UNIDAD I: ACTIVIDAD ACTIVIDAD FINANCIERA. DERECHO FINANCIERO TRIBUTARIO TRIBUTARIO 1) FINANZAS CONCEPTO. CONCEPTO. - Las finanzas públicas, en su concepción actual, y genéricamente consideradas, tienen por objetivo examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. NECESIDADES PÚBLICAS. PÚBLICAS. - on a!uellas !ue nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. on múltiples y aumentan en razón directa a la civilización. "lgunas son de satisfacción indispensable para la vida normal del #ombre, individualmente considerado, pudiendo ser, a su vez, inmateriales $intelectuales, religiosas, morales, etc.% o materiales $alimentación, vestido, #abitación, etc.%. SERVICIOS PUBLICOS PUBLICOS - on las actividades !ue el Estado $representado por el gobierno% realiza en procura procura de la satisfacción de las necesidades necesidades públicas. públicas. i la actuación estatal busca satisfacer satisfacer necesidades necesidades públicas públicas absolutas, el servicio servicio público es esencial esencial o in#erente a la soberan&a, caracteres, éstos, de !ue carece si la prestación tiene por objeto llenar necesidades públicas relativas. SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES - son in#erentes in#erentes a la soberan&a soberan&a del Estado, Estado, puesto !ue sólo pueden ser prestados prestados por él en forma exclusiva e indelegable, #aciendo uso de todas las prerrogativas emanadas de su poder de imperio, o sea, del poder de mando !ue como suprema autoridad pública se ejerce sobre !uienes est'n sometidos a su jurisdicción soberana. LOS SERVICIOS PUBLICOS NO ESENCIALES - tienden a satisfacer necesidades públicas vinculadas al progreso y bienestar social, no se consideran in#erentes a la soberan&a, por cuanto para su prestación no es ineludible la utilización de las prerrogativas emanadas del poder de imperio. SERVICIOS PUBLICOS DIVISIBLES DIVISIBLES - a!uellos servicios !ue aun siendo útiles a toda la colectividad, se conciben de tal forma !ue las actividades pueden ser determinadas y concretadas en relación a los particulares a !uienes el servicio ata(e $ejemplo) administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad % . SERVICIOS PUBLICOS INDIVISIBLES INDIVISIBLES - en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es tal !ue !ue favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad pr'ctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas $ejemplo) defensa exterior%. on in#erentes a la soberan&a del Estado, puesto !ue sólo pueden ser prestados por él en forma exclusiva e indelegable, #aciendo uso de todas las prerrogativas emanadas de su poder de imperio, o sea, del poder de mando !ue como suprema autoridad pública se ejerce sobre !uienes est'n sometidos a su jurisdicción soberana. GASTOS PUBLICOS PUBLICOS - on gastos públicos las erogaciones, generalmente dinerarias, !ue realiza el Estado en virtud de ley para cumplir con sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades publicas. $*illegas% ACTIVIDAD FINANCIERA FINANCIERA - La actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la +aja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, !ue son trasferencias monetarias $coactivas o voluntarias% realizadas en favor de los organismos públicos. erced a estas trasferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. " su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de trasferencias monetarias de signo inverso, ya !ue suponen salidas de dinero de las cajas públicas !ue constituyen los gastos públicos. 2) FINES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA egún FINANCIERA egún esta concepción, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos públicos y a distribuir distribuir las cargas consiguientes consiguientes en forma e!uitativa e!uitativa entre los #abitantes #abitantes del pa&s, difundiéndose difundiéndose las siguientes siguientes recomendaciones recomendaciones como principios de las buenas finanzas) a% limitación extrema de los gastos públicos el Estado debe gastar lo menos posible b% m&stica del e!uilibrio presupuestario anual c% los impuestos son gastos improductivos desde el punto de vista económico y deben causar la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios condenación de la in!uisición fiscal y de la violación de secretos patrimoniales) d% el empréstito es un recurso extraordinario. limitado a urgencias excepcionales e% condena de la inflación monetaria. INTERVENCIONISMO INTERVENCIONISMO - /efiriéndonos a las finanzas públicas, la necesidad de cubrir los ingentes gastos bélicos provocó el desarrollo de la progresividad en 0a imposición de las rentas y las #erencias, entreviéndose sus posibilidades como elemento regulador) se acentuaron los tributos con finalidades extrafiscales $derec#os aduaneros proteccionistas, gravamen dei celibato. est&mulo a las familias numerosas, etc.% aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social, tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupados desarrollo del crédito público) finalmente, el déficit presupuestario se intensificó e #izo crónico, acentu'ndolo las fluctuaciones monetarias. DIRIGISMO DIRIGISMO - En este per&odo, caracterizado por la acción paralela de un capitalismo, poderoso y de una clase cada vez m's #omogénea e influyente, social y pol&ticamente #ablando, se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. La permanente adaptación de los objetivos del Estado a la realización de la prosperidad social, debe ser el postulado de nuestra época y por cierto !ue el ejemplo de los principales pa&ses demuestra !ue es la única v&a para evitar !ue se produzcan transformaciones por medios violentos. Es, como se dice, la revolución pac&fica. PLANIFICACION. PLANIFICACION. - 1ara realizar esos objetivos, el Estado debe coordinar su actividad económico-financiera, aparte de la jur&dica, mediante la preparación y ejecución de un plan económico, !ue es esencia0 para la realización de a!uellas finalidades. 3) DERECHO FINANCIERO FINANCIERO - El derec#o financiero es el conjunto de normas jur&dicas !ue regulan la actividad financiera del Estado. La actividad financiera constituir' el objeto del derec#o financiero, pero sólo en tanto pueda ser considerada actividad jur&dica. ainz de 2ujada) "Es la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que regulan los recursos económicos que el Estado y los demás entes públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el procedimiento jurídico de 3. 3. percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento cumplimiento de los servicios públicos 4iannini) "el conjunto de las normas que disciplinan las recaudaciones, la gestión y el gasto de los medios necesarios para la vida del ente público”
FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO. FINANCIERO. - on fuentes del derec#o financiero los medios generadores, de las normas !ue regulan la actividad financiera del Estado CONSTITUCION CONSTITUCION - Es un medio generador fundamental de normas financieras. Las constituciones en los Estados de derec#o contienen principios generales b'sicos y disposiciones reguladoras de la materia financiera. En nuestra +onstitución existen principios generales de derec#o !ue no pueden ignorarse al crear normas financieras) tales, los principios relativos a la libertad $individual, de cultos, dé prensa, de propiedad, de trabajar% y la igualdad $ante la ley, el impuesto y las cargas públicas%.
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LEY LEY - La ley, en sentido formal, es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los !ue la +onstitución conf&a la tarea legislativa legislativa y es la fuente inmediata de mayor importancia importancia en el derec#o financiero. financiero. egún el principio principio de legalidad legalidad financiera, financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el organismo legislativo. DECRETO-LEY DECRETO-LEY - La facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder legislativo, legislativo, y no resulta admisible admisible la delegación delegación en el poder ejecutivo en épocas de normalidad constitucional. En algunos pa&ses se autoriza !ue en caso de extraordinaria necesidad o urgencia, el poder ejecutivo dicte decretos-leyes !ue regulen aspectos financieros $por ejemplo, en 6talia según los arts. 78 y 77 de su +onstitución%. En nuestro pa&s sólo se concibe la facultad legislativa del poder ejecutivo en épocas de anormalidad constitucional $gobiernos de facto%, pero no en épocas normales. 4) DERECHO TRIBUTARIO TRIBUTARIO - El derec#o tributario, en sentido lato, es el conjunto de normas jurídicas que se refieren a los tributos, +omprende dos grandes partes) una primera parte, o parte general, general, donde est'n comprencomprenregulándolos en sus distintos aspectos +omprende didas las normas aplicables a todos y cada uno de los tributos, y una parte especial !ue contiene las disposiciones espec&ficas sobre los distintos grav'menes !ue integran un sistema tributario. DERECHO TRIBUTARIO MATERIAL MATERIAL - contiene las normas sustanciales relativas en general a la obligación tributaria. Estudia cómo nace la obligación de pagar tributos $ mediante la configuración del #ec#o imponible % y cómo se extingue esa obligación examina cu'les son sus diferentes elementos) sujetos, objeto, fuente y causa, as& como sus privilegios y garant&as. DERECHO TRIBUTARIO FORMAL FORMAL - estudia todo lo concerniente a la aplicación de la norma material al caso concreto en sus diferentes aspectos) analiza especialmente la determinación del tributo, pues su objetivo es establecer !ué suma de dinero concreta adeuda cada persona y cómo esa suma llega a ingresar en las arcas estatales. DERECHO PROCESAL TRIBUTARIO contiene TRIBUTARIO contiene las normas !ue regulan las controversias de todo tipo !ue se plantean entre el fisco y los sujetos pasivos, ya sea en relación a la existencia misma de la obligación tributaria, a su monto, a los pasos !ue debe seguir el fisco para ejecutar forzadamente su crédito, para aplicar o #acer aplicar sanciones, y a los procedimientos !ue el sujeto pasivo debe emplear emplear para reclamar la devolución devolución de las cantidades indebidamente indebidamente pagadas al Estado. Estado. +uestiones, +uestiones, todas éstas, !ue deben ser resueltas por órganos jurisdiccionales, !ue en el caso de ser administrativos $ como los tribunales fiscales % deben dejar siempre margen para !ue sea el poder judicial !uien diga la última palabra sobre lo debatido. DERECHO PENAL PE NAL TRIBUTARIO TRIBUTARIO - regula jur&dicamente lo concerniente a las infracciones fiscales y sus sanciones. +omo no siempre el obligado actúa conforme a la ley, corresponde el an'lisis de las normas aplicables en caso de violaciones a las disposiciones tributarias, as& como también las penalidades aplicables a los trasgresores. DERECHO INTERNACIONAL TRIBUTARIO estudia TRIBUTARIO estudia las normas !ue corresponde aplicar en los casos en !ue diversas soberan&as entran en contacto, ya sea para evitar problemas de doble imposición, coordinar métodos !ue eviten la evasión y organizar, mediante la tributación, formas de colaboración de los pa&ses desarrollados a a!uellos !ue est'n en proceso de desarrollo. DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUARIO TRIBUARIO - estudia las normas fundamentales !ue disciplinan el ejercicio de la potestad tributaria y !ue se encuentran en las cartas constitucionales de a!uellos pa&ses en !ue éstas existen. 9ambién se ocupa de la delimitación y coordinación coordinación de potestades tributarias tributarias entre las distintas distintas esferas de poder en los pa&ses con régimen régimen federal de gobierno gobierno $nación o ente central y provincias o Estados%. BOLILLA I +6E:+6" ;E L" <6:":=" > "+96*6;"; <6:":+6E/" 5-<6:":=". +?:+E19?. - Las finanzas públicas, en su concepción actual, y genéricamente consideradas, tienen por objetivo examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. @. :E+E6;"; 1A2L6+". E/*6+6? 1A2L6+?. - on dos conceptos cuyo examen, si!uiera superficial. es indispensable, por cuanto constituyen el presupuesto existencial de dic#a ciencia. "% :ecesidades públicas. - on a!uellas !ue nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. Bna observación de las necesidades #umanas en general, demuestra !ue ellas son múltiples y aumentan en razón directa a la civilización. "lgunas son de satisfacción indispensable para la vida normal del #ombre, individualmente considerado, pudiendo ser, a su vez, inmateriales $intelectuales, religiosas, morales, etc.% o materiales $alimentación, vestido, #abitación, etc.%. 1ero el #ombre, #ombre, desde tiempos tiempos pretéri pretéritos, tos, tiende a vivir vivir en sociedad, sociedad, y esta vida colectiva colectiva engendra engendra necesidades necesidades distintas de las !ue tiene el individuo en su consideración aislada. *emos, as&, !ue cuando el ser #umano resuelve integrarse en una colectividad, esa reunión de individualidades supone diversos ideales comunes !ue primariamente son el de defenderse rec&procamente, crear normas de convivencia !ue regulen una interdependencia armoniosa y velar por su acatamiento, as& como buscar el medio de resolver las controversias y castigar las infracciones con el mayor grado de justicia. Estos ideales dan lugar a las necesidades públicas. 5 % "s&, al congregarse el individuo en colectividad, advierte, por de pronto, la necesidad común de resguardar el grupo constituido contra las agresiones de otros grupos. ;esde los primeros conglomerados #umanos, de tipo familiar o tribal, se percibe el interés comunitario de repeler las invasiones de extra(os, como única forma de !ue la agrupación constituida conserve su individualidad y libertad de decisión. La necesidad se incrementa cuando, con el trascurso del tiempo, surge el Estado moderno, por cuanto la preservación de individualidad decisoria no depende ya solamente de la protección armada de las fronteras, sino también de la defensa contra otros medios de penetración m's sutiles pero no menos peligrosos. abido es !ue las potencias con vocación imperialista imperialista no sólo recurren recurren a las armas, armas, sino !ue utilizan utilizan adem's, adem's, medidas medidas económicas económicas y sicológicas sicológicas tendientes tendientes a privar privar de su soberan&a a las comunidades organizadas, subordin'ndolas a sus designios y dej'ndolas en situación de aguda dependencia. La defensa exterior debe comprender, pues, la preservación contra ambos tipos de ata!ue. @% "simismo, y desde el inicio de la vida social, surge la necesidad de orden interno. 1ara !ue la congregación conviva pac&ficamente y en forma tal !ue la reunión de individualidades traiga un real beneficio a los miembros integrantes, es imprescindible el reconocimiento de derec#os m&nimos !ue deben ser mutuamente mutuamente respetados respetados y, por consiguiente, consiguiente, un ordenamient ordenamiento o normativo normativo interno !ue regule regule la conducta rec&proca de los individuos agrupados. 9al regulación da lugar a preceptos cuyo cumplimiento debe ser exigido por el Estado con coactividad !ue no derive en arbitrariedad. C % ?tra necesidad emergente de la vida comunitaria es el allanamiento dc las disputas y el castigo a !uienes violan la normatividad impuesta. Ello se #ace mediante la administración de de justicia, única forma de evitar !ue las contiendas se resuelvan por la fuerza y !ue la sanción por trasgresión a las normas de convivencia sea objeto de la venganza privada. +omo esas necesidades son de imposible satisfacción debida.. mediante esfuerzos aislados de las individualidades, el ser #umano asociado tiende a buscar a alguien !ue aúne esos esfuerzos. ;esde los comienzos de la vida comunitaria se nota la predisposición a subordinarse a un jefe $patriarca, je!ue, caudillo, caci!ue% o a un grupo dominante con el poder de mando suficiente como para dar solución a los problemas comunes de los grupos constituidos. +on la evolución !ue traen los siglos, las agrupaciones crecen y se @
perfeccionan convirtiéndose en Estados mediante la conjunción de tres elementos) población, territorio y gobierno. Este último $gobierno%, !ue pasa a estar org'nicamente constituido, es el representante del Estado, y en tal car'cter ejerce su poder de imperio sustituyendo al jefe de la antigDedad. Es entonces el Estado, representado por el gobierno, !uien resguarda la soberan&a impidiendo tanto las invasiones extranjeras armadas como los intentos de sometimiento por otras v&as. " tal fin recluta soldados, les provee de armas, organiza un ejército, toma medidas defensivas de la econom&a, etc. Es el Estado, asimismo, !uien dicta los preceptos normativos b'sicos cuyo fin es) a% regular la conducta social rec&proca b% contar con la coactividad suficiente para !ue tales preceptos normativos sean respetados c% limitar la propia acción gubernamental mediante las cartas cartas fundamental fundamentales es o constitucione constituciones. s. " los fines de velar por el cumplimiento cumplimiento de estos preceptos, preceptos, crea organismos organismos de seguridad seguridad interna $fuerzas de polic&a % . Es, por último, también el Estado !uien organiza la administración de justicia para !ue resuelva las contiendas y apli!ue las penalidades !ue son las consecuencias a las violaciones a las reglas de convivencia. Las necesidades descritas reúnen, por tanto, estas caracter&sticas) a % son de ineludible satisfacción, por!ue de lo contrario no se concibe la comunidad organizada b% son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados c % son, en consecuencia, las !ue dan nacimiento al organismo superior llamado Estado y las !ue justifican su nacimiento. Ellas reciben el nombre de necesidades públicas absolutas y constituyen la razón de ser del Estado mismo $ dentro de lo !ue se considera Estado de derec#o%, por lo cual éste desaparecer&a como tal si dejase de cumplir esos cometidos esenciales $ defensa exterior orden interno, administración de justicia %. 1ero en la actualidad se estima !ue ésas no son las únicas necesidades !ue nacen de la comunidad organizada, y por ello se #abla de las necesidades públicas relativas. ;entro de esta última categor&a tenemos necesidades cuya satisfacción se considera, cada vez en mayor medida, !ue es asimismo de incumbencia estatal, por cuanto ata(en a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización $instrucción, salubridad, asistencia social, trasportes, comunicaciones, etc. % . 1ara buscar la razón de ser del encuadre de estas necesidades como públicas debe indagarse en los fines económico-sociales del Estado moderno) estabilidad económica, incremento de la renta nacional, m'ximo empleo, mejor distribución de la renta y de la producción de bienes y servicios, justicia social, etc. urgen, entonces, las necesidades públicas relativas !ue est'n vinculadas al progreso y bienestar social, metas por las cuales el Estado debe velar en la medida de sus posibilidades materiales. +oncretando las caracter&sticas de ambos tipos de necesidades, decimos) las necesidades públicas absolutas son esenciales, consta constante ntes, s, vincul vinculada adass existe existenci ncialme almente nte al Estado Estado y de satisf satisfacc acción ión exclus exclusiva iva por el. Las necesi necesidad dades es pública públicass relati relativas vas son contingentes, mudables, y no vinculadas a la existencia misma del Estado. En cuanto a su satisfacción por el individuo, el grupo o el Estado, ello #a estado sujeto a las variantes experimentadas en cuanto a la concepción sobre el papel del Estado. 1or ello es !ue no siempre, en el curso de la #istoria, #istoria, se tuvo plena conciencia conciencia de lo !ue realmente eran necesidades necesidades públicas públicas en contraposición a necesidades privadas, y de all& la duda !ue con respecto a algunos servicios se presentó en cuanto a cu'les deb&an ser satisfec#as por los propios particulares en forma individual y cu'les por el Estado $ver Einaudi, 1rincipios..., ps. C y ss.%. /ecuerda 4riziotti $1rincipios..., p. @@% !ue en la época de los mercantilistas, la potencia económica del pr&ncipe era grande en relación a la de los particulares, lo !ue motivó !ue fuera amplia la competencia reservada a la acción del Estado. 1ero con el desarrollo de la iniciativa privada y de la organización capitalista, las tareas del Estado !uedaron reducidas. Las teor&as liberales tradicionales sostuvieron !ue las funciones estatales deb&an reducirse a la defensa exterior orden interno y justicia, mientras !ue en los otros órdenes deb&a limitarse a disciplinar la iniciativa privada cuando lo re!uiriera el car'cter especial de ciertas actividades. 2% :uevas teor&as sobre el rol del Estado. EL liberalismo pragm'tico) :o obstante, surgieron una serie de fenómenos económicos y sociales sociales $principalme $principalmente nte las crisis c&clicas c&clicas y la desocupación% desocupación% !ue debilitaron debilitaron en los #ec#os #ec#os los es!uemas individualistas individualistas cl'sicos y re!uirieron de una mayor actuación del ente público para apuntalar la econom&a nacional y obrar como factor de e!uilibrio. e pasó de la neutralidad estatal al intervencionismo del Estado moderno. Estas ideas intervencionistas #icieron irrupción en el mundo occidental a partir de la segunda guerra mundial, y la actuación estatal se extendió cada vez m's, tanto cuantitativamente como cualitativamente. ;urante aproximadamente F a(os, pr'cticamente todos los gobiernos occidentales $aun guiados por partidos de distinto signo% compartieron una ideolog&a m's o menos similar, inspirada en una misma teor&a, el Geynesianismo, !ue pretendió justificar de manera cient&fica las intervenciones del Estado como garant&a de empleo y crecimiento. El ideal común era atractivo por!ue intentaba armoni armonizar zar la prospe prosperid ridad ad económ económica ica con la justici justicia a social, social, y los medios medios para para lograr lograrlo lo eran eran la centra centraliz lizaci ación ón estata estatal,l, con el acaparamiento de las m's diversas actividades, la fiscalidad progresiva y la redistribución social. 9ampoco por ese camino fue alcanzado el ideal, y después de ciertos per&odos de bonanza volvieron a acentuarse las crisis, el subdesarrollo y principalmente el c'ncer de la inflación, !ue todo lo pervierte y desestabiliza. 1ero el principal fracaso fue el de constatar !ue el proceso de redistribución sin la creación previa de una econom&a sólida se constitu&a decididamente en factor de retroceso, y !ue cada vez #ab&a menos ri!ueza para distribuir. ;e all& la decadencia y !uiebra del Estado providencia. e operó entonces el retorno a las ideas liberales, aun!ue aggiornadas y pragmatizadas, mediante el reconocimiento de !ue es necesa necesario rio un cierto cierto grado grado de interv intervenc encion ionism ismo o estata estatall y la debida debida satisf satisfacci acción ón de alguna algunass necesi necesidad dades es pública públicass relati relativas vas,, principalmente educación y salud. Esta nueva concepción de liberalismo pragm'tico se inició en 5H7H, cuando los conservadores accedieron al poder en 4ran 2reta(a continuó en 5HIF en los Estados Bnidos, en 5HI@ en "lemania, en 2élgica y en Luxemburgo. En
9ampoco se renuncia a la idea de solidaridad, y se piensa !ue el ideal es conciliar el interés general de la :ación con el particular de los individuos aislados. +% ervicios públicos. - on las actividades !ue el Estado $representado por el gobierno% realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. i la actuación estatal busca satisfacer necesidades públicas absolutas, el servicio público es esencial o in#erente a la soberan&a, caracteres, éstos $esencialidad, in#erencia a la soberan&a%, de !ue carece si la prestación tiene por objeto llenar necesidades públicas relativas. Los servicios públicos esenciales son in#erentes a la soberan&a del Estado, puesto !ue sólo pueden ser prestados por él en forma exclusiva e indelegable, #aciendo uso de todas las prerrogativas emanadas de su poder de imperio, o sea, del poder de mando !ue como suprema autoridad pública se ejerce sobre !uienes est'n sometidos a su jurisdicción soberana. Los servicios públicos no esenciales, tienden a satisfacer necesidades públicas vinculadas al progreso y bienestar social, no se consideran in#erentes a la soberan&a, por cuanto para su prestación no es ineludible la utilización de las prerrogativas emanadas del poder de imperio. 9anto los servicios públicos esenciales como los no esenciales, son prestados por el Estado, pero mientras los in#erentes a la soberan&a sólo pueden ser suministrados por él en forma directa $ no resultar&a tolerable !ue empresas privadas se encargasen de la administración de justicia, de la seguridad pública o de la organización del ejército para la defensa nacional%, los restantes servicios públic públicos os pueden pueden ser atendi atendidos dos,, en princi principio pio,, en forma forma indire indirecta cta y median mediante te la interv intervenc ención ión de particu particular lares es interm intermedi ediari arios os o concesionarios bajo control estatal. in embargo, en todos los casos y en esencia, siempre se trata de una actividad estatal. Los servicios públicos suelen dividirse en divisibles e indivisibles. on divisibles a!uellos servicios !ue aun siendo útiles a toda la colectividad, se conciben de tal forma !ue las actividades pueden ser determinadas y concretadas en relación a los particulares a !uienes el servicio ata(e $ ejemplo) administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad % . 6ndivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es tal !ue favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad pr'ctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas $ejemplo) defensa exterior%. 2. LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. urge de lo anterior !ue en definitiva y simplificando la cuestión, la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la +aja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicas, !ue son trasferencias monetarias $coactivas o voluntarias% realizadas en favor de los organismos públicos. erced a estas trasferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. " su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de trasferencias monetarias de signo inverso, ya !ue suponen salidas de dinero de las cajas públicas !ue constituyen los gastos públicos $ conf. 'inz de 2ujanda, Lecciones. . . , p. IH % . Bna caracter&stica fundamental de la actividad financiera es su instrumentalidad. En este aspecto, .la actividad financiera se distingue de todas las otras !ue ejecuta el Estado en !ue no constituye un. fin en .s& misma, o sea !ue no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino !ue cumple una función instrumental por!ue su normal desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto es as&, por!ue ninguna actuación del Estado ser&a posible, si no #ubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades públicas. El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibiendo el término Estado en sentido lato y comprensivo, por tanto, del ente central $ :ación % y de los entes federados $provincias%, as& como de los municipios $en los pa&ses en !ue tales formas gubernamentales tengan vigencia, como en la "rgentina % . "s& considerado, el Estado dirige esta actividad #acia la provisión de los recursos necesarios para el logro de los fines propios,. !ue son los fines de los individuos constituidos en unidad y considerados en la serie de generaciones generaciones.. 9anto anto los intereses individuales individuales como los colectivos se coordinan coordinan para la obtención de los fines superiores, superiores, unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fines ef&meros y perecederos de los individuos !ue lo componen. "s& como el Estado es el sujeto de la actividad financiera, se #allan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales y extranjeras vinculadas por razones de pertenencia pol&tica, económica v social $ver cap&tulo 6J, punto H%, y !ue por diferentes medios contribuyen a proporcionar ingresos al Estado. 1or otra parte, dic#as personas y entidades son, en última instancia, las destinatarias dé los diferentes empleos !ue el Estado realiza de sus ingresos por medio de los egresos o gastos públicos. +abe agregar !ue la actividad financiera est' integrada por tres actividades parciales diferenciadas, a saber) a% la previsión de gastos e ingresos futuros materializada generalmente en el presupuesto financiero b % la obtención de los ingresos públicos necesarios para #acer frente a las erogaciones presupuestariamente calculadas $ ver cap. 666 % c % la aplicación de esos ingresos a los destinos prefijados, o sea, los gastos públicos $ver cap. 66%. in embargo, el orden en !ue estas actividades parciales es did'cticamente estudiado, es inverso al es!uematizado supra. Ello por!ue generalmente el Estado indaga primero sobre sus probables erogaciones $!ue est'n en función de los servicios públicos a movilizarse para atender las necesidades públicas -ver punto @-%, y sobre tal base trata de obtener los ingresos necesarios para cubrir esas erogaciones. " su vez, el presupuesto, como instrumento jur&dico !ue contiene el c'lculo y autorización de gastos y la previsión de ingresos, se estudia en último término y una vez !ue se #an conocido sus elementos componentes. ESCUELAS Y TEOR!AS SOBRE LA NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. i bien el concepto general de actividad financiera no ofrece grandes dificultades, no ocurre lo mismo cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, #abiéndose elaborado diversas teor&as para explicarla. "nalizaremos algunas de las m's importantes) a% Escuelas económicas. - Existen diversas concepciones !ue tienden a definir la actividad financiera sobre la base de conceptos económicos. "lgunos autores, como 2astiat y enior, #an considerado !ue la actividad financiera es un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos. 1or su parte, ciertos economistas de la escuela cl'sica $ "dam mit#, ;avid /icardo, Ko#n tuart ill % y algunos autores franceses, como Kuan 2autista ay, tienden a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del consumo. E 5 fenómeno financiero representa en definitiva un acto de consumo colectivo y público, por lo cual los gastos públicos deben considerarse consumos improductivos de ri!ueza y pueden compararse -dec&a ay- como el granizo por sus efectos destructores. "firmaba el economista francés !ue cuando un valor v alor #a sido pagado por el contribuyente est' perdido para él, y cuando el valor es gastado por el gobierno se pierde para todos, no ofreciendo ventajas para la colectividad. Es decir !ue el Estado sustrae bienes a los particulares !ue los utilizar&an mejor y m's productivamente.
Economistas m's modernos consideraron !ue la actividad financiera es el resultado de una acción cooperativa de producción. El italiano ;e *iti de arco conceb&a al Estado como una cooperativa de producción y consumo !ue produc&a bienes públicos y los traspasaba a sus miembros según determinados principios cooperativos de bien común. ?tra teor&a incluida dentro de las económicas es la de ax sobre la utilidad marginal. 1ara este autor, la ri!ueza de los contribuyentes pod&a ser gravada por el impuesto sólo cuando su erogación fuese m's útil para los gastos públicos !ue para el empleo !ue el contribuyente podr&a #acer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades. " los fines de esta comparación, ax recurre a la noción del valor. +ada individuo realiza una valoración de sus necesidades creando una escala en orden de importancia. ;el mismo modo, el Estado realiza una valoración de los servicios públicos para saber !ué parte de sus ri!uezas es justo !ue entreguen los particulares, según el propio valor subjetivo !ue éstos asignan al servicio público. 2envenuto 4riziotti critica las teor&as de la escuela económica por!ue descuidan la diferencia de situación en !ue se #allan los #ombres cuando desarrollan su actividad económica y cuando est'n sometidos a la soberan&a del Estado. abitualmente -razona 4riziotti- la actividad económica de los particulares se desarrolla según relaciones de derec#o privado, por lo cual cada uno es libre de producir, intercambiar y consumir la ri!ueza conforme a sus propios criterios y de manera de alcanzar su propia utilidad m'xima. La actividad financiera, en cambio, se desarrolla según relaciones de derec#o público, por las cuales la demanda de los servicios públicos generales es presunta y la interpretan los representantes de los ciudadanos en las asambleas pol&ticas. 1or tanto, la oferta de estos servicios públicos no puede ser re#usada por los ciudadanos !ue est'n obligados coactivamente a pagar los impuestos para proveer a todos esos servicios. 4riziotti niega, en consecuencia, la identificación de actividad económica y financiera. "l proveer a las necesidades públicas, el Estado no puede tener en cuenta las sensaciones de cada individuo y la apreciación !ue éste #aga de los servicios públicos. "l contrario, el Estado debe tornar #omogénea la voluntad de la colectividad y sujetar las voluntades individuales !ue eventualmente disientan de la voluntad del Estado. Las razones se(aladas llevan al autor mencionado a excluir la posibilidad de !ue la actividad financiera represente un acto de consumo, de cambio o !ue pueda explicarse con la teor&a de la utilidad marginal $4riziotti, 1rincipios..., p. I%. b% Escuelas sociológicas. - Esta tendencia tiene su inspirador en Milfredo 1areto, !ue insertó el estudio de la econom&a pol&tica en el m's amplio de la sociolog&a. 1or ello, criticó a los estudios financieros por!ue sus cultores elaboraron sus principios en el terreno económico desentendiéndose de la verdad experimental, según la cual las pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre las teor&as y doctrinas. egún 1areto, y dada la #eterogeneidad de las necesidades c intereses de los componentes de la colectividad, los juicios de los individuos !uedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, !ue establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia propia. El Estado -afirma 1areto- es sólo una ficción en cuyo nombre se impone a los contribuyentes todos los grav'menes posibles. y luego se gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante y de sus pretorianos. En tal sentido, este autor sostiene !ue no es el Estado $ concebido como órgano pol&tico supraindividual % el !ue gobierna efectivamente y decide las elecciones en materia de gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes !ue imponen al llamado Estado $!ue no es sino un mero ejecutor de la actividad financiera % sus intereses particulares. 1or ello el Estado -según 1aretono es un ente superior y distinto de los individuos !ue lo componen, sino tan sólo un instrumento de dominación de la clase gobernante. ;e all& !ue las elecciones financieras no son el fruto de una elección democr'tica, sino, por el contrario, decisiones !ue la minor&a gobernante $ conjunto de individuos fuertes y dominadores, coordinados entre s&, !ue ostentan el poder % impone a la mayor&a dominada $masa amorfa de individuos gobernados%. 1or eso, tanto en los #ec#os financieros como en sus consecuencias, es necesario investigar las fuerzas !ue actúan en la realidad, provocando, según su conveniencia, las trasformaciones estructurales de la vida nacional y los nuevos e!uilibrios tanto económicos como sociales. +ercano a esta corriente, podernos ubicar al profesor "milcare 1uviani, !uien en su 9eor&a de ln ilusión financiera ilustró sobre los medios e instituciones de !ue se sirve la élite dominante para imponer a los ciudadanos las elecciones financieras !ue convienen a sus intereses de clase. ;ic#a teor&a explica as& el comportamiento de la clase gobernante) esta minor&a dominante, buscando siempre la l&nea de la menor resistencia opuesta por la clase dominada, trata, mediante la creación de ilusiones financieras, de ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria !ue sobre ellos recae $por ejemplo, mediante impuestos a los consumos disimulados en los precios % y, al . mismo tiempo, de exagerar los beneficios !ue ofrece mediante la prestación de servicios públicos. Es indudable !ue las cr&ticas de 1areto en cuanto propugnaron la renovación de los estudios, fueron de gran utilidad. 1ero no puede dudarse de su e!uivocación al desconocer la realidad del Estado. /ecurrimos nuevamente a las ense(anzas de 4riziotti, !uien se encarga de refutar las lapidarias afirmaciones de 1areto y sus seguidores. ostiene 4riziotti $1rincipios..., p. H% !ue es justo desenmascarar los intereses particulares !ue se anidan detr's de los del Estado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los #ec#os financieros observando la verdad experimental. 1ero esta misma verdad experimental pone de relieve la continuidad #istórica del Estado, como organización pol&tica y jur&dica unitaria y consciente !ue posee un patrimonio propio y su posibilidad de recursos y gastos, caracter&sticos de la misma organización pol&tica y jur&dica !ue se extiende en el tiempo y en el espacio. Es cierta, adem's, la realización de los fines estatales !ue siguen en la #istoria una secuencia o continuidad indefectible, junto con la caducidad de los fines e intereses particulares de las clases dominantes. e% Escuelas pol&ticas. -
innegable ia existencia de fines estatales !ue exceden los de dic#as corrientes. La orientación general de la actividad financiera, y aun reconociendo !ue sus elementos constitutivos son complejos, es para 4riziotti indudablemente pol&tica. in embargo, y en su prólogo a la obra de 4riziotti, el profesor Karac# #ace notar como elemento discordante en la teor&a de 4riziotti, su inflexible resistencia a considerar al fenómeno financiero como un proceso también económico, aun cuando resulta indudable !ue la actividad financiera tiene sus l&mites en los medios escasos de la econom&a, medios éstos de los cuales se abastecen las finanzas públicas. +oncluye Karac# sosteniendo !ue el desarrollo de las ideas, tanto del mismo 4riziotti, como de otros autores de corrientes afines, pudo llevarlo al reconocimiento del car'cter tanto 1ol&tico como económico de las finanzas públicas $ prólogo de Karac# a 1rincipios.. , de 4riziotti, p. JJJ*%. EL FEN"MENO FINANCIERO Y SUS ELEMENTOS COMPONENTES. Los ingresos estatales y las erogaciones !ue el Estado efectúa son fenómenos financieros, !ue considerados din'micamente y en su conjunto conforman la actividad financiera. 1ero tales fenómenos revisten un car'cter complejo, por lo cual su debido estudio sólo puede llevarse a cabo con los elementos !ue los integran) elementos pol&ticos, económicos, jur&dicos, sociales y administrativos. Las variadas combinaciones de !ue pueden ser objeto estos elementos, dan lugar a diversas clases de ingresos y gastos, lo cual depende de las mutaciones del sistema de !ue forman parte. Ouiere decir, entonces, !ue sólo ser' posible la comprensión del fenómeno financiero si se llega a él mediante un proceso de s&ntesis de los elementos precedentemente mencionados, constituyendo esa conjunción sintética la ciencia !ue se denomina finanzas o finanzas públicas. En cambio, si se desea examinar anal&ticamente tales elementos, ello sólo podr' lograrse con el estudio profundizado de diversas disciplinas particulares) pol&tica financiera. econom&a financiera, derec#o financiero, sociolog&a financiera administración financiera, !ue en definitiva, y aun pudiendo ser materias de an'lisis singularizados, se integran en las finanzas públicas. EL DERECHO FINANCIERO Y SU ESTUDIO UNIFICADO CON LAS FINANZAS PÚBLICAS. En lo !ue respecta al aspecto jur&dico del fenómeno financiero, es objeto de estudio del derec#o financiero. egún ". ;. 4iannini $6nstituciones..., p. %, constituye una reconocida exigencia del Estado moderno !ue todas sus manifestaciones de voluntad en el campo administrativo y las consecuentes relaciones con los particulares, encuentren en las leyes su disciplina fundamental. ario 1ugliese $ +orso . . . , p. @ % distingue n&tidamente derec#o financiero de ciencia de las finanzas. Explica !ue el elemento jur&dico, aun siendo caracter&stico del fenómeno financiero, del cual forma su constante presupuesto y fundamento, no puede ser considerado en s& mismo como objeto de estudio y de elaboraciónP en la ciencia de la #acienda. Esa misión -afirma 1ugliese- corresponde al derec#o financiero, cuyo objeto de estudio es la norma jur&dica -elemento formal-, aun cuando considere como dato objetivo el contenido concreto de los factores económicos, pol&ticos o sociales !ue constituyen el presupuesto de la actividad financiera del Estado. La necesaria diferenciación entre ambas disciplinas est' reconocida incluso por el propio maestro 2envenuto 4riziotti, !uien, no obstante su conocida teor&a sobre la complejidad del fenómeno financiero $dentro de cuyos elementos incluye el jur&dico%, entiende !ue la ciencia de las finanzas y el derec#o financiero se complementan rec&procamente $ lo cual indica !ue son ciencias distintas % para estudiar la actividad financiera $1rincipios..., p. 5C%. "s& es, en efecto, por!ue la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y el cuadro de su ordenamiento, explicando cu'les son sus funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y gastos en relación con a!uellos !ue ingresan los primeros y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos útiles para la formación de las leyes financieras y también para su interpretación y aplicación. 1or otra parte, el derec#o financiero, con el estudio de la estructura jur&dica de los gastos y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas en el aspecto jur&dico para el conocimiento de sus fenómenos. "dem's, mediante el examen de la jurisprudencia, el derec#o financiero pone de relieve las cuestiones !ue surgen de la aplicación de la ley en el caso concreto, y !ue pueden también interesar a la ciencia de las finanzas para la elaboración m's profundizada y completa de sus principios e instituciones. 1or su estrec#a complementación, la ciencia de las finanzas y el derec#o financiero, aun siendo dos disciplinas distintas, suelen asociarse en una c'tedra única en la ense(anza universitaria. En las c'tedras argentinas de las facultades de ;erec#o y +iencias Económicas, los programas abarcan tanto el aspecto propio de las finanzas como los distintos aspectos del derec#o financiero, a veces bajo la denominación genérica de finanzas. 1ese a ello, pensamos !ue ser&a muc#o m's favorable al progreso cient&fico y a razones de did'ctica, !ue la ciencia de las finanzas y el derec#o financiero se estudiasen en forma separada, sin !ue ello signifi!ue dejar de establecer debidamente la &ntima ligazón existente entre ambas disciplinas. Esa ligazón traducida en las múltiples relaciones existentes entre las dos ciencias no justifica su unificación en el plano docente. "dviértase !ue el derec#o financiero es una disciplina jur&dica y !ue la ciencia de las finanzas públicas es una disciplina económicopol&tica. ;e all& !ue ambas ramas del saber estudien objetos totalmente diversos) el derec#o financiero se refiere a determinada actividad de la administración pública $la actividad financiera%, pero contempl'ndola exclusivamente en cuanto a las normas jur&dicas !ue la regulan $ aun cuando los fenómenos jur&dicos sean provocados con propósitos económico-pol&ticos% la ciencia de las finanzas públicas presenta como campo de estudios el de los fenómenos económicos provocados con designios pol&ticos. i bien ambas disciplinas examinan el mismo #ec#o $ la obtención y el empleo de los medios económicos necesarios para !ue el Estado cumpla sus fines%, lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes. 1or eso es !ue se produce la situación !ue describe 4iannini $6nstituciones. . , p. 5F% ) un mismo #ec#o, por estar regido por el derec#o objetivo, genera, de un lado, relaciones jur&dicas cuyo estudio forma el objeto del derec#o financiero, en tanto !ue, de otro lado, aparece gobernado por leyes económicas !ue la ciencia de la #acienda convierte en objeto propio de su conocimiento. En definitiva, el campo de estudios de ambas ciencias es muy diverso, y razones tanto cient&ficas como docentes nos conducen a pensar !ue el actual estudio conjunto !ue contienen las c'tedras de muc#as universidades, es altamente inconveniente $ sobre el punto consúltese) 4iannini, 6nstituciones..., p. 55 2erliri, 1rincipios.. , t. 6, p. @C 'inz de 2ujanda, acienda. . . , t. l, p. @N % . FINES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. NEUTRALISMO E INTERVENCIONISMO. los problemas esbozados en los par'grafos precedentes nos conducen a examinar una cuestión !ue preocupa a los financistas y !ue #an motivado discrepancias, acentuadas en los últimos tiempos al intensificarse los aspectos económicos yP sociales de la actividad 8
financiera. :os referimos a la oposición entre neutralismo e intervencionismo de las finanzas públicas o, como también se dice, si ellas deben proponerse exclusivamente la obtención de recursos $fin fiscal% o si, adem's, les corresponde perseguir finalidades de naturaleza económica y social $fines extrafiscales%. <'cil es advertir !ue el asunto reconoce su origen en la misión !ue se atribuya al Estado. i éste debe ser un mero espectador de los problemas !ue se plantean en materia económica y social, la actividad financiera necesariamente adoptar' car'cter pasivo y est'tico por el contrario, si se establece !ue debe actuar positivamente en ellos con el fin predeterminado de encauzarlos en cierto sentido, entonces a!uella actividad adoptar' una modalidad activa y din'mica. 1ero, una pregunta antes de proseguir) esa cuestión Qpertenece a la ciencia financiera o corresponde al dominio de otras disciplinasR Q:o se trata, m's bien, de un asunto de naturaleza económica, pol&tica o, aun filosóficaR Esta última es la posición de un autor tan prestigioso como 9rotabas, para !uien la neutralidad y el intervencionismo nada tienen !ue ver con las finanzas como ciencia la decisión !ue se adopte en un sentido o en otro, depender' de convicciones pol&ticas o filosóficas. La ciencia de las finanzas -dice-, como toda ciencia, tiende exclusivamente al conocimiento y no a la realización de un apriorismo de cual!uier naturaleza !ue fuere. Es materia perteneciente al poder pol&tico, y no al financista. Esta interpretación no desconoce el aspecto económico y social de las finanzas públicas ya !ue éstas deben contribuir a la realización de las directivas elegidas, lo cual importa el conocimiento de a!uellos otros aspectos y por cierto !ue no niega el papel preponderante !ue le corresponde en los sistemas de intervencionismo o de dirigismo estatal pero, naturalmente, no por eso debe modificarse el criterio sobre el alcance restringido de la ciencia financiera.
!ue el ejemplo de los principales pa&ses demuestra !ue es la única v&a para evitar !ue se produzcan transformaciones por medios violentos. Es, como se dice, la revolución pac&fica. "#ora bien. Qcu'l es el contenido de ese objetivo general !ue es la prosperidad socialPR egún "ngélopoulosPP, !ue se ocupa del tema con amplitud y claridad, para realizar el bienestar social deben observarse estos puntos) 5% El Estado debe satisfacer en la mejor forma posible las necesidades sociales, mediante servicios públicos, con las siguientes finalidades principales) orden y seguridad interior y exterior #igiene, seguro y asistencia social instrucción general y profesional para todos atención de ciertas necesidades colectivas de car'cter esencial $correos y telecomunicaciones, transportes, fuerzas energéticas%. @% "simismo debe adoptar medidas !ue propendan al desarrollo económico del pa&s, utilizando los recursos nacionales para asegurar la plena ocupación y el aumento de la renta nacional y para ello) redactar un plan económico general, elaborar y ejecutar un plan de inversiones, crear nuevas empresas públicas de interés general, favorecer y controlar la actividad económica privada. C% /ealizar una redistribución, social y económicamente justa, de la renta nacional, para aumentar el nivel de vida. 5@. 1L":6<6+"+6?:. - 1ara realizar esos objetivos, el Estado debe coordinar su actividad económico-financiera, aparte de la jur&dica, mediante la preparación y ejecución de un plan económico, !ue es esencia0 para la realización de a!uellas finalidades. La planificación económica es realizada aun por los pa&ses capitalistas, en mayor o menor grado según las circunstancias. y se #a desarrollado al influjo de tres motivos principales) la experiencia soviética, !ue #a mostrado la viabilidad del sistema y sus resultados extraordinarios las ense(anzas de la crisis de 5H@H-5HCC los efectos de la movilización de las fuerzas productivas con motivo de la segunda guerra mundial. La planificación !ue expresa la pol&tica general del Estado y determina los objetivos a alcanzar en determinado plazo y los medios a emplearse al efecto, se realiza de diferentes maneras según los conceptos pol&ticos imperantes, conociéndose estas tres formas principales) 5% la planificación integral o planificación totalitaria, en la cual todos los medios materiales y #umanos pasan a disposición del Estado $/usia soviética% @% la planificación liberal, en !ue no #ay coordinación del conjunto de las actividades nacionales sino elaboración de ciertas directivas para la pol&tica económica y social $Estados Bnidos y olanda% C% la planificación democr'tica, !ue coordina todos los elementos de la :ación $sector público, sector controlado y sector libre% pero sin llegar a la rigidez del sistema totalitario $4ran 2reta(a y :oruega se orientan en esta dirección%. ea de nuestro agrado o no, el sistema de planificación se impone como pol&tica a los pa&ses insuficientemente desarrollados, dice el economista sueco yrdal en un libro !ue induce a #ondas meditaciones y si bien no #a sido un éxito rotundo en las democracias industrialmente adelantadas, aparece como imprescindible para las naciones subdesarrolladas. El mismo autor - insospec#able por su seriedad - estima !ue una considerable planificación central y una dirección dei Estado es muy compatible con la democracia y con una sociedad libre y agrega luego este p'rrafo sintom'tico) :o encuentro ejemplo en la #istoria de una democracia !ue se #aya destruido por exceso de planificación y de intervención del Estado, sino muc#os ejemplos del caso contrarioPP. El intervencionismo estatal como realidad de nuestro tiempo y su compatibilidad con los principios democr'ticos, #a sido reconocido entre nosotros por ?r&a, !uien alude a la resistencia !ue suscita en los grandes intereses capitalistas y la tendencia de éstos a recuperar en los pa&ses débiles lo !ue a!uella pol&tica puede significarles como pérdida en los de origen. El conjunto de circunstancias económico-sociales examinadas #a repercutido sobre las finanzas públicas y determinado cambios fundamentales en los fines y medios técnicos para lograrlos, !ue pueden sintetizarse en esta forma) 5 % el presupuesto sufre la acción de la econom&a y, a la vez, influye sobre ésta se abandona la m&stica del e!uilibrio anual y se procura un e!uilibrio económico $presupuestos c&clicos% @% el gasto público no constituye un simple medio para atender los servicios públicos también debe cumplir funciones económicas, fomentando el incremento del poder ad!uisitivo C% el impuesto tiene finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como elemento regulador y redistribuidor $cercenamiento de ciertas rentas absorción del a#orro. est&mulo industrial, etc.% % el empréstito ya no es un recurso extraordinario puede ser empleado normalmente y utilizado en sus efectos sobre el mercado de capitales N% creación de moneda en condiciones y circunstancias especiales, con fines transitorios. 6nnecesario es destacar !ue la utilización de las finanzas públicas con fines de regulación económica o social, existe la mayor cautela en su manejo y la acertada apreciación de las circunstancias de tiempo y lugar. Bna teor&a excelente para un pa&s supercapitalizado puede resultar inconveniente en otro con escasez de capitales o desarrollo industrial incipiente. 6gual cosa cabe se(alar con respecto a la moderna doctrina de la plena ocupación, !ue no es aplicable, sin modificaciones, m's !ue a los pa&ses relativamente industrializados, relativamente desarrollados y relativamente ricos. 1or esto #a podido decir con acierto una obra publicada bajo los auspicios de la organización de las :aciones Bnidas) VVEn el estado actual de las cosas, la principal conclusión !ue la pol&tica del empleo puede aportar en esta esfera es la necesidad de animar a los pa&ses m's ricos a proporcionar a los pa&ses insuficientemente desarrollados un acrecentamiento de ri!ueza y particularmente de los bienes de capital, !ue facilite la utilización total de los recursos de los primeros y el mejoramiento del nivel de vida de los segundos o como expresa 4unnar yrdal, el mundo a la deriva en tanto las naciones m's adelantadas no se compenetren de sus responsabilidades mundiales y se manifiesten dispuestas a aceptar en tiempo de paz el grado de solidaridad #umana internacional !ue #ar&a posible un progreso #acia la integración económica internacional. PUNTO 3 Y 4 DERECHO FINANCIERO Y DERECHO TRIBUTARIO DERECHO FINANCIERO. NOCI"N. El derec#o financiero es el conjunto de normas jur&dicas !ue regulan la actividad financiera del Estado. 6niciar su estudio significa penetrar en el mundo de lo jur&dico, y eso #ace necesario examinar la actividad financiera desde un punto de vista dis&mil del #asta a#ora empleado. La actividad financiera constituir' el objeto del derec#o financiero, pero sólo en tanto pueda ser considerada actividad jur&dica. 5 ". L" "+69*6;"; <6:":+6E/" +?? "+96*6;"; KB/W;6+". El desenvolvimiento de la actividad financiera crea relaciones jur&dicas. Estas relaciones son múltiples y de muy variada &ndole. En l&neas generales son las !ue surgen entre los distintos órganos públicos entre .s& como consecuencia de la materialización de fenómenos financieros $p.ej. el aporte del tesoro nacional para cubrir el déficit de una empresa pública%, as& como las !ue se originan, por causas financieras, entre el Estado y los particulares. En estas últimas vinculaciones $ entre Estado y particulares % , el Estado puede asumir un papel de sujeto activo, como cuando pretende de los particulares sumas tributarias, o un papel de sujeto pasivo, como cuando resulta deudor a consecuencia de un empréstito. 9ambién surgen relaciones jur&dicas c on motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados presupuestariamente, las cuales se generan #abitualmente entre el Estado y sus subordinados $ p.ej., las derivadas de la ejecución del gasto público en sus diversas etapas %. egún antes se #a visto $cap. 6, punto %, la actividad financiera est' integrada por tres actividades parciales diferenciadas. Es decir, tal actividad re!uiere un plan de actuación exteriorizado en forma contable y monetaria $ el presupuesto % y todas las acciones I
necesarias para ad!uirir y emplear los medios económicos necesarios para atender las necesidades públicas. " su vez, acabamos de observar !ue tales acciones $tanto las de planeación presupuestaria como las de ejecución% son motivo de múltiples y variadas relaciones jur&dicas. Ello torna indispensable la existencia de preceptos normativos reguladores tanto de la estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer con motivo de la acción desarrollada. La necesidad de preceptos normativos surge a poco !ue se recuerden nociones fundamentales sobre el derec#o, cuyo objeto son las conductas en interferencia &nter subjetiva y !ue, por lo tanto, deben ser normadas $"ftalión y otros, 6ntroducción..., p. N Selsen, 9eoria..., p. @N *allado, 9eor&a..., p. 7%. i toda acción #umana puede ser considerada en su interferencia con otras acciones #umanas y si ello da lugar a relaciones !ue deben regirse por normas, las acciones #umanas !ue desarrollan actividad financiera no son una excepción. Esas acciones no pueden sustraerse a ser encauzadas por preceptos !ue son mandatos expresos del Udeber ser3, o sea, por normas jur&dicas. ;e a#& !ue la actividad financiera, como cual!uiera !ue ponga en contacto conductas #umanas, debe manifestarse en normas jur&dicas $ver) 9orré, 6ntroducción..., p. 5C "ftalión y otros, 6ntroducción..., p. N. En relación concreta al derec#o financiero) 'inz de 2ujanda, acienda..., t. 5, p. @C outo aior 2orges, 6niciacao..., g. 7C%. Es decir) de la actividad financiera en su desenvolvimiento, se desprende !ue las facultades estatales y particulares no pueden tener existencia como facultades protegidas por el orden social vigente, sin normas jur&dicas !ue las establezcan. :o puede ser de otra forma, ya !ue dentro del concepto de comunidad jur&dicamente organizada, la posición de todos y cada uno de los integrantes de esa comunidad as& como sus atribuciones y deberes, deben ser asignadas por el derec#o en virtud de sus normas. :o #abr' organización posible de la comunidad sin ese re!uisito, ya !ue es el derec#o, como Utécnica social3, el !ue induce al individuo a abstenerse de la actuación indebida $o no deseada por la comunidad% en la esfera de los intereses de los otros. i tal interferencia existe, la comunidad organizada reacciona mediante la sanción $ver Selsen, 9eor&a..., p. @N%, La actividad financiera da lugar a normas jur&dicas, y en consecuencia, es también actividad jur&dica. 5 2. +"1? ;E "++6X:. - 1or un principio de división del trabajo, el derec#o
?/64E:. - El profesor +?:9E:6;?. - ostiene /amón *aldés +osta $t. 6, p. 7% !ue pese a existir grandes discrepancias doctrinales, existen, sin embargo, algunos puntos de acuerdo respecto al derec#o financiero. "s&, dentro de los caracteres del derec#o financiero, podemos decir !ue es una rama jur&dica !ue debe ubicarse dentro dcl derec#o público. +ual!uiera !ue sea el criterio !ue se utilice para distinguir el derec#o público del derec#o privado, no puede caber duda alguna de !ue la disciplina en estudio pertenece al derec#o público. Ello, por!ue las normas financieras no est'n destinadas a atender directamente las necesidades de los particulares, sino a normar el poder estatal de mando en el campo financiero $poder financiero%, lo cual le permite actuar como regulador general en cuanto a la debida atención de las necesidades !ue esos particulares tienen, pero no aisladamente sino como integrantes de la comunidad jur&dicamente organizada $!uienes se interesen por ampliar conceptos sobre cl importante y debatido punto de la distinción -si es !ue la #ay, ya !ue también eso se discute- entre derec#o público y privado, pueden ver) 2orda, anual..., p. N "ftalión y otros, 6ntroducción..., p. NN 9omé, 6ntroducción..., p. 8 Selsen, 9eor&n..., g. @CH 2obbio, ;iritto..., p. 5C7 2ecGer, 9eor&a..., p. @CH 4ia;nini, 6nstituciones..., ps. N8 y HF 4iuliani
e% E5 conjunto de normas jur&dico-económicas relacionadas con la moneda, !ue constituir&a un derec#o monetario de muy reciente elaboración $referencias sobre este punto en 4iuliani
?tro autor italiano, ;P"melio, explica !ue cuando un sistema jur&dico llega a su madurez, se segrega del tronco originario y se torna autónomo, siempre !ue disponga de principios generales propios tal es lo !ue sucede, según ;P"melio, con el derec#o financiero, !ue tiene principios generales propios y actúa coordinadamente en permanente conexión tanto con el derec#o administrativo como con otras ramas del derec#o $cita de ;P"melio, en) 4iuliani
unicipalidad de la +apital
La terminolog&a no es uniforme respecto a esta rama jur&dica. ace notar 4iuliani a examinamos la posición administrativista al referirnos a la autonom&a del derec#o financiero $supra, punto C, letra "%, pero es de destacar !ue, con respecto al derec#o tributario, esta corriente doctrinal ad!uiere singular relevancia, por!ue no sólo la sostienen administrativistas como "lessi, 4aetano o *ita, sino también destacados especialistas en derec#o tributario $as&, 4iannini, 6nstituciones..., p. 7 9esoro, 1rincipy..., p. I ic#eli, +orso..., p. N ensel, ;irito..., p. @ 2lumenstein, El ordea..., p. 555 "taliba, ip2tese).., p. CF%. c% a!uellos !ue consideran al derec#o tributario material o sustantivo tanto did'ctica como cient&ficamente autónomo) "utores extranjeros como 9rotabas y ;e la 4arza, y argentinos como Karac# y 4arc&a 2elsunce, adoptan esta postura. "claramos !ue los escritores últimamente citados #ablan de autonom&a estructural u org'nica y dogm'tica o conceptual. d% !uienes afirman su dependencia con respecto al derec#o privado $civil y comercial% y le conceden al derec#o tributario tan sólo un Uparticularismo exclusivamente legal. Esto significa !ue el legislador tributario puede crear regulaciones fiscales expresas derogatorias del derec#o privado, pero si no lo #ace, sigue rigiendo éste $posición del autor francés 4ény%. 7. L" B:6;"; ;EL 69E" KB/W;6+? :"+6?:"L. - " los fines de tomar posición sobre tan controvertido y trascendental asunto, es necesario poner en claro algunos puntos previos. emos #ablado precedentemente de la unidad del derec#o $punto C-5 de este cap&tulo%. +ompletamos a#ora la idea sosteniendo !ue el sistema jur&dico de un pa&s es una unidad y !ue siempre -cual!uiera !ue sea la materia tratada- debe funcionar como un todo co#erente. +on la unidad del derec#o est' de acuerdo la doctrina sin discusión. 1ero insistimos en este aspecto por!ue si bien a primera vista resulta obvio y todos los autores lo tienen como valor entendido, pareciera !ue cuando se entra en el tema de las ramas del derec#o y de su autonom&a, la cuestión de la unidad del derec#o se va sumiendo en un cono de sombra. Esto es f'cilmente advertible con el énfasis !ue algunos autores ponen en el tema autonómico, lo !ue se observa en el caso de especialistas de nuevas disciplinas jur&dicas !ue al pretender su lugar bajo el sol se creen en la necesidad de sostener a ultranza la Pautonom&a de esa nueva rama con respecto a las restantes. La paulatina y ascendente gravitación de las ramas especiales, la multiplicación de tratadistas exclusivamente ocupados en dic#as especialidades, e inclusive cierto amor propio nada cient&fico, se exteriorizan en el rec#azo de toda teor&a !ue subordine su materia. Estas posiciones son inconvenientes, puesto !ue en muc#os casos se #a llegado a sostener una original independencia y autonom&a de la especialidad con olvido de la concepción del derec#o como unidad. 9ales posturas autonómicas absolutistas traducen m's un cierto orgullo de especialistas !ue una visión imparcial y cient&fica de la cuestión $ver Ernesto 4uelper&n, ;erec#o común, en Enciclopedia jur&dica ?meba, t. *66, p. 2%. Es indiscutible !ue la profusión de las relaciones jur&dicas, la evolución de las ideas, la creciente complejidad de los negocios y de las actividades #umanas en general, #a ocasionado una proliferación de regulaciones jur&dicas cada vez m's numerosas, y !ue deben agruparse en ramas especializadas. El nacimiento de nuevas perspectivas, los recientes descubrimientos e invenciones, !ue comienzan en el siglo J*666, se afirman en el J6J y en nuestro siglo, alcanzan cada d&a insospec#ados #orizontes y #an reforzado las especializaciones, cre'ndose cuerpos jur&dicos sin antecedentes. 1ero esta fragmentación no puede #acer olvidar la afirmación inicial de !ue el derec#o es uno y especialmente la consecuencia lógica de esta premisa) !ue el legislador es único. 5C
:o #ay un legislador por cada especialidad. El legislador dicta reglas !ue valen para todo el sistema jur&dico. +uando, por ejemplo, dice !ue las leyes rigen para el futuro salvo disposición en contra y cuando aclara !ue la ley retroactiva no puede afectar derec#os constitucionalmente amparados $art. C del +ódigo +ivil%, est' dictando una norma total v'lida para el derec#o en general sin distinción de ramas. 7.5. Los objetivos del legislador. - Q+u'les son los objetivos !ue gu&an la actuación de este legislador únicoR Estos objetivos est'n explicitados en la +onstitución nacional, cuyo pre'mbulo anuncia !ue los fines perseguidos son los de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comNn, promover al bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad. 1ara desarrollar estas pautas, el legislador dicta todo el conjunto de normas !ue rigen las manifestaciones fundamentales de las personas en cuanto a tales, sus atributos. derec#os, garant&as y obligaciones. Las normas !ue regulan estos derec#os, obligaciones y garant&as se desenvuelven por medio de las leyes !ue se dictan como consecuencia de la +onstitución y !ue constituyen -junto con los tratados internacionales- la ley suprema de la :ación $art. C5 de la +onstitución nacional%. 7.@. El derec#o civil como derec#o común. - Las primeras normas !ue aparecen reglamentando los derec#os y obligaciones de las individualidades son las del derec#o civil. Esto es as& por!ue en el trascurso del desarrollo de la civilización, antes #a actuado el #ombre como simple persona !ue como profesional, antes #a necesitado la protección de derec#os b'sicos $.propiedad, familia, obligaciones, etc. % o, m's propiamente, antes se #a visto obligado a regular sus actividades como individuo en s&, !ue como mercader, marino, asalariado, industrial, notario o contribuyente. Esta prelación justifica la calidad de común !ue ostenta el derec#o civil. Esto último es as&, por!ue en el derec#o civil est'n contenidas las normas fundamentales !ue rigen la vida del ser #umano y no podemos ubicar en plano de igualdad a este núcleo primario can los distintos ordenamientos paralelos o posteriores !ue sólo abarcan una parte de las personas. Este derec#o común rige todas las facetas de la actuación #umana, y de esa manera contempla al #ombre desde !ue nace #asta !ue muere. /egula las personas, las obligaciones, los contratos, los derec#os reales, la familia, las sucesiones va creando las instituciones necesarias) la venta, la donación, la #ipoteca, el mutuo, la locación, la sociedad, la mora, los intereses, el pago, el domicilio, la solidaridad, etc., y los dota de la normatividad suficiente para #acerlas funcionar. 7.C. El derec#o común como derec#o privado. - El derec#o civil #a sido el derec#o madre o tronco común del cual se #an ido disgregando las restantes ramas del derec#o. /ecordemos !ue el jus civile romano se constituye en la ley común de todo el imperio y comprendió tanto el derec#o público como el derec#o privado, y ello puede comprobarse con la codificación de Kustiniano. Luego de la ca&da del imperio, los textos sobre organización estatal y su administración $derec#o público% se agruparon en reglas diferenciadas. ;e tal manera, el derec#o civil o común pasó a significar derec#o privado. +on posterioridad y al independizarse el derec#o comercial se lo consideró como parte integrante de dic#o derec#o privado. 7.. Las ramas del derec#o. - +on el avanzar de los siglos, algunas materias fueron escapando de los moldes del derec#o civil. "s& como primero surgió el desgajamiento del llamado derec#o público3, con posterioridad se fueron separando otras ramas, como el derec#o comercial, el derec#o agrario, el derec#o laboral, el derec#o industrial, etc. 1ero esta separación no #a sido total) a!uellas ramas no tienen una completa independencia por!ue no resuelven todos los problemas jur&dicos !ue se presentan a los comerciantes, labradores, obreros o industriales. Ello sucede por!ue carecen de integridad, y cuando sus normas no prevén un caso dado, es necesario recurrir al derec#o civil $ver 2orda, anuel de derec#o civil. 1arte general, p. @5%. 7.N. El derec#o civil y los principios del derec#o. - Esto es as& por!ue las figuras e instituciones contenidas en el +ódigo +ivil reflejan criterios de validez universal referidos al derec#o indistinto o a sus ramas, !ue expresan reglas de justicia, de lógica y de e!uidad como base permanente de todo orden jur&dico $"rturo ?rgaz, Lecciones de introducción al derec#o y a las ciencias sociales, "ssandri, +órdoba, 5HN, ps. 57C\57%. La incorporación de estos principios a la normativa es el producto de una lenta evolución sedimentada por los siglos y en virtud de la cual se forma el armazón de la legislación positiva. +omo dice +arrió, estos principios abarcan las exigencias fundamentales de justicia y moral positiva y ciertas m'ximas o piezas de sabidur&a jur&dica tradicionales $aut. cit., 1rincipios jur&dicos y positivismo jur&dico, "beledo-1errot, 2s. "s., p. 8H%. La existencia de estos principios es f'cilmente comprobable, por!ue si se examina el con junto de leyes !ue en un pa&s y en cierta época establecen un orden considerado como justo, se pueden extraer los principios generales !ue informaron esa legislación $4eorges /ipert y Kean 2oulanger, 9ratado de derec#o civil según el 9ratado de 1laniol, trad. ;elia 4arc&a ;aireaux, ]La Ley], 2s. "s., 5H88, t. 6, p. 5C, n] 5N%. :o puede ser de otra manera, ya !ue estos principios son los utilizados para formular las reglas del código, o sea, las !ue entraron en la composición del edificio legal. ;e tal manera, entonces, el legislador de derec#o común, al regular las diferentes instituciones, no #ace otra cosa !ue ir desenvolviendo los principios de justicia, lógica y e!uidad elaborados a través de los tiempos. 1rincipios, éstos, según los cuales, por ejemplo, no puede #aber enri!uecimiento sin causa, el dolo no es presumible, lo accesorio sigue a lo principal, no #ay mora sin culpa, lo imposible no puede ser exigido, la convención es ley para las partes, a nadie puede aprovec#ar su propio fraude, etc. I. EL ;E/E+? 9/62B9"/6? > EL ;E/E+? +?A:. - ediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del gobierno en proporción a su respectiva capacidad económica, esto es, en cuanto sea posible, en proporción a los patrimonios o rentas de !ue gozan bajo la protección de a!uel Estado. +omo dec&a "dam mit#, los gastos del gobierno con respecto a los individuos, son como los gastos de un gran campo respecto a sus varios colonos, !ue est'n obligados a contribuir en la medida de sus respectivos intereses al cultivo de a!uel predio $aut. cit., /i!ueza de las naciones, vol. C, p. 557, 2arcelona, 5HN%. El problema est' en !ue casi siempre resulta muy dif&cil detectar los verdaderos signos de la potencialidad económica y, por ende, de la auténtica aptitud de contribuir en mayor o menor medida. 1ara lograr ello, debe recurrirse a las situaciones, cualidades, o circunstancias f'cticas de la m's diversa &ndole, tratando de extraer la realidad económica !ue subyace en ella. +omo los contribuyentes son b'sicamente los particulares, surge la posibilidad de investigar sus actos y negocios para tratar de captar las realidades económicas y seleccionar los #ec#os imponibles. ;e a#& !ue el legislador, puesto en función tributaria, vuelve a poner sus ojos en las mismas instituciones !ue creó al actuar como legislador de derec#o común. /ecurre entonces a las ventas, donaciones, permutas, expropiaciones, locaciones de servicios, enajenaciones inmobiliarias, sociedades, #ipotecas, etc. " veces, el legislador puede no encontrar razón alguna para producir modificaciones en est's instituciones. 1ero también es posible !ue se crea necesario introducir las variantes legales, cuando son consideradas desde el punto de vista tributario. I.5. La legitimidad de los apartamientos. - Esto nos lleva al problema de dilucidar si esos apartamientos a las instituciones y conceptos del derec#o común, son leg&timos, y en su caso cu'les son sus l&mites. 1ara algunos autores, la ley fiscal no puede alterar directa ni indirectamente disposiciones del +ódigo +ivil, por!ue la ley civil es dictada por el +ongreso con car'cter general de derec#o común para toda la :ación. e afirma !ue el poder fiscal encuentra sus l&mites en las pro#ibiciones constitucionales determinadas por la prioridad del derec#o común, tanto frente al fisco nacional como al provincial. 1or tanto, el poder fiscal no puede afectar principios del derec#o civil en 5
instituciones como la propiedad, la familia y la autonom&a contractual $2ielsa, Lineamiento general de un método vara el derec#o fiscal, en emoria de la "sociación "rgentina de ;erec#o
/ecuerda Selsen !ue si una norma se #alla en contradicción con la +onstitución, carece de toda validez $es la nada jur&dica%, puesto !ue la única razón para la validez de una ley es !ue #a sido creada en la forma !ue la +onstitución establece y con sujeción a sus principios $aut. cit., 9eor&a general del derec#o y del Estado, éxico, 5H8H, p. 5IN%. En nuestro pa&s, es indispensable tener en cuenta !ue tanto el derec#o civil como el derec#o fiscal est'n subordinados al orden constitucional, especialmente en todo lo relativo a los derec#os individuales. 1or eso, la +orte #a dic#o !ue puede configurarse infracción constitucional de dos maneras) una es indirecta y consiste en la oposición de ley fiscal jer'r!uicamente inferior $p.ej. la provincial % a los principios y normas de derec#o común !ue dicta el +ongreso. La otra infracción constitucional es directa y se da cuando la ley impositiva, aun de similar jerar!u&a, afecta los principios, derec#os y garant&as !ue la +onstitución #a asegurado a los #abitantes de la /epública $ del voto de la mayor&a en la causa ]Liberti[ antes cit.%. H. L" "B9?:?W" ;EL ;E/E+? 9/62B9"/6?. - +umpliéndose las condiciones arriba mencionadas, se puede concluir en !ue es leg&timo !ue las normas tributarias creen conceptos e instituciones propias se(alando sus caracteres legales $por ej.) rédito, expendio, retención de la fuente, exención, sustitución, percepción en la fuente, etc. % . 1or la misma razón es también leg&timo !ue el derec#o tributario adopte conceptos e instituciones del derec#o privado y les dé una acepción diferente de la !ue tiene en sus ramas de origen $p.ej.) as& sucede en la venta, permuta, locación de obras, enajenación inmobiliaria, domicilio, sociedad conyugal, residencia, ausentismo, etc. %. 1ero lo discutible es !ue de estas realidades intente extraerse una noción de autonom&a cient&fica del derec#o tributario. "l respecto, 2ecGer advierte !ue por la simple razón de no poder existir regla jur&dica independiente de la totalidad del sistema jur&dico, la autonom&a $ en el sentido de independencia relativa % de cual!uier rama del derec#o positivo, es siempre y únicamente did'ctica y su utilidad consiste en investigar los efectos jur&dicos resultantes de la incidencia de determinado número de reglas jur&dicas, descubrir la concatenación lógica !ue las reúne en un grupo org'nico y !ue une este grupo a la totalidad del sistema jur&dico $aut. cit., 9eoria geral do dereito tribut'rio, p. @I % . +on fundamentos similares se(ala :orberto 4odoy !ue prefiere no utilizar el término autonom&a, puesto !ue se corre el peligro de propagar la falsa creencia de !ue el derec#o se #alla constituido por partes autosuficientes, cuando la realidad #ace !ue sea menester tomar en cuenta al derec#o de un determinado Estado, en una visión total de conjunto, a fin de comprender de mejor manera las instituciones y los conceptos jur&dicos !ue se deba analizar $ aut. cit., /eflexiones sobre la autonom&a del derec#o tributario, 2s. "s., 5HI@, p. @%. 9ambién "ndreozzi se expide en forma parecida, sosteniendo) no empleamos la palabra autonom&a por!ue su uso podr&a llevarnos a la consecuencia extrema de dar a esta rama del derec#o caracteres de un nuevo derec#o, lo !ue no es posible, pues un derec#o fiscal de semejante especificidad pretender&a fundamentos exclusivamente fiscales, con lo !ue se llegar&a a lo arbitrario y a una justicia fiscal re(ida con la e!uidad y la razonabilidad. El autor últimamente mencionado se manifiesta acorde con la propuesta de 4ény y le parece aceptable !ue el derec#o tributario tenga un particularismo como consecuencia de su especificidad. "grega !ue afirmar lo contrario y sostener una independencia total de cual!uier rama del derec#o, significar&a lo mismo !ue aceptar su anar!u&a, es decir, precisamente lo contrario de lo !ue es el derec#o $ aut. cit., ;erec#o tributario argentino, t. 5, p. C % . 1or nuestra parte pensamos !ue puede aceptarse una autonom&a did'ctica del derec#o tributario. 9ambién es aceptable una autonom&a funcional derivada de !ue constituye un conjunto de reglas jur&dicas #omogéneas, !ue funciona concatenado en un grupo org'nico y singularizado. El singularismo normativo de este grupo de reglas, le permite tener sus propios conceptos e instituciones o utilizar los de otras ramas del derec#o asign'ndoles un significado diferenciado. 5F. EL *E/;";E/? 1/?2LE" OBE E:+6E//" L" "B9?:?W" ;EL ;E/E+? 9/62B9"/6?. - +laro est' !ue lo dic#o no agota el contenido del problema, puesto !ue la mayor dificultad se presenta cuando el derec#o tributario #ace uso de los conceptos e instituciones del derec#o privado sin darles un contenido particularizado. 9al es lo !ue sucede, por ejemplo, si la norma fiscal se refiere a las sociedades anónimas, a las !uiebras, a los comerciantes, a las naves, a los #ijos, et+., y nada dice sobre el significado de estos términos. 1ara algunos autores, como
las distintas ramas jur&dicas. +omo explica 4odoy, los fines -aspecto teleológico- se fijan en base a valoraciones -aspecto axiológico!ue est'n inmersas o se vuelcan en la formulación de dic#as normas y en consecuencia no puede. admitirse razonablemente !ue en una rama jur&dica prevalezcan o se contrar&en supuestos fines !ue los !ue se pretenden como propios de otra rama jur&dica, cuando esas ramas forman parte del mismo orden jur&dico. "dmitir lo contrario ser&a negar la unidad de éste, lo !ue es desde(able atento !ue de acuerdo con la teor&a general del derec#o, dic#o conjunto de normas forma una singularidad !ue se da en un sistema $aut. cit., /eflexiones sobre la autonom&a del derec#o tributario, p. 57 % . "ndreozzi razona entendiendo !ue no #ay una verdadera auto nom&a de las ramas del derec#o, es decir !ue ninguna de ellas es en s& y por s& misma como un edificio con suelo y construcción espec&fica, pues todas tienen un solo fundamento y agrega) a medida !ue se #a #ec#o m's técnico, el ordenamiento jur&dico #a exigido la clasificación de las normas partiendo del principio !ue su fundamento est' en relación con su finalidad, pero reconociendo como base inconmovible la e!uidad y la justicia. +ada norma crea los medios para !ue esa justicia se cumpla pero ello no !uiere decir !ue existe una autonom&a de fines, aun!ue se puede invocar una autonom&a de fines inmediatos $ aut. cit., ;erec#o tributario argentino, t. 5, p. C%. :o puede existir entonces diversidad de fines, puesto !ue éstos son siempre los mismos) satisfacer necesidades de la población respetando sus derec#os esenciales. :o es admisible !ue con el pretexto de satisfacer las necesidades públicas se violen los derec#os de los individuos por!ue entonces ya se deja de satisfacer las necesidades m's importantes, cuales son las de propiedad, libertad y seguridad. Es l&cito !ue el Estado reclame fondos de ios particulares, pero dejando a salvo estas garant&as. En conclusión, los fines del derec#o tributario son los fines del pre'mbulo constitucional, de su texto y del sistema jur&dico en general. 5F.C. La significación económica. - Exige también el dispositivo !ue para interpretar la ley tributaria, se atienda a su significación económica. Este concepto aparece como confuso y redundante, según veremos. En primer lugar cabr&a preguntarse !ué #a intentado el legislador al colocar la significación económica como pauta interpretativa. i se #a deseado !ue términos como renta, capital o consumo, se interpreten según su significación económica, ello encierra, de por s&, una dificultad, ya !ue en las ciencias económicas estos conceptos #an variadoP en el tiempo, atento a !ue su significado est' subordinado a la técnica !ue adopte la legislación positiva. "dem's, muc#os términos y expresiones usados en el derec#o tributario son propios de la ciencia jur&dica y no tienen ningún sentido desde el punto de vista económico $4odoy, /eflexiones..., p. @F % . 1areciera !ue la significación económica #ace referencia a la importancia !ue tienen los distintos tributos como medios de cobertura de los gastos públicos. ;esde ese punto de vista, la significación económica de los tributos es fundamental por cuanto la cobertura del gasto implica la satisfacción de las necesidades públicas !ue dan nacimiento al Estado y justifican su existencia. 1ero analizada la cuestión desde este aspecto, nos encontramos con !ue la significación económica coincide con los fines, de !ue #ablamos en el punto anterior. El objetivo de los tributos es asegurar al Estado recursos !ue necesita para cumplir sus funciones y !ue provienen del patrimonio de los particulares. i los individuos se organizan en una comunidad !ue les garantiza la propiedad privada, es consecuencia ineludible !ue cada uno de ellos destine una parte de su ri!ueza al mantenimiento del Estado. La significación económica de las leyes impositivas consiste en !ue mediante ellas se regula ese traspaso de ri!ueza en forma tal !ue el Estado cubra sus gastos necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas. 1ero dentro de esas necesidades est' también el respeto a la propiedad privada, as& como a la libertad, la seguridad jur&dica, y a las dem's garant&as !ue protege la +onstitución. " su vez, esta protección de garant&as es la finalidad de todo el derec#o. ;e lo expuesto se deduce !ue ni de la finalidad de las leyes impositivas ni de su importancia o significación económica, pueden surgir pautas interpretativas !ue pongan en contradicción al derec#o tributario ni con el derec#o privado ni con el resto del derec#o positivo. 5F.. El esp&ritu de la ley tributaria. - En su segundo p'rrafo, el precepto establece la recurrencia a las normas, conceptos y términos del derec#o privado sólo cuando el sentido o alcance de las normas impositivas sea de imposible determinación por su letra o por su esp&ritu. "dmitir la recurrencia a los conceptos de derec#o privado sólo cuando no sea posible fijar por su letra el sentido de algunos térmi nos impositivos, es correcto y coincidente con lo antes afirmado sobre la singularidad del derec#o tributario. in embargo, la pretensión de fijar el significado de conceptos tributarios recurriendo al esp&ritu !ue anima sus normas, vuelve a sumirnos en el campo de la indefinición con el consiguiente peligro de !ue estas vaguedades sean arbitrariamente cubiertas. Los civilistas #an estudiado este punto atento a la terminolog&a utilizada por el art. 58 del +ódigo +ivil. u conclusión es !ue por esp&ritu de la ley debe entenderse el principio o el conjunto de principios fundamentales en los cuales el legislador se #a inspirado al organizar la institución jur&dica de la !ue el texto en cuestión forma parte $ 2usso, +ódigo +ivil anotado, 2s. "s., 5H, t. 5, p. 57 % . " su vez, se sostiene !ue los principios generales del derec#o son los principios fundamentales de la legislación positiva !ue aun cuando no se #allen escritos en ninguna parte, son los presupuestos lógicos de las normas legislativas $aut. y ob. cit., p. 5NN%. 1ero si el esp&ritu de la ley se refiere a los principios fundamentales de la legislación positiva, es evidente !ue son los mismos !ue gobiernan al derec#o privado. :o puede ser de otra manera, dado !ue las figuras e instituciones contenidas en el +ódigo +ivil y en el +ódigo de +omercio, reflejan criterios de validez universal !ue est'n referidos al derec#o en general. Esto es as&, por!ue expresan reglas de justicia, lógica y e!uidad !ue son la base permanente de todo el orden jur&dico, y no de una rama en particular. ;e tal manera, no se puede #ablar de principios propios del derec#o tributario diferentes de los del derec#o privado y de los !ue se pueda extraer un esp&ritu diferenciado !ue justifi!ue una interpretación especial. ostiene con razón el profesor "ndreozzi, !ue el derec#o tiene un solo fundamento, !ue es el principio jur&dico de e!uidad y justicia, !ue a su vez constituye la única verdad sobre la cual se puede asentar la paz social, ya !ue ninguna rama jur&dica puede asentarse sobre lo antijur&dico, lo ilógico o lo injusto $ aut. cit., ;erec#o tributario argentino, t. 5, p. C5 % . En definitiva, dentro de un orden jur&dico determinado existe un solo esp&ritu !ue debe buscarse en los grandes principios !ue le sirven de basamento. :inguna rama jur&dica tiene su propio esp&ritu !ue sirva de gu&a interpretativa ni !ue dé pautas de recurrencia o no a legislaciones supletorias. l6. EL ?/;E: KB/W;6+? +?? B:6;";. - El derec#o es un orden coactivo de la conducta #umana, o sea, una técnica espec&fica de organización social compuesta por un conjunto de normas !ue relacionadas entre s& y unificadas, conforman un sistema del !ue deriva un cierto orden jur&dico. Las normas componentes de ese orden jur&dico, tienen por objeto provocar cierta conducta rec&proca de los seres #umanos) #acer !ue se abstengan de determinados actos !ue por alguna razón se consideran perjudiciales a la sociedad, y !ue realicen otros !ue por alguna razón repútanse útiles a ella $Selsen, 9eor&a general del derec#o y del Estado, éjico, 5H8H, p. 57%. Este orden jur&dico trata de provocar la conducta deseada mediante el establecimiento de sanciones por lo cual recibe el nombre de orden coactivo $ aut. y ob. cits., p. @5 % . u finalidad es la de asignar a cada miembro de la comunidad sus deberes, y, por ende, su posición dentro de la comunidad, por medio de una técnica espec&fica, estableciendo un acto coactivo, una sanción dirigida contra el individuo !ue no cumple su deber $ aut. y ob. cits., p. CC % . 1ero es condición indispensable para !ue este orden cumpla debidamente su misión !ue él funcione como una unidad y !ue no encierre contradicciones dentro de s& mismo. ;e lo contrario no podr' actuar como principio de organización y los miembros de la asociación no podr'n conocer ni sus deberes ni su posición de dominación o sujeción dentro de la comunidad $ conf. Selsen, ob. cit., p. C@%. 57
Esta unidad no se altera ante la existencia de las distintas ramas del derec#o. Ellas existen por!ue determinado número de reglas jur&dicas se reúnen en un grupo org'nico regulando relaciones jur&dicas espec&ficas y conformando esferas especiales del orden jur&dico. Estas ramas jur&dicas son de aparición contingente en el tiempo y su existencia da lugar a instituciones y conceptos propios. :ada se opone a !ue contengan conceptos e instituciones diferentes de los de las ramas originarias e incluso a la posibilidad de !ue se adopten sus términos asign'ndoles una diferente acepción. 1ero también es factible la importante posibilidad de !ue las ramas jur&dicas de reciente formación, adopten las instituciones y conceptos ya contemplados en las ramas de aparición anterior conservando su significado primitivo. 6ncluso esto no es una mera posibilidad, sino !ue ocurrir' en la gran mayor&a de los casos cuando las nuevas ramas son de nacimiento reciente y no #an podido desprenderse &ntegramente de su tronco originario. 5@. EL ;E/E+? 9/62B9"/6? > L? +?:+E19? E 6:969B+6?:E ;E ;E/E+? 1/6*";?. - 9al es lo !ue sucede con el derec#o tributario, para el cual ser&a imposible prever en todos sus detalles los múltiples aspectos encerrados en la institución del tributo, comenzando por su creación legislativa y culminando con su recaudación. ;e all& !ue como ejemplifica 4odoy, es indiscutible !ue cuando las normas jur&dicas tributarias se refieren, por ejemplo, a las !uiebras o a las sociedades anónimas sin formular ninguna salvedad, #abr' !ue recurrir a las ramas jur&dicas !ue contengan las instituciones y los conceptos empleados por a!uéllas $ aut. y ob. cit., p. 5I, nota N % . Esto se fundamenta en algo !ue sosten&a 9rotabas en el sentido de !ue debe reconocerse la existencia de un cierto fondo jur&dico común !ue #ace al derec#o fiscal necesariamente dependiente del derec#o privado $cita en 4arc&a 2elsunce, 9em.as..., p. CN%. En consecuencia, si la ley tributaria emplea las instituciones y conceptos del derec#o privado, sin darles contenido particularizado, ellos no tienen otro significado !ue el !ue les asigna su rama de origen ni pueden ser interpretados en forma diferente de la !ue ésta lo #ace. i la ley tributaria cree insuficiente una solución de derec#o privado, debe alterarla normativamente, pero de lo contrario debe aplicarla tal cual es, sin creación artificial de argumentos o de supuestas pautas interpretativas. ;e no ser as&, !ueda abierta la puerta a interpretaciones abiertas !ue !uitan firmeza al derec#o y provocan una peligrosa inseguridad $ conf. "ndreozzi, ob. cit., t. 5, p. C8%. Esto no es un peligro meramente teórico o potencial, sino !ue se #an dado concretos casos jurisprudenciales en !ue la presunta autonom&a del derec#o tributario #a sido usada para pretender destruir el orden jur&dico. Bn ejemplo por dem's demostrativo se encuentra en el fallo de la uprema +orte de 2s. "ires del C\5@\7, en la causa +?B:E ;EL ;E/E+? 9/62B9"/6?) +oncluimos en !ue se puede #ablar de una autonom&a did'ctica y funcional del derec#o tributario consistente en !ue constituye un conjunto de normas jur&dicas dotadas de #omogeneidad, !ue funciona concatenado en un grupo org'nico y singularizado, !ue a su vez est' unido a todo el sistema jur&dico nacional $supra, punto H%. El singularismo normativo del derec#o tributario se desprende de un conjunto de caracter&sticas espec&ficas y comunes !ue permiten atribuirle su calidad de grupo regulador de naturaleza propia, uniforme y diferenciada. 9ales caracter&sticas espec&ficas y comunes son) "% +oacción en la génesis del tributo. - El objeto de la prestación surge como consecuencia de la potestad tributaria del Estado, !ue a su vez deriva de su poder de imperio. La potestad tributaria se exterioriza principalmente en la génesis del tributo, en cuanto a !ue el Estado decide unilateralmente crear a los individuos obligaciones !ue éstos no asumieron voluntariamente $ Karac#, EL #ec#o . . . , p. N5 % . Luego del momento genésico, la potestad tributaria se agota en todo cuanto impli!ue actos de compulsión contra el individuo para obligarlo al pago. ubsiste la coacción $ si el individuo no lleva a cabo el comportamiento debido, se accionar' judicialmente en su contra e incluso su actitud podr' ser considerada un il&cito penalmente sancionable%, pero ésa es la coacción in#erente a todas las normas !ue imponen obligaciones $ver Selsen, 9eor&a. . ., p. @5%. 2 % +oacción normada. - La coacción emanada de la potestad tributaria no es ejercida arbitrariamente en los Estados de derec#o. :o es relación de fuerza, como pudo #aber sido en alguna época #istórica $Karac#, El #ec#o..., p. 5H%, sino relación de derec#o. La potestad tributaria se convierte,. entonces, en facultad normativa, es decir, en la facultad de dictar normas jur&dicas creadoras de tributos. +omo esas normas jur&dicas deben ir expresadas en leyes normales cuya elaboración no difiere del resto de las leyes, el tributo !ueda sujeto al principio de legalidad $ ver supra, cap. 6*, punto 5 % . La vigencia de tal principio origina consecuencias entre las cuales destacamos las siguientes) 5 % 9ipicidad del #ec#o imponible. El #ec#o o situación tomado como #ipótesis condicionante de la obligación tributaria, debe estar se(alado con todos sus elementos componentes y debe permitir conocer con certeza si desde el punto de vista descriptivo, determinada circunstancia f'ctica cae o no dentro de lo tributable. @% ;istinción de tributos en género y en especie. La tipicidad del #ec#o imponible permite distinguir entre s&, a los tributos tanto in genere $ impuestos, tasas y contribuciones especiales -ver supra, cap. 6*, punto 5 2-% como in specie $ diversos impuestos entre s& % . C% ;istribución de potestades tributarias entre :ación y provincias. Los distingos precedentes tienen importancia en cuanto a la distribución de potestades tributarias entre :ación y provincias en los pa&ses con régimen federal de gobierno, y también en cuanto a las potestades tributarias de los municipios $ conf.) "raújo
jurisprudencia $ ver El ;erec#o, @I-CIN % sostienen correctamente !ue sólo se cumple el principio de legalidad tributaria si el particular conoce de antemano tanto su obligación de tributar como los elementos de mensuración. 8% 6ndisponibilidad del crédito tributario. urge asimismo de la legalidad, la indisponibilidad para el Estado de los derec#os subjetivos emergentes del v&nculo obligacional.
9ambién se reconoce como posibles sujetos pasivos a las personas de existencia visible incapaces según el derec#o privado $ en contra de lo dispuesto por el art. N y concs. del +ódigo +ivil % . "simismo, las sucesiones indivisas, !ue no tienen personalidad de derec#o privado, pueden ser sujetos tributarios $ art. 5N, inc. , ley 55.8IC arts. 5, CC y ss., ley @F.8@I%. " la inversa, se desconoce tributariamente personalidad a ciertas sociedades !ue la tienen en derec#o privado, grav'ndose indivi dualmente a los integrantes como si las sociedades no existiesen $p.ej., sociedades colectivas%, lo cual, en cambio, no sucede con otras sociedades $p.ej., las anónimas% !ue son consideradas individuales sujetos tributarios. En materia de sociedad conyuga= no se aceptan las disposiciones del +ódigo +ivil $ arts. 5@57 y ss. % y se disocian las rentas gananciales $ arts. @I a CF, ley @F.8@I % . "simismo, la ley tributaria asigna especial tratamiento a las sociedades entre cónyuges con peculiaridades !ue se apartan de las de derec#o privado $ art. C@, ley @F.8@I % . En materia de domicilio, la ley tributaria adopta algunos conceptos civiles sobre la institución $ ver art. 5C, p'rr. 5], ley 55.8IC % , pero los modifica cuando ellos no se avienen a su especificidad de sector jur&dico autónomo $ver p'rrafos C] y ss., art. 5C, ley 55.8IC%. En la ley de impuesto al valor agregado se da a la palabra Uventa un significado diferente del !ue tiene en el derec#o privado, y se comprende a todas las trasmisiones entre vivos de cosas muebles a t&tulo oneroso, de una persona a otra. e incluyen dentro del concepto la adjudicación por disolución de sociedades, los aportes sociales, las subastas judiciales, la dación en pago, la permuta y ciertos casos de locación de obra, prestación de servicios y realización de obras $art. @, ley @F.8C5%. El impuesto a las ganancias $ ley @F.8@I % tiene su concepto peculiar de residencia de personas de existencia visible $art. @8%, dis&mil del !ue define el +ódigo +ivil $ arts. IH y ss. % . En este mismo tributo, y trat'ndose de inmuebles, se considera !ue #ay enajenación cuando existe boleto de compraventa u otro compromiso similar y siempre !ue se #aya otorgado la posesión, y aun sin escritura traslativa de dominio $art. C, ley @F.8@I, en contra de lo !ue al respecto legislan los arts. 55I, inc. l, 55IN y concordantes del +ódigo +ivil % . En materia de #ipotecas, suele decidirse su imponibilidad en el lugar de situación de los bienes afectados con prescindencia de toda disposición civil sobre lugar de exigibilidad de la obligación, domicilio del acreedor, etc. $ ver 4iuliani
@F
58. ;6*66X: ;EL ;E/E+? 9/62B9"/6?. - En el centro del derec#o tributario est' la relación jur&dica tributaria principal $ obligación tributaria sustancial % distinguible de las restantes relaciones jur&dicas por su objeto, el tributo. i tomamos el tributo como núcleo de an'lisis, encontramos en el derec#o objetivo, múltiples y variadas normas jur&dicas pertenecientes a distintos sectores $ al derec#o constitucional, administrativo, penal, procesal, internacional%, !ue. sin embargo, presentan en común el #ec#o de estar referidas al tributo. Esto significa !ue adoptando una concepción lata del derec#o tributario $!ue puede observarse no sólo en el campo docente sino también legislativo y jurisdiccional%, tenemos !ue comprender en su 'mbito todas esas normas reguladoras no sólo de la relación jur&dico tributaria principal, sino de otras relaciones jur&dicas !ue de alguna manera se vinculan a ella $ delimitación constitucional de la potestad tributaria, regulación de infracciones, de controversias, de conexiones internacionales, de actividades administrativas fiscalizadoras e investigatorias, etc. % . Esto da lugar a las divisiones del derec#o tributario. 9ales divisiones, sobre las cuales no #an faltado cr&ticas do excesiva fragmentación, parecer&an negar la existencia del derec#o tributario como sector singularizado del conocimiento jur&dico, puesto !ue aparecen en su seno normas !ue en realidad siguen perteneciendo a otros sectores jur&dicos. 1ero la razón del estudio conjunto del derec#o tributario en sentido lato obedece a la misma razón !ue a la aceptación del estudio unitario del derec#o /E9"+6X: > " 9/62B9"/6" 5.6:9E/1/E9"+6X:. :?+6X: 4E:E/"L. - 6nterpretar una ley es descubrir su sentido y alcance. "5 intérprete corresponde determinar !ué !uiso decir la norma y en !ué caso es aplicable. 1ara ello, se #a preconizado la utilización de métodos diversos. ;ice al respecto 4iuliani
Los fines de este método consisten en asegurar los derec#os de los particulares y respetar la seguridad jur&dica.
Es a!u& donde entra en funcionamiento la interpretación según la realidad económica. El derec#o tributario se interesa de la operación económica !ue #acen las partes, sin reconocer eficaclacreadora de efectos jur&dicos tributarios a la voluntad individual si las partes #an distorsionado la realidad de la operación mediante una forma jur&dica inapropiada !ue se busca al solo efecto de defraudar al fisco. ediante la aplicación de este criterio, los jueces tienen entonces la #erramienta necesarlapara apartarse del formalismo conceptual en los casos de evasiones fraudulentas y prescindiendo de las formas o apariencias juridicas enga(osas, aplicar la legislación fiscal según la realidad de los #ec#os económicos, sin necesidad de demostrar la nulidad del acto jur&dico aparente o su simulación. El tema de la interpretación económica #a sido muy tratado $ y controvertido% por la doctrina. +onsúltese con provec#o) "lessi, 6nstituciones . . . , p. 5F ensel, ;iritto . . . , p. 8N 2lumenstein, El orden . . p. 5@ 9esoro, 1rincipi . . . , p. 5@ 2arbosa :ogueira, La interpretacao..., p. @, y las obras y trabajos del profesor ;ino Karac#. d % Legislación. La ley 55.8IC establece, en el art. 5@, !ue se tendr'n en cuenta los actos, situaciones o relaciones !ue efectiva mente realicen, persigan o establezcan los contribuyentes, prescindiendo de las formas o estructuras jur&dicamente inadecuadas. "n'logas disposiciones tienen los códigos tributarios provinciales $ +ódigo 9ributario de +órdoba, art. +ódigo
La mayor&a de la doctrina, sin embargo, acepta la analog&a con ciertas restricciones, la principal de las cuales es, lógicamente, !ue mediante la analog&a no es posible crear tributos. 4iannini dice !ue no pueden ser objeto de interpretación analógica las normas !ue determinan los #ec#os imponibles, pero no se opone a la analog&a en otros supuestos $6nstituciones, p. C@%. oracio 4arc&a 2elsunce afirma !ue no puede admitirse la analog&a en derec#o tributario sustantivo ni en derec#o penal tributario, pero !ue s& puede admitirse en derec#o tributario formal y derec#o tributario procesal $ La interpretación . . . , p. 8 % . El odelo de +ódigo 9ributario para "mérica Latina establece en su art. 8) La analog&a es procedimiento admisible para colmar los vac&os legales, pero en virtud de ella no pueden crearse tributos ni exenciones. Esta norma es incompleta, ya !ue se omite pro#ibir la analog&a en todo lo relativo al il&cito tributario, pro#ibición ésta !ue estimamos necesaria. 1or su parte, Karac# #a criticado la dispo sición del odelo por cuanto por v&a de analog&a no puede designarse sujetos pasivos ni atribuirles obligaciones !ue la ley no les atribuye. :ada dice de esto el art. 8 del odelo, y de a#& la mencionada cr&tica. En definitiva, coincidimos en !ue la analog&a no es aplicable en el derec#o tributario material o sustantivo en cu'nto a los elementos estructurantes del tributo $#ec#o imponible, sujetos pasivos y elementos cuantitativos de graduación%, as& como en lo referente a exenciones. 9ampoco es admisible en derec#o penal tributario, dado !ue mediante analog&a no pueden crearse infracciones tributarias ni penalidades de ningún tipo. 9/62B9"/6" E: EL 96E1?, L" /E9/?"+96*6;"; <6+"L. - La determinación del momento a partir del cual son obligatorias las normas tributarias no ofrece, en principio, mayor problema por!ue usualmente cada ley expresa la fec#a de su entrada en vigencia. i tal mención se omite, es aplicable el art. @ del +ódigo +ivil, en virtud del cual si las leyes no expresan tiempo, ser'n obligatorias después de los oc#o d&as siguientes al de su publicación oficial. El problema de la retroactividad de las leyes surge con respecto a las relaciones jur&dicas !ue nacieron durante la vigencia de una ley y cuyos efectos se prolongan durante la vigencia de una nueva ley !ue modifica la anterior $por ej., se contrata un al!uiler por dos a(os en 5HI Rle son aplicables al contrato modificaciones legales de 5HINR%. El principio general !ue debe regir estas situaciones es !ue las leyes deben regir para el futuro y no retrotraerse al pasado. La forma de asegurar la certeza jur&dica consiste en !ue los sujetos del derec#o sepan !ue sus actos cumplidos durante la vigencia de una ley, se rigen por dic#a legislación !ue fue la tenida en cuenta al planear y realizar esos actos. En materia tributaria, y atento al principio de unidad del orden jur&dico $ver cap. *6, punto 55%, es de aplicación el art. C del +ódigo +ivil, según el cual las leyes se aplicar'n desde su vigencia las consecuencias de las relaciones jur&dicas existentes. "grega esta disposición !ue las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. Este último p'rrafo significa el reconocimiento de !ue en ciertos casos el legislador puede asignar retroactividad a algunas leyes, pero seguidamente el mismo art. C limita esta posibilidad legislativa al estipular !ue esa retroactividad en ningún caso podr' afectar derec#os amparados por garant&as constitucionales. Esta redacción significa la admisión de la teor&a de los derec#os ad!uiridos. En efecto, la remisión !ue el art. C #ace a los derec#os amparados por garant&as constitucionales no puede significar otra cosa !ue derec#os ad!uiridos por oposición a moras expectativas. 4arc&a 2elsunce se(ala al respecto) +ompartimos el concepto de !ue la reforma al art. C no #a introducido ninguna variante en cuanto a la limitación a la irretroactividad de las leyes, por!ue lo mismo es decir !ue no se pueden alterar derec#os ad!uiridos o !ue deben respetarse los derec#os amparados por garant&as constitucionales, en razón de !ue el derec#o ad!uirido no es sino el respeto a la inviolabilidad del derec#o de propiedad !ue consagra el art. 57 de la +onstitución nacional $ aut. cit., /etroactividad de las leyes tributarias) casos inconstitucionales, en ;.<., t. JJJ*, p. .INI % . 9rasladada la teor&a al 'mbito espec&ficamente tributario, entendemos !ue el acaecimiento del #ec#o imponible genera un derec#o ad!uirido en el contribuyente) el derec#o de !uedar sometido al régimen fiscal imperante al momento en !ue se tuvo por realizado o acaecido ese #ec#o imponible $ sobre acaecimiento del .6. ver cap. 6J, punto 5N, n] C, y punto 5N ; % . /especto de este aserto, #ay coincidencia doctrinaria general $ ver, por ej., 4iuliani
Ouiere decir, entonces, !ue según nuestra jurisprudencia nacional, la ley tributaria no puede ser aplicable retroactivamente cuando media un pago de por medio. El pago libera al contribuyente y le otorga un derec#o ad!uirido imposible de ser modificado por una ley posterior. En un caso m's reciente, la +orte precisó su posición sosteniendo !ue nadie tiene derec#o ad!uirido a la inalterabilidad de los grav'menes y de !ue no cabe reconocer la existencia de un derec#o ad!uirido por el mero acaecimiento del #ec#o imponible. La irretroactividad sólo funciona si el contribuyente realizó un pago aceptado por el fisco o si fue objeto de dispensas o rebajas fiscales por tiempo determinado $ caso oiso, fallo del @\55\I5, en ;erec#o no puede ser !ue el poder público, por una decisión posterior de cual!uier tiempo, invada mi esfera de propiedad y me #aga soportar sacrificios !ue, tal vez, no #abr&a soportado voluntariamente si #ubiese sabido cu'les eran las consecuencias $ aut. cit., +urso . . . , edición 5HN7, t. 6, ps. 5FC\5F % . La tesis del pago como l&mite a la retroactividad es jur&dicamente objetable y tiene alcances muy relativos, ya !ue según el alto tribunal, el derec#o ad!uirido sólo se genera mediante la aceptación del pago por el ente recaudador !ue debe entregar el correspondiente recibo con efecto cancelatorio. 1ero ocurre !ue en materia tributaria el pago no es casi nunca cancelatorio por s& solo, ya !ue la declaración jurada y el importe oblado en su consecuencia est'n sujetos a verificación administrativa y el fisco est' facultado a determinar el tributo !ue en definitiva corresponda mientras no esté prescrita la acción $ art. @5, ley 55.8IC % . ? sea !ue el contribuyente no obtiene la aceptación de un pago con efecto liberatorio, sino tan sólo una mera constancia de recepción del mismo, lo cual significar&a su sujeción a cambios legislativos retroactivos al menos durante el término de la prescripción. "parte de esto, es inadmisible !ue siempre exista la posibilidad de la aplicación retroactiva de nuevas leyes respecto a !uienes no #ubieran pagado con anterioridad. +omo si esto fuera poco, existen casos de retroactividad donde toda posibilidad de pago es imposible sencillamente por!ue el tributo no existió a la época de suceder el #ec#o imponible. Bn t&pico ejemplo de esto es el impuesto sobre los activos financieros sancionado mediante ley @@.8F, !ue creó con fec#a 7\8\I@ un #ec#o imponible acaecido el C5\5@\I5. Esto es directamente atentatorio al derec#o de propiedad por!ue priva retroactivamente a los particulares de una porción de utilidad leg&timamente obtenida o de un capital legalmente pose&do $ver *illegas, ;os temas de interés fiscal, en La 6nformación, t. JL*6, p. 7F@%. +asos similares se dan con las leyes @@.7N@, !ue gravó los intereses y ajustes de los depósitos a plazo fijo, y @@.H5N, !ue impuso un adicional de emergencia al impuesto a las ganancias $ ver 4arc&a 2elsunce, retroactividad . . . , ob. cit., p. I88 % . emejantes engendros legislativos demuestran los peligros de la doctrina de la +orte, !ue en definitiva #a trastrocado las cosas aprobando la retroactividad de las leyes impositivas, como la conducta normal del legislador tributario, siendo !ue deber&a ser exactamente a la inversa. 1arece #aberse olvidado !ue el principio general del derec#o es !ue las leyes rijan para el futuro, lo cual no es nada novedoso si se tiene en cuenta !ue ya los romanos dec&an) leges et constituciones futuris certum est dara f orman negotDs, nou ad facta praeterita revocari $las leyes y los edictos dan forma a los negocios futuros, pero no se retrotraen a los #ec#os pretéritos % . l?. "1L6+"+6X: ;E L" LE> 9/62B9"/6" E: EL E1"+6?. - +onforme al principio de soberan&a, cada Estado tiene amplias facultades para gravar todas las situaciones imponibles situadas bajo su poder de imperio, lo cual implica, en primer lugar, !ue, el poder de imposición se ejerce dentro de los l&mites territoriales sometidos a la soberan&a del Estado. El art. 55 del odelo de +ódigo 9ributario para "mérica Latina dispone lo siguiente) Las normas tributarias tienen vigencia en el 'mbito espacial sometido a la potestad del órgano competente para crearlas. Eventualmente, este principio puede ser modificado o atemperado mediante convenios tendientes a evitar la doble imposición, y en sentido inverso puede suceder !ue en virtud del principio de soberan&a, el Estado grave a sus nacionales, residentes o domiciliados, por las ri!uezas obtenidas fuera del territorio del pa&s $ sobre el tema puede verse "lessi, p. @N ;e la 4arza, p. C@H "ftalión, p. NF7, y bibliograf&a citada en el punto anterior%. @@. +?;6<6+"+6?:. - La tendencia #acia la codificación del derec#o tributario es una realidad demostrada por la enumeración de pa&ses !ue a continuación efectuaremos, muc#os de los cuales #an seguido los lineamientos del modelo de código tributario preparado por ?E"\26; el nuestro es de a!uellos !ue se mantienen a la zaga de esta corriente !ue bien puede calificarse de mundial al respecto nos referimos al 'mbito del gobierno nacional, ya !ue todas las provincias argentinas #an sancionado sus códigos !ue rigen en el orden local. @C. "LE":6". - La primera manifestación en este sentido corresponde al ?rdenamiento fiscal alem'n o /eic#sabgabenordnung $abreviación "?%, sancionado en 5H5H, !ue fue una de las causas del brillante desarrollo del derec#o fiscal . 1or deficiencia de información, alguien #a identificado este cuerpo legal con manifestaciones del despotismo nazi, cuando fue obra de Enno 2ecGer, jurista !ue actuó durante la /epública de Meimar, cuya filiación democr'tica era indudable y ni exist&a el nacionalsocialismo. La confusión radica en !ue en el a(o 5HC se introdujeron reformas mediante la teueranpassungsgesetz o ley de adaptación impositiva, disponiendo. entre muc#as cosas, !ue en lo futuro las leyes fiscales ser&an interpretadas de acuerdo con las concepciones generales del nacionalsocialismo, es decir, estableciendo el predominio de lo pol&tico, pero tales disposiciones fueron suprimidas m's tarde y no figuran en el texto actualizado. e trataba de una codificación en el sentido estricto del vocablo. pues concentraba todas las normas de orden sustancial y formal, tanto de car'cter general como penal-fiscal, con exclusión de los detalles sobre los distintos grav'menes por cuanto el régimen de éstos es legislado por separado. ;esde el 5 de enero de 5H77, a!uel ordenamiento fue sustituido por un nuevo +ódigo, el "bgabenordnung 5H77 $".?. 5H77%, !ue es accesible merced a una excelente traducción brasile(a efectuada en el 6nstituto de ;erec#o 9ributario de dic#o pa&s, con la dirección del profesor /uy 2arbosa :ogueira. Este nuevo +ódigo incluye muc#as normas del anterior, si bien con distintos textos y ordenación. @. ZK6+?. - En segundo término cabe #acer mención de la codificación mejicana, !ue siguiendo la l&nea del ordenamiento alem'n, organizó un cuerpo #omogéneo de normas espec&ficas de la tributación, consolidando al órgano jurisdiccional independiente - el 9ribunal
Ese ordenamiento rigió #asta fines de 5 H88, pues el CF de diciembre de este a(o se promulgó un nuevo +ódigo
+on motivo de recordarse los veinticinco a(os de su vigencia, Enri!ue *idal +'rdenas, uno de los integrantes de la +omisión !ue tuvo a su cargo el proceso de codificación. se(ala las siguientes modificaciones durante el lapso de su vigencia) 5% En el t&tulo preliminar, !ue trata de las disposiciones generales, se excluye del campo tributario a las aportaciones al seguro social se introduce la norma constitucional sobre potestad tributaria de los gobiernos regionales y locales, as& como las normas, también constitucionales, respecto a la vigencia de la ley, contemplando el caso de los impuestos de periodicidad anual !ue rigen desde el a(o siguiente se #a extendido la vigencia de la exoneración tributaria !ue no tiene l&mite, de un a(o a cinco por último, se introducen las normas de la +onstitución sobre delegación legislativa en materia de impuestos, #aciéndose mención a la facultad de dictar por el 1oder Ejecutivo los llamados decretos de urgencia, con lo cual se consagra, v&a el +ódigo, !ue tal potestad comprende a los tributos. @% En el libro 6, sobre la obligación tributaria, cabe mencionar !ue se precisa el nacimiento de la obligación tributaria $art. @C% igualmente las reglas sobre imputación del pago $@8% se autoriza el pago en especie $@7% se establece el reajuste en función de la inflación del tributo y multa insolutos [email protected] % se comprende en el plazo de prescripción de diez a(os a los omisos en presentar declaración $CH% se se(ala el inicio de la prescripción desde el a(o siguiente en todos los casos y se comprende en la interrupción de la prescripción el per&odo de tr'mite de las reclamaciones $F y Pl % finalmente se ampl&a de seis meses a un a(o el plazo de caducidad de la medida de embargo preventivo $H%. C% En el libro 66, !ue trata sobre la "dministración y procedimiento tributario, adem's de #aberse precisado aspectos sobre las notificaciones, acción coactiva, tercer&as y suspensión de cobranza, cabe resaltar la introducción de los denominados giros provisionales sin compulsa de libros, as& como de las acotaciones parciales $I7%. ención especial debe #acerse sobre la supresión de la consulta !ue el contribuyente individua% pod&a plantear, sustituida por la consulta de las entidades gremiales $HC%. % En el libro 666. !ue trata de las reclamaciones, debemos mencionar en primer término !ue se modifica la composición del 9ribunal . - La /epública ?riental del Bruguay sancionó el +ódigo 9ributario mediante la ley 5.CF8, del 5H de noviembre de 5H7, publicada en el ;iario ?ficial el 8 de diciembre del mismo a(o y vigente a partir del 5 de enero de 5H7N, modificado por ley 5N.@H, del @C de junio de 5HI@, !ue se refirió a acumulación de sanciones y defraudación. Est' estructurado en ciento doce art&culos, divididos en esta forma) el cap&tulo 6 $arts. 5 y H% trata de las disposiciones preliminares, tales como potestades de la administración, interpretación de las normas tributarias y del #ec#o generador de la obligación, vigencia en el tiempo y en el espacio el cap&tulo 66, denominado ;erec#o tributario material $arts. 5F y @%, contiene definiciones y se ocupa del sujeto de la obligación -activo y pasivo-, solidaridad. #ec#o generador en su nacimiento y extinción, prescripción, exoneraciones el cap&tulo 666 versa sobre el llamado derec#o tributario formal $arts. C - I% y se distingue del cap&tulo 6* !ue se ocupa de derec#o procesal tributario $arts. IN - H@%, consagrando as& una división inspirada en principios doctrinales por último, los cap&tulos * y *6 se refieren al il&cito tributario, el primero de éstos $arts. HC - 5FI% regulando las infracciones y sanciones, y el segundo $arts. 5FH - 55@% llamado derec#o penal tributario. Este +ódigo sigue las l&neas generales del odelo ?E"26; y, pese a nuestra discrepancia con la distribución del material, constituye un valioso aporte a la corriente codificadora, adoptando soluciones adaptadas a las caracter&sticas autonómicas de la disciplina del derec#o financiero. Lo mismo !ue en el caso de 2olivia $arts. 57 - 6N5 % y de +osta /ica $art. 65%, el +ódigo 9ributario de Bruguay regula el procedimiento de la consulta de los particulares en los arts. 75 a 7, resolviendo con ello los problemas !ue se suscitan @7
frente a la apat&a de la administración y de cuyo silencio derivan serios perjuicios a los contribuyentes de nuestro pa&s, donde, #asta el presente, ni si!uiera se #a solucionado esta grave cuestión, pese a los reiterados remiendos de la ley 55.8IC. C@. *E:E=BEL" - El último pa&s latinoamericano sumado a la tendencia se(alada #a sido la /epública de *enezuela. /edactado en 5H77 por una comisión de juristas de a!uel pa&s, el +ódigo 9ributario !uedó sin sanción #asta agosto de 5HI@, en !ue fue sancionado como ley org'nica, es decir, de rango superior a las leyes ordinarias. +onsta de seis t&tulos distribuidos de esta manera) 6. ;isposiciones preliminares 66. ?bligación tributaria 666. 6nfracciones y sanciones 6*. "dministración tributaria) *. 1rocedimientos contenciosos *6. ;isposiciones transitorias y finales. Existe un texto ordenado, vigente a partir del t de julio de 5HH, !ue #a mantenido la estructura del +ódigo. Es un moderno ordenamiento !ue responde a principios doctrinales en la materia y cuya exposición de motivos es ampliamente ilustrativa de la tarea realizada por la comisión redactora. CC. E1"". - 1ese a su denominación. la Ley general tributaria sancionada por ley @CF, de0 @I de diciembre de 5H8C, y vigente a partir del 5 de marzo de 5H8. constituye un verdadero código de la materia. Lo !ue importa no es el rótulo sino el contenido. pues el uso del vocablo +ódigo no confiere a un texto la calidad de tal si no responde al concepto !ue antes expusimos. La ley espa(ola cumple una trascendental labor de ordenación y esclarecimiento, llevada a término con aplicación de principios cient&ficos. egún una introducción de la edición oficial a manera de prólogo, consiste la ley en la formulación de una serie de principios b'sicos !ue contenidos en reglas jur&dicas comunes a todos los tributos determinan los procedimientos para su establecimiento y exacción, siendo sus propósitos, según ese mismo texto, informar con criterio de unidad, las instituciones y procesos !ue integran la estructura del sistema tributario, en cuanto no re!uiera ordenación especial excepcionalPP, e incorporar un es!uema de sistematización de las normas reguladoras de los tributos !ue oriente la legislación y, en su d&a, facilite su codificación. 1ese a estas expresiones, dic#a ley es una codificación pues la exposición coordinada de los diversos tributos !ue integran el régimen rent&stico de un pa&s es materia extra(a a la codificación. ;esde luego !ue esta tarea es importante, pero excede el marco de lo !ue en nuestro sentir constituye la codificación. El texto cubre temas sustanciales y formales tales como) principios generales del orden tributario régimen jur&dico de las normas tributarias los tributos en su concepción teórica #ec#o imponible sujeto pasivo base y deuda tributaria infracciones órganos y procedimiento de gestión principios de recaudación inspección de los tributos y revisión de los actos en v&a administrativa. "5 decir de 1érez de "yala y Eusebio 4onz'lez 4arc&a, las caracter&sticas de la Ley 4eneral 9ributaria pueden resumirse as&) a% +onstituye una sistematización de las normas generales a todos los tributos $deja, por tanto, fuera las normas de aplicación especial para cada tributo%. b% 9iene unas especiales caracter&sticas en cuanto a su aplicación en el tiempo, exigiendo ciertas formalidades para su derogación $vid. art. H, !ue parece la re!uiere expresa%. c% Es una ley !ue recibe expresamente $con varia fortuna% los conceptos y sistemas elaborados por la doctrina. d% En la ley se recoge una serie de principios generales !ue estaban en los textos constitucionales, pero !ue no #ab&an sido recibidos de forma expresa en una ley ordinaria $tales como los principios de reserva de ley. legalidad, capacidad contributiva, igualdad, generalidad, etc.%. e% La Ley 4eneral 9ributaria no es de rango superior, pero por razón de la materia es de aplicación general, salvo !ue se disponga expresamente su inaplicación, bien por la propia ley o por otra ley posterior . e desprende de esta información el alcance e importancia de esa Ley general, comentada ampliamente por destacados juristas espa(oles, y !ue fue complementada al a(o siguiente $5H8% por la Ley de reforma del sistema tributario, y en 5H77 por la Ley de edidas Brgentes de /eforma E+9? ;E +?;6<6+"+6?:. - "nteriormente contemplamos la situación de a!uellos pa&ses donde la tarea de codificación #a sido llevada a término. /éstanos ver, a#ora, algunos casos en !ue se perfila la tendencia a la codificación, en los cuales incluimos a 6talia, 4ran 2reta(a y el odelo preparado bajo los auspicios de ?E"\26;. @I
a% 6talia. En este pa&s se #a calificado de intento de codificación a la unificación de las disposiciones sobre impuestos directos, !ue pone un poco de orden en la espesa selva de la ley, labor !ue se #a vinculado con la reforma tributaria. El deseo de claridad y simplificación #alló una primera realización en varias leyes del CF de diciembre de 5H@C, unificatorias de los impuestos indirectos, y luego, en lo sancionatorio, con la ley del 7 de enero de 5H@H, sobre represión de las violaciones a las leyes financieras, y m's tarde, con la ley 6 del N de enero de 5HN8 sobre e!uidad en la tributación $pere!uazione tributaria%, si bien cabe tener presente !ue la mayor&a de las disposiciones de esta última fueron derogadas por el 9exto único de las leyes sobre impuestos directos, aprobado por decreto 8N del presidente de la /epública $;.1./., del @F de enero de 5HNI% y vigente desde el 5 de enero de 5H8F. +abe mencionar, por último, la reestructuración integral del sistema tributario efectuado por la ley I@N del H\5F\75. ;ic#a ley otorgó facultades al gobierno para poner en ejecución la reforma mediante decretos, según el principio constitucional de contribución de cada uno en razón de la propia capacidad contributiva y de la progresividad. En ejercicio de esas facultades el gobierno dictó diecinueve decretos con fec#a @8 de octubre de 5H7@, introduciendo el impuesto al valor agregado $;.1./. 8CC%, ocup'ndose de otros tributos, como el impuesto al incremento del valor de los inmuebles $n] 8C%, de registro $n] 8C%, sellos $n] 8@%, impuesto comunal a la publicidad $n] 8CH%, al espect'culo $n] 8F%, "simismo, mediante decreto 8C8 se establecieron normas sobre el contencioso tributario. ?tros decretos de ese pa!uete reglamentan cuestiones referidas a la administración tributaria, a su personal y al catastro. La importancia de este conjunto de normas originó la postergación de la vigencia de ellas, !ue en el caso de las reformas del procedimiento tributario sólo tuvieron vigencia a partir del 55 de enero de 5H7C. ;ic#as normas de procedimiento fueron casi completamente sustituidas por el decreto del C de noviembre de 5HI5, !ue sustituyó el texto original del @8 de octubre de 5 H7@ $n] 8C8% citado precedentemente. >a desde 5H7C, por medio del citado decreto 8C8, sobre contenciosoadministrativo, se #ab&a acentuado el car'cter jurisdiccional del contencioso, asegur'ndole una completa independencia de la administración financiera e introduciendo importantes mejoras procesales. La +orte +onstitucional #a reconocido la legitimidad constitucional de este decreto, confirmando el car'cter jurisdiccional del proceso con la sentencia del @7 de diciembre de 5H7.
simult'nea con la del odelo, intervinieron en forma preponderante 4omes de ousa, miembro de la +omisión, y *idal +'rdenas, colaborador de la misma, respectivamente ello explica las notorias coincidencias con el odelo. C7. "/4E:96:". - ;eliberadamente #emos dejado para el final la consideración de los antecedentes argentinos en materia de codificación tributaria, a fin de !ue, confrontados con los extranjeros, podamos apreciar en !ué punto nos #allamos al respecto y a dónde resulta conveniente llegar. +omo integrante del eminario de +iencias Kur&dicas y ociales de la
UNIDAD II: GASTO Y RECURSO PUBLICO 1) GASTO PUBLICO - on gastos públicos las erogaciones, generalmente dinerarias, !ue realiza el Estado en virtud de ley para cumplir con sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades publicas. $*illegas% El gasto publico consiste en la erogación !ue el estado efectúa para ad!uirir bienes intermedios y factores de la producción, a fin de combinarlos adecuadamente- para la producción de bienes y servicios públicos o para ad!uirir directamente bienes en el mercado destinados a asumir la función de bienes públicos, sin necesidad de transformación por el estado. $;ino Karac#% CARACTER!STICAS ESENCIALES: I. E#$%&'($*+ G**#&,** D(*#&#(&+: El gasto publico emplea bienes valuables pecuniariamente !ue en la actualidad se identifican con el dinero, pero puede no ser asi $vivienda para funcionario, bonos en concepto de pago para proveedores etc% II. E/*'0&&+ $# *, E+&$: en sentido lato, a toda suma !ue sale del tesoro publico, puede ser de la administración central o entidades descentralizadas pero siempre deben incidir sobre las finanzas del estado. III. E (#0 * ,*: :o #ay 4asto 1ublico sin ley !ue lo autorice. in embargo la relación ley-gasto no es siempre tan inmediata como sosten&a la concepción tradicional. En sentido estricto la relación es inmediata puesto !ue el gasto debe figurar en el presupuesto pero en sentido amplio. IV. P&#& '0,(# +0+ /(*+ '$+(+**+ * ,& +&(+/&''(5 * ,&+ *'*+(&*+ 06,('&+: se refiere a la legitimidad del gasto antes !ue a su esencia. ;ebe ser congruente con el interés publico asignado por el Estado. CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLICO C&0+&+ &&#**+ D*#*'(&'(5 *, +(%$ $*&#($. $la mas importante%. La devaluación es un fenómeno observable en la generalidad de los pa&ses. Esta depreciación obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta, puesto !ue de lo contrario las conclusiones ser'n e!uivocadas. 1or ejemplo si este a(o #e gastado mil millones de pesos y el a(o pasado gaste !uinientos millones, pero el dinero se #a •
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depreciado en un ciento por ciento, es evidente !ue nos #allaremos ante un incremento solo aparente de la erogación puesto !ue en definitiva solo #abré gastado lo mismo. E$,0'(5 * #*%,&+ #*+00*+&#(&+: La adopción de ciertos principios de derec#o presupuestarios #a llevado a modificar las formas de computar las erogaciones, y esto también puede dar lugar a un incremento aparente del gasto. i siguiendo el principio de universalidad se pasa de un presupuesto de cifras netas a un presupuesto de cifras brutas, #abr' incremento !ue solo ser' aparente, si siguiendo el principio de unidad se reúnen múltiples presupuestos en uno solo, es evidente !ue las cifras de ese único presupuesto ser'n mayores, pero en este caso ese incremento ser' solo ficticio. C&0+&+ #*,&(&+: "umento de territorio. "umento de población. "umento de la renta nacional. "umento dela produccio. C&0+&+ #*&,*+ 4astos militares. Expansión delas actividades del Estado $6nversion% "umento delos costos de los servicios del Estado. 2urocracia y presión pol&tica. •
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2) CLASIFICACION: 4&+$+ * *+*'(* * $*& según el instrumento de pago con !ue #an sido efectuados. I*#$+ $ *7*#$+ según el lugar en !ue se #a efectuado, fuera o dentro de las fronteras del pa&s. G&+$+ *#+$&,*+, !ue son lo !ue se pagan en concepto de sueldos y remuneraciones del personal. 4&+$+ #*&,*+ cuando se emplean para la ad!uisición de bienes. G&+$+ $#(&#($+ *7#&$#(&#($+: $9eor&a +l'sica% +orrelación a recursos ordinarios y extraordinarios Los gastos ordinarios son los corrientes nacidos de la normal producción de bienes y servicios y deben ser financiados por los recursos ordinarios. Los gastos extraordinarios $guerras , catastofres% deb&an financiarse con recursos de créditos o impuestos de emergencia. G&+$+ #$0'($+ * #&+/*#*'(&: Los productivos son a!uellos !ue corresponden a la ad!uisición de bienes y factores para la producción de bienes y servicios publicos. 1roducen un aumento de la renta nacional. Los de transferencia son los !ue consisten en un pago de una suma de dinero a personas sin contraprestación alguna a favor del estado. C,&+(/('&'(5 /0'($&,: G&+$+ C$##(**+: se subdividen en) G&+$+ * '$+0$: on a!uellos !ue sirven para la producción de los servicios del estado. e trata de servicios divisibles como indivisibles. G&+$+ * #&+/*#*'(&: Erogaciones del estado !ue no sirven para la producción de servicios publicos, sino !ue solo distribuyen a determinados beneficiarios el dinero extraido de otros $servicios de la deuda, jubilaciones% . G&+$ * (*#+(5: Erogación estatal destinada a la ad!uisición o producción de bienes instrumentales o de capital !ue incrementan el activo fijo del estado y sirvan como instrumento de producción de bienes y servicios para el propio estado. FINALIDAD - Las modernas teor&as sobre la pol&tica financiera de gastos estatales parten del conocimiento de ellos y de las realizaciones económicas !ue ellos producen. El estado puede seguir una pol&tica estructural y coyuntural ajustada a las particularidades fundamentales de la econom&a nacional y a las circunstancias bajo las cuales esta se desarrolla. Esta pol&tica financiera asume el car'cter de pol&tica compensadora ante los fenómenos c&clicos !ue se observan en los pa&ses y dada la conveniencia de atenuar los efectos demasiado bruscos de los ascensos y depresiones de la econom&a. Esta pol&tica compensadora tiende a aumentar la importancia absoluta y relativa de los gastos estatales en la época de depresión y a disminuir esa importancia en épocas de prosperidad. LIMITES - Los autores modernos sostiene !ue los gastos publicos pueden llegar #asta el limite en !ue la ventaja social de ellos se compensa con los inconvenientes de las amputaciones #ec#as al ingreso nacional. 3) LOS RECURSOS PUBLICOS CONCEPTO: Kosé ar&a art&n al conceptualizar los recursos públicos formula una definición amplia, la cual comprende una variada gama de ingresos con los cuales el Estado afrontara los gastos, define a los mismos como toda rique!a devengada a favor del Estado y acreditada como tal por su esorería e pretende incluir no solo a los ingresos tributarios impuestos, tasas y contribuciones-, sino también a!uellos como los provenientes de sanciones patrimoniales $multas% o a!uellos !ue se originan en t&tulos emitidos por la 9esorer&a, etc. EVOLUCION HISTORICA. E+'0*,& C,8+('&: para dic#a corriente ideológica, los mismos solo deber&an tener una finalidad fiscal, esto es servir de medio para satisfacer los gastos !ue el Estado deb&a efectuar a los efectos de cumplir con sus funciones esenciales. En esta época los recursos solos cumplen funciones fiscalesE ,&+ /(&9&+ $*#&+ los recursos cumplen no solo las asignadas por los cl'sico, sino también una función de vital importancia en la actualidad, la de actuar como un medio o factor interviniente en el ordenamiento de las distintas actividades !ue se desenvuelven en un Estado, especialmente en el aspecto económico. oy en d&a a los recursos tributarios, se agregan los de tipos patrimonial, especialmente los inmuebles de dominio del Estado, las empresas estatales, !ue en nuestro pa&s, en décadas pasadas, tuvieron singular importancia a las cuales se le confiaron actividades de tipo industrial y comercial.CLASIFICACION DE LOS RECURSOS PUBLICOS RECURSOS PROVENIENTES DE LIBERALIDADES) todos a!uellos ingresos !ue el Estado percibe sin #acer uso de su poder de imposición o de imperio, su obtención ser' gratuita, ya sea !ue los mismos provengan de la econom&a de los particulares por medio de donaciones o legados o a!uellos provenientes de entes públicos superiores efectuados a t&tulo de ayuda $en nuestro pa&s son conocidos como fondos no reintegrables, aportado por la :ación a las 1rovincias o por las 1rovincias a los unicipios%
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RECURSOS ORIGINARIOS) son todos a!uellos !ue provienen del patrimonio del Estado y también de las actividades productivas encaradas por el. La caracter&stica económica de este tipo de recurso, es !ue el Estado lo obtiene de un modo similar al !ue los particulares obtienen sus ingresos y desde el punto de vista jur&dico la de ser captados sin mediar el poder de imperio del Estado. Estas relaciones son regidas en algunos casos por el derec#o administrativo, como por Ej. en materia de concesiones, pero en la mayor&a de ellas por normas del derec#o privado. D*#$ * *+& '&*%$#& * #*'0#+$+ +* (+(%0*: Las rentas o resultados provenientes de la explotación, directa o por deleación, o de la venta de !ienes patri"oniales del Estado: En el art. @C@ del +. +. se enumeran los 6(**+ #(&$+ *, E+&$, estos producen una de la especie de recursos originarios del Estado. ;entro de esta especie de recursos se distinguen a!uellos !ue se generan en) las rentas de capitales "o!iliarios del Estado, los cuales se materializaran en dividendos e intereses percibido como consecuencia de participar en la actividad financiera o por poseer acciones de las empresas privadas. Las rentas provenientes de la explotación !ue realiza el
Estado en forma directa o por medio de concesiones, de a!uellos bienes privados ej. regal&as por concesión de minas, arrendamiento de tierra pública, etc. >) el producido co"o consecuencia de la venta de estos !ienes, el cual tubo #istóricamente gran importancia en nuestro pa&s ante de la provincialización de los de los territorios nacionales. /especto de los 6(**+ ;6,('$+ *, E+&$ enumerados en el art. @CF del +.+. $plazas, calles, mares interiores, etc.% debe tenerse en cuenta !ue los mismos satisfacen de modo directo necesidades públicas, en consecuencia ellos reemplazan la actividad financiera del Estado, al menos en lo !ue se refiere a esas necesidades.Las tari#as: son precios cobrados por dependencias administrativas del Estado !ue tienen a su cargo la prestación de determinados servicios públicos. En el funcionamiento de estos entes, por prestar servicios público, su pol&tica deja de lado las pautas empresariales o de rentabilidad, un ejemplo de estas dependencias administrativas lo fue la ;irección 4eneral de +orreos y 9elecomunicaciones. e caracterizan por carecer de personer&a jur&dica y en consecuencia no tienen patrimonio propio, por ello en el régimen del presupuesto general de un pa&s sus gastos conforman un capitulo importante dentro del 4asto 1úblico de un Estado.Las contri!uciones de las e"presas del Estado: se va a formar con las contribuciones o utilidades !ue estas empresas del Estado deben, por ley, aportar al Erario 1úblico. La actividad puede estar dirigida a prestar servicios públicos, como también a desarrollar actividades industriales o comerciales. e caracterizan desde el punto de vista jur&dico por tener personer&a jur&dica propia y patrimonio y desde el punto de vista económico participan de una forma similar a las empresas privadas, se las distinguen en) ,&+ *#*+&+ *+&&,*+ #$(&** ('<&+ las !ue en su vinculación con la "dministración 1ública se rige por normas del derec#o público mientras !ue en su vinculación con la actividad !ue desarrolla se rige por normas del derec#o privado. Esta diferenciación se manifiesta en !ue pueden contratar libremente con los particulares los servicios o actividades !ue realiza, mientras !ue sus presupuestos deben ser aprobados por el 1oder Ejecutivo, el cual viene a legalizar su plan de acción. 1or esa relación con el derec#o público son controlados por el 9ribunal de +uenta, la +ontadur&a 4eneral y el +ongreso. En un momento estuvieron exentas de pagar impuestos por la actividad !ue desarrollaban. Luego, tanto la nación como las provincias, derogaron dic#as exenciones para a!uellas empresas !ue realizaban actividades de tipo comercial o industrial.
;esde el punto de vista cuantitativo son el mayor rubro de recursos con !ue cuentan los Estados odernos y cualitativamente, son los medios materiales con los cuales el Estado implementara su pol&tica económica y social. C&#&'*#+('&: de tipo econó"ico, la cual consiste en una detracción de parte de la ri!ueza de los particulares a favor del Estado. Es una prestación exiida coactiva"ente por el Estado y en ejercicio de su poder de imperio. "l ser el tributo una prestación Upecuniaria-coactiva3, esa coerción deriva exclusivamente de la ley en el cual esta sentado el principio fundamental de la lealidad de la prestación tri!utaria, contenida en el aforismo latino Unullum tributum sine lege3. Esta nota de tipo jur&dico es de fundamental importancia. La última caracter&sticaes !ue las detracciones !ue exige el Estado son con la excluyente finalidad de promover el !ienestar eneral . PRINCIPIO DISTRIBUTIVO) La ciencia de las finanzas #a estudiado los principios aplicables a los efectos de distribuir la carga del tributo entre los componentes de la comunidad. M$*#&** +* <&6,& *, #('(($ * ,& '&&'(& '$#(60(& , el cual se relaciona con la aptitud económica de los particulares para contribuir con los gastos públicos.-;ebe ser entendida la capacidad contributiva como a!uella aptitud del contribuyente para ser sujeto pasivo de obligaciones tributarias, establecida por la presencia de #ec#os reveladores de ri!ueza $capacidad económica% !ue, luego de ser sometida a la valorización del legislador y conciliados con los fines de naturaleza pol&tica, social y económica, son elevados al rango de categor&as imponibles. El principio de la capacidad contri!utiva en nuestra doctrina nacional : F$#$0%* entiende !ue el concepto de capacidad contributiva introduce un elemento extra(o a la juricidad de la tributación de dif&cil determinación, no obstante reconoce responde a un propósito de justicia tributaria a ser tenido en cuenta por el legislador según su libre apreciación, no puede ser erigido como dogma jur&dico la mayor&a de la doctrina nacional reconocen dic#o principio y lo asimilaron a las garant&as de igualdad, no confiscatoriedad y proporcionalidad.=&#&'< #a manifestado su identificación al principio de igualdad, por la vaguedad de la definición de capacidad contributiva, sin !ue por ello se impida su existencia o eficacia para suministrar a un impuesto el consentimiento público. V(,,*%&+, se(ala !ue la capacidad contributiva esta reconocida impl&citamente y es Ubase fundamental de donde parten las garant&as materiales !ue la +onstitución otorga a los #abitantes, tales como la generalidad, igualdad, proporcionalidad y no confiscatoriedad3.
L* 11>?3 CAPITULO VIII DE LA PRESCRIPCION ARTICULO @>.- Las acciones y poderes del .- El término de la prescripción de la acción para #acer efectiva la multa y la clausura comenzar' a correr desde la fec#a de notificación de la resolución firme !ue la imponga. P#*+'#('(5 * ,& &''(5 * #**('(5 ARTICULO >1.- El término de la prescripción de la acción para repetir comenzar' a correr desde el 5h de enero siguiente al a(o en !ue venció el per&odo fiscal, si se repiten pagos o ingresos !ue se efectuaron a cuenta del mismo cuando aún no se #ab&a operado su vencimiento o desde el 5h de enero siguiente al a(o de la fec#a de cada pago o ingreso, en forma independiente para cada uno de ellos, si se repiten pagos o ingresos relativos a un per&odo fiscal ya vencido. +uando la repetición comprenda pagos o ingresos #ec#os por un mismo per&odo fiscal antes y después de su vencimiento, la prescripción comenzar' a correr independientemente para unos y otros, y de acuerdo con las normas se(aladas en el p'rrafo !ue precede. ARTICULO >2.- i, durante el transcurso de una prescripción ya comenzada, el contribuyente o responsable tuviera !ue cumplir una determinación impositiva superior al impuesto anteriormente abonado, el término de la prescripción iniciada con relación a éste !uedar' suspendido #asta el 5h de enero siguiente al a(o en !ue se cancele el saldo adeudado, sin perjuicio de la prescripción independiente relativa a este saldo. ARTICULO >3.- :o obstante el modo de computar los plazos de prescripción a !ue se refiere el art&culo precedente, la acción de repetición del contribuyente o responsable !uedar' expedita desde la fec#a del pago. @) RECURSOS POR SANCIONES PATRIMONIALES) Las medidas legales y administrativas dirigidas a asegurar y controlar el cumplimiento de la prestación del tributo. #esulta dificultoso aceptar que configuren un tipo de recurso público, porque la imposición de multas no tienen por finalidad recaudar fondos para atender servicios públicos o para la administración del Estado, se trata de una . sanción que recae sobre un infractor de disposiciones administrativas, y como tal esta regido por disposiciones de contenido penal
egún el pronunciamiento de la +orte uprema de Kusticia respecto a la naturaleza de estas sanciones de car'cter pecuniario, U...,& +&,&%0&#(& *, &#($($ &'($&, $ 0** &0&# & ,& '$'*+(5 * ,&+ 0,&+ '$$ /0** * #*'0#+$+ /(+'&,*+ +( 6(* &''*+$#(&** ,$ +$) $
CREDITO PUBLICO) esta contemplado en la Ley de "dministración
3) PINCIPIOS GENERALES DEL DCHO PRESUPUESTARIO PERIODICIDAD: a partir del siglo J*66 y por influencia de pr'cticas brit'nicas, el car'cter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutido en las finanzas cl'sicas. 1uesto !ue su aplicación en forma estricta resulto muy r&gida o insuficiente para la ejecución por ej. de gastos de capital o inversiones patrimoniales. *eremos los medios generalmente adoptados para subsanar los inconvenientes, estos medios son) C#($+ A('($&,*+: votados en cual!uier época del a(o para paliar o cubrir una insuficiencia de la dotación de recursos presupuestarios iniciales. D0$*'($+: consisten en una apertura de créditos o autorizaciones mensuales al 1oder ejecutivo para realizar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto todav&a en discusión, como también para recaudar los impuestos según las tasas vigentes, #asta tanto se sancione la pertinente ley de presupuesto. ;ic#os créditos tienen, el car'cter de sumas a cuenta y luego se imputa al presupuesto definitivo. R*'$0''(5 * P#*+00*+$: consiste en aplicar el presupuesto anterior #asta tanto el 1.L. apruebe el proyecto en discusión. Es un sistema !ue permite asegurar la continuidad de los servicios y tareas de la administración, evitando !ue el retardo pueda trocarse en arma pol&tica para dificultar la acción del Ejecutivo, por lo dem's ser' un est&mulo para !ue el 1.L. no sea remiso en el cumplimiento de su obligación de proveer el presupuesto. Es el sistema establecido por la ley @.5N8 $"rt. @7. i al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el !ue estuvo en vigencia el a(o anterior, con los siguientes ajustes !ue deber introducir el 1oder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados% P#*+00*+$+ P,0#(&0&,*+: Es otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad. Es el sancionado y aplicado por un periodo superior a los tradicionales de 5@ meses. e lo utilizo por ejemplo en
NO AFECTACION DE RECURSOS: tiene por objeto !ue determinados recursos no se utilicen para la atención de gastos determinados, esto es !ue no tengan una Uafectación3 especial, sino !ue ingresen a rentas generales de manera !ue todos los ingresos, sin distinción entren a un fondo común y sirvan para financiar todas las erogaciones. La normativa actualmente vigente, establece !ue Uno se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos” 1ero seguidamente establece algunas excepciones al sistema !ue como se nota no presenta un aspecto férreo. Las excepciones son ) a% los provenientes de operaciones de cr%dito público ) b% los provenientes de donaciones, $erencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico ) c%los que por leyes especiales tengan afectación específica
ESPECIFICACION DE GASTOS +omo resultado de una prolongada luc#a entre el parlamento y el 1.E., desarrollada durante el siglo J6J, llegóse a la formulación del principio llamado de especificación de gastos generaliz'ndose pronto e incorpor'ndose a las pr'cticas presupuestarias de casi todos los pa&ses. +onforme este principio la sanción parlamentaria no debe traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sino consistir en importes detallados para cada tipo de erogaciones. 1ese a ello en los últimos a(os se #a acentuado la tendencia #acia la adopción de normas limitativas del principio de especificación, considerando !ue el presupuesto no puede cumplir su finalidad orientadora o directiva de la econom&a en función de un plan o de un simple programa de acción, si el 1.E. no dispone de medios adecuados para adoptar las r'pidas medidas !ue exigen la movilidad y variabilidad de la evolución económica. La ley @.5N8 en su art @, dispone !ue Uen los presupuestos de gastos se utilizar'n las técnicas m's adecuadas para demostrar el cumplimiento de las pol&ticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, as& CN
como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de lo mismos con sus fuentes de financiamiento3 dejando librado a la reglamentación el establecimiento de las técnicas de programación presupuestaria y de los clasificadores de gastos y recursos !ue ser'n utilizados. 4) EUILIBRIO: consiste en !ue la cantidad total de los gastos autorizados sea igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo a(o financiero. i supera a la suma total de recursos, el resultado es negativo denominado déficit si la situación es inversa, #ay super'vit. ;éficit es de caja cuando se produce en un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentaneas faltas de fondo en la tesorer&a. ;éficit material cuando el presupuesto es sancionado a priori con déficit. ;éficit financiero es a!uel !ue surge a posteriori es decir una vez cerrado el ejercicio financiero. TEORIA CLASICA: La posición antigua contenia generalizada la idea de identificar las finanzas públicas con las privadas, considerando !ue el Estado al igual !ue los particulares, no debe gastar en un per&odo determinado m's de lo permitido por los ingresos obtenidos. :o se limitaba a condenar el déficit presupuestario, sino también el super'vit de ingresos. in embargo no rec#azaban el déficit en forma absoluta, lo consideraban un mal admisible únicamente en situaciones excepcionales, de lo cual resultaba !ue el uso del crédito público deb&a ser limitad&simo y concretado a esos casos excepcionales. /especto al super'vit tal situación denunciaba !ue el Estado #ab&a detra&do de la econom&a privada, una porción mayor de ri!ueza !ue la realmente necesaria para cumplir sus funciones y les #ab&a restado el natural desarrollo de ella. DOCTRINA MODERNA: 1arten de la idea de !ue los problemas financieros son inseparables de la vida económica y social, la doctrina moderna considera !ue en determinadas circunstancias el e!uilibrio nacional sólo puede lograrse mediante el déficit presupuestario, y de a!u& su denominación teoría del d%ficit sistemático se trata de propiciar un método activo para estimular la econom&a y combatir la crisis. 2everidge, impresionado como Seynes por la desocupación, desarrolló ésta teor&a sosteniendo !ue el estado tiene la obligación de suprimir los males sociales, $ej. enfermedades%, mediante los gastos públicos. egún él debe gastarse #asta !ue todas las fuerzas #umanas, sean utilizadas productivamente y puesto a seleccionar los medios para realizar el e!uilibrio del presupuesto #umano, en lugar del presupuesto financiero, prefiere incrementar los gastos antes !ue los impuestos y cubrir el déficit con empréstitos, as& aumenta la demanda global de bienes de los particulares y es posible realizar inversiones productivas, lo !ue facilitar' el desarrollo de las empresas y el aumento de la producción. Bna vez desaparecida la emergencia nacional y restaurado el e!uilibrio económico, deben disminuir progresivamente las erogaciones excepcionales para volver al e!uilibrio financiero, no se debe exagerar el déficit, para !ue los gastos y la creación de moneda no superen los medios de producción lesionados, pues #abr&a una inflación destructora. N% ?;E/:" +?:+E1+6?:E 1/EB1BE9"/6". 1/EB1BE9? AL961LE) i bien la tendencia #acia los presupuestos dobles es reciente, las teor&as tradicionales reconoc&an !ue los gastos normales del Estado deb&an distinguirse de los excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos. La primera distinción aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al presupuesto ordinario iban los gastos !ue se reproduc&an periódicamente, el presupuesto extraordinario conten&a los gastos accidentales e imprevisibles $guerras, cat'strofes, terremotos, inundaciones, etc.% La segunda distinción $gastos productivos e improductivos% aplicaba el criterio de productividad, y consideraba !ue en el presupuesto ordinario deb&an estar comprendidos los gastos improductivos $normales de la marc#a de la administración y satisfacer las necesidades corrientes%, en tanto !ue en el presupuesto extraordinario se inclu&an los gastos productivos como los de inversión. in embargo, en la actualidad estas consideraciones #an perdido vigencia y #an sido reemplazadas. En el presupuesto de explotación u operación deben comprenderse los gastos normales para el funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales. En el presupuesto de capital o de inversión se incluyen a!uellos conceptos !ue se incorporan al patrimonio del Estado !ue incrementan su capital, tales como obras públicas y ad!uisición de bienes de uso o de producción, cuya incorporación al patrimonio estatal tiene el car'cter de inversión. Es decir !ue los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad de los gastos. +arece, pues, de significado !ue los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o !ue sean remunerativos o no. Lo !ue interesa es el objetivo !ue el gobierno procura obtener mediante esos gastos. PRESUPUESTOS FUNCIONALES: el sistema consiste en reemplazar la tradicional especificación detallada de gastos $principio de la especialidad% por un régimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encargados de los servicios estatales. La ley fija el m'ximo autorizado para cada sección, determinando la forma m's eficaz de realización según c'lculos previos. En este método, no se presta tanta atención a la utilización de las partidas presupuestarias, como al control de la eficacia de los servicios de la administración pública. e pone de relieve las cosas !ue el Estado #ace, antes !ue las cosas en !ue el Estado gasta. i bien este sistema dificulta el control presupuestario y re!uiere mayor responsabilidad de los administradores, se estima !ue es m's adecuado a la expansión del sector público, tanto en cuanto al volumen de los gastos, como a la cada vez mayor participación del Estado en la vida económica y social de la :ación. PRESUPUESTO PORPROGRAMAS: consiste en un perfeccionamiento del anterior. Esta técnica consiste en !ue cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los gastos según programas o planes a realizar y según las actividades concretas !ue deben cumplirse para ejecutar esos programas. Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la medición de la eficiencia estatal según los fines de la programación, y no limit'ndose a una mera contabilización de los gastos según la técnica tradicional. e entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo $cuantificable o no% en términos de un resultado final !ue se cumplir' mediante la integración de un conjunto de acciones con recursos #umanos, materiales y financieros a él asignados, con un costo determinado y cuya ejecución !ueda a cargo de determinada unidad administrativa de gobierno. " su vez, se distinguen dos grandes grupos de programas) los !ue ponen énfasis en el funcionamiento, o sea, los referidos a la prestación de servicios públicos, y los !ue ponen énfasis en la inversión, referidos a obras y trabajos públicos.
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UNIDAD IV: DINAMICA DEL PRESUPUESTO 1) 1/E1"/"+6?: ;EL 1/EB1BE9? ) es una tarea eminentemente técnica !ue consta b'sicamente de dos etapas) "% ;eterminación de la estructura formal del presupuesto) consiste en dividir el presupuesto en secciones, anexos, &tems, incisos, partidas principales y parciales, etc., de modo de presentar correctamente los cuadros de ingresos y egresos y poder clasificar los gastos y recursos en base a diferentes criterios. 2% +'lculo de los gastos y recursos públicos) consiste en calcular los créditos o autorizaciones presupuestarias para gastar y cu'l ser' el probable rendimiento !ue tendr'n todas las fuentes de recursos del estado la técnica presupuestaria #a establecido y se sirve de ciertos principios para realizar el c'lculo de las previsiones presupuestarias en cuanto a gastos y recursos) métodos de valuación directa, indirecta, promedio de las variaciones de los últimos a(os, etc. SISTEMAS: e acepta actualmente !ue la preparación del presupuesto corresponde al poder ejecutivo. ORGANIZACI"N: en la /epública "rgentina, la responsabilidad de la preparación presupuestaria recae sólo sobre el presidente como jefe del poder ejecutivo $ "rt. 5@, ley de contabilidad %. El órgano espec&fico de preparación es el inisterio de Econom&a. En este se centralizan las estimaciones y c'lculos de las diversas dependencias estatales. +on estos elementos, se elabora el proyecto !ue es sometido a la consideración del presidente de la :ación. ;entro del régimen de la ley @.5N8, sigue siendo el 1oder Ejecutivo el órgano encargado de formular el proyecto de ley anual de presupuesto $"rt. @%, el cual es realizado por la ?ficina :acional de 1resupuesto sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados $"rts. 57. inc. g, y @N%. Este proyecto debe ser enviado a la +'mara de ;iputados de la :ación antes del 5N de setiembre del a(o anterior para el !ue regir' $"rt. @8%. in embargo, la reforma constitucional de 5HH. en su "rt. 5FF, inc. 8, estableció !ue es el Kefe de 4abinete !uien env&a al +ongreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobación del 1oder Ejecutivo. 9ambién adjudicó la función de #acer recaudar las rentas de la :ación y de ejecutar la ley de presupuesto nacional al Kefe de 4abinete $"rt. 5FF. inc. 7%, !uedando para el presidente de la :ación, a tenor del "rt. HH. inc. 5F, la supervisión del ejercicio de la mencionada facultad del jefe de 4abinete. "corde con la citada reforma se podr&a interpretar !ue el jefe de 4abinete tiene en la actualidad la ejecución del presupuesto, pareciendo m's razonable la postura !ue mantiene tal facultad en el titular del 1oder Ejecutivo nacional, sin perjuicio de la colaboración del referido Kefe de 4abinete. 2) SANCION DEL PRESUPUESTO ) la doctrina prevaleciente y la pr'ctica resultan en favor de !ue la iniciativa corresponde a la +'mara de ;iputados. El Ejecutivo debe enviar el presupuesto al +ongreso, antes del 5N de setiembre de cada a(o si bien la +onstitución no toma disposición al respecto, el punto est' resuelto por la ley de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional @.5N8, !ue en su "rt. @8 dispone !ue la presentación del proyecto de ley de presupuesto general se #ace a la +'mara de ;iputados de la :ación. i no lo #iciera el problema debe ser abordado desde dos puntos de vista desde una perspectiva constitucional y puramente normativa, tal ausencia de previsión en el régimen legal no impide de ninguna manera !ue el +ongreso realice el tratamiento de la ley de presupuestos, por cual!uiera de las +'maras, pues la ley as& emanada resulta ser una norma de igual jerar!u&a a la ley @.5N8. 1ero desde una perspectiva funcional y realista, es la "dministración el órgano !ue tiene la mayor información y detalle sobre los temas presupuestarios, contables y administrativos, por lo cual su facultad legislativa se ver' en los #ec#os, seriamente dificultada. La iniciativa parlamentaria en materia presupuestaria no reconoce limitaciones en la "rgentina, de modo !ue el proyecto del Ejecutivo puede ser objeto de modificaciones de cual!uier naturaleza, pero conviene tener presente !ue en el régimen actual y como consecuencia del car'cter permanente de las leyes sobre recursos, la discusión anual del presupuesto sólo versa sobre erogaciones. 6mpera entre nosotros el principio de !ue la soberan&a popular reside en el +ongreso y !ue no es limitable la facultad de éste en materia de gastos públicos) de a!u& !ue la +onstitución no contenga norma alguna al respecto. FALTA DE SANCI"N DEL PRESUPUESTO i al tiempo de iniciarse el ejercicio no se #ubiere aprobado el presupuesto regir' el !ue estuvo en vigencia el a(o anterior, con los consiguientes ajustes !ue deber' introducir el 1oder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la "dministración central y de los organismos descentralizados, en función de lo establecido en el "rt. @7 de la ley @.5N8. En ciertos aspectos relacionados con el presupuesto, la ley de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional contiene dos disposiciones de importancia, !ue tienden a prevenir abusos del pasado, y !ue ya estaban contenidas en las disposiciones de la normativa anteriormente vigente. La primera establece !ue todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el 1oder Ejecutivo nacional, deber' contar con el financiamiento respectivo $"rt. @I%, !ue complementa lo dispuesto m's adelante $"rt. CI% en el sentido de !ue toda ley !ue autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber' especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento, y es similar a la adoptada por constituciones extranjeras y de las provincias. La segunda prescribe !ue no podr'n contener normas de car'cter permanente, no podr'n reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos $"rt.@F%, con lo cual evita la intercalación de normas de la m's diversa &ndole, sin relación alguna con el régimen presupuestario. PROMULGACION Y VETO) el presupuesto adoptado por el +ongreso pasa, como todas las leyes, al 1oder Ejecutivo para su aprobación y promulgación $"rt. 7I, +. :., o mediante el procedimiento abreviado del "rt.7H%, !ue es una de las manifestaciones de la función colegislativa de a!uél. i el presidente no observa la sanción dentro del término de diez d&as útiles, se la considera aprobada y ad!uiere fuerza obligatoria $"rt. IF%. :aturalmente !ue el presidente de la :ación tiene el derec#o de veto, consistente en la facultad de desec#ar en todo o en parte el proyecto sancionado, devolviéndolo con sus objeciones a la +'mara de origen para nueva consideración $"rt.HC%, pero se #an suscitado dudas acerca de la legalidad del veto parcial del presupuesto. 3) E=ECUCION DEL PRESUPUESTO En sentido amplio, esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados !ue tienen por objeto recaudar los distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas. C7
+onforme a ello, la ejecución del presupuesto comprend&a dos tipos de operaciones) las relacionadas con la recaudación de los recursos y las vinculadas con la realización de los gastos. En la pr'ctica financiera, sin embargo, se efectúan sólo las operaciones relativas a los gastos. EN MATERIA DE GASTOS. egún la ley @.5N8 las etapas de la ejecución son las itges.) orden de disposición de fondos y consiguiente distribución administrativa compromiso devengamiento, y pago. ORDEN DE DISPOSICION DE FONDOS. Bna vez en vigencia legal el presupuesto, el 1.E. debe dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, #asta el importe de los créditos otorgados en favor de los respectivos directores generales de administración o funcionarios !ue #agan sus veces. COMPROMISO. Bna vez puestos los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos, éstos se #allan en condiciones de llevar a cabo erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, éste debe comprometerse. El Ucompromiso3 es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de !ue no pueda autorizarse para objetivos distintos de los previstos. 9iene gran importancia en los presupuestos de competencia, ya !ue basta con !ue los gastos estén en esta etapa para !ue sean imputados al ejercicio en !ue el compromiso se produce, con prescindencia de la fec#a de su materialización. DEVENGAMIENTO. El "rt. C5 de la ley @.5N8 y su reglamentación introducen el concepto del gasto devengado. Ello implica, entre otras cosas, la li!uidación del gasto y la simult'nea emisión de la respectiva orden de pago, !ue debe efectivizarse dentro de los tres d&as #'biles del cumplimiento de la recepción de conformidad con los bienes o servicios contratados, o con los re!uisitos administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestación. "simismo, implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes. PAGO. La ley @.5N8 no #ace una separación tajante entre las etapas de devengamiento y las de pago. ;e all& !ue el "rt. CN de la ley @.5N8, y especialmente su reglamentación $decr. @888\H@%, establecen las caracter&sticas de la orden de pago y la competencia para librarla.
cargo de la "uditor&a 4eneral de la :ación $"rt. 558%. /especto de este último órgano, se produjo una particular situación jur&dica, pues su creación legal fue luego retomada por la reforma constitucional, la cual introdujo un cap&tulo nuevo $el sexto%, dentro de la sección primera $referida al 1oder Legislativo%, dentro de t&tulo primero $gobierno federal%, de la segunda parte $autoridades de la :ación% de la +onstitución nacional. Esta introducción posterior conlleva algunas modificaciones al texto de la ley, y de su decreto de promulgación !ue introdujo observaciones parciales $veto parcial% asimismo en cuestiones referentes a la "uditor&a 4eneral de la :ación !ue, con independencia de lo !ue disponga el texto legal, deben reputarse actualmente vigentes y operativas en plenitud. SINDICATURA GENERAL DE LA NACI"N) en el régimen actualmente vigente, la ley @.5N8 #a puesto en cabeza de la +ontadur&a 4eneral de la :ación la tarea de ser el órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental $arts. IN a HN de la ley%, órgano integrado por un contador general y un subcontador general. ;e entre todas sus tareas, la !ue es institucionalmente m's relevante, aparece en el inc. b del "rt. H5 preparar anualmente la cuenta de inversión contemplada en el "rt. 87, inc. 7 $actualmente "rt. 7N, inc. I tras la reforma de 5HH% de la +onstitución nacional y presentarla al +ongreso nacional. El "rt.HN establece !ue la cuenta de inversión debe presentarse antes del CF de junio del a(o siguiente al !ue el documento corresponda. 1or su parte, el control interno del 1oder Ejecutivo nacional #a !uedado en manos de la indicatura 4eneral de la :ación, órgano instituido por la ley @.5N8, con antecedentes en la ya mencionada indicatura 4eneral de Empresas 1úblicas. e trata de una entidad con personer&a jur&dica propia, y autar!u&a administrativa y financiera, dependiente del presidente de la :ación $arc.H7%, cuya competencia es el control interno de las jurisdicciones !ue componen el 1oder Ejecutivo nacional y los organismos descentralizados, y asimismo las empresas y sociedades del Estado, sus métodos y procedimientos de trabajo $"rt. HI%. El "rt. 5FF de la ley @.5N8 establece !ue en cada jurisdicción y entidad sometida a control se crear' una unidad de auditor&a interna, las !ue depender'n, jer'r!uicamente, de la autoridad de cada organismo, y deber'n actuar coordinadamente en los aspectos técnicos con la indicatura 4eneral. El concepto de auditor&a interna aparece definido por el "rt. 5F@ de la ley, como un servicio a toda la organización, consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades abarcadas por el control, realizada por las unidades de auditor&a interna. Bn principio importante contiene la parte final del "rt. 5F@ de la ley, en cuanto establece !ue las funciones y actividades de los auditores internos deber'n mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen. Entre las funciones de la indicatura 4eneral de la :ación $"rt. 5F de la ley% est' la de vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la +ontadur&a 4eneral de la :ación facilitar el desarrollo de las actividades de la "uditor&a 4eneral de la :ación comprobar !ue los organismos controlados pongan en pr'ctica las observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditor&a interna y acordadas por los responsables poner en conocimiento del presidente de la :ación los actos !ue #ubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios al patrimonio público etc. +omo deberes, el "rt. 5F7 establece el de informar) a% al presidente de la :ación sobre la gestión financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del 'mbito de su competencia b% a la "uditor&a 4eneral de la :ación, sobre la gestión cumplida por los entes bajo la fiscalización de la indicatura c% a la opinión pública en forma periódica. LA AUDITOR!A GENERAL DE LA NACI"N. - El régimen de control externo de la "dministración pública #a sido sustancialmente modificado tras la sanción de la ley @.5N8 primero, y de la reforma constitucional de 5HH después. La ley @.5N8 creó la "uditor&a 4eneral de la :ación, como ente encargado de llevar a cabo el control del sector público nacional, dependiente del +ongreso nacional, con personer&a jur&dica propia, independencia funcional, y con independencia financiera $"rt. 5 58%. 1ero los caracteres con !ue fue legalmente creada la "uditor&a 4eneral de la :ación fueron en parte confirmados y en parte modificados por la reforma constitucional llevada a cabo en 5HH. La +onstitución reformada, en su "rt. IN, contempla a la "uditor&a 4eneral de la :ación como un órgano de control externo del sector público nacional, !ue debe necesariamente existir, por mandato constitucional. La "uditor&a 4eneral de la :ación es un ente !ue depende directamente del 1oder Legislativo. ;ice el "rt. IN de la +onstitución !ue el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, ser' una atribución propia del 1oder Legislativo. El texto constitucional anterior a la reforma no establec&a tal atribución, sino !ue ésta surg&a impl&citamente, como derivación del examen de la cuenta de inversión, y por la creación por ley del 9ribunal de +uentas. La norma constitucional establece !ue el examen y la opinión del 1oder Legislativo sobre el desempe(o y situación general de la "dministración pública estar'n sustentados en los dict'menes de la "uditor&a 4eneral de la :ación, y !ue ella tendr' a cargo el control de legalidad, gestión y auditor&a de toda la actividad de la "dministración pública centralizada y descentralizada, cual!uiera !ue fuera su modalidad de organización, y dem's funciones !ue la ley le otorgue, y asimismo tendr' intervención en forma necesaria en el tr'mite de aprobación o rec#azo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. El control de la gestión de los funcionarios referidos en el "rt. N de la +onstitución $actual "rt.NC, tras la reforma% ser' ejercido en forma global y exclusiva por las +'maras del +ongreso de la :ación. La ley en su "rt. 557 establece, adem's, !ue tendr' !ue dictaminar sobre los estados contables financieros de las empresas y sociedades del Estado, los entes reguladores de servicios públicos, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización $en cuanto a las obligaciones provenientes de los respectivos contratos%, y de la unicipalidad de la +iudad de 2uenos "ires. in embargo, respecto de este último punto de la ley, debe ser interpretado a la luz de lo establecido por la +onstitución reformada, en su "rt. 5@H. RESPONSABILIDAD: en la ley @.5N8 el "rt. 5CF se(ala !ue toda persona f&sica !ue se desempe(e en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la "uditor&a 4eneral de la :ación debe responder por los da(os económicos !ue por su dolo, culpa o negligencia ocasionara en el ejercicio de sus funciones a los entes mencionados, siempre !ue no se encontrara comprendida en los reg&menes especiales de responsabilidad patrimonial. El "rt. 5C5 establece !ue la acción para #acer efectiva esta responsabilidad prescribe en los plazos fijados por el +ódigo +ivil, contados desde el momento de la comisión del #ec#o generador del da(o o, producido éste, si es posterior, cual!uiera sea el régimen de responsabilidad patrimonial aplicable a estas personas. CONTROL PARLAMENTARIO FACULTADES DEL CONGRESO. - El control de la ejecución del presupuesto por el 1oder Legislativo constituye la etapa final del proceso se(alado al comienzo del presente cap&tulo. 4eneralmente se lo explica diciendo !ue el parlamento debe comprobar si sus decisiones #an sido respetadas, pero esto !ue es tan sencillo en el plano teórico resulta de dif&cil cumplimiento en la pr'ctica, pues el presupuesto #a asumido tal magnitud y complejidad técnica, !ue el parlamento, absorbido por problemas de otra &ndole, no puede realizar un control efectivo. El "rt. 7N, inc. I, de la +onstitución, confiere al +ongreso la facultad de aprobar o desec#ar la cuenta de inversión, es decir, le atribuye el control a posteriori nada dice del control preventivo $!ue incluye el per&odo de ejecución%.
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El "rt.IN de la +onstitución nacional establece !ue el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos ser' atribución propia del +ongreso, debiendo su examen y opinión estar sustentados en los dict'menes de la "uditor&a 4eneral de la :ación. i bien nada dice en cuanto al momento de examen, si éste debe ser anterior, concomitante o posterior, del último p'rrafo del "rt. IN de la +onstitución, parece desprenderse !ue el control es amplio, abarcando el aspecto posterior de la gestión. o concomitante a ella. en el sentido de observar v comunicar al +ongreso en los actos de larga duración en el tiempo, sin tener !ue esperar al cierre del ejercicio o al examen de las cuentas públicas. EJAMEN DE LA CUENTA DE INVERSI"N. - egún vimos oportunamente, el a(o financiero a#ora termina el C5 de diciembre $"rt. 5F, ley @.5N8%. El "rt. H5, inc. #, de la ley @.5N8 establece !ue el órgano encargado de preparar la cuenta de inversión es la +ontadur&a 4eneral de la :ación. El "rt. H@ regula !ue dentro de los cuatro meses de concluido el ejercicio financiero $#asta el CF de abril% las entidades del sector público nacional, excluida la "dministración central, deber'n entregar a la +ontadur&a 4eneral los estados contables financieros de su gestión anterior. 1aralelamente, el "rt. C regula !ue al cierre de las cuentas del ejercicio los organismos responsables de la li!uidación y captación de recursos, como asimismo de gastos y pagos, deber'n reunir la información, !ue junto con el an'lisis de la correspondencia entre los gastos y la producción de bienes y servicios !ue preparar' la ?ficina :acional de 1resupuesto, se centralizar' en la +ontadur&a 4eneral de la :ación a los fines de la elaboración de la cuenta de inversión del ejercicio. El "rt. HN establece !ue la cuenta de inversión deber' presentarse anualmente al +ongreso nacional antes del CF de junio, conteniendo como m&nimo) a% los estados de ejecución del presupuesto de la "dministración nacional, a la fec#a de cierre del ejercicio b% los estados !ue muestren los movimientos y situación del 9esoro de la "dministración central c% el estado actualizado de la deuda pública interna, externa directa e indirecta d% los estados contable-financieros de la "dministración central un informe !ue presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos, económicos y financieros. En su último p'rrafo, el "rt. HN menciona !ue la cuenta de inversión contendr' comentarios sobre) a% el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto b% el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública y c% la gestión financiera del sector público nacional. El "rt.7N, inc.I, de la +onstitución nacional, establece !ue el +ongreso nacional tiene la facultad de aprobar o desec#ar la cuenta de inversión, estableciendo de esta forma un control parlamentario posterior a los actos del 1oder Ejecutivo, !ue se suma al control preventivo y concomitante !ue ya #emos analizado. La ley @.5N8 vigente establece !ue la +omisión 1arlamentaria ixta /evisora de +uentas se conforma con seis senadores y seis diputados, cuyos mandatos durar'n #asta la próxima renovación de la +'mara a la !ue pertenezcan, elegidos simult'neamente en igual forma !ue los miembros de las comisiones permanentes $"rt. 5@I%. @) CIERRE DEL E=ERCICIO. IMPUTACION DE GASTOS Y RECURSOS Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario) el presupuesto de caja o de gestión y el presupuesto de competencia. En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el per&odo presupuestario, con independencia del or&gen de las operaciones. egún este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el término del a(o financiero y, por lo tanto, no puede #aber Uresiduo3.Lo !ue no se pagó o cobró durante el a(o, pasa al ejercicio siguiente. En consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el a(o financiero. En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el per&odo presupuestario, con prescindencia del momento en !ue se #acen efectivos. +onforme a este sistema, las cuentas no cierran al finalizar el a(o, pues deben !uedar pendientes #asta !ue se li!uiden las operaciones comprometidas. El Uresiduo3 !ue resulte al final del a(o se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar a siguiente, y se fija un per&odo de tiempo adicional para !ue se contabilice. El ejercicio financiero no coincide con el a(o financiero, ya !ue el primero es m's extenso. El régimen instaurado por la ley @.5N8 contiene la sección 6*, denominada U;el cierre de cuentas3, compuestas por los "rts.. 5 a C. El "rt. 5, concordando con el "rt. 5F, establece la norma general según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el C5 de diciembre de cada a(o. En cuanto a los recursos, después de la fec#a de cierre, los ingresos !ue se recaudan se consideran parte del presupuesto posterior, con independencia de la fec#a en !ue se #ubiera originado la obligación de pago o su li!uidación. En lo ateniente a gastos, se refiere a ellos el "rt. 5, p'rr. @], según el cual Ucon posterioridad al C5 de diciembre de cada a(o no podr'n asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio !ue se cierra en esa fec#a3. Este texto est' incorrectamente redactado en forma negativa, en lugar de expresar en forma afirmativa el contenido del precepto. :o obstante, no #ay dificultad en interpretar !ue en este &tem la ley ad#iere al sistema de competencia.
UNIDAD V: EL CREDITO PUBLICO. EL EMPRESTITO. 1) TEORIA GENERAL DEL CREDITO PUBLICO. C$'*$ La palabra crédito deriva del lat&n Ucreditum3, y esta locución proviene a su vez del verbo Ucredere3, !ue significa tener confianza o fe. El término público #ace referencia a la persona de a!uel $Estado% !ue #ace uso de la confianza en él depositada, pidiendo se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior restitución. ostiene ?ria !ue la expresión 3crédito3 se relaciona con dos formas de creencia) la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y la creencia de !ue podr' cumplirlos por disponer de medios económicos. 1odemos decir, entonces, !ue crédito público es la aptitud pol&tica, económica, jur&dica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo el empréstito es la operación crediticia concreta mediante la cual el Estado obtiene dic#o préstamo, y la deuda pública consiste en la obligación !ue contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito. NUEVAS CONCEPCIONES SOBRE EL CREDITO PUBLICO. &) L$+ <&'*(+&+ ',8+('$+ distinguen netamente los recursos públicos propiamente dic#os, como, por ejemplo, el impuesto, de a!uellas otras medidas, como las del crédito público, !ue no tienen m's objeto !ue distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de adecuarlos a los gastos. "s&, por un lado, #ay determinados momentos en !ue los fondos disponibles en las tesorer&as no son suficientes para cubrir ciertos gastos !ue no admiten espera, ante lo cual se procuran dic#os fondos mediante préstamos a corto plazo, !ue luego se van F
rembolsando al ingresar los recursos y en el trascurso de un ejercicio presupuestario. En cambio, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino extraordinario $guerras, inundaciones, terremotos, etc.%, tampoco puede prescindirse de efectuar el gasto estatal inmediatamente, pero en tal caso el importe no podr' ser cubierto durante la vigencia de un solo ejercicio presupuestario, siendo entonces cuando por medio del empréstito se reparte la carga financiera entre varios presupuestos. En consecuencia, del empréstito no derivan recursos en si mismos, sino tan sólo la anticipación de recursos futuros. Económicamente, esto significa !ue el crédito público es similar, en su esencia, al préstamo privado, ya !ue el objetivo perseguido es idéntico al !ue trata de obtener un particular cuando recurre al crédito para #acer frente a gastos inmediatos !ue su presupuesto anual o mensual no puede solventar. :unca puede ser un ingreso en s& mismo, ya !ue se limita a #acer recaer sobre las generaciones futuras la carga de los gastos efectuados mediante el empréstito. ;e estas argumentaciones se concluye !ue el crédito público debe ser utilizado en forma excepcional y restringidamente, y no para cubrir gastos considerados normales. 6) L&+ *$#&+ $*#&+ $;uverger, omers, Laufenburger, 4iuliani
El elemento subjetivo re!uiere !ue ambos sujetos sean capaces, por lo !ue no debe olvidarse !ue la capacidad referida a una persona de derec#o público se expresa con el término competencia. El mutuante o prestamista, también debe en principio ser capaz, oblig'ndose por intermedio de su representante legal. En cuanto al objeto, es el dinero por regla general. 1or lo !ue es necesario distinguir y no confundirlo con las requisiciones, !ue pueden ser de uso, aun!ue por lo común van a la transferencia de la propiedad. La causa es el interés público !ue la ley o la +onstitución misma pueden definir. "s& los #a establecido el art. in fine de la +.:. entados estos elementos, 26EL" apunta) U ;esde luego se trata de un contrato $no de un acto de autoridad% aun!ue ese contrato no sea regido por el derec#o privado, sino por el derec#o público. Es un contrato administrativo de índole financiera U. En materia doctrinaria sólo #ay acuerdo en cuanto) a% a la obligatoriedad de la convención denominada empréstito, y b% en cuanto al carácter contractual de esa operación. En lo !ue ata(e a la obligatoriedad , todo a!uél !ue contrae una obligación o un préstamo, sea un Estado o un particular, debe devolver lo prestado y abonar los servicios respectivos. En lo !ue refiere al aspecto contractual , se #ace necesario un an'lisis de la naturaleza del contrato en cuestión) *+ 1ara algunos estamos frente a un contrato de derec#o privado. El Estado cuando cobra impuestos o dem's tributos lo #ace en ejercicio de su poder fiscal, es decir !ue actúa con calidad de soberano, pero cuando se limita a pedir dinero a crédito, actúa y se presenta similarmente a un particular, y el público puede o no aceptarlo voluntariamente, lo !ue revelar&a la calidad de derec#o privado del acto. + ?tros, dicen !ue el empréstito es un mutuo o empr%stito de consumo $art.@@F del +.+.% y por ello estiman !ue corresponde remitirse al +ódigo +ivil, para resolver las divergencias !ue el empréstito origina, tal como lo #a #ec#o la +orte uprema. 1ara otros autores, ser&a un contrato de compraventa de títulos. El Estado, dicen, emite papeles y estos papeles se venden, + !ue es la caracter&stica de los títulos del cr%dito público ;e tal fondo infieren !ue se trata de un contrato de venta de fondos públicos. "poyan su opinión aún en el criterio y en la terminolog&a popular, cuando #abitualmente se dice !ue se Ucompran3 y Uvenden t&tulos3. ?tros dicen !ue el empréstito es un acto de soberanía "s& debe interpretarse la doctrina ;/"4?, !ue no permite la .+ ejecución compulsiva contra un Estado deudor, por!ue en ello est' en juego su soberan&a. El Estado, al suscribir o emitir un empréstito, lo #ace con igual jerar!u&a y condición !ue cuando emite moneda, vale decir, en ejercicio de propia determinación y soberan&a. 9ambién por ello el Estado podr&a, siempre ejerciendo actos propios de un poder público soberano, aminorar o modificar las consecuencias y disposiciones anteriores de un empréstito, pero sin lesionar patrimonialmente a los inversores. 1ara otros es un contrato colectivo Estar&amos en presencia de una especie de sociedad de #ec#o entre el Estado y los /+ particulares, !ue ejercen una acción colectiva conjunta. El Estado emite los t&tulos para #acer una obra pública o cumplir una función social, y el particular o capitalista los ad!uiere sabiendo !ue existe ese plan colectivo de conjunto. ?tros autores concluyen afirmando !ue estar&amos frente a un contrato suigeneris, es decir, diferenciado de los dem's 0+ negocios jur&dicos. 1+ 1ara KZ=E, se estar&a frente a un contrato de derec$o administrativo, esto es, concordantemente con 26EL", !ue se tratar&a de un contrato administrativo de índole financiera "s& lo interpretan por!ue por ese mismo contrato se compromete el Estado, #aciéndose pasible de las normas de ;erec#o "dministrativo, !ue interesan a la colectividad por el interés público !ue las acompa(a, lo !ue impide la confusión con un contrato privado. 2+ ;E KB":? comparte el criterio de !ue el empr%stito es un contrato de derec$o público regido por normas constitucionales y administrativas, especialmente por las leyes del cr%dito público, por las leyes de contabilidad y por otras disposiciones atinentes a la materia
CLASES DE EMPRKSTITOS. Empr%stitos 3or!osos. El empréstito forzoso es una medida compulsiva adoptada por el 4obierno de un pa&s cuando as& lo re!uiere su situación interna, del mismo modo !ue puede disponer una restricción a la importación, a la exportación, la clausura del mercado a término, la pro#ibición de la negociación de t&tulos y valores, etc. Es una medida de crédito, de car'cter extraordinario y de indiscutible riesgo. El empr%stito for!oso constituye la requisición de dinero fijada unilateralmente por los Estados con la obligación de reembolsar y pagar un inter%s Empr%stitos 4atrióticos El empr%stito patriótico es aqu%l que se ofrece en condiciones ventajosas para el Estado, ya sea porque se pide a los particulares que suscriban a la par los títulos a un inter%s más bajo que el corriente o movidos por cualquier otro sentimiento patriótico
El empréstito patriótico no es compulsivo, pero tienen de común con los forzosos !ue el interés !ue ofrece es inferior al corriente en el mercado. u éxito depende en definitiva del grado de conciencia de los deberes ciudadanos frente a un llamado de la :ación en momentos de crisis. Empr%stitos 5oluntarios 1or medio de los empréstitos voluntarios, y sin usar de la fuerza o compulsión, ni ofrecer condiciones desventajosas a los prestamistas, el Estado recurre exclusivamente a las conveniencias e interés privado de los particulares ofreciéndoles t&tulos de la deuda pública en condiciones semejantes a las !ue los capitales gozan en un mercado libre. En base a los empréstitos voluntarios es !ue se forma en su mayor parte la deuda consolidada o flotante, según esté o no inscripta en el presupuesto. Esta deuda puede ser amortizable o perpetua, según sea el convenio contractual con los prestamistas la amortizable se extinguir' en un per&odo determinado de a(os, mientras !ue en la perpetua sólo existe la obligación del pago de los intereses, siendo siempre optativo el rescate, ya !ue la deuda perpetua irredimible sólo puede considerarse tal desde el punto de vista formal. ;entro de los empréstitos voluntarios amortizables existen diversas formas, antiguas y modernas) a+ #entas vitalicias b+ 6nualidades c+ 7bligaciones amorti!ables por e8tracciones periódicas y d+ 9onos reembolsables a pla!os fijos
4) TECNICA DEL EMPRESTITO. E"isión' 6nstrumentos financieros !ue agrupados bajo caracter&sticas similares según series, comportan la evidencia de una deuda entre una entidad emisora !ue pretende captar fondos de terceros inversores. $;iccionario del ercado
&(tulos del E"pr)stito) Las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un empréstito público son documentadas en los denominados títulos, bonos, obligaciones o valores Estos documentos, jur&dicamente considerados, son cosas u objetos corporales
Ususceptibles de tener un valor3, según el "rt. @C55 del +ódigo +ivil "rgentino. 1ueden ser objeto de los derec#os reales de dominio, de condominio, de usufructo y de prenda, de los contratos de compraventa, de permuta y de donación, o materia de legados. on también papeles de comercio, por lo !ue deben cumplir con formalidades exigidas por los "rts. 7 y 7N del +ódigo de +omercio. ;eben ser redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley !ue autorice su emisión deben transcribir al dorso la parte del texto legal !ue establezca las condiciones de pago. +onforme al "rt. II de ese mismo código, la acción para su cobro prescribe en el término de tres a(os a partir del d&a del vencimiento de la obligación. El +ódigo 1enal establece !ue los t&tulos de un empréstito público, al igual !ue sus cupones, est'n e!uiparados a la moneda en lo !ue ata(e al delito de falsificación. &asa de inter)s' El principal beneficio !ue los suscriptores obtienen de un empréstito público es el interés o renta del capital prestado al Estado. La fijación de la tasa de interés constituye un problema de naturaleza económica, ya !ue a!uella es determinada en relación con el tipo de interés vigente en el mercado de capitales al momento de la emisión del empréstito. i con el objeto de colocar r'pidamente un empréstito público el Estado decide fijarle una tasa de interés superior a la vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos deflacionistas o antiinflacionarios. 1or lo !ue un empréstito público con una tasa de interés elevada estimula a los bancos y compa(&as financieras a mantener en sus carteras los t&tulos de dic#o empréstito. Bna econom&a en desarrollo generalmente se caracteriza por la falta del capital o del a#orro interno necesario para las inversiones re!ueridas por las empresas. i el Estado, ante este cuadro, atrae los pocos capitales disponibles con tasas mayores !ue las vigentes, el resultado ser' una falta casi total de a#orros para las inversiones de las empresas. Otros !ene#icios otorados a los suscriptores'
1odemos agruparlos en ) 5% beneficios accesorios @% garantías contra posibles depreciaciones ;entro de los beneficios accesorios tenemos) 5% las emisiones bajo la par !ue consisten en !ue los suscriptores paguen por los t&tulos menos de su valor nominal, lo !ue e!uivale a una mayor tasa de interés, dado !ue ésta es li!uidada sobre el valor nominal @% las e8enciones tributarias, !ue los intereses o utilidades obtenidas por los suscriptores al vender sus t&tulos estén exentas del pago de todo impuesto. Las denominadas garantías contra posibles depreciaciones monetarias comprenden) 5% la cl'usula oro, @% la garant&a de cambio, y C% la indexación. Estas tres especies tienen como caracter&stica común la relación !ue se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado, por medio del empréstito, y el valor de algún bien material como el oro, !ue siga fluctuaciones monetarias y, proteja a los tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago. Procedi"iento para la colocación de los &(tulos' Los t&tulos de un empréstito público pueden ser colocados o negociados mediante diversos procedimientos) - la participación de bancos& puede incluir también a las compa(&as financieras, admite dos modalidades distintas) 5% la toma en firme de parte o de toda la emisión de t&tulos, o @% la actuación de estas entidades como intermediarias, contra el pago de determinada comisión. la suscripción pública) se identifica, en cierta medida con la segunda modalidad del procedimiento anterior se le suele agregar la posibilidad de suscribir los t&tulos del empréstito en oficinas del correo u otras dependencias de la "dministración pública. :a venta directa en las bolsas de comercio o mercados de valores) no #ay suscripción previa de los t&tulos, los cuales son vendidos paulatinamente, a medida !ue las posibilidades del mercado de valores lo permitan. Le ofrece al Estado la posibilidad de colocar los t&tulos, si éstos #an comenzado a cotizarse por encima de su valor nominal, a valores sobre la par, lo !ue significa m's utilidad, una disminución de la tasa de interés !ue #abr' de pagar por ellos. *arant(as' Las diversas formas de garant&as !ue suelen emplearse en los empréstitos) a+ 'arantías 4ersonales& consiste en el compromiso adoptado por un tercero de efectuar el servicio del empréstito en caso de incumplimiento del deudor compromiso !ue puede importar una responsabilidad subsidiaria o principal.
Es una operación de cambio o canje de los t&tulos de un empréstito público por otros nuevos, los cuales a pesar de !ue documentan el mismo capital !ue los anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado #acia los tenedores de los referidos t&tulos. La doctrina distingue) -
