce teccionismo cooperativo reglas de comercio, de hecho constituye una nueva manera de establecer ( Keohane , ales internacion menes í reg los de colapso el y no significa 1984 b, pág. 38 ) . 16 específicos y El intercambio de concesiones explícitas en sectores ón del liberalizaci la la creació n de una "red de contratos ” se acercan a sal¬ Estado al permiten le como , tanto comercio, señalan estos autores jinete del problema el vaguardar otros valores y protegerse contra dispuestos a acep¬ solitario Segú n esta formulación , sólo aquellos pa íses . Se cree que, sistema el tar las obligaciones devienen participantes en desaparecie¬ espacio y tiempo de ricas ó hist a medida que las barreras nes , las ba¬ comunicacio las y ron , debido a avances en los transportes s exportacione las a voluntarias restricciones y las rreras no arancelarias de s perturbadore efectos los amortiguar se han vuelto necesarias para difusió n de la tec¬ la expansión del comercio mundial y de la constanteJapó n y los PRI. A el en comparativos nología industrial y los costos de mutua conso " través de negociaciones entre los Estados y acuerdos
-
.
-
una discusión siste¬ AggarwaI , Keohane y Yoffie ( 1986 ). El libro es . cooperativo o proteccionism del má tica 16
La pol í tica del comercio internacional
240 / Robert Gilpin
lidación ” basados en la cooperación y los intereses mutuos, se puede preservar el régimen comercial en un mundo mucho m ás nacionalista ( Yarbrough y Yarbrough , 1986 ) . Desde esta perspectiva , el Nuevo Pro¬ teccionismo es menos una restricció n al comercio mundial total , que un medio de controlar los efectos adversos del comercio no regulado. Sea cual fuere el resultado ú ltimo del debate entre los cr íticos y los defensores de los cambios en la naturaleza del sistema del GATT, el Nuevo Proteccionismo, las polí ticas internas y la competencia oligopólica están alterando la naturaleza del régimen comercial internacional. El mundo es testigo del surgimiento de una red interrelacionada de rela ciones bilaterales y regionales. El principio condicional de la NMF ha comenzado a reemplazar al incondicional , la reciprocidad espec ífica se ha vuelto m ás importante que la reciprocidad difusa , y el comercio se realiza cada vez más fuera del marco del GATT. De hecho se está desa ¬ fiando la legitimidad misma de los principios del GATT. Estos aconte¬ cimientos sugieren que pronto pueden necesitarse nuevas reglas y nor¬ mas para gobernar las relaciones comerciales, en un mundo mucho m ás interdependiente. Las violaciones a los principios del GATT y los desaf íos a su legi ¬ timidad sugieren que, si se quiere que contin e el régimen comercial multilateral , puede ser necesario un incremento de la cooperación inter¬ nacional y una mayor armonización de las instituciones y las pol í ticas nacionales. Es posible que un nuevo conjunto de reglas internacional mente aceptadas deba aplicarse directamente al funcionamiento interno de las sociedades, y no que la atención se centre en eliminar las barreras formales a las importaciones, como ocurrió con el GATT. Por ejemplo, Estados Unidos, al terminar con la Compañía Norteamericana de Telé¬ fonos y Telégrafos y desregular su propia industria de telecomunicacio¬ nes, eliminó una barrera significativa para la entrada extranjera en el mercado norteamericano. Aunque los consumidores norteamericanos puedan haberse beneficiado, esta decisión política interna y unilateral significó un beneficio económico para el resto del mundo, por el cual Estados Unidos no recibió ninguna compensació n. La mayoría de los otros países mantuvieron un estricto control gubernamental sobre dicha industria ( Branson y Klevorick, 1986, págs. 24647 ). Este ejemplo de¬ muestra la incongruencia de considerar las decisiones políticas internas aisladas, cuando el comercio las ha hecho estrechamente interdepen¬ dientes. Cualquier reforma del régimen comercial debe tener en cuenta este hecho. Puede ser necesario establecer regímenes internacionales tendientes a regular la competencia imperfecta , y las prácticas naciona¬ les del tipo de las polí ticas antitrust y el apoyo gubernamental a la investigación conjunta se deben uniformar más a través de las fronteras nacionales. ía En el nivel nacional, un régimen comercial reorganizado deber también determinar cuáles son las polí ticas gubernamentales y las inter¬ venciones en la econom ía legítimas y cuá les no. Puede ser necesario pesar los efectos positivos y negativos que tienen los cambios en las polí ticas internas de las otras naciones, tanto como las decisiones toma ¬ ¬
-
/ 241
das respecto de la necesidad de compensaciones adecuadas y de acciones recíprocas. Puede haber necesidad de coordinar y armonizar las prác¬ ticas nacionales para evitar la intervenció n gubernamental en el mer¬ cado y el establecimiento de polí ticas que le dan ventajas injustas a las firmas nacionales. Desde el momento en que el comportamiento nacional y corporativo influye significativamente en el modelo y el resultado de las relaciones comerciales, se necesitan reglas que limiten el dañ o a las naciones má s débiles e impidan una ruptura del régimen comercial , a ra íz de la opció n por pol í ticas de empobrecer-a- mi-vecino . La mayor ía de los economistas cree que no es necesario que se armonicen las políticas y las prá cticas internas para el buen funciona¬ miento del régimen comercial liberal. En la teor ía econ ó mica , se consi¬ dera a las naciones como cajas negras, y todo lo que se necesita para que el comercio produzca beneficios mutuos es que las tasas de inter¬ cambio entre las cajas est é n en equilibrio. Sin embargo, la historia de la Comunidad Econó mica Europea parece demostrar que, en cierto punto, el proceso de integració n económica requiere un aumento en la cooperaci ó n internacional y una mayor armonización de prácticas nacionales, con el fin de evitar distorsiones y enga ños ( Robson , 1980 ) En el nivel global, si no se produce un incremento en la cooperación y una mayor armonización de las prácticas nacionales, es posible que los conflictos económicos internacionales se agudicen , en la medida en que cada nació n busca mejorar la posició n relativa y la ventaja compe¬ titiva de sus propias empresas multinacionales. Inclusive si las instituciones económicas no tienen importancia , como afirman muchos economistas liberales, y aun si la armonización de las prácticas internas es innecesaria , los Estados y los grupos pode¬ rosos creen que las instituciones internas y las prácticas son importantes para la determinació n del comercio. Sirvan o no los rasgos estructura¬ les de la econom ía japonesa como barreras no arancelarias para man¬ ía de los americanos y tener fuera a los productos extranjeros , la mayor los europeos occidentales creen que los aspectos antiliberales de la socie¬ dad japonesa, de hecho constituyen obstáculos formidables para sus exportaciones ; m ás a ú n , los norteamericanos y los europeos occiden ¬ tales creen que tales instituciones antiliberales son ilegítimas. 17 Como las negociaciones comerciales han reducido las barreras entre las econom ías nacionales y el mundo se ha vuelto m ás interdependiente, el tema de la legitimidad y la armonizació n de las estructuras naciona¬ les ha pasado a la primera l ínea de las relaciones econ ó micas y polí¬ ticas internacionales, como lo destaca Gary Saxonhouse:
.
,
-
La creciente conciencia de cómo las barreras al movimiento inter¬ nacional de capital y de tecnología y las pol í ticas microeconómicas discriminatorias internas pueden socavar los beneficios globales que surgen de los acuerdos liberales relativos al comercio de mer
-
17 Sexonhouse ( 1983, pá gs. 270 71 ) trae una lista de instituciones y prácti¬ cas comerciales japonesas supuestamente antiliberales.
La pol í tica del comercio internacional / 243
242 / Robert Gilpin
caricias, ha implicado reglas de juego en gran medida expandidas para los participantes en el sistema econó mico internacional. Si los instrumentos polí ticos internos siempre pueden ser buenos susti¬ tutos funcionales de los instrumentos de la pol í tica econó mica exterior, los cuales son los objetos tradicionales de la diplomacia internacional , parece que la pol í tica económica interna liberal es un prerrequisito necesario para el mantenimiento de la legitimidad de dicho sistema , no sólo para los participantes principales del sis¬ tema econó mico internacional , sino para todos. Así , el centro de interés de la diplomacia econó mica mundial ha pasado de los aran celes a las cuotas y de las cuotas a las pautas , los subsidios y el intervencionismo gubernamental . La armon ía internacional exige, actualmente , que gran parte de los asuntos econó micos internos de quienes participan en el sistema internacional , estén gobernados por relaciones contractuales y de licitació n abierta totalmente competi¬ tivos. La historia de la diplomacia econó mica internacional de pos¬ guerra ha demostrado impl ícitamente, aunque a n no expl ícitamen ¬ te , que la tarea , cada vez m ás dif í cil , de mantener la legitimidad del sistema econó mico internacional, requiere no sólo un trata¬ ías extranjeras en los miento no discriminatorio de las mercader mercados nacionales , sino tambié n una armonización mayor de las instituciones microeconómicas ( Saxonhouse, 1983, pá gs. 269-70 ) . ¬
A menos que se pueda resolver el tema de la legitimidad o supe ¬ rarlo de alguna manera, el nacionalismo y el regionalismo económico cavará n m ás hondo en el régimen de comercio liberalizado de posguerra. Este problema progresivamente má s agudo demuestra que un orden econ ó mico internacional liberal debe apoyarse en una base polí tica e ideológica firme. Estados Unidos y su concepció n de un orden liberal dominaron la época de posguerra. Con la relativa decadencia del pode¬ í ro norteamericano y el surgimiento de potencias económicas que tienen diferentes concepciones de la legitimidad , el futuro de la econom ía mundial liberal se ve seriamente amenazado. El resultado m ás probable de estos acontecimientos es un sistema mixto de relaciones comerciales. No es probable que el régimen co¬ mercial sufra un colapso , como ocurrió en los a ñ os treinta ; hay sufi¬ ciente impulso como para evitar que la bicicleta de la liberalizació n comercial se venga abajo. Sin embargo, es igualmente poco probable que se registre una vuelta a las tendencias liberalizadoras de las prime¬ ras décadas de la posguerra. Aunque fuertes elementos de multilateralismo basados en los principios del GATT seguirá n caracterizando mu ¬ chos aspectos del comercio mundial , ellos estará n acompañados por arreglos bilaterales , cartelizados y regionales. El régimen del GATT, con su énfasis en las reglas universales, continuará en conflicto con la creciente importancia de la discrecionalidad y el intervencionismo gu ¬ bernamental para promover los intereses nacionales y las prioridades internas. Sin duda , el rasgo más destacado del régimen comercial emergente
y el abandono m ás significativo de los modelos históricos, será la expan ¬ sión del proteccionismo sectorial. En un sustancial y creciente número de servicios, industrias básicas y á reas de alta tecnología, los gobiernos y las empresas negocian acuerdos de participación en el mercado. Vin¬ culados principalmente con las economías avanzadas y los PRI , tales acuerdos horizontales est án pensados para ganar acceso a los mercados, adquirir tecnolog ías estrat égicas y preservar la ocupació n. Aunque un régimen comercial internacional basado, en gran medida , en una parti¬ cipación negociada en el mercado y en la cartelizació n ser ía altamente ineficiente y estar ía caracterizado por gruesas desigualdades, hay fuerzas poderosas que continúan empujando a la economía mundial en esa di¬ rección. Is
CONCLUSIÓ N El sistema del GATT de liberalizació n del comercio se basaba en la idea de permitir que el mercado determinara la radicación internacional de las actividades económicas. Sin embargo, el éxito mismo de esta libera¬ lización en curso trajo una serie de nuevos y preocupantes problemas. En muchas sociedades, los costos sociales internos del ajuste a los mo¬ delos cambiantes de costos comparativos, aparentemente sobrepasaron a las ventajas de la ulterior liberalización comercial. Los mercados rela¬ tivamente perfectos en los cuales eran posibles soluciones de equilibrio, se vieron desplazados hasta un grado aú n no determinado, por el rega¬ teo estratégico entre entidades empresarias y autoridades nacionales. Los diversos códigos instituidos por la Ronda de Tokio con el fin de regular la intervención gubernamental en la economía , intentaron manejar la nueva e incierta economía internacional, en la cual la inte¬ racción estrat égica y el regateo entre los Estados y las empresas se habían vuelto progresivamente más la norma, y donde la polí tica indus¬ trial y la comercial se habían vuelto, simplemente, en lados diferentes de la misma moneda. Aunque incrementó la eficiencia global, la libera¬ lización comercial tuvo un grave efecto en muchas sociedades y planteó la pregunta acerca de si se podía o no proseguir sin una mayor armoni¬ zación entre las sociedades nacionales . ¿ Es posible que la liberalización comercial siga adelante en un mundo compuesto por sociedades con estructuras sociales y económicas ampliamente diferentes ? En la econo¬ mía mundial emergente, la determinación de los modelos comerciales ya no es m ás un simple asunto de bajar las barreras arancelarias o de dejar que el mercado decida . Por el contrario, las cuotas de exporta¬ ciones e importaciones de los países y de las empresas particulares, y la ubicación de la producción industrial , están determinadas tanto por factores polí ticos como econó micos. I! Aggarwal ( 1985 ) , Patrick y Rosovsky ( 1983 ) y Strange ( 1985c ) discuten el surgimiento del proteccionismo sectorial.
,
244 /
La polí tica del comercio internacional / 245
Robert Gilpin
Hay, por lo tanto, diversos acontecimientos conflictivos en el comer¬ cio internacional de mediados de los a ños ochenta. Aunque el ritmo de liberalizació n comercial se ha aflojado debido tanto a factores cíclicos como seculares, las potencias econ ó micas dominantes siguen favore¬ ciendo la eliminació n de las barreras arancelarias y no arancelarias. Sin embargo, el Nuevo Proteccionismo , el regionalismo econ ó mico y las estructuras internas antiliberales constituyen restricciones comerciales y llevan a la competencia internacional en un n mero cada vez mayor de sectores econ ó micos. Existe una situació n altamente ambigua, en la cual hay un constante flujo y reflujo entre la liberalizació n comercial y el proteccionismo econ ó mico, a través de los sectores econó micos, m ás que la liberalizació n comercial en continua expansió n de los añ os cincuenta y sesenta o el nacionalismo que lleva al caos de los a ños treinta. Este régimen comercial mixto es producto de la interacció n entre dos tendencias opuestas. Por un lado, nunca antes el comercio había estado tan cerca de la libertad , ni la interdependencia había sido tan •grande. Las barreras arancelarias declinaron dram á ticamente durante el período de posguerra , el sector exterior se expandió en la mayor ía de las econom ías y aumentó la competencia internacional. Sin embargo, esta mayor apertura dio origen a poderosas tendencias contrarias a ella: la •clausura econó mica representada por el Nuevo Proteccionismo, el na¬ cionalismo econ ó mico implícito en la polí tica industrial y las tentaciones •de la pol í tica comercial estrat égica generadas por la creciente impor¬ tancia de la competencia oligopólica. El equilibrio final que se estable¬ cerá entre estas fuerzas, aún no se ha definido. Adaptarse a estos acontecimientos econ ó micos representa un grave desaf ío para la comunidad internacional. Sin embargo, Estados Unidos y otras sociedades está n limitados en sus posibilidades de ajuste, por un compromiso incuestionable con el principio del comercio libre, a pesar de que este ideal se ha vuelto irreal en las circunstancias actuales. Por cierto, los intentos por lograr lo que los norteamericanos conciben como comercio libre a través de presiones sobre los otros países, para que abran sus mercados y armonicen sus estructuras internas, puede inclusive ser contraproducente porque, como en el caso de Japón, pue¬ den crear poderosas reacciones negativas. El bilateralismo y otros arre¬ glos similares , a pesar de que tienen sus propios principios , pueden ser el único camino para dirigirse, aunque sea con paso vacilante, hacia un sistema comercial más abierto. Iró nicamente, John Maynard Keynes, el economista cuyo nombre más a menudo se asocia con el régimen econó mico internacional liberal •de la posguerra , habr ía sido inclusive más previsor que los otros, al adivinar la erosió n del GATT que efectivamente ocurrió. En octubre de 1943 le escribió a un colega: T mComo lo sabe , tengo miedo, soy un escéptico sin esperanzas frente a esta vuelta al laissez faire del siglo xix, por el cual usted y el Departamento de Estado parecen tener tanta nostalgia.
Creo que el futuro está en : i ) El comercio estatal de productos básicos; ii ) Carteles internacionales para las manufacturas necesarias y iii ) Restricciones cuantitativas de las importaciones en el caso de las manufacturas no esenciales. Sin embargo, ustedes buscan proscribir todas estas mediaciones para lograr una vida econ ó mica ordenada en el futuro ( citado por Harrod, 151, págs. 567 68 ).
-
Todav ía queda por determinar si estas restricciones al comercio internacional recomendadas por Keynes, resultará n ser instrumentos de estabilizació n o de conflicto.
Capí tulo Seis
EMPRESAS MULTINACIONALES Y PRODUCCIÓN INTERNACIONAL Desde fines de la Segunda Guerra Mundial , ning n aspecto de la eco¬ nomía polí tica internacional ha generado m ás controversias que la expansión global de las empresas multinacionales. 1 Algunos consideran que estas poderosas empresas son una bendició n para la humanidad, que superan al Estado-nació n , difunden el crecimiento económico y la tec ¬ nología entre los países en desarrollo, y entretejen las econom ías nacio¬ nales en una interdependencia creciente y beneficiosa. Otros las ven como depredadoras imperialistas , que explotan a todos para exclusivo beneficio de los pocos que las constituyen, al tiempo que crean una red de dependencia polí tica y de subdesarrollo econó mico. 2 Unos pocos expertos, inclusive, han llegado a predecir, en momentos de más entu¬ siasmo, que para fines del siglo, varias docenas de empresas multina¬ cionales virtualmente controlarían la econom ía mundial. 3 Una definición sencilla de una empresa multinacional es que se trata de una firma que posee y maneja unidades económicas en dos o m ás pa íses. Por lo general , entraña inversión extranjera directa por parte de una empresa y la propiedad de unidades económicas ( servicios, indus¬ trias extractivas o plantas manufactureras ) en varios países. Dicha inversió n directa ( en contraste con la inversión de cartera ) implica la extensión del control gerencial a través de las fronteras nacionales. El funcionamiento internacional de estas empresas es congruente con el liberalismo, pero se opone directamente a la doctrina del nacionalismo económico y al enfoque de los países comprometidos con el socialismo y la intervención estatal en la econom ía. Tanto las esperanzas como los temores respecto de las empresas multinacionales están bien fundados. Muchas multinacionales son insti¬ tuciones extremadamente poderosas y poseen excesivos recursos en la mayor ía de los Estados miembro de las Naciones Unidas. Dichas em¬ presas han continuado incrementando su importancia. El total de la inversió n extranjera directa en todo el mundo era de alrededor de U $S 500 mil millones en 1981 ( Departamento de Comercio de Estados Unidos , 1984 , pág. 1 ) . La esfera de acció n de las operaciones y la ampli1 Aunque hay muchos tipos de firmas que operan intemacionalmente, la empresa multinacional es la m ás importante debido a sus efectos sobre la integración de las economías nacionales. 2 Modelski ( 1979 ) es una excelente colección de escritos representativos sobre la empresa multinacional. 3 Algunas secciones de este capí tulo se han adaptado de Gilpin ( 1975 ) y de otros escritos.
247
248 /
Robert Gilpin
Empresas multinacionales y producción internacional
tud del territorio sobre el cual se extienden algunas empresas , son más extensas geográ ficamente que cualquier imperio que jamás haya existi do. Han integrado la econom í a mundial de manera más extensiva que en ningún otro momento del pasado y han llevado la interdependencia económica global má s allá del ámbito del comercio y el dinero , hasta el área de la producción industrial . Esta intemacionalización de la pro¬ ducción incide de manera significativa en las economí as nacionales . A pesar de que la dominación de la econom í a mundial por parte de las empresas multinacionales parec ía asegurada en los años sesenta , en 1973 se produjo un acontecimiento que desafió profundamente y alteró su posición aparentemente invencible en la economía mundial . El em¬ bargo de petróleo por parte de la OPEP y el subsiguiente aumento ma¬ sivo en el precio del petróleo demostró que las naciones- Estado no habí an perdido su capacidad de contraataque. En un período de tiempo relativamente breve , las gigantescas compañías petroleras que previa¬ mente eran la quintaesencia de las empresas multinacionales se en¬ contraron con que se habían nacionalizado muchas de sus subsidiarias extranjeras y habí an quedado sometidas a Estados antes considera dos serviles y carentes de poder. La historia mundial registra unas pocas redistribuciones de la riqueza y el poder equivalentes , cumplidas en tan corto período. Como consecuencia , se produjo otro cambio significativo. Aunque algunas de las más viejas y m á s exitosas empresas multinacionales no son norteamericanas , las empresas estadounidenses habían dominado la escena a todo lo largo de los añ os sesenta y parte de los años setenta . Despu é s de mediados de la d écada de los años setenta , sin embargo , su preeminencia se vio desafiada y , en algunos casos , sobrepasada no sólo por empresas europeas y japonesas , sino por las multinacionales de pa í ses recientemente industrializados , como Brasil , India y Corea del Sur ( The Economist , 23 de julio, 1983 , págs . 55-56 ) . El resurgimiento del Estado-nación y la emergencia de poderosas empresas no norteame¬ ricanas hicieron que el cuadro se complicara mucho más que nunca ha¬ cia mediados de los años ochenta . El paso al Nuevo Multinacionalismo se discutirá má s adelante . ¬
¬
LA NATURALEZA DE LA EMPRESA MULTINACIONAL ¿ Cuá les son las caracterí sticas distintivas de una empresa multinacio¬ nal ? La EMN tiende a ser una empresa oligopólica en la cual la propie¬ dad , el manejo , la producción y las actividades de venta se extienden a través de diversas jurisdicciones nacionales . Comprende una oficina principal en un paí s y un conjunto de subsidiarias en otros paí ses . El objetivo principal de la empresa es asegurar la producción menos costosa posible de bienes para los mercados mundiales; esta meta puede alcanzarse adquiriendo los emplazamientos más eficientes para los me¬ canismos de producci ón y obteniendo concesiones impositivas por parte de los gobiernos anfitriones .
/ 249
Las empresas multinacionales tienen un amplio reservorio de talento administrativo , activos financieros y recursos técnicos , y llevan adelante sus gigantescas operaciones con una estrategia global coordinada. La multinacional tiende a expandirse y a perpetuar su posición en el mer¬ cado , a través de una integración vertical y de la centralización de las decisiones corporativas . IBM , Exxon , General Motors , Mitsui , Toyota , Fiat y Nestl é son ejemplos t í picos. Hasta el último cuarto del presente siglo , los dos tipos de inversión extranjera más importantes eran las inversiones manufactureras en las econom í as desarrolladas de la OCDE y las inversiones en industrias extractivas , especialmente el petróleo , en el mundo menos desarrollado. En las últimas décadas , los servicios tambi é n han estado cada vez más dominados por las multinacionales. La inversión extranjera directa generalmente es parte integral de una estrategia corporativa global adoptada por las firmas que operan en los mercados oligopólicos ( Caves , 1982 ) . Mientras que la inversión de cartera tradicional es manejada por las tasas de rendimiento dife¬ rencial entre las econom ías nacionales , la inversión extranjera directa está determinada por las estrategias de crecimiento y competencia de las empresas oligopólicas. Aunque la primera se ha concentrado más a menudo en préstamos gubernamentales y en tipos de inversión de infra¬ estructura, la inversión directa tiende a centrarse en un sector espec í ¬ fico y generalmente se basa en la existencia de alguna ventaja compe¬ titiva respecto de las firmas locales , ventajas que la empresa quiere explotar o preservar . Como este tipo de inversión crea relaciones econó¬ micas de naturaleza integrativa e involucra a la empresa en los asuntos econ ómicos internos de un paí s , se ha vuelto extremadamente polémico . En los años sesenta , la inversión extranjera directa experimentó una metamorfosis debido a diversas razones: la concentración del tiempo y el espacio debido a los avances en los transportes y las comunicacio¬ nes , las pol í ticas gubernamentales favorables a las empresas multina¬ cionales y un entorno internacional que las apoyaba , provisto por el poder ío norteamericano y su liderazgo económico. Las empresas norte¬ americanas , que querí an mantener el acceso a un mercado relativamente cerrado si bien en crecimiento , comenzaron a hacer inversiones masivas en Europa Occidental , en gran medida como respuesta a la formación de un Mercado Comú n Europeo y a la subsiguiente erección de un aran¬ cel externo com ún . La inversión directa por parte de las empresas norteamericanas que buscaban petróleo y otros recursos , también se expandió por el Medio Oriente y por todas partes . A posteriori , las em¬ presas europeas , japonesas y de otros paí ses , comenzaron a emular a los norteamericanos hasta que , hacia mediados de los años ochenta , empresas de diversas nacionalidades llegaron a todos los rincones del
.
globo 4 A medida que estas empresas aumentaron su importancia , los eco¬ nomistas y otros estudiosos se consagraron a explicar este novedoso 4 Wilkins ( 1968 a , b ) discute la historia , relativamente desconocida , de lar, empresas multinacionales europeas y japonesas.
251 Empresas multinacionales y producción internacional / 250 /
Robert Gilpin
fenómeno. AI comienzo, los dos tipos de explicaciones accesibles eran las vinculadas con los movimientos internacionales de capital y con el comercio internacional. Las explicaciones relativas al movimiento de capital daban razón de las inversiones extranjeras simplemente sobre la base de las tasas de rendimiento más altas en el exterior, lo cual era adecuado para explicar las inversiones de cartera , pero no las directas; es decir que la teor ía tradicional del comercio ten ía poco que contribuir y en gran medida ignoró el asunto. Se hizo obvio que hacía falta una nueva teor ía y los primeros esfuerzos se centraron en la significació n de las barreras comerciales, los tipos de cambio y las políticas p blicas favorables. También subrayaban la importancia de los desarrollos tec¬ nol ógicos, tales como el avi ó n jet y el satélite, los cuales reducían los costos de transporte y comunicaciones. Tambié n se destacaba cada vez m ás el papel de la competencia oligopólica . Este acercamiento ecl éctico tend ía a incorporar los muy diversos motivos para la inversió n extranjera directa y sus diferentes tipos. A su tiempo, sin embargo, los economistas comenzaron a plantear expli¬ caciones más generales. Una explicación de dichas teorías complejas y menos concluyentes apartaría a este libro de sus preocupaciones cen ¬ trales, pero una consideraci ó n abreviada de este esfuerzo teó rico ayuda a subrayar la significació n del surgimiento de las multinacionales para la econom ía pol í tica de las relaciones internacionales Aunque todavía no se ha desarrollado una teor ía unificada que ex¬ plique todos los casos de inversión extranjera directa , el principal factor que explica a la empresa multinacional es la creciente importancia de la competencia oligopólica como uno de los rasgos preeminentes de la econom ía mundial de mercado contemporá nea ( Kierzkowski , 1984 ). La producci ó n extranjera se ha convertido en un componente vital dentro de las estrategias globales integradas de las empresas multinacionales que hoy dominan la econom ía internacional. Así, los mismos aconteci¬ mientos que han transformado el sistema comercial internacional , plan¬ teados en el Capítulo Cinco, sirven para explicar a las empresas multi¬
.
nacionales. Su dominio global obedece a la creciente importancia de las econom ías de escala , la ventaja monopó lica y las barreras para entrar en un sector econ ó mico particular. Las multinacionales han podido, a trav és de sus estrategias de producción extranjera y de comercio, sacar ventaja de una econom ía mundial relativamente m ás abierta, a raíz de las numerosas rondas de negociaciones comerciales. Dos teorías se destacan entre aqu éllas que ponen el énfasis en la naturaleza oligop ólica de tales empresas . La primera es la teor ía del ciclo de producto , desarrollada principalmente por Raymond Vemon ( 1966 ) y luego ampliada por otros economistas. La segunda y más re¬ ciente variante es la teor ía de la integració n vertical de la organizació n industrial ( Krugman , 1981, pág. 8 ) . La teor ía del ciclo de producto se aplica mejor a la inversión extranjera directa en manufacturas, a la temprana expansió n ultramarina de las empresas norteamericanas y a lo que se llama inversión "horizontalmente integrada ” , es decir, el esta¬ blecimiento de plantas para hacer los mismos bienes o bienes similares
ía de la organización industrial, en todas partes. Por su parte, la teor Multinacionalismo y a la creciente Nuevo m ás general , se aplica mejor al , la fabri¬ importancia de la inversión "verticalmente integrada", es decir insumos como sirven cuales , los plantas cación de productos en algunas o bienes componentes de n ó producci Esta . firma la de plantas para otras ón y las intermedios se ha extendido mucho a través de la contrataci comprome¬ se es multinacional muchas Aunque . accidentales sociedades variantes de este tipo ten en ambos tipos de inversión extranjera o en el compor¬ comprender para importante es diferenciarlas de arreglos, 5 tamiento empresario y sus efectos. aspectos La teor ía del ciclo de producto, aunque no abarca todos los los ele¬ de algunos incorpora , importantes del comercio y la inversión ía econom la de n ó evoluci la y desarrollo : el mentos m á s importantes ¬ multi empresas las de internacional , el papel cada vez m ás importante ¬ internaciona ó n producci y la comercio ó nacionales y su integraci n del en na norteamerica ó n les. La teor ía es adecuada para explicar la inversi esta inver¬ el extranjero durante los años sesenta, y la razón por la cual, sino en la sió n generó una intensa hostilidad , no sólo en el exterior de mano de obra norteamericana. Segú n este enfoque, los modelos án en est industriales productos en internacional ó n inversi e comercio y la madu¬ gran medida determinados por la emergencia, el crecimiento que toda sostiene í teor a . La industrias e í tecnolog as ración de nuevas de su largo lo a fases tres de s tecnolog ía o producto evoluciona a travé ¬ madura de ) fase ; la b innovativa o ) introductoria fase ciclo vital: a la . ó n estandarizaci de o madura ció n o de proceso-desarrollo y c) la fase costo un tienen as í econom de tipos , diferentes ellas Durante cada una de componentes. comparativo en la producción de la mercadería o de sus a a la otra y í econom una de n ó , difusi su a í La evolución de la tecnolog las econo¬ entre el correspondiente cambio en los costos comparativos la ubica¬ como comercio de modelos los tanto m ías nacionales, explican . ) , ció n de la producció n internacional ( S. Hirsch 1967 en el La primera fase del ciclo de producto tiende a desarrollarse Bretaña pa ís o los países industriales más avanzados, tales como Gran íodo de posguerra y en el siglo xix, Estados Unidos en el temprano per empresas oligopóli Las . xx siglo del fines hacia ó Jap n s el á m cada vez el desarrollo de en comparativa ventaja cas de estos pa íses tienen una mercado amplio al , debido industriales procesos y nuevos productos de in¬ actividades a consagrados interno ( demanda ) y a los recursos ía econom la de empresas , las inicial fase la ) Durante . ( novació n oferta ¬ , pri monop lica ó n ó posici una o econom ías más avanzadas disfrutan de í a tecnolog . su de mordialmente a causa , las em¬ A medida que aumenta la demanda externa de su productoembargo, , sin tiempo su . A mercados otros a presas primero exportan tecnología a el crecimiento de la demanda externa , la difusió n de la comer¬ barreras crecientes las y extranjeros potenciales competidores facti tanto algo ciales, hacen de la producción extranjera del producto
-
-
5
1) Para el an álisis de esta distinción , ver Caves ( 1982, cap. .
Empresas multinacionales y producción internacional
252 / Robert Gilpin
ble como necesario. Durante esta segunda fase de maduración , los pro¬ cesos manufactureros siguen mejorando y el lugar de la producción tiende a trasladarse a otros pa íses avanzados. Eventualmente, durante la tercera fase del ciclo, la estandarizació n de los procesos manufactu ¬ reros hace posible trasladar el lugar de producción a países menos desarrollados, especialmente a las naciones recientemente industrializa¬ das, cuyos costos comparativos residen en sus sueldos más bajos. Desde tales plataformas exportadoras, se embarcan , ya el producto mismo, ya sus componentes , a los mercados mundiales. Dicho comercio intraem presario se ha convertido en un rasgo prominente de la economía mun¬ dial contemporá nea. Aunque el ciclo de producto de alguna manera exist ía tanto a fines del siglo xix como a principios del xx, a partir del final de la Segunda Guerra Mundial se produjeron diversos cambios importantes en su fun¬ cionamiento. Se aceleraron de manera impresionante las tasas de inno¬ vació n y de difusión tecnológica ; la investigación moderna y las activi¬ dades de desarrollo, así como las comunicaciones, elevaron tanto la importancia competitiva de las innovaciones , como su difusió n m ás rá pida entre los competidores en todo el sistema económico global. La producció n internacional se convirtió en un ingrediente importante en las estrategias empresarias, en la medida en que las empresas oligopó licas intentaron cada vez más mantener su posición monopólica y su acceso al mercado a través de la inversión extranjera directa. Por fin , la combinación de productos altamente estandarizados y técnicas de producci ón con la existencia de mano de obra relativamente barata , hizo de los PRI una fuente significativa de productos y componentes industriales. La consecuente aceleración del cambio en los costos com ¬ parativos y de los traslados en la ubicació n geográ fica de la producci ón internacional, hizo altamente diná micos tanto al comercio internacional como a la inversión extranjera. 6 En pocas palabras , la teor ía del ciclo de producto da raz ón de algu¬ nos de las rasgos importantes de la econom ía mundial contemporánea : la significación de la empresa multinacional y de la competencia oligo pólica , el papel del desarrollo y la difusió n de la tecnología industrial como terminantes centrales del comercio y de la ubicación global de las actividades económicas, y la integración del comercio y la produc¬ ci ó n extranjera en la estrategia empresaria. Estos hechos estimularon a los gobiernos tanto de los pa íses de origen como de los anfitriones, a utilizar polí ticas industriales y de tipo similar para que estas poderosas instituciones sirvieran a lo que cada uno percibe como su propio interés
-
-
nacional. Las limitaciones de la teor ía del ciclo de producto llevaron a un es¬ fuerzo concertado , con el fin de desarrollar una teor ía m ás general y abarcadora de la empresa multinacional y de la inversión extranjera directa . Esta teor ía de la integración vertical de la organización indus
-
6 Whitman ( 1981, págs. 12-13) discute el ejemplo de la industria auto¬ motriz mundial en el proceso de cambio.
/ 25$
ía de la organización industrial y de la economía trial combina la teor ía de la empresa y la trans¬ ; internacional comienza con la moderna teor fiere a la econom ía internacional. Sus ideas centrales , a las que sólo me puedo referir brevemente aquí, ayudan a explicar el Nuevo Multinacionalismo y el papel contemporá neo de las multinacionales. El enfoque de la organizació n industrial part ía del reconocimiento de que el costo de hacer negocios en el exterior involucraba otros costos para la firma , adem ás del simple costo de exportar desde sus plantas de origen. En consecuencia , la firma debe tener alguna ventaja ía compensatoria o ventaja específica de la firma ” , tal como maestr t é cnica , habilidades gerenciales o econom ías de escala que le permitan obtener rentas monopólicas por su funcionamiento en otros pa íses. Es¬ tos activos excepcionales, construidos esencialmente en el mercado de origen , podr ían transferirse al extranjero a bajo costo , impl ícitamente a través de los mercados internos, y suministraban la capacidad para competir con éxito con las firmas del país anfitrión ( Casson, 1983, pág. 38 ) . Este enfoque bá sico, primero desarrollado por Stephen Hymer y Charles Kindleberger, se ha visto ampliado en gran medida al remitirlo a la teor ía de la organización industrial. 7 La expansió n y el éxito de esta forma vertical de la empresa multi¬ nacional ha involucrado tres aspectos. El primero ha sido la intemalizació n o integració n vertical de los diversos Estados de la producción , primordialmente para reducir los costos de la transacción. Las firmas han intentado incorporar todas las facetas del proceso productivo, tales como las fuentes y los precios de transferencia de las materias primas¬ y los productos intermedios, dentro del á mbito de la empresa y contro larlas. El segundo es la producción y explotación del conocimiento téc¬ nico; debido al costo cada vez mayor de la investigación y el desarrollo, la firma se consagra a apropiarse de los resultados de su investigació n y desarrollo y a retener el monopolio durante el mayor tiempo posible. El tercero es la ocasión de expandirse en el exterior, facilitada por los adelantos en el transporte y las comunicaciones. Los mismos factores que llevaron a la dominación de las econom ías nacionales por parte de ¬ grandes empresas oligopólicas , est á n transformando la econom ía inter ¬ corpo a estructur una sido ha ó n evoluci esta nacional. El resultado de rativa internacional compleja y sofisticada. La estrategia de una multinacional verticalmente integrada consiste en ubicar los diversos estadios de la producción en diferentes lugares diseminados por todo el mundo. Una motivación primaria de la inver¬ si ó n extranjera directa es sacar ventaja de los costos m ás bajos de producció n , los beneficios impositivos locales y, especialmente en el caso de las firmas norteamericanas, los esquemas arancelarios que favo¬ recen la producció n extranjera de componentes. El resultado de esta internacionalizació n del proceso productivo ha sido la rá pida expansión del comercio intraempresario. Una fracción sustancial del comercio 7
Caves ( 1982 ) y Casson ( 1983) aportan excelentes discusiones sobre este
enfoque.
254 / Robert Gilpin
Empresas multinacionales y producción internacional / 255
global ha pasado a ser la importación y exportación de componentes y productos intermedios , más que el comercio de productos terminados , el cual se asocia con una teorí a más convencional del comercio. Además de los otros motivos antes analizados , la empresa multina¬ cional también intenta erigir barreras al acceso a los mercados a través de sus inversiones extranjeras. En las industrias oligopólicas, donde las economías de escala y la demanda interna son factores importantes para la capacidad de competencia internacional , la firma invierte en muchas economías, con el fin de evitar el surgimiento de rivales extran¬ jeros . En esta tarea , a menudo está apoyada por la polí tica comercial e industrial del gobierno de su paí s de origen . Así , este elemento de la estrategia global de la multinacional , es la contrapartida de la firma a la táctica de la promoción industrial discutida en el Capí tulo Cinco . Como en el caso del comercio internacional , la transferencia , por parte de la empresa multinacional , del sistema interno de organización industrial al ámbito internacional , tuvo significativas consecuencias eco nómicas y pol í ticas . El hecho de que la inversión extranjera directa y la internacionalización de la producción hayan tenido lugar en un sistema internacional de naciones- Estado polí ticamente dividido , produce serios problemas pol í ticos. Abrió la posibilidad de que los Estados de origen utilicen y manipulen las multinacionales , con el fin de lograr objetivos de pol í tica exterior as í como otros objetivos. Importantes sectores de la mano de obra en los paí ses de origen consideran a la inversión ex¬ tranjera directa como una amenaza para sus intereses. Y los Estados anfitriones temen que la penetración en sus economías de las multina¬ cionales , haya ido en detrimento de sus intereses económicos , polí ticos y de otro tipo . Estos temas se discutirán a continuación de una breve historia de las multinacionales en la econom í a internacional de la tem¬ prana posguerra. ¬
LA ERA DE LAS MULTINACIONALES NORTEAMERICANAS
Durante muchos a ños , el término "empresa multinacional era en gran medida un eufemismo para aludir a la expansión en el extranjero de las gigantescas empresas oligopólicas norteamericanas ( Wilkin , 1974 ) . De una inversión directa acumulada de sólo U$S 11.8 mil millones en 1950 , el valor contable de la inversión directa norteamericana en el exterior se incrementó a aproximadamente USS 233.4 miles de millones en 1984 ( Departamento de Comercio de Estados Unidos , 1984 , pág. 11 ; Con¬ sejo de Asesores Econ ómicos , 1986 , pág. 371 ) . En 1981 , la inversión extranjera directa de Estados Unidos era más de dos quintos de la in¬ versión extranjera directa mundial en su totalidad ( Departamento de Comercio de Estados Unidos , 1984 , pág. 1 ) . Antes de la Segunda Gue¬ rra Mundial , Latinoamérica absorbí a la mayor parte de dicha inversión; después , Canadá , Europa Occidental y otras regiones industriales reci ¬ bí an la mayor parte de ella. La inversión en la producción de materias primas y en industrias manufactureras tradicionales era sustancial , pero
la mayor parte de la inversión de posguerra se registraba en las indus¬ trias manufactureras avanzadas , dentro de las cuales se concentraba mayoritariamente en los sectores industriales avanzados ( en especial automóviles , productos químicos y electrónicos ) . El otro gran porcen¬ taje de la inversión directa norteamericana en el extranjero se regis traba en el petróleo ( ibid ., pág. 12 ) y en un momento llegó a significar alrededor del 36 por ciento de la inversión directa norteamericana en los pa í ses menos desarrollados. Hacia principios de los años setenta , Estados Unidos se habí a vuelto m á s un inversor en el extranjero , que un exportador de productos ma¬ nufacturados en el pa í s. La producción internacional por parte de las empresas multinacionales norteamericanas había sobrepasado al comer¬ cio , como componente principal del intercambio económico internacio¬ nal del pa í s . La producción extranjera por parte de las filiales de las empresas norteamericanas habí a crecido hasta llegar a cerca de cuatro veces el volumen de exportaciones norteamericanas . Además , una sus¬ tancial proporci ón de las exportaciones norteamericanas de productos manufacturados , era , en realidad , transferencias de una rama norteame¬ ricana a una rama ultramarina de una multinacional . Hacia 1969 , las mul ¬ tinacionales norteamericanas solas producían aproximadamente U$S 140 miles de millones de mercanc í as , má s que cualquier econom í a nacional excepto las de Estados Unidos y la Uni ón Sovié tica . Muchas de las em¬ presas norteamericanas m á s grandes habí an radicado más de la mitad de sus activos totales en el exterior y más de la mitad de sus ganancias totales proven ían del exterior. Dichas ganancias, a su tumo , se convir¬ tieron en un factor importante dentro de la posición de la balanza de pagos total de Estados Unidos. Aunque la tasa de crecimiento de la inversión extranjera declinó hacia los años ochenta , Estados Unidos continuó dependiendo en gran medida de sus multinacionales para tener acceso a los mercados extranjeros y para obtener las ganancias que produc í an . De hecho , uno podrí a describir a la pol í tica comercial norte¬ americana posterior a la guerra como regida por el ciclo de producto. Hacia principios de los años setenta , el flujo de la inversión inter¬ nacional de las empresas multinacionales había comenzado a variar de manera importante . La tasa de inversión extranjera por parte de las multinacionales norteamericanas , había llegado a su punto más alto y habí a comenzado a descender; primero las multinacionales europeas y luego las japonesas , también habían comenzado a hacer grandes inver¬ siones y a producir en el exterior , y las multinacionales de varios PRI e inclusive algunos pa í ses del bloque oriental estaban invirtiendo en el exterior. Aunque los norteamericanos continuaban dominando el campo, las multinacionales europeas y japonesas se expandieron rápidamente en los años setenta y , en especial , en los a ños ochenta , equilibrando así el previo predominio de Estados Unidos . Estos nuevos participantes produjeron un cuadro complejo y mezclado de inversiones entrecruza¬ das por parte de las empresas multinacionales , en las respectivas eco¬ nom í as de origen ( Ohmae , 1985 ) . El modelo de la inversión en el extranjero comenzó a cambiar, por¬
Empresas multinacionales y producción internacional / 257
256 / Robert Gilpin
que la brecha tecnológica entre Estados Unidos y las otras econom ías se había angostado. Con la revitalización de las economías europeas y japonesa el fenómeno del ciclo de producto se volvió menos relevante para las firmas norteamericanas y más importante para las extranjeras. A posteriori, los tipos de cambio fluctuantes y la inestabilidad de las monedas se convirtieron en factores significativos que afectaron la in versión extranjera directa. Las crecientes inseguridades polí ticas lleva¬ ron a las multinacionales a reducir sus inversiones en muchos pa íses en desarrollo y alentaron la inversió n en Estados Unidos. El dram á ¬ tico aumento de las barreras comerciales en todo el mundo, sin embargo, se convirtió en el determinante fundamental para la inversión extran ¬ jera, tanto en las econom ías desarrolladas como en las menos desarro¬ lladas. Las empresas hab ían aprendido que debían establecer subsidiarias extranjeras en un n mero cada vez mayor de países o entrar en socie¬ dades accidentales o en otro tipo de arreglos con firmas locales, con el fin de tener acceso a los mercados protegidos. En consecuencia, durante las décadas finales del siglo xx, ha existido una intensa competencia entre las empresas multinacionales de diversas nacionalidades en casi todos los mercados mundiales. En este nuevo entorno de inseguridades económicas y políticas, las empresas multinacionales japonesas comenzaron a expandirse rá pida ¬ mente en el mercado norteamericano y, en menor medida , en el europeo y en otros. Tradicionalmente, las empresas japonesas habían invertido en el exterior, principalmente para adquirir materias primas o componen ¬ tes m á s baratos , los cuales se enviaban al país para procesarlos e incor¬ porarlos en los productos terminados que se exportaban a los mercados mundiales. Mientras que la inversión directa norteamericana , segú n adu cía un experto japonés , era "anticomercial y desplazaba exportaciones de Estados Unidos, los japoneses estaban siguiendo una estrategia procomercial . En palabras de Kiyoshi Kojima , las empresas japonesas manten ían la fase de alto valor agregado” de la producción industrial en la econom ía japonesa misma ( Kojima, 1978 ) . Aunque se continuó con esta estrategia " procomercial durante el ltimo cuarto del siglo, las crecientes barreras a las mercader ías japo¬ nesas en Estados Unidos, el Mercado Com ú n Europeo y en casi todas partes , llevaron a las empresas japonesas a invertir y producir más en el exterior. En efecto, a través de la imposició n a los japoneses de res¬ tricciones voluntarias a las exportaciones, las amenazas de una legisla ción de "contenido local ” y las presiones en favor de barreras comer¬ ciales m ás altas, los socios económicos del Japón forzaron a las empresas japonesas e convertirse en multinacionales. En los añ os ochenta , la valorizació n del yen aceleró esta tendencia. La consecuente "multinacionalizaci ó n de la industria japonesa se convirtió en uno de los rasgos m ás destacados de la econom ía pol í tica internacional. A fines de siglo, se pueden hacer muchas generalizaciones acerca de las multinacionales. Tienden a ser empresas oligopólicas norteame¬ ricanas y, en menor medida , europeas; sin embargo, a estos gigantes los alcanzan cada vez m ás e incluso , en ciertos casos , los sobrepasan , ¬
¬
¬
las empresas japonesas y de los pa íses recientemente industrializados, en especial Corea del Sur, cuyo acceso a los mercados extranjeros se est á restringiendo por medio de barreras comerciales cada vez mayores. Asimismo, las multinacionales a menudo son empresas oligopólicas y se ubican en sectores econ ómicos donde pueden sacar ventaja de las eco¬ nom ías de escala, los bajos costos de transporte o de su superioridad en la investigación y el desarrollo Funcionan con mayor eficiencia en los pa íses de la OCDE, por la existencia de mercados relativamente estandarizados y de barreras generalmente bajas al comercio y la inver¬ si ón extranjera ; con la excepción de la producció n de componentes, se las encuentra menos en el bloque oriental y en los países menos des¬ arrollados. Su importancia es cada vez mayor por su fuerte presencia en industrias de alta tecnología espec í fica, sensibles y estrat égicas ( Whit ¬ man , 1977 , pág. 38 ).
.
LAS MULTINACIONALES Y LOS PAISES DE ORIGEN ía de los escritos sobre el tema altamente polé mico de la rela¬ La mayor ció n de las empresas multinacionales con los gobiernos de sus países de origen , cae en alguna de estas tres posiciones básicas acerca de la relació n entre la economía y la polí tica: la liberal ( u ortodoxa ) , la mar xista ( o radical ) o la nacionalista ( o neomercantilista ) ( Gilpin, 1975, cap. 6 ) . Cada una presenta una interpretación diferente de la relación entre la multinacional y el gobierno de su país de origen. Como las empresas norteamericanas han sido los principales inversores en el ex¬ terior y Estados Unidos ha seguido, m ás que otros países, una estrategia de producció n ultramarina , en esta secció n se pondrá el é nfasis en la relació n de las multinacionales norteamericanas con Estados Unidos . El planteo general , sin embargo, se aplica también a las empresas de otros países y a su relación con sus gobiernos. Aunque los intereses de las empresas norteamericanas y los objeti¬ ves de la pol í tica exterior de Estados Unidos han entrado en conflicto, muchas veces ha tendido a haber una complementariedad de intereses entre las empresas y el gobierno norteamericano. Los l íderes polí ticos y empresarios del pa ís en general han creído que la expansió n de las empresas norteamericanas en el extranjero sirve a importantes intere¬ ses nacionales de Estados Unidos. Las políticas norteamericanas han alentado la expansió n empresaria en el exterior y han tendido a proteger a las empresas ( Sigmund , 1980 ) . Esta conjunció n de intereses se ha dado en diversas á reas. Hasta los a ñ os setenta , las empresas multinacionales norteamerica ¬ nas controlaron el acceso a las materias primas, especialmente el petró¬ leo, a todo lo largo y lo ancho del mundo no comunista , lo cual garan¬ tizaba la seguridad del suministro y su obtenció n preferencial para los consumidores norteamericanos en é pocas de escasez ( Krasner, 1978 ) . Se ejercía este control tambié n para moderar los aumentos de precios
-
Empresas multinacionales y producción internacional / 259
258 / Robert Gilpin
íticos, tales como el de la guerra de Corea y la durante los períodos cr guerra de Vietnam , y, en ocasiones, se lo utilizó como una fuente de influencia política. * Después del establecimiento de la Comisión de Po¬ lítica de Materiales ( la Comisió n Paley ) luego del estallido de la guerra de Corea , Estados Unidos consideró entre las primeras prioridades el libre acceso a las fuentes extranjeras de materias primas; dicho acceso se lograba por medio de la propiedad y el control de los recursos ex¬ tranjeros por parte de las multinacionales extractivas norteamericanas. Aunque el control del acceso a las materias primas por parte de las empresas norteamericanas ha disminuido en gran medida hacia los años ochenta , la presencia norteamericana en los mercados mundiales de pro¬ ductos básicos sigue siendo una primera prioridad y, debería tené rselo en cuenta , otras grandes potencias económicas también intentaron dili¬ gentemente ganar una buena posició n para sus propias multinacionales en dichos mercados. 9 Adem ás , los líderes polí ticos norteamericanos han creído que la expansión en el exterior de las empresas norteamericanas de manufac¬ turas y servicios tambié n serv ía a los intereses nacionales. Se consi deró a la inversión extranjera directa un instrumento capital, a través del cual Estados Unidos pod ía mantener su posició n relativa en los mer¬ cados mundiales, y se entendió a la expansión ultramarina de las em¬ presas multinacionales como un medio de mantener la posició n econó ¬ mica mundial predominante de Estados Unidos en otras economías en expansión , tales como las de Europa Occidental y el Japó n. Se creyó que dicha expansión tendr ía como resultado que se exportara m ás de Estados Unidos en sí mismo que menos. También , la producció n ex ¬ tranjera en los países en desarrollo de bienes o componentes de mano de obra intensiva, les permite a las empresas norteamericanas competir con otros productores de bajo costo. Aunque esta estrategia implica que las empresas norteamericanas exportan tanto capital como tecnología , el lugar real del poder ío empresario las finanzas, la investigació n y desarrollo, y el control de gestió n permanece en la econom ía norte¬ americana. Las multinacionales de otras nacionalidades también han expandido su producción en econom ías extranjeras, con el fin de man ¬ tener o incrementar su participació n en los mercados mundiales. También se ha considerado que las multinacionales norteamericanas est án al servicio de los intereses de la balanza de pagos de Estados Unidos. El gobierno norteamericano no valoró esta situació n hasta fines de los años sesenta, cuando la posición de la balanza de pagos y la balanza comercial del pa ís por primera vez comenzó a deteriorarse agudamente. En ese momento se reconoció que las multinacionales eran los agentes que ganaban más divisas y las divisas eran necesarias para ¬
Además, antes de 1973, Estados Unidos utilizaba su posición cuasimonopólica respecto del petróleo como un arma política. El mejor empleo es la crisis de Suez de 1956. La amenaza norteamericana de cortarles el petróleo a los británicos y a los franceses fue un factor significativo para forzarlos a desistir de la invasión. 9 Vemon ( 1983, caps. 2 y 3 ) trae una excelente discusión de estos temas. 8
comprar bienes así como para mantener la posición polí tico-militar global de Estados Unidos y, en consecuencia , se las consideró un im ¬ portante factor en el bienestar econó mico y en la influencia global nor¬ teamericanos. Aunque los beneficios repatriados de las empresas norte¬ americanas nunca alcanzaron el nivel previsto antes de la nacionalizació n de muchas inversiones en petróleo y en otros recursos durante los años setenta, constituyen sin duda una parte sustancial de la posición de la balanza de pagos general de Estados Unidos. Tambié n se ha considerado a las empresas multinacionales un ins¬ trumento del desarrollo económico global y un mecanismo para difundir la ideología propia del sistema de libre empresa norteamericano. Co¬ menzando con el Plan Marshall , muchos han visto a la empresa multi¬ nacional como una manera de fortalecer las economías extranjeras y as í contener al comunismo, ofreciendo, a través de la exportació n de tec¬ nología , capital y conocimiento administrativo norteamericanos, una alternativa a los modelos comunistas o socialistas de desarrollo econ ó mico. El programa del presidente Reagan para los países menos desarro¬ llados , anunciado el 15 de octubre de 1981, hizo del papel fuerte de las multinacionales un elemento esencial. Este compromiso con la empresa multinacional como un veh ículo para difundir el sistema de libre em presa , est á reflejado en la posición norteamericana en casi todos los temas econó micos internacionales, desde el futuro del Banco Mundial hasta la solución del problema global de la deuda. Se ha preferido la inversión extranjera privada, a confiar en las organizaciones interna¬ cionales o a que los gobiernos extranjeros obtengan préstamos en los mercados de capital mundiales, como medio para desarrollar a los PMD e integrarlos en la econom ía mundial de mercado. Tambié n se ha considerado a las empresas multinacionales norte¬ americanas como una herramienta para la diplomacia, en muchos casos para disgusto de sus directivos empresarios. El gobierno de Estados Unidos ha intentado manipular o controlar las actividades de las em presas norteamericanas, con el fin de inducir o coercionar a otros go¬ biernos a que hicieran su juego. Un ingrediente clave en la polí tica de deshielo del secretario de Estado Henry Kissinger con la Unión Sovié tica , por ejemplo , fue prometerle a esta ltima un incremento del comercio, la inversión y la exportación de tecnolog ía norteamericanos; Kissinger esperaba modificar el comportamiento sovié tico por medio de la crea¬ ci ó n de una red de interdependencia entre Rusia y el mundo exterior. Por su parte, el presidente Reagan intentó utilizar la negativa a enviar tecnolog ía norteamericana a la Unión Sovié tica, como un arma de coer¬ ci ó n polí tica y de enfrentamiento económico en el caso del acuerdo relativo al gasoducto sovié tico europeo oriental. Hay muchos casos simi¬ lares de intentos , por parte de Estados Unidos y otros gobiernos, de incluir a las multinacionales en la conducció n de la polí tica exterior. Aunque no tiene parangó n la importancia del papel que tuvieron las empresas multinacionales en la estrategia econó mica y polí tica gene¬ ral de Estados Unidos , otras naciones tambi é n han tendido a considerar ¬
¬
-
260 / Robert Gilpin
cada vez más a sus propias multinacionales , como instrumentos de la política nacional . Las multinacionales europeas y japonesas han sido utilizadas por sus gobiernos para asegurar sus propias fuentes de mate¬ rias primas . Como la influencia de las empresas petroleras multinacio¬ nales norteamericanas se ha debilitado , por ejemplo , las multinacionales japonesas y de otros paí ses se han consagrado a reemplazarlas ( Vernon , 1983, cap. 5 ) . A medida que otras econom ías han madurado e incrementado su poder ío económico , han seguido en diversos grados el ejemplo norte¬ americano de descansar en sus multinacionales para promover sus inte¬ reses nacionales explí citos ( Spindler, 1984 ) . Por ejemplo , como se han reforzado las barreras comerciales , los gobiernos han alentado a sus propias multinacionales a invertir en el exterior, con el fin de ayudar a mantener la participación de su paí s en los mercados mundiales. Para desesperación de la administraci ón Reagan , el gobierno de Alemania Occidental y otros gobiernos europeos consideran a sus multinacionales como un medio de incrementar los lazos económicos con el bloque sovié¬ tico, en parte para asegurarse relaciones políticas amistosas. En Estados Unidos , la casi total identificación de los intereses em ¬ presarios con los intereses nacionales comenzó a desvanecerse después de la crisis energé tica de 1973 . Hacía tiempo que la mano de obra orga¬ nizada y los crí ticos universitarios estaban preocupados por las conse ¬ cuencias de la inversión extranjera para la ocupación interna , la distri¬ bución del ingreso nacional y la posición competitiva de la econom í a norteamericana . Dichas crí ticas se volvieron más generalizadas en el tiempo de la guerra árabe-israel í de octubre de 1973, cuando se consi ¬ deró que las compañías petroleras de Estados Unidos estaban ayudando al embargo árabe del petróleo a los pa í ses occidentales. A posteriori , con la relativa decadencia de la industria norteamericana y el estallido de los dé ficits comerciales masivos , el alto nivel de desempleo y las difi ¬ cultades crónicas de la balanza de pagos , se extendió la creencia en que las multinacionales exportaban puestos de trabajo norteamericanos y disminuían las exportaciones del paí s . Algunos críticos adujeron que a las multinacionales se las deberí a forzar a que invirtieran en la econom í a norteamericana y que se debería limitar severamente la transferencia de tecnología norteamericana a las economías competidoras . Aunque durante los años ochenta se mantuvo el fuerte apoyo a la inversi ón extranjera directa , el sentimiento pol í tico se habí a tornado más equí voco en Estados Unidos . Durante las primeras décadas de la posguerra , el modelo económico que se desarrolló entre Estados Unidos y sus socios económicos principales , fue de tal tipo que Estados Unidos alcanzaba los mercados mundiales a través de la producción extranjera , mientras que las otras economías exportaban mercaderías producidas en el paí s a Estados Unidos. En la medida en que disminuyó el tamaño relativo de la econom ía norteamericana , los encargados de definir pol í ¬ ticas en Estados Unidos intentaron revertir esta relaci ón , incrementando las exportaciones de productos hechos en Estados Unidos y alentando la inversión directa de empresas extranjeras en la econom í a norteame-
Cinprcsas multinacionales y producció n internacional
/ 261
ricana . El gobierno de Estados Unidos , sin embargo, mantuvo su com¬ promiso básico con la inversi ón extranjera directa por parte de las empresas norteamericanas. En los a ñ os ochenta , el hecho de que se revirtiera la dirección de los flujos de inversión y se incrementara la inversión extranjera en Es ¬ tados Unidos , sin duda fue un factor central en la disminución de la hostilidad contra la inversión en el extranjero , como la que se revela en el proyecto de ley Burke- Hartke de mediados de los a ños setenta ( Calder , 1985 , pág . 603 ) . Sin embargo, la opinión p blica norteamerica¬ na , en los años ochenta , se ha vuelto m á s cr í tica respecto de las empresas multinacionales y de la inversi ó n extranjera . A pesar del aumento de la inversi ó n extranjera en Estados Unidos , muchos norteamericanos han comenzado a pensar que la inversi ón extranjera directa por parte de las firmas norteamericanas , ha contribuido a la desindustrializaci ó n de la econom í a de ese pa í s . Como el dé ficit comercial norteameri ¬ cano se multiplicó en los años ochenta , se agudizó el temor de que la econom í a norteamericana se hubiera vuelto , simplemente , una armadora de componentes manufacturados en el exterior por multinacionales de origen estadounidense. A pesar de los muchos volúmenes que se han escrito sobre esta con¬ troversia , el debate entre los defensores y los cr í ticos de las empresas multinacionales sigue inconcluso . Por ejemplo, uno puede muy bien preguntarse si una empresa har í a la misma inversi ón en la econom í a norteamericana si no hubiera hecho una inversión en el exterior , o si no invertirí a en absoluto . Es imposible saber con certeza qué ocurrir ía si se les prohibiera a las firmas norteamericanas invertir en el exterior . Como lo expresó Raymond Vernon , cualquier juicio respecto de si la inversi ón extranjera desplaza o complementa la inversión interna , se basa en un conjunto de presupuestos esencialmente improbables ( Ver non , 1971 , pá g. 157 ) . Sin embargo , es importante reconocer que la per-¬ cepci ón de los norteamericanos está cambiando y que las pol í ticas norteamericanas respecto de las multinacionales se han vuelto más cir¬
cunspectas .
LAS MULTINACIONALES Y LOS PAISES ANFITRIONES
Cuando un grupo de estudiantes lo interrogó acerca de su visi ón de las empresas multinacionales, un economista de convicciones liberales res¬ pondi ó : La empresa multinacional no existe . Quiso decir que cualquier empresa responde de igual manera a un conjunto de indicadores de pre¬ cios y de otro tipo, al margen de que sea nacional o multinacional. El tema de la propiedad nacional de los medios de producci ón no entra en el modelo de comportamiento económico de un economista liberal . Como el mismo economista dijo en otra ocasión , la función del cartero es despachar el correo , al margen del color de su uniforme . Sin embargo , encontramos un punto de vista muy diferente en aque ¬ llos pa íses que son anfitriones de empresas internacionales extranjeras.
2
Robert Gilpin
262 /
Empresas multinacionales y producció n internacional / 263
Como presidente de Francia , Charles de Gaulle denunció y trató de detener la marea de penetració n econ ó mica norteamericana en Europa Occidental en los a ñ os sesenta ; el exitoso autor francés Jean Jacques Servan Schreiber instó a los europeos a enfrentar el desaf ío norteame¬ ricano" ( Servan-Schreiber, 1968 ) . Hacia los a ños ochenta, se silenciaron cr íticas similares dentro de los pa íses avanzados. La expansió n empresaria norteamericana en el exterior se hizo m ás lenta y un contraflujo de inversiones europeas y japonesas en Estados Unidos comenzó a pro¬ ducir un entrecruzamiento de inversiones directas entre estas econom ías avanzadas. Entre 1977 y 1984, la inversión extranjera directa en Estados Unidos creció U$S 34.6 miles de millones a USS 159.6 miles de millones ( Consejo de Asesores Econ ómicos, 1986, pág. 371 ). Por cierto, comenzó a desarrollarse una cierta preocupación respecto de la aceleración ad ¬ quirida por la inversió n japonesa directa en Estados Unidos y Europa Occidental , especialmente en los sectores de alta tecnología y creci ¬
-
-
nales manufactureras en los pa íses menos desarrollados y a pedidos de que se las regulara internacionalmente , los cuales se convirtieron en elementos clave en la lucha de los PMD por un Nuevo Orden Econó mico Internacional. Con la descolonizaci ón pol í tica , la nacionalizació n y el creciente control local de la segunda mitad del siglo xx, ha declinado la significació n de la inversi ó n extranjera en la fabricaci ó n de productos básicos en los pa íses menos desarrollados. Los cargos en contra de las multinacionales por parte de los gobier nos anfitriones y de los críticos radicales , entran en diversas categorías. El argumento econ ó mico es que la inversi ón extranjera directa distor¬ siona la econom ía y la naturaleza del desarrollo econ ó mico en los pa íses menos desarrollados. Se aduce que este desarrollo asociado o depen ¬ diente tiene varias consecuencias econ ó micas delet é reas ( Evans, 1919 ) . Se acusa a las multinacionales de crear una econom ía de sucursales , configurada por pequeñ as firmas ineficientes , incapaces de propulsar el desarrollo general ; las subsidiarias locales existen como meros apén ¬ dices de la empresa metropolitana y como enclaves en la econom ía anfitriona , m ás que como motores de crecimiento autosuficiente. También se acusa a las empresas de introducir tipos de tecnología poco apropia¬ dos, los cuales retrasan los desarrollos tecnológicos aut óctonos , y de emplear técnicas productivas de capital intensivo, las cuales , por ello mismo , producen desempleo e impiden el surgimiento de tecnolog ías nacionales. Otro cargo es que las multinacionales retienen el control de la tecnología m á s avanzada y no se la transfieren a los PMD a precios razonables. Por a ñ adidura , muchos afirman que la inversió n extranjera directa incrementa la mala distribució n del ingreso en los pa íses menos desarrollados. Y , a través de la repatriación de los beneficios obtenidos en el exterior y de su acceso privilegiado a las finanzas locales, las mul¬ tinacionales vacían al pa ís anfitrió n de capitales para el desarrollo e impiden el surgimiento de un empresariado ind ígena ( Vaitsos , 1974 ) . Otros cr í ticos aducen que la inversi ó n extranjera directa ha tenido consecuencias pol í ticas negativas para los PMD. Afirman , por ejemplo, que debido a que las empresas tienen necesidad de un gobierno anfitrión estable que simpatice con el capitalismo, el desarrollo dependiente alienta la emergencia de reg í menes autoritarios en el pa ís anfitri ó n y la creació n de alianzas entre el capitalismo internacional y las élites reaccionarias locales. Esta alianza de explotació n est á sostenida por la intervenció n de los gobiernos de los pa íses de origen de las empresas, en los asuntos internos de los pa íses menos desarrollados. De esta ma ¬ nera , la inversión extranjera tiende a hacer que el pa ís anfitrió n sea pol í ticamente dependiente del pa ís metropolitano. Tambi é n se aduce que la inversi ó n directa extranjera tiene efectos negativos en el bienestar cultural y social de los PMD. Se caracteriza a la presencia dominante de las empresas extranjeras en la sociedad anfitriona , como una forma de imperialismo cultural o "cocacolariza ci ó n ” de la sociedad , a trav és de la cual el pa ís en desarrollo pierde con ¬ trol de su cultura y su desarrollo social . Se considera que la empresa extranjera socava los valores tradicionales de la sociedad e introduce ¬
miento.
La colisió n entre las multinacionales y los pa íses anfitriones se hizo m ás intensa en los pa íses menos desarrollados. Los cr í ticos individuales y los funcionarios p blicos levantaron vociferantes cargos contra las pol í ticas de las empresas internacionales y sus supuestas consecuencias negativas para el bienestar econ ó mico y el desarrollo de las naciones íticas. anfitrionas. En esta sección evaluaremos dichas cr La inversió n extranjera por parte de las empresas de econom í as avanzadas en las econom ías de los pa íses menos desarrollados, se ex¬ tiende en el tiempo hasta las actividades de la East India Companv y otras compa ñías de mercaderes aventureros. En el mundo moderno ha habido tres olas de inversiones de tal tipo. En el per íodo del "viejo colonialismo" de los siglos XVII y xvm , compañías espa ñolas, holandesas e inglesas establecieron minas y plantaciones en el Nuevo Mundo y en ía de las veces saqueaban y partes de Asia ; estas compa ñías la mayor explotaban a los pueblos nativos priv á ndolos de sus minerales y sus otras riquezas. Durante la segunda ola de " nuevo imperialismo", a fines del siglo xix, África , el sudeste asiá tico y otras tierras entraron en los diversos sistemas imperiales. Aunque la explotació n no cesó, las inver¬ siones europeas en servicios portuarios , v ías f é rreas y centros urbanos , crearon , en aquel tiempo, una infraestructura que a n es importante para muchos países menos desarrollados. La tercera ola comenzó en los a ños sesenta , cuando dichas socieda ¬ des menos desarrolladas lanzaron estrategias de sustitució n de las im ¬ portaciones, como el camino más rápido hacia la industrializació n . A través de la erecció n de altas barreras comerciales, diversos alicientes impositivos y otras polí ticas , alentaron a las multinacionales de Estados Unidos y otros pa íses desarrollados a establecer subsidiarias manufac¬ tureras dentro de sus fronteras. Las empresas tambié n instalaron sucur¬ sales de sus plantas en ciertos PRI , para producir componentes y para actuar como plataformas de exportación para los mercados de las eco¬ nom ías desarrolladas. El mismo éxito de estas polí ticas , sin embargo, dio origen a nuevas controversias en tomo del papel de las multinacio
-
-
.
264 /
Empresas multinacionales y producción internacional / 265
Robert Gilpin
a través de sus prácticas comerciales y su publicidad , nuevos valores y gustos poco apropiados para la nació n anfitriona. Algunos ven a estos valores no sólo como malos en sí mismos, sino como contraproducentes para el desarrollo del país, porque crean una demanda de productos lujosos y de otro tipo , que no condice con las verdaderas necesidades de las masas. Se debe reconocer que hay algo de razón en todos estos cargos. La inversió n extranjera directa por parte de las empresas internacionales en los países menos desarrollados, puede tener y ha tenido desgraciadas consecuencias para el desarrollo econó mico, polí tico y social de los PMD. Se puede citar como ejemplo, el desastre de Bophal de 1985 y la supuesta negligencia de Union Carbide Por cierto, no es dif ícil encon trar numerosos casos de conducta empresaria reprochable, pero éste no es el asunto. Los cr í ticos sostienen que las empresas multinacionales y las inversiones extranjeras directas funcionan sistemáticamente, por su misma naturaleza, para da ñar a la sociedad anfitriona. Aducen que la relació n entre las empresas extranjeras y los gobiernos anfitriones nece¬ sariamente debe ser desastrosa para los últimos. Esta crí tica indiscri minada se hace no só lo respecto de ciertas empresas en particular , sino de las multinacionales como institució n. Las pruebas disponibles no permiten sustentar una acusación tan extrema. En su conjunto, el desempe ñ o de las multinacionales en los pa íses en desarrollo es favorable. Por cierto , tanto los defensores como los opositores han exagerado su papel ben évolo o malévolo. Muchos ejemplos de las supuestas consecuencias negativas de la inversión ex¬ tranjera , son , de hecho , ya el resultado de las pol í ticas de los mismos países menos desarrollados, ya una parte integral del proceso de des¬ arrollo en s í mismo. Esta afirmació n puede sustentarse en una breve revisió n de algunos de los cargos específicos imputados a las empresas multinacionales por parte de los pa íses menos desarrollados. Aunque es cierto que las empresas internacionales a menudo han establecido subsidiarias manufactureras ineficientes en los pa íses menos desarrolados, esto puede ser y primordialmente ha sido resultado de la peque ñ a escala del mercado local en la mayor ía de tales naciones. Como parte de su estrategia de industrializació n por sustitución de importa¬ ciones y aranceles altos , los PMD han alentado a las empresas a invertir en mercados protegidos , donde es dif ícil lograr econom ías de escala y donde los costos , en consecuencia , son necesariamente altos. Esta prá c ¬ tica puede o no llevar a un tipo de economía manufacturera de enclave cuando se establecen subsidiarias que producen componentes. En los PRI asi á ticos , los efectos beneficiosos de este tipo de desarrollo parecen haberse extendido al resto de la econom ía y haberse convertido en parte de un proceso de rá pida industrializació n . En Mé xico y en algunos otros pa íses, esto no parece haber ocurrido. El hecho de que se produzca semejante desarrollo favorable o, por el contrario, se dé uno desfavora¬ ble, sin embargo, es consecuencia , primordialmente , de las pol í ticas se¬ guidas por los gobiernos anfitriones. Al considerar el tema de la transferencia de tecnolog ía poco ade
.
¬
¬
-
cuada, se debe tener en cuenta que los países menos desarrollados quie¬ ren no só lo las tecnologías m ás avanzadas sino también tecnología de mano de obra intensiva ( llamada tecnología adecuada ) , con el fin de optimizar la ocupaci ó n . Estos dos objetivos a menudo entran en conflicto; sin embargo, los pa íses recientemente industrializados a los cuales se les han transferido las tecnologías m ás avanzadas como es el caso de Taiwá n y Singapur tienen relativamente poco desempleo de¬ bido a su rendimiento econ ó mico general. Más a ú n , la transferencia de tecnologías de capital intensivo por parte de las empresas multina¬ cionales es beneficiosa , dada la escasez de capital en las economías menos desarrolladas. Por a ñ adidura , las multinacionales tienen poco incentivo para desarrollar tecnologías m ás adecuadas , las cuales resul¬ tarían competitivas en los mercados mundiales, porque su inversió n se produce en un mercado protegido y defendido contra la competencia internacional. De hecho, el tema de la transferencia tecnológica es pri¬ mordialmente un asunto de intereses econ ó micos en conflicto entre las empresas y los gobiernos anfitriones , es decir, la determinación del pre¬ cio al que las primeras les venderá n tecnología a los últimos. Cuando consideramos si la inversión extranjera directa produce o no una mala distribució n de la riqueza en la econom ía anfitriona , uno debe recordar que el crecimiento económico en sí mismo tiende a crear disparidades en la riqueza ( R . Frank y Freeman , 1978 ) . El rá pido creci¬ miento econ ó mico , como lo ha planteado Sim ón Kuznets, parece pro¬ ducir una curva en forma de U de desigualdad primero creciente y luego decreciente ( Ruggie , 1983a , pá g. 5 ). Como las multinacionales manu¬ factureras , por lo general, invierten en economías de rá pido crecimiento, es dif ícil separar el efecto de la multinacional de aquellos propios del proceso de crecimiento en s í mismo. Aunque las multinacionales, por lo general, pagan salarios m ás altos que las firmas locales y, por lo tanto , pueden ser inflacionarias , hay pocas pruebas que permitan sus¬ tentar la idea de que la distribuci ón nacional del ingreso est á causal¬ mente asociada con la inversió n extranjera directa ( Russet , 1983 ). Por el contrario, un grupo de países con gran inversión extranjera, tales como Taiwá n y Corea del Sur, tienen una distribució n del ingreso m á s equitativa que aquellos PMD que han restringido la inversi ón externa ( Far Eastern Economic Re\ e\v , 23 de febrero, 1984 , pág. 63 ) . Como lo han demostrado Atul Kohli y sus colegas en sus investigaciones, los determinantes primordiales de la distribución del ingreso, al menos a corto plazo, son las pol íticas de los gobiernos de los mismos países me¬ nos desarrollados ( Kohli et al., 1984 ) . La respuesta a la pregunta acerca de si la inversión extranjera directa coarta o no el desarrollo industrial aut óctono , depende del tema fundamental anteriormente planteado por Vernon: ¿ la inversió n ex¬ tranjera desplaza o complementa a la inversió n local ? Las multinaciona¬ les practican una inversión fomentada, de manera que hay una base para creer que podr ían desalojar en masa a las industrias locales. Sin embargo , las multinacionales tambié n aportan nuevo capital y tecnolo¬ gía productiva , y de manera general le dan un est ímulo econó mico a la
266 / Robert Gilpin
econom ía. A la luz de estas ninguna respuesta concluyentetendencias en conflicto, no puede haber o general para esta pregunta. En el caso de casi todos los PRI, sin embargo , la inversión local y la extranjera parecen ser complementarias 10 . La validez del argumento directa tiene efectos políticosque sostiene que la inversión extranjera adversos es igualmente ambiciosa , en especial dado el hecho de que tantos gobiernos de los PMD son autori¬ tarios. Sin duda, es verdad que las empresas internacionales gobiernos estables y , sin duda, Ies dan su apoyo a los gobiernos desean conser¬ vadores. Uno puede citar ejemplos notorios de interferencia polí tica en los asuntos internos de los pa empresas y de los gobiernos íses menos desarrollados por parte de las de sus países de origen; el papel tanto de la ITT como de la CIA en el derrocamiento del presidente Salvador Allende en Chile es un ejemplo válido. 11 Lo que las multinacionales va¬ loran, sin embargo, es la estabilidad política, más que gobierno específica. Así, todo a lo ancho del mundo menosuna forma de desarrollado, existen alianzas de conveniencia entre empresas y gobiernos locales de muy diferentes matices políticos. existe una situación paradó jica, En la Angola socialista, por ejemplo , han protegido las instalacionesen la cual las tropas comunistas cubanas petroleras de la empresa capitalista Gulf Oil Company de los opositores a la libertad , apoyados por el go¬ bierno de
Estados Unidos. También se puede sustentar, en parte, el cargo de imperialismo cul ¬ tural . Por cierto, hay ejemplos de empresas internacionales que, seg n los observadores más desinteresados , han tenido un efecto negativo en una sociedad determinada a través de su promoción del consumo de determinados productos. Nuevamente , sin embargo , uno debe en cuenta que el mismo proceso tener mismo destructivo para los valores del desarrollo económico es en sí tradicionales, desde el momento en que, necesariamente, implica la creación de nuevos gustos y deseos poco habituales. Después de todo, de eso se trata el desarrollo. Además, aun¬ que las empresas puedan de lujo inadecuados , los favorecer el deseo por los así llamados bienes modelos de consumo de los mismos países des ¬ arrollados tienen un efecto demostrativo sobre las élites y las masas en todas partes de este mundo rápidas comunicaciones. Pocos PMD, incluidos los pa íses socialistas, de tienen la suficiente disciplina social o un Estado lo suficientemente de los jeans, los Mercedes y fuerte como para resistirse al atractivo las radios a transistores, haya o no quier tipo de inversión cual¬ extranjera directa. 10 11
.
Ver Dunning ( 1981, cap 13) para una revisión de estos temas. Aunque las acciones de la ITT contra Allende tuvieron principal proteger sus como motivo , inversiones el mismo gobierno norteamericano ba primordialmente movido por ¬ consideraciones relativas a la seguridadesta principal preocupación de La ción sovié tica en Latinoam la administración Nixon era la supuesta penetra¬ érica , más que el deseo de salvaguardar reses empresarios norteamericanos los inte¬ . En la época de Allende, de hecho í hab an nacionalizado las ya se inversiones norteamericanas m á s importantes que había en Chile.
.
Empresas multinacionales y producción internacional / 267
Sean cuales fueren los m é ritos intrí nsecos de estas crí ticas a la inversió n extranjera directa , algunos pa íses menos desarrollados han ganado considerablemente durante los a ños setenta y ochenta a expen sas de las empresas y de los pa íses de origen de las empresas. El equi¬ librio de poder en el petróleo y, en menor medida , en otras industrias extractivas , se trasladó decisivamente hacia las naciones anfitrionas en los a ñ os setenta. En el á rea de las manufacturas e inclusive en la de alta tecnolog ía , un grupo de pa íses en desarrollo siguieron con é xito pol í ticas que incrementaron sus propios beneficios por las inversiones extran ¬ jeras. La imposició n , por parte de los PMD , de requerimientos de desem ¬ pe ñ o sobre los inversores extranjeros, cambi ó los t érminos de inversió n en favor de los pa íses anfitriones; estos cambios incluyen una mayor participación local y más sociedades accidentales, una expansión de las transferencias tecnológicas, la exportación de bienes localmente manu ¬ facturados , una mayor participaci ón local en los productos terminados y restricciones en ía compensació n de beneficios , etc. Sin embargo , a pesar de las significativas ganancias de un n mero de pa íses menos desarrollados, éstos como grupo no han ganado ni han tenido éxito en establecer regulaciones empresarias internacionales que cambiaran los t é rminos de inversi ó n en su favor. Sean cuales sean los t é rminos espe¬ cíficos de la relación emergente entre los PMD y las EMN , se está n estableciendo a través de negociaciones bilaterales entre empresas y gobiernos anfitriones y de acuerdo con las habilidades en la negociación y el poderío relativo de los agentes ( Reisinger, 1981 ) . La combinación de las presiones pol í ticas de los PMD y los cambios globales en la econom ía de la ubicación geográ fica industrial , han signi¬ ficado que algunos pa íses menos desarrollados se han beneficiado enor¬ memente con la inversión extranjera directa. Sea para satisfacer los requerimientos pol í ticos de los anfitriones , para ganar acceso a los mer¬ cados en expansión o para crear plataformas de exportación , las multi¬ nacionales norteamericanas y de otros pa íses han transferido tecnologías avanzadas a la India, Corea del Sur y otros PMD y han ayudado en gran medida a su desarrollo tecnológico ( Grieco, 1982 ) . En muchos casos , las empresas individuales y los países anfitriones se han vuelto socios vo¬ luntariamente o no compitiendo con otras empresas y gobiernos para ganar los mercados mundiales. Este tipo de cooperación o alianza eco¬ n ómica se ha vuelto un aspecto importante en el traslado global de los costos comparativos de muchos productos a los pa íses en desarrollo y tambié n en el régimen comercial antes discutido. Las empresas no son ni tan positivas ni tan negativas en su efecto sobre el desarrollo, como los liberales o sus crí ticos sugieren . La inver¬ sió n extranjera directa puede ayudar o retrasar, pero los determinantes fundamentales del desarrollo económico están dentro de los mismos PMD. Comparativamente, como hasta ciertos autores marxistas lo han aceptado, el efecto de las multinacionales ha sido beneficioso en general ( Warren , 1973 ) . El verdadero tema en la relació n entre las multinacio¬ nales y los PMD son los té rminos de la inversión . La cuestión acerca de cómo se dividirá n los beneficios de la inversió n , necesariamente separa ¬
268 / Robert Gilpin
a las empresas y los gobiernos de los PMD. Sea cual sea la legitimidad de sus preocupaciones, pocos países han proscripto la inversión extran¬ jera en las manufacturas o les han pedido a las firmas industriales que se vuelvan a su casa.
EL NUEVO MULTINACIONALISMO
Observadores con diferentes enfoques han errado en sus predicciones sobre las empresas multinacionales. Las multinacionales no han supera¬ do el Estado-nació n ni han seguido el camino de la East Compa ¬ ny. 12 Tanto el Estado como la empresa se han demostradoIndia s í a mismos que está n admirablemente dotados de recursos y son versá tiles para negociar entre sí. Los esfuerzos de las Naciones Unidas , la OCDE y las organizaciones regionales para imponer un có digo de reglas internacio¬ nales sobre las empresas, no han tenido éxito, ni tampoco lo han tenido los esfuerzos norteamericanos para implementar regulaciones que res¬ trinjan el comportamiento de los gobiernos anfitriones respecto de las multinacionales ( Krasner, 1985, cap. 7 ) . El régimen de inversión inter nacional se est á plasmando a través de negociaciones entre las empresas¬ individuales , los gobiernos de origen y los gobiernos anfitriones , más que de acuerdo con regulaciones universales o la total libertad de acción empresaria. El resultado de esta interacción es un modelo complejo y contradictorio de relaciones entre las multinacionales y los gobiernos el cual , al impedir una catástrofe may scula , podr ía durar indefinida¬ mente en el futuro, un futuro que será necesariamente diferente del pasado en varios aspectos crí ticamente importantes . Primero y principal , parece haberse producido una desaceleració n en la tasa de crecimiento del nivel agregado de la inversió n extranjera directa , debido a la disminución de las tasas de crecimiento econ ómico y al incremento de la incertidumbre política en todo el mundo. Simul¬ tá neamente, la competencia entre los pa íses desarrollados y menos desarrollados por el capital y la tecnologí a se ha intensificado. Los pa í¬ ses desarrollados, acosados por el alto nivel de desempleo ( con la importante excepció n del Japó n ) , compiten m ás vigorosamente para atraer inversiones. Los PMD les han abierto a ú n más puertas a las mul¬ tinacionales en los años ochenta, debido a los efectos de la recesi ón mundial, la experiencia de la crisis de la deuda global y la ón en la disponibilidad de otras formas de capital y de medios disminuci para adqui¬ rir tecnología ( The Economist , 19 de febrero, 1983, págs. 86 87 ). - Aunque el mejoramiento económico de muchos países menos desarrollados y la 12 Debo confesar que en mis primeros escritos era muy pesimista acerca de las posibilidades que tenían las empresas de ajustarse a los cambios en la situación mundial. La norteamericanas disminución de la inversión norteamericana en el exterior y el aumento de la inversión extranjera directa en Estados Unidos , apaciguaron muchas de mis anteriores . Por otra parte, las multinacionales ahora se ven obligadas preocupaciones a funcionar en un entorno político altamente restringido y la naturaleza de ha cambiado en gran medida con el surgimiento de lo quesus operaciones he llamado el Nuevo Multinacionalismo.
Empresas multinacionales y producción internacional / 269
creciente competencia entre las multinacionales han reforzado la posició n negociadora de los gobiernos de ciertos PMD, la dirección de la inver¬ si ó n se ha inclinado más hacia los pa í ses avanzados. Como se se ñaló antes, es significativo que Estados Unidos no sólo haya seguido siendo el mayor país de origen , sino que también se haya convertido en el ma¬ yor pa ís anfitrió n. Los pa íses menos desarrollados se han ido diferenciando cada vez m á s segú n su capacidad para atraer inversiones extranjeras. La creciente incertidumbre pol í tica y econó mica ha alterado el entorno comercial y ha llevado a las multinacionales a diversificar su inversió n , especial¬ mente dentro de las econom ías desarrolladas ( Whitman , 1981 , pág. 14 ) . La revolució n iraní, el creciente n ú mero de gobiernos socialistas y la confiscació n de activos empresarios , han determinado que las empresas sean cautelosas ante la posibilidad de contraer compromisos a largo plazo en el mundo menos desarrollado. La inversión ha tendido a con ¬ centrarse cada vez m á s en los pocos pa íses cuyas economías ponen el é nfasis en el crecimiento apoyado en las exportaciones , tienen existen ¬ cia de mano de obra especializada barata o tienen amplios mercados internos en expansión, como es el caso de Corea del Sur , México, Taiwán, las Filipinas, Singapur , Hong Kong y Brasil. Dichas inversiones han sido primordialmente en el á rea de servicios y manufacturas tendientes a proveer a los mercados extranjeros o locales , m ás que en el á rea de las inversiones extractivas del pasado. La creciente reticencia de los banqueros a hacer préstamos a los PMD excesivamente endeudados, ha llevado a una competencia cada vez mayor entre estos países para con¬ seguir inversión extranjera. Dichas tendencias han acentuado el modelo de desarrollo desigual entre los pa íses menos desarrollados y han llevado a los pa íses excluidos a hacer la acusación paradojal de que la negativa de las empresas a invertir en ellos, es una nueva forma de capitalismo imperialista. Dentro de este panorama general , se pueden discernir ciertas tenden cias interrelacionadas: 1 ) la creciente importancia de la inversió n ex¬ tranjera directa vertical , frente a la horizontal ; 2 ) la expansió n de las alianzas interempresarias a través de las fronteras nacionales y 3 ) la creciente importancia de la producció n y montaje de material fabri¬ cado en otro pa ís y de la fabricación de componentes y bienes interme¬ dios. Las multinacionales se han visto alentadas a diversificar su pro¬ ducció n de componentes y de productos entre los PRI , a medida que se han desarrollado barreras no arancelarias en los países avanzados. Estos acontecimientos , que se hicieron más importantes a fines de los años setenta , est á n transformando , en conjunto, el régimen internacional de comercio e inversión ( Strange , 1985c ). Como se ha se ñ alado antes , la inversió n horizontal implica la repe¬ tici ó n , en el exterior , de algunos aspectos de las operaciones de la firma en su pa ís, mientras que la inversió n vertical se da cuando una firma invierte en el exterior en actividades que 1) proveen insumos para el proceso de producció n en el país de origen o 2 ) utilizan la producción de las plantas del pa ís de origen . Es decir , que la inversión extranjera ¬
270 /
Empresas multinacionales y producción internacional / 271
Robert Gilpin
directa vertical entraña la fragmentación del proceso de producción y la instalació n en todo el mundo de los diversos estadios de la produc¬ ción de componentes y el montaje final de éstos. Esta fragmentación se hace con el fin de lograr economías de escala , sacar ventaja de las dife ¬ rencias en los costos en los diversos lugares y explotar las políticas gubernamentales favorables, tales como códigos arancelarios que per ¬ miten la entrada libre de impuestos de productos no terminados o de productos armados en el exterior con componentes fabricados en el país. El desarrollo y la creciente especialización de las sucursales han llevado a un aumento espectacular del comercio intraempresario o administrado por la firma que hemos discutido antes. Seg n una estimación , esta forma de comercio llega a aproximadamente el 60 por ciento de las importaciones norteamericanas ( Ruggie, 1983b, pág. 475 ) . El paso de las subsidiarias en el exterior totalmente propias, a las sociedades accidentales y otras formas de alianza interempresaria, se ha acelerado a raíz de un conjunto de factores políticos, económicos y tecnológicos : 1 ) para tener acceso a un mercado, a menudo se necesita un socio local; 2 ) el rá pido avance y el costo de la tecnología requieren que sean empresas aún más grandes las que compartan el riesgo; 3) se requiere un enorme volumen de capital para operar globalmente y en los mercados m ás grandes; 4 ) para las firmas norteamericanas, ha incidido la pérdida del liderazgo tecnológico en muchos campos y 5 ) para las firmas japonesas, la necesidad de prevenirse del proteccionis¬ mo. Así, por ejemplo, se sabe que General Motors tiene aproximadamente treinta alianzas con otras empresas ( The New York Times, 6 de agosto , 1986, pág. D2 ). La racionalizació n global de la producción internacional les ha acor¬ dado creciente importancia a las alianzas entre las multinacionales y los proveedores ultramarinos de productos y componentes. En el centro de muchos, si no de la mayoría de estos acuerdos, están los proveedores japoneses de autom óviles, productos electrónicos y tecnologías avanza ¬ das. El Japó n provee alrededor del 40 por ciento de los componentes norteamericanos en los sectores de la electrónica, los automóviles y otros El papel de los países recientemente industrializados en esta intemacio nalización de la producción también se est á expandiendo con rapidez ( Grunwald y Flamm , 1985) . A través de mecanismos tales como las sociedades accidentales, los arreglos contractuales o el establecimiento de subsidiarias totalmente propias, las multinacionales norteamericanas y de otros pa íses están transfiriendo m ás tecnología avanzada a los PRI y entrando en acuerdos cooperativos con un creciente n mero de países como México, Taiwán y Corea del Sur. Al combinar al tecnología productiva y las organizaciones de comer¬ cialización global de la empresa , con la mano de obra especializada barata de los PRI, tanto la firma como los PRI pueden incrementar su poder competitivo en los mercados mundiales. Por ejemplo, firmas nor¬ teamericanas y coreanas está n forjando vínculos según la t ípica forma del equilibrio de poder, para contrarrestar el creciente ascendiente de las firmas japonesas en los chips de computadora ( The New York Ti-
.
-
mes, 15 de julio, 1985, pág. DI ). La suba del yen y la vinculació n de la ía resultar moneda coreana con el dólar, han alentado esta alianza. Deber de especial interés observar los acontecimientos en China continental, donde el gobierno comunista ha creado zonas fabriles especiales para¬ descubrir la tecnología de las empresas y producir exportaciones pa ra mercados ultramarinos. En efecto, se ha producido un acortamiento en el tradicional ciclo¬ de producto. Mientras que en el pasado el lugar de los costos compara tivos y de la producción de bienes pasó de Estados Unidos a otros pa í ses avanzados y luego a los pa íses recientemente industrializados , hacia fines de los a ñ os ochenta la producción inicial de un bien o un compo nente puede ocurrir en un PRI , y el montaje del producto terminado en una econom ía avanzada. Esto obviamente beneficia a las empresas mul¬ tinacionales y a los PRI , pero perjudica a amplios sectores de la mano de obra de Estados Unidos y Europa Occidental. Las alianzas y la cooperació n interempresaria , los acuerdos a me¬ nudo sancionados y promovidos por los gobiernos nacionales, se han vuelto cada vez más importantes ( Whitman , 1981, pág. 24 ). El costo progresivamente m ás alto del desarrollo tecnológico, la importancia de las econom ías de escala y la expansió n del Nuevo Proteccionismo, han hecho de la participación en los tres mercados más grandes del mundo Estados Unidos, Europa Occidental y el Japó n una necesidad para las empresas multinacionales; esto , a su vez , a menudo ha implicado la necesidad de conseguir un socio local ( Ohmae, 1985 ) . El resultado es que las multinacionales está n invadiendo unas los mercados de origen de las otras y se están desarrollando nuevas prácticas ( The Economist , 11 de febrero, 1984 , pá g. 63 ) . La nueva United Motor Manufacturing Company establecida en 1983 por dos poderosas rivales , General Motors y Toyota , para producir autos subcompactos en Estados Unidos, es el ejemplo m ás destacado. Como lo observó Business Week ( 21 de julio, 1986 ) , las complejas alianzas empresarias son cada vez más impor¬ tantes. 13 Tales hechos predicen el fin del viejo multinacionalismo. Han pa¬ sado los tiempos en que las empresas de Estados Unidos y de otros pocos pa íses desarrollados pod ían operar libremente en las economías anfitrionas y hasta dominarlas, y en que la inversión extranjera directa significaba la propiedad y el control de subsidiarias totalmente propias. En lugar de ello, se han puesto en vigor una gran variedad de acuerdos negociados: intercambio de licencias de tecnología entre empresas de diferente nacionalidad, sociedades accidentales, acuerdos de comercia ¬ lizació n ordenados, fuentes de abastecimiento secundario, producció n de componentes en otros países y propiedad compartida de capitales. En los países desarrollados, la alianza General Motors-Toyota es sin duda precursora de otras muchas que se sucederán. En el mundo en desarro¬ llo, las empresas consideran menos a los PMD como dóciles exportado¬ res de materias primas que como mercados locales en expansión y socios ¬
¬
13
Ohmae ( 1985 ) trae una muy buena revisión de estos acontecimientos.
Empresas multinacionales y producci ón internacional / 273
272 / Robert Gilpin
industriales o, inclusive, rivales potenciales. Así, los modelos relativa¬ mente simples tanto de los teó ricos liberales como de los teó ricos de la dependencia está n perdiendo vigencia en el cuarto final del siglo. Estos acontecimientos también están cambiando actitudes y polí ti¬ cas tanto en los pa íses menos desarrollados como en los desarrollados. Los primeros se han vuelto m ás receptivos a las multinacionales, pero también están siguiendo pol í ticas tendientes a poner a su favor los t é rminos de la inversión. Las respuestas de los pa íses desarrollados que será n vitales para determinar el éxito último de este nuevo multinacionalismo son m ás problemá ticas. En Estados Unidos , Europa Occidental y el Japón , recié n está comenzando el debate entre los que ganan y los que pierden con estos cambios. Tanto los Estados como las empresas se est á n aprestando para la batalla en un mercado global donde las estrategias empresarias y nacionales, tanto como factores tradicio¬ nales del tipo de los costos comparativos , tendrán una gran influencia en el resultado de la competencia económica. En Estados Unidos, las actitudes respecto de la inversión extran ¬ jera , seg n se se ñaló antes, comenzaron a cambiar en los a ños setenta y ochenta . Aunque las opiniones siguen siendo favorables respecto de las multinacionales, ha aumentado considerablemente el cuestionamien to de la inversión extranjera directa, en especial en aquellos sectores del pa ís a los que les concierne má s la decadencia de las industrias tradi¬ cionales y que sufren de altos niveles de desempleo. En respuesta a las cambiantes presiones, las empresas norteamericanas han dado modestos pasos tendientes a restringir la producción extranjera y a exportar al exterior desde las plantas nacionales. Estados Unidos tambié n ha inten ¬ tado aumentar su participación en la inversión mundial y en los bene¬ ficios de la inversión extranjera directa por parte de firmas de otros pa íses. A través de la amenaza de aplicar una legislación de contenido local y barreras proteccionistas, se han hecho esfuerzos para alentar a las empresas japonesas y de otros países a colocar sus futuras inversio¬ nes en Estados Unidos. En efecto, Estados Unidos se está moviendo con el fin de revertir el flujo de la inversión global hacia una mayor inver¬ sión en su propio país. A comienzos de los años ochenta , sin embargo, el dólar sobrevalua ¬ do , los altos salarios y el alto costo del capital, junto con otros factores, aceleraron el movimiento hacia el exterior de la producción industrial y la expansión de la regulación en otros países. La poderosa tendencia hacia la inversión extranjera directa vertical y la creciente confianza en la importació n de componentes , llevaron a que Business Week temiera que la economía norteamericana se estuviera convirtiendo en una mera economía de montaje de componentes fabricados en el exterior y que las firmas norteamericanas se estuvieran volviendo empresas vacías", cuya tarea primordial se había convertido en montar o distribuir pro¬ ductos importados ( 11 de marzo de 1985 , pág. 60, y 3 de marzo, 1986 ) . Por ejemplo, el automóvil norteamericano casi ha desaparecido y en gran medida es un montaje de componentes importados ( The New York Ti mes, 10 de agosto, 1985, pág. 31 ) . O, para tomar otro ejemplo, U$S 625
-
¬
de los U $S 860 de costo de fabricación de esa maravilla del ingenio norteamericano que es la IBM PC, se producen en el exterior , en subsi¬ diarias de multinacionales norteamericanas ( UJS 230 ) y en firmas ex¬ tranjeras ( USS 395 ) . En pocas palabras , Estados Unidos, como se tem ía , estaba transform á ndose de una econom ía productiva en una distributiva. Muchos norteamericanos comenzaron a preocuparse por la pé rdida de empleos fabriles y sus efectos en la distribución del ingreso. El capi tal , se destaca, se beneficia con la inversión extranjera tanto como lo hace la mano de obra extranjera , pero la mano de obra local pierde a ra íz de la salida de capitales, a menos que se la compense de alguna manera ( Samuelson , 1972, pág. 10 ) . La administración Reagan , dado que el impulso de sus políticas era ajeno a la noción de que el gobierno debe ayudar a los perdedores y desarrollar polí ticas de ajuste para ayu dar a las actividades econ ó micas y los trabajadores perjudicados , favo¬ reció la expansi ó n de las presiones proteccionistas. Una preocupación a largo plazo fue la de los llamados efectos de boomerang. Los cr íticos señalaban que, a corto plazo, la creciente con¬ fianza en la subcontratación y en los componentes importados, podía tener sentido como un medio para responder a la competencia extran ¬ jera , pero que la importación de tales bienes estaba debilitando las manufacturas norteamericanas y acelerando la difusión de la tecnología y la maestr ía norteamericana a potenciales competidores extranjeros. En el temprano período de posguerra, la estrategia norteamericana consis¬ tente en seguir el ciclo de producto, significaba que los bienes maduros, respecto de los cuales Estados Unidos no ten ía m ás ventajas compara¬ tivas, se produc ían en el exterior; hacia los añ os ochenta , las empresas multinacionales norteamericanas estaban fabricando cada vez m á s sus productos m ás nuevos en el exterior e importá ndolos a Estados Unidos.. A largo plazo , dicha estrategia de creciente dependencia respecto de los fabricantes de componentes extranjeros, intensificar ía las presiones com¬ petitivas sobre la econom ía norteamericana. De esta manera, el Nuevo Multinacionalismo ha significado un conjunto de oportunidades y desa¬ f íos que Estados Unidos debe enfrentar. Durante los años ochenta , Europa Occidental todav ía no ha llegada a un acuerdo con el Nuevo Multinacionalismo. Aunque existen significa¬ tivas diferencias entre los europeos, que van de la privatización de la econom ía propia de Gran Breta ñ a , a la nacionalizació n francesa , se pue¬ den discernir algunas tendencias centrales. La econom ía continental se ha cerrado cada vez m ás a las importaciones de bienes producidos en otras partes , especialmente aquellos del Japón y de los PRI. Mientras tanto, esfuerzos cooperativos por parte de firmas europeas con empre¬ sas norteamericanas y japonesas, tales como sociedades accidentales y licencias de tecnología , se han visto favorecidos , con el fin de que se cierre la creciente brecha tecnológica entre Europa y las otras econo¬ m ías avanzadas. Como el Mercado Com n ha incrementado las barreras a las importaciones , las multinacionales extranjeras han tenido que in¬ vertir en Europa o, al menos, compartir su tecnología con el fin de obte¬ ner acceso al relativamente cerrado mercado europeo. ¬
¬
,
274 / Robert Gilpin
s de naciona¬ La intervención gubernamental en la economía a travé por iniciativas e gubernamentales lizaciones directas, participaciones el como , tales parte del gobierno de proyectos de desarrollo conjunto privado sector del n ó fracci Aerobús, han aumentado. Una considerable al estado de Europa Occidental se ha nacionalizado. Buscando emular Chalmers por ado ñ acu rmino é t , un capitalista del desarrollo japon és gobierno Johnson ( 1982 , pág. viii ) , o simplemente crear empleo, unclave tras sector un de cargo europeo después del otro se ha hecho sus otro de la econom ía empresaria. Racionalizando y concentrandocom ¬ que empresarios " industrias, los europeos intentan crear adalides Europa petirá n con las multinacionales norteamericanas y japonesas en diseña¬ sido han europeas y los mercados de ultramar. Estas empresas está que das como instrumentos de una polí tica industrial emergente tica í pol í a econom la de contribuyendo a la creciente regionalización
.
Iiiuuuiai
los Sin duda , el acontecimiento más significativo de principios de ¬ japo a í econom la de n ó multinacionalizaci a ños ochenta , fue la creciente empre¬ nesa. Aunque mucho menos avanzadas en su papel global que las mul¬ las de exterior el en ó n expansi , la europeas sas norteamericanas y Si bien tinacionales japonesas en los a ños ochenta , ha sido notable. patrón el con comparada , 1985 en ñ a resultaba cuantitativamente peque espe , en norteamericano o europeo, estaba creciendo significativamente . 1) . p á , g , 1986 agosto 9 , de Times York cial en Estados Unidos ( The New ex¬ ó n inversi Aunque apenas llegaba a alrededor del 7 por ciento de la ¬ funda concentrado í a hab , se tranjera directa mundial en su totalidad ¬ im s á m vez mentalmente en industrias básicas y en los sectores cada , febrero 19 de , ( Economist The portantes de servicios y alta tecnología , 1986 ) , los julio ( de 14 Week Business destacaba ) lo . Como 1983, pág. 87 dentro de la japoneses estaban construyendo un imperio industrial . norteamericana misma economía El tradicional énfasis japonés en exportar desde las plantas locales , co¬ e invertir en el exterior primordialmente en industrias extractivas a la respuesta . En menzó a ceder hacia mediados de los a ños setenta en su pa ís , crisis energé tica y a la suba en el costo de la mano de obra adquirir para PMD los las firmas japonesas inicialmente invirtieron en transferir para y energ tico é componente alto bienes semiprocesados de a otros países de Asia la producción de aquellas industrias en las cuales , el Japó n no ten ía ya costos comparativos a su favor; por cierto inclusive¬ extran a mediados de los a ños ochenta , la mayor parte de la inversión , págs. 1985 , Stalk y Abegglen ( Asia en jera directa japonesa se registra baja 244-59 ). Los bienes producidos en el exterior por estas industrias de exportados ser para o interno consumo tecnología , se han utilizado para , a terceros países. Ha habido un escaso efecto de boomerang, es decir . productos poca exportación al Japón de esos mismos ón A posteriori, la erección de barreras comerciales y la revaluaci japoneses los que , hicieron del yen hacia mediados de los a ños ochenta aceleraran la producción en el país desarrollado al cual estaba destinado el producto. Este tipo de inversión extranjera directa se volvió especiai¬
Empresas multinacionales y producción internacional / 275
mente importante para el mercado norteamericano y, en menor medida , para el europeo occidental. Mientras que la inversión directa japonesa en Estados Unidos y Canadá durante el per íodo 1951-1972 totalizó sola ¬ mente USS 393 millones, hacia 1984 la inversi ón directa en Estados Unidos había alcanzado U$S 16.5 miles de millones;japonesa en Europa Occidental , la cantidad era de U $S 1.1 miles de ón ( Fukushima , 1985, págs. 23-24 ). En los a ños ochenta , la inversiónmill extranjera directa norteamericana y europea estaba motivada primordialmente por la de¬ clinaci ón de los costos comparativos en los pa íses de origen; la inversi ón extranjera japonesa en las otras econom ías avanzadas se realizó casi enteramente con la intención de sortear las levantadas contra sus empresas extraordinariamente eficientes. barreras En efecto, estas compañías japonesas se hab í an visto forzadas contra su propia voluntad a volverse multinacionales ( Nussbaum, 1983, pág. 246 ). La inversi ón extranjera directa japonesa generalmente ha sido " pro¬ comerciar y pensada para complementar su estrategia econ ó mica ge¬ neral. A través de la cooperación estatal y empresaria , facilita las ex¬ portaciones a mercados extranjeros y asegura el acceso a recursos e importaciones particulares. Tambi é n ha sido , por el deseo de evitar fricciones comerciales motivada en gran medida , y de prevenir la erección de barreras proteccionistas en el exterior. El Japón ha visto la inversión extranjera pricipalmente como un instrumento para mantener y expan¬ dir su papel en la econom ía mundial emergente. La penetración en la econom ía norteamericana y, en menor medida, en la de Europa Occidental por parte de las multinacionales japonesas, est á transformando las relaciones de los países . 14 del establecimiento de subsidiarias totalmente avanzados A través propias, la compra de acciones de firmas extranjeras especialmente norteamericanas y el establecimiento de sociedades accidentales en á reas tales como auto¬ móviles, acero y productos electrónicos, las inversiones japonesas evolucionado rá pidamente de á reas de simple fabricación, montajehany producción de componentes livianos , a á reas de producción de alta tecnología pesada que requieren economías de escala. Hacia mediados de los a ños ochenta , las empresas japonesas que fabrican sus productos en Estados Unidos, automotrices se han vuelto, como grupo, uno de los cuatro productores mayores de autom óviles dentro del pa ís. El ex¬ traordinario ritmo de crecimiento de la inversió n japonesa en Estados Unidos, el espectro de productos comprendidos y el transplante, dentro de la econom ía norteamericana, de los insuperables costos comparati¬ vos del Japó n en nuevas t écnicas de fabricación , han a tener un profundo efecto en la econom ía norteamericana ycomenzado a dar surgimiento a profundas ansiedades. El gobernador de Colorado, Richard D. Lamm, ha hablado de un colonialismo económico por parte de los japoneses ( The New York Times, 16 de septiembre, 1985, pá g. D9 ) . En el momento en que escribo esto, las consecuencias de la trans 14 La relación entre las multinacionales norteamericanas y japonesas es más vieja de lo que generalmente se '
-
r
•
Ki
Mil OF C!lvn
1'
276 /
Empresas multinacionales y producción internacional
Robert Gilpin
japonés dentro ferencia del espectro total del dinamismo competitivo , pero especulativas del mercado norteamericano , son en gran medida comerciales barreras , las lugar sin embargo significativas. En primer paradojal de contra las importaciones japonesas han tenido el efectoía norteameri ¬ econom misma intensificar la competencia dentro de la saltado las ba¬ cana , en la medida en que las empresas japonesas han . Segundo, Unidos Estados en rreras y han establecido plantas fabriles la coope¬ de las barreras comerciales norteamericanas y el crecimiento y tener un desplazar puede ración empresaria norteamericano- japonesa Estados Unidos, efecto negativo en las ventas de Europa y los PRI en Japón. Y ter¬ del al a menos que estos últimos sigan un camino similar negativa¬ cero, importantes grupos norteamericanos est á n respondiendo a, norteamerican a í econom mente a las absorciones japonesas en la án mos¬ ; est a í tecnolog de alta industrias especialmente en las sensibles en Europa Occi¬ trando todos los miedos manifestados anteriormente multinacionales dental y los pa íses menos desarrollados respecto de las s en norteamericanas. El resultado de estos conflictivos acontecimientoía de econom la de futuro el lo s ó la econom ía Nichbei afectará n no internacional. Estados Unidos, sino la forma de la economía política
/ 277
Siguiendo la tradición de los liberales del siglo xix, quienes alaba¬ ron el comercio como una fuerza en favor de la paz, algunos autores creen que el hecho de que Estados y empresas de distintas nacionalida ¬ des compartan la producción, crea lazos de interés mutuo que contra¬ rrestan y moderan la tendencia histó rica de que el desarrollo desigual de las econom ías nacionales tiende a generar conflictos económicos. Se adu¬ ce que si las empresas de las econom ías en decadencia pueden persistir en su papel de productoras industriales gracias a la inversió n extranjera directa , será n menos aptas para resistir el surgimiento de nuevas poten¬ cias industriales. Así, algunos predicen que las multinacionales y sus aliados polí ticos defenderá n la econom ía liberal mundial y se opondrá n a las fuerzas del nacionalismo econ ó mico ( Sen , 1984, págs. 24145 ) . Otros observadores de la "intemacionalización de la producción , que siguen las tradiciones leninistas y nacionalistas, son m ás escé pticos y creen que estas alianzas entre el Estado y las empresas pueden frag¬ mentar la econom ía mundial en bloques rivales y agrupamientos econó¬ micos. Por ejemplo, estas alianzas transnacionales no resuelven el pro¬ blema del excedente de capacidad , la pregunta acerca de quié n produce qu é o el tema de cómo se compensará a los perdedores. Si no se resuel ¬ ven estos temas , los esc é pticos creen que el Nuevo Multinacionalismo podr ía crear un mundo en el cual las empresas y sus aliados se compro metieran en lo que el anterior canciller de Alemania Occidental, Helmuth Schmidt , llam ó , en 1974, " la lucha por el producto global . Esta po¬ dr ía ser una frase apta para caracterizar al Nuevo Multinacionalismo. A ú n queda por demostrar si eran acertadas o no las predicciones de Kautsky o Lenin acerca de las posibilidades de la cooperación y el conflicto econ ó mico intracapitalista . Lo que puede decirse a mediados de los a ños ochenta es que la estabilidad de la econom ía mundial de mercado depende , en ú ltima instancia , de la calidad del liderazgo ( hegem ó nico o pluralista ) , de la solución de los problemas del ajuste y de la creación de normas internacionales que tanto incrementen la estabilidad econ ó mica global, como garanticen a los Estados un grado adecuado de autonom ía econ ó mica . Volveremos a considerar estos temas en el Cap í¬ tulo Diez. Al menos, la creciente movilidad del capital y la naturaleza cada vez m ás arbitraria de los costos comparativos han dado origen a una intensa competencia internacional por la inversión . A través de polí ticas impositivas , de la erecció n de barreras comerciales e inclusive de la creaci ó n de una fuerza de trabajo especializada y disciplinada ( por ejem ¬ plo , la de Taiwá n ) , los gobiernos intentan atraer inversiones empresarias e influir en la ubicación internacional de las actividades econ ó micas. Las multinacionales de los diferentes pa íses compiten para tener acceso a estas economías, dándole as í a los Estados anfitriones alguna ventaja de negociació n respecto de los t é rminos de la inversió n . El resultado de estos acontecimientos es un modelo complejo de relaciones entre las empresas , los gobiernos de origen y los pa íses anfi¬ triones, que ha politizado cada vez m ás la inversió n extranjera , tanto en el pa í s de origen como en el exterior. A través de acciones individuales ¬
CONCLUSION reflejan un La empresa multinacional y la producció n internacionalcada vez más vuelto han se a í tecnolog mundo en el cual el capital y la inmó¬ móviles, mientras la mano de obra se ha mantenido relativamente ¬ econo las entre comparativos vil. Los continuos cambios en los costos es comunicacion mías nacionales , los avances en los transportes y lasalientan a las em¬ modernos y las pol í ticas gubernamentales favorables, más presas a radicar sus instalaciones productivas en las ubicaciones existencia la incluyen ventajas ventajosas del globo. Algunas de estas a de los mercados y de mano de obra especializada barata , la cercaní ación de la intemacionaliz las ventajas impositivas. El resultado de esta de rela ¬ red compleja una de n ó creaci la producció n industrial ha sido empresas gigantescas las ciones vinculantes entre las naciones-Estado y del mundo. ó n interna ¬ Las consecuencias económicas y polí ticas de la producci fronteras las de s é trav cional y de la formació n de alianzas econ ómicas a especulación. Estos nacionales, se han convertido en tema de debates y liberales, marxis por debatidos sicos á cl temas los resurgir hacen hechos internacio¬ capitalismo del estabilidad tas y nacionalistas en torno de la de ir posibilidad nal. ¿ Representan estas alianzas transnacionales la alianzas simplemente son o desigual más allá de la "ley de desarrollo desigual temporarias que se disolverá n con la persistencia del desarrollo 13 de las econom ías ?
-
1S
importancia. Keohane ( 1984a , págs . 43-44 ) analiza este tema de creciente
278 / Robert Gil pit
y ali á ndose con los dem ás, cada agente intenta mejorar su propia posi¬ ció n . En la medida en que un gobierno consigue concesiones de las em ¬ presas , genera presiones contrarias en otros países. Como los gobiernos anfitriones intentan transformar los t é rminos de inversión a su favor , crean preocupaciones en el pa ís de origen en torno de posibles desequi¬ librios comerciales, pé rdidas de empleos y plantas que se fugan". Así , los grupos y los Estados intentan manipular a las empresas en favor de sus propios intereses particulares. Los gobiernos y las empresas no tienen m ás remedio que aceptar este entorno internacional profundamente alterado, en el cual la radica ció n de las actividades econ ómicas mundiales y los té rminos en los cuales se realiza la inversión extranjera directa , se han transformado en fac¬ tores de vital importancia. ¿ Qué pa íses tendrá n cu áles industrias y quié n cosechará los beneficios ? Las respuestas estarán determinadas parcial¬ mente por el interjuego de las fuerzas del mercado , pues las empresas buscan los lugares menos costosos para su producción , pero tambié n lo estará n por el poder y los intereses de los mismos participantes, que compiten por lograr ventajas individuales. ¬
Capítulo Siete
EL TEMA DE LA DEPENDENCIA Y DEL DESARROLLO ECONÓMICO El futuro de los pa íses menos desarrollados es uno de los temas más urgentes de la econom ía pol í tica internacional de nuestro tiempo, y la resolució n de este tema afectará profundamente el futuro del planeta. El intenso deseo de la mayor parte de la humanidad de superar su po¬ breza abrumadora y unirse al mundo desarrollado, es un rasgo deter¬ minante de la pol í tica internacional. Sin embargo, en estas d écadas finales del siglo xx , existe un agudo debate en tomo de las causas y las posibles soluciones de este problema. La pobreza siempre ha sido la carga de la mayor parte de los miem ¬ bros de la raza humana. Sin embargo , ha ocurrido lo que cabr ía deno¬ minar una revolució n en lo que se refiere a la significació n polí tica y moral de este tema , y este cambio ha convertido a la inmensa brecha que separa a la rica mitad norte ñ a del globo , del sur , en gran medida empobrecido, en un tema nuevo y explosivo. Algunas de las razones de este cambio hist ó rico revisten especial importancia para explicar la ac¬ tual significació n pol í tica internacional del empobrecimiento de las
masas.
La condició n de la pobreza es menos tolerable que en el pasado , debido a la existencia de las comunicaciones al instante. La radio a tran ¬ sistores y el aparato de televisió n han hecho que hast » la gente que vive en los lugares m ás remotos del globo sea consciente de la riqueza de los otros y de los beneficios del progreso material. Actualmente, so ciedades enteras quieren aquello a lo que antes sólo los ricos pod ían aspirar. Las naciones avanzadas le han ense ñ ado al resto del mundo que es posible salir de su condici ó n y esto ha hecho que el deseo del creci miento econ ó mico, de la modernizació n y de la rá pida industrializació n , se haya convertido en la ideología universal de las é lites pol í ticas de todos los pa íses. Además , la sociedad ya no ve m á s a la pobreza como algo natural , un castigo divino o el propio Karma. Como por lo general la gente cree que la pobreza y sus consecuencias está n creadas por el hombre , aquella se ha vuelto inaceptable. El progreso y el efecto demostrativo de los pa íses desarrollados, así como la inmensa distancia que a ú n les queda por recorrer a la mayoría de los otros países , sólo refuerzan la conciencia, de manera tal que cada vez menos gente se resigna a ser pobre y acep¬ tarlo como su destino ( Hirschman , 1981 , cap. 3 ) . La revolució n de las crecientes expectativas se ha convertido en un rasgo universal de nues¬ tro tiempo y es casi una ley del comportamiento humano que el creci¬
¬
279
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 281
280 / Robert Gilpin
miento de las expectativas de la gente sobrepase la capacidad de la sociedad para satisfacerlas Otro cambio vital consiste en que el tema y el reclamo de la igual¬ dad se han internacionalizado ( Carr , 1945 ) . Hasta la época moderna , las diferencias en la riqueza dentro de las sociedades eran mucho más gran ¬ des que las diferencias en la riqueza entre las sociedades. En tedas par¬ tes , durante el per íodo premoderno, exist ía una pequeñ a élite rica superpuesta a una masa empobrecida , situació n a ú n aplicable a muchos lugares. Hoy en día , sin embargo, las diferencias en la riqueza dentro de los pa íses desarrollados, son menos importantes que las diferencias en la riqueza entre los pa íses; los individuos que viven en la pobreza en Europa y en Estados Unidos , son much ísimo m á s ricos que la abruma¬ dora mayoría de la humanidad que vive en el Tercer Mundo. En el mundo moderno , el que uno sea relativamente rico o pobre est á cada vez m á s en función de la nacionalidad particular a la que pertenece. Como con ¬ secuencia , la lucha de clases dentro de las sociedades ( seg n la descrip¬ ció n marxista ) se ha visto parcialmente desplazada , si no sobrepasada , por el conflicto entre las sociedades en torno de la distribució n interna¬ cional de la riqueza material. Resulta asombroso darse cuenta de que las naciones ricas del siglo xvin comprenden a la mayor ía de las que son ricas hoy. De hecho , la brecha entre la civilizació n europea y las otras civilizaciones comenzó a abrirse a fines de la Edad Media ( Jones, 1981 ) . La Revolución Indus¬ trial ensanch ó aú n m ás la distancia . Excluyendo a los principales expor¬ tadores de petróleo á rabes , la ú nica excepció n a esta generalizació n es el Jap ó n , cuyo ascenso hasta ocupar el tercer puesto en la econom ía mundial comenzó en el último cuarto del siglo xix. Históricamente, es digno de menolón que en la é poca actual , nuevas potencias económicas est á n presionando para unirse al club de las naciones industriales ; el surgimiento de los pa íses recientemente industrializadores ya está te¬ niendo un importante efecto en el equilibrio internacional de poder econ ó mico y en la econom í a pol í tica , un efecto que podría llegar a ser tan importante como la emergencia de la civilización occidental en su cará cter de fuerza dominante de la economía internacional. Estos cambios , tanto en los hechos como en la percepción , han con ¬ vertido al desarrollo y al subdesarrollo econ ó micos en temas centrales de la econom ía política internacional. La preocupación universal acer¬ ca de la distribució n de la riqueza es verdaderamente un tema nuevo en la polí tica mundial ; se puede encontrar escaso interés anterior en el tema en las historias diplom á ticas. Aunque las naciones individuales siempre han deseado mejorar sus econom ías , los temas del desarrollo econó mico y de la desigual distribución de la riqueza no estaban en la agenda de la diplomacia internacional. En el pasado, la l í nea divisoria entre la riqueza y la pobreza se ten ¬ día entre las élites y las masas ; hacia fines del siglo xix la línea separa naciones , razas, hemisferios. Pone al sur , pobre, contra el opulento norte, y al Tercer Mundo contra el Primer Mundo de las economías de mercado y, en menor medida al Segundo Mundo de las econom ías pla-
.
nificadas. El hecho de que la l í nea de pobreza global coincida ahora con las fronteras polí ticas, le ha dado a la distribución de la riqueza una dimensi ó n internacional y la ha convertido en un problema principal
de la polí tica mundial. El rencoroso debate en torno del así llamado tema Norte-Sur se centra en aspectos especialmente dif íciles , pero importantes. Algunos creen que el funcionamiento de la econom ía mundial de mercado y las perversas prá cticas del capitalismo son las causas primordiales de las deplorables condiciones de vida de gran parte de la humanidad. Otros creen que el problema reside en factores econ ó micos m ás objetivos o en pol í ticas erradas de los mismos pa íses pobres. Las decisiones acerca de integrarse o disociarse de la econom ía mundial como el mejor camino hacia el desarrollo econ ó mico , dependen de creencias respecto de las causas de la situación . 1 Las teor ías m ás importantes que explican el desarrollo son la del liberalismo econ ómico, el marxismo clásico y la teor ía del subdesarrollo. Tanto los liberales econ ó micos como los marxistas clásicos suscriben la teor ía dual de la econom ía mundial ; entienden la evolución de la econom ía mundial como un proceso que difunde el crecimiento econ ó¬ mico de las econom ías avanzadas a las tradicionales. Las economías menos desarrolladas se incorporan en una econom ía mundial en expan¬ si ó n y transforman , de econom ías tradicionales en modernas , a través de! flujo del comercio , la tecnología y la inversió n. Sin embargo , los liberales creen que este proceso es de manera general , benigno y armo¬ nioso; los marxistas clá sicos creen , a su vez, que est á acompa ñ ado de conflicto y explotaci ó n . En contraste, la teor í a del subdesarrollo, sea en su versión estructuralista o de la dependencia , considera al funciona ¬ miento de la econom ía mundial como negativo para los intereses de los pa íses menos desarrollados, tanto a corto como a largo plazo.
EL ENFOQUE GENERAL LIBERAL DEL DESARROLLO ECONOMICO Ser ó n el enfoque liberal , la econom í a mundial es un factor beneficioso en el desarrollo econ ó mico; la interdependencia y la vinculación econó¬ mica de las econom ías avanzadas con las econom ías menos desarrolladas tiende a favorecer a las ú ltimas. A través del comercio, la ayuda inter¬ nacional y la inversió n extranjera , las econom ías menos desarrolladas adquieren el capital , la tecnolog ía y acceden a los mercados exportadores necesarios para el desarrollo econó mico. Este enfoque se sintetiza en el titulo del Informe Pearson : Partners in Development ( Socios en el des¬ arrollo ) ( 1969 ) . Sin embargo , aunque la econom ía mundial puede ayudar o entorpecer el desarrollo a través del proceso de difusió n , este enfoque sostiene que el factor má s importante que afecta al desarrollo econó¬ mico es la eficiente organizació n de la econom ía interna en s í misma. 1 Ruggie ( 1983a , pá gs. 18-23 ) trae un excelente resumen de las pruebas ex stentes sobre estos temas.
-
El tema de la dependencia y del desarrollo
282 / Robert Gilpin Aunque hay una teor ía liberal en general aceptada acerca del comer¬ ía comparable del desarrollo cio, el dinero y la inversi ó n , no hay una teor es que el cuerpo de diferencia esta de principal ó raz n . La mico ó econ la teoría respecto del comercio, el dinero y tales temas , supone que existe el mercado ; la teoría econ ó mica se ocupa de individuos racionales que buscan maximizar el bienestar bajo condiciones de mercado. Para el economista liberal , sin embargo , el desarrollo econ ó mico requiere la remoci ó n de obst áculos pol í ticos y sociales contrarios al funcionamiento y la efectividad de un sistema de mercado ; es decir, entonces, que se ocupan principalmente de la determinació n de cómo se debe cumplir esto. Mientras que otras á reas de la econom ía tienden a asumir que existe un marco est á tico de reglas e instituciones dentro del cual tiene lugar la actividad econ ó mica , una teor ía del desarrollo econ ó mico debe explicar el cambio institucional y de comportamientos ( Davis y North , 1971 ) . Aunque el estudio del desarrollo económico ha sido incapaz de producir un cuerpo de teorías del desarrollo aceptadas por toda la fra¬ ternidad de economistas liberales , hay un acuerdo general sobre cier¬ tos puntos. El liberalismo sostiene que una econom ía mundial interdependiente basada en el comercio libre, la especializació n y una división internacio¬ ías, nal del trabajo, facilita el desarrollo interno. Los flujos de mercader capital y tecnología incrementan la eficiencia ó ptima en la distribución de los recursos y, por lo tanto, transmiten el crecimiento de las naciones desarrolladas a los pa íses menos desarrollados. El comercio puede ser¬ vir como motor del crecimiento en la medida en que la econom ía menos desarrollada gana capital , tecnología y acceso a los mercados mundiales. 2 Se trata de una relació n mutuamente beneficiosa desde que las econom ías desarrolladas pueden obtener materias primas m ás baratas y salidas para su capital y sus bienes manufacturados. Como las econom ías menos desarrolladas tienen mercados más peque ños , se cree que abrir el comercio con econom ías avanzadas las beneficia relativa mente m ás que lo que beneficia a las econom ías desarrolladas. Adem ás , como los factores de producción fluyen hacia aquellas á reas donde pro¬ ducen los mayores réditos , una econom ía menos desarrollada con un superá vit de mano de obra y un d éficit de ahorro , puede obtener inyec ¬ ciones de capital extranjero que aceleren el crecimiento. Esta teor ía del crecimiento económico cree que los diversos factores necesarios para el desarrollo econ ómico se difunden desde el centro avanzado de la econom ía mundial hacia las economías menos desarro¬ lladas de la periferia. El ritmo y la direcció n de este efecto de difusió n dependen de los factores econ ó micos ( capital, mano de obra , conoci¬ miento ) ; el volumen , t é rminos y composición del comercio exterior y la mecá nica del sistema monetario internacional. Aunque los liberales reconocen que el progreso econ ómico no es uniforme a lo largo de la econom ía ( interna o internacional ) , creen que , a largo plazo , el funcio¬
2 Lewis ( 1974 , pá gs. 49-59 ) ofrece un buen an á lisis del papel de las exportaciones en el desarrollo econ ó mico.
económico / 283
namiento de las fuerzas del mercado conduce hacia la equiparaci ó n del nivel econ ó mico, los salarios reales y los precios de los factores entre las naciones y las regiones del globo ( Rostow , 1980, pá g. 360 ) . Para sostener esta tesis relativa a los efectos de inducció n del cre ¬ cimiento por parte del comercio internacional , los economistas liberales contrastan el asombroso éxito econ ómico de las estrategias de creci ¬ miento "orientadas hacia las exportaciones de los PRI asiá ticos, con el fracaso de la estrategia de "sustitució n de las importaciones" de la ma ¬ yor ía de los pa íses de Amé rica Latina ( Krueger, 1983, págs. 6 8 ) . 3 Los economistas liberales encuentran los obst áculos básicos para el desarro llo econ ó mico dentro de los pa íses menos desarrollados en sí mismos ( Bauer , 1976 ) : la preponderancia de la agricultura de subsistencia, la falta de educaci ó n t é cnica , la baja propensió n al ahorro, el sistema finan ciero d é bil y, lo m ás importante, las pol í ticas gubernamentales inefi ¬ cientes. Creen que una vez que se superen tales cuellos de botella y el mercado comience a funcionar con eficiencia , la econom ía comenzará a salir del retraso. La mayoría de los liberales considera que la clave del desarrollo econ ómico es la capacidad de la econom ía para transformarse en res¬ puesta a las cambiantes condiciones ; creen que el fracaso de muchos pa íses menos desarrollados en ajustarse a los precios cambiantes y a las oportunidades econ ó micas, tiene sus raíces en sus sistemas polí ticos v sociales , m á s que en el funcionamiento del sistema internacional de mercado ( Kindleberger , 1962 , pá gs. 109-112 ) . Como lo ha dicho Arthur Lewis, cualquier econom ía puede desarrollarse si cuenta con tres sim ¬ ples ingredientes: un adecuado sistema de lluvias, un sistema de educa ci ó n secundaria y un gobierno sensato. Para los liberales , entonces , el tema no es por qu é los pobres son pobres , sino, como lo dijo Adam Smith en The Wealth of Nations ( La riqueza de las naciones ) , por qu é ciertas sociedades han vencido los obst á culos opuestos al desarrollo , se han transformado y , adapt á ndose a las cambiantes condiciones eco¬ n ó micas , se han vuelto ricas. La respuesta que dan es que estas socieda des exitosas le han permitido al mercado desarrollarse sin impedimentos o interferencias polí ticas ( Lal, 1983 ). El fracaso en el desarrollo se adscribe a las imperfecciones del mercado interno , las ineficiencias econ ó micas y las rigideces sociales. La corrupció n pol í tica , una estructura social y burocrá tica parasitaria y el fracaso en hacer inversiones adecuadas en educació n , agricultura y otros prerrequisitos del desarrollo econ ó mico, restringen a estas nacio¬ nes. Las pol í ticas p blicas poco adecuadas, así como las altas barreras arancelarias y las monedas sobrevaluadas, da ñosas para los intereses exportadores , est á n favorecidas por las grandes burocracias , las prefe¬ rencias urbanas y el nacionalismo econó mico. 4 Aunque las econom ías
-
¬
¬
¬
¬
3 Aunque el crecimiento econ ó mico y el comercio extranjero han estado asociados hist ó ricamente, la relació n entre crecimiento y comercio es com ¬ pleja ( Findlay , 1984 ) . 4 Lipton ( 1977 ) discute el problema de la opció n urbana como un impe¬ dimento para el desarrollo econ ómico.
El tana de la dependencia y del desarrollo económico / 285
284 / Robert Gilpin
avanzadas pueden , por cierto, impedir el progreso de las econom ías menos desarrolladas por medio de pr á cticas restrictivas, como polí ticas proteccionistas contra el Tercer Mundo y sus exportaciones , y pueden acelerar su desarrollo a través de la ayuda externa , los liberales creen que cada pa ís es responsable de alcanzar un cambio significativo. La acelerada acumulació n de capital es una base fundamental para el desarrollo; esto requiere un incremento en la tasa de ahorro interna. Aunque las econom ías avanzadas pueden y quizá s deber í an ayudar en el proceso de formació n de capital a través de préstamos , inversió n ex ¬ tranjera y ayuda internacional, la tarea les corresponde a las mismas naciones menos desarrolladas. La falta de voluntad para suprimir el consumo interno y ahorrar, a menudo se considera como el factor retar¬ datario m á s serio del crecimiento econ ó mico. Como ha dicho Lewis , un estudioso de los problemas de los PMD a los cuales mira con simpa¬ t ía : Ninguna naci ó n es tan pobre como para no poder ahorrar el 12 por ciento de su ingreso nacional si así quiere hacerlo ( Lewis , 1970. p á g. 236 ) , y esta cantidad es suficiente para ponerlo en la senda del desarrollo econ ó mico. En defensa de esta posición , sus defensores señalan que las econo¬ m ías de mayor é xito entre los pa íses menos desarrollados son precisa ¬ mente aqu éilas que han puesto la casa en orden y han participado de manera m á s emprendedora en la econom ía mundial . Son las llamadas el Grupo de los Cuatro: Hong Kong , Singapur , Corea del Sur y Taiwá n . Aunque estos países recientemente industrializados han recibido gran ¬ des inyecciones de capital y tecnolog ía por parte de los pa íses avanzados , fundamentalmente se han ayudado a s í mismos y han establecido flo¬ recientes mercados exportadores. Las econom ías menos integradas , como Albania y Burma , est á n entre las m á s retrasadas. Mientras tanto , en los a ñ os ochenta , inclusive China comunista se ha dado cuenta de su nece¬ sidad de avuda occidental , v Europa Oriental , junto con la misma Unió n Sovi é tica , busca capital occidental y tecnolog ía avanzada. M á s all á del acuerdo general sobre la primac í a de los factores inter¬ nos , las teor ías liberales del desarrollo difieren profundamente entre sí respecto de la estrategia adecuada que debe seguir una econom ía menos desarrollada. En primer lugar , disienten respecto del papel de los pa íses desarrollados y del punto hasta el cual pueden o deben ayudar a los menos desarrollados ; algunos abogan por programas de asistencia ma¬ siva con el fin de romper lo que se llama "el c í rculo vicioso de la pobreza de los PMD ; otros economistas m ás conservadores ven dichos esfuer zos externos como in ú tiles o contraproducentes. También difieren entre s í respecto de si existe o no una serie de estadios relativamente defini ¬ bles , a través de los cuales debe progresar una econom ía en desarrollo , o respecto de si existen o no tantos caminos hacia el desarrollo como experiencias nacionales. Algunos pueden subrayar el crecimiento equi ¬ librado como el medio adecuado para salir de la pobreza histórica; otros ponen el é nfasis en c! crecimiento desequilibrado. Var ían tambié n res¬ pecto del é nfasis que se le acuerda a la agricultura o al desarrollo in ¬ dustrial . Asimismo , adoptan posiciones diferentes respecto del tema de ¬
la eficiencia versus la equidad en el proceso de desarrollo econ ó mico y en el papel del Estado para alcanzar uno o el otro. Estos temas y otros similares que quedan fuera del alcance de este libro, constitu ¬ yen el tema del desarrollo econ ómico seg n lo enfocan los economistas liberales. En resumen , en ausencia de un cuerpo de ideas te ó ricas aceptadas por todos , el debate entre los economistas liberales en tomo del desarro llo econ ó mico se centra en opciones estrat égicas y en caminos alter¬ nativos hacia e! desarrollo econó mico , es decir , la determinación de pol í ticas econ ó micas para alcanzar una econom ía de mercado eficiente. Comparten la convicció n de que las dos causas principales de la pobreza internacional son la integració n inadecuada de los pa íses menos desarro¬ llados dentro de la econom ía mundial y las pol í ticas estatales irracio nales, que impiden el desarrollo de un mercado que funcione bien. Para la mayor ía de los economistas liberales, entonces, los pobres son pobres porque son ineficientes. La teor ía liberal , sin embargo , tiende a desestimar el marco político dentro del cual tiene lugar el desarrollo econ ó mico ; no obstante , el pro¬ ceso del desarrollo econ ó mico no puede divorciarse de los factores pol í ticos. Las configuraciones de poder intemas e internacionales y el interés de los grupos de poder y de los Estados son determinantes importantes del desarrollo econ ó mico. La teor ía liberal no est á necesa ¬ riamente errada al desestimar estos elementos y al centrarse exclusiva mente en el mercado ; m ás bien diremos que su teor ía es incompleta. Per ejemplo , la flexibilidad econ ó mica y la capacidad de las econom ías para responder a cambiantes oportunidades econ ó micas , dependen en gran medida de los aspectos sociales y políticos de una sociedad. ¿ De qu é otra manera se pueden explicar los admirables logros econ ómicos del Japó n , pobre en recursos , y los problemas de la Argentina , rica en recursos ? O , para tomar otro tema , por cierto es correcto centrar la atenció n en el papel crucial de la creciente productividad agrícola en el desarrollo econ ó mico de Europa Occidental y de las "tierras reciente mente establecidas tales como Estados Unidos, Argentina y Sud á frica. Sin embargo , el hecho de que estas tierras f é rtiles y templadas fueran adquiridas por los europeos por medio del uso de la fuerza militar, tambié n es importante para entender las dimensiones raciales de la divi¬ si ó n Norte-Sur. En pocas palabras, los factores econ ó micos solos no explicar í an el é xito o el fracaso en el desarrollo econ ó mico. Como lo destaca este libro, las fuerzas econ ó micas operan dentro de un contexto pol ítico m ás amplio. ¬
¬
¬
¬
LA PERSPECTIVA MARXISTA CLASICA
DEL DESARROLLO ECONOMICO Marx y Engels fueron los primeros y principales teó ricos del desarrollo econ ó mico occidental ; la mayor parte de su trabajo se consagró a la transici ó n de la sociedajd etrró pcg tfgh feudal i capitalismo y al '
286 / Robert Gilpin
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 287
socialismo y a la elaboració n de las leyes inherentes al desarrollo capi talista. Tambié n formularon lo que se puede considerar una teor ía del desarrollo económico aplicable a las economías menos desarrolladas. Lenin y los marxistas tard íos del siglo xix a posteriori extendieron estas ideas cuando formularon la teor ía marxista del imperialismo capitalista. Marx consideraba el capitalismo como un proceso económico diná ¬ mico y expansivo de alcance mundial ; a mediados del siglo xix ya se hab ía extendido desde sus or ígenes en Gran Breta ña hasta incluir Euro pa Occidental. Cre í a que eventualmente incorporar í a a la totalidad del mundo a través de la expansió n imperialista , y que conduciría a todas las sociedades a adoptar su modo de producció n de productos básicos. Por cierto, Marx afirmaba que la misió n hist ó rica del capitalismo era desarrollar las fuerzas de producció n a lo largo y a lo ancho del mundo. Cuando se completara esta tarea de transformación y de acumulació n de capital , el capitalismo habr ía cumplido con el papel que le tocaba en la historia del mundo y dar ía paso a sus sucesores , los sistemas socia ¬ lista y comunista El enfoque de Marx acerca del papel revolucionario del imperialismo capitalista o burgués en la transformació n de las sociedades tradicio¬ nales y en la integración de todo el globo en una econom ía mundial interdependiente, merece citarse: ¬
¬
.
La burgues í a , por el rá pido mejoramiento de todos los instrumentos de producció n , por los inmensamente facilitados medios de comu nicació n arrastra a todas las naciones , hasta las m ás bá rbaras, a la civilizació n . Los bajos precios de sus productos básicos son la arti llería pesada con la cual abate todas las murallas chinas , con la cual fuerza a capitular a los bá rbaros de su obstinado e intenso odio a los extranjeros. Impulsa a todas las naciones, so pena de extinció n , a adoptar el modo de producció n burgu és; las impulsa a introducir lo que llamamos civilizació n en su medio , es decir, a volverse ellas mismas burguesas. En una palabra , crea un mundo de acuerdo con su imagen ( Marx y Engels, 1972 [ 1848 ], pág. 339 ) . ¬
¬
La evolució n de la civilizació n occidental pasó, seg n Marx , por estadios relativamente bien definidos. A las econom ías antiguas que produc ían primitivamente productos básicos , como la de la antigua Grecia , le sigui ó el feudalismo de la Edad Media ; a continuación vino ían el socialismo y el el modo de producci ó n capitalista , al cual le seguir comunismo. El conflicto de clase entre los propietarios de los medios de producció n y los despose ídos , constitu í a la fuerza de cambio en cada estadio y la dialéctica de este conflicto de clase mov ía a la historia de un estadio al próximo. Cuando Marx dirigió su atenció n fuera del continente europeo hacia Asia, el Medio Oriente y el resto del mundo como era lógico que lo hiciera en respuesta a crecientes colisiones coloniales y cat ástrofes polí ¬ ticas descubrió que su teor í a del desarrollo europeo no era aplicable.
En estos inmensos conglomerados humanos no exist ía el estadio preca¬ pitalista ; parec ía no haber estadios identificables con los modos de producció n antiguo y feudal. Estas civilizaciones, además , parec í an ser remisas a cualquier mecanismo interno de cambio social. No había ning ú n conflicto de clase que los llevara de un estadio de desarrollo social al siguiente. Estaban , seg ú n Marx , hist ó ricamente detenidos y eran incapaces de avanzar. 5 Para dar cuenta de esta anomal ía , Marx introdujo el concepto del modo de producci ó n asiá tico . Sostuvo que se caracterizaba por: 1 ) la unidad y relativa autarqu ía de la producció n agr ícola y fabril en el nivel de las ciudades y 2 ) la existencia , en lo alto de la sociedad , de un estrato aut ó nomo y parasitario separado del resto de la sociedad ( Avinieri , 1969 , p á gs. 6-13 ) . Creía que esta estructura social conservadora era responsable de los milenios de estancamiento social y económico sufridos por estas sociedades no occidentales Al no encontrar fuerzas internas que movieran hist ó ricamente hacia adelante a estas sociedades , Marx creyó que era necesaria la fuerza externa del imperialismo oc¬
.
cidental . El complejo enfoque de Marx del imperialismo como un factor de progreso hist ó rico , está bien expresado en el siguiente pasaje: Ingla¬ terra tiene que cumplir una doble funció n respecto de la India: una destructiva , la otra regenerativa : la aniquilación de la vieja sociedad asiá tica y el establecimiento de las bases materiales de la sociedad occidental en Asia ( citado por Avinieri , 1969, págs. 132 133 ). Así, con ¬ trariamente a los neomarxistas y los teó ricos de la dependencia de los a ñ os setenta y ochenta y a su denuncia del imperialismo capitalista , Marx y Engels consideraban que la extensi ó n global del sistema de mercado, inclusive a través de medios violentos, era un paso adelante para la humanidad . Al creer que la misió n hist ó rica de la burguesía y del impe¬ rialismo era destruir el modo de producció n feudal y asiá tico que impe d ían la modernización de lo que hoy llamar íamos el Tercer Mundo, Marx aduc ía en Los resultados futuros del dominio brit á nico en la India ” ( 1853 ) que el imperialismo brit á nico era necesario para la moderniza ci ó n de la India y que la instalació n de un sistema de vías f é rreas por parte de los brit á nicos era "la avanzada de la industria moderna ( cita ¬ do en ib í d ., pá g. 136 ). El imperialismo desestabiliza el statu quo a través de la introduc¬ ci ó n de la tecnolog ía moderna y crea un conjunto de clases opuestas en las á reas coloniales, implantando así el mecanismo que moverá a la sociedad hacia el desarrollo econ ómico. Una vez que el modo de pro¬ ducció n asi á tico ha sido eliminado , las fuerzas de la acumulació n capi talista y de la industrialización será n libres para cumplir su trabajo de transformació n de la sociedad y para ponerla en el camino de la evo¬ lució n hist ó rica . Aunque el imperialismo era inmoral , Marx creía que tambié n era una fuerza progresista , ya que sin é l los pa íses menos des
-
¬
¬
¬
-
5
Avinieri ( 1969 ) es una excelente colecci ó n de los escritos de Marx sobre
este tema .
El tema de la dependencia y del desarrollo económico
288 / Robert Gilpin
/ 289
para arrollados de Asia y Africa permanecerían en su estado de torpor siempre.
ó En su ataque a los males del imperialismo capitalista, Lenin lleval consideraba é n . tambi £ 1 marxista sico á cl más adelante este enfoque even ¬ colonialismo y al neocolonialismo progresistas y necesarios para la , capital Exportar . desarrollados menos tual modernizació n de los pa íses ¬ ía a las colonias y dependencias, aducía, desarrolla tecnología y maestr los en desarrollo el í a retardar que tiempo r a a las colonias al mismo í los Estados capitalistas avanzados ( Lenin , 1939 [1917 ], pá g. 65 ) . Como ías econom , sus colonias sus a a í tecnolog últimos exportaban capital y ¬ tecno y industrial base su y rentistas as í econom an í volver origen se de ¬ opor la desarrollados menos ía , d á ndoles a los pa íses l ógica se estancar . avanzadas í as econom las a tunidad de alcanzar Lenin aducía que la contradicción inherente al capitalismo consist ía en que desarrolla el mundo, más que subdesarrollarlo. La econom ía capitalista dominante planta las semillas de su propia destrucción en la propia medida en que difunde tecnología e industria, socavando así su ¬ posición. Promueve la existencia de competidores extranjeros con sala a competencia de fuera dejar pueden rios más bajos, quienes entonces . las econom ías capitalistas m ás avanzadas en los mercados mundiales ¬ capi potencias las entre mica ó econ competencia La intensificaci ón de la talistas en decadencia o en surgimiento, conduce a conflictos económicos y rivalidades imperiales. Él creía que éste era el destino de la economía mundial liberal centrada en Gran Breta ña , propia del siglo xrx. Los marxistas de fines del siglo xx aducen que, como la economía norteame ricana está cada vez m ás presionada por la emergencia de competidores extranjeros , a la econom ía mundial liberal centrada en Estados Unidos le espera un destino similar. En resumen, el marxismo ortodoxo desde Marx a Lenin ha creído que el capitalismo desarrolla al mundo, pero no lo hace equitativamente ¬ de manera continua e ilimitada. Los marxistas tradicionales , sin em ¬ fac los de relativa importancia la en liberales bargo, disienten con los ¬ interna a í econom tores econ ómicos y / o pol í ticos en la evolución de la ricas é perif as í econom las de ó n incorporaci cional. Para los liberales, la en ¡a econom ía mundial y su subsiguiente modernización , se da como un proceso econ ómico relativamente sin fricciones. Para los marxistas , este proceso est á cargado de conflictos pol í ticos , pues las naciones disputan por su posición en la división internacional del trabajo. Por cierto, los marxistas creen que este proceso eventualmente llegará a sus ¬ l í mites , haci é ndose necesaria la transició n al socialismo y el comunis a a í dar le capitalista imperialismo que el firmemente í . cre Lenin a mo las razas de color del mundo , las herramientas para su emancipación , y que la incorporació n de las sociedades no occidentales en la econom ía mundial , a través del comercio y la inversión , conduciría a su desarrollo. ¬
LA TEORIA DEL SUBDESARROLLO ías del subdesarrollo han proliferado en respuesta al hecho Las teor de que, aunque las antiguas colonias europeas han alcanzado la inde¬ pendencia polí tica , no se han desarrollado o, al menos, han permanecido subordinadas económicamente a las econom ías capitalistas más avan ¬ zadas. 6 La mayor ía de los pa íses del África negra , Asia, Medio Oriente y Amé rica Latina, siguen siendo económica y tecnológicamente depen¬ dientes; siguen exportando productos básicos y materias primas a cam ¬ bio de bienes manufacturados, y muchos han sufrido la penetració n de las empresas multinacionales de los pa íses avanzados. Más que pro t ' esar hacia niveles m ás altos de desarrollo econ ó mico, algunos de estos pa íses , de hecho, han aumentado su dependencia de las econom ías avan ía zadas en los rubros de alimentos, capital y tecnología moderna. La teor del subdesarrollo le atribuye la responsabilidad por esta situació n a la econom ía mundial externa y no a los pa íses menos desarrollados mismos. La esencia de todas las teor ías del subdesarrollo es que la econom ía capitalista internacional act a sistemáticamente para subdesarrollar y distorsionar las econom ías de los países menos desarrollados. Sostienen que éste es un rasgo propio del funcionamiento normal de la econom ía mundial de mercado y que la naturaleza del sistema es negativa para los intereses de los pa íses pobres. Los ricos que controlan la economía mun¬ dial son responsables de la pobreza del Tercer Mundo, debido a lo que Arghiri Emmanuel ( 1972 ) ha llamado intercambio desigual . Poru ña diver¬ sidad de razones, los té rminos del comercio entre los países avanzados y los menos desarrollados se consideran distorsionados en contra de los
¬
ltimos. 7 Los esfuerzos iniciales para dar razón de la aparente falta de pro¬ greso del Tercer Mundo estuvieron asociados con las investigaciones de estudiosos como Ragnar Nurkse, Gunnar Myrdal y Hans Singer; su posició n se identificó estrechamente con el trabajo de la Comisión Eco¬ n ómica para Amé rica Latina ( CEPAL ) de las Naciones Unidas, bajo el liderazgo de Ra ú l Prebisch . Su teoría estructuralista del subdesarrollo se centró en aquellos rasgos de la econom ía mundial que consideraban que restringían las perspectivas de desarrollo de las econom ías menos des¬ arrolladas y, en especial, en los t é rminos comerciales deteriorados de las exportaciones de productos básicos de los PMD. Creían que la reforma de la econom ía internacional y una estrategia de desarrollo basada en la sustitució n de las importaciones serían una solució n para estos pro¬ blemas. En consecuencia , las econom ías menos desarrolladas debían industrializarse r á pidamente y así producir por sí mismas productos antes importados de las econom ías m ás avanzadas.
6 Como lo se ñ ala Kuznets ( 1969, pá g. 2 , nota 2 ) , el concepto de sub¬ desarrollo es altamente ambiguo y tiene varios sentidos bien diferentes. 7 Samuelson ( 1976 , pá gs. 96-107 ) trae una sólida cr í tica a este argumento.
290 / Robert Gilpin
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 291
A posteriori , a fines de los a ñ os sesenta y durante los a ños setenta, la teor ía de la dependencia desplazó al estructuralismo como la inter¬ pretació n principial del subdesarrollo del Tercer Mundo. Este an álisis mucho más radical de los problemas de los países menos desarrollados, así como la solución propuesta para ellos , surgió en gran medida como respuesta al fracaso aparente de la estrategia de sustitución de las importaciones propuesta por los estructuralistas, a los problemas eco¬ n ó micos cada vez m ás profundos de los PMD y al fermento intelectual causado por la Guerra de Vietnam . Seg n esta posició n , se pod ía encon ¬ trar la solución al problema del subdesarrollo econ ómico en la revo¬ lució n socialista y en el desarrollo autó nomo, más que en la reforma de la economía mundial de mercado
redados y las ásperas condiciones clim á ticas y geográficas. Estas eco¬ est á n , pues , capturadas en un c í rculo vicioso de pobreza cual escapar es casi imposible, y el comercio libre sólo empeora del su situación. Como lo dice Nurkse: Un país es pobre porque es pobre ” , mientras que "el crecimiento engendra crecimiento ” ( Nurkse, 1953, pá g. 4 ) . Aunque las ideas básicas del estructuralismo se desarrollaron simul¬ t á neamente en los a ños cincuenta por parte de varios economistas y de la CEPAL , no alcanzaron preeminencia internacional hasta 1964, fecha en que se publicó el informe "Towards a New Trade Policy for Develop ¬ ( ment ” Hacia una nueva pol í tica comercial en favor del desarrollo ) . Este informe, escrito por Prebisch , en ese momento el recién nombrado se¬ cretario general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Co¬ mercio y Desarrollo ( UNCTAD ) , plante ó el argumento acerca de que la economía mundial estaba desviada contraestructuralista los esfuerzos en pro del desarrollo de los países menos desarrollados. El informe se convirtió en el punto central de la sesió n de la UNCTAD de 1964 y, con la cr ítica m ás radical basada en la teoría de la dependencia, sentó las bases de lo que, en los a ñ os setenta , se convertir ía en los reclamos de los pa íses menos desarrollados por un Nuevo Orden Econó mico Inter¬ nacional ( NOEI ). El argumento estructuralista ( o el que se conoció con el nombre de la teoría de Singer-Prebisch ) dice que la econom ía mundial est á compuesta por un centro de pa íses altamente industrializados y una amplia periferia subdesarrollada ( Prebisch , 1959 ) . El progreso t écnico que lleva a aumentar la productividad y al desarrollo económico es la fuerza conductora de este sistema , pero el avance t écnico tiene diferen ¬ tes consecuencias para el centro industrializado y la periferia no indus¬ trializada , debido a rasgos estructurales de las econom ías menos des¬ arrolladas y a la divisi ó n internacional del trabajo heredada del pasado. El corazón de la teoría es que la naturaleza del avance té cnico, los movimientos c íclicos de precios y las diferencias en la demanda de productos industriales y productos primarios, producen un deterioro secular en los términos comerciales para los exportadores de productos bá sicos, es decir , deterioro de los precios que los PMD reciben por sus exportaciones de productos básicos, respecto de los precios de los bienes manufacturados que importan de los países desarrollados. En el centro industrial , se dice que el progreso t écnico surge del funcionamiento espontáneo de la economía y que se difunde todo a lo largo de eco¬ nom í a total , de manera tal que la mano de obra desplazada por la la ciente eficiencia , puede ser absorbida por la inversió n destinada a cre¬ otros sectores industriales en expansió n . Sin desempleo en gran escala y con las presiones de los poderosos sindicatos , se produce un incremento de los salarios reales. Además, las empresas monop ólicas pueden man¬ tener el nivel de precios a pesar de los incrementos en la productividad y del costo menor de la producció n. Los frutos del progreso técnico y del incremento en la producción son así retenidos en la econom ía cen¬ tral y absorbidos por una apreciable fracció n de la sociedad .
nom ías
.
El estructuralismo
El estructuralismo aduce que la econom ía mundial capitalista de corte liberal tiende a preservar o, de hecho, incrementar las desigualdades entre econom ías desarrolladas y menos desarrolladas. 8 Si bien el comer ¬ cio fue sin duda un motor de crecimiento en el siglo xix, el estructura ¬ lismo aduce que no puede seguir cumpliendo este papel debido a los efectos combinados del comercio libre y las condiciones econó micas , sociológicas y demográficas ( condiciones o estructuras ) prevalecientes en los países menos desarrollados del siglo xx ( Nurkse, 1953 ) . Estas condiciones incluyen la combinació n de superpoblació n y agricultura de subsistenica , lo cual eleva las expectativas , produciendo una baja propensi ó n al ahorro, excesiva dependencia respecto de las exportacio¬ nes de productos básicos inestables y dominación política por parte de élites feudales. Estas estructuras atrapan a los países menos des¬ arrollados en un Estado de subdesarrollo que se perpet a a sí mismo , equilibrio del cual no pueden liberarse sin ayuda externa ( Myrdal , 1971 ) . Aunque los economistas liberales creen que los flujos comerciales , de inversió n y tecnológicos difunden el desarrollo económico y reducen las desigualdades internacionales, los estructuralistas aducen que está ocurriendo lo opuesto. Las imperfecciones del mercado internacional incrementan las desigualdades entre los países desarrollados y menos desarrollados , en la medida en que los países desarrollados tienden a beneficiarse desproporcionadamente del comercio internacional . Aunque los países que se desarrollaron tarde en el siglo xix disfrutaron de las llamadas ventajas del retraso y ello les permitió aprender de la ex ¬ periencia de los pa íses m ás avanzados, se dice que los países "que se desarrollaron muy tard íamente en el siglo xx, deben enfrentar obstácu ¬ los casi imposibles de sortear: el ensanchamiento de la brecha tecno¬ lógica, su larga experiencia de marginació n, la falta de disciplina social , las estructuras sociales conservadoras , los problemas poblacionales he
-
5 Roxborough (1979, cap. 3) es un buen resumen de la tesis de Prebisch o tesis estructuralista.
292 /
El te¡ na de la dependencia y del desarrollo económico / 293
Robert Gilpin
En la periferia no industrial , sin embargo, se introduce el progreso t écnico desde el exterior y se restringe primordialmente la generaci ó n de productos básicos y de materias primas que se exportan al centro. Las estructuras inflexibles y los factores inm óviles de la producción , hacen imposible la adaptació n a los cambios de precios. Una creciente productividad en el sector primario, una escasez de capital debido al bajo nivel de ahorro y un modelo de consumo elitista que imita al de los pa íses avanzados , se combinan para incrementar el nivel de desem ¬ pleo nacional. Con un exceso de mano de obra en ocupaciones primarias y la ausencia de sindicatos fuertes, declinan los salarios reales en la econom ía perif é rica , transfirié ndose los frutos del avance técnico en la econom ía perif é rica a las econom ías centrales , por medio de precios deprimidos en las exportaciones de productos básicos. A partir de este an á lisis , el estructuralismo concluye que los té rmi¬ nos comerciales entre los pa íses industriales y los perif é ricos tiende a deteriorarse constantemente, para ventaja de los primeros y desventaja de los segundos. Como resultado de esta decadencia secular, las econo¬ m ías perif é ricas se ven forzadas a exportar cantidades cada vez más grandes de alimentos y productos básicos , para financiar la importa¬ ci ó n de bienes manufacturados de los pa íses industriales. En consecuen ¬ cia , los estructuralistas han sido muy pesimistas acerca de la posibili¬ dad de que los pa íses menos desarrollados pudieran revertir su situació n a través de la expansió n de sus exportaciones ; creen que , a pesar de que estas naciones tal vez puedan ganar en t é rminos absolutos del co mercio internacional , perderá n en t é rminos relativos. Los estructuralistas han propuesto varias polí ticas para enfrentar estos problemas. Una pol í tica es la creació n de organizaciones interna cionales tales como la UNCTAD, con el fin de promover los intereses de los pa íses menos desarrollados, especialmente la exportación de bienes manufacturados a los países desarrollados , para as í romper el ciclo de causalidad circular. Otra es la puesta en funcionamiento de pol í ticas y regulaciones internacionales, tales como un programa de es¬ tabilización de los productos básicos que protegiera las ganancias pro¬ venientes de las exportaciones de los países menos desarrollados. El programa de acción m ás importante que han propuesto, es la rá pida industrialización , con el fin de superar los t é rminos comerciales en decadencia de la periferia y de absorber sus superá vit de mano de obra. Las econom ías perif é ricas deber ían seguir una estrategia de sustitu ¬ ci ó n de las importaciones por medio de polí ticas de proteccionismo económico, el aliento de la inversión extranjera en manufacturas y la creación de mercados comunes entre las mismas econom ías menos desarrolladas. En defensa de estas soluciones para el subdesarrollo y de su " pesi¬ mismo comercial", los estructuralistas señ alan que durante aquellos per íodos en los cuales Am é rica Latina se vio privada de los bienes manufacturados de los pa íses industriales del norte ( como durante la Gran Depresi ó n v la Segunda Guerra Mundial ) , se produjeron brotes de rá pida industrializació n . Cuando los lazos se restauraron , se detuvo ¬
¬
la industrializació n . El planeamiento nacional y las pol í ticas de indus¬ trializació n , por lo tanto , deber ían disminuir la dependencia de los países menos desarrollados en el mercado mundial y debilitar el poder de aquellas élites conservadoras de los sectores exportadores y de produc¬ tos básicos , que se han opuesto a la expansió n de la industria. Como econom ías industriales, los PMD habr ían mejorado sus t é rminos comer¬ ciales y estarían en el camino del desarrollo económico. La idea estructuralista de que los t é rminos comerciales est á n vol ¬ cados contra los pa íses menos desarrollados es dif ícil de evaluar . 9 Se emplean muchas concepciones diferentes o definiciones diferentes de los t é rminos comerciales. Usando una definició n o medida estructuralista en lugar de otra , podemos llegar a una conclusió n diametralmente opuesta respecto de los cambios en los t é rminos comerciales. Al margen de la definición empleada , sin embargo, la medida de tales cambios a lo largo del tiempo es , por lo menos , poco confiable , dado que no sólo los precios sino tambi én la composició n del comercio cambia, y factores tales como el costo de transporte , en rá pida disminución , deben tomarse tambi é n en cuenta. Adem ás , el concepto de los t é rminos comerciales y de los precios por medio de los cuales se los mide, no pueden incorporar f á cilmente mejoramientos cualitativos en las exportaciones manufactu¬ radas a los PMD. Sin embargo , hay muchas observaciones generales res¬ pecto de sus t é rminos comerciales que est á n garantizadas. El rasgo m á s notable de los t é rminos comerciales entre los pa íses, es que fluct an tanto en períodos cortos como largos. No hay ninguna tendencia secular en el largo plazo, sino más bien fluctuaciones c íclicas. Por ejemplo, los t é rminos comerciales para los productos primarios decrecieron en las dos d écadas anteriores a 1900 y , posteriormente, me¬ joraron entre 1900 a 1913 ( Meier y Baldwin , 1957, pág. 265 ) . En per íodos m ás cortos , pueden variar debido a cambios en la pol í tica comercial , variaciones en la tasa de cambio y fenómenos cíclicos. Por ejemplo, durante el per íodo que va de 1967 a 1984 , los t é rminos comerciales de los pa íses en desarrollo no petroleros, han fluctuado considerablemente. A principios de los a ñ os sesenta , los pa íses avanzados ten ían t é rminos comerciales favorables ; éstos se revirtieron dramá ticamente a fines de los a ñ os sesenta y principios de los a ños setenta , especialmente despu és de la revolució n de la OPEP. Los t é rminos comerciales eran excelentes para los productores de productos bá sicos a fines de los a ñ os sesenta y dieron origen a la predicción del Club de Roma de que el crecimiento se detendr ía porque el mundo se estaba quedando sin recursos. 10 Esta situaci ó n extraordinaria luego se revirti ó dram á ticamente hacia media ¬ dos de los a ñ os setenta , debido a la declinación global de las tasas de crecimiento , y los precios de los productos básicos cayeron hasta lo que fue quizás su punto hist ó ricamente m ás bajo de los a ñ os ochenta . 9
Findlay ( 1981 ) trae una excelente discusió n del tema. El argumento de los "l í mites del crecimiento fue de hecho una revitalizació n de la posició n de los economistas cl á sicos acerca de que , en el largo plazo , los t é rminos comerciales favorecen a los exportadores de pro¬ ductos bá sicos ( Findlay, 1981 , pá g. 428 ). 19
El tema de ¡a dependencia y del desarrollo
294 / Robert Gilpin
de que ellos y sus exporta¬ La preocupación de los PMD respectomerced de las vicisitudes del n m ás a ciones de productos bá sicos est á lo que lo está n los países desarrollados de onal internaci mico ó ciclo econ , est á por cierto bien fundada. Esta turadas y sus exportaciones manufac muchos pa íses menos desarro¬ situaci ó n , en parte, se debe al fracaso de y modificar la composición de sus llados en transformar sus econom ías que existe un vuelco sis exportaciones; sin embargo, el argumento de . Irónicamente , como se to fundamen de t émico en contra de ellos carece sido una de las víctimas m ás señalará má s adelante, Estados Unidos ha los productos bá sicos en los de precios graves de la declinació n de los a ñ os ochenta. han reconocido que un Por cierto , hace mucho que los economistas sus té rminos comercia ¬ mejorar pa ís , especialmente si es grande , puede imposició n del llamado arancel la s de é trav a nacional bienestar les y su ¬ ció n de los esquemas arancela efectivo o arancel ó ptimo. La manipula( productos , semiprocesasicos á b rios en diferentes tipos de productos una posició n monopólica respecto dos y terminados ) o la explotació n de ía , puede permitirle a una econom de un bien o un mercado espec ífico ñ os a los en lo probó la OPEP mejorar sus té rminos comerciales, como r sus pol í ticas comer ¬ manipula pueden grandes as í econom setenta . Las mejorar sus té rminos comerciales ciales y de otro tipo , con el )fin depaíses menos desarrollados sin duda los ( Hirschman , 1945, pá gs. 10-11 y ¬ contra sus exportaciones de pro atorios discrimin s arancele sufrido han , el embargo ) Sin . 67 166 , págs. ductos semiprocesados ( Scammell , 1983 el comercio total y de la retrac¬ en s resultante iones constricc las de costo hacer que sus efectos generales ci ó n extranjera , son suficientes para , págs. 17-62 ) . Un arancel ó pti ¬ 1983 , sean mínimos y temporarios ( Dixit unilaterales , segú n las cir¬ mo puede o no llevar a obtener ) beneficios cunstancias ( H . Johnson , 1953-54 . í as menos desarrolladas Considerando que, en efecto, las econom causas más importantes , las padecen términos comerciales desfavorables ntes de la estruc¬ provenie que s á , m a í econom son intr ínsecas a su propia comerciales de rminos é t los , tura de la econom ía mundial . Por ciertoincapaz de ajustar y transfor¬ cualquier econom ía decaerían si ésta es á vit de producció n a nuevas super mar su econom ía , trasladando los , los casos de la India y el exportaciones . Comparemos , por ejemplo amplios sectores de su econom ía , Perú ; la primera transform ó con éxito para lograrlo. Por cierto , el é xito el segundo ha hecho escasos esfuerzos , situación de otros PMD obedece de los PRI asiá ticos comparado con la el por , . Los pa íses africanos primordialmente, a su mayor flexibilidad ntalmente por su incapacidad fundame ñ ados da otro lado , han resultado básicos. productos de para dejar de lado las exportaciones Lewis , los t é rminos Arthur ntemente convince Como lo ha planteado han fallado en porque ables desfavor comerciales de muchos PMD son crecimiento pido á r ó n de un desarrollar su agricultura . La combinaci de obra ) mano de oferta de la población ( lo cual crea una ilimitada ios, lleva a que los precios y una baja productividad en granos alimenticpaíses menos desarrollados los de exportació n y los salarios reales de
-
económico / 295
se queden detrás de los de los pa íses desarrollados ( Lewis , 1978a ). En tales circunstancias , inclusive el paso de exportaciones de productos básicos a exportaciones industriales propuesto por los defensores del Nuevo Orden Econ ó mico Internacional , servir ía de muy poco para me¬ jorar los t é rminos comerciales y acelerar el crecimiento econó mico general. Cualesquiera fueran los otros beneficios que podría producir dicho cambio en la estrategia exportadora ( tales como un aumento de la ocupación urbana o un avance técnico ) , estos países seguirían siendo productores ineficientes ; hasta que sus problemas internos bá ¬ sicos no se resolvieran , seguirí an intercambiando exportaciones manu facturadas baratas por importaciones más caras de los países des¬ arrollados. En consecuencia, una solución para el problema de los PMD debe basarse primordialmente en reformas internas y no en cambios en la estructura de la econom ía mundial . Aunque los pa íses desarrollados pueden y deberían ayudar a los menos desarrollados, la clave del pro¬ greso econ ó mico e industrial est á en una revolució n agr ícola previa , tal como ocurrió en Occidente, en el Japón y, entre los PMD asiá ticos, en Taiwá n y Corea del Sur. En palabras de Lewis: El tema más impor¬ tante en la agenda del desarrollo es transformar el sector alimentario, crear superávit agr ícolas para alimentar a la población urbana , y a partir de ello, crear una base interna para la industria y los modernos servicios. Si podemos hacer este cambio interno, automá ticamente ten ¬ dremos un nuevo orden económico internacional ” ( Lewis, 1978a , pág. 75 ). En opini ó n por lo menos de una autoridad , los economistas nunca se pondrán de acuerdo en el tema de los términos comerciales ( Condlif fe , 1950 , pá g. 201 ) . En parte, ello obedece a que los t é rminos comerciales dependen de un amplio n ú mero de factores tanto econ ómicos como no económicos , que incluyen las tasas relativas de crecimiento económico de los pa íses en desarrollo y desarrollados , los cambios en la oferta y la demanda y el poder de negociació n , y la habilidad de los compradores y los vendedores. Por a ñ adidura , una apreciación del tema debe tomar en cuenta todavía otros factores. Uno es que, como subrayan los libe¬ rales , el volumen total del comercio puede ser m ás importante para el bienestar y el desarrollo de una econom ía que los t é rminos comerciales. Un gran volumen de exportaciones incrementa las divisas, expande el sector moderno, transfiere tecnología avanzada, incrementa la variedad de productos en una econom ía , mejora la eficiencia interna y absorbe el exceso de oferta de mano de obra , la cual es en gran medida respon ¬ sable del bajo salario real en casi toda econom ía menos desarrollada. Desde esta perspectiva , el problema mayor han sido las altas barreras erigidas por los pa íses avanzados contra las exportaciones de alimentos y productos bá sicos de los PMD. Adem ás , la evaluación de los té rminos comerciales no puede tomar en cuenta los mejoramientos cualitativos en las exportaciones manu ¬ facturadas , al menos aquellos mejoramientos no registrados en los pre¬ cios que sirven como base para calcular los té rminos comerciales. Por ejemplo, los precios de las computadoras han ca ídft-tfcain icamente al ¬
296 / Robert Gilpin
El tema de la dependencia y del desarrollo econó mico / 297
mismo tiempo que su calidad se ha mejorado mucho. Otro hecho que debe reconocerse es que muchos de los pa íses más prósperos del mundo son exportadores agrícolas ( tales como Dinamarca , Nueva Zelanda y Australia ) . La industrializaci ón del Japón se financió con las exporta ¬ ciones de seda , e inclusive Estados Unidos es un importante exportador de alimentos. La idea estructuralista de que los té rminos comerciales de los exportadores de productos básicos se habían deteriorado en el largo plazo y que ésta era la razó n de su apuro econ ómico , no se sustenta en evidencias. Por el contrario, la mayoría de los pa íses menos desarro¬ llados probablemente se han beneficiado desproporcionadamente , a tra ¬ vés de un incremento cuantitativo y cualitativo, de sus importaciones de las econom ías desarrolladas ( Viner , 1952 ). Una variació n de la teor ía de los estructuralistas ha ganado cierto apoyo, en la medida en que los teóricos del comercio se han mostrado m á s interesados en la competencia imperfecta basada en las econom ías de escala y en las barreras para acceder al sector industrial. Esta posi¬ ci ó n aduce que una discrepancia inicial en las relaciones capital mano de obra entre / el norte y el sur / . . . se acumularía a lo largo del tiempo , llevando a la divisi ón del mundo en una región industrial, rica en capi¬ tales, y otra pobre en capitales y agrícola ( Krugman , 1981b , pág. 149 ) . El fortuito inicio de los países industrializados a la cabeza de la acumu ¬ laci ó n de capital ( o "acumulación primitiva ) y su relaci ó n capital-mano de obra relativamente favorable , les ha permitido , por épocas , cosechar excesivos beneficios o rentas tecnológicas de las economías menos des¬ arrolladas ( Krugman , 1979 ) . Esta formulación de la tesis, sin embargo, sólo da por sentado el punto que se discute. No da cuenta del superá vit de mano de obra del sur o del retraso de su tecnología. ¿ Por qu é se industrializó primero el norte ? Todas las pruebas disponibles indican que la productividad in ¬ dustrial de la temprana Europa moderna , se basaba en previos mejo¬ ramientos rá pidos de la agricultura. Sin embargo , la postura de Krugman contiene una predicci ón ominosa para el norte. El norte debe continuar innovando no sólo para mantener su posición relativa , sino para man ¬ tener su ingreso real en té rminos absolutos ( Krugman , 1979 ) . As í , aun¬ que a corto plazo los pa íses avanzados puedan recaudar rentas tecno ¬ l ógicas del sur , el efecto a largo plazo de esta relació n comercial , como lo vieron Lenin y Hobson y como lo ha testimoniado el tard ío siglo xx , es la transferencia al sur y sus pa íses recientemente industrializados , de la tecnología industrial que le ha dado al norte su ventaja competitiva . En la medida en que esto ocurre, el norte, con sus salarios más altos y sus estructuras de costos , debe innovar su tecnología a un ritmo m á s rá pido que aqu é l al que su tecnolog í a m á s vieja se est á difundiendo entre sus competidores emergentes. En efecto , el norte debe correr cada vez m s rá pido para mantener tanto su posición relativa como absoluta . Se pueden sacar algunas conclusiones acerca de la tesis estructura lista y las teor ías relacionadas con ella . Primero , el concepto de t é r¬ minos comerciales es en s í mismo confuso, dif ícil de medir y altamente indeterminado a largo plazo. Segundo , los t é rminos comerciales entre
-
las econom ías del centro y la periferia pueden ser de menor importancia que otras consideraciones, tales como el volumen general del comercio j sus beneficios para la modernización de la economía perif érica. Ter¬ cero, inclusive si uno puede establecer que los t é rminos comerciales entre los países del centro y de la periferia ltimos, las causas de esta situación han de son desventajosos para los encontrarse primordialmente en las mismas econom ías menos . desarrolladas Sean cuales fueren los méritos intelectuales de la teor ía estructu¬ ralista , su enfoque y su programa econ ómico perdieron reputación hacia mediados de los a ños sesenta. Dado que contin ú a la dependencia de la mayor parte de los pa íses menos desarrollados respecto de las exportaciones de productos bá sicos, que de los PMD de importar manufacturas, se ha aumentado la necesidad la balanza de pagos, y que la estrategia llevando a serios problemas en de sustitución de las importa¬ ciones ha estimulado a las multinacionales fabriles de los países avan ¬ zados a expandirse en los mercados de los PMD , aumentan los temores de que surja una nueva forma de imperialismo ( Roxborough, capitalista 1979, págs. 33-35 ) . En respuesta a estos interpretación más radical del aprieto delacontecimientos, apareció una Tercer Mundo, así como un plan de acción relacionado con ella.
La teorí a de la dependencia
La bibliograf ía sobre la dependencia se en crecimiento, pero la definición de la ha convertido en una industria dependencia más concisa y más a menudo citada es la del investigador brasileño Theotonio Dos Santos: Por dependencia entendemos una situació n en la cual la econom ía de ciertos países está condicionada por el desarrollo y la expan ¬ sión de otra econom ía a la cual está sujeta la primera. La relación de interdependencia entre dos o m ás econom ías y entre éstas y el comercio mundial, asume la forma de la dependencia nos pa íses ( los dominantes ) pueden expandirse y , cuando algu¬ autosus tentarse, mientras otros países ( los dependientes ) pueden pueden hacerlo sólo como reflejo de dicha expansión , lo efecto negativo o positivo en su desarrollo cual puede tener ya un inmediato ( Dos Santos, 1970, pág. 231 ).
-
Las diversas variedades de la teoría de dependencia combinan elementos del marxismo tradicional con otrosladel nacionalismo econó¬ mico. Los teó ricos de la dependencia toman sus análisis del capitalismo, particularmente la teoría marxista del imperialismo capitalista , y su preocupación por el problema de la del marxismo. De los teóricos del distribución interna de la riqueza, nacionalismo económico, toman su programa político de construcción del Estado y la intensa preocupación en torno de la distribució n de la riqueza entre las naciones. Así, en con ¬ traste con el marxismo clá sico, uno descubre que se le da escasa im-
298 / Robert Gilpin
El tema de la dependencia y del desarrollo
portancia al proletariado internacional; no hay llamados a los trabaja¬ dores del mundo para unirse y romper sus cadenas. Aunque los diferentes teóricos de la dependencia se inclinan en una dirección o en la otra hacia el marxismo o hacia el nacionalismo todos comparten diversos presupuestos y explicaciones respecto de las causas y las soluciones a los problemas de los países menos desarrolla¬ dos. Esta posición está captada por la afirmación de Andre Gunder Frank : Que es el capitalismo, tanto nacional como mundial , el que produce subdesarrollo en la actualidad ( citado en Brewer, 1980, pág. 158 ). Como lo ha dicho Thomas Weisskopf : “ La proposición causal m ás importante [asociada ] con la bibliograf ía sobre la dependencia, es que la dependencia produce subdesarrollo ( Weisskopf , 1976, pág. 3) Así, la teoría de la dependencia está estrechamente relacionada con el con ¬ cepto del Sistema Mundial Moderno ( SMM ) discutido en el Capítulo
.
Tres. Los liberales definen el subdesarrollo como una condición en la cual la mayoría de las naciones se encuentran porque no se han man ¬ tenido a la altura de los corredores de punta ; los teó ricos de la depen ¬ dencia lo ven como un proceso en el cual los PMD se ven atrapados, debido a la relació n propia entre países desarrollados y subdesarrolla¬ dos. El desarrollo y el subdesarrollo constituyen un sistema que genera riqueza económica para unos pocos y pobreza para la mayor parte; Frank ha llamado a esto el desarrollo del subdesarrollo ( Frank , 1969 ) . Mientras que los liberales subrayan la naturaleza dual , pero flexible, de las econom ías internas e internacional , es decir, el contraste entre los sectores modernos integrados en las econom ías nacional e interna¬ cional, y los sectores retrasados, aislados e ineficientes , los teó ricos de la dependencia aducen que hay sólo un todo funcional integrado, en el cual la periferia subdesarrollada necesariamente es retrasada y subdes¬ arrollada , pues el capitalismo internacional y sus reaccionarios aliados locales en las mismas econom ías del Tercer Mundo, la explotan siste¬ m á ticamente e impiden su desarrollo. Se dice que esta relación funcional y orgánica entre los países des¬ arrollados y subdesarrollados, fue primero creada por el colonialismo. Algunos alegan que esta relació n permanece inclusive después del logro de la libertad política formal, debido al funcionamiento de fuerzas eco¬ nó micas y tecnológicas que concentran la riqueza en pa íses metropoli¬ tanos, m ás que difundirla en los pa íses menos desarrollados. Los libe¬ rales afirman que hay un retraso temporal, pero que la brecha entre los ricos y los pobres eventualmente desaparecerá, en la medida en que los m étodos económicos y la tecnología occidental se difundan por todo el mundo. La posició n de los teó ricos de la dependencia es que el sub¬ desarrollo est á causado por el funcionamiento de la econom í a capita ¬ lista mundial. La teor ía de la dependencia surgió a mediados de los años sesenta , en parte como respuesta al aparente fracaso del análisis estructuralista y de sus prescripciones. Los teóricos de la dependencia aducen que la estrategia de la industrializació n para lograr la sustitució n de las im-
económico / 299
portaciones propuesta por los estructuralistas , no fue capaz de produ¬ cir un crecimiento económico sostenido en los países menos desarrolla¬ dos , porque las condiciones sociales y econ ó micas tradicionales de los PMD permanecieron intactas; por cierto, la alianza neocolonialista de las élites feudales ind ígenas con el capitalismo internacional se reforzó con la estrategia de la sustitución de las importaciones. El resultado fue una mayor mala distribució n del ingreso , una demanda interna demasiado d é bil como para sostener la industrializació n continua y una dependencia a n mayor de aquellas empresas multinacionales de las econom ías desarrolladas , las cuales sacaron ventajas de las políticas de sustitución de las importaciones. Como consecuencia , los países me¬ nos desarrollados perdieron control sobre sus econom ías internas y se volvieron cada vez má s dependientes del capitalismo internacional. Por lo tanto, la solución debe ser una revolució n socialista y nacionalista que promueva una sociedad equitativa y una nació n autónoma. Los componentes principales de la teoría de la dependencia inclu¬ yen aná lisis de: 1 ) la naturaleza y la din á mica del sistema capitalista mundial ; 2 ) la relació n o v í nculo entre los países capitalistas avanzados y los países menos desarrollados y 3 ) las características internas de los pa í ses dependientes en s í mismos. Aunque los teó ricos difieren en pun¬ tos específicos, todos los estudiosos de la dependencia sostienen que estos componentes de la teoría explican el subdesarrollo de los PMD y se ñ alan el camino para encontrar una solución. Discutiremos cada uno de los aspectos más adelante. 11 Un ingrediente central en la teoría de la dependencia es la crítica marxista del capitalismo planteada por Lenin y otros. Esta teoría afirma que las leyes motoras del capitalismo y las contradicciones que existen en la econom ía capitalista , fuerzan al capitalismo a expandirse en la periferia menos desarrollada de la economía mundial. Debido al bajo consumo y a la declinante tasa de beneficio en sus países de origen , las economías capitalistas deben dominar y explotar a los países menos desarrollados. Esto conduce a una estructura jerá rquica de dominació n entre el centro industrial y la periferia dependiente de la economía capitalista mundial. 12 Sin embargo, la teoría de la dependencia difiere en muchos aspectos importantes del aná lisis marxista tradicional del imperialismo capita¬ lista. Sustituye los medios pol íticos por medios económicos de domina¬ ció n ; mientras que Lenin creía que el control político era el rasgo prin¬ cipal del imperialismo capitalista , la teoría de la dependencia reemplaza el colonialismo pol í tico formal por el neocolonialismo económico y el control informal . Los teó ricos de la dependencia también rechazan la idea clá sica marxista de que el imperialismo desarrolla a la econom ía 11 Un resumen excelente de la bibliograf í a sobre la dependencia es el libro de Palma ( 1978 ) . Una apreciación más cr ítica es la de T. Smith (1981, pá gs. 68-84 ) Caporaso ( 1978 ) trae un conjunto de diferentes enfoques del tema. 12 D. Baldwin ( 1980 ) es un excelente aná lisis del concepto de depen¬ dencia y su lugar en la bibliograf ía sobre relaciones internacionales.
.
300 /
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 301
Robert Gilpin
colonizada hasta que puede romper sus lazos ; afirman que a n si el desarrollo se produce, una econom ía no puede liberarse de sus cade¬ nas mientras es dependiente. Adem ás , consideran que las empresas multinacionales, en especial las de manufacturas y servicios, son el instrumento principal de la dominació n y la explotació n capitalista en el tardío siglo xx. Se dice que las grandes empresas han reemplazado a la haute finance y a los gobiernos coloniales que dominaban a los pa íses menos desarrollados , segú n el an á lisis de Lenin . 13 Los defensores de la teoría de la dependencia difieren en sus defi¬ niciones del mecanismo preciso que ha producido el subdesarrollo. Las posiciones generales respecto de la relación de las econom ías capi¬ talistas avanzadas con las menos desarrolladas , pueden ubicarse en tres categorías ; la teoría de la explotació n , la doctrina del descuido impe¬ rial y el concepto del desarrollo dependiente. Aunque cada uno de ellos opera de manera bastante diferente, se aduce que todos tienen un efecto negativo sobre los países menos desarrollados. La teor ía de la explotació n ” mantiene que el Tercer Mundo es pobre porque ha sido sistem á ticamente explotado ( Amin , 1976 ) . El sub ¬ desarrollo del Tercer Mundo est á relacionado funcionalmente con el desarrollo del centro , y el sistema mundial moderno ha permitido que el centro avanzado extraiga el superá vit económico de la periferia, transfiriendo la riqueza de los pa íses menos desarrollados a la econo¬ m ía capitalista desarrollada , por medio del mecanismo del comercio y la inversión. En consecuencia , la dependencia no sólo impide el des¬ arrollo pleno del Tercer Mundo; la dependencia de hecho empuja a la miseria a las econom ías menos desarrolladas y las hace a n menos exitosas de lo que podrían haber sido si hubieran tenido la posibilidad de desarrollarse independientemente. La posición del “ descuido imperial toma un punto de vista decidi¬ damente diferente respecto del efecto de la econom ía mundial en las econom ías menos desarrolladas ( Brown , 1970 ) . Aduce que el problema de las econom ías menos desarrolladas y, más a ú n , el de las menos desarrolladas entre ellas, es que las fuerzas del imperialismo capitalista deliberadamente las han dejado de lado. La expansió n del capitalismo mundial a través del comercio , la inversió n y la migració n europea , ha creado una divisió n internacional del trabajo que favoreció a ciertos territorios y descuidó a otros, para su desgracia. El imperialismo capi¬ talista sent ó las bases para el desarrollo industrial a través del est í mulo del comercio internacional y de las inversiones en infraestructura ( puer
-
13 Lenin se daba cuenta de lo que los neomarxistas llaman hoy rela¬ ciones de dependencia y señaló en El imperialismo (1939 [1917], pág. 85 ) la dependencia de Argentina respecto de Gran Breta ña. Aparentemente no creía, sin embargo, que este tipo de relación econó mica fuera demasiado importante en contraste con la anexión política formal. Adem ás, el enfoque clásicamente marxista de Lenin de que el imperialismo capitalista desarrolla a la colonia se enmendó en 1928, en el Sexto Congreso de la Internacional Comunista , en favor de la formulació n teórica contemporánea de la depen¬ dencia ( Mandel, 1980, pág. 736 ) .
tos , v ías f é rreas y centros urbanos ) , en un conjunto privilegiado de pa íses menos desarrollados, especialmente en las tierras recientemente establecidas . En los otros pa íses, la penetració n capitalista y su impacto fueron insuficientes para destruir modos de producció n arcaicos y así abrir el camino para el progreso econó mico. La queja de aquellos de¬ jados de lado es ; ¿ Por qu é no nos colonizaron a nosotros ? Inclusive a mediados de los a ñ os ochenta, las inversiones de las empresas multi¬ nacionales introducen la industria en algunos países, mientras descui ¬ dan completamente a la gran mayoría. Así , la econom ía capitalista mun ¬ dial es responsable, en ú ltima instancia , del subdesarrollo, porque los modelos de comercio e inversió n que alienta han tenido un impacto diferencial en la periferia. La escuela del “ desarrollo dependiente o asociado” es la interpre¬ tació n más reciente de la teor ía de la dependencia ( Evans, 1979 ). To mando en cuenta el éxito econ ó mico bastante espectacular de muchas econom ías menos desarrolladas, tales como Brasil , Corea del Sur y Taiwá n , esta posició n sostiene que las relaciones de dependencia , en ciertas circunstancias , pueden llevar a un rá pido crecimiento económico. Aduce, sin embargo, que este tipo de crecimiento no es verdadero desarrollo porque no conduce a la independencia nacional. Los partida ¬ rios de este enfoque creen que, de hecho, ese crecimiento tiene efectos muy negativos en la econom ía de los pa íses menos desarrollados. La continua dependencia económica es una condició n que limita el desarrollo econ ómico y se alega que tiene las siguientes malas conse¬ cuencias; 1 ) Exceso de dependencia en las exportaciones de materias primas con precios fluctuantes , lo cual causa inestabilidad económica. 2 ) Una mala distribución del ingreso nacional , lo cual crea en la é lite el gusto por mercaderías de lujo y descuida las verdaderas nece¬ sidades de las masas, prolongando las desigualdades sociales y refor¬ zando la dominació n por parte del capitalismo externo. 3 ) Inversiones manufactureras por parte de las empresas multina ¬ cionales e industrializació n dependiente, lo cual tiene el efecto de crear una econom ía de sucursales con altos costos de producció n , destruir a las empresas locales y a la innovació n tecnológica nacional y sangrar al pa ís en la medida en que los beneficios se repatrian al país de origen. 4 ) Firmas extranjeras que controlan los sectores industriales clave y expulsan masivamente a las firmas locales de los mercados de capital. 5 ) Introducció n de tecnología poco apropiada , es decir, de capital intensivo m ás que de mano de obra intensiva. 6 ) Una divisió n internacional del trabajo entre la alta tecnología del centro y la baja tecnología de la periferia. 7 ) Impedir el desarrollo aut ó nomo o autosuficiente , basado en la tecnología local y las empresas aut óctonas. 8 ) Distorsió n del mercado local de mano de obra , pues las multi¬ nacionales pagan salarios más altos que los empleadores locales y, en consecuencia , producen desgaste y un creciente desempleo. 9 ) Por fin , confianza en el capital extranjero, lo cual alienta , por lo ¬
302 /
El
Robert Gilpin
general , que se establezcan gobiernos autoritarios que cooperan con las empresas extranjeras y les aseguran la estabilidad polí tica que éstas reclaman . Los teóricos de la dependencia aducen que por todas estas razones, el desarrollo dependiente o asociado no puede llevar al verdadero des ¬
arrollo. Todos los teóricos de la dependencia sostienen que el subdesarrollo obedece, primordialmente , a fuerzas externas provenientes del sistema capitalista mundial y no a las pol í ticas de los PMD en s í mismas. Tanto el subdesarrollo de los PMD como el desarrollo capitalista son producto de la expansión del capitalismo internacional. Esta situación histó rica no ha cambiado en lo fundamental ; el equilibrio internacional del poder econ ómico y polí tico sigue estando distorsionado en favor de las eco¬ nom ías capitalistas desarrolladas. Aunque la econom ía menos desarro¬ llada dependiente pueda avanzar en té rminos absolutos, siempre estará retrasada en t é rminos relativos. El tercer componente principal de la teoría de la dependencia es un aná lisis cuasi marxista de la econom ía dependiente; éste es el aspecto de la teoría de la dependencia que mejor la distingue de lo que sus partidarios consideran la posición reformista y burguesa de los estructuralistas. Específicamente, la teoría de la dependencia afirma que el país dependiente está atado a la econom ía mundial por un lazo de clase transnacional. Existe una alianza de conveniencia e interés com ún entre los centros del capitalismo internacional y la clase constituida por la clientela que maneja el poder en la econom ía dependiente. Esta alianza parasitaria o feudal-capitalista está compuesta por intereses agrarios , por los militares y los directivos autóctonos de las empresas multina ¬ cionales , los cuales tienen el interés puesto en mantener el vínculo con el capitalismo internacional y en impedir el desarrollo de una econom ía industrial independiente y poderosa a través de reformas sociales y polí ticas. Los teó ricos de la dependencia aducen que esta élite cooptada se resiste a perder sus privilegios y se mantiene en el poder merced a las fuerzas del capitalismo mundial ; tambié n , que la estrategia de sus¬ titució n de las importaciones propuesta por los estructuralistas simple¬ mente incrementa el dominio extranjero sobre la econom ía. El centro del ataque de los autores de la dependencia a las élites burguesas establecidas en el Tercer Mundo, es su afirmación de que la cooperació n de estas élites con el capitalismo internacional y la integra¬ ci ón de la sociedad en la econom ía mundial entorpecen el desarrollo económico, el bienestar social y la independencia polí tica de la sociedad . A estas élites burguesas internacionales se las acusa de perseguir los intereses de su propia clase en lugar de ser verdaderamente naciona¬ listas y defender a la sociedad del capitalismo internacional. La solució n para el subdesarrollo defendida por los teó ricos de la dependencia es la destrucci ón del v ínculo entre el capitalismo interna¬ cional y la econom ía nacional, a través del triunfo polí tico de un lide¬ razgo revolucionario nacional que desplace a la élite vendida al capita¬ lismo internacional y la reemplace por otra dedicada al desarrollo autó-
tema de la dependencia y del desarrollo económico / 303
nomo. Esta nueva élite se consagraría a la industrialización de la economía, la rápida erradicación de privilegios feudales y el logro de la igualdad social y económica. A través del reemplazo del capitalismo por el socialismo y la opción por el desarrollo autosuficiente, la nueva
crear ía un Estado justo y fuerte. Las concepciones del desarrollo y del subdesarrollo sostenidas por los teó ricos de la dependencia son tanto conceptos políticos y sociales como lo son económicos; estos teóricos no sólo desean el crecimiento económico de la economía, sino también la transformación y el desarro¬ llo de la sociedad en una direcció n social y política particular. Su obje¬ tivo es crear un Estado-nación independiente, igualitario e industriali¬ zado. Esta meta, creen , requiere la transformación del sistema social y pol í tico. Aunque los temas principales de la teor ía de la dependencia se han mantenido sin cambios, algunos autores han introducido modificaciones sutiles , pero importantes. Tomando en cuenta el obvio desarrollo de un grupo de PRI , han trasladado el é nfasis de la teoría de la explicación del subdesarrollo a la del desarrollo dependiente Con el notorio éxito de los PRI y su estrategia de crecimiento basada en las exporta¬ ciones , se puede observar una vuelta a la noción marxista original de que la integració n en la economía capitalista mundial, a pesar de sus males concomitantes, es una fuerza en pro del desarrollo económico. ía A pesar de estos cambios en el énfasis sobre ciertos temas, la teor de la dependencia sigue siendo una ideología de la construcción del Estado en una econom ía mundial altamente interdependiente. Aunque ía de adopta un modo de an á lisis marxista e ideales socialistas, la teor la dependencia ha absorbido poderosos elementos de la trancisió n esta tista del mercantilismo del siglo xvm y del nacionalismo económico del siglo xix. La teor ía sostiene que un PMD puede convertirse en un Estado-nació n independiente a través de una estrategia de desarrollo aut ó nomo o autosuficiente. élite
.
-
Una crí tica a la teor í a de la dependencia El centro de la teor ía de la dependencia es que el mercado mundial o econom ía capitalista internacional funciona sistem á ticamente para coar¬ tar el desarrollo del Tercer Mundo. Por lo tanto, no bastan las pruebas de que se ha explotado a países particulares para sustentar la teor ía. Aunque es innegable que , en casos particulares, la alianza entre el capi¬ talismo extranjero y las élites locales ha contribuido para un subdes¬ arrollo de la econom ía , por ejemplo las Filipinas de Ferdinando Marcos, no se puede sostener la acusació n de una relación sistem á tica y funcional entre el capitalismo y el subdesarrollo. Se debe destacar que una simple variable independiente el fun¬ cionamiento de la econom ía internacional se est á usando para expli¬ car tres tipos bien diferentes de fen ó menos discernibles en el Tercer Mundo : el subdesarrollo, la marginalización y el desafrróllo dependiente
304 / Robert Gilpin ( Russett , 1983 ) . Desde un simple punto de vista metodológico, hay algo que funciona mal en cualquier teor ía en la que una sola variable inde¬ pendiente se usa para explicar tres resultados mutuamente excluyentes. La teoría de la dependencia está repleta de hipótesis ad hoc y de argu¬ mentos tautológicos pensados para dar razón de estos fenómenos muy
diferentes. El argumento general de que los PMD como grupo han seguido siendo exportadores de productos básicos, han sido explotados y se los ha mantenido subdesarrollados, simplemente no es cierto. Aunque muchos ejemplos de este tipo de relación de dependencia siguen exis¬ tiendo a fines del siglo xx, no se puede sostener el argumento general. Hacia fines de los a ñ os ochenta , solamente los pa íses del sur del Sahara africano y otros pocos m ás siguen siendo empobrecidos exportadores de productos básicos. Aunque los té rminos comerciales de los productos básicos no han mostrado ninguna tendencia secular a declinar, el ciclo econ ómico es muy lesivo para aquellos pa íses menos desarrollados que no han sido capaces de transformar sus econom ías. Por otra parte, con la importante excepción del Japó n, los PMD como grupo han crecido m ás rá pidamente en los ltimos a ños que los pa íses avanzados ( Krasner, 1985, págs. 97-101 ) . En resumen , que hay escasas pruebas que avalen la acusación de que la econom ía internacional funciona sistem á tica¬ mente en contra de los PMD. La acusació n de los teóricos del subdesarrollo y de la dependencia respecto de que la econom ía mundial de mercado ha descuidado y de¬ jado de lado a muchos pa íses del Tercer Mundo, es correcta. El proceso de integració n económica global que comenzó en la parte final del siglo xix y ha expandido el comercio y la inversión entre los pa íses desarro¬ llados y menos desarrollados, ha sido altamente desigual. El hecho es que tanto los imperialismos del siglo xix y el funcionamiento de las empresas multinacionales del siglo xx han dejado sin tocar a muchas de las econom ías tradicionales del mundo, porque encontraron que ha ¬ bía demasiado poco para explotar en ellas. Esta marginalización de á reas destituidas ( el Cuarto y Quinto Mundos ) tales como Sahel y otras partes de África , sin embargo, constituyen un pecado de omisió n m ás que uno de comisión. De hecho, la amenaza má s seria enfrentada por gran parte del Tercer Mundo no es la dependencia , sino la posibi¬ lidad cierta de continuar descuidada y marginada. Lo que ha faltado en el mundo de posguerra , como lo ha se ñ alado John Ruggie ( 1983b ) , es un régimen internacional adecuado , cuyo propósito sea el desarrollo económico global. Pero esta falta no lo es sólo del mundo capitalista ; es una falta tambié n del bloque socialista y de los ricos productores de petróleo. Se deber ía destacar que el Oeste ha sido mucho más gene¬ roso que el bloque socialista o los productores de la OPEP. La afirmación de que el desarrollo dependiente o asociado ejem¬ plificado por los países recientemente industrializados como Brasil , Corea del Sur y otros países no es verdadero desarrollo, es, por cierto, altamente normativa ( Brewer, 1980, pág. 291 ) . Sin embargo, inclusive si uno acepta la posici ó n de que el objetivo del desarrollo deber ía ser
El tema de la dependencia y del desarrollo econó mico
/ 305
la independencia nacional , el bienestar social y la industrializaci ón aut ónoma , no es del todo clara la evidencia que apoya dicha postura . Muchos de los pa íses que hoy en d ía son desarrollados e independien¬ tes, siguieron antes el camino del desarrollo dependiente . Como lo acep¬ tan esos autores marxistas que incorporan las opiniones propias de Marx sobre el tema , el desarrollo dependiente en un creciente n ú mero de pa íses menos desarrollados ha iniciado un proceso de industrializa ¬ ció n sostenida y de crecimiento económico ( Brewer, 1980, págs. 286 94 ) . De hecho, el éxito de los PRI en parte puede ser atribuido a la herencia del imperialismo japon és ( Cumings , 1984, pág. 8 ) . Bill Warren , quien escribe dentro de la tradició n de Marx, Lenin y otros marxistas cl ásicos, ha dado una clara evaluación de lo que est á ocurriendo en los pa íses menos desarrollados: "Si la extensió n del capi¬ talismo dentro de las á reas no capitalistas del mundo creó un sistema internacional de desigualdad y explotació n llamado imperialismo, simul¬ t á neamente creó las condiciones para la destrucció n de este sistema por la difusión de las relaciones sociales capitalistas y las fuerzas produc¬ tivas a lo largo del mundo no capitalista. Esta es nuestra tesis, como fuera la tesis de Marx, Lenin , Luxemburgo y Bujarin ( Warren , 1973, pág. 41 ) . Sin embargo, debe agregarse que el desarrollo econó mico no se pro¬ ducirá a menos que la sociedad haya puesto su propia casa en orden. Como lo subrayan los liberales, el desarrollo económico no tendrá lugar si antes la sociedad no ha creado instituciones económicas eficientes. Las pruebas disponibles sugieren que ni la integración en la econo m ía mundial ni el aislamiento económico pueden garantizar el desarrollo econ ómico. La primera puede encerrar a un pa ís en cierto tipo de especializaci ó n exportadora que dañ a el desarrollo global de su econom ía. Las grandes ganancias provenientes de la exportació n de un determinado producto bá sico y los intereses exportadores poderosos pueden evitar la diversificació n; el exceso de dependencia de las exportaciones y la fluctuació n de los precios crea vulnerabilidad que puede da ñar a la econom ía. Por el otro lado, el aislamiento económico puede producir una mala radicaci ón masiva de recursos e ineficiencias que coartan el crecimiento a largo plazo de la econom ía . Lo que es importante para el desarrollo económico y para superar la dependencia , es la capacidad de la econom ía de transformarse a sí misma. Esta tarea es responsabi¬ lidad , en ltima instancia , de su propio liderazgo econ ómico y polí tico. Como lo ha demostrado Norman Gall ( 1986 ) de manera convincente, demasiados pa íses menos desarrollados han sufrido las consecuencias de un liderazgo de poco nivel .
-
¬
UNA EVALUACI Ó N DE LAS ESTRATEGIAS DE LOS PMD Por elaboradas y sofisticadas que puedan parecer, todas las teor ías de la pobreza y de la manera de superarla pueden reducirse a una de las siguientes formulaciones o a una combinación de ellas: 1 ) que los pobres son pobres porque son ineficientes ( ésta es, en lo esencial, la posición
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 307
306 / Robert Gilpin
del liberalismo econó mico ) y en consecuencia deben crear una econom ía eficiente ; 2 ) que los pobres son pobres porque no tienen poder y se los explota ( argumento de la mayoría de los marxistas contemporá neos y de los teó ricos de la dependencia ) y, por lo tanto, deben adquirir pode¬ río internacional ; o 3 ) que los pobres son pobres porque son pobres , es decir , que está n capturados en un cí rculo vicioso de pobreza del cual no pueden salir ( el enfoque de los marxistas tradicionales y de los es tructuralistas actuales ) y, en consecuencia , lo que se debe hacer es romper este círculo de alguna manera. 14 La estrategia de desarrollo in ¬ vocada para los pa íses menos desarrollados, en gran medida depende de cuál sea la interpretación que uno considera correcta. Es extremadamente dif ícil evaluar estas posiciones , porque las teo¬ ras subyacentes a ellas son imprecisas y más de tipo prescriptivo que í científico, debido tanto a que el lapso es insuficiente para que se pueda juzgar el é xito o el fracaso de las diversas estrategias, como a que estas estrategias tienen objetivos muy diferentes e implican definiciones del desarrollo econ ómico también diferentes. Tomada en sus propios té rmi¬ nos , cada teoría y estrategia debe juzgarse a partir de un único conjunto de criterios. Por ejemplo, aunque los liberales se preocupan por la cali¬ dad de vida y por el bienestar interno, definen el desarrollo económico primordialmente como un incremento en la riqueza per cá pita, sin pres¬ tar atención a la manera en que se genera la riqueza o a cu áles son sus consecuencias para la autonom ía nacional ; los teóricos de la dependen ¬ cia y los estructuralistas, por su parte , definen el desarrollo económico en t é rminos de ideales socialistas , industrializació n autosuficiente y ma¬ yor poder ío de la nació n. Dado que este libro se centra en el sistema internacional, le interesa principalmente la relevancia de cada teoría y de la estrategia que pro¬ pone para el poder y la independencia de las naciones-Estado en proceso de emergencia. En general, acepto la posició n de los estructuralistas y los teó ricos de la dependencia respecto de que el nombre del juego es construir el Estado , como lo fue para Hamilton , List y otros nacionalis ¬ tas econ ó micos. Así, es apropiado preguntarse cu ál ha sido, sobre la base de la escasa evidencia disponible a fines del siglo xx, la estrategia m ás conveniente a seguir por un país , sea por sí mismo o en alian ¬ za con otros países , con el fin de convertirse en una nació n unificada y poderosa. La siguiente discusió n analizará y evaluará las estrategias econ ó mi¬ cas y polí ticas que de hecho han seguido los pa íses menos desarrollados durante las d é cadas pasadas. Excluyendo a aquellos pocos pa íses que, como Burma o Liberia , parecen haber optado por quedarse totalmente fuera del juego del desarrollo nacional, dichas estrategias van del des arrollo aut ó nomo o autosuficiente propuesto por los teó ricos de la dependencia , a la emprendedora participació n en la economía mundial elegida por los PRI . La discusió n que sigue sobre cada estrategia , será breve, incompleta y tentativa en sus juicios. Despu és de todo , el drama
-
¬
14
Nurkse ( 1953 ) parece ser el primero en plantear esta formulación.
hist ó rico de la autocreació n recié n est á empezando entre los pa íses me¬
nos desarrollados.
Desarrollo aut ónomo o autosuficiente
Tanto los estructuralistas como los teó ricos de la dependencia han abo¬ gado por una estrategia de desarrollo basada en la autosuficiencia na¬ cional. Para los estructuralistas ello ha implicado poner el é nfasis en la estrategia de sustituci ó n de las importaciones, una rá pida industrializa¬ ción protegida por altas barreras arancelarias y una reforma de las instituciones internacionales. Los teó ricos de la dependencia van más all á y aducen que el desarrollo aut ó nomo y autosuficiente requiere una transición social entre la sociedad feudal capitalista anterior y la socia¬ lista futura. Sostienen que la equidad interna só lo puede lograrse aflo¬ jando o de hecho rompiendo los lazos con las econom ías capitalistas del mundo. ¿ Han servido estas estrategias en la práctica ? La industrialización tendiente a la sustituci ón de las importaciones se inició en Am é rica Latina y en algunos otros pa íses menos desarrolla¬ dos durante la Gran Depresió n de los a ñ os treinta y se aceleró durante la Segunda Guerra Mundial. Como resultado de los bajos precios de sus exportaciones de productos básicos y de la no disponibilidad de produc¬ tos manufacturados importados desde los pa íses industriales , muchos pa íses menos desarrollados comenzaron a desarrollar sus propias indus¬
-
trias manufactureras. Aunque esta estrategia llevó a una rápida in¬ dustrialización , como en el caso de Brasil , en muchos aspectos impor¬ tantes sus resultados fueron una desilusión . Por diversas razones, en muchos pa íses, cuando los gobiernos alentaron el establecimiento de industrias en las cuales sus econom ías no tenían ventajas comparativas, se creó una estructura industrial ineficiente y de alto costo; las multi¬ nacionales extranjeras, adem á s, invirtieron en ellos primordialmente para sortear las barreras comerciales. Los PRI asiá ticos de mayor éxito, por su parte, siguieron una estrategia exportadora en cooperació n con las multinacionales norteamericanas y japonesas. En los a ños ochenta , muchos de aquellos PMD que habían optado por la estrategia de susti¬ tució n de las importaciones, comenzaron a moverse hacia una estrate¬ gia de crecimiento orientada hacia las exportaciones , debido a la nece¬ sidad reconocida de ganar divisas y desarrollar industrias eficientes que pudieran competir en los mercados mundiales ( Strange, 1985c, pág. 252 ). Las razones específicas para el fracaso de una estrategia de sustitu¬ ció n de las importaciones incluyen las siguientes: el tama ñ o relativa¬ mente peque ñ o de los mercados nacionales condujo a que las plantas resultaran poco econ ó micas ; el exceso de proteccionismo debilit ó los incentivos para mejorar la calidad de la producción y la necesidad de importar tecnología industrial y bienes de capital produjo problemas enormes de la balanza de pagos y en la deuda. Hacia mediados de los a ños ochenta , se hizo obvio que una estrategia de industrialización basa¬ da en la sustitució n de importaciones era inadecuada .
308 /
Robert Gilpin
El lema de la dependencia y del desarrollo económico
El camino alternativo de desarrollo autó nomo propuesto por los teó ricos de la dependencia a través de la transformación social nacional ,
lo eligieron en un momento u otro Cuba , Tanzania y China. Países comu¬ nistas o socialistas a su propio estilo, quisieron minimizar su vincula ción con lo que consideraban la econom ía capitalista mundial , hostil e imperialista y alcanzar la justicia social interna. Esta estrategia fracasó en su intento de alcanzar el deseado éxito social y econ ó mico ( Rydenfelt , 1985 ). Más a n , las relaciones de dependencia caracterizan a la vin¬ culació n de la Unión Sovié tica socialista y sus clientes en el Tercer Mundo , tales como Cuba , Yemen y Vietnam . La dependencia no es ex¬ clusivamente un rasgo del capitalismo internacional ( Clark y Bahry, 1983 ). Aunque Cuba y China han alcanzado cierto grado de bienestar social e igualdad económica , sin duda no es comparable con el alcanzado por pa í ses como Taiwá n y Corea del Sur , los cuales se han integrado plena ¬ mente al capitalismo mundial . El crecimiento basado en las exportacio¬ nes de estas dos ltimas econom ías ha sido, por cierto, más igualitario en sus efectos que las estrategias de sustitució n de las importaciones adoptadas por Brasil , las cuales parecen haber incrementado la mala dis ¬ tribució n del ingreso. Aunque no es concluyente la evidencia sobre estos temas con la que se cuenta , la distribució n del ingreso nacional es mu ¬ cho más producto de las condiciones históricas y de las políticas guber¬ namentales, que consecuencia de una posició n de la econom ía en el orden ¬
capitalista internacional. 15 Al nivel de éxito económico alcanzado por la estrategia del desarro¬ llo aut ó nomo , só lo puede describí rselo como una desilusión . La econo¬ m ía cubana ha cambiado poco desde que rompió con Occidente; sus exportaciones siguen siendo principalmente azúcar, tabaco y otros pro¬ ductos básicos. Por razones políticas, su econom ía est á altamente subsi¬ diada por la Unión Sovi é tica ; en efecto, Cuba cambió un conjunto de relaciones de dependencia por otro. El desarrollo económico de Tanza¬ nia es deplorable , para decirlo suavemente ; ha quedado rezagado res¬ pecto de su vecino Kenya , el cual eligió un camino más abiertamente capitalista hacia el desarrollo y depende en gran medida de Sudá frica. Uno debe centrar la atención en China , por lo tanto, para evaluar la estrategia del desarrollo autónomo. Aunque China recibió ayuda soviética en los años cincuenta y sesen¬ ta , bajo el gobierno de Mao Tse Tung los chinos se comprometieron con una estrategia de desarrollo autosuficiente. Planearon modernizar su econom ía fuera del marco de la econom ía capitalista mundial , movili¬ zando el capital de sus propios trabajadores y creando su propia tecno¬ logía. La industrialización china estaría basada en una tecnología de
15 La investigación dirigida por Henry Bienen en el Programa de Inves¬ tigación sobre Desarrollo Económico de la Escuela Woodrow Wilson de la Universidad de Princeton y los estudios de Atul Kohli et al. ( 1984 ) y Hla Myint ( 1985 ) en el Banco Mundial dicen que las fuerzas del mercado local y las polí ticas económicas son de la mayor importancia para determinar la •distribució n del ingreso nacional.
/ 309
mano de obra intensiva , desarrollada en el propio pa ís para un mercado masivo. Esta estrategia autosuficiente, Mao la aceleró con el Gran Salto hacia Adelante ( 1958-1961 ) . Los observadores occidentales que simpati¬ zaban con el fenó meno alabaron los alambrados de hierro que simbo lizaban este esfuerzo masivo por modernizar China y los entusiastas proclamaron la sabidur ía y el é xito del modelo chino de desarrollo eco¬ n ó mico y se lo recomendaron a los otros paises que deseaban liberarse del yugo del capitalismo internacional. Sin embargo, el Gran Salto se convirtió en un tropezón para nom ía china . Los problemas resultantes se vieron acelerados por la eco¬¬ la rup tura chino-sovié tica y por el esfuerzo ruso para sabotear la economía china , sacando a sus t écnicos y eliminando toda ayuda al pa ís oriental. Vino entonces la Revolució n Cultural , que produjo aú n m ás da ño a la econom ía y a las bases cient ífico- técnicas del país. Durante a ños y en la medida en que iba profundizando su separació n , China fue retroce¬ diendo. El liderazgo que emergió tras la muerte de Mao, al encontrarse aislado tanto del Este como del Oeste , comprendió que China no pod ía alcanzar sus objetivos sola y que necesitaba de la ayuda occidental. En palabras de Deng Xiaoping: “ Ningún país puede , hoy en día , desarro¬ llarse cerrando la puerta . . . El aislamiento hizo que China desembar¬ cara en la pobreza, el atraso y la ignorancia ( citado en The New York Times, 2 de enero, 1985, pág. Al ) . Sin duda , Marx hubiera coincidido plenamente. En el momento de escribir este libro, a ún es demasiado como para saber cuáles serán los efectos de la reincorporación pronto de China en la econom ía mundial. China se ha abierto a la inversi ó n extranjera , pero dicha inversió n , transferencia de tecnolog í a moderna y ampliación de las actividades comerciales est án en un estadio temprano. Sin em ¬ bargo , a mediados de los a ños ochenta , es evidente que la estrategia de desarrollo aut ó nomo postulada por los teó ricos de la dependencia m ás extremos, entraña muy pocas perspectivas para los pa íses menos desarrollados. Si China , con las ventajas que entrañ a tener un Estado fuerte , abundantes recursos y un mercado interno para ser un PMD, no pudo ser autosuficiente , ¿ quérelativamente grande esperanza a Tanzania ? Inclusive la Unión Sovié tica , debe recordarse, le queda tenía una base industrial fuerte antes de la Revolució n y se continuaron recibiendo inyecciones de tecnolog ía occidental bajo la Nueva Polí tica Económica de los a ños veinte. Como me dijo una vez el autor yugoslavo Milovan Djilas, ninguna sociedad comunista se ha desarrollado plenamente o puede hacerlo sin la ayuda de las econom ías capitalistas. De manera m ás general , todo desarrollo es , en diversos grados, un desarrollo de¬ pendiente; ninguna sociedad puede desarrollarse sin adquirir, al menos, la tecnolog ía productiva de las econom ías más avanzadas. ¬
310 / Robert Gilpin
El regionalismo
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 311
econó mico
Una segunda estrategia que han empleado las econom ías en desarrollo , tanto como otras econom í as , es el regionalismo econó mico, por el cual un grupo de pa íses pertenecientes a un á rea geogr á ficamente restringi¬ da , intenta mejorar su posici ó n relativa global respecto de econom ías m á s avanzadas, por medio de la cooperació n y las alianzas. La coopera¬ ci ón puede adoptar diversas formas , de las cuales las siguientes son las má s importantes:
1 ) Formació n de un á rea de comercio libre o de reunión aduanera para incrementar la escala del comercio interno y simult á neamente pro teger a los productores locales contra los competidores de afuera. 2 ) Puesta en funcionamiento de c ódigos de inversión y de acuerdos para fortalecer la posició n negociadora de los miembros, frente a las econom ías desarrolladas y, en especial , frente a sus EMN ; y 3 ) Desarrollo de pol í ticas industriales regionales , con el fin de ra cionalizar y concentrar las compa ñías locales fragmentadas en adalides regionales ( p ú blicos o privados ) , en á reas como los textiles, el acero y los vehículos motorizados. En la medida en que la estrategia de sustitució n de las importaciones ueaba , la UNCTAD , conducida por Prebisch , comenzó a insistir en un acercamiento regional al problema de los pa íses menos desarrolla dos. Se insistió en que estas naciones deber ían formar monopolios regionales en sectores industriales importantes, crear una divisió n re¬ gional del trabajo basada en la especializació n y formular reglas para guiar las relaciones con las empresas multinacionales de otros países , con el fin de superar el problema de los mercados nacionales peque ños y mejorar su posición negociadora con las grandes empresas multina ¬ cionales. Estos esfuerzos en pro de la cooperació n regional han tenido resul¬ tados contradictorios. Se hicieron intentos tanto en África Oriental como Occidental, en el Caribe, Asia Suroriental , Centroam é rica y la Re¬ gión Andina. Aunque se alcanzaron objetivos limitados en los asuntos monetarios y en la migración de mano de obra , los esfuerzos m ás am ¬ biciosos tendientes a crear un mercado com ú n unificado , invariablemente han fracasado a ra íz de conflictos regionales y rivalidades econó micas. La competencia intrarregional por la inversió n extranjera y el comercio, a menudo ha socavado el frente com ú n levantado contra las multina¬ cionales. Los intentos de racionalizar y concentrar industrias, con el fin de crear una divisi ó n regional del trabajo , se han visto contrarrestados por el deseo de cada pa ís de lograr que el adalid regional fuera uno de los suyos. Las mismas fuerzas del nacionalismo econ ó mico que apunta¬ laron el compromiso inicial con la cooperaci ó n regional , han llevado a su destrucció n , en la medida en que cada nació n ha intentado anteponer sus propios intereses nacionales. ¬
¬
¬
De hecho, a la fecha sólo ha habido dos ejemplos relativamente exi¬ tosos de regionalismo econó mico: la Comunidad Econó mica Europea ( CEE ) o Mercado Com ú n y el COMECON en Europa Oriental, de los cuales ambos han logrado un alto grado de integración econó mica. Sin embargo, las circunstancias poco usuales que rodean a ambos esfuerzos V la naturaleza limitada de su éxito, restringen su valor como modelos para los pa íses menos desarrollados. En cada uno de los casos, una u otra de la superpotencias ha jugado un papel significativo en la forma¬ ci ó n de la organizació n; adem ás, los motivos de seguridad han tenido importancia fundamental. Más a ú n , inclusive la CEE ha sido incapaz de avanzar mucho m ás allá de su arancel com ú n externo y de sus políticas agrícolas. Aunque la Unión Sovié tica ha forzado a sus miembros del bloque oriental a especializarse segú n una división internacional del tra¬ bajo socialista , la resistencia ha sido fuerte y dichas econom ías han buscado aperturas econ ó micas en Occidente. En Europa , como en los pa íses menos desarrollados, el nacionalismo económico obstaculiza la integración regional. Una segunda forma de regionalismo se materializa en la creación de relaciones comerciales especiales entre los pa íses desarrollados y los agolpamientos particulares de pa íses menos desarrollados. Las Conven ¬ ciones de Lom é entre la Comunidad Econ ó mica Europea y ciertos países menos desarrollados y la iniciativa del presidente Reagan respecto de la Cuenca del Caribe , son ejemplos del tipo de regionalismo que extiende las preferencias comerciales y otro tipo de beneficios a determinados pa í ses. Por ejemplo, las Convenciones de Lom é les dieron a alrededor de sesenta Estados africanos, caribeños y del Pacífico, un acceso privile¬ giado a la CEE para sus exportaciones de productos básicos y de cierto tipo de manufacturas. Infaliblemente , sin embargo, estos acuerdos se entrelazan con restricciones a las exportaciones tanto agr ícolas como manufacturadas de los PMD. En particular, restringen las exportaciones que compiten con los productos de la CEE, limitando as í a este tipo de regionalismo como veh ículo de industrializació n y medio de liberarse de la relació n de dependencia. En los últimos a ños , ha ido ganando fuerza un tercer tipo de regio¬ nalismo econ ó mico. Se trata de la desvinculació n comercial entre eco nom ías desarrolladas y menos desarrolladas y del establecimiento de v í nculos comerciales y de una divisió n del trabajo entre todos los países menos desarrollados , al margen de las econom ías más avanzadas ( Lewis, 1980 b ) . Aunque el comercio entre los pa íses del Tercer Mundo o comer¬ cio Sur-Sur no creció de manera significativa durante los años setenta y ochenta , promete ser m á s importante en el futuro. 16 Durante los pró¬ ximos a ñ os, sin embargo, los pa íses desarrollados seguirá n constituyendo el motor de la econom ía mundial y será n los mayores importadores de todo tipo de exportaciones provenientes de los PMD ( ib id .) . Más a ú n , la estrategia de la desvinculación sufre de la debilidad general ¬
16 Una buena discusi ó n de la Stewart ( 1984 ) .
estrategia
de desvinculaci ó n es la de
31Z
El tema de la dependencia y del desarrollo económico
/ Robert Gilpin
propia del regionalismo econó mico, en el cual los pa íses menos des arrollados buscan ventajas para sí mismos a expensas de los otros, e intentan proseguir sus beneficiosas relaciones comerciales y de inver¬ sió n con las economías m ás avanzadas. Los PMD individualmente, a menudo forman alianzas con las multinacionales, con el fin de adqui¬ rir capital, tecnología y acceso a mercados extranjeros. Dándole a una multinacional una posición monopólica en su propio mercado cerrado, esperan atraer los recursos de la EMN y elevar su posición econó mica. A pesar de la retó rica de la solidaridad del Tercer Mundo , pocos pa íses menos desarrollados est á n dispuestos a sacrificar sus intereses nacionales en favor de otros PMD. ¬
La formació n de carteles de productos básicos
Otra estrategia propuesta por ciertos Estados del Tercer Mundo es emular a la OPEP y formar carteles de productos básicos, que hicieran posible un mejoramiento decisivo en los t é rminos comerciales para las materias primas y las exportaciones alimenticias del Tercer Mundo. Dichos carteles se han propuesto en cobre, bauxita, y otros productos básicos. Se habló mucho al respecto en tiempos del éxito inicial de la OPEP y hubo respuestas divergentes en los países desarrollados. Algu¬ nos hablaron de la amenaza del Tercer Mundo, previendo una prolife¬ ració n de carteles de productos básicos del sur, los cuales podr ían causar estragos en el norte; otros adujeron que el petróleo es la ex¬ cepción y que no exist ía ninguna amenaza ( Krasner, 1974 ) La evidencia disponible sugiere que la ltima posición ha resultado reivindicada. El éxito de la OPEP en cuadruplicar el precio del petróleo se debió a un conjunto peculiar de circunstancias favorables. Tanto factores de demanda como de oferta estaban maduros cuando la tercera guerra á rabe-israel í de 1973 llevó a los á rabes a disponer el embargo sobre Occidente, y el sha de Irá n se aprovechó de la situación para subir el precio de las exportaciones de petróleo drásticamente. Durante los me¬ ses anteriores al estallido de la guerra , la demanda de petróleo y de otros productos básicos hab ía aumentado en gran medida , mientras que la acelerada inflació n había bajado el verdadero precio del petró¬ leo Desde el punto de vista de la oferta , no había más un exceso de producción disponible del que Occidente pudiera echar mano para compensar la abrupta reducción impuesta por los á rabes. De hecho, uno puede aducir que la crisis energé tica , en realidad , comenzó antes, cuando Estados Unidos comenzó a producir a pleno desde sus pozos petroleros nacionales, perdiendo as í su exceso de capacidad y dejá ndole al cartel de la OPEP el control efectivo del mercado mundial de petróleo. Los carteles tienen una poderosa tendencia a socavarse a sí mismos y mantenerlos requiere la existencia de un gran productor con exceso de capacidad que pueda imponer disciplina ; semejante tipo de líder puede influenciar poderosamente los precios mundiales a través de aumentos o disminuciones de la oferta agregada . Hacia 1973, esta posi
.
.
-
/ 313
ció n de pivote hab ía pasado de Estados Unidos y sus compa ñías pe¬ troleras al rey de Arabia Saudita. A posteriori, los á rabes dominaron los mercados mundiales de energía por m ás de una década ; aumentando o reduciendo su producción , manten ían el cartel e influ ían en el precio mundial. Así, manipulaban el cartel para su propia ventaja nacional y , al menos , la de otros productores. A principios de los a ños ochenta , esta influencia á rabe sobre el cartel se vio socavada y el destino de la OPEP se revirtió de ma¬ nera trá gica. El é xito de las medidas de conservació n , la entrada de nuevos productores no pertenecientes a la OPEP, especialmente Méxi¬ co y Gran Breta ñ a , y la recesió n global , redujeron en gran medida la demanda mundial de petróleo. Al mismo tiempo, se increment ó la pro¬ ducci ó n total , en la medida en que los productores individuales inten ¬ taron prevenir una ca ída en sus ingresos tributarios totales por el petróleo. La consecuente declinació n en los precios del petróleo, que de un alza previa que llevó al orden de los U$S 35 o má s el barril , a una baja que llevó a menos de los U$S 12 el barril en el verano de 1986 , impulsó a los á rabes a incrementar significativamente la produc¬ ci ó n , con el fin de producir un colapso en el precio y, luego de ello , restablecer su influencia en el cartel . Aunque las consecuencias de esta "guerra de precios a ú n no estaban claras en el momento en que escrib í este libro, las proyecciones sugerían que la demanda mundial de petró¬ leo nuevamente superaría a la oferta en algú n momento de los añ os noventa. 17 Cuando esto ocurra , si es que ocurre, Arabia Saudita recu perará su dominaci ó n sobre el cartel y de nuevo influirá fuertemente en el precio de la energía mundial. Aunque los carteles de productos básicos han tenido diversos gra¬ dos de é xito en elevar o mantener los precios , no parece haber ningú n otro producto bá sico en situació n similar a la del petróleo. Ya hay sustitutos disponibles para casi todos los productos básicos y la de ¬ manda mundial de muchos productos básicos ha declinado debido a dram á ticas reducciones en el contenido de recursos de los bienes ma¬ nufacturados ( Larson , Ross y Williams , 1986 ) . Con la excepción de unos pocos metales , Estados Unidos o alguno de sus aliados puede producir los productos bá sicos. Pero lo m ás importante es que no existe ningú n productor aislado que pueda , como Arabia Saudita , controlar la oferta y por ello el precio. Por fin , aunque los carteles puedan beneficiar a ciertos pa íses poco desarrollados ( como ocurrió con el petróleo ) , sólo lo hacen a expensas de la mayor parte de los PMD. Por muchas razo¬ nes , los carteles existentes en escasos productos básicos no parecen suministrar un m é todo para mejorar al conjunto de los pa íses menos desarrollados. ¬
17 Robert Williams , del Centro de Estudios de Energ í a y Medio Ambiente de la Universidad de Princeton , ha hecho cá lculos que indican que la cre¬ ciente industrializació n de los pa íses menos desarrollados y sus crecientes requerimientos de petróleo equiparará n la demanda con la oferta disponible.
314 /
Robert Gilpin El tema de la depenedneia y del desarrollo económico
/ 315
8 ) Mayor poder en la toma de decisiones en el FMI , el Banco Mun dial , las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales , para hacer que estas instituciones se sintieran más responsables de las ne¬ cesidades de los PMD. La esencia de la propuesta inicial en favor de un Nuevo Orden Econ ó mico Internacional y tambié n de las siguientes reformulaciones , ía subordinarse es que el funcionamiento de la econom ía mundial deber a las evidentes necesidades de desarrollo de los pa íses menos desarro¬ llados ( Krasner , 1985 ) . Trabajando para lograr esta meta , diversas co¬ misiones e informes abogaron por cambios en las reglas que gobernaban el comercio internacional , el sistema monetario y otros asuntos. En particular , abogaron por cambios en las organizaciones internacionales las Naciones Unidas , el Banco Mundial y el FMI los cuales les dar ían a los PMD mayor influencia en el manejo de la econom ía mun ¬ dial y de sus regí menes. Al comienzo hubo confusió n y emergieron respuestas contradicto¬ rias de las potencias occidentales. Se mantuvieron numerosas confe¬ rencias internacionales para considerar los reclamos del Tercer Mundo. Hacia mediados de los a ños ochenta, sin embargo, aunque el debate y la controversia continuaban en torno de este intento, sin duda el m á s concertado y significativo , por parte de los países menos desarrollados para cambiar el equilibrio de poder econ ó mico y político internacional , el desaf ío de un NOEI había quedado efectivamente derrotado. Las razones del fracaso en implementar un NOEI incluyen las siguientes: 1 ) A pesar de las diferencias ret ó ricas y marginales en sus posi¬ ciones , ninguna de las economías desarrolladas estuvo dispuesta a hacer concesiones significativas. La resistencia a los reclamos estuvo encabe¬ zada , fundamentalmente, por Estados Unidos , que considera las pro puestas ya impracticables , ya contrarias a su compromiso con una econom ía de mercado libre. Aunque algunos otros pa íses occidentales han tenido un esp í ritu m á s conciliador , en lo fundamental han apoyado la postura norteamericana . 2 ) Contrariamente a sus afirmaciones y a las expectativas que ge¬ neraron , los miembros de la OPEP se mostraron poco dispuestos a poner su poder y su riqueza al servicio de otros Estados del Tercer Mundo. Por ejemplo , no usaron sus recursos monetarios para financiar un fondo general de productos bá sicos o los esfuerzos en pro del des¬ arrollo de m á s que unos pocos pa íses. En lugar de ello, usaron su reci é n ganado poder econ ó mico para apoyar sus propios intereses nacionalistas y han invertido la mayor parte de su superá vit financiero en los mer¬ cados occidentales. 3 ) La suba en los precios mundiales del petróleo tiene un efecto devastador en los pa íses no productores de petróleo, en particular aque¬ llos del Tercer Mundo. Adem á s de cargarlos con altos costos totales en las importaciones , determin ó una recesión global que redujo la creciente demanda mundial de sus exportaciones de productos bá sicos. As í , el é xito de la OPEP en subir los precios de la energ ía mundial y producir una recesió n global, socavó -el poder íf é 'J iegqciació n de los ¬
El reclamo de un Nuevo Orden Económico
Internacional
El evidente fracaso de las estrategias alternativas ( sustitución de las importaciones, autosuficiencia y regionalismo económico ) y el éxito de la OPEP, llevaron al lanzamiento de una nueva estrategia en la Sexta Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1974. En dicha sesión, un grupo Grupo de los 77 ), conducido por de los países menos desarrollados ( el una Declaración y un Programa devarios miembros de la OPEP, adoptó Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional derecho de los PMD a formar asociaciones ( NOEI ) que incluía: 1) el de productores ; 2 ) la vincu¬ lación de los precios de las exportaciones de productos básicos a los precios de las exportaciones manufacturadas de los países desarrolla¬ dos; 3 ) el derecho de los PMD a ejercer la soberan ía sobre sus a nacionalizar empresas extranjeras y de reglas que regularan a las recursos naturales y 4 ) la formulación empresas multinacionales. El 12 de di¬ ciembre de 1974, la Asamblea forma de la Carta de Derechos yGeneral adoptó estos objetivos bajo la Deberes Económicos de los Estados. 18 Aunque este deseo de un NOEI estaba profundamente influido por las críticas de los teóricos radicales y de la dependencia al capitalismo mundial , en general se dio dentro del espíritu del estructuralismo, en la creencia de que la meta de la industrialización y del desarrollo eco¬ nómico pod ía alcanzarse en el marco de la econom ía mundial y que era necesario destruir el sistema no capitalista. Lo que se necesitaba eran reformas pol íticas e institucionales que permitieran que el sistema eco¬ n ómico internacional funcionara a favor de los países menos llados e hicieran mayor desarro¬ su papel en la conducción del sistema. Entre los reclamos m ás importantes para cambiar los té rminos en los los PMD participaban en la economía mundial, se contaban cuales guientes: los si¬ 1 ) Medidas que el control del Tercer Mundo sobre sus propias economíasincrementaran , especialmente en lo relativo a recursos naturales. 2 ) Acuerdos para mantener e incrementar su poder adquisitivo y para mejorar los t é rminos comerciales para sus exportaciones de ma¬ terias primas. 3 ) Puesta en vigencia de un código de conducta que aumentara su control sobre las EMN dentro de sus propias fronteras 4 ) Reducciones en el costo de la tecnolog ía occidental e incremen ¬ tos en su disponibilidad. 5 ) Aumentos en el flujo y liberalización de la ayuda externa. 6 ) Paliativos a los problemas de 7 ) Tratamiento preferencial y la deuda de los PMD. mayor arrollados de los bienes manufacturados acceso a los mercados des¬ de los PMD.
.
18
Krasner ( 1985 ) los PMD de un Nuevo ofrece una excelente evaluación de los reclamos de Orden Económico Internacional.
¬
316
El tema de la dependencia y del desarrollo económico
/ Robert Gilpin
PMD y entorpeció sus reclamos de un Nuevo Orden Econ ómico Inter¬ nacional. La historia del NOEI pone en evidencia el dilema fundamental de los pa íses menos desarrollados , los cuales , en nombre del nacionalismo, intentan cambiar el funcionamiento de la econom ía mundial de mer¬ cado y mejorar su posició n relativa. El dilema consiste en que el mismo espí ritu nacionalista a menudo socava sus esfuerzos por cooperar entre sí y formar una alianza econ ó mica contra los pa íses desarrollados. Aunque la confrontaci ó n con el norte y el atractivo ideológico de un NOEI sientan las bases para un acuerdo politico, los poderosos y con flictivos intereses nacionales debilitan en gran medida la unidad del Tercer Mundo. Aunque el NOEI no ha logrado producir las reformas deseadas por quienes lo propusieron , ello no invalida necesariamente los sufri¬ mientos de los PMD o hace menos necesario que se hagan ciertos cam ¬ bios en la relació n entre el norte y el sur. Muchas de las demandas de los PMD sin duda tienen sentido y podrían convertirse en la base de reformas que mejorar ían el funcionamiento de la econom ía mundial como totalidad , beneficiando tanto a las econom ías desarrolladas como a las menos desarrolladas. Por ejemplo, aunque los pa íses desarrolla ¬ dos son contrarios a aceptar propuestas que aumenten el precio real de los productos básicos por encima de su valor en el mercado, sería conveniente para sus intereses estabilizar las ganancias por las expor¬ taciones de los PMD. Uno puede prever similares acuerdos mutuamente beneficiosos en otras á reas, tales como alivio de la deuda y ayuda ex¬ terior , y es vital que las econom ías desarrolladas mantengan los mer¬ cados abiertos a las exportaciones manufacturadas de los PMD. En las presentes circunstancias , ser ía tonto esperar, sin embargo, que se pongan en vigencia reformas espectaculares que cambien la posición ¬
global de los pa íses menos desarrollados en el mundo.
EL PROCESO DE CRECIMIENTO DESIGUAL En realidad , el desarrollo econ ómico del mundo menos desarrollado ha tenido lugar a un ritmo asombroso durante las d écadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial . 19 El proceso de crecimiento econ ómico se difundió rá pidamente desde el centro a ciertas partes de la periferia de la econom ía mundial , al igual que como ocurrió en el siglo xix. El funcionamiento del centro como un motor de crecimiento , la trans¬ ferencia de recursos a la periferia y el efecto demostrativo del é xito , han ayudado a que el desarrollo se difundiera todo a lo largo del anterior mundo colonial. A pesar de que contin úan muy retrasados respecto de los pa íses desarrollados , la participació n de los PMD en el producto bruto mundial est á creciendo rá pidamente ( Reynolds, 1983 ) . 1
19 Reynolds ( 1983 ) es una excelente evaluación de la experiencia del desarrollo económico.
/ 317
Al mismo tiempo, es preciso comprender con claridad que este proceso ha sido altamente desigual, lo cual no constituye una base para el optimismo. El esfuerzo en pro del desarrollo en África negra parece haber entrado en colapso; dichos países de hecho han deca í da econ ómicamente desde el período colonial. En los a ños ochenta , el rá pido crecimiento de los pa íses latinoamericanos se ha visto detenido por la crisis de la deuda y la desaceleració n del crecimiento global. El proceso de crecimiento se ha concentrado principalmente en los pa íses recientemente industrializados de Asia Oriental y en unos pocos de los pa íses m á s grandes en desarrollo. Se pueden identificar tres prerrequisitos para el desarrollo econó¬ mico en Japón y los PRI de Asia Oriental. Primero, debe haber un Estado fuerte y una burocracia económica que sea capaz de determi¬ nar prioridades, implementar una pol í tica econ ó mica coherente y llevar adelante las reformas necesarias. Los administradores econó micos p blicos y privados deben trabajar conjuntamente en la formulació n de una pol í tica industrial "despolitizada . Los administradores económi¬ cos tienen la tarea de hacer que el comercio, la inversión u otros acuer¬ dos comerciales sirvan a los intereses nacionales; ellos les dan la forma a los t é rminos bajo los cuales la econom ía nacional interact a con la econom ía mundial , sin duda m ás grande. Además , estas sociedades han hecho inversiones sustanciales y continuas en educació n y capital humano. Han llevado adelante programas de reforma agraria , redistri ¬ bució n del ingreso y desarrollo rural ; han eludido una "opción urbana del tipo de caros subsidios a los alimentos y monedas sobrevalua ¬ das dentro de su pol í tica. Tercero, han trabajado con y no contra el mercado ; la intervenció n estatal ha estado basada en el mecanismo del mercado. Japó n y los PRI han alentado la existencia de un mercado que funciona bien y que espolea la iniciativa individual , tanto como promueve la eficiencia econ ómica . Han demostrado que los liberales tienen bastante razó n al poner el é nfasis en los beneficios del meca¬ nismo de precios en la radicació n eficiente de recursos económicos. En pocas palabras , un Estado fuerte, inversiones en recursos humanos y un mercado eficiente son los pivotes del é xito en el desarrollo eco¬ n ó mico ( Hofheinz y Calder, 1982 ) . Lo que Trotsky llamaba la "ley del desarrollo combinado y des¬ igual est á funcionando en estos PRI ( ver Knei-Paz, 1978, 89 ). En la tard ía industrializació n rusa ( como Trotsky lo observaba en su an á li ¬ sis ) , en el rá pido ascenso del Japó n por la escala tecnológica y, ahora , en un grupo de pa íses en desarrollo , uno encuentra ejemplos de Esta dos activos que alientan la importació n de tecnología extranjera y combinan esa tecnología con formas sociales tradicionales. Estos Es¬ tados en rá pido desarrollo se han beneficiado con el crecimiento del comercio internacional y de la econom ía mundial a partir de la Segunda Guerra Mundial. La econom ía capitalista mundial ha facilitado el rá pi do desarrollo de aquellos PMD que pod ían sacar ventaja de las oportu ¬ nidades globales favorables al crecimiento econ ó mico. Como lo ha se ñ alado Atul Kohli , el éxito de los pa íses recientemente ¬
¬
¬
318 / Robert Gilpin
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 3191
industrializados est á cambiando los t é rminos del debate en torno de la pobreza global. Aunque las teor ías estructuralistas y de la depen dencia siguen predominando en las discusiones que se registran en los PMD y en otras partes, el hecho de que buena parte de los PMD est én creciendo rá pidamente e inclusive sobrepasando las tasas de creci¬ miento de los pa íses desarrollados, est á cambiando el foco de atenció n hacia la pregunta acerca de por qu é ellos se está n desarrollando y otros PMD no. Tampoco se puede seguir desechando a los PRI como casos de desarrollo dependiente; todo pa ís desarrollado , incluidos Estados Unidos y Japó n , es un ejemplo de desarrollo dependiente, y el Japó n sigue siendo altamente dependiente de los mercados mundiales y de las materias primas. As í , la pregunta crucial se est á transformando en qu é han hecho los PRI para enriquecerse, en lugar de por qué la ma ¬ yor ía de los PMD son pobres todavía. Saber si la situaci ó n favorable de los PRI continuará o no, es alta¬ mente problemá tico. Como ha observado John Ruggie: Para que los pa íses que se industrialicen en el futuro puedan seguir el camino elegido por el primer grupo de PRI , deberá n aumentar la capacidad de absorció n de los mercados mundiales en una magnitud tal, que resulta dif ícil de prever . Pero , lo que es de igual importancia , se ñ ala m á s adelante: “ Inclusive la sustentabilidad , por parte del primer grupo , de su propia trayectoria anterior, depende crí ticamente de lo que la OCDE llama eufem ísticamente ' polí ticas de ajuste positivo ( Ruggie , 1983b , págs. 479-80 ) . En resumen , el é xito futuro de los PRI y la capa ¬ cidad de otros pa íses para emular su estrategia de crecimiento orien ¬ tada hacia las exportaciones , dependerá n de la tasa global de crecimiento econ ó mico, la apertura de las economías avanzadas y el carácter cam ¬ biante de la tecnolog ía industrial. Estas condiciones ambientales influi¬ rá n profundamente en el éxito ltimo de los pa íses mismos y en la aplicabilidad de su estrategia de desarrollo para otros países menos ¬
desarrollados. 20
Así , este capí tulo ha vuelto a un tema que atraviesa la totalidad del presente libro : el funcionamiento de la econom ía mundial de mer¬ cado desarrolla el mundo, pero lo hace, como Marx y Lenin lo se ñ ala¬ ron por primera vez , de manera desigual. En el siglo xvm este proceso de crecimiento se difundió desde Gran Breta ñ a a Europa Occidental , Japón y el Nuevo Mundo. A fines del siglo xx los países recientemente industrializados ( Taiwá n , Corea del Sur, Hong Kong y Singapur ) y ciertos otros pa íses como Brasil , India y China , se está n uniendo a las filas de los pa íses industriales. Aunque sus estrategias de desarrollo han ido desde el crecimiento orientado hacia las exportaciones hasta la sustitució n de las importaciones , en cada caso el funcionamiento 20 Cline ( 1982 b ) emplea la falacia de composición para sugerir que lo que era una estrategia til para los PRI puede no funcionar en un grupo de otros PMD que han optado por el crecimiento orientado hacia las expor¬ taciones. El exceso de capacidad resultante y la marea de exportaciones producir ían respuestas proteccionistas. En una breve refutació n , Gustav Ranis ( 1985 ) disiente con esta afirmació n.
de la econom ía mundial ha sido , en diversos grados, un factor positivo. Sin embargo, la capacidad del Estado para ordenar sus prioridades y su disposició n para dejar en libertad las fuerzas del mercado, fueron los factores m á s importantes en aquellos países que han desarrollado exitosamente sus economías.
-
CONCLUSI Ó N Si uno define a la dependencia como un factor condicionante que afecta profundamente las estrategias de desarrollo de las econom ías en desarrollo, entonces el hecho de la dependencia dif ícilmente pueda negarse. Toda econom ía menos desarrollada sin duda depende de las fluctuantes condiciones del mercado mundial ; todas deben importar capital , tecnología y conocimiento industrial. Los mercados exporta ¬ dores son dif íciles de penetrar, dadas las ventajas de los poderosos exportadores tradicionales y los mercados protegidos de los países desarrollados. Sin duda , estos aspectos de la dependencia existen . Existe un continuum en el cual cada país es m ás o menos dependiente de los otros y , por cierto, algunos son m á s dependientes que los otros. Sin embargo, si uno utiliza esta condició n de dependencia como una expli¬ cació n del subdesarrollo, el argumento pierde mucha de su fuerza. Desgraciadamente, hay una tendencia a confundir ambos sentidos de la dependencia y a asumir que el hecho de la dependencia nos da la explicació n del subdesarrollo econó mico. Los pa íses menos desarrollados tienen un alto grado de dependen ¬ cia y siguen siendo vulnerables , precisamente porque son subdesarrolla¬ dos , m á s que viceversa. Son los d é biles en el mundo de los fuertes; son dependientes porque son subdesarrollados. La falta de una estrategia efectiva y adecuada de desarrollo para superar esta situació n es m ás importante como factor que los mantiene retrasados. Su problema principal no es la dependencia externa sino la ineficiencia interna . Aquellos pa íses menos desarrollados que han creado econom ías inter¬ nas eficientes por propia iniciativa , son los que han alcanzado con é xito rá pidos ritmos de crecimiento econ ó mico. Sin embargo , inclusive estos esfuerzos pueden no tener é xito sin una econom ía mundial en crecimiento abierta a sus exportaciones. No hay duda , sin embargo , acerca de que la inmensa brecha entre las econom ías desarrolladas y las menos desarrolladas , junto con las condiciones globales del mercado, han hecho mucho m ás dif ícil superar la dependencia a fines del siglo xx, de lo que lo fue para las economías en desarrollo en el siglo xix. Ahora bien , en todo el Tercer Mundo hay muchas sociedades que han implantado la estabilidad pol í tica, la dis¬ ciplina social y los mercados eficientes, los cuales son los prerrequi sitos para el desarrollo econó mico. Las é lites modernizadas de los sectores p ú blicos y privados han aprendido a explotar las oportunida¬ des provistas por el comercio , la inversió n extranjera y la importació n
-
320
El tema de la dependencia y del desarrollo económico / 321
/ Robert Gilpin
de tecnología , para alcanzar un ritmo rá pido de crecimiento económico e industrial. El Tercer Mundo no es más una entidad homogénea y llena de sentido. En su lugar , existe una colección de naciones-Estado altamente diferenciadas entre sí: los PRI asiá ticos , econ ó micamente exitosos, los Estados potencialmente poderosos, pero con problemas económicos como India , Brasil , China , Mé xico, Indonesia y otros; los Estados des¬ amparados de Sahel, África Oriental y África del Sur. Solamente per¬ manece la ret ó rica de la unidad del Tercer Mundo, en la medida en que estas naciones disputan entre s í en una econom ía mundial más mercantilista y, segú n palabras de John Ruggie, se ven forzadas a mez¬ clarse para lograr los acuerdos regionales y bilaterales m ás convenien tes con determinados países industrializados ( Bhawati y Ruggie, 1984, pág. 42 ). Al igual que cualquier nación occidental depredadora, los PRI no han hesitado en seguir polí ticas que perjudican las econo m ías de otros países del Tercer Mundo. En el Capí tulo Diez volveremos a las consecuencias de la transformació n de la econom ía polí tica inter nacional para los países menos desarrollados. El competitivo sistema de naciones-Estado, con toda su capacidad para el bien y el mal, se est á difundiendo en el Tercer Mundo y está transform á ndolo. El concepto de Tercer Mundo evolucion ó en res¬ puesta a la Guerra Fría bipolar; sus l íderes , que rechazaban tanto al bloque sovié tico como al norteamericano, procuraron desarrollarse in ¬ dependientemente y preservar su unidad como tercera fuerza. A pos¬ teriori , varios panmovimientos y organizaciones regionales fueron sur ¬ giendo o se volvieron m ás fuertes: los grupos pan á rabes ” , la Or ía estrucganizació n por la Unidad Africana, etc. Inspirados por la teor turalista y la de la dependencia , formularon programas autónomos y cooperativos en pro del desarrollo económico y la construcción del Estado. Se esperaba que los dos ideales de no alineamiento político y de internacionalismo del Tercer Mundo caracterizaran a su nuevo or den mundial. A mediados de los a ños ochenta, la idea del Tercer Mundo como un bloque homogé neo y unido de sociedades menos desarrolladas, est á en rá pida decadencia , en ia medida en que se producen diferenciacio¬ nes en los logros y las pol í ticas de dichos pa íses. En cada regió n , naciones- Estados particulares est á n surgiendo como centros de poder: Brasil , India , México , Venezuela , Nigeria , Irá n , Arabia Saudita , Indo nesia , Vietnam , China y otros. Siguen polí ticas exteriores dise ñ adas para alcanzar sus propias metas particulares, y las diferencias en los intereses nacionales y en las ambiciones est á n produciendo conflictos e inclusive serias guerras entre estas nuevas potencias emergentes. En la medida en que el sistema moderno de naciones-Estado se reproduce a s í mismo en lo que alguna vez se consideró el Tercer Mun do unificado, las naciones-Estado en reciente desarrollo empiezan a actuar independientemente. La creencia sostenida tanto por los estructuralistas como por los teó ricos de la dependencia de que los pa íses menos desarrollados no pod í an desarrollarse dentro del marco de un ¬
¬
¬
¬
¬
¬
¬
capitalismo mundial no reformado sino que tendr ían que cooperar para emanciparse, resulta contradicha por los acontecimientos de fines del siglo xx Aunque el proceso de crecimiento económico mundial es altamente desigual y esporá dico, en un grupo de sociedades el desarro¬ llo ha sido admirable. Los Estados industrializados emergentes se han convertido en activos participantes del primer sistema verdaderamente global de relaciones internacionales. La forma y continuidad de este proceso de difusión se verá profun¬ damente influenciada por el funcionamiento del sistema financiero in ¬ ternacional, cuya función es distribuir recursos en los polos de creci¬ miento de la econom ía mundial. Esto no puede ocurrir, sin embargo , a menos que haya una solución global a la crisis de la deuda y pueda producirse una suave transición de Estados Unidos al Japón , como po¬ tencia financiera dominante. Con estas consideraciones en mente, el pr óximo capí tulo se consagra a discutir las finanzas internacionales.
.
Capítulo Ocho
LA ECONOMÍA POLITICA DE LAS FINANZAS INTERNACIONALES INTRODUCCI Ó N Las finanzas internacionales son una importante fuerza en la integra¬ ción de la moderna econom ía mundial. Desde la é poca de los Fuggers y de otros banqueros renacentistas , el capital privado ha alimentado la econom ía internacional en forma de préstamos e inversiones de car¬ tera ( t í tulos y acciones ) . En la época contemporá nea , la inversión ex¬ tranjera directa por parte de las empresas multinacionales ha aumen ¬ tado estos medios tradicionales de flujo de capital. Los gobiernos y las organizaciones internacionales también se han convertido en impor¬ tantes fuentes de capital a través de la concesión de préstamos y de ayuda oficial , especialmente a los países menos desarrollados Como ya se ha discutido la inversió n extranjera directa en el Capítulo Seis, este capítulo se centrará en otras formas de las finanzas internacionales. Desde la perspectiva de la econom ía liberal , la función primordial de las finanzas internacionales es transferir capital acumulado al lugar donde su tasa de rendimiento marginal sea más alta y donde, en con¬ secuencia , pueda utilizarse de manera m ás eficiente. El flujo interna ¬ cional de capital es una poderosa fuerza de conducción en la econom ía mundial y la transferencia del mismo de regiones con superávit de capi ¬ tal , donde la tasa de rendimiento es relativamente baja, a regiones potencialmente m ás productivas, es un factor central en la din á mica y la expansió n del sistema mundial. Tanto los prestadores como los reci¬ piendarios pueden beneficiarse con un uso m ás productivo de la escasa oferta mundial de capital invertible. Esta inversió n expande la de¬ manda global y vence a las tendencias hacia el bajo consumo y el su ¬ perá vit de capital propias de una econom ía de mercado cerrada. Las finanzas internacionales vinculan a la econom ía internacional y también contribuyen a su naturaleza din á mica. Pero las finanzas inter¬ nacionales tambié n son el ví nculo más débil de la econom ía internacio¬ nal ; flujos especulativos y volá tiles de capital pueden ser una fuente principal de inestabilidad econ ómica global . En palabras de Charles Kindleberger ( 1978b ) , el sistema financiero internacional tiene inclina ¬ ciones innatas a las man ías, los pá nicos y los choques . Está sujeto a periódicas crisis de deuda y a flujos de inversión internacional deses¬ tabilizadores , a especulativas fugas de capitales en busca de tasas de rendimiento m ás altas o puertos seguros.
.
323
324 / Robert Gilpin
En un mundo dividido en Estados competitivos, sin embargo, las ¬ finanzas internacionales tambié n tienen significativas consecuencias po fundamental fuente una son y dependencia de relaciones Crean l í ticas. de poder nacional. Tanto la inversió n extranjera como la ayuda oficial involucran la penetración extensiva en una econom ía y , en muchos casos , llevan a una influencia externa continua en las actividades internas. Aun¬ que el comercio y las relaciones monetarias tambié n pueden incidir en ¬ una econom ía , la inversión extranjera, la ayuda y los préstamos tie ¬ supe de o dependencia de ó n relaci una mayor crear a nen una tendencia . imperialismo rior / subordinado y as í conducir a posibles acusaciones de ¬ Los accionistas y los acreedores han sabido recurrir a sus propios go biernos para que intervengan en otras sociedades , con el fin de proteger sus inversiones, y la inversió n extranjera , as í como las finanzas inter¬ nacionales, a menudo han despertado pasiones pol íticas y nacionalistas. Factores psicológicos y pol í ticos propios de las finanzas internacio¬ nales, producen a n m ás fricciones. Cuando se negocia una inversió n o un préstamo, el beneficio obvio e inmediato es para la econom ía recipiendaria o deudora ; el acreedor, en consecuencia , está en la posi¬ ción negociadora más fuerte y puede conseguir un reembolso favorable y otros t é rminos beneficiosos. Pero una vez que la inversión está hecha y el préstamo acordado, la econom ía recipiendaria puede estar en la posici ón m ás fuerte y puede presionar para que se revean los t é rminos del préstamo o la inversión. El deudor puede acusar al acreedor de explotació n y el acreedor puede acusar al deudor de violar la buena fe y las obligaciones contractuales. Ambas partes tienden a sentirse agra¬ viadas y se produce una politización de lo que habí a sido simplemente un arreglo comercial. Las finanzas internacionales y el ejercicio de una forma de influen¬ cia por parte de la potencia hegem ó nica sobre la econom ía internacional y los asuntos polí ticos están íntimamente relacionados. El pa ís hegem ó nico es tanto el administrador como el beneficiario primordial del sistema financiero. Es la fuente principal de capital para las econom ías en desarrollo y su moneda es la base de las relaciones financieras glo¬ bales. Si ocurre una crisis financiera , el pa ís hegemó nico es el único agente que puede desempe ñ ar el papel de lo que Charles Kindleberger ha llamado el prestamista en ú ltima instancia y puede cumplir las acciones necesarias para moderar la amenaza al sistema. 1 En el siglo xix esta responsabilidad estabilizadora de manejar y superar las crisis financieras reca ía en Gran Breta ñ a ; desde fines de la Segunda Guerra Mundial , Estados Unidos ha manejado el sistema financiero. En la me¬ dida en que la hegemonía económica norteamericana declina , la pregunta que se plantea es si Japó n , en su cará cter de potencia financiera emer¬ gente , puede asumir este papel crucial de liderazgo econ ó mico. 1 Kindleberger ( 1978b ) discute la necesidad de un prestamista en ú ltima instancia y sus funciones. Su tarea básica de proveer liquidez o dinero para los negocios insolventes y, a partir de ello , darles tiempo para resolver sus dificultades. Esta responsabilidad de evitar crisis financieras generalmente la asume el banco nacional de un pa ís.
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 325
El dominio norteamericano de las finanzas internacionales desde fines de la Segunda Guerra Mundial , ha sido fundamental para el simul¬ t á neo mantenimiento de su posició n polí tica global y de su prosperidad interna. Estados Unidos no habr ía podido librar dos importantes con¬ flictos armados en Asia , mantener una posición fuerte en Europa Occi¬ dental y sostener una importante estructura defensiva en los a ñ os ochenta sin bajar significativamente el nivel de vida norteamericano , si no hubiera sido por su papel de pivote del sistema financiero inter¬ nacional . A través de la explotaci ó n de su influencia sobre los asuntos financieros globales , Estados Unidos ha podido cubrir el costo de su posició n hegem ó nica , preservar una falsa prosperidad interna y enmas¬ carar las consecuencias de su relativa decadencia pol í tica y econ ó mica.
TRES ETAPAS DE LAS FINANZAS INTERNACIONALES
La econom ía mundial ha experimentado tres fases de las finanzas inter¬ nacionales en el ú ltimo siglo: desde 1870 hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914, un breve florecimiento despu és de la guerra hasta el colapso de los mercados de crédito asociados con la Gran De ¬ presió n y el período que se abrió despu és de la Segunda Guerra Mundial.
La primera etapa ( 1870-1914 ) La masiva acumulació n de capital en Gran Breta ñ a y a posteriori en las otras econom ías industriales avanzadas a partir de 1870 , tuvo como consecuencia la exportació n de capital y se convirtió en un nuevo fac¬ tor de singular importancia en la pol í tica y la econom ía internaciona ¬ les. 2 Aunque Francia , Alemania e inclusive Estados Unidos se habían convertido en exportadores de capital hacia fines del siglo, el principal proveedor de capital financiero era Gran Breta ñ a . La City de Londres aument ó sus tendencias extranjeras m ás de cinco veces entre 1870 y 1914. En 1914, m á s de un cuarto de la riqueza brit á nica estaba inver¬ tida en títulos de gobiernos extranjeros y en vías f érreas también ex ¬ tranjeras. Gran Breta ñ a , de hecho , estaba invirtiendo mucho m ás en el exterior que en el pa ís. Las ganancias surgidas de estas inversiones que se repatriaban , compensaban muy ampliamente el hecho de que Gran Breta ñ a estaba pasando por un déficit comercial cró nico durante este per íodo. La econom ía brit á nica se había vuelto rentista hacia fines del siglo y viv í a del ingreso que produc í an sus amplias inversiones de
ultramar. El efecto econ ó mico de estas exportaciones de capital fue profundo. Para los pa íses que recib ían los préstamos, las importaciones de capital
: Hay una breve y excelente historia de este período en Condliffe fundamentalmente en esta fuente. Una historia m ás detallada puede encontrarse en Kindleberger ( 1984 ) . ( 1950, cap. 11 ) . El presente capí tulo se apoya
326 / Robert Gilpin
de centros urbanos, ins ¬ financiaban la creació n de una infraestructura las bases para el sentaban que é rreas f as í v y talaciones portuarias vías f é rreas , se las an í desarrollo econ ó mico. A medida que se constru á reas aisladas vinculaban se í y as ía el interior de los continentes abr de esta beneficiarios por medio del comercio mundial. Los principales ( por ejemplo, establecidas recientemente inversión eran las tierras , muchos países se Estados Unidos , Canadá, Australia ). Al mismo tiempo
de alimentos y volvieron altamente dependientes de las exportaciones equilibrar sus para capital materias primas y de la importació n de a las vulnerables á s m vez cada hizo los . cuentas internacionales Esto . internacional ó mico econ vicisitudes de la econom í a mundial y del ciclo Bre¬ Gran especialmente , capital de Para los países exportadores . Los finan ¬ ta ñ a , las consecuencias econ ó micas fueron contradictorias sus inver¬ de rendimiento alto un ganaron cistas e inversores brit á nicos se benefició siones ultramarinas y la econom ía britá nica en su totalidad Pero como . baratos primas materias y de las importaciones de alimentos , la masiva salida de inversio¬ subrayaron ticos cr í otros y Hobson John industrial y nes de capital indudablemente contribuyó a la decadencia o del país desplazamient general de la economía britá nica y aceleró el , 1965 ( por parte de potencias industriales en surgimiento Hobson las in¬ en fuerte siendo seguir ó intent a ñ Breta Gran ) ] . Mientras [1902 ) , Estados y textiles , ó ( n hierro carb dustrias de la Revolució n Industrial en las indus¬ Unidos , Alemania y otras econom ías tomaron la delantera óleo, acero, ( petr Industrial ó n trias emergentes de la Segunda Revoluci ). motorizados culos í y veh micos qu í , é ctricos el productos de Durante gran parte del siglo xrx, Gran Breta ña asumió el papel Como . instancia ltima en " prestamista el denominamos lo que antes Street ( 1873 ) , lo se ñ aló por primera vez Walter Bagehot en Lombard , un sistema á nicas brit financieras instituciones las de su clásico estudio de una existencia la requiere dito é financiero moderno basado en el cr instituciones las a liquidez proveer pueda á pidamente r autoridad que financieras extendidas en demas ía y amenazadas, en la eventualidad econom ía inter¬ de una crisis o un momento de pá nico financiero. En la . Este papel lo Central Banco na , esta funció n de rescate recae en el de su interés n ó raz en Inglaterra de Banco y el ñ a Breta asumieron Gran potencia . Como internacional en la estabilidad del sistema financiero financiero sistema el manejaba a ñ Breta , Gran mica ó hegem ó nica econ mundial hasta que sufrió un colapso fatal al estallar la Primera Guerra Mundial.
La segunda etapa ( 1920-1939 ) de La Primera Guerra Mundial llevó a su t é rmino la primera etapay la naturaleza la profundamente ó afect y s las finanzas internacionale estructura de aqu é llas. La intensidad v la duración de la guerra forzaron a los principales combatientes europeos a reducir ( y en algunos casos hasta liquidar ) sus inversiones ultramarinas para pagar sus necesidades
La economí a polí tica de las finanzas internacionales / 327
de comida y material de guerra. En efecto, la guerra preparó el camino para la ulterior emancipaci ó n de las colonias. Y como Estados Unidos sali ó de la guerra convertido en la principal nació n acreedora , gradual¬ mente comenzó a cambiar su perspectiva sobre los asuntos mundiales. Aunque Estados Unidos se encerró en el aislamiento pol í tico debido a la derrota en el Senado, en 1919 , del Tratado de la Liga de las Nacio¬ nes, la vinculación económica norteamericana con el resto del mundo sigui ó expandi é ndose. La comunidad financiera norteamericana comen¬ zó a reconocer la creciente participació n de Estados Unidos en la econo¬ m ía mundial. Las finanzas norteamericanas asumieron un papel inter¬ nacional creciente ; fueron especialmente importantes en el financia miento de los pagos reparatorios alemanes a Francia y otros países Esta liquidez provista por Estados Unidos fue un factor principal en la estimulación de la actividad económica de los a ños veinte y su sus¬ pensió n en 1929 acentu ó la severidad de la Gran Depresió n , lo cual abrevió la segunda etapa de las financias internacionales. 3 Durante este per íodo, tanto la cooperación como la rivalidad entre Londres y Nueva York en su carácter de centros de las finanzas inter¬ nacionales se intensificaron . Los mercados financieros tendieron a cen¬ tralizarse acentuadamente y a presentar una estructura jerarquizada , debido a la importancia de las econom ías de escala y de la informació n mancomunada . Esto genera competencia entre los centros individuales, con el fin de dominar la cúspide del sistema ( Kindleberger, 1978b, pág. 74 ). El centro principal es el encargado de prestar en el exterior , com ¬ pensar pagos y manejar las reservas de divisas; también sirve como el "prestamista en ú ltima instancia . En resumen , maneja el sistema finan¬ ciero internacional. La historia de las finanzas internacionales es la de un centro que migró del Mediterrá neo al Atlá ntico Norte ( Kindleberger, 1978b , cap. 4 ) En el siglo xvi, Amsterdam reemplazó a Florencia en su carácter de centro; a posteriori , Londres reemplazó a Amsterdam . 4 De igual manera , en los a ñ os veinte, Nueva York comenzó a desplazar a Londres Sin embargo, Estados Unidos no tenía ni el poder ni la voluntad de manejar y estabilizar el sistema financiero internacional. Cuando se produjo el colapso del liderazgo económico en los a ñ os treinta , las finanzas inter¬ nacionales se caracterizaron por una creciente intervención guberna ¬ mental en los mercados financieros, por rivalidades imperiales y por el desorden econ ó mico ( Kindleberger, 1973 ). La Gran Depresión resultante marc ó la finalizació n de la segunda etapa
-
.
.
.
.
3 Las causas de la Gran Depresión son complicadas y han sido materia de aguda polémica. Por cierto, no se las puede reducir a uno o dos factores, tales como el papel de las finanzas internacionales y la ausencia de una potencia hegemónica, aunque el último aspecto fue sin duda relevante debido a su alcance e intensidad. Como ha dicho Kenneth Oye ( 1983 ) , las opciones pol í ticas internas fueron de crucial importancia . 4 Aunque Amsterdam , durante el siglo xvn, asumió el papel de "presta¬ mista en ltima instancia , no cumplió con las otras funciones propias del pa í s hegem ó nico.
328 /
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 329
Robert Gilpin
-
La tercera etapa ( 1947 1985 ) La tercera etapa de las finanzas internacionales, la cual comenzó al fina¬ lizar la Segunda Guerra Mundial , se ha diferenciado de la segunda y la tercera en varios y diversos aspectos importantes. Mientras que los flujos de capital previamente habían consistido, casi por completo, en fondos privados , despu és de la guerra la ayuda extranjera oficial también se convirtió en un aspecto de las finanzas internacionales. Al principio, Es¬ tados Unidos envió ayuda a Europa Occidental a través del Plan Mar¬ shall, el cual se estima que alcanzó a un 4.5 del PBI norteamericano entre 1949 y 1952 ( The New York Times , 23 de abril , 1986, pág. D2 ) . A posteriori, a medida que se fueron recuperando de la guerra, otros pa íses ricos dieron ayuda a las econom ías menos desarrolladas. Se crearon organizaciones internacionales para inyectar capital y otro tipo de ayu ¬ da , primero a las econom ías desarrolladas y luego a las menos desarro¬ lladas. Comenzando a fines de los a ños sesenta , enormes flujos de dó¬ lares norteamericanos dieron origen al mercado de Euromoneda , trans¬ formaron la naturaleza y la escala de las finanzas internacionales y eventualmente contribuyeron al problema global de la deuda de los a ñ os ochenta. Hacia fines del período, el Japón se ha convertido en el principal pa ís acreedor y Estados Unidos se ha vuelto el mayor reci¬ piendario de flujos de capital. En consecuencia , se trata de un período hist ó rico que empieza con la hegemon ía financiera norteamericana y termina con una Norteam é rica cada vez más dependiente del capital japon és para su posició n mundial y su prosperidad interna. El destacado éxito del Plan Marshall, la intensificació n del conflicto ideológico entre el Este y el Oeste y el creciente reconocimiento de las quejas de los países menos desarrollados, llevaron al establecimiento de grandes programas unilaterales de ayuda oficial en los a ños cincuenta. Estados Unidos y otros países desarrollados hicieron donaciones pro¬ piamente dichas o préstamos a bajo interés a las econom ías menos des¬ arrolladas. Con el lanzamiento de la Década del Desarrollo en los a ños sesenta , los ricos se comprometieron a donar el 1 por ciento de sus ingresos nacionales a los pa íses pobres. Aunque muy pocos países des¬ arrollados cumplieron el compromiso, el monto de esta ayuda oficial unilateral se hizo sustancial. Desde sus mismos comienzos , la ayuda oficial unilateral ha estado en el centro de controversias. Diversos grupos de los países desarrolla¬ dos la han considerado " derramar dinero en un nido de ratas , porque los pa íses menos desarrollados generalmente han carecido de la base so¬ cial y polí tica que les hubiera permitido usar adecuadamnte la ayuda. Los conservadores la han objetado porque creen que la ayuda externa alienta la intervenció n estatal en la econom ía y desalienta los acerca ¬ mientos de mercado al desarrollo econ ó mico. Prefieren confiar en la inversió n extranjera por parte de las empresas multinacionales y en las estrategias orientadas hacia el exterior y basadas en las exportaciones
para el desarrollo. Los marxistas y los nacionalistas la objetan porque a menudo dicha ayuda entra ñ a condiciones pol í ticas y económicas y la ayuda le da , a los que la otorgan , poder sobre los asuntos de los países menos desarrollados. Por fin , crí ticos y funcionarios de los pa íses menos desarrollados denuncian dicho tipo de ayuda oficial como una nueva forma de imperialismo capitalista. Aunque las preocupaciones humanitarias y en favor del desarrollo juegan un importante papel , los motivos primordiales de la ayuda oficial por parte de gobiernos individuales han sido de tipo pol í tico, militar y comercial . El deseo de los donantes de establecer esferas de influencia pol í tica , de apuntalar la seguridad militar o de obtener ventajas econó¬ micas , han influido en la naturaleza y los modelos de ayuda. Por ejem ¬ plo , cuando la polí tica económica exterior norteamericana cambió, en 1971 , hubo una reducció n en la ayuda externa total y en la distribución de la mayor porció n de dicha asistencia entre los aliados polí ticos ( Scammell , 1983, pá gs. 76-183 ) . Los dos mayores recipiendarios de la ayuda norteamericana fueron Egipto e Israel. En los años ochenta, mo¬ tivos econ ó micos explican una porció n mayor de la ayuda japonesa que lo que estos ú ltimos admiten . En esencia , la ayuda oficial unilateral ha sido un instrumento de la polí tica externa o comercial para los dos mayores donantes. La etapa posterior a la guerra de las finanzas internacionales, tam¬ bié n ha sido testigo del surgimiento de agencias de ayuda multilateral; el Banco Mundial , los bancos regionales de desarrollo y el Fondo Mo¬ netario Internacional est á n entre las agencias m á s importantes. 5 Los bancos multilaterales de desarrollo ( BMD ) son la mayor fuente de ayuda oficial para los pa íses en desarrollo , tanto como los que proveen asesoramiento sobre polí ticas de desarrollo y asistencia técnica. Aunque Estados Unidos ha sido el contribuyente individual más importante de estos bancos, en los a ñ os ochenta su participación decayó tanto absoluta como relativamente. En la d écada anterior, otros países adem ás de Estados Unidos contribuyeron con una fracció n sustancial de los re¬ cursos totales de los BMD y los BMD también tomaron dinero prestado de los mercados de capital privado para complementar los fondos do¬ nados oficialmente. Mientras que el propósito de los BMD es proveer financiamiento para proyectos de desarrollo específicos, el Fondo Mo¬ netario Internacional se estableció para ayudar a las naciones con difi¬ cultades en la balanza de pagos. El Fondo provee la liquidez requerida mientras una nació n realiza los ajustes en su econom ía y en su tipo de cambio , que corregirá n sus problemas de pagos. A pesar de tales dife¬ rencias de propósito, sin embargo , las tareas del Banco Mundial y del Fondo han convergido en los ú ltimos añ os , debido a la necesidad de enfrentar el problema global de la deuda. La ayuda multilateral , al igual que la ayuda oficial unilateral, ha sido el centro de bastantes controversias. Algunos conservadores de los paí¬ ses desarrollados han considerado al Banco Mundial y al FMI como 5
Krasner ( 1985, cap. 6 ) presenta una concisa revisión de estas agencias.
330 /
Robert Gilpin
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 331
proveedores del socialismo y dispensadores de riqueza a países dispen ¬
diosos que viven por encima de sus medios. Por cierto, éste fue el enfo¬ que de la administración Reagan hasta que, en 1982, se dio cuenta de que necesitaba al FMI para salvar el sistema bancario norteameri¬ cano, en ese momento amenazado por la crisis mundial de la deuda. Los cr íticos radicales, por su parte, acusan a estas instituciones domi¬ nadas por Occidente, de ser agentes imperialistas del capitalismo inter¬ nacional . Los mismos recipiendarios tienden a considerar la ayuda como m ínima , al mismo tiempo que denuncian las condiciones que se les imponen como una violació n de su soberanía nacional. Al margen de sus sustanciales logros, la ayuda multilateral sigue siendo foco de in¬ tensas polé micas. Un tema de controversia es la condicionalidad, es decir , la imposi¬ ci ó n , por parte de los prestamistas , de ciertas condiciones a quienes reciben los préstamos para concederles la ayuda requerida, condiciones tales como la reducción de los déficits presupuestarios y la devaluación de la moneda. 6 Los países desarrollados consideran necesaria la condi¬ cionalidad , con el fin de asegurar la eficiencia en el uso de la ayuda y, en algunos casos, para lograr objetivos políticos tales como el respeto de los derechos humanos básicos promovido por la administración Carter o la promoció n de la libre empresa defendida por la adminis¬ tración Reagan. El recipiendario, en especial en los países menos des¬ arrollados, denuncia la condicionalidad como una interferencia impe¬ rialista en sus asuntos internos, especialmente cuando se le exige tomar medidas econ ómicas restrictivas, las cuales son peligrosas polí ticamen te. Sin duda , la condicionalidad seguirá siendo un tema altamente ¬
explosivo.
Otro tema se relaciona con los préstamos en condiciones concesio¬ narias , es decir , préstamos hechos a bajos o inexistentes intereses, prin ¬ cipalmente por parte de la Asociació n Internacional de Fomento y la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial. Aunque el n mero de tales préstamos a los países más pobres ha aumentado, los países menos desarrollados así como otros países han propuesto una vasta extensió n adicional. Tanto por razones ideológicas como presu¬ puestarias, Estados Unidos generalmente ha sido contrario a extender el papel del Banco. En pocas ocasiones , Estados Unidos ha asociado los préstamos en condiciones concesionarias a objetivos de polí tica exterior , como en el caso de sus iniciativas en el Caribe y Centroamérica. Algunos otros de los países donantes siguen una prá ctica similar, aunque menos pronunciada. La ayuda general en condiciones concesio¬ narias probablemente nunca se convertirá en un rasgo significativo de la economía mundial, y sin duda seguirá estando subordinada a los objetivos de polí tica exterior de los países donantes. El control de las agencias de préstamo y de su finalidad última constituye el centro de otra polé mica importante. Un tema principal 6
tema.
Consultar Bienen y Gersovitz ( 1985 ) para un equilibrado an á lisis del
de la Conferencia sobre Negociaciones Globales de las Naciones Unidas en la Cumbre Norte-Sur de Cancón , México , en 1981 , fue el problema del control de los BMD , el GATT y el FMI . Hubo propuesta de que se confiara el control a la Asamblea General de las Naciones Unidas , donde los pa íses menos desarrollados tienen mayoría y podían cambiar las pol í ticas respecto de temas tales como la condicionalidad y los présta¬ mos en condiciones concesionarias. Otra propuesta postulaba que el FMI incrementara la liquidez mundial a través de la emisió n de Dere¬ chos Especiales de Giro y distribuyera fondos entre aquellas naciones que m ás lo necesitaban. Previsiblemente, Estados Unidos y otros países desarrollados se opusieron vigorosamente a que se transfirieran dichas instituciones econ ómicas a la jurisdicción de la Asamblea General. El tema central de esta polémica entre países desarrollados y me¬ nos desarrollados , fue la finalidad y el control de dichas organizaciones econ ó micas internacionales. Los pa íses desarrollados creen que la fina¬ lidad tanto de la ayuda oficial unilateral como multilateral , es ayudar a los pa íses menos desarrollados a alcanzar un punto a partir del cual puedan participar plenamente en una econom ía internacional abierta y orientada hacia el mercado, y que las pol í ticas de ayuda , en consecuencia , deben estar subordinadas a las normas del sistema de mercado. Los países menos desarrollados, por su parte, les dan una alta prioridad al desarrollo económico y a la independencia pol ítica; desde su punto de vista , se deben subordinar las reglas del mercado a las metas de la autonom ía nacional y el control de dichas agencias debe estar en manos de los pa íses menos desarrollados. Estos temas de la finalidad y el control est á n en el corazó n de sus reclamos de un Nuevo Orden Eco¬ n ómico Internacional planteados en el capí tulo anterior ( Krasner, 1985 ). La tercera etapa de las finanzas internacionales llegó a su té rmino en 1985. Ese a ño, Estados Unidos mismo se convirtió en deudor y el Japó n lo desplazó como principal nación acreedora del mundo. Aunque este cambio en la posición financiera de Estados Unidos se recibió lógi¬ camente como un hecho histó rico y dram á tico, era la culminación y el resultado inevitable de las polí ticas excesivas norteamericanas y del peor manejo del sistema monetario y financiero internacional jamás hecho desde la escalada de la guerra de Vietnam y del simult áneo lanzamiento del programa de la Gran Sociedad. Estados Unidos, al mismo tiempo que manejaba el sistema financiero, lo había utilizado para su propio beneficio nacional y así había sentado las bases de los problemas del sistema financiero internacional que surgieron durante los a ñ os ochenta. Aunque los problemas de la condicionalidad, la ayuda concesionaria y tanto la finalidad como el control de las instituciones internacionales continuarían , aparecieron temas a n má s fastidiosos con el surgimiento del mercado del eurod ólar , el estallido de la crisis de la deuda internacional y la decadencia del liderazgo internacional.
332 / Robert Gilpin
EL MERCADO DEL EUROD ÓLAR El mercado del eurodólar recibió su nombre de los dólares norteame¬ ricanos depositados en bancos europeos ( principalmente en Londres ) , pero que, sin embargo, permanecían fuera del sistema monetario nacio¬ nal y del estricto control de las autoridades monetarias nacionales. 7 A fines de los a ñ os sesenta y setenta, otras monedas se unieron al d ólar en dicho mercado, el mercado del eurodólar o la euromoneda se ex¬ tendió a los centros financieros de muchos pa íses y los bancos norte¬ americanos se trasladaron al exterior para participar en dicho mercado. Seg n se señaló en el Capítulo Cuatro, el comercio de divisas era apro¬ ximadamente de U$S 35 billones en 1984. Así , el volumen del mercado empeque ñ ece cualquier recurso experimentado previamente en las fi¬
nanzas internacionales. Una causa fundamental del surgimento del mercado del eurodólar
o euromoneda fue la pol í tica monetaria norteamericana excesivamente expansionista de fines de los años sesenta y principios de los años seten ¬ ta. Aunque la capitalización del mercado habitualmente se le atribuye al superávit de la OPEP generado después de que se cuadruplicó el precio de la energía en 1973, la fuente primordial fue, de hecho, el enor¬ me excedente de dólares. En 1975, las tenencias en dólares privadas no bancarias del resto del mundo eran de U$S 130 mil millones, hacia 1984 habían aumentado a U$S 800 mil millones y amenazaban alcanzar la asombrosa cifra de U$S 2.1 billones en 1990 ( Marris, 1985, pág. 99 ) . La administració n Johnson , al llevar adelante sus pol í ticas exteriores e interna , y la administració n Nixon , al ser reelegida, habían emitido dó¬ lares que a posteriori se dirigieron al mercado de eurod ólares. La dis¬ posición de los aliados norteamericanos a retener dólares más allá de sus necesidades y la decisión crucial de las principales naciones de la OPEP ( también amigas de Estados Unidos ) de seguir cotizando el pe¬ tróleo en d ólares, significaron que los d ólares que estaban en el mercado podían reciclarse desde el consumidor de petróleo al vendedor y luego volvían nuevamente al mercado en forma de depósitos de la OPEP. La idea convencional del gobierno de los Estados Unidos y la pro¬ fesió n de fe de los economistas es que la mayoría del superá vit de la OPEP se depositó en el mercado del eurodólar, desde donde se lo reci¬ cló por intermedio de los grandes bancos internacionales hacia los PMD con d éficit petrolero, y que esta supuesta privatización del sistema financiero internacional hizo innecesaria la ayuda oficial. 8 A través de una compleja cadena de intermediació n financiera, los bancos comercia¬ les reciclaron el superá vit de los productores hacia los consumidores m ás necesitados. Así, a continuació n del trauma del sacudón petrolero, 7 El asesoramiento y la tesis doctoral de David Spiro ( 1987 ) han in¬ fluido en gran medida en el desarrollo de las dos secciones que siguen. 8 El Informe McCracken ( OCDE, 1977 ) es un excelente ejemplo de esta posición.
/ 333 La economí a pol í tica de las finanzas internacionales para restaurar el se cree que el mercado trabajó de manera eficiente equilibrio del sistema . que realmente pasó Como lo ha demostrado David Spiro ( 1987 ) , lo
punto, pero tam¬ fue muy diferente. El mercado funcionó hasta cierto ana En pri¬ bié n tuvo la mano conductora de la hegemonía norteameric te especialmen , mer lugar, una porció n sustancial del superá vit financiero letras y en Unidos Estados en ó invirti , proveniente de Arabia Saudita se importante amigo de de la Tesorer ía norteamericana ; en efecto , este ayudar a la balanza para á vit super Estados Unidos usó parte de su ó relativamente pe¬ de pagos norteamericana. Segundo , sólo una porci n los bancos comer¬ de pr é stamos los y que ñ a del superá vit de la OPEP os más desarrollad ciales estuvo a disposició n de los países menos reduciendo ente primordialm , ajuste necesitados; la mayoría realizó el que recibieron ayuda las importaciones de petróleo y, en la medida en sustancial de dicha ó n porci , una para pagar sus cuentas de petróleo Los préstamos de . multilateral ayuda de agencias ayuda vino de las ente a los PMD primordialm los bancos comerciales se concedieron exportadores de eran cuales los de grupo un , de medianos ingresos los PMD más y PRI los de petr óleo; de hecho, relativamente pocos ; Argelia , é stamos pr los de parte abrumadora grandes recibieron una . Los Nigeria y Venezuela , Argentina , Brasil , Corea del Sur, México medida cierta ( y en Unidos , Estados bancos comerciales internacionales s ricos, fueron los los otros pa íses avanzados ) y algunos de los PMD má OPEP. la de financiero á vit super principales beneficiarios del a lanzar Esta alianza” económica llevó a los PRI y a otros PMD , 1981 ). ( Frieden endeudada ó n " una nueva estrategia de industrializaci y la Por sus propias razones la recesió n en las econom ías avanzadas ún , seg creencia ingenua la en y promesa de beneficios extraordinarios "las naciones que , de ano norteameric banquero prominente lo dijo un ales nunca sufren una bancarrota” , los bancos comerciales internacion y OPEP la vit de á super el reciclar de dad responsabili asumieron la pa ses í Los . é stamos pr de responder a las necesidades de los tomadores como para ser menos desarrollados lo suficientemente afortunados hab ían encontrado fin , por clasificados de "merecedores de crédito de ayuda agencias de las dad " condicionali la eludir un camino para la domi¬ y unilateral ayuda multilateral, la influencia de los donantes de í as avanzadas econom , las manera esta . De nació n de las multinacionales n y Estados Unidos en particular, ganaron nuevos mercados en expansió ¬ momen , en tipo otro de y maquinaria , de í para exportaciones agr colas período, tos en que los otros mercados estaban en recesión. Durante este cambio sustancial ó un ) , ocurri ( 1980 como lo ha dicho William Branson . en el comercio norteamericano, que se volvió hacia el Pacífico y los PMD¬ tomado PMD , bancarios acreedores Esta relación simbiótica entre ó con res de préstamos y exportadores de los pa íses avanzados, funcion segunda la vino Luego . os setenta ñ a eficiencia durante gran parte de los Carter crisis petrolera de 1979, la recesió n de fines de la administración , ~ ~ r prirrni y la recesión a n más pmfmyfo revo § la ó WKOsigia ció n Reagan . A estos acont # cimj*nfaSI ()#ft1tl lfltttd>r&
.
-
334 /
Robert Gilpin
La economí a pol í tica de las finanzas
luci ó n Reagan de la pol í tica econó mica. Seg n se se ñaló en el Gra ico 2 ( ver Capí tulo Cuatro ) , la econom ía mundial y el papel de Estados Unidos en ella se transformaron drásticamente. El enorme d é ficit presupuestario norteamericano y la pol í tica mo¬ netaria restrictiva que lo acompañó, tuvieron un profundo efecto en los PMD deudores. Estados Unidos se vio forzado a subir las tasas de inte ¬ rés para financiar su d éficit presupuestario sin precedentes; esto deter minó que el capital del mundo saliera violentamente al exterior Ademas de subir las tasas globales de interés y los cargos por servicios, las polí ticas norteamericanas produjeron una recesión global que disminuyo las ganancias de los deudores por sus exportaciones de productos bási¬ cos. Esta reversió n sin previo aviso de los pagos de intereses, ubicó a los deudores en una situación imposible; el aumento del proteccio¬ nismo contra sus bienes manufacturados agravó su aprieto al disminuir sus ganancias por las exportaciones. Súbitamente, los deudores se en ¬ contraron atrapados entre pagos de intereses incrementados, que obe¬ decían al fen ómeno de exclusión causado por el déficit presupuestario norteamericano, y precios disminuidos por sus exportaciones de pro¬ ductos bá sicos y de otro tipo de mercaderías, los cuales obedecían a la recesió n global. Hab ía llegado la crisis de la deuda mundial. En resumen, la combinación del superávit financiero masivo de la OPEP, el exceso de celo por parte de los bancos privados ( a menudo instigado por los gobiernos de sus países ) en reciclar dicho superávit, y la multitud de economías hambrientas de capital de Europa Oriental y el Tercer Mundo , demostraron ser una mezcla peligrosa. Esta curiosa alianza entre banqueros capitalistas deseosos de aprovecharse del supe¬ rávit acumulado de la OPEP, y gobiernos de los países menos desarro¬ llados y de Europa Oriental en busca de apoyo financiero irrestricto para sus programas estatales de rá pido crecimiento econó mico, llevó al mundo capitalista al borde del desastre financiero. Aunque el cuento es complicado y su conclusión a ún no se ha cumplido en el momento en que escribo este libro, queda claro que el problema de la deuda introdujo un elemento nuevo e inestable en el sistema financiero inter¬ nacional de posguerra
.
¬
.
.
EL PROBLEMA DE LA DEUDA EN LOS A Ñ OS OCHENTA Aunque las deudas y los incumplimientos han sido un rasgo constante de la econom ía internacional , la actual magnitud del problema de la deuda mundial sobrepasa todo lo imaginable. El total de la deuda mun¬ dial saltó de aproximadamente U$S 100 mil millones a principios de los a ñ os setenta , a casi U$S 900 mil millones a mediados de los añ os ochen¬ ta. Segú n la adecuada expresió n de la revista Time , " jamás en la his ¬ toria tantas naciones debieron tanto dinero con tan pequeñas posibili¬ dades de pagarlo ( Time , 10 de enero, 1984, pág 42 ) . Los derechos de retención est á n en manos de gobiernos , organizaciones internacionales y, lo que es más importante aún, decenas de bancos comerciales de los
.
internacionales / 335
ía de los cuales pa íses avanzados. Los deudores más graves , la mayor han sido incapaces de pagar los servicios de sus deudas, incluían apro¬ ximadamente diez economías menos desarrolladas en 1985. Brasil ( U$S 99 mil millones ) , México ( U$S 97 mil millones ) y Argentina ( U$S 48 mil millones ) eran los tres deudores mayores ( The Economist , 1? de marzo, 1986, pág. 69 ). En estas condiciones, los países acreedores temen que el incumplimento de uno solo de los deudores mayores pueda desatar un pánico financiero que derrumbe todo el edificio de las finan¬
zas íinternac mci íiauiviiai ionales. Durante gran parte de los años setenta , las finanzas internacionales parecieron funcionar razonablemente bien. No sólo subieron los niveles de consumo en muchas sociedades, sino que la estrategia de la industria¬ lización endeudada promet ía dar un nuevo camino para un rá pido desarrollo de los PMD y para la reintegración de los países del bloque oriental en la economía mundial. Los bancos comerciales, al contrario del FMI y el Banco Mundial , imponían pocas condiciones a los toma¬ dores de préstamos. Además, los países menos desarrollados esperaban que su dependencia de las multinacionales se debilitara, en la medida en que los bancos proveían el capital con el cual se podía comprar tec¬ nología extranjera y crear industrias para sustituir las importaciones. El reciclaje de una enorme cantidad de dinero dio un estímulo keynesiano a una econom ía mundial que , de otra manera , hubiera estado deprimida y demostró ser una bendición para los exportadores de bienes de consumo y de capital de los países desarrollados. Las exportacio¬ nes de los PMD, así como sus cobranzas, crecieron más rá pidamente que sus deudas y sus pagos de intereses. El optimismo reinaba: el mercado funcionaba. Aunque continuaban los préstamos, el optimismo se desvaneció en 1979 con la segunda crisis petrolera , producida por la caída del sha. Un nuevo aumento masivo del precio de la energía, el paso de las economías avanzadas a pol í ticas económicas restrictivas que afectaban las ganan¬ cias de los PMD por sus exportaciones de productos básicos, y las tasas de interés más altas, rápidamente llevaron a muchas naciones deudoras al borde de la bancarrota. Para los deudores más importantes, como Brasil y la Argentina , "la relació n entre la deuda y las exportaciones aumentó en un apabullante 70 por ciento , de 130 a 200 por ciento, y "el pago de los intereses, como porcentaje, era más que el doble de las exportaciones entre 1976 y 1982 del 10 por ciento a más del 20 por ciento y alcanzó el 50 por ciento para Argentina y casi lo mismo para el Brasil ( Hormats, 1984, pág. 168 ). El paso de Estados Unidos a una polí tica monetaria m ás restrictiva en 1979, la expansión de la recesión global y los esfuerzos para ahorrar energía por parte de las economías avanzadas, produjeron una tercera crisis petrolera, una gran declinació n en los ingresos fiscales de los exportadores de petróleo, como Argelia , Nigeria y México. Estos países se habían endeudado seriamente para financiar proyectos de desarrollo, subsidiar importaciones de alimentos y programas de expansión del &d
336 / Robert Gilpin
La econom í a pol í tica de las finanzas internacionales / 337
bienestar. Con la ca ída de los ingresos fiscales a causa del petróleo, se encontraron incapaces de financiar el peso de su deuda. La recesi ó n global, el aumento de las tasas reales de interés debido a la ca í da de la tasa de inflación , y los té rminos comerciales negativos para las exportaciones de las econom ías deudoras, produjeron el pro¬ blema global de la deuda y una severa amenaza para la integridad del sistema financiero internacional. El mercado no era capaz de manejar la escalada de la crisis. En 1982 , con la econom ía mexicana endeudada por U $S 86 mil millones y al borde del incumplimiento, el optimismo dio paso a un profundo pesimismo. Hacía falta tomar medidas inme¬ diatas y drásticas. La estrategia unificada de las naciones acreedoras tomó forma du¬ rante la crisis mexicana de reprogramació n de la deuda , en agosto de 1982.9 Sú bitamente conscientes de la seriedad de la amenaza externa al sistema financiero norteamericano y al darse cuenta de que una solu ción de mercado no funcionaría , la administración Reagan tom ó el liderazgo al rescatar a México y establecer el modelo que, con algunas modificaciones , a posteriori ha definido el acercamiento al problema por parte de las naciones acreedoras ( Kahler , 1985, pá g. 369 ) La estrategia básica de los acreedores tuvo tres elementos clave: 1 ) una combinación de bancos, gobiernos y organizaciones internaciona¬ les actu ó como prestamista en última instancia y proveyó liquidez al deudor ; 2 ) se le exigió al deudor que aceptara un serio ajuste o progra¬ ma de austeridad y 3 ) aunque otros agentes e instituciones, tales como la Reserva Federai y el Club de Parí s de naciones acreedoras, jugaron un papel importante, al FMI se le acordó la responsabilidad primordial de reforzar el ajuste, basá ndose en el principio de condicionalidad, y de certificar la capacidad de respuesta a la ayuda financiera. 10 Aunque ha habido modificaciones subsiguientes en esta estrategia de los acree¬ dores , su principio primordial de que la tarea mayor en la resolució n del problema les corresponde a los deudores mismos, no se ha alterado sustancialmente. En las negociaciones entre las naciones acreedoras y deudoras , las primeras asumieron el liderazgo en la definició n de la naturaleza del problema de la deuda y su solución. Las naciones acreedoras determi¬ naron , en gran medida , los t é rminos en los cuales las deudas se repro¬ gramarían y las polí ticas que los deudores debían implementar. A pesar de las amenazas de algunos deudores y sus adalides de formar un car¬ tel de deudores , las naciones acreedoras han dominado la situació n. ¿ Cuál podría ser un ejemplo más significativo del fracaso de los países menos desarrollados en cumplir su meta de lograr un Nuevo Orden Eco¬ n ó mico Internacional ? En efecto, el FMI , con el sólido apoyo de las naciones acreedoras, ¬
.
fuente útil para este tema. es un conjunto de procedimientos para negociar la de manera de diferir los pagos de la deuda , as í como otros acuerdos ( Rieffel, 1985, pá g. 3 ) . 9 Kraft ( 1984 ) es una 10 El Club París
reafirm ó el control internacional de los bancos comerciales y del sistema financiero internacional , al establecer los t é rminos de la reprograma ción y las condiciones tanto para los deudores como para los banque¬ ros . Utilizando promesas y amenazas en temas tales como el futuro ac¬ ceso a los mercados financieros o exportadores , el FMI y la coalició n de acreedores se impusieron a los llamados en favor de un cartel de deu ¬ dores y de t é rminos m á s f á ciles. Los acreedores impusieron exitosamen ¬ te su voluntad a los deudores. La posici ó n de los mayores deudores ( en su mayoría , pa íses lati¬ noamericanos ) , que se conoció como Acuerdo de Cartagena ” , exponía que el problema de la deuda era , en realidad , un problema de crecimien to creado por las políticas económicas excesivamente restrictivas de los pa íses avanzados. La solución que propon ían era un paquete de medidas homogé neas que eludiera los severos programas de austeridad y no exigiera que se sacrificara el crecimiento econ ó mico en los PMD. 11 En todo momento , los deudores solicitaron que los países acreedores com ¬ partieran la responsabilidad del problema y de su solución. Presionaron para conseguir tasas m ás bajas de interés, para que continuaran los flujos de capital a sus econom ías y para que los pagos de intereses se vincularan con las ganancias por las exportaciones y la capacidad de Pagar. El frente unido de los acreedores tanto como la debilidad y la división de los deudores, sin embargo, significó que prevaleciera la solu¬ ci ó n propuesta por los primeros. La estrategia de los acreedores de "cooperació n sin reforma , signi¬ ficaba negociar con cada deudor individualmente, sobre la base de una consideraci ó n caso por caso, m ás que intentar encontrar una solución sistem á tica general ( Kahler, 1985, pág. 372 ) . Esta estrategia esencial de dividir para reinar ” implicaba que las naciones deudoras serían asistidas y gratificadas por los bancos, el FMI y los gobiernos acreedo¬ res, individualmente, de acuerdo con su capacidad y su disposici ó n a demostrar que progresaban a través de la implementación de severas medidas de austeridad y otras reformas internas. Esta solución impli¬ caba , por cierto , que la responsabilidad principal respecto del problema de la deuda reca ía en los deudores , tanto como que ellos deb ían asumir la carga de resolver el problema. En consecuencia , se generaron profun¬ dos resentimientos en los países deudores , ya que decayeron los niveles de vida y se vio amenazada la estabilidad polí tica interna. El enfoque de los acreedores fue incapaz de reconocer tanto la naturaleza excepcional del problema de la deuda , como sus peligros pol íticos impl ícitos , o tomaron en cuenta el hecho de que los deudores han sido v íctimas, hasta cierto punto, de profundos y devastadores cambios en los precios relativos , producidos por las dos crisis petrole¬ ras , el enorme aumento de valor del dólar y de las tasas globales de inte¬ rés , y, en el caso de los deudores que son exportadores de petróleo, del colapso de los precios de la energía a mediados de los a ños ochenta. ¬
¬
11 Esta visió n de los deudores está cerca de la mantenida por Keynes en Bretton Woods.
338 / Robert Gilpin
Todos estos acontecimientos alteraron drásticamente el entorno inter¬ nacional favorable caracterizado por un crecimiento económico mode¬ rado, tasas de interés relativamente bajas, y buenos mercados exporta¬ dores , que exist ía cuando se contrajo gran parte de la deuda Por cierto, las econom ías desarrolladas siempre han tomado présta¬ mos de economías a ú n más avanzadas, para financiar importaciones y proyectos de desarrollo. En el siglo xix, el capital europeo y británico financió las inversiones de infraestructura de Estados Unidos y otras tierras recientemente establecidas ; estas tierras, a su tumo, se convir¬ tieron en grandes importadores de manufacturas británicas y europeas. A pesar de incumplimientos y momentos de pá nico ocasionales, las ga¬ nancias por las exportaciones de inversiones productivas permitieron que la mayoría de los deudores pagaran sus obligaciones. Tanto los acree¬ dores como los deudores se beneficiaron. El endeudamiento como tal no presenta problemas , siempre que el financiamiento se utilice de manera productiva, la economía mundial est é en crecimiento y las economías acreedoras estén abiertas a las exportaciones de los deudores. En tales circunstancias, los deudores no tienen dificultades para pagar sus deudas. Por desgracia , estas condi¬ ciones ideales no se dieron en los a ñ os treinta, por lo que el sistema se derrumbó. En el último cuarto del siglo, las condiciones tampoco aseguran la solución del problema de la deuda. Por el contrario, los ras¬ gos estructurales de la econom ía internacional, así como ciertos acon¬ tecimientos , han agravado el problema, haciendo m á s dif ícil su resolu ¬ ci ó n. Como resultado , existe una constante y peligrosa inestabilidad
.
financiera internacional.
El centro del problema ( al menos desde la perspectiva de las na ciones acreedoras ) es el gran endeudamiento de relativamente pocos pa íses, los cuales son potencialmente inestables, tanto económica como pol í ticamente. Los tres mayores deudores latinoamericanos ( Argentina Brasil y Mé xico ) deb ían aproximadamente U$S 260 mil millones en 1985; el 40 por ciento de los U$S 400 mil millones de la deuda total de Amé¬ rica Latina corresponde a bancos norteamericanos. La mayoría de estos deudores tienen graves dificultades para cumplir con los pagos de sus intereses , debido , en gran parte, a la combinación de menores ganancias por sus exportaciones y tasas de interés má s altas ; por ejemplo, a me ¬ diados de los a ños ochenta , los pagos de intereses alcanzaban a casi el 40 por ciento de las ganancias anuales que la región obtiene por sus exportaciones ( Kuczynski , 1985 ) . Só lo en 1985 , Brasil y México debían pagar U $S 24 millones de intereses por su deuda ( New York Times, 3 de octubre, 1985, pág. D6 ) . Mé xico se ha convertido en el caso m ás desesperado. Entre 1979 y 1986, su endeudamiento bruto externo aumentó de aproximadamente U$S 40 mil millones a aproximadamente U$S 100 mil millones. Su eco¬ nom ía result ó gravemente da ñada por la alta inflación y por el éxodo de enormes cantidades de capital. Afectada por el grave terremoto de 1985 y por el colapso de los precios energé ticos , México se encontró con que su situació n financiera pasaba de la iliquidez a la insolvencia na ¬
-
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales ¡ 339 cional. Solamente el continuo apoyo financiero norteamericano y de otros pa íses, ha podido mantener la econom ía mexicana. En efecto, Mé xico se ha convertido en un pupilo de su poderoso vecino del norte. Muchos de los deudores se vieron da ñ ados , al igual que México, por problemas causados por ellos mismos. En algunas naciones, los impuestos excesivos y el mal manejo econ ó mico produjeron "fugas de capital de miles de millones de d ólares ; segú n algunas estimaciones, dichas fugas de capital equivalen a un 80 ó 100 por ciento de los prés¬ tamos contra í dos por dichas naciones. A menudo, estos pa íses empo¬ brecidos pidieron préstamos para financiar bienes de consumo impor¬ tados y para industrializarse a un ritmo que luego pareció excesivamente rá pido, dado el estado general de sus econom ías ; demasiados proyectos de inversi ón se eligieron mal . La mayor ía de los deudores tienen tasas de inflació n interna extraordinariamente altas, lo cual hizo a ú n m ás dif ícil el ajuste econ ómico exigido por sus acreedores y por el FMI. El cre¬ ciente n ú mero de préstamos reprogramados , es decir , paquetes de prés¬ tamos que se han renegociado , ha puesto en evidencia la debilidad esencial del sistema financiero global. En el siglo xix, la mayor ía de las deudas adoptaban la forma de t í tulos emitidos por cientos de entidades públicas y privadas a literal¬ mente cientos de inversores ; los gobiernos estaban menos involucrados en el mercado. Hacia los a ños ochenta , estos rasgos cambiaron de tal manera que hicieron al sistema financiero m ás susceptible de desesta¬ bilización y sujeto a la politización. Los mercados financieros se vol¬ vieron m ás concentrados y m ás controlados por el gobierno. Los mer¬ cados descentralizados de t í tulos han sido reemplazados por paquid é rmicos consorcios bancarios que conceden préstamos a relativamente pocas naciones. El paso al préstamo bancario ha llevado a que se acu ¬ mulen piramidalmente enormes y arriesgadas obligaciones bancarias sobre una delgada base de activos. Estas complejas estructuras finan¬ cieras se volvieron sin duda muy frá giles y el colapso de una pone en peligro a todas. La negociación política y el ejercicio del poder despla¬ zan a las soluciones competitivas de mercado, como mecanismo para resolver el problema de la deuda ( Fishlow, 1985 ) . Adem á s, el entorno econ ó mico global ha cambiado de manera tal que hace mucho m ás dif ícil la soluci ón del problema de la deuda. Mien¬ tras que en el per íodo del patró n oro había bajas tasas de inflación y de interés , en los a ñ os ochenta el ajuste y la reprogramación a menudo se han producido en situaciones de extraordinaria inflación ; por ejem¬ plo , en cierto momento la inflació n llegó al 800 por ciento en Argentina. Despu és de 1982, algunos gobiernos , por ejemplo, el de México , tuvieron que pedirle al pueblo que aceptara programas de austeridad , no sólo para responder a las obligaciones de la deuda internacional , sino tam¬ bi én para reducir la inflació n. Al mismo tiempo que los pagos de intereses subían y se les decía a los deudores que exportaran m á s, con el fin de pagar sus deudas, los países avanzados cerraban sus mercados a las mercader ías de los PMD. De tal manera , el problema de la deuda se vio seriamente agravado por
La econom í a pol í tica de las finanzas internacionales / 341
340 / Robert Gilpin
las pol í ticas macroeconó micas de la administració n Reagan y por las pol í ticas proteccionistas de todos los países avanzados. Presos en este círculo vicioso, los deudores preguntaban cómo podía esperarse que pagaran los intereses y la deuda misma sin alguna concesión por parte de sus acreedores. Mientras que los incumplimientos anteriores hab ían sido esporá dicos y no representaban amenazas para el sistema , la exis¬ tencia de numerosas econom ías seriamente endeudadas y atrapadas entre una creciente carga de intereses y un ingreso en disminución , planteó una amenaza general al sistema financiero global durante los años ochenta. El contexto polí tico del problema de la deuda hizo más dif ícil la b squeda de soluciones de compromiso. El entorno interno e interna ¬ cional hab ía pasado del previo funcionamiento relativamente automá tico del mercado a un entorno m ás politizado ( Kahler, 1985, págs 36568 ) . Las regulaciones estatales de la institució n bancaria y la preocupa ¬ ción por la estabilidad de la situació n financiera interna entre las nacio nes acreedoras , complicaron las negociaciones con los deudores Con el surgimiento del estado de bienestar y la polí tica de masas , los gobier¬ nos de los países deudores se arriesgan al suicidio político cuando intentan cumplir con los requerimientos de austeridad y de otro tipo impuestos por los gobiernos acreedores y por el FMI. La estabilidad pol í tica interna resulta amenazada por el incremento del desempleo, la suspensió n de programas sociales y el reducido crecimiento económi¬ co que se produce como consecuencia de los programas de austeridad . Con cierta justificación , los deudores protestan diciendo que los bancos los indujeron a aceptar dinero y que los gobiernos de los países acreedores permitieron que esto ocurriera. Aducen que, en consecuen¬ cia , tanto los deudores como los acreedores deben hacer, por lo menos , sacrificios equivalentes para resolver el problema, más que depositar todo el peso sobre los deudores, bajo la forma de programas de austeri¬ dad impuestos por el FMI. Los deudores han propuesto soluciones que van desde una reducció n de las tasas de interés a vincular el pago de la deuda con las ganancias por las exportaciones Estas presiones polí¬ ticas han llevado el tema de la deuda al nivel de la polí tica internacional y el alivio de la deuda se ha convertido en uno de los reclamos de los PMD para lograr un Nuevo Orden Econó mico Internacional. Entre los temas que deben solucionarse se encuentran los siguien ¬ tes: 1 ) ¿ Có mo se distribuirá n los costos del ajuste entre los deudores soberanos, los bancos internacionales y los ciudadanos que pagan im¬ puestos de las economías avanzadas ? 2 ) ¿ Deben las naciones deudoras pagar el costo total , como parecen creerlo las naciones acreedoras, por¬ que su comportamiento supuestamente dispendioso fue el que primero determinó que se produjera la crisis? o 3 ) como aducen muchos econo mistas y l íderes polí ticos de los PMD, ¿deben los bancos y los pauses desarrollados asumir una amplia porción de los costos, pues sus polí¬ ticas egoístas fueron la causa de una crisis sistémica dentro del capi¬ talismo internacional ? o 4 ) ¿ Acaso Estados Unidos, como lo creen algu¬ nos crí ticos, debe pagar una cuota desproporcionada de los costos, por¬
.
¬
.
.
¬
que sus polí ticas fiscales fueron vitales en la determinación y el agra¬ vamiento de la crisis ? 5 ) ¿ Se puede encontrar la solución combinando de alguna manera todas las propuestas anteriores ? Estos y otros temas altamente pol í ticos han estado presentes en las discusiones econó micas y t écnicas sobre medidas tales como la reducción de las tasas de inte¬ rés, la vinculación de los pagos con las ganancias obtenidas de las ex¬ portaciones o el aflojamiento de los plazos de pago, y en las numerosas y a menudo cambiantes propuestas para resolver el problema de la
deuda. Se resuelvan de la manera que se resuelvan estos temas en el futuro, se pueden sacar algunas conclusiones respecto de las conse¬ cuencias econ ó micas y polí ticas del problema de la deuda. Dejando de lado las circunstancias especiales que se dan en el caso de Israel y los pa íses africanos, en realidad hay tres problemas diferentes respecto de la deuda. Uno es el problema de los pa íses del bloque oriental, otro es el de los PRI asiá ticos y un tercero el de los grandes deudores latinoameri¬ canos. Estos problemas específicos y la diversidad de intereses implí¬ citos en cada uno, hacen dif ícil que se pueda encontrar o se vaya a encontrar una solució n universal o multilateral. Por el contrario, las soluciones ( o mejor, lo que pasa por ser una solución ) se han alcanzado a través de negociaciones bilaterales o, a menudo, regionales, sobre la base de una consideración caso por caso. Aunque el problema de los deudores del bloque oriental no ha significado una grave amenaza para la estabilidad del sistema financiero internacional , ha tenido importancia , pues puso en evidencia el fracaso, al menos por el momento, en el intento de reintegrar a estas naciones en la econom ía mundial. Dichas econom ías adoptaron una estrategia de rá pida modernizació n tecnológica, pidiendo capital prestado para comprar tecnología occidental y luego pagar la deuda exportando bie¬ nes manufacturados. Por desgracia , en demasiados casos utilizaron el capital prestado y la tecnología importada de manera ineficiente, como se ve en el caso de Polonia. Los PRI asiá ticos siguieron una estrategia similar de industrialización endeudada , pero su táctica tuvo éxito y sus mercaderías superiores pronto desplazaron a los productos de Europa Oriental de los mercados mundiales ( Poznanski, 1985 ) . Aunque los paí¬ ses del bloque oriental seguirá n tomando préstamos en los mercados de capital occidentales, son remotas las perspectivas de que nuevamente se conviertan en participantes importantes dentro del amplio sistema financiero y comercial mundial. El problema de la deuda de los PRI asiá ticos es más manejable debido a la baja proporción que significa la deuda dentro del PBI. Por ejemplo, no ha causado preocupació n el pago de los servicios y el even¬ tual de la deuda por parte de Corea del Sur, porque tanto en ese país como en otros PRI asiá ticos, la estrategia de la industrialización endeu¬ dada ha funcionado muy bien . El préstamo neto a muchos de estos países, de hecho se reanud ó a mediados de los años ochenta. Sin em ¬ bargo, en Estados Unidos , el principal sostenedor internacional de estos países , ha habido grandes reservas respecto de una estrategia de desarro
-
La economía pol í tica de las finanzas internacionales / 343
342 / Robert Gilpin
lio en la cual la intervención estatal en la econom ía juega un papel tan prominente; muchos cr íticos han preferido volver a un mayor é nfasis en las multinacionales norteamericanas y de otros países, como vehículo de exportació n de capital. Los sindicatos norteamericanos y los nego¬ ciantes se preguntan por qué Estados Unidos debe apoyar el desarrollo de industrias que competirá n contra ellos en sus propios mercados y en los mercados mundiales. En consecuencia , parece dudoso, tanto por motivos econ ó micos como pol í ticos, que los bancos internacionales si gan financiando indefinidamente la estrategia de industrializació n en¬ deudada con el entusiasmo del pasado. Como ya se ha señ alado, los grandes deudores latinoamericanos son punto el central del problema de la deuda. En conjunto, retienen una porción sustancial de la deuda mundial total, y tambi é n han sido los m ás susceptibles de incurrir en incumplimientos o en el concreto repu dio de la deuda. El compromiso de Latinoamé rica con una estrategia de sustitució n de las importaciones y de empresas estatales, por lo general ha fracasado , y estas economías se han encontrado atrapadas en la situació n imposible de ser exportadoras de capital, principalmente en forma de pagos de intereses por sus deudas acumuladas, a las eco¬ nom ías avanzadas. Como estos países tambié n han tenido el crecimiento de població n m á s grande del mundo, cualquier suspensió n de las inver¬ siones internas constituye una amenaza de desastre económico y polí tico. Aunque los programas de ajuste, la reprogramación de la deuda y las tasas de interés, así como otras concesiones a deudores particulares calmaron la crisis de la deuda a partir de 1984, la solución a largo plazo podr ía haberse complicado má s a n. Despu és del agravamiento de la crisis en 1982 , la deuda externa aumentó a razón de 30 por ciento anual hasta llegar a U$S 380 mil millones en 1984. Este incremento obedeció principalmente a préstamos ulteriores necesarios para cumplir con el pago de intereses. Aunque estos nuevos préstamos los acordaron prin¬ cipalmente el FMI , el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y tuvieron tasas de interés m ás bajas con períodos de ven¬ cimiento m ás largos que los préstamos anteriores, no resolvieron el problema fundamental del largo plazo. Aunque las naciones acreedoras han aducido que los programas de austeridad y la revitalizació n del crecimiento económico mundial resol¬ ver ían eventualmente el problema de los deudores latinoamericanos, los deudores han creído que los pa íses capitalistas avanzados deben superar aquellos problemas estructurales de la economía mundial que están impi¬ diendo una revitalizaci ón del crecimiento económico. Estos ltimos adu¬ cen que los deudores pueden hacer muy poco por resolver el problema de la deuda , a menos que se revitalice el crecimiento económico y se mo¬ deren las tasas de interés. Los deudores que esperaron superar la depen¬ dencia a través de una industrializació n financiada por la deuda , se sienten nuevamente arrastrados a una situación de dependencia , mien¬ tras simultáneamente los acreedores afirman que es necesaria una reorientación de la polí tica económica de los PMD y que las naciones deudoras deben pasar de una industrializaci ón endeudada y de una ¬
¬
sustitución de las importaciones a una política orientada hacia el exte¬ rior , d á ndoles un mayor papel a las empresas multinacionales. En los a ños ochenta, muchos deudores estaban pagando un alto precio a costa de sus econom ías y del bienestar de sus pueblos, a raíz de los programas de austeridad impuestos por el FMI. Aunque los go¬ biernos deudores se resistieron con todas sus fuerzas a estos programas de austeridad y no fueron siempre tan austeros como ellos mismos de ¬ cían , los programas alimentaron sentimientos antinorteamericanos y amenazaron con destruir el tambaleante avance de Amé rica Latina hacia la democracia polí tica. Adem ás , dichos programas no fueron verdade¬ ramente efectivos porque la deuda total crecía más rá pido que las ganancias obtenidas por las exportaciones y que la capacidad de los deudores inclusive para pagar los servicios de la deuda ( Bogdanowicz Bindert , 1985 / 86, pág. 272 ) . Obviamente, estas circunstancias amenaza ¬ doras requerían un nuevo acercamiento aú n más radical. En el encuentro anual del FMI-Banco Mundial en Seú l , Corea del Sur, en octubre de 1985 , Estados Unidos respondió al lento ritmo de los programas de ajuste y a la creciente preocupación respecto de sus consecuencias polí ticas y planteó lo que se registró como un nuevo acercamiento al problema. El llamado plan Baker proponía una nego¬ ciació n triple entre los deudores, las naciones acreedoras y los grandes bancos comerciales , con el fin de alcanzar una solución a través del crecimiento económico, m ás que a través de la austeridad. Los deudores tomar ían medidas tendientes a abrir sus economías al comercio y a la inversión extranjera directa , reducir el papel del Estado en la econom ía a través de privatizaciones y adoptar políticas orientadas hacia el "aspecto de oferta del mercado. Las naciones acreedoras estimular ían sus econom ías y las abrirían a las exportaciones de los deudores, au¬ mentar ía el papel del Banco Mundial en la ayuda a los deudores e ían el financiamiento de los deudores , especialmente en el incrementar caso de los más pobres ( principalmente países africanos ) . Los bancos comerciales prestar ían miles de millones de dinero nuevo a los deudo¬ res, con el fin de facilitar el paso a las nuevas políticas y de incrementar la tasa de crecimiento global. Con esta acción, Estados Unidos reconoció por primera vez que la crisis de la deuda era un problema econ ómico y polí tico de largo plazo , el cual amenazaba tanto el desarrollo de los PMD como la recuperación econ ómica mundial ( Bogdanowicz-Bindert , 1985 /86 , pág. 259 ). El plan reconocía la necesidad de que Estados Unidos ejerciera de manera más firme el liderazgo y de que se les inyectara grandes cantidades de capi¬ tal externo a los países deudores para estimular sus economías depri¬ midas. El problema acerca de có mo se ejercer ía este liderazgo y de cómo se haría disponible este capital en momentos en que Estados Unidos mismo estaba pasando de estatus de nación acreedora al de nació n deudora y en que el mundo tenía una aguda escasez de capital, se de jó sin resolver. De igual importancia , sin embargo, era el hecho de que el plan Baker tambié n reveló lo que Estados Unidos y otros acreedores no
-
344 / Robert Gilpin
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 345
estaban preparados a hacer para resolver el problema de la deuda. El acercamiento de los acreedores a los deudores seguiría siendo sobre la base de una consideración caso por caso. Aunque se incrementaíra el papel del Banco Mundial , el FMI retendr ía su papel como autoridad central en la supervisión de las políticas de los deudores. Los mismos gobiernos acreedores no pondr ían nuevas cantidades sustanciales de su propio dinero en este esquema. Los pagos de intereses por la deuda no se disminuir ían de manera global ni se aumentarían los precios que recibían los deudores por sus productos básicos. La carga de resolver el problema seguiría quedando en manos de los deudores y en la espe¬ ranza de que una revitalización del crecimiento económico global de alguna manera resolviera el problema. Tal como se quejó el grupo de Cartagena , el plan no contemplaba un aumento en la provisión de fondos ni una reducción de las tasas de interés. Así , el plan no repudiaba la estrategia existente de los pa íses acreedores ni cambiaba en lo fun¬ damental la situación. La implementación del plan Baker reforzar ía otros acontecimientos en el campo de las relaciones comerciales y monetarias que har ían cada vez m ás dif ícil mantener una economía internacional liberal. Quizás el efecto m ás importante ser ía una mayor regionalización de la econom ía mundial. A pesar de sus conflictos, los deudores y acreedores de regio¬ nes espec íficas est á n unidos por preocupaciones e intereses compartidos. Por razones pol íticas y econ ómicas, Europa Occidental se ha preocupado sobre todo por los deudores de Europa Oriental y Estados Unidos por los latinoamericanos. Los bancos europeos se han expuesto de manera m á s grave en el Este; los intereses europeos pol í ticos y relativos a la seguridad est á n m á s en juego en dicha á rea. Los bancos norteamerica¬ nos se han involucrado más en Amé rica Latina , donde son más graves las preocupaciones pol í ticas norteamericanas. Japón , por su parte, ha tomado iniciativas para ayudar a Corea del Sur ( Strange, 1985, págs. 250-51 ) . Las potencias econ ómicas dominantes tienen una alta motiva¬ ción para darles ayuda o preferencias comerciales a sus propios deu ¬ dores principales. Esta vinculación deuda-comercio se convertirá en un factor cada vez m ás significativo en la futura regionalización de la econom ía mundial y se explora con m ás detalle en el Capítulo Diez El problema de la deuda en los años ochenta tambié n significó que los flujos de capital internacional dirigidos hacia muchos países, no volvieran a alcanzar los niveles propios de los a ños setenta. Para los a ños ochenta , el flujo de toda forma de capital a los países en desarro¬ llo que no fueran de la OPEP, disminuyó drásticamente ( The Econo¬ mist , 15 de marzo, 1986 , pá g. 67 ) . El mercado financiero internacion se ha fragmentado cada vez m ás, según una clara y precisa delimitaal¬ ció n entre tomadores de préstamos dignos de crédito y paí ses no con ¬ fiables, los cuales tendrán grandes dificultades para pedir prestado en los mercados financieros mundiales ( Sargent , Hung y Lipsky, 1984 , pág. 2 ) . Hay un reconocimiento general , por ejemplo, de que la mayoría de los pa í ses del bloque oriental carece de la capacidad de usar de ma¬ nera eficiente el amplio volumen de préstamos que, en el pasado, estu
.
-
vieron disponibles para ellos. En los años ochenta, los deudores latino¬ americanos sólo pudieron recibir préstamos para pagar los servicios
de la deuda anterior. Los bancos se volvieron mucho más circunspectos a la hora de hacer nuevos préstamos y los gobiernos de los países acreedores instituyeron nuevas regulaciones que limitaban estrictamente los préstamos extranjeros Aunque los PRI asiá ticos , "amigos de las naciones acreedoras, y las tierras ricas en materias primas sin duda seguirá n teniendo un acceso privilegiado a los préstamos bancarios, un gran n mero de los países menos desarrollados ( tales como los de Áfri¬ ca tropical ) casi con seguridad no lo tendrá n. Dependerá n casi total¬ mente de la escasa ayuda oficial. En suma, habrá una contracción en la oferta global de capital y los criterios políticos jugará n un papel más importante en las decisiones financieras internacionales. Parece que la tendencia hacia la politización y regionalizació n de la econom ía mundial se acelerará También es probable que el problema de la deuda siga siendo un freno para el crecimiento del comercio internacional y aliente a que se extiendan las ya poderosas fuerzas del proteccionismo A lo largo de los a ñ os setenta el reciclaje de las euromonedas dio un ímpetu keynesiano a la economía mundial, beneficiando en particular a los exportadores norteamericanos. Con el mundo desarrollado en las cimas de la rece¬ sión , las compras financiadas por la deuda tuvieron un efecto estimu¬ lante en la econom ía internacional. Las naciones deudoras usaron petro monedas, que tomaron prestadas a través del euromercado, para comprar mercader ías norteamericanas, Estados Unidos compró las ex¬ portaciones de otros países desarrollados y menos desarrollados y dichos pa íses, a su tumo, compraron petróleo, devolviendo así fondos al euro mercado. En los a ños ochenta , la creciente resistencia a prestar euromoneda disminuyó este est í mulo monetario global y tuvo un efecto depre¬ sivo en la econom ía mundial global
.
.
.
-
-
.
EL SUBSIDIO JAPON ÉS A LA HEGEMONIA NORTEAMERICANA Junto con el surgimento del mercado de euromoneda y el planteo del problema global de la deuda, el tercer acontecimiento extraordinario íodo de posguerra fue la de las finanzas internacionales durante el per reversión hist ó rica de la posición financiera de Estados Unidos y el Japó n Esta reversió n financiera transformó las relaciones políticas y econ ómicas de las dos potencias capitalistas dominantes. Cada una obe¬ deciendo a sus propios motivos , entró en una relació n en la cual el Japón se convirtió en el principal reaseguro de la hegemonía norte¬ americana . Hacia fines de la Primera Guerra Mundial , Estados Unidos había desplazado a Gran Breta ñ a como principal nación acreedora del mundo. Esta primacía financiera se consolidó en el per íodo de entreguerras y, al final de la Segunda Guerra Mundial , Estados Unidos se convirtió en la potencia financiera hegemónica Aunque -su tKtu financiero dis-
.
.
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 347
346 / Robert Gilpin
minuyó durante los a ñ os setenta , Estados Unidos retuvo su posició n financiera dominante hasta la administraci ó n Reagan. Entonces, en los a ños ochenta , el Japón suplantó a Estados Unidos como nació n acreedora dominante y potencia financiera. Nunca antes en la historia de las finanzas internacionales se había producido semejante cambio decisivo en un tiempo relativamente tan corto. En 1981 , Japó n se convirtió en el exportador de capital m á s impor¬ tante del mundo. Su enorme superá vit comercial, que subi ó de aproxi¬ madamente USS 35 mil millones en 1983 a m á s de U$S 53 mil millones en 1985, le permitió surgir rá pidamente como potencia financiera. En 1983, la salida neta de capital japon és fue só lo de U$S 17.7 mil millo ¬ nes; un a ño m á s tarde hab ía saltado a U$S 49.7 mil millones y a la asombrosa cantidad de USS 64.5 mil millones en 1985 ( The New York Times, 27 de abril , 1986 , pá g. 16 ) . Esta ú ltima cifra era mayor a la correspondiente a todos los pa íses de la OPEP en el punto más alto de su riqueza ( ibid ., 31 de agosto, 1986 , pág. F7 ) . En 1986, los activos netos japoneses en el exterior habían alcanzado a U $S 12.980 millones , lo cual la convert ía en la mayor naci ón acreedora del mundo. Los acti¬ vos netos de Gran Breta ñ a en el exterior eran de USS 9.000 millones y los de Alemania Occidental llegaban , en aquel momento, a U$S 5.000 millones ( The Japan Economic Journal , 7 de junio, 1986, pág. 1 ) . En el mismo período, la posici ó n de Estados Unidos en lo relativo a activos netos se aproximaba a cero. Aunque es cierto que la inversió n extranjera total de la OPEP hacia mediados de los a ñ os ochenta era sustancialmente mayor, estaba pri¬ mordialmente alojada en depósitos bancarios y así se reciclaba a través del mercado por medio de los bancos comerciales occidentales. La inversi ó n japonesa en el exterior , sin embargo, era fundamentalmente en t í tulos y, como un funcionario bancario japonés dijo: Tenemos control directo sobre nuestro dinero ( Globe and Mail , Report on Bu¬ siness Magazine , abril de 1986, pá g. 28 ) . Los cuatro bancos m ás grandes y seis de los diez más importantes del mundo son japoneses. Estos bancos , tanto como otras instituciones financieras y el gobierno del Japón, tienen una significativa influencia en la disposición de los am plios ahorros del Japón , y su poder sobre las finanzas internacionales y la radicaci ó n de capital se ha vuelto sin duda formidable. A mediados de los a ñ os ochenta , los líderes de las finanzas japonesas eligieron poner una porción sustancial de sus intervenciones de ultramar en bonos del Tesoro de Estados Unidos. 12 Esta admirable transformació n de la posición comercial y finan¬ ciera del Japón comenzó a principios de los años setenta cuando, res¬ pondiendo al aumento de precios de la OPEP, el Jap ón cort ó drásti¬ camente su consumo de petr óleo, expandió sus exportaciones para pa ¬
12
Aunque es cierto que las instituciones financieras japonesas invir ¬ en Estados Unidos debido a las diferenciales en las tasas de interés y otras consideraciones de mercado , no se debe negar el poder discrecional de los japoneses , como lo reveló la experiencia pasada. tieron
gar el alto costo de la energ ía y aceleró la velocidad a la cual subía la escala tecnológica . Además, muchos rasgos importantes de la eco¬ nom ía japonesa contribuyeron a su masivo superávit comercial y de pagos. Estos incluyen su alta tasa de ahorro ( alrededor del 18 por ciento a mediados de los a ñ os ochenta ) combinada con una reducida inversió n interna , la alta productividad de la industria japonesa y el paso, a mediados de los años setenta, a una política de contracción econ ómica y crecimiento orientado hacia las exportaciones ( Yoshitomi , 19 S5 ) . La estructura poco com ú n del comercio japonés la exportació n de productos manufacturados de alto valor agregado y la importació n de productos bá sicos no procesados implicó que el Japón fuera , en última instancia , el principal beneficiario de la saturación del mercado y el colapso de precios de los alimentos, el petróleo y otros productos bási¬ cos que ocurrió en los a ños ochenta. Estos acontecimientos produjeron un superá vit ‘‘estructural ” en la balanza de pagos y en la balanza co¬ mercial del Japón. Utilizando lenguaje marxista, uno puede decir que Japó n, a media¬ dos de los a ñ os ochenta, se convirtió en una economía capitalista ma¬ dura , afectada por los problemas clásicos de bajo consumo y superávit de capital . No pod ía absorber la enorme cantidad de productos que salían de sus f ábricas ni encontrar usos productivos en el país para su superá vit de capital acumulado. Las causas de dicho bajo consumo y dicha decreciente tasa de provecho en las inversiones intemas, sin em ¬ bargo, ten ían mucho más que ver con la pol í tica intema japonesa que con las leyes inevitables de movimiento del capitalismo Si los intereses del Partido Liberal Democrá tico gobernante hubieran sido diferentes , Japó n podría haber usado f á cilmente el capital para mejorar la calidad de vida japonesa. Refractario a hacer las reformas internas necesarias, el capitalismo japon és necesitaba , en consecuencia, una colonia para liberarse de los superá vits financieros. Los japoneses encontraron este desahogo del superá vit en una Norteam é rica que experimentaba con la reaganom ía ; la nueva " Esfera Japonesa de Co-Prosperidad se loca ¬ lizar ía a través del Pací fico, en la Amé rica de Ronald Reagan. 13 Al mismo tiempo en que el Japón se estaba convirtiendo en una nación acreedora, Estados Unidos lo estaba haciendo en una nación deudora. En 1981 , Estados Unidos hab ía tenido é xito en detener el deterioro de su posición econ ó mica internacional posterior a la Guerra de Vietnam y ten ía un superá vit en su cuenta corriente ( U$S 6.3 mil millones ) y sus ganancias netas repatriadas sobre sus inversiones ex¬ tranjeras habían alcanzado su zenit ( U$S 34 mil millones ) ; éste sería , sin embargo , el ú ltimo a ño en que hubiera un superávit norteamericano en cuenta corriente ( Consejo de Asesores Económicos, 1986, pág. 366 ). En 1985, esta situación favorable se había revertido y Estados Unidos pasó a convertirse en un deudor neto por primera vez desde 1914. En ¬ tre 1982 y 1984 los préstamos externos de bancos norteamericanos
.
13 Calder ( 1985 ) presenta un excelente resumen de los lazos económicos en desarrollo a través del Pacífico.
La econom í a pol í tica de las finanzas internacionales / 349
348 / Robert Gilpin
cayeron dram á ticamente , de USS 111 mil millones a aproximadamente U$S 10 mil millones ( Emminger, 1985 , pá g. 9 ) . En 1984, Estados Unidos tom ó prestados U$S 100 mil millones ( ibid ., pá g. 7 ) . Ese mismo a ño tuvo un d éficit comercial histó rico sin precedentes de U $S 108.3 mil millones, de los cuales U$S 34 mil millones eran con el Japó n. Hacia finales de 1985, Estados Unidos se había convertido en el deudor m ás grande del mundo y había tomado prestados en el exterior m ás de U $S 100 mil millones solamente durante ese a ño, una suma m ás grande que la deuda total de Brasil . Hacia mediados de los a ñ os ochenta , Es¬ tados Unidos estaba tomando préstamos por aproximadamente U$S 100120 mil millones netos por a ñ o y se habían incrementado las tenencias extranjeras de t í tulos del gobierno norteamericano. Las proyecciones del endeudamiento futuro indicaban que, para el fin de la d écada , la deuda externa norteamericana pod ía llegar a UjjS 1 billó n. En menos de cinco a ños , el pa ís más rico del mundo hab ía revertido una tendencia mantenida durante un siglo, convirtié ndose en la nación m ás endeudada del mundo ( Drobnik , 1985, pág. 1 ) . La causa inmediata de este cambio histórico en la posición finan ciera de Estados Unidos, radicaba en las polí ticas impositivas y fiscales de la administració n Reagan. Una masiva reducció n de los impuestos sin una reducció n complementaria de los gastos del gobierno federal , había dado como resultado un enorme y continuado déficit presupues¬ tario. Este d éficit dio un poderoso est í mulo fiscal o keynesiano subsi¬ guiente a la econom ía norteamericana y , en menor medida , a la econo¬ m ía mundial. Sin embargo, los inadecuados ahorros norteamericanos significaron que Estados Unidos tuvo que financiar el déficit presupues¬ tario a través de grandes préstamos tomados en los mercados mundia¬ les de capital. A partir de 1981, el consiguiente d ólar sobrevaluado y el aumento en las tasas de interés mundiales, llevaron a un gigantesco' d éficit comercial norteamericano y agravaron en gran medida la crisis global de la deuda. Lo que de hecho implicaba la fase dos de la reaganom ía ( es decir, la continuació n de la recesió n inducida ) era una recuperación econó¬ mica financiada por los acreedores extranjeros. Como lo señ aló el pre¬ sidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York , E. Gerald Corrigan : Dependemos vitalmente de los flujos de ahorros extranje¬ ros , los cuales , directa o indirectamente, estaban financiando la mitad o m á s del d é ficit presupuestario ( citado en The New York Times , 7 de noviembre , 1985 , pág. DI ) . Las polí ticas económicas expansionistas , aun que redujeron la inversi ón interna , y la defensa sin precedentes levan ¬ tada por la administració n Reagan , fueron posibles porque las finan ¬ ciaron otras naciones. Las tres fuentes mayores de dicho capital fueron los países que ahorraban el superá vit mundial: ciertos productores á rabes de la OPEP ( principalmente Arabia Saudita ) , Alemania Occidental y , en particular, el Japó n . Mientras que las compras brutas de bonos del Tesoro por parte de Japó n só lo llegaban a U $S 197 mil millones en 1976, sólo en abril de 1986 la cifra era de U $S 138 mil millones ( The New York Times, ¬
,
¬
28 de julio, 1986, pá g. D6 ) . De los U $S 81.8 mil millones que Japón invirtió en el exterior en 1985, USS 5.350 millones fueron en bonos, especialmente los emitidos por el Tesoro de Estados Unidos ( ibí d ., 27 de abril , 19S6, p á g. 16 ) . Hacia mediados de los a ñ os ochenta , los japo¬ neses estaban suministrando una porción sustancial de los U $S 100 120 mil millones que el gobierno de Estados Unidos tomaba prestados anualmente y estaban haciendo grandes inversiones en todo tipo de activos norteamericanos. Sin este inmenso flujo de capital japon és dentro de la econom ía norteamericana , la administració n Reagan no hubiera podido , simult á neamente, estimular el consumo interno del país y haber iniciado la mayor expansi ó n militar de la historia norteameri¬ cana en tiempos de paz. Si no hubiera habido un flujo de capital en la econom ía , el gobierno habría tenido, ya que disminuir violentamente los gastos de defensa , ya que permitir que el incremento de la tasa de interés interna interrumpiera la recuperació n económica. Para evaluar la importancia de las finanzas japonesas en el éxito del programa econ ó mico y de defensa del presidente Reagan , se la debe comparar con un acontecimiento previo. En octubre de 1979, la falta de disposición por parte de Alemania Occidental para sostener al d ólar y para importar la inflaci ó n norteamericana , fue un factor vital que impulsó a Estados Unidos a cambiar su pol í tica econ ómica interna y pasar a una polí tica monetaria ajustada. La Reserva Federal restringió la oferta de dinero y produjo la recesió n que ayud ó a que se lo eligiera a Ronald Reagan. Fue la primera vez, en la posguerra, que Estados Unidos hizo un cambio fundamental en su polí tica econó mica interna en respuesta a presiones extranjeras. En el á mbito econ ó mico, esta reversió n en la polí tica marcó el final de la hegemonía norteamericana. Desde ese momento en adelante, Estados Unidos tuvo necesidad del res¬ paldo financiero de los japoneses. 14 Hacia mediados de los a ñ os ochenta , Japón había reemplazado a Alemania Occidental como principal aliado de Norteamé rica y como respaldo financiero de la continuidad en la hegemonía económica y po¬ l í tica del pa ís. La inversión japonesa de su ahorro y de su enorme superá vit de pagos en Estados Unidos , sostuvo al dólar, ayudó a finan ¬ ciar la estructura defensiva y contribuyó a la prosperidad norteameri¬ cana . Má s importante a ú n , enmascaró la decadencia econ ómica relativa de Estados Unidos. La ayuda financiera japonesa le permitió al pueblo americano posponer , al menos por un tiempo, la dif ícil tarea de enfren ¬ tarse con el problema cl ásico que encara toda potencia en declinación, es decir , determinar cómo volver a llevar su poder ío y sus compromi
-
-
14 El cambio específico fue un abandono de los esfuerzos tendientes a controlar las tasas de interés en favor del establecimiento de metas de crecimiento monetario, a fin de alcanzar una disciplina m ás fuerte sobre la oferta de dinero y la tasa de inflación . El anterior secretario del Tesoro, Michael Blumenthal , sugirió que la fecha adecuada del cambio en la posición econ ómica norteamericana es un a ño antes, en noviembre de 1978. El temor a un movimiento especulativo contra el d ólar llev ó a una suba de la tasa de redescuento y a una desaceleración de la econom ía.
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales / 351
350 / Robert Gilpin
sos a un estado de equilibrio económico y pol í tico ( Gilpin , 1981, pág. 187 ). Así, hacia mediados de los a ños ochenta , el sistema monetario y financiero mundial basado en el dólar estaba en gran medida sostenido por capital japonés. El d ólar muy sobrevaluado habría deca ído y quizás sufrido un colapso en su valor, como consecuencia de la política econó¬ mica de la administració n Reagan , si no hubiera sido por este respaldo financiero japonés. El t ítulo de una monograf ía , The Dollar s Borrowed Strength ( 1985 ) ( La fuerza prestada del dólar ) , de Otmar Emminger, un distinguido miembro de la banca central alemana, pintaba la situa¬ ció n de manera demasiado adecuada. La razón principal de este flujo de capital japonés en letras del Tesoro norteamericano , era el agudo incremento de la diferencia entre las tasas reales de interés norteamericanas y japonesas; los japoneses habían abierto y liberalizado su capital casi simult á neamente con las reducciones de impuestos y el déficit presupuestario norteamericanos ( Calder, 1985 , pá gs. 607-608 ) . Las tasas diferenciales de interés, sin em ¬ bargo , no dan razó n de toda la historia. La relació n polí tica cada vez m ás intensa entre la Norteam é rica de Ronald Reagan y el Japón de Yasuhiro Nakasone, sin duda fue un factor importante en la avidez de los japoneses por invertir en Estados Unidos. Esta asociación global en desarrollo se vio reforzada por los intereses simbióticos de una Norteam é rica que viv ía muy por encima de lo que sus medios le per¬ mit ían y un Japón tremendamente necesitado de mercados extranjeros y de salidas para su superávit de capital. La peculiar relació n financiera norteamericano- japonesa quedó co¬ dificada en el informe de mayo de 1985 del Comité Japonés-Norteameri¬ cano Yen-d ólar para la liberalizació n y la intemacionalización del sistema financiero japonés ( Yoshitomi, 1985, pá g. 18 ) . El comité se había fun¬ dado en la é poca en que el presidente Reagan visitó Tokio, noviembre de 1983. Aunque el propósito evidente del comité y de sus recomenda ¬ ciones era corregir la mala alineación del yen , el centro y la significación del acuerdo era abrir los mercados financieros japoneses y darle a Estados Unidos y a otros pa íses extranjeros un mayor acceso al capital japon és. Tambié n increment ó el papel internacional del yen y así acele¬ ró el surgimiento de Tokio como un centro financiero importante y el movimiento hacia un sistema monetario tripartito basado en el dólar, el yen y el marco alemá n. 13 Este acuerdo, comparable con el Acuerdo Monetario Tripartito de 1936, el cual sent ó las bases para la cooperació n financiera de posguerra Estados Unidos-Gran Breta ñ a , surgió de las presiones norteamericanas sobre los japoneses para que abrieran sus mercados financieros e hi cieran ciertas reformas en su econom ía ( Fukushima, 1985, págs 30-31 ) . Parece que Estados Unidos tuvo diversos motivos para presionar al Japón , con el fin de que desregulara y abriera su sistema financiero: la creencia en que un mayor uso internacional del yen produciría una revaluaci ó n de dicha moneda y por ello disminuirían las exportaciones ¬
13
i
Frankel ( 1984 ) trae un buen an álisis de este acuerdo.
japonesas, la expectativa de que los negocios japoneses perderían la ventaja comparativa que le daban las bajas tasas de interés y el bajo costo del capital , y el deseo de abrir el vasto reservorio de los ahorros internos japoneses a las instituciones financieras norteamericanas. 16 La administraci ón Reagan creía que Estados Unidos tenía costos compara¬ tivos ventajosos en los servicios financieros ( como el Japón los ten ía en sus productos manufacturados ) y que la competencia norteamerica¬ na en servicios financieros y otros vinculados , le permitiría a Estados Unidos reestablecer el equilibrio económico entre los dos pa íses ( McRae, 1985 , pá gs. 21 22 ) . Así, el acuerdo era un elemento clave dentro de las pol í ticas de la administració n Reagan respecto del Japón , así como para manejar el d éficit financiero norteamericano. El acuerdo fue til para estabilizar las relaciones norteamericanojaponesas , en la medida en que las presiones norteamericanas sobre el Japó n para aumentar su papel militar se acallaron y la administraci ón Reagan intensificó su resistencia a la legislació n proteccionista. Japón y Estados Unidos hab ían establecido una relación especial que reflejaba sus fuerzas y sus preocupaciones polí ticas relativas. Como lo señ aló Peter Drucker , la relació n econ ómica norteamericano- japonesa era ex traordinaria hacia mediados de los a ños ochenta ( The Wall Street Journal , 11 de octubre, 1985, pá g. 28 ) . Un elemento clave era que Es¬ tados Unidos tomaba prestada su propia moneda de los japoneses tanto como de otros. La escala y significación de esta situación no ten ía pre¬ cedentes en las finanzas internacionales. Por primera vez una nació n deudora tiene el valor de beneficiarse tanto en su cuenta de capital como en su cuenta comercial , de la devaluación de su moneda ( ibí d . ) . Con la devaluación del dólar, Estados Unidos, en efecto, expropiaba y anulaba una fracción sustancial de su deuda ; la caída del d ólar entre marzo de 1985 y marzo de 1986, de hecho, puede haber reducido la deuda tanto como en un tercio. Simultá neamente, la devaluación del dólar per¬ mitir ía recuperar mercados que Estados Unidos hab ía perdido a ra íz del d ólar a tal punto sobrevaluado. Los japoneses, al prestarle dólares a Estados Unidos, manten ían su mercado exportador más valioso e impedían que se produjera des empleo en su pa ís, ya que más del 10 por ciento de los empleos japone¬ ses está n vinculados con las exportaciones. La demanda interna del Japó n ha sido d é bil, debido a la resistencia a estimular la economía incrementando el ya importante déficit presupuestario. Perder el mer¬ cado norteamericano hubiera tenido una seria repercusió n en las indus¬ trias estratégicas y de alta tecnología. Los perdedores reales y poten ¬ ciales en esta curiosa forma de mercantilismo, fueron tanto los produc¬ tores norteamericanos, quienes perdieron sus mercados a manos de los exportadores japoneses, y los frugales ahorristas japoneses, quienes re¬ cibirían d ó lares devaluados.
-
¬
¬
16 Por qu é importantes miembros de la administración Reagan creyeron que una creciente salida de capital del Japó n llevaría a una suba del yen , es un misterio para la mayor ía de los economistas.
352 / Robert Gilpin
A pesar de los beneficios a corto plazo de esta relación simbiótica norteamericano-japonesa , sus perspectivas a largo plazo son problemᬠticas . Es dudoso que Estados Unidos y los otros paí ses avanzados pue¬ dan soportar las presiones que causan en ellos el paquidérmico comer¬ cio japonés y su también enorme superávit de capital . Con anterioridad, Gran Bretaña y Estados Unidos pasaron gradualmente de estatus deu¬ dor a acreedor, a través de una tasa en general baja de acumulación de capital durante un período que abarcó décadas ( excepto por el efecto de la Primera Guerra Mundial en la posición norteamericana ) . Además , como economías acreedoras , eran también importadores importantes de las exportaciones industriales de otras econom ías. Sin embargo , la rapi ¬ dez con que el Japón pasó de deudor a acreedor y la enorme escala a que sali ó el capital japonés han sido extraordinarias , determinando cambios igualmente rá pidos y profundos en otras economí as. Por añadidura, la es¬ tructura del comercio japonés como importador de materias primas y ex¬ portador de productos industriales , ha sumado una nueva carga de ajuste para Estados Unidos y Europa Occidental . Aunque un ajuste exitoso por parte de las otras economías industriales al nuevo papel económico internacional del Japón , dependerá de una vuelta a una alta tasa de crecimiento económico mundial , el ritmo impuesto por los rápidos avances del Japón en los costos comparativos y en la estructura de su comercio, seguirá produciendo una grave tensión, sean cuales fueren
las circunstancias. La alarma , especialmente en el cinturón industrial norteamericano, ante el creciente poderío comercial y financiero, se hizo cada vez más intensa en los años ochenta . Los norteamericanos comenzaron a pre¬ ocuparse por el hecho de que , como bromeó un economista empresario: No sólo nuestros automóviles se hacen en el Japón , sino también y cada vez má s , nuestras tasas de interés ( citado por The Wall Street Journal , 24 de febrero, 1986 , pág . 1 ) . Otros tomaron nota del hecho de que un creciente segmento de los t í tulos norteamericanos , los bienes raíces y otros activos tangibles estaban en manos japonesas o de otros extran¬ jeros . En palabras del secretario de Estado norteamericano , George Shultz: “ Creo que se podr í a decir que , si el mundo estuviera satisfecho dejando que los japoneses suministren una importante cuota de los ahorros y sigan apropi ándose de má s y más cosas , está bien. Pero ésa no es la manera en que Estados Unidos , al menos , se orienta ( citado en The New York Times , 12 de febrero, 1986 , pág. D2 ) . El secretario se olvidó de agregar que fue la pol í tica de la administración Reagan la que creó esta desafortunada situación . Sin embargo, aunque hubo algunas expresiones de preocupación respecto del déficit presupuestario y comercial a mediados de los años ochenta , el consenso general de Estados Unidos era optimista. El mer¬ cado de valores era poderoso y la administración Reagan anunció que el flagelo de la inflaci ó n se hab í a eliminado . En lo que se refiere al problema a largo plazo de la amplia deuda acumulada con los japoneses y otros acreedores extranjeros , el sentimiento optimista estaba bien expresado en la visi ó n de un alto funcionario anterior, para quien sim-
La economí a pol í tica de las finanzas internacionales
/ 353
plemente retrasarí amos las agujas del reloj , es decir que Estados Uni ¬ í a el dólar y lograr ía así un superávit comercial con el cual dos devaluar pagar la deuda. De acuerdo con el anterior presidente del Consejo de Asesores Económicos , Martin Foldstein ( 1986 , pág. 4 ) , Estados Unidos necesitar ía un superávit en su balanza comercial de U$S 100 mil millo¬ nes por año durante varios años para liquidar su deuda externa acu¬
mulada . Los problemas que semejante vuelco en la posición comercial nor¬ teamericana podr í an causar a otras naciones serían considerables . Tal reversión en el comercio mundial implicar í a una considerable devalua¬ ci ón del d ólar, tanto como una revaluación de otras monedas. La expe¬ riencia anterior les enseñó tanto a los japoneses como a los europeos occidentales , a resistirse violentamente a cualquier revaluaci ón de sus monedas , debido a sus consecuencias para los niveles nacionales de des¬ empleo. Por lo menos, ser ía necesaria una considerable cooperación internacional respecto de la pol í tica macroeconómica , si se quiere evitar un devastador conflicto mercantilista en tomo del comercio. Las pers¬ pectivas de dicha cooperación se discuten en el capí tulo final del pre¬ sente libro . La noci ón de que las pol í ticas se pueden revertir y de que se pueden volver atrás las agujas del reloj traiciona la profunda fe que tienen los economistas y los encargados de definir pol í ticas norteamericanas en la concepción liberal del equilibrio del comercio. En el mundo abstracto de los economistas norteamericanos , las ecuaciones funcionan para los dos lados ; creen que cambiando el signo de una variable de más a menos o de menos a más o de precio y cantidad de x o y , se puede revertir la dirección de los movimientos históricos. De igual manera , muchos creen que el daño que el déficit presupuestario de la administración Reagan le hizo a la econom ía internacional se puede remediar simplemente cambiando un precio: el precio del dólar. Este enfoque abiertamente confiado del predicamento que mantiene Estados Unidos en la parte final de los años ochenta , ignora un grupo de cambios estructurales que ocurrieron en la economía norteamericana y en la mundial , los cuales se plantearán con detalle en el Cap í tulo Nue¬ ve. Baste decir aquí que la importación de grandes cantidades de capital extranjero y el dó lar , consecuentemente sobrevaluado, han tenido pro¬ fundos y duraderos efectos en la econom ía norteamericana . Primero, la posición competitiva de importantes sectores de la econom ía norteame¬ ricana ha sufrido un daño permanente y se ha distorsionado la estruc¬ tura de toda la econom í a ( Emminger, 1985 , pág . 17 ) . Segundo, el pago de la inmensa deuda externa y de los correspondientes intereses , ab¬ sorberá una larga proporción de los recursos productivos norteame¬ ricanos durante los próximos años ; tales costos bajarán sustancialmen¬ te el nivel de vida por un perí odo considerable , inclusive si se redu¬ cen notoriamente los gastos de defensa . Y tercero, la recién adqui¬ rida preferencia de los norteamericanos por los productos extranjeros y la expansi ó n de la capacidad productiva en el exterior, han diezmado muchas industrias en las que Estados Unidos tuvo alguna vez una fuerte
354 / Robert Gilpin
ventaja comparativa; si se quiere que Estados Unidos vuelva a ganar aunque sea algo de su previa posició n competitiva en los mercados mundiales , tendrá que desarrollar nuevos productos e industrias. La tarea de revertir la tendencia hacia la desindustrializació n será dif ícil y muy costosa. 17
LA ECONOMIA NICHIBEI Y SUS PERSPECTIVAS El d é ficit fiscal de Reagan y el ciclo econ ó mico mundial al que dio origen , seg ú n se mostró en el Grá fico 2 , produjeron una transformació n fundamental de la econom ía pol í tica internacional. Mientras Estados Unidos descendía al estatus de deudor internacional y el dólar alto ace¬ leraba la desindustrializació n de la econom ía norteamericana , los japo¬ neses usaron su masivo superá vit en la balanza de pagos para financiar la creació n de una econom ía Nichibei , es decir , la integració n creciente de las econom ías norteamericanas y japonesas. Aunque la penetració n japonesa en la econom ía norteamericana comenzó mucho antes , las pol í ticas de la administració n Reagan condujeron y aceleraron este cambio estructural . La intensificació n de la inversión japonesa en la econom ía norteamericana , la expansión de alianzas empresarias entre firmas norteamericanas y japonesas y otros acontecimientos vinculados, hicieron de la econom ía Nichibei la relació n econó mica clave del mundo. Las consecuencias a largo plazo de la creación de la economía Ni¬ chibei y sus implicancias para la economía polí tica internacional , no pueden preverse en esta coyuntura. Se pueden formular muchas pre¬ guntas , sin embargo , respecto de su estabilidad , su efecto sobre otras econom ías y, en especial , acerca de la pregunta política fundamental respecto de quié n dominará m á s a quién . Como lo ha señalado acerta ¬ damente Kent Calder , poderosos intereses en Estados Unidos y en el Japó n son favorables a la continuación y el fortalecimiento de la aso ¬ ciación , pero también existen fuentes significativas de ruptura y con ¬ flicto ( Calder , 1985 ) . En los a ños ochenta , hubo grupos poderosos en ambos pa íses que se necesitaron mutuamente. Cuánto tiempo durará esta relación mutuamente beneficiosa , todavía no se ha determinado. Aunque esta dependencia del Japó n y de otros financiadores extran ¬ jeros ha sido vital para la econom ía norteamericana y para la posició n internacional de Estados Unidos en el corto plazo, a largo plazo la de¬ pendencia continuada debilitará más a n el poder norteamericano y fortalecerá el japon és. Estados Unidos, en consecuencia, se encuentra encerrado en un cí rculo vicioso. Por un lado, necesita capital extranjero para financiar su d é ficit presupuestario. Por otro , la disponibilidad de capital extranjero determina que el dólar esté muy sobrevaluado, lo cual disminuye la competitividad de la econom ía norteamericana y de17 Feldstein ( 1986 ) ofrece una franca evaluación del da ño causado por las pol í ticas económicas de la administración , a la formación de capital y a otros aspectos de la econom ía norteamericana.
La econom í a pol í tica de las finanzas internacionales / 355
bilita su base industrial. Una economía debilitada , a su tumo, incre¬ menta la necesidad de capital extranjero y el drenaje que representan los pagos de intereses, socava m ás a n la competitividad de la economía. La amenaza m ás seria en esta situación es que la competitividad y la base industrial de la econom ía norteamericana puedan erosionarse hasta tal punto que el proceso de declinación económica no pueda revertirse. Tambié n han surgido dudas en el lado japonés de esta especial rela¬ ci ón norteamericano japonesa , y muchos temen que se produzca un sú¬ bito retroceso político norteamericano. Un grupo de líderes polí ticos y econ ó micos han empezado a preguntarse si coincide con los intereses japoneses a largo plazo financiar la prosperidad norteamericana y una hegemon ía internacional cuyas preocupaciones primordiales son dife¬ rentes de las del Japón. La idea de que Japón podr ía hacer un uso mejor de su poder ío financiero recientemente conquistado y de su papel emer¬ gente como centro financiero, qued ó expresada en un informe del influ¬ yente Instituto de Investigació n Nomura. En respuesta a la pregunta acerca de qué papel debí a tener en el futuro Tokio como centro finan¬ ciero internacional, el informe planteó cuatro objetivos importantes:
-
Primero, el mercado de Tokio deber ía ser el mercado base para el financiamiento en yens y para las inversiones en yens. Segundo, Tokio deber ía convertirse en un importante lugar de financiamiento para las compa ñías multinacionales, gobiernos e instituciones su pranacionales. Tercero, Tokio deber ía ser un centro de informacio¬ nes para la administración de la cartera internacional. Cuarto, Tokio deber ía ser el corazó n del centro financiero internacional para la regió n del Pací fico Occidental , canalizando los fondos comerciali¬ zados globalmente a los mercados regionales. Quinto, Tokio debe¬ r ía ser una fuente de aprovisionamiento de ideas innovadoras en el ' sector financiero, contribuyendo a la asignació n global eficiente de fondos ( Instituto de Investigaciones Nomura, 1986b, pág. 179 ) .
En suma , Japó n deber ía establecerse como el país hegem ó nico financiero de la regió n de m ás rá pido crecimiento del mundo y no sim ¬ plemente subsidiar la hegemon ía norteamericana. Si el Japó n continuara desempe ñá ndose como lo hizo en el pasado y se convirtiera en uno de los principales centros financieros del mundo, ¿ có mo utilizar ía el poder que acompa ña a este papel ? ¿ Cu á les serían sus relaciones con los otros dos centros financieros capitales de Lon ¬ dres y Nueva York ? ¿ Seguiría Japón sosteniendo el d ólar o se aliar ía con Europa Occidental ? ( McRae , 1985 , pág. 18 ). En una é poca de esca¬ sez global de capital , ¿ utilizarían los japoneses sus recursos financieros para adquirir liderazgo sobre los países del Tercer Mundo agobiados por la deuda , para reforzar sus lazos con otras econom ías avanzadas o, como est á impl ícito en el informe del Instituto de Investigaciones Nomura , para trazar una esfera de influencia en el Pacífico ? ¿ Financiaría el desarrollo de China o de la Siberia sovié tica ? Sean cuales fueren las decisiones que tomen los japoneses respecto del uso de su creciente
356 /
Robert Gilpin
poder financiero, éstas tendrán una profunda significación para el futuro del sistema político y económico internacional. A mediados de los a ños ochenta , los japoneses decidieron usar sus recursos financieros para apoyar a Estados Unidos Esto obedeció, par ¬ cialmente , a razones comerciales, tendientes a crear un mercado para las exportaciones japonesas, y, en parte , al atractivo de las altas tasas de inter és norteamericanas. Pero , a largo plazo , las preocupaciones y los intereses pol íticos determinará n la disposición del Japón a constituirse en el sosté n financiero de la hegemonía y la prosperidad norteamerica¬ nas. Un problema pol ítico y psicológico es que una relación tal con ¬ vierte al ejército norteamericano en una fuerza mercenaria que defiende al Japó n a cambio de capital japonés. Sin embargo , las presiones nor¬ teamericanas sobre los japoneses para que asuman una parte mayor de la carga que implica la defensa , han despertado resentimiento en estos ltimos. 18 A menos que las amplias relaciones polí ticas y de seguridad de los dos aliados, relaciones éstas de mayor alcance que las econ ó mi¬ cas, se asienten sobre una base m ás firme, no parece plausible que los lazos económicos contin úen indefinidamente.
.
CONCLUSIÓ N
Las finanzas internacionales probablemente han sido el aspecto más controvertido y vulnerable de la economía política internacional , desde que Lenin denunciara a la haute finance como la causa del imperialis¬ mo y de la guerra mundial, hasta las crí ticas de los años ochenta reali¬ zadas por los países menos desarrollados a los bancos internacionales y a la ayuda oficial. La crisis del sistema financiero mundial en los a ñ os treinta implicó el colapso de la economía mundial, el cual se concretó en la Gran Depresión. A fines del siglo xx, el problema de la deuda de los PMD nuevamente amenaza al mundo con una crisis financiera que podr ía llevar al colapso de la economía mundial y a la intensificación del nacionalismo económico. La posguerra ha sido testigo de tres acontecimientos histó ricos en el sistema financiero global. El primero fue la emergencia del mercado de euromoneda , lo cual debilitó el control político internacional del sis¬ tema financiero. El segundo fue el s bito desencadenamiento de la cri¬ sis global de la deuda a principios de los a ños ochenta y el esfuerzo por reafirmar la influencia del FMI. Y el tercero fue el dramá tico paso de Estados Unidos al estatus de deudor y la conversión del Japón en la principal potencia financiera. Este ltimo acontecimiento transformó la naturaleza del sistema financiero internacional y, deber ía agregarse, i De hecho , uno puede aducir que la compra, por parte de los japo¬ * neses, de t ítulos del gobierno norteamericano , equivalió a compartir la carga. Las quejas norteamericanas acerca del tema parecen haber disminuido des¬ pués del acuerdo yen-dólar de mayo de 1984. Exista o no conexión expl ícita , las relaciones financieras y de seguridad de estos dos aliados est á n estrecha¬ mente atadas.
La economí a polí tica de las finanzas internaci onales ¡ 357 del pol í tico. Estos imientos plantean temas profundos relativos a la futura estabilidacontec ad y las consecuencias políticas del sistema finan ¬ ciero internacional. La tarea de manejar el y el problema de la deuda sistema financiero internacional , en general , , en particular, se han vuelto mucho más com¬ plejos que en el pasado ( Kahler , 1985, pá gs. 361-62 ). Mientras prevaleció la anterior filosof ía del - faire, se consideraba que los incumpli¬ mientos y los ajustes enlaisscz las deudas, por dolorosos que fueran , eran parte natural del sistema de rosas configuraciones capacesmercado. Hoy en d ía , hay muchas y pode¬ de resistirse a los ajustes , tanto entre los pa íses acreedores como entre los deudores. Pocos está n dispuestos a de¬ jar la resoluci ó n del problema en manos del mercado, con el resultado de que los temas financie ros se politizan rá pidamente. Como lo ha señalado Joanne Gowa , Estados Unidos ha perdido interé s en cumplir con sus " responsabilidades hegemónicas, salvo que estén involucrados sus propios e inmediatos intereses vitales ( Gowa , 1983 ). De manera general , Estados ha abandonado su papel de administrador del sistema monetarioUnidos internacional, y la administración Reagan sólo respondió a la crisis sistema bancario norteamericano de la deuda cuando la estabilidad del se vio claramente en juego. A pesar de que mantiene el papel de motor del crecimiento para el resto del mundo, Estados Unidos se ha vuelto una carga en el sistema. El rompecabezas m ás grande en el campo de las finanzas interna ¬ cionales implica las posibles consecuencias, para la economía mundial, del estatus modificado de Estados Unidos y del dólar dentro del sistema internacional. A su tiempo, los efectos de este cambio de estatus y de un d ólar debilitado , seguramente tados Unidos de sus intereses y alterará n la percepción que tiene Es¬ sus relaciones con otros países. Como deudor, Estados Unidos necesar iamente debe alcanzar un superávit las exportaciones, con el fin de financiar y eventualmente pagar en deudas, pero uno debe preguntarse sus qu é exportará y a quié n , especial mente dadas las estrategias mercantilistas de crecimiento basado en las¬ exportaciones de tantos otros pa ses Comunidad Europea cada vez míás . En un mundo compuesto por una cerrada y un Japó n con muy baja propensión a importar bienes manufacturados y con altas barreras contra muchos productos agr ícolas encontrará Estados Unidos mercadonorteamericanos, no es claro dónde s de exportación. El comercio nor¬ teamericano con los PMD, que se extendi ó rá pidamente durante los a ños setenta , comenzó a hacerse m ás que el comercio con el bloque lento con la crisis de la deuda , mientras ético se ha visto restringido por nes políticas. En la medida en sovi razo¬ que Estados Unidos se ajuste a su papel como deudor , las nuevo relaciones con estos y con otros agentes micos inevitablemente deben econó¬ cambiar. El mal manejo norteamericano de sus propios asuntos internos y del sistema financiero internac , ha determinado que las responsa¬ bilidades de la potencia hegem óional nica financiera recaigan en gran en el Japó n. Histó ricamente , la potencia medida hegem ónica financiera del mun
-
358 / Robert Gilpin
asignar capital a do ha asumido dos responsabilidades fundamentales: más eficiente manera la de n á usar aquellas regiones e industrias que lo el sistema salvaguardando , instancia ltima en prestamista y ser el este papel bien ñó desempe a ñ Breta contra una crisis financiera. Gran en el Unidos Estados hizo lo é n tambi , tiempo su , por y en el siglo xix El financiero liderazgo el siglo xx. Ahora es el tumo del Japón en , de transformada , profundamente internacional a í futuro de la econom cumple con penderá de si Japó n asume o no este papel y de si lo
.
Capí tulo Nueve
LA TRANSFORMACIÓN DE LA ECONOMÍA POLÍTICA GLOBAL
¬
habilidad.
El período económico que va desde fines de la Segunda Guerra Mundial hasta los a ños ochenta fue uno de los más destacables de la historia de la humanidad. A posteriori de un período de reconstrucción en los a ñ os cincuenta , hubo una tasa de crecimiento económico sin preceden¬ tes durante la d écada de los a ñ os sesenta y los primeros a ñ os setenta. Durante ese período de aproximadamente cuarenta a ños, el Producto Bruto Interno del mundo se triplicó. La interdependencia económica in¬ ternacional en el comercio, las relaciones monetarias y la inversió n extranjera avanzaron a paso cada vez m ás rá pido, llevando a especulacio¬ nes y teorías respecto de las consecuencias a largo plazo de estos acon tecimentos. La humanidad , aducían los liberales, estaba integrándose en una econom ía mundial de mercado en la cual el Estado y las fron¬ teras nacionales estaban perdiendo significaci ón econ ómica y política Hacia mediados de los añ os ochenta , sin embargo, este sue ño liberal de una econom ía mundial en expansión organizada en t érminos de un mercado autorregulado se desmoronó. En los años setenta , el novedoso fen ó meno de la estanflació n" la combinación de una baja tasa de crecimiento econ ómico, desempleo masivo y una inflación de dos d ígi tos reemplazó el rá pido y estable crecimiento económico. A esto le siguió la tasa de crecimiento econ ómico global en gran medida reducido de los a ñ os ochenta . Los logros de sucesivas rondas de liberalización comercial estaban resultando erosionados por la expansión de barreras no arancelarias y de diversas formas de proteccionismo económico, el sistema monetario internacional estaba en estado de confusión y la estabilidad de la estructura financiera global estaba amenazada por los paquid é rmicos problemas relativos a la deuda de los países menos des¬ arrollados. La interdependencia econ ómica internacional inició una reti¬ rada en varios frentes. Los esfuerzos para entender y explicar esta increíble reversión en el destino de la econom ía global y sus consecuencias para el futuro de la econom ía pol í tica internacional , preocuparon a los estudiosos , los eje¬ cutivos y los funcionarios p blicos. A pesar de la proliferación de teo¬ rías opuestas y de interpretaciones que iban , en el espectro ideológico, desde los teó ricos de las expectativas racionales , a la derecha , hasta los marxistas , a la izquierda , los observadores, esencialmente, habían caído en dos modos fundamentales de an á lisis: la posición coyuntural y la estructural . Pocos analistas pueden ubicarse completamente en una posició n o en la otra ; sin embargo, pueden identificarse dos grupos * diferentes.
-
.
¬
360 / Robert Gilpin
La transformación de la econom í a pol í tica global / 361
La posició n coyuntural sostiene que la econom ía mundial ha sido golpeada por una serie de sacudidas exógenas y por una administració n econ ómica irresponsable ( OCDE , 1977 ) . Estos acontecimientos externos y desastrosos incluyen el efecto inflacionario de la guerra de Vietnam , los dos aumentos masivos en el costo del petróleo ( 1973-1974 y 19791980 ) y el d éficit presupuestario norteamericano. Aunque los defensores de esta escuela de pensamiento reconocen que las actividades econó¬ micas está n entorpecidas por la existencia de un grupo de tendencias seculares o de largo plazo, tales como el creciente papel del Estado en la econom ía y la decadencia en el crecimiento de la productividad en mu chas econom ías , aducen que la mala suerte o las equivocaciones pol í ticas han tenido importancia primordial para explicar el mal comportamiento econ ómico mundial posterior a 1973. Con pol í ticas m á s esclarecidas , se lo podr ía enderezar y volver a la senda del crecimiento econ ó mico estable y no inflacionario. Así , el proceso de creciente interdependencia econ ó mica podr ía recomenzar una vez más. En oposició n a este enfoque, de alguna manera benigno, la posició n estructural aduce que un conjunto de significativos cambios polí ticos , econó micos y tecnológicos han alterado la estructura y el funcionamiento de la econom ía internacional. Estos acontecimientos , que van de la relativa decadencia de la econom ía norteamericana a profundos cam ¬ bios en las condiciones de la oferta y la demanda , se dice que han aca ¬ rreado una transformació n fundamental en el carácter de la econom ía mundial. Como consecuencia de estos cambios estructurales , será muy dif ícil , si no imposible, volver a los altos niveles de crecimiento econó¬ mico y de interdependencia global propios del pasado, a menos que se puedan descubrir nuevos acuerdos para manejar la econom ía mundial . Como en la mayoría de estos debates , ambas posiciones tienen aspectos vá lidos. Por un lado , es sin duda cierto que una conjunción de acontecimientos desafortunados y pol í ticas descuidadas desviaron agudamente de su curso a la econom ía mundial en los años setenta y sin duda ser ía temerario sugerir que elecciones polí ticas sabias no po¬ drían volverlo nuevamente a su rumbo. Por otro lado, ser ía igualmente vano prestarle poca atención a los profundos cambios estructurales que ocurrieron a mediados de los a ñ os ochenta, lo cual har ía excepcional¬ mente dif ícil dicha tarea. Para entender la significación de estos acon tecimientos en la econom ía pol í tica internacional, uno debe empezar por un examen de las causas fundamentales que determinaron el admi ¬ rable é xito de la econom ía de posguerra y cómo dichas causas se vieron afectadas por cambios estructurales. Só lo de esta manera es posible tomar distancia respecto de estos temas y evaluar cómo la combinación de factores coyunturales y estructurales ha producido el problema eco¬ n ó mico global. ¬
¬
CAMBIOS ESTRUCTURALES EN LA ECONOMIA POLITICA INTERNACIONAL El extraordinario comportamiento de la econom ía mundial en el período de posguerra puede atribuirse a tres rasgos principales. El primero era el entorno polí tico favorable, el segundo , la existencia de factores de oferta beneficiosos y el tercero, una alta demanda. Fueron estos factores estructurales los que, de hecho , hicieron que la pol í tica económica tu¬ viera tanto éxito. Por el mismo motivo, los cambios en estas condiciones estructurales que comenzaron a producirse en los a ños setenta, com¬ plicaron la tarea propia de las polí ticas, que consiste en superar los problemas contemporá neos de la econom ía polí tica mundial.
El surgimiento y la decadencia de la hegemon í a norteamericana
Estados Unidos emergi ó de la Segunda Guerra Mundial convertido en la econom ía dominante o hegem ónica y en la potencia militar del siste¬ ma internacional. Esta indiscutida preeminencia norteamericana en par¬ te se debía a la destrucción de las otras econom ías industriales en tiempos de guerra . Desde esta perspectiva , la naturaleza dominante del liderazgo norteamericano durante el temprano per íodo de posguerra era anormal y un d ía declinar ía a ra íz de la recuperació n de las otras econom ías. Esta situaci ó n artificial , sin embargo, produjo expectativas econ ómicas falsas y extraordinariamente grandes en el pueblo norte¬ americano, las cuales se mantuvieron durante los a ñ os ochenta e hicie¬ ron que el ajuste a la decadencia econ ó mica y polí tica fuera extremada¬ mente dif ícil. Tambi én alent ó a Estados Unidos a asumir obligaciones internacionales que desalentaron a sus aliados a hacer contribuciones adecuadas para el mantenimiento del orden econ ómico y político inter¬ nacional , obligaciones que estaban m ás allá de sus capacidades a largo plazo. 1 Al terminar la guerra , Estados Unidos se comprometió , a causa de razones económicas y polí ticas, a revitalizar una economía internacional liberal. A posteriori , los lazos pol í ticos y de seguridad entre Estados Unidos y sus principales aliados europeos occidentales y japoneses , su¬ ministraron el marco pol í tico dentro del cual pod ía funcionar, con rela¬ tiva calma , la econom ía mundial del mercado liberal . En aras de la coherencia de su alianza , tanto Estados Unidos como sus aliados estu¬ vieron dispuestos , por lo general , a subordinar sus intereses localistas y de corto plazo al bien de todos. El liderazgo norteamericano y el marco de la alianza suministraban 1 En Oye , Lieber y Rothchild ( 1983, cap. 1 ) hay una excelente evaluación de tales costos.
La transformació de la economí a pol í tica global / 363
362 / Robert Gilpin
una base segura y estable para el desarrollo de las relaciones económi ¬ cas globales. Por primera vez en la historia , todas las econom ías capi¬ talistas eran aliadas pol í ticas. Las iniciativas norteamericanas en el á rea comercial llevaron a sucesivas rondas de liberalizació n arancelaria. El dólar sirvió como base del sistema monetario internacional , mientras que la ayuda externa norteamericana , la inversión directa y la tecnolo¬ gía , facilitaron el rá pido desarrollo de las econom ías avanzadas y de algunas menos desarrolladas. Tal vez , sin embargo, la mayor contribu ¬ ció n norteamericana a la revitalizació n y el éxito de una economía inter¬ nacional liberal, haya sido pol í tica y psicológica. Estados Unidos asumió la carga de la defensa de las democracias industriales, permitiéndoles así a los europeos occidentales y en especial a los japoneses , concentrar sus energías y recursos en el desarrollo económico. La hegemonía nor¬ teamericana suministraba el entorno favorable , dentro del cual las fuer¬ zas de la oferta y la demanda crearon un período de crecimiento sin precedentes y una econom ía internacional cada vez más abierta. En contraste con la Pax Britannica , que duró un siglo, la época de la hegemon ía norteamericana no duró sino unas pocas décadas. Su muerte comenzó con el paso a lo que se convertir ía en polí ticas keyne sianas excesivas , y con la escalada de la guerra de Vietnam , en los a ñ os sesenta. Hacia mediados de los a ñ os ochenta , las pruebas que demostraban la decadencia relativa de la econom ía norteamericana se habían vuelto abrumadoras ( Ilgen , 1985 ) . A principios de los años cin¬ cuenta , Estados Unidos , con el 6 por ciento de la población total del mundo, contaba con aproximadamente el 40 por ciento del producto bruto mundial ; hacia 1980, la participació n norteamericana había caído a la mitad , aproximadamente al 22 por ciento ( Oye y Gilpin , 1986 , pág. 14 ) . Mientras que Estados Unidos, en el temprano período de posguerra , producía el 30 por ciento de las exportaciones manufacturadas del mun¬ do, hacia 1986 su participació n hab ía caí do a un simple 13 por ciento. El crecimiento de la productividad norteamericana , que había supe¬ rado al del resto del mundo durante décadas, declin ó dramá ticamente de una tasa de crecimiento del 3 por ciento anual en los primeros a ñ os de la posguerra , a un increíble 0.8 por ciento en los a ñ os setenta ( Sawhill y Stone, 1984 , pá g. 73 ) . El resultado de que la productividad norteamericana se quedara por detrás de las de otras econom ías avan zadas, especialmente Japó n , Alemania Occidental y los PRI , fue una econom ía menos competitiva y una baja sustancial en el nivel de vida norteamericano. En á reas como la formació n de capital , el liderazgo tecnológico y la calidad de la fuerza de trabajo ( capital humano ) , Esta¬ dos Unidos estaba qued á ndose atrás , en un campo creciente de compe¬ tidores industriales. Inclusive en las materias primas, las cuales a lo largo de su historia han sido una fuente de poder competitivo, Estados Unidos era cada vez menos autosuficiente ( Rosenberg, 1977 ) . Sólo en agricultura y en ciertas industrias de alta tecnología , Estados Unidos retenía sus previas fuerzas económicas indiscutidas ( Maddison, 1982 , pá g. 41 ) . Hacia mediados de los a ñ os ochenta , la posició n de Estados
-
¬
Unidos hab ía declinado en gran medida en casi todas las otras catego¬ r as del poderío económico. 2 í Los acontecimientos que primero indicaron la transformación en la posició n global de la econom ía norteamericana , tuvieron lugar en 1973. Durante este período, Estados Unidos perdió control, primero del sistema monetario mundial, con la ca ída del sistema Bretton Woods y el paso a tipos de cambios flexibles , y luego del mercado mundial de energ ía. Mientras que la acción crucial , en el primer caso, fue la nega¬ tiva de Alemania Occidental a continuar apoyando al dólar, que tantos problemas ten ía , y su decisió n de asumir un liderazgo monetario mayor en la Comunidad Europea; en el segundo, fue la OPEP. Por primera vez en el período de posguerra, el bienestar econ ó mico norteamericano y la pol í tica macroeconómica se ve í an sustancialmente socavados por acciones de los gobiernos extranjeros Hacia los a ñ os '80, el liderazgo hegem ó nico norteamericano y el en¬ torno pol í tico favorable que le hab ía dado a la econom ía mundial liberal, se hab ían en gran medida erosionado. Aunque Estados Unidos seguí a siendo la potencia dominante desde el punto de vista econó mico y mi¬ litar , su decadencia relativa afect ó profundamente el papel que podía y se propon ía jugar en la economía internacional y en sus relaciones con otras econom ías. Problemas crí ticos de la econom ía mundial en á reas como el comercio, el dinero y la deuda quedaron sin resolver A medida que su poder ío decaía , las pol í ticas norteamericanas se volvie¬ ron m ás centradas en el propio país e incrementaron los conflictos entre Estados Unidos y otras naciones A partir de la guerra de Vietnam y siguiendo con la administración Reagan , Estados Unidos se había convertido cada vez m ás en una poten¬ cia hegem ó nica depredadora , para usar el té rmino de John Conybeare ( 1985 ) , menos dispuesta a subordinar sus propios intereses a aquellos de sus aliados ; por el contrario, tendió cada vez m á s a explotar su esta¬ tus hegem ónico para sus propios propósitos estrechos. La polí tica eco¬ n ómica norteamericana, a los ojos de muchos extranjeros, pasó de un descuido benigno a uno maligno. La explotación por parte de Estados Unidos de su posici ó n económica dominante afect ó cada vez m ás a sus socios econ ó micos ; sin embargo éstos, por sí mismos , fueron incapaces o no estuvieron dispuestos a asumir una parte mayor de las responsa¬ bilidades propias del manejo del sistema , y persiguieron sus propias metas estrechamente nacionalistas. Las polí ticas de la administración Reagan aceleraron el deterioro a largo plazo de la posició n de Estados Unidos. A pesar del é nfasis de la administració n Reagan en la econom ía de la oferta y en la creciente tasa de ahorro nacional y de inversió n local , ambas decayeron dram á-
.
.
.
2 Hacia mediados de los a ños ochenta , un grupo de autores negaban que hubiera algú n tipo de decadencia en el poderío norteamericano. Aunque era cierto en t é rminos absolutos , en t é rminos relativos la decadencia era innegable. Lo que parecerían decir estos autores es que la influencia norte¬ americana segu ía siendo fuerte y, a su juicio, era negativa para el resto del mundo.
364 / Robert Gilpin
La transformaci ón de la econom í a pol í tica global / 365
ticamente a lo largo de dicha administración , mientras que la propor¬ ción de la deuda respecto del PBI alcanzó un nivel perturbador y sin precedentes. 3 Entre 1970 y 1980, la necesidad de financiar el déficit presupuestario de U $S 200 mil millones o m ás por a ño, hizo que la tasa de ahorro norteamericano cayera de aproximadamente un 17 por íodo, la tasa de aho¬ ciento a un 12 por ciento; durante este mismo per rro individual descendió a un 4 por ciento, la cifra m ás baja de la posguerra, y por momentos inclusive cayó más a n ( En contraste, la tasa de ahorro japonesa ha continuado cerca del 20 por ciento y , segú n algunas estimaciones, ha llegado a tanto como un 30 por ciento. ) Estos aproximados U$S 200 mil millones de reducci ó n anual del ahorro nacional, se equilibraron con inversiones locales menores y préstamos extranjeros. El d éficit presupuestario también significó una grave disminuci ó n en la acumulación de capital ( Feldstein , 1986, págs. 2-3 ). Al absorber m ás de la mitad de los ahorros nacionales, subió las tasas de interés y desplazó la inversió n local ; la tasa de acumulación de capital declin ó de alrededor del 17.5 por ciento del PBI en 1979 , a un 16.2 por ciento en 1985. El efecto a largo plazo de esta declinación de UJS 1.6 billones en la acumulación privada de capital , significó "una pérdida de U$S 160 mil millones por a ño a perpetuidad" ( ibid . pág. 3 ). Las consecuencias de esta acumulació n disminuida fue un crecimiento más bajo de la pro¬ ductividad , una acelerada desindustrialización de la economía norte ¬ americana y un está ndar de vida significativamente más bajo en el fu¬ turo. Pagando impuestos m á s bajos en los añ os ochenta y pidiendo pres¬ tado en el exterior, los norteameriacnos han consumido más, pero un d ía tendrá n que pagar la cuenta en forma de impuestos más altos, infla ¬ ció n renovada o, m ás probablemente, alguna combinació n de las dos. Contrariamente a la teor ía de la oferta de la administración Reagan , el pueblo norteamericano respondió a la reducción de los impuestos en ¬ deud á ndose más a ú n, en lugar de aumentar sus ahorros. La recuperació n econ ómica vino acompa ñada y , de hecho, impulsada por la acumulación de deudas privadas , p ú blicas y externas. Entre 1980 y el final de 1985, la deuda total impaga ( p ú blica y privada ) casi se duplicó de U$S 4.3 a U$S 8.2 billones; en 1985 aumentó un 15 por ciento respecto de 1984 mientras que el PBI sólo subió un 2.3 por ciento ( The New York Times, 30 de abril , 1986, pá g. D2 ) . La situación ha sido descripta por Leonard Silk en té rminos dramá ticos:
.
La deuda total impaga de Estados Unidos se ha m ás que duplicado en los últimos siete a ños , aumentando de U$S 3.3 billones a fines de 1977 a U$S 7.1 billones hacia fines de 1984. Mientras que la deuda federal creció en U$S 754 mil millones durante dicho período, la deuda privada ha trepado hasta U$S 2.3 billones. 3 Aunque esta proporción no era tan alta como en algunas otras socie¬ dades, era de la máxima significación dada la escala y la importancia de la econom ía norteamericana en el mundo.
En sólo los dos ú ltimos a ños, la deuda total impaga aument ó cerca de U$S 1.5 billones. En el ú ltimo cuarto de 1984, la deuda total, pri¬ vada y pú blica , fue trepando a una tasa anual de U $S 1 billó n por primera vez en la historia . El a ño pasado el gobierno federal tomó U $S 198.8 mil millones prestados para financiar su déficit , mien¬ tras que las firmas privadas y las familias sumaron U$S 535 mil millones a sus deudas ( The New York Times , 4 de septiembre, 1985, pág. D2 ) .
Durante los primeros cinco a ños de la administración Reagan , la deuda nacional se acercó al nivel de U $S 2.0 billones ( The New York Times , 22 de septiembre, 1985, pág. E5 ) . Para 1990, podr ía alcanzar apro¬ ximadamente U $S 2.3 billones o un 40 por ciento del PBI y, de acuerdo con las tasas de interés de 1986, los pagos de intereses habrá n aumen¬ tado a U $S 200 mil millones y para 1990 tomará n el 40 por ciento de todos los impuestos personales sobre la renta ( Feldstein , 1986, pág. 2 ) . Estados Unidos estaba hipotecando su futuro a un punto desconocido en la historia del mundo. El nivel de deuda privada , p ública y externa del pueblo norteamericano y los costos de servicios de dicha deuda se convirtieron , en palabras del presidente del Banco de Reserva Federal de Nueva York , en costos "sin precedentes que amenazan la estabilidad financiera de Estados Unidos y del resto del mundo ( Corrigan , 1985 ) . Como ha ocurrido con otras potencias en decadencia del pasado, Esta ¬ dos Unidos se ha permitido un exceso de consumo y una reducció n de la inversi ó n por demasiado tiempo. Con el ahorro nacional , junto con las materias primas , la tecnología y las habilidades humanas , constituyen los recursos productivos de una econom ía ; la posibilidad de que este comportamiento pródigo por parte del pueblo norteamericano y de su gobierno traiga consecuencias negati¬ vas a largo plazo , se ha vuelto alarmante. Los norteamericanos estaban consumiendo la fuente de su riqueza nacional y también la de otros países , en lugar de ponerla en inversiones productivas. Los economistas comenzaron a preocuparse de que los pagos de intereses a acreedores extranjeros , hundieran a Estados Unidos en un cí rculo vicioso del cual no pudiera escapar f á cilmente; como muchos de los PMD deudores, ten¬ dr ía que endeudarse a ú n m ás para pagar los servicios acumulados de los pagos de intereses. Si esto significara que el pago de intereses a extranjeros eventualmente podría exceder las ganancias norteamerica ¬ nas por sus exportaciones y otras actividades, entonces ser ía necesario incurrir en má s préstamos para financiar los servicios de la deuda y se volvería muy dif ícil para Estados Unidos , sin duda , detener su deca¬ dencia econ ó mica y pol í tica. En las d écadas finales del siglo xx, Estados Unidos se ha encerrado entre sus m ú ltiples compromisos y su poder disminuido, la posición clásica de un pa ís hegem ó nico en decadencia ( Gilpin , 1981, pá g. 187 ) . A medida que el poder militar sovié tico se expand ía , Estados Unidos asumió costos cada vez mayores para mantener su posició n hegemónica polí tica y militar; simult á neamente, el surgimiento de nuevos compet í
-
la transformació n de la econom í a pol í tica global / 367
366 / Robert Gilpin
dores industriales y la pérdida de los anteriores monopolios de la ener¬ g ía , la tecnolog ía y la agricultura , ha disminuido la capacidad de Esta ¬ dos Unidos para financiar su hegemon ía. Con una tasa disminuida de crecimiento econ ó mico y una tasa baja de ahorro nacional , Estados Unidos estaba viviendo y defendiendo compromisos muy por encima de sus medios. A fin de equilibrar nuevamente sus compromisos y su poder , este pa ís alg ú n d ía tendrá que seguir reduciendo sus com promisos internacionales , reducir el nivel de vida norteamericano o dis ¬ minuir la inversió n productiva en el pa ís a n m ás que lo que ya lo ha hecho. Mientras tanto, la hegemon ía norteamericana se ha visto amena¬ zada por una crisis fiscal potencialmente devastadora ( Chace, 1981 ). Por un tiempo, Estados Unidos fue capaz de enmascarar su deca¬ dencia y postergar elecciones dif íciles, explotando su posición econó¬ mica hegem ó nica . Durante la guerra de Vietnam , la administración Johnson enfrent ó el desaf ío emitiendo d ólares e inundando el mundo con un exceso de liquidez ; la administración Nixon hizo lo mismo para estimular la econom ía y así asegurar la reelección del presidente El resultado de estos excesos fue la alta inflación que terminó destruyendo el sistema Bretton Woods. En los a ñ os ochenta , la administración Rea¬ gan financió su masiva estructura militar y la admirable recuperación económica de Estados Unidos principalmente a través de préstamos, en especial con la asistencia financiera del Japó n. Sólo los más ardientes entusiastas de esta econom ía de oferta creí an que esta hegemonía fi¬ nanciada con la deuda y esta prosperidad económica podían durar inde¬ finidamente. El papel internacional del dólar le permitió a Estados Uni¬ dos financiar su masivo déficit comercial y su posició n global, a través del expediente de hipotecar su futuro. El d ía de hacer las cuentas lle¬ gará, siempre y cuando los acreedores de Estados Unidos exijan que se les pague. La deuda acumulada por Estados Unidos no crea problemas, siem ¬ pre que sus acreedores mantengan la confianza en su capacidad y su disposició n a pagar en el futuro. Sin embargo, si los acreedores extran¬ jeros de Estados Unidos estuvieran , con el tiempo , significativamente menos dispuestos a financiar el déficit presupuestario norteamericano, las excesivas importaciones , y su posición internacional, entonces Esta¬ dos Unidos se ver ía enfrentado con diversas opciones cruciales o con una combinación de ellas ( Drobnick , 1985 ) . Una opción ser ía producir una amplia devaluació n del dólar a fin de lograr un superávit en las exportaciones y pagar la deuda ; las dificultades de esta solución se discutirá n m ás adelante. Otra posibilidad ser ía subir las tasas de inte¬ rés a fin de atraer suficiente capital adicional para financiar el déficit presupuestario ; esto deprimir ía en gran medida la inversió n interna , cargar ía la econom ía norteamericana con costos cada vez mayores de interés y haría el problema a largo plazo aun peor Una tercera solu¬ ció n ser ía imponer controles de cambio a fin de restringir las expor¬ taciones de capital y las importaciones de productos ; esto destruir ía los elementos que quedan del sistema Bretton Woods. Por fin , otra solució n es que se liquiden cada vez m á s activos productivos nortéame¬ ¬
.
.
ricanos: las empresas norteamericanas , las tierras de labor y los bienes ra íces, las tenencias ultramarinas de las multinacionales norteamerica¬ nas y la tecnología del pa ís; esta venta de Norteamérica comenzó hacia mediados de los a ños setenta y, si contin a , significará la pérdida de una porció n mayor aun de los recursos norteamericanos para la creació n de riqueza . Por a ñ adidura , a través de una combinación de devaluació n , inflación y desvalorización de la moneda, Estados Unidos podría , de hecho , repudiar su deuda; esta ú ltima posibilidad produciría un inmenso da ño político a los lazos norteamericanos con sus prin¬ cipales acreedores: Japó n , Alemania Occidental y ciertos exportadores á rabes de petróleo. Por cierto, siempre queda la opción a que alude el adagio, y es que si uno debe una cantidad, el deudor est á a merced del acreedor, pero si uno debe una gran cantidad , la amenaza del deudor de repudiar la deuda le da a éste un significativo poder sobre su acree¬ dor. En resumen , la eliminación de la herencia financiera de la reaganom ía podrí a forzar a Estados Unidos a hacer algunas opciones excep¬ cionalmente dolorosas. La tragedia del experimento con la reaganom ía fue que fracasó en solucionar las dificultades fundamentales de Estados Unidos e in¬ clusive de hecho las agravó. No redujo sustancialmente los reclamos del gobierno a la economía productiva. Por el contrario, entre 1980 y 1985, la administración Reagan pasó alrededor de un 1.5 por ciento del PBI de gastos no defensivos ( excluyendo la seguridad social ) a gastos de defensa , sin que tuviera casi ningú n efecto neto en el déficit ( Feldstein , 1986, pá g. 7 ) . Al retrasar la tarea del ajuste hasta que cam ¬ biaran las circunstancias económicas , hizo mucho más dif íciles los problemas estructurales norteamericanos de largo plazo y dejó una pesada carga ( Keohane, 1984 b, pág. 37 ) . En los a ñ os ochenta , Estados Unidos está mostrando lo que Cario Cipolla identificó , en un estudio comparativo de la decadencia imperial , como las manifestaciones clásicas de una potencia econó mica y polí tica en decadencia: excesiva tributación , inflación crónica y dificultades en la balanza de pagos ( Cipolla , 1970 , pá g. 13 ) . A pesar de los gritos de unas pocas Casandras, la falsa prosperidad del “ milagro económico ” de Reagan esconde al pueblo norteamericano la realidad de su verdadera situació n y el hecho de que prosperaron sólo sobre la base del dinero de otros pueblos. El pa ís en su totalidad fracasó en apreciar el signi¬ ficado hist órico del déficit presupuestario y sus consecuencias a largo plazo para la sociedad. A fin de detener su decadencia económica y polí¬ tica , Estados Unidos debe resolver tres enormes problemas. La primera tarea de Estados Unidos, como se se ñ aló antes, es pagar la enorme deuda externa acumulada , lo cual requerirá un superávit co¬ mercial de aproximadamente U $S 100 mil millones por a ño durante va¬ rios a ñ os , a fin de pagar los servicios de la deuda ( Feldstein , 1986, pág. 4 ). William Branson ha se ñ alado que , para que esto ocurra , el dólar tendrá que caer respecto de otras monedas , por debajo de su nivel de 1981, el cual fue el ú ltimo a ñ o en que Estados Unidos tuvo un superá vit en cuenta corriente. Hay dos razones por las cuales se debe hacer. La pri
-
368 /
La transformación de la economí a pol í tica global
Robert Gilpin
mera es el hecho de que Estados Unidos se ha convertido en un deudor y ha perdido sus amplias ganancias netas sobre inversiones extranje¬ ras. Debe tener un superá vit suficientemente grande como para compen ¬ sar estas ganancias perdidas, tanto como para pagar ios servicios de su deuda. La segunda razón , discutida m á s adelante , son los efectos nega ¬ tivos a largo plazo del d ólar alto ( Branson , 1986 ) . Semejante devalua ¬ ció n drástica del d ólar entra ñ ar ía la amenaza de volver a tener una gra¬ ve inflació n y significar ía un nuevo descenso del nivel de vida norteame ricano; cualquiera de estos dos resultados tiene graves implicancias pol í ticas. Una ofensiva comercial norteamericana , por cierto que tam bié n plantear ía la pregunta de dó nde se encontrarían los mercados im ¬ portadores y las exportaciones hacia dó nde se desplazarían. Podría muy bien producir un serio conflicto mercantilista. El segundo conjunto de tareas que debe enfrentar Estados Unidos es revertir el proceso de desindustrialización , la grave declinación de la productividad y la reconstrucción de su economía exportadora.4 Aunque era inevitable que la econom ía industrial norteamericana redujera algo su escala con el paso hacia los servicios , el d éficit presupuestario y las altas tasas de interés deprimieron la inversió n interna ; se estima que la revaluación del dólar en un 60 por ciento durante el primer período del presidente Reagan , causó una reducció n del 13 por ciento de empleos , es decir 2.6 millones menos, en el á rea fabril ( Branson , 1986, pág. 3 ) . Por a ñ adidura , el dólar alto orient ó los gustos de los consumidores nortea¬ mericanos hacia los productos importados; esta filtración de la de¬ manda local hacia otros países, debilitó el crecimiento económico local y produjo una baja inversi ó n en las plantas industriales norteamerica ¬ nas , así como alent ó a los extranjeros, especialmente a Japó n y a los PRI, a producir bienes en los cuales Estados Unidos antes había tenido ventajas comparativas. Para compensar todo esto, Estados Unidos ten¬ drá que acelerar la inversión interna a fin de modernizar sus plantas, revertir su decadencia en la productividad y desarrollar nuevas indus¬ trias para los mercados de exportación y el interno. Tercero , dependiendo de la obtención de un superá vit comercial y una econom ía m á s competitiva , Estados Unidos debe resistir las cre¬ cientes presiones de los trabajadores y los productores norteamericanos en favor de pol í ticas proteccionistas. Elegir el proteccionismo, en lugar del ajuste, como soluci ón para las dificultades econó micas de Estados Unidos , sólo acelerar ía la declinació n nacional. Esta tarea se ha hecho m ás dif ícil porque el d ólar fuerte alent ó una expansión masiva en el exterior de la capacidad industrial y la producció n agrícola , lo cual agra¬ vó el problema de los superávits globales y creó intereses exportadores extranjeros que se resistirá n a una reversió n en la posición recié n gana ¬ da. Todo esto significa que orquestar un programa de ajuste económico en la era posterior a Reagan , será sin duda dif ícil. En oposición a la opinió n citada en el ltimo capí tulo, respecto de ¬
¬
4 Mi concepción de estos temas tiene una gran influencia de las opinio¬ nes de mi colega William Branson.
/ 369
que a través de un cambio en las pol í ticas se logrará retrasar las agujas del reloj y se podrá restablecer un equilibrio en la situació n comercial y de pagos de Estados Unidos , un grupo de economistas norteamericanos comenzó a preocuparse, a mediados de los a ñ os ochenta , acerca de si esto era realmente posible. Temen que el d ólar sobrevaluado haya cau¬ sado un deterioro tan drá stico en la posició n competitiva de grandes secciones de la industria norteamericana , que haya una hist é resis en la capacidad de Estados Unidos a responder al da ñ o causado por el mal alineamiento de las tasas de cambio durante tan largo tiempo. Los efec¬ tos en la econom ía norteamericana pueden continuar deprimiéndola du ¬ rante mucho tiempo despu és de que el d ólar se haya devaluado y, así, que no sea posible una recuperació n plena ( Baldwin y Krugman , 1986 ) . El drá stico deterioro en la posició n económica de Estados Unidos propio de esta situaci ó n , forzará al pais a hacer elecciones dif íciles entre los siguientes usos de la riqueza nacional : consumo , inversió n y defensa. Si no puede seguir pidiendo prá stamos en el exterior para financiar la hegemon ía o el bienestar interno , será necesario bajar el consumo in¬ terno , disminuir la eventual formació n de capital y / o reducir signifi¬ cativamente sus compromisos militares de ultramar en Europa Occiden ¬ tal , el este de Asia o cualquier otra región. En esencia , se deben redistri¬ buir los gastos nacionales a fin de volver a equilibrar los recursos y los objetivos nacionales. La decadencia relativa de la hegemon ía norteamericana ha soca¬ vado severamente el marco pol í tico estable que sosten ía la expansión de una econom ía liberal mundial en el per íodo de posguerra , y as í se han desarrollado un creciente proteccionismo, una inestabilidad monetaria y una crisis econ ó mica. Las posibilidades de que se establezca una nueva base pol í tica y una revigorizació n del liberalismo , no parecen brillantes. Los antecedentes hist ó ricos sugieren que la transici ón a una nueva hege¬ mon ía , siempre ha estado acompa ñ ada por lo que en otro lado he lla¬ mado una guerra hegem ó nica ( Gilpin , 1981 ). En la era nuclear esta solució n para el problema del liderazgo económico en decadencia , afortunadamente parece fuera de discusión ; sin embargo, no hay otro mecanismo evidente de cambio disponible, ni tampoco hay ning n can ¬ didato notorio para asumir el papel del liderazgo económico. Los regí menes econ ómicos internacionales muy pocas veces sufren un colapso todos a la vez. Como lo ha se ñ alado Charles Kindleberger, a fines del siglo xix y principios del xx , las fuerzas de la inercia mantuvieron en pie los acuerdos asociados con la hegemon ía brit á nica durante mucho tiempo, luego de que dicha potencia hab ía comenzado su decadencia. En efecto, hubo un perí odo de aproximadamente cincuenta a ñ os desde la reafirmaci ó n del nacionalismo econ ómico despu és de 1870, hasta el colapso final del comercio mundial y del patró n oro, durante la Primera Guerra Mundial . A fines de los a ñ os setenta y principios de los ochenta , Estados Uni¬ dos y sus socios econ ó micos principales recurrieron a acuerdos tempo¬ rarios , a fin de mantener lo que restaba de los regí menes econ ómicos establecidos a fines de la Segunda Guerra Mundial . Los acuerdos so¬
370 / Robert Gilpin
menes comercial , bre ajustes ad hoc preservaron elementos de los regí y en el futuro, monetario y financiero. El peligro en los años ochenta los regímenes ha sido que una crisis económica o polí tica pueda destruir ía norteame¬ cada vez más frágiles asociados con la decadente hegemon manejando solo ricana. Como Estados Unidos no puede ni quiere seguir n preferida re¬ ó soluci la , posguerra la de los regímenes en decadencia ón inter¬ cooperaci la lograr side en constituir regímenes renovados y en nacional ( Keohane, 1984a ). no, depende de El que dicha solució n cooperativa sea posible o inter¬ condiciones las de como , tanto condiciones econ ómicas globales eli¬ han extructurales nas norteamericanas. Aqu í tambié n , los cambios , posguerra la de cadas é d primeras las de minado los factores favorables ¬ y amena internacional debilitado las fuerzas en favor de la cooperación ón transformaci La . mundial í liberal zado la continuidad de la econom a , a fin de las condiciones de la oferta y la demanda deben considerarse para n ó significaci su y micos ó de entender estos acontecimientos econ . liberal la continuidad de un orden económico internacional El cambio en las condiciones de la oferta
posguerra han Muchas de las condiciones de oferta favorables de la lo que com¬ en menos al ochenta ñ os a los en cambiado drásticamente tenían más no í as econom pet ía a las econom ías avanzadas. No sólo estas , se vieron casos algunos en , que , sino barata existencia de mano de obra estrategia la a recurrir forzadas a importar trabajadores invitados o bajos. La salarios de as í econom en de la inversió n extranjera directa s, lo cual é inter de escasez global de capital hizo que subieran las tasas positivo, vista de punto el Desde . disminuyó las tasas de crecimiento los a ñ os de al menos en el caso de los países importadores, a mediados otros de y leo ó petr de superabundancia ochenta el mundo ten ía una a reduc¬ y conservadoras medidas a debido parte , en sicos b productos á ( Larson , ciones en el contenido material de los bienes manufacturados especial¬ , capacidad de exceso , embargo este ) Sin . , 1986 Williams Ross y pol í ticas mente en el caso del petróleo, fue tambié n consecuencia de las que tra¬ s á , m gobiernos muchos por seguidas restringido de crecimiento ¬ tarse solamente de una reversió n de la situació n de la oferta desencade los compensaron gobiernos ; muchos 1973 de global n nada por la recesió ó altos niveles de desempleo y las bajas tasas de crecimiento econ mico Como í energ . a de la costo y el en ó n inflaci tasa de con reducciones en la se se ñ aló antes, con la constante industrializació n de los países menos ¬ desarrollados , la demanda mundial de petróleo una vez más podría vol . noventa del ver a exceder la oferta en alg n momento de la década el El aspecto más problemá tico de las condiciones de la oferta fue ¬ cambio en la situación tecnológica. Aunque existen importantes oportu nidades tecnol ógicas nuevas en la computación , la biotecnología y otros campos avanzados, es altamente dudoso que generen una réplica de la inusitada tasa global de crecimiento económico posterior a la guerra.
La transformación de ¡a economí a pol í tica global / 371
Esta situació n sin precedentes creó altas expectativas respecto de un nivel de vida en constante crecimiento y de programas de bienestar en expansió n en muchas econom ías, lo cual hizo mucho m á s dif ícil el
ajuste. A fines de la guerra , en los laboratorios de las econom ías avanzadas ( y para los europeos y los japoneses, en la misma econom í a norteameri¬ cana ) exist ía un inmenso potencial de tecnologías explotables y , en con¬ secuencia , de oportunidades de inversi ó n disponibles. 5 Mientras que el siglo xix hab ía sido testigo de una firme y gradual difusió n de nuevas tecnologías industriales a todas las principales potencias en proceso de industrializaci ó n , los tres grandes desastres del siglo xx la Primera Guerra Mundial , la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial re¬ trasaron gravemente la difusió n de tecnologías desde los laboratorios al mercado y desde Estados Unidos a Europa Occidental y el Japó n. Di¬ chas tecnologías crear ían los sectores l íderes del boom posterior a la guerra : autom ó viles, productos electró nicos y otros bienes de consumo duradero. El ímpetu del crecimiento sin precedentes que comenzó a fines de los a ñ os sesenta , provino de los esfuerzos realizados por estas econom ías para alcanzar fronteras tecnol ógicas , algunas de las cuales como en el caso de los autom ó viles , Estados Unidos las había al¬ canzado ya en los a ñ os veinte. La explotació n de tecnolog ías nuevas y la difusió n de las tecnologías norteamericanas hacia otras econom ías avanzadas , fueron contribuciones fundamentales a la rá pida tasa de cre cimientos econ ó micos a fines de los a ñ os cincuenta y durante los sesen¬ ta ( Lewis , 1978 b , pá g. 156 ) . Esta fortuita situaci ón tecnol ógica , en gran medida contribuyó a la rá pida expansió n del comercio internacional y a la reducció n de las fricciones económicas. Estados Unidos y sus principales socios económicos pudieron desa¬ rrollar relaciones econ ó micas complementarias. Explotando su lideraz¬ go tecnológico , Estados Unidos segu ía una estrategia económica extran ¬ jera basada , primordialmente, en seguir el ciclo de producto, primero a través del comercio y luego a través de la producción ultramarina , por medio de la inversi ón extranjera directa por parte de sus empresas mul¬ tinacionales. Los europeos occidentales y los japoneses , por su parte, siguieron una estrategia de comercio exterior que se convirti ó en una estrategia de crecimiento orientada hacia las exportaciones en 1973, lue¬ go de la primera crisis petrolera . La multiplicaci ó n de productos que surgieron de la abundancia tec nológica y la especializaci ó n de las firmas , signific ó que el comercio intraindustrial , es decir , el intercambio de productos dentro del mismo sector industrial , comenzó a caracterizar al comercio entre los países avanzados. La expansión del comercio implicó " un incremento simul¬ t á neo tanto en las exportaciones como en las importaciones, dentro de cada uno de los principales sectores industriales ( Blackhurst , Marian y Tumlir , 1977, pág. 11 ). No hubo abandono de sectores industriales ¬
¬
5 Rostow ( 1985 ) discute la importancia de la excepcional situaci ón tecno¬ l ógica posterior a la Segunda Guerra Mundial .
372 /
La transformación de la economia pol í tica global / 373
Robert Gilpin
¬ enteros, pues la especializacíó n nacional se logró a trav és de firmas in
dividuales que se concentraron en menos productos , a fin de sacar ven taja de las econom ías de escala ; como resultado , hubo pocos perdedores que pidieran protecció n de la competencia extranjera. Esta situació n, que continuó hasta mediados de los a ños setenta, calmó el problema del ajuste y alent ó la remoci ón de barreras comerciales ( ibí d. ) . Como el petróleo barato y las grandes concentraciones de mano de ¬ obra subutilizada desaparecieron , la productividad y el crecimiento eco ). , 1985 y Sachs ( Bruno os setenta a ñ los en s á m lentos hicieron nómico se El completamiento del proceso de emulación tecnológica , sin duda fue un factor que también incidió en la disminució n de la tasa de creci¬ ¬ miento de la productividad en todos los países industrializados y avan de exterior en el ó n difusi la , particular en Unidos zados. Para Estados sus ventajas tecnológicas entra ñó una declinació n sustancial en su com petitividad econó mica y la pé rdida de rentas monopólicas que habían sostenido tasas anormalmente altas de provecho y el crecimiento de los salarios reales. Los esfuerzos por parte de los trabajadores, tanto en Europa Occidental como en Estados Unidos, para resarcirse de las pé r¬ didas de ingreso causadas por el incremento global en el precio de los alimentos y la energ ía , reforzaron las presiones inflacionarias en dichas economías e hicieron las políticas de manejo de la demanda excepcional¬ mente dif íciles. La reversió n de la estrella económica norteamericana y europea , desencaden ó poderosas fuerzas proteccionistas. El cierre de la frontera tecnol ógica y el estrechamiento , si no la eliminación , de la brecha tec¬ nológica entre Estados Unidos y el resto del mundo, hizo que emergieran nuevos desaf íos. Con la intensificación de la competencia japonesa y el continuo paso a los PRI de la ventaja comparativa en las tecnologías que hab ían impulsado el crecimiento de posguerra de las econom ías avanzadas , se reafirm ó el comercio interindustrial , amenazando así a ¬ sectores industriales enteros en un grupo de pa íses avanzados , y esti ¬ to a plantearon Ies mulando el proteccionismo. Estos acontecimientos dos los países avanzados la pregunta acerca de dónde estarían , en el futuro , las industrias del crecimiento y , de igual importancia , qu é nació n o naciones tomar ían la delantera en los sectores de crecimiento emer¬ gentes. ¬
-
Las limitaciones en el manejo de la demanda La existencia de una demanda fuerte y efectiva en el per íodo de pos¬ guerra complement ó el entorno polí tico favorable y la disponibilidad de abundantes recursos y oportunidades de inversió n. La revolución econó¬ mica keynesiana y las pol í ticas estatales de manejo de la demanda , m ás tarde jugaron un papel decisivo para estimular el crecimiento econó¬ mico. A partir de la administració n Kennedy, a comienzos de los a ños sesenta , las pol í ticas macroeconó micas expansionistas del gobierno nor¬ teamericano hicieron de la econom ía de Estados Unidos el motor del
crecimiento de la econom ía mundial . En especial despu és de 1973, el crecimiento norteamericano y las importaciones facilitaron el crecimien ¬ to econ ó mico de sus socios econ ó micos y pol í ticos. El compromiso del liberalismo implícito en el cual las econom ías avanzadas adoptaron polí ticas keynesianas de manejo de la demanda e instituyeron el estado de bienestar, fue posible porque los regí menes internacionales de dinero y comercio creados en el temprano período de posguerra , separaron el á mbito de determinación de las políticas in ¬ ternas, de aquel de las internacionales. Hasta por lo menos fines de los a ñ os sesenta , los países individuales eran capaces de seguir pol í ti¬ cas locales de manejo de la demanda aislados uno del otro. Los gobier¬ nos pod ían responder a las demandas de sus ciudadanos y promover el pleno empleo a través de pol í ticas de estimulación de la demanda y pro¬ gramas de bienestar, sin sacrificar su compromiso con una econom ía internacional estable. La armon ía entre la autonom ía econ ó mica interna y las normas del orden econó mico internacional liberal , constitu ía un fac¬ tor principal en la estabilidad del sistema polí tico y económico inter¬ nacional . Como se ñ al ó un investigador , era tener a Keynes en casa y a Smith en el exterior.6 En los a ños sesenta , la creciente interdependencia econ ómica co¬ menzó a probar esta solución para el choque entre la autonomía inter¬ na y las normas internacionales ( Kenen , 1985, pá gs. 634 36 ) . Crecientes flujos de productos , dinero y capital hicieron cada vez m ás dif ícil aislar la esfera interna de la internacional. La creciente apertura de las econo¬ m ías nacionales significaba que la interdependencia macroecon ó mica se convirti ó en un factor m ás importante y que las pol í ticas econó micas de una nació n incidían en las otras. La combinación de crecientes de¬ mandas , por parte de la sociedad , al gobierno, la menor autonom ía de las pol í ticas de los gobiernos nacionales y la creciente similitud de las econom ías nacionales, estaban socavando el sistema. Las naciones viv ían en un mundo cada vez m ás interdependiente, pero continuaban compor¬ t á ndose como si no fuera as í ( Cooper , 1985 , págs. 1200-1213 ). El éxito del "compromiso del liberalismo implícito dependió de ciertos factores econ ó micos , pol í ticos y sociales peculiares: la restric ¬ ció n econ ó mica pú blica y privada , una alta tasa de crecimiento en la productividad y una situaci ó n de oferta favorable. Los gobiernos tuvie ron que resistir la tentació n de manipular pol íticas macroeconómicas para obtener ventajas nacionalistas o de partido . Tuvieron que restrin¬ girse las demandas a la economía por parte de los empresarios , los tra¬ bajadores y los grupos con intereses especiales. Por desgracia , como hab ía temido Schumpeter, el control que adqui¬ rieron los gobiernos democrá ticos sobre el sistema monetario interno, no r e ejercerí a con autocontrol . En casi toda econom ía , especialmente en Europa Ocidental y Estados Unidos , las demandas p blicas y privadas
-
¬
.
6 Majes Mayall hace esta caracterizació n del choque entre el estado de bienestar, en el plano interno, y el laissez faire en las relaciones inter¬ nacionales.
374 / Roben Gilpin
La transformación de la economía pol í tica global / 375
crecieron mucho m ás rá pidamente que la capacidad de la econom ía para satisfacerlas. Los gastos sociales por parte de los gobiernos nacionales, crecieron mucho m ás rá pidamente que el producto bruto interno ( OECD Observer , enero de 1984 ) . La proporció n de la deuda p blica respecto del PBI creci ó a un ritmo alarmante en casi todas las econom ías ( The Economist , 14 de junio, 1986, pá g. 67 ) . La persecució n de pol í ticas de crecimiento agresivas y keynesianas para hacer que bajara la tasa de desempleo , la subsiguiente suba en los salarios reales y la significa¬ tiva expansió n de los programas de bienestar social ( y los programas de defensa en el caso de Estados Unidos ) , y el crecimiento de la deuda p blica, implantaron un sesgo poderosamente inflacionario en estas eco¬ nom ías Las consecuencias a largo plazo de estos desarrollos , han sido entor pecer la efectividad de las pol í ticas de manejo de la demanda. La expan ¬ sió n de la deuda nacional , los altos niveles de tributació n , y los altos salarios reales, eventualmente impusieron pesadas cargas en casi toda econom ía . La poderosa tendencia inflacionaria presente en la econo¬ m ía , llevó a algunos gobiernos a buscar un crecimiento restrictivo; te¬ miendo que pudieran desencadenar nuevas rondas de seria inflació n , los gobiernos restringieron sus econom ías. Ello produjo la larga rece¬ sión global de los a ñ os setenta y ochenta. Aunque el aflojamiento en los precios de la energía y de otros productos bá sicos hacia mediados de los a ñ os ochenta, alivió algunas de estas presiones inflacionarias , por cierto no ¡as elimin ó. Para alcanzar un é xito a largo plazo a través de pol í ticas keynesia¬ nas, es preciso cumplir con ciertos requerimientos. Los gobiernos deben estar dispuestos a seguir pol í ticas macroeconó micas contrac íclicas; de¬ ben disponerse no só lo a bajar los impuestos , manejar un d éficit presu ¬ puestario y estimular la econom ía en períodos de recesión, sino tambié n a subir los impuestos, manejar un superá vit presupuestario y compen ¬ sar las presiones inflacionarias en una econom ía en general expansiva. Sin embargo, Estados Unidos, a partir de los a ñ os sesenta, llevó adelante un dé ficit presupuestario por razones pol í ticas internas a través de todas las fases del ciclo econó mico ( Calleo, 1982 , pág. 156 ) . Los gobier¬ nos tambié n deben estar dispuestos a alternar déficits y superávits en sus balanzas de pagos, a fin de estabilizar el sistema monetario mun¬ dial , pero esto , tambié n , es muy dif ícil de lograr. Por razones econó ¬ micas y de seguridad , Estados Unidos ha estado en déficit casi todos los a ñ os desde 1959, y las econom ías con un superá vit han sido remisas a revaluar sus monedas y llevar adelante un déficit , debido a su orien¬ tació n mercantilista y su intenso temor al desempleo interno. Por fin , la tasa salarial debe ser capaz de caer tanto como de subir o, al menos, subir sólo moderadamente ; la é poca de posguerra , sin embargo, se ca¬ racterizó por una casi constante tasa de salarios en suba, en la medida en que los gobiernos intentaban bajar el nivel de desempleo. El factor novedoso del per íodo de posguerra , que lo distinguió del período liberal del siglo xix , fue que la tasa de salarios subió continua¬ mente. Los altos salarios resultantes produjeron una espiral salario¬
costo o una inflació n de costos , lo cual significó que sarios niveles cada vez m ás altos de inflació para se hicieron nece¬ de desempleo nacional ( Lewis , 1980a , págs. 430-31n).7 El bajar el nivel de la advenimiento inflación global, discutido en el Capítulo Cuatro, fue, en parte, conse¬ cuencia de esta presi ó n . En resumen, los prerrequisitos polí ticos para la persecució n de pol í ticas keynesianas estables , no inflacionarias e inter¬ nacionalmente estables , no se dio ni en el nivel interno ni en el inter¬ nacional. Como lo ha dicho el economista Kerry Schott de manera convin¬ cente , el éxito inicial y notable de las polí ticas keynesianas y del estado de bienestar en los primeros a ños de la década del sesenta , obedeció a una particular distribució n del poder en las sociedades capitalistas ( Schott , 1984 , cap. 3 ). Esta situación favorable, sin embargo, cambió durante el curso de la posguerra , con el paso del poder hacia la clase trabajadora y el estado de bienestar. El crecimiento de los sindicatos y de los partidos pol í ticos de base trabajadora, el á del sector p ú blico y la expansió n de la agenda dram tico incremento económica del Estado, transformaron la balanza de poder político y económico interno. El resultado de este cambio polí tico no buscado en casi todas las econom ías capitalistas, fue un enorme aumento de los salarios reales, el crecimiento de los gastos p blicos y el aumento del papel del Estado en la econom ía. Se siguieron pol í ticas expansionistas e inflacionarias para acelerar el crecimiento y reducir el desempleo. A lo largo de casi todo el período, el déficit de pagos de Estados Unidos, tanto como faci¬ lit ó las pol í ticas de sus aliados orientadas hacías las exportaciones y le permitió acumular superá vits comerciales y de pagos , derivó en la inflación global que da ñó seriamente el sistema Bretton Woods . En el nivel interno e internacional , la econom ía de mercado plantó las semi¬ llas de su propia destrucción a través de la redistribución del poder tanto interna como internacionalmente, lo cual socavó íti ¬ cas favorables sobre las cuales hab ía estado basado ( las bases pol Schott , 1984 ) . La redistribució n del poder hacia la mano de obra , los intereses especiales y del Estado en Estados Unidos y Europa Occidental, con ¬ dujeron a una econom ía cada vez m ás inflexible y de alto costo, en la cual los instrumentos keynesianos de manejo econó ( políticas fis ¬ mico cales y monetarias ) eran cada vez menos efectivos. La resistencia a los cambios en los costos comparativos por parte de los nuevos intereses poderosos, hizo dif ícil implementar polí ticas de ajuste y creó el esce¬ nario para la esclerosis industrial ( Olson , 1982 ). Todos los gobiernos tendieron a trasladar los costos del ajuste económico a sus vecinos. Con los salarios reales creciendo má s rá pidamente que el aumento en la productividad de la mano de obra , hubo una reducci en ó la tasa n de provecho ( Blackhurst , Marian y Tumlir , 1977, pág. ) 45 , lo cual, a su 7 En t é rminos m ás t écnicos, la Curva de Phillips, es decir, la compen¬ sació n entre la inflación y el desempleo , se movió hacia izquierda y la tasa natural de desempleo aumentó. Este hecho ha tenido la profundas conse¬ cuencias para las pol í ticas keynesianas. Calleo ( 1982 , pág. 37 ) presenta una interesante discusión no técnica de este problema.
376 / Robert Gilpin
vez, desalent ó la inversión empresaria . A pesar de la predicción de Marx de que la decreciente tasa de beneficios en las economías capitalistas avanzadas y la consecuente falta de incentivos para los capitalistas a invertir, se asociarían con el empobrecimiento de la clase trabajadora, estos acontecimientos, de hecho, fueron el resultado de la redistribución del poder y de la riqueza en favor del proletariado. Como adujo Paul Samuelson en una refutación de Marx, los capitalistas al intentar sal¬ var e incrementar sus propios beneficios , terminan liquidando el total de los beneficios a favor de los trabajadores ( citado por Heertje, 1973, pág. 48 ) . El "compromiso del liberalismo impl ícito , con su énfasis en el in¬ tervencionismo keynesiano y las polí ticas en favor del bienestar, fue v íctima de su propio éxito. Como observó en marzo de 1985 Jacques de Larosié re, el director gerente del FMI, la demanda econó mica global, en el per íodo de posguerra, fue poderosamente conducida por una polí¬ tica fiscal excesiva. A continuación de la ruptura de la disciplina de los tipos de cambio fijos a comienzos de los años setenta "el déficit fiscal, como porcentaje del producto bruto intemo ( PBI ) . . . casi se duplicó para el mundo como totalidad ( de Larosiére, 1982, pág. 1 ). A pesar de que los sacudones en la oferta y la recesión fueron en parte responsa¬ bles de que se recurriera al financiamiento del déficit tanto en las eco¬ nom ías avanzadas como en las menos desarrolladas, la razón subyacente era una "revolución global de crecientes expectativas” . En palabras de Larosi é re: La causa fundamental de los desequilibrios fiscales ha de buscarse en las actitudes cambiantes respecto del papel correcto del gobierno y en la respuesta, por parte de los encargados de diseñar políticas, a dichas actitudes cambiantes. En las últimas d écadas, ha cambiado enormemente el concepto de lo que deben hacer los gobiernos. Mientras que el pensamiento que prevalecía en tiempos anteriores y más simples, limitaba el papel del gobierno a unas pocas funciones bien especificadas, en los ltimos años ese papel se ha extendido enormemente, hasta incluir a ) la estabilización de la economía , b ) la estimulación de su crecimiento, c ) la redistribució n del ingreso, d ) la garantía de los niveles de ingreso y de empleo, e ) la prevención de que desaparezcan las empresas poco redituables, f ) la previ¬ sió n de ciertos productos bá sicos y servicios a precios subsidiados y g ) la regulación de miles de otras actividades ( ibíd, pág. 3 ) .
El enorme aumento de los impuestos para financiar esta expansión del gobierno , ha tenido un efecto inflacionario y ha bajado la eficiencia econ ó mica ( de Larosié re, 1982, pá g. 6 ) . Los efectos de estos aconteci¬ mientos han sido: Inflación , desequilibrio de la balanza de pago, altas tasas de interés, mala distribución de los recursos, bajas tasas de cre¬ cimiento, creciente desempleo y, en ocasiones, tensiones sociales ( ibíd , págs. 7-8 ). Hacia los años ochenta , el problema económico fundamental de los pa íses avanzados había pasado de la demanda inadecuada , ejem-
La transformación de la economí a pol í tica global / 377
plificada en la Gran Depresió n de los a ñ os treinta , al peligro de que la estimulació n de la econom ía pudiera causar inflació n y altas tasas de interés . La econom ía keynesiana y el estado de bienestar habían dejado de ser la solució n y se habían vuelto parte del problema , en la medida en que la inflació n se convert ía , cada vez más , en un problema que afli¬ g ía sistem áticamente a casi todo el mundo capitalista. El debilitamiento del "compromiso del liberalismo impl ícito” podía llevar a lo que los marxistas llaman la crisis de legitimidad del estado de bienestar capitalista ( O Connor , 1937 ) . El problema del capitalismo del bienestar , como lo previo el marxista polaco Michael Kalecki , era que pod ía ser altamente inflacionario , debido a los esfuerzos de las polí¬ ticas keynesianas y de bienestar para reducir el nivel de desempleo ( Kalecki , 1943 ) . Dichas pol í ticas de pleno empleo , aducía , tendrían como resultado recesiones deliberadamente dise ñ adas para bajar la tasa de salarios peri ódicamente. Debido a la compensació n ( solució n de com ¬ promiso ) entre empleo e inflació n , es decir, la llamada Curva de Phi¬ llips, los gobiernos democrá ticos deber ían seguir lo que subsiguiente mente se llam ó "el ciclo económico polí tico . Semejante "solución ” al sesgo inflacionario por medio de una eco¬ nom í a mixta , result ó sólo parcialmente exitosa. Los gobiernos democrá ticos toleraron , al menos por un tiempo , tasas de inflació n y una acumu ¬ laci ó n masiva de deudas sin precedentes ; cuando pudieron , trasladaron los costos de sus pol í ticas a otras sociedades ( Ruggie , 1982 , págs. 413-15 ) . Este keynesianismo global funcion ó en gran medida porque Estados Unidos no se preocupaba por sus propios pagos y su posició n comer¬ cial . El pasaje de Estados Unidos de una nación acreedora a una deudo¬ ra , que debe pagar los servicios de su deuda y, algú n d ía , pagarla total¬ mente, transform ó esta situació n . Existe el peligro de que las naciones se embarquen en un intenso conflicto mercantilista en torno de los mer¬ cados mundiales y a partir de ello intenten trasladar el problema del desempleo a otras econom ías. La cooperació n internacional y la coordi ¬ naci ón de pol í ticas macroecon ó micas son esenciales si se quieren evitar futuras pol í ticas de "perjudicar a mi vecino . Son necesarias normas internacionales para reconciliar las polí ticas potencialmente conflictivas de los gobiernos nacionales que buscan mejorar su posición exportadora. La anarqu ía polí tica del orden econ ómico internacional entra en colisi ó n con el manejo pol í tico del orden econ ómico interno. ¿Cómo es posible conciliar un mundo compuesto por estados de bienestar autó no mos que siguen sus intereses econ ómicos individuales , a menudo en con flicto, con una econom ía mundial interdependiente , en la cual los prin ¬ cipios del capitalismo del bienestar no se aplican ? No hay ningú n gobier¬ no internacional que compense a los perdedores inevitables en el ca¬ mino hacia el progreso econ ó mico, que maneje la demanda global de manera no inflacionaria o que provea bienes colectivos. Durante gran parte del período de posguerra, la hegemon ía norteamericana llevó ade¬ lante estas funciones de gobierno con efectividad e hizo que el sistema funcionara ( Keohane , 1984a , págs. 37-38 ) . Si se quiere evitar conflictos entre las potencias capitalistas , se debe establecer una nueva base poli ¬
¬
¬
¬
-
La transformación de la economí a pol í tica global / 379
378 / Robert Gilpin
tica para el orden econ ó mico internacional y se deben alcanzar solucio¬ nes para los problemas planteados por el capitalismo del bienestar.
El problema de la transició n
la polí tica y el crecimiento económico han afectado a casi todas las eco¬ nom ías, son especialmente poderosos en Europa Occidental, donde la indexació n de salarios ha tendido a mantener el salario real en un nivel alto e inflacionario. Además, como lo ha subrayado el anterior primer ministro francés , Raymond Barre, en toda Europa Occidental durante los a ñ os ochenta , los presupuestos nacionales han alcanzado , aproxima damente, a un 50 por ciento del PBI y es pesado el interés de la deuda p blica , lo cual plantea una poderosa restricci ó n en la política fiscal ( Pierre, 1984 , p á g. 5 ) . La resistencia a estimular sus econom ías hizo que los pa íses de Europa Occidental en gran medida dependieran , du¬ rante los a ñ os ochenta , de sus exportaciones a Estados Unidos e hizo a las econom ías europeas cada vez m á s sensibles a los productos im ¬ portados. Aunque los japoneses no sufren los impedimentos de los europeos occidentales, su experiencia con la inflació n , los grandes dé ficits en la balanza de pagos y los déficits en el presupuesto nacional durante los a ñ os setenta , les ense ñ aron a restringirse desde el punto de vista fiscal. La subsiguiente baja de los salarios reales y otros ajustes , nuevamente les permitieron alcanzar una tasa de crecimiento no inflacionaria , la cual era alta para los promedios del mundo, aunque muy baja para el pro¬ medio japon és de posguerra. Ellos tambi é n han llevado adelante una econom ía relativamente deflacionada y se han vuelto en gran medida dependientes del crecimiento orientado hacia las exportaciones, espe¬ cialmente al mercado norteamericano. La estrategia econ ó mica japonesa se ha complementado con la masiva exportació n de capital a Estados Unidos y a algunos otros pocos pa íses. La reaganom ía funcionó con gran é xito durante la ú ltima mitad del primer período de gobierno, tanto debido a factores internos de la eco¬ nom ía norteamericana , como a factores internacionales ; los peligros subyacentes de una vuelta a la estanflació n no se han eliminado nece¬ sariamente. La reducció n de la tasa de inflación de un 12.4 por ciento en 1980 a un 3.8 por ciento en 1983, se logró a costa de una profuuda recesió n impuesta en todo el mundo ( Drobnick , 1985, pág. 9 ) . Una alta tasa de crecimiento econó mico con una " moderada tasa de inflación , estuvo acompa ñ ada por un tasa de desempleo más alta que lo habitual. La reaganom ía no pudo eludir la Curva de Phillips y la compensació n inevitable entre inflació n y recesió n econ ó mica ( Sawhill y Stones , 1984 ) . Sin embargo , fue de la mayor importancia que la reaganom ía se bene ¬ ficiara de circunstancias fortuitas. En primer lugar , el salario real en Estados Unidos , como en el Ja¬ pó n y contrariamente a lo que ocurre en Europa Occidental , hab ía de¬ ca ído sustancialmente para el tiempo del masivo est í mulo fiscal que significó la reducci ó n impositiva en 1981 , lo cual redujo su efecto infla ¬ cionario potencial. Segundo , como ya se ha se ñalado , otras econom ías siguieron pol í ticas restrictivas, permitié ndole a Estados Unidos adoptar un comportamiento altamente expansionista ; se mantuvieron bajas la demanda mundial total y las presiones inflacionarias ( Marris , 1984 , pá g. 22 ) . Como consecuencia del dólar alto y de la recesión de otras econo ¬
Los cambios estructurales en el liderazgo econ ómico , las condiciones de oferta y el manejo de la demanda han creado un nuevo entorno , dentro del cual la polí tica econ ó mica debe funcionar y al cual se debe ajustar la econom ía mundial. La relativa decadencia de la econom ía norteame¬ ricana ha debilitado el compromiso de dicho país con un orden econ ó¬ mico internacional liberal y ha creado un nuevo elemento de incerti¬ dumbre que ha cambiado las expectativas y creado mayor cautela acerca de las inversiones a largo plazo y otras actividades econ ó micas. El ma¬ yor miedo a la inflació n , tanto como el agotamiento ( al menos para los pa íses avanzados ) de las industrias de crecimiento del período de pos¬ guerra , han puesto nuevas restricciones en los l í mites má ximos del crecimiento econ ómico global para el futuro próximo ; exceder dichos l í mites podría desencadenar un aumento en el precio de la energía o reedi ¬ tar la inflación ( Cooper , 1982, pá g. 106 ). Dichas constricciones en el crecimiento econ ómico global , han creado una situació n potencial de juego de suma cero para la economía mundial; aunque es posible que una o dos de las principales econom ías sigan polí ticas macroecon ómicas de estimulació n de la demanda , podría ser altamente inflacionario y contraproducente para ellas mismas que todas las economías mayo¬ res se propusieran expandirse simult á neamente ( J. Williamson , 1983, pá g. 399 ) . La combinació n de las expectativas generadas por el estado de bien ¬ estar , la puja para incrementar los salarios reales y el pleno empleo , y la estructura militar de la administració n Reagan , significaron que la demanda potencial excediera , en mucho, las capacidades de la econom ía mundial en los a ñ os ochenta . Las consecuencias han implicado un au mento en las tasas reales de interés globales , un incremento del protec¬ cionismo y poderosas presiones inflacionarias. En consecuencia , Estados Unidos y sus socios econ ómicos se encontraron en una situación en la cual tienen fuertes incentivos para cooperar y coordinar sus polí ticas , con el fin de resolver los problemas de la oferta y la demanda , pero en la que tambié n tienen poderosos incentivos para enga ñ ar e intentar resolver sus propios problemas internos a expensas de los otros. La econom ía mundial de los a ños ochenta est á en el medio de una significativa transició n entre las normas y relaciones propias del sistema de Bretton Woods y un modo diferente de organizació n y funcionamiento de las relaciones econ ó micas globales. El proceso de desarrollo des¬ igual de la econom ía mundial ha socavado el marco polí tico y las con¬ diciones econ ómicas que condujeron a un rá pido ritmo de crecimiento económico y a una creciente apertura e interdependencia de la econom ía mundial durante las ú ltimas dos o tres d écadas. Aunque estos cambios estructurales y estas nuevas restricciones de ¬
¬
-
380 /
La transformación de la economí a pol í tica global / 381
Robert Gilpin
m ías, Estados Unidos se vio favorecido por los precios en relativa dis¬ minuci ó n de ia energ ía , de otros productos básicos y de las importacio¬ nes de manufacturas. Y tercero, Estados Unidos pudo financiar su presupuesto estatal masivo y evitar que las tasas de interés subieran , con grandes préstamos de los mercados financieros mundiales; si esto no hubiera sido posibie, la necesaria suba de las tasas de interés para fi¬ nanciar el déficit presupuestario , habría ahogado el crecimiento econó¬ mico. En efecto, lo que experimentaron Estados Unidos y los exporta ¬ dores extranjeros bajo la ense ñ a de la reaganom ía y la economía de oferta , fue una recuperación financiada por el endeudamiento , llevada adelante a través de un poderoso est í mulo fiscal keynesiano. El éxito econó mico de la administraci ó n Reagan dependió, en gran medida , de la acumulació n de una deuda enorme y de la inyección de capital por parte del resto del mundo. Sea a través de un entendi¬ miento expl ícito o de un mero acuerdo t ácito , el Japó n fue indispen ¬ sable para financiar el boom econ ó mico del cual é l y otros exportadores se beneficiaron . Los costos asociados con el dólar alto resultante y con las elevadas tasas de interés mundiales , recayeron en gran medida en los consumidores no norteamericanos , los deudores PDM y amplios sec¬ tores de la industria norteamericana. En los a ños ochenta , la revuelta de estos productores norteamericanos perjudicados y sus reclamos de proteccionismo, amenazaron la curiosa alianza econ ó mica de la admi¬ nistración Reagan con los acreedores japoneses. Hacia 1986, el í mpetu que sosten ía el boom econó mico pareció ha ¬ berse agotado. A pesar de un conjunto de factores econ ó micos excep cionalmente favorables el d ó lar en baja y el d é ficit presupuestario bajaron la inflació n y las tasas de interés, as í como redujeron los costos de la energía , la tasa de crecimiento de la econom ía norteamericana hab ía ca ído sustancialmente desde mediados de los a ños ochenta. Las causas de este dramá tico cambio fueron tema de intenso debate, pero sin duda incluyen la herencia de la reaganom ía misma , tanto como la filtración de la demanda norteamericana en el exterior y la configura ¬ ció n de una deuda de todo tipo. Sean cuales fueren las razones, el pro ¬ ceso de ajuste de las econom ías nacionales y la transici ó n de la econo¬ m ía mundial a una nueva base será n dif íciles, si no se revierte esta declinació n en las tasas norteamericanas y mundiales de crecimiento econ ómico.
-
CONCLUSI Ó N Las consecuencias de estos cambios estructurales en la econom ía pol í¬ tica mundial han sido profundas para las relaciones económicas y po¬ l í ticas internacionales. Por cierto , hacen excepcionalmente dif ícil la so¬ lució n del problema global de la deuda y la integració n de los pa íses en desarrollo dentro de la econom ía mundial. Estos acontecimientos levantan el espectro de guerras comerciales y de un proteccionismo en expansi ó n , en la medida en que las naciones siguen estrategias altamente
competitivas de crecimiento orientadas hacia las exportaciones, intentan exportar el desempleo hacia otras econom ías y salvaguardar sus propias industrias. Quizá s lo m ás serio de todo sean las implicancias ominosas que estos cambios estructurales tienen para las relaciones de Estados Unidos , Europa Occidental y Japó n . Si estos pa íses grandes fracasaran en resolver los problemas planteados por dichos acontecimientos, el Dilema del Prisionero de los a ñ os ochenta podr í a derivar en un grave conflicto econ ó mico y pol í tico. Los cambios estructurales han producido lo que un marxista llama ¬ r í a contradicciones en la econom ía pol í tica internacional , las cuales deben ser resueltas por Estados Unidos y sus principales socios econ ó¬ micos si se quiere que la econom ía mundial liberal sobreviva . El primer problema que debe resolverse es aquel del liderazgo pol í tico y econó¬ mico. Si , como aduce Robert Keohane , la econom ía mundial se puede caracterizar como " poshegem ó nica , uno debe preguntarse quié n o qu é reemplazará el liderazgo norteamericano del orden econ ó mico liberal ( Keohane, 1984a ) . ¿ Se tratará de una nueva potencia hegem ónica , de alguna forma de administració n pluralista o, quizá s , de un colapso de la econom ía mundial liberal ? El segundo problema es el ajuste econ ó mico requerido por la redistribució n global de las actividades econó micas y el paso a nuevos sectores industriales l íderes. ¿ Podr á n las econom ías avanzadas, que ahora est á n perdiendo su ventaja comparativa en las industrias establecidas , pasar a nuevas actividades econ ó micas , y asu ¬ mirá n las potencias econ ó micas en surgimiento las responsabilidades que de ellas se esperan para que funcione de manera eficiente una eco¬ nom ía internacional liberal ? El tercer problema es la solució n del cre ¬ ciente choque entre autonom ía interna y normas internacionales. ¿ Es posible conciliar el hecho de tenerlo a Keynes en el pa ís y a Smith en el exterior, o uno triunfará sobre el otro ? Al considerar estos problemas del liderazgo , el ajuste econ ó mico y la colisió n de la autonom ía interna con las normas internacionales , como lo haré en el Capí tulo Diez, es vital definir con qu é se sustituirá n o pueden sustituirse los regí menes internacionales de posguerra , basados en los principios liberales de no discriminaci ó n , multilateralismo y de la Nació n-Má s-Favorecida . En los a ñ os treinta , cuando este tema no pudo resolverse, la econom ía mundial sufrió un colapso. Queda a n por verse si Estados Unidos y sus socios económicos pueden o no compor¬ tarse mejor
.
Capí tulo Diez
EL ORDEN ECONÓMICO INTERNACIONAL EMERGENTE Este libro da por sentado que la creación , mantenimiento y funciona¬ miento exitoso de una econom ía liberal internacional , requiere el ejer¬ cicio del liderazgo pol í tico. Alg n mecanismo de gobierno debe suplir a bienes colectivos tales como una moneda estable y promover merca¬ dos abiertos. En las relaciones económicas internacionales , a menudo hay poderosos incentivos para hacer trampas a expensas de otros agen¬ tes , y se necesita del liderazgo pol í tico para cumplir un papel adminis¬ trativo o de control. Paradojalmente , el moderno estado de bienestar y lo que John Rug gie ha llamado , tan adecuadamente , el compromiso del liberalismo impl ícito", han aumentado, m á s que disminuido, la necesidad de un l í der. En un mundo donde a los gobiernos se los hace cada vez m á s responsables del bienestar econ ó mico de sus pueblos, la tentació n de seguir polí ticas que benefician a sus propios ciudadanos en detrimento de otras sociedades, se ha vuelto abrumadora . La tensión implícita entre una econom ía global basada en los principios del mercado y econom ías internas basadas en el intervencionismo estatal , requiere una intensa coordinació n de pol í ticas nacionales y prácticas económicas. Durante muchas d écadas , Estados Unidos cumplió con este lide¬ razgo o responsabilidad hegem ónica . A partir de fines de los a ños sesen ¬ ta , esta tarea se volvió cada vez m ás dif ícil. Eventualmente, los cam ¬ bios estructurales en las condiciones de la oferta y la demanda , tanto como la reducida capacidad y disposición de Estados Unidos a cumplir con el liderazgo , hicieron que la econom ía liberal internacional de pos¬ guerra se deteriorara gravemente. Como lo han señ alado Charles Kindleberger y otros , hay una pode¬ rosa tendencia en la hegemon ía econ ómica a socavarse a sí misma ; en ese sentido , Estados Unidos no ha sido una excepció n . A partir de 1989 ha consumido m ás que lo que ha ahorrado o invertido en su propia econom ía. El exceso de consumo tanto p blico como privado ( inclu¬ yendo los gastos en la polí tica militar y exterior ) ha debilitado en gran medida a la econom ía norteamericana. Sin embargo , debido a su posi¬ ci ó n privilegiada dentro de la econom ía mundial , Estados Unidos ha podido importar muchos más bienes y servicios que los que ha expor¬ tado, y ha sido capaz de financiar su déficit cró nico de la balanza de pagos exportando dólares y tomando dinero prestado de otros países. Las incontrolables fluctuaciones de la economía norteamericana , la amenaza de una expansión del proteccionismo y la dependencia del creci¬ miento econ ómico norteamericano del capital importado , indican que
-
383
El orden económico internacional emergente
384 / Robert Gilpin el liderazgo económico de Estados Unidos se ha debilitado considera¬ blemente en los años ochenta. ¿ Qué podrá reemplazar o de hecho reem plazará al liderazgo norteamericano en decadencia y sobre qué base puede mantenerse la econom ía mundial ? Para encontrar respuesta a estas preguntas , las páginas que siguen consideran los temas discutidos al final del Capí tulo Nueve . Si se espera lograr una transición desde las decadentes instituciones del sistema Bretton Woods hacia un orden económico internacional m á s estable , deben resolverse los problemas planteados en el Capí tulo Uno como aquellos temas fundamentales de la econom ía pol í tica internacional . Es decir : 1 ) deben superarse las dificultades de un liderazgo pol í tico; 2 ) se debe resolver el problema del ajuste y 3 ) se debe desarrollar un medio que permita conciliar el conflicto creciente entre los regí menes internacionales y la autonom í a interna . ¬
EL PROBLEMA DEL LIDERAZGO POLITICO Por cierto , no hay manera de probar o demostrar que , de hecho , el lide¬ razgo pol í tico es necesario para que funcione con éxito una economí a mundial liberal . La mayoría de los economistas , especialmente los par¬ tidarios del monetarismo , sin duda aducirían que , por el contrario, los mercados funcionan mejor cuando se los deja librados a sí mismos. En After Hegemony ( Después de la hegemoní a ) Robert Keohane ( 1984 z ) hace una encendida defensa de la idea de que la cooperación o el ma¬ nejo pluralista puede funcionar en ausencia de una hegemonía . La expe riencia histórica a la cual es preciso remitirse para resolver este tema , por desgracia , es sin duda escasa . Las consideraciones históricas y teó¬ ricas planteadas en este libro , sostienen la tesis en favor del liderazgo hegem ónico. El l í der hegem ónico , sin embargo , debe estar dispuesto a subordinar sus propios intereses económicos de corto plazo , a sus intereses de largo plazo y al bien superior de la econom ía internacional . Estados Unidos tendi ó a hacer esto primordialmente por razones pol í ticas y de segu ridad , durante gran parte del per í odo Bretton Woods . A partir de fines de los a ñ os sesenta , sin embargo , Estados Unidos comenzó a usar cada vez má s el sistema para sus propios y estrechos fines . Muchos de los problemas de la econom ía mundial durante los años ochenta , han tenido como causa este cambio en la pol í tica norteamericana. En suma , aunque la defensa del liderazgo hegemónico no es concluyente y uno no deber ía dejar de lado la posibilidad de un liderazgo pluralista , no parece pro¬ bable que una economía liberal mundial pudiera sobrevivir sin una potencia hegemónica liberal comprometida a preservarlo. Con la relativa decadencia de la hegemonía norteamericana , ¿ pueden el manejo pluralista y la coordinación de pol í ticas suplantar a Estados Unidos como base pol í tica de la econom í a mundial liberal e interna¬ cional ? El manejo pluralista y la coordinación de pol í ticas parecen haberse vuelto necesarios , porque las pol í ticas nacionales no coordina¬
¬
/ 385
das han llevado a resultados económicos que no han sido óptimos para el aceitado funcionamiento de la economía internacional . Desde media¬ dos de los años setenta , las fluctuaciones e inestabilidades económicas se han producido como consecuencia de la incapacidad de Estados Uni¬ dos y sus socios económicos de coordinar sus pol í ticas económicas. Pero la defensa de la coordinación de pol í ticas o de reglas para gobernar las pol í ticas económicas nacionales también puede hacerse en un nivel más general . 1 En un mercado verdaderamente competitivo, una solución de equi ¬ librio puede encontrarse autom áticamente en que uno debe pagar un cos¬ to para obtener m á s de un producto. En cierto punto, los costos y los be¬ neficios se equiparan y un agente deja de adquirir un producto deter¬ minado. Este proceso de equilibramiento , sin embargo, no existe nece¬ sariamente en el ámbito de las polí ticas , porque una economía puede ser capaz de generar beneficios sin pagar costos equivalentes . Los recien¬ tes cambios estructurales en la economí a mundial y el creciente choque entre prioridades locales y normas internacionales han aumentado los incentivos para ganar ventajas para uno mismo a expensas de los otros. En un mundo de restricciones má s serias a la tasa global de crecimiento económico , existe una profunda tentación de exportar el desempleo y de seguir pol í ticas lesivas para los propios vecinos. Un agente poderoso puede seguir una pol í tica que le dé considerables beneficios, mientras que los costos de dicha pol í tica se transmiten a otras economías. Este ha sido el caso en numerosas ocasiones respecto de la pol í tica moneta¬ ria norteamericana y de la pol í tica comercial japonesa. Es más probable, sin embargo, que el esfuerzo de un Estado para hacer trampas y mejo¬ rar su propia posición relativa , conduzca a un resultado no precisamente óptimo para todos , debido a las pol í ticas de desquite instrumentadas por los otros Estados ( por ejemplo , el proteccionismo comercial ) . La necesidad de un liderazgo pluralista
La naturaleza cambiante de la econom ía internacional ha dado como resultado la necesidad de un liderazgo pluralista y una coordinación de pol í ticas . Los cambios estructurales han transformado el papel del mercado y de la pol í tica económica . Inicialmente , los economistas creí an que la econom ía mundial era un ámbito de competencia perfecta gober¬ nado por procesos de equilibrio automá tico , tales como el mecanismo de dinero-precio-mercancía de Hume . A posteriori , con la destrucción de la automaticidad debida a cambios tales como la resistencia de los sala¬ rios a cualquier movimiento hacia abajo y la emergencia del estado de bienestar , la teor ía de la pol í tica económica se desarrolló y se aplicó a í a sostenía que lo que se supon ía que eran economí as aisladas; la teor 1 Aunque los economistas polemizan acerca de los méritos relativos de las reglas frente a la coordinación , ambas requieren un alto grado de acuerdo pol í tico entre las potencias económicas principales .
El orden económico internacional emergente / 387
386 / Robert Gilpin
siguiendo reglas pol í ticas prescriptas, los gobiernos podían hacer que los mercados funcionaran, y alcanzar tanto equilibrio interno como armonía internacional ( H. Johnson , 1972 , pág. 409 ) . La teoría , sin em bargo, se aplicaba a una sola econom ía . Con la creciente interdependen¬ cia entre las econom ías nacionales y el paso a un entorno más estraté¬ gico, las acciones de un gobierno necesariamente inciden en el bienestar de otras sociedades y, en consecuencia, incrementan la necesidad de una cooperaci ó n internacional. La competencia de pol í ticas entre los gobiernos nacionales es una posibilidad siempre presente en una economía mundial altamente inter¬ dependiente, compuesta de Estados independientes. El éxito de un go¬ bierno en lograr los objetivos de sus polí ticas, puede afectar negativa¬ mente, y a veces lo hace, los objetivos polí ticos de otros gobiernos. La determinación de qu é pol í ticas tendr á n éxito , depende en parte de la estructura de la econom ía y de la sabidur ía de las polí ticas en sí mismas, pero tambié n y en buena medida del poder relativo y las habilidades pol í ticas de los Estados ( Bergstern , Keohane y Nye , 1975 , pá g. 23 ). Tanto factores econ ó micos como pol í ticos determinan los resultados econó mi¬ cos y la naturaleza de las relaciones econ ómicas internacionales Las polí ticas macroecon ó micas son el á mbito más importante den¬ tro del cual la competencia de polí ticas puede darse y la coordinació n debe lograrse. En el pasado, los economistas se centraban simplemente en los conflictos en tomo de la pol í tica comercial ; encontraron la solu ¬ ció n al conflicto en la doctrina del comercio libre ( Bergstern , Keohane y Nye, 1975, pá g. 24 ) . Con la intensificaci ó n de la interdependencia , las pol í ticas macroecon ómicas, debido a su efecto sobre los tipos de cambio y otras variables econ ómicas fundamentales , han adquirido una significació n creciente. Como se ha se ñalado antes, el paso de tipos de cambio fijo a flexibles y la integración de los mercados financieros internacionales, han afectado profundamente el funcionamiento de la econom ía mundial y su efecto en la determinación de polí ticas econ ó¬ micas locales. Los enormes flujos financieros debidos a tasas diferencia ¬ les de interés, comportamiento especulativo e inseguridades polí ticas , han reducido la autonom ía monetaria local , producido tasas de interés fluctuantes y alterado significativamente la competitividad de las econo¬ m ías nacionales. En lo que se refiere a los a ñ os ochenta , los regímenes internacionales de las finanzas, el dinero y el comercio se han vuelto altamente interre lacionados y no se pueden considerar m ás aisladamente. Las polí ticas macroecon ó micas nacionales y sus interacciones tienen un efecto mucho mayor en las balanzas comerciales que las polí ticas comerciales. Una consecuencia iró nica de esta situació n , sin embargo, es que en la medida en que las finanzas internacionales han integrado de manera m ás estre cha los mercados nacionales , los Estados han respondido incrementando el nivel de proteccionismo comercial. La intensa y peligrosa disputa comercial entre Japó n y Estados Unidos en los a ñ os ochenta , se ha producido primordialmente por dife ¬ rencias en las pol í ticas macroecon ómicas Otros factores, tales como el ¬
.
¬
¬
.
proteccionismo japon és y la naturaleza antiliberal de su econom ía , ob¬ viamente han tenido importancia. Pero como lo ha demostrado un autorizado estudio, la mayor parte de los d éficits norteamericanos de U$S 150 mil millones y m ás de los a ñ os ochenta , obedecían al dólar norteamericano muy sobrevaluado, producido por el d éficit presupues¬ tario y las pol í ticas macroecon ó micas altamente expansionistas de la administraci ó n Reagan , especialmente en la época en que Japón y otros pa íses estaban siguiendo polí ticas restrictivas ( Bergstern y Cline, 1985 ) . El resultado de esta extraordinaria descoordinació n de pol íticas macro¬ econ ó micas fue el m ás grande d éficit comercial y de balanza de pagos en toda la historia. La tarea de la coordinación de pol í ticas , como aqué lla del liderazgo hegemónico, es suministrar el liderazgo y los bienes colectivos necesa¬ rios para el funcionamiento eficiente de cualquier econom ía , sea ésta nacional o internacional. En el á mbito internacional , estas responsabi¬ lidades incluyen la estabilizació n de las relaciones monetarias y comer¬ ciales , la redistribución del ingreso a través de ayuda exterior y progra ¬ mas vinculados y la regulació n de abusos ( Whitman , 1944 ). A través de la mayor parte del per íodo de posguerra, las instituciones de Bretton Woods , respaldadas por el poder de Estados Unidos , llevaron adelante esta tarea de gobierno. Tanto la disposició n como la capacidad de Es¬ tados Unidos para suministrar estos bienes colectivos han declinado. La coordinaci ó n de pol í ticas es necesaria para eludir la competencia en las pol í ticas comerciales, industriales y macroecon ó micas entre las poten ¬ cias econ ómicas dominantes. Al mismo tiempo que la coordinación de pol í ticas se ha vuelto m ás necesaria , se ha tomado infinitamente m ás compleja y dif ícil , por la difusió n internacional del poder, el surgimiento de un entorno estrat é¬ gico y la elevada importancia de las prioridades locales. Los lazos entre á reas de pol í ticas, tales como la comercial, la monetaria y la fiscal , se han vuelto m ás í ntimos , requiriendo una mayor coordinació n entre los regí menes econ ó micos, y no só lo dentro de ellos ( R. Baldwin , 1984a, p g. 35 ) . Sin duda , se necesitan innovaciones teóricas y vinculadas con las pol í ticas , si se quiere que alguna vez se alcance la coordinación ( Cooper , 1985 ) . Como escribió Richard Cooper en su trabajo seminal The Economic of Interdependence ( La econom ía de la interdependencia ) ( 1988 ) , la cre¬ ciente integración de la econom ía mundial plantea los siguientes pro¬ blemas : la insuficiencia de los instrumentos pol í ticos , las posibles inconsistencias en las metas pol í ticas y las ineficiencias din á micas pro¬ ducidas cuando los instrumentos pol í ticos con fuertes rebalsamientos internacionales se ajustan seg ú n la opinió n de los encargados de diseñar las pol í ticas nacionales y de manera no coordinada ( ver J. Williamson , 1983 , p á g. 381 ) . Desde que Cooper escribi ó su libro, se han intensificado los problemas debido a la creciente interdependencia en las á reas co¬ mercial, financiera y otras. La autonom ía y efectividad de las polí ticas locales han deca ído , como resultado de un amplio n ú mero de cambios importantes, tales como la integració n global de los mercados financie
-
388 / Robert Gilpin
El orden económico internacional emergente / 389
ío econ ó mico en agentes capaces de ros , la concentració n del poder forzar los costos y salarios, y la intemacionalizació n de los negocios ( Padoa-Schioppa , 1983 ) . En aquellas á reas donde la jurisdicció n nacio¬ nal no puede ejercer m ás control , la coordinaci ón de políticas entre los gobiernos también se ha vuelto cada vez más necesaria. La solución de los problemas t écnicos de la coordinació n de pol í ticas , tanto hori¬ zontalmente, a través de los regí menes internacionales, como vertical¬ mente entre los niveles nacional e internacional de las polí ticas , será por lo menos un desaf ío central que deberá enfrentar la ciencia econ ó¬ mica ( Cooper, 1985 ) . El problema fundamental de la coordinació n de polí ticas y de la administració n pluralista , sin embargo, no es su atractivo innato ni su factibilidad t écnica , sino el problema polí tico de la ausencia de propó¬ sitos comunes. La coordinación de polí ticas requiere la disposición de los gobiernos nacionales a subordinar su independencia en asuntos eco ¬ n ó micos a alguna entidad mayor encargada de definir las polí ticas. La historia del conjunto de pa íses cumbre desde 1975, indica que pocas de las principales potencias econ ómicas estuvieron dispuestas a acep¬ tar , si es que alguna lo hizo, el tipo de coordinació n de polí ticas reco ¬ mendada ( Putnam y Bayne, 1984 ). Tampoco hay demasiadas pruebas de que los principales líderes económicos estén dispuestos a aceptar la reforma de los regí menes econ ó micos existentes, defendidos por nume¬ rosos autores como soluciones a los problemas de los sistemas mone¬ tario y comercial internacionales. Un examen de las polí ticas y las cam biantes actitudes de los tres centros de poder econó mico global, sugiere una muy pequeñ a inclinació n a aceptar las responsabilidades del lide¬ razgo econ ó mico. 2 Estados Unidos , en los a ños ochenta, ha sido especialmente remiso a subordinar sus pol í ticas econ ó micas a la supervisión internacional. A pesar de su creciente dependencia de la econom ía internacional , Norte¬ am é rica sigue comport á ndose como si fuera , ya una econom ía cerrada , ya el l íder al cual todos deber ían seguir autom á ticamente. Se han hecho muy pocos esfuerzos para contrapesar los efectos de las decisiones nor¬ teamericanas sobre los otros pa íses o para consultar con otras naciones las principales iniciativas pol í ticas. El mayor ejemplo ha sido, por cierto, la pol í tica fiscal de la administració n Reagan , con su efecto devastador ¬
2 Como se ha dicho antes, el contenido y los determinantes del comercio y de otros tipos de pol í ticas comerciales, no son una preocupació n central de este libro. Se ha restringido el foco a lo que se identificó en el Capí tulo Uno como los temas centrales de la econom ía pol í tica internacional. Aunque la estructura y funcionamiento de la econom ía política internacional son obviamente determinantes centrales de las políticas comerciales de las nacio¬ nes individuales, como es el caso de la pol ítica exterior y otro tipo de pol íticas estatales, una explicación de la pol í tica comercial , de inversión extranjera y otro tipo de pol í ticas económicas similares, requeriría consi¬ derar los factores y circunstancias locales de cada nación. La bibliograf ía principal sobre el tema incluye an álisis de las pol í ticas y de la econom ía pol í tica del comercio, dentro de la cual Aggarwal , Keohane y Yoffie ( 1986 ) , Destler ( 1986 ) y R. Baldwin ( 1985 ) son ejemplos excelentes.
en las tasas de interés globales y en el problema mundial de la deuda. Para los europeos y los japoneses , la coordinació n de polí ticas ha significado disciplinar las polí ticas macroeconó micas de los norteame¬ ricanos. La administració n Reagan , sin embargo , ha interpretado que dicha coordinació n significaba que los europeos occidentales y los japo¬ neses debían reformar sus econom ías y tomar medidas para cerrar la brecha de crecimiento . Ellos debían estimular sus econom ías y emular las reformas llevadas adelante en Estados Unidos bajo la ense ñ a de la econom ía de oferta y , as í , remover sus impedimentos locales para el cre¬ cimiento econ ó mico ( Ñau , 1985 ) . Hacia mediados de los a ñ os ochenta , los norteamericanos, en gene¬ ral , se hab ían desencantado con lo que consideraban las pol í ticas y prác¬ ticas tramposas de sus socios econ ó micos y estaban cada vez menos dispuestos a ejercer el liderazgo econ ó mico. Sin embargo, el compro¬ miso posterior a la guerra de Estados Unidos con la liberalización del comercio, se matuvo como pol í tica oficial . Al igual que lo hizo en la Ronda de Tokio, Estados Unidos pujó por la constante reducción de las pr á cticas comerciales poco limpias . Estados Unidos deseaba, en par¬ ticular , cambios importantes en el comercio agrícola , especialmente la apertura del mercado japon és y la eliminaci ó n de los subsidios a las exportaciones de la CEE. Asimismo , pujaba por la reforma de las polí¬ ticas industriales extranjeras ( subsidios de varios tipos, pol í ticas de compras gubernamentales y otras por el estilo ) , y la liberalizació n de servicios ( bancarios, telecomunicaciones, etc.) . Aunque hubo serios tras pi és, tales como la cartelizació n del mercado de semiconductores y la decisió n de abrogar el Sistema Generalizado de Preferencias para los PMD , ambos de los cuales se produjeron en 1986, la posición oficial de la administració n Reagan era oponerse al proteccionismo y perseguir la meta del GATT de un régimen comercial multilateral basado en la no discriminació n y en reglas universales que gobernaban las relaciones comerciales. Irónicamente , el soporte pol í tico de esta posici ó n de comercio libre estaba siendo socavado por los efectos econó micos internos de la polí¬ tica macroecon ó mica de la administració n y por su debilitamiento de los programas de bienestar interno. El d ólar sobrevaluado resultante del d é ficit presupuestario, alent ó una entrada masiva de importaciones y forzó a la industria norteamericana a producir en el exterior cada vez m á s de sus componentes y productos destinados tanto a los mercados norteamericanos como extranjeros. El autom óvil norteamericano de gran tama ñ o no exist ía m ás, sino que se convirtió cada vez m ás en una mezcla de componentes importados. La desindustrialización de signifi¬ cativos sectores de la economía norteamericana y el creciente desem¬ pleo , alimentaron a fuerzas favorables al proteccionismo económico. La agricultura norteamericana , que hac ía tiempo era un baluarte del co¬ mercio libre , se vio devastada por altas tasas de interés y por el d ólar sobrevaluado; los granjeros norteamericanos sufr ían una crisis de deu¬ da , al mismo tiempo que estaban perdiendo sus tradicionales mercados de ultramar. O las pol í ticas internas de la administración revert ían su ¬
390 /
El orden económico internacional emergente / 391
Robert Gilpin
pro¬ curso, o alg ú n d ía tendr ían que ceder al aumento de las presiones teccionistas. Los l í deres pol í ticos norteamericanos y los comentadores p ú blicos ¬ parecían no entender de manera lo suficientemente clara la relación en . comercial ficit é d el y norteamericana mica ó tre la polí tica macroecon Algunos aducían que el comportamiento inapropiado de los japoneses o las pol í ticas comerciales europeas eran los determinantes principales del déficit comercial norteamericano. Demasiado pocos reconocían que . el d é ficit presupuestario norteamericano era el principal responsable : El fragmento que sigue es un planteo conciso de esta relaci ón crucial ¬ La macroeconom ía incide en el déficit comercial a través de dos le ves de la aritm é tica econ ó mica . Primero, nuestro desahorro neto nacional es decir , la ca í da del ahorro en relació n con su demanda en el pa ís debe ser financiado por medio de fondos generados en el país o el extranjero. Segundo, nuestro déficit contable es igual a ¬ la entrada neta de capital desde el exterior. Esto simplemente sig ndonos é vendi obtienen nifica que si el dinero que los extranjeros bienes y servicios no se gasta en comprarnos bienes y servicios a nosotros , entonces debe gastarse comprándonos activos ( bienes ra íces , t í tulos y bonos del Tesoro ). Si , con las tasas de interés y los tipos de cambio prevalecientes, la disposición de la gente a comprar y vender, prestar y tomar pres ¬ tado , no es compatible con estas dos ecuaciones , entonces los pre ¬ cios cambiará n hasta que el equilibrio se restablezca. Estados Unidos tiene un gran desahorro nacional porque el desaho rro del sector p úblico ( el déficit presupuestario federal ) excede el ahoro neto del sector privado . Esto sube nuestras tasas de interés hasta que entren suficientes flujos de fondos extranjeros para cerrar la brecha . Esto , a su turno , sube el valor del d ólar y aumenta nues ¬ tro déficit comercial por una cantidad equivalente ( Avinash Dixit en The New York Times , 15 de julio , 1985 , pá g. A 18 ) . ¬
En t é rminos m á s formales, la relaci ó n entre el d éficit presupues ¬ tario y el déficit comercial puede expresarse en la siguiente y simple identidad keynesiana :
=
PNE (M - X ) - T) + (I - A) Préstamo neto Comercio Inversi ó n Presupuesto extranjero Dé ficit menos ahorro Dé ficit In¬ Tributació n impositiva ; I (G Gastos gubernamentales ; T ; Importaciones ; M privado Ahorro versión privada local bruta ; A Exportaciones ) . X
=
(G
=
=
=
=
=
=
Dejando de lado el hecho de que el d é ficit comercial en gran medida era su responsabilidad , la administració n Reagan emprendió una polí¬ tica tendiente a forzar a los otros pa íses , especialmente Japó n , a resolver
los problemas causados a la administració n por ello ya : 1 ) abrir sus mercados ; 2 ) establecer plantas de producció n en Estados Unidos y 3 ) estimular sus propias econom ías. Esta estrategia , sin embargo, entró en conflicto directo con el é nfasis japon és y de Europa Occidental en el crecimiento orientado hacia las exportaciones y su miedo a la infla¬ ci ón renovada . Así, las pol í ticas norteamericanas fueron directamente en contra de las preocupaciones principales de los aliados de Estados Unidos. Aunque coincid ían en la conveniencia de una economía internacio¬ nal abierta y liberal , hacia mediados de los a ños ochenta un amplio espectro de la opinió n norteamericana creía que los socios econó micos de Estados Unidos , en especial los japoneses, no estaban jugando lim¬ pio en su uso de barreras a las importaciones y subsidios a las expor¬ taciones ( R. Baldwin , 1984 a ). Anteriormente, la discriminació n europea y japonesa contra los productos norteamericanos , había sido tolerada como estrategia básica para la revitalizació n de estas economías y la consolidació n de las relaciones de alianza ; sin embargo, comenzaron a aumentar los reclamos de reciprocidad en los a ñ os ochenta , plantean¬ do una postura mucho m ás agresiva hacia otros países. Muchos norteamericanos comenzaron a aducir que Estados Unidos no sólo deb ía responder con derechos equivalentes y medidas similares a las prá cticas extranjeras cuestionables, sino que debía basar la con ¬ tinuidad de su econom ía abierta en la respuesta efectiva de los gobier¬ nos extranjeros a sus reclamos de una liberalización general. Creyendo que los desequilibrios comerciales norteamericanos son prueba prima facie de comercio no equitativo, estos norteamericanos quieren que el principio de la reciprocidad se aplique a los resultados concretos de las acciones extranjeras, y no simplemente a la remoció n de barreras ex¬ ternas formales. El incremento de la interdependencia econó mica en combinació n con la relativa decadencia de la econom ía norteamericana, estaba produciendo un cambio básico en la polí tica econ ó mica exterior del país. En un intento por anticiparse a la legislación proteccionista del Congreso , nuevas pol í ticas comerciales invocaron el concepto de reci¬ procidad específica , previamente abandonado Si se implementara plenamente , esta importante reinterpretación del concepto de reciprocidad entra ñ ar ía una vuelta a lo que Conybeare ha llamado las pol íticas comerciales depredadoras norteamericanas de los a ñ os treinta ( Conybeare, 1985, pág. 408 ) . De acuerdo con la Ley de Acuerdo Comercial Rec í proco de 1934, Estados Unidos usaría su in¬ fluencia econ ó mica para sacar ventaja en los acuerdos econ ómicos bila¬ terales ( ibid ., p. 378 ) . Más que seguir el principio de reciprocidad del GATT y el de la Nación-Más-Favorecida , Estados Unidos seguiría una pol í tica de reciprocidad condicional , por la cual se intercambiaban con¬ cesiones espec íficas entre dos o m ás Estados, pero no se extendían a otros pa íses. El poderío relativo de los agentes ser ía crucial en tales negociaciones. Este apartamiento por parte de poderosos grupos norteamericanos del multilateralismo y su orientació n hacia lo que se ha llamado mini
.
-
392 / Robert Gilpin
El orden económico internacional emergente
lateralismo , significó que Estados Unidos no subordinaría más sus intereses econ ó micos a sus intereses polí ticos y de seguridad a largo plazo. Específicamente , el minilateralismo implicaría ciertos cambios en los objetivos de la pol ítica norteamericana: 1 ) que los otros países siguieran el ejemplo norteamericano de desmantelar el estado de bien¬ estar, eliminando el intervencionismo gubernamental y así permitiendo una mayor armonización de las prácticas e instituciones locales entre los socios comerciales ; 2 ) que las firmas norteamericanas deberían tener el mismo acceso a los mercados extranjeros que el que firmas extran¬ jeras tenían al mercado norteamericano; y 3 ) que para alcanzar estos objetivos , Estados Unidos debería emplear su influencia económica y de otro tipo en las negociaciones bilaterales sector por sector. Otro factor principal en la polí tica comercial norteamericana fue el seguro deterioro de la alianza de posguerra en pro del comercio libre, en la medida en que la mano de obra organizada, las industrias sensibles a las importaciones y amplias porciones de la zona oeste y centro-oeste del pa ís se volvieron hacia el proteccionismo. Estos Nuevos Proteccio¬ nistas y los partidarios de la pol í tica industrial , urgieron a Estados Unidos a responder de la misma manera a las restricciones extranjeras a las importaciones, los subsidios a las exportaciones y la determina¬ ción de blancos industriales, tanto como a otras prácticas poco lim ¬ pias . Estos sentimientos se exacerbaron en gran medida por la rece¬ sió n de fines de los a ños setenta y la subsiguiente falta de competitividad de los productos norteamericanos durante los años ochenta, de¬ bido al alto valor del dólar. Adem ás, la revolución tecnológica en marcha y la nueva significación de las así llamadas tecnologías duales ( compu ¬ tadoras, telecomunicaciones y procesamiento de la información ) , que tienen aplicación militar tanto como importancia comercial, llevaron a reclamos de protección por parte de estas industrias emergentes. El grito de guerra de estos Nuevos Proteccionistas fue "comercio limpio m ás que comercio libre. Aunque el consenso nacional en pro del multilateralismo y el co¬ mercio libre siguió hasta mediados de los a ños ochenta , se vio grave¬ mente erosionado y circunscripto por preocupaciones políticas , econó¬ micas y de seguridad. Más importante a ú n , a pesar de la ret ó rica nor teamericana en favor del comercio libre y la fulminante crítica al pro¬ teccionismo europeo y japonés , las restricciones norteamericanas a las importaciones extranjeras en muchos sectores fueron , de hecho, iguales o mayores que aquellas de sus socios comerciales, por ejemplo, las cuo¬ tas de importaci ó n de textiles, automóviles y otros bienes. En un sector industrial tras otro, Estados Unidos se fue apartando de su compro¬ miso con el comercio libre de posguerra. La política comercial norte¬ americana se transformó para apoyar aquellos intereses comerciales y econ ó micos locales que se habían visto perjudicados por el comercio libre y se apart ó de su papel de cimentador de las relaciones globales de seguridad ( R. Baldwin , 1984a , pág. 1 ) . En Europa Occidental se produjo un apartamiento a n m ás signi¬ ficativo del compromiso con la liberalización comercial hacia mediados ¬
/ 393
de los a ños ochenta ( Hi ñ e, 1985 ) . A diferencia de Estados Unidos, sin embargo, Europa nunca se comprometió realmente con las virtudes del laissez faire; ¡os europeos occidentales siempre favorecieron la discre cionalidad administrativa y el acercamiento preferencial a las relaciones comerciales , m ás que las reglas universales y el acercamiento global a la liberalizaci ó n comercial favorecido por los norteamericanos ( Whit ¬ man , 1977, p á g. 29 ) . En los a ños ochenta , nuevas e intensas preocupa¬ ciones se agregaron a este enfoque tradicionalmente equ ívoco del co¬ mercio libre. Un creciente n mero de europeos siente que debe elegir entre el internacionalismo liberal y las ventajas de bienestar intemo del período ( Keohane , 1984 b, págs. 34-35 ). Cree que la apertura de sus economías amenaza la paz social y pol í tica que alcanzó el estado de bienestar de la posguerra. Los costos sociales y pol í ticos de ajustarse a la tasa de cam¬ bio cada vez m ás acelerada en los costos comparativos , especialmente el costo del desempleo masivo, sobrepasan los beneficios económicos. Muchos creen que Japó n y los PRI han establecido un ritmo competitivo muy por encima de la tasa de ajuste social y econ ó mico que los europeos est á n dispuestos a hacer ( Hager , 1982 ) . En consecuencia , se considera que el proteccionismo es necesario y los intelectuales de Europa Occi¬ dental han formulado admirables teor ías econ ómicas y doctrinas para legitimar y cubrir su retirada de la liberalizació n comercial ( Kahler, 1985 ) . 3 El desaf ío dual de Estados Unidos y Japó n en las industrias de alta tecnología y en las industrias de bajos salarios tradicionales de los PRI , plantea una amenaza para la posició n econ ómica de los europeos y para sus ganancias en el tema del bienestar social. La combinación de salarios reales altos, estructuras econó micas inflexibles y un inter¬ vencionismo gubernamental extensivo, hace excepcionalmente dif ícil pa¬ ra los europeos occidentales ajustarse a los cambios en los costos com¬ parativos ( Patterson , 1983 ). El desempleo interno ha llegado a un nivel sin precedentes en la posguerra y la productividad tanto como el creci¬ miento económico han declinado seriamente. 4 Más a ú n , con la pé rdida de muchos mercados de ultramar debido a la emergencia de la compe¬ tencia japonesa y de los PRI , los europeos occidentales se han encerrado en sí mismos. Las industrias que impulsaron el crecimiento europeo de posguerra han madurado y disminuido en importancia como fuentes de crecimiento econó mico , y desde 1973 las econom ías de Europa Occi¬ dental han experimentado una seria desindustrialización ( Linder , 1986, p á g. 108 ) . Habiendo sido pioneros en la primera y segunda fase de la Revolu¬ ci ó n Industrial , los europeos se han vuelto agudamente conscientes del hecho de que el lugar global de la innovació n tecnológica está ubicado
-
Strange ( 1985c ) es representativo de una parte sustancial de la opinión a. Lindbeck ( 1985 ) ofrece un muy buen análisis de los problemas econó¬ micos de Europa Occidental. 3
394 / Robert Gilpin
fuera de Europa. En tales circunstancias, la liberalización comercial extensiva se consideró incompatible con la preservació n del estado de bienestar, la supervivencia de la industria europea y la misma CEE; las presiones norteamericanas tendientes a cambiar la Política Agr ícola Com ú n , por ejemplo, se han visto como una amenaza a uno de los pi¬ lares centrales de la Comunidad. En consecuencia, se ha desarrollado una poderosa tendencia a retraerse detrás de las paredes protectoras del Mercado Com n Europeo y, en algunos casos , de las barreras co¬ merciales nacionales, en respuesta a lo que los europeos llaman la nueva división internacional del trabajo . El porcentaje total del comer¬ cio de la CEE que está controlado , es más alto que el del comercio norteamericano o japonés. La consiguiente derivación de las exporta¬ ciones japonesas y de los PRI a Estados Unidos, ha incrementado en gran medida las presiones en dicho mercado y ha estimulado aú n más el proteccionismo norteamericano contra los japoneses. La naturaleza cambiante de la integración de Europa Occidental y de su lugar en el mundo, ha alentado la tendencia europea a volverse hacia adentro. En el ú ltimo cuarto del siglo xx, la fuerte integración econ ó mica original de seis miembros de la Comunidad ("la peque ña Europa ) se est á transformando en una federación relativamente suel¬ ta de doce Estados ("la gran Europa ) en la medida en que el grupo del sur ha sido admitido. Por a ñ adidura, los crecientes lazos económicos entre la CEE y la Asociació n Europea en Favor del Comercio Libre , la expansió n del comercio con el COMECON y las Convenciones de Lom , é han configurado un nuevo bloque econó mico de considerable dimensió n centrado en la Comunidad. A pesar de serios problemas de integración , los miembros de la CEE estaban tomando una proporción mayor de sus respectivas exportaciones ( The Economist , 3 de junio, 1986, pág. ). 50 Como lo ha establecido uno de los economistas más distinguidos de Francia , debido a los serios problemas econ ómicos de Europa Occi¬ dental, "se ha propuesto una introducció n ordenada e internacionalmente planeada de restricciones a las importaciones en determinados pa ses í que tienen déficits estructurales en su comercio exterior” ( Malinvaud, 1984 ) . Mientras que los norteamericanos han comenzado a hablar de comercio limpio” en respuesta al desaf ío comercial japonés y de los PRI, los países de Europa Occidental han comenzado a pensar en tér¬ minos de "comercio planificado . Para ellos , la coordinació n interna ¬ cional de polí ticas ha significado el desplazamiento del liberalismo por la cartelizació n de los mercados mundiales y los acuerdos de mercados comparativos negociados por los tres centros mayores del poder eco¬
n ómico.
La expansió n del "comercio organizado y del proteccionismo sec¬ torial en Europa Occidental, significa que las firmas norteamericanas, japonesas y de otros países deben ganar acceso a este mercado relati¬ vamente cerrado a través de mecanismos tales como inversión extran¬ jera , sociedades accidentales y licencias de tecnología. Los europeos occidentales han intentado proteger sus mercados nacionales y sus in¬ dustrias contra los competidores extranjeros a través del recurso al
El orden económico internacional emergente / 395
proteccionismo sectorial , al mismo tiempo que ( al igual que los PMD ) forzaban a dichos competidores a compartir su tecnología y sus inver¬ siones de capital . Esta estrategia europea tendiente a superar sus pro¬ blemas econó micos y su retraso tecnológico, sin duda continuará politi¬ zando sus relaciones econó micas. Una Europa cerrada y m ás aut á rquica tiene profundas consecuencias para el futuro de la econom ía mundial. La relativa apertura y dinamismo del Mercado Com ú n Europeo ha estado entre los factores m ás impor¬ tantes para el crecimiento del comercio mundial en el período de pos¬ guerra . Europa Occidental , como importadora de bienes manufacturados , ha contribuido en gran medida a las estrategias de crecimiento orien¬ tadas hacia las exportaciones de los PRI y a su creciente participación en la econom ía internacional . A medida que Europa se cierra y decae su propensión a importar bienes manufacturados, no sólo se verán da¬ ñ ados los PRI y otros pa í ses , sino que se alentará una regionalizació n mucho mayor de la economía política internacional. A mediados de los a ñ os ochenta, uno mira en vano hacia Europa Occidental en busca de un mayor liderazgo econ ó mico internacional ( Lewis, 1981, pá g. 24 ) Los japoneses han sido candidatos igualmente malos para asumir el liderazgo económico. La naturaleza de su econom ía ha hecho dif ícil, si no imposible para ellos , llevar adelante responsabilidades hegem óni cas. La estructura de su comercio la importación de materias primas y la exportaci ó n de bienes manufacturados ha hecho poco probable que ofrecieran un mercado m ás grande a las exportaciones de los países en proceso de industrialización , somo lo han hecho Gran Breta ña y Es¬ tados Unidos. A menos que Japó n sea capaz de apartarse significativa¬ mente de su estrategia econ ó mica de moderar la demanda interna en favor de un crecimiento orientado hacia las exportaciones, es dif ícil que desplace a Estados Unidos como el "motor del crecimiento económico del mundo. Y , como muchos japoneses mismos lo dicen, Jap ón no po¬ dr ía ejercer verdaderamente un liderazgo global , careciendo de poder militar ( Fukushima, 1985 ) . Más aún, como lo plantea un influyente in¬ forme sobre el Japón del a ñ o 2000, el pueblo japonés y los sistemas no internos del país pol í ticos , culturales , sociales y educacionales está n a ú n adecuadamente preparados para las tareas del liderazgo inter¬ nacional ( Japan Times, 1983) . Hasta que el momento esté maduro , Ja¬ pó n ha visto su papel como el de quien apoya, má s que suplanta, la hegemon ía norteamericana. A lo largo de la mayor parte de la época de posguerra , la estrategia econó mica del Japó n de seguir el ciclo de producto y subir la curva del valor agregado, ha funcionado admirablemente bien. Exist ía una rela¬ ció n complementaria entre su estrategia comercial y la estrategia de inversió n extranjera de Estados Unidos. En los a ñ os ochenta , el cie¬ rre de la brecha tecnológica entre Jap ó n y Estados Unidos , en conjun¬ ció n con los otros cambios estructurales antes planteados , comenzó a alterar esta situación favorable y puso cada vez m ás en conflicto al Japó n con las otras econom ías avanzadas ( Calder, 1985, pá g. 609 ) . Al intensificar la competencia japonesa en los niveles p&owresivamente más
.
-
El orden económico
396 / Robert Gilpin
altos de tecnología, los norteamericanos y los europeos comenzaron a preocuparse cada vez más por lo que percibían como una determina¬ ción de blancos" industriales por parte de los japoneses, así como el dumping de los bienes en el exterior y la piratería" de las innova¬ ciones norteamericanas. Muchos norteamericanos y europeos occiden¬ tales consideraron que el Japón estaba desafiando de manera agresiva a las potencias occidentales, para obtener la posición dominante en la nueva era de la economía política internacional. El desaf ío económico de “ Japón Incorporado" comenzó a plantear perturbadoras preguntas acerca del problema japonés . Pocos pueblos occidentales o de otro origen está n dispuestos a tolerar lo que los mis¬ mos japoneses han comenzado a considerar el estado natural de las cosas: su intenso superá vit en la balanza de pagos y la balanza comer¬ cial. De hecho, Japón estaba exportando más e importando menos en té rminos relativos. Más aú n , a pesar de la retórica japonesa en favor del multilateralismo y la comunidad del Pacífico, Japón sólo ha abierto lentamente sus mercados a las exportaciones manufacturadas de sus vecinos asiá ticos. Los alentó para que siguieran su propia estrategia de industrializaci ón temprana y de exportaciones a Estados Unidos. Junto con el cierre de Europa Occidental, las políticas exportadoras e impor¬ tadoras japoneses han incrementado las presiones en el mercado norte¬ americano y estimulado sus posteriores respuestas proteccionistas. Muchos observadores extranjeros creían , como lo dijo Martin Feldstein , el anterior presidente del Consejo de Asesores Económicos, que al menos un elemento del problema era la alta tasa de ahorro del Japó n y su falta de disposición para pasar de una polí tica de creci¬ miento orientada hacia las exportaciones, a otra basada en la demanda interna ( Feldstein, 1985 ) . Una política económica recesiva y un bajo consumo interno forzaron a los productos japoneses a volcarse a los mercados mundiales ( en particular al mercado norteamericano ) e im¬ pidieron que la econom ía japonesa contribuyera al crecimiento econó¬ mico de otras economías. Esta brecha de crecimiento" ha sido una causa fundamental del desequilibrio comercial y de la fricción econó¬ mica entre el Japón y otros países. Los japoneses, por otro lado, creen que se los acusa por su fruga¬ lidad y eficiencia. Con una població n anciana en rá pida expansió n, deben ahorrar y reprimir el consumo actual. Han considerado que las quejas y las posiciones extranjeras en favor de una mayor liberalización, polí¬ ticas econ ómicas expansionistas y una armonizació n de las estructuras económicas internas, apuntaban a los amados valores japoneses y se originaban en el hecho de que el Japón, jugando seg n las reglas del sistema internacional liberal del Oeste, había ganado en la competencia econ ómica global. La fuerza del Japón surge de su alto grado de consenso interno. A través de lo que Saburo Okita ha llamado "compañerismo” , es decir, la lealtad mutua entre la mano de obra y los empresarios, Japón ha encontrado una manera más efectiva de conciliar el reclamo interno de igualdad y seguridad con la necesidad internacional de eficiencia y com
-
internacional emergente / 397
japo¬ petitividad , que la descubierta por el Oeste. La capacidad de los a les í econom su de neses para moderar la inflación y la flexibilidad ha permitido marcar el paso para el resto del mundo. meras Estas diferencias económicas entre Japón y sus socios no son con sociedades de cultural n ó colisi la de surgen ; disputas económicas inter¬ diferentes prioridades nacionales, valores sociales y estructuras "cuevas en viven japoneses los que de quejan . Otros se nas diferentes sus vidas. de conejo y se niegan a gastar sus ahorros para mejorar Unidos la Estados " a y " museo el Europa a Los japoneses llaman entre mico ó econ conflicto "granja ” . Hay un constante peligro de que el , pueda Unidos Estados especial , en comerciales el Japó n y sus socios derivar en un conflicto polí tico. Más a ú n , el milagro económico japonés contiene serias limitaciones ejerza un y potenciales vulnerabilidades que hacen dif ícil que el Japón con los n ó relaci en altos son salarios Los . mico mayor liderazgo econó con predomi¬ de los PRI competidores en emergencia y una població n crecimiento del totalmente Depende . recursos nio de ancianos drena sus y un es¬ orientado hacia las exportaciones, el mercado norteamericanocomo los , tales estrecho relativamente pectro de sectores exportadores ón productos electrónicos y los vehículos motorizados. La revalorizacilas de importancia creciente y la desempleo del yen está produciendo economía exportaciones de capital requerirá grandes cambios en la como de í as cola agr í sector del poderosos japonesa. Sin embargo, los apertura. Las otros, se resisten al ajuste de la econom ía y a una mayor capacidad del la limitado han tipo otro de y pol í ticas impositiva , fiscal crecimiento gobierno japonés a cambiar su estrategia económica de y la impor¬ local n ó estimulaci la por orientado hacia las exportaciones de la eco¬ profunda tación de bienes extranjeros. Una reestructuració n jugar un a dispusiera se ó n Jap el , si ía necesaria nom ía japonesa ser las disminuir a y papel de mayor liderazgo en la econom ía mundial ) , 1985 ( Calder tensiones con otros países Eco¬ Tal como el Informe del Grupo de Asesores acerca del Ajuste un duda ( sin Internacional a í Armon de la nómico Estructural en pro en el t ítulo interesante ) le recomendaba al primer ministro Nakasone ¬ orien crecimiento de tica pol í una hacia otoñ o de 1986 , Japón debe rotar de fin el , con tada localmente y de incremento de las importaciones seña¬ reducir fricciones con otros países. El llamado Informe Maekawa la en sica b á ó laba que esto, a su turno, requeriría una transformaci n reorientar de tarea La . japonesa estructura comercial e industrial co¬ la econom ía japonesa y eliminar su enorme superá vit estructural producir de antes tiempo á largo tomar y mercial y de pagos, será ardua és por una mayor paciencia con el comportamiento económico japon fue ahora hasta que la que , s í pa del parte de los socios comerciales . necesaria
.
El orden económico internacional emergente
398 / Robert Gilpin
/ 399
ci ó n como las ú ltimas décadas del siglo xx, se requieren gran poderío y fuertes motivaciones para superar las estructuras resistentes y para realizar el ajuste a realidades econ ó micas emergentes. En la transición hacia el sistema de Bretton Woods , Estados Unidos jugó un papel de ese tipo. Queda por verse si Estados Unidos tiene o no la fuerza y el incentivo para superar las diferencias estructurales y los intereses en conflicto que está n erosionando el sistema liberal hacia fines del siglo. Los brit á nicos condujeron la econom ía mundial bajo la bandera del laissez faire ; esto demostró ser poco satisfactorio ante los crecientes reclamos de la sociedad al Estado despu és de la Primera Guerra Mun¬ dial . La hegemon ía norteamericana se basó en la conciliació n de la econom ía keynesiana y las normas internacionales. El compromiso del liberalismo impl ícito se rompió con el advenimiento de la inflación global y fue reemplazado por acuerdos ad hoc y temporarios asociados con el conjunto de pa íses cumbre desde el punto de vista econ ómico. A menos que los economistas puedan resolver el problema intelec¬ tual y pol í tico de conciliar el pleno empleo y el crecimiento económico con una baja inflació n en una econom ía mundial altamente interdepen¬ diente, cualquier nació n o grupo que intente lograr la coordinación de pol í ticas se encontrará con una dif ícil tarea. 5 Segú n planteó el proble ¬ ma Richard Cooper , la colisió n entre las fuerzas integradoras de la ífugas del Estado soberano se ha econom ía mundial y las fuerzas centr convertido en uno de los temas centrales de las relaciones internacionales contemporá neas. Plantea el problema político de quién cooperará con quién y con qu é propósito. Si este problema no se puede resolver, sea a través de alguna forma de liderazgo unificado, sea por medio de la cooperació n de las potencias econ ómicas dominantes, entonces la polí¬ tica eventualmente triunfará sobre la economía y la consecuencia será , en el mejor de los casos, una desvinculación de las econom ías naciona¬ les y, en el peor, la desintegració n de la econom ía liberal mundial ( Coo¬ per, 1985, págs. 1220-21 ) . En el temprano período de posguerra , el liderazgo polí tico se basó en la cooperació n norteamericana y brit á nica ; esta "relación especial comenzó en los a ñ os de entreguerras y se solidificó durante la expe¬ riencia de la guerra . Juntas, las potencias anglosajonas armaron el sis¬ tema Bretton Woods y reestablecieron la econom ía internacional liberal. En 1967 , el debilitamiento de la econom ía brit á nica las forzó a devaluar su moneda y a apartarse de los norteamericanos. Alemania Occidental reemplazó a Gran Breta ñ a como el socio econ ómico principal y el sus¬ tentador de Estados Unidos. A lo largo de la guerra de Vietnam y en la d écada del setenta , los alemanes apoyaron la hegemon ía norteamericana reteniendo d ólares y comprando t í tulos del gobierno de Estados Unidos. El costo inflacionario que significó para los alemanes esta relación especial , llev ó a que se debilitara en 1973 y luego se rompiera en 1979. A su vez, los alemanes fueron reemplazados por los japoneses, quienes •
Las perspectivas de la coordinació de pol í ticas
Hacia mediados de los añ os ochenta , las diferencias econ ómicas y polí ti cas entre los tres centros mayores de poderío econ ómico , hicieron alta¬ mente dif ícil que la administración pluralista y la coordinación de pol í ticas salvaran a la econom ía mundial liberal del pasado. Cada centro est á explotando el sistema para sus propios fines localistas y ninguno está interesado en subordinar sus objetivos nacionales a las metas ma¬ yores asociadas con la coordinació n de polí ticas. Aunque Estados Uni¬ dos ha ejercido ocasionalmente su liderazgo, como en la respuesta de agosto de 1982 a la crisis de la deuda y el intento relativamente efectivo de septiembre de 1985 para bajar el valor del dólar, ha abandonado sus anteriores responsabilidades hegem ónicas, excepto cuando sus inte¬ reses est á n inmediatamente involucrados. Ni los europeos occidentales ni los japoneses han estado en posició n de tomar el relevo ni les ha ¬
interesado hacerlo.
A pesar de las apelaciones en pro de la administración pluralista, el papel de Estados Unidos en el manejo de la econom ía internacional y el éxito de la coordinación de pol í ticas han seguido siendo cruciales. Aunque la caracterización de Robert Keohane ( 1984a ) de los a ños ochen ¬ ta como poshegem ó nicos puede ser adecuada , el poderío econ ómico norteamericano y su poder de negociación han seguido siendo sustan¬ ciales. Estados Unidos contin úa siendo la econom ía individual más grande y una de las dos economías m ás diná micas del mundo. No ha sido, como lo fue la decadente Gran Bretaña en los años treinta , aco¬ sado por todos lados por rivales poderosos y a menudo hostiles. Por el contrario, en la medida en que sus aliados dependen de él para su seguridad , no han tenido otra opció n que seguir el liderazgo norteame¬ ricano, por vacilante que fuera. Con Europa Occidental dividida y el Japón a n no preparado para el liderazgo econ ómico, no existe ninguna alternativa, a mediados de los a ños ochenta, para el papel central acordado a Estados Unidos. Aunque debilitado en gran medida , el marco político del sistema basado en la hegemonía norteamericana ha permanecido intacto en lo esencial El dólar ( si bien sostenido por el financiamiento extranjero ) ha seguido siendo la base del sistema monetario internacional. El mercado norte¬ americano contin a siendo el mayor y aquel al cual todas las otras naciones buscan acceder. A pesar de que el liderazgo tecnológico de Es¬ tados Unidos se ha desvanecido en ciertas áreas , aún es sustancial. Sus principales socios comerciales son aliados o dependen de Estados Uni¬ dos para su seguridad militar. Sea cual fuere el esquema que eventual¬ mente reemplace la hegemonía norteamericana en retroceso, Estados Unidos a ú n debe llevar la voz cantante en esta determinación. Las decisiones pol í ticas nacionales que permiten que el funciona¬ miento del mercado se ajuste a las relaciones económicas, son dif íciles de lograr, aun en las mejores circunstancias. En un período de transi
.
-
5 Ver Cooper ( 1983, pá gs. 1213-14 ) para les problemas teó ricos que es preciso resolver.
El orden económico internacional emergente / 401
400 / Robert Gilpin
subsiguientemente suministraron el reaseguro financiero de la hegemo n ía norteamericana La especial relació n norteamericano- japonesa, antes identificada co mo la econom ía Nichibei , es muy tenue Está guiada por la necesidad norteamericana de importar enormes cantidades de capital japonés para financiar el d é ficit presupuestario del país y por la utilizació n que hace el Japó n del mercado norteamericano como una fuente de beneficios extraordinariamente alta , una solució n para el problema potencialmente grave del alto desempleo en industrias locales clave , y una alternativa a las profundas reformas de una econom ía totalmente dependiente del crecimiento orientado hacia las exportaciones. Como lo ha se ñ alado Kent Calder, la integración progresiva de las dos econom ías en el á rea del comercio , las finanzas y la producción , ha iniciado un perturbador cí rculo vicioso de déficits presupuestarios, flujos negativos de capital y desequilibrios comerciales que está des¬ industrializando a Norteam é rica . . . ( Calder, 1985, pág. 621 ) . A menos que se tomen medidas correctivas, esta frágil estructura se socavará a s í misma en cualquier momento y se verá cada vez más amenazada por el proteccionismo comercial , por las tensiones económicas y políticas norteamericano- japonesas y , principalmente, por la debilidad fundamen tal de un sistema monetario mundial basado en un dólar respaldado por el Japón. Se trata de una versión actualizada del dilema de Triffin, en la cual existe un conflicto inevitable entre la constante provisión de liquidez a Estados Unidos por parte del Japón y la confianza del mer¬ cado en el d ólar, lo cual , en consecuencia , sugiere que la hegemonía norteamericana financiada por el Japón puede un día sufrir un colapso, junto con las posibilidades de un orden polí tico internacional estable La alianza económica norteamericano japonesa en especial y el pro¬ blema del liderazgo pluralista proponen nuevamente de manera general el problema que se planteó por primera vez en el debate entre Lenin y Kautsky: ¿ es posible para las potencias capitalistas resolver el proble¬ ma del desarrollo desigual y evitar el conflicto ? Aunque sus lazos de seguridad en la é poca contemporá nea alientan la cooperación econó¬ mica , el conflicto sin duda no est á fuera de discusión como consecuencia del surgimiento y la decadencia de las economías nacionales Solamente voy a enmendar la formulación marxista aduciendo que la fuente del problema se encuentra m ás en las ambiciones políticas contrapuestas y en los intereses estatales en conflicto, que en las inevitables leyes de funcionamiento del capitalismo. Como el proceso de desarrollo econó¬ mico redistribuye el poder y, por ello, socava los fundamentos políticos de una econom ía mundial liberal, la tarea de las potencias econó micas dominantes es ajustarse a esta transformación de las relaciones de poder y encontrar una nueva base para la cooperación internacional ( Keoha ne, 1984b, págs. 36-37 ) . La capacidad de Estados Unidos y sus socios económicos de resolver el problema del ajuste es crucial para el futuro del sistema económico internacional. ¬
.
¬
.
¬
.
-
.
-
EL PROBLEMA DEL AJUSTE Un propósito fundamental de la coordinació n de pol í ticas es , o al me¬ nos deber ía ser , facilitar el continuo ajuste de las econom ías nacionales a los cambios en los costos comparativos y, de manera m ás general , a otros acontecimientos asociados con la econom ía internacional global emergente . Esta tarea , en la ltima parte del siglo xx, entra ña la crea ¬ ció n y renegociación de reg í menes en á reas como el comercio, el dinero, la energ ía , la deuda , la inversió n y, si los PMD tienen su oportunidad , el desarrollo. El dise ñ o de nuevos regímenes, basado ya en reglas esta¬ blecidas o en la coordinaci ón de pol í ticas , destinados a gobernar las relaciones econ ómicas internacionales, est á en el corazón de lo que se llama el proceso de ajuste. El problema del ajuste surge de los masivos cambios en los precios y de los cambios estructurales que han transformado la econom ía mun dial. En los a ñ os setenta , el ajuste econ ó mico se hizo necesario por el creciente costo de la energía y el abandono de los tipos de cambio fijos. En los a ñ os ochenta , la tarea mayor del ajuste se vinculó con la enorme revaluación y subsiguiente devaluació n del d ólar, el continuo cambio en el modelo global de los costos comparativos y el rá pido surgimiento de nuevas potencias industriales ( Blackhurst , Mairan y Tumlin , 1977, págs. 1-2 ). Cada uno de estos acontecimientos ha afectado de manera significativa la econom ía mundial. Los resultados de los esfuerzos para realizar dichos ajustes no han sido particularmente satisfactorios. 6 Los japoneses y los alemanes occi¬ dentales hicieron un esfuerzo concertado para reducir su dependencia del petró leo ( Ikenberrv, 1986 ) ; Estados Unidos, por el otro lado , hizo mucho menos para reducir su inmenso consumo de petróleo importado ( valuado en alrededor de U$S 55.000 millones en 1985 ) . Como ya se ha visto, el ajuste a los profundos cambios que han tenido lugar en el sistema monetario y financiero internacional, ha despertado resisten¬ cias ; se han preferido los acuerdos ad hoc. Con la excepción del Japó n , Alemania Occidental y otros países industriales m ás peque ñ os como Austria , Suecia y Suiza , la mayoría de las econom ías no han tenido é xito en responder al desaf ío planteado por los cambios globales en los costos comparativos ( Katzenstein , 1985 ) . La principal respuesta al sur¬ gimiento de nuevas potencias industriales, hasta ahora ha sido el pro¬ teccionismo comercial. El problema del ajuste a les profundos cambios que se produjeron en los costos comparativos y en la reubicació n global de las actividades económicas es complejo. Mientras que el propósito del proteccionismo es demorar las respuestas a dichos cambios, el propósito del ajuste es ¬
6 Como lo demuestra Katzenstein ( 1984 y 1985 ) , las peque ñas economías de Europa Occidental han estado entre los países m ás exitosos en el ajuste al cambio econó mico.
402
/ Robert
Gilpin
transformar la base económica de una sociedad , de industrias en las cuales ya no tiene ventajas competitivas , a industrias en las cuales sí las tiene. Esta tarea, sin embargo, debe adecuarse a los grandes cambios recientes en la naturaleza de la economía política internacional. El primero de estos cambios es el desarrollo de la brecha de cre¬ cimiento entre Estados Unidos y los otros dos centros de la econom ía mundial ( Marris , 1985 ). A mediados de los a ñ os ochenta , Estados Unidos no pod ía seguir siendo el principal motor de crecimiento para el resto del mundo; durante el segundo período de Reagan, el crecimiento se hizo considerablemente más lento. Como nación deudora, Estados Uni ¬ dos tendrá que volver a alcanzar un superá vit en la balanza de pagos y comercial , con el fin de pagarles a sus acreedores. Desde el momento en que el ajuste se ver ía en gran medida facilitado si la tasa global de crecimiento econ ó mico fuera más alta , ha sido importante que tanto Alemania Occidental como el Japó n hayan seguido políticas mucho más expansionistas. Sin embargo, tanto Alemania Occidental como Japón han sido remi¬ sos a asumir esta responsabilidad. Para Alemania, la estimulación de la economía local plantea la amenaza de una inflación renovada , debida a la alta tasa de salarios, políticas impositivas y otros factores. En tanto que acreedor mundial en rá pido ascenso, se podr ía esperar que Japó n asumiera las tareas económicas abandonadas por Estados Unidos y que importara m ás mercader ías de otros países. Sin embargo, la estructura del comercio japon és y de la econom ía japonesa hace altamente impro¬ bable que Japón acepte de buen grado este papel tradicional de acreedor y l íder econ ó mico. La resolución de la brecha de crecimiento requirió que tanto Alemania Occidental como Japón removieran los impedimen ¬ tos locales para alcanzar tasas m ás altas de crecimiento económico. El segundo acontecimento significativo es el rá pido y constante cambio en el lugar de las actividades económicas y de la industria mun¬ dial. El crecimiento desigual de las econom ías nacionales ha determinado que el centro de la econom ía mundial pasara del Atlántico a la Cuenca del Pacífico. Con el meteórico surgimiento del Japón y de los PRI asiᬠticos , Estados Unidos y Europa ( tanto Occidental como Oriental ) han sufrido una relativa decadencia. Adem ás, la industrializació n en curso de Brasil , China y otros grandes paí ses en desarrollo, ha comenzado a alterar la división internacional del trabajo. El resultado de este pro¬ ceso ha sido un exceso masivo de fabricación global , lo cual ha magni¬ ficado en gran medida el problema del ajuste. Tercero, al igual que en anteriores transiciones de un per íodo eco¬ nómico a otro, los sectores líderes de la anterior mitad del siglo, es decir, los autom ó viles , los bienes de consumo duraderos y tantos otros , ya no son más las fuentes principales de crecimiento y empleo, al menos en las economías avanzadas. Estas industrias está n siendo lenta¬ mente desplazadas por los servicios, la biotecnología y las industrias de informá tica. Estas industrias en crecimiento expansivo son cada vez má s importantes. Como lo dijo acertadamente un autor, la transició n
El orden económico internacional emergente / 403
se registró entre industrias de energía intensiva e industrias de cono¬ cimiento intensivo” ( Sayle , 1985, pá g. 40 ) . Si se quiere que el ajuste se realice de manera suave y que la eco¬ nom ía mundial no degenere en conflicto econ ómico, entonces son nece¬ sarios nuevos regí menes que reemplacen el superado sistema de Bretton Woods ( Young, 1982 ). El GATT, el FMI y los principios impl ícitos en estas instituciones estaban basados en la presunción de que el mercado determinar ía quié n producía qu é y d ó nde ; el ajuste a las fuerzas del cambio económico seguiría la lógica del mercado. Esta presunci ó n suministraba el principio de legitimidad para las reglas de no discri¬ minación , Tratamiento Nacional, etc., implícitas en el GATT. Como se ha dicho , la confianza en el mercado se ha vuelto cada vez menos rele¬ vante , en un mundo de intervención gubernamental , costos comparati ¬ vos arbitrarios e interacción estratégica . Si se quiere que una apariencia de orden econ ó mico liberal sobreviva a dichos cambios y que se evite el conflicto mercantilista , es preciso crear nuevos regímenes con nuevos principios de legitimidad. En 1986, se tomaron una serie de medidas para diseñar nuevos regí menes coherentes con las cambiantes realidades econ ómicas. Los diversos códigos que surgieron de la Ronda de Tokio de negociaciones comerciales son esfuerzos positivos tendientes a la construcción de una nueva base para la continuidad de un orden económico liberal mundial . La expansió n de las barreras no arancelarias y la cartelizació de n un sector econ ó mico tras el otro, de los textiles al petró leo y los ejemplos menos dignos de encomio de regímenes al acero, son s recientementemente configurados. En los a ñ os ochentainternacionale abundan las propuestas de reg ímenes para manejar la inversión internacional, el problema de la deuda , la transferencia tecnol ógica , los asuntos moneta¬ rios y un conjunto de otros temas. Estos regímenes emergentes y propuestas significan un avance en la dirección correcta . Un régimen da adicionales forma a las expectativas, facilita la cooperació n y estabiliza las relaciones. Sin embargo , como lo han subrayado los países menos desarrollados en sus reclamos de un NOEI , el tema m ás importante puede ser determinar los intereses de quien se beneficiará con el régimen. Muchos cr í ticos de Estados Unidos consideran que el énfasis norteamericano en los nuevos regíme¬ nes que reemplacen la hegemon ía norteamerican a en desaparició n , es¬ conde la b squeda de una nueva base para la ón norteame¬ ricana de la econom ía mundial. ¿ En qu é medidadominaci representan los regí¬ menes internacionales un bien colectivo o son simplemente la cubierta de intereses particulares? El simple hecho de que los regímenes representan constelaciones de intereses, a menudo se ha olvidado en la discusión acerca del manejo pluralista y de la supervivencia de un orden liberal ( Strange, 1982 ). Co¬ mo sin duda observar ía Kautskv, no es suficiente demostrar que los regímenes internacionales pueden seguir gobernando las relaciones ¬ eco n ómicas internacionales; un régimen podría ser la concreción de lo que llamaba "ultraimperialismo . Lo que uno quiere saber no es simple
-
404 /
El orden econó mico internacional emergente
Robert Gilpin
y mente si un régimen existe, sino, más bien , los efectos distributivos las de poder y el riqueza la en de otro tipo de un régimen particular un regimen naciones y los grupos locales. Lo que para una persona es distinto totalmente algo es ) otra para , estabilizador ( Aggarwal , 1985 . ( Strange , 1982 ) de los Desde que el orden econó mico internacional de mediados inter¬ añ os ochenta está en transición entre un conjunto de regulaciones nacionales y otro , el contenido de tales regí menes debe determinarse grandes en gran medida a través de negociaciones y regateos entre las nego¬ dichas de resultado posible del potencias econ ó micas. Un análisis y los dificultades ciaciones debe basarse en una consideració n de las ¬ , particularmen superar deben desaf íos que tales econom ías dominantes perspectivas te en el á mbito del comercio internacional. ¿ Cuáles son las de un régimen comercial renovado ? Los economistas liberales consideran que el problema del ajuste¬ reside esencialmente en dejar que el mercado determine los flujos co merciales y la ubicació n global de las actividades económicas. Como los¬ costos comparativos de las industrias básicas textiles, del acero y auto motriz pasan al Japó n y , en consecuencia , a los PRI , Estados Unidos y Europa Occidental no deben resistirse a este desarrollo protegiendo sus ¬ industrias en decadencia ; por el contrario, deberían moverse hacia sec ¬ compa ventaja su registra se tores industriales en emergencia, donde rativa, por ejemplo, industrias de alta tecnología y servicios. Además, deber ían implementar los códigos de Tokio y evitar la tentación del intervencionismo estatal y del compromiso con polí ticas comerciales estratégicas. Hay, sin embargo, serios obstáculos, tanto de naturaleza pol í tica como económica , que hacen de esta solución liberal a la transi¬ ción y al problema del ajuste un tema extremadamente dif ícil En primer lugar, Estados Unidos y Europa Occidental deben ajus¬ tarse a una dramá tica decadencia de su bienestar económico. Durante gran parte del per íodo de posguerra, tanto las empresas como la mano de obra de estas economías, han disfrutado casi de un monopolio en industrias básicas, té rminos comerciales beneficiosos respecto de los alimentos y la energía y una tasa de productividad y crecimiento eco¬ nó mico sin precedentes Los beneficios y los salarios reales se han vuelto relativamente altos comparados con el patrón tradicional. Des¬ pués de la guerra, Estados Unidos tuvo un falso boom de mercaderías de mano de obra intensiva , que elevó el salario real en relación con el subsiguiente crecimiento de la productividad ( Branson , 1980, pág 59 ) . La ruptura del monopolio norteamericano por parte del Japón y los PRI , y el paso a ellos de la ventaja comparativa en las industrias de mano de obra intensiva , la declinación de la productividad en los países avanzados y otras nuevas restricciones al crecimiento económico, le plantearon un dilema a la mayoría de las economías avanzadas: o los beneficios y los salarios reales deb ían caer considerablemente , o el nivel de desempleo debía mantenerse anormalmente alto ( P Williamson , 1983, pág. 396 ). O, para decirlo en términos más técnicos, la tasa natu¬ ral de desempleo para estas econom ías avanzadas había subido. En
.
.
.
.
.
/ 405
resumen, la extraordinariamente alta tasa de beneficios y de salarios du¬
rante el per íodo anterior a 1973, creó expectativas económicas muy por encima de lo que la econom ía posterior a 1973 podía producir y deter¬ minó un sesgo poderosamente inflacionario en estas econom ías ( Bruno y Sachs, 1985 ) . La respuesta de aquellos sectores industriales más afec¬ tados por esta declinació n relativa y absoluta en el bienestar econó mico, no fue el ajuste, sino el intento de excluir el desaf ío de la competencia extranjera y echarles la culpa a las prá cticas poco limpias de los otros gobiernos. La agricultura presenta el problema políticamente más dif ícil del ajuste econ ó mico. La Revolució n Verde y otros avances en la produc¬ ci ón agrícola produjeron un superá vit global de alimentos. Además, el dólar sobrevaluado alentó la expansió n de la producción y el surgi¬ miento de nuevos exportadores; inclusive Estados Unidos aumentó en gran medida sus importaciones de aquellos alimentos en los cuales tra¬ dicionalmente tuvo ventajas comparativas. La inestabilidad de los mer¬ cados financieros mundiales agravó a ú n m ás el problema agrícola. La consecuencia de estos acontecimientos fueron superávits masivos y un intenso conflicto en tomo de los mercados exportadores. El ajuste de los mercados mundiales a estos cambios estructurales en la agricultura planteará grandes dificultades económicas. La naturaleza del desaf ío económico del Japón y los PRI constituyó otro problema. El crecimiento del comercio mundial entre las econo¬ m ías avanzadas durante la temprana posguerra , se basó en gran medida en el comercio intraindustrial , la rá pida innovació n de los productos y la posesió n de ciertos monopolios . Este tipo de comercio tendía a estar equilibrado entre las econom ías avanzadas y a beneficiar por igual a todos los factores de producció n ; así, contrarrestaba el funcionamiento del teorema de Stolper-Samuelson , el cual sostiene que el comercio da ñ a el factor de producció n escaso, por ejemplo, la mano de obra ( Helpman , 1984 , pág. 362 ) . El rá pido crecimiento del Japó n y especialmente de los PRI como exportadores de bienes manufacturados, cambió esta situa¬ ci ó n de tal manera , que el comercio sí da ñó a la mano de obra norte¬ americana así como a las industrias sensibles a las importaciones de Estados Unidos y Europa Occidental. El constante desplazamiento del comercio intraindustrial por el comercio interindustrial durante los a ñ os ochenta, significó que mu¬ chos sectores industriales de los pa íses avanzados se vieron desplazados y que aumentó en gran medida la incidencia del teorema de Stolper-Sa ¬ muelson en el bienestar de la mano de obra ( Keohane, 1984z , pág. 34 ) . Por ejemplo, dado que las exportaciones japonesas son , en gran medida, bienes manufacturados que se envían a otras econom ías desarrolladas y dado que estas exportaciones se basan en un proceso de innovación que baja los costos, mientras que sus importaciones son principalmente de alimentos y materias primas , el surgimiento econó mico del Japón plantea una grave amenaza para la mano de obra y los negocios en di¬ versos sectores industriales de otros países. Los PRI tambié n fintean un nuevo desaf ío a todas las economías
9
'i , . '
406 /
El orden económico internacional emergente
Robert Gilpin
avanzadas , incluido el Japó n , por su capacidad de combinar mano de obra barata , tecnologia de avanzada y una estrategia cambiarla que hace muy competitivas sus exportaciones manufacturadas en los mercados norteamericanos y de otros países. Al vincular sus monedas al dólar cuando éste ha caído y el yen se ha valorizado, su posici ó n competitiva se ha mejorado mucho y se ha perdido gran parte de la ventaja que significaba para Estados Unidos tener un dólar devaluado. Nada ilustra esta versión del problema N- l mejor que el admirable surgimiento de Corea del Sur como exportador de productos electrónicos y automóviles ( The New York Times , 31 de agosto , 1986, pág. 1 ) . Estos factores com¬ petitivos y las restricciones voluntarias a las exportaciones antijapo¬ nesas, est á n llevando a que las compa ñías automotrices norteamerica¬ nas y japonesas trasladen una fracción sustancial de su producción a ¡os PRI. En 1986, aproximadamente la mitad del déficit comercial nor¬ teamericano se registraba con países cuyas monedas no se habían for¬ talecido en contra del d ólar ( The Economist , 2 de agosto, 1986, pág. 55 ). Otro obst á culo para la resolució n del problema del ajuste reside en el ritmo rá pido impuesto por los japoneses, debido a la estructura de su comercio, la admirable flexibilidad de su econom ía y su constante movimiento hacia arriba por la escala tecnoló gica La extraordinaria combinació n de mano de obra altamente calificada y escasa dotació n de recursos, da cuenta del énfasis puesto por el Japón en lograr una ventaja comparativa diná mica en productos de alta tecnología ( Saxon house , 1983, pá g. 273 ) . En palabras de Gary Saxonhouse: En la medida en que la gran econom ía japonesa , pobre en recursos naturales, conti¬ n úa creciendo más rá pidamente que la de sus socios comerciales, es casi inevitable que esto implique la transformación de su estructura de im¬ portaciones. Esto, a su vez, impondrá un ajuste estructural a los socios comerciales y a los competidores del Japón ( ibídpág 279 ) . Como las exportaciones del Japó n consisten en mercaderías de alto valor y sus importaciones consisten principalmente en materias primas no proce¬ sadas que generan relativamente menos empleos en el exterior, les im¬ pone a otros países un problema de ajuste mayor y produce profundo resentimiento. Aunque la valorización del yen a mediados de los años ochenta ha mitigado el impulso exportador japonés, la caída en los precios del petróleo y otros productos básicos sigue siendo un factor principal en el abultado superávit comercial japonés. La capacidad superior de los japoneses a adaptarse estructural¬ mente, su estrategia de inversión "preferencial” y el rápido movimiento de su industria hacia tecnologías m ás altas, complican en gran medida el problema del ajuste Aunque es peor el déficit comercial de Estados Unidos con Europa y Canadá , "el problema japonés se ha vuelto es¬ pecialmente agudo para Estados Unidos. Al revés de Alemania Occiden¬ tal, un exportador a ún más importante, Japó n no tiene grandes vecinos con los cuales comerciar y sus exportaciones se han concentrado en unas pocas á reas tales como automóviles y productos electrónicos. Sus exportaciones, en consecuencia, han tenido un efecto devastador en cier¬ tos sectores sensibles. Por añadidura, Estados Unidos y Japón han co¬
.
-
.
.
/ 407
menzado a competir en muchas de las mismas á reas de alta tecnología. La integració n de un Japó n din á mico en una econom ía mundial que ex¬ perimenta una disminució n en el crecimiento econ ó mico, les ha causado enojos a otros pa íses. Las estructuras sociales y económicas de los países avanzados han demostrado considerable rigidez en su capacidad para ajustarse a estos acontecimientos. Ha surgido una poderosa resistencia a los efectos po¬ tenciales en los salarios, los programas de bienestar , y las estructuras econ ómicas. Aunque dicha resistencia ha sido especialmente importante en Europa Occidental y en Estados Unidos , inclusive ha aparecido en el Japón en respuesta a las exportaciones de los PRI. Más que el ajuste, la respuesta con demasiada frecuencia ha sido el Nuevo Proteccionismo y la pol í tica industrial. Mientras los economistas piensan en t é rminos de soluciones agregadas y equilibrio global , los gobiernos y los intereses especiales lo hacen en té rminos de sectores específicos y, en consecuen¬ cia, est á n primordialmente preocupados por quién produce qué pro¬
ductos.
En un sistema comercial verdaderamente multilateral , estas ten ¬ siones se eliminarían a su tiempo, pero con el vuelco hacia el bilatera lismo y la creciente presión en favor de soluciones inmediatas, el proceso del ajuste funciona demasiado lentamente a través del mecanismo del mercado. Mientras que en los tempranos a ñ os de la posguerra , el rá pido crecimiento de la econom ía facilitaba el ajuste econ ómico, la declina¬ ci ó n posterior a 1973 en la tasa global de crecimiento económico lo ha inhibido. La econom ía mundial liberal ha comenzado a caer por una espiral descendente ; en una situació n de crecimiento est á tico la ganancia de un grupo o una econom ía implica la pé rdida para otro. El fracaso en ajustarse y subir a niveles más altos de eficiencia econ ó mica , debilita a ú n m á s el crecimiento econ ó mico y hace el proceso del ajuste aú n m ás dif ícil. Si no se detiene este cí rculo vicioso, las relaciones econó¬ micas internacionales se podrían convertir en un juego de suma cero y volverse inevitable el grave conflicto econ ó mico. En suma, la concentració n del poder econ ómico y político en em presas , sindicatos y Estados que pueden resistirse al ajuste , junto con la disminución en el crecimiento económico global , han limitado en gran medida la efectividad del proceso de ajuste. Aunque la situación hacia mediados de los a ñ os ochenta no se ha deteriorado hasta el nivel que alcanzó en los años treinta, cuando las í r gidas estructuras econó¬ micas y la incapacidad de ajustarse produjeron la Gran Depresi ón , la resistencia al juego equilibrador de las fuerzas del mercado es sufi¬ cientemente grande como para evitar una transición suave hacia nuevas relaciones econ ó micas globales. El paso hacia los nuevos centros de crecimiento econó mico y nuevos sectores líderes est á siendo poderosa¬ mente resistido. Las empresas y los sindicatos que se han beneficiado con posiciones monopólicas est á n buscando protecció n contra la com¬ petencia extranjera y los Estados luchan por mantener su posició n rela¬ tiva en la divisió n internacional del trabajo . Aunque los observadores
-
¬
.
El orden económico internacional emergente / 409
408 / Robert Gilpin
por lo general, han creído que el conflicto histórico entre las normas ¬ de una econom ía internacional liberal y el deseo de autonom ía econó . plantearse a vuelto ha , conflicto el mica interna se ha resuelto
despertar nuevas ansiedades en el pueblo japonés. A raíz del emergente papel clave del Japón en la econom ía mundial , el problema japonés" y el desaf ío que les plantea a los regí menes internacionales son especial¬
NORMAS INTERNACIONALES VERSUS AUTONOMIA INTERNA Después de d écadas de un é xito sin precedentes, el compromiso con el liberalismo implícito de la posguerra se ha deteriorado y la colisió n entre la autonomía interna y las normas internacionales se ha reafir¬ mado en las econom ías principales del sistema internacional. La creciente interdependencia de las econom ías nacionales en á reas como el comer¬ cio, las finanzas y la pol í tica macroeconómica , ha entrado en un con¬ flicto cada vez m ás grave con las prioridades económicas y sociales internas. En la medida en que esto ocurr ía, la pregunta fundamental inicialmente planteada por los marxistas del siglo xix y subsiguiente¬ mente por Keynes , respecto de la compatibilidad última entre el capi¬ talismo del bienestar aplicado en el pa ís y un orden económico liberal internacional , ha vuelto nuevamente a primera lí nea. En los años trein ¬ ta , Keynes, creyendo que no eran compatibles, eligió la autonom ía inter¬ na. El Keynes que ayudó a construir el sistema de Bretton Woods era m á s optimista, y por un tiempo pareció estar justificado. Pero en los a ños ochenta , sin embargo, el Keynes de los treinta , que creía que los bienes [ deber ían ] ser hechos en casa , podría haberse sentido rei¬ vindicado. El crecimiento de la interdependencia global incrementó la impor¬ tancia de las estructuras sociales internas y las políticas económicas internas para el funcionamiento exitoso de la economía internacional. En un mundo donde las pol í ticas impositivas , las preferencias sociales y las regulaciones gubernamentales afectan de manera significativa los modelos comerciales y otras relaciones económicas internacionales, la colisió n entre la autonom ía interna y las normas internacionales se ha vuelto de central importancia. Como el liberalismo implícito parece menos importante , otras soluciones posibles son: aumento de la coor¬ dinació n de polí ticas y de la cooperación internacional, armonización de las estructuras internas y, en el caso de que las dos primeras opcio¬ nes fallen , un movimiento hacia una autonomí a mayor y la desvincula¬ ció n de las economías nacionales. Aunque la resolución de este tema se sabrá sólo en la medida en que pase el tiempo, las actitudes y polí ticas cambiantes de los mayores centros del poder econ ó mico Estados Unidos, Europa Occidental y respecto de los regí menes internacionales, sugiere que las Japón prioridades internas est á n triunfando sobre las normas internacionales En Europa Occidental y Estados Unidos, nuevas constelaciones de inte¬ reses y preocupaciones han llevado a un énfasis mayor en los intereses econ ómicos intemos y a una falta de é nfasis en las normas internacio¬ nales y la coordinación de políticas. Mientras tanto, los nuevos recla¬ mos planteados al Japón por sus socios económicos, han comenzado a
.
mente importantes. En respuesta a las quejas de sus socios comerciales y a su propio éxito econ ómico, a mediados de los a ños ochenta el Japón ha comen¬ zado a cambiar sus polí ticas altamente proteccionistas y, de hecho, se ha vuelto el principal defensor del comercio libre. A medida que su fuerza fue creciendo, los japoneses comenzaron a abrir sus mercados , tradicionalmente cerrados, y a aflojar el control de la burocracia estatal sobre la econom ía. Hacia mediados de los a ños ochenta, los japoneses se hab ían convertido , al menos respecto de sus barreras comerciales formales contra las manufacturas, en el país menos proteccionista de los capitalistas avanzados. A pesar de ello, las medidas de liberalizació n que llevaron adelante los japoneses , evidentemente no eran suficientes para sus socios. Esta¬ dos Unidos, Europa Occidental e inclusive los países de Asia , intensifi¬ caron sus presiones sobre el Japón para que profundizara más la libe ralización , ejerciera un liderazgo econó mico mayor y armonizara las instituciones y prá cticas japonesas con aqu éllas de sus principales so¬ cios comerciales. Dichas presiones externas en favor de la liberalización plantearon problemas especialmente agudos para la sociedad japonesa y sus l íderes. Las diferentes interpretaciones del sentido de la palabra "libera lizaci ó n son fundamentales en el debate entre el Japón y sus críticos. Liberalizació n " tradicionalmente ha significado implementar los prin¬ cipios básicos y los objetivos del GATT , es decir, simplemente remover las restricciones externas y formales al comercio y, en ciertas circuns¬ tancias, darles a las firmas extranjeras un Tratamiento Nacional", tratarlas como si fueran firmas nacionales y, en consecuencia, de ma¬ nera no discriminatoria. Para otros pa íses, sin embargo , esta interpreta¬ ció n no es suficiente en el caso del Japó n, debido a la naturaleza de su econom ía , y los reclamos extranjeros en pro de la liberalizació n han desafiado rasgos innatos y cruciales de la cultura japonesa, así como de sus relaciones sociales y estructuras políticas. La econom ía japonesa es altamente regulada, compartimentalizada y segmentada en miles de aspectos. La existencia de relaciones informa¬ les y estructuras institucionales hace tiempo establecidas restringe efec¬ tivamente la entrada en muchos sectores industriales y de servicios, no só lo a las firmas extranjeras sino tambié n a las japonesas. Por ejemplo, tal como se se ñ aló antes , aunque comenzó a cambiar en los a ños setenta y ochenta , el sector financiero ha estado altamente fragmentado, con las instituciones financieras japonesas confinadas a segmentos relati¬ vamente estrechos del mercado; han operado bajo un estrecho control gubernamental por parte del Ministerio de Finanzas , el cual se resiste con tenacidad a la entrada de firmas japonesas o de otra nacionalidad. Como se ha señ alado a menudo, el modelo japon és en muchos sectores ¬
-
410 /
Robert Gilpin
El orden econ ómico internacional emergente / 411
econ ó micos ha sido la discriminación de las firmas de afuera , se trate de una empresa japonesa o extranjera. Adem ás, en casi todos los sectores econ ó micos la resistencia de los japoneses a comprar extranjero , la red interrelacionada de las firmas japonesas y la importancia crucial de las relaciones personales tanto como la existencia de otras numerosas barreras informales, han cons¬ tituido obst á culos formidables para la penetració n extranjera en la eco¬ nom ía japonesa. ( Algunos de los cr íticos m ás severos de los japoneses parecen creer que el idioma japon és mismo constituye una barrera no arancelaria . ) El sistema de distribuci ón est á entre las restricciones m á s importantes a la entrada en el mercado. Muchos creen que si los japoneses simplemente se comportaran como norteamericanos o euro¬ peos , los conflictos econ ó micos desaparecerían. Los occidentales y los japoneses tambié n parecen tener concepcio¬ nes bastante diferentes del comercio libre. Mientras Occidente piensa en t é rminos de limpieza y de plena participación en la econom ía japo¬ nesa , el Japón lo hace en t é rminos de "apertura , preservando estruc¬ turas tradicionales y no volvié ndose totalmente dependiente de las im ¬ portaciones. Los japoneses creen firmemente que est á n jugando de acuerdo con las reglas; sus cr í ticos extranjeros creen de manera igual¬ mente firme lo contrario. A raíz de estas barreras culturales, tanto los norteamericanos como otros consideran que el principio del GATT de Tratamiento Nacional no es suficiente garantía de un mayor acceso a los mercados japoneses. Por el contrario , los críticos aducen que es necesaria una profunda revisió n de las prácticas y las instituciones econ ó micas japonesas. Lo que hace falta , se ñ alan , es una mayor armo¬ nizació n de las instituciones y comportamientos japoneses con aquellos propios de otros países. En efecto, el Japón no sólo debe sacar sus barreras formales y externas al comercio, sino que debe también con vertirse en una sociedad liberal en el sentido occidental de los mercados libres abiertos a todos. Los reclamos de Estados Unidos a los japoneses en pro de una mayor reciprocidad han reflejado esta actitud. Aunque estas presiones sin duda han implicado una buena porción de resentimento en tomo del éxito económico del Japó n, también surgen de preocupaciones genuinas respecto de si el Japó n ha estado o no " ju gando limpio . Como lo ha comentado Gary Saxonhouse: " Una buena parte de la ampliada agenda de la diplomacia económica internacional y, en particular , una buena parte del interés en armonizar las pr á cticas económicas locales en nombre de la transparencia , han estado motivadas por el deseo de asegurar que la econom ía japonesa, muy exitosa pero tra ¬ dicionalmente antiliberal, compita limpiamente con sus socios comercia¬ les ( Saxonhouse , s.f ., pág. 129 ) . En los asuntos económicos internacio nales, al igual que en otras esferas, la justicia no sólo debe cumplirse, sino mostrar que se cumple. Con la creciente interdependencia econó¬ ¬
¬
¬
mica , han adquirido importancia las cuestiones de la legitimidad de las estructuras y prá cticas nacionales. La coordinació n de polí ticas micro
-
econ ómicas , tanto como la de macroecon ó micas , parece ser necesaria. 7 Las sociedades liberales occidentales encuentran el éxito japonés particularmente amenazante porque es la primera sociedad no occiden ¬ tal y no liberal que las supera . Mientras la econom í a occidental está basada en la creencia de la eficiencia superior del mercado libre y el individualismo, el mercado y el individuo no son aut ó nomos desde el punto de vista relativo en el Japó n , sino que est á n profundamente hun¬ didos en un sistema cultural y social raigalmente antiliberal ( Calleo y Rowland , 1973, pá g. 205 ) . La percepción norteamericana de este estatismo y las problem á ti¬ cas implicancias de su difusi ó n a otros pa íses para la continuidad de una econom ía liberal internacional , han quedado expresadas en la sig nificativa observació n de Raymond Vernon acerca de que: ¬
el concepto de libre acceso por parte de todos los pa íses a todos los mercados y la reducció n gradual de las barreras comerciales tanto como la apertura de los mercados de capital , nos han sido de pro vecho , dada nuestra estructura pol í tica y económica interna y nues ¬ tra posició n en el mundo a partir de 1945. Todas mis preferencias , todos mis valores abogan en favor de mantener el sistema , por tanto tiempo como uno sea capaz . Pero uno observa la manera en la que los japoneses se han organizado . . . con una cierta unidad de propósito , la cual f á cilmente puede exagerarse, pero que, sin embargo, al mismo tiempo , no debería ser desestimada. Uno con ¬ sidera la manera en que las empresas del Estado est á n siendo utilizadas por los otros pa íses industriales avanzados y ahora en gran medida por los pa íses en desarrollo. Observando estas diver¬ sas formas de interferencia con el funcionamiento de los mecanis¬ mos del mercado , constantemente me veo remitido , contra mi vo luntad , a la pregunta acerca de si tenemos o no que optar por un conjunto de relaciones y principios institucionales que reflejen el segundo mejor mundo desde nuestro punto de vista. De alguna manera debemos organizamos . . . ( Vernon citado en Cumings, 1984 , págs. 3940 ) . ¬
¬
A menos que sea posible una mayor armonizació n de actitudes , instituciones y pol í ticas entre el Japó n y sus socios econ ó micos, las relaciones econ ó micas seguramente se volverá n m ás dif íciles. 8 Los cr íticos han aducido que el Japó n debe asumir responsabili ¬ dades en á reas como el comercio , las finanzas y otras , correlativas con su nuevo poder econ ó mico; el Japón no puede seguir respondiendo sim ¬ plemente por medio del ajuste de sus pol í ticas a las presiones exteriores. 7 Stephen Krasner ha se ñ alado que la intensificaci ón de la interdepen ¬ dencia econ ó mica global ha aumentado la importancia de la legitimidad per ¬ cibida en las prácticas locales. 8 Calleo y Rowland ( 1973, cap. 8 ) , Hager ( 1982 ) y Hindley ( 1982-83 ) presentan un conjunto de enfoques sobre el tema de la armonización local de las estructuras econ ó micas.
El orden económico internacional emergente
412 / Robert Gilpin Aunque este sentimiento se ha expresado a gritos en Estados Unidos
y, en menor medida , en Europa Occidental , también se ha manifestado en los pa íses asiá ticos. Como se se ñaló antes, la respuesta japonesa a los reclamos de los pa íses de la ASEAN y a los PRI asiá ticos por un ían mayor acceso a la econom ía japonesa, ha sido que estos países deber de í as mercader exportar y ó temprana n industrializaci copiar su propia mano de obra intensiva a Estados Unidos, m ás que exportar al Japón. Para aquellos vecinos asiá ticos con enormes déficits comerciales con el Japón , esta negativa a abrir el mercado japonés y a ejercer un mayor liderazgo, ha sido fuente de un profundo resentimiento. Estas presiones externas en pro de la armonizació n , la reciprocidad y el liderazgo, han aumentado la participación en luchas económicas entre el Japó n y sus socios comerciales. La colisió n con Estados Unidos se hizo especialmente aguda hacia mediados de los a ños ochenta. Mien¬ tras que los europeos occidentales tendieron a responder al problema japonés excluyendo las mercaderías de dicho país, las presiones nor¬ teamericanas para abrir y transformar la sociedad japonesa en sí misma han elevado las disputas económicas a nivel político, de manera tal que inclusive los lazos políticos entre ambas naciones están amenazados. Estas presiones norteamericanas han puesto al Japón ante un serio ía que los japo dilema. Por un lado, satisfacer estas demandas requerir neses cambiaran muchos de sus amados valores sociales y modalidades tradicionales, tradiciones consideradas por muchos japoneses como fundamentales para la estabilidad pol í tica y la armonía social interna. La liberalizaci ón amenazaría con un alto nivel de desempleo en muchos sectores y requeriría profundos cambios estructurales en la econom ía. Como afirm ó con vehemencia un ejecutivo japonés: "Los requerimientos extranjeros respecto de las barreras no arancelarias [a las importacio¬ nes] equivalen a poner objeciones a la estructura social del Japó n. Siguió diciendo que: “ Hay escasa posibilidad de que se satisfagan dichos requerimientos ( citado en Sayle, 1985, pá g. 39 ). ¿ Puede una econom ía internacional liberal sobrevivir por largo tiempo si no está primordialmente compuesta por sociedades liberales seg n se las entiende en Occidente, es decir, sociedades que ponen el énfasis en el sistema de precios, en los mercados abiertos a todos y en un intervencionismo limitado por parte del Estado ? Los economistas liberales conciben las sociedades como cajas negras conectadas por tipos de cambio; en la medida en que los tipos de cambio sean adecua¬ dos, lo que queda dentro de la caja negra no se considera de gran importancia. Sin embargo , con la creciente integración de las economías nacionales, lo que los Estados hacen dentro de la caja negra para afec¬ tar las relaciones econ ómicas, se ha convertido en algo mucho más importante. Aunque en los a ños ochenta este tema es inmediatamente importante sobre todo para el Japón , a raíz de la colisión entre su orden social confucionista y el orden norteamericano inspirado por Locke, el tema también se aplica a los PRI , al bloque socialista oriental y al cre ¬ cimiento de industrias nacionalizadas en Europa Occidental y en todo el mundo. El advenimiento de la pol í tica industrial , nuevas maneras de ¬
/ 413
intervencionismo estatal y la existencia de instituciones locales que ac¬ t an por s í mismas como barreras no arancelarias, se han convertido en desaf íos formidables al orden econ ó mico internacional liberal. 9 En un mundo altamente interdependiente compuesto por econo¬ m ías antiliberales poderosas, los principios del GATT de no discrimi¬ nación , Tratamiento Nacional y de la Nació n-Más-Favorecida pueden no seguir siendo apropiados. Si no se produce una mayor armonización entre las prá cticas econ ó micas nacionales y las sociedades individuales, las sociedades liberales pueden verse forzadas, en defensa propia , a adoptar polí ticas industriales y otras pr á cticas compensatorias. La pre¬ gunta acerca de si las sociedades estatistas se volverá n más liberales, las liberales m ás estatistas o, como muchos economistas aseguran , si las estructuras locales no tienen verdadera importancia , se ha vuelto central para una evaluació n del problema planteado por el conflicto implícito entre la autonom ía interna y las normas internacionales.
UN SISTEMA MIXTO: LA COMPETENCIA MERCANTILISTA , EL REGIONALISMO ECONÓMICO Y EL PROTECCIONISMO SECTORIAL A mediados de los a ñ os ochenta , la econom ía internacional liberal esta¬ blecida a fines de la Segunda Guerra Mundial, se ha transformado de manera significativa. La tendencia hacia la liberalización del comercio se ha revertido y los principios de Bretton Woods de multilateralismo y estatus incondicional de la Nació n-Más-Favorecida , se ven desplazados por el bilateralismo y la discriminación. Con el colapso del sistema de tipos de cambio fijo, los intereses en conflicto dieron origen a intensas colisiones en tomo de los valores de cambio y otros temas monetarios entre las econom ías avanzadas. El desplazamiento de Estados Unidos por parte del Japó n como potencia financiera dominante y el problema global de la deuda, han planteado preguntas problem á ticas acerca del liderazgo y la estabilidad del sistema financiero mundial. Aunque pocos dudan acerca de la realidad de estos cambios , las opiniones acerca de su significación difieren en gran medida. Algunos creen que estos acontecimientos reflejan un “ cambio gobernado por normas y la continuidad de propósitos comunes entre las potencias económicas dominantes ( Ruggie, 1984, págs. 412-13 ) . Observadores me¬ nos confiados , entre los que me incluyo, creen que estos cambios son respuestas a la decadencia hegemónica y está n producidos por intereses nacionales divergentes entre los pa íses avanzados. Como consecuencia de profundos cambios estructurales en la distribució n internacional del poder, en las condiciones de la oferta , y en la efectividad del manejo 9 Jacob Viner ( 1951 ) , en su discusión sobre el surgimiento del comercio estatal , fue uno de los primeros en abordar este tema progresivamente m ás importante.
414
El orden económico internacional emergente / 415
/ Robert Gilpin
de la demanda , el orden económico internacional liberal está retroce¬ diendo rápidamente. Ciertas tendencias o acontecimientos significativos pueden obser¬ varse . La creciente competencia mercantilista amenaza con incrementar el nacionalismo económico; hasta ahora , los vestigios del liderazgo nor¬ teamericano , las fuerzas de la inercia histórica y el interés común en eludir el conflicto, han moderado las consecuencias de esta situación . También hay una tendencia hacia la regionalización de la economía mundial ; el cierre de Europa Occidental , la consolidación económica de Norteamérica y el surgimiento de la Cuenca del Pací fico apuntan en esa dirección . Más a n , el proteccionismo sectorial ha ganado fuerza; los deseos en conflicto de las naciones tanto de proteger sectores par ¬ ticulares como de ganar mercados extranjeros en estas mismas indus¬ trias , alientan con fuerza a este Nuevo Proteccionismo . Aunque la im portancia relativa de cada uno no puede determinarse, un sistema mixto de nacionalismo , regionalismo y proteccionismo sectorial está reem plazando al sistema Bretton Woods de liberalización multilateral . ¬
¬
La intensificaci ó n de la competencia mercantilista
El primer factor que sugiere una intensificación de la competencia mer cantilista es el creciente papel del Estado y del poder económico en las relaciones económicas internacionales. Los Estados ( especialmente los grandes ) han comenzado a usar la influencia pol í tica y económica de manera extensiva , con el fin de incrementar sus ganancias relativas provenientes de las actividades económicas internacionales. La colisión entre la interdependencia económica y la autonom í a doméstica se re¬ suelve más a menudo en favor de la autonomía que de la interdepen¬ dencia , aunque las naciones quieren los beneficios de la interdependencia al tiempo que buscan limitar sus efectos en la autonom í a nacional . Quieren los bienes colectivos del comercio liberalizado y un orden mo¬ netario estable , sin sacrificar su capacidad de manejar su propia eco¬ nom ía como les parece apropiado . El resultado ha sido una competencia siempre en expansión entre los Estados , con el fin de maximizar sus propios beneficios provenientes de la interdependencia global y minimi ¬ zar sus costos . El segundo factor que promueve los conflictos mercantilistas es la creciente lucha por ganar acceso a los mercados mundiales . Debido a factores tales como los l í mites nacionales al crecimiento económico , materializados en altos salarios y presiones inflacionarias , el problema global de la deuda y la constante necesidad de más paí ses para importar energ ía , casi todas las naciones siguen pol í ticas de crecimiento orien¬ tadas hacia las exportaciones y de agresiva expansión de las exporta¬ ciones. Estas presiones en los mercados exportadores se intensificarán debido a la reversi ón de la posición financiera norteamericana y al hecho de que , por primera vez en la época de posguerra , Estados Unidos debe alcanzar un superávit en las exportaciones , con el fin de pagar ¬
su enorme deuda . Este clásico conflicto mercantilista en torno de la participación en los mercados se refleja en las colisiones en tomo del comercio y de las pol í ticas macroeconómicas y de otro tipo. Tercero, el desaf í o y el ejemplo del Japón y de los PRI tambi é n estimulan el mer¬ cantilismo. La estructura del comercio japoné s y la tasa de cambio sin precedentes de la ventaja comparativa del Japón , aumentan las presiones en otras econom ías. Como el Japón y los PRI suben con rapidez por la escala tecnológica , les imponen altos costos de ajuste a las otras econo¬ m ías , estimulando as í una fuerte resistencia y reclamos en pro de pro¬ teccionismo . El éxito japonés refleja un hábil Estado intervencionista y mercantilista que ha sido capaz de manejar el consenso social , esta¬ blecer objetivos económicos e incrementar la competitividad global de la econom í a . Este éxito alienta a otros Estados a emular a los japoneses y a desarrollar pol í ticas intervencionistas propias. El mercantilismo generado por estos acontecimientos promete ser diferente en sus propósitos y su mé todo de sus predecesores en los si glos xviii y xix. Durante la primera época mercantilista, el objetivo era adquirir efectivo para fines militares y el medio empleado era el supe¬ rávit en las exportaciones. El propósito del mercantilismo del siglo xix era acelerar la industrializaci ón a través del proteccionismo y de otras pol í ticas . En las décadas finales del presente siglo , la meta es , como opci ón mí nima , la supervivencia en los mercados mundiales y , como opción má xima , el logro de la supremac ía económica . Persiguiendo esta meta , los japoneses y sus imitadores han implementado lo que Ronald Dore ha llamado una estrategia de desarrollo competitivo. 10 El é xito y el ejemplo del Japón y de los PRI , así , llevan un paso m á s adelante su lógica conclusión: la transformación en la relación del Es¬ tado y el mercado que Schumpeter predijo que surgiría de la Primera Guerra Mundial ; a través de su control de las palancas económicas , el Estado moderno intenta dirigir y darle forma a la econom í a , con el fin de lograr su objetivo primordial , sea la prosecución de la guerra , la promoci ón del bienestar nacional o, como en el caso del Japón , la su¬ perioridad industrial y tecnol ógica de la sociedad . Como resultado de este cambio en la relación del Estado y la econom ía , se ha vuelto im¬ portante una nueva forma de competencia mercantilista , lo que el economista alem án Herbert Giersch ha llamado competencia de pol í ¬ ticas ( Giersch , 1984 , pág . 106 ) . A fines del siglo xx , hay un poderoso incentivo para que los gobier¬ nos manipulen las pol í ticas económicas , con el fin de que avancen sus intereses económicos , pol í ticos y otros relacionados . La táctica japonesa de la " inversi ón preferencial , la retirada norteamericana hacia tem pranas ideas de "reciprocidad condicional y la tentación de todas las naciones a moverse hacia pol í ticas comerciales estratégicas , son ejem plos de tales pol í ticas competitivas . Acontecimientos de los años ochen¬ ta tales como el surgimiento del Nuevo Proteccionismo , la difusión de ¬
¬
¬
10 Este t é rmino fue utilizado por Ronald Dore en una conferencia dictada el 5 de febrero de 1986 en la Universidad de Princeton.
416 /
El orden económico internacional emergente / 417
Robert Gilpin
multina pol í ticas industriales y el apoyo gubernamental a sus propias adop¬ por individuales Estados los de ó n predilecci cionales , ilustran esta ías. econom otras de tar pol í ticas que los benefician a ellos a expensas ¬ competen de forma nueva como , ¿ Cómo afectará el mercantilismo ? es internacional ticas í cia interestatal , las relaciones económicas y pol sur¬ ¿ Competirán las naciones , por ejemplo , sobre una base individual o " ? pol ticas í de girá lo que Giersch ( 1984 , pág. 106 ) ha llamado carteles alianzas y forman micas ó econ ticas í pol Si las naciones coordinan sus regio¬ económicas , ¿ quién participará y con qué fin ? El surgimiento del mico ó econ orden un de ó n erosi nalismo económico resultante de la liberal internacional puede dar algunas respuestas a estas preguntas. ¬
Bloques regionales sueltos
Las dificultades de un liderazgo pluralista , la resistencia de muchas¬ ame econom ías avanzadas al ajuste económico y las prioridades locales mico nazan con una mayor disolución de la unidad del orden econó liberal internacional . Es posible que surjan bloques regionales sueltos¬. En los años ochenta, la economía mundial está concentrándose alrede dor de tres ejes . La deuda , los asuntos monetarios y comerciales tanto¬ como las cambiantes preocupaciones respecto de la seguridad, segura , si mente separarán a n más a las regiones de la economía mundial bien no producirán una ruptura completa. regioLa Comunidad Económica Europea constituye un foco de laEuropa en centrado sistema Un . mundial a í econom la ó n de nalizaci incluirá la Comunidad aumentada , los Estados europeos perif éricos y muchas de las anteriores colonias europeas. Sin duda formará estrechos lazos con ei bloque oriental y algunos de los exportadores de petróleo de Medio Oriente. Como se ha señalado antes , esta región podría ser relativamente autosuficiente, excepto en lo que se refiere a la energía y a ciertos productos básicos ; hacia principios de los años ochenta , ya había alcanzado un alto grado de unidad monetaria y coordinación de polí ticas . En un mundo de creciente incertidumbre y relaciones econó¬ micas politizadas , una Europa Occidental más estrechamente integrada sería capaz de confrontarse con Estados Unidos , Japón y los centros de poder económico emergentes, de manera más efectiva. Estados Unidos ha comenzado a atraer a sus vecinos del norte y del sur hacia una interdependencia más estrecha , en la medida en que tanto la econom ía canadiense como la mexicana se han integrado pro¬ gresivamente con la de Estados Unidos. Aunque no se le da demasiada atención a este hecho , Canadá es el mayor socio comercial de Estados Unidos, y estos lazos se están incrementando con la dramática pérdida , por parte del Canadá , de sus mercados europeos en el período de pos ¬ guerra . Estados Unidos es el mayor importador de petróleo mexicano y las multinacionales norteamericanas han hecho del área que se ex¬ tiende a lo largo del sur del Río Grande, una de las zonas principales de producci ó n "extrafronteriza". Un creciente porcentaje de las expor-
taciones mexicanas se env ían al norte de la frontera . La Iniciativa de la Cuenca del Caribe tambi é n ha unido a la regió n , incluyendo las partes de Centroamérica y del norte de Sudamérica má s cercanas a Estados Unidos. Se debe se ñ alar que , adem á s , Estados Unidos ha establecido acuerdos econó micos flexibles con sus dependencias pol í ticas y de se¬ guridad : Israel , Corea del Sur , Taiwá n y , por el momento, Arabia Sau¬ dita . Cambios en los modelos comerciales, la inversió n extranjera y los flujos financieros, también han reforzado las tendencias a la regionalizació n , y el problema de la deuda ha reforzado m ás a n las fuerzas polarizadoras. Por razones econ ó micas y de seguridad , Estados Unidos est á prest á ndole creciente y especial atención a su propio hemisferio y a una ó rbita econ ó mica mayor que a ú n no se ha delimitado. La tercera regió n emergente, sin duda la m ás amorfa , es la del Pac ífico Asiá tico o Cuenca del Pací fico. Centrada principalmente en el Japón y sus socios comerciales del Extremo Oriente, esta regió n incluye a la ASEAN ( Indonesia , Filipinas , Malasia , Singapur y Tailandia ) , Aus¬ tralia, Canadá , Nueva Zelanda , los PRI asiá ticos ( Corea del Sur , Hong Kong, Taiwá n y, nuevamente, Singapur ) , y partes de Am é rica Latina. Estados Unidos, en especial la costa oeste, también se ha vuelto un participante fundamental en esta región económica. El comercio nor¬ teamericano con las naciones del Pac í fico sobrepasó al comercio nor¬ teamericano atlá ntico a mediados de los a ños setenta y, a posteriori, se ha expandido mucho m ás rá pidamente que el comercio norteameri¬ cano con el resto del mundo. En los a ñ os ochenta , la Cuenca del Pacífico se convirtió en la región comercial principal y de m á s rá pido crecimiento del mundo ( Linder, 1986 , cap. 1 ) . Entre 1960 y 1982 , se duplicó la proporció n de sus expor¬ taciones respecto de las exportaciones mundiales; esta expansión fue a n m á s llamativa en bienes manufacturados ( ibid., pá g. 14 ) . Esta re¬ gi ó n es la que m á s se acerca , de las tres , a la autosuficiencia en produc¬ tos b á sicos , manufacturas y capital invertible. Pero el acontecimiento m á s notable de todos fue que el comercio dentro de la regió n creció a ú n m á s rá pidamente que el comercio con el resto del mundo. Esta regionalizaci ó n estuvo en funció n del crecimiento econ ó mico local , la complementariedad de las econom ías y su relativa apertura ( Krause, 1984, págs. 5-7 ) . Adem ás, este comercio intrarregional estaba pasando de una serie de relaciones bilaterales a una red comercial m ás auté nti¬ camente multilateral ( Patrick , 1931 , pá g. 1 ). El tama ño y dinamismo de la región del Pací fico son indicativos de su creciente importancia para la configuración del futuro de la econom ía pol í tica internacional ( Hofheinz y Calder, 1982 ) . La relació n del producto bruto del Pac ífico con el producto bruto del Atl á ntico, aumentó de alrededor del 40 por ciento en 1960, a cerca del 60 por ciento en 1982. La proporci ó n de la regió n en el producto bruto global aumen¬ t ó , en ese mismo período, del 16 a casi el 25 por ciento y su relaci ón con el PBI norteamericano saltó del 18 a m ás del 50 por ciento ( Linder, 1986 , pág. 110 ) . En los a ñ os ochenta , el norte de Asia ( Japó n , Taiwá n y Corea del Sur ) se convirti ó en la capital electró nica del mundo; refle
-
418 /
El orden económico internacional emergente
Robert Gilpin
sustancial tanto de jando parcialmente este acontecimiento, una parte japonesa estaba como na norteamerica la inversión directa extranjera europeo: El economista distinguido un dijo lo Como . ó en esa regi n á trasladando est se duda sin centro de gravedad de la econom ía mundial ( ibid . ) . Como en el caso de " fico í Pac del a la ntico á Atl del de la Cuenca económicas glo¬ grandes cambios previos en el lugar de las actividades . profundas á n ser hecho este de í ticas pol bales , las consecuencias siguen , embargo , sin n ó regi La forma y las relaciones internas de la . importantes preguntas varias responder resta a í sin ser claras , y todav Estados micos ó econ La primera y m ás cr ítica es si sus dos gigantes ¬ pueden seguir siendo estrechos socios o si se con Unidos y Japó n las n á resolver se mo ó c vertirá n en antagonistas rivales. La segunda es de las eco¬ tensiones entre la complementariedad y la competitividad en la dota ¬ nom ías del Extremo Oriente ; aunque la complementariedadpuede llevar ASEAN la y á ticos asi PRI ció n de factores del Japó n , los en la regió n , a una divisi ó n del trabajo relativamente autosuficiente la una competitivas s á m nte estas econom ías tambié n son progresivame los mer¬ en os manufacturad bienes y sicos á b productos con la otra en es si el cados de Estados Unidos y otros pa íses. La tercera pregunta como tales medidas de é s trav a mico ó econ liderazgo Japón ejercerá el vecinos sus de dos la apertura de sus mercados a los bienes manufactura y otras econom ías o exportando su enorme superá vit de capital a China , afectará similares regionales. La respuesta a estas y otras preguntas econom ía amplia á s m en la ó regi n esta de significativamente el lugar mundial. que se viene El modelo de las relaciones comerciales y de inversió n con el trabajo del desarrollando , est á creando una divisió n regional principal el es ó Jap n . anclas dos las Japó n y Estados Unidos como primas , y exportador de bienes de consumo e importador de materias unida mantener para vital el mercado norteamericano es un elemento bienes de y capital de nas norteamerica exportaciones ó ; las regi n a la Pací fico y alta tecnología a los pa íses en desarrollo de la Cuenca del . importantes s á m vez cada volviendo n á est se é n , tambi Am é rica Latina ¬ au Unidos Estados a PMD los de Entre 1980 y 1985 , las exportaciones de totales importaciones las de ciento por 60 un a 40 mentaron de un las exporta ¬ Estados Unidos , y en 1985 , los PMD tomaban un tercio de , 1985 , pá g. octubre de 4 , Times York { New The ciones norteamericanas n del Pací¬ ó regi la a DI ) . Tambié n , las exportaciones norteamericanas por ciento 13 del alrededor , de 1983 y 1960 fico casi se duplicaron entre , 1986 , a casi el 25 por ciento del total de las exportaciones ( Linder pá g. 78 ) . que La regió n del Pac í fico tiene un grupo de problemas potenciales la hacia tendencia su es primero . El podr ían impedir su desarrollo Asia y bipolarizació n entre las econom ías industrializadas del norte de ASEAN; los los exportadores de productos básicos entre los países de la crecimiento y exportaciones en segundos de los frente al n est á primeros es la segundo ) El . g 19 . á a p , , 1986 ( Instituto de Investigaciones Nomura , del mer ó n regi de la ticos á asi miembros los de dependencia extrema
-
/ 419
cado norteamericano como su motor de crecimiento económico; todavía no constituyen un bloque que se autosostenga y la declinación de la tasa de crecimiento norteamericano, seg ú n ocurri ó en 1986 , tiene un efecto depresivo en la regi ó n. Y tercero, la estabilidad pol í tica de Asia Oriental que se mantiene desde el final de la guerra de Vietnam , puede no durar; muchos regí menes nacionales son inestables y el Pacífico es cada vez m ás un foco de confrontació n de las superpotcncias. Así, aun ¬ que la Cuenca del Pacífico sea muy promisoria , no se deben desestimar sus serias dificultades. Las fronteras de estas tres regiones en parte consolidadas son poco claras y porosas ; los miembros de las regiones se superponen . Las rela ¬ ciones comerciales , financieras y comerciales de otro tipo entre las re¬ giones y, especialmente , entre las principales potencias , siguen siendo fuertes; sin embargo , las l í neas de demarcació n entre las regiones son discerni ó les y se van haciendo m ás pronunciadas con la expansión del proteccionismo y otros cambios en la econom ía mundial. A mediados de los a ñ os ochenta , el modelo del comercio internacional se caracteriza poderosamente por constelaciones regionales. Esta tendencia hacia una mayor regionalizaci ó n significa que gran ¬ des segmentos de la raza humana sin duda quedará n excluidos de la econom ía mundial . La Unió n Sovié tica queda fuera de estas regiones y un grupo de pa íses de Europa Oriental , con el fracaso de la estrategia de industrialización de los años setenta financiada por la deuda y la presi ó n de la Uni ó n Sovié tica , sólo se integrar á n en parte. El Cono Sur ( Argentina , Chile , Perú , etc. ) y otros pa íses latinoamericanos que se habían integrado en la econom ía mundial en el siglo xix, parecen estar saliendo del sistema ( Gall , 1986 ) . Gran parte del África negra se ha quedado marginada y est á hundiéndose en la desesperación económica y pol í tica. Dó nde se ubicará n eventualmente China , India y Brasil , na¬ ciones con inmenso potencial, a ú n no est á determinado. Hay gran peli¬ gro de que una econom ía mundial más regionalizada esté compuesta por unas pocas islas de relativa prosperidad en un mar turbulento de pobreza global y sociedades alienadas. Una mayor regionalización de la econom ía mundial , también plantea una amenaza para la misma salud econ ó mica de las potencias dominan¬ tes. Como lo ha afirmado este libro, si un sistema de mercado o capi¬ talista quiere crecer y hacerse próspero, debe ser expansivo hacia el exterior. En un sistema cerrado , el funcionamiento de lo que los marxis tas llaman las "leyes de funcionamiento del capitalismo amenaza, a su tiempo, con llevar al estancamiento económico y tecnológico. Enfocado desde esta perspectiva , el potencial de crecimiento de las industrias de alta tecnolog ía del futuro , probablemente pueda alcanzarse plenamente sólo en una econom ía verdaderamente global. El costo de su desarro¬ llo y la escala de esta tecnología requieren la generación de un nivel de demanda que sólo es posible en un mercado mundial integrado ( Mura¬ kami y Yamamura , 1984 ) . ían Esta colisión entre las ganancias está ticas del comercio que ser posibles en una economía mundial regionalizada y las ganancias diná
-
-
420 /
El orden económico internacional emergente /
Robert Gilpin
micas del avance tecnológico en una economía internacional m ás grande, han sido bien descriptas por William Cline:
Hay otra implicancia , potencialmente peligrosa, de la línea de aná ¬ lisis desarrollada en este apé ndice [ v.g. el pago a costos compa¬ rativos arbitrarios y al comercio intraindustrial ]. En la medida en que un amplio grupo de países tienen dotació n de recursos, facto¬ res y tecnología que resultan de manera general indistinguibles, se erosionan las bases tradicionales de los beneficios del bienestar provenientes del comercio. Después de todo, las ganancias prove¬ nientes del comercio se acumulan para ambas partes , debido a la diferencia entre los respectivos costos relativos de los productos. Con una similar dotació n de factores, recursos y tecnología, no es probable que estas diferencias sean grandes , como tampoco lo se ¬ rá n las pé rdidas por una reducció n del comercio. Esta considera¬ ció n sugeriría que los costos para el bienestar de limitar el comer cio de este tipo, no serían altos. Pero esta inferencia es peligrosa , no só lo porque implica una abierta invitació n a los intereses pro¬ teccionistas, sino tambié n porque puede desestimar importantes efectos de bienestar econ ómico asociados con las economías de escala y la presió n competitiva en pro del cambio tecnológico, in¬ clusive si los costos est á ticos de bienestar asociados con los costos comparativos son limitados ( Cline , 1982a, pá g. 40 ) . ¬
Proteccionismo sectorial Las ventajas din á micas que se pueden ganar de las econom ías de escala , las alianzas empresarias a través de las fronteras nacionales y la tecno¬ logía compartida , sugirieron , en los a ños ochenta , que el proteccionismo sectorial, es decir, la cartelización internacional , especialmente en in ¬ dustrias de alta tecnología y servicios, también sería un rasgo distintivo de la econom ía internacional emergente ( Patrick y Rosovsky , 1983, pág. iv ). En lugar de reducciones arancelarias multilaterales, los gobiernos negociarían cada vez más acuerdos bilaterales respecto de la participa¬ ción en el mercado de sectores económicos específicos , acuerdos que reflejan el abandono del multilateralismo y la reciprocidad incondicio¬ nal, en favor del bilateralismo y la reciprocidad condicional. El proteccionismo sectorial , la cartelización o lo que Vinod Aggar wal ( 1985 ) ha llamado proteccionismo liberal ' por cierto no es nada nuevo. Las naciones hace mucho que protegen sectores económicos particulares, tales como la agricultura europea y japonesa. El nuevo elemento es la creciente importancia, según se ve en el surgimiento del Nuevo Proteccionismo , del hecho de negociar la participación en el mer¬ cado sector por sector. En contraste, las diversas rondas del GATT tuvieron éxito negociando compensaciones entre sectores industriales, basándose en consideraciones relativas a la ventaja comparativa com¬ probada; por ejemplo, las concesiones de un país en un sector, pueden
-
421
estar equiparadas por otro pa ís en otro sector. El propósito del pro¬ teccionismo sectorial, por otra parte, es dividir o cartelizar los sectores particulares entre varios productores. Las negociaciones comerciales norteamericanas y japonesas, se han vuelto la expresión principal de este movimiento hacia el proteccionis¬ mo sectorial. En las así llamadas discusiones MOSS ( Orientadas hacia el Mercado, Selectivas de Sectores ) , las cuales han tenido lugar durante muchos a ños en Tokio y Washington , Estados Unidos intentó disminuir las barreras regulatorias , arancelarias y de otro tipo a las importaciones por parte del Japó n , en los sectores de telecomunicaciones , equipamiento m édico y farmacé utico, productos electrónicos y productos forestales. La decisión del Japón y de Estados Unidos de cartelizar la industria de semiconductores en 1986 , fue el resultado m ás significativo de estas discusiones; fue la primera extensió n del Nuevo Proteccionismo desde industrias tradicionales, como el acero y los automóviles, a productores de alta tecnología . Sean cuales fueren los mé ritos de esta acció n en particular, debido a la importancia econ ó mica y la sensibilidad polí tica de estos servicios y de los sectores de alta tecnología , cualquier otro acercamiento que el de las discusiones MOSS, sin duda sería excepcio¬ nalmente dif ícil. Una causa importante de la creciente relevancia del proteccionismo sectorial , ha sido que las nuevas tecnologías asociadas con la revolución tecnológica contemporánea , tales como el láser, la computadora y la bioingeniería ( ingeniería biológica ) , nunca pueden alcanzar su potencial en una econom ía mundial fragmentada y de demanda restringida. Tanto como las tecnologías de la Segunda Revolución Industrial ( el acero , la electricidad , los autom óviles y otros productos de consumo duraderos, etc. ) sólo pudieron desarrollarse plenamente en el mercado masivo con ¬ tinental de Estados Unidos, la explotació n de las tecnologías de la Ter¬ cera Revoluci ó n Industrial tambié n requerirá n la existencia de un am ¬ plio mercado global. Una econom ía mundial regionalizada , compuesta por mercados regionales y nacionales relativamente impenetrables, po¬ dría coartar esta posibilidad. La naturaleza de la revolución tecnológica contemporá nea tambié n sugiere que el proteccionismo sectorial prevalecerá. El papel de la ciencia bá sica se ha vuelto progresivamente m ás importante para la ge¬ neració n y difusi ó n de estas tecnologías, y estas nuevas tecnologías frecuentemente no son ni espec íficas en cuanto a los sectores , ni sim ¬ plemente un nuevo producto; por el contrario, constituyen procesos nuevos , son ubicuas en sus efectos y atraviesan la econom ía , afectando tanto a las industrias tradicionales como a las modernas. La computa¬ dora , por ejemplo, est á transformando todos los aspectos de la vida econ ómica , desde la agricultura hasta la administració n de oficinas. Estas nuevas tecnologías también son muy costosas de desarrollar, implican grandes econom ías de escala y requerirá n mercados masivos para amortizar los costos de desarrollo. Esto significa que es dif ícil que haya alg n líder tecnológico definido como en el pasado; por el con¬ trario, habrá muchos centros de innovación y la tecnología se difundirá
El orden económico internacional emergente
422 / Robert Gilpin , el rá pidamente. La importancia de dichas tecnologías para la salud todos que significa , poder y la autonom ía de las sociedades nacionales 11 los Estados querr á n estar presentes en la tecnología. El surgimiento del proteccionismo sectorial se asocia con el Nuevo Multilateralismo ya discutido en el Capí tulo Seis , es decir, la tendencia respec¬ de las empresas multinacionales a invadir el mercado de origen en directa extranjera ó n inversi esta para tivo. Una razón fundamental En : Ohmae trecruzada o recíproca , ha sido planteada por Kenichi produc los , computadoras las como industrias de alta tecnología tales ón tos electrónicos y las comunicaciones, el rá pido ritmo de innovaci el firmas las a s á m permite les no , de los productos y de desarrollo ¬ lujo de probar el mercado interno antes de hacerlo con el exterior. Ade sutilmente an í var consumidor del más, debido a que las preferencias por factores culturales y est á n en constante fluctuación , las compa ñías¬ deben comprender íntimamente los gustos locales y reaccionar instan mercado t á neamente ante las tendencias y los precios cambiantes del á siendo seguir directa ó n inversi la ( Ohmae , 1985 ) . Tambié n destaca que mayor necesaria , porque quienes está n dentro de un país tienen una empresa una que menos ; , s a á inmunidad ante el proteccionismo adem opere en los tres centros regionales de la econom ía mundial , no será capaz de alcanzar las econom ías de escala que las plantas automatiza¬ das de tipo mundial requieren , con el fin de cubrir sus gastos . El Nuevo Proteccionismo, el surgimiento de sociedades accidentales a través de mo las fronteras nacionales y fen ó menos de ese tipo , son reflejo del . vimiento hacia el proteccionismo sectorial ¬ En estas condiciones , el proteccionismo sectorial se ha vuelto atrac tivo para los gobiernos. Les permite mantener los mercados extranjeros ¬ abiertos mientras que retienen cierto control sobre sus propios mer¬ con En . sector el en nacional presencia la , y establecer internos cados ¬ secuencia , se alentará el comercio intraindustrial m á s que el interin interdependencia de la beneficios los de algunos aprovechan As . í dustrial ¬ económica , sin los costos implícitos en un régimen comercial plena . mente liberalizado Aunque el proteccionismo sectorial se aparta del énfasis liberal en ¬ la eficiencia y la no discriminación económica , parece ser el nico cami no para satisfacer tanto la necesidad de econom í as de escala como el deseo de los gobiernos de tener lo que consideran como las industrias estratégicas y de alto nivel de empleo. Aquellas econom ías con poder ¬ de negociación , es decir , con grandes mercados internos, disponibili con ganen s á m que lo á n , ser gicos ó tecnol monopolios o capital dad de el proteccionismo sectorial. A mediados de los a ños ochenta , no es posible determinar la natu¬ raleza y el alcance de las industrias que impulsarán el crecimiento eco¬ íodo o pren ómico en las econom ías avanzadas durante el próximo per ¬
¬
¬
11 Maddison (1982 ) y The Economist ( 23 de agosto de 1986 ) presentan interesantes especulaciones acerca de las relaciones tecnológicas entre las
principales potencias económicas.
/ 423
decir qu é pa ís o pa íses será n los ganadores o los perdedores. ¿ Habrá , como en el pasado, un líder tecnoló gico definido como Gran Breta ñ a o Estados Unidos o, seg ú n se ha sugerido, estará dicho liderazgo compar¬ tido entre dos o más econom ías ? ( Maddison , 1982 ). Sea cual fuere la respuesta a esta pregunta , el proteccionismo sectorial, junto con el mer cantilismo y el regionalismo, es un rasgo crucial del transformado orden econ ó mico internacional . En un sustancial n mero de sectores econ ó¬ micos , los mercados se caracterizan , hacia mediados de los ochenta , por la restricci ó n voluntaria a las exportaciones, los acuerdos de mer¬ cado ordenados y la inversió n extranjera directa recí proca. El bilateralismo y la reciprocidad convencional son determinantes progresivamente m á s fundamentales de las relaciones internacionales. Una econom ía internacional basada en el proteccionismo sectorial , puede ayudar a resolver la tensió n impl ícita entre una econom ía mun¬ dial liberal y un sistema de Estados descentralizados ( Buzan , 1983, pá g. 145 ) . Alentando sociedades accidentales internacionales , estableciendo v í nculos entre multinacionales de diferentes nacionalidades y creando ¬
intereses entrecruzados entre los tres centros principales del poder
econ ómico, el proteccionismo sectorial promete contrarrestar las ten¬ dencias propias de un sistema regionalizado hacia el conflicto deses ¬ tabilizador. En la configuració n emergente de la economía mundial , ¿ qué por¬ ci ó n de las transacciones económicas internacionales estará gobernada por la competencia mercantilista , el regionalismo econó mico o el protec¬ cionismo sectorial ? Por el momento, es demasiado pronto como para determinar qu é tendencia predominará . Lo que se puede decir es que, a menos que estos tres elementos puedan equilibrarse con é xito, el pe¬ ligro de un serio conflicto mercantilista y un nacionalismo económico desestabilizador, sin duda aumentará. ía hacer una distinció n entre He escrito en otra parte que uno deber el mercantilismo benigno y el maligno ( Gilpin , 1975 , pá gs. 234-35 ) . El mercantilismo benigno entra ñ a un grado de proteccionismo que salva ¬ guarda los valores e intereses de una sociedad ; le permite a la sociedad retener la autonom ía interna y poseer industrias valiosas , en un mundo caracterizado por la intemacionalizació n de la producció n , la integra ci ó n global de los mercados financieros y la disminución del control nacional. El mercantilismo maligno, por el otro lado, se refiere a los choques econ ómicos de las naciones , caracter ísticos del siglo xvm y del per íodo de entreguerras de los a ñ os treinta ; su propósito es triunfar sobre otros Estados. El primero es defensivo, el segundo implica llevar adelante una guerra entre las naciones por medios económicos. Así, como lo ha observado John Ruggie, la diferencia entre las dos formas de mercantilismo se refiere a su propósito social. El primero sirve a objetivos econ ómicos y sociales internos , tales como el empleo, el con ¬ trol de la pol í tica macroecon ó mica y la preservació n de industrias claves ; el objetivo del segundo es la acumulació n de poder nacional y la domi¬ naci ó n de otros Estados ( Ruggie, 1982, pág. 382 ) . ¬
424 / Robert Gilpin
una econom ía Aunque no puede haber ninguna garantía de que en su degenerar pueda no benigno mundial basada en el mercantilismo mercantilista Un sistema : Buzan Barry de palabras forma maligna , en pacífica , a benigno tendrá m á s posibilidades de contener , de manera una fuerzan liberales sistemas . Los as ideolog í Estados con diferentes ¬ planifi centralmente polarización entre Estados capitalistas y Estados de general aislamiento un alienta maligno cados , y el mercantilismo quizás
benigno cada Estado respecto de los otros. El mercantilismo pueden divergentes agentes cual el ofrece un camino intermedio, en del totalidad la en igualitarios s á m rminos t é í en s relacionarse entre ó¬ econ nacionalismo de poca é sistema ( Buzan , 1983, pág. 141 ) . En una esta en que s má mico en expansión , uno no puede tener esperanzas planteado por la para el problema soluci ó n del mercantilismo benigno 12 decadencia del liderazgo económico. hacia la com ¬ Sin embargo , los peligros impl ícitos en las tendencias proteccionismo y el mico ó petencia mercantilista , el regionalismo econ principios impli¬ sectorial , no deben minimizarse. El liberalismo y los internacionales y micas ó cados en él despolitizan las relaciones econ Los principios de la pueden proteger a los d ébiles contra los fuertes. reciprocidad incondi¬ Nación-Más-Favorecida , la no discriminación y la a la objetividad cional , suministran una base lo m á s cercana posible mico , poniendo ó econ comportamiento del legitimidad para juzgar la de competencia mundo un . restricciones a las acciones arbitrarias En á n las normas ser les ¿ á , cu bilateralismo y regionales de pol í ticas , alianzas ? Por manejadas s á m micas que gu íen y limiten las relaciones econó vuel ¬ se í as econom ciertas que de ejemplo, ¿ habrá crecientes reclamos las a parecidas van má s similares a las de otras naciones, demandas de reciproci¬ pro en japoneses los a planteadas por los norteamericanos internas ? dad y una mayor armonización de las estructuras abrir mercados ex¬ Los intentos por parte de Estados Unidos deun orden económico preservar y as tranjeros, privatizar otras economí armonización inter¬ y liberal , todo en nombre de principios liberales de de ejercer pre¬ hecho El . na , pueden demostrarse contraproducentes sus estruc¬ armonizar de fin el con , japoneses siones pol í ticas sobre los de reclamo agresivo y el , turas internas con aquellas de Occidente acordes s á m soluciones de squeda b la reciprocidad , podría inhibir ía mucho mejor con las nuevas realidades económicas y políticas. Ser proteccionismo el en europeo nfasis é el para Estados Unidos seguir ía. Como lo econom su abrir a ó Jap n al forzar intentar que , sectorial economía en norteamericanos expertos han se ñ alado dos importantes proteccionismo sectorial japonesa , Hugh Patrick y Henry Rosovsky , el ía aprender a vivir más podr ó Jap n siempre ha sido algo con lo cual el ). Si el gobierno no es iv . g p , á , 1983 Rosovsky ( y Patrick f á cilmente lo que algunos llaman Hay una l í nea muy delgada, por cierto, entre " y formulaciones similares fica espec í reciprocidad , liberal "proteccionismo benigno , como caracte¬ y lo que Buzan ( 1983) y yo llamamos mercantilismo . cambio de proceso en mundial rizaci ó n de la econom ía 12
El orden económico
internacional
emergente / 425 capaz de seguir este consejo, entonces el actual movimiento global hacia el mercantilismo benigno podría degenerar mercantilismo maligno. El nacionalismo econ ómico sin compromisosenpodr ía convertirse en la nueva norma internacional, reemplazando los de resolver sus diferencias económicas, con el esfuerzos estatales en pro debido respeto tanto a la eficiencia del mercado como a las preocupaciones nacionales. A lo largo de los tres ltimos siglos, el mundo moderno ha sido testigo de una evolución paralela de la escala tecnológica y del alcance del mercado internacional. Al mismo tiempo que el costo de la tecnolo¬ gía y la necesidad de economías de escala han aumentado, los mercados nacionales e internacionales se han ajustado y agrandado , incremen¬ tando así el nivel de demanda global. Pero, como lo observado Euge¬ ne Staley durante el colapso económico y político ha global de los a ños treinta, los mercados y la polí tica no tienen necesidad de ajustarse, en última instancia, a la tecnología. En muchas ocasiones hist óricas, la tecnología y la econom ía se han adecuado, en ú ltima instancia, a la po¬ lítica: “ En la ' Edad Oscura posterior al colapso del Imperio Romano, la tecnología se adecuó a la política. Los magní ficos caminos romanos cayeron en desuso; los baños, acueductos, anfiteatros y villas se convir¬ tieron en ruinas. La sociedad volvió al localismo en la producción y la distribución , olvidó gran parte de su conocimieno y su tecnología así como los sistemas gubernamentales de tiempos anteriores ( Staley, 1939, pág. 52 ) . La transición a las tecnologías de crecimiento de la revo¬ lución industrial contemporá nea, no se hubiera logrado sin un marco polí tico m ás estable para las actividades económicas.
CONCLUSION La transición a un nuevo orden económico internacional desde el período de la decadencia de la hegemonía , es y seguirá siendo norteamericana dif ícil. Entre los muchos factores que hacen virtualmente retorno a los pacíficos d ías de las primeras décadas de imposible un la posguerra , está la decadencia de un liderazgo político claramente definido Los ob¬ jetivos económicos y polí ticos en conflicto hacen dif ícil alcanzar una cooperación internacional y un liderazgo pluralista de la economía mun ¬ dial. Las economías nacionales se inclinan a resistir en los costos comparativos y en distribución globalel ajuste a cambios las actividades económicas. Hay pocas posibilidades de una vuelta a de las crecimiento económico, a menos que a las fuerzas del altas tasas de mercado se les permita redistribuir geográficamente las actividades económicas, sobre la base de los cambios en los costos comparativos . Además, la tendencia de los Estados a poner las prioridades internas por mas internacionales, tiene serias consecuencias paraencima de las nor¬ la continuidad de una econom ía internacional altamente interdependiente . al camino de la liberalización económica es imposible, a Una vuelta menos que los gobiernos esté n dispuestos a subordinar los intereses locales de corto plazo , a la meta m ás amplia de una econom a í internacional estable, y
.
426 / Robert Gilpin
y prác¬ a llevar adelante una armonización extensiva de las instituciones . internas micas ó ticas econ nacionalismo La difusión del poder económico y la reemergencia delmuy diferente internacional mico ó econ orden un económico requieren econó¬ asuntos los en Estado del de Bretton Woods. La reafirmación del ía primac , de la ó n reversi una , no si ó n disminuci micos significa una organizar de medio , como posterior a la guerra que tuvo el mercado predecir la las relaciones económicas globales. Aunque es imposible entor¬ nuevo el en mercado naturaleza de la interacción del Estado y el habrá y habido . Ha preanunciarla parecen no, ciertos acontecimientos un au ¬ y internacional una creciente politización del orden económico gubernamental ó n intervenci . La ticas í pol mento en la competencia de enor¬ en á reas como el comercio, el dinero y la producción ha crecido y del neoconservadorismo del ó n memente, a pesar de la revitalizaci desregulación local redescubrimento del mercado en muchos países. La en la protección incremento un de parece ir, a menudo, acompa ñada diseñadas para ticas í pol iniciativas las y en locales de los mercados mismo tiempo al que significativo promover metas nacionalistas. Es economía nor¬ la desregulando estaba Reagan n ó en que la administraci que nin ¬ pidamente r s á á m teamericana, erigía barreras proteccionistas los preparaba y posguerra de n norteamericana ó guna otra administraci ¬ eco otras sobre influencia mayor instrumentos polí ticos para alcanzar ) . 80 . g á , p , 1985 marzo de , 2 nom ías ( The Economist ía mun¬ Existe también una creciente regionalización de la econom alre¬ acumulan se micas ó econ actividades las que dial, en la medida en clausura creciente . La dedor de diversos polos de la econom ía mundial bloque so¬ del Mercado Com ún Europeo, la constante separación del norte¬ vuelco perceptible viético respecto de la econom ía mundial y el ¬ impor creciente la como , tanto fico í Pac americano hacia la Cuenca del todos , son tancia del Japón y de los países recientemente industrializados posguerra de un elementos que juegan en este abandono del ideal de , los desórdenes deuda la de problema El . multilateral liberal sistema de una fracción ó n cartelizaci y la del sistema monetario internacional a éste cada vez empujando n , á est mundo del comercio del sustancial que la creciente improbable más en esa dirección. Aunque es altamente serio como el tan global sistema del colapso a un lleve ó fragmentaci n á en un rasgo convertir se duda de los años treinta, el regionalismo sin . internacionales í pol ticas y micas ó econ relaciones prominente de las ás, , quiz o sectorial Está surgiendo un sistema de proteccionismo , micos ó econ sectores ) muchos . En , 1985 ( Aggarwal regímenes sectoriales ó n y ubicaci la internacionales la participación nacional en los mercados ón internacional de las actividades económicas estarán tanto en funci , como micos ó econ agentes y de negociaciones bilaterales entre gobiernos Nuevo del funcionamiento de las leyes de la ventaja comparativa. El comerciales y Proteccionismo, la emergencia de polí ticas industriales , son estratégicas y el creciente papel de la competencia imperfecta sec¬ proteccionismo el fuerzas que mueven la economía mundial hacia torial. La cartelización, la restricción voluntaria de las exportaciones
El orden económico internacional emergente / 427
y mecanismos similares tendientes a dividir los producción local por parte de firmas extranjeras,mercados o alentar la se están convirtiendo en un rasgo integral, aunque lamentable, de la econom ía política inter¬ nacional. Es posible que una econom ía mundial compuesta por un Es¬ tados Unidos más proteccionista, una Europa cada vez más autárquica y un Japón dispuesto a preservarOccidental su cultura tradicional, puedan mantenerse unidos sólo por medio de tales recursos. En un mundo de costos comparativos arbitrarios , los Estados querrán ase¬ gurar una presencia nacional fuerte en las industrias de alta tecnología en emergencia y en los sectores de crecimiento del futuro. relativo equilibrio entre los determinantes políticos y de Así, aunque el mercado de las actividades económicas, difieran de un sector económico al otro y de un momento al otro, la participación en el mercado y la ubicació n global de las actividades económicas estarán fuertemente influenciadas por las ne¬ gociaciones entre las naciones-Estado y las empresas multinacionales. Es parad ó jico que los gobiernos hayan respondido al crecimiento de la interdependencia económica global su aumentando autoridad sobre las actividades económicas. Tanto las fuerzas globales del mercado como el intervencionismo estatal, han adquirido una importancia como deter¬ minantes de las relaciones económicas internacionales mayor que en el pasado cercano. En este nuevo entorno, el bilateralismo o minilateralismo ha desplazado en gran medida al multilateralismo del GATT y las consideraciones políticas se han vuelto cada vez más importantes en la determinación de las relaciones y las políticas económicas. El nuevo orden económico internacional de mediados años ochenta, plantea profundos problemas de igualdad econó de los para la mica conciencia de la humanidad. Muchas sociedades sufrirá n a raíz de sura de los mercados mundiales y necesitará n ayuda económica la clau¬ masiva, si se quiere que tengan alguna posibilidad de superar pobreza. La eco¬ nom ía mundial liberal basada en la no discriminaciónsu y el multilateralis¬ mo tiene defectos; sin embargo, al menos ofrecía oportunidades econó¬ micas que desaparecerá n en una econom ía mundial más . nacionalista El sistema mixto de acuerdos multilaterales, regionales y proteccio¬ nistas puede o no resultar estable a largo plazo. Sin do económico politizado no tiene por qué significarembargo, este mun¬ una , sea al mercantilismo maligno y la guerra económica de los añosvuelta , sea treinta a la interdependencia en expansión y relativamente benigna de los años . sesenta La época de posguerra de la liberalización multilateral ha ter¬ minado y la mejor esperanza para la estabilidad econó mica del mundo es alguna forma de mercantilismo benigno . El residuo que resta del poderío y el liderazgo norteamericano, los lazos de seguridad de los agentes econ ómicos principales y las promesas de la alta tecnología como fuente de crecimiento económico, constituyen una base para el optimismo moderado. Sin embargo, en la coyuntura de la transición de un orden económico al otro, la única certeza es que una nueva eco¬ nomía política internacional está emergiendo. No está claro quién gana¬ rá, quién perderá o qué consecuencias tendrá para la prosperidad global y la paz mundial.
BIBLIOGRAFIA Abegglen , James C„ y George Stalk, Jr. 1985. Kaisha The Japanese Corpo¬ ration. New York : Basic Books. Adams, Brooks. 1895. The Law of Civilization and Decay; An Essay on His¬ tory New York: Macmillan. Aggarwal, Vinod K. 1985. Liberal Protectionism: The International Politics of Organized Textile Trade. Berkeley: University of California Press. Aggarwal, Vinod K., Robert O. Keohane, y David B. Yoffie. 1986. The Dy¬ namics of Cooperative Protectionism. Division of Research, Harvard Business School. In édito. Aho, C. Michael , y Jonathan David Aronson . 1985. Trade Halks: America Better Listen! New York: Council on Foreign Relations. Akamatsu , Kaname. 1961. A Theory of Unbalanced Growth in the World Economy. Weltwirtschaftliches Archiv 86: 196-215. Amin , Samir. 1976. Unequal Development : An Essay on the Social Formations of Peripheral Capitalism New York : Monthly Review Press. Anell , Lars. 1981. Recession The Western Economies and the Changing World Order. London: Frances Pinter. Angel í , Norman . 1911. The Great Illusion: A Study of the Relation of Military Power in Nations to their Economic and Social Advantage 3* ed., rev. y aum . New York: Putnam . Appleby, Joyce Oldham. 1978. Economic Thought and Ideology in Seventeenth Century England . Princeton: Princeton University Press. Avery, William P„ y David P. Rapkin , eds. 1982. America in a Changing World Political Economy. New York: Longman . Avineri, Shlomo, comp. 1969. Karl Marx on Colonialism and Modernization Garden City, N. Y.: Anchor Books. Baechler , Jean . 1971. Les Origines du capitalisme. Paris: Editions Gallimard. ( The Origins of Capitalism. Trans. Barry Cooper. Oxford: Brasil Blacwell , 1975). Bagehot , Walter. 1873. Lombard Street : A Description of the Money Market New York : Scribner Baldwin, David A. 1971. Money and Power. The Journal of Politics 33: 578-
.
.
.
.
-
.
.
.
614. . 1979. Power Analysis and World Politics: New Trends versus Old Tendencies World Politics 31:161-94. . 1980. Interdependence and Power: A Conceptual Analysis. Interna¬ tional Organization 34: 471-506. . 1985. Economic Statecraft. Princeton: Princeton University Press. Baldwin , Richard , y Paul R. Krugman. 1986. Persistent Trade Effects of Large Exchange Rat Shocks.” In édito. Baldwin , Robert E., comp. 1984a. Recent Issues and Initiatives in U .S . Trade Policy. Cambridge, Mass.: NBER Conference Report. Baldwin, Robert E. 1984b. "Trade Policies in Development Countries. En: Jones and Kenen , 1984, Vol. I, Capí tulo 12. . 1984c. "Trade Policies under the Reagan Administration. En: Baldwin, 1984a , Capí tulo 2. . 1985. The Political Economy of U .S . Import Policy. Cambridge: MIT
.
Press. Baran , Paul A. 1967. The Political Economy of Growth. New York : Monthly Review Press.
429
430 / Robert Gilpin
Bibliograf ía / 431
Development . Ed. rev. Bauer , Peter T. 1976. Dissent on University Press. ' Economics and the Theory of the State. 2 Baumol , William J. 1965. Welfare . ed. Cambridge: Harvard University Press Approach to Human Behavior. Chicago: Becker, Gary S. 1976. The Economic University of Chicago Press. Transition. London: George Beenstock , Michael. 1983. The World Economy in Allen and Unwin. United States Japan Eco¬ Bcrgsten , C. Fred, y William R . Cline. 1985. The Economics. No. 13. International in Analysis Policy nomics Problem . Economics International for Institute Washington : Joseph S. Nye , J . 1975. Internatio Bergsten , C. Fred , Robert O. Keohane, y : A Framework for Analysis. Politics nal Economics and International . pp 36 3 En : Bergsten and Krause, 1975, . comp. 1975. "World Politics and In¬ Bergsten , C. Fred , y Lawrence B. Krause, Organization 29:3 352. ternational Economics. International comps. 1984. Power, Passions, Bhagwati , Jagdish N., y John Gerard Ruggie, Negotiations Cambridge: MIT South North for Prospects and Purpose: Press. . Condi¬ Gersovitz. 1985. Economic Stabilization Bienen , Henry S., y Mark Stability ." International Organization 39: 729-54. ¬ tionality, and Political . Recent Innovations in Inter BIS ( Bank for International Settlements ). 1986 . Basel . Banking national Tumlir. 1977. Trade Liberalization¬, Blackhurst , Richard , Nicolas Mirian , y JanGeneva : GATT Studies in Interna Interdependence Protectionism and tional Trade, No. 5. Social Life New York: John Blau, Peter M. 1964. Exchange and Power in Wiley. Retrospect 3- ed. New York: Cam Blaug, Mark. 1978. Economic Theory in . bridge University Press : A Study International Economic Disorder Block , Fred L. 1977. The Origins of Monetary II to the War World from Policy of United States International Press. California of University Berkeley : . Present Debt: The U .S. Reconsi¬ Bogdanowicz-Bindert , Christine A. 1985/86. "World . 73 : 259 64 Affairs Foreign ders. : The Changing Role of Economics. Bonn , M. J . 1939. Wealth, Welfare or War of Intellectual Co operation Institute in National Policy. International Paris: League of Nations. . 1968. "Uncertainty and Diver , Brainard , William C., y Richard N. .Cooper in Agricultural Economics " Studies Trade International in sification . 85 : 257 8 Development Trade, and Trade and United States InternationalEconomy Branson , William H. 1980. "Trends .inEn in , ed., American Feldstein II War Investment since World . Transition, 1980, pp. 193-257 Exchange-Rate Policy. The Limits of Monetary Coordination as . 1986. . dito é . In 34 Abril . 1986. Strategic Behavior and Branson , William H ., y Alvin K. Klevorick Capí tulo 10 . , 1986 Krugman : En . Policy Trade the World Civilization and Cap¬ Braudel, Fernand. 1979. The Perspective of York : Harper and Row. New . 3 . Vol Century . italism, 15th-18th Foreign Affairs Economy. World the Mastering Bressand , Albert. 1983. " 61: 745-72. Imperialism: A Critical Survey Brewer, Anthony. 1980. Marxist Theories of London: Routledge and Kegan Paul. York: Humanities Brown , Michael Barran . 1970. After Imperialism. New Press.
Cambridge: Harvard
.
¬
-
.
.
.
.
¬
-
¬
.
.
Bruno, Michael, y Jeffrey S. Sachs. 1985. of Worldwide Stagfla¬ tion. Cambridge: Harvard University Economics . Buckley, Thomas. 1986. "Strategic Trade Press Policy: Economic Theory and the Mercantilist Challenge. Inédito. Buzan , Barry. 1983. People, States , and : The National Security Problem in International Relations. Chapel Fear Hill: University of North Carolina Press. Calder, Kent E. 1985. "The Emerging Politics of the Trans-Pacific Economy. World Policy Journal 2:593-623. Calleo, David P. 1976. The Decline and Rebuilding of an International Eco nomic System: Some General Considerations. En: David P. Calleo, comp. Money and the Coming World Order. New York: New York Uni¬ versity Press. . 1982. The Imperious Economy. Cambridge: Harvard University Press. Calleo, David P., y Benjamin M. Rowland . 1973. America an the World Politi¬ cal Economy: Atlantic Dreams and National Realities Bloomington: In¬ diana University Press. Cameron, David R. 1978. "The Expansion of the Public Economy: A Compar ¬ ative Analysis. American Science Review 72:1243 1261. Cameron , R . 1982. "Technology,Political Institutions and Long Term Economic Chan ¬ ge. En: Charles P. Kindleberger and Guido di Telia, comps. Economics in the Long View. Vol. I, Models and Methodology, Capítulo 3. New York: New York University Press. Caporaso, James A., comp. 1978. "Dependence and Dependency in the Global System. International Organization 32:1 300. Camoy, Martin. 1984. The State and Political Theory. Princeton: Princeton University Press. Carr, Edward Hallett. 1945. Nationalism and After. London: Macmillan. . 1951 [1939] The Twenty Years Crisis , 1919-1939. 2- ed. London: Mac¬ millan. Casson , Mark, comp. 1983. The Growth of International Business. London: George Allen and Unwin. Caves, Richard E. 1982. Multinational Enterprise and Economic Analysis. New York: Cambridge University Press. Chace , James. 1981. Solvency : The Price of Survival. New York: Random House. Choucri , Nazli. 1980. "International Political Economy : A Theoretical Pers pective". En: Holsti et al., 1980, Capítulo 5. Cipolla , Carlo M. 1956. Money , Prices, and Civilization in the Mediterranean World , Fifth to Seventeenth Century. Princeton: Published for the Uni¬ versity of Cincinatti Press by Princeton University Press. , ed. 1970. The Economic Decline of Empires. London: Methuen. Clark , Cal, y Donna Bahry. 1983 . "Dependent riant." International Studies Quarterly 27 Development: A Socialist Va¬ :271-93. Clark, George Norman. 1958. War and Society in the Seventeenth Century. Cambridge: Cambridge University Press. Cline , William R. 1982a. Reciprocity": A New Approach to World Trade Po¬ licy? Policy Analyses in International , No. 2. Washington: In¬ Economics stitute for International Economics. . 1982. "Can the East Asian Model of Development Be Generalized? World Development 10: 81-90. , ed. 1983. Trade Policy in the 1980s. Washington: Institute for Interna¬ tional Economics. Cohen , Benjamin J. 1973. The Question of Imperialism: The Political Econ¬ omy of Dominance and Dependence. New York: Basic Books. . 1977. Organizing the World' s Money : national Monetary Relations . New York:The Political Economy of Inter¬ Basic Books.
.
¬
.
-
-
-
,
¬
1
Robert Gilpin
432 /
|
Condliffe, J. B. 1950. The Commerce of Nations. New York: W. W. Norton. Conybeare, John A . C. 1984. Public Goods, Prisoners' Dilemmas and the In¬ ternational Political Economy. International Studies Quarterly 28: 5-22. . 1985. "Trade Wars: The Theory and Practice of International Com¬ mercial Rivalry. Inédito. Cooper, Richard. 1968. The Economics of Interdependence: Economic Policy in the Atlantic Community. New York: McGraw-Hill . 1970. International Economics in the International Encyclopedia of the Social Sciences : A Review Article. Journal of Economic Literature 8: 435-39 . 1975. "Prolegomena to the Choice of an International Monetary Sys¬ tem." En: Bergsten and Krause, 1975, pp. 63-97 . 1982 "Global Economic Policy in a World of Energy Shortage." En: Joseph A . Pechman and N. J. Simler, comps., Economics in the Public Service. New York: W. W. Norton. . 1983. "Managing Risks to the International Economic System. En : Herring, 1983, Capí tulo I. . 1984. "Is There a Need for Reform ?” En: Federal Reserve Bank of Bos ton , The International Monetary System: Forty Years after Bretton Woods. Proceedings of a Conference Held at Bretton Woods , New Hampshire,
.
.
.
¬
Mayo.
. 1985. "Economic Interdependence and Coordination of Economic Poli ¬ cies. En: Jones and Kenen , Vol . 2, Capí tulo 23. Corbett , Hugh. 1979. "Tokyo Round: Twilight of a Liberal Era or a New Dawn.” National Westminister Bank Quarterly Review ( Febrero ): 19-29. Corden , W. M. 1974. Trade Policy and Economic Welfare Oxford: Clarendon Press. . 1984a. The Normative Theory of International Trade. En: Jones and Kenen, 1984, Vol. I, Capítulo 2. . 1984 b. The Revival of Protectionism. Occasional Papers , No. 14. New York: Group of Thirty Corden , W. M., y Peter Oppenheimer. 1974. Basic Implications of the Rise in Oil Prices. Staff Paper No. 6. London: Trade Policy Research Centre. Cornwall , John. 1977. Modern Capitalism: Its Growth and Transformation . New York: St . Martin's Press. Corrigan , E. Gerald. 1985. " Public and Private Debt Accumulation : A Pers¬ pective. Federal Reserve Bank of New York , Quarterly Review 10: 1 5. Consejo de Asesores Económicos. 1985. Economic Report of the President . Washington: U. S Government Printing Office. . 1986. Economic Report of the President. Washington: U. S. Govern¬ ment Printing Office. Cowhey, Peter F„y Edward Long. 1983. Testing Theories of Regime Change: Hegemonic Decline or Surplus Capacity ? International Organization 37:
;
.
-
.
1
-
.
-
157 88. Cox, Robert W. 1979 "Ideologies and the New International Economic Or ¬ der: Reflections on Some Recent Literature. International Organization 33:257-302. . 1981. "Social Forces, States, and World Orders: Beyond International Relations Theory " Millennium , Journal of International Studies 10: 126-55. Craig, Gordon A. 1982. The Germans. New York: G. P. Putnam s Sons. Culbertson , John M. 1985. The Dangers of " Free Trade." Madison: 21st Cen¬ tury Press. Cumings, Bruce. 1984. The Origins and Development of the Northeast Asian Political Economy: Industrial Sectors, Product Cycles, and Political Con¬ sequences. International Organization 38:1-40.
.
.
Bibliograf ía / 433 Curzon, Gerard. 1965. Multilateral ment on Tariffs and Trade Commercial Diplomacy: The General Agree¬ Its Impact on National Commercial Poli¬ cies and Techniques. Londonand : Michael Joseph. Curzon , Gerard , y Victoria Curzon tem." En: Hieronymi, 1980, Capí Price. 1980. The Multi-Tier GATT Sys¬ tulo 8. Dahrendorf , Ralf . 1959. Class Class Conflict in Industrial Society. Stan ford: Stanford University and ¬ Press. . 1979. Life Chances. Chicago : University of Chicago Press. Davis, Lance E., y Douglas C. North din ) . 1971. Institutional Change ( con la colaboración de Calla Smoroand American Economic Growth. Cam¬ bridge: Cambridge University Press . Deane, Phyllis. 1978. The bridge University Press.Evolution of Economic Ideas. New York: Cam¬ Deardorff , Alan V. 1984. "Testing Trade Theories En: Jones and Kenen , 1984, Vol. 1, Capítulo and Predicting Trade Flows.” 10. Deardorff , Alan V., y Robert M. Stern. 1984. "Methods of Measurement of Nontariff Barriers. Seminar Discussion Paper, No. 136, Research Seminar in International Economics, Department of Economics , University of Michigan. Delamaide , Darrell. 1984. Debt Shock : The Full Story of the World Credit Cri¬ sis.. Garden City, N. Y.: Doubleday. de Larosiére, Jacques. 1982. Restoring Discipline A Vital Element for Economic Recovery. International Fiscal Monetary Fund. Marzo 16. Destler, I. M. 1986. "Protecting Congress or Protecting Trade ? Foreign Policy , N° 62: 96-107. Diaz-Alejandro, Carlo F. 1983: Comments Dickson , Peter G. M. 1967. The Financial . En: Cline, 1983, pp. 305-309. in England ; A Study in the Development of Public Credit , 1688Revolution 1756. London: Macmillan. Dillard , Dudley. 1967. Economic Development of the North Atlantic Com ¬ munity: Historical Introduction to Modem Economics. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall. Di Telia , Guido. 1982. "The Economics of the Frontier.” En: Kindleberger and Di Telia , 1982, Capítulo 13. Dixit , Avinash K. 1983. "Tax Policy in Open in Economics, No. 51. Woodrow Wilson Economies." Discussion Papers School, Princeton University. . 1985. How Should the U.S. Respond to Other Countries Trade Poli¬ cies ?” Inédito. . 1986. Trade Policy: An Agenda for Research. En: Krugman, 1986, Ca¬ pí tulo 12. Dixit , Avinash K., y Gene M. Grossman. 1984 . "Targeted Export Promotion with Several Oligopolistic Industries." Discussion Papers in Economics, No. 71, Woodrow Wilson School, Princeton University. Dixit , Avinash K., y Albert S. Kyle. 1985 . "The Use of Protection and Sub¬ sidies for Entry Promotion and Deterrence Dos Santos , Theotonio. 1970. “ The Structure . American Economic Review. of Dependence. American Eco¬ nomic Review 60:231 36. Doyle, Michael W. 1983. - Kant , Liberal Legacies , and Foreign Affairs.” Parts 1 and 2. Philosophy and Public Affairs Drobnick , Richard . 1987. Debt Problems, 12:205- and 323-53. Trade Offensives and Protection¬ ism: The Uncharted International Economic Environment of the 1980s Trend Analysis Program. The American Council of Life Insurance. Drucker, Peter F. 1983. Schumpeter and Keynes . Forbes, Mayo 23, pp. 124-28. . 1985. American -Japanese Realities ” . Wall Street Journal , Octubre 11. Dunning, John H. 1981. Internatio nal Production and the Multinational En ter prise. London : George Allen Unwin. El-Agraa , Ali M. 1983. The Theory and of International Trade. London: Croom Helm.
,
!
1
j |
.
-
434 /
Bibliograf í a / 435
Robert Gilpin
Elliott, William Y. 1955. The Political Economy of American Foreign Policy. New York: Henry Holt. Ellsworth, P. T. 1964. The International Economy. New York: Macmillan. Emmanuel, Arghiri. 1972. Unequal Exchange: A Study of the Imperialism of Trade. New York : Monthly Review Press. Emminger, Otmar. 1985. The Dollar' s Borrowed Strength Occasional Papers, No. 19. New York : The Group of Thirty. Evans, Peter. 1979. Dependent Development : The Alliance of Multinational , State, and Local Capital in Brazil Princeton: Princeton University Press. Feis, Herbert . 1964 [ 1930 ] , Europe , The World' s Banker , 1870-1914. New Ha¬ ven : Yale University Press. Feldstein , Martin, comp. 1980. The American Economy in Transition. Chicago: University of Chicago Press. Feldstein , Martin. 1985. American Economic Policy and the World Econo¬ my." Foreign A f f a i r s 63: 995-1008. . 1986. The Future of Economic Policy. The Janeway Lectures, Prince¬ ton University. Inédito. Findlay, Ronald. 1981. "The Fundamental Determinants of the Terms of Tra ¬ de. En : Grassman y Lundberg, 1981, Capí tulo 12. . 1984. Growth and Development in Trade Models.” En: Jones and Kenen , 1984, Vol. 1, Capí tulo 4 . Fisher , Allan G. B. 1935. The Clash of Progress and Security. London: Mac¬ millan . Fishlow, Albert. 1985. "Lesons from the Past : Capital Markets during the 19th Century and the Interwar Period." International Organization 39: 383-439. Frank , Andre Gunder. 1969. Capitalism and Underdevelopment in Latin Ame¬ rica: Historical Studies of Chile and Brazil. Rev. ed. New York : Monthly Review Press. Frank , Andre Gunder. 1970. Latin America: Underdevelopment or Revolution. New York: Monthly Review Press. Frank, Robert H . , y Richard T. Freeman . 1978. The Distributional Conse¬ quences of Direct Foreign Investment. New York: Academic Press. Frankel , Jeffrey A. 1984. The Yen / Dollar Agreement : Liberalizing Japanese Capital Markets. Washington: Institute for International Economics. Frenkel , Jacob. 1985. “ Comment on William Branson , 'Causes of Apprecia ¬ tion and Volatility of the Dollar. Working Paper, No. 1777. Cambridge , Mass.: National Bureau of Economic Research. Frey, Bruno. 1984a. The Public Choice View of International Political Econo¬ my. International Organization 38: 199-223. . 1984 b. International Political Economics. New York: Brasil Blackwell . Frieden , Jeffrey. 1981. "Third World Indebted Industrialization : International Finance and State Capitalism in Mexico , Brazil , Algeria , and South Ko¬ rea. International Organization 35: 407431. Friedmann , John. 1966. Regional Development Policy ; A Case Study of Vene¬ zuela. Cambridge: MIT Press. . 1972. A General Theory of Polarized Development." En: Niles M. Han¬ sen , ed . , Growth Centers in Regional Economic Development New York : Free Press. Frohlich, Norman , Joe A. Oppenheimer , y Oran R. Young. 1971. Political Leadership and Collective Goods. Princeton: Princeton University Press. Fukushima. Kiyohito. 1985. Japan s Real Trade Policy. Foreign Policy , N? 59:22-39. Gaddis, John Lewis. 1982. Strategies of Containment : A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy New York : Oxford Universi¬ ty Press. Gall , Norman. 1986. The Four Horsemen Ride Again.” Forbes 138 ( Julio 28 ) : ; : 4| | | 95-99. f
.
.
.
.
*
Gallagher, John , y Ronald Robinson. 1953. The Imperialism of Free Trade. Economic History Review , 2? sen , 6: 1-15. Gardner, Richard N. 1980. Sterling Dollar Diplomacy in Current Perspective : The Origins and Prospects of Our International Economic Order. New York : Columbia University Press. Gerth , H. H., y C. Wright Mills, trad , y comps. 1946. From Max Weber: Essays in Sociology. New York: Columbia University Press. Gerschenkron, Alexander. 1962. Economic Backwardness in Historical Pers¬ pective , A Book of Essays Cambridge: Belknap Press of Harvard Uni¬ versity Press. Gibney , Frank. 1982. Miracle by Design: The Real Reasons Behind Japan s Economic Success. New York: Times Books. Gidden , Anthony. 1985. A Contemporary Critique of Historical Materialism. Vol. 2, The Nation-State and Violence. Berkeley: University of California Press. Giersch , Herbert, comp. 1982. Emerging Technologies: Consequences for Eco¬ nomic Growth, Structural Change , and Employment . Symposium 1981. T übingen : J. J . C. B. Mohr ( Paul Siebeck ) . Giersch , Herbert. 1984. "The Age of Schumpeter. American Economic Review 74 ( mayo ) : 103-109. Gilpin , Robert. 1972. The Politics of Transnational Economic Relations. En: Keohane and Nye, 1972. pp. 48-69. . 1975. U .S . Power and the Multinational Corporation: The Political Eco¬ nomy of Foreign Direct Investment New York : Basic Books. . 1977. "Economic Interdependence and National Security in Historical Perspective.” En: Klaus Knorr and Frank N. Trager, eds., Economic Is¬ sues and National Security. Lawrence: The Regents Press of Kansas. New York : Cambridge Uni¬ . 1981. War and Change in World Politics versity Press. . 1982. "Trade, Investment, and Technology Policy. En: Giersch, 1982. . 1984. "Structural Constraints on Economic Leverage: Market-Type Sys¬ tems. En: Gordon H. McCormick y Richard E. Bissell, comps., Strategic Dimensions of Economic Behavior , Capí tulo 6. New York: Praeger. . 1986. " The Theory of Hegemonic War.” Inédito. Goldfield, David. 1984. “ Countertrade. International Perspective ( marzo-abril ) : 19-22. Goldstein , Joshua S. 1985. "Kondratieff Waves as War Cycles.” International Studies Quarterly 29: 411-44. Goldstein , Judith. 1985. "The Evolution and Devolution of American Trade Policy." Ponencia presentada en el Encuentro de la Asociación Norteame¬ ricana de Ciencia Política de 1985. . 1986. The Political Economy of Trade : Institutions of Protection. American Political Science Review 80: 161-84 Goldthorpe, John H. 1978. "The Current Inflation: Towards a Sociological Account . En: Fred Hirsch y John H . Goldthorpe, comps. The Political Economy on Inflation. Cambridge: Harvard University Press. , comp. 1984. Order and Conflict in Contemporary Capitalism: Studies in the Political Economy of Western European Nations. Oxford: Clarendon Press. Gould , J. D. 1972. Economic Growth in History: Survey and Analysis Lon¬ don: Methuen. Gourevitch , Peter Alexis. 1977. "International Trade, Domestic Coalitions and Liberty: Comparative Responses to the Crisis of 1873 1896. Journal of Interdisciplinary History 8: 281 313. Gowa , Joanne. 1983. Closing the Gold Window: Domestic Politics and the End of Bretton Woods. Ithaca: Cornell University Press. Grassman , Sven, y Erik Lundberg, comps. 1981. The World Economic Order Past and Prospects. London: Macmillan .
-
.
.
.
.
.
.
-
-
436 / Robert Gilpin
Bibliograf í a
Grieco, Joseph M. 1982. Between Dependency and Autonomy: India s Ex¬ perience with the International Computer Industry. International Orga¬ nization 36: 609-632. Grossman, Gene M., y David J. Richardson. 1985. Strategic Trade Policy: A Survey of Issues and Early Analysis. Special Papers in International Eco¬ nomics, No. 15. International Finance Section , Department of Economics, Princeton University. Grunwald , Joseph, y Kenneth Flamm. 1985. The Global Factory: Foreign Assembly in International Trade. Washington: The Brookings Institution. Haas, Ernst B. 1980. Why Collaborate ? Issue-Linkage and International Re¬ gimes. World Politics 32:357405. Hager, Walfgang. 1982. Protectionism and Autonomy: How to Preserve Free Trade in Europe.” International Affairs 58: 413-28. Hailwood, Paul , y Stuart W. Sincluir. 1981. Oil , Debt and Development: OPEC in the World . London: George Allen and Unwin. Hamada, Koichi. 1919. "Macroeconomic Strategy and Coordination under Alternate Exchange Rates.” En: Rudiger Dombusch y Jacob A Frenkel, eds., International Economic Policy: Theory and Evidence , Capí tulo 9. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Hamilton , Alexander. 1928 [1791], Report on the Subject of Manufactures. In Arthur Harrison Cole, ed., Industrial and Commercial Correspondence of Alexander Hamilton, Anticipating his Report on Manufacturing Chica¬ go: A. W. Shaw Co. Hansen, Alvin. 1964. Business Cycles and National Income. Ed. aumentada. New York: W. W Norton. Harrod, Roy F. 1951 The Life of John Maynard Keynes London: Macmillan. Hartwell, R M. 1982. Progress and Dissimilarity in Historical Perspective. En: Kindleberger y Di Telia , 1982, Vol. 1, Capí tulo 6. Hauser, Henri. 1937. É conomie et diplomatic: Les conditions nouvelles de la politique étrang é re. Paris: Librairie du Recueil Sirey. Hawtrey, Ralph G. 1952. Economic Aspects of Sovereignty. London: Long¬ mans. Haynes, Stephen E., Michael M. Hutchison, y Raymond F. Mikesell. 1986. Ja¬ panese Financial Policies and the U .S. Trade Deficit. Essays in Interna¬ tional Finance, No. 162. International Finance Section, Department of Eco¬ nomics, Princeton University. Heckscher , Eli F. 1935 Mercantilism. 2 vols. Mendel Shapiro, trad. London: G Allen and Unwin. Heertje, Arnold. 1973. Economics and Technical Change. New York: John Wiley and Sons. Hegel, Georg W. F. 1945 [1821 ], Hegel' s Philosophy of Right Trad , y notas de T. M. Knox. London : Oxford University Press. Heilbroner, Robert L. 1980. Marxism: For and Against New York: W. W. Norton. . 1985. The Nature and Logic of Capitalism New York: W. W. Norton. Helleiner, Gerald K. 1981 Intra- firm Trade and the Developing Countries. New York: St Martin s Press. Helpman, Elhanan. 1984. "Increasing Returns, Imperfect Markets, and Trade Theory.” En: Jones and Kenen, 1984. Capítulo 7. Helpman, Elhanan, y Paul R. Kmgman. 1985. Market Structure and Foreign Trade Increasing Returns, Imperfect Competition, and the International Economy. Cambridge: MIT Press. Herrin, Richard J., comp. 1983. Managing International Risk New York : Cam¬ bridge University Press. Hewlett, Sylvia Ann Henry Kaufman, y Peter B. Kenen. 1984. The Global repercussions of U S. Monetary and Fiscal Policy. New York: Ballinger.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
/ 437
.
Hicks, John. 1969. A Theory of Economic History Oxford: Oxford University Press. Hieronymi , Otto, comp. 1980. The New Economic Nationalism. New York: Praeger. Hindley, Brian J. 1980. "Voluntary Export Restraints and the CATT’s Main Escape Clause. The World Ecoonmy 3: 31341. . 1982-83. "Protectionism and Autonomy: A Comment or Hager. Inter¬ national Affairs 59: 77-86. Hi ñ e , R. C. 1985. The Political Economy of European Trade: An Introduction to the Trade Policies of the EEC New York: St. Martin s Press. Hirsch , Fred , y John H. Goldthorpe, comps. 1978. The Political Economy of inflation. Cambridge: Harvard University Press. Hirsch , Seey. 1967. Location of Industry and International Competitiveness. Oxford : Clarendon Press. Hiechman , Albert O. 1945. National Power and the Structure of Foreign Trade. Berkeley : University of California Press. . 1952 . "Effects of Industrialization on the Markets of Industrial Coun¬ tries. En: Bert F. Hoselitz , ed. The Progress of Underdeveloped Areas , pp. 170-83. Chicago: University of Chicago Press. . 1958. The Strategy of Economic Development . New Haven: Yale Uni¬ versity Press. . 1981 Essays in Trepassing: Economics to Politics and Beyond . New York: Cambridge University Press. Hobson , John , 1965 [1902 ], Imperialism: A Study. Ann Arbor: University of Michigan Press. Hofheinz, Roy, Jr., y Kent E. Calder. 1982. The Eastasia Edge. New York: Basic Books. Holsti , Ole R „ Randolph M. Siverson, y Alexander L. George, comps. 1980. Change in the International System Boulder, Colo.: Westview Press. Hormats, Robert D. 1984. "New Factors in the World Economy in the Wake of the Debt Crisis " En: Hewlett et al., 1984, Capítulo 12. Hufbauer, Gary Clyde, y Jeffrey J Schott. 1985. Economic Sanctions Recon¬ sidered: History and Current Policy Washington: Institute for Interna¬ tional Economics. Hymer, Stephen. 1960. The International Operations of National Firms: A Study of Foreign Direct Investment Tesis de doctorado Department of Economics, Massachusetts Institute of Technology, 1960. Editado en 1976 por MIT Press. Ikenberry, G. John . 1986a . "The State and Strategies of International Adjust ¬ ment." World Politics 39: 53 77. . 1986b The Irony of State Strength: Comparative Responses to the Oil Shocks in the 1970s. International Organization 40:105-137. Ugen, Thomas. 1985. Autonomy and Interdependence: US .Western European Monetary and Trade Relations, 1958-1984. Totowa, N. J.: Rowman and Allanheld. Japan Times. 1983. Japan in the Year 2000. Tokyo. Jervis Robert. 1982. "Security Regimes. International Organization 36: 357 78. JETRO ( Japan External Trade Organization ) . 1985. White Paper on Interna¬ tional Trade: Japan 1985. Tokyo. Johnson, Chalmers. 1982. MIT I and the Japanese Miracle: The Growth of In¬ dustrial Policy , 1925-1975. Stanford: Stanford University Press. Johnson, Harry G. 1953-54. "Optimum Tariffs and Retaliation." Review of Economic Studies 21 ( 2):142-53. . 1965a. "An Economic Theory of Protectionism . Tariff Bargaining, and the Formation of Customs Unions.” Journal of Political Economy 73:25681.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
-
-
.
-
438 / Robert Gilpin
Bibliograf ía / 439
.
1965b. The World Economy at the Crossroads: A Survey of Current Problems of Money , Trade , and Economic Development . New York: Ox¬ ford University Press. , comp. 1967. Economic Nationalism in Old and New States Chicago: University of Chicago Press. 1968. Comparative Cost and Commercial Policy Theory for a Developing World Economy. The Wicksell Lectures. Stockholm : Almqvist and Wiksell . . 1972. Political Economy Aspects of International Monetary Reform. Journal of International Economics 2: 401423. 1975 On Economics and Society. Chicago: University of Chicago Press. 1976. Trade Negotiations and the New International Monetary System Graduate Institute of International Studies, Geneva, and the Trade Policy Research Centre , London . Leiden : A. W. Sijthoff . Jones, E. L. 1981. The European Miracle : Environments, Economies, and Geopolitics in the History of Europe and Asia . New York : Cambridge University Press. Jones, R. J. Barry, comp. 1985. Perspectives on Political Economy London : Frances Pinter. Jones , Ronald W., y Peter B. Kenen, eds. 1984 ( vol. 1 ) and 1985 ( vol. 2 ) . Handbook of International Economics 2 vols. Amsterdam: North-Holland. Kahler, Miles. 1985. Politics and International Debt: Explaining the Debt Crisis. International Organization 39: 357-82. Kalecki , Michael. 1943. "Political Aspects of Full Employment . Political Quar¬ terly 14: 322-31. Katzenstein, Peter J. 1976. International Relations and Domestic Structures: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States.” International Organization 30:145. . 1984. Corporatism and Change: Austria , Switzerland and the Politics of Industry. Ithaca : Cornell Universy Press. . 1985. Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe. Ith of Industry. Ithaca : Cornell University Press. Kenen, Peter B. 1976. “ An Overall View.” En: Fabio Basagni, comp., Interna¬ tional Monetary Relations after Jamaica , pp. 7-14. ( The Atlantic Papers ; 4/1976.) Pan's: The Atlantic Institute for International Affairs. . 1984. “ Beyond Recovery: Challenges to U.S. Economic Policy in the 1980s. En: Hewlett et al., 1984. . 1985. Macroeconomic Theory and Policy: How the Closed Economy Was Opened. En: Jones and Kenen , 1985, Capítulo 13. Keohane , Robert O. 1980. "The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes, 1967-1977.” En: Holsti et al., 1980, Capítulo 6. . 1982a. "The Demand For International Regimes.” International Orga¬ nization 36: 325-55. . 1982b. "Hegemonic Leadership and U.S. Foreign Economic Policy in the 'Long Decade of the 1950s.” En : Avery and Rapkin , 1982 , Capítulo 3. 1984a. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press. . 1984b. "The World Political Economy and the Crisis of Embedded Li¬ beralism. En: Goldthorpe, 1984, Capítulo 1. 1985. "The International Politics of Inflation.” En: Lindberg and Maier, 1985, Capí tulo 4. . 1986. "Reciprocity in International Relations. International Organiza tion 40:1-27. Keohane, Robert O., y Joseph S. Nye, Jr., comps. 1972. Transnational Rela¬ tions and World Politics Cambridge: Harvard University Press. Keohane, Robert O., y Jospeh S. Nye, Jr. 1977. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: Little, Brown.
.
.
.
.
-
¬
.
Keynes, John Maynard , 1919. The Economic Consequences of the Peace. Lon¬ don : Macmillan. . 1925. The Economic Consequences of Mr Churchill. London: L & D Wolff . . 1933. National Self -sufficiency. Yale Review 22: 755-69. Kierzkewski , Henry K. ed. 1984. Monopolistic Competition and International Trade . Oxford : Clarendon Press. Kindleberger , Charles P. 1962. Foreign Trade and the National Economy. New Haven : Yale University Press. Kindleberger , Charles P. 1970. Power and Money: The Economics of Inter¬ national Politics and the Politics of International Economics. New York: Basic Books. . 1973. The World in Depression , 1929-1939. Berkeley: University of Cali ¬ fornia Press. . 1977. America in the World Economy. Headline Series, No. 237. New York: Foreign Policy Association . . 1978a. " The Aging Economy. Lecture given at the Institu í fiir Welt wirtschaft , Kiel , julio 5; published in Weltwirtschaftliches Archiv 114: 407-
.
. 1978 b. Economic Response: Comparative Studies in Trade , Finance , and Growth. Cambridge: Harvard University Press. . 1978c. Government and International Trade. Essays in International Fi ¬ nance , No. 129. International Finance Section , Department of Economics, Princeton University. . 1978d . Manias , Panics, and Crashes: A History of Financial Crises. New York : Basic Books. . 1981. "Dominance and Leadership in the International Economy : Ex¬ ploitation . Public Goods , and Free Rides. International Studies Quarter¬ ly 25: 242-54. . 1983. "On the Rise and Decline of Nations. International Studies Quar¬ terly 27: 5-10. . 1986. "International Public Goods without International Government." American Economic Review 76:1-13. Kindleberger , Charles P., y Guido Di Telia , eds. 1982. Economics in the Long View. Vol. 1, Models and Methodology. New York: New York University
Press. Knei- Paz , Baruch . 1978. The Social and Political Thought of Leon Trotsky . Oxford: Clarendon Press. Knorr , Klaus. 1944. British Colonial Theories , 1570 1850. Toronto: University of Toronto Press. Knorr , Klaus , 1973. Power and Wealth: The Political Economy of Internatio¬ nal Power. New York : Basic Books. Kohli , Atul , Michael F. Altfeld , Saideh Lotfian , y Russell Mardon . 1984. " Ine¬ quality in the Third World. An Assessment of Competing Explanations. Comparative Political Studies 17: 283-318. Kojima , Kivoshi. 1978. Direct Foreign Investment : A Japanese Model of Mul¬ tinational Business Operations. London : Croom Helm . Kraft , Joseph. 1984. The Mexican Rescue . New York: Group of Thirty. Krasner , Stephen D. 1974. Oil Is the Exception." Foreign Policv , no. 14-68-84. 1976. “ State Power and the Structure of International Trade.” World Politics 28: 31747. 1978. Defending the National Interest: Paw Materials Investments and U .S . Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press. . 1979. The Tokvo Round-Particularistic Interests and Prospects for Stabilitv in the Global Trading Svstem . ” International Studies Quarterly 23: 491-531 . . 1982a. "Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Inter¬ vening Variables. International Organization 36:185-205.
-
Bibliograf í a / 441
440 / Robert Gilpin 1982b. Regimes and the Limits of Realism : Regimes as Autonomous Variables . International Organization 36:497-510. , ed. 1982c. "International Regimes." Special issue of International Or¬ ganization 36 : 185-510. , ed. 1983. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press. . 1985. Structural Conflict : The Third World against Global Liberalism . Berkeley: University of California Press. Krause, Lawrence B.. 1984. The Structure of Trade in Manufactured Goods in the East and Southeast Asia Region. Inédito. Krauss , Melvyn B. 1978. The New Protectionism : The Welfare State and In¬ ternational Trade . New York: New York University Press. Krueger, Anne O . 1983 . "The Effects of Trade Strategies on Growth ." Finance and Development 20: 6-8. Kragman , Paul R . 1979. "A Model of Innovation , Technology Transfer, and the World Distribution of Income. Journal of Political Economy 87 : 25366. . 1981 a . "Economies of Scale . Imperfect Competition , and Trade : An Exposition. Inédito. . 1981b . "Trade , Accumulation , and Uneven Development ." Journal of Development Economics 8: 149-61. , ed. 1986. Strategic Trade Policy and the New International Economics. Cambridge: MIT Press. Kruse , D. C. 1980. Monetary Integration in Western Europe : EMU , EMS , and Beyond . London: Butterworths. Kuczynski , Pedro-Pablo. 1985. "At the Latin Debt Hospital . New York Ti ¬ mes, diciembre 16, p. A23. Kuhn, Thomas S. 1962. The Structure of Scientific Revolutions . Chicago: Uni¬ versity of Chicago Press. Kurth, James R. 1979. "The Political Consequences of the Product Cycle: In¬ dustrial History and Political Outcomes. International Organization 33: 1-34 . Kuznets, Simon. 1930. Secular Movements in Production and Prices: Their Nature and Their Bearing upon Cyclical Fluctuations . Boston: Hougthton .
Mifflin. . 1953. Economic Change : Selected Essays in Business Cycles , National Income , and Economic Growth . New York : W. W. Norton. . 1966. Modern Economic Growth: Rate , Structure , and Spread . New Ha ¬ ven: Yale University Press . Kuznets , Simon. 1968. Toward a Theory of Economic Growth. New York : W. W. Norton. Lake , David A. 1983 . "International Economic Structures and American For¬ eign Economic Policy, 1887-1934.” World Politics 35: 517-43. . 1984. "Beneath the Commerce of Nations: A Theory of International Economic Structures. International Studies Quarterly 28: 143-70. Lai , Deepak , 1983. The Poverty of Development Economics. London: Institu¬ te of Economic Affairs . Langhammer, Rolf J., y Ulrich Heimenz . 1985. "Declining Competitiveness of EC Suppliers in ASEAN Markets: Singular Case or Symptom ? Jour¬ nal of Common Market Studies 24: 105-119. Larson, Eric D., Marc H. Ross, y Robert H. Williams. 1986. Beyond the Era of Materials. Scientific American 254: 34-41 . League of Nations . 1945. Industrialization and Foreign Trade . Geneva : Eco¬ nomic, Financial and Transit Department , League of Nations. Lenin , V. I. 1939 [ 1917 ], Imperialism: The Highest Stage of Capitalism . New York : International Publishers. Levitt , Theodore. 1983. The Marketing Imagination. New Kork : Free Press. Levy, Jack S. 1985 . Theories of General War." World Politics 37: 344-74 .
.” Ameri ¬ Lewis , W . Arthur. 1957. "International Competition in Manufactures can Economic Review 47:578-87 . Harper and Row. . 1970. Theory of Economic Growth . New York : . Bombay : Orient Longman . . 1974. Dynamic Factors in Economic Growth Economic Order . Princeton: . 1978a . The Evolution of the International . Press University Princeton - 1913. London: George Allen and . 1978b. Growth and Fluctuations, 1870 Unwin . .” The Scandinavian Jour¬ . 1980a . "Rising Prices : 1899-1913 and 1950-1979 nal of Economics 82: 425-36. Growth . American Econo . 1980b. The Slowing Down of the Enfine of mic Review 70: 555-64. , 1830- 1973. En : Grassman . 1981 . "The Rate of Growth of World Trade and Lundberg , 1981 , Capí tulo 1 . Economy. Taipei: The Institute . 1984. The Rate of Growth of the World . í S nica Academia , of Economics European Economies ?” Lindbeck , Assar. 1985. "What Is Wrong with the West 68 . The World Economy 8: 153 of Inflation Lindberg , Leon N . , y Charles S. Maier, eds. 1985 . The Politics Case International and Approaches and Economic Stagnation: Theoretical . Studies . Washington: The Brookings InstitutionThe World s Political-Eco¬ Lindblom, Charles E. 1977. Politics and Markets: nomic Systems. New York : Basic Books. Transformation. Linder , Staffan Burenstam . 1961 . An Essay on Trade and . Wiley : New York and Political Consequences of . 1986 . The Pacific Century : Economic University Press . Stanford : Stanford . Dynamism Asian- Pacific Sources and Ef ¬ Lipson , Charles . 1982. "The Transformation of Trade: The 417-55. : 36 Organization ” fects of Regime Change . International Capital in the Nineteenth and . 1985. Standing Guard : Protecting Foreign . Twentieth Centuries. Berkeley: University of California Pressin World De¬ Lipton , Michael . 1977. Why Poor People Stay Poor : Urban Bias velopment . Cambridge: Harvard University Press. Economy . Trans. List , Friedrich . 1904 [ 1841 ] The National System of Political . Green , Longmans : York New Lloyd . S . Sampson Policy and Interna¬ Little , Ian M . D. 1982. Economic Development : Theory , . Books Basic : tional Relations. New York . Industry and Trade in Little , Ian , Tibor Scitovsky , y Maurice Scott . 1970 . Oxford : Oxford Uni¬ Study Comparative Some Developing Countries: A versity Press. Theory and 19th-Century McKeown , Timothy J. 1983. Hegemonic Stability -91 . Tariff Levels in Europe . International Organization 37: 73 Organization 40: International . Policy Commercial " of Theories . 1986 . ¬
,
43-64 Pivot of History . En: Mackinder, Halford J . 1962 [ 1904 ], The Geographical . Norton W . . W : York New Reality . and Democratic Ideals for Monetary Stabili¬ McKinnon . Ronald I . 1984. An International Standard . Washington: In¬ zation. Policy Analyses in International Economics , No. 8 . stitute for International Economics University of Chicago McNeill , William H . 1954. Past and Future . Chicago: Press . of Power : Technology , Armed Force , and Society since . 1982 . The Pursuit University of Chicago Press . Chicago : . 1000 . A.D Global Securities Mar¬ McRae , Hamish . 1985. Japan’ s Role in the Emerging Group of Thirty . The : York Papers New . . No 17 , ket . Occasional . New York: Ox¬ Development Capitalist of Phases Maddison . Angus . 1982 . University Press . ford oa New InterMakler , Harry , Alberto Marfjppi ]: , y fcigj] ffmpltPVi erk 1 ? The CUYO UNIVE - GOAO NA ? «Mi. DE
jj
.
j
442 / Robert Gilpin
Bibliograf í a
national Economy. Sage Studies in International Sociology, No. 26. Beverly Hills, Calif .: Sage Publications. Malinvaud , Edmond. 1984. Mass Unemployment. Oxford: Basil Blackwell. Mandle, Jay R. 1980. Marxism and the Delayed Onset of Economic Devel¬ opment : A Reinterpretation. Journal of Economic Issues 14: 73549. Marris , Stephen. 1984. Managing the World Economy: Will We Ever Learn? Essays in International Finance, No. 155. International Finance Section , Department of Economic, Princeton University. . 1985. Deficits and the Dollar: The World Economy at Risk Policy Analy¬ ses in International Finance, No. 14. Washington: Institute for Interna ¬ tional Economics. Marx , Karl. 1977 [1859]. Karl Marx: Selected Writings , pp. 388-91. Ed. David McLellan. Oxford: Oxford University Press. Marx , Karl, y Friedrich Engels, 1947 [1846] The German Ideology Ed. R. Pas¬ cal. New York : International Publishers. . 1972 [1848 ]. "The Communist Manifiesto. En: Robert C. Turker, ed ., The Marx Engels Reader New York: W. W. Norton. Meier, Gerald M., y Robert E. Baldwin. 1957. Economic Development : Theory , History, Policy. New York : John Wiley and Sons. Meigs, A. James. 1972. Money Matters: Economics, Markets , Politics. New York: Harper and Row. Michalet , Charles-Albert. 1982. From International Trade to World Economy: A New Paradigm. En: Makler et al., 1982, Capítulo 2. Mill , John Stuart. 1970 [1848 ]. Principles of Political Economy. Baltimore: Penguin Books. Modelski , George. 1978. "The Long Cycle of Global Politics and the NationState. Comparative Studies in Society and History 20:214-38. , comp. 1979. Transnational Corporations and World Order. San Francis¬ co: W. H. Freeman. Moran, Theodore H. 1974. Multinational Corporations and the Politics of De ¬ pendence : Copper in Chile Princeton : Princeton University Press. Murakami , Yasusuke, y Kozo Yamamura. 1984. Technology in Transition ; Two Perspectives on Industrial Policy." Inédito. Myint , Hla . 1985. "Growth Policies and Income Distribution. Development Policy Issues Series. Washington: The World Bank. Myrdal, Gunnar. 1971. Economic Theory and Underdeveloped Regions. New York : Harper and Row. Nau , Henry R. 1985. "The State of the Debate: Reaganomics. Or the Solu¬ tion ? Foreign Policy , 59: 144-53. Nelson, Richard R., y Sidney G. Winter. 1982. An Evolutionary Theory of Economic Change. Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press. Instituto de Investigaciones Nomura. 1986a. Quarterly Economic Review Agosto. . 1986b. The World Economy and Financial Markets in 1995: Japan' s Role and Challenges Tokyo. North, Douglass C. 1981. Structure and Change in Economic History New York : W. W. Norton . North, Douglas C., y Robert Paul Thomas. 1973. The Rise of the Western World : A New Economic History. Cambridge: Cambridge University Press. Northrop , F. S. C. 1947. The Logic of the Sciences and the Humanities New York : Macmillan. Nurkse, Ragnar. 1953. Problems of Capital Formation in Underdeveloped Countries. New York: Blackwell. Nussbaum , Bruce. 1983. The World after Oil: The Shifting Axis of Power and Wealth. New York : Simon and Schuster.
.
.
.
-
.
.
.
.
.
/ 443
O Connor , James. 1973. The Fiscal Crisis of the State. New York : St. Martin s
Press.
Odell, John S. 1982. U .S . International Monetary Policy: Markets , Power, and Ideas as Sources of Change. Princeton : Princeton University Press. OECD ( Organization of Economic Cooperation and Development ) . 1977. To¬ wards Full Employment and Price Stability [McCracken Report.] Paris. . 1979.The Impact of the Newly Industrializing Countries on Production and Trade in Manufactures Report by the Secretary-General. Paris. . 1984. Social Expenditure: Erosion or Evolution ?” The OECD Obser¬ ver , no. 126: 3-6. . 1985. "Costs and Benefits of Protection . The OECD Observer , no. 134: 18-23. . 1986. “ Change and Continuity in OECD Trade in Manufactures with Developing Countries. The OECD Observer, no. 139: 3-9. Ohmae, Kenichi. 1985. Triad Power : The Coming Shape of Global Competi¬ tion. New York: Free Press. Okimoto, Daniel . 1984. "Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for High Technology. Inédito. Olson , Mancur, Jr. 1963. “ Rapid Growth as a Destabilizing Force. Journal of Economic History 23: 529-52. . 1965. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard University Press. . 1982. The Rise and Decline of Nations Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press Olson , Mancur, y Richard J. Zeckhauser. 1966. "An Economic Theory of Alliances.” Review of Economics and Statistics 48: 266-279. Osborne, Michael West , y Nicolas Fourt. 1983. Pacific Basin Economic Cor¬ poration. Paris: Development Centre Studies, OECD. Oye , Kenneth A. 1983. "Bargaining, Belief Systems, and Breakdown: Interna¬ tional Political Economy, 1919-1936.” Tesis de doctorado, Department of Government , Harvard University. Oye, Kenneth A., y Robert Gilpin. 1986. Western Bloc Cohesion The Ame¬ rican System and Its Challenges. Inédito. Oye, Kenneth A., Robert J. Lieber, y Donald Rothchild, eds. 1983. Eagle Defiant : United States Foreign Policy in the 1980s. Boston: Little, Brown. Padoa-Schioppa, Tommaso. 1983. "Perspective: The Crisis of Exogeneity, or Our Reduced Ability to Deal with Risk.” En : Herring, 1983, pp. 59-74. Palma, Gabriel. 1978. "Dependency: A Formal Theory of Underdevelopment or a Methodology for the Analysis of Concrete Situations of Underde¬ velopment ?" World Development 6: 881-24. Patrick , Hugh. 1983. "The Asian Developing Market Economies How They Have Affected and Been Affected by the United States-Japan Econo¬ mic Relationship. In édito. Patrick , Hugh , y Henry Rosovskv. 1983. "The End of Eras? Japan and the Western World in the 1970-1980s.” In édito. Patterson , Gardner. 1983. "The European Community as a Threat to the System . En: Cline, 1983, Capítulo 7. Pearson L. B. et al. 1969. Partners in Development : Report of the Commis¬ sion on International Development . New York: Praeger. Perroux , Francois. 1969. L'économie du XX' siécle. 3? ed . aumentada. Paris: Presses Universitaires de France. Pierre , Andrew , comp. 1984. Unemployment and Growth in the Western Eco¬ nomies. New York : Council on Foreign Relations. Polanvi , Karl. 1957. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time. Boston: Beacon Press. Posner , Richard. 1977. Economic Analysis of Law. 2* ed. Boston: Little, Brown .
.
.
.
.
Bibliograf í a / 445
444 / Robert Gilpin Poznanski , Kazimierz Z. 1985. Competition between Eastern Europe and Developing Countries in the Western Market for Manufactured Goods. En: Compendium of Papers , Eastern European Assessment: Vol. 2, Fo reign Trade and International Finance, pp. 62-92. Washington: U.S. Con gress , Joint Economic Committee. Prebisch, Ra úl. 1959. "Commercial Policy in the Underdeveloped Countries. American Economic Review 49 ( mayo ):251-73. Preeg, Ernest H. 1970. Traders and Diplomats: An Analysis of the Kennedy Round of Negotiations under the General Agreement on Tariffs and Tra¬ de. Washington: The Brookings Institution. . 1974. Economic Blocs and U S. Foreign Policy Report 134. Washing¬ ton : National Planning Association. Puchala , Donald J. 1975. " Domestic Politics and Regional Harmonization in the European Communities.” World Politics 27:496 520. Putnam , Robert D „ y Nicholas Bayne. 1984. Hanging Together: The Seven Power Summits. Cambridge: Harvard University Press. Radford , R. A. 1945. "The Economic Organization of a P.o.W. Camp.” Eco nómica 12: 189 201. Ranis, Gustav. 1985. "Can the East Asian Model of Development Be Gener alized ? A Comment." World Development 13:54345. Rawls, John. 1971. A Theory of Justice. Cambridge: Harvard University Press. Reich , Robert B. 1983. Beyond Free Trade, Foreign Affairs 16:773-804. Reisinger, William M. 1981. “ The MNC Developing State Bargaining Proc¬ ess: A Review. Michigan Journal of Political Science 1: 75 83. Reynolds, Lloyd G. 1983. "The Spread of Economic Growth to the Third World , 1850-1950. Journal of Economic Literature 21:941 980. Ricardo, David. 1871 [ 1817]. Principles of Political Economy and Taxation. En: The Works of David Ricardo. London: John Murray. Richardson , J . David . 1984. Currents and Cross Currents in the Flow of U.S. Trade Policy. En: Baldwin, 1984a, Capítulo 1. Rieffel, Alexis. 1985. The Role of the Paris Club in Managing Debt Problems. Essays in International Finance, No. 161 International Finance Section , Department of Economics, Princeton University. Roberts, Michael. 1956. The Military Revolution, 1560-1660. Belfast: Boyd. Robson, Peter. 1980. The Economics of International Integration. London: George Allen and Unwin. Rogowski, Ronald. 1978. "Rationalist Theories of Politics: A Midterm Re¬ port.” World Politics 30: 296-323. Rolfe, Sidney E., y James L. Burile 1973. The Great Wheel : The World Monetary System. New York : McGraw Hill. Rosecrance, Richard. 1986. The Rise of the Trading State: Commerce and Conquest in the Modem World. New York: Basic Books. Rosecrance, Richard , y Arthur Stein . 1973. "Interdependence: Myth or Re¬ ality ? World Politics 26: 1 27. Rosenberg, Nathan. 1977. Reflections upon the Role of Technology in the Socio-Economic Context. Inédito. Rosenberg, Nathan, y Claudio R . Frischtak. 1983. Long Waves and Eco¬ nomic Growth: A Critical Appraisal. American Economic Review ( ma¬ yo) 73:146-51. Rosovsky, Henry. 1985. "Trade , Japan and the Year 2000.” New York Times , 6 de septiembre. Rostow , W. W. 1971. Politics and the Stages of Growth. New York: Cam ¬ bridge University Press. . 1975. How It All Began: Origins of the Modem Economy. New York : McGraw Hill. . 1978. The World Economy: History and Prospect. Austin : University of Texas Press. ¬
¬
.
.
-
-
¬
-
¬
-
-
-
.
.
-
-
-
980. Why the Poor Get Richer and the Rich Slow Down: Essays in • the Marshallian Long Period. Austin: University of Texas Press. . 1983. The Barbaric Counter-Revolution: Cause and Cure. Austin: Uni¬ versity of Texas Press. Rousseas , Stephen . 1979. Capitalism and Catastrophe: A Critical Appraisal of the Limits to Capitalism. New York : Cambridge University Press. Rowland , Benjamin M. 1975. " Preparing the American Ascendency: The Transfer of Economic Power from Britain to the United States, 19331944. En : Benjamin M. Rowland , comp., Balance of Power or Hegemo¬ ny: The Interwar Monetary System , Capí tulo 5. New York: New York University Press. Roxborough, Ian . 1979. Theories of Underdevelopment London: Macmillan. Ruggie, John Gerard. 1982. "International Regimes, Transactions, and Chan¬ ge: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order. Internatio¬ nal Organization 36: 379415. . 1983a. "Introduction: International Interdependence and National Wel¬ fare. ” En : Ruggie, 1983c, pp. 1-39. 1983b. "Political Structure and Change in the International Economic Order: The North-South Dimension. En: Ruggie, 1983c, Capítulo 9. , ed. 1983c. The Antinomies o Interdependence: National Welfare and the International Division of Labor. New York: Columbia University
*
.
Press. . 1984.
"Another Round , Another Requiem ? Prospects for the Global Negotiations. En: Bhagwati and Ruggie, 1984, Capítulo 3. Russett , Bruce. 1983. International Interactions and Processes: The Internal vs. External Debate Revisited. En: Ada W. Finifte, comp., Political Science The State of the Discipline, Capítulo 17. Washington: The Po¬
litical Science Association. . 1985. "The Mysterious Case of Vanishir a Hegemony; or Is Mark Twain Really Dead ?” International Organization 39:207 231. Rydenfelt , Sven. 1985. A Patem for Failure: Socialist Economies in Crisis. San Diego: Harcourt Brace Jovanovich. Sachs, Jeffrey. 1983. "International Policy Coordination in a Dynamic Ma¬ croeconomic Model.” National Bureau of Economic Research. Saint Phalle , Thibaut de. 1981. Trade, Inflation and the Dollar. New York: Oxford University Press. Samuelson , Paul A. 1972. International Trade for a Rich Country. Business and Financial Conditions. The Morgan Guaranty Survey ( julio ) . New York : Morgan Guaranty Trust Company. . 1976. "Ulogic of Neo Marxist Doctrine of Unequal Exchange." En: Da ¬ vid A. Belsley, Edward J. Kane, Paul A. Samuelson , y Robert M. Solow , comps., Inflation , Trade and Taxes: Essays in Honor of Alice Boumeuf , pp. 96-107. Columbus: Ohio State University Press. . 1980. Economics. ID ed. With the Assistance Statistical Updating of William Samuelson. New York: McGraw Hill. Sargen , Nicholas , Tran Q. Hung, y John Lipsky. 1984. The Securitization of International Finance. New York: Salomon Brothers. Sawhill , Isabel V., y Charles F. Stone. 1984. The Economy.” En: John L. Palmer e Isabel V. Sawhill , comps., The Reagan Record : An Assessment of American' s Changing Domestic Priorities, Capítulo 3. Cambridge, Mass.: Ballinger. Saxonhouse, Gary R. N.d. "Comparative Advantage and Structural Adapta¬ tion. Department of Economics , University of Michigan. Inédito 1982. "Cyclical and Macrostructural Issues in U.S.-Japan Economic Re¬ lations. En: Daniel I . Okimoto, comp., Japan s Economy: Coping with Change in the International Environment , pp. 12348. Boulder: Westview Press.
-
-
-
.
446 /
Bibliograf í a
Robert Gilpin
. 1983. The Micro-and Macroeconomics of Foreign Sales to Japan. En: Cline, 1583, Cap. 9. Sayle , Murray. 1985. " Victory for Japan. New York Review of Books 32: 3340 Scammell , W. M. 1983. The International Economy since 1945 2 ed. London: Macmillan. Schattschneider , E. E. 1935. Politics, Pressuresan d the Tariff . New York : Prentice. Schmitt , Hans O. 1979. Mercantilism : A Modern Argument. The Manches¬ ter School of Economic and Social Studies 47:93-111. Schott , Kerry. 1984. Policy , Power and Order: The Persistence of Economic Problems in Capitalist States. New Haven : Yale University Press. Schumpeter, Joseph A. 1950. Capitalism , Socialism and Democracy. 3- ed. New York : Harper and Row. . 1951. Imperialism and Social Classes. New York: Meridian. . 1961. The Theory of Economic Development : An Inquiry into Profits, Capital , Credit , Interest , and the Business Cycle. Trad . Redvers Opie. New York : Oxford University Press. Semmel , Bernard. 1970. The Rise of Free Trade Imperialism: Classical Poli¬ tical Economy , the Empire of Free Trade, and Imperialism , 1750-1850 Cambridge: Cambridge University Press. Sen , Gautam. 1984. The Military Origins of Industrialization and Internatio¬ nal Trade Rivalry. New York : St. Martin s Press. Servan-Schreiber, Jean Jacques. 1968. The American Challenge. Trans. Ron¬ ald Steel. New York: Atheneum. Shonfield, Andrew, comp., 1976a. International Economic Relations of the Western World, 1959-1971. Con la colaboración de Hermia Oliver. Vol. 1, Politics and Trade. London : Oxford University Press. . 1976b. International Economic Relations of the Western World , 1959 1971. Con la colaboración de Hermia Oliver. Vol. 2: International Mone¬ tary Relations. London: Oxford University Press. Sigmund, Paul E. 1980. Multinationals in Latin America: The Politics of Na¬ tionalization Madison: University of Wisconsin Press. Skocpol , Theda. 1977. Wallerstein’s World Capitalist System: A Theoretical and Historical Critique." American Journal of Sociology 82:1075-90. Smith, Adam . 1937 [ 1776 ], An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations New York : Modem Library. Smith, Tony. 1981. The Pattern of Imperialism: The United States , Great Britain, and The Late-Industrializing World since 1815. New York: Cam¬ bridge University Press. Snidal, Duncan. 1985. "The Limits of Hegemonic Stability Theory. Interna¬ tional Organization 39: 579-614. Sowell , Thomas. 1972. Say' s Law: An Historical Analysis. Princeton: Prince¬ ton University Press. Spence , A. Michael. 1984. "Industrial Organization and Competitive Advan¬ tage in Multinational Industry. American Economic Review 14 ( ma¬ yo ) : 356-60 . Spindler, J. Andrew. 1984. The Politics of International Credit : Finance and Foreign Policy in Germany and Japan. Washington: The Brookings Ins¬ titution . Spiro, David E. 1987. "Policy Coordinating in the International Political Econo¬ my: The Politics of Recycling Petrodollars. Tesis del doctorado De¬ partment of Politics, Princeton University. Staley, Eugene. 1935. War and the Private Investor. Garden City, N. Y.: Dou¬ bleday, Doran. . 1939. World Economy in Transition: Technology vs. Politics, Laissez
.
-
-
.
.
.
/ 447
Paire vs. Planning, Power vs. Welfare. New York : Council on Foreign Relations.
Economic Development . Montreal: International Labour Office. Stein , Arthur A. 1984 . "The Hegemon s Dilemma : Great Britain , the United States, and the International Economic Order. International Organiza¬ tion 38: 355-86. Stewart , Frances. 1984. "Recent Theories of International Trade: Some Implications for the South. En : Kierzkowski , 1984, Capí tulo 6. Strange Susan. 1970. “ International Economics and International Relations. A Case of Mutual Neglect . International Affairs 46: 304-315. 1971. Sterling and British Policy: A political Study of an International Currency in Decline. London : Oxford University Press. 1976. "The Study of Transnational Relations. International Affairs 52: 33345. 1979. The Management of Surplus Capacity: Or How Does Theory Stand Up to Protectionism 1970 Style ? International Organization 33: 303-335. . 1982. "Cave! Hie Dragones: A Critique of Regime Analysis.” Interna¬ tional Organization 36: 479-96. . 1984a. "The Global Political Economy, 1959-1984.” International Journal 34: 267-83. , ed. 1984b. Paths to International Political Economy. London: George Allen and Unwin. . 1985a. "International Political Economy: The Story So Far and the Way Ahead.” En: W. Ladd Hollist y F. LaMond Tullis , comp. An Inter¬ national Economy. International Political Economy Yearbook , Vol. 1, Cap ítulo 1 . Boulder: Westiew Press. . 1985b "Structures , Values and Risk In the Study of the International Political Economy. En: R. J. Barry Jones, comp., Perspectives on Po¬ litical Economy , Cap í tulo 8. London: Frances Pinter. . 1985c. "Protectionism and World Politics. International Organization 39:233-59. Strange, Susan , y Roger Tooze comps. 1981. The International Politics of Surplus Capacity: Competition for Market Shares in the World Reces¬ sion. London: George Allen and Unwin . Sunkel , Osvaldo. 1972. "Big Business and Dependencia: A Latin American View.” Foreign Affairs 50: 517-31. Tollison , Robert D. 1982. “ Rent-Seeking: A Survey. Kyklos 35: 575-602. Tooze , Roger. 1984. "Perspectives and Theory: A Consumers Guide. En : Strange , 1984 b , Capí tulo 1 . Torrens , Robert . 1821. An Essay on the Production of Wealth. London: Long¬ man , Hurst , Rees, Orme, and Brown . Triffin , Robert . 1960 . Gold and the Dollar Crisis: The Future of Convertibi lity. New Haven: Yale University Press. . 1964 . The Evolution of the International Monetary System: Historical Reappraisal and Future Perspectives . Princeton Studies in International Finance , No. 12. International Finance Section , Department of Econo¬
.
¬
mics, Princeton University. Thrust of History' in International Monetary Reform ." Fo¬ reign Affairs 47 : 477-92. . 1978-79. The International Role and Fate of the Dollar. Foreign Af ¬ fairs 57:269-86. . 1985. The International Accounts of the United States and Their Im¬ pact upon the Rest of the World . Banca Nazionale del Lavoro, Quar¬ terly Review 152: 15-30.
. 1968. "The
Bibliograf í a
448 / Robert Gilpin
.
Tufte, Edward R. 1978. Political Control of the Economy Princeton : Prince¬ ton University Press. United States Department of Commerce. 1984. International Direct Invest ment : Global Trends and the U S. Role. Washington: U .S. Government Printing Office. Vaitsos, Constantine. 1974. Intercountry Income Distribution and Transna¬ tional Enterprises. Oxford: Clarendon Press. Van Duijn , J. J. 1983. The Long Wave in Economic Life. London: George Allen and Unwin. Veblen , Thorstein. 1939. Imperial Germany and the Industrial Revolution New York: Viking Press. Vernon , Raymond. 1966. International Investment and International Trade in the Product Cycle. Quarterly Journal of Economics 80:190-207. . 1971. Sovereignty at Bay. New York: Basic Book. . 1983. Two Hungry Giants: The United States and Japan in the Quest for Oil and Ores. Cambridge: Harvard University Press. Viner, Jacob. 1948. Power vs. Plenty as Objectives of Foreign Policy in the Seventeenth and Eighteenth Centuries. World Politics 1:1-29. . 1951. International Relations Between State-Controlled National Eco¬ nomies. En: Jacob Viner , International Economics: Studies by Jacob Viner. Glencoe, 111.: Free Press. . 1952. International Trade and Economic Development. Glencoe, 111.: Free Press. . 1958. The Long View and the Short : Studies in Economic Theory and Policy. New York: Free Press. Wallerstein, Immanuel . 1974a. The Modem World System: Capitalist Agri culture and the Origins of the European World Economy in the Sixteenth Century. New York: Academic Press. . 1974b. The Rise and Future Demise of the World Capitalist System: Concepts for Comparative Analysis. Comparative Studies in Society and History 16: 387415. Waltz, Kenneth N . 1979. Theory of International Politics. Reading, Mass.: Addison-Wesley. Warren , Bill. 1973. "Imperialism and Capitalist Industrialization.” New Left Review 81: 344. Weber, Max. 1978. Economy and Society : An Outline of Interpretive Sociol¬ ogy. 2 vols. Ed. Guenther Roth y Claus Wittich. Berkeley: University of California. Weisskopf , Thomas E. 1976. "Independence as an Explanation of Underdevelo¬ pment : A Critique. Center for Research on Economic Development , University of Michigan. Inédito. Whitman, Marina v. N. 1977. Sustaining the International Economic System: Issues for U S . Policy. Essays in International Finance, No. 121, Interna tional Finance Section , Department of Economics, Princeton University. . 1981. International Trade and Investment : Two Perspectives Essays in International Finance, No. 143. International Finance Section. Depart ¬ ment of Economics. Princeton University. Wiles, P. J. D. 1968. Communist International System. Oxford: Basil Blackwell. Wilkins , Mira. 1974. The Maturing of Multinational Enterprise: American Business Abroad from 1914 to 1970 . Cambridge: Harvard University Press. . 1982. "American-Japanese Direct Foreign Investment Relationships, 19301951. Business History Review 56: 497-518. . 1986a. The History of European Multinationals A New Look.” Iné¬ dito. . 1986b. Japanese Multinational Enterprise before 1914. Inédito.
.
.
-
-
¬
.
¬
.
/ 449
Williamson , John . 1983. The Open Economy and the World Economy: A Textbook in International Economics. New York: Basic Books. Williamson , Oliver E. 1975. Markets and Hierarchies ; Analysis and Antitrust Implications: A Study in the Economics of International Organization. New York: Free Press. Winham, Gilbert R. 1986. International Trade and the Tokyo Round Negoti¬ ations. Princeton : Princeton University Press. Yarbrough , Beth V., y Robert M. Yarbrough. 1986. Reciprocity , Bilateralism , and Economic ' Hostages : Self -Enforcing Agreements in International Trade. International Studies Quarterly 30: 7-21 Yoffie, David B. 1983. Power and Protectionism : Strategies of the Newly In¬ dustrializing Countries. New York : Columbia University Press. Yoshitomi , Masaru. 1985. Japan as Capital Exporter and the World Economy . Occasional Papers, No. 18. New York: Group of Thirty. Young, Oran R. 1982. "Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes. International Organizations 36: 277-97. Zolberg, Aristide R . 1981. "Origins of the Modem World System: A Missing Link .” World Politics 33: 253-81. Zysman , John. 1983. Government , Markets , and Growth: Financial Systems end the Politics of Industrial Change. Ithaca : Cornell University Press. Zysman , John , y Stephen S. Cohen. 1982. The Mercantilist Challenge to the Liberal International Trade Order. Estudio preparado para el Joint Eco¬ nomic Committee, Congreso de los Estados Unidos, 97° Congreso, 2 sesión. Zysman John , y Laura Tyson . 1983. American Industry in International Com petition: Government Policies and Corporate Strategies. Ithaca: Cor nell University Press.
.
.
¬
¬
NDIcAálfclÉtitfJ
Í
7
Prefacio
13
Introducció n Capí tulo Uno
LA NATURALEZA DE LA ECONOMIA POLÍ TICA Los temas de la econom ía polí tica La importancia del mercado Las consecuencias econ ómicas del mercado Efectos del mercado y respuestas pol í ticas Conclusión
19
22 26 29 32 35
Capí tulo Dos
TRES IDEOLOGIAS DE LA ECONOMIA POLITICA La perspectiva liberal La perspectiva nacionalista La perspectiva marxista Una crí tica de las diversas perspectivas Tres desaf íos a la econom ía mundial de mercado El capitalismo del bienestar en un mundo capitalista internacional de no bienestar Conclusió n
37 38 43 47 53 66
73 77
Cap í tido Tres
LA DINAMICA DE LA ECONOMIA POLÍTICA INTERNACIONAL 79 Teor ías contemporá neas de la econom ía polí tica internacional 79 94 La econom ía polí tica del cambio estructural Los mecanismos del cambio estructural 105 Cambio estructural y conflicto económico 125 Conclusió n 130 Capí tulo Cuatro
ASUNTOS MONETARIOS INTERNACIONALES La época del dinero-mercancía La é poca del dinero pol í tico El patró n oro cl ásico ( 1870-1914 ) El interregno entre el liderazgo brit á nico y el norteamericano
-
( 1914 1944 )
133 135 137
138 142
sistema Bretton Woods ( 1944-1976 ) dólar y la hegemon ía norteamericana no-sistema de tipo de cambio flexible tema de la coordinación de políticas administración Reagan y la coordinació n de pol í ticas Las perspectivas de la coordinación de políticas
El El El El La
146 149 157 165 168 174
185 185 187 194 197 205 213
218 235 238 243
Capí tulo Seis
EMPRESAS MULTINACIONALES Y PRODUCCI Ó N INTERNACIONAL La naturaleza de la empresa multinacional La era de las multinacionales norteamericanas Las multinacionales y los países de origen Las multinacionales y los países anfitriones El nuevo multinacionalismo Conclusió n
247 248 254 257 261 268 276
Capí tulo Siete
EL TEMA DE LA DEPENDENCIA Y DEL DESARROLLO ECONÓMICO El enfoque general liberal del desarrollo económico La perspectiva marxista clásica del desarrollo económico La teor ía del subdesarrollo Una evaluación de las estrategias de los PMD El proceso de crecimiento desigual Conclusión
279 281 285 289 305 316 319'
Capí tulo Ocho
LA ECONOMIA POLITICA DE LAS FINANZAS
INTERNACIONALES Introducción
325 332 334 345 354 356
Capí tulo Nueve
Capí tulo Cinco
LA POLITICA DEL COMERCIO INTERNACIONAL La importancia del comercio La teoría liberal del comercio internacional La teor ía nacionalista del comercio internacional Comercio libre versus proteccionismo econó mico El sistema GATT Temas comerciales emergentes Nuevos modelos comerciales El acercamiento de la teor ía liberal y la nacionalista Las perspectivas del régimen comercial liberal Conclusión
Tres etapas de las finanzas internacionales El mercado del eurodólar El problema de la deuda en los años ochenta El subsidio japonés a la hegemonía norteamericana La economía Nichibei y sus perspectivas Conclusión
323 323;
LA TRANSFORMACI Ó N DE LA ECONOM ÍA 359 POLITICA GLOBAL . 361 . internacional tica í í pol a econom Cambios estructurales en la 380 Conclusión Capí tulo
Diez
EL ORDEN ECON ÓMICO INTERNACIONAL EMERGENTE El problema del liderazgo pol ítico El problema del ajuste
383 384 401
408 Normas internacionales versus autonom ía interna regionalismo
El sistema mixto: la competencia mercantilista , el econó mico y el proteccionismo sectorial Conclusión
Bibliograf í a
413 425 429
Este libro se terminó de imprimir , en octubre de 1990, en Del Carril Impresores, Av. Salvador Mar ía del Carril 2639/ 41, Buenos Aires
