Ramón Tamames
Begoña G. Huerta
Estructura economlca internacional __
e
Ciendas Sodales Alianza Editorial
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La presente edidón, dedmonovena, de EstructurQ econ6mica internQoonal, ha supuesto un gran esfuerzo no sólo para actualizar datos y problemas, sino también para impregnar el libro de lo que son las corrientes globaLizadoras de toda cLase de transacdones a escala mundial. Virtualmente no ha quedado ni un solo capitulo sin modificadones sustandales. La parte relativa a integradón económica ha sido objeto de notables innovadones. Y como es lógico, se han enriqueddo las otras áreas de la obra, relativas a perturbadones dclicas, multinadonales, energia, cuestiones demográficas, y grandes potendas. Desde 1970 es autor de este libro Ramón Tamames, catedrático de Estructura " Económica de la Universidad Autónoma de Madrid y catedrático Jean Monnet de! la UE. Para la presente edidón ha contado con la valiosa ayuda de Begoña González Huerta, diplomada en Reladones Internadonales. 3491024
ISBN 84-206-8187-3
El libro
Alianza
Primera edición: 1970 Undécima edición: 1987 Duodécima edición: 1988 Decimotercera edición: 1989 Decimocuarta edición: 1990 Decimoquinta edición: 1991 Decimosexta edición: 1992 Decimoséptima edición: 1993P Decimoctava edición (primera edición en Alianza Universidad Textos): 1995 Decimonovena edición (primera edición en "Manuales"): 1999
Otros libros de Ramón Tamames en Alianza Editorial: LB 90 Introducción a la Economía Española (23. a edición) LB 785 Introducción a la Constitución Española (8. a edición) AU 51 La República. La Era de Franco (12. a edición) AU 137 Fundamentos de Estructura Económica Ol.a edición) AU 198 Ecología y desarrollo (7. a edición) AUT 100 Estructura Económica de España (23. a edición) AUT 116 La Unión Europea (4.(\ edición) Diccionario de Economía y Finanzas (4. a edición)
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por la Ley, que establece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, o su transfonnación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva autorización.
íJ Begoña González Huerta
© Alianza Editorial, S. A.; Madrid, 1970, 1972, 1974, 1975, 1978, 1980, 1982, 1984, 1985, 1986,
1987,1988,1989,1990,1991,1992,1993,1995,1999 Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; teléf. 91 393 88 88 ISBN: 84-206-8187-3 Depósito legal: M. 4.158-1999 Fotocomposición EFCA, s. A. Impresión: COIMOF,S.A. CI Acero, 1. Polígono Industrial «Finanzauto» 28500 Arganda del Rey (Madrid) Printed in Spain
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Indice general
Nota preliminar de] autor a la decimonovena edición (1999)...........................
15
Nota preliminar a la primera edición (1970) ....................................................
17
Primera parte
Economia internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo 1.
El proceso de formación de la economía mundial...............................
27
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9
27 28 31 33 36 37 39 40 40 42 43 45 47
1.10
1.11
Los albores del comercio internacionaL............................................... La formación de los imperios coloniales.............................................. La hegemonía británica y la era del librecambio ................................... La erosión del librecambio y la génesis del bilateralismo............... ........ La estructura y la institucionalización de la economía internacional....... El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) .......... Las comisiones económicas de la ONU ............................................... Los grandes problemas de la actual estructura económica internacional.. Sistemas económicos......................................................................... 1.9.1 El capitalismo.......................................................................... 1.9.2 El socialismo ........................................................................... Niveles de desarrollo.......................... ..... ...... .................................... Áreas de gravitación en la economía mundiaL.......... ..... .......................
Estructura económica internacional 1.12 1.13
Globalismo....................................................................................... Cuestiones puntuales de la organización internacional ..........................
49 51
SegunCla parte
Cooperación económica internaoonal: FMI, BIRF, GATT, UNCTAD 2.
Los orígenes de la cooperación económica internacionaL................. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8
Las fonnas de relación económica entre las naciones ............................ Una tensa postguerra ......................................................................... La doctrina Truman.................................................................. ......... La génesis del Plan Marshall .............................................................. Del Plan Marshall a la Alianza Atlántica y al Pacto de Varsovia ............ El funcionamiento económico del Plan Marshall.................................. Las consecuencias del plan para la cooperación europea ....................... El G-7, como directorio económico mundiaL........ ..... ... .......... ......... ....
3. El sistema monetario internacional: el FMI........................................ 3.1 3.2 3.3
3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10
3.11 3.12 3.13 3.14
3.15
3.16
Del fin del Patrón Oro a la creación del Fondo Monetario Internacional... Las nonnas básicas del FMI antes de la 1 Refonna............ .................... La actividad financiera del FMI hasta 1969.......................................... 3.3.1 El FMI como fuente de recursos ordinarios y de créditos «stand
57 57 60 62 63 65 66 68 70 77 77 80
82
by» .........................................................................................
82
3.3.2 Fuentes adicionales de recursos: créditos swap y Club de los Diez... El sistema monetario internacional dirigido: el Patrón Dólar.................. La refonna del FMI. Los Derechos Especiales de Giro (DEG) ............... Un escenario cambiante ..................................................................... El oro en la crisis monetaria internacional............................................ El déficit de la balanza de pagos de EE.UU .............................................. Las devaluaciones del dólar de 1971 a 1973......................................... La preparación de la reforma del sistema monetario internacional: el Comité de los Veinte (1972-1974) y la Asamblea del FMI en Nairobi (septiembre de 1973) ........................................................................ Las recomendaciones del Comité de los Veinte .................................... Las Asambleas del FMI de 1974 y 1975: nuevos Comités, aumento de cuotas y desmonetización del oro, y las Reglas de Jamaica de 1976.. Las fluctuaciones del dólar (1976-1990) .............................................. Cuotas y fonnas de financiación del FMI............................................. 3.14.1. Servicios ordinarios....................................................................... 3.14.2. Servicios especiales....................................................................... 3.14.3. Asistencia de emergencia .................................................... ,......... 3.14.4. Servicios para los países de bajo ingreso ................... ,.................. 3.14,5. PPME............................................................................................ El FMI en los años 80 Y 90................................................................. 3.15.1. Deuda externa ...................... ", .......................... "."....................... 3.15.2. Nuevos socios ......................................................... ,..................... Sobre el futuro del FMI .....................................................................
84
84 85 88 89 96 98
100 103 105 107 108 111 112 113 113 114 115 115 115 116
Índice general Comités y Grupos dentro del FMI....................................................... 3.17.1 Comité Interino ...................................................................... 3.17.2 Comité de Desarrollo.... .......................................................... 3.17.3 Grupo de los Diez................................................................... 3.17.4 Grupo de los Veinticuatro ....................................................... 3.17.5 Grupo de los Cinco................................................................. 3.17.6 Grupo de los Siete ........ 1......................................................... El Banco de Pagos Internacionales...................................................... La compleja envolvente financiera mundial......................................... La crisis asiática................................................................................ Globalización y cuestiones monetarias ................................................ Moneda mundial y agencias monetarias...............................................
117 117 118 118 118 118 119 119 120 120 125 126
Financiación del desarrollo: el BIRF y los demás mecanismos internacionales ..... ..... ............. ......... ................ ..... .................. ......... ...........
129
4.1 4.2
129 134
3.1 7
3.18 3.19 3.20 3.21 3.22
4.
4.3
4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) ............... Los organismos conexos del BIRF: lOE, CFI, AIF y OMGI .................. Otros organismos y entidades internacionales de asistencia financiera y técnica al desarrollo........................................................................... El endeudamiento del Tercer Mundo................................................... El Plan Brady ...................................................... ............................. Club de París y nuevas iniciativas en la deuda externa.......................... Otras cuestiones sobre el BIRF: proyectos y medio ambiente................. El acuerdo multilateral sobre inversiones (AMI)................................... El futuro del BIRF ............................................................................
s. Comercio de bienes y servicios: GATT/OMC ..................................... 5.1 5.2 5.3
5.4
5.5 5.6 5.7 5.8 5.9
6.
Protección y arancel de aduanas.......................................................... Los antecedentes inmediatos del GATT............................................... La redacción del Acuerdo General...................................................... El funcionamiento del GATT. La cláusula de nación más favorecida y las negociaciones arancelarias.................................................................. Los países menos desarroJIados (PMD) en el GATT ............................. La VII Conferencia del GATT (Ronda Tokio)...................................... El GATT en los años 80 y 90. La Ronda Uruguay................................ El acuerdo de Marrakech y la Organización Mundial de Comercio......... La OMC en acción ............................................................................
Comercio y desarrollo: la UNCTAD y las relaciones Norte/Sur. El Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) ................................... 6.1 6.2 6.3 6.4
6.5
La Conferencia Mundial............................................................ ........ Los productos básicos en la UN eT AD. El Fondo Común de Materias Primas ............................................................................................. Comercio de manufacturas; el sistema de las preferencias generalizadas (SPG) del grupo de los 77 ......... ... ............................................... Transacciones invisibles y nueva financiación para los países menos desarrollados........................................................................................ Transporte marítimo y fletes en el comercio internacional .....................
136 142 144 146 149 151 152 155 155 157 159 160 164 165 168 171 175
179 179 182 185 187
... Estructura económica internacional 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14
Tercera UNCTAD (Santiago de Chile, 1972) ....................................... Cuarta UNCT AD (Nairobi, 1976) ....................................................... Quinta UNCTAD (Manila, 1979)........................................................ Sexta UNCT AD (Belgrado, 1983) ...................................................... Séptima UNCTAD (Ginebra, 1987) .................................................... Octava UNCTAD (Cartagena de Indias, 1992)................................... Novena UNCTAD (Mitrand, 1996) ................................................... Las relaciones Norte-Sur. NOEI ......................................................... Los países menos avanzados (PMA) ...................................................
191 192 194 194 195 196 197 199 202
Tercera parte
Integración económica 7.
El proceso de integración económica................................................... 7.1
7.2
7.3 7.4
8.
El significado y las fonnas de la integración económica........................ 7.1.1 Preferencias aduaneras.............................................................. 7.1.2 Zonas de libre comercio............................................................ 7.1.3 Uniones aduaneras ................................................................... Ventajas generales de la integración económica................................... 7.2.1 Economías' de escala....... ............... .... ................................ ....... 7.2.2 Intensificación de la competencia .............................................. 7.2.3 Atenuación de los problemas de pagos internacionales................. 7.2.4 Posibilidad de desarrollar nuevas actividades dificiles de emprender aisladamente...................................................................... 7.2.5 Aumento del poder de negociación ............................................ 7.2.6 La fonnulación más coherente de la política económica nacional... 7.2.7 La integración económica y las transfonnaciones estructurales..... 7.2.8 La aceleración del ritmo de desarrollo y el logro de un alto nivel de empleo................................................................................ La difusión del proceso de integración ................................................ Cooperación más integración: el escenario global.................................
207 207 209 211 212 213 214 215 215 215 216 216 21 7 218 219 219
Integración en Europa (1). De la CEE a la Unión Europea (VE). La EFTA ....................................................................................................... 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5
8.6 8.7 8.8 8.9
La génesis del Mercado Común Europeo........................................ ..... La lógica del Tratado de Roma ........................................................... El principio de supranacionalidad en la CEE ........................................ La unión aduanera ............................................................................ La fonnación del Mercado Común Agrícola y ]a PAC 1 a III ................. 8.5.1 Primeros pasos......................................................................... 8.5.2 LaPACI................................................................................. 8.5.3 La PAC 11................................................................................ 8.5.4 La PAC JII .............................................................................. La libre circulación de factores........................................................... La idea evolutiva del Parlamento Europeo...... ....................... .............. El Sistema Monetario Europeo .......................................... .... ............. Las Instituciones de la Unión .............................................................
223 223
225 226 228 231 231 232 233
235 237 239 242 244
Índice general 8.10
8.11
8.12 8.13
8.14 8.15 8.16 8.17 8.18 8.19 8.20 8.21 8.22
9.
10.
El Acta Única Europea (AVE) y el ajuste de la Comunidad (1982-1987) 8.10.1 El AUE ................................................................................. 8.10.2 El Mercado Interior Único (MIU) ............................................ 8.10.3 La nueva política presupuestaria .............................................. 8.10.4 La refonna de los Fondos Estructurales.................................... El Tratado de Maastricht.................................................................... 8.11.1 Ratificación del Tratado.......................................................... 8.1 ).2 Grandes objetivos y nuevas instituciones.................................. 8.1 1.3 Ciudadanía de la Unión........................................................... 8.11.4 Políticas de la Unión............................................................... 8.11.5 Defensa y Seguridad... ... ................................................... ...... Previsiones sobre la Unión Monetaria (UM) ........................................ El funcionamiento de la EFTA................ ....... .................................... 8.13.1 El desanne intrazonal ............... .............................................. 8.13.2 Otros aspectos de la EFTA....................................................... Las negociaciones de la CEE con el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca y el acceso de los tres nuevos Estados miembros ............................ Las relaciones entre la CEE ampliada y los países de la EFTA residual.. La ampliación de las Comunidades hacia eJ Sur: Grecia, España y Portugal ,............................................................................................... La fonnación del Espacio Económico Europeo .................................... La cuarta ampliación (1995)... ............................................................ Los convenios de Lomé y los ACP...... ................................................ Las relaciones mediterráneas de la VE: el Euromed ........................ ...... Nuevas ampliaciones y comercio más fluido ....................... ........... ...... La CIG'96 y el Tratado de Amsterdam................................................
Integración económica en Europa (11). El fracaso del COMECON y el futuro de Europa Central y Oriental ...................................................... 9.1 9.2 9.3
Introducción..................................................................................... La evolución del COMECON............................................................. Los insolubles problemas del COMECON ...........................................
9.4
La agonía final del COMECON y el futuro de la Europa del Central y
9.5
Orienta] ................................................... ......................................... Una reflexión final ...........................................................................
Integración económica en las Américas (1): FTA, TLC, ALCA, MCCA ..................................................................................................... 10.1 10.2
El Acuerdo de Libre Comercio CanadáJEE.UU ........................................ La Iniciativa por las Américas y las negociaciones: el TLC y la Conferencia de Miami ................................................................................ 10.2.1 El proyecto TLC .................................................................... 10.2.2 Los contenidos del TLC .......................................................... 10.2.3 El efecto tequila. ............................................. ........................ 10.2.4 La experiencia mexicana del TLC....................... ...................... 10.2.5 La ALCAlFTAA .................................. ...... ............................ 10.2.6 ¿Es posible la TAFTA? ...........................................................
247 247 248 249 249 250 251 251 252 252 252 253 256 258 259 260 262 263 264 265 265 266 267 269
271 271 272 275 277 279
283 283 286 286 287 288 288 289 290
• Estructura económica internacional 10.3
El Mercado Común Centroamericano (MeCA) ............ ........................ 10.3.1 Construcción de la Tarifa Exterior Común ................ ................ 10.3.2 Desanne arancelario y contingentario....................................... 10.3.3 Política comercial común ........................................................ 10.3.4 Regímenes de industrias centroamericanas de integración y de incentivos fiscales uniformes................................................... 10.3.5 Balance del Mercado Común Centroamericano ......................... 10.3.6 El MCCA y su futuro..............................................................
11. Integración económica en las Américas (11). ALALC, ALADI, CAN, G-3, MERCOSUR, ALCSA........................................................ 11.1 11.2
11.3 11.4
11.5
11.6
11.7
12.
Los antecedentes de la ALALC ....... ................................................... El funcionamiento de la ALALC .... , ............................... ,................... 11.2.1 Listas nacionales ......................... .... ............. ... ........ .... ........... 11.2.2 Lista común........................................................................... 11.2.3 Supresión de restricciones cuantitativas y acuerdos de complementación.............................................................................. 11.2.4 Tratamiento más favorable a los países de menor desarrollo relativo ....................................................................................... 11.2.5 Problemas monetarios.............................................. ............... Un balance general de la ALALC ........... .................................. .......... Crisis y replanteamiento de la ALALC. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)............................................................ 11.4.1 Generalidades de la ALADI .......... ........ .................................. 11.4.2 Organización institucional....................................................... 11.4.3 La experiencia <:ie la ALADI.................................................... 11.4.4 El TLC y]a ALADI................................................................ 1] .4.5 E] Grupo de los Tres (G-3) ...................................................... 11.4.6 El futuro de la ALADI ............................................................ El Mercosur...................... ................................................................ 11.5.1 El Mercosur en acción ............................................................ 11.5.2 Expansión y problemas del Mercosur ....................................... 11.5.3 Del Mercosur a ALCSA .......................................................... La Comunidad Andina (CAN)............................................................ 11.6.1 Órganos del Acuerdo ..... ......................................................... 11.6.2 Annonización de las políticas económicas y coordinación de los planes de desarrollo .......................................................... 11.6.3 Programación industrial .......................................................... 11.6.4 Programa de liberación ........................................................... 11.6.5 Otros aspectos........................................................................ 11.6.6 El Pacto Andino en funcionamiento ......................................... 1] .6.7 El futuro de la CAN................................................................ La Organización de Estados Iberoamericanos (DEI) .............................
Integración económica en las Américas (111). El área del Caribe ........ 12.1 12.2 12.3
Introducción y zonificación del área.................................................... La estructura organizativa de CARIFTA.............................................. Objetivos y organización ...................................................................
291 294 295 295 296 297 299
305 305 308 308 309 309 310 310 311 312 312 314 314 315 317 317 318 319 320 322 322 323 324 324 324 325 325 327 329 331 331 335 335
p Índice general Liberación comercial......................................................................... Política industrial.............................................................................. Integración en el Caribe ..................................................................... 12.6.1 El CARICOM ........................................................................ 12.6.2 Nuevos socios y proyectos ...................................................... 12.6.3 La AECA ..............................................................................
336 336 337 337 339 340
Cooperación e integración en África ......... .................. ...... ...................
343 343 343
12.4 12.5 12.6
13.
13.1 13.2
13.3 13.4 13.5 13.6 13.7 13.8 13.9
14.
Una casuística creciente..................................................................... La Comunidad Económica de África Oriental (CEAOR)....................... La cooperación en África Oriental y Austral: SADCC, SADC, PTA y COMESA......................................................................................... Integración en África Occidental: la CEAO y la ECOWAS o CEDEAO ........ La Comunidad Económica de África Central (CEEAC) ........................ La CFA, agencia monetaria basada en el euro ...................................... La Comunidad Económica Africana (CEA) ......................................... Otras organizaciones africanas de cooperación e integración .................. Algunas consideraciones africanas globales .........................................
· I PaCl'fileo: cooperaClon · , e Jn · t · ' .......................................... . egraclon A Sla 14.1 14.2 14.3
14.4 14.5 14.6
14.7
El gran espacio Asia I Pacífico ......................................................... .. Próximo y Medio Oriente .................................................................. . Asia Meridional ............................................................................... . 14.3.1 El fraccionamiento de un Imperio .......................................... .. 14.3.2 Demografia ga10pante y problemas ancestrales ........................ .. 14.3.3 Cooperación, integración y efecto invernadero ......................... . ASEAN, NICs y dragones ................................................................. . La APEC ......................................................................................... . Australia, Nueva Zelanda y el Pacífico ............................................... . 14.6.1 ANZCERTA ......................................................................... . 14.6.2 SPARTECA ......................................................................... . El Área del Río Turnen ..................................................................... .
346 349 350 352 352 354 355 359 359 361 362 362 363 365 366 369 372 372 373 373
Cuarta parte
Grandes temas actuales de la estructura económica internacional 15.
Empresas Multinacionales ..... ..................................... .......................... 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6 15.7 15.8
Antecedentes.. . ......... .. ... . ....... . ... . ...................... ........ ... . ....... . ... . ...... .. Características básicas de las EMNs.................................................... Las empresas multinacionales y la Trilateral ...................... ....... .... ....... Clases de EMNs. Previsiones sobre su futuro....................................... El control de las EMNs...................................................................... El código de conducta de la OCDE para las empresas multinacionales................................................................................................ Las 1.000 mayores de 1998................................................................ Organizaciones económicas transnacionales . ..... ..................................
377 377 378 380 382 382 383 383 387
• Estructura económica internacional 16.
Población y alimentación mundial. .............. ........... ............. ............. .... 16.1 16.2 16.3 16.4
Un modelo de población .................................................................... La evolución demográfica desde el siglo XVIII...................................... La explosión demográfica y el futuro de la población mundial............... Alimentación y población ..... ......... ............. ............. .............. ............ 16.4.1 Superficie agrícola.................................................................. ] 6.4.2 La revolución verde y la agrogenética...... ........ ......................... 16.4.3 Nuevas fuentes de alimentos.................................................... 16.4.4 La Conferencia de la Alimentación .......... ........ ............... ......... 16.5 Control de la natalidad................ ....................................................... 16.6 ¿Crecimiento cero de la población? ..................................................... 16.7 Las conferencias demográficas de Bucarest y México (1974-1984) ........ 16.8 Una estrategia demográfica ................................................................ 16.9 La Conferencia de El Cairo 1994 ..................................................... oo. 16.10 Otras megaconferencias: Cwnbres Social (Copenhague) y de la Mujer (Pekín).............................................................................................
17.
Cuestiones energéticas.. ................................................................ ... ...... 17.1 17.2 17.3 17.4 17.5 17.6 17.7 17.8 17.9
18.
La crisis energética de 1973. Los orígenes del problema ....................... El reparto de la producción y el conswno ........... ......... ......... ............... Las multinacionales. Breve historia de las Siete Hermanas... .................... El segundo choque petrolero .............................................................. La respuesta a la OPEP: la Agencia Internacional de la Energía (AlE) ..... El declive de la OPEP .................... oo.................................. ................ La crisis del Golfo 1990. Similitudes y diferencias con 73/74 y 79/80.... Las energías alternativas .................................................................... Cambio climático y Gaia.................................................. ..... .............
Fluctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998........................ 18.1 18.2 18.3 18.4 18.5
18.6 18.7 18.8 18.9
Introducción ............... ....... ................ ......... .............. ........ ................ La crisis de 1929 ............................................................................... El mecanismo de la crisis de 1973....................................................... Las tres fases de la crisis .................................................................... La naturaleza de la crisis .......................... .......... ................ ........ ........ 18.5.1 Estanflación.. ................ ........ ................................................. 18.5.2 Los amortiguadores ................................................................ 18.5.3 El Tercer Mundo .................................................................... 18.5.4 Límites al crecimiento ............................................................ Recuperación e incertidumbre............................. ..... ...... .... ................ La Guerra del Golfo .......................................................................... La dificil recuperación de los años 90.................................................. La crisis del 98 .................................................................................
391 391 393 397 399 402 402 404 405 406 408 409 410 414 414 417 417 418 420 422 423 424 425 428 431 435 435 437 443 445 448 448 449 451 452 453 455 456 457
Quinta parte
Las grandes potencias económicas 19. Las grandes potencias económicas. Características diferenciales ..... 19.1
Los protagonistas mundiales ................. ................... ............... ...........
465 465
> Índice general Las superpotencias ............................................................................ La lista de espera ..............................................................................
467 468
Estados U nidos de América ..................................................................
471 471 472 474 479 481 483
19.2 19.3
20.
20.1 20.2 20.3 20.4 20.5 20.6
21.
Datos básicos. El «Melting Pot» y el «American Way ofLife» .............. Las raíces del crecimiento económico de EE.UU .......... ............................ El Nuevo Estado Industrial (NEI) ....................................................... EE.UU. en los años 90 ....................................................................... Impotencias y ambiciones de Clinton .................................................. La larga onda de crecimiento..............................................................
Nacimiento, poderío y desmoronamiento de la URSS. La nueva Rusia ....................................................................................................... 21.1 21.2 21.3
El nacimiento del primer Estado socialista.. ...... ... ........ ..... ................... El Comunismo de Guerra y la NEP ..................................................... La planificación: los primeros planes quinquenales y la colectivización de la agricultura..................... ........................................................... 21.4 La guerra 1941-1945 ......................................................................... 21.5 La reconstrucción. Cuarto y Quinto Plan QuinquenaL... ........................ 21.6 La era de Jruschov ............................................................ oo.............. 21.7 Un socialismo anquilosado........................................................... ...... 21.8 La URSS en los años 80: perestroika y glasnost ................................... 21.9 La dificil transformación.................................................................... 21.10 El desmoronamiento de la URSS ....................................... oo............... 21.11 La primera transición......................................................................... 21.12 La gran crisis financiera del 98......................... ................... ...............
22.
Japón........................................................... ............................................ 22.1 22.2 22.3 22.4 22.5 22.6 22.7 22.8
23.
El despertar de un nuevo Japón........................................................... Una población «diferente)) ................................................................. Una tasa de inversión «singular» ........................................................ La asimilación tecnológica ...................................................... oc.. ••• •••• La imbricación Estado-industria.... ......................... ......................... ... ¿Desarrollo indefinido? ...................................................................... Japón hacia el siglo XXI......................................... ........ ..................... Japón en la crisis asiática ...................................................................
República Popular China ...................................................................... 23.1 23.2 23.3 23.4 23.5
23.6 23.7
De gran Imperio a país semicolonial ................................................... La larga guerra civil............ ............................. ................................. La condición humana en la estructura económica anterior a la Revolución ................................................................................................. El triunfo comunista y la política de aislamiento de China..................... Las grandes transformaciones de la Revolución.................................... 23.5.1 La reforma agraria .................................................................. 23.5.2 La industrialización y el «Gran Salto Adelante» (GSA) .............. El significado de la «Revolución Culturab) .......................................... La política de modernizaciones y la teoría de los dos sistemas ...............
487 487 489 490 491 492 493 495 497 498 500 501 504 509 509 512 513 514 515 516 518 520 523 523 525 528 529 530 531 533
538 540
Estructura económica internacional 23.8 China y su futuro .............................................................................. 23.9 China después de Den Xiaoping ......................................................... 23.10. Las relaciones EE.UU./China ........................................................
544 547 548
Índice de siglas... ...............................................................................................
553
Índice de nombres................ .............................................. ................. ..... .........
561
p
Nota preliminar del autor a la 19. a edidón (1999)
Agotada la anterior edición de este libro, en esta decimonovena he introducido una serie de ampliaciones y actualizaciones que rápidamente paso a resumIr. Dentro del área de cooperación, se han revisado todos los capítulos, y muy especialmente los referentes al FMI, BIRF, UNCTAD y OMC, para incluir los muchos cambios habidos desde 1995. En cuanto a los procesos de integración, que son altamente dinámicos, se han puesto al día. De hecho, se ha reconstruido la parte final, dedicada a la Comunidad Europea, desarrollándose con amplitud 10 concerniente a tres cuestiones: desde 1998, etapas finales de la Unión Monetaria, y preparación y Tratado de Amsterdam. En 10 concerniente a integración de las Américas, se ha hecho.un amplio reajuste de textos, con su aspecto más novedoso en el espacio que se dedica al Tratado de Libre Comercio (TLC) CanadáJEE. UU./México, al igual que las previsiones sobre la integración hemisférica global; en medio de una profusa superposición de proyectos: ALADI, Comunidad Andina, Mercosur, Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), Mercado Común Centroamericano, Grupo de los Tres, Caricom, Asociación de Estados del Caribe, etc.; con toda suerte de conexiones bilaterales, en lo que es un continuo tejer y destejer ya camino de la ALCA para todo el continente. También en el marco de las cuestiones de integración, se dedica mayor atención a los acuerdos y proyectos en el área africana que en esta edición tiene un capítulo ad hoc. Y 10 mismo ha sucedido con el pujante escenario
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• Estructura económica internacional
de Asia y el Pacífico, dentro del cual va ganando fuerza el vasto movimiento integratorio de la ASEAN, ya en línea de incorporar no sólo a Vietnam, sino también al resto de Indochina (Camboya y Laos), además de Myanmar (Birmania), y mirando al ensanchamiento hacia el sur en un engarce muy promisorio con Australia y Nueva Zelanda. Se ha dedicado igualmente renovada atención a ver cómo progresan los esquemas de cooperación a escala de todo el gran Océano de Balboa, con la APEC; en que parece el definitivo desplazamiento del centro de gravitación económico mundial a la Orilla Asiática del Pacífico, por mucho que en Europa no nos queramos enterar. Se examinan, además, las tendencias actuales en materia de población, y las últimas novedades sobre multinacionales, asuntos energéticos, y ciclos. En la última parte del volumen, sobre grandes potencias, he puesto al día los capítulos de Japón, y China. Y se han actualizado, dándole más extensión, el concerniente a EE.UU., para apreciar el estado,. de la economía norteamericana; análogamente se ha hecho con la ex URSS, a fin de analizar las derivaciones económicas conducentes a la grave crisis del 98. En la preparación de esta nueva salida de mi libro, me han ayudado, como siempre, mis secretarias María Dolores García Camacho y Nuria Merino, durante los meses del tórrido verano del 98; y Mónica López, Silvia Aparicio Obregón y Antonio Rueda, me prestaron su colaboración en algunos trabajos de preparación de estadísticas. A todos ellos, mi reconocimiento. Especial agradecimiento debo a Begoña González Huerta, que ha supervisado toda la edición y que de hecho ha llegado a convertirse en coautora, por lo cual aparece en la portada alIado de mi nombre. Por último, para terminar esta nota preliminar, debo expresar mi agradecimiento a los muchos profesores y estudiantes que utilizan estas páginas; y no sólo por el honor que me hacen, sino también por las muchas observaciones que van remitiéndome, que contribuyen al propósito de mantener en la mejor forma posible «Estructura Económica Internacional», ya de cara al último año del siglo, en el umbral del nuevo milenio, que, como quien dice, ya está ahí. Universidad Autónoma de Madrid, 1 de febrero de 1999 Ramón Tamames
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Nota preliminar a la primera edición (1970)
Al escribir Estructura Económica Internacional, el autor ha querido incorporar al acervo de la letra impresa buena parte de las experiencias que tuvo ocasión de adquirir durante algo más de diez años de vida profesional como economista consultor en Iberoamérica y como funcionario público en su propio país yen misiones en el extranjero. Alguna vez me atreví a exponer el punto de vista de que al terminar la formación en la Universidad, paulatinamente, llevados por la vocación, vamos perdiendo nuestra original libertad de elección para, de forma cada vez más acentuada, ir centrando nuestra atención en un quehacer propio que sólo lo imponderable podría forzarnos a abandonar. Esto que escribía, hace ya tiempo, se ha convertido en una realidad, y es ese propio quehacer el que sigue ofreciendo amplias posibilidades, nuevas vías de penetración. Afortunadamente, para algunos por lo menos, el trabajo no es tan sedentario como para convertirnos en elementos perfectamente estáticos y cabalmente seguros de estar en una cierta posesión de la verdad. En gran manera, es una alegría el llegar a 10 que Dante llamaba «la mitad del camino de nuestra vida» y constatar que efectivamente sigue habiendo caminos, a primera vista oscuros, por los que adentrarse. Y también resulta alentador comprobar que en lo profundo del cerebro sigue ardiendo la llama de la inseguridad, de la duda y de la búsqueda, no ya de una razón absoluta, que tal vez no exista, pero sí de la razón nuestra y de hoy, la única que puede propiciamos la conciencia de que vivimos y que no simplemente vegetamos.
euJ{iornica intetnacional
La raíz de esa duda, el origen de esa llama y la base de la razón que buscamos pueden estar, en su mayor medida, en la certidumbre de hallarnos inmersos en una época en la que ya se vislumbra como próximo, lo que tal vez ha de ser el definitivo despertar de la Humanidad, el final de su larga Prehistoria de luchas y contiendas. Un primer indicio de ello: el sistemático recurso a argumentos con base en las tinieblas del pasado, y las viejas intenciones oscurantistas que todavía perviven, ya no son admitidos en actitud pasiva o impasible. Incluso en los lugares más remotos, donde en apariencia aún rigen en su plenitud las viejas ideas, está germinando la simiente de la rebeldía contra el atraso que atenaza a la sociedad con base en el privilegio, la hegemonía y la represión. Claro que la empresa en que hoy se debate el mundo, para la conquista de las definitivas libertad y solidaridad del hombre con sus hermanos, no es tarea fácil. Todo alumbramiento supone un esfuerzo, y éste, la máxima esperanza, no será una excepción. Pero la meta está clara, y el enemigo común, por doquier, se halla identificado o en trance de y aSÍ, el imperialismo, el dominio colonial, las aspiraciones de control y la pretensión de detentar una absoluta superioridad no tienen otro remedio que disfrazarse con ropajes más sutiles. Esa pérdida del orgullo de antaño, del que tan frecuentemente se hacía gala al recurrir al uso de la fuerza y al oprimir al más débil-por el mero hecho de serlo y para que no llegase a contar con suficiente fuerza propia-, es una señal bien indiciaria de que la «moral» de los viejos baluartes está muy degradada. El reducto es, sin duda, mucho menos fuerte de 10 que desde fuera pensamos casi siempre. Podrá decirse que todo lo anterior no pasa de ser un simple ejercicio de autosatisfacción para «ver» el futuro en la forma en que uno mismo lo desea o pretende desearlo. Y hasta cierto grado, ello es verdad. Pero tampoco debe dejarse caer en el olvido que la visión y la conciencia de la inevitabilidad del cambio va haciéndose cada vez más general; de modo que si en el pasado esa esperanza aún podía llamarse utopía, hoy se presenta como algo muy verosímil. Incluso existen bases objetivas para fundamentar lo que ya difícilmente cabría calificar de mera intuición, y todas ellas tienen como base común un hecho bien ostensible: el hombre, en su desarrollo social, se ha acercado a sus propios límites, a unas barreras que no podrá sobrepasar en la misma secuencia incambiada de lo que fue su comportamiento hasta ahora. La aceleración tecnológica podrá alejar temporalmente esas barreras, pero los límites, inexorablemente, acabarán por hacerse efectivos. En tres casos, diferentes, esto parece claro. El progreso de las ciencias médicas y de la sanidad establecen una primera limitación, y resulta tan puramente obvia, que al margen de su posible discusión va quedando más y más menguado. La Humanidad no podrá seguir creciendo como lo ha hecho en los últimos tres decenios. Y no simplemente porque en una o dos generaciones no vaya a haber recursos para to-
Nota preliminar del autor a la 1. iJ edición
dos. A un plazo, digamos de cincuenta años, el problema de los medios para sobrevivir podrá seguir resolviéndose, por lo menos al mediocre nivel de sobrevivencia que hoy padece la mayoría de los humanos. A más largo plazo, ni siquiera eso resultará posible. Así pues, el control de la natalidad, más o menos tarde, tendrá que generalizarse. Y es que, además, ese control se presenta ya actualmente como la única forma posible --en una sociedad donde los medios de información de masas hacen los contrastes más duros y menos soportables de resolver los problemas que atenazan a la mayoría de los hombres: vivienda, educación, cultura, libertad ... En una sociedad humana de vidas mediocres, de trabajo envilecido, de sordidez social, ¿serían alcanzables tan elementales objetivos? La respuesta no puede ser más que negativa. De hecho, tal es el trasfondo de buena parte del subdesarrollo económico; y en tanto que los pueblos que pretenden desenraizarse de su atraso no tomen conciencia de ello, lo mejor de sus propios sacrificios tendrá frutos muy poco alentadores. La planificación, la ayuda financiera compensatoria o complementaria, la asistencia técnica y los demás aspectos de la cooperación económica internacional --que estudiamos pormenorizadamente en este libro-- seguirán siendo meros paliativos al problema, o a ]0 sumo, un óbolo asistencial, que incluso será preciso «agradecer» de muchas y confusas maneras. Podrá pensarse que con estos argumentos estamos alineándonos con turbios propósitos imperialistas de que el Tercer Mundo crezca menos rápidamente; o que establecemos una conexión igualmente oscura con un problede los países ma secundario en relación con la verdadera clave, subdesarrollados: su lucha para salir del subdesarrollo, una lucha dirigida ante todo contra el imperialismo. Ni una ni otra cosa podrán argüirse con una base consistente. ¿Qué no pueden preferir los elementos más «tradicionales» del mundo desarrollado, sino un «Tercer Mundo» numeroso, prolífico, que con su amplio ejército de reserva y sus problemas sin fin trabaje para ellos barato, en la gama de productos con menor valor añadido; y que además les compre los productos más «sofisticados» de la industria a altos precios? ¿No es ésta la situación actual y no es la que tiende a acentuarse? La vieja máxima tantas veces citada -para justificar una prole abundante-, «cada hijo viene al mundo con un pan bajo el brazo», sólo es verdad ahora para el capitalista con relación a las masas trabajadoras, y para los países industriales respecto a los del Tercer Mundo. Todo lo anterior podremos comprobarlo al ocupamos en diversos capítulos de este libro de temas como las fluctuaciones de los precios de los productos básicos, y de las condiciones de los créditos «ligados» que los países industriales conceden a los menos desarrollados con altos beneficios, y pasando, además, por filántropos. Por otra parte, no parece que haya de ser fácil -o incluso simplemente posible- ganar la dura lucha para el desarrollo basándose en una extraña
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Estructura económica internacional
estrategia del número y no de la calidad y la precisión. ¿No se encubren en cierto modo los verdaderos problemas de los pueblos en subdesarrollo cuando se velan las consecuencias del ingente efectivo de sus masas crecientes, de tal forma que su organización y culturalización se hacen también crecientemente dificiles? ¿No se está posponiendo la solución de sus problemas y el aplazamiento de una fraternidad en la libertad cuando se menosprecia la antinomia --en buena parte real- de número y calidad, de proliferación y de calidad de vida material y espiritual? Éste es, sin duda, uno de los problemas fundamentales del desarrollo hoy, muchos de cuyos aspectos económicos estudiamos en estas páginas, pero que sin aclaraciones previas como las que hemos hecho quedarían inevitablemente faltos de gran parte de su verdadero sentido. Profundizando también puede asegurarse que la propia forma del crecimiento, determinada por el modo de producción, habrá de modificarse necesariamente. Los problemas de la contaminación del medio y del progresivo deterioro de los equilibrios naturales ha saltado a la luz pública y, sobre todo, ya están siendo objeto de una rigurosa cuantificación, que precisamente empieza a darnos la medida de su extrema gravedad. ¿Podemos permanecer impasibles cuando se discute sobre la progresiva consunción de la atmósfera, o incluso sobre la amenaza verosímil de su misma cobertura por una sombra de vapor de agua que podría -literalmente- helar la Tierra? ¿Nos quedaremos inmutables ante la degradación de los recursos hidráulicos, la exterminación de las masas vegetales regeneradoras de la atmósfera, y el envenenamiento de los eufémicamente llamados «mares libres»? Esas áreas de la Naturaleza son, todas ellas, escenarios de un derroche a escala universal que está corroyendo la base misma de nuestra vida en el planeta. La estructura del crecimiento, la organización de la producción social no podrán seguir siendo, por tanto, anárquicas como hasta ahora. A causa de la civilización moderna, tan poco civilizada en este como en otros aspectos, se ha llegado a una situación de grave riesgo, ante la cual el triunfo de la razón tiene que servir de alerta si se quiere evitar que el extremo de peligro efectivamente se alcance. No son, pues, simples visionarios los que han alzado su voz para hablar de la «mundialización de los recur.. sos», una primera aproximación a una doctrina antinacionalista y universal que pronto reclamará «la Tierra para sus habitantes». Como en el caso anterior, también podrá decirse que esta preocupación «macroecológica» forma parte de una fácil literatura de evasión al uso, destinada a eludir la discusión a fondo de problemas más urgentes. Nuevamente aquí nos vemos acechados por la maleza de palabras y razonamientos; para desbrozarla y abrimos un camino a través de ella, habrá de recordarse que ecología y formas de producción tienen relaciones funcionales que sólo actualmente están poniéndose en claro, y que, por tanto, mientras las formas de producción -y fundamentalmente la capitalista- no evolucionan
:pt Nota preUmínar del autor a
. edición
hacia características más progresivas, todo lo que se diga sobre ecología, deterioro del medio urbanismo, etc., no pasará de ser, efectivamente, pura ciencia-ficción. Peor aún, todo podría quedarse en una sibilina actitud de oscurecimiento de la realidad, contaminándola -valga la paradoja- con una auténtica niebla de inconsistencias. Por ello, si suscitamos la cuestión es porque se halla, en fin de cuentas, íntimamente imbricada con el tema clave de los sistemas económicos. ¿Será posible una política ecológica a escala mundial en el caso de que prosiga el antagonismo de sistemas y la psicosis de crecimiento a costa de todo, de hombres y de medio y de medio-humano? La atención que se preste a estos problemas será uno de los factores que decisivamente habrán de influir en la caracterización de cuál de los sistemas ha de considerarse como el más humano y el más solidario con los intereses de todos los hombres; pues nos encontramos ante un elemento determinante de la forma de vida cotidiana, y es ésta la que -salvo en etapas transitorias- constituye uno de los indicadores efectivos para juzgar un sistema. Y a la inversa, es una exigencia del capitalismo -y del propio socialismo-- la transformación profunda de esos nuevos problemas de naturaleza indudablemente social. Por otra parte, la demografia y la ecología habrán de ir imponiendo una redistribución del propio crecimiento industrial a escala mundial, ante la irracionalidad de llevarlo a cabo de forma polarizada en megalópolis ingobernables en los países industriales. En el futuro eso no será posible sobre la base únicamente de lo que van convirtiéndose en falacias sobre economías de aglomeración y economías subdesarrolladas, donde la fuerza del trabajo que expulsa un campo superpoblado se hacina en ciudades cada vez más parasitarias. En resumen, tampoco el tema de la conservación y la restauración del medio es un simple intento de evasión si se plantea conectándolo estrechamente con la lógica de los sistemas económicos y la necesaria reestructuración del desarrollo a escala mundial, dos temas estos últimos que son ampliamente tratados en el presente libro. Pasamos ahora a la tercera de las grandes cuestiones que esbozan el escenario en que se produce y reproduce la estructura económica internacional. Me refiero a la forma de dirimir los conflictos y tensiones internacionales, que en el porvenir tampoco podrán seguirse «resolviendo» como hasta ahora, por medio de la guerra. En este caso, como en los otros dos ya señalados, la propia tecnología ha creado -medible esta vez no en términos de 'explosión demográfica o en contenido en CO 2 sino en megatonesun poder de destrucción que en el supuesto de desencadenarse produciría el fin de la vida y haria de nuestro habitat de ahora el «planeta silencioso}> a que algunos ya se han referido. y para que tal evento quede eliminado no bastará con seguir recurriendo --como ya se ha hecho perfectamente usual- a las guerras localizadas,
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«fácilmente controlables», pero que, aparte de su propia brutalidad y esterilidad, en un momento dado podrían desatar la inmensa capacidad termonuclear ya almacenada y que no deja de ir en aumento. Por otra parte, es la carrera armamentista uno de los factores que más claramente están frenando el desarrollo económico mundial. Dos de las cuatro grandes potencias que estudiamos en este libro -EE.UU. y la URSS-, «invierten» todos los años alrededor de un 10 por 100 de su PNB en «defensa», mientras al mismo tiempo rehuyen el compromiso de dedicar el 1 por 100 de ese mismo PNB a la formación del proyectado Fondo de solidaridad internacional en pro de los sub_desarrollados. Por tanto, serían muchos los argumentos esgrimibles para detener la carrera. Sobre todo, si a ello agregamos el hecho de que la multiplicidad de conflictos y tensiones locales mantienen y detraen igualmente sumas importantes -yen el fondo proporcionalmente mayores- de la magra formación bruta de capital de gran parte del Tercer Mundo. ¿De qué soluciones puede entonces hablarse a plazo medio si por doquier una gran dosis de la acumulación se dirige a crear un material ingente de destrucción y de muerte? Sería ingenuo, por supuesto, pensar que con una serie de llamamientos concatenados en favor de la paz se logrará algo. Pues la clave de la cuestión estriba en que bien cada vez más discutidas desde dentro y desde fuera- las aspiraciones hegemónicas, las apetencias de poder nacional, etc., se mantienen vivas, incluso entre países que están dentro de un mismo sistema. Sólo la amenaza del tan citado «holocausto» podrá sentar las bases de una nueva etapa en esta cuestión, abriendo así la vía hacia un desarrollo económico y social que contribuya a dar a luz una nueva estructura económica internacional. Expansión demográfica sin freno, amenaza creciente de deterioro del medio y ruptura de los equilibrios naturales y peligro atómico permanente, son tres razones para pensar que el Gobierno Mundial no puede estar ajeno ... , a menos que deje de haber motivo para que, a falta de nada que gose haga innecesario ese Gobierno Mundial. Ciertamente podrá aseverarse que todas las reflexiones hechas hasta aquí caen prácticamente en el campo del lugar común. Quizá hubiese sido más «técnico», más «erudito» o más «científico» dedicar esta nota preliminar a menos sombríos y también menos generalizados en boca de los que generalmente se ]laman agoreros, contestatarios y visionarios, pero que a la postre no son otra cosa que los portadores de los heraldos de una -la primera- Revolución Mundial. Aunque esto parezca a muchos algo realmente utópico, el autor no se arredra a que vuelvan a decir1e que es un iluso o un pesimista -los adjetivos preferidos de quienes se sienten seguros y triunfales- y poder insistir en todos los mencionados puntos de reflexión y que, a no tardar, serán la clave de una verdadera acción a escala internacional.
Nota preliminar del auto!" a la 1.;) edición
Por otra parte, era obligado, al comienzo de estas páginas sobre Estructura Económica Internacional, fijar nuestra vista en tajes aspectos básicos del escenario en que inevitablemente hemos de movernos. Efectivamente, los problemas económicos que vamos a analizar, y más concretamente las relaciones de producción y de cambio a nivel internacional, están inexcusablemente imbricados con los temas tan rápidamente aludidos en estas líneas preJiminares. El comercio internacional, la cooperación y la integración económicas ¿podrán seguir desarrollándose en la medida necesaria y adaptándose a las nuevas necesidades sin una reestructuración del propio escenario general? Esta interrogación está explícitamente planteada en numerosos pasajes de la obra, y latente a lo largo de casi toda ella. Sin ese trasfondo de duda permanente, el propio libro me habría parecido un inútil ejercicio de pretendida erudición, o incluso de malévolo propósito de «contaminación economicista». Para terminar, quiero expresar mi agradecimiento a quienes de uno y otro modo, con trabajos previos, con infonnación facilitada personalmente, o con indicaciones de detalle, me ayudaron en la elaboración de este trabajo. Sus páginas quiero dedicarlas a los amigos y compañeros de España y América que, de fonna directa o indirecta, contribuyeron a las experiencias vividas por el autor y a la génesis del propio libro que ahora ve la luz. He de citar, por lo menos, puesto que es una obligación de personal gratitud, a Aniceto Moreno, Pablo Cantó y José Vidal Beneyto, en España; Modesto Seara V ázquez y Faustino Lastra, en México; José Jerez y Alberto Fuentes Mohr, en Centroamérica; Pedro Pablo Cuscó y Grafila Soto, en Cuba; Sebastián Ravelo, en la República Dominicana; Silvio Henao, de Colombia; Salazar Cuervo, de Venezuela; Fernando Eleta, Guillermo Chapman y Ramón H. Jurado., de Panamá; José Maria Aragao y Dom Helder Cámara, de Brasil; Claudio Veliz, Gustavo Lagos y Felipe Herrera, de Chile; Antonio Moncloa y Alberto Prugue, de Perú; Santiago Magariños, de Uruguay, y Felipe Tami y Nelson López del Carril, de Argentina. Espero que la lectura de estas páginas les recuerde pasadas pláticas --con puntos de vista diferentes en muchos casos- y que nos sirva de enlace para nuevos encuentros en las Américas, que hoy, al nivel de noviembre de 1970, adquieren, en su denominación de «Nuevo Mundo», renovadas y esperanzadoras resonan-
Clas. Málaga (Universidad de Granada), 3 de noviembre de 1970
Primera parte
Economía internacionaL,
sistemas económicos
y niveLes de desarroLLo
1.
1.1
El proceso de formaaón de la economía mundial
Los albores del comerdo internacional
No pretendemos en forma alguna hacer la historia de las relaciones económicas internacionales o del comercio mundial hasta nuestro siglo en sólo unas páginas. Pero sí puede ser interesante contar con una visión del largo proceso que desde la economía medieval condujo paulatinamente a la formación de lo que desde mediados del siglo XVII ya podemos llamar mercado mundial; si bien, con muchas restricciones semánticas por comparación a lo que hoy conocemos con la misma expresión. Los primeros antecedentes premoderno s del comercio internacional pueden fijarse (desde una óptica occidental) en el intercambio mediterráneo de la baja Edad Media, en el que Génova, Venecia y Pisa ocuparon puestos relevantes a raíz de las últimas Cruzadas (siglo XIII), que activaron en alto grado el tráfico en el Mediterráneo l. Esas Repúblicas italianas servían de puntos de enlace con Oriente, sobre todo para el comercio de producción de lujo (sedas, especias, plata, oro, porcelanas). Por el contrario, el tráfico generado también desde el siglo XIII en Flandes se centró, desde un principio, en productos de mucho más amplio consumo, prácticamente indispensables, como lana en bruto, paños y tintes.
1 Robert S. López, «Les influences orientales et l' éveil économique de 1'Occident», en Cahiers d'Hisfoire Mondiale, París, 1974.
t( OnOHllcoS
y niveles de desarrollo
Sin embargo, desde sus comienzos, siempre hubo un enlace claro entre ambas europeas de comercio. Durante mucho tiempo, en esa conexión, el predominio de la plaza flamenca de Brujas (hoy en Bélgica) fue rotundo, por lo menos entre 1300 y 1450. Desde Brujas partían las líneas que enlazaban con las ferias comerciales de Castilla hacia el Sur y con las ciudades hanseáticas del litoral de Alemania y de Escandinavia hacia el Norte 2, Este comercio medieval de alcance europeo, o a lo más euroasiático por la vía mediterránea, alcanzó un alto grado de florecimiento a finales del siglo XIV, pero se vio muy afectado por la presión de los turcos desde Oriente, y en no menor medida por las guerras europeas del siglo xv.
1.2
La formadón de los imperios coloniales
El gran salto hacia un futuro comercio mundial se habría de producir a finales del siglo xv con el avance de los pueblos ibéricos en la ruta de las Indias (Portugal) y de América (primeramente España). Con las exploraciones y primeras factorías y zonas de colonización de ambos países ibéricos, se inició una fuerte recuperación no sólo del comercio intraeuropeo, sino que al propio tiempo nació el verdadero comercio mundial 3. A mediados del siglo XVI se extendió la penetración comercial europea hasta ambas costas del Pacífico; los navíos españoles hacían la ruta del Perú a Europa vía Portobelo (Panamá), y los portugueses llegaban hasta las Molucas (actualmente Indonesia), haciendo entrar en la corriente internacional no sólo nuevas mercancías (las especias traídas en abundancia por los portugueses), sino sobre todo un elemento reactivador de la circulación económica: los metales preciosos, procedentes de la América española, que causaron lo que los historiadores de la Economía - y entre ellos, fundamentalmente, E. 1. Hamilton- llamaron justamente «la revolución de los precios» 4. Sin embargo, aun con el control de extensos territorios (España) o factorías ultramarinas (Portugal), las dos naciones ibéricas no supieron o no pudieron convertirse en verdaderas metrópolis comerciales e industriales. La Corona portuguesa negociaba fundamentalmente a través de su «PactoD> de Amberes, verdadero emporio comercial de Europa., desde donde se distri-
Para el interesado por esta época es muy recomendable la obra de F. Ganshof «Le Moyen Age», tomo 1 de la Histoire des relations internationales (dirigida por Pierre Renouvin), Hachette, París, 1953. 3 Georges Lefranc, Histoire du Commerce Mondial, PUF, París, 1965, págs. 49 y ss. 4 E. J. Hamilton, American treasure and the Price Revolution in Spain (1501-1650). Cambridge, Mass., 1943. 2
1. Et proceso de formación de la economia mundial
buía la mayor parte de las plusvalías comerciales, reforzándose así la vieja burguesía flamenca 5. Por su parte, la Corona española, no obstante los intentos de crear un centro comercial de primer rango en Sevilla -estudiada por el historiador francés Chaunu 6_, apenas pudo retener el flujo de metales preciosos al resto de Europa, fundamentalmente a Flandes e Italia, llegando sus efectos a Alemania a partir de la entronización de los Habsburgo en España. Surgió así en Alemania una primera generación de grandes banqueros, como los We1ser, los Hochstetter y los Fugger (conocidos en España como los Fúcares), bien estudiados en la obra de Carande 7. Las guerras de religión que se desatan con los intentos de Carlos V de frenar la expansión del Luteranismo y el poder de los reyes y príncipes del Sacro Imperio, fueron la causa -junto con la desgraciada política económica seguida en Españade este casi puro tránsito del oro americano por el suelo españoL En definitiva, el extenninio de las Comunidades de Castilla por Carlos V fue el toque decisivo para impedir el progreso de la burguesía castellana; no en vano calificó Maravall el movimiento de las Comunidades como la primera revolución moderna en Europa. El segundo paso que había de frustrar la aspiración de convertir España en el centro del comercio mundial no tardó en darse. Se inició con la prohibición de Felipe Ir a los «rebeldes» holandeses, auto independizados en Flandes, de comerciar en Amberes y Lisboa (entonces bajo dominio español en ambos casos). La prohibición puso en marcha a una nueva potencia comercial, Holanda, que entró a saco en los establecimientos portugueses en Oriente. Y el capitalismo holandés, organizado por primera vez en la Historia en forma de verdaderas compañías (la más famosa de ellas la «Compañía de las Indias Orientales», creada en 1602), fue el punto de arranque no sólo de un activo comercio, sino también de la creación de industrias transformadoras en los Países Bajos, que por entonces traían en jaque casi simultáneamente a España y a Inglaterra. De esta forma, el primer centro del comercio mundial pasó de Amberes a Amsterdam. Fue en esta ciudad holandesa donde en 1609 se creó el primer gran banco comercial de la Historia (el «Banco de Arnsterdam»), y en donde ya desde 1561 funcionaba la primera Bolsa de Valores. Amsterdam se convierte de esta forma en una metrópoli comercial de ámbito mundial, en la que desempeñaban un importante papel los judíos sefarditas, los expulsa.. dos de España y Portugal.
s Leon van der Essen, Contribution a 1 du port d 'Anvers vers 1'Espagne et le Portugal ti l'époque de Charles 1533-1554, Bruselas, 1920, citado por 1. Vicens Vives en la Historia Económica de España, reíde, Barcelona, 1960., pág. 682. 6 P. Chaunu, Séville el 1'Atlantique, París, 1969. 7 R. Carande., Carlos Vy sus banqueros, SEP, Madrid, 1943 (tomo 1) y 1949 (tomo JI).
Economla lntern:;:¡{ túltaL sistemas económicos y niveles de desarroLLo
La entrada de Francia en el comercio internacional fue mucho más tardía y menos fructuosa. Los franceses fundaron sus primeros establecimientos americanos en Canadá, y más concretamente en Quebec. Pero esas colonias no dieron el fruto apetecido, y algo parecido sucedió con las factorías francesas en la India, que quedaron muy a la zaga de las que Holanda había montado más hacia el Este, en las Indias Orientales (actual In. donesia) e incluso en Japón. Las guerras entre Francia y Holanda y entre Francia y España, y el golpe de muerte que para las pretensiones de Felipe 11 representó la derrota de la Armada Invencible, fuerqn las grandes acciones históricas que habrían de facilitar la aparición de una nueva y más definitiva potencia comercial: Inglaterra. Los corsarios ingleses buscaron nuevos horizontes en las zonas de América que España no había llegado a ocupar. En 1585., Walter Raleigh fundó la primera de las que habían de ser trece colonias (Virginia). Y con la posesión de varias de las Antillas menores, los ingleses no tardaron en asegurarse las bases territoriales de lo que en el futuro habría de ser un «fecundo» comercio triangular: envío desde Inglaterra al golfo de Guinea de géneros diversos y quincalla para la adquisición de esclavos; esclavos que se «exportaban» a las nuevas plantaciones del Caribe y de las trece colonias; desde allí se embarcaba algodón, azúcar y tabaco hacia Europa. En 1651 los avances de Inglaterra -que hacía presa en los galeones españoles y en no pocas de las florecientes ciudades españolas del Caribe y del Pacífico- se consolidaron con la «Navigation Act», de Cromwell, que reservó el tráfico de productos ingleses a la flota de Inglaterra. Una medi'da que junto con la creación de las compañías comerciales desarrolló el poderío marítimo de Inglaterra y su comercio internacional. Avances que a su vez se vieron acelerados con e] Tratado de Methuen de 1703, que de hecho convirtió a Portugal y a su extenso imperio colonial en un territorio estrechamente vinculado a la económÍa británica; tanto a cambio de las preferencias concedidas a los vinos portugueses, como por las garantías que prestó Londres para preservar la integridad de los territorios de la Corona de los Braganza de las apetencias de España o de otros países (Holanda y Francia). Frente a España, también supo Inglaterra arrancar concesiones importantes. Desde el Tratado de Utrecht (1 714), la presencia inglesa en las Ferias de Portobelo -punto de paso de las mercancías del Perú a Europa- ya fue permanente. E1 comercio y el contrabando británico se convirtieron en un hecho institucionalizado en todo el Imperio español en América.
1. El proceso de formación de la economía mundial
1.3
La hegemonia británica y La era del Librecambio
La marina británica prácticamente adquirió la hegemonía en todos los mares del mundo. Las guerras europeas del siglo XVIII le sirvieron para ocupar posiciones en todas las costas, lo que le permitió ir creando gradualmente el más importante imperio colonial y comercial de la Historia. En ese proceso, las guerras napoleónicas constituyeron la fase última para economía internacional en la que Inglaterra impuso su dominio construir defmitivo por doquier. La revolución industrial, gestada en la Gran Bretaña, junto con el dominio de los mares, hicieron de este país el árbitro político y económico mundial. La pérdida de las trece colonias -los primeros EE.UU. de América- se vio más que compensada con la penetración en la India y en Canadá a costa de Francia, y con la ocupación de extensos territorios vírgenes, como Australia, o muy escasamente poblados, como Africa Oriental y del Sur. Se abrió así toda una época en que por los auspicios de Inglaterra se pasó gradualmente del mercantilismo a lo que se dio en llamar la Era del Librecambismo, en la que se crearon las condiciones de una verdadera economía internacional. El librecambio nació en el siglo XIX, como una reacción frente a las trabas comerciales introducidas durante el largo período mercantilista. Durante ese período (siglos XVII y XVIII) se pusieron en Europa los primeros cimientos de la actividad industrial. Y para protegerlos fueron muchos Jos países que establecieron altos derechos a la importación de manufacturas, listas de prohibición o contingentación de importaciones, obstáculos a la exportación de materias primas (al objeto de fomentar su transformación en las manufacturas nacionales), subsidios a las industrias nuevas, reserva del tráfico naval al pabellón nacional, monopolios para la explotación del comercio con las colonias, etc. Como puso de relieve Eric Ron 8, la política del mercantilismo sirvió para abolir las restricciones medievales (monopolios señoriales, adscripción a la gleba, etc.) y para crear Estados nacionales poderosos, mucho más fuertes económica y militarmente que España o PortugaL Así se forj aron la Inglaterra de Cromwell, la Francia de Colbert, la Holanda de los Orange. Los Estados mercantilistas se convirtieron, a su vez, en centros de poder para fomentar el comercio. Con ello, el capitalismo incipiente -sobre todo comercial- fue transformándose en capitalismo de manufactura. A esta fase de desarrollo se llegó en Inglaterra antes que en ningún otro país. Y por ello fue precisamente en Inglaterra donde ese incipiente capitalismo industrial suprimió desde finales del siglo XVIII las trabas que las reglamentaciones industriales y comerciales del mercantilismo representaban para la
Eric RolJ, Historia de las doctrinas económicas, versión española, FCE, México, 1958, págs. 77 y 78.
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tcononn,j lnternóclonaC sistemas econólnicos y niveles de desarrollo
expansión de los mercados de la nueva industria: Se abrió así con la revolución industrial, una nueva fase de la historia de las relaciones económicas entre los países: la era del librecambismo, telón de fondo más o menos efectivo en todos los libros anglosajones de economía, desde David Ricardo hasta John Maynard Keynes. El librecambismo puede definirse como aquel1a situación de las relaciones econó,micas en que era posible el comercio internacional sin trabas comerciales ni barreras arancelarias verdaderamente importantes, y en la cual tampoco existían obstáculos serios para Jos movimientos de los factores de producción (capitales y trabajadores). Impulsadas desde Inglaterra (<
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La división internacional del trabajo, que tendía a favorecer a Inglaterra como primera potencia industrial. El patrón oro, que pennitía una fluidez en los mecanismos de pagos internacionales y en los movimientos de capital, que favorecían igualmente la expansión financiera británica desde su centro neurálgico de la CUy. El comercio con pocas trabas (aranceles bajos, supresión de restricciones a la importación y de listas de géneros prohibidos), permitía la exportación masiva de las manufacturas inglesas. Se creó así, de manera sistemática, una favorable relación real de intercambio, que hizo posible una fuerte plusvalía en favor del capitalismo británico, que supo explotar a su propio proletariado interno y al de sus extensos territorios coloniales. La libertad de migraciones, que facilitó los movimientos de población más importantes conocidos en la Historia, hacia las nuevas repúblicas americanas, y sobre todo hacia EE. VV. Y Argentina. La libertad de los mares, que, naturalmente, fue aprovechada en primer ténnino por la Gran Bretaña, cuyo pabellón ondeaba en todas las aguas y en todos los puertos.
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torm,lción de ia economia mundial
La reserva de los mercados coloniales para las potencias metropolitanas, que también favoreció primordialmente al Reino Unido, que ya disfrutaba del mayor imperio colonial.
La aplicación de todos esos principios originó algo parecido a una integración econótnica internacional, pero construida sobre pilares muy poco firmes (fundamentalmente por las grandes diferencias de desarrollo y de renta existentes entre los países) y por el ejercicio del poder colonial de las potencias industriales europeas sobre los pueblos más atrasados. De hecho, y como subrayaba Engels en 1885, la «teoría del librecambio se habia establecido sobre la hipótesis de que Inglaterra debería ser el único gran centro industrial en un mundo agrícola». Los hechos desmentirían por completo esta hipótesis.
1.4
La erosión del librecambio y la génesis del bilateralismo
Efectivamente, la situación del librecambio en favor fundamentalmente de Inglaterra, no podía ser eterna. A partir del final de la década de 1870, la situación casi plenamente librecambista empezó a transfonnarse. Por doquier se abrió una larga polémica librecambio-proteccionismo, incluso en el Reino donde hubo ya movimientos importantes para sustituir el f;-ee trade (comercio libre) por el.fair trade (comercio leal), sobre una base de reciprocidad y pensando cada vez más en un sistema de preferencias imperiales. Varios países europeos fueron adoptando políticas arancelarias más proteccionistas (Alemania, 1879; Francia, 1880), a fin de poder desarrollar sus propias industrias frente a la competencia británica. Por otra parte, fue en esta época cuando se procedió al reparto de los últimos espacios «vacíos», sin soberanía internacionalmente reconocida; éste fue el significado de) Congreso de Berlín de 1886, que ultimó la distribución de África entre las potencias europeas, y que marcó el punto de arranque de nuevas tensiones. Como ya no había nada que distribuir «amistosamente», las nuevas ampliaciones de Jos mercados coloniales reservados, o de las áreas de influencia, se habrían de hacer a través de la guerra. Ésta es, en última instancia, la explicación del fin de la «Pax Britannica», a la que puso término la guerra europea de 1914-1918 (primera guerra mundial). A partir de 1918 la era del librecambio dejó paso a una situación nueva en la que ya podemos apreciar los verdaderos comienzos de la economía internacional de nuestro tiempo. Una economía mundial en la que surgió un nuevo sistema económico antagónico del capitalismo -el socialismo--, y en la que los países coloniales empezaron a plantearse, todavía de forma muy tímida, los problemas de los grandes desequilibrios entre niveles de desarrollo.
Economía internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo
El abandono del patrón oro, la elevación de los aranceles y el establecimiento de restricciones en el intercambio de mercancías, de personas y de capitales fueron, todos ellos, fenómenos de un período de entreguerras (1918-1939) problemático para Inglaterra y Alemania, en casi toda su duración, y extremadamente grave para todo el mundo desde el comienzo de la Gran Depresión (1929) hasta fines de 1939. Con la Gran Depresión -a la que nos referimos con cierta extensión en el capítulo 18- el librecambio quedaría progresivamente sustituido por el bilateralismo como forma predominante de relación económica entre las naciones. Hoy puede decirse que ningún país practica el librecambio en su acepción verdadera (ausencia de barreras significativas para el comercio exterior). Sólo en determinadas áreas geográficas muy reducidas y sin soberanía propia como son las denominadas zonas francas y territorios similares, se encuentran facilidades comerciales del tipo de las del librecambio, establecidas precisamente para promover un comercio exterior más amplio, sobre la base de regímenes arancelarios y comerciales verdaderamente excepcionales. Cierto que también hay países como Suecia, Noruega o Suiza con escasas trabas comerciales; pero incluso en países como ésos, las actitudes librecambistas se manifiestan casi exclusivamente para los productos industriales, encontrándonos en el caso de los agrícolas con fuertes dosis de proteccionismo. El restablecimiento de algo parecido al librecambio a escala verdaderamente internacional hoy no es posible más que sobre la base de una efectiva integración económica. Sin embargo, para llegar a esa fase de las relaciones económicas internacionales, que estudiamos en la parte tercera de este libro, históricamente hubo que superar la dura fase del bilateralismo, que en el caso de muchos países no puede considerarse actualmente terminada, según comprobaremos más adelante. Como consecuencia de la Gran Depresión, y concretamente a partir de 1931, Francia reintrodujo sistemáticamente una serie de restricciones, y su ejemplo fue ampliamente seguido. Se inició así una implantación generalizada del bilateralismo, cuyo primer instrumento serían precisamente las restricciones cuantitativas (o contingentes) que se utilizaron primero como medida de represalia económica, y casi inmediatamente después como instrumento de protección más radical que los aranceles. La fonna más corriente de contingentación fue la bilateral, materializada en listas de mercancías anexas a los tratados comerciales, donde se fijaba un tope de valor a la importación autorizada de cada mercancía desde cada país concreto. Los contingentes globales, mucho más flexibles, puesto que se abrían por un país frente a todos los demás, rápidamente cedieron en importancia. El circuito administrativo se cerró con el requisito de la previa licencia de importación, que imprimió a todo el comercio internacional una acusada rigidez.
f 1. EL proceso de formación de la economla mundial
Otro de los instrumentos del bilateralismo fue el régimen conocido por el nombre de comercio de Estado, con éste como único titular de la importación, realizada por sí mismo o por adjudicación a particulares; el primero es el caso de los países socialistas, que cuentan con empresas estatales especializadas para el comercio exterior; el segundo, es el circuito normal para las restricciones residuales de comercio de Estado en los países de economía de mercado. El control de cambios, el tercero de los mecanismos utilizados en el bilateralismo, puede adoptar diversas formas, desde la mera intervención de sostén en los mercados de divisas a través de fondos de estabilización de cambios, hasta el racionamiento de divisas por una oficina gubernamental, a la que forzosamente se entregan todas las divisas obtenidas por cobros al exterior. Este último fue el sistema que se consagró en Europa a partir de 1933, surgiendo así los acuerdos de clearing o de compensación entre los diferentes países con control de cambios. En cada acuerdo de clearing, y por conexión directa con las listas de cupos o contingentes del correspondiente tratado comercial, se determinan las cantidades máximas a importar y a exportar por parte de cada uno de los países, generalmente por una cifra igual, a fin de evitar, en la medida de lo posible, los pagos en oro o en divisas convertibles por razón del comercio mutuo. Los acuerdos de clearing o compensación significan, por tanto, que los saldos acreedores que al final de un ejercicio pueda tener un país concreto no pueden emplearse para la adquisición de productos fuera de ese país. Es el problema fundamental del bilateralismo --o de la falta de un sistema multilateral- que imprime una fuerte rigidez a las relaciones comerciales. Una consideración final cabe hacer aquí sobre el tema de las relaciones económicas bilaterales. El hecho de que nuestro tiempo sea una época de cooperación e integración económica no quiere decir que el bilateralismo haya pasado a la historia. Con los países cuya moneda carece de convertibilidad exterior o cuyo comercio exterior es monopolio del Estado, los países de economía de mercado y de moneda convertible practican normalmente el comercio bilateral, a fin de evitar la acumulación de reservas excesivas de divisas no convertibles; y al objeto de contrarrestar los inconvenientes derivados del monopolio del Estado en el comercio internacional. El bilateralismo rigió entre 1945 y 1990 las relaciones económicas EsteOeste hasta la caída del muro de Berlín. En el área de la agricultura, el bilateralismo, ciertamente atenuado, es prácticamente general, tanto en el caso de los países desarrollados como entre los subdesarrollados. Ello se debe a que las fuertes diferencias de costes, salarios y precios en este sector fuerzan por doquier a una política de cierre o semicierre de fronteras, que reserva a favor de los agricultores de cada país sus respectivos mercados nacionales.
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1.5
La estructura y La institudonalización de La economia internadonaL
Hemos afirmado antes que la economía internacional, tal como hoy la conocemos, tuvo su génesis en el desenlace de la primera guerra mundial. Por supuesto, nadie puede pretender que antes del gran conflicto bélico no hubiese una economía internacionaL De hecho -y según hemos comprobado-, desde hace siglos existe un comercio a escala mundial. En este sentido, )as relaciones económicas entre las diferentes naciones y territorios han tenido una determinada evolución que -si éste fuese un libro de historia económica- podríamos estudiar, subdividiendo e1 desarrollo cronológico de) comercio y de las demás transacciones en una serie de fases sucesivas. Pero lo cierto es que nos proponemos algo muy diferente: ofrecer un panorama y una interpretación de la estructura económica internacional de nuestros días, concibiéndola como e1 conjunto de relaciones económicas entre las naciones. Esas relaciones adquieren en cada caso unas configuraciones concretas, que se traducen en el plano de la organización en unas ciertas instituciones de alcance más o menos general. Y es ese conjunto de relaciones ---en cuanto estructura de intercambios y como instituciones de ellas lo que compone la estructura económica internacional de nuestro tiempo. Tal conjunto, claro que con cambios considerables, es el que tuvo su origen a partir de la primera guerra mundial, y fue durante 1a segunda, de 1939 a 1945, cuando las naciones aliadas contra las potencias del Pacto Tripartito (Alemania, Italia y Japón) empezaron a forjar una visión de 10 que podrían ser las nuevas relaciones económicas internacionaque entrarían en efectivo funcionamiento al fina] de la contienda. La idea de que sería preciso preparar unas instituciones económicas internacionales para la paz, tuvo su primer planteamiento formal en 1941, Y concretamente el 14 de agosto de aquel cuando Roosevelt (siendo Presidente de los EE.UU., que por entonces aún no habían entrado en guerra) suscribió con el Premier británico, Churchill, la llamada «Carta del Atlántico», dirigida a la salvaguarda de ]as Democracias y tendente al «establecimiento de un sistema de seguridad amplio y permanente» 9. Previendo que uno de los primeros problemas que se plantearían con la paz sería el de la alimentación de las naciones arruinadas por la guerra, en 9 Artícu10 8.° de la «Carta del Atlántico». La Carta fue ratificada elIde enero de 1942 por la Declaración Conjunta de las Naciones Unidas, suscrita por 22 países, incluida la URSS, ya en guerra con Alemania desde junio de 1941. Sobre todo el proceso de generación de la actual estructura jurídica de los organismos internacionales, es de gran interés el Tratado General de la Organización Internacional, de Modesto Seara Vázquez, FCE, México, 1974.
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rourtación de la economla InundiaL
mayo de 1943 se reunió en Hot Springs (Virginia, EE.UU.) lo que habría de ser el embrión de ]a primera agencia de las Naciones Unidas: la FAO, Organización de la Alimentación y la Agricultura. Poco después, en octubre del mismo año 1943, reunidos en Moscú los representantes de China, EE.UU., Reino Unido y la URSS, se ratificaban en su deseo de crear, «a la mayor brevedad posible, una organización general internacionah>. En este contexto, fueron esbozándose los futuros organismos económicos internacionales. Fue así como entre el 1 y el 22 de julio de 1944 se celebró en Bretton Woods (New Hampshire, EE.UU.) una conferencia internacional monetaria y financiera, en la que se aprobó la creación de dos de las más importantes futuras agencias especializadas en las Naciones Unidas: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). El objetivo de ambos organismos -que estudiamos con detalle en los capítulos 3 y 4 del presente libro, respectivamente- era bien claro: reconstruir el sistema internacional de intercambios y pagos, y facilitar recursos crediticios para atender a la reconstrucción. La URSS no finnó los convenios constitutivos del FMI y del ello puso de relieve --en las postrimerías de la guerra- que una de las principales constantes de la posguerra sería precisamente la diferencia entre los dos grandes sistemas económicos y políticos (capitalismo y socialismo), que transitoriamente se habían aliado durante la contienda para combatir a los regímenes fascistas de Europa y Asia.
1.6
El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
A pesar de las nacientes diferencias intersistema, que después se convertirían en serias fricciones, el proyecto -básicamente norteamericanode una organización internacional para el período de paz que se avecinaba -las «Naciones siguió avanzando. Del 21 al 28 de agosto de 1944, y pocos meses después, del 29 de septiembre al 7 de octubre, las potencias aliadas reunidas en una mansión de Washington (D.C.), conocida con el nombre -hoy ya histórico- de «Dumbarton üaks», elaboraron las bases de la nueva organización mundial. Más adelante, en Yalta, F. D. Roosevelt, 1. Stalin y W. C. Churchill anunciaban, el 11 de febrero de 1945: «Hemos convenido que debe convocarse una Conferencia de las Naciones Unidas para que se reúna en San Francisco, Estados Unidos, el 25 de abril de 1945, con el fin de redactar la carta de dicha organización sobre la base de las conversaciones oficiosas de Dumbarton Oaks.» La Conferencia se celebró, efectivamente, durante los días 25 de abril al 26 de junio de 1945, y en ella fue aprobada, por unanimidad de las 50 naciones asistentes, la Carta de las Naciones Unidas. La Carta entró en vigor
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Economla internacional, sistemas económicos y niveles de desarroLLo
el siguiente 24 de octubre, al ser depositadas las ratificaciones de los «Cinco Grandes» (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y la URSS) que se reservaron el derecho de veto en el Consejo de Seguridad. De esta forma nació la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que en lo sucesivo habría de ser el foro básico de buen número de negociaciones internacionales de gran alcance en el campo económico, según podremos corroborar a lo largo del presente libro. Podrá pensarse que desde su creación formal en 1945, las Naciones Unidas no han tenido un peso decisivo en la Economía Internacional que hoy vivimos. Naturalmente, todo es relativo; el hecho de que haya una institución internacional de esta clase con propósitos tan ambiciosos, no significa que todas las relaciones económicas estén reguladas por ella y bajo su control directo. Pero si esto ciertamente no sucede, compárese la vida que han seguido las Naciones Unidas y los organismos de ellas derivados de forma directa o indirecta -como la FAO, el FMI, el BIRF, la UNCTAD y hasta el propio GATT- con lo sucedido en el caso de la Sociedad de las Naciones (SDN). A tales efectos no será una pérdida de tiempo hacer una breve semblanza retrospectiva de la SDN. En su vida oficial, entre 1920 y 1946, aquel primer antecedente de una organización universal de países apenas pudo abordar una serie de cuestiones económicas. Los primeros orígenes de la Sociedad de las Naciones (SDN) hay que verlos en el mensaje de Benedicto Xv, del 1 de agosto de 1917, Y sobre todo en el número 14 de los célebres «14 puntos» del mensaje del Presidente Wilson al Congreso de los Estados Unidos el 8 de enero de 1918. Textualmente, Wilson llegó a proponer la «constitución de una Sociedad General de Naciones con garantías mutuas de independencia política y de integridad territorial para todos los Estados, grandes y pequeños», Sin embargo, tras su nacimiento en 1920, la SDN no pasó de ser poco más que un foro de las «naciones civilizadas», en la práctica casi solamente de Europa pues EE.UU. no llegó a entrar. No es extraño, pues, que en la SDN se discutieran fundamentalmente los problemas políticos europeos allí nació un primer frustrado intento de Unión Aduanera Europea-, en tanto que los problemas reales de las crisis económicas, del colonialismo y de la reconstrucción de un equilibrio económico internacional fueron cuestiones casi olvidadas, ignoradas o soterradas. Aparte de convocar algunas conferencias internacionales, poco más fue lo que hizo la SDN en el terreno económico. De hecho, la mayor parte de su vida efectiva se desarrolló con el trasfondo del marasmo económico de la Gran Depresión, ante la cual la Liga, al igual que frente a la amenaza de los fascismos, resultó impotente por completo. La segunda guerra mundial, que dio su muerte definitiva a la SDN, fue la mejor prueba de su fracaso en todos los campos. En 1946, al disolverse oficialmente la Sociedad de las Naciones, su patrimonio fue absorbido por la ONU.
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I
1. El proceso de formación de la economla mundial
1.7
Las comisiones económicas de la ONU
Son entidades promovidas por la ONU para el análisis de los problemas económicos y sociales a escala regional, a fin de mejorar los niveles de vida y estrechar los lazos económicos de los países de sus ámbitos respectivos. Las Comisiones sirven de foro de discusión y para intercambio de estudios con vistas a los diversos programas de asistencia económica y técnica. La experiencia de funcionamiento de las Comisiones es muy diversa. La Comisión Econ6mica para Europa (CEPE, creada en 1947 y con sede en Ginebra) ha desempeñado un papel importante en las relaciones económicas Este-Oeste, y ha desarrollado una gran labor en cuestiones de normalización de comercio exterior, transporte y comunicaciones. Con la democratización del Centro y del Este europeos -un tema del que tendremos ocasión de ocuparnos en el capítulo 9, al estudiar el COMECON-, la CEPE parece estar en vías de fuerte revigorización. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPALC, nacida en 1947, con sede en Santiago de Chile y subsede en México, ha sido y es el más importante centro latinoamericano de intercambio de información y consultas económicas. La CEPAL contribuyó activamente a los estudios preparatorios de la creación del MCCA, ALALC, CARIFTA, CARICOM, ALADI, etcétera, a los que nos referiremos en los capítulos 10 y lI. La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacifico (CESPAP, Bangkok, 1974) es la continuadora de la anterior Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente (CEALO, hasta 1974). Su composición abarca desde Irán y Afganistán hasta Japón y Nueva Zelanda. Dispone de centros subsidiarios en Irán, India y Filipinas. Los conflictos de la zona han hecho su trabajo poco fructífero hasta el momento. La Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CEAO, creada en 1973, y con sede en Beirut) ha sido y es la menos activa de las comisiones regionales de la ONU. Hasta ahora, a los conflictos permanentes de la zona se unen los intentos frustrados de que en ella participe Israel. La Comisión Económica para Africa (CESPAO, Addis-Abeba, 1958) ha adoptado un enfoque subregional -Norte, Este, Central y Oeste-, pero manteniendo siempre el objetivo de la integración continental; cuestión que se trata con relativa amplitud en el capítulo 13. Desde 1973, la República de Sudáfrica no participó en las sesiones de la CEPA, pero, tras las elecciones de abril de 1994 -final del apartheid- se incorporó a dicho organismo. El órgano coordinador de las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas es el Consejo Económico y Social (ECOSOC) 10.
Sobre las cuestiones regionales de la ONU, vid. la tesis doctoral de J. M. Revuelta, leída en la Universidad Autónoma de Madrid, 1979. Puede verse también «United 10
1.8
Los grandes problemas de la actual estructura económica internacional
Volviendo a ]a situación actual, está claro que en la etapa que nos ha tocado vivir de la economía internacional, son varios los temas que exigen un análisis individualizado. Si queremos comprender el funcionamiento de los mecanismos económicos, es preciso conocer sus bases estructurales, empezando por los sistemas económicos y 1as características más importantes de cada uno de ellos,! tema al que dedicamos la sección 1.9. de este capítulo. Otra cuestión básica viene dada por las diferencias en cuanto a los niveles de desarrollo, enormemente acusadas en ambos sistemas; este punto es objeto de análisis en 1a sección 1.10. Una vez tratados muy someramente esos dos temas tan claramente estructurales, estaremos en condiciones de adentramos en el estudio de las fonnas de relación económica entre las naciones. En nuestra opinión --con un criterio tal vez un tanto fonnalista- tales relaciones pueden clasificarse en tres grandes categorías: bilateralismo, cooperación e integración. Al estudio de las dos últimas, que son con mucho las más importantes en el mundo de hoy, corresponden, respectivamente, las partes II (caps. 2-6) y lIT (capítulos 7-14) del presente libro. Más adelante, en la parte IV (caps. 15 a 18), nos ocupamos de una serie de cuestiones que en su conjunto constituyen los que podríamos llamar grandes temas de la actual estructura económica internacional: empresas multinacionales, población y alimentación, energía, así como el análisis de las crisis económicas desencadenadas desde 1973. En el tratamiento de esos cuatro temas, tendremos ocasión de apreciar hasta qué punto se encuentran ya interpenetradas las grandes cuestiones que afectan al p1aneta en que VIVImos. Por último, una obra como ésta quedaría incompleta si no pasáramos revista, aunque sea de forma sucinta, a los países que con su desarrollo contribuyen de manera especialmente importante a las pautas de las relaciones económicas internacionales. Ésta es la razón de que la parte V la dediquemos al estudio del crecimiento y los problemas económicos de otras tantas grandes potencias económicas: EE.UU., Japón y China (caps. 20 a 23).
1.9
Sistemas económicos
Ante todo, para esta sección, y para la siguiente sobre niveles de desarrollo, debemos recordar la mención que hacemos en nuestra Nota Preliminar a
Nation's Handbook 1990», Ministerio de Relaciones Exteriores de Nueva Zelanda, Wellington, 1990, especialmente págs. 64 a 67.
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La
mundial
este en el sentido de que ambos temas los trataremos aquí de modo muy somero. Para una visión más amplia y profunda, remito a los lectores a mi obra Fundamentos de Estructura Económica, donde se le dedica un mayor espaCIO. En el análisis de la economía de un país concreto se plantea siempre la necesidad de identificar claramente su marco institucional y la influencia del mismo sobre su estructura económica. En otras palabras, se trata de investigar cuál es el sistema económico en que se encuentra inserta la economía nacional en cuestión. Este planteamiento, además de a una premisa de rigor analítico, corresponde a una exigencia que parte de la propia realidad, pues una simple mirada a nuestro alrededor nos revela inmediatamente que los hombres adoptan distintas formas de organización social para el desempeño de su actividad económica. Con una simplificación inicial deliberada, podríamos decir que esas distintas fonnas de organización son lo que denominamos sistemas económicos. Como base de partida para alnpliar ese concepto podemos tomar el planteamiento que Samuelson hace de la cuestión, desde el punto y hora en que toda economía nacional debe resolver tres problemas económicos fundamentales: QUÉ clases y cantidades se producirán de todos los posibles bienes y servicios; CÓMO son empleados los recursos económicos en producir tales bienes, y PARA QUIÉN se producen. Las sociedades afrontan esos problemas de diferentes maneras: por la costulnbre, mediante la autoridad, y a través del sistema de precios 11. En en determinadas sociedades atrasadas., puede suceder que los interrogantes qué, cómo y para quién se respondan simplemente siguiendo la costumbre heredada de padres a hijos. Por ejemplo, se producen detenninados bienes (cereales, leguminosas, carne, lana, etc.), por medios que no experimentan apenas cambios de una época a otra, es decir, mediante prácticas más o menos rutinarias. Los bienes se reparten confonne a reglas basadas en la tenencia de la tierra, y se redistribuyen en base al trueque. Así se hizo siempre yasí se sigue operando; simplemente porque es la costumbre. Éste es el sistema de organización de los países más atrasados, o de las bolsas de subdesarrollo de los cinco continentes en las que todavía hay sociedades tradicionales. Puede suceder también que las tres preguntas se contesten por una autoridad., que decida en un plan de carácter general qué se ha de producir, cómo se ha de obrar y para quién. En este caso nos encontramos ante un sistema de planificación, que en su más alto grado de centralismo se encuentra en determinadas clases de socialismo.
Samuelson trata este tema con gran brillantez en su Economics. An lntroductory Ana(vsis, McGraw Hill, Nueva York. 1964. págs. 33 y 34. 11
Economia internacionat sistemas económicos y niveles de desarrollo
Finalmente, cuando las principales decisiones económicas se adoptan en el mercado, donde los demandantes al comprar ejercen teóricamente un derecho de voto, nos hallaremos ante el sistema de economía de mercado, también denominado economía capitalista o economía de libre empresa. La clasificación de Samuelson de los sistemas económicos es enormemente sugestiva por su claridad, pero precisamente por su simplicidad -base de esa claridad- tiene serias limitaciones. En realidad, no existen formas puras de sistemas económicos. De hecho, se combinan la autoridad y el mercado, originándose de esa manera los llamados sistemas mixtos. Esto lo reconoce el propio Samuelson, quien califica el sistema norteamericano como mixto; pero sin poner mayor énfasis en lo referente a los sistemas económicos socialistas, en los que también hay una cierta mixtura, por el empleo que en algunos de ellos se hace del mercado. Por tanto, la clasificación de los sistemas que resulta de fijamos dónde se adoptan y cómo se transmiten las decisiones tiene claras insuficiencias. Hay que recurrir a otros criterios de clasificación, en vez de hablar simplemente de socialismo y capitalismo, distinguiendo dentro de cada uno de esos dos sistemas básicos diferenciaciones importantes por lo que se refiere a la forma de adoptar las decisiones 12. 1.9.1
Capitalismo
El capitalismo, dice Loucks, es un «sistema de organización económica caracterizado por la propiedad privada y por el uso para el beneficio privado del capital creado por el hombre y del capital de origen natural (tierra, etc.)>> 13. Hoy consideramos que el prototipo o modelo clásico del capitalismo fue el liberal de la segunda mitad del siglo XIX, apoyado jurídicamente en la propiedad privada tal como ésta se configuraba en los países continentales de Europa (en el Código de Napoleón y en los demás códigos civiles por él influidos). Con un ejército de reserva de trabajadores que permitían una desenfrenada explotación que desarrolló en alto grado la lucha de clases, y con una división del trabajo cada vez más avanzada. Fueron precisamente la primera guerra mundial (1914-1918) Y la depresión económica iniciada en 1929 las que originaron cambios importanEn la obra del profesor J. L. Sampedro, Las fuerzas económicas de nuestro tiempo, Editorial Guadarrama, Madrid, 1967, figura un pasaje altamente sugestivo sobre «los sistemas económicos actuales» (págs. 112 a 116). 13 William N. Comparative Economic System, 6. a edición, Harper, Nueva y ork, pág. 17. La bibliografia sobre sistemas económicos es muy extensa. En el libro de Gregory Grossman, (Economic Systems, Prentice Hall Ine., Englewood Cliffs, New Jersey, 1967, págs. 116 y 117), puede verse una excelente lista de lecturas seleccionadas. 12
1. El proceso de formación de La economia mundial
tes en el sistema capitalista, que en el momento actual es diferente en muchos aspectos del capitalismo liberal predominante en el siglo XIX. Históricamente, la Gran Depresión hizo surgir fonnas de capitalismo totalitario, en las que desaparecieron las libertades formales, y en las cuales la intervención del Estado -en colusión con los grandes intereses económicosaumentó de forma extraordinaria 14. Sin embargo, en los países donde el capitalismo liberal había alcanzado su máximo esplendor, la salida de la crisis marcó el comienzo de reformas económicas de importancia (política anticíclica inicialmente), que sólo en la posguerra de 1945 se configuraron como un empeño decidido de impulso del desarrollo económico. Esta política de expansión en los países capitalistas adoptó tres formas diferentes 15: incitaciones indirectas (caso de los EE.UU. con sus políticas monetaria y fiscal y con su Consejo de Asesores Económicos del Presidente), nacionalizaciones motrices (caso del Reino Unido durante la etapa laborista 1945-1951) Y planificación indicativa (caso de Francia a partir del Plan Monnet 1947-1950). Cierto que desde mediados de la década de los setenta se produjo el fenómeno contrario de la tendencia al monetarismo y la desregulación, culminando todo ello en la Reaganomía, según veremos en el capítulo 17, al ocupamos de las fluctuaciones económicas. Claro es que hablar de capitalismo en abstracto, o tomando como modelo el caso de EE.UU. (cap. 20 de este libro) o el de Japón (cap. 22), no tiene mucho sentido para la genera1idad de los países que están dentro de lo que normalmente se denomina «mundo capitalista» o «mundo occidenta}». Hay un problema de relación entre sistemas económicos y grado de desarrollo. Precisamente por ello, en la siguiente sección 1.10 nos ocupamos del tema de los niveles de desarrollo y fundamentalmente de la economía de los países menos desarrollados, que son, por así decirlo, los socios marginales del mundo capitalista.
1.9.2
Socialismo
Es muy dificil definir lo que es socialismo sin acotar antes el propósito concreto de la definición. Se ha dicho que como visión de conjunto el socialismo es una corriente de pensamiento con multitud de expresiones. Todas las cuajes coinciden en el afán de igualitarismo entre los hombres, que
14 Paul M. Sweezy, Teoría del desarrollo capitalista, versión española, 2.a edición, FCE, México, 1958, cap. XVIII, págs. 360 a 380. 15 Pierre «La inversión conferencia pronunciada en la Universidad de Madrid y recogida en «Problemas actuales del desarrollo económico», Documentación económica, número 23, págs. 117 y ss., Madrid, 1961.
ECOnOlTIla internacional,
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teóricamente no puede ser logrado sino con una mayor o menor sustitución de la propiedad privada por la colectiva en los medios de producción. En ese sentido discurren casi todas las definiciones de socialismo al uso, que según su carácter, entran en más o menos detalles. ASÍ, por ejemplo, Loucks afirma que el término socialismo en la forma que él lo emplea hace referencia «al movimiento que aspira a conferir a la sociedad como un todo --en vez de a los individuos- la propiedad y la administración de todos los bienes ya sean creados por el hombre o por la naturaleza, con el propósito de que los incrementos resultantes de la renta nacional sean distribuidos de forma más equitativa; sin por ello destruir la motivación económica del individuo, su libertad de empleo o su elección de consumo» 16. Por su parte, el Partido Comunista de la Unión Soviética, en una declaración de 1961, consideraba que el comunismo era «un sistema social sin clases, en el cual los bienes de producción son únicamente propiedad nacional, en donde existe una igualqad social total de todos los miembros de la sociedad, en donde al lado del desarrollo general del pueblo crecerán también las fuerzas de producción sobre la base de un desarrollo c'onstante de la ciencia y de la técnica, en donde todas las fuentes de riqueza pública correrán con toda plenitud, y en donde será realizado el gran principio: de cada uno según su capacidad, a cada uno según sus necesidades». El proceso de construcción del socialismo lo exponemos seguidamente, si bien a costa de una forzosa esquematización de sus diferentes pasos. En los espacios sobre la URSS y su hundimiento (cap. 21) y sobre China (cap. 23) tendremos ocasión de entrar en una serie de detalles 17. Veamos ahora cuáles son las operaciones de necesaria realización en el período transitorio para liquidar el antiguo sistema capitalista y edificar el nuevo 18, Primeramente, el gobierno socialista tiene que realizar una serie de reformas para transformar la estructura socioeconómica. En esta perspectiva, la reforma agraria es decisiva para suprimir los vestigios del feudalismo que aún tuvieran su asiento en este sector de la producción, y para redistribuir la riqueza y la renta entre la población campesina, que en 10 sucesivo serán un sólido apoyo de las transformaciones necesarias. Al propio tiempo es preciso «expropiar la gran propiedad capitalista: Jos bancos, las industrias más importantes y los medios de transporte». La segunda fase es el ajuste entre el nuevo sector socialista y las pequeñas y medianas empresas no nacionalizadas. Con ello, el Estado se asegura el control del sector capitalista residual.
W. N. Loucks, Comparative Economic Systems, ob. cit., página 180. 17 Oskar Lange, «Economía Política del Socialismo», de) libro colectivo Problemas de economía política del Socialismo, editado por el propio Lange, versión española, FCE, México, 1965, pág. 7. 18 Oskar Lange, Ibídem, págs. 43 y 44. 16
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Un tercer paso lo constituye la integración de la producción agrícola y artesana en la economía socialista. Evidentemente, el lnodelo de Oskar Lange experimentó grandes transformaciones a través del socialislno realmente existente y sus aberraciones -al que nos referimos en el capítulo 21 al ocuparnos de la antigua URSS- y en la propia experiencia china hasta la revolución cultural. Después, los cambios, según podremos apreciar en los capítulos 21 (Desmoronamiento de la URSS) y 23 (China), aún fueron más importantes con la Perestroika y las «cuatro modernizaciones», respectivamente, en un proceso de transformación radical de los anteriores esquemas ideológicos y de organización 19.
1.10
Niveles de desarrollo
La existencia de diferentes niveles de desarrolJo es una evidencia que encuentra su traducción más clara en el acervo de datos estadísticos que hoy recopilan a escala mundial las Naciones Unidas. Debemos entrar ahora en la identificación de las raíces del atraso que hacen persistir en el mundo de hoy amplias áreas subdesarrolladas que contienen por lo menos la mitad de la población mundial. Un país subdesarrollado, menos desarrollado, en vías de desarrollo o, simplemente, atrasado -que todos éstos son los términos que generalmente se aplican con una pretensión de sinonimia-, se caracteriza por una serie de rasgos que en una visión de síntesis podemos agrupar en diversos epígrafes: población, estructura económica, distribución de la renta y estructura social, y dependencia y vulnerabilidad económicas. Generalmente, los países menos desarro11ados (a los que en lo sucesivo nos referiremos con las iniciales PMD) tienen una población que crece rápidamente, con ritmos que oscilan entre el 2 y el 3,5 por 100 anual acumulativo. Este fuerte crecimiento se debe a la persistencia de elevadas tasas de natalidad, que varían entre el 25 y el 45 por 1.000. En tanto que la mortalidad se ha visto reducida a niveles del 10 al 20 por 1.000, por la casi total erradicación de las epidemias y por la mejora relativa de otros aspectos de la sanidad pública, sobre todo en lo relativo a mortalidad infantil. Como veremos en detalle en el capítulo 16, esta característica de la mayoría de los PMD, que generahnente se conoce con expresiones como «la ruptura del equilibrio demográfico antiguo» o «la explosión demográfica», tiene gran
19 Wlodzimierz Brus y Kazimierz Laski, From Alarx lo the Market: Socialism in search of an Economic System. Oxford University Press, Nueva York, Carlos Taibo, Unión Soviética. La quiebra de un modelo, Catarata, Madrid, 1991.
Economía internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo
trascendencia para el desarrollo, ya que buena parte del crecimiento económico lo absorbe la propia expansión demográfica. Población y estructura económica son aspectos interrelacionados de una misma realidad. La situación apreciada para la población tiene su origen en la estructura económica y viceversa. Generalmente, la economía de los PMD se basa en el predominio de una agricultura de patrones tradicionales. Lo más frecuente es una fuerte concentración de la propiedad de la tierra, siendo «normal» que del 1 al 2 por 100 de los propietarios controlen más del 50 por 100 de la superficie productiva. También son usuales los vestigios de feudalismo y las técnicas de cultivo primitivas, con bajos rendimientos. El atraso agrícola resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que la agricu1tura forma, junto con los recursos mineros, el núcleo del engarce activo más frecuente de los PMD con el comercio mundial; las consecuencias para sus ingresos por exportación --que analizaremos en el capítulo 6 al estudiar la UNCTAD-llegan a ser dramáticas, por las fluctuaciones en oferta y demanda y, en consecuencia, en los precios. El panorama de debilidad estructural en el sector agrario se ve «completado» con un grado de industrialización generalmente bajo, y con un sector comercia] hipertrofiado, atomizado, con gran número de intermediarios y amplios márgenes de ganancia. Todas las aludidas deficiencias de la estructura económica, se ven acentuadas por la falta de una verdadera integración interna. Parte del mercado interior de los PMD permanece prácticamente al margen del circuito monetario (predominio de la economía rural de autoconsumo). Y regiones enteras se sitúan a niveles de desarrollo muy inferior a los promedios nacionales, ya de por sí bien precarios. Esto es lo que configura a la mayoría de los PMD como sociedades «duales». En los PMD la renta per capita no rebasa los 5.000 dólares por año, frente a niveles que van hasta 40.000 dólares en los Países Industriales (PI). Pero ]0 que es igualmente importante, la distribución regional y personal de la renta es mucho más desequilibrada en los PMD que en los PI. Un pequeño grupo de privilegiados (normalmente no más del 5 ó 10 por 100 de la población total) absorben más del 50 por 100 de la renta nacional. La fuerte concentración de la riqueza y de la renta, junto con otras características que ya vimos para la población, hacen coincidir normalmente subdesarrollo con dictaduras políticas (o «farsas democráticas» más o menos cínicas), y con la explotación económica sistemática y la satelización política por parte de las grandes potencias. Pero la dependencia y la vulnerabilidad económicas son las características que desde el enfoque de este libro -Estructura Económica Internacional- más c)aramente reve]an la situación de los PMD. Como ya indicamos, la debilidad de su estructura económica convierte a los PMD en
1. El proceso de formación de la economia mundial
exportadores de productos básicos agrícolas y minerales. Su oferta se concentra en poco más de una docena de productos (oligoexportaciones): petróleo, cobre, estaño, bauxita, algodón, yute, plátano, cereales, carne, café, té, cacao, etc. Son productos que -por razones que veremos con detalle en el capítulo 6- se ven sometidos a fuertes fluctuaciones en los mercados mundiales. Esas fluctuaciones determinan variaciones muy importantes en los ingresos en divisas de los PMD, con efectos diversos sobre sus balanzas de pagos y su desarrollo, todo ello, unido a políticas económicas que de hecho estimulan la inflación, es el origen de la inestabilidad del cambio exterior de las monedas de los PMD. De ahí, los planteamientos enfocados hacia una financiación compensatoria o complementaria que los PMD han reclamado insistentemente en la UNCTAD, como oportunamente podremos ver en 6.4. Para completar algo más esta breve identificación de los problemas de los PMD, hemos de referimos a lo que cada día se convierte en el hecho diferenciador más significativo entre los PMD y los PI: la dependencia tecnológica de los primeros frente a los segundos. En las condiciones económicas y sociales de los PMD, el desarrollo de la investigación es prácticamente nulo; o por lo menos muy poco efectivo. Y de ahí que en ]0 relativo a progreso tecnológico se vean enteramente a resultas del exterior. Los «royalties» a pagar por el atraso tecnológico, junto con los dividendos detraídos por los inversionistas extranjeros, suponen en muchos casos cantidades superiores a las nuevas inversiones de los PI en los PMD. Por último, es evidente que los dos choques petroleros (1973/74 Y 1979/80), que veremos con detenimiento en el capítulo 17, determinaron cambios importantes en los niveles de renta y en otros aspectos de un cierto número de PMD, concretamente en los que disponían de recursos petroleros en abundancia (los de la OPEP). No obstante, ese enriquecimiento súbito no significa su rápida salida del subdesarrollo, en el que hay todo un complejo contexto de frenos y problemas. Por otra parte, la dependencia absoluta de sus expectativas respecto a un solo producto, el petróleo, hace que el futuro de los países de la OPEP no sea absolutamente seguro, por las razones que también examinaremos con detalle en el capítulo 17.
1.11
Áreas de gravitadón en la economia mundial
Dentro de las tendencias de evolución de la economía internacional, y en cierto modo por encima de los problemas ya analizados en este capítulo sobre sistemas económicos y niveles de desarrollo, no es dificil apreciar un cambio considerable en el panorama mundial. Y más concretamente, en lo que podríamos llamar gravitación económica general. En el sentido apun-
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tado, son cada vez más frecuentes las observaciones sobre el desplazamiento del área que más pesa en el conjunto de la actividad económica del planeta. Tradicionalmente, los países que asumían ese papel, se situaban a orillas del Atlántico Norte. Como hemos visto a principios de este mismo capítulo, desde el siglo XIX, Europa Occidental protagonizó el naciente mercado que consolidó para más de cuatro siglos con el descubrimiento, colonización y repoblación del Nuevo Mundo. De esta forma, Europa Occidental y América del Norte convirtieron al Océano Atlántico en un amplio espacio de alta densidad en sus orillas, y con comunicaciones de todo tipo entre ambas. No es extraño, pues, que las dos guerras mundiales tuvieran, en el siglo XX, su principal centro de operaciones en esta parte marítima y terrestre del mundo. Y algo parecido puede decirse de la posguerra, con la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), cuyo prolegómeno fue el Plan Marshall que con cierto detalle estudiamos en el capítulo 2. Y, de hecho, así se mantuvieron las cosas desde la fecha de la creación de la Alianza Atlántica hasta el comienzo de la crisis de 1973, que también analizaremos in extenso en este libro (véase más adelante el capítulo 18). Pero lo que parecía una cristalización atlántica del mundo, empezó a cambiar precisamente con la crisis de los años 70 y 80, con lo que parece será un desplazamiento cada vez más pronunciado del área de gravedad de la economía mundial, desde las dos riberas del Atlántico a la Orilla Asiática del Pacífico 20. A ello contribuye la progresiva traslación del centro de gravedad de la economía norteamericana hacia los estados del Oeste, por el peso creciente de California, Oregón, Washington y Alaska. Por otro lado, Japón resistió la crisis energética mucho mejor que los demás grandes países industriales -también esto lo veremos en detalle en el capítulo 22-, siguió creciendo, y con sus inversiones exteriores impulsó la expansión de otros países asiáticos, como Corea del Sur, Hong-Kong, Taiwan, y Singapur -los cuatro dragones- contribuyendo al fortalecimiento de las naciones de la ASEAN (Tailandia, Malasia, Singapur, Indonesia, Brunei, Filipinas, Vietnam, Birmania y Laos; véase e] capítulo 14), que con 470 millones de habitantes, a mediados de 1998, son un conjunto económicamente de gran futuro. También efecto de Japón ha sido que Australia y Nueva Zelanda sean hoy naciones del Sur de Asia. Asimismo, contribuyen al fenómeno a que nos estamos refiriendo las expectativas para Rusia del desarrollo de Siberia Oriental; y la espectacular expansión que está registrando China, con la refonna del sistema maoísta
20 Sobre el tema, Pablo Bustelo, «La Orilla Asiática del Pacífico: retos y problemas». en el curso «Entre bloques y globalidad», dirigido por R. Tamames en la UCM, El Escorial, 10 de agosto de 1993 (fotocopiado).
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por Den Xiaoping primero y Jian Zeming después, favorables a una economía más mixta y flexible. A las circunstancias señaladas, se agregan las fuertes tasas de desarrollo demográfico de otros países de la orilla americana del Pacífico; como sucede con México, todo el istmo centroamericano y los ribereños de Sudamérica 21 •
1.12
Globalismo 22
Para ir tern1inando este primer capítulo introductorio del libro, y después de haber examinado el nacimiento del comercio mundial y los orígenes de la organización de las Naciones Unidas, así como algunas otras cuestiones relativas a las futuras áreas de gravitación de la economía mundial, me pareció que sería interesante -ya en la edición 18.a , ] 995-, introducir esta nueva sección sobre gloha lism o : un concepto al que haremos numerosas referencias a lo largo de esta obra, como síntesis de la tendencia que está conduciendo a una interpenetración cada vez mayor de las naciones, y de sus propias instituciones y entidades. Ciertamente, hay una economía mundial desde el siglo XVII, que luego iría fortaleciéndose hasta estructurarse en toda una serie de mallas organizativas a partir de la Segunda Guerra Mundial. Pero el globalismo es algo más que la mundialización. Constituye un verdadero salto cualitativo, en el sentido de que desborda la n1era expansión del comercio internacional, y de las fases de cooperación (disminución de barreras), e integración (supresión de sencillamente, que, sin destacarlo lo suficiente, el colas misnlas). mercio se hace ya virtualmente sin fronteras, en el espacio planetario, sin solución de continuidad. ASÍ, resulta que por muy importantes que sean las grandes agrupaciones regiona1es del tipo del NAFTA o de la Unión Europea, del Mercosur, o de la APEe, en el futuro, la mayor parte del intercambio se produce en el marco del globalismo, por encima de los bloques regionales. Dicho de otra forma, si e] comercio interno, dentro de cada uno de los tres husos económicos (continente americano, hemisferio euroafricano, y Orilla Asiática del PacÍ-
Sobre el área del Pacífico, dos libros de interés: Frank Gibney, The Pacific Century, Scribner's, New York, 1992; y Paul Theroux, The Happy Isles ofOceania, Hamish Hamilton, Londres, ] 992. Para un punto de vista pro EE.UU., George Hicks, «So much the Pacific Ccntury - It will be America, as Usual», IHT, 29 de julio de 1992, pág. 4. Puede verse el capítulo) 3 de este mismo libro. n A la global ización, y a todo el proceso que conduce a ella, me referí con extensión en mis libros Un Nuevo Orden Mundial, Espasa-Calpe, Madrid, 1991, 3. a edición; y La Espaiia Alternativa, Espasa-Calpe, Madrid, 1994, 7. a edición. Para una certera visión de ese globalisrno y sus consecuencias, Alan Greenspan, «La economía globalizada, los desafios de los noventa», El Mundo. 2-V -1995, pág. 62. 21
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Economia internacionaL sistemas económicos y niveles de desarrollo
fico), supone en su conjunto el 50 por 100 del intercambio mundial, el restante 50 se produce indiscriminadamente entre todos los países del globo; al amparo, diríamos, de la OMC, el FMI, la UNCTAD, etc., como organizaciones globales. Pero las características del actual globalismo van mas allá también, de las referencias recién hechas. Esas novedades, podríamos resumirlas de la manera siguiente: 1) Las transacciones económicas se formalizan en tiempo real, sin demora, como consecuencia de los espectaculares avances de las telecomunicaciones, y de la combinación de informática y sistemas de telecomunicación, que dan lugar a la telemática. La secuencia es bien clara: telex, fax, correo electrónico, internet. 2) Los mercados bursátiles se convierten en permanentes. Los operadores del tipo de dealers y brokers, funcionan las veinticuatro horas del día; desde la apertura, por así decirlo del mercado de Sydney, hasta el cierre del de San Francisco veinte horas después, a lo largo de los husos horarios que van sucediéndose ininterrumpidamente. 3) La globalización se adentra en los mercados monetarios, y sobre todo de derivados (opciones y futuros), de la forma a que nos referimos con algún detenimiento al final del capítulo 3. 4) El mundo entero habla el mismo idioma. No es el esperanto, imaginado en el siglo XIX por el doctor Zamenof para romper las barreras entre las lenguas que componían entonces la Babel universal; ni tampoco el Volapük. Se trata, simplemente, del inglés. El globalismo constituye, por consiguiente, el rasgo fundamental de la economía mundial acentuable aún más con el cambio de milenio, hasta el punto de haberse levantado voces suscitando la idea de que el globalismo está generando serios problemas en los equilibrios de los países menos preparados para el libre comercio 23; o incluso en lo concerniente a la situación de seguridad internacional, como ha subrayado el Instituto de Estudios Estratégicos refiriéndose a la proliferación del comercio de armas 24. En cualquier caso, lo que parece claro es que un sistema más global, necesita también de instituciones verdaderamente globales. De aquí la importancia de una mejor organización de la ONU, tema al que pasamos a referirnos.
23 Max Wilkinson, «A free market conspiracy theory», comentando el libro de John Gray, «False Dawn - The Delusions of Global Capitalism», en Financial Times, 28/29.III.1998. 24 Alexander NicoJ], «GJobalisation makes the world les s safe», Financial Times, 24.IV.98.
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1. El proceso de formación de La economía mundial
1.13
Cuestiones puntuales de la organización internacional
Cabe reseñar algunos puntos importantes de la estructura internacional a largo plazo, sin perjuicio de las muchas anotaciones que haremos a lo largo del libro.
1) Cuotas de la ONU. No todos los Estados miembros de las Naciones Unidas están al corriente en el pago de sus obligaciones, de modo que los medios resultan insuficientes para atender muchas de las actividades más perentorias. Así se puso de manifiesto en la reunión a la que asistieron 160 jefes de Estado y de Goconmemorar el cincuentenario de la Carta de San Francisco bierno (Nueva York, 23 de octubre de 1995, sede de la ONU). EE.UU. es el caso más grave de los morosos. Paradójicamente, el primer país del mundo por su riqueza, es el que tiene las mayores deudas pendientes; en proporción inversa, se dice, a la importancia limitada que desde sus posiciones hegemónicas pretende asignar a la máxima entidad política planetaria. El Secretario General de la ONU Kofi Annan -ghanés, elegido en 1996- podría propiciar un cambio en esa actitud de Washington D.C.25.
2)
Consejo de Seguridad.
Uno de los mayores problemas de las Naciones Unidas radica en la composición de su máximo organismo decisorio, que está integrado por cinco Estados miembros permanentes junto a otros diez que se turnan. Los cinco grandes son las potencias triunfantes de la Segunda Guerra Mundial: China, EE. UD., Francia, Reino Unido y Rusia (por la antigua URSS), y tienen derecho de veto para cualquier tema en discusión. Frente a esas circunstancias, a todas luces muy poco democráticas, los intentos habidos hasta ahora para reformar la Carta, han sido vanos, debido a la renuencia de los cinco grandes a ceder en sus posiciones de poder. La última propuesta de modificación la hizo EE.UU. en 1997, al suscitar la ampliación de 15 a 20 miembros, de ellos cinco permanentes y de los cuaPara algunas referencias a este problema, la entrevista de Jim Lehrer, a Kofi Annan, publicada en versión española por Tribuna, 6.1.97. También es significativo que en julio del 98 la ONU nombrara como uno de sus embajadores al actor Michael Douglas, quien en unas primeras declaraciones manifestó el firme propósito de convencer a su país para que se ponga al corriente en el pago de cuotas. Sobre los problemas económicos de las Naciones Unidas, Michael Littlejohns, «Zero cash announcement sends chill through headquarters with fears of cuts in programmes and jobs. UN mns out of money as crisis worsens», Financial Times. l.V.96, y Edward Mortimer, «Tight hand on the purse», Financia/ Times, 8.V.96. 25
niveles de desarrollo
les, dos podrían ser Alemania y Japón, y el resto del Tercer Mundo; con la particularidad de que ninguno de esos nuevos componentes tendría derecho de veto 26. Sin embargo, como para modificar la Carta son precisos dos tercios de votos en la Asamblea General, y ésta se halla dominada por las naciones menos desarrolladas, no será fácil salir del impasse: las naciones en desarrollo, se resisten a aceptar otros dos países avanzados en la instancia más importante de la organización. Aparte, y no la menor, está la dificultad de cuáles serían los tres Estados permanentes del tercer mundo. 3) La necesaria reorganización, mejorando los procedimientos, hoy altamente burocratizados, con derroche e incluso no pocas corrupciones y canonjías. Una cuestión que Kofi Annan parece dispuesto a afrontar 27 • 4) Nuevas parcelas de actividad. Las Naciones Unidas tienen que entrar continuamente en campos novedosos, en correspondencia a las necesidades que van surgiendo por proceso de globalización. Tal desarrollo se manifestó en sucesivas megaconjerencias. De las más recientes, destaquemos las siguientes: • La Conferencia Cumbre de la Tierra, también conocida como UNCED-2 (por United Nations Conference on Environment & Developn1ent), que se celebró en Río de Janeiro en junio del 92, sobre temas ambientales, y de la cual nos ocuparemos brevemente en el capítulo 16. • La reunión especial de Roma, de julio de 1998, de la que nació el Tribunal Penal Internacional (TPI), la máxima autoridad mundial para juzgar genocidios, crímenes de guerra y agresiones. El TPI tendrá su sede en La Haya (Holanda) y lo integrarán 18 magistrados de distinta nacionalidad y tradición jurídica 28. A otras megaconferencias como la de Desarrollo Social, reunida en Copenhague en marzo del 95, y la Cumbre de Pekín, de septiembre de 1995 sobre derechos de la mujer, nos referimos en la sección 16.10. En definitiva puede verse que las Naciones Unidas cumplen un gran papel en la comunidad internacional y, por ello mismo sus funciones deben Esta es la propuesta que Bill Richardson -entonces Embajador de EE.UU. en la organización- hizo en 1997. Puede verse al respecto Edward Mortimer, «Security in numbers», Financial Times, 27.VIlI.97. 27 «Pope Koti' s unruly t1ock. The most respecte leader of the United Nations for a generation. Can he pus through the revolution the organisation needs?, The Economist, 8.VIlL98. 28 Al respecto pueden verse mis libros Ecología y desarrollo sostenible, Alianza Editorial, 8a ed., Madrid, 1995; y La Reconquista del Paraíso, Temas de hoy, 2a ed., Madrid, 1993. 26
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ser objeto de renovación continua. A la postre, de lo que se trata es de atender Jas necesidades de una sociedad global cada vez más compleja, y así garantizar la paz con crecientes niveles de calidad de vida. Lo cual exige, a su vez, una organización eficaz (hacer las cosas) y eficiente (hacerlas bien) :2<:),
Enrie Juliana y Xavier Mas de Xaxás, «Euforia en la ONU por la creación del TPI, que deberá superar la hostilidad de Washington», La Vanguardia, 19.VII.98. Su fiscal podrá abrir investigaciones motu proprio. o por denuncia de víctimas, familiares o Estados. Los crinlinaJes condenados podrán ser castigados a penas de prisión no mayores de 30 si bien, excepcionalmente, cabrá aplicarse la cadena perpetua para crímenes especialmente grares (la condena de muerte fue excluida a propuesta de la Delegación del Vaticano). El Tribunal estará facultado para imponer sanciones económicas y confiscar bienes que directa o indirectamente provengan de quienes sean declarados criminales.
Segunda parte
Cooperación económica internacional
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Los origenes de la . .... ..... cooperaclon economlca internacional 2.
2.1
Las formas de reladón económica entre las nadones
Como ya hemos tenido ocasión de comprobar con cierta extensión en el capítulo 1, en el mundo real coexiste un gran número de naciones con distintos sistemas económicos y con muy diferentes grados de desarrollo: incluso dentro de cada sistema concreto. Hay naciones socialistas y capitalistas, cada una de las cuales puede tener un alto o un bajo nivel de desarrollo, medido éste por la renta per capita. Pero esas diferenciaciones no son un obstáculo para el desarrollo de los intercambios. De hecho, las relaciones económicas entre las naciones son de todo punto imprescindibles. «Así como los individuos en la sociedad son económicamente necesarios los unos a los otros y forman una economía completa, las naciones del mundo son necesarias las unas a las otras y constituyen una economía mundial' .» Si hubiéramos de hacer una sinopsis de las distintas formas institucionales de relación económica entre las naciones, podríamos decir que los extremos de la gama se situarían entre la carencia total de relación, economía cerrada, y la función de Estados. En el primer caso no existiría ninguna relación con el exterior; en el segundo, las relaciones internacionales dejarían de existir en el estricto sentido de la expresión, para convertirse en simples relaciones interregionales.
I
Paul Sweezy, Teoría del desarrollo capitalista, oh. cit., pág. 315.
Cooperación económica internacional
De hecho, en el tiempo en que vivimos, en los albores del siglo XXI, ya no hay casos de economías cerradas. Es cierto que aún perviven en muchas regiones del mundo bolsas de subdesarrollo, con economía todavía de trueque. Pero son cada vez más reducidas, y su actual importancia relativa en términos de renta, que no de población, es mínima. Las economías cerradas nunca han sido normales en la historia moderna; siempre tuvieron razones de ser muy concretas, de raíz religiosa o política. El ejemplo histórico más próximo es el del Japón anterior a 1853; precisamente el año en que la amenaza de los cañones de la flota norteamericana impuso a las autoridades niponas la firma de un tratado comercial con Estados Unidos, lo que marcó el comienzo de la apertura de la economía japonesa al exterior (según tendremos ocasión de comprobar en el capítulo 22 de este libro). Hoy, con la existencia de una Organización de las Naciones Unidas, de ámbito universal, el fenómeno de la expansión de las relaciones económicas internacionales se configura como irreversible. Baste recordar aquí que entre 1954 y 1996 el comercio internacional, medido por el volumen de exportaciones pasó de 77.100 a 5.270.000 millones de dólares, lo que equivale a haberse multiplicado por 68 en términos nominales, y casi por 16 en términos reales 2. Ésta es una de las grandes conquistas de la ONU: el que los hombres de todo el mundo se hayan habituado a pensar en las Naciones Unidas como algo que no puede desaparecer y que, a pesar de sus indudables insuficiencias, representa la institucionalización a escala universal de las relaciones de unos países con otros. Como afirma un autor francés, ha surgido un estado de espíritu universalista. Hoy «todos los grupos étnicos, todas las formas de cultura se juzgan como dignos de participar en la vida mundiah>. La comunidad internacional, en contra de lo que sucedía en el siglo XIX, ya no está compuesta exclusivamente de «Estados civilizados», aunque evidentemente las diferencias de desarrollo sean abismales 3. Interesa subrayar el hecho de que, si bien las relaciones económicas internacionales son casi universalmente aceptadas, ello no significa que todas se desenvuelvan conforme a un modelo institucional único. Las posibilidades son muy diversas. En un intento de esquematizarlas, las formas básicas de relación económica entre las naciones podriamos agruparlas en cuatro: librecambio, bilateralismo, cooperación e integración. Cuatro formas de relación que en buena medida coexisten entre sí. Al librecambio y al bilateralismo ya
Datos del Fondo Monetario Internacional (<
2. los origenes de la cooperación económica internacional nos hemos referido en el capítulo 1. Nos centraremos ahora, a partir de este capítulo, en los cauces de la cooperación, ya que a la integración dedicaremos un amplio espacio a partir del capítulo 7. Coincidiendo con el comienzo del bilateralismo económico (recuérdese 10 ya visto en 1.4) surgieron los primeros intentos de resolver o paliar sus desventajas por medio de la cooperación económica internacional. No es una casualidad que fuera entre 1928 y el comienzo de la segunda guerra mundial cUando se redactaron los primeros acuerdos internacionales para regular el comercio de ciertos productos básicos: Acuerdo Internacional del estaño en 1931, del trigo en 1933, del caucho en 1934, del azúcar en 1937, etc. La Gran Depresión origen del bilateralismo, y que forzó en mayor o menor grado las producciones autárquicas, deprimió el comercio mundial, haciendo caer en vertical los precios de la mayoría de las materias primas. Para detener ese colapso y prevenir fluctuaciones futuras, se llegó a la conclusión de los citados acuerdos, primeros ejemplos de cooperación económica intergubernamental a escala multinacional. Más tarde, durante la segunda guerra mundial, aumentaron los esfuerzos para alcanzar una mayor cooperación de cara a la paz. y conseguida ésta, las Naciones Unidas -avanzando en un campo de realidades prácticas casi plenamente ignorado por la SDN, según pudimos ver en 1.6- crearon un conjunto de órganos de estudio y de agencias especializadas que institucionalizaron muchos aspectos de la cooperación internacional. Incluso puede decirse que se intentó constituir un instrumento mundial de cooperación económica. No otro era el sentido de «La Carta de La Habana» (1948), cuyos propósitos de crear una Organización Internacional de Comercio se vieron frustrados por la aparición de tensiones Este-Oeste, naciendo así el GATT (1947) que en 1994 se transformaría en Organización Mundial de Comercio (OMC). La diferencia sustancial entre cooperación e integración está clara. Por medio de la primera se trata de reducir las barreras, para dar a las transacciones económicas una mayor flexibilidad; con la segunda se persigue la supresión absoluta de tales barreras, para crear un mercado único, sin solución de continuidad, sin trabas fronterizas. Por ello, mientras que la cooperación es posible entre países que tienen distintos sistemas monetarios, fiscales, de seguridad social y hasta con una visión completamente distinta de la organización de la empresa, la integración plena sólo es factible cuando se ha llegado a una armonización muy profunda del marco institucional de la economía. Pero antes de entrar en el detalle de cómo ha ido evolucionando la cooperación, a la que siguió todo un amplio movimiento de integración --que especialmente ha cambiado la faz de Europa Occidental- debemos estudiar cómo, a partir de las tensiones de la postguerra, desde 1945, se abrió el proceso que condujo a la situación actual, cuando ya en el siglo XXI vivimos en una economía mundial planetaria sumamente interpenetrada.
2.2
Una tensa postguerra
Son muchos los historiadores que piensan que el mayor avance político norteamericano desde que en 1823 se proclamara la Doctrina Monroe (<
Joseph Marion Jones, The FUteen An Inside Account of the Genesis of the Marshall Plan, Viking Press, Nueva York, 1956. Puede verse, para un extracto, Ramón Tamames, Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber Amer, Madrid, ] 965, págs. 45 aSO.
2. los origenes de I.a cooperaClón 8( onórnica internacional
cencias, estaban recogiendo el relevo de Inglaterra en el papel de superpotencia garante del hasta entonces indiscutido predominio anglosajón. El Reino Unido carecía ya de fuerza económica y militar necesaria para afrontar por más tiempo los inmensos gastos de todo un rosario de bases en el Mediterráneo (Gibraltar, Malta, Libia y Chipre), de un sistema militar protector de la línea de comunicaciones Suez-mar Rojo-Aden-India, y de posiciones militares en el golfo Pérsico que implicaban el despliegue de toda una flota de guerra en el océano Indico, con prolongaciones de ese poderío militar hasta el Lejano Oriente, Singapur, Hong-Kong y el Pacífico. Toda esa amplia presencia británica, inteligente y tenazmente construida a lo largo de los siglos XVIII y XIX, empezaba a resquebrajarse; tanto por las reivindicaciones nacionalistas como por las implicaciones económicas. Birmanía era ya independiente desde 1946. India, Pakistán y Ceilán alcanzarían su emancipación en 1948. En la península malaya había guerrillas. Y en el Oriente Medio el nacionalismo árabe se desperezaba con el nacimiento del Estado de Israel, que como foco de tensión ya no dejaría de generar conflictos hasta hoy mismo. y mientras todo eso sucedía en la estructura del otrora omnipotente Imperio Británico, EE.UU. se mantenía en una actitud más bien expectante, con importantes fuerzas políticas internas proclives al desarme, incluso favorables al aislacionismo; una tesis que, en realidad, iba haciéndose dificil de sostener en un mundo cada vez más revuelto. El cambio en esa actitud se produciría casi de manera súbita como una de las grandes mutaciones geopolíticas de nuestro tiempo. Con la Doctrina Truman y el Plan Marshall, nada volvería a ser iguaL Definitivamente, EE.UU. se decidió a asumir las funciones imperiales que había venido eludiendo desde 1918 tras la primera guerra mundial, y que todavía en 1945 la inmensa mayoría del pueblo norteamericano rechazaba por lo que podrían representar en términos de guerras, conflictos y sufrimientos. Claro que frente al protagonismo imperial norteamericano, se erguían el poderío y las ambiciones de la URSS, cuyo objetivo era lograr a toda costa la hegemonía en todo el Viejo Continente. De haber seguido viviendo Roosevelt hasta el final de su mandato en 1948, tal vez las cosas hubieran evolucionado de distinta forma. Las relaciones soviético-norteamericanas quizá se hubiesen mantenido más templadas por la buena relación de los dos prohombres, uno un líder democrático, el otro un autócrata tenaz. Pero la muerte inesperada de Roosevelt pocas semanas después de Yalta, y la subida a la presidencia del hasta entonces oscuro Vicepresidente Truman, seguramente suscitó en Stalin la definitiva convicción de que la posguerra podría ser para la expansión soviética aún más ventajosa en resultados que la misma dura y cruenta guerra contra Alemania. El nuevo designio imperial de EE.UU. no iba a ser precisamente fácil.
Cooperación económica internaciollal
2.3
La doctrina Truman
A la decisión británica de suspender el apoyo a Grecia y Turquía, EE.UU. respondió con la comprensión propia ante algo que inevitablemente había de asumirse. La situación para las posiciones anglosajonas era grave. En Grecia, las guerrillas pro-comunistas presionaban en todo el norte del país contra el Gobierno de Atenas, que se encontraba al límite de sus posibilidades, en circunstancias económicas de auténtico desastre, con una penuria dramática de alimentos que mantenía el hambre a niveles aún similares a los calamitosos días de 1944, cuando la retirada alemana con sus prácticas de tierra calcinada. En Turquía, a corto plazo, la situación no era tan seria. Pero la tormenta comenzaba a fraguarse. Desde 1945, la URSS reclamaba la reincorporación a su territorio de tres distritos fronterizos que habían sido rusos entre 1878 y 1920 (Dars, Ardahan y Artvin), planteando además al Gobierno de Ankara la necesidad de un control «conjunto» turco-soviético de los estrechos del Bósforo y de los Dardanelos. En definitiva, la posibilidad del paso de Grecia y Turquía de la esfera de influencia anglosajona a la soviética era algo que estremecía por igual a británicos y norteamericanos. Sobre todo, teniendo en cuenta que meses antes, en 1946, ya se habían producido graves incidentes en Irán, donde la URSS había venido retrasando la salida de sus tropas de ocupación (que j unto con las inglesas habían asegurado una política de Teheran no pronazi durante la guerra mundial). En vez de desocupar el Norte iraní en la fecha prevista (2 de marzo de 1946), los soviéticos fueron demorando su salida hasta el mes de noviembre en un intento, frustrado a la postre, de lograr su acceso al océano Índico. La decisión final de replegarse al Cáucaso no fue una decisión fácil para Stalin, sino el resultado de las duras advertencias de EE. UU., que todavía hasta 1949 detentaría una supremacía militar indiscutible con el monopolio del arma atómica. Ése fue el primer episodio de la larga guerra fría que empezada aSÍ, en 1946, sólo daría fin después de 1953, tras la muerte de Stalin. Pero los problemas no se limitaban a esa especie de falla sísmico-política al sur de los acuerdos de Yalta, de la Conferencia celebrada en febrero de 1945 en el célebre balneario de Crimea, en el mar Negro, en la que Roosevelt, Churchill y Stalin pactaron el reparto de las esferas del poder anglosajón y soviético. En realidad, el panorama era mucho más complejo. En 1947, por la inmensa China avanzaban, sin contención posible, los ejércitos de Mao. En el Sudeste asiático los vietnamitas, encabezados por Ho Chi Min, estaban dispuestos a terminar con los intereses coloniales de Francia. En la península malaya, los guerrilleros ponían en un brete el Imperio Británico. En la propia Europa Occidental, los avances electorales de la izquierda y la presencia de ministros comunistas en los gobiernos de Italia y de Fran-
2. Los orígenes de la cooperación económica internacional
cia, suponían una discrepancia fundamental con el planteamiento de un «mundo occidental» indiscriminadamente dominado por los anglosajones. Por otra parte, los stocks de alimentos, casi desaparecidos durante la guerra, apenas habían podido recomponerse a lo largo de los calamitosos años 1945 y 1946, por toda una secuencia de sequías y de inundaciones, y de inviemo\ -sobre todo el de 1947- de una dureza dificil de recordar. En la propia Inglaterra, en el primer trimestre de 1947, llegó a suspenderse durante varios días el suministro de energía eléctrica debido a la insuficiencia de carbón. En definitiva, parecía como si toda Europa Occidental fuera a entrar en un colapso inevitable, con una Alemania que aún no había empezado a recuperarse de su derrota (y con un Japón, en el otro extremo, que era una sombra de miseria, de hambre y de toda suerte de dificultades). La respuesta de EE.UU. a la petición británica de sustitución en la asistencia a Grecia y Turquía no se hizo esperar. El 12 de marzo de 1947, diecinueve días después de haber llegado la solicitud de Londres, el sucesor de Roosevelt en la Casa Blanca se dirigió solemnemente a una sesión conjunta del Congreso (Cámara de Representantes y Senado), anunciando la nueva política exterior de EE.UU.: «apoyar a los pueblos libres que están resistiendo el intento de ser sometidos por minorías armadas o por presiones exteriores». Si Walter Lipman inventó la expresión de la guerra fría y Churchillla del telón de acero, Truman se apuntaba la figura retórica del mundo libre que en las áreas subdesarrolladas y controladas por dictaduras militares sigue siendo por mucho tiempo una expresión que sólo cabía utilizar con no poco sarcasmo. En su discurso, Truman pidió a los representantes y senadores de EE. UU. autorización para conceder 400 millones de dólares en ayuda a Grecia y Turquía. E igualmente recabó el permiso de enviar efectivos civiles y militares a esos dos países, y de recibir en EE.UU. a personal griego y turco para su adiestramiento. Los congresistas no regatearon su aplauso al Presidente. El calor con que se recibió su mensaje fue significativo de la decisión unánime de establecer las primeras bases del nuevo imperio norteamericano en Europa, y de extenderlo al mundo entero.
2.4
La génesis del Plan Marshall
La decisión de Truman del 12 de marzo de 1946 --que el Congreso instrumentó del modo más diligente- tenía un objetivo político directo: mostrar la firme actitud de Washington a Moscú en el mismo momento en que en la capital soviética estaba reunida la Conferencia de ministros de Asuntos Exteriores de todos los países aliados en la segunda guerra mundial. Iniciada dos días antes, ellO de marzo, la Conferencia de Moscú no finalizaría hasta el 24 de abril y a lo largo de ella fue poniéndose de relieve que entre los intereses de la URSS no figuraba como prioritario el de propiciar una rápi-
da reconstrucción de Europa Occidental; y mucho menos de Alemania. Frente a esta actitud Marshall empezó a considerar la posibilidad de extender la Doctrina Truman a toda Europa Occidental. En efecto, la larga duración de la Conferencia Je permitió numerosos contactos con sus colegas. Y a su vuelta a Washington, a fines de abril, destacó significativamente que uno de los temas más frecuentes en sus conversaciones en la capital soviética había sido 1a escasez de alimentos, la penuria del combustible, y la falta de materias primas para reanimar la producción de Europa Occidental. En definitiva, Marshall volvió convencido de Moscú de que si EE.UU. no ayudaba, ineluctablemente toda Europa quedaría dentro de la esfera de intereses de. ]a URSS. Lo que después sería la propuesta de MarshalJ en la Universidad de Harvard empezaba a perfilarse. Comenzó a abonarse el terreno para la futura siembra. No de otra manera debe interpretarse la posibilidad de que con ocasión de la propia Conferencia de Moscú se tomara la decisión de reajustar los Gobiernos- tripartitos de Francia e Italia. El 4 de mayo de 1947, salían los comunistas del gabinete francés; y el día 13 lo hacían del Gobierno de Roma. Pero el terre.no también había de ser abonado en la propia Norteamérica. Éste fue el sentido del discurso del subsecretario de Marshall, Dean Acheson, ante una institución de granjeros del sur de los EE. UU. conocida con el nombre de «Consejo del Delta», por referencia al delta del Mississippi, una de las regiones agrícolas mas prósperas de la Unión. Allí, en la pequeña localidad de Cleveland y en el ambiente caluroso de una fiesta rural, el 8 de mayo de 1947, Acheson se dirigió a una multitud de productores de algodón, de cereales y de carne. En sus palabras, puso de relieve que en 1947, EE. UU. exportaría por valor de 16.000 mi Ilones de dóJares, importando sólo por un monto de 8.000 millones. La diferencia, el déficit de] resto del mundo de cara a EE. UU., implicaría para muchos países un sinfin de penurias, de dificultades y frustraciones. Acheson dejó bien claro que EE. UU., para garantizar el futuro aumento de sus propias exportaciones, había de utilizar todos los medios a su alcance. La respuesta de empresarios y sindicatos fue positiva. Las palabras de Acheson no eran fruto de ninguna improvisación. La parte de] subsecretario de Estado en los preparativos de ]0 que después se llamaría el Plan Marshall, dificilmente cabe exagerarla. Cuando aún estaban en discusión los términos de la Doctrina Truman para Grecia y Turquía, Acheson había tomado la iniciativa, el 11 de marzo de 1947, de constituir un Comité tripartito -de los Departamentos de de Guerra y de la Marina- para que en el período de tres semanas se preparase un informe prel iminar sobre qué países en Europa necesitarían con urgencia la ayuda de EE.UU. en términos económicos, financieros, de asistencia técnica- y de envío de equipo militar. Los resultados de esos estudios, conocidos· ya a .principios de mayo en forma de avance, sirvieron de fundamentación
los origenes de la (OOperaC1on económitd internadonal
.
para lo que Acheson dijo en Cleveland. Y, en definitiva, para la propia preparación del Plan Marshall. La conclusión era bien sencilla. Para salir de sus dificultades, Europa necesitaba una transfusión norteamericana de no menos de 5.000 millones de dólares anuales durante varios años consecutivos. La propuesta del Plan Marshall se produjo en un luminoso domingo, el 5 de junio de 1947, en la histórica Universidad de Harvard. El Secretario de Estado norteamericano George Marshall, especialmente invitado para su investidura como Doctor honoris causa, pronIDlció allí el más memorable discurso de su vida. En él defendió la necesidad de ayudar a Europa, todavía traumatizada por los efectos de la guerra, con su tejido económico destrozado, sin rey sin medios financieros. Y lo que era aún más grave, dijo, cursos «sin confianza entre sus gentes respecto al futuro». Marshall se refirió minuciosamente --con no poco de fisiócrata- al deterioro de las relaciones campo-ciudad en Europa, destacando las dificultades que de ello se derivaban para el abastecimiento. Asimismo subrayó la carencia de lo más elemental para la industria, y aseguró que en estas condiciones la recuperación europea sería larga y llena de riesgos. Había, pues, que ayudar. Y si bien manifestó que no habría ningún condicionamiento ideológico para ello, entre líneas atacó con dureza las pretensiones de poderío de la URSS. En definitiva, el Secretario de Estado expuso con toda claridad que era preciso un Plan Europeo de Recuperación, que debía ser esbozado por los propios países del Viejo Continente, y al cual EE.UU. daría, sin dudarlo, todo su apoyo.
2.5
Del Plan Marshall a la Alianza Atlántica y al Pacto de Varsovia
No es inexacto que el proyecto del Plan Marshall generó la máxima virulencia en las relaciones Este-Oeste. Sin embargo, como hemos visto con anterioridad, ya se apreciaban graves dificultades en el trato entre los antiguos aliados de guerra. Y más que Grecia y Turquía, el quid de la tensión radicaba en que EE.UU. y el Reino Unido asignaban gran importancia a que Alemania se mantuviera en el área capitalista, sin ninguna posibilidad de que la URSS pudiera convertirla en un inmenso taller para sus designios de poderío mundial. En el fondo, Stalin seguía en la misma idea de Lenin de que sólo una adhesión (o una incorporación forzosa) de Alemania a la causa del socialismo permitiría la revolución mundial. Pero los proyectos anglosajones eran muy distintos. El rechazo de Roosevelt del Plan Morgenthau (que pretendía convertir Alemania en un país rural) y la recort:lendación de Churchill a los generales británicos --desvelada sólo a la opInión pública en 1954- de que conservarán los stocks de
Cooperación pconórnlC;;:¡
internacional
armamento alemán en previsión de una posible confrontación con la URSS, fueron dos muestras de que la guerra fría estaba latente desde antes del Plan Marshall; incluso desde antes de terminar la guerra. Yesos primeros indicios no tardaron en confirmarse en el muy distinto giro que tomaron los acontecimientos en las dos Alemanias. En la Occidental, los desmantelamientos industriales se frenaron bien pronto; y rápidamente se convocaron elecciones para dar a los Lander y a los municipios instituciones representativas. También con notable celeridad se crearon las condiciones para la unión económica de las zonas americana y británica (la Bizona), y poco después de la francesa (originándose de este modo la Trizona). En esa línea de actuación, no es extraño que el Secretario de Estado norteamericano -predecesor de Marshall- James Byrnes, anunciara el 6 de septiembre de 1946 la aspiración norteamericana de consolidar la unión económica de toda Alemania. Al año siguiente, en 1947, en la ya citada Conferencia de Moscú se confirmó con toda nitidez la divergencia de puntos de vista sobre las dos Alemanías. En esas circunstancias, nadie se sorprendió de que poco después los soviéticos vieran en el Plan Marshall un instrumento de penetración del capitalismo norteamericano. Y desde un principio, no vacilaron en rechazarlo abiertamente «cerrando filas» en toda Europa Oriental y entre todos los partidos comunistas del mundo. Los soviéticos, para contar con un dispositivo económico que abarcase a su área de influencia y que por lo menos en apariencia permitiera una similitud de la OECE --que ya funcionaba en París para la cooperación EE.UUEuropa Occidental-, se dedicaron a promover e] Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), más conocido con el nombre de COMECON -véase el capítulo 9 de este libro-- que desde 1949 y hasta 1989 garantizó el predominio del Kretnlin frente a cualquier veleidad prooccidental en el Este.
2.6
El fundonamiento económico del Plan Marshall
En 1945, el más rígido bilateralismo imperaba en las relaciones económicas entre los países del viejo continente que, depauperados y endeudados por la guerra, se debatían entre la escasez de recursos y las inmensas necesidades originadas por la reconstrucción. 1946 y 1947 fueron años de transición entre el cese de las hostilidades y el comienzo de un vasto movimiento de cooperación internacional. Fueron años difíciles para la economía europea. Entre 1945 y 1947 -los que Robert Triffin llamó los «años del bilateralismo triunfante»-- se firmaron más de doscientos acuerdos bilaterales de pagos o de clearing en Europa. Los acuerdos bilaterales diseñados en la forma que ya hemos visto en 1.4., llegaron a cubrir una parte muy importante del comercio intraeuropeo y mundial. La OECE estimó que en 1948
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los pagos realizados a través de convenios bilaterales cubrían el 61 por 100 del valor total del comercio exterior de Europa Occidental; los acuerdos de pago en libras esterlinas, entre los miembros del área de la Libra, cubrían un 14 por 100; sólo el restante 25 por 100 era reflejo del comercio pagado en dólares de EE.UU. o en monedas automáticamente convertibles. En las circunstancias señaladas, Europa Occidental sólo podía encontrar dos salidas: o la ayuda de EE.UU., único país en condiciones de concederla; o la planificación socialista, que al coste de una fuerte reducción temporal en el consumo permitiese incrementar la tasa de inversión. La primera de esas opciones fue la adoptada por Europa Occidental, la segunda la siguieron los países del Este, desde el punto y hora en que la URSS decidió que EE.UU. no interfiriera su esfera de influencia con la ayuda Marshall . .La asistencia a Europa le interesaba a EE. UU. por dos razones esenciales. En primer lugar, porque ante la amenaza de una recesión de su propia economía, parecía de todo punto necesario mantener dentro de ella un nivel de actividad lo más elevado posible. La segunda razón de EE.UU. no era menos evidente; ni menos importante. En parte, ya nos hemos referido a ella: los avances electorales socialcomunistas en Francia e Italia y el propio proceso de nacionalización laborista en el Reino Unido, hacían meditar sobre la viabilidad de la cada vez más dificil pervivencia del sistema capitalista. Tras el discurso del 5 de junio de 1947 en Harvard, la reacción del otro lado del Océano fue inmediata. El 27 de junio, los ministros de Asuntos Exteriores de la URSS, Francia y el Reino Unido tuvieron un intercambio de puntos de vista, quedando clara la decisión soviética (que actuaba como «portavoz» de los demás países del Este) de rechazar la ayuda norteamericana. Tras esa negativa de Moscú, el Reino Unido y Francia convocaron a los países de Europa Occidental (salvo España) a una conferencia en París, que se inició el 12 de julio y en la cual se constituyó un Comité Europeo de Cooperación Económica, embrión de la futura OECE. El Comité trabajó durante todo el verano de 1947 para redactar un informe exponiendo y justificando las necesidades europeas de importación de la zona del dólar. Terminado el estudio -Inforlne de Paris- ]a Conferencia se reunió nuevamente para examinarlo. Una vez aprobado, se remitió el 22 de septiembre de 1947- a las autoridades norteamericanas. El Congreso de los EE. UU trabajó rápido, y el 3 de abril de 1948, el Presidente Truman firmaba la Ley de Asistencia al Extranjero (Foreign Assistance Act) de apoyo al Programa de Recuperación Europea. Así se inició oficialmente el Plan Marshall (también de manera oficial terminaría el 30 de septiembre de 1951, el mismo día en que se decretó la disolución de la Administración de Cooperación Económica, ECA, agencia federal de los EE. UU. creada por la «Foreign Assistance ACÍ» para organizar la ayuda). El 16 de abril de 1948, se firmó en París el convenio constitutivo de la «Orga-
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nización Europea de Cooperación Económica», OECE, de la que sólo quedaron excluidas España y Finlandia. Nació de ese modo la agencia europea del Plan Marshall, que además sería foro de las nuevas iniciativas de cooperación a las que nos referiremos después. En la aplicación y en las consecuencias del Plan Marshall, debemos distinguir dos aspectos diferentes. El primero, la ayuda económica en sí, y el segundo, las consecuencias en la cooperación intraeuropea. A las escuelas militares de pactos y guerra fria, ya nos hemos referido. El circuito del Plan, se resume a continuación. l.
2.
3.
4.
2.7
Las empresas y entidades europeas interesadas solicitaban la consignación de dólares para sus respectivos proyectos con implicación de importaciones. Los proyectos eran examinados por las autoridades europeas y por la ECA. Para cada proyecto concreto que le parecía conveniente, la ECA daba su autorización y las autoridades europeas lo subautorizaban. Una vez subautorizado el proyecto, la ECA pagaba en dólares al exportador --casi siempre norteamericano--, y el titular de la subautorización depositaba el contravalor en su moneda nacional en el Banco Central de su país. Éste, cuando la ECA se 10 requería, hacía la correspondiente transferencia a la cuenta especial de contrapartida de la ECA. La contrapartida en moneda nacional así generada se distribuía en porcentajes variables y para fines diversos. De un lOa un 15 por 100 se aplicaba a los gastos de las misiones norteamericanas en Europa. El resto se entregaba como donación al gobierno en cuestión, para la realización de obras públicas, mej ora de ferrocarriles y carreteras, enseñanza técnica, y otras actividades sobre las que la ECA hubiese dado su visto bueno. Entre 1946 a 1961 el Plan Marshall y algunos mecanismos complementarios, facilitaron fondos por 30.000 millones de dólares; el 64 por 100 como donaciones y el resto como préstamos.
Las consecuendas del plan para la cooperación europea
Una de las facetas más importantes del Plan fue la de su incidencia en la cooperación intraeuropea. En este sentido, el convenio constitutivo de la OECE era algo más que un acuerdo para distribuir la ayuda Marshall. Y aunque las actividades de la OECE durante sus primeros dieciocho meses de vida se polarizaron en esa función, ya durante la primera fase no faltaron declaraciones gubernamentales y presiones de EE. UU. en favor de una auténtica cooperación económica intraeuropea.
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Pero fue sólo en el último trimestre de 1949 cuando la ECA centró sus preocupaciones en la cooperación. El 31 de octubre de ese año, Paul Hoffman, jefe de la ECA, se expresó en términos muy claros ante el Consejo de la OECE: «Dos tareas tienen que afrontar Europa y la ECA durante la segunda mitad del Plan Marshall -dijo-. Europa tendría que equilibrar sus necesidades y recursos en dólares, lo_que implica un aumento de las exportaciones, así como el control de la inflación. Pero el cumplimiento de esta tarea no será significativo a menos que se logre una economía en expansión en Europa Occidental, mediante la integración económica. En sustancia, la integración sería la formación de un único y gran mercado, dentro del cual desaparecerían las restricciones cuantitativas a la circulación de mercancías y las barreras monetarias a los pagos; y eventualmente, los aranceles podrían ser suprimidos para siempre». La propuesta Hoffman tuvo un gran impacto. Trazó claramente el camino a seguir, dejando en un segundo plano el complejo problema de la Unión Aduanera. Los norteamericanos, que podían enjuiciar la situación de Europa más fríamente que los propios europeos, se dieron perfectamente cuenta de que cualquier clase de ayuda no sería suficientemente eficaz, si desde el mosaico de pequeños mercados separados del Viejo Continente no se evolucionaba hacia una mayor libertad de tráfico entre sus múltiples componentes. El solo anuncio del Plan Marshall ya había puesto en marcha el primer convenio intraeuropeo de pagos. Ulteriormente, la creación de la OECE permitió realizaciones tan importantes como la Unión Europea de Pagos y la liberación del tráfico de mercancías y de invisibles. A la postre, el Plan Marshall sería también lo que permitió que funcionaran el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Sin los dólares que libró la ayuda, no habría habido liquidez para activar el comercio mundial y para hacer posible el juego de los dispositivos de] FMI. Y sin esa expansión comerciaJ, en el GATT apenas se habrían superado las primeras negociaciones arancelarias. Y en cuanto al BIRF, al resolver el Plan lo esencial de los problemas de los países de Europa Occidental, permitió que prestase su máxima atención a los PMD. Por]o demás, la ayuda Marshall tuvo consecuencias muy importantes en la ulterior conformación económica de Europa. Así lo reconoció Jean Monnet, el llamado «Padre de Europa» por haber sido el máximo inspirador de la política de integración. En 1963, Monnet manifestaba que «desde el Plan Marshall. .. el apoyo americano para la unión de Europa jamás disminuyó ... siendo el más grande valor en la acción que condujo al punto a que hemos llegado en la unificación de Europa». Con esto no se quiere decir que sin el Plan Marshall no habría habido primero cooperación y después integración económica (la CECA, la CEE, y el Euratom). Lo que significa es, simplemente, que de hecho el verdadero comienzo de la cooperación europea fue
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resultado de las condiciones impuestas por EE.UU. en el momento de conceder su ayuda. En los siguientes capítulos analizamos los diferentes aspectos y problemas de la cooperación a escala internacional cuyo origen hemos visto en este capítulo. Examinaremos sucesivamente el funcionamiento del sistema monetario internacional (capítulo 3), los mecanismos internacionales de financiación del desarrollo económico (capítulo 4), el sistema del GATT y de la ulterior Organización Mundial de Comercio (capítulo 5). y'! por fin, ]as tendencias que en la UNCTAD se apuntaron desde 1964 en pro de acciones más firmes para interrelacionar estrechamente el comercio internacional con el desarrollo económico (capítulo 6) 5.
2.8
El G-7, como directorio económico mundial
1975 fue un año dramático para los países industriales del Norte. EE.UU., por primera vez en su historia, era una nación derrotada; el pequeño Vietnam había conseguido, casi literalmente, «echar al mar» a los ejércitos del país más poderoso del mundo. Y también en 1975 se apreció, en su máxima dureza todo 10 que estaba significando el primer choque petrolero (del que nos ocupamos ampliamente en el capítulo 17), y de la consiguiente necesidad de coordinar las políticas económicas de forma más operativa que en el marco de una OCDE excesivamente multitudinaria. Así las cosas, 1975 fue también el año en que, como reacción a los eventos antes rememorados, nacieron dos instituciones económicas de importancia; con ellas, se pretendía restañar las heridas del resquebrajado orden económico de Bretton Woods de 1944, simbolizadas por la inconvertibilidad oro del dólar (1971) y por la doble devaluación (1971-1973) del billete verde., que llevaron a los cambios flotantes a que haremos alusión en el capítulo 3, al ocuparnos del Fondo Monetario Internacional. La primera de las dos nuevas instituciones aludidas, fue la TriZateral, como entidad privada de las grandes multinacionales de EE.UU., Japón y Europa Occidental, a la cual nos referiremos, in extenso en el capítulo 15. La segunda, que va a ocupar nuestra inmediata atención, es el Grupo de los Siete, el célebre G-7, que con el tiempo se ha convertido en un auténtico directorio económico mundial. En efecto, el célebre G-7, es una plataforma de gran poder económico. Actúa de modo muy infonnal, sobre todo de cara a la opinión pública, a Para algunas apreciaciones sobre la evolución de las relaciones económicas internacionales en los años 80, desde ángulos muy distintos: Peter F. Drucker, «Cambios dramáticos en la economía mundial», en Foreígn Affairs, primavera de 1987; Carlos Berzosa Alonso Martínez, «Las tendencias de la economía mundiah), en Boletín de La institución Libre de Enseñanza, marzo de 1987. 5
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través de las conferencias o cumbres de los «Siete Grandes» (EE.UU., Canadá, Alemania, Reino Unido, Italia y Japón, además del Presidente de la Comisión Europea). Al finalizar la primavera o empezar el verano, los jefes de Estado y de Gobierno de esos países se reúnen, rotativamente, y en un lugar de alguno de los Estados socios, para discutir infonnalmente las cuestiones globales que les preocupan. Veremos a continuación una síntesis de las reuniones realizadas, con el lugar de encuentro, el año, y los principales temas tratados; que vistos en su secuencia configuran lo que han sido los principales avatares económicos mundiales de casi dos decenios. 1) Rambouillet, Francia (1975). Apreciación esperanzada de la evolución, en vías de amortiguarse, de la crisis desencadenada por el primer choque petrolero de 1973-1974.
2) Puerto Rico (1976). Se constató la fuerte recuperación de los negocios en EE.UU. (7 por 100 de crecimiento del PIB), 10 cual le convirtió en la verdadera locomotora de la economía mundial. 3)
Londres (1977). Políticas de ahorro de hidrocarburos y de lucha contra la inflación. La Agencia Internacional de la Energía se convertiría en un eficaz cartel anti-OPEP.
4)
Bonn (1978). Se constató la continuidad de la recuperación lTIUndial, en buena medida por una estabilización de los precios energéticos.
5)
Tokio (1979). Aires de optimismo, que en el viejo continente se manifestaron en la puesta en marcha del Sistema Monetario Europeo (SME), con bandas de fluctuación preestablecidas, con la moneda cesta del ECU, y con todo un sistema de ayudas entre bancos centrales para mantener la proximidad de los tipos de cambio.
6)
Venecia (1980). Retorna la atmósfera de pesimismo a envolver al G-7, como consecuencia del segundo choque petrolero, derivado de los sucesos de Irán (destronamiento del Sha, y régimen integrista de Jomeini). El alza de los precios del crudo hasta 34 dólares el barril, precipitó al mundo a una recesión aún mayor que la de 1974.
7)
Ottawa (1981). Continuó el pesimismo de Venecia, sin que el G-7 acabara de encontrar una salida colectiva a la coyuntura recesiva.
8)
Versalles (1982). Primeras preocupaciones serias por las alzas del dólar y los elevados tipos de interés. La locomotora norteamericana, que empezó a funcionar por segunda vez en menos de diez años, se vio alimentada por los proyectos del rearmamentismo reaganita. Como aspecto más negativo de la economía mundial, se vislumbraron la posible generalización del síndrome mexicano
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Cooperación econónlica internacional
(moratoria en el pago de la deuda externa), primer síntoma de los fuertes desequilibrios financieros del Tercer Mundo. 9)
Williamsburg, EE.UU. (1983). Se constató el inicio de la recuperación en el Norte industrial, al tiempo que se agudizó la inquietud por la crisis financiera de los países menos desarrollados; de proporciones tan amplias, que harían de los años 80 la década perdida para su desarrollo.
10)
Londres (1984). Apreciación del ya intenso proceso de recuperación económica, especialmente en EE.UU., con no poca preocupación por los altos tipos de interés, y por la intensa absorción de capitales por parte de EE.UU., debido a la fuerte apreciación del dólar.
11) Bonn (1985). En la senda de la recuperación internacional, se abrió la posibilidad de una nueva ronda de negociaciones comerciales en el GATT, alentada por los intentos de EE.UU. de recibir el apoyo de los otros seis grandes a su Iniciativa de Defensa Estratégica (Guerra de las Galaxias). Fue el año culminante del despliegue de los euromisiles, y del peligro de confrontación Este/Oeste. 12)
Tokio (1986). Constatación, tras el Acuerdo del Plaza, de septiembre de 1985, de la necesidad de sostener la cotización del dólar, debilitado por los excesos de la Reganomics. Incluso llegó a formularse el propósito de establecer en el Fondo Monetario Internacional algún sistema de tipos de cambio controlado.
13)
Venecia (1987). Continuó la inestabilidad del dólar, evidenciada pocos meses antes, en febrero, con el Acuerdo de El Louvre, de sostener el cambio del billete verde con una intervención concertada de bancos centrales. Y se evidenció la renuencia de Japón y de la RFA a asumir el papel de locomotoras de crecimiento de la OCDE, en sustitución de EE.UU., por el temor a la inflación. Mejoría de la antes tensa situación internacional, por los importantes contactos Gorbachov/Reagan, a partir de la cumbre de Reikiavik del otoño de 1986.
14)
Toronto (1988). Ambiente de distensión en la cumbre, que se tradujo en el apoyo a la perestroika de Gorbachov. Condonación de la deuda externa africana (solamente 5.500 millones de dólares), y complacencia ante la política de depreciación contenida del dólar, para facilitar el ajuste del déficit comercial estadounidense; así como por la aparente levedad del traumatismo ocasionado por el lunes negro bursátil del 19 de octubre de 1987 (véase el capítulo 18).
15) Paris (1989). Coincidiendo con el Segundo Centenario de la Revolución Francesa, el G-7 aprobó 56 conclusiones, entre las cuales
? Los ongenes de la cooperación económica internacional
destacó la firmeza frente a la inflación, premonitoria de las ulteriores políticas de enfriamiento (soft la nding) . El ciclo ascendente, presenta ya signos muy claros de estar agotándose. 16) Houston, Texas, EE.UU. (1990). En un ambiente de esperanzador
sosiego internacional -nada presagia la tormenta del Golfo de sólo tres semanas después-, los Siete confirmaron sus políticas contra la inflación y en pro de mayor cooperación monetaria para mantener el equilibrio dólar/yen. 17) Londres (1991). Pasada ]a operación Tormenta del Desierto, esta reunión del G-7 se presentó como plena consolidación de su papel de directorio económico mundial. El encuentro fue activamente preparada por el equipo de trabajo permanente del Grupo -los denominados sherpas-, y los acuerdos se presentaron en forma de decálogo sobre Naciones Unidas, Irak, Israel, Líbano, Yugoslavia, Europa Oriental, Báltico, URSS, Sudáfrica, y terrorismo. Lo más destacado fue la presencia de Gorbachov en la cumbre, y el apoyo decidido a la perestroika, un proyecto luego traumatizado por el giro que en la URSS tomaron los acontecimientas tras el golpe frustrado de agosto de 1991, que finalmente llevaría a la disolución de la URSS. 18) Munich (1992). Los siete apoyaron levemente los resultados de la Cumbre de la Tierra en Río, e hicieron su acostumbrado canto a la economía de mercado y a la estabilidad monetaria; mientras que apenas ofreció ayuda al nuevo representante ruso, Yeltsin, que no fue acogido con las deferencias antes prestadas a Gorbachov. 19)
Tokio (1993). Para «avanzar resultados alentadores», el Grupo anunció el acuerdo ---dentro del marco de la Ronda Uruguay del GATT- de reducir aranceles en ocho sectores industriales y de eliminarlos en diez; a fin de impulsar el comercio mundiaL Sin embargo todo quedó condicionado a un ulterior consenso general en el GATT, «para antes d.el 31 de diciembre de 1993», y con un plazo de aplicación de diez años.
20)
Nápoles (1994). Esta cumbre, del 9 y 10 de julio sirvió de encuentro de Bill Clinton con Berlusconi como jefe de Gobierno de Italia, y con el recién nombrado primer ministro de Japón, Murayama. Aprobada pocos meses antes la ya citada Ronda Uruguay, el ambiente en el G-7 se vio muy reconfortado por los parabienes sobre el magno acuerdo comercial, coincidiendo con el arranque del proceso de recuperación de la economía mundial 6. Entre los puntos del
Sobre la cumbre de Nápoles, George 1. Church, «We interrupt this Summit fol. .. », Time, 18-VIl-1995, págs. 24 y 25.
6
conclave napolitano, hay que señalar el compromiso de ayudar a Ucrania para la consolidación de su independencia; y las promesas hechas de nuevo a Yeltsin, a quien la heptarquía recibió en la última jornada de sus sesiones.
21) Halifax, Canadá (1995). Del 15 al 17 de julio, y en la línea de las previsiones hechas en Nápoles, se constató la profundidad del proceso de globalización comercial y financiera, y se enalteció el sistema de libre mercado, triunfante hasta en China, e incluso en Vietnam 7. Se acordó promover en el FMI un nuevo mecanismo de apoyo financiero a los países en situación de grave emergencia. 22) Lyon, Francia (1996). Los días 27 y 28 de junio, los componentes del G- 7 analizaron la necesidad de liberalizar los servicios de telecomunicaciones (cuestión luego tratada en la OMC), y el posible ingreso de Rusia en el Grupo para convertirlo en G-8. Además, se proclamó la necesidad de «poner la mundialización de la economía al servicio del hombre y del empleo», eludiéndose, en cambio, el debate de la cláusula social (dumping de los países con salarios bajos y reglamentaciones laborales permisivas). Se apoyó la minoración de deuda de 41 PMDs propuesta por el FMI y el BM (Iniciativa HIPC, véase 4.6.), y de hecho, sin citarla expresamente, se condenó la Ley Helms Burton de EE.UU. -sanciones a Cuba-, por estimarla contraria a las reglas de la OMC. Además, se hizo una favorable referencia a las iniciativas del FMI sobre sistema de alerta rápida para prevenir crisis financieras, y se sentaron las bases de una lucha más efectiva a escala mundial contra el terrorismo y e] crimen organizado. 23) Denver, Colorado, EE. Uu. (1997). Esta reunión, celebrada del 20 al 22 de junio, fue la primera oficialmente denominada G-8, por la participación de Rusia (todavía no plena en cuestiones económicas). La cumbre recibió críticas por la posible transformación del Grupo en «un foro de demasiadas cuestiones internacionales a la vez, de meros retratos de .familia, y donde la substancia brilla por su ausencia en los temas económicos», Entre los asuntos tratados, destacaron: el excesivo paro en Europa, para contener el cual se insistió en 1a necesidad de disminuir los déficit públicos y reordenar el sistema de pensiones; la indispensable reducción del déficit comercial de EE.UU. con Japón; e] respaldo a Rusia en su proceso de Para la Cumbre de Halifax, «The G-7 Summit: Results», infonne de FYI. 20-VI-1995, 30 págs. En la cumbre no se previó ningun cambio sustancial en la estrctura de las Naciones Unidas con ocasión de su 50 aniversario; al respecto, pueden verse las acerbas criticas de Bimal Ghosh, «To Refonn the World System, Stay Aboard and Pay», IHT, 28-VII-1995. pág. 6. 7
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cooperacion economka lnternaclonal
transición a la economía de mercado; y un Plan de ayuda especial a los países subsaharianos --que examinaremos en el capítulo 4-. Además, hubo amplia referencia a la crisis asiática ya en curso, en la idea de ir a una mayor cooperación monetaria para aliviar sus consecuencIas. 24) Birmingham. Inglaterra (1998). Celebrada entre el 15 y el 17 de mayo, esta fue la cuarta reunión del G-7 en el Reino Unido (la primera, 21 años antes, en Londres, 1977) y la primera presidida, tras Tony Blair. el largo período thatcherista, por un premier El encuentro se vio precedido por el de los Ministros de Economía y Finanzas de los países del Grupo, que fijaron diez puntos de cooperación a fin de regular mejor los mercados financieros, y evitar o prever así las posibles crisis. Resurgieron los temas de Denver: reformas necesarias en Japón al objeto de frenar la caída del yen, medidas para afrontar las demás turbulencias asiáticas, condonación de deuda a los países menos desarrollados, apoyo al FMI en momentos de máxima tensión de sus recursos, y correctivos técnicos para afrontar el efecto 2000 de los ordenadores informáticos.
Dejando aparte ahora la sistemática de reseñar las cumbres anuales del G-7, debemos hacer referencia a sus actividades últimas como consecuencia de la crisis financiera global que se inició en el verano del 97, en el Sudeste asiático, con una serie de ulteriores episodios, que se describen en el capítulo 18.9. Ante las circunstancias críticas de la economía mundial, el G-7, en una serie de sucesivas reuniones a niveles ministeÍ'ial y de expertos, abordó el estudio de una nueva arquitectura financiera internacional. Esos trabajos de readaptación, se aceleraron a medida que fue agudizándose la crisis, y sobre todo tras la devaluación del rublo y la suspensión del pago de la deuda rusa en agosto de 1998, que tuvo tan fuertes repercusiones en los mercados financieros. Los mencionados encuentros culminaron en el del Grupo el 30 de octubre del 98 en Londres. En esa reunión, bajo la presidencia del Canciller del Exchequer, Gordon Brown, se establecieron las bases -confirmando decisiones puntuales anteriores-, para aumentar la disponibilidad de recursos del FMI, a través de la aportación de las cuotas pendientes, de la emisión de DEGs, y de nuevos acuerdos de préstamo, todo lo cual se estudia en el capítulo 3. La cifra total obtenida por esos medios alcanzó los 90.000 millones de dólares, a los cuales podrán agregarse aportaciones complementarias de los países económicamente más poderosos. Con ese primer paso de una política más atrevida, fue posible atender las necesidades más perentorias, y evitar el contagio de países clave en la estructura financiera internacional. Brasil se convirtió así en el primer caso de esta clase de ayuda masiva.
[ooperacion
internacional
Sin embargo, todo lo anterior no nos puede impedir la critica de este directorio mundial que es el G-7, una superestructura que nació en 1975, y que más o menos tarde habrá de ceder sus funciones a un Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) revigorizado; órgano al que precisamente están suplantando los Siete Grandes del Norte, con un que viene a ser el equivalente al que virtual derecho de veto en el Consejo de Seguridad comparten Francia, el Reino Unido y Estados Unidos con China y Rusia. La solución no puede ser, simplemente, incorporar ahora al núcleo del G-7 a Rusia como ya se hizo; y mañana a China, y pasado a algunos países también altamente representativos de la vasta humanidad. Ese método sería desconocer la perentoria necesidad, de la que todo el mundo habla, de reforzar las Naciones Unidas. Por el contrario, un ECOSOC revigorizado, con representaciones y sistemas de votación ponderados, no sólo sería mucho más integrador de la problemática económica mundial que el G-7, sino que además tendría la capacidad para relanzar toda la constelación de agencias especializadas de las Naciones Unidas que hoy viven en medio de aberraciones y penurias 8.
Sobre las reuniones del G-7, Montserrat Millet Soler, «Las cumbres económicas y las relaciones económicas internacionales», en Organización Económica Internacional (Coord. Manuel Vare la Parache), Pirámide, Madrid, 199], págs. 155 a 188. 8
3.
3.1
El sistema monetario internacional: el FMI
Del fin -del Patrón Oro a la creación del Fondo Monetario Internacional
Las relaciones económicas internacionales, ya sea comercio de bienes, intercambio de servicios, transferencias por los diversos conceptos (remesas de emigrantes, donaciones, etc.) o movimientos de capital, exigen la materialización de unos pagos en oro, en una moneda aceptada por ambas partes o en efectos (cheques, letras de cambio, pagarés, etc.), también materializables en una moneda aceptable, que generalmente reciben el nombre de divisas. En la «Era del librecambio», al encontrarse los principales países dentro del régimen de Patrón Oro (sus monedas eran convertibles en oro a un tipo de cambio fijo), los pagos internacionales no ofrecían, desde el punto de vista técnico, mayores dificultades. Las transacciones de todo tipo se liquidaban en cualquiera de las monedas convertibles en oro. En el caso de los países no insertos en el sistema del Patrón Oro, la realización de los pagos internacionales se hacía en divisas convertibles (generalmente dólares o libras esterlinas), adquiridas en los mercados locales o internacionales a cambio de la propia moneda nacional al tipo, fluctuante, al que se cotizaba en cada momento l. Para un estudio del sistema del Patrón Oro, puede verse la obra ya clásica de P. T. Ellsworth Comercio internacional, versión FCE, México, 1955 (la primera I
Con el abandono sistemático del Patrón Oro clásico durante el periodo de entreguerras, la situación de fluidez en los pagos internacionales cambió radicalmente. Casi todas las monedas --excepto el dólar, y aun así con una serie de limitaciones- dejaron de ser convertibles en oro, y el comercio internacional pasó a realizarse en buena parte a través del sistema de clearings, al que ya nos referimos en el capítulo 1, al ocuparnos del bilateralismo. La rigidez de este sistema de pagos comportó una fuerte contracción del comercio internacional, así como el uso sistemático de la devaluación (el cambio a la baja de la paridad teórica de cada moneda con respecto al oro o al dólar) como arma de uso doble: para aumentar el grado de competitividad en ]as exportaciones y para obstruir las importaciones. Esa situación provocó un verdadero marasmo en las relaciones económicas internacionales entre 1929 y 1939, el período tan reiteradamente citado de la «Gran Depresión». De ella no podía salirse sino a través de dos vías: ]a vuelta a la convertibilidad oro de las monedas (restauración del Patrón Oro) o el establecimiento de algún tipo de disciplina monetaria internacional. El primer camino no presentaba viabi1idad a largo plazo, ya que de ensayarlo un país concreto por sí sólo, como de hecho lo intentó el Reino Unido, manteniéndose los demás al margen de la convertibilidad, el resultado sería (por las operaciones de conversión que hiciesen estos últimos) la liquidación de las reservas de metal alnarillo del país con Patrón Oro. El segundo canlino, concebido como la instrumentación de una cierta disciplina monetaria internacional, empezó a plantearse, tímidamente, en 1936. Ese prinler atisbo de reglamentación monetaria internacional fue el l1amado «Acuerdo Tripartito sobre tipos de cambio», concluido el 25 de septiembre de aquel año por Estados Unidos, Reino Unido y Francia, justamente tras la devaluación de] franco francés 2. Con el Acuerdo Tripartito, al que más tarde se unieron Bélgica, Holanda y Suiza, se acordó mantener tipos de cambio fijos entre las monedas de los países adherentes al Acuerdo así como no recurrir a la devaluación como arma competitiva. Se establecía de esta forma un primer registro internacional de las paridades, precedente al sistema que más adelante había de adoptar el Fondo Monetario InternacionaL Los intentos de extender el Acuerdo Tripartito no tuvieron éxito; ello no resultaba extraño en una época de tensiones internacionales como fue la que trasncurrió entre 1936 y 1939, Y que elIde septiembre se transformaedición inglesa data de págs. 155-211. Para el período subsiguiente al abandono del Patrón, J. B. Condliffe La reconstrucción del comercio mundial, versión españo1a, Sudamericana, Buenos Aires, 1942. 2 L. B. Yeager, International Monetary Relations, 1966, págs. 317 y sigs.
3. Et sistema monetario internacional! el FMI
ba en una contienda bélica generalizada. Fue precisamente a lo largo de ésta, y sobre la base del núcleo anglosajón y de sus aliados, como empezó a prepararse algún tipo de cooperación monetaria internacional para la posguerra. Estas conversaciones durante la segunda guerra mundial sobre la cuestión monetaria fueron largas y prolijas 3, si bien en julio de 1944, tras el enfrentamiento de las tesis de Keynes, y White (EE.UU.), se llegaba en Bretton Woods a un acuerdo para la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI), que más tarde fue incluido en el sistema de las Naciones Unidas. Desde entonces, el FMI, por su capacidad de adaptación a las circunstancias cambiantes, ha venido siendo el centro institucionalizado del sistema monetario internacional del mundo capitalista. y decimos del mundo capitalista porque, aunque la URSS participó en la Conferencia de Bretton Woods, no llegó a formar parte del FMI. Otros países de aquélla, comunistas, como Polonia y Checoslovaquia, sí llegaron a ser miembros, aunque salieron de él ulteriormente. Polonia se retiró en 1950, y Checoslovaquia fue expulsada en 1954. Cuba lo abandonó en 1964 y la China Popular no llegó a ingresar en él. Así, pues, prácticamente todo el mundo socialista se encontró al margen del sistema del FMI hasta 1990 4 • Sus mecanismos de pagos con el mundo capitalista se basaban en sistemas de clearings bilaterales -los mismos que tan activamente funcionaron en Europa occidental entre 1945 y 1947 5_ o simplemente en el empleo de oro o de divisas convertibles para la liquidación de operaciones al margen de ellos. El FMI es un organismo especializado de las Naciones Unidas que desempeña tres clases de funciones interrelacionadas: establece las normas del sistema monetario internacional, presta asistencia financiera en determinados casos a los países miembros, y actúa como órgano consu1tivo con los Gobiernos.
Pueden verse excelentes resúmenes de estas conversaciones en el libro de M. Varela El Fondo Monetario Internacional (Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1968, págs. 23 y sigs.), así como en el capítulo II de la obra de J. Sardá La crisis monetaria internacional (Ariel, Barcelona, 1968). 4 Realmente Ja primera excepción fue la de Yugoslavia, que sí es miembro de] FMI, aunque la economía yugoslava se distancia cada vez más de las tendencias apreciables en los países europeos del Este. 5 Sobre los problemas monetarios europeos de esa época, obras básicas siguen siendo El caos monetario, de Robert Triffin (versión española), FCE, México, 1961 y Fred L. Block, Los orígenes del desorden económico internacional, versión española, FCE, México, 1980. 3
(ooperaóon económica internacional
3.2
Las normas básicas del FMI antes de la 1 Reforma 6
El sistema monetario internacional, tal como se configuró en el Convenio constitutivo del FMI, y en sus modificaciones, textos complementarios y relaciones diversas con otras unidades, consistía teóricamente en un patrón de cambios-oro. Este sistema de base fue flexibilizándose por una serie de mecanismos que le permitían ampliar la liquidez internacional. En otras palabras, el volumen de los medios de pago internacionalmente aceptables para financiar las diversas transacciones fue evolucionando, en la medida en que crecían las necesidades de la economía internacional, al margen, pues, de las aportaciones de oro nuevo al sistema. Las bases del sistema de cambios-oro venían reguladas por normas específicas sobre paridad de las reglas respecto a su modificación (devaluaciones o revaluaciones) y especificaciones en lo relativo a las restricciones comerciales y controles monetarios. A continuación nos referimos a cada uno de estos aspectos. a)
La fijación de la paridad de cada moneda nacional con el oro y el dólar. Cada país miembro del FMI venía obligado -salvo en circunstancias excepcionales- a declarar el valor de cambio de su moneda en ténninos de gramos de oro fino (es decir, puro al 100 por 100) y asimismo en relación con el dólar, cuya paridad era de 35 dólares por una onza de oro fino (equivalente a 31, 1O gramos). El establecimiento de la paridad, que implicaba la aspiración de mantener un cambio prácticamente fijo, comportaba además la obligación de adoptar y aplicar las medidas para sostenerlo efectivamente, de forma que el cambio real no se apartase, en más o en menos, de] 1 por 100 de la paridad declarada.
b)
El cambio de paridad, por devaluación o revaluación, debía ajustarse a determinados requisitos, siempre previa consulta con el FMI. Hasta un 10 por 100 de modificación, el cambio de paridad podrá hacerse sin que el FMI realizase objeciones. Pero en caso de que la variación fuese superior a ese porcentaje, el país en cuestión debía
Las nonnas iniciales del FMI se modificaron sustancialmente en dos ocasiones. La primera en 1968 para introducir los Derechos Especiales de Giro que explicamos en la sección 3.5. La segunda en 1978 para legalizar la flotación de las monedas y para desmonetizar el sistema monetario internacional (sección 3.13). A lo largo de las secciones 3.2. y 3.3. veremos las nonnas fundacionales del FMI; en las 3.4. a 3.9. las transfonnaciones habidas entre 1967 y 1971, Y en las 3.10 a 3.12., los estudios preparatorios-en el contexto de la crisis monetaria y genera)- que entre 1972 y 1976 condujeron a una revisión profunda del texto constitutivo de) FMI (3.12.). Las secciones 3.14. y 3.19. se refieren a] funcionamiento actual de] FMI y a su previsible futuro, respectivamente. ó
3. El sisterna monetario internacional: el FMI
comunicarlo al FMI, demostrando que no se encontraba en dificultades simplemente transitorias, sino que se enfrentaba con la necesidad de corregir un «desequilibrio fundamental» de su balanza de pagos. Para desequilibrios menores o transitorios, el FMI contaba con los medios para que sus países miembros defendiesen la paridad de su moneda. Estos medios eran los préstamos del Fondo, que se completaban con otros mecanismos a los que después nos referimos. De hecho, cualquier país miembro podía recurrir al FMI en el caso de desequilibrios transitorios, quedando la modificación de la paridad como «expediente último» ante un «desequilibrio fundamental». c)
El artículo VIII del Convenio constitutivo del FMI (yen esto se mantiene hoy la misma técnica) en congruencia con sus aspiraciones de facilitar la expansión del comercio internacional, establece que, en principio, los Estados miembros deben garantizar el comercio multilateral libre, sin restricciones de ninguna clase, así como la convertibilidad exterior de sus monedas. Si el primero de esos preceptos va directamente contra el bilateralismo, el segundo facilita el multílateralismo, al permitir la conversión de los saldos de la moneda de un país A en poder de un país B en otra moneda libremente convertible. En última instancia, la convertibilidad, auñque ello no consta de forma explícita en el Convenio, se refiere de hecho a la libre conversión con el dólar, única divisa que por lo menos en teoría podía cambiarse de manera automática por oro (hasta 1971, Y que hoy sigue siendo la principal moneda de reserva a la expectativa del euro). Este precepto era la base misma del patrón de cambio-oro. Con la situación económica imperante en el momento de constituirse el FMI, de hecho para gran número de países en todo un largo período de dificultades estructurales, no podía exigirse el cumplimiento inmediato de las normas del artículo VIII. De ahí que en el momento de suscribirse o adherirse al Convenio del FMI, pudiera ser invocado el artículo XlV, para acogerse al llamado régimen del «período transitorio», para no cumplir los compromisos del artículo VIII, con base en la existencia de desequilibrio de balanza de pagos. La invocación del artículo XIV por un país concreto comporta la necesidad de adoptar progresivamente las medidas necesarias para pasar al régimen definitivo del artículo VIII. Ello obliga a recibir (en la práctica todos los años) a las misiones de consulta del FMI, que tienen por cometido el examen de la política económica que esté practicando el país en cuestión.
económica internacional
3.3
La actividad financiera del FMI hasta 1-969
Como ya hemos indicado de pasada, para mantener el sistema monetario internacional en funcionamiento, es preciso contar con medios suficientes que permitan resolver los diferentes tipos de problemas. Hasta 1969 funcionaron las reglas fundacionales de Bretton Woods, es decir, se intentó amortiguar los desequilibrios transitorios de balanza de pagos de los países miembros, contribuyendo a la cobertura de su déficit, para evitar el descenso del nivel de sus reservas de divisas por debajo de un punto de peligro que pudiera obligar a la devaluación. En un plano no individual, sino global, el FMI garantizaba una situación adecuada de liquidez internacional; en otras pa1abras, el volumen de medios internacionales de pagos debía expandirse en la medida en que lo exigían la necesidades de crecimiento del comercio internacional, al igual que en el plano nacional la circulación fiduciaria debe crecer a un ritmo adecuado para asegurar un nivel satisfactorio de actividad económica. Para atacar los dos referidos problemas, el FMI trabajaba en un doble frente: facilitando recursos a los países miembros que los requerían y preocupándose por la fonnulación de métodos con los cuales mantener un nivel correcto de liquidez. A continuación entramos en cada uno de ambos temas. 3.3.1
El FMI como fuente de recursos ordinarios y de créditos «stand by»
La propia expresión Fondo significa precisamente la constitución de un acervo común de recursos para la cooperación entre los distintos suscriptores del mismo. En el FMI cada país participa con una detenninada cuota, fijada en función de una serie de magnitudes como son su Renta Nacional, las reservas de divisas que posee y el volumen de sus importaciones y exportaciones. Nonnalmente, en el momento de ingresar, queda señalada la cuota del nuevo socio. En 1997 con 181 países miembros, las cuotas ascendían en total a 145.318,8 millones de DEGs, con el detalle que veremos más adelante. En esta sección estudiamos cómo funcionó el sistema de cuotas y de créditos del FMI hasta 1971 de Jacto y de iure, y entre 1971 y 1978 sólo de iure. El sistema actual de cuotas, y la forma vigente de financiación a los países miembros pueden verse en la sección 3.14. Formalmente hasta 1978, pero de hecho sólo hasta 1971, de su cuota, cada país depositaba una cantidad en oro en uno de los cuatro Bancos depositantes del Fondo: el Banco de la Reserva Federal de Nueva York, el Banco de Inglaterra, el Banco de Francia y el Banco de la India. La cuotaoro equivalía al 25 por 100 de la cuota total; este «tramo-oro» podía quedar
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a niveles más reducidos, 'y concretamente al nivel del 10 por 100 de las reservas de oro y dólares del país en cuestión. El resto de la cuota se depositaba en moneda nacional en una cuenta (<
Cooperación económica
3.3.2
Fuentes adicionales de recursos: créditos «swap» y Club de los Diez
Los acuerdos bilaterales de crédito o créditos swap consisten simplemente en la compra o venta de divisas al contado contra la venta o compra de esas mismas divisas a un plazo fijo. Son operaciones que se practican exclusivamente entre Bancos Centrales. Concertados por primera vez en 1962, alcanzaron extraordinaria difusión, como línea de liquidez complementaria del FMI. Por otra parte, en octubre de 1962 entró en vigor el Acuerdo General de Préstamos (General Agreement to Borrow, o simplemente GAB), conforme al cual los Bancos Centrales del llamado «Grupo de los Diez» (Estados Unidos, Reino Unido, R. F. de Alemania, Francia, Italia, Japón, Holanda, Canadá, Bélgica y Suecia; Suiza se incorporó en 1963) acordaron otorgar, para los casos de emergencia, hasta 6.000 millones de dólares de crédito al FMI, en sus respectivas monedas nacionales, para préstamos financieros a los cuales el «Grupo de los Diez» debía conceder previamente su visto bueno. Esta clase de créditos se utilizó por primera vez en 1964, para ayudar a la libra esterlina.
3.4
El sistema monetario internacional dirigido: el Patrón Dólar
Las líneas de liquidez mencionadas en el apartado 3.3.2., vinieron a dotar al sistema de consistencia suficiente para resistir los embates de la crítica y la desconfianza, que desde 1960 se acentuó por el crecimiento del peso del dólar dentro del Patrón de cambios-oro 7. Efectivamente, la situación había llegado a ser muy seria. Concretamente, entre 1949 y 1968, los dólares-billete, en el exterior de EE.UU., pasaron de 6.400 a 35.700 millones, y durante el mismo lapso las reservas oro en poder de EE.UU. se contrajeron de 24.600 a lO.400 millones de dólares. Esa expansión fiduciaria del dólar se vio consolidada por medio de una serie de acuerdos bilaterales de Estados Unidos con varios Bancos Centrales, en virtud de los cuales estos últimos renunciaron a reclamar la convertibilidad de sus reservas de dólares. Esas medidas fueron las que en buena medida permitieron la fuerte penetración norteamericana en todo el mundo capitalista a lo largo de los años 60 y 70. Ante una situación como la expuesta, de creciente desconfianza frente al dólar y de persistentes presiones en pro de su desvalorización, las alternativas del Gobierno de Washington eran dos. Por un lado, elevar el precio del 7 También para los problemas monetarios de esa época es preciso recurrir a R. Triffin, y concretamente a su obra El oro y la crisis del dólar (versión española, FCE, México, 1962).
3. El sistema monetario internacional: el FMI
oro, aumentando con ello el valor nominal de su reserva oro, para afianzar de esta manera la convertibilidad del dólar. De otro lado, EE.UU. podía tender a recrecer su reserva de oro, sin incrementar su precio, eliminando el déficit de su balanza de pagos. La última solución no resultaba posible sin restringir de forma drástica las inversiones exteriores norteamericanas y sin variar el signo belicista de la política exterior de EE.UU. como gran gendarme internacional del capitalismo. La primera alternativa resultaba igualmente dificil, debido a la compleja estructura de la economía norteamericana, necesitada de amplias importaciones, y al propio tiempo ligada a las exportaciones de capital que conlleva toda política imperialista de penetración económica en el exterior. En síntesis, ambas alternativas eran igualmente poco deseables para el poderío norteamericano. La salida, pues, apenas ofreció dudas para EE. UU.: reforzar el FMI para inyectar en él un componente adicional (Derechos Especiales de Giro) que en lo sucesivo permitiese proseguir el funcionamiento del sistema monetario internacional basado en el Patrón Dólar de cambios-oro. Un patrón, por lo demás, más teórico que real, debido a los compromisos adquiridos por parte de buen número de los Bancos Centrales occidentales de no reclamar a EE.UU. la conversión de sus reservas de dólares en oro. Llegamos así a una doble conclusión: desde un principio, el Sistema Monetario Internacional estuvo gobernado por los intereses expansivos de EE.UU.; por otra el capitalismo norteamericano fue capaz de separarse de los esquemas tradicionales del Patrón Oro, e ir transformando paulatinamente el sistema monetario internacional en un Patrón fiduciario internacional con base en el dólar. Con el instrumento de los Derechos Especiales de Giro --que pasamos a estudiar- se entró en una nueva fase, la de un Patrón monetario internacional dirigido. Dirigido también por EE.UU.
3.5
La reforma del FMI. Los Derechos Especiales de Giro (DEGs)
La necesidad de plantear una revisión del Sistema Monetario Internacional data de los últimos años de la década de 1950, tanto por los problemas objetivos ya analizados de recelo frente al dólar, como por las presiones francesas (tesis Rueft) de volver al Patrón Oro según los puntos de vista oficialmente expuestos en varias ocasiones por el General De Gaulle a partir de 1958 8 •
Jacques Rueff todavía en 1969 mantenía su vieja tesis. Véase por ejemplo, su artículo «Todavía otro expediente: los DEG)}, en ICE, n.O 434, octubre 1969, págs. 185 y sigs.
8
looperat lón t!(onom Ila internacional
El punto de arranque de los DEGs podría fijarse cronológicamente en las propuestas hechas por el Presidente Kennedy en 1961, sobre aumento de la liquidez a través de algún mecanismo nuevo, distinto de la producción de oro y de las monedas de reserva. Se abrió de este modo un período de presentación de gran número de proyectos de reforma del sistema monetario internacional, dentro de los cuales podemos distinguir claramente entre los de carácter supranacional y los que aspiran simplemente a un más intenso grado en la cooperación mantenida hasta ahora 9. Entre los proyectos del primer grupo destacaron el de Robert Triffin y el de Maxwell Stamp. El proyecto de Triffin, siguiendo las proposiciones ya hechas por Keynes en 1944, planteaba la transformación del FMI en un auténtico Banco Central Supranacional, en el que se centralizasen las reservas de todos los países; y que tuviese capacidad para crear dinero 10. Propuesta muy ambiciosa, que a pesar de su gran interés teórico (y práctico a largo plazo), no fue tenida en cuenta. Otro tanto sucedió con la segunda propuesta de carácter supranacional, la de Mawxell Stamp 11, según la cual el FMI debía pasar a conceder créditos a los PMD, en base a certificados oro a colocar entre los países miembros de] Fondo con monedas más estables. Las demás propuestas no tenían carácter «supranacional», y en mayor o menor grado contribuyeron a la solución final de los DEGs, así ocurrió, por ejemplo, con la propuesta de X. Zolotas, Gobernador del Banco de sobre la existencia de una multiplicidad de monedas de reserva (aparte de las tradicioQales, la libra esterlina y, sobre todo, el dólar) que tuviesen una «supergarantía» de valor constante en ténninos de oro 12. En esa misma dirección, aunque con diversos matices en los planteamientos, se presentaron las propuestas de R. V. Roosa, ex subsecretario del Tesoro de EE.UU. 13 Y la de S. Posthuma, dirigida fundamentalmente a los Bancos Centrales de los países de la CEE 14. Otra propuesta de interés fue la formulada por E. Bernstein que lanzó la idea de una URe, «unidad de reserva compuesta», que estaría apoyada en
{} Puede verse un análisis sintético de las diversas propuestas en el capítulo VI de la obra del profesor Sardá ya citada en la nota 3. \O Segunda parte del libro de R. Triffin ya citado en la nota 7. II SU versión definitiva puede verse en «The Stamp Plan 1964 Version», en World Monetary Reform-Plans and Issues, lecturas compiladas por H. C. Grubel y publicadas por la Universidad de Stanford (California) en 1963. A esta compilación de textos nos referimos en lo sucesivo como WMR. 12 Xenophon Zolotas, «Towards a reinforced Gold Exchange Standard», en WMR (cit. en nota número 11). 13 Robert V. Roosa, «Assuring the Free World's Liquidity», en WMR (cit. notanÚInero 11). 14 S. Posthuma, -«The International Monetary System», en la revista de la Banca Nazionale del Lavoro (Roma), número de septiembre de 1963.
3. tt
sten}d Inonet;irlO internacionaL:
el FMI
las tenencias de oro de los países industriales, y que progresivamente iría sustituyendo a las tradicionales monedas de reserva 15. Finalmente el «Grupo de los Diez», con carácter informal, designó al economista Oss01a, del Banco de Italia, como presidente de un grupo de expertos al que se encargó preparar un informe de base para los trabajos ulteriores del FMI. Con ese dictamen en su poder, y después de muchas discusiones, el Fondo presentó un proyecto a los países miembros, con ocasión de la Asamblea Anual de 1967, celebrada en Río de Janeiro en el mes de septiembre. En esa ocasión quedó autorizado, en principio, el nuevo sistema de los DEG. Perfeccionado en algunos de sus detalles, se aprobó por la Junta de Gobernadores del FMI en su reunión del 31 de mayo de 1968. Los DEG son simples partidas contables de una cuenta especial llevada por el FMI, que se asigna a cada país afiliado en proporción a su cuota del Fondo 16. Aunque los DEG figuran en las cifras oficiales de reservas de los diversos países, no pueden ser utilizados en la compra de bienes y servicios, y su utilidad estriba en que mediante ellos, los países con situación de escasa liquidez pueden conseguir divisas utilizables transfiriéndolos a otros países miembros del FMI. Los DEG sólo pueden utilizarse por los socios del Fondo en situación de déficit de balanza de pagos y que estén perdiendo reservas. Comunicada la aspiración de utilizarlos, el Director General del FMI designa un país en ese momento excedentario para que entre en el trueque de DEG por divisas convertibles en favor del país en déficit. Las ventajas de los DEG sobre los recursos ordinariamente obtenibles de] FMI consisten en su generalidad, ya que cualquier país en dificultades puede beneficiarse de su libramiento. Ventajas adicionales son su semiautomatismo, y su no vencimiento a plazo fijo. Claro es que el país usuario de los DEG ha de adquirir el compromiso de que en un momento ulterior, cuando su situación de balanza haya cambiado de signo, aceptará DEG de otros países en situación de balanza de pagos por entonces adversa. La importancia de los DEG estriba en que crean una nueva línea de liquidez internacional, distinta del oro y de las monedas de reserva, y basada en los excedentes de divisas de los países miembros, que de esta forma, sin perder su vo]umen contable de reservas, las ceden en parte para paliar la situación de los países que se encuentran en déficit 17. Siendo el DEG un vaEdward Bernstein, «Proposed reforms in the International Monetary System», en WMR (cit. en nota número 11). 16 Samuel Schweitzer, «Cómo funcionan los DEG», en ICE, número 434, octubre 1969, páginas 173 y sigs. 17 Alexander Larnfalussi (<
.,.,..
Cooperación económica internacional
lor concreto, hasta 1974 se equiparó al dólar y con la crisis de éste en 1974 se pasó a un valor cesta (véase 3.12).
3.6
Un escenario cambiante
En definitiva, desde 1944 la cooperación monetaria internacional centrada en el FMI fue el reflejo de la situación dominante de los EE. UD. No obstante, también es cierto que el Fondo y los órganos y entidades conexos fueron capaces de hacer frente a las situaciones que de forma sucesiva se presentaron en la financiación del comercio y de las demás transacciones internacionales. El nivel de la liquidez internacional, desde el punto de vista técnico monetario, sólo en contadas ocasiones representó un freno a la expansión del comercio. La propia evolución del volumen del intercambio confirma claramente la anterior proposición. Entre 1960 y 1969, el comercio mundial casi se multiplicó por 2,5 y entre 1969 y 1978 casi se quintuplicó, aunque en ambos períodos, y sobre todo en el segundo, la inflación mundial contribuyó en muy alto grado a tan espectacular evolución. Claro es que este impresionante crecimiento de] intercambio no fue homogéneo. Los países desarrollados, y en especial Japón, se beneficiaron de ritmos de expansión mucho más favorables que los del Tercer Mundo. Pero esa evolución diferencial, ¿hasta qué punto puede ser atribuida a la política seguida desde el FMI? En realidad, todo está relacionado, pero lo cierto es que los factores de atraso de Jos paises menos desarrollados tienen un peso mayor que el imputable a los factores monetarios. Y también es evidente que esos países difícilmente podrán salir de su situación de subdesarrollo sólo con un mecanismo de asistencia monetaria internacional como el FMI, cuyo conservadurismo frente a los problemas estructurales es por demás manifiesto. La ayuda, necesariamente tiene que ser de otro tipo, la provisión de recursos de capital a largo plazo que permita atacar problemas como la creación de infraestructuras y de servicios públicos, el desarrollo industrial, el progreso en la agricultura, la realización de programas masivos de viviendas, etc. En los capítulos 4 y 5 nos adentramos de lleno en los problemas que se presentan en esa ayuda al desarrollo, funciones que dentro del sistema de las Naciones Unidas no caen dentro del FMI, sino que corresponden al BIRF y a sus agencias subsidiarias, y sobre todo a la UNCTAD. Sin embargo, antes de tratar los problemas de la ayuda económica internacional en sentido estricto, debemos ocupamos de lo mucho que sucedió en el sistema monetario internacional desde 1970. Para ello nos ocuparemos sucesivamente del oro en la crisis monetaria internacional (sección 3.7.), del déficit de la Balanza de Pagos de EE.UU. (3.8.), de las dos devaluaciones del Dólar de 1971 y 1973 (3.9.), de la preparación de la reforma del sistema monetario internacional (3.10.), de las recomendaciones del Comité de los Veinte (3.11.), y de las Asambleas del FMI de 1974 y 1975 Y de las Reglas de Jamaica de 1976 (3.12.), para finalizar con las fluctuaciones del dólar en-
3. El sistema monetano internacional: el FMI
tre 1976 Y 1988 (3.13.). A partir de la sección 3.14. empieza ya el análisis de la estructura y de] funcionamiento actuales del FMI, con el examen de ]a forma concreta de financiación del FMI a sus países miembros (3.14.), el FMJ en los años 80 y 90 con una reseña de sus principales problemas (3.15.) y, por último, algunas consideraciones acerca del futuro del FMJ (3.16.). Para entrar en esos detalles, conviene contar con una visión genérica del comercio mundial y de los tipos de cambio (véanse 1 y JI del cuadro 1).
3.7
El oro en la crisis monetaria internacional
Por primera vez, el 18 de octubre de 1960, en la Bolsa de Londres, el oro se situó por encima de la paridad de 35 dólares la onza, llegando hasta un nivel de 40. Lo cual se debía en parte a que fue por entonces cuando las reservas de Fuerte Knox se hicieron menores que las responsabilidades exteriores de EE.UU., respecto de su garantía de convertibilidad. En realidad, se trató de la primera señal de alerta seria y efectiva de que el sistema de Bretton Woods había sido objeto de graves abusos por parte de EE.UU. Esa circunstancia de que en el mercado libre el oro, para usos industrial y atesoramiento, superase la paridad del dólar en el FMI, hizo que EE.UU. y los países más interesados en una estabilidad monetaria llegaran rápidamente a un acuerdo --dentro del mismo mes de octubre de 1960- que se denominó «Pool de Oro», concluido por el Sistema de la Reserva Federal y los Bancos Centrales más importantes de Europa; con aportaciones del 50 por 100 por EE.UU. y del 9 por 100 de Francia, por ser ambos socios los que tenían mayores reservas de metal. El propósito del Pool consistía en vender oro en el mercado libre cuando los precios superasen los 35 dólares la onza, y comprarlo cuando los precios cayeran por debajo de esa cotización; como es lógico, con la tendencia alcista que presentaba el mercado, esto último no sucedió prácticamente nunca. No obstante su compromiso en el Pool del Oro, durante varios años Francia siguió cambiando sus dólares por oro, lo cual equivalía, con base en la tesis de Jacques Rueff, a apostar por la futura elevación del precio del metal. Tal actitud era evidentemente contraria a los propios intereses del Pool, por lo cual la Francia de De Gaulle --cada vez más antagónica de EE.UU. en política internacional, por la actitud yanqui frente a China y por su intervención en Vietnam- acabó por abandonar el Pool en junio de 1967. Su participación la asumió EE.UU. Por entonces las reservas de metal en los sótanos del Banco de Francia 18 ya superaban el equivalente a 18 Aunque sólo tuviese efectos psicológicos, conviene subrayar que Francia era por entonces prácticamente el único país que tenía todas sus reservas oro en su territorio nacional. La mayoría de los demás las conservaban en los sótanos bajo la custodia del Banco de la Reserva Federal de Nueva York.
peranon
Cuadro 1 (1).
internacional
Comercio mundial de mercancías y servicios (en 1996) MERCANCÍAS
Exportación 1 2
3 4 5 6 7
8 9 10
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Miles de mili. de dólares
Estados Unidos Alemania Japón Francia Reino Unido Italia Canadá Holanda Hong Kong Bélgica-Luxem. China Corea del Sur Singapur Taiwan ESPAÑA México I Suecia Suiza Malasia Rusia 2
624,5 521,2 410,9 290,5 262,0 250,8 201,6 197,5 180,9
169,4 151,1 129,8 125,0 115,9 102,1 96,0 84,5 80,8 78,4 68,7
Australia Arabia SaudP Austria Tailandia Dinamarca
Total de 25 paí ses TOTAL MUNDIAL4
60,5
59,0 57,1 55,7 50,7
Importación
%
11,85 9,89 7,80 5,51 4,97 4,76 3,83 3)5 3,43 3,21 2,87 2,46 2,37 2,20 1,94 1,82 1,60 153
1,49 1,30 1,15 1,12 1,08 1,06 0,96
424,6 83,96 5.270,0 100,00
1 Estados Unidos 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Alemania Japón Reino Unido Francia Italia Hong Kong Holanda. Canadá Bélgica-Luxem. Corea del Sur China. Singapur ESPAÑA Taiwan México l Suiza Malasia Tailandia Austria Suecia Australia Brasil Dinamarca Indonesia
Total de 25 países TOTAL MUNDIAL4.
Miles de mino de dólares 817,8 456,3 349,2 278,5 275,6 207,0 201,3 180,7 175,2 157,2 150,2 138,8 131,3 121,9 101,4 90,2 79,3 78,6 73,5 66,7 66,6 65,4 56,9 45,2 42,9
%
15,09 8,42 6,44 5,14 5,08 3,82 3,71 3,33 3,23 2,90 2,77 2,56 2,42 2,25 1,87 1,66 1,46 1,45 1,36 1,23 1,23 1,21 1,05 0,83 0,79
4.417,1 81,50 5.420,0 100,00
1 Incluye las exportaciones de las zonas de elaboración bajo control aduanero. 2 Excluye el comercio con los Estados bálticos y los de la CE!. 3 Estimaciones. 4 Incluye una cantidad considerable de reexportaciones o de importaciones destinadas a la reexportación. FUENTE:
Anuario El País 1998
OMC, etc.)
3. El sistema nlonetario
el FMl
SERVICIOS
Exportación 1 2 3 4 5 6
Estados Unidos Francia. Alemania Reino Unido Italia Japón 7 Holanda 8 ESPAÑA 9 Hong Kong 10 Austria 11 Bélgica-Luxem. 12 Singapur 1 13 Suiza' 14 Corea del Sur l 15 Canadá 16 China 17 Australia 18 Tailandia 1 19 Suecia 20 Taiwan 21 Dinamarca 22 Noruega I 23 Turquía l 24 Malasía 1 25 Rusia Total de 25 países TOTAL MUNDIAL
Miles de mili. de dólares 202,0 87,2 82,2 74,9 69,1 66,4 48,1 44,0 38,9 35,1 34,6
29A 27,1 25,3 23,1 20,5 18,1 17,3 17,0 16,5 15,5 15,2 15,0 14,1 10,6
Importación
%
16,03 6,92 6,52 5,94 5,48 5,27 3,82 3,49 3,09 2,79 2,75 2,33 2,15 2,01 1,83 1,63 1,44 1,37 1,35 1,31 1,23 1,21 1,19 1,12 0,84
1.047,8 83,16 1.260,0 100,00
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Estados Unidos Alemania Japón Francia Italia Reino Unido Holanda Bélgica-Luxem. Corea del Sur! Canadá Austria China! Taiwan ESPAÑA Hong Kong Tailandia 1 Suecia Singapur l Australia Rusia Malasia' Noruega l Suiza l Brasil' Dinamarca
Miles de mill de dólares 153,3 l32,3 128,7 70,4 66,9 61,9 44,6 33,2 31,7 31,5 30,5 26,3 24,5 23,9 22,3 20,9 18,8 18,6 18,1 17,2 16,9 16,5 15,8 15,2 14,7
%
10,70 10,46 10,17 5,57 5,29 4,89 3,53 2,62 2,51 2,49 2,41 2,08 1,94 1,89 1,76 1,65 1,49 1,47 1,43 1,36 1,34 1,30 1,25 1,20 1,16
1.036) 81,95 Total de 25 países TOTAL MUNDIAL 1.265,0 100,00
Cooperaclon econórnlca internacional
Cuadro 1 (11).
Tipo de cambio medio anual frente al dólar de las monedas nacionales que se indican, DEG y ECU
Años
Peseta
1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
57,41 71,70 170,00 102,02 ] 04,10 102,12 127,35 133,94 124,73 126,60 146,41
Años
Corona danesa
Dólar canad.
Franco francés
1,37 1,17 1,15 1,21 1,29 1,37 L.37 1,36 1,38
4,28 4,23 8,98 5,45 5,65 5,28 5,67 5,55 4,99 5,11 5,84
Corona noruega
Marco finlandés
Libra esterl.
Libra irland.
0,77 0,56 0,57 0,67 0,65 0,63 0,64 0,61
0,94 0,60 0,62 0,59 0,68 0,67 0,62 0,62 0,66
Chelín austriaco
Escudo portugués
....
...... ...... p
1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 FUENTE:
5,73 5,64 10,59 6,19 6,41 6,03 6,49 6,36 5,60 5,80 6,60 Anuario El País. 1995 (FMI).
5,22 4,94 8,59 6,26 6,50 6,20 7,10 7,06 6,34 6,46 7,08
3,67 3,72 6,19 3,83 4,05 4,47 5,72 5,23 4,37 4,59 5,19
17,40 12,93 20,67 11,38 11,70 10,97 11,64 11,42 ] 0,08 10,58 12,20
18,72 50,04 171,82 142,69 144,69 134,73 160,84 166,02 150,02 154,18 175,27
3. El sistenlJ monetario internacional: el FMI
Franco suizo
2,58 1,68 2,45 1,39 1,44 1,40 1,48 1,37 1,18 1,23 1,45 Yen japonés
296,49 225,98 238,40 144,80 134,58 126,63 111,07 102,21 94,07 108,71 120,93
Franco belga
36,76 29,23 59,33 33,44 34,22 32,10 34,56 33,44 29,50 30,94 35,77 Dólar austriaco
0)6 0,88 1,43 1,28 1,28 1,36 1,47 1,37 1,34 1,28 1,35
Marco alemán
2,46 1,82 2,94 1,62 1,66 1,56 1.,65 1,62 1,43 1,50 1,73 Dracma griego
Lira italiana
Florín holandés
Corona sueca
653,00 856,00 1.907,00 1.]98,76 1.242,34 1228,99 1571,14 1612,42 1628,30 1542,80 1702,91
2,53 1,99 3,32 1,82 1,87 1,76 ] ,86 1,82 1,60 1,68 1,95
4,15 4,23 8,60 5,92 6,06 5,80 7,79 7,72 7,14 6,70 7,64
Dólar neozelandés
DEG
Ecu
0,74 0,73 0,71 0)2 0,70 0,65 0,69 0,73
1,31 0,78 0,81 0,77 0,85 0,84 0,77 0,80 0,89
32,05 138,33 158,22 182,50 190,34 229,30 242,52 231,70 240,59 273,02
1,68 1,73 1,86 1,85 1,69 ] ,52 1,45 1,51
______
5.000 millones de dólares, lo que representaba nada menos que el 46 por 100 de las tenencias norteamericanas en el Fort Knox.
La situación a principios de 1968 podría haber permitido devaluar el dólar, o lo que es lo mismo, revaluar el oro, y así lo preconizaban una serie de expertos monetarios internacionales, entre ellos fundamentalmente Rueff. Tales argumentos se basaban no sólo en una «filosofia de Patrón Oro», sino también en el hecho evidente de la fuerte sobrevaluación del dólar respecto de otras monedas, por comparación con sus respectivos poderes adquisitivos internos ]9, Sin embargo, tras la retirada francesa del Pool, no se fue a la revaluación del oro, sino que el 17 de marzo de 1968 se decidió la supresión del Pool y el establecimiento de un doble mercado internacional para el oro. En éste habría un precio oficial de 35 dólares la onza, que sería el mantenido para las transacciones entre bancos centra]es. El resto del mercado quedó completamente libre, y ello permitió que desde entonces los precios del oro se disparasen al alza sin controles de ningún tipo. La especulación se desató ante las expectativas de una futura nueva paridad del dólar, y en consecuencia, la inestabilidad se acentuó. De iure, el FMI había abandonado el Patrón de Cambios-Oro que de jacto estaba en desuso desde n:tediados de los años 50. Ahora ya se trataba de un verdadero Patrón Dólar. Desde el 17 de marzo de 1968, al crearse el doble mercado, el precio libre del oro se disparó. Descendió después casi hasta el nivel de 35 dólares/onza a principios de 1970, coincidiendo con la recesión de ese año; pero más tarde, desde mediados de 1971, los precios subieron en vertical, como consecuencia de la declaración de no convertibilidad del dólar. En 1974 llegaría a 190 dólares la onza, y en enero de 1980 superó los 850 dólares en el mercado de Londres, para luego caer de nuevo. Sobre este tema de la sobrevaluación del dólar, Paul Samuelson daba en 1974 su opinión respondiendo a la siguiente pregunta: «¿Es la crisis (monetaria) reflejo de la pérdida de poder económico de los Estados Unidos?» Su contestación: «Creo que el dólar americano se sobrevaloró por diversas razones entre 1959 y 1971. La razón principal de esa sobrevaloración fue que el tipo de cambio se estableció en 1949, cuando Alemania, Japón y los países aliados de Europa occidental no se habían recobrado aún de la guerra. Si el tipo de cambio de paridad era correcto en 1949, no podía serlo veinte años después, tras el milagro japonés, alemán y, en general, de Europa occidental. Para mí, la crisis de 1971 se veía desde hace mucho tiempo, y de hecho la considero positiva. Es mejor una enfermedad grave y pasajera que una 1arga dolencia. Creo que la devaluación del dólar, ocurrida en 1971 y repetida en ] 973, fue algo positivo para los Estados Unidos y también para los países con excedentes, porque obligó a nuestros productos a competir en el comercio internacional.» Contestación a la entrevista realizada por M. a José Ragué Arias para el libro El sistema monetario internacional de la colección «Grandes Temas» (n.o 20) de Salvat, Barcelona, 1974, pág. 9. 19
3. EL sistema monetario internacional: el FMI
El acuerdo sobre un doble precio para el oro significó que las reservas de metal en poder de los Bancos Centrales quedarían prácticamente congeladas. Más aún, la decisión del mercado doble equivalía a la no convertibilidad del dólar erga omnes, pues resultaba absurdo pensar que EE.UU. vendería oro a 35 dólares a los Bancos Centrales, cuando en el mercado libre se situaba a cotas muy superiores. Por otra parte, y para facilitar el funcionamiento del mercado libre, se llegó a un acuerdo entre EE.UU. y la República de Sudáfrica, según el cual esta última podría vender oro en el mercado libre cuando el precio fuera mayor de 35. Este acuerdo era completamente lógico, pues como primer proveedor mundial de «oro nuevo» Sudáfrica había tenido hasta entonces el compromiso con EE.UU. de no vender oro más que a 35 dólares la onza y de hacerlo con carácter prioritario a las autoridades monetarias norteamericanas. Así pues, al levantarse el compromiso, la producción sudafricana pasó al mercado Jibre, y las reservas metálicas de los Bancos Centrales del mundo dejaron de crecer. Como ya vimos en 3.5., para evitar la revaluación del oro, que equivalía a la devaluación del dólar y por lo tanto a una disminución del prestigio internacional de EE.UU., en mayo de 1968 entró en vigor el nuevo mecanismo de los DEO que se suponía «había de permitir» una nueva liquidez semiautomática controlada por el FMI -yen definitiva por EE.UU.- sin recurso al oro o a las monedas tradicionales de reserva ($ y f). Pero los DEG se revelaron pronto como insuficientes, ya que las primeras emisiones fueron cortas para afrontar las necesidades de liquidez monetaria internacional. Pero, sobre todo, 10 que agravó la situación fue el aumento del déficit de la balanza de pagos norteamericana (del que después nos ocuparemos), que inyectó en el SMI grandes masas de dólares, que hacían cada vez mayor la especulación en tomo a esta moneda. Es bien explicable que el 15 de agosto de 1971 el Presidente Nixon decidiera suspender formalmente la convertibilidad de] dólar en oro. De este modo empezó a aceptarse la realidad de los hechos, al acabar con la ficción que se prolongaba desde finales de la década de 1960. La presión especulativa sobre el dólar se había hecho irresistible. Durante Jos siete primeros meses de 1971, los Bancos Centrales de Japón y de Europa Occidental --excepto Francia- habían realizado grandes compras de la moneda norteamericana para sostener su credibilidad y en fin de cuentas apoyar su paridad oro de 35. Seguir en esa política era inútil frente a la avalancha de dólares que las empresas multinacionales y los países árabes presentaban para su cambio en DM o yenes. Aparte de que el Deutsche Bundesbank y el Banco de Japón se cargaban de dólares, la presión del dólar no cesaba, por la persistencia de rumores sobre una inevitable devaluación del mismo y de revaluaciones del DM y del Yen.
Cooperadón econólnica internacional
Pero en realidad, la inconvertibilidad del dólar por sí sola no resolvía nada. Significaba, por el contrario, una mayor dificultad en la cooperación de los Bancos Centrales europeos y de Japón, que ahora en ningún caso podrían convertir sus ingentes stocks de dólares.
3.8
El défidt de la balanza de pagos de EE.UU.
Abramos ahora un breve inciso en el hilo de los acontecimientos para subrayar que si bien el signo más claro de la crisis monetaria de 1971 fue la declaración de no convertibilidad del dólar, ésta tenía sus causas en la ya subrayada expansión del déficit de la balanza de pagos de los EE.UU. Entre 1951 Y 1971, la balanza se liquidó siempre con déficit, excepto en 1957 y 1968; con una media anual de 2.700 millones de dólares entre 1961 y 1970. Tan ingentes salidas netas eran imputables a la inversión de capitales por parte de las grandes empresas multinacionales de EE.UU., y más que nada a los gastos militares ocasionados por la guerra de Vietnam, que Norteamérica abonaba en dólares en el exterior, directamente o por sus importaciones para el esfuerzo bélico. En el cuadro número 2 se resumen, año a año, los gastos militares exteriores y el déficit total de la balanza de pagos. La correlación entre ambas magnitudes es más que evidente 20, Como resultado final de esta evolución de la balanza de pagos de EE.UU., en 1971 había unos 62.100 millones de dólares fuera del país, la
Cuadro 2.
Gastos militares exteriores de EE.UU. y déficit de su balanza de pagos Déficit
Años
Gastos militares
1961 1962 1963 -1964 1965
1.998 3.105 2.961 2.880 2.952
ror ALES acumulados FUENTE:
Déficit
(-)
Años
Gastos militares
-2.371 -2.204 -2.670 -2.800 -1.335
1966 1967 1968 1969 1970
3.764 4.378 4.530 4.813 4.837
-1.357 -3.544 +168 -7.012 -3.848
37.218
-26.973
(-)
«El sistema monetario internacional», oh. cit., nota 19, pág. 70.
Los datos de l cuadro proceden del artículo de Max Ikle «La erise du systeme monétaire», de] Bul/etin de rUníon de Banque Suisse, Zurích, septiembre de 1971.
20
Cuadro 3.
Evolución de las reservas de oro y deudas líquidas de Estados Unidos frente al extranjero (miles de millones de dólares) "'''4Ii!1.1''
"..,...'t .......
...
....
Años
Reservas de oro
Deudas frente al sector oficial
Deudas frente al sector privado
Total deudas líquidas
1959 1960 ]961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971
19,5 17,8 16,9 16,1 15,6 l5,5 13,8 13,2 12,1 10,9 11,9 11 ,1 10,2
10, 1 1 ) ,1 11,8 12,7 14,4 15,4 15,4 13,7 15,6 12,5 12,0 20,1 47,7
7,6 7,6 8,4 8,4 9,2 11,1 11,5 14,2 ] 5,8 19,4 28,2 21,8 14,4
17,7 18,7 20,2 21,1 23,6 26,5 26,9 27,9 31,4 31,9 40,2 41,9 62,1
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FUENTE:
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«El sistema monetario internacional», ob, cit., nota 19, pág. 71.
mayor parte circulando en forma de Eurodólares y Eurobonos (véase cuadro núm. 3) frente a sólo unas reservas de 10.500 millones de dólares en oro en el Fuerte Knox. No es extraño, por tanto, que creciesen los rumores sobre la futura devaluación del dólar, especialmente después de la declaración de su no convertibilidad en agosto de 197], que se acompañó de un paquete de medidas económicas de defensa del dólar, lo que ponía más de relieve su crítica situación: fijación de una sobretasa para las importaciones en EE. UV. de un 10 por 100 de aumento de Jos derechos arancelarios, congelación de precios y salarios por tres meses, y petición norteamericana al FMI de aceJerar los trabajos para la reforma del sistema monetario internacional. Sin embargo, todas estas medidas resultaron insuficientes por la intensa presión sobre el dólar a que antes hemos aludido. La decisión final, que estaba latente desde varios meses antes, se adoptó finalmente en diciembre de 1971.
3.9
Las devaluaciones del dólar de 1971 a 1973
Coincidiendo con la reunión del «Grupo de los Diez» en Washington, el 18 de diciembre de 1971 se decidió fijar la nueva paridad del dólar en 38 dólares la onza lo que equivalía a la devaluación de un 7,89 por 100. Casi simultáneamente, se produjo una realineación general monetaria con revaluaciones en el caso del DM, del yen y del florín holandés. No obstante, la decisión no resultó suficiente, pues a lo largo de 1972 prosiguieron la especulación contra el dólar y el déficit de la balanza de pagos de los EE.UU. Se hizo necesario un nuevo ajuste que se produjo en febrero de 1973, con una segunda devaluación que en este caso fue de un 11,10 por 100, al pasar la paridad de 38 a 42,22 dólares la onza 21, Consecuencia de ello fue la flotación de algunas monedas que por ese procedimiento, antes de fijar una nueva paridad del oro, aspiraban a encontrar su nivel más idóneo en función de las fuerzas del mercado. Y como el mercado estaba absolutamente distorsionado por las ingentes masas de Eurodólares, el resultado no fue sorprendente: aunque los más optimistas pensaban que se trataría de flotaciones de breve duración, lo cierto es que se prolongaron indefinidamente, generalizándose a gran número de países. En última instancia, la flotación vino a significar el virtual abandono de otra regla básica del FMI: la estabilidad de los cambios. Y ello, a pesar de que coincidiendo con la primera devaluación del dólar, los directores del FMI acordaron, en diciembre de 1971, ampliar las bandas de fluctuación de las monedas respecto de su tipo de cambio central, pasando de 1 por 100 en más o menos (Convenio del Fondo)., al 2,25 por 100 por encima o por debajo. Con la medida indicada se pensó que podría resolverse en parte el problema de muchos países que por el estrecho margen de fluctuación del 1 por 100 se veían continuamente acosados por el riesgo de devaluación o reval uación y en la necesidad de intervenir en los mercados monetarios internacionales para sostener un cambio tan «excesivamente rígido» de sus va-
21 En resumen, la devaluación «smithsoniana» de diciembre de 1971 (así conocida porque se discutió en la «Smithsonian Institution» de Washington, donde se reunía la Asamblea del FMI) y la de febrero de 1973, representan lo siguiente:
Fechas
Paridad $ onza
Onzas de oro/dólar'
Porcentaíe de del'G/uación
Dicíembre t 970 Diciembre 1971 Febrero 1973
35,00 38,00 42,22
0,0285714 0,0263157 0,0236854
7,89 * 11,10 *
Total devaluación en febrero 1973 respecto a diCiembre de 1970 • Sobre pandad antenOf.
17,10
_ _ _ _........ _ .....
3. El sistema 'TIOnetado
JI
\t: :
.... _ . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
lutas. Con la holgura de 2,5 puntos más en la fluctuación -se afirmaba-, las necesidades de intervención serían menores. Sin embargo, todas las medidas internacionales que hemos comentado no representaron una solución definitiva. La verdad es que los abusos de EE.UU. respecto de los pactos de Bretton Woods habían sido demasiado graves como para resolverlos con unos simples reajustes. El precio del oro en el mercado libre, por primera vez en la historia, llegó a 134 dólares la onza troy en los primeros meses de 1973. Esto significaba una amenaza seria para el doble mercado del oro, establecido en 1968. La diferencia entre precios oficiales FMI y de mercado libre era demasiado grande para mantener la ficción. Y por ello, el 14 de noviembre de 1973 se adoptó la decisión final de permitir a los Bancos Centrales liquidar sus reservas metálicas al precio sin ninguna cortapisa. De hecho, con esta medida se daba un paso importante en la desmonetización del oro, en su abandono como patrón monetario 22. Así pues, a partir del 14 de noviembre de 1973, las paridades oro fijadas en e] FMI se convirtieron en puramente simbólicas, e incluso ficticias. De ahí que se hiciera sentir con premura la necesidad de encontrar una nueva unidad de transacción a efectos internacionales de valor más estable que el oro o el dólar. El primer precedente de ello hay que verlo en la solución ideada por una importante firma financiera británica 23, que en noviembre de 1973 estableció -para sus emisiones y empréstitos en el área de la CEE- lo que se llamó la European Composite Unít, abreviadamente EURCO. Se formó el EURCO a base de una cesta de las nueve monedas de la CEE, lo cual suponía una unidad de cuenta menos vulnerable a las oscilaciones del oro o de una sola moneda de reserva como el dólar; el valor final del EURCO quedaba sometido a la variación conjunta resultante de las fluctuaciones al alza y a la baja de las distintas monedas integrantes en la «cesta» 24. Éste fue el primer precedente de una unidad de cuenta a base de una cesta ponderada de monedas nacionales que fue oficial e internacionalmente establecido en junio de 1974 por el FMI para fijar el valor del DEG, según veremos más adelante. Pero antes hemos de examinar por qué cauces discurrieron los intentos de encontrar soluciones de carácter global a la crisis monetaria internacional que se desató en el segundo semestre de 1971. Relativamente, claro está. De hecho, el oro sigue sirviendo de referencia de mercado de la cotización del dólar. 23 Nos referimos a N. M. Rothschild and Sonso 24 Al referirse a )a creación del EURCO, Información Comercial Española decía 10 siguiente a modo de explicación sintética de su funcionamiento: «Existe, como es natural, un EURCO distinto cada día hábil del mercado de cambios, que refleja las variaciones registradas por la cotización de cada divisa integrante.» 22
3.10
La preparación de la reforma del sistema monetario internacional: el Comité de los Veinte (1972-1974) y La Asamblea del FMI en Nairobi (septiembre de 1973)
Según vimos en la sección 3.9., coincidiendo con la devaluación del dólar en 1971, EE. UU. solicitó en la Asamblea del FMI que se acelerasen los trabajos de refonna del sistema monetario internacional (SMI). En esta línea de acción, en la siguiente Asamblea del Fondo, en septiembre de 1972, se decidió la creación de] llamado «Comité de los Veinte», al objeto de estudiar efectivamente cuáles podrían ser las bases de un nuevo convenio del
FMI25. El Comité tuvo su primera reunión coincidiendo con la propia Asamblea (28 de septiembre de 1972) y quedó presidido por AJí Wardhana, Ministro de Hacienda de Indonesia. Constaba de 20 representantes (representatives) de tantos otros países o grupos de países miembros del Fondo. Cada representante designó a su vez dos asociados (associates) y nombró dos suplentes (deputies) 26. Las funciones del grupo quedaron razonablemente bien definidas: había que aconsejar e informar a la Junta de Gobernadores del FMI en todo lo relativo a la reforma del SMI, y en relación con Ja modificación del convenio constitutivo de la organización que databa de 1944 27 • Las reuniones de los suplentes que se constituyeron como verdadero equipo de trabajo se celebraron cada dos meses entre septiembre de 1972 y septiembre de 1973, con vistas a que en la siguiente Asamblea del FMI estuviesen elaboradas las bases de la reestructuración del SMI. El examen de las propuestas del Comité de los Veinte se hizo efectivamente en la reunión del FMI en Nairobi, que se celebró en septiembre de 1973. En la capital de Kenia se l1egó a una serie de conclusiones que no sin IMF Surveys, octubre 1972, págs. 1 y 73. El nombre completo del grupo fue «Comité de la Junta de Gobernadores para la Reforma del Sistema Monetario Internacional y Cuestiones Afines». 26 Los representantes eran del Reino Unido, India, Brasil, Marruecos, Suecia, Francia, Etiopía, Argentina, Italia, México, Holanda, Zaire, República Federal de Alemania, Estados Unidos, Australia, Canadá, Japón, Bélgica, Indonesia e Irak. 27 El británico Jeremy Morse, director ejecutivo del Banco de Inglaterra, fue encargado de presidir el grupo de los suplentes, es decir, de los 38 miembros que eran quienes realmente habrían de llevar a cabo el trabajo por su carácter de expertos. Dentro de este grupo figuraban Rinaldo Os sola, del Banco de ItaHa, y Otmar Emminger, deJ Banco Federal de Alemania; ambos representaron un importante papel a lo largo de las sesiones del grupo, junto con Paul A. Volcker (subsecretario del Tesoro de los EE.UU.) y Kafka, del Banco Central de Brasil; Vicepresidentes del grupo eran Kafka y Solomon, este último de la Reserva FederaJ de Jos EE.UU. 25
un cierto eufemismo podemos agrupar en «puntos de acuerdo» y «puntos de desacuerdo» 28, El primero de esos puntos de acuerdo, adoptado por unanimidad, consistió en una voluntad de llegar a un sistema monetario internacional caracterizado por tipos de cambio fijos pero ajustables. Con ello se planteaba de cara al futuro la necesidad de evitar, como sucedió en el pasado, que un país hubiese de adquirir o perder demasiados activos de reserva por el hecho de mantener paridades excesivamente rígidas y en consecuencia poco realistas. Con un sistema de tipos de cambio fijos ajustab1es, como el propugnado, las modificaciones de paridad (en términos más estrictos, diríamos, del cambio central) serían utilizadas por lo normal como mecanismo corrector de los déficit o superávit importantes de la balanza de pagos; en tanto que para los desequilibrios transitorios bastaría con la ensanchada banda de fluctuación. Para las modificaciones de paridad se pensó en que habrían de establecerse una serie de criterios objetivos a fin de señalar la necesidad de revisión, en uno u otro sentido, del modo más automático posible. También entre los puntos de unanimidad figuró el de convertir los DEO en la base del SMI, con una disminución progresiva de la función del oro y de las monedas de reserva, en línea con los antecedentes que ya hemos examinado antes sobre ambas cuestiones. Recordemos que este propósito se enunciaba en septiembre de 1973 y que el mercado doble del oro no se suprimiría hasta noviembre. Igualmente, se llegó al consenso en Nairobi en cuanto a la conveniencia de atribuir al FMI mayores competencias y facu1tades. Decisión completamente lógica, pues sin una autoridad central fortalecida sería dificil restablecer la disciplina monetaria, por lo menos al nivel de lo conseguido por e] viejo FMI controlado por EE.UU.; contubernio éste que estaba sumido ahora en la más profunda crisis por la carrera de infortunios del dólar, agravados por el escándalo «Watergate». Los puntos de desacuerdo resultaron numerosos. El primero de ellos fue el relativo a los criterios objetivos conforme a los cuales modificar las paridades. En este punto, EE.UU. estimó que el fundamental debería ser la posición de reservas, significando que el país cuyas reservas aumentasen de manera rápida debería revaluar automáticamente su moneda; en tanto que aquél en proceso de contracción importante devaluar. Sin embargo, los soEl detalle de estos acuerdos y desacuerdos puede verse en el Bulletin de Conjoncture de la Banque de Bruxelles, octubre ] 973, págs. 9 y sigs. La versión comp1eta y oficial de la situación y de las perspectivas tras la reunión de Nairobi es la del señor H. Johannes Witteveen, director gerente del FMI ante el ECOSOC, el 16 de octubre de 1973 (puede verse Información Comercial Española, boletín semanal n.O 1.387, págs. 2.939 a 2.94l). 28
__
..
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _..
cios de la CEE, encabezados en este tema por Francia, excluyeron cualquier clase de automatismo, considerando que además de la situación de la balanza de pagos y de las reservas monetarias debería tenerse en cuenta la situación económica general del país. Igualmente, preconizaron la necesidad de realizar consultas en el marco del FMI antes de cualquier modificación de la paridad. La vuelta a la convertibilidad fue otro problema delicado, por afectar especialmente al dólar. Para EE.UU. tal decisión habría de depender de la existencia de excedentes importantes en la balanza de pagos. Los países de ]a CEE insistieron por su parte en la posibilidad de convertir su stock de dólares en otros activos de reserva distintos del oro, entre ellos los Derechos Especiales de Giro. Al igual que se aspiraba a suprimir el dólar como moneda de reserva (decisión formal aceptada ex ante por EE.UU., pero sin ningún propósito de instrumentarla efectivamente) se propuso, por mayoría, limitar de manera gradual la función del oro en el SMI hasta retirarle toda utilización a efectos monetarios. Como era de esperar, Francia y Sudáfrica presentaron objeciones, por entender que el oro aún podría desempeñar un papel importante. Y de ahí surgió el problema de aclarar cuál podría ser en el futuro tal función, así como la relación entre el oro y los DEG. No hubo acuerdo tampoco sobre la creación de DEG y la ayuda internacional a] desarrollo. Los países menos desarrollados estimaron que la reforma debería significar un aumento de la ayuda, en forma de emisiones complementarias de DEG. Pero algunos países ricos, EE.UU. entre ellos, no se alinearon con esta sugerencia, por temer que su aplicación pudiese significar una rápida depreciación de los DEG. Por último, quedó sobre el tapete sin decidirse la cuestión --crucial en tantos aspectos- de. qué habrían de ser realmente los DEG en el futuro: unidad de cuenta, moneda de reserva, medio de pago, o las tres cosas a la vez. En resumen. puede afirmarse que los acuerdos logrados en la reunión en Nairobi del Fondo Monetario resultaron insuficientes para pasar a la fase de reelaboración de su convenio constitutivo. La decisión final consistió en crear dentro del Comité de los Veinte cuatro grupos de trabajo (ajuste de balanza de pagos, convertibilidad, liquidez internacional, y ayuda al desarrollo), a fin de que estudiasen los puntos de desacuerdo. Con todo, los resultados de Nairobi daban pie para pensar en que había un camino dificil -pero camino al fin- para llegar a la Reforma. Sin embargo, la crisis energética que se desencadenó el 16 de octubre de 1973 -a ella nos referimos, extensamente, en el capítulo 17- supuso un nuevo contexto en el cual la reforma del SMI se haría incomparablemente más dificil.
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3.11
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Las recomendaciones del Comité de los Veinte
Casi diríamos que inasequible al desaliento, el Comité de los Veinte, con sus cuatro nuevos subgrupos de trabajo, siguió laborando tras la reunión de Nairobi. De este modo, a mediados de junio de 1974 presentó su informe final, en el cual, además de una orientación general sobre el futuro SMI, propuso una serie de medidas inmediatas 29, insistiendo sobre todo en una anterior declaración 30 sobre «medidas de comercio», la cual se invitó a Jos países miembros del Fondo a suscribir, al objeto de contener las tendencias unilaterales restrictivas que estaban generando la crisis energética y sus secuelas. Las recomendaciones del Comité de los Veinte (embrión del ulterior «bosquejo» de reforma a que después hemos de referirnos) es posible resumirlas como sigue: a)
b)
c)
d) e)
f)
La creación de un fondo «petrolero» por valor de 3.000 millones de dólares, con base en los aportes de ocho productores de petróleo: Abu Dhabi, Canadá, Irán, Kuwait, Libia, Omán, Arabia Saudí y Venezue]a. Podrían recibir préstamos de este Fondo aquellos países que más hubiesen sufrido en sus balanzas de pagos el fuerte alza del precio del petróleo. La duración de los préstamos sería de siete años y el tipo de interés del 7 por 100. Este fondo (llamado Fondo de Transferencia) fue efectivamente creado pocos meses después. Una nueva valoración de los Derechos Especiales de Giro (DEG), basada en una «cesta» de 16 monedas y no en el valor oficial de) oro. (En el cuadro número 4 puede verse la composición de esa cesta que estuvo vigente hasta enero de 1981, cuando se simplificó a las cinco monedas que también figuran en el cuadro con sus valoraciones desde 1981 a 1995 y desde 1996). Creación de un «Fondo dentro del FMh> dedicado a los países más pobres. De esta idea surgiría, en septiembre de 1974, el «Comité de Desarrollo» del que nos ocuparemos más adelante. Establecimiento de un código sobre la flotación dirigida de los tipos de cambio, con reglas de conducta precisas y detalladas. Invocación a los países miembros del FMI para no caer en prácticas de discriminación comercial y de proteccionismo, y así evitar graves consecuencias que afectarían al conjunto del comercio internacional. Creación de un nuevo Comité -el que luego se llamaría Interim Comn1itee-, a fin de sustituir el de los Veinte, y que tendría como
Informe anual del FMI, versión española, ICE n.O 1.435, 3 de octubre de 1974, pági-nas 2.703. 30 Nos referimos a la de enero de 1974, en virtud de la cual el propio Comité subrayó la necesidad de evitar la escalada en las restricciones al comercio y los pagos. 29
Cuadro 4.
Valoración deJ Derecho Especial de Giro 1974, 1981 Y vigente (desde 1.1.1996) Ponderaciones porcentuales
Divisa
1974
Dólar USA Marco alemán Libra esterlina Franco francés Yen japonés Dólar canadiense Lira italiana Florín holandés Franco belga Corona Sueca Dólar australiano Peseta Corona noruega Corona danesa Chelín austriaco Rand sudafricano
33,0 12,5 9,0 7,5 7,5 6,0 6,0 4,5 3,5 2,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,0 1,0
........ ... _..
100,0
TOTAL FUENTE:
g)
31
__
en un DEG
1.1.96
1974
0,40 0,540 0,460 0,38 0,045 0,071 0,44 0,740 34,000 26 0,071 47 0,14 1,6 0,13 OJ2 1,1 0,099 0,11 0,22 0,0082
39 21 1] 11 18
100,0
1981
1.1.96 0,582 0,446 0,105 0,813 27,200
100,0 111
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FMI.
objetivo proseguir los trabajos conducentes a la reforma del sistema monetario internacional; propósito que se llevó a cabo en septiembre de 1974. Puesta en marcha de un órgano conjunto del FMI y del BIRF, encargado de transferir recursos a los PMD no productores de petróleo más afectados por las crisis. Este Comité llegó a dotarse formalmente con un fondo de 25.000 millones de dólares, pero en la práctica tales consignaciones (<
José Luis Mora, en ABe, n.O
-ni4
1981
Unidades de moneda
del 19 de septiembre de 1974.
monptario in
3.12
Las Asambleas del FMI de 1974 y 1975: nuevos Comités, aumento de cuotas, desmonetización del oro, y Reglas de Jamaica de 1976
Así las cosas, en la Asamblea del FMI celebrada en Washington del 30 de septiembre al 3 de octubre de 1974, se entró en un análisis del «bosquejo» preparado por el Grupo de los Veinte, que andando el tiempo se traduciría en las «reglas de Jamaica». Pero en realidad, la atención de los países concurrentes a la Asamblea se centró en el reciclaje de los Petrodólares acumulados por los países de la OPEp, un tema al que también hemos de aludir en el capítulo 17 por su trascendencia en la evolución de la crisis económica general. Para estudiar tales cuestiones, la Asamblea decidió constituir los dos nuevos Comités antes mencionados:
-
El «Comité de Desarrollo» mixto del FMI y del BIRF, con dos tareas a su cargo: a) prestar atención a los problemas de los países con menores ingresos y más afectados por el impacto de la elevación de los precios de] petróleo, y b) estudiar las necesidades a largo plazo de los PMD 32. El «Comité Interino de la Junta de Gobernadores del Sistema Monetario Internacional» -el lnterim Commitee- que pasó a actuar como continuador del «Comité de los Veinte» en la elaboración de los planes de reforma del Fondo, trabajos que en un ambiente de incertidumbre se prolongaron a lo largo del último trimestre de 1974 Y los ocho primeros meses de 1975.
En la reunión del FMI, también en Washington en septiembre de tampoco se alcanzaron soluciones definitivas. Quedó claro que la dificil reforma del sistema monetario internacional no podría ser realizada «de una vez por todas», sino lentamente. Y configurándola en tomo al núcleo de dos ideas: la desmonetización del oro, y el consiguiente fortalecimiento del DEO. En concreto, los principales acuerdos alcanzados fueron tres:
1.
Aumento de las cuotas en un 32,5 por 100 como promedio, pasando de 29.200 a 39.000 millones de DEG 33. Se introdujeron modificaciones en los porcentajes de los diferentes socios, para atender a la
Al impacto de la crisis energética en los PMD se refirió en la Asamblea del BIRF su presidente, Robert McNamara en ténninos dramáticos, afinnando que «los cambios registrados en los últimos doce meses (sept. 73-sept. 74) sólo son comparables a las consecuencias de una gran guerra». Para afrontar la nueva situación, McNamara propuso un plan de emergencia del BIRF para invertir en cinco años 36.000 millones de dólares en los PMD. )3 La decisión final del aumento de cuotas se adoptó en enero de 1976. 32
2.
3.
nueva real ¡dad de las grandes reservas acumuladas. Los aumentos fueron importantes para las cuotas de los países de la OPEP, en tanto que la participación relativa de EE.UU. disminuyó en un 20 por 100 del total. No obstante, como la proporción de votos necesarios para cambiar las reglas del FMI se elevó al 85 por 100, Washington siguió conservando de hecho la facultad de veto para las decisiones importantes. Abolición del precio oficial del oro, suprimiéndose definitivamente cualquier intervención del mercado por parte de los Bancos Centrales. La cotización se dejó a merced de las «libres» fuerzas de la oferta y la demanda, lo que para algunos significó un reforzamiento del oro como patrón efectivo, si bien en general tal decisión se entendió como el primer paso serio para la desmonetización del sistema. Reajuste en las reservas oro «propiedad» del FMI (918 millones de con tres medidas simultáneas: devolución de 1/6 a los países que aportaron metal al formaJizar su cuota; venta de otra sexta parte en el mercado libre para formar con su contravalor el «Fondo Fiduciario» de ayuda a los países menos desarrollados; y conservación del resto (2/3) como garantía de las operaciones del Fondo y para los fines que en lo sucesivo habrían de irse fijando.
Los acuerdos de Washington de septiembre de 1975, pusieron las bases para la segunda reforma del Convenio del FMI (recordemos que la primera se había producido en 1968 y que se tradujo en la aprobación del sistema de los DEG). Sobre la necesidad de una nueva revisión de las reglas de Bretlon Woods, había trabajado ampliamente el «Comité de los Veinte» que en 1974 llegó a plasmar su consenso en el Bosquejo antes mencionado, que desde el momento de hacerse público fue objeto de viva controversia 34. El Bosquejo se sometió a discusión en la Conferencia especial celebrada en Jamaica en enero de 1976, de donde surgió el nuevo texto del convenio, que se aprobó mediante voto por correo de los gobernadores del Fondo el 30 de abril de ) 976. Ratificado el Convenio, entró en vigor elIde abril de 1978 35 • Las «reglas de Jamaica» significaron la legalización del reajuste de las reservas oro propiedad del FMI y de la flotación de las monedas, el reconoA. Wardhana (presidente), First outline of reform reported to Governors, IMF, Washington, D. C. 1973. Existe versión española de M. y F. Varela Parache como apéndice a su libro El Sistema Monetario Internacional. Presente y futuro, Editorial Planeta, Barcelona, 1974, págs. 213 y sigs. 35 El texto compJeto del convenio constitutivo del FMI tal como quedó tras su segunda enmienda de ] 976 puede verse en versión española en el libro de Joaquín Muns, Organismos económicos internacionales. Documentos constitutivos, CECA, Madrid, 1977, págs. 33 a 108. 34
\ ';telr¡?
monetado irnernalÍonal: el FMI
cimiento de la posibilidad de que cada país miembro pudiese decidir su propio régimen cambiarío, y la previsión de que el Fondo, por mayoría de un 85 por 100 de votos, pudiese establecer regímenes cambiarios generales, de forma que EE.UU. seguiría contando con su virtual derecho de veto al disponer de un 18 por 100 del poder de voto. Como es lógico, la desmonetización del oro y la consiguiente supresión del sistema de paridades, obligó a una formulación renovada sobre cómo hacer efectivas las cuotas. Para los nueve socios, en vez del sistema de cuota-oro por un 25 por 100 (recuérdese lo visto en 3.3.1.), se determinó que la cuota ha de pagarse en un 25 por 100 en monedas de otros países, conforme a lo que especifique el FMI; en tanto que el 75 por 100 restante puede desembolsarse en la propia moneda del país miembro. En cuanto a los aumentos de cuota, el 25 por 100 ha de reembolsarse en DEG, y el resto en la moneda propia. A partir de las reglas de Jamaica, los créditos del FMI se conceden en DEG o en la moneda de uno o más países miembros, siempre a cambio de una cantidad equivalente de la moneda del socio que contrae la deuda.
3.13
Las fluctuaciones del dólar (1976-1990)
Nueve meses después de Jamaica, en la XXXII Asamblea del FMI celebrada en Washington en septiembre de 1976, se apreció que las nuevas reglas flexibles seguían siendo las únicas aplicables. Incluso el sistema de flotación conjunta adoptado transitoriamente por algunos países de la CEE -la «serpiente en el túnel» a que me refiero en el capítulo 8- fracasó en buena medida por la continua especulación en torno a las monedas duras (DM, florín, FS, etc.) y en contra del dólar. Por lo demás, la política económica norteamericana no favoreció la vuelta a la estabilidad en los tipos de cambio y, desde luego, contribuyó negativamente a la cotización del dólar en términos de DM, yen o FS hasta 1981. Ese año, con la política económica de Reagan (Reaganomics) de impulso a la economía estadounidense, aumentando los gastos de defensa, fue el origen de altos tipos de interés para atraer capitales, lo cual -unido a una fuerte caída de la tasa de inflación y a una progresiva recuperación de la economía norteamericana- supuso una fuerte sobrevaluación del dólar respecto del DM y el Yen durante el cuatrienio 1982-1985. El dólar, con esa firmeza se consolidó como patrón monetario internacional, y las preocupaciones por la reforma del SMI se vieron relegadas. Sin embargo, como no hay nada eterno, desde 1985 el dólar -ante las incertidumbres originadas por los crecientes déficit comercial y fiscal de EE.UU.- comenzó un descenso considerable, que pronto amenazó con posibles nuevos problemas: caída de la exportación de Jos países suministradores de EE.UU. y graves consecuencias colaterales en los flujos financie-
ros. Para impedir una posible crisis, fueron produciéndose los tres acuerdos de apoyo al dólar que rápidamente reseñamos: 1) Acuerdo de El Plaza, por el nombre del hotel neoyorquino en que se reunieron representantes del Grupo de los Cinco -EE.UU., Japón, Reino Unido, Francia y Alemania Federal- el 22 de septiembre de 1985, para frenar el alza del dólár, gracias a una actuación coordinada de los Bancos Centrales de «Los Cinco». 2) Acuerdo de El Louvre, por el nombre del palacio parisino en que se reunieron representantes de <{Los Siete» (los Cinco más Italia y Canadá) el 22 de febrero de 1987, ante las caídas del dólar, a la inversa de los del encuentro de El Plaza. 3) El Acuerdo «secreto» de los Bancos Centrales de los «Los siete», logrados en diciembre de 1987, para impedir un verdadero colapso del dólar tras el lunes negro del 19 de octubre, cuando el índice Dow Jones de cotizaciones de la Bolsa de Nueva York cayó 502 puntos en una sola sesión, arrastrando tras de sí al dólar. Los tres casos reseñados fueron tantas intervenciones concertadas. Después de 1987 ha habido otras, en las que no vamos a entrar aquí, por tratarse de fenómenos frecuentes que se derivan del sistema de cambios flotantes introducidos en 1973; y no sólo con episodios del dólar, sino también de otras monedas como el yen y ciertas divisas europeas. Estas últimas, sufrieron una serie de turbulencias de 1992 a 1995 a las que haremos referencia en el capítulo 8 al ocuparnos del Sistema Monetario Europeo. Todo lo comentado, y las tendencias recientes que marcan el nacimiento del euro y su relación con el dólar, hacen pensar que Jos tiempos van estando maduros para hablar de la necesidad de un nuevo SMI y de una nueva moneda mundial, tema al que volveremos en 3.18.
3.14
Cuotas y formas de financiación del FMI
En la asamblea del FMI se plantea de tiempo en tiempo la posibilidad de cambiar las cuotas de los países miembros, y en definitiva su poder de voto (recuérdese 10 visto en 3.3.1.). Esas modificaciones son objeto de larga discusión. En el Cuadro número 5 figura el detalle de la cuota y de su porcentaje sobre el total en la actualidad de los 20 primeros Estados miembros por orden de mayor a menor. Por el cuadro es fácil apreciar que EE.UU. mantiene su poder de veto, al disponer de una cuota superior al 15 por 100. Como también es evidente que las cuotas del Reino Unido, Canadá, Holanda y Bélgica, son muy superiores a lo que correspondería por sus respectivos PNB, con base en indudables inercias históricas como miembros fundadores del FML En
108
Cuadro 5.
Cuotas de los miembros del FMI aI30.VI.98 1
Miembros
EE.UU. Alemania Japón Reino Unido Francia Arabía Saudí Italia Canadá Rusia Holanda China Bélgica India Suiza Australia Brasil Venezuela España México Suecia Argentina Indonesia Resto del mundo TOTAL
Cuota Millones DEGs(l)
Votos (% total)
26.526,80 8.241,50 8.241,50 7.414,60 7.414,60 5.130,60 4.590,70 4320JO 4.313,10 3.444,20 3385,20 3.102,30 3.055,50 2.470,40 2333,20 2.170,80 1.951.30 1.935,40 1.753.30 1.614,00 1.537,10 1.497,60 38.874,80
17,66 5,5 5,5 4,95 4,95 3,43 3,07 2,89 2,89 2,31 2,27 2,08 2,05 1,66 1,57 1,46 1,32 1,3 1,18 1,09 1,04 1,0 1 27,01
145.318,80
100,00
1 Un DEG equivalía el 8.VIII.98 a 1.3309 dólares. FUENTE:
FMI./n.forme anual. 1997.
cuanto a los recursos utilizados por el FMI para sus proceden de las cuotas de los Estados miembros, de las disponibilidades de DEGs, así como de Jos recursos obtenidos por el AGP ya comentado en 3.3.2. y los conseguibles con los nuevos acuerdos de obtención de préstamos (NAP), complementarios del AGP. En el cuadro 6 figuran los NAP acordados, y el cuadro 7 el resumen de los recursos utilizados por el FMI. No hará falta insistir mucho en que los recursos mencionados resultan insuficientes, habida cuenta de las grandes operaciones en que el FMI se vio forzado a intervenir con ocasión de las crisis monetarias de 1997 y 98:
Cuadro 6.
Nuevos acuerdos para la obtención de préstamos· (NAP)
t
1
I¡
Millones DEGs
Participantes
T f
FUENTE:
t
f
34.000
TOTAL Autoridad Monetaria de Hong Kong. ________________ _____ .__ __._____
t
1.780 810 412 340 859 3.557 1.557 967 1.396 340 37J 672 6.712 340 2.577 1.772 3.557 345 340 340 383 1.316 340 2.577 340
Arabia Saudita Australia Austria AMHK' Banco de Suecia Bundesbank Banco Na1. Suizo Bélgica Canadá Corea Dinamarca España EE.UU Finlandia Francia Italia Japón Kuwaít Luxemburgo Malasia Noruega Países Bajos Singapur Reino Unido Tailandia
____
..
___. _____
FMI, Informe anual, 1997. En 1998 se ampliaron los NAP para afrontar la crisis financiera
global.
México, Tailandia, Corea del Sur, Indonesia, Filipinas, Rusia, principalmente. Lo cual está haciendo pensar cada vez más, en que las aportaciones del Fondo deben ser más bien pequeñas y más que nada para avalar a los Estados con problemas, de modo que estos busquen su financiación complementaria en otras fuentes, sobre todo de carácter privado, para lo eua], evidentemente tienen que realizar las reformas necesarias a fin de tener credibilidad.
j
Cuadro 7.
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:.¡ tema fnoneiario Hiter n
lonal: el ffVlI
Recursos utilizados por el FMI (millones de DEGs)
Conceptos
30 de abril de 1998
30 de abril de 1997
145.319
145.319
145.319
2
49.701
34.539
36.268
-5.162
50.324 56
-37.352 -56
14.221
-2
-36.103 -56 -1
2
-1
144.638
143.698
144.181
Cuota de los países miembros Crédito del FMI con cargo a la CRG (saldo) Tramo de reserva de los países miembros En la eRO (saldo) Otras cuentas por cobrar Sal do admini strati vo en monedas TOT AL MONEDAS Y TÍTULOS-VALORES
30 de abril Variación de 1996 neta
CRG: Cuenta de recursos generales. I$:t
...
.....
FMI, Informe anual, 1997.
I
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En definitiva, el Fondo debe tener el carácter de órgano de aná1isis, de avalista inicia], y de supervisor; pero no de acreditación global, pues entonces sus necesidades de financiación serían virtualmente infinitas, y los Estados en crisis tendrían demasiadas facilidades, y no aplicarían las refonnas con suficiente rigor 36. Con los recursos estudiados, el FMI proporciona asistencia financiera a sus países miembros a través de distintos servicios. El volumen y la condicionalidad del respaldo financiero varían según el carácter de los problemas macroeconómicos y estructurales a resolver, así como de la política del FMI para atender la necesidad de que se trate.
3.14.1 1.
Servicios ordinarios Política relativa a los tramos de crédito.
En virtud de sus servicios ordinarios, el FMI facilita crédito (respaldado como garantía con la compra de moneda del acreditado) a los países miembros en cuatro tramos o segmentos equivalentes cada uno al 25 por 100 de la cuota. 36 «Funding the Fund», Financial Times, 27.XI.98; Nancy Dunne, «IMF, funds at 10west levelin 15 years», Financia! Times, 24.VII.98; «Treasure Depute Secretary Lawrence Summers on Intemational Monetary Fund Funding», FYI, 8.VIII.1998.
Para retirar recursos en el primer tramo de crédito, los países miembros deben demostrar que están realizando un esfuerzo razonable a fin de resolver sus problemas de balanza de pagos. Los tres tramos restantes, normalmente están relacionadas con acuerdos sobre DEOs, que abarcan, por lo general, un periodo de uno a dos años, y que exigen )a adopción de medidas macroeconómicas -fiscales, monetarias y cambiarias- encaminadas a superar las dificultades de balanza de pagos del país que se endeuda con el FMI. Durante el período de vigencia del acuerdo se evalúa la aplicación de las medidas (topes presupuestarios, de crédito y de deuda externa, y metas con respecto a reservas). La transferencia de los recursos al país se hace por cuotas trimestrales. Los reembolsos (con Ja recompra por el país acreditativo de su propia moneda) se efectúan en un plazo comprendido entre 3 1/4 Y 5 años. 2.
Servicio amp1iado del Fondo (SAF).
Además de lo visto en el anterior apartado 1, el FMI suministra crédito por periodos más prolongados, mediante acuerdos en el marco del servicio ampliado del Fondo; en virtud del cual se respaldan programas a mediano plazo que normalmente abarcan tres años (o hasta cuatro en circunstancias excepcionales), y cuyo objetivo es superar dificultades de balanza de pagos atribuibles a problemas estructurales. Por lo general, en el programa se indican los objetivos para el trienio, así como las medidas específicas del primer año; los años posteriores, se está a las evaluaciones periódicas. Los reembolsos se efectúan en un plazo entre 4 1/4 Y 10 años.
3.14.2 3.
Servicios espedales Servicio de financiamiento compensatorio y para contingencias (SFCC)
Por esta vía se suministran recursos a los países miembros a fin de suplir insuficiencias de ingresos a causa de menores exportaciones de las previstas en mercancías y servicios; y también por un tema muy concreto: para compensar el exceso temporal del coste por importación de cereales, atribuible a circunstancias ajenas al país acreditado. En cuanto a las contingencias, se trata de ayudar al impulso de ciertas reformas, ante la posibles aparición de perturbaciones externas: disminución de precios de exportación, aumento de precios de importación, y fluctuaciones de los tipos de interés. En los dos casos de SFCC, los reembolsos se efectúan en un plazo de 3 ]/4 a 5 años.
-r12
o lnternadonat: el fMI
,
4.
Servicio de financiamiento de existencias reguladoras.
En el marco de este servicio, el FMI suministrá recursos para contribuir a financiar las aportaciones de los países miembros a la formación de stocks o existencias de regulación. Los reembolsos se efectúan en un plazo de 3 1/4 a 5 años.
3.14.3
Asistencia de emergencia
5. Además de la asistencia para financiar la balanza de pagos en el marco de los servicios ordinarios y especiales, el FMI presta la denominada asistencia de emergencia en forma de préstamos para ayudar a los países miembros a superar problemas de balanza de pagos resultantes de catástrofes naturales, repentinas e imprevisibles, o de situaciones de conflicto. Para estos créditos no se establecen criterios de ejecución, ni suele escaIonarse los desembolsos. En cuanto a los reembolsos, deben efectuarse en un plazo comprendido entre 3 1/4 Y 5 años.
3.14.4 6.
Servicios para los paises de bajo ingreso Servicio de ajuste estructural (SAE).
En el marco de estos servicios, el FMI suministra recursos con ciertos requisitos (condiciones concesionarias), para respaldar ajustes macroeconómicos y reformas estructurales a mediano plazo, a favor de países de bajo ingreso que se enfrentan a problemas persistentes de balanza de pagos. Con la asistencia adecuada de funcionarios del FMI y del Banco Mundial, el país demandante de este tipo de créditos elabora y actualiza un plan de política económica a medio plazo (PPEMP), generalmente de una duración de tres años, que se reseña en un documento conteniendo parámetros de política económica. En el marco de ese plan, se formulan en detalle los programas anuales que reciben el respaldo del FMI a través de los correspondientes giros acordados. Estos programas incluyen indicadores de referencia trimestrales a fin de evaluar los resultados. Los reembolsos se efectúan en un plazo comprendido entre 5 1/2 Y 10 años.
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....
.........
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••
7
Acuerdos en el marco del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE).
Difieren de los acuerdos en el marco del SAE en cuanto al alcance y rigor de las medidas estructurales, y en 10 que respecta a los niveles de acceso, los procedimientos de supervisión y las fuentes de financiamiento. En cierto modo son créditos complementarios para ultimar el cumplimiento de] PPEMP. Los plazos de reembolso son los mismos que para el SAE En el cuadro 8 puede verse la situación de créditos del FMI conforme a las diferentes moda1idades estudiadas.
Cuadro 8.
___
Operaciones del FMI (millones de DEGs) ___________ __•____
í_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
Disposición Reembolso 30 de abril 30 de abril de fondos de 1997 de 1998
Clase de servicios 1. Ordinario 2. Ampliado de] Fondo (SAE) 3. Financiamiento compensatorio y contingencias (SFCC) 4. Financiamiento suplementario 5. Para la transformación sistémica
9.027 2.824
(SAE y SER)
6. Política de mayor acceso TOTAL
11.851 l."
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ó\tlr 4'
1.104 948
] 6.537 9.463
24.460 11.339
650 15
1.335 174
685 159
115
3.869
957
3.984 3.046
2.089
3.789
34.539
42.601
1
FMI, Informe Anual, 1997.
3.14.5
PPME
El Director Gerente del FMI y el Presidente del Banco Mundial presentaron en septiembre de 1996 un informe conjunto sobre un Programa de Acción para resolver los problemas de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME). Dicho programa tiene por objeto hacer frente a las dificultades de los PPME, a los cuales a pesar de aplicar políticas acertadas, les resultan insuficientes los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda para situar su endeudamiento externo en niveles viables en el mediano plazo. En septiembre de 1996, el Comité Provisional aprobó el referido Programa de Acción, al que nos referimos con algún detalle en el capítulo 4.
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3.15
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El FMI en los años 80 y 90
De los problemas principales que el FMI fue abordando en los años 80 y 90, cabe recordar tres: deuda de los países menos desarrollados, nuevos socios, y crisis que iremos examinando en apartados sucesivos.
3.15.1
Deuda externa
En síntesis., para lo que aquí nos interesa, debe subrayarse que el surplus de petrodólares obtenido por los países de la OPEP desde 1973 por el alza de los precios del crudo, se metabolizó a través de la gran banca internacional hacia las naciones nlenos desarrolladas. A su vez, éstas, al realizar inversiones poco adecuadas, sin retorno suficiente para reembolsar lo tomado a crédito, acabaron entrando en una serie de moratorias en el repago de la deuda, situación de ]a cual el FMI se ocupó en su Asamblea anual de Seúl de octubre de 1985, que tuvo como eje principal el tema de la deuda. Según el FMI la solución se centraba en tres puntos esenciales: crecimiento sólido en los países industriales y lucha contra el para hacer posible la recuperación del comercio mundial; continuidad en la política de ajustes en los países en y mayor nivel de flujos financieros hacia los PMD. En la el secretario del Tesoro de Estados Unidos, 1. Baker, lanzó un plan destinado a que se concedieran por la banca privada 20.000 miHones de dólares en préstamos durante los años 1986-88, y para que el Banco Mundial doblara los suyos; a cambio de que los países endeudados adoptasen políticas de saneado crecimiento. Sin embargo, la respuesta al «Plan Baken> por parte de la banca internacional fue más bien cauta; aSÍ, un centenar de representantes de grandes bancos reunidos en Washington, eJ 28 de octubre de 1985, lo calificaron de aunque condicionaron su apoyo a que los Gobiernos dieran seguridades de que compartirían los riesgos de cualquier nuevo préstamo a esos países. En las secciones 4 a 6 del capítulo 4, volveremos sobre ese tema.
3.15.2
Nuevos socios
Desde el punto de vista institucional, el hecho más notable del FMI en los años 90 fue la ampliación del número de sus miembros, hasta lograrse la afiliación casi universal, con 181 países representados. El grupo más numeroso entre los nuevos miembros lo constituyeron las 15 repúblicas resultantes de la descomposición de la Unión Soviética.
No menos significativa fue la incorporación de Suiza, tras un referéndum ad hoc celebrado en mayo de 1992. Tan notable incremento en la afiliación, hizo necesaria una modificación de las cuotas asignadas a cada país, con arreglo a las cuales se determina el poder de voto de cada miembro, y su acceso a las distintas líneas financieras. El cuadro 5 presenta los 20 países con mayores cuotas antes y después de la IX revisión general todavía vigente 37. La universalización de la representación del Fondo, y la entrada de dos economías significativas como la rusa y la suiza, forzaron también una ampliación del Directorio Ejecutivo, que pasó de 22 a 24 miembros, doblándose de esa forma el número de directores ejecutivos establecido originarialnente en los acuerdos de Bretton Woods. Las dos nuevas «sillas» correspondieron a Rusia y Suiza. Dado que la mayor parte de los recursos financieros con los que cuenta el FMI para llevar a cabo su actividad proceden de las cuotas de los países miembros, en ] 990 se iniciaron los trámites para incrementar tales cuotas; en novielnbre de 1992, se aprobó la ya mencionada IX Revisión General, que supone un incremento de un 50 por 100 en los recursos disponibles (recuérdese cuadro 5).
3.16
Sobre el futuro del FMI
La historia es bien ilustrativa. El Fondo Monetario Internacional fue desde 1944 hasta 1971 el centro del sistema monetario mundial, y aun después de perdida la vigencia de sus términos convencionales como resultado de la grave crisis internacional, continuó funcionando como centro negociador de los países occidentales. En este sentido, el FMI es quizá la muestra más nítida de cómo un organismo compuesto por multitud de naciones puede servir fundamentalmente a los intereses hegemónicos de una de ellas (EE.UU.). ASÍ, mientras el gobierno de Washington tuvo bajo control stocks suficientes de metal amarillo, e1 FMI se basó en el llamado patrón de cambios oro, en el dólar plenamente convertible. Pero en el momento en que el oro comenzó a escasear en Fort Knox, y cuando, por consiguiente, la convertibilidad empezó a ofrecer dudas a plazo medio, se pasó de hecho a un patrón fiduciario, a la admisibilidad del dólar sólo sobre la base de la confianza (jiducia es precisamente el término latino para expresar esa confianza). Se creía, o simplemente se aparentaba creer, que la convertibilidad se haría efectiva nuevamente tan pronto como se superasen las dificultades de la balanza de pagos norteamericana. Lo que desde luego estaba mucho meEn este pasaje, seguimos muy de cerca el artículo de Fernando Delgado, «El papel 1993, págs. 238 y 239. del FMI en 1992», Anuario El
37
1 ¡
, el FMI
nos claro es que EE.UU. tuviera la intención de desarrollar la política adecuada para hacer realidad tales objetivos. y a la postre, se llegó a la situación de hecho de la aceptabilidad del dólar, en la doble función de su poder de compra de productos norteamericanos o de su utilización como moneda internacional. Lo que equivalió a su reconocimiento como billete de banco de validez universal, y a la conversión del Sistema de la Reserva Federal de los EE.UU. en el banco central de todo el mundo. En ese contexto, el FMI dejó de ser el regulador del sistema monetario internacional. (¿Hay algo menos regulado que los cambios flotantes que se generalizaron en 1974 y que poco después se oficializaron de hecho con las Reglas de Jamaica de 1976?) En lo sucesivo, el FMI pasó a ser, fundamentalmente -en parte ya lo puntua1izábamos en 2.8.-, un tribunal universal sobre ortodoxias monetarias de sus países miembros. Y de hecho, las medidas para modular de alguna manera el tipo de cambio dólar/yen y dólar/DM --como los más representativos del mercado mundial-, se convirtieron en tareas adscritas al G-7, o al G-5 (EE.UU., Reino Unido, RFA, Francia y Japón), o incluso al que algunas veces se denomina G-3 (simplemente, EE.UU., RFA, y Japón). Los acuerdos de «El Plaza» (1985), y de «El Louvre» (1986), mencionados ya en 2.8 y en 3.13, fueron las primeras muestras de ello.
3.17
Comités y Grupos dentro del FMI
Para una mayor clarificación de la dinámica y las tensiones dentro del SMI y en torno al FMI, recapitulamos 10 referente a los Comités y Grupos que tienen una mayor o menor actividad colectiva en la escena monetaria mundial.
3.17.1
Comité Interino
Su nombre oficial es «Comité Interino de la Junta de Gobernadores sobre el Sistema Monetario Internacional». Como vimos en 3.10, se creó en octubre de 1974, para asesorar a la Junta de Gobernadores del Fondo en la supervisión del Sistema Monetario Internacional, así como para determinar la estrategia ante las perturbaciones que pudieran amenazar al sistema; en realidad fue la institucionalización del Comité de los Veinte (recuérdense 3.9 a 3.1 1) que había diseñado las primeras medidas de reforma tras las crisis de 1971-1973. Tanto el Comité Interino como el que pasamos a ver --el de DesarrolIo-- son órganos oficiales del FMI, a diferencia de los Grupos que consideramos después.
T 3.17.2
Comité de Desarrollo
El «Comité Ministerial Conjunto de la Junta de Gobernadores del Banco y del Fondo sobre Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarrollo» --o simp1ificadamente Comité de Desarrollo-- se creó en octubre' de 1974, simultáneamente con el Comité Interino. El Comité asesora e informa a la Junta de Gobernadores del Banco y del Fondo en todo 10 relacionado con la transferencia de recursos a los países en desarrollo.
3.17.3
Grupo de los Diez
E1 Grupo de los Diez se creó en 1962, al ponerse en marcha el Acuerdo General de Préstamos (General Arrangement to Borrow, o GAB), del que nos hemos ocupado en 3.3.2, y según el cual los Gobiernos de ocho países miembros del FMI (Bélgica, Canadá, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos) y los Bancos Centrales de otros dos (República Federal de Alemania y Suecia) asignaron recursos al FMI para la concesión de créditos a otros socios en determinadas circunstancias. Suiza, que no es socio del Fondo fonna también parte del Grupo de los Diez (que, por consiguiente, son once). En 1987, España intentó, sin éxito, incorporarse a este Grupo, que se ha convertido en un foro de deliberación económica y monetaria de gran alcance.
3.17.4
Grupo de los Veinticuatro
Se creó durante la reunión que «Los Setenta y Siete» (los PMD) de la primera UNCTAD de 1964 (véase el capítulo 6, apartado 6.3) celebraron en Lima en 1972; para así representar, con un colectivo menos numeroso los intereses de los países en desarrollo en las negociaciones monetarias internacionales en el marco de) FMI. El Grupo de los Veinticuatro (no se confunda con el otro G-24, que forman los países más ricos del Norte industrial, de la OCDE), lo constituyen ocho Estados miembros de África, ocho de Asia (que a todos los efectos inc)uye a Yugoslavia), y ocho de América Latina.
3.17.5
Gru po de los C;nco
El Grupo de los Cinco 10 forman los Estados miembros del Fondo cuyas monedas son parte fundamental del DEG: Francia, República FederaL de Alemania, Japón, Reino Unido y Estados Unidos. Se trata, pues, de las cin-
co mayores potencias económicas de la OCDE, y constituyen por consiguiente, eJ club más selecto de los superdesarrollados.
3.17.6
Grupo de los Siete
Lo forman los principales países industrializados cuyos jefes de Estado o de Gobierno se reúnen anualmente en las cumbres económicas a las que nos hemos referido en el apartado 2.8 del capítulo 2, y que hasta 1998 han totalizado 24 encuentros cumbre, y muchos más ministeriales.
3.18
El Banco de Pagos Internacionales
Incluimos dentro de este capitulo sobre el FMI una referencia, aunque sea breve, al Banco de Pagos Internacionales (BPI, Bank for lnternational Settlements. o BIS), institución creada en 1930 (sus socios fundadores fueron Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Japón y Reino Unido), con la finalidad de establecer la ]iquidación de las reparaciones de la vencida Alemania con los aliados vencedores, tras la Primera Guerra Mundial; conforme a lo estipulado en el Plan Young. No obstante, ya desde el principio se acordó que el Banco también funcionaría para coordinar las políticas monetarias de sus seis socios constituyentes, lo cual sirvió de pauta para la pervivencia de la entidad más allá de la razón principal de su creación. El BPI tiene su sede en Basilea y se rige por una convención intergubernamental, dentro de la cual Suiza le confiere un fuero especiaL Desde 1948 a 1955, el BPI fue agente de la Unión Europea de Pagos, y después de 1955 asumió la misma función respecto del Acuerdo Monetario Europeo. Todo lo cual resituó a la institución en la escena internacional con un papel relevante. Más tarde, al avanzarse en la integración europea, el BPI se convirtió en Secretaría del Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de ]a CEE, siendo asimismo depositario del Fondo Europeo de Cooperación Monetaria; y oficina ejecutiva del propio Sistema Monetario Europeo desde que empezó a funcionar en 1979. Además de todas esas funciones, el BPI es agente de la OCDE, y actúa por como coordinador de los empréstitos emitidos por la CECA, otro lado, lugar habitual de encuentro del Club de los Diez, que como hemos visto en 3.3.2, en este mismo capítulo, constituye el dispositivo del General Agreement fo Borrow, GAB, o segunda línea de recursos disponibles por e] FMI para la concesión de créditos. Como Secretaría del G-l O, el BPI se ocupa del análisis y de la búsqueda de soluciones a problemas financieros internacionales concretos, para lo cual realiza estudios y elabora propuestas de carácter muy diverso.
Los accionistas del BPI son los bancos centrales de los Estados de la UE y otros del resto del mundo, la mayoría de los países con una cierta estabilidad económica. Facilita a sus socios la gestión de créditos, anticipos con garantía y operaciones de dobles (swap); igualmente compra y vende oro, y toda clase de monedas, por cuenta de sus partícipes. En el curso de las fluctuaciones económicas más recientes, y sobre todo a partir de 1960, el BPI ha ido adquiriendo una significación creciente como verdadero Banco de bancos centrales. Y de hecho, en su sede, los Gobernadores de los institutos emisores de los principales países del mundo, se reúnen para intercambiar toda clase de informaciones, analizar problemas, e incluso entrar en concertación de políticas monetarias. Especial importancia tiene de cara a la estabilidad financiera global, el conjunto de normas que han ido emanando del BPI, respecto de la regulación de las instituciones financieras., y de la subsiguiente supervisión, para garantizar su eficiencia; y sobre todo, su solvencia y responsabilidad en la administración de los recursos propios y ajenos. Es muy posible que como consecuencia de la crisis financiera global de 1998, el BPI participe activamente en el diseño de la nueva arquitectura financiera internacional, en su faceta de regulación y supervisión, de cara a dar mayor respetabilidad y seguridad a los sistemas bancarios de los países emergentes; precisamente, los más afectados por la crisis, según se verá en el capítulo 18.
3.19
La compleja envolvente financiera mundial
Naturalmente, sería un, olvido inexcusable, en un libro como éste, en la parte más relacionada con los movimientos financieros internacionales, no hacer una referencia, siquiera sea breve, a lo que en el epígrafe llamamos envolventefinanciera mundial. Resultaría poco riguroso pensar que con organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, ya está perfectamente regulado todo: 10 relativo a flujos monetarios y financieros por un lado, y lo concerniente a créditos y prestamos por el otro. La realidad es bien distinta. Desde 1973 --como ya vimos en este mismo capítulo, al referirnos al paso del patrón cambios oro al todavía vigente patrón dólar-, la inconvertibilidad dólar/oro y después las dos devaluaciones del billete verde, condujeron a una gran fluidez en los mercados; no sólamente para los tipos de cambio, ya flotantes, sino también a efectos de los flujos financieros de todas clases. La tendencia apuntada, se fortaleció y expandió con la crisis energética; que empezó a manifestarse en toda su dureza en 1973 (como cumplidamente veremos en detalle en el capítulo 16 de este mismo libro). Fue así como se crearon las grandes acumuJaciones de dólares en los países petroleros, y fundamentalmente en el área de la OPEP de los llamados petrodólares. E incapaces de invertir tan ingentes cantidades de capital, los países produc-
· él FMI
tores de crudos situaron sus reservas en la banca internacional; que rápidamente las recicló en forma de créditos, fundamentalmente a países menos desarrollados, con la consecuencia que también se examinará en este libro, en el capítulo 4, al analizar la cuestión de la desbordada deuda externa. Pero lo que aquí queremos poner de relieve, más que los fenómenos apuntados anteriormente, es la circunstancia de que esos voluminosos recursos financieros, tuvieron gran repercusión en la mana financiera internacional. Concretamente, los mercados bursátiles se reactivaron de manera formidable. A ]0 cual ayudó la libre circulación de capitales y de las demás operaciones de pagos, que fue generalizándose en el mundo; en la intención, por parte de casi todos los paises, de atraer las mayores cantidades posibles de los fondos ociosos disponibles por causa de las crisis energéticas. A lo cual se unió la gran diversificación que se experimentó en la gama de activos en los mercados bursátiles, que florecieron de manera inusitada; rompiendo la calma tradicional de las meras emisiones de acciones y obligaciones, creándose cualquier clase de instrumentos de financiación (warrants, pagarés, junk bonds o bonos basura, etc). En segundo término, el hecho de que ya no hubiera una organización del Sistema Monetario Internacional con tipos de cambio fijos entre las principales monedas, permitió una auténtica eclosión de la operativa cambiaria; las instituciones financieras más agresivas pasaron a encontrar en ella un fértil mercado de ganancias, a base de jugar con las expectativas de futuras diferencias en los tipos de cambio de las diversas monedas. Esos mercados se organizaron conforme a nuevas tecno1ogías informáticas, con operadores funcionando prácticamente las veinticuatro horas del día de manera ubicua. El paradigma de tal actividad llegó a serlo el financiero norteamericano de origen húngaro George Soros, con su fondo de inversiones, Quantum que obtuvo beneficios formidables, especialmente desde 1992, con el acoso a las monedas más débiles en brete de devaluación 38, Por último, por si no fuera poco el ya comentado desarrollo de los mercados bursátiles y cambiaríos, puede decirse que el factor de impulso más notable de la nueva envolvente financiera del mundo, se concentró en los derivados; es decir las transaciones de opciones y futuros sobre cualquier clase de valores subyacentes, ya sean emisiones públicas, commodities, valores bursátiles, Índices de bo1sa, etc. Los mercados de derivados, son de crecimiento teóricamente infinito, con cualquier clase de nuevos productos cada día, y también con indudables riesgos. Lo cual se puso de manifiesto en 1995, con la crisis de uno de los bancos británicos más antiguos, concretamente el Barings Brothers,
Sobre los derivados en general, The Economist, «The mug and its adventures» (27IlI-] 995, pág. 78). Sobre Soros, L. Malkin, «Secret of George Soro's Success is No Secret», IHT, 19-VIl-1995, pág. 2.
3R
cuyo joven ejecutivo, Nicholas Leeson, creó las condiciones de una gran expansión, que un día se vio brutalmente interrumpida por la caída de los mercados de futuros de Japón; a consecuencia del gran terremoto de Kobe, que dificilmente pudo prever 39. Todos los fenómenos comentados sobre flujos espectaculares de dinero electrónico, son los que puso de relieve loel Kurtzman en su libro La muerte del dinero, donde señaló cómo la desregulación financiera y la tecnología de las computadoras, hicieron posible que las transacciones en los mercados superasen los 200 billones de dólares al año a la altura de 1992 (billones continentales y no anglosajones). Esto es, más de 10 veces el PIB anual conjunto de los países industrializados. Esas cifras de Kurtzman, ya se han quedado cortas. Así las cosas, se han levantado voces pidiendo la regulación de productos y mercados; lo cual parece de todo punto imposible -ni el FMI ha barajado esa hipótesis-, pues esos controles supondrían una fuerte contracción de la actividad financiera internacional; lo cual seguramente 'llevaría a un auténtico colapso global. Además de que sería necesaria una burocracia ingente, que nadie parece estar dispuesto a pagar a estas alturas, tras haberse probado las mieles de la desregulación 40.
3.20
La crisis asiática
Cuando en el verano del 97 se apreciaron los primeros síntomas de la denominada crisis asiática, la actitud más general fue rechazar cualquier posibilidad de contagio a la economía de los países occidentales. Después, las cosas tomaron otro cariz, estimándose que el ahondamiento de la inflexión económica podría traducirse en efectos muy negativos para gran parte del mundo. Las desventuras empezaron con las depreciaciones, las turbulencias cambiarias de las monedas: primero el bath tailandés, luego la rupia de Indonesia, y más tarde el ringgit de Malasia, seguidamente el peso filipino, y el won de Corea del Sur. El origen de tales colapsos hay que verlo en el cansancio del crecimiento económico y más concretamente en los aumentos de salarios en todo el área, en paralelo a una mejora mucho menor de lo esperado en productividad en contraste con la fuerte competitividad de China. Y tras los primeros episodios de dificultades de exportación y caída de los cambios, la propia crisis alimentó el proceso: la incidencia en los ba-
39 Sobre las aventuras y desventuras de Leeson en el H. G. Chva-Eoan, «Going for Broke», Time, 13-111-1995, pág. 12. 40 Richard Lapper, «Regulators aim to gird the globe», en Financial Times, lO-VIIl1995, pág. 12.
3. El sistema
Olú ¡lt:"L; i
lances de las empresas fue dramático, por e] fuerte endeudamiento de las casi siempre sin ninguna clase de asesoramiento. empresas en La segunda fase de la crisis, la bancaria, no tardó en ponerse en marcha: las entidades con la morosidad al alza, entraron en quiebra técnica, y hubieron de cerrar, o de solicitar la ayuda de los organismos financieros. A su vez, tales circunstancias llevaron a la tercera fase: la contracción de la de los precios de las mademanda interna originada por el terias primas de importación, junto con las dificultades de obtener nuevos créditos, generaron el rebrote de la inflación, y las protestas por la carestía de la vida se hicieron presentes. Y se vieron seguidas por amplios tumultos con un máximo de virulencia en Indonesia; donde a las circunstancias comentadas se unía e] malestar preexistente por el despótico dominio de Suharto desde 34 años atrás. Por otra parte, del borde chino-japonés de la complicada trama asiática tampoco llegaron noticias muy halagüeñas. El Celeste Imperio fue Jibrándose de la devaluación de] renminbi, preservándose también de ese modo el encaje del dólar de Hong Kong con el de EE.UU. Pero siempre en medio de toda clase de dudas sobre por cuánto tiempo podría mantenerse esa línea de resistencia, en caso de no decidirse Pekín a realizar las grandes reformas necesarias en la banca pública y en las empresas estatales, que se revelaron más dificiles de ]0 previsto por la evidente ralentización del crecimiento económico y el despunte del paro. En el caso de Japón, la crisis financiera, latente desde años atrás, se acentuó con la especulación bancaria en bolsa e inmuebles. Así, al caer las cotizaciones bursátiles y los precios del suelo las entidades financieras vieron deteriorarse sus posiciones. Lo cual, a su vez, podría ocasionar muchos disgustos en caso de liquidar los nipones una parte importante de sus carteras en la Bolsa de Nueva York y en deuda federal de EE.UU. Por otro lado, se hizo patente la inundación de productos japoneses a consecuencia de un yen desbordado de la intensa depreciación (de 90 yenes por dólar en 1992 a casi 150 en 1998). Así pues, la situación global devino preocupante en el vasto espacio económico de los países de la ASEAN, China, Corea del Sur y Japón, que en su conjunto suponen el35 por 100 de la población mundial. En la Asamblea del FMI y Banco Mundial en Hong Kong, de septiembre de 1997, Japón propuso crear un Fondo Monetario de los Países Asiáticos, con una capacidad de financiación de 100.000 millones de dólares y virtualmente en régimen de independencia del Fondo originario de 1944. Sin embargo, la propuesta fue muy mal acogida por la Asamblea, por entender que esa segmentación era inadecuada en tiempos de gIobalismo. Además, se agregó, en caso de no ser tan estricta la disciplina del nuevo organismo como la del FMI, los países asiáticos relajarían el rigor de sus políticas económicas 41 en grave demérito de los propósitos de estabilidad. 41
«An Asían IPM?, The Economist, 27 .IX. 97
En tales circunstancias, el FMI no regateó esfuerzos para ayudar a los países en crisis, habiéndose llegado a un monto de nuevos créditos para el área de 120.000 millones de dólares (agosto de 1998), 10 cual dejó las capacidades financieras del Fondo casi exhaustas (incluidos los recursos del G-l O) 42, Siendo por ello necesario la ampliación de financiación extra -cuota, para 10 cual resulta indispensable que EE.UU. dé su visto bueno a nuevas facilidades con el desembolso completo de su cuota en el FMI y de otras sumas a través del G-l O Y de los NAP; a lo cual se opone, en el Congreso de EE.UU., el Partido Republicano. Aparte, como era inevitable surgió toda una polémica sobre si el FMI actúa correctamente en la crisis, pues con su apoyo a los sistemas financieros de los países más afectados, podría estar generando, mediante las políticas de más rigor a la hora de dar créditos, una contracción mayor en las posibilidades de financiación de las empresas 43. Por lo demás, el FMI carecía de medios suficientes y de la agilidad necesaria para intervenir en todos los escenarios de la crisis. En tales circunstancias, no es extraño que las decisiones más urgentes provinieran de EE. UU, a los que ya nadie se atreve a denominar gendarme internacional o señor de los destinos económicos 44. Después de la caída del muro de Berlín (1989), todo el universo mundo confia en que cualquier problema sólo podrá resolverse desde Washington D.C. En tales trances, Mr. Clinton despacha a sus ecoguerreros (eco por economía, no por ecología, que de eso ya se ocupa Al Gore): los Greenspan, Rubin y Surnrners, como mensajeros, casi apagafuegos de los desordenes financieros en curso. En el contexto que hemos ido viendo, debe recordarse que en junio de 1998 el gobernador del Banco Central de China hizo un llamamiento a las autoridades japonesas a fin de que se esforzaran por estabilizar el yen, ante la posibilidad de que el renminbi tuviera que ser devaluado después de tantas promesas de que no sucedería tal cosa. Frente a esa situación, EE. UU. intervino durante algunos días, en julio de 1998, para sostener el yen. Pero al formarse a finales de ese mes el nuevo gobierno nipón, con el Sr. Obuchi a la cabeza, éste decidió dejar al yen en caída libre, creándose de ese modo una situación de máximo peligro en medio de la crisis de mediados de agosto de 1998 (devaluación rusa, rumores de lo mismo en Venezuela e India, grandes quebrantos en las bolsas, etc.). En conclusión, los trances económicos de la crisis asiática, y la prosperidad de EE.UU. y de la UE, se hallan demasiado próximos entre sí como «Treasury Deputy Secretary Lawrence Summers on International Monetary Fund Funding» FYI, 8.VllI.98; Nancy Dunne, «IMF funds at lowest levelin 15 years», Financia/ Times, 24.VII.98. 43 Pueden verse las crisis al respecto en numerosas publicaciones. entre ellas, Leo Gaugoh, «Asia Metdown, The End ofthe Miracle?», Oxford, 1998. 44 Philip Stephens , <
42
para que cada autoridad ande por su lado. Era necesario, como tantas veces se ha dicho, un Segundo Bretton Woods, para proporcionar mayor estabilidad. En el capítulo 18 pueden verse los siguientes episodios de la crisis de 1998, y en el capítulo 2.8. ya se han expuesto las ú1timas decisiones en el marco del G-7 en pro de una nueva arquitectura financiera internacional.
3.21
Globalización y cuestiones monetarias
En definitiva, la globalización -a la que tantas referencias venimos haciendo a lo largo de este libro--, tiene en el mundo financiero su máximo exponente, por la gran cantidad de instituciones públicas, y sobre todo privadas, que actúan en el mercado, con recursos dinerarios casi increíbles por su magnitud que se vehiculizan por doquier con la intermediación. y si hubiera que preguntarse por qué hay tales sumas en el mercado, la respuesta no parece dificil: nunca en la historia deltnundo había habido un período de paz tan prolongado como el que se inició en 1945, tras la Segunda Guerra Mundial; y sobre todo desde 1975, ya pasada mucho antes la Guerra de Corea (1950/53) y recién finalizado el conflicto de Vietnam. Aunque hoy se den lnuchas guerras de baja intensidad --como cínicamente se les denomina, a pesar de su gran mortandad-, no es menos cierto que todos los países ricos se libran de esa plaga, y que por ello mismo están en condiciones de beneficiarse de una acumulación pacífica virtualmente sin limites: no hay más destrucción de vidas y de activos materiales, las dos secuelas de la conflictividad bélica. En tales circunstancias, los flujos de capital entre las distintas partes del planeta han crecido de manera extraordinaria, hasta el punto de que las instituciones de Bretton Woods se han convertido en pequeños prestamistas por comparación con el movimiento global de fondos (sólo en 1997, unos 400.000 millones de dólares de inversión extranjera directa). Ante esa situación, se han levantado voces para preguntar el por qué mantener tales instituciones en cuando ya cuentan bien poco en términos cuantitativos. Con base en toda una serie de principios de la teoría económica neoclásica, los detractores de las dos entidades de Bretton Woods vienen a decir que su alcance directo es reducido y su efecto negativo; pues en vez de facilitar un ajuste rápido y eficaz, dan su apoyo a situaciones insostenibles, que de otra manera se disolverían por las fuerzas de mercado a través de quiebras que, en medio de no pocos traumas, darían el impu1so definitivo para sanear. Pero las mencionadas no son razones suficientes para desmantelar el FMI ni tampoco el BIRF. Aparte de que por ese camino llegaríamos a hacer otro tanto con Jos gobiernos nacionales (10 cual algunos ya se atreven a decir), el FMI y el BIRF deben seguir existiendo como parte del tejido institucional de las Naciones Unidas, porque:
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cotltribuyen a un mejor conocimiento de la realidacL merced a sus estadísticas, análisis y estudios, configuran un sistema de ayuda oficial recíproca en tiempos de crisis, que sirve de base para nuevos flujos privados que no se moverían sin el aval de lo que públicamente están haciendo las entidades interformulan recomendaciones de política económica para el manejo de situaciones difíciles, configurando así una intervención de fuera; que hace más fácil el imponer, dentro, medidas que de otro modo serían dificiles de instrumentar, asumen, en los últimos tiempos, una guerra muy estimable contra la corrupción y el crony capitalisln, están orientándose a favor al desarrollo sostenible, con mayor conciencia ecológica.
Lo cual no quiere decir que las dos agencias especializadas de las Naciones Unidas no necesiten muchas y muy profundas reformas.
3.22
Moneda mundial y agencias monetarias
La única forma de disnlinuir y a la postre acabar con las turbulencias monetarias, es la creación de áreas de moneda común mucho más anlplias. Ese es el propósito, precisamente, de la Unión Monetaria Europea, que estudiaremos con detenimiento en el capítulo 8. Y como propuso The Economist en 1987, parece inevitable a largo plazo un acuerdo de estabilización entre las grandes monedas mundiales --desde 1999 dólar, euro, y yen-; que al final incluso l1eve a la aparición de una moneda común. Para ese futurible, The Economist acuñó el nombre de Phenix, fijando el año 2017 como horizonte para su posible instauración. La Unión Monetaria Europea, ya con el euro desde elIde enero del 99, está contribuyendo a las tendencias indicadas, al despertar la idea, en otras áreas económicas, de crear las condiciones para nuevas monedas comunes. Tal es el caso señaladamente de Mercosur, al cual el Presidente Menem de Argentina propuso, en 1997, una moneda común, para así poner fin a los problemas de cambio dentro de lo que es una unión económica en progreso 45. La iniciativa está siendo objeto de interesantes estudios; y otro tanto
Entre otros estudios sobre el tema, Roberto Zhaler «La Unión Monetaria Europea y la creación del euro: relevancia e impacto en América Latina», en Integración & Comercio (1997), y Julimar da Silva, Curso de Doctorado de la UAM de 1998 sobre la Unión Monetaria Europea y el Tratado de Amsterdam.
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nat: el Ft4J
puede decirse de la rumoreada incorporación de México y Canadá, dentro del TLC (véase luego el capítulo 11) al dólar de EE.UU. En la hipótesis de que el proyecto fuera adelante, seguramente 10 haría a través de una Junta Monetaria con el dólar como referente --como ya sucede en Argentina - , o con una moneda cesta del dólar y del euro. Precisamente por las razones vistas, debemos hacer una breve reseña de esta fonna de organización monetaria, bastante desarrollada en el mundo y que en la América hispanohablante ganó notoriedad con el Plan de Convertibilidad de Argentina (1992), que estableció una nueva relación del peso con el dólar, a base de un tipo de cambio fijo del peso con el billete verde (1 xl), con un sistema de encaje automático entre ambos signos monetanos. Esa decisión y toda la política subsiguiente fue la base de la estabilidad monetaria, cierto que con un número de desempleados relativamente alto, y un nivel de rentas muy bajas para algunos sectores de la población. A pesar de lo cual, nadie quiere la vuelta a las hiperinflaciones del pasado, ni a sus dolarizaciones anárquicas. Aquella época de dinero fácil, de la plata dulce como dice un famoso tango, se acabó para no volver. De hecho, lo que Argentina hizo con la política aplicada por el tandem Menem / Cavallo para salir de la pesadilla inflacionista, constituyó una verdadera adhesión unilateral a la Unión Monetaria de EE.UU.; manteniéndose desde entonces, las dos monedas en circulación conjunta y en total convertibilidad. Y en el caso extremo -por reducción al absurdo- de que la falta de credibilidad del peso originase su cambio masivo por dólares, podría l1egarse al uso exclusivo del billete verde, en una fase de Unión Monetaria que significaría un paso más; en el que se encuentra, por ejemplo, Panamá, que virtualmente no tiene moneda propia ya que el Balboa es de hecho simbólico, y todo lo más sirve para unidad de cuenta a efectos internos. En el cuadro 9, figuran las agencias monetarias actualmente existentes en el mundo con base en el dólar, el franco francés, el DM y otras monedas. Como puede verse, es un número de 'países considerable, muchos de los cuales tienen estrechos vínculos con sus antiguas metrópoJis. Sin incluir todavía el caso de Rusia y otras naciones para los cuales se ha preconizado la aplicación de esta idea.
I
Cooperaciun
Cuadro 9.
é(OnOm
Agencias monetarias según el tipo de cambio vinculado a
Dólar de EE.UU.
Franco francés
Otras
Angola Antigua y Barbuda Argentina Bahamas ' Barbados Belice Yibuti Dominica Granada Islas Marshall '
Benin Burkina Faso Camerún Chad C o more s Costa de Marfil Guinea-Bissau Guinea Ecuatorial Gabón
Bután (rupia india) Bosnia - Herzegovina (DM) Brunei (S$) Estonia (DM) Kiribati I (A$) Lesotho (SAR) Namibia (SAR) San Marino I (Lit) Swazilandia (SAR)
Lituania I Micronesia Omán Panamá I Saint Kitts y Nevis Santa Lucía San Vicente
Malí Níger Rep. Centroafricana Rep. Del Congo Senegal Togo
NOTAS: DM= marco alemán; S$ = dólar de Singapur; A$= dólar autraliano; SAR = Rand de Sudáfrica; Lit = lira italiana 1 El país utiliza como de curso legal la moneda a la que está vinculado su tipo de cambio. FUENTE:
FMI, Infonne Anual, 1997.
4. Financiación del desarrollo: el BIRF y los demás mecanismos internacionales
4.1
El Banco Internadonal de Reconstrucción y Fomento (BIRF)
El desarrollo económico es el resultado de una serie de fuerzas interrelacionadas, entre las cuales el capital es uno de los elementos básicos. Un elemento del que, por sus características estructurales, los PMD en general son agudamente deficitarios. De ahí, el interés por el estudio de los mecanismos -y fundamentalmente el BIRF- de ayuda económica internacional en lo relativo a financiación; estudio que más adelante, en el capítulo 6, habremos de ampliar con los nuevos planteamientos hechos en la UNCTAD sobre financiación complementaria y financiación compensatoria. Como ya hemos visto en 3.1., en Bretton Woods (1944) se estudiaron las circunstancias previsibles y los grandes mecanismos económicos institucionales deseables para la posguerra. De aquella reunión surgieron el FMI y el
BIRF. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRD/BIRF), generalmente conocido con el nombre de Banco Mundial, se creó por el Convenio de 22 de julio de 1944, con el propósito de «ayuda a la reconstrucción y fomento de los territorios de los países miembros, facilitando la inversión de capital» l. Artículo primero, 1, del Convenio Constitutivo. Su texto puede verse en M. Vareta, Organización Económica Internacional, Ariel, Barcelona, 1965, págs. 232-252, donde I
C.ooperd f HJn
internacional
Para desplegar estos propósitos nació el BIRF con un capital autorizado de 10.000 millones de dólares, que se había elevado a 21.000 millones en 1960, y a 22.000 en 1970. El 30 de junio de 1993 su capital era de 184.147 millones de dólares, suscrito por 160 Estados socios. En el Convenio fundacional, el capital suscrito por cada miembro debía desembolsarse en un 2 por 100 en oro o en dólares, y el resto hasta un 20 por 100 en moneda del propio país. El restante 80 por 100 quedaba como fondo de garantía para respaldar los bonos emitidos por el Banco en los Mercados de capitales, emisiones que son su principal fuente de recursos. Desde 1959, con la ampliación de capital de 10.000 a 21.000, los dos anteriores porcentajes del 2 y del 18 se redujeron a la mitad. La lTRSS, al igual que casi todos los demás países del Este de Europa (excepto Rumania), y análogamente a lo sucedido con el FMI, no llegó a convertirse en socio del Banco. El capital del Banco fue asignado en 1944 a los países miembros en determinadas proporciones. Inicialmente, el 37 por 100 a EE. UU., 13 por 100 al Reino Unido, 12 por 100 a la URSS, 6 por 100 a China, 4,5 por 100 a Francia y 4 por 100 a la India. Las suscripciones de capital guardan relación con las cuotas de los miembros del Fondo Monetario Internacional que refleja la posición económica relativa de los distintos países (recuérdese el cuadro 5 del capítulo 3). La sede del Banco está en Washington, D.C., desde donde es dirigido por una Junta de Gobernadores (uno por cada país miembro), un Consejo de Directores Ejecutivos (diecinueve) y un Presidente. Es decir, una organización análoga a la del FMI, siendo también parecida la forma de votación: cada país posee 250 votos, más un voto por cada acción de 100.000 DEG. Ya vimos que los préstamos a realizar por el Banco habían de tener dos finalidades básicas: reconstrucción de los países afectados por la segunda guerra mundial, y ayuda al desarrollo -fomento- de los países subdesarrollados. El primero de esos dos objetivos comportó una serie de préstamos en los primeros años de vida del Banco (1945-1947) a países como Francia, Dinamarca, Holanda y Luxemburgo. Estos préstamos representaron en total 497 millones de dólares. Sin embargo, rápidamente se apreció que, por ]a escasez de recursos, el BIRF no podría atender a las ingentes necesidades de capital que exigía la reconstrucción de las economías devastadas por la segunda guerra mundial. De hecho, la misión del Banco de ayuda a la reconstrucción quedó superada con la Ayuda Marshall, a la que ya nos hemos referido in extenso en el capítulo 2.
igualmente figuran los convenios constitutivos de la eFI (págs. 252-266) y de la AID (págs. 267-282).
oUo: el 81Rf y tos demas
internacionales
A partir de 1948, el Banco se centró en operaciones de préstamos a los países subdesarrollados, que se otorgan en base a proyectos específicos que por sus especiales características (monto muy elevado, necesidad de bajos tipos de interés, vencimientos muy largos) no puedan obtener financiación convencional. Por supuesto, se ha de contar siempre con garantías suficientes por parte del país miembro prestatario, y en caso de no ser el propio gobierno el prestatario directo, la concesión del crédito debe ir precedida siempre a la plena garantía gubernamental 2 • En el cuadro 1 se sintetizan conjuntamente la actividad del Banco y de la Asociación Internacional de Fomento (AIF). La necesidad de estudiar los proyectos, para evaluar adecuadamente su rentabilidad, ha hecho del BIRF un organismo no sólo de financiación, sino también de asistencia económica. Normalmente, una vez planteada una operación, el Banco envía al país en cuestión una Misión de Estudio para realizar todas las investigaciones necesarias. Pero además de esos trabajos de evaluación, el Banco también lleva a cabo análisis sobre el desarrollo global de los países miembros que se lo soliciten. Desde 1949, en que se hizo un análisis completo para la economía de Colombia, el Banco Mundial ha realizado numerosos estudios de este tipo, que en general son de no poco interés. Entre ellos, los hay prácticamente para todos los PMD. Los créditos del Banco Mundial (BM) son normalmente a largo plazo, hasta veinte años. Los proyectos financieros pueden ser energéticos, de transporte, telecomunicaciones, industrias de base, desarrollo industrial, mejora agraria, urbanismo, etc. Los tipos de interés, que en principio eran muy bajos (4,5 y 5 por 100), han ido elevándose a medida que las circunstancias del mercado internacional de capitales lo han ido haciendo inevitable. Los recursos utilizados por el BIRF provienen de los desembolsos por suscripciones de capital de sus miembros, de Jos empréstitos que emite en los mercados financieros, del reembolso recibido por los préstamos concedidos, y de sus ganancias o beneficios. Su principal fuente de ingresos lo constituyen sus empréstitos (90 por 100) 3. El BIRF practica políticas financieras prudentes, que se traducen en un nivel de endeudamiento reducido en relación con su capital. De manera que en ningún momento el importe de sus préstamos pueda exceder el total del Además de la obra de Jacques A. L 'Huillier La Coopération Economique lnternationa/e, Medicis, París, 1957 (y sus diversos suplementos), sobre el BIRF es de interés e1 trabajo de Alee Cairncross The IBRD (Princeton University Press. Princeton, N. Jersey 1959), así como la publicación del propio Banco The World Bank. Policies and Operafions, Washington, D. 1957. 3 Éste y los párrafos siguientes proceden del artÍCulo de José Manuel Fresnillo «Banco Mundial», en BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 835 a 838. 2
.,.. I¡ Cooperación económica internacional
Cuadro 1.
Créditos acumulados BIRF I AIF (30.VI.1996) $1_
N° I
2 3 4 5 6 7 8 9 ]0 11
12 13 14 15 16 17 ]8 19
20 21 22 23 24 25 26
País México Turquía Pakistán Nigeria Yugoslavia Tailandia Rumania Polonia Péru. Túnez Venezuela Tanzania Zambia Sri Lanka Uganda Sudán Mozambique Zimbabwe Zaire Senegal Nepal Uruguay Portugal Víet Nam Yemen Ucrania
N° proyectos
155 126 183 98 90 114 45 23 73 104 33 102 65 77 60 56 28 31 66 80 64 40 32 12 ]03
7
Total 26 primeros Otros 42 Países TOTAL 68 PAÍSES
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Millones US$ 26.332,5 12.798,4 10.749,7 7.151,1 6.114,7 5.635,8 4.100,3 4.053,5 3.974,1 3.840,8 3.171,7 3.138,1 2.281,4 2.267,8 2.249,3 1.5] 8,9 ] .500,0 1.496,6 1.481,5 1.477,9 1.394,1 1.372,2 1.338,8 1.301,7 1.254,7 1.015,8
6,97 3,39 2,85 1,89 1,62 1,49 1,09 1,07 1,05 1,02 0,84 0,83 0,60 0.60 0,60 0,40 0,40 0,40 0,39 0,39 0,37 0,36 0,35 0,34 0,33 0,27
113.011,4 264.669,4 377.680,8
29,92 70,08 100,00 .....·v ....
FUENTE:
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Banco Mundial, Informe Anual, 1996.
capital desembolsado y de garantía, y de las reservas y sus rendimientos. Asimismo el Banco presta a un tipo de interés variable, que viene determinado por el coste de los créditos que capta. Los préstamos los realiza sólo en la moneda en que capta sus recursos, manteniendo una estrecha relación entre ]as monedas que conforman su fondo de reservas y las de sus préstamos.
Los préstamos pueden ser:' a) específicos; b) sectoriales; c) préstamos a través de instituciones d) asistencia técnica, o e) asistencia para emergencias. El tipo de interés de los préstamos BIRF es variable, y se fija semestralmente medio punto por encima del coste de obtención de los recursos en los mercados internacionales. El plazo de amortización oscila entre doce y quince años, incluyendo un período de gracia de entre tres y cinco años. Los préstamos se hacen tan sólo a gobiernos, o a instituciones que puedan obtener garantías gubernamentales. El BIRF no suele financiar el total del coste del proyecto; tan sólo la parte que debe adquirirse en divisas, lo que supone de media alrededor de] 40 por 100 del monto global. El resto de la financiación es obtenido de los países prestatarios y de otros organismos multilaterales, y de bancos comerciales que suelen cofinanciar proyectos con el BM. No obstante, existen algunas excepciones a esta regla general. Asimismo ha de mencionarse que la cofinanciación puede ser conjunta (el proyecto es cofinanciado globalmente) o en paralelo (cada organismo financia un paquete del proyecto con sus propias reglas de licitación). Los sectores a los que va dirigida la financiación del Banco son muy variados, desde la agricultura tradicional hasta los grandes proyectos de infraestructura como son la construcción de puertos, carreteras, sistemas de aducción de aguas, centrales eléctricas, etc., si bien es cierto que el Banco financia, con carácter creciente, proyectos en el sector de la educación, sanidad, desarrollo urbano y rural, población, industria y telecomunicaciones. Por regiones, la mayor parte de ]a financiación ha ido, en el último ejercicio, a Asia (33 por 100), Europa e Iberoamérica (23 por 100) Y África (15 por 100). Aunque la responsabilidad de la selección de las empresas contratistas es del prestatario, éste debe someterse a una serie de reglas fijadas a la hora de la negociación y firma del préstamo. En la mayoría de los casos se acude a la licitación competitiva internacional, ya que esta fórmula permite conseguir mejor los objetivos fijados por el Banco. Un aspecto de la política del Banco Mundial, que ha sido objeto de crítica muy generalizada -al igual que respecto al FMI- es el de su intima conexión con los intereses concretos de la política exterior de EE.UU. En función del ya analizado sistema de voto ponderado, por estar su sede en Washington, y por el «hecho tradicional» de que su presidente es siempre norteamericano, esa crítica al BIRF tiene una elevada dosis de realidad. De hecho, el Banco Mundial ha servido en muchas ocasiones de instrumento de presión de los EE.UU. El caso más ostensible fue la negativa que en los años 50 se dio a Egipto en su petición de medios para financiar la construcción de la presa de Assuan. Esa decisión del Banco se atribuyó a la actitud de Nasser de no alineación con la política preconizada por EE.UU. para el
Cooperación f:'lcnórnlcd internacional
Oriente Medio. La consecuencia fue la solicitud de El Cairo a la URSS para obtener asistencia financiera y técnica; su aceptación marcó el comienzo de la hasta entonces más importante operación soviética de ayuda a un país subdesarrollado. Una crítica más de la que es objeto el BIRF, radica en el limitado volumen de sus recursos. Con un capital de garantía a todas luces insuficiente, el BIRF no ha podido desplegar una actividad decisiva en pro del desarrollo económico de los PMD. Esta limitación puede explicarse en buena parte por las aspiraciones de expansión comercial de los países industriales, que prefieren mantener sus propios cauces bilaterales, que se traducen en la concesión de créditos «ligados» o «vinculados»; es decir, préstamos que comportan la obligación al 100 por 100, o en una proporción considerable, de comprar los suministros en el propio país prestamista. Con este tipo de prácticas no sólo se favorecen las exportaciones de los países industriales, sino que además se refuerzan los mecanismos para mantener la dependencia económica y, en definitiva, la satelización política de los PMD. Será de interés destacar, por último, en esta panorámica general del BIRF,' que el Banco se ha propuesto seguir las recomendaciones de la llamada Comisión Brundltand, e integrar los temas del medio ambiente en sus organizaciones. A tal efecto, ha creado un Departamento de Ambiente, a fin de editar Documentos ad hoc para cada país prestatario. En la sección 4.7 figuran algunos detalles al respecto.
4.2
Los organ;smos conexos del B:lRF: :lDE, CFI, AIF y OMGI
Por la limitación originaria de sus facultades, y por el propio desarrollo lógico de sus funciones, en tomo al BIRF se han gestado otras cuatro organizaciones internacionales: el Instituto de Desarrollo Económico (IDEJEDI), la Corporación Financiera Internacional (CFI/IFC), la Asociación Internacional de Fomento (AIF/1 DA) , Y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI/MIGA) 4, ElIDE fue creado por el BIRF en 1955, como centro de formación y perfeccionamiento de funcionarios públicos de los Estados miembros del Banco. Tiene su sede en Washington, D.C., y anualmente organiza un Seminario de seis meses de duración sobre problemas de formulación y ejecución de políticas de desarrollo, con estudios intensivos en los que se aprovechan las experiencias recogidas por las Misiones del Banco. En este
Además, dentro del BIRF funciona un «Servicio Especial de Asistencia para el África del Sur del Sahara» (Servicio Africano) y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Sobre el grupo del BIRF, Ana Robles González, «El Banco Mundial en 1992», en BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 1530-1537. 4
el BIRf y tos dEmas mecanlsmos internacionales
.
sentido, elIDE ha desarrollado una labor considerable, y son muchos los expertos en desarrollo del Tercer Mundo regresados del Instituto. ElIDE produce materiales didácticos (en inglés, francés y español), cuyos temas abarcan desde la planificación macroeconómica, la fijación de precios y las políticas de desarrollo hasta el diseño, la evaluación, y la ejecución de los proyectos de inversión y la evaluación de los efectos de los mismos. La mayoría de los cursos relativos a proyectos están en la actualidad organizados de manera sectorial. Desde mediados del decenio de 1970, el Instituto ha ampliado considerablemente sus actividades de captación en los países en desarrollo, en colaboración con instituciones regionales y nacionales se1eccionadas. La CFI, Corporación Financiera Internacional, tiene su origen en una propuesta hecha por el Presidente de EE.UU., Harry S. Truman, en 1950, para facilitar ayuda a los países subdesarrollados. En su propuesta, Truman planteaba la conveniencia de que además de canalizarse créditos a los gobiernos o a las entidades avaladas por éstos, como ya venía haciéndose en el caso del BIRF, también se concediese asistencia financiera directa a proyectos de carácter privado. La propuesta de Truman pasó por diversas incidencias, hasta que en 1954, el entonces Presidente del BIRF, Eugene R. Black, planteó una serie de propuestas concretas, a las que se dio el nombre de «Plan Black», el cual se tradujo el 20 de julio de 1956 en la creación de la eFI por los mismos países que ya eran miembros del Banco. La CFI está facultada para invertir en empresas privadas de países subdesarrollados. La inversión se materializa a través de la compra por la CFI de obligaciones emitidas por las empresas acreditadas. Tales obligaciones pueden ser ulteriormente vendidas por la Cooperación, momento a partir del cual adquieren el carácter de convertibles en acciones. Además de proporcionar fondos y de ayudar a obtener capital en préstamos y para capital social, la Corporación realiza esfuerzos para infundir confianza a los inversionistas y promover las oportunidades de inversión en el mundo en desarrollo. Usa sus propios recursos para ayudar a los inversionistas a reunir el financiamiento, la tecnología y la administración que se necesitan para establecer empresas productivas. Para disminuir los costes administrativos de la actividad financiera de la CFI, se exige un mínimo de 500.000 dólares de inversión, del que la CFI ha de aportar, por lo menos, 100.000 dólares. Al 30 de junio de 1985, la CFI tenía una cartera de inversiones de 1.985 millones de dólares, lo que da idea de su actividad más bien modesta. Así como el BIRF y la CFI exigen que los proyectos objeto de financiación sean rentables, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) tiene facultad para facilitar recursos «en condiciones más flexibles y menos gravo-
Cooperación económica internacional
sas que las usuales, a fin de contribuir a impulsar los objetivos de expansión económica deJ BIRF y a secundar sus actividades)}. La AIF fue creada en 1960, a instancia del BIRF, por presión de los países en desarrollo. Pueden ser miembros los países participantes en el Banco; su sede también está en Washington, D.C., pero no dispone de esquema funcionarial propio, por lo cual, viene a ser una línea especial de crédito del BIRF. La asistencia de la AIF se concentra en los países muy pobres, particularmente en los qué en 1981 tenían un producto nacional bruto per cápita inferior a 681 dólares al año (en dólares de 1979). Hay más de 70 países que pueden recibir fondos de la AIF según ese criterio. Todos los países miembros del Banco Mundial pueden serlo de la AIF. Los fondos que facilita la Asociación, denominados créditos, para distinguirlos de los préstamos del Banco, provienen en su mayor parte de las suscripciones y las reposiciones generales de recursos que realizan sus países miembros más industrializados y desarrollados, de aportaciones especiales de sus miembros más ricos, y de transferencias de parte de los ingresos netos del Banco Mundial. Las condiciones de los créditos de la AIF, que se conceden solamente a gobiernos, comprenden periodos de gracia de diez años, plazos de vencimiento de cincuenta años y ningún cargo por intereses, si bien se cobra un cargo por servicios de 0,75 por 100 anual sobre la parte desembolsada de cada crédito. La actividad financiera viva de la AIF puede verse -junto con la del Banco- en el cuadro l. Aunque el papel de la AIF es interesante, habida cuenta del carácter no reproductivo de las inversiones que financia, la verdad es que tiene escasa incidencia en el desarrollo económico de los PMD. Por otra parte, como en el caso del BIRF y la eFI, el peso de EE.UU. en la AIF (no se confunda con la Agency for International Development, AID, del Gobierno norteamericano) le da un predominio casi absoluto en sus decisiones de inversión, lo que tiene las ya vistas secue]as de presión económica y política. Por último, como cuarta entidad autónoma del Grupo del BIRF, hemos de referimos al Organismo Mundial de Garantía de Inversiones, concebido en 1986 y oficialmente constituido en junio de 1988. Se trata de una institución de fomento que aspira a potenciar el flujo de inversiones a escala internacional, especialmente de los países industriales del Norte a los menos desarrollados del Sur, garantizando a los inversionistas frente a los riesgos políticos y otros no comerciales (su sigla en inglés es MIGA).
4.3
Otros organismos y entidades internaoonales de asistencia finandera y técnica al desarrollo
Además del grupo de instituciones del Banco Mundial, existen otros organismos internacionales que de forma más o menos específica tienen como
4. i- IfL-1
finalidad la ayuda a los PMD. Si hubiera que buscar algún común denominador a todos e1los, habría que verlo en las Naciones Unidas y sus diferentes derivaciones. Pero igualmente hemos de hacer algunas referencias a otras entidades -al margen de la ONU-, como los bancos regionales de desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, las instituciones de la CEE, el CAD, etc. A) Naciones Unidas (Decenios de Desarrollo) A comienzos de la década de 1960 se dieron los primeros pasos en favor de una acción mundial e integrada en pro del desarrollo. En diciembre de 1961, la Asamblea General declaró los años 1961-1970 como Primer Decenio del Desarrollo, fijándose como meta global un crecimiento acumulativo anual del 5 por 100 del PNB (en diez años un 63 por 100). Como veremos en el capítulo 6, en gran medida la creación de la UNCTAD y la celebración de sus dos primeras reuniones plenarias de Ginebra (1964) Y de Nueva Delhi (1968) fueron la instrumentación del primer decenio. Y aunque los objetivos fijados no se cumplieron cabalmente, lo cierto es que concienció sobre el profundo abismo entre países ricos y pobres. El 24 de octubre de 1970, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el Segundo Decenio del Desarrollo (1971-1980), con un plan de acción en el que ya se mostraba un mejor conocimiento de la realidad y de los problemas. El plan para el segundo decenio englobó una diversidad de objetivos respecto al crecimiento económico, subrayando al mismo tiempo la necesidad de eliminar los obstáculos al progreso social, representados por el paro, la enfermedad, las desigualdades de ingresos, los escasos medios de enseñanza, las penurias de vivienda, etc. Para cubrir estos objetivos, se estimó que los países desarrollados habrían de aportar al desarrollo de los menos avanzados un 0,7 por 100 de su PNB. Tema sobre el que volveremos en el capítulo 6 al ocuparnos de la UNCTAD y de las re)aciones Norte/Sur. Después de la experiencia de la primera y segunda décadas para el desarrollo, el enfoque para el tercer decenio (1981-1990), se hizo de distinta forma, pues no en vano había podido comprobarse la complejidad del tema, que además se vio aún más dificultado por la persistente crisis económica que se desencadenó en 1973. En realidad, para la tercera década las aspiraciones de los países pobres en las Naciones Unidas se polarizaron en la idea del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), al que también nos referimos extensamente en el capítulo 6. Basta destacar aquí que el objetivo final del NOEI consiste en una «ronda global de negociaciones» cuya celebración ha sido encomendada a un Comité sobre todo (Committee of the Whole), en el que están representados los intereses de las distintas áreas y tendencias de las Naciones Unidas.
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lnternaClonal
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
El PNUD es el cauce más importante de cooperación multilateral de carácter técnico en la fase de la preinversión. Hasta ahora, el Programa ha trabajado en 150 países y territorios menos desarrollados, prácticamente en todos los sectores económicos y sociales, pero especialmente en las áreas agrícola y pecuaria, silvicultura, minería, energía, transporte, comunicaciones, vivienda, turismo, salud, educación, desarrollo comunitario, medio ambiente y planificación 5. El PNUD se financia con contribuciones voluntarias de los miembros de las Naciones Unidas y de sus agencias especializadas. C)
Bancos e instituciones regionales y subregionales de desarrollo 6
Los integran los países de una misma área geográfica, si bien en algunos casos existen asociados de otras zonas, generalmente países industriales. Sus recursos, aparte del capital que procede de los Estados socios, se obtiene a base de la emisión de bonos que se co]ocan en los mercados intemaciona]es. Los países de la OPEP han tomado muchas de esas emisiones. Los Bancos de Desarrollo son cuatro: El Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el Banco Asiático de Desarrollo (BAsO); el Banco Africano de Desarro]]o (BAID), y el Fondo Arabe para el Desarrollo Económico y Social (FADES); e) BID nació en 1961, el BAID en 1964, el BAsD en 1967 y el FADES en 1968. Actúan concediendo préstamos a los tipos de interés de mercado. Sin embargo, los préstamos que otorgan a los PMD de cada zona gozan de una serie de ventajas en cuanto al plazo y tipo de interés. De entre los Bancos de Desarrollo, han adquirido especial relevancia el BID y el BAID. El BID, en su nueva etapa abierta en abril de 1988 con el nombramiento de Enrique V. Iglesias como Presidente, se propuso contribuir de modo más consistente a la modernización de América Latina; en el BID tales propósitos tropiezan con la aspiración de EE.UU. de contar con un virtual derecho del veto sobre los préstamos 7. En el caso de BAID, sus fun5 Jackson Capacidad del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, 2 vols., Naciones Unidas, Ginebra, 1969. 6 Henri Bonnet, Les institutions financíeres internationales, PUF, París, 1970, págs. 43UNCTAD, Las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo, Nueva York, 1985. Y sobre todo, el número de B/CE, de 29 de marzo de 1993, que lleva el título general «Un gran mercado: la financiación multilateral». Además de los sistemas de apoyo que veremos luego, en B/CE hay interesantes referencias a los Fondos Mediterráneos, los Fondos de países en desarrollo de Iberoamérica y Asia, Ayuda Alimentaria de la CE, y Programas PHARE y otros para los países del antiguo COMECON. 7 Declaración de E. V. Iglesias a El País, 18 de abril de 1988. Puede verse, además, Fernando Mier Durante, «El Grupo del BID», B/CE, 29 de marzo de 1993, págs. 838-843. t
T
internacionales
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ciones se han reforzado sustancialmente con el Programa Especial de las Naciones Unidas para los Países del África Sub sahariana 8. Hay que anotar, las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo a nivel subregional, como son el Banco Centroamericano de Integración Económica, la Corporación Andina de Fomento, el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco Africano Occidental de Desarrollo, el Banco de Desarrollo de los Estados de África Central, el Fondo de Cooperación de la CEDAO (Comunidad Económica de los Estados de África Occidental) y el Banco Árabe para el Desarrollo Económico de África. Hay que mencionar así mismo el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) 9 Y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). El FED es el principal instrumento de cooperación financiera y técnica entre la Comunidad Económica Europea y los países y territorios asociados a la misma. Sus donativos y préstamos en condiciones especiales son completados con préstamos acordados por la BEI. En ambos casos, se trata de ayudas y créditos a las antiguas colonias, a fin de facilitar el desarrollo de infraestructuras técnicas, sanitarias, educativas, etc. Sin embargo, el monto por ambos conceptos apenas supera ]0 simbólico por comparación con las ingentes necesidades de los países receptores que son los ACP (África, Caribe y Pacífico) de los que nos ocupamos con algún detalle más en el capítulo 8. El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), se creó en abril de 1991 como respuesta a las necesidades de financiación de los países de Centro y Este de Europa a raíz de su proceso democratizador 1o• El capital, suscrito por 39 países, la Comunidad Económica Europea y el Banco Europeo de Inversiones, asciende a 10.000 millones de ECUs. Los objetivos generales del BERD -que tiene su sede en Londresson el asesoramiento, concesión de préstamos, participaciones de capital y garantías, a aquellas empresas u organismos que lo soliciten y cuyo fin sea: 1) incentivar la transición hacia la democracia y la economía de libre mercado, y 2) promover la iniciativa privada y empresarial en los países de Europa Central y del Este. En concreto, puede decirse que el BERD es una combinación de banco de negocios y banco de desarrollo. Así, por lo menos el 60 por 100 de su financiación debe dirigirse tanto a empresas del sector privado como a las Para detalles sobre el BAtD, Ana Bravo García, «Grupo del BAtD»; Maria Teresa Calvete AlguaciL «La financiación directa de] BAfD,) , Ambos artículos, en HICE, 29 de marzo de 1993, páginas. 844-849. 9 Fernando Salazar Palma, «El FEO. Posibilidades de exportación», BICE, 29 de marzo de 1993. págs. 852-860. \O En este pasaje seguimos casi literalmente el texto del artículo de José Manuel Fresnillo, «Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo», en HICE, 29 de marzo de 1993, págs. 896 y 897. 8
que estén llevando a cabo un programa de privatización. El resto puede ir dirigido a proyectos en el sector público, de infraestructuras, etc. Otro de los objetivos del Banco es promover el desarrollo sostenible, respetando el medio ambiente, de las economías de los países antes mencionados. El Banco sólo concede financiación de acuerdo con criterios comerciales y de solidez bancaria y de inversión. Los recursos del Banco provienen del capital desembolsado o por desembolsar, que asciende a 20.000 millones de ECUs, y de 10 obtenido en los tnercados financieros. El tipo de financiación que el Banco puede ofrecer es bastante amplio, pero siempre siguiendo criterios de mercado, más ' que concesiona]es o de subvención. Con carácter general puede decirse que el BERD aplica las reglas del es decir, a las licitaciones Acuerdo del GATT sobre procurement para e] suministro de bienes, obras o servicios de proyectos financiados por el Banco. La experiencia inicial del BERD no ha sido especialmente brillante por su burocracia, sus dispendios en instalación y decoración, y por el increíble comportamiento manirroto y saprofitico de su primer Director, Jacques Attali, antiguo asesor del Presidente Mitterrand. Ante las críticas que se le antiguo formularon, Attali dimitió en junio de 1993 11 Y Jacques Director Gerente del FMI fue elegido nuevo director de] BERD, quien supo reestructurar y dinamizar la institución. D) Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Ayudas de los países petroleros (OPEP y OPAEP) El CAD se creó el 14 de diciembre de 1960 en el marco de la OCDE. Son miembros de este Comité la República Federal de Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Holanda, Italia, Noruega, Nueva Zelanda, Suecia, Suiza, Reino Unido, Irlanda, España (desde 1992)" y la CE. Los lniembros del Comité exalninan y coordinan, de forma periódica, los programas de ayuda a los países en desarrollo a nive1 bilateral o multilateral. Lo cual no significa que e1 CAD sea un organismo. Más bien, se trata de un centro de coordinación dentro de la OCDE. Por otro lado, ante la presión de los países pobres, y sobre todo desde su súbito enriquecimiento por el alza de los precios de los crudos, los países de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), y dentro de e llos los árabes (Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo, Sobre el BERD en su primera fase, Robert Preston, «EBRD role in eastem Europe criticiscd», FT. 18 de junio de 1993 (también, del mismo autor, FT, 26 de junio de 1993). Para una crítica de Attali, Mark Milner y Ruth Kelly (The Guardian), «El eurobanquero que cayó a tierra», El Mundo, 19 de julio de 1993. Sobre los cambios ulteriores, Kevin Done, «West tinds a fonnula to boost EBRD», Financial Times, ] 8 de marzo de 1996. 1I
ei E!IRF y los demás mecanismos internacionales
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OPAEP), vienen concediendo ayudas similares a las que en el caso del CAD se denomina Asistencia Oficial a] Desarrollo (AOD). Sobre el tema de la AOD, recordemos que en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en Nueva Delhi (11 UNCTAD, 1968) se recomendó que los países ricos transfiriesen a los pobres el 0,7 por 100 de su PNB. En la VI UNCTAD, Belgrado 1983, se reiteró esa recomendación, que hasta ahora sólo cumplen unos pocos países. En el cuadro 2 pueden apreciarse algunas cifras seleccionadas sobre AOD. Cuadro 2.
Contribuciones de AOD de los países miembros del CAD AOD (desembolsos netos) 1996
Países Millones dólares Alemania Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca España EE.UU. Finlandia Francia Irlanda Italia Japón Luxemburgo Noruega N. Zelanda Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia Suiza TOTAL CAD Esfuerzo medio por país
7.601 1.074 557 913 1.795 1.772 1.251 9.377 408 7.451 179 2.416 9.439 82 1.311 122 3.246 218 3.199 1.999 1.026 55.438
Notas: CAD= Comité de Ayuda al desarrollo de la OCDE; AOD FUENTE:
OCDE.
del PNB
%
0,33 0,28 0,24 0,34 0,32 1,04
0,22 0,12 0,34 0,48 0,31 0,20 0,20 0,44 0,85 0,21 0,21 0,27 0,84 0,34 0,25 0,40
= Ayuda Oficial al Desarrollo.
looperanon economica Internacional
G) Otras clases de ayudas y créditos Es importante subrayar que no obstante los intentos de canalizar la ayuda a los PMD de forma cada vez más neutral, a través de los organismos internacionales, lo cierto es que la asistencia bilateral sigue siendo, con mucho, la más importante. Ello se debe a la pervivencia de connotaciones claramente pro domo sua, incluso cuando como sucede con frecuencia la ayuda asume la apariencia de filantropía. En el caso de EE.UU. la mayor parte de su ayuda se canaliza por las diversas agencias y mecanismos federales con mecanismos que tienen su réplica en los restantes países industrializados. -
4.4
La AID, o Agency lor International Development, un organismo del Gobierno de los EE.UU. que en forma de préstamos o donaciones financia toda clase de proyectos en PMD. La PL 480 o Ley Pública 480, sistema para la venta de excedentes agrícolas norteamericanos, a precios bajos y con fórmulas de pago en moneda nacional y vencimientos aplazados. Los créditos del Export-Import Bank (Eximbank), otorgados por esta agencia federal de EE.UU. con destino a fomentar las exportaciones norteamericanas, fundamentalmente de bienes de equipo.
El endeudamiento del Tercer Mundo
La crisis financiera a cuyos orígenes nos referimos en 18.4. generó el problema de la deuda externa de los PMD, que al nivel de finales de 1985, en opinión casi unánime en ]os medios internacionales, constituía no sólo el primero de los problemas, sino que además bloqueaba casi todas las posibilidades de solución de la mayoría de los frentes de la política económica (recuérdese lo visto en 3.15.1). A fines de 1987, la deuda exterior de los PMD se cifraba en más de un bi11ón de dólares, con diez máximos endeudados, por este orden: Brasil, México, Venezuela, Argentina, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Nigeria, Chile y Yugoslavia; con especial virulencia, pues, en toda Iberoamérica. ASÍ, en el «Grupo de Cartagena», los 10 países latinoamericanos que estudian en común los problemas de su deuda exterior (México, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil, Argentina, Uruguay y República Dominicana) estimaron que «el total de la deuda exterior latinoamericana representa aproximadamente la mitad de su PIB global, en tanto que los pagos por su servicio representarían el doble del valor de las exportaciones; sólo los intereses pagados en 1988 supusieron el 28 por 100 del valor total de lo exportado, una proporción bien estremecedora)}. En el grave problema de la deuda externa, una gran parte de la responsabilidad corresponde, sin duda., a los propios países deudores. Muchos de
el BIRF Y los demás mecanismos 'Ínter nacionales
ellos se lanzaron a programas de desarrollo irracionales e inflacionistas, de los que en su mayor medida se beneficiaron determinadas capas sociales. Por su parte, los acreedores dieron sus préstamos sin suficiente garantía de contribuir a un desarrollo verdaderamente reproductivo. En el VII Congreso Mundial de Economistas (CME), celebrado en Madrid, en septiembre de 1983, tuve ocasión de exponer -junto con mis colegas J. M. Revuelta y S. Ruesga- algunas ideas sobre las fórmulas para atacar el problema de tan ingente endeudamiento. Después de rememorar cómo se cancelaron los créditos norteamericanos de la Ley de Préstamos y Arriendos, y cómo se procedió con puras donaciones a lo largo del Plan Marshall, en el VII CME sostuvimos la idea de que si en momentos de emergencia un solo país, EE.UU., había hecho tan importante contribución para luchar por la democracia y facilitar la reconstrucción, era lógico que ahora el conjunto de los países ricos asumieran la carga de facilitar el desarrollo democrático de1 mundo -amenazado por toda clase de tiranías en los PMD- y hacer posib1es unas nuevas relaciones Norte-Sur para el desarrollo económico de la parte más empobrecida del planeta. Ello exigiría, como es lógico, una gigantesca operación internacional, de ayuda económica según nuevos patrones. En los resultados de Seú1 (recuérdese 10 visto en el Cap. 3, sección 3.15) ni lejanamente se vislumbraron tales posibilidades 12. En 1990 la deuda externa era especialmente fuerte entre los países latinoamericanos. Eran y son los más endeudados, pero también saben que ya hoy no es posible que las cañoneras lleguen a sus puertos para cobrar a los «insolventes». Los tiempos han cambiado, yen la cuestión de deuda no hay responsables supernetos. El tiempo y la razón acabarán siendo la solución a este tema, que ya no es un problema ni de compromisos económicos privados, ni siquiera de finanzas internacionales, sino en su mayor medida fundamentalmente político. Así empezó a comprenderse, aunque fuera muy tímidamente, en la XIV cumbre de los «Siete Grandes» en Taranta (junio de 1988), cuando se condonó la deuda de los países africanos más pobres (unos
Sobre el tema de la deuda externa, la bibliografia se ha hecho muy abundante; como exponentes de la misma, pueden verse: Eduardo Wiesner, «La deuda latinoamericana: lecciones y temas pendientes», en The American Economic Review, vol. 75, n.O 2, mayo 1985 (véase traducción española en Boletín Semanal de ICE, n.O 2018, 13-19 de enero de 1986) y Grupo de los 24, «Un nuevo enfoque de la deuda externa», informe hecho público en Washington el 9 de abril de 1986 (véase trad. esp. en Bol. Sem. ICE, n.O 2037, 26 de mayo de 1986). Destaquemos aquí también que los países latinoamericanos del Grupo de Cartagena han seguido políticas muy distintas respecto de la deuda: desde las más conservadoras de Argentina y México, hasta las más radicales de Alan García y Lusinchi, de Perú y Venezuela, respectivamente. 12
5.000 millones de dólares). Pero en la XV cumbre Gulio de 1989) se relegó el tema de la deuda externa para su resolución (siguiendo las líneas del Plan Brady, una continuación ligeramente más avanzada del Plan Baker, ya comentado en el apartado 3.15 del capítulo 3) a la banca privada internacional.
4.5
El Plan Brady
Fue ellO de marzo de 1989 cuando el Secretario del Tesoro de los EE.UU., Nicholas Brady, presentó formalmente una nueva propuesta, más avanzada que el Plan Baker, sobre la posibilidad de reducir la deuda externa. Sus principa1es proposiciones consistieron en 13:
1.
2.
3.
4.
Suspender, por parte de los bancos acreedores, y por un lapso de tres años, las cláusulas sobre tratamiento igualitario a todos los deudores, a fin de poder operar con cada uno de ellos conforme a convenios expresamente adaptados. Solicitar a los gobiernos deudores fórmulas contables, impositivas, de garantía, así como recursos especiales y mecanismos financieros adecuados, para de ese modo alentar a los bancos acreedores a participar en los programas de reducción de deuda. Plantear, para todo el complejo proceso de reducción de la deuda externa, el apoyo del Banco Mundial, con nuevos préstamos a los países deudores a fin de permitir su recuperación. Autorizar al FMI para financiar, en condiciones especiales, programas de ajuste, aun en el supuesto de que el país deudor no hubiese alcanzado previamente un acuerdo con la banca acreedora.
En definitiva, con la formulación del Plan Brady, lo que se pretendió fue reducir la deuda global del conjunto de los países endeudados. Se calculó que esa reducción podría llegar al 20 por 100 de la deuda viva. Sobre la base de la propuesta Brady, en julio de 1989 comenzaron las negociaciones -previas fuertes presiones del gobierno norteamericano sobre la banca comercial- con México y Filipinas. México fue el primer país con el que logró materializar un acuerdo, que abarcó a 48.500 millones de dólares de deuda 14.
Un detalle completo de la propuesta de Nicholas Brady puede verse en BICE, 4 de septiembre de 1989, páginas 3421 a 3429. Asimismo, es de interés el artículo «México: acuerdo de reducción de deuda externa», de Naum Minsburg, en BICE, 23 de abril de 1990, págs. 1665 y sigs. 14 Amadeo Reynes Pascual, «Plan Brady para México: valoración y perspectivas», R/CE, II de junio de 1990, 2354 Y sigs. 13
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tet nadonaies
• • I
En cuanto a la cifra referida, el plan se articuló en tres opciones diferentes a elección de los acreedores: reducción del principal de la deuda, reducción de Jos intereses, nueva financiación. Los bancos acreedores que optaron por la primera posibilidad, intercambiaron sus préstamos vivos por bonos especiales del Estado mexicano, con un 35 por 100 de descuento sobre su valor nominal. Los bonos se emitieron a treinta años, y con un tipo de interés de mercado ajustable periódicamente, 13/16 por encima del LIBOR 15. La segunda alternativa se instrumentó por el intercambio --en este caso sin descuento sobre el valor nominal- de la deuda por a la par, es bonos mexicanos, también a treinta años; pero con un tipo fijo de interés (bastante inferior al preexistente) del 6,25 por 100. La última de las opciones, no necesariamente alternativa --es decir pudieron mezclarse las tres posibilidades por cada banco acreedor para fracciones distintas de sus créditos- consistió en la concesión de nuevos préstamos (prorrogando de hecho deuda anterior) hasta por una suma equivalente al 25 por 100 del capital en riesgo con México, durante cuatro años, y con tipos de interés iguales a los prevalecientes en los anteriores créditos . En línea con las previsiones de Brady, en el marco de la aplicación del Plan, el Gobierno mexicano asumió la obligación de proporcionar un respaldo de 7.000 millones de dólares como garantía de sus compromisos financieros; concretamente, por el equivalente al pago de dieciocho meses de principal y de intereses. Es en este punto del Plan en el que entraron en funcionamiento las facilidades del BIRF y del FMI. Concretamente, de los 7.000 millones citados, México obtuvo una cifra próxima a los 5.700 millones de préstamos; de ellos 2.000 del Banco Mundial, 1.700 millones de] . FMI, Y del Japanese Eximbank 2.000. El resto, 1.300 millones, los aportó el propio Estado mexicano si bien, como veremos luego, hubo de recurrir para ello a tomar un crédito puente. Los 7.000 millones de dólares de garantía, a fin de no mantenerlos estériles, y para afianzar todavía más la operación, se destinaron a la compra de bonos del Tesoro de EE.UU., el cual procedió a una emisión especial «cupón cero», por un período de treinta años y con un tipo de interés del 7,925 por 100. Los resultados de la aplicación del Plan Brady a México no fueron todo lo positivos y esperanzadores que inicialmente se había supuesto. Las estimaciones originales presumían que las tres opciones antes enumeradas, y por el orden expuesto, se materializarían en el 20, 60 Y 20 por 100. Pero el porcentaje de deuda acogido a la primera opción --canje con reducción del principal en un 35 por 100- se situó en sólo e141 por 100; y en un 49 por
15 Libor = London Interbanking Offered Rate, o tipo intercambiario del mercado de Londres.
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100 la segunda opción de menor tipo de intereses; en cuanto a la cifra total de nuevos préstamos, tercera opción, sólo se llegó al 9 por 100 de la deuda viva, lo cual obligó a México a gestionar la concesión del ya aludido crédito-puente. El método del Plan Brady, experimentado primero con México, como acabamos de ver, se aplicó después a otros países, y señaladamente a Argentina y Brasil 16 •
4.6
Club de Paris y nuevas iniciativas en la deuda externa
En las renegociaciones de la deuda externa, tiene una gran importancia este Club, que no es un organismo internacional formalmente constituido, pero que sí actúa de manera regular desde mediados de los años 50, como foro de encuentro de acreedores públicos, y delegaciones también de ese carácter, de los países deudores; a fin de renegociar la deuda a medio y largo plazo (más de un año) derivada de préstamos concedidos o garantizados por Gobiernos o por agencias oficiales 17. La renegociación en el Club de París de una determinada deuda oficial se produce cuando existe peligro inminente de impago por parte del deudor, debido a su incapacidad para hacer frente al servicio de su deuda; y siempre que de manera previa se haya acordado un programa de ajuste con el FMI. La renegociación se subordina a la obligación, por parte del país deudor, de obtener de los acreedores que no participen en las negociaciones del Club de París, condiciones equivalentes a las alcanzadas en el foro en cuestión. Las conferencias y arreglos internacionales a que nos hemos referido antes, al comentar los Planes Baker y Brady, influyen, naturalmente, en los términos de la negociación en el Club, si bien la entidad tiene su propia dinámica. Puede afirmarse que desde 1988 el Club se ha agilizado, al adoptar lo que se ha dado en llamar los tratamientos menú, que incluyen una cancelación parcial de Ja deuda reprogramada, nuevas concesiones en los tipos de interés aplicados, y el alargamiento de los periodos de gracia y amortiza-
Sobre los desarroJ]os del tema de la deuda externa, véase el trabajo de Félix Vare1a Parache, «El probJema de la deuda: evolución y perspectivas», en Organización Económica Internacional (Coord. Manuel Varela Parache), Pirámide, Madrid, 1991, págs. 223-259, con abundante bibliografia. Como también son ilustrativos los artículos de The Economist «The Deft crisis RIP», y «The disaster that didn 't happen», en el número del 12 de septiembre de 1992, págs. 13 y 14 Y 17 a 21, respectivamente; en los dos trabajos se minimiza el problema actual, pero se previene sobre posibles repeticiones futuras. 17 Leopoldo Ceballos López, «Diccionario de Organizaciones Económicas Internacionales». ICEX, 2. a edición, Madrid, 1995. 16
ción. El primero de esos menús fue el Tratamiento Toronto, por haberse impulsado a raíz de la reunión del Club en la capital canadiense. A la fórmula de Toronto, siguió, en diciembre de 1991 una nueva, el Tratamiento Trinidad, que permitió cancelaciones de un 50 por 100 de la deuda; con la posibilidad de incluir una cláusula de buena voluntad, según la cual los países se comprometen a estudiar la reestructuración del stock de deuda al finalizar el acuerdo, normalmente tras un período de tres o cuatro años. El ulterior Tratamiento de Nápoles, tiene por objetivo reducir, hasta su extinción, la deuda de los países más pobres: de renta per cápita inferior a 350 dólares, relación deuda/exportaciones mayor de 350 por 100, Y estructura con más del 85 por 100 de comercial y menos del 15 por 100 de ayuda oficial al desarrollo. El Tratamiento de Nápoles, se ofrece a esos países, teniendo en cuenta que e] esfuerzo a realizar por las entidades públicas financiadoras no es tan grande; ya que la deuda total de los parias de la Tierra apenas llega a lo que supuso la reestructuración de los débitos de Polonia en su última negociación con el Club 18. En paralelo al Club de París, está el Club de Londres, que se ocupa de aplicar el trabajo realizado en la capital francesa sobre deudas con el FMI, Banco Mundial y otras entidades oficiales, a los débitos frente a la banca privada y otras entidades no públicas. Sistemáticamente a la negociación en París siguen las de adaptación de Londres 19. En el cuadro 3 puede verse e] detalle de la deuda externa entre 1990 y 1998, con el desglose por grandes áreas. En cuanto a los últimos proyectos sobre el tema de la deuda externa, debe mencionarse que en la Asamblea anual del FMI / BM del 29 y 30 de septiembre de 1996, se aprobó la nueva «Iniciativa Multilateral sobre la deuda de los países más endeudados», (HIPe, por su sigla inglesa de heavi/y indebted poor countries), según ]a cual se ofreció condonar los débitos de los 41 Estados más pobres y con mayor endeudamiento, a fin de ayudarles a salir del caos económico y elevar el nivel de vida de sus habitantes 2o • Treinta y tres de esos 41 países se encuentran en Africa, en la región subsahariana; tres son de Iberoamérica (Bolivia., Honduras y Nicaragua) y el resto, asiáticos. De acuerdo con las previsiones del Banco Mundial, la mayoría de esos Estados no podrían poner su economía en orden sin una drástica reducción J. F. Martínez García, «Los ténninos de Nápoles», B/CE, n.O 2451, 23-TV -1995, págs. 17 y sigs.
18
19 Al respecto se puede ver Juan José Zaballa, «Subdesarrollo, deuda y financiación exterior: una nueva realidad», BrCE, 17.XI.96. 20 The Wor1d Bank, «The heavily indebted poor countries (HIPC) debt initiative», World Bank / Annual Backgrounder, Washington D.C., octubre, 1996.
. . . -_ _ ___ ' ...
Cuadro 3.
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
Resumen de la deuda externa y del servicio de la deuda (millones de DEGs) 1990
1995
1996
1997
1998
Países en desarrollo África América Asia. Oriente medio y Europa
1.227,90 236.8 437,2 332,6 221,3
1.732,20 282,9 630,1 545 274,2
1. 783,30 658,4 563,7 274,3
1.853,40 285,7 688,2 598,3 281,2
1949,2 288,9 721,6 648 290,6
Países en transición Europa central y oriental Rusia Región transcaucásica y Asia central
202,6
260,4 130,9 120,4
271,8 137,2 124,1
280,7 149,1 118,6
299,5 159,2 123,7
9,1
10,5
13
16,6
257,8 30,1 120,9 77,8 29,1
245,6 34,5 105,1 79,3 26,6
246,1 36,4 100,3 81,2 28,2
30,5 19,7 9,8
30,3 19,8 9,1
35,2 22,7 1 J,4
1,4
1,4
Conceptos y áreas DEUDA VIVA:
PAGOS DEL SERVICIO DE LA DEUDA!
Países en desarrollo Africa Anlérica Asia Oriente medio y Europa
]37 30,2 51,9 36,2 18,7
234,2
Países en transición Europa central y oriental Rusia Región transcaucásica y Asia central
36,4
25,8 18,4
107,4 69,] 31,9
6
1,4
1 Son los pagos efectuados por intereses deuda y amortización. En las proyecciones para 1998 está incorporado el efecto de las partidas de financiamiento excepciona1. FeENTE:
FMt Perspectivas, 1997.
de deuda. Para lo cual se solicitó al G-7 -recuérdese lo visto en 2.8., Cumbre de Lyon- la luz verde que el Fondo y el Banco necesitaban para lanzar fonnalmente su proyecto. La iniciativa original preveía una reducción del 90 por 100 de un total de 97.000 millones de dólares. Pero los países del Club de París se negaron a
ir tan lejos, y el acuerdo quedó en el 80 por 100, De la cifra antes citada, los países pobres debían en ese momento 21.400 millones al Banco Mundial, FMI y bancos regionales, correspondiendo el resto a convenios bilaterales de carácter privado. Claro es que tal minoración está sometida a condiciones de modo que los beneficiarios del plan deberán cumplir una serie de requisitos: aplicar durante dos años un programa económico de ajuste aprobado por el FMI y el Banco Mundial; al cabo de los cuales las autoridades del Fondo han de examinar su grado de cumplimiento, a fin de decidir sobre si se sigue o no adelante con el alivio de la deuda21 • Como era de esperar, la HIPC no funcionó a satisfacción, pues la mayoría de los países incluidos en ella no pudieron cumplir con los requisitos establecidos. Así las cosas, en la cumbre del G-7 en Birmingham, mayo de 1998, al ponerse de relieve la difícil situación de los PMD por varias ONGs, la respuesta de los más desarrollados fue un manifiesto a la defensiva: «Cuando un país muestre su auténtica voluntad de aplicar políticas reductoras para una pobreza a economía sólida, nosotros contribuiremos con los fondos necesarios para disminuir la carga de deuda a un nivel sostenible. Sólo así estaremos seguros de que los recursos liberados se dedicarán a fines productivos». Además en Birmingham se recordó que los países ricos reunidos en el Club de París, han perdonado en los años 95 /98 deudas por valor de 8.000 millones de dólares, de los cuales más de 5.000 correspondieron a África. También se destacó que hasta ahora, seis países se han calificado para la iniciativa HIPC, lo que supone otros 5.700 millones de dólares 22.
4.7
Otras cuestiones sobre eL BIRF: proyectos y medio ambiente
,-4",1 ""'.1"'.1. .... ; .... 10 rl'" 1.... "t"\1""''''f':I.",'''or rI""l B"''''cO Mund¡'al' l'dentl'fl' Sel'S so1"'\ t,",C' ,:::tt"-,,C' u,pu,.., ""'''''J. p.1 "U'-'.l cación, preparación, valoración, presentación al Directorio, ejecución, y evaluación final ex post. Algunas ideas iniciales de inversión, nunca llegan a superar la primera fase, ya que pueden ser modificadas durante las sucesivas etapas, para acabar resultando muy diferentes de los diseños originaJes. El Banco suele aprobar unos 200 proyectos cada año 23. La tarea de identificar y proponer, recae principalmente en los gobiernos prestatarios, que se hacen preguntas del tipo de: ¿quién se beneficiará? .H
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Ana Barón, «Los ricos se acuerdan de los pobres», El Mundo, 30.IX.96. Cristina Frade, «El 0-8 liga la cancelación de la deuda de los países pobres a programas de ajuste», El Mundo, 17.V.98. 23 Algunas de estas informaciones sobre el BIRF, proceden de sus muy útiles notas informativas (1993-94). 21
22
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¿serán los beneficios mayores que los costes? ¿existen otras opciones para alcanzar el mismo objetivo? En definitiva, todo proyecto debe superar un examen de prioridades. En e] otro extremo del proceso, un departamento independiente, en el propio Banco Mundial, el de Evaluación de Operaciones (DEO), se responsabiliza de apreciar los resultados finales. Para garantizar su imparcialidad, el DEO informa directamente al Directorio Ejecutivo del BM y, en simultáneo, al Presidente del Banco. En la evaluación, se comparan los costes, beneficios, calendario y eficacia originariamente esperados, con los resultados finales; y se sugiere la forma de mejorar las actuaciones de cara al futuro. Los resultados de cada evaluación son accesibles al público. Debemos destacar, asimismo, que desde 1987, por el Informe Brundtland en el que se formularon la idea y el método del desarrollo sostenible, el Banco Mundial empezó a integrar en su actividad las preocupaciones del entorno a fin de contrarrestar las crecientes críticas recibidas sobre las consecuencias negativas de no pocas inversiones cofinanciadas por la institución: carretera de Rondonia en Brasil, desarrollo ganadero en Botswana, nuevos asentamientos humanos de Indonesia. El proyecto de la presa de Narmada en la India, muy duramente puesto en duda, al final fue cancelado por el Banco. Añadamos que el BIRF no contribuirá a la financiación de la discutida presa de las tres gargantas, para la creación de un hiperembalse en el Van Tse Kiang, China 24, Como una de sus contribuciones a la «Cumbre de la Tierra», de Río de Janeiro, 1992, el Banco Mundial dedicó su acostumbrado Informe anual ese año al tema desarrollo y medio ambiente. Su principal conclusión fue la necesidad de integrar las consideraciones ecológicas en su actividad. Con ese mismo objetivo, e] BIRF ya había promovido, en 1990, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), según la idea lanzada por Francia en el otoño de 1989; a modo de proyecto tri anual , de ayuda a los países en desarrollo, para hacerse cargo de su aportación a los programas conservacionistas de alcance universal. Con el propósito de no generar más burocracia, el FMAM lo aplican tres organismos preexistentes: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y el propio Banco Mundial. El FMAM, que no financia actuaciones dirigidas únicamente a solucionar problemas nacionales, centra sus objetivos en las cuatro principales áreas
Sobre la cancelación del apoyo del BIRF a la presa Arun-3 en Nepal, por su exceso de coste y su impacto ambiental, Paul Lewis, «World Bank Ends Hayday of the Big Project Loan», en IHT. 17-VIII-1995, pág. L El presidente del BM, James D. Wolfensohn confinnó con esa decisión la nueva política de la entidad.
24
I j
de inquietud mundial: calentamiento global, aguas internacionales, diversidad biológica, y deterioro de la capa de ozono 25.
4.8
El acuerdo multilateral sobre inversiones (AMI)
En el mundo globalizado en que vivimos, cada vez tienen más importancia los grandes movimientos financieros. En ese sentido, debe hacerse una referencia a las negociaciones para el AMI (MAl en inglés), que se iniciaron por los socios de la OCDE en mayo de 1995, con el propósito de concluirlas para mayo del 97. Lo cual, por las causas que veremos, resultó imposible. La razón que tales negociaciones tengan por marco la OCDE, radica en que sus Estados miembros generan la mayor parte de las inversiones extranjeras directas (IED I DFI): el 85 por 100 de las salidas y el 65 por 100 de las entradas, de un orden de magnitud de 400.000 mi] Iones de dólares en 1997, flujo que está creciendo a mucho mayor ritmo que el comercio de mercancías o de servicios. Además, había otro motivo de peso: desde hace 1argo tiempo, los socios de la OCDE son de la idea de que las IED comportan grandes ventajas, por lo cual han promovido un alto nivel de liberalización entre ellos. Los miembros de la organización disponen asimismo de la experiencia de años de análisis y debate de las cuestiones que están negociándose en el AMI; de modo que los resultados se unirán a los dispositivos previos en uso, que tanto han ayudado a promover los movimientos de capital; incluida, naturalmente, la Declaración sobre Inversiones Internacionales y Empresas
Multinacionales. En definitiva, el propósito del AMI es proveer un mismo campo de juego a los inversores internacionales, con reglas dirigidas a eliminar las distorsiones todavía en vigor; de modo que se facilite una asignación más eficiente de recursos a escala internacional. En ese contexto, con el AMI se pretende: -
-
Introducir una disciplina reforzada sobre movimientos de personas especializadas en temas financieros. Prevenir el funcionamiento de monopolios y activar las medidas de privatización. Actualizar y modernizar los instrumentos destinados a la protección de las inversiones. Mejorar los procedimientos para la solución de conflictos por medio de] arbitraje internacionaL
Para otros aspectos del BIRF, «The World Bank, its First Half-Century», Brookings Institution. 1997. Véase también el comentario de The Economist:. «The World's Bank hidden history», 4.IV.1998.
25
4
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Acabar con las medidas nacionales que todavía discriminan entre inversores extranjeros. Sin embargo, a pesar de tan buenas intenciones, el AMI, a la altura de octubre de 1998, todavía no se había suscrito; debido al rechazo que los países en desarrollo mostraron desde el principio. A nadie en el tercer mundo le gustó que ]a negociación se hiciera en la OCDE, por entender que es un club de ricos de países del Atlántico Norte, con sólo siete nuevos socios, de ellos tres centroeuropeos (Polonia, Chequia y Hungría), y solo cuatro del resto del mundo (México, Argentina, Chile y Hong Kong). El clamor general es que la negociación debería hacerse en la OMe 26, o por lo menos darse a ésta un papel mayor en la redacción final; que precisamente se hizo en octubre de 1998, en contra de la OCDE y las multinacionales.
4.8
El futuro del BIRF
Según el informe anual del 1997 fue un gran año para el desarrollo de los países del Tercer Mundo: la productividad creció a una media del 5 / 6 por 100 (el ritmo más alto en veinte años), y la inversión extranjera directa superó los 100.000 millones de dólares (una cifra jamás alcanzada). Adicionalmente, en la década 1988/1997 el número de personas viviendo en economía de mercado pasó de 1.000 a 5.000 millones. , En esa línea de avance, en la mayor parte de los PMD el PIB se ha duplicado en los últimos diez años, y las perspectivas permiten augurar que tan fuerte crecimiento podrá mantenerse. Por otro lado, está en auge la libertad, en un área antes sometida a dictaduras y gobiernos autoritarios; con algunos procesos políticos de democratización realmente ejemplificadores como Sudáfrica, Uganda, etc. Los reseñados son, desde luego, rasgos muy positivos de la situación (1998). Pero los aspectos negativos, continúan siendo graves: desigualdad creciente entre zonas rurales y urbanas en Asia Oriental; bajo nivel de vida, insostenible, de ancianos y desempleados, e incluso de grandes colectivos obreros en los Estados de la antigua URSS; distribución de propiedad de la tierra muy desequilibrada en Iberoamérica; delincuencia y violencia asociadas a la droga, resistentes a los intentos convencionales realizados hasta ahora para erradicarla; fuerte desigualdad en el acceso a la educación y la salud; divergencias crecientes en los niveles de ingresos de las personas; y por último, pero no lo menos importante, en buen número de los países más
26 The Economist «The sinking of the MAl», The Economist, 14.III.98. Además: Guy de Jonquieres, «Axe over hopes for MAl accord», Financial Times, 25.IIl.1998; y Carlos Sánchez, en El Mundo, 25.VI.1998.
pobres de la Tierra ]a expansión demográfica continúa superando el ritmo del crecimiento económico. Todo ello genera un grave problema de desequilibrios y marginaciones macro y micro: hay países en que todavía ellO por 100 de la población más pobre recibe menos del 1 por 100 de los ingresos totales; mientras que el 10 por 100 de arriba -la élite-, disfruta de más del 50 por 100 del PIB. Además, en la mitad del planeta, las niñas tienen menos posibilidades que los niños a la hora de ir a la escuela; y la malnutrición infantil se combina con toda clase de carencias de los sistemas de asistencia sanitaria, lo cual genera trastornos de salud persistentes de por vida; y la discriminación de las minorías étnicas continúa siendo la más triste actualidad en los países dominados por ciertas mayorías. Por otro lado, se ha hecho más que evidente que en las turbulencias financieras --como las asiáticas que se iniciaron en 1997-, son los pobres quienes más sufren: soportan las peores consecuencias al restringirse las inversiones y el acceso al crédito, al despedirse trabajadores, o cuando se reducen presupuestos y servicios para enjugar los déficit. Desde la perspectiva expuesta, la situación de los PMD ha sido calificada por el Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, «como una bomba de relojería, que puede explotar en las manos de nuestros hijos si antes no hacemos nada. En treinta años, las desigualdades serán todavía mayores: el número de pobres excederá los 5.000 millones de personas, y se multiplicarán los conflictos armados de ámbito loca1; algo nada desdeñable a poco que se recuerde un hecho casi increíble: en 1996 hubo 26 guerras entre Estados, que elevaron el número de los refugiados a 23 millones. En resumen, sin equidad no puede haber estabiJídad mundial, y de no poner remedio, estaremos condenados a vivir disgregados, armados y aterrados». Ante toda esa dramática situación, el Banco Mundial ha diseñado una nueva estrategia, fundada en el pilar conceptual de que el desarrollo no cabe impulsarlo únicamente por decisiones de los países y organizaciones donantes, como se hacía antes, sino que ha de promoverse y realizarse por las autoridades y la población de los países de destino, ya que los que se requieren necesitan de una fuerte voluntad imposible de imponer desde fuera. A fin de perfeccionar esas nuevas líneas de acción, el Banco Mundial emprendió un proceso interno de transformaciones, definido como Pacto Estratégico, traducido gradualmente en una serie de medidas de descentralización y de mejora de la gestión. Dentro de esas renovadas actuaciones, resulta decisiva la política anticorrupción; en la idea de que si un gobierno no está dispuesto a adoptar las medidas necesarias, el Grupo de Banco Mundial no tendrá otra alternativa que reducir su ayuda. Por otro lado, es necesario incorporar las cuestiones sociales básicas a la asistencia, orientándolas hacia la mejora de la situación de las etnias minoritarias, y de las unidades familiares a cargo de mujeres, así como de los grupos sociales marginados.
No menos importante es la decisión de revisar la metodología de los proyectos dirigidos al mundo rural --en el cual todavía habitan más del 70 por 100 de los pobres del planeta-, aumentando la financiación para programas innovadores. Y en cuanto al sector urbano, los esfuerzos han de orientarse al tratamiento de los problemas ambientales, que hoy limitan de manera dramática la calidad de vida de las personas (básicamente abastecimientos de agua potable y saneamiento). En definitiva, las nuevas pautas del BM están cambiando su perfil, de un simple banco, muy burocratizado, a un sistema que aspira a incentivar las capacidades endógenas de los países en desarrollo. «Lo que queremos conseguir es una mayor eficacia del Banco en un mundo que vemos en continuo proceso de cambio -dijo en 1998 el Presidente de la entidad-. Deseamos obtener mejoras significativas en la eficacia, aumentar el número de proyectos satisfactorios, e introducir nuevos productos adaptados a las necesidades de nuestros clientes», En el cuadro 3 se resume la actividad del Banco,! por grandes regiones, en t 990 y t 998, Y en él se nos muestra que la gran virtualidad del BM es desencadenar proyectos gracias a su contribución parcial a los mismos. Señalemos, por último, el nuevo informe del Banco, World Development Indicators (Indicadores del desarrollo mundial), que está basado en los conocimientos especializados de docenas de organizaciones internacionales como el FMI / OMe, FAO, OMS, etc., junto a estadísticas nacionales relativas a más de 200 países. El objetivo de la publicación es ofrecer la imagen más completa sobre la situación del mundo, con más de 75 cuadros que van desde los impuestos a las balanzas por cuenta corriente, o de la malnutrición a la congestión del tráfico 27.
Robert Chote, «The World Bank has undergone revolutions before. Can this one realIy deliver? Financial Times, 19.1X.97.
27
'!
5.
5.1
Comercio de bienes y servicios: GATT/OMC
Protección y arancel de aduanas
En la generalidad de los países capitalistas, el arancel de aduanas es la principal de las instituciones del comercio exterior. En él figuran los tipos impositivos (normalmente en tanto por ciento ad valorem, o sobre el valor de las mercancías; o en términos específicos de un monto por unidad de peso o medida) que gravan los productos extranjeros en el momento de su entrada en el mercado nacional a través de las aduanas. Según el nivel del impuesto, que es diferente para los distintos productos incluidos en la tarifa arancelaria, se facilita (derecho bajo) o dificulta (derecho alto) la entrada de productos del exterior. En otras palabras, el arancel puede ser de tendencia librecambista, porque favorece el libre comercio, o proteccionista, porque tiende a reservar el mercado nacional para los productos domésticos. La medición del grado de proteccionismo de un arancel de aduanas es hoy perfectamente posible y útil para comparaciones internacionales, ya que nos permite determinar el grado de competitividad de una economía nacional l. En general, los países industriales más desarrollados suelen tener derechos arancelarios relativamente bajos, por lo menos para los proA este respecto es de gran interés el trabajo de Bela Balassa, cuya versión española fue publicada en ICE, n.O 404, de abril de 1967. En el mismo número de ICE hay una excelente contribución de F. Pino a la mediación del grado de proteccionismo del arancel español entre 1961 y 1965. 1
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ductos industriales. Por el contrario, lo más usual es que los países menos desarrollados cuenten con derechos altamente protectores, única fonna, por lo general, de fomentar dentro de sus mercados el proceso de industrialización a base de sustituir importaciones 2. Por otra parte, en los PMD el arancel viene siendo uno de los mecanismos más importantes de obtención de ingresos para el Erario público. Pero el arancel de aduanas --ello no debe nunca olvidarse al establecer comparaciones internacionales- no es la única forma de poner barreras a las importaciones. Existen también las restricciones cuantitativas (contingentes bilaterales, cupos globales, licencia previa, etcétera.), a las que ya hemos aludido en el capítulo 1, al referirnos al bilateralismo. Tales restricciones constituyen un obstáculo por 10 general más importante que los simples derechos a la importación. Durante todo el periodo que hemos llamado la «Era del Librecambio», los aranceles de aduanas fueron el elemento básico de protección de los sistemas productivos nacionales, por lo general a niveles relativamente bajos en sus tarifas. Esta situación de aranceles más o menos bajos y estables en el tiempo, se vio modificada durante el periodo de entreguerras (1918-1939), sobre todo desde el comienzo de la Gran Depresión (1929). Al propio tiempo, la incidencia de los aranceles se vio reforzada con las restricciones cuantitativas y controles de pagos al exterior. Centrándonos ahora en el tema de los aranceles, conviene recordar que el punto de inflexión hacia un mayor proteccionismo puede fijarse en 1930, año en que se publicó en EE. UU. la llamada «Tarifa Smoot-Hawley», que elevó los derechos de importación de EE. UV. Por otro lado, la que por entonces era todavía primera potencia comercial del mundo --el Reino Unido--, ante la actitud de EE.UU. y los demás principales países, reaccionó con la convocatoria de la Conferencia de Ottawa de 1932, en la cual se acordó un sistema de «preferencias imperiales», basadas en un axioma bien simple y expresivo: «primero los productores nacionales, en segundo término los del Imperio Británico (dominios y colonias) y Jos últimos los extranjeros» 3. Este sistema de preferencias quedó fijado inicialmente por un período de cinco años (1932-1938), pero, tras el fracaso de la Conferencia Pueden verse sobre este extremo algunas aportaciones personales en mis obras Aspectos económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano (Panamá, 1966), La República Dominicana y la integración de América Latina (Buenos Aires, 1968) y O Brasil e a integra9ao de América Latina (Buenos Aires, 1969). 3 Sobre la instauración y desarrollo de esas preferencias imperiales son muy apreciables dos obras; una de Political and Economic Planning (Commonwealth Preference in the UK, Londres, 1960) y otra de la Economist Intelligence Unit (The Commonwealth and Europe, Londres, 1960). 2
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Económica Mundial celebrada en Londres en 1933, los Acuerdos pactados en Ottawa se prorrogaron sine die y finalmente quedaron registrados en el GATT en el momento de firmarse e] Acuerdo General (1947). A ellos tendremos ocasión de referimos de nuevo, más extensamente, en 7.1.1. El período subsiguiente a 1933 fue de progresivo endurecimiento en las barreras arancelarias y en las demás trabas al comercio mundial. No obstante, empezaron a atisbarse algunas tentativas dirigidas hacia la reducción del proteccionismo. En este sentido, la Ley norteamericana de Acuerdos comerciales recíprocos de 1934 (<
5.2
Los antecedentes inmediatos del GATT
En el programa que las Naciones Unidas se trazaron a partir de su fundación en 1945 (recuérdese lo visto en 1.6), una de las ideas más importantes era la de promover una organización en el campo de las relaciones comerciales. Así como se habían creado el FMI y el BIRF, se pensaba que sería igualmente necesario promover una agencia especializada para el comercio mundial. La propuesta formal emanó de los EE.UU. en diciembre de 1945, y se tradujo primeramente en una resolución del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas, del 18 de febrero de 1946. En tal fecha se convocó la «Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleo), que había de celebrarse efectivamente en La Habana .del 21 de noviembre de 1947 hasta el 24 de marzo de 1948. En esa larga reunión se elaboró un texto muy amplio de aspiraciones y medios, un verdadero código del comercio internacional, que pasó a conocerse con el título de «Carta de La Habana).
Lo esencial de la Carta eran sus puntos 4, 6 Y 7, referentes a política comercial, Acuerdos internacionales y establecimiento de una Organización internacional (OIC en español y OIT en inglés) que habría de funcionar como agencia especializada de la ONU para regular los intercambios a escala mundial 4. La «Carta de La sobre la que se habían fundamentado muchas esperanzas, no llegó a entrar en vigor. Estaba previsto que esto sucediese sesenta días después de que por lo menos veinte países la hubieran ratificado. De hecho, sólo dos naciones (Australia y Liberia> llegaron a depositar sus ratificaciones. EE.UU., que como se ha indicado, había sido el promotor principal de la idea, no lo hizo, debido a una serie de razones, entre las cuales tal vez la más importante era el recelo de que un organismo internacional como la Ole pudiese impedir su plena libertad de decisiones en materia de comercio. También contribuyó a la actitud negativa de Norteamérica el que en 1948., cuando la Carta quedó ultimada, ya se había roto la annonÍa entre los antiguos aliados de la segunda guerra mundial. La «Guerra Fría» indujo a EE. UU. a orientar su política comercial preferentemente en relación con sus aliados occidentales, entonces ya sometidos a sus designios. No olvidemos que fue en 1948 cuando se puso en marcha el «Plan Marshall», que habría de levantar a las economías europeas de su grave postración. Además, un foro mundial con la presencia de los países comunistas podía ser una traba para la política de expansión de los intereses norteamericanos en el mundo capitalista. A esta situación general se unía la circunstancia de que el presidente Truman (demócrata) se encontraba ante un Congreso de predominio republicano que no parecía estar dispuesto a ratificar la Carta de La Habana. Por otra parte, Truman contaba con un instrumento del que hacer uso sin necesidad del consenso del Congreso. Se trataba de la vieja ley de Acuerdos comerciales recíprocos de 1934 (<
Para un estudio -con la óptica norteamericana- de la Carta de La Habana es interesante el trabajo de W. A. Brow, Jr., The United States and the restoratríon 01 World Trade. An Anazvsis and appraisal oI the iTO Charter and the GATT, The Brookings Institution, Washington, 1950. -" Sobre los antecedentes del GATT, Alejandro Magro, Comercio internacional: el GATT, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1969. Puede verse también la obra de Manuel Varela Parache Organización económica internacional, Ariel, Barcelona, 1965, págs. 24-33.
4
5.3 . La redacdón del Acuerdo General Haciendo uso de esta facultad, el Gobierno de los EE.UU., en la reunión preparatoria de la Conferencia de La Habana, propuso que . conforme al artículo 17 del proyecto de la Carta, se iniciasen de inmediato negociaciones arancelarias con vistas a la reducción de las fuertes barreras por entonces existentes. Un total de 23 países, todos ellos de economía de mercado -incluso Checoslovaquia lo era todavía-, aceptaron la propuesta, y con base en el proyecto de la Carta se firmó el 30 de octubre de 1947, es decir, antes de la Conferencia de Empleo y Comercio, el Acuerdo General sobre Aranceles de Aduanas y Comercio (AGAAC), más conocido por sus siglas inglesas GATT (General Agreement on TaritTs and Trade). Inmediatamente después, se celebró la primera Conferencia Arancelaria, en Ginebra, y en enero de 1948 entró en vigor el Acuerdo, produciéndose ya en ese año las primeras reducciones de los aranceles de las Partes Contratantes del GATT. Así pues, la entrada en vigor del GATT, que era la sección más interesante para EE.UU. de la Carta de La Habana, dio el golpe de muerte al proyecto de creación de la OIC como agencia especializada de las Naciones Unidas para la regulación del comercio mundial. Ese cometido habría de desempeñarlo el GATT, con menores facultades que las previstas para la OIC, y ciñéndose a los países capitalistas. Así pues, el GATT, a diferencia del FMI y BIRF, no es un organismo de las Naciones Unidas, sino un acuerdo intergubernamental, un acuerdo multilateral que regula las relaciones comerciales entre sus signatarios, entre las partes contratantes del mismo. La sede del Acuerdo está en Ginebra. El elemento institucional básico del GATT es la Asamblea de las Partes Contratantes, órgano decisorio máximo en el que se adoptan las resoluciones, siempre' que estén de acuerdo por lo menos los dos tercios de los países signatarios del Acuerdo. La Asamblea de las Partes Contratantes se reúne dos veces por año -en la primavera y en el otoño del hemisferio Norte-, y entre tales sesiones, y coincidiendo con eUas, se reúne cuatro veces al año el Consejo de Representantes (generalmente los ministros de Comercio de los países del Acuerdo), que igualmente cuenta con poderes resolutorios, si bien siempre a resultas de la decisión final de las Partes Contratantes. El GATT cuenta además con una Secretaría (Widnam White, inglés, fue el secretario del Acuerdo desde 1948 hasta 1968), y para los problem"as básicos existen varios Comités. El Comité de Negociaciones Comerciales es, con mucho, el más importante de todos ellos, si bien existen otros: el Comité de Restricciones Cuantitativas por razones de balanza de pagos (que tiene relación como ya vimos en 3 con el artículo XIV del Convenio del FMI); el Comité de Agricultura, que estudia los problemas particulares que obstaculizan el desarrollo de los intercambios agrícolas sobre los que pesa fuertemente el proteccionismo practicado por los países industriales desa-
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rrollados; el Comité de Productos Industriales, que estudia las restricciones residuales a su intercambio; y, finalmente, el Comité de Comercio y Desarrollo, creado en 1964, tras la adición al Acuerdo General de la llamada «Parte IV», de la que después nos ocuparemos. Además, en el marco del Acuerdo se constituyen, esporádicamente, grupos de trabajo para el análisis de los problemas concretos. ASÍ, por ejemplo, han funcionado grupos de trabajo (<
5.4
El funcionamiento del GATT. La cláusula de nación más favorecida y las negociaciones arancelarias
Pasamos' ahora a ocuparnos del contenido básico y del funcionamiento efectivo del GATT6. El GATT es, ante todo, un acuerdo para la institucionalización entre sus Partes Contratantes de la cláusula de nación más favorecida (artículo 1). Cada uno de los signatarios del acuerdo se compromete, por tanto, a conceder a los demás signatarios un trato igual, sin discriminaciones, en sus relaciones comerciales. Las únicas excepciones a este principio son tres: a)
b) e)
Los sistemas de preferencias congelados en 1947 en el momento de suscribirse el acuerdo. Los entonces existentes eran los correspondientes a la Commonwealth, Unión Francesa, EE.UU., Filipinas y otros territorios, como sur de Sudamérica y países relacionados con la vieja unión aduanera sirio-libanesa. A todas estas preferencias hemos de referirnos con algún detenimiento en 7.1.1, por lo cual no insistiremos más en este pasaje. Las zonas de libre comercio y uniones aduaneras, que también analizaremos en 7.l.2 y 7.1.3. Aquellas excepciones (waivers) que son taxativamente aprobadas por los dos tercios de las Partes Contratantes. Uno de los ejemplos
AGAAC, Instrumentos básicos y documentos diversos. Volumen 111. Texto del Acuerdo General, Ginebra, noviembre de 1948. El Acuerdo General se completó después (1964) con la inserción de su «Parte IV», a la que nos referimos más adelante.
6
más típicos de esta clase de excepciones fue la autorización obtenida por EE.UU. para suprimir las barreras arancelarias a la importación de piezas de vehículos de procedencia canadiense, en base a las fuertes relaciones técnicas y financieras entre las industrias automovilísticas de ambos países. También deberá ser objeto de un waiver el caso de los Acuerdos preferenciales bilaterales de la CEE con países del Área Mediterránea, ya que en principio van en contra del tratamiento de nación más favorecida. Una vez definido el criterio general y las excepciones del acuerdo en cuanto al principio del trato de nación más favorecida, podemos pasar al examen de las conferencias arancelarias, que constituyen el mecanismo básico del funcionamiento del GATT 7. Las conferencias arancelarias hasta ahora celebradas en la vida del GATT han sido ocho. La primera reunión fue en 1947, Y la última concluyó en 1994. Se celebran, pues, prácticamente, cada tres años, aunque ésta no es una regla preceptiva. La primera, que tuvo lugar en Ginebra, coincidió, tal como ya se indicó, con la redacción del propio Acuerdo General. Después vendrían la segunda Conferencia (Ginebra, 1949)), la tercera (Torquay, Inglaterra, 1951), la cuarta (Ginebra, 1956) y la quinta (Ginebra, 1960-1962). Esta última, que recibió el título oficioso de «Ronda Dillon» (por el nombre del entonces secretario norteamericano del Tesoro, Douglas Dillon), significó el primer intento serio de cambio en el procedimiento de negociaciones. Luego se sucederían las Rondas Kennedy (1962-67), Tokio (1973-79), y Uruguay (1986-94). Hasta la Ronda Dillón, el procedimiento había sido el siguiente 8: iniciada la Conferencia, cada parte contratante presentaba a las restantes (no necesariamente la totalidad de ellas) una serie de peticiones. Éstas se formulaban en una lista de solicitudes (resquests) para las cuales se querían obtener consolidaciones arancelarias (bindings). Concretamente, las peticiones podían hacerse para aquellas partidas en las que el país peticionario era proveedor principal (main supplier), es decir, exportador importante al país solicitado. Para cada partida, la petición podía ser de tres clases: reducción, consolidación al nivel actual o establecimiento de un techo de máximo nivel de A este respecto pueden citarse la obra de Gerard Ceerzon (Multilateral Commercial Diplomacy. the GATT, Michael Joseph, Londres, 1965) y la de Isaiah Frank (The European Common Market, Stevens, 1960), que a pesar de su título contiene uno de los análisis más lúcidos de la mecánica del GA TT. 8 Para un mayor detalle sobre la mecánica negociadora puede verse mi artículo «La accesión de España al GA TT», en ICE, número 361, septiembre de 1963, págs. 29 y sigs. El referido número de ICE está enteramente dedicado al GATT. 7
Cooperacion etonomVJ
internacional
derechos (ceiling o planfond). En el primer caso (reducción), la ventaja está suficientemente clara como para requerir mayor aclaración; en los otros casos se trataba de consolidar un derecho o impedir que un derecho bajo pasara en el futuro más allá de un nivel aceptable. En cualquiera de los tres casos, la respuesta del país solicitado podía ser la aceptación o la negativa. En caso de ser aceptada, el país solicitante había de dar una ventaja de valor equivalente al país otorgante. Aceptada la solicitud, el derecho quedaba consolidado, atado (binding), de manera que ya no podía retirarse en el futuro sin ofrecer a cambio una nueva ventaja también de valor equivalente. El mecanismo que hemos descrito para un solo producto entre dos países, generalizado para N países con n productos en cada relación bilateral, da como resultado final un total de N X n concesiones. Esas concesiones se formalizaban en listas, una para cada país, en la que se incluía la totalidad de las concesiones hechas al resto de los signatarios del GATT. En el momento de entrar en la Lista Nacional del País X, las concesiones quedaban automáticamente multilateral izadas, es decir, se aplicaban a todas las partes contratantes, sin ninguna clase de excepción. El procedimiento hasta aquí descrito de negociaciones bilaterales producto por producto para su ulterior multilateralización resultaba demasiado enojoso, dificil, y una vez agotadas las posibilidades iniciales de productos «menos sensibles» (con menores problemas de resistir una competencia exterior acrecentada) se hacía cada vez más dificil avanzar de manera general. Por ello, con ocasión de la V Conferencia Arancelaria de 1960-1962 -Ronda Dillon- se ensayó un nuevo sistema de negociaciones, basado en la reducción lineal general del 20 por 100 en los derechos arancelarios de los productos industriales, al menos por parte de los países industrializados. Sin embargo, las excepciones a esta regla fueron tan numerosas que, de hecho, a la postre, se cayó nuevamente en el procedimiento de negociación bilateral y producto por producto. Interesa subrayar que en la V Conferencia ya hubo dos protagonistas manifiestos en la negociación: la CEE y EE.UU., primera y segunda potencias comerciales del mundo, respectivamente. Una nueva posibilidad de negociación se presentó a partir del 10 de noviembre de 1962, fecha en que el Congreso de los EE.UU. aprobó la llamada «Ley de Expansión Comercial» (<, una nueva versión de la «Reciprocal Trade Agreements Act» de 1934 y 1945, que al Presidente norteamericano, hasta el 30 de junio de 1967, a rebajar el arancel de la Unión en un 50 por 100 a lo largo de cinco años. La reducción podía llegar a la supresión total de derechos cuando, en conjunto, la CEE y EE. UD. controlasen el 80 por 100 del comercio internacional 9. Eduardo Moya, «Hacia la sexta conferencia del GATT), en ICE, n.O 361, septiembre de 1963, páginas. 77-90. 9
Además, podía ofrecerse el mismo tipo de reducción (10 por 100) para los productos tropicales sin producción en EE.UU., siempre que, por su parte, la CEE se aviniese a otorgar un trato análogo y no discriminatorio. Con esta úhima posibil ¡dad se abrían, de hecho, las hostilidades norteamericanas frente al trato preferencial discriminatorio de la CEE en favor de sus asociados africanos. En resumidas cuentas, el planteamiento de la «Trade Expansion Act» (TEA), antecedente inmediato de la «Ronda Kennedy», significaba una ofensiva en toda regla a la CEE, que ya al nivel de 1962 empezaba a configurarse como la primera potencia comercial del mundo. Las negociaciones de ]a VI Conferencia Arancelaria se iniciaron formalmente en mayo de 1964 y terminaron el mismo día en que vencía el plazo otorgado por el Congreso estadounidense a su presidente (30-VI-1967). La «Ronda Kennedy» fue una negociación laboriosa, donde en líneas generales se llegó a una reducción del 30 por 100 en las Aranceles de EE. VV. Y de la CEE para los productos industriales. Aunque no se alcanzaron las metas inicialmente fijadas para los productos industriales, y aunque los resultados fueron casi nulos en 10 concerniente a productos agrícolas, lo cierto es que la «Ronda Kennedy» ha sido, con mucho, la más importante de las conferencias arancelarias del GATT. Ello puede apreciarse a la vista de la siguiente serie de cifras de comercio (importaciones, con base generalmente un año antes de iniciarse ]a negociación) afectadas por las partidas negociadas en cada una de las ocho Conferencias que hasta ahora se han celebrado. ,.OJ ..... k'x ...
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Ronda
Fecha
Número de países
1.
Ginebra
1947
23
n.
Annecy Torquay Ginebra Dillon Kennedy Tokio Uruguay
1949 1951 1956 1960-62 1962-67 1973-79 1986-94
33 34 22 45 48
nI. IV.
V. VI. VII. VIII.
•
FL'ESTE:
99 1] 8
Valoración (miles de millones de dólares) 10,0 n.d. n.d. 2,5 4,9 40,0 300,0 n.d. fA
«The EIU Guide to GATT", The Economist. 1995, pág. 10.
Número de concesiones tarifarías 45.000 5.000 8.700 n.d. 4.400
n.d. n.d. n.d. 1
.
luoperacion economlcJ internaoonal
5.5
Los paises menos desarrollados (PMD) en el GATT
Además del tema estrictamente arancelario que se incluye en las Partes I y II --cláusula de nación más favorecida, listas de concesiones y excepciones- del Acuerdo General, éste contiene toda una amplia normativa sobre no discriminación en base a atributos internos (artículo 111), derechos especiales que pueden imponerse para contrarrestar Jos efectos del dumping o de las subvenciones (VI), reglas sobre libertad de tránsito (V), procedimiento para el aforo aduanero (VII), eliminación de restricciones cuantitativas (XI), empresas estatales (XVII), etc. Todos estos preceptos constituyen la Parte 11 del Acuerdo General, cuya vigencia hasta el presente ha sido muy limitada. aprobada el 8 de febrero Finalmente, la Parte IV del Acuerdo de 1965, se refiere a Comercio y Desarrollo, y en ella se plantea la posibilidad de ofrecer concesiones y ventajas comparativamente más favorables para los países subdesarrollados. En lo sustancial, la Parte IV preconiza la no elevación de aranceles para los productos tradicionales de los PMD y la supresión de los impuestos interiores que dificultan la expansión de su demanda. Asimismo, permite la negociación de preferencias entre PMD que no han de hacerse extensivas a los países industriales. Tal precepto ha sido aprovechado ya por Egipto, Yugoslavia y la India, que en 1968 firmaron un Acuerdo de este tipo. En realidad, la Parte IV no fue sino una reacción tardía ante las numerosas críticas que el Acuerdo General y su aplicación venían recibiendo del Tercer Mundo. Esas críticas arreciaron con la proximidad de ]a celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCD/UNCTAD), cuyo comienzo estaba fijado para marzo de 1964 (véanse los apartados 6.1-6.5 del capítulo 6). Ante esta situación, al ganar la independencia a comienzos de la década de 1960 un gran número de PMD, y al hacerse cada vez más ostensible la falta de equidad, el GATT fue presionado por los países subdesarrollados en busca de una solución. Esto fue, en última instancia, lo que promovió la génesis de ]a UNCTAD, de la que nos ocuparemos en el siguiente capítu]0 10, donde tendremos ocasión de comprobar (6.3) que los países menos desarrollados establecieron en abril de 1988 un incipiente Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC) al objeto de favorecer el intercambio Sur-Sur.
Especialmente agudas son las críticas hechas al GATT en el trabajo de Stefan B. Linder (La importancia del GATT para los países subdesarrollados, Naciones Unidas, UNCTAD, Ginebra, 1964) y las contenidas. en el informe de la Secretaría de la UNCT AD titulado Los países en desarrollo en el'GATT (Ginebra, 1964). 10
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5.6
La VII Conferencia del GATI (Ronda Tokio)
Tras largos preparativos, la VII Conferencia del GATT se inauguró oficialmente en Tokio en septiembre de 1973. Se daba comienzo así a la tan esperada «Ronda. N ixon», denominación inicial, más tarde abandonada tras la dimisión del presidente Nixon por causa del escándalo Watergate, y sustituida por la «Ronda Tokio». La VII Conferencia se abrío con un total de 99 países; de ellos 94 de economía de mercado y cinco socialistas: Hungría, Polonia, Rumania, Checoslovaquia y Yugoslavia. Por tanto, las dos únicas naciones de alguna importancia que quedaban al margen del GATT eran la URSS y China, si bien ambas potencias disfrutaban de buena parte de sus ventajas a base de acuerdos bilaterales suscritos con los adheridos al GATT con concesión recíproca del tratamiento de la nación más favorecida 11. Con la «Declaración de Tokio» (24.X.73), los países del GATT se pronunciaron en favor de unas negociaciones amplias y en profundidad, a fin de lograr no sólo fuertes reducciones arancelarias, sino también la eliminación de las demás barreras obstructivas del comercio: restricciones cuantitativas, reglas especiales para los productos agrícolas, etc. En relación con estas barreras, en 1975 un grupo de trabajo del GATT ya había llevado a cabo un largo inventario comprensivo de 800 clases diferentes de obstrucciones al intercambio, que se clasificaban en cinco grandes categorías: a)
b)
c)
d) e)
Medidas derivadas de la participación de los poderes públicos en el comercio exterior (subsidios, empresas públicas, comercio de Estado, etc.). Formalidades aduaneras, y en especial las causantes de una excesiva complejidad en los documentos exigidos en 10 relativo a normas de valoración, etc. N ormas impuestas a los productos de importación, muchas veces discriminatorias por comparación con los productos análogos nacionales en lo referente a higiene, envases y embalajes, etc. Barreras del tipo de restricciones cuantitativas, sistemas de licencias de importación y exportación, acuerdos comerciales bilaterales, etc. Por último, normas relativas a niveles de precios; exacciones variables percibidas en frontera, etc.
Entre los grandes temas de la vn Conferencia enunciados en la «Declaración de Tokio» también figuró el de la extensión del sistema de preferencias generalizadas (SPG), cuestión a la que hemos de referirnos extensa-
11
Daniel Jouanneau, Le GATT, PUF, París, 1980, págs. 3 y sigs.
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mente en el siguiente capítulo 6, al ocuparnos de la UNCTAD en relación con el trato de favor a los PMD en el comercio de manufacturas. Dentro de las negociaciones cabe distinguir varios capítulos: marco jurídico, modificaciones arancelarias, medidas no arancelarias, problemas específicos de la agricultura, y otras cuestiones. Trataremos de resumir 10 que cada una de estas facetas representa 12.
1.
Marco jurídico del comercio mundial
Las negociaciones brindaron la oportunidad de revisar y perfeccionar el . funcionamiento de algunas de las disposiciones fundamentales del Acuerdo General y sobre todo la cláusula de habilitación que autoriza a dar un trato preferencial y más favorable a los países en desarrollo, incluyendo: l.
Las concesiones arancelarias a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Los acuerdos multilaterales sobre medidas no arancelarias. La aceptación, sin reciprocidad, de los acuerdos entre países en desarrollo destinados a reducir o eliminar aranceles y medidas no arancelarias. Las concesiones especiales a los países menos adelantados (lo que se llama «el cuarto mundo», es decir, la veintena de naciones más atrasadas del planeta).
2. 3.
4.
11.
Modificaciones arancelarias
Como resultado de las concesiones arancelarias negociadas en la Ronda de Tokio, el nivel del conjunto de los aranceles aplicables a los productos industriales se redujo de manera considerable entre los principales países industriales del mundo occidental. Una estimación hecha por el propio GATT previó cuál sería la situación final arancelaria para 1987 (en % ad valorem):
Área o países EE.UU. Japón CEE
Todos los productos industriales
Materias primas
Semimanufacturas
Manufacturas
4,4 2,8 4,7
0,2 0,5 0,2
3,0 4,6 4,2
5,7 6,0 6,9
12 Los resultados de la Ronda de Tokio constituyen un extenso documento de acuerdos (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, 29 de julio de 1980).
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111.
Medidas no arancelarias
Con ser notables las concesiones arancelarias, lo fundamental de la Ronda de Tokio ,fueron los códigos y acuerdos sobre un sinnúmero de medidas no arancelarias. Esos acuerdos (todos los cuales pasaron a contar con comités de vigilancia y negociación) son los cinco que a continuación reseñamos: a)
b)
c)
d)
e)
IV.
Valoración en aduana. Con el Código de Valoración en Aduana se aspiró a establecer un sistema equitativo, uniforme y neutral para la valoración en aduana de las mercancías. En él se definen cinco métodos de valoración, clasificados por orden jerárquico, que deben ser aplicados por los funcionarios de aduanas de los países signatarios. El primer método, que es el fundamental, consiste en basar el valor en aduana en el valor de transacción, expresado éste por el precio de la factura, es decir, el precio real de las mercancías que se importan. El Acuerdo sobre compras del sector público estipuló reglas detalladas sobre la fonna en que el sector público debe convocar las licitaciones y adjudicar los contratos de compra; para lograr una mayor transparencia de las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativos a las compras públicas. El Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación tenía por objeto que estos mecanismos no actuasen como restricciones a la importación. Confonne al acuerdo, los gobiernos se comprometieron a simplificar sus trámites y a administrarlos de manera neutral y equitativa. El Código sobre subvenciones y derechos compensatorios detalJó las disposiciones que ya figuraban en el Acuerdo General (arts. VI, XVI Y XXIII), a fin de que el empleo de subvenciones por parte de cualquier signatario no perjudique los intereses comerciales de otro, y para que las medidas compensatorias no dificulten injustificadamente el comercio internacionaL Con el Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio (conocido también con el nombre de Código de Normalización) se pretendió velar por que los reglamentos técnicos o nonnas (ya sea por razones de seguridaCL sanidaCL protección de los consumidores o del medio ambiente, o por otros fines) no creasen obstáculos innecesarios al comercio.
Agricultura
En principio, los acuerdos sobre concesiones arancelarias y no arancelarias concertadas en la Ronda de Tokio se aplicaron indistintamente al comercio agropecuario e industrial. Sin embargo, para los productos agrícolas se lle-
(ooperaflon económica internadonal
gó a una serie de acuerdos especiales, entre Jos cuales destacaron los referentes a carne de bovino y productos lácteos. La finalidad del Acuerdo de Carne de Bovino era fomentar la expansión, la liberalización y la estabilidad del comercio internacional de carne y animales vivos, así como incrementar la cooperación internacional en este sector. En cuanto al Acuerdo Internacional de Productos Lácteos, sus objetivos eran ampliar y liberalizar el comercio mundial de estos productos, para lograr una mayor estabilidad y evitar los excedentes y las situaciones de escalas, fluctuaciones indebidas de precios y la aparición de perturbaciones graves en el comercio internacional. Los productos tropicales también fueron objeto de negociaciones dentro de la Ronda de Tokio. Cuarenta y seis naciones en desarrollo presentaron a ] 1 países industriales toda una serie de solicitudes de concesiones, tanto arancelarias como no arancelarias. Estas peticiones no sólo abarcaban productos tropicales (café, cacao, té, especias, etc.), sino también una gran diversidad de otros productos: agropecuarios, materias primas, semimanufacturas y manufacturas. De los 4.400 artículos que fueron objeto de negociación, se otorgaron concesiones respecto de unos 2.930. Todo 10 reseñado en los apartados 111 y IV quedó suprimido o reformado con Jos acuerdos consiguientes a la Ronda Uruguay, dentro de la OMC, como veremos en 5.8.
5.7
EL GATT en Los años 80 y 90. La Ronda Uruguay
Ya durante el año 1980 se establecieron varios Comités o Consejos permanentes encargados de vigilar y supervisar el funcionamiento de cada uno de los acuerdos resultantes de la Ronda Tokio, y a comienzos de 1981 se crearon otros dos: e] de supervisión de los códigos sobre valoración en aduanas y el de fiscalización de los compromisos sobre compras del sector público. También en ] 980 se consolidó el Grupo Consultivo de los Dieciocho como órgano permanente del GATT. Compuesto por funcionarios de alto nivel, que intervienen en la formulación de la política comercial de sus respectivos países, y creado en 1975 con carácter provisional para ayudar a los países del GATT a ejecutar con más eficacia algunas de sus tareas primordiales, tras demostrarse su utilidad durante los años siguientes, en noviembre de 1979 se acordó formalizar el Grupo como órgano permanente. Asimismo, debemos señalar como un hecho significativo que en el mes de julio de 1986 se firmó el Cuarto Acuerdo Multifibra (AMF4). Análogamente a 10s precedentes, abarcó a la casi totalidad de los productos textiles (algodón, lana, sintéticos y confección). El Acuerdo ofreció el marco jurídico apropiado para los arreglos bilaterales que los países industrializados negociaran con los PMD.
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de bienes
y servicios: GATl fOMC
Al principio de los años 80 fueron sentándose las premisas para intentar llevar a cabo una nueva ronda comercial multilateral, en la que tratar de resolver los principales problemas del comercio mundial. Las aspiraciones quedaron plasmadas en el informe realizado por el grupo de siete personalidades independientes encabezado por el suizo Fritz Leutwiler (antiguo presidente del Banco Internacional de Pagos de Basilea). El informe se entregó al entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, el 27 de marzo de 1985. Tales medidas cabe resumirlas en 15 puntos 13: 1. 2. 3.
4. 5. 6. 7.
8.
9. 10.
11.
En todos los países la elaboración de la política comercial debe hacerse a la luz del día. El comercio de productos agropecuarios debe basarse en reglas más claras y justas, sin tratos especiales para determinados países o productos. Deben ponerse en conformidad con las normas del Acuerdo Generallas limitaciones voluntarias de exportaciones y las restricciones discriminatorias a la importación incompatibles con el Acuerdo General. El comercio de textiles y confecciones debe regirse íntegramente por las normas ordinarias del Acuerdo General. No deben concederse subvenciones sin un examen completo y detallado. En aras de un comercio más abierto y equitativo, deben mejorarse y aplicarse con firmeza los «códigos» del GATT sobre distorsiones causadas por medidas no arancelarias. Las reglas que permiten la formación de uniones aduaneras y zonas de libre comercio deben especificarse con mayor precisión y ngor. Deben supervisarse las políticas y medidas adoptadas por los paíy la Secretaría del GATT debe reunir y publicar información sobre ella. Las medidas de «salvaguardia» para proteger industrias sólo deben concederse con arreglo a normas de no discriminación, con duración limitada, asistencia al reajuste y vigilancia permanente. A Jos países en desarrollo hay que permitirles que aprovechen su potencial competitivo, integrándolos plenamente en los sistemas comerciales, con todos los derechos y responsabilidades que ello entraña. Los gobiernos deben estar dispuestos a examinar la forma de incrementar el comercio de servicios y estudiar reglas multilaterales para este sector.
13 GATT, «Políticas comerciales para un futuro mejor. Propuestas de Acción» (Infonne del Grupo presidido por F. Leutwi1er), Ginebra, 1985.
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12.
13.
14.
) 5.
Debe potenciarse el procedimiento de solución de diferencias del GATT, o con expertos no gubernamentales encargados de examinar los litigios. Debe celebrarse una nueva ronda de negociaciones en el GATT, con el objetivo primordial de fortalecer el sistema multilateral de comercio y para lograr una mayor apertura de los mercados mundiales. Debe establecerse en el GATT un órgano permanente, a nivel ministerial, para que los problemas de política comercial internacional sean objeto de atención constante y para fomentar la pronta negociación de soluciones. El buen funcionamiento e incluso la supervivencia del sistema de comercio y la estabilidad del sistema financiero dependen de que se dé una solución satisfactoria al problema mundial de la deuda.
Anterionnente al Informe Leutwiler, en las cumbres económicas de Wil1iamsburg (mayo de 1983), Londres (junio de 1984) y Bonn (mayo de 1985), los siete grandes se pronunciaron a favor de una nueva ronda en el GATT, y lo mismo sucedió más tarde en el Consejo Ministerial de la OCDE de abril de 1985. También en el Consejo Económico de las Naciones Unidas se produjeron manifestaciones en ese mismo sentido y, a nivel técnico, el Grupo Consultivo de los Dieciocho del GATT empezó a perfilar el calendario y el temario de la próxima ronda comercial multilateral 14, VIII de su historia, cuyo inicio se produjo oficialmente el 15 de septiembre de 1986, con la «Declaración de Punta del Este», razón por la cual pasó a conocerse como Ronda Uruguay 15. Las características básicas de la VIII Conferencia 16 quedaron fijadas en un temario omnicomprensivo de las cuestiones de orden comercial: aranceles, medidas no arancelarias, productos obtenidos de la explotación de reFrancesc Granell, «La apertura de la octava ronda del GATT», en El País, ] 3 de septiembre de 1986. 15 «La Ronda Uruguay: primeros pasos», en el Boletín Semanal de Información Comercial Española, 30 de marzo de 1987. Alfredo Bonet Baiget se ha ocupado ampliamente de la Ronda Uruguay, con sus artículos en BICE, entre e1los «Una primera valoración BICE. del G-7 sobre la negociación de acceso a los mercados de la Ronda 26- VIl-1993. 16 Para un repaso a fondo de la situación de las negociaciones de la Ronda Uruguay en e1 otoño de 1990, el suplemento especial de The Economist «A Survey of World Trade. Nothing to lose but its chains», incluido en el número del 22 de septiembre de 1990. También, Sahra A. Veale, James M. Spiegelman e Illka Ronkainen, «Comercio de servicios: la posición de EUA», en Perspectivas Económicas, 1-1988, págs. 53 y sigs.; y Edwin Masfield, <{Propiedad intelectual, tecnología y crecimiento económico», en Perspectivas Económicas, 3-1988, págs. 12 y sigs. Asimismo, los números del Financia! Times de 11 de junio y 8 de julio de 1993 sobre los preparativos y resultados de la Cumhre de Tokio (recuérdese 10 ya visto en 2.8). 14
merdo de bienes y
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cursos naturales, textiles y confección, agricultura, alimentos tropicales, revisión de ciertos artículos del Acuerdo General, cumplimentación de los compromisos de la Ronda de Tokio, salvaguardias, subvenciones y medidas compensatorias, derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, trato a las mercancías falsificadas, comercio de servicios financieros, medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio, solución de diferencias y funcionamiento de] sistema del GATT 17.
5.8
El Acuerdo de Marrakech y la Organización Mundial de Comerdo
El 15 de diciembre de 1993, tras siete años de duras y complejas negociaciones, se puso termino a la Ronda Uruguay. El Acta Final se suscribió por 117 países el 17 de abril de 1994, en Marrakech 18, En el cuadro 1 figura un esquema de su contenido, cuyos principales temas pasamos a examinar 19. A) Rebajas arancelarias.-La cifra media de reducción arancelaria por parte de los países desarrollados, se fijó en un 38 por 100 para los productos industriales; y en el 36 para los agrarios. La rebaja de los primeros, a realizar en un período de cinco años; y en seis los segundos (véase cuadro 2). B)
Sector agrario.-En estos temas, el acuerdo se alcanzó primeramente, de forma bilateral entre EE.UU y la Unión Europea. Al final, se cubren los puntos siguientes: arancelización de las previas barreras no arancelarias (precios mínimos, calendarios, etc.). garantía de acceso a los mercados de productos anteriormente bilateralizados, a base de contingentes con derechos reducidos, que irían incrementándose. reducción de las ayudas a la exportación en un 21 por 100.
Sobre estas cuestiones y otras conexas es de gran interés el libro de José María Vida) Villa, Hacia una economía mundial: Norte/Sur, frente afrente, Plaza y Janés/Cambio 16, Barcelona, 1990. 18 Inmaculada del Castillo Labrat, «El acuerdo de la Ronda Uruguay», Anuario El Mundo, 1994. págs. 300 y 30 l. También, Miguel Ángel Díaz Mier y Antonio María Á vila, «La OMe, un año después), en Boletin Económico de ICE, n.o 2463, 10-VII-I995, págs. 29 y sigs. 19 El trabajo de Phillip Evans y James Walsh, «The EIU guide to the new GA TT» (EIU, Londres, abrí I 1994). es sin duda, un excelente resumen de Jos logros de la Ronda Uruguay y de) lanzamiento de la OMC. 17
Cuadro 1. 1.
Contenido del Acta de Marrakech (1994)
ACUERDO DE MARRAKECH POR EL QUE SE ESTABLECE LA OMC. A)
Acuerdos multilaterales i) Comercio de mercancías (GATT 1994, véase 3). ii) Comercio de servicios GA TS. ¡ii) Aspectos de los derechos de propiedad intelectual (TRIPS).
B}
Entendimientos relativos a las normas y procedimientos para la solución de diferencias.
C)
Mecanismo de examen de políticas comerciales.
D)
Acuerdos plurilaterales Comercio de aeronaves civiles. ii) Compras del sector público. ¡ji) Productos lácteos. iv) Carne de bovino. i)
2.
ENTENDIMIENTOS Y DECLARACIONES MÁS SOBRESALIENTES. A)
Adoptadas el 15 de diciembre de 1993 (Ginebra). Medidas en favor de países menos adelantados. Procedimientos de notificación. iii) Relaciones con el FMI. i)
ii)
B)
Adoptadas el 14 de abril de 1994 (Marrakech). i) Comercio y medio ambiente. ii) Consecuencias financieras y organizativas del Acuerdo que establece la OMe.
3.
DESARROLLO DEL GATT 1994. A)
GATT 1947, más instrumentos legales vigentes hasta la entrada de la OMC: Ronda Tokio y Ronda Uruguay.
B}
Entendimientos relatívos a diversos artículos del GATT.
e)
Protocolos de la negociación 1995 i) Concesiones arancelarias (listas anexas). ii) Concesiones no arancelarias (listas anexas).
D)
Otros Acuerdos í)
ii)
Sectoriales a} Agricultura. b) Textiles y confección. Medidas de defensa comercial c) Salvaguardia. d) Anículo VI del GATT (antidumping). e) Subvenciones y medidas compensatorias.
¡ii) Antiguos Códigos GA TT t)
g) h)
iv)
Obstáculos técnicos al comercio. Procedimientos de licencias. Artículo VII del GATT (valor en aduana).
Acuerdos sobre nuevas materias Aplicación de medidas sanitarias. j) Normas de origen. k} Inspección previa a la expedición. 1) Inversiones relacionadas con el comercio. í)
FUENTE:
GA TT/OMe.
Cuadro 2.
Tarifas de los países desarrollados
Productos Todos los productos industriales Textiles y confección Metales Minerales y piedras preciosas Maquinaria eJéctrica Piel, caucho, y calzado Madera, muebles, pasta, y papel Otras manufacturas Productos pesqueros Maquinaria no eléctrica Productos químicos y fotográficos Equipo de transporte Productos de los PMD Productos industriales del Trópico Productos de recursos naturales
Antes de la Ronda Uruguay
6,4 15,0 3,7 2,6 6,6 8,9
3,5 5,4 6,1 4,8 6,7 7,4 7,6 4,2
3,2
Reducción Reducción absoluta O/o
Oferta
4,0 12,4 1,4 1,1 3,6 7,1 1,5 2,7 4,8 2,3 3,8
5,8 5,0 5,3 2,1
38 20 62 58 45 20 57 50 21 52 43 22 34 45 34
2,4 2,6 2,3 1,5 3,0 1,8 2,0 2,7 1,3 2,5 2,9
1,6 2,6 1,9 1,]
1
¡.:t;ENTE:
«Thc EHJ Guide to GATT», The Economist, 1995, pág. 73.
Todas las medidas expuestas, se desarrollarán a 10 largo de un período transitorio de nueve años, aunque se mantendrán importantes excepciones: políticas destinadas a la ayuda alimentaria interna, pagos directos a los productores, programas de garantía de ingresos, y ayuda a países en desarrollo vía donación o por venta en condiciones especialmente favorables. A pesar de esos acuerdos relativamente satisfactorios en las cuestiones agrícolas, los catorce países exportadores de productos agropecuarios no subsidiados, decidieron mantener su organización, el Grupo de Cairns, para continuar propiciando una liberación aún mayor del comercio mundial. El Grupo lo integran: Hungría, Canadá, Colombia, Brasil, Uruguay, Argentina, Chile Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Islas Fidji, Australia y Nueva Zelanda. Australia seguirá asumiendo la presidencia y la secretaría técnica del grupo. C)
Cuestiones institucionales.-Se mejora el sistema de solución de diferencias. Cualquier país que se sienta perjudicado por las acciones comerciales de otro, por entender que son contrarias a las reglas del GATT, puede llevarlo a juicio en la OMe; ante un panel ad hoc,
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con apelación al Tribunal de la organización. Las decisiones, rápidas, han de aplicarse de fonna automática 20. D) Reglas y disciplinas.-Se mejoraron considerablemente las reglas del Acuerdo General, dándose una definición precisa del concepto de subvención. También se aclararon las nonnas antidumping. Asimismo, quedó totalmente prohibida la utilización de acuerdos numéricos de zona gris, como las restricciones voluntarias a la exportación (managed trade), y la ordenación de mercados. E)
Nuevos sectores de regulación internacional.-En la Conferencia de Marrakech se acordó crear la Organización Mundial de Comercio (OMe), como sucesora del GATT, formada por todos los países signatarios de la Ronda Uruguay. La función de la OMe consiste en administrar el Acuerdo General revisado, incluyendo los códigos de liberalización resultantes de la Ronda Tokio y de la Uruguay; así como los convenios sobre Aspectos Comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual (Trade Related Intellectual Property Rights, o TRIPS) , acerca de los Aspectos Comerciales de las Medidas en Materia de Inversión (Trade Related lnvestment Measures. o TRIMS), y todo lo relativo al sector servicios (General Agreement on Trade in Services, o GATS).
Las multinacionales norteamericanas, presionaron a su gobierno para que incluyera el TRIPS, por Jas fuertes pérdidas que les infligen las falsificaciones (piratería de marcas, grabaciones, programas informáticos, productos de alta tecnología). Los TRIMS también fueron incluidos a petición de las grandes corporaciones de EE. UU. y de la Unión Europea, deseosas de proseguir la mundialización. Por último, el acuerdo GATS, sobre comercio de servicios (banca, seguros, auditores, etc.), también fue negociado a petición del gobierno de Washington, presionado por sus multinacionales. F)
Textiles y con.(ección.-Se llegó a un acuerdo para liberalizar el sector paulatinamente, a lo largo de diez años. Según comprobamos en otra sección de este mismo capítulo, el intercambio de textiles se vio exceptuado de las reglas de] GATT por el Acuerdo Multifibras (AMF); en el cual se admitió la utilización de contingentes para proteger los intereses de los países más desarrollados. Tras la Ronda Uruguay, la reducción arancelaria final en textiles, será de una media de) 50 por 100. Lo cual beneficiará considerablemente a los
Sobre las funciones y actividades de la OMe, la entrevista a su Director General, Renato Ruggiero, en Financia! Times, 1-V -1995, pág. 15.
20
grandes exportadores asiáticos (China, Hong-Kong, Corea del Sur, Taiwan y Tailandia), que en 1992 ya abastecieron un 32,5 por 100 del mercado mundial 21. La OMe, a la que ya nos hemos referido en el anterior apartado E), es el organismo, dentro del marco de Naciones Unidas, sustitutivo del GATT en todas sus funciones; asumiendo, al propio tiempo, las nuevas competencias establecidas en el Acta de Marrakech 22. Dos de las cuestiones mas dificiles para el buen funcionamiento de la OMC, radican en el problemático ingreso de Rusia (y el resto de la CEI), y de China, que han de adaptar a las reglas de Marrakech sus estructuras de comercio exterior. Aparte de ello, están los temas de las cláusulas social y ecológica para presionar a los países industriales emergentes (NICs, OAp, etc.) a asumir la legislación social preconizada por la OIT, y las prescripciones de conservación de la naturaleza que ya plantean el PNUMA, el CDS, el BIRF, etc. 23
5.9
La OMC en acción
Durante los días 9 a 13 de diciembre de 1996, tuvo lugar en Singapur la primera Conferencia Ministerial de la OMC, que permitió comprobar la eficacia de la nueva entidad, en la que definitivamente se apoya el sistema global del comercio 24. En el desarrollo del encuentro, se estudiaron tres cuestiones fundamentales: -
Evaluación de la puesta en práctica de los acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994, que se calificó de razonable en cuanto al curso de su aplicación. Elaboración de una agenda de trabajo para los años 1997 y 1998, que se plasmó en una Declaración final que luego examinaremos. Impulso a las negociaciones en marcha y, específicamente dos temas: acuerdo sobre tecnologías de la información (Information Technology Agreement, o ITA), para la liberalización de aproximada-
Sobre el tema de los beneficios de la gran negociación de siete años, es de interés el artículo de la SGT del Ministerio de Comercio «¿Quién gana en la Ronda Uruguay?»; RICE n.O 2435, 4 de diciembre de 1994, pág. 3151 y sigs. 22 Leopoldo Ceballos, Diccionario de Organizaciones Economicas Internacionales», ICEX, Madrid, 1995, pág. 95. 23 J. C. Gonzalez, «La UE apoya un ingreso rápido de China en la OMC», Negocios, 6VIl-1995, pág. 34. 24 José Manuel Femández-Nomíella, «Balance y conclusiones de la Conferencia Ministeria) de la OMe en Síngapuf», RICE, 9.XII.96. 21
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mente el 90 por 100 del volumen de comercio mundial de productos de electrónica e informática de oficina, sus piezas, partes y componentes, así como software; y acuerdo sobre telecomunicaciones. En relación con la agenda de trabajo para los próximos años, en la Declaración final se hicieron una serie de precisiones cuyos aspectos esenciales fueron los siguientes: A.
B.
C.
Sector textil. Los países exportadores solicitaron la aceleración del proceso liberalizador enunciado en la Ronda Uruguay. La decisión en Singapur consistió en confirmar que el acuerdo de Marrakech se cumplirá en sus estrictos términos, sin antelaciones posibles. Agricultura. El Grupo de Cairns, encabezado por Argentina y Australia, también promovieron un movimiento para adelantar 1as negociaciones agrícolas acordadas en ]a Ronda Uruguay para elIde enero del año 2000. Sin embargo, la firme oposición de los países importadores impidió que prosperara el intento: análogamente al textil, se mantendrá el calendario de Marrakech. Nuevos temas. Se consiguió el consenso para crear varios grupos de trabajo destinados al análisis de los temas siguientes: Comercio e inversión, teniendo en cuenta los estudios hechos en la UNCTAD y en otras organizaciones internacionales; y considerando las conexiones con el desarrollo social. Comercio y competencia, a fin de explicitar las prácticas restrictivas que obstaculizan los flujos comerciales. Comercio y dumping social. Fue el asunto a todas luces más político y controvertido, para el cual se encontró una fórmula de equilibrio, consistente en mencionarlo en la Declaración mini steriaJ, pero sin encomendar más acción de la ya en curso a través de los trabajos conjuntos de la OMC y la OrTo Comercio y contratos públicos. Se acordó intensificarlos a fin de procurar la máxima transparencia en la libertad de acceso a las contrataciones y licitaciones de entidades públicas. Comercio y aduanas. Se decidió facilitar el comercio internacional con la mejora de los trámites aduaneros.
Durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur, la Unión Europea actuó en bloque, dando muestras de poseer mecanismos eficaces de coordinación interna. Lo cual se vio favorecido por la propia celebración en la Capital de los Estrechos de un Consejo de Ministros de la Unión, que siguió el día a día de las negociaciones; homogeneizándose de ese modo la posición de la Unión Europea que estuvo coordinada por el Miembro de la Comisión Leon Brittan. Desde diciembre del 96, la OMC ha tenido tanto éxito, que en mayo del 98 había treinta países intentando acceder a la organización; y muy signifi-
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1
cativamente Rusia y China, que todavía han de introducir r:: formas en sus sistemas económicos. Por otro lado, es evidente que se ha perdido el temor a que el cansancio de la Ronda Uruguay pudiera inducir un período de inactividad, pues a lo largo de 1997/98, los objetivos sectoriales acordados en Singapur se convirtieron en acuerdos efectivos para la liberalización de esferas tan importantes como telecomunicaciones, servicios financieros, y tecnologías de la información. El haber llevado a buen puerto esos tres megaconvenios es importante por las razones que se expresan: -
su cobertura comercial puede llegar a ser mayor que todo 10 conseguido directamente en la Ronda Uruguay, lo que da idea de la dimensión que está adquiriendo el comercio de servicios; se amplían las áreas sometidas al sistema de solución de desavenencias de la OMe, dándose a ésta una mayor autoridad en la escena internacional; y finalmente, al haber quedado resuelto lo principal de la agenda de la OMC, se abre la senda para una nueva ronda de negociaciones después del 2000, que seguramente llevará el nombre de Singapur o de Ronda del Milenio 25.
En fin de cuentas, como manifestó en 1997 en una visita a Madrid Renato Ruggiero, Director de la OMe, «no hay alternativa a la globalización, salvo la guerra». Y seguidamente agregó: «tenemos dos posibles escenarios: uno consiste en un mundo dividido en tres o cuatro grupos intercontinentales y cuyas relaciones se verían regidas por el poder dentro de un escenario peligroso por sus tensiones. La otra posibilidad estriba en crear un sistema universal con capacidad de hacer cumplir los compromisos. En eso es en lo que está trabajando la OMC, con ambición, para disminuir la incertidumbre y la inseguridad de nuestro mundo». y cuando le preguntaron a Ruggiero si no hay algo de demagogia en los países ricos con previsiones tan favorables, desde el punto y hora en que son ellos los que tienen la tecnología, respondió: «quien piensa aSÍ, está out de la realidad. Una de las claves del futuro es disponer de las nuevas tecnologías, las redes de telecomunicación, etc., y no necesariamente poder fabricarlas por si mismos. Y si los países en vías de desarrollo las ponen en uso sin más dilaciones, serán competitivos en el siglo XXI. Ya no hay oposición entre el Norte y el Sur» 26. Palabras un tanto hiperoptimistas para algunos, pero que parecen precursoras de los cambios que están produciéndose en la economía mundial, a los que la OMC parece estar dispuesta a contribuir de manera especialmente activa. 25 26
«Fifty years on», The Economist, 16. V.] 998, pág. 19 Y siguientes. Entrevista de Carlos Salas a Renato Ruggiero en El Mundo, 31.V.97.
6.
6.1
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I
I
Comercio y desarroLLo: La UNCTAD y Las reLaciones Norte/Sur. EL Nuevo Orden Económico InternacionaL (NOEI)
La Conferencia Mundial
Por primera a comienzos de la década de 1960, se iniciaron los pasos para lo que con el tiempo podrá ser una acción mundial integrada en pro del desarrol1o. Como ya vimos de pasada en el capítulo 4, en 1961 se planteó en el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas la posibilidad de declarar los años 1961-1970 como Decenio del Desarrollo. La idea era concretar un ritmo de crecimiento adecuado para la economía mundial y, sobre todo, para los países subdesarrollados. En tomo a esta cuestión se celebraron una serie de reuniones y al final de ellas, en la sesión del 19-XII-1961, la Asamblea General de la ONU, en su resolución 1.1 70, fijó como meta global un crecimiento del 5 por 100 del PN B, que en diez años habría de suponer una expansión del 63 por 100. Al propio tiempo se proponían las grandes líneas de acción para que los PMD pudiesen alcanzar el ritmo de progreso indicado. Como ya hemos visto en el capítulo 3, las posibilidades de crecimiento en los PMD están determinadas en buena parte por su engarce con la economía mundial y, más concretamente, con la demanda de los grandes países industriales. En otras palabras, los problemas del desarrollo se hallan íntimamente ligados a los del comercio internacional. No es extraño, pues, que en la Resolución de las Naciones Unidas sobre la Primera Década del Desarrollo se pusiera de relieve la necesidad de una organización internacional que examinase en conjunto las dos vertientes de 10 que prácticamen-
te es una misma cuestión. Para instrumentar el nuevo organismo proyectado, se pidió que el secretario general de la ONU iniciara las consultas pertinentes «a fin de celebrar una Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo». Esta solicitud siguió el oportuno proceso, a pesar de que la idea de una Organización Internacional de Comercio (recuérdese lo visto en 5.2) no era muy atractiva para los países industriales, que ya contaban con el GATT como foro internacional de comercio. Sin embargo, una negativa rotunda al proyecto de conferencia habría producido una irritación profunda y general entre los PMD. Fue así como, el 3 de agosto de 1962, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas convocó la «Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo» (CNUCD) 1, más conocida por sus siglas inglesas de UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). La Comisión Preparatoria celebró tres períodos de sesiones entre diciembre de 1962 y principios de 1964, y, finalmente, la Conferencia dio comienzo, en Ginebra, el 23 de marzo de 1964, en la sede europea de las Naciones Unidas, en el imponente palacio neoclásico construido en los años 30 por la Sociedad de Naciones. La apertura de la sesión inaugural se hizo en medio de la expectación mundial, en un ambiente mezcla de solemnidad y esperanza, y también de colorido por los trajes nacionales de muchos representantes de países asiáticos y africanos. El autor de estas líneas, que asistía como miembro de la Delegación de España, recuerda la emoción del ambiente cuando sucesivamente tomaron la palabra el secretario general de Naciones Unidas -u. Thant-, el presidente elegido para ]a Conferencia -el señor Rasuni, ministro de Economía de la República Árabe Unida- y el secretario general de la UNCTAD, el señor Raúl Prebisch, famoso economista argentino, antiguo director de la CEPAL y tenaz líder de las aspiraciones de todos los pueblos económicamente subdesarrollados. A la Conferencia de Ginebra, generalmente designada como «Primera UNCTAD», asistieron Delegaciones de 120 países, prácticamente todos los miembros de las Naciones Unidas, e incluso algunos no miembros (como Suiza, R. F. de Alemania, Vaticano, Mónaco, Liechtenstein, etc.). La ausencia más importante fue la de China Popular; no obstante los reiterados esfuerzos del bloque socialista y de un buen número de afroasiáticos, la candidatura de China no llegó a ser admitida, por la tenaz, reaccionaria y miope postura de Estados Unidos y sus más adictos corifeos. Sólo en 1972 estuvo presente la China Popular en la UNCTAD (III) por primera vez, tras su ingreso en las Naciones Unidas en 1971. Por la Resolución ECOSOC 917 (XXXIV), confinnada en diciembre del mismo año por la Resolución de Ja Asamblea de la ONU, n,O 1.785 (XVII). I
Las sesiones de trabajo de la Conferencia, iniciadas el 23 de marzo, se desarrollaron durante casi tres meses, hasta el 16 de junio, fecha en que fue suscrita el Acta Final. En el Acta Final se resumieron, en una especie de carta programática, los principales problemas del desarrollo en su relación con el comercio internacional. Asimismo, quedaron sentadas las bases institucionales, que ulteriormente fueron perfeccionándose a través de las distintas reuniones de la «Junta de Comercio y Desarrollo». La UNCTAD, a estos efectos, se estructuró según un esquema funcional integrada por:
a)
b)
c)
d)
La Conferencia, que hasta ahora se ha reunido en nueve ocasiones, decide por mayoría de dos tercios de los votos. Cada país asistente cuenta con un voto. Los países se agregaban hasta 1992 en cuatro grupos según tres criterios: geográfico, sistema económico y nivel de desarrollo. Los del grupo A eran los países en desarrol1o. El grupo B lo integraban las naciones de la OCDE. El C, los países latinoamericanos. Y el D, los de ex economía centralizada. A su vez, los grupos A +C componían el «grupo de los 77», los que en general se autoconsideran tercermundistas. La Junta de Comercio es el órgano permanente de la Conferencia. Inicialmente la integraban 55 miembros, pasó a 68 en 1972 y desde 1976 la componen todos los países miembros de la Conferencia que lo deseen. La Junta se reúne habitualmente una vez al año, y, a nivel ministerial, cada dos años. La Secretaria Permanente de la Conferencia, dirigida por un Secretario General, que entre 1964 y 1969 fue el argentino Raúl Prebísch (quien dimitió en enero de ese año, pasando a ser sustituido por el venezolano señor Guerrero, posteriormente, por el señor Correa, y acualmente por Rubens Ri cup ero ). El Secretario Permanente es uno de los altos ejecutivos de las Naciones Unidas, y su actividad se desarrolla en estrecha relación con el ECOSOC y con las Comisiones Económicas regionales de la ONU (CEPE, CEPAL, CEPA y CEALO). Las Comisiones de la Conferencia fueron creadas formalmente en 1965, pero de hecho ya funcionaron durante la Primera UNCTAD. Hasta la Tercera UNCTAD fueron las cuatro siguientes: 1. Productos Básicos; 11. Comercio de Manufacturas; 111. Transacciones Invisibles y Financiación, y IV. Transporte Marítimo.
Como sería muy farragoso analizar separadamente los puntos discutidos en las dos primeras sesiones plenarias de la Conferencia, así como las cuestiones atendidas en los períodos de sesiones de la Junta y en las reuniones de las comisiones, agruparemos los diversos temas tratados por grandes categorías, con ]0 cual el lector podrá apreciar mejor el estado de avance en cada
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uno de ellos 2. Así pues, de 6.2 a 6.5 analizamos las cuestiones tratadas en la I y II UNCTAD, esta última en Nueva Delhi, 1968. Más adelante, a partir del 6.6, estudiaremos temas tratados en las sucesivas reuniones plenarias de la UNCTAD, desde la tercera (Chile) a la novena (Mitrand, Sudáfrica).
6.2
Los productos básicos en La UNCTAD. EL Fondo Común de Materias Primas
Como ya vimos en 1.9, los países subdesarrollados figuran tradicionalmente en el comercio internacional como proveedores de productos básicos, generalmente con muy escaso grado de elaboración o valor añadido, y que obtienen con mano de obra a muy bajos niveles de retribución. En todos estos productos, a pesar de las grandes diferencias que median entre ellos, se presentan características comunes, como son la ya aludida escasez de valor añadido y, sobre todo, la falta de un control y una regularidad en la producción, lo cual provoca importantes fluctuaciones en los precios. Más concretamente, la tendencia al aumento desordenado de las producciones conduce -salvo en coyunturas a veces largas como son los períodos bélicos- a' un deterioro secular en los precios y, en definitiva, a un empeoramiento en la relación real de intercambio para los países subdesarrollados. Ello hace que los países subdesarrollados no estén en disposición de obtener de sus exportaciones medios internacionales de pago suficientes como para hacer frente a las cuantiosas necesidades de importación que precisan para acelerar su desarrollo. La situación anteriormente descrita es, en primer término, el resultado de fuertes diferencias en la estructura económica entre países desarrollados y los PMO. Los primeros, por su producción industrial, su tecnología y su penetración financiera y política, están en condiciones de imponer su dominio como demandantes, frente a una oferta de los PMD, que desborda generalmente la demanda. Además, los productos básicos tienen en general una elasticidad-renta muy baja; es decir, su consumo no aumenta en la misma proporción que la renta, lo cual origina una saturación creciente. También sucede que en los países desarrollados existe un fuerte proteccionismo para los productos agrícolas de los PMD (azúcar, cereales, car-
2 Entre la abundante bibliografía sobre la UNCT AD publicada en español hay que citar, por lo menos, a Raúl Prebisch (Nueva Política Comercial para el Desarrollo, FCE, México, 1964) Y el extenso artículo de José Manuel Revuelta, «La UNCT AD en el escenario económico internacional», en ICE, agosto-septiembre 1985, págs. 125 a 153. Asimismo y especialmente para las relaciones centro-periferia, José Maria Vidal Villa y Javier Martínez Peinado, «Estructura económica y sistema capitalista», Pirámide, Madrid, 1987.
frutas, etcétera), o tasas fiscales elevadas para otros (té, café, cacao), o desarrollo sistemático de los productos sintéticos (caucho sintético contra el natural, fibras químicas frente a las naturales, plásticos frente a la madera, edulcorantes artificiales frente al azúcar, etc.), o incluso necesidades decrecientes de insumo de un producto básico por unidad de producto, o fuertes elasticidades de sustitución con el paso de un producto básico con altos precios a otro más barato (del cobre al aluminio, por ejemplo). Por otra parte, en el caso de los minerales y metales, es muy fuerte la penetración de las empresas de los grandes países industriales en los PMD, manteniéndose de hecho un auténtico sistema extractivo que favorece sobre todo a las industrias transformadoras de las grandes concentraciones industriales 3. Frente a esta situación, en los trabajos de la UNCTAD se ha venido a reforzar la previa aspiración de lograr acuerdos internacionales sobre productos básicos que permitan estabilizar sus precios y que, por tanto, garanticen a los países subdesarrollados una cierta fluidez en sus ingresos externos. Sin embargo, los problemas que obstaculizan la puesta en marcha de acuerdos realmente operativos en este campo son muchos y complejos 4. La única forma de mantener los precios sería la fijación de cuotas de exportación, para disminuir la presión de la oferta sobre la demanda. Pero el establecimiento de cuotas tropieza en primer término con la pretensión de muchos PMD de aumentar sus producciones nacionales, lo cual va contra la lógica de un verdadero autocontrol de la oferta. Por otra parte, a nadie se le oculta el recelo de Jos desarro]Jados de que las cuotas conduzcan a la larga a precios demasiado altos. Además, en el caso de los productos agrícolas, las variaciones climáticas y meteorológicas provocan fuertes diferencias de un año para otro en los volúmenes de producción, 10 que contribuye decisivamente a las fluctuaciones de precios antes aludidas. Para resolver este problema no hay otro camino que la formación de importantes stoc/u.,' reguladores de carácter interanual. Pero ello se traduce, a su vez, en ]a necesidad de contar con importantes medios financieros. Tales recursos, en una tendencia secular de deterioro de los precios, son difíciles de obtener de parte de las entidades financieras privadas e, incluso, de los organismos económicos internacionales. Tan sólo las Tesorerías de los países desarrollados podrían actuar como auténticos financiadores de Jos stocks de regulación (buffer stocks), pero 10 cierto es que los países industriales son los primeros interesados en Sobre esta cuestión ya son clásicas las tesis de H. W. Singer sobre la «fonna tradicional de las inversiones extranjeras», expuestas en su trabajo «The distribution of gains between investing and borrowing countrÍes», en American Economic Revie\1/ (Papers and Proceedings), Inayo de 1950. 4 Periódicamente, la UNCT AD publica infonnes sobre estos prob1emas. El más reciente es el Estudio sobre los productos há:,ácos. 1981, Naciones Unidas, Nueva York, 1981. 3
(ooperáCtnr,
no estabilizar los precios a un alto nivel. Prefieren, en definitiva, que, con una apariencia de medidas y acciones internacionales, persistan las condiciones de envilecimiento de precios de los productos básicos 5. Ante tal cúmulo de problemas, ya desde la Primera UNCTAD se analizó la posibilidad de un Acuerdo General sobre Productos, y después de tres 'conferencias ad hoc en junio de 1980 se llegó a un acuerdo para la creación de un Fondo Común de Materias Primas. Los acuerdos negociados se indican en el cuadro 1.
Cuadro 1. ______
Número de convenios y acuerdos internacionales de productos básicos "Ii1'Iftt:w,_;¡._· concertados
Producto básico Estaño Trigo (o cereales) Azúcar Café Cacao Aceite de oliva Té Caucho Yute y productos del yute Maderas tropicales Carne de bovino Productos lácteos Abacá, sisal y henequén
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TOTAL
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Antes JI Guerra de 1939 Mundial
1945/ 1955/ 1965/ 1975/ 1954 1964 1974 1984 Total 10 8 7 4 3 3 3 2
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2 2
1
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1
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11
47
1 El convenio del estaño de 1954 ha sido clasificado aquí porque estuvo en vigor durante el período de 1955-1964. 2 Negociados o renegociados bajo los auspicios de la UNCTAD. El convenio de trigo de ] 971 negociado bajo los auspicios de la UNCTAD está todavía en vigor. 3 Acuerdo oficioso relativo al yute, el kenaf y las fibras afines. 4 Acuerdos oficiosos relativos al abacá, el sisal y el henequén. FUENTE: «El papel de los Convenios o acuerdos internacionales de productos básicos en el logro de los objetivos del PIBB» (TD(B/C.l/270), pág. 3. UNCTAD (1985). J. M. Revuelta, «La UNCT AD ... », oh. cit. en nota 2 de este capítulo, pág. 131.
Actualmente, la UNCT AD clasifica los productos básicos (PB) en tres categorías: A) PB que causan preocupación inmediata: azúcar, cacao, café, caucho, fibras duras; B) PB que requieren una atención sostenida: aceites vegetales y semillas oleaginosas, arroz, té, algodón, minerales de hierro, cobre, plomo y cinc; C) Otros productos no agrícolas: petróleo. bauxita y aluminio, estaño y tungsteno.
5
y desarrollo
En sus objetivos, el Fondo Común se considera como una institución de nuevo tipo financieramente viable y que actúa como catalizador para la firma de acuerdos internacionales de productos (AIP). El Fondo Común consta de dos «ventanillas» o líneas de financiación. La primera ventanilla se ocupa de la financiación de stocks reguladores de carácter internacional (habiéndose aceptado finalmente la financiación de stocks nacionales, siempre que estén internacionalmente coordinados). Stocks, todos ellos, que se encuadren en los AIP firmados por países productores y consumidores que representen la mayor parte del comercio internacional del producto básico en cuestión. La segunda «ventani 11 a» del Fondo Común, de financiación blanda, se ocupa de las medidas distintas de la formación de stocks reguladores. Este punto reviste especial importancia para todos aquellos países en desarrollo que son grandes exportadores de materias primas no almacenables, debido a su carácter perecedero (plátanos, por ejemplo) o debido a su alto coste de almacenamiento en relación a su valor, o por su falta de homogeneización en cuanto a calidad se refiere. En cuanto a la estructura organizativa del Fondo Común, éste consta de un Comité de Gobernadores, un Directorio Ejecutivo, un director-gerente y los demás funcionarios y personal necesarios para el desempeño de sus funciones. Por otra parte, el Comité de Gobernadores dispondrá de un Comité Consultivo, para facilitar el funcionamiento de la segunda ventanilla.
6.3
Comercio de manufacturas: el sistema de las preferendas generalizadas (SPG) del Grupo de los 77
E1 problema de los países subdesarrollados en este punto, radica en su fuerte carencia de tecnología (casi por completo dependientes de las grandes potencias industriales), en sus bajos niveles de productividad y en su calidad muchas veces deficiente. Por tanto, en función de su escaso grado de desarrollo y de diversificación industrial -que en países como Brasil, India, México, Argentina, etcétera, no es tan escaso-, las posibilidades de expansión de las exportaciones son limitadas. Esas posibilidades se ven aún más reducidas por la creciente competencia de las naciones industriales entre sÍ. Ante una situación como ésta, ya en la Primera UNCTAD se apreció la necesidad de que para forzar las exportaciones de manufacturas de los PMD, los desarrollados deberían concederles un trato arancelario de favor. De este modo quedó planteado el tema de las preferencias de los países industriales (PI) en favor de los PMD. El proyecto siguió diversos avatares, hasta que en la Segunda UNCTAD se llegó a un acuerdo de principio, con vistas a un Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG).
En síntesis, con el SPG lo que se persigue es conceder a los PMD el acceso, en franquicia o con derechos arancelarios reducidos, a los mercados de manufacturas de los PI. Tales preferencias se otorgarían «gratuitamente» en una sola vía; es decir, sin reciprocidad, a diferencia de las preferencias bilaterales, de las que nos ocuparemos en 7.1.1. Ello significaría, por consiguiente, la supresión de las actuales preferencias inversas de los PMD a favor de los PI. Los problemas que se presentaban para un SPG, y que se discutieron ampliamente en la UNCTAD, fueron fundamentalmente los que pasamos a exponer: a)
b)
c)
d)
Plazo de duración. En este punto pronto se llegó a un acuerdo. En principio, las preferencias podrían concederse por un período de diez años, prorrogable por un lapso análogo. El sistelna de Así como EE.UU., los países de la EFTA y Japón se mostraron partidarios de un sistema de reducción lineal (acompañado de una cláusula de salvaguardia para evitar las distorsiones de mercado), la CEE preconizó un método diferente, basado en la apertura de contingentes arancelarios libres de derechos para los PMD. Con este segundo sistema podría limitarse y controlarse cuantitativamente la entrada de los productos favorecidos por el régimen de preferencias, y el uso de cláusulas de salvaguardia sería casi innecesario. Supresión de las pre.lerencias inversas. La CEE se opuso a que el SPG implicase la inmediata supresión de las preferencias inversas que disfrutaba en el mercado de sus asociados de Africa (EAMA). Por su parte, EE.UU. y los países de la EFTA anunciaron que no concederían preferencias a aquellos PMD que tuviesen en vigor preferencias inversas a favor de PI. Países ¿Qué países podrían beneficiarse de un SPG? En principio, todos los subdesarrolJados; pero ¿cuáJes eran subdesarrol lados y cuáles no? Había varios posibles criterios para decidir tan espinosa cuestión:
Un criterio objetivo, basado en unos determinados indicadores de desarrollo seleccionados por la ONU. El criterio subjetivo por parte de los desarrollados según el cual éstos podrían considerar libremente si un país A, B, C ... , N era o no subdesarrollado a los efectos del otorgamiento de sus preferencias. El criterio de la autocalificación sería el método más generoso: un país es subdesarrollado cuando se autocalifica como tal.
Una vez alcanzado el acuerdo en el seno de la UNCTAD, los trámites para su aprobación legislativa en el seno del GATT fueron más rápidos. Todo estaba discutido y aceptado. Así, por decisión de las partes contratantes del GATT de 25 de junio de 1971 se acordó eximir a las Partes Contratantes desarrolladas del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1.° del Convenio, por un plazo de diez años, para que pudieran conceder un trato arancelario preferencial a los países y territorios en desarrollo. La UNCTAD, sin embargo, mantiene un pape) protagonista, pues, es en el seno de su Comisión Especial de Preferencias donde se lleva a cabo la evaluación prácticamente anual del SPG. A lo largo del funcionamiento del SPG, éste ha demostrado ser, a pesar de sus limitaciones, un instrumento viable de política comercial para el establecimiento de relaciones comerciales y económicas más equitativas entre los PI y los PMO. El SPG consistió inicialmente en un conjunto de 16 esquemas de preferencias independientes 6, pero en los que existen características generales comunes: a) países donantes de preferencias; b) países beneficiarios; c) productos incluidos en los esquemas; d) cuantía de las reducciones arancelarias; e) normas de origen; f) países en desarrollo menos adelantados; g) preferencias especiales. En 1980, los países otorgantes de preferencias aceptaron que el SPG continuase en vigor después de cumplirse el plazo inicial previsto de diez años. Todos los países han renovado sus esquemas por otro período igual. Desde el punto de vista de los países beneficiarios, la utilización del SPG ha sido diversa. En general, las ventajas comerciales globales que ofrece el SPG están determinadas de antemano por los productos que incluye. Como el SPG cubre principalmente productos industriales y sólo algunos agrícolas, los países con una base industrial más amplia y exportaciones industriales diversificadas han tenido más posibilidades de aprovecharse del sistema que los países menos desarrollados, que se encuentran en una clara dependencia de exportaciones de productos agrícolas y materias primas industriales.
6.4
Transacciones invisibles y nueva finandadón para los paises menos desarrollados
Como ya vimos en el capítulo 1 y como insistimos en el 4, uno de los primeros problemas de los PDM, por no decir el más importante, estriba en su insuficiente formación de capital que, por 10 general, no llega al 15 por 100 del PNB, impidiendo, por tanto, un crecimiento como el de los PI 7. 6 7
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J. M. Revuelta, «La UNCTAD ... », ob. cit. en la nota 2. Insuficiente fonnación de capital que se debe a la baja propensión al ahorro, detenni-
Los problemas del insuficiente ahorro e inversión de los PMD se han abordado en cierta medida a través de los créditos del FMI, CFI, IDA y, también vía las ayudas bilaterales, generalmente «vinculadas» o «ligadas»; temas todos ellos que ya fueron objeto de análisis en el capítulo 4. Pero en todos estos casos, los niveles de ayuda han dependido de la coyuntura económica general en los PI y de sus intereses concretos. No es extraño, si se recuerda el peso decisivo de los PI en los organismos financieros más arriba citados, y la estructura de dominio subyacente en las relaciones bilaterales entre PI y PMD. Por ello, tanto en la Primera como en la Segunda UNCTAD, y en los trabajos intermedios ulteriores, uno de los temas que más atrajeron el interés de los PMD fue el de la financiación internacional, que ocupó las deliberaciones de la III Comisión de la Conferencia, en la que se avanzó en la elaboración de una tipología y una doctrina de la ayuda financiera. En este sentido, hoy puede hacerse referencia a dos clases de financiación diferentes, según los objetivos que se persigan: financiación complementaria (o suplementaria, como también se dice en ocasiones) y financiación compensatoria. La primera, la financiación complementaria, es aquella que los PMD podrían utilizar para cubrir las diferencias entre los ingresos previstos y los ingresos efectivos necesarios para cumplir los objetivos de un Plan de Desarrollo nacional. Serían, por consiguiente, recursos a utilizar para cubrir los defectos de las estructuras fiscales y de ahorro interno de los PMD. La segunda, la financiación compensatoria, tendería a «contrabalancear» los efectos de las fluctuaciones de los precios internacionales, de manera que cubriría la diferencia entre los ingresos externos previstos y efectivos, diferencias imputables, por tanto, al mercado. A esta segunda clase de financiación ya hemos hecho referencia en 3.14, al ocuparnos de las funciones del FMI para resolver problemas transitorios de dificultades de balanzas de pagos derivadas de las fuertes fluctuaciones en los precios internacionales. La UNCTAD ha llevado a cabo una labor de seguimiento y control del cumplimiento de las resoluciones adoptadas con respecto a la asistencia oficial al desarrollo (AOD) en el marco de la ONU. En los primeros años, y de acuerdo con una resolución de la Asamblea General de la ONU, el objetivo era transferir recursos de tos PI a los PMD en una cantidad que viniese a representar el 1 por 100 del PNB. Posteriormente se estableció un nuevo objetivo, el 0,7 por 100 PNB, pero en forma de AOD. Se creó un Grupo de Expertos Gubernamentales encargado de examinar los conceptos y objetinada a su vez por el reducido nivel de renta per capita y la desequilibrada distribución de ésta. El análisis de Ragnar Nurkse (Problems oI Capital Formation in Underdeveloped Countries, Oxford University Press, Londres, 1953) sigue siendo plenamente actual.
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vos de la asistencia y las corrientes de recursos. El mismo se reunió en 1973, 1974 Y 1977. Estudió las definiciones de) Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, proponiendo que el componente de concesionaJidad en dichas transferencias fuera superior al 50 por 100. Esta recomendación no fue aceptada, persistiendo el principio del CAD de que dicha asistencia lleve una concesionalidad de por lo menos el 25 por 100. Durante la Quinta UNCTAD (1979) se aprobó una resolución, la 129 (V), en la que se pedía a 1a Secretaría de 1a UNCTAD evaluar periódicamente el grado de cumplimiento por los países donantes del objetivo general del 0,7 por 100 del PNB en forma de AOD. Desde entonces, la UNCTAD ha estudiado y recomendado diversas medidas para incrementar esa asistencia; y a] mismo tiempo, para hacerla más segura y permanente, mejorando su calidad. Un punto con respecto a la AOD en el que la UNCTAD no ha entrado en el análisis de su eficacia y rentabilidad en su uso por parte de los países receptores. Punto éste que muchos países donantes consideran muy importante. Precisamente, el tema de la afectación de Ja asistencia financiera a proyectos concretos guarda estrecha relación con la «ayuda ligada». En lo sucesivo, los PMD de la UNCTAD aspiran a que las transferencias de los PI no vayan afectadas a este o aquel proyecto concreto, sino a un conjunto de realizaciones, incluidas o no dentro de un Plan de Desarrollo. Sin embargo, es muy fuerte la resistencia de Jos PI a cambiar los patrones tradicionales de las transferencias financieras.
6.5
Transporte marítimo y fletes en el comerdo
Los problemas de los PMD no se constriñen, naturalmente, a la balanza comercial (productos básicos y manufacturas) y a la balanza de capitales (financiamiento), sino que afecta además a la balanza de servicios, y dentro de ésta se han destacado de manera muy especial los problemas del transporte marítimo y los fletes. Hasta el punto de que la IV Comisión de la 11 UN CTAD estuvo dedicada a estos temas, en el contexto de las relaciones comerciales. EJ problema es de interés para los PMD por tres razones fundamentales: a)
Los PMD son, en general, periféricos en la terminología de Prebisch; es decir, se encuentran en la periferia de los PI, en general al sur del paralelo 30° de latitud Norte, y casi siempre muy distantes de los grandes mercados internacionales que forman Europa occidental, EE.UU. y Japón. Por tanto, el peso del transporte en el precío final es muy fuerte. Efectivamente, se trata de largas distancias; por ejemplo, Río de la Plata-Europa o EE.UU.; India-Europa; o Sudeste Asiático-EE.UU., Europa o Japón.
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Como ya hemos visto, la principal fuente de recursos externos de los PMD son los productos básicos, que, generalmente, tienen escaso valor por unidad de peso (en contra de 10 que sucede con las manufacturas y los bienes de equipo), por lo cual, unido a las largas distancias, la incidencia del transporte en el precio final de los productos exportados por los PMD llega en muchos casos al 20 por 100 del valor CIF del producto. La tercera razón es la más ostensible, y la que origina más reivindicaciones a corto plazo entre los PMD. Sucede, simplemente, que los PI a través de sus flotas propias o de sus barcos abanderados bajo pabellón de conveniencia (de Liberia o Panamá) absorben prácticamente el 100 por 100 del transporte mundiaL Ello es posible merced al sistema de libre competencia para los transportes de carga que, sin embargo, se ve atemperada para los propios países industriales por los mecanismos de las Conferencias navieras o fletes.
Lo realizado en la UNCTAD sobre transporte marítimo, se concreta en los siguientes convenios, que rápidamente reseñamos.
Convención de las Naciones Unidas sobre un Código de Conducta de las Conjerencias Marítilnas. Concluida en 1974, entró finalmente en vigor en 1985. Significa que gradualmente las Conferencias irán perdiendo su total autonomía, para tener que asumir el Código, que comporta una mayor presencia de los PMD. 2) Reglas de Hanlburgo. Concluidas en 1978, no permitirán a los armadores declararse exentos de responsabilidad frente a los cargadores. 3) Convenio sobre transporte multimodal, concluido en 1980, destinado a conseguir que con un solo documento una misma carga pueda ser objeto de transporte en distintos modos (barco, ferrocarril, carretera, aire). Pensado fundamentalmente para agilizar los sistemas de contenerización, cada vez más frecuentes, el Convenio aún no ha entrado en vigor. 1)
Por últitno, señalemos que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las condiciones de matriculación de buques, reunida en 1982 y 1983, estudió los problemas del dominio casi total que las flotas con pabellón de conveniencia ejercen sobre las cargas a granel y los hidrocarburos líquidos.
6. Comercio y desarrollo
6.6
Tercera UNCTAD (Santiago de Ch;le, 1972) 8
Así como la Primera y la Segunda UNCTAD las hemos analizado conjuntamente y con un criterio sectorial, las Conferencias 111 a IX serán objeto de nuestra atención por separado. De hecho, los problemas sectoriales siguieron siendo los mismos que en la Primera y la Segunda UNCTAD, pero en cierto modo cambió la atmósfera, pues en vez de proseguirse en una búsqueda global de soluciones, como podremos apreciar a continuación, los PMD se lanzaron a sus reivindicaciones sin buscar el consenso de los PI, que por su parte no estaban en manera alguna predispuestos a él. Así, el teórico propósito de entendimiento se transformó en un verdadero diálogo de sordos. La Tercera UNCTAD se celebró en Santiago de Chile del 13 de abril al 21 de mayo de 1972. Se aprobaron las resoluciones 9 que seguidamente sintetizamos: l.a El papel del movimiento cooperativista en el comercio y el desarrollo. Se recomendó que los gobiernos de los Estados miembros de la UNCTAD facilitasen el fomento de las cooperativas y contribuyesen a la financiación de la infraestructura que les fuera necesaria. a 2. Efectos económicos del cierre del Canal de Suez. Se apoyó firmemente la resolución 242 (1967) del Consejo de Seguridad para una rápida reapertura del Canal de Suez. 8 3. Seguros y reaseguros. Se recomendó que para alcanzar los objetivos de los PMD en la materia se adoptasen una serie de medidas en los siguientes sectores: coste y condiciones de los servicios de seguros y reaseguros; legislación; inversión de las reservas técnicas; sistema internacional unificado de estadística; contratación por los inversionistas efectuada fuera del país; cooperación regional y subregional;
asistencia técnica. 4. a Difusión de información y movilización de la opinión sobre los problemas del comercio y del desarrollo. Se recomendó a la Asamblea General de las Naciones Unidas la proclamación de una mundial de información sobre desarrollo», con un programa adecuado de actividades. Sobre la Tercera UNCT AD recomendamos tres artículos de autores españoles: los dos que publicó Eduardo Moya en Información Comercial Española (<
Cooperadon eronómlCd n1ttarndoonal
5.a Aspectos comerciales y económicos del desarme. Se pidió a los países miembros de la Conferencia que considerasen la posibilidad de utilizar una porción de los recursos liberados por las medidas de desarme en la financiación de programas económicos y sociales en los PMD lO. a 6. Carta de deberes y derechos económicos de los Estados. Se constituyó un grupo de trabajo, con representantes de 31 Estados miembros, para la elaboración de un proyecto de Carta que efectivamente se aprobó dos años después, el 12 de diciembre de 1974 ti. En síntesis, la Tercera UNCTAD no significó una contribución inmediata a la solución de los problemas de los PMD. Celebrada en un ambiente de profunda crisis por los problemas del sistema monetario internacional, la Conferencia fue una ocasión más para que los PMD planteasen sus reivindicaciones y para que los PI, no sin un cierto cinismo en algunos casos, las anotasen cuidadosamente en sus registros. Pero 10 cierto es que las resoluciones reales a corto plazo que deberían haberse presentado a los PMD brillaron por su ausencia. No es extraño, pues, que una parte importante de los PMD -los de la OPEP- aprovecharan a fondo la ocasión que se les presentó en 1973 para proceder unilateralmente. Si en Santiago de Chile los países industriales hubiesen hecho concesiones, la gran crisis de 1973 tal vez hubiera podido evitarse.
6.7
Cuarta UNCTAD (Nairobi, 1976)
La IV sesión plenaria de 1a Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrol1o se celebró en Nairobi (Kenia) del 5 al 31 de mayo de 1976. Análogamente a lo sucedido con la Primera y la Segunda UNCTAD -que fueron precedidas de la «Carta de Argel» y de la «Declaración de Lima», respectivamente-, con anterioridad a la IV Conferencia plenaria los PMD establecieron su propia plataforma de aspiraciones. Concretamente, «el Grupo de los 77», reunido en la capital de Filipinas entre el 26 de enero y 7 de febrero de 1976, elaboró la llamada «Declaración y Programa de Acción de Manila» 12, que de hecho se convirtió en el documento base como síntesis de las demandas de los PMD. para toda la IV
10 Que tuvieron su primer fruto en el tratado SAL T 1. El SAL T II no llegó a ratificarse por el Senado de EE.UU. ,) Como parte de las conversaciones sobre el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) a las que nos referimos en la sección 6.13. 12 Puede verse en las «Actas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Cuarto período de sesiones», TD/218 (vol. 1), en lo sucesivo Actas Cuarta UNCTAD, Nueva York, 1977, págs. 133-139.
Los temas incluidos en la agenda de la Cuarta UNCTAD fueron muy similares a los de reuniones anteriores, aunque en esta ocasión se apreció una actitud más integradora en el intento de superar la crisis desatada en 1973. De las muchas cuestiones analizadas a lo largo de la IV Conferencia, nos centraremos en las cinco que nos parecen más importantes: productos básicos, manufacturas y semimanufacturas, empresas transnacionales, transferencia de tecnología y ayuda del 0,7 por 100 del PNB de los países industriales a los PMD 13. En lo relativo al primer punto, la IV Conferencia aprobó (resolución 93-IV) un «Programa integrado para los productos básicos», así como la creación de un «Fondo Común» destinado a financiar stocks internacionales. En lo relativo a manufacturas y seminlanufacturas, la Secretaría de la UNCTAD había elaborado un extenso informe con vistas a la IV Conferencia, que junto con otras aportaciones permitió llegar a un acuerdo (resolución 96-IV) para reforzar y prorrogar hasta 1980 el sistema de preferencias generalizadas (SPG), del que ya nos hemos ocupado detenidamente en la sección 6.3 de este mismo capítulo. En 10 concerniente a empresas transnacionales -expresión cada vez más consagrada frente a la que predominó inicialmente de empresas multinacionales-, la resolución 97-IV se situó más o menos en la línea planteada en ]a Declaración de Manila, que concretamente recomendó la reorientación de las empresas transnacionales a operaciones de fabricación más completas en los PMD y a una mayor elaboración en esos países de las materias primas destinadas a los mercados nacionales y extranjeros. En 10 que respecta a los aspectos tecnológicos, 1a resolución 87 de la Cuarta UNCTAD recogió, en parte, las aspiraciones de los PMD sobre elaboración de un código de transferencia de tecnología destinado a faci1itar y aumentar la corriente tecnológica internacional en todas sus formas, eliminar las prácticas restrictivas que afectan a las transacciones y reforzar la capacidad tecnológica nacional de todos los países. Por último, la IV Conferencia se pronunció sobre el objetivo del 0,7 por 100 del PNB como asistencia al desarrollo, sin que fuera posible llegar al propósito inscrito en )a Declaración de Manila, según la cual «todos los paÍses desarrollados deberían aumentar de manera efectiva su asistencia al desarrollo a fin de alcanzar lo más pronto posible, y a lo más tarde para 1980, el objetivo de] 0,7 por 100 de1 PNB». lJ También se abordaron en la Cuarta UNCTAD los «tradicionales» temas de los problemas monetarios internacionales (que ya hemos examinado en el capitulo 3 de este mismo libro) y de las negociaciones comerciales multilaterales (ídem, capítulo 5); asimismo, se analizaron otros aspectos no menos tradicionales como los problemas de los PMD insulares y sin litoral, las marinas mercantes, la futura configuración de la UNCTAO, etc.
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6.8
internacional
Quinta UNCTAD (Manila, 1979)
Celebrada la Cuarta UNCTAD en Nairobi en 1976, la Quinta no debería haberse reunido hasta 1980. Pero ante la previsión de que a mediados de ese año estaba convocado un período extraordinario de sesiones de las Naciones Unidas sobre el Nuevo Orden Económico Internacional, la Quinta UNCTAD se adelantó a la primavera de 1979, del 7 de mayo al 1 de junio, en Manila. Sus resultados fueron considerados casi unánimemente como de completo fracaso. Información Comercial Española en un. interesante editorial (del 14 de junio de 1979) ponía de relieve algunos rasgos de la Conferencia: A) Falta de existencia de un tema central. La UNCTAD 1 fue constitutiva; la II, la del Sistema Generalizado de Preferencias; la 111 inició la elaboración de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, y la IV propuso el Programa Integrado de Productos Básicos. En la V Conferencia se abordaron todos los temas, pero ninguno en profundidad (interdependencia, panorama económico mundial, crisis energética ... ). B) Una Secretaria con mayores competencias y recursos. Sin embargo, esta propuesta, apoyada por los 77, encontró la oposición de los países capitaJístas desarrollados y de los socialistas. C) Menor solidez de los bloques. Prosiguió la tradicional división de los países desarrollados en progresistas y conservadores, al tiempo que en el Grupo de los 77 se formó un grupo de moderados (fundamentalmente latinoamericanos), frente a otros más radicales. D) Mayor politización. Se produjo, inevitablemente, una vasta confrontación entre el mundo subdesarrollado y los países ricos.
6.9
Sexta UNCTAD (Belgrado, 1983)
En junio de 1983 se celebró en Belgrado la VI Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Tendría que haberse reunido en Librevi11e (Gabón), pero las dificultades materiales y financieras por las que atravesaba este país le hicieron renunciar a ser la sede. Veremos a continuación los principales resultados de esta UNCTAD. En el campo de los productos básicos se aprobó una resolución sobre el Fondo Común, instando a firmar y ratificar el convenio para que pudiera empezar a funcionar cuanto antes. Durante la Conferencia, 16 Estados lo finnaron y cinco lo ratificaron. Al término de la Conferencia lo habían firmado 108, Y 54 lo habían ratificado. Sin embargo, el acuerdo sólo entraría en vigor al ratificarlo 90 Estados representativos al menos de dos tercios del capital del Fondo.
6. Comercio y desarrollo
En los debates sobre comercio, los temas de proteccionismo, ajuste estructural y sistema comercial internacional fueron los más estudiados. La Conferencia rechazó el proteccionismo, reconociendo que daña al comercio y al desarrollo, en particular a los PMD. En cuanto al Sistema de Preferencias Generalizadas, se preconizó que los países desarrollados introdujeran mejoras sustantivas en sus esquemas, prestando especial atención a los productos no suficientemente contemplados. Respecto a la deuda exterior, la Conferencia invitó a los países desarrollados a estudiar las medidas de efecto inmediato para aliviar el servicio de la deuda de los países en desarrollo (buenas intenciones, meramente). Y sobre los temas monetarios se hicieron las observaciones habituales al FMI: distribución del DEG, recursos crediticios, acceso a los mismos, etcétera. En la resolución sobre ayuda oficial al desarrollo (AOD), se pidió que los países desarrollados reafirmasen los compromisos que contrajeron en la Estrategia Internacional del Desarrollo respecto al objetivo del 0,7 por 100 del PNB para 1985 y, en todo caso, durante la segunda mitad del decenio. A los países desarrollados que aún no habían alcanzado ese objetivo se les pidió que redoblasen sus esfuerzos. La Conferencia también se pronunció sobre la forma de mejorar la calidad y la utilización de la AOD, punto este último de gran interés y preocupación para los países del grupo B (los industriales de economía de mercado). Sobre el tema de la AOD, recuérdese lo ya visto en el capítulo 4 de este mismo libro. En el tema del Servicio Internacional de Garantía del Crédito a la Exportación, la Conferencia -al no poderse concluir el debate- delegó en la Junta de Comercio y Desarrollo, para finalizar el examen sobre la posible necesidad de un mecanismo internacional de refinanciación de los créditos a la exportación concedidos por los PMD. Respecto a los paises menos adelantados (PMA), la Conferencia los consoJidó de hecho como grupo homogéneo dentro del marco de los PMD. Se aprobó la aplicación del nuevo Programa Sustancial de Acción para el decenio de 1980, y, además, en la casi totalidad de las restantes resoluciones de la Sexta UNCTAD, se les mencionó específicamente a efectos de ventajas adicionales.
6.10
Séptima UNCTAD (Ginebra, 1987)
Se celebró en la sede europea de la ONU, del 9 de julio al 3 de agosto de 1987, Y sus principales logros, como de costumbre, se recogieron en el Acta Final, conocida en este caso como «Declaración de Ginebra}>, comprensiva de tres bloques de cuestiones. En el primer bloque se caracterizaron los rasgos de la economía mundial en los años 80: profundos cambios estructurales y lentitud del crecimiento. Las causas de ello: fuerte deuda externa, altos tipos de interés, fluctuacio-
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¡nternaClOr.él
nes de los tipos de cambio, neoproteccionismo y caída de los precios de los productos básicos. En el segundo bloque, referente a los «recursos para el desarrollo», se subrayó su escasez en relación con las necesidades de los PMD, acentuada por la fuga de capitales, la pesada carga de la deuda externa, las limitaciones de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y las penurias del Banco Mundial. En el tercer bloque, titulado «Orientaciones para el futuro)), se resumieron las recomendaciones de la Conferencia, con un llamamiento al desarrollo, la cooperación y a la expansión del comercio internacional. Quizá uno de los hechos más llamativos de la Séptima UNCTAD fue la frrma por la URSS del Convenio sobre el Fondo Común de Productos Básicos, cambiando así radicalmente su anterior postura aislacionista. En definitiva, la Séptima UNCTAD no aportó mayores novedades 14, Y lo cierto es que en el trienio 1988/1990 la actividad de este organismo se mantuvo a niveles más bien bajos, a lo cual también contribuyó el desarrollo de las negociaciones de la Ronda Uruguay en el GATT (a la que inicialmente se puso como tope el 31 de diciembre de 1990 sin que en el verano del 93 se hubiera llegado todavía a un acuerdo final), a la que nos hemos referido en el apartado 5.7 del capítulo 5.
6.11
Octava UNCTAD (Cartagena de Indias, 1992)
Casi inadvertida, sin apenas comentarios en los círculos económicos, transcurrió la Octava Conferencia plenaria de la UNCTAD, que se celebró en Cartagena de Indias, Colombia, del 8 al 25 de febrero de 1992. Los cambios políticos simbolizados en la caída del «muro de Berlín» en 1989 hicieron que en esa octava sesión plenaria de la UNCTAD los enfrentamientos entre las delegaciones del Norte, del Sur y del Este no alcanzaran la virulencia de otros tiempos, de cuando el escenario global estaba más nítidamente dividido entre países desarrollados (los 24 de la OCDE), Tercer Mundo (los originarios del Grupo de los 77 de 1964, Juego recrecidos) y el Segundo Mundo de los miembros del ahora desaparecido COMECON. Las cosas en 1992 se presentaron más fluidas, y el cuadro general menos rotundo, más impresionista. Por lo demás, el poderío del Norte, sin el contrapeso político del anterior bloque del COMECON, es absorbente; manda más que nunca. Números cantan: las relaciones entre el porcentaje de la población del planeta y el producto bruto mundial (PMB) de los tres poderes del Norte son bien expresivas: CEE, 6,4/32; EE.UU., 4,8/25,5; Japón, 2,3/14,6. En otras palabras, la TrUateral del Norte representa só]o e] Para un amplío tratamiento de la Sexta UNCT AD, el artículo de José Manuel Revuelta en Información Comercial Española, diciembre de 1987. 14
13,5 por 100 de la demografia global, pero absorbe el 72 por 100 de la renta mundial, en tanto que el 86,5 por 100 restante de los terrícolas han de conformarse con un magro 28 por 100 del PMB. Hay, pues, entre las dos grandes formaciones, una distancia de PNB per capita de 5,33 veces la media mundia,1 en e] Norte, o 0,32 en el Sur; o, si se prefiere, una relación de casi 17 veces entre lo que un rico percibe respecto a lo que le llega a un pobre. Lejos quedaron los discursos de Prebisch o de Che Guevara en Ginebra en 1964, cuando se ponía el énfasis en la brecha del desarrollo. Ahora preva1ecen Jos tecnicismos, para hacer más flexibles Jos sistemas económicos de los PMD, a fin de lograr su plena inserción en el nuevo concierto monosistema, sustituyéndose así la reivindicación política dura y pura, de pobres contra ricos de antaño, por una negociación técnica prolija y continua.
6.12
Novena UNCTAD (Mitrand, 1996)
Con escaso eco en la prensa internacional, la novena UNCTAD se celebró en Mitrand, Johanesburgo, Sudáfrica, del 17 de abril al 11 de mayo de 1996. En paralelo a las sesiones oficiales, tuvieron lugar otros encuentros: el simposio sobre la Eficacia del Comercio Internacional, y el Forum de organizaciones no gubernamentales; sin olvidar una manifestación convocada a favor de la inversión internacional privada en África. La conferencia de Mitrand representó un notable impulso para detener y reconvertir ]a marginación de los países menos desarrollados. Concretamente, la organización se comprometió a prestarles su ayuda a fin de prepararlos de cara a las negociaciones en la OMC; al tiempo, promovió un sistema de a]erta rápida a fin de prevenir los efectos desestabilizadores de los flujos financieros y de las migraciones, contribuyendo asimismo a la preparación de una infraestructura más idónea para las inversiones directas extranjeras, DFI (recuérdese 10 visto sobre la AMI en 4.8.). Además, los países en desarrollo tomaron conciencia definitivamente de que )0 mejor es adaptarse a las nuevas circunstancias, y utilizar los mecanismos de defensa y arbitraje de la organización internacionaL En la 18a edición de este libro (1995) ya se preveía ese cambio de tendencias. Las nuevas pautas, cabe atribuirlas en gran medida a que la OMe se ha hecho realmente operativa tras la Ronda Uruguay (ya 10 vimos en 5.7.), aparte de que en una serie de encuentros internacionales convocados a] más alto nivel por la Asamblea General de las Naciones Unidas, han ido abriéndose nuevas parcelas de cooperación. A la vista de todo lo anterior, en Mitrand se tomó conciencia de que la maquinaria de la UNCTAD había de simplificarse, buscando más coordinación con otras agencias especializadas de las Naciones Unidas. A ]0 cual se unió la idea de dar más beligerancia a las organizaciones no gubernamenta-
197
(ooper3dón económica internacional
les (ONGs), y a las grandes empresas, en busca de mayor eficiencia del sistema en su conjunto. En esa línea de mejora, se procedió a la simplificación administrativa, con el paso de 18 órganos permanentes anteriores a sólo cuatro: Junta de Comercio y Desarrollo --con una reunión regular y tres ejecutivas al año-y tres Comisiones permanentes: Comercio de Mercancías y Servicios y Productos Básicos; Inversión, Tecnología y Asuntos Financieros conexos; y Promoción de Empresas y Desarrollo. No obstante esa auténtica revolución institucional, en la UNCTAD, los grandes temas siguen siendo los habituales, si bien con nuevas orientaciones, en función de las pautas que han ido surgiendo en las megaconferencias en materia de seguridad alimentaria, población, medio ambiente, deuda externa, democracia, derechos humanos, dinamismo de las inversiones privadas, etc. Ahora, en la UNCTAD, ya no se dedica mucho tiempo al debate del Sistema de Preferencias Generalizadas para abrir los mercados de los países ricos a las exportaciones industriales de los pobres. Lo que ahora se busca, sobre todo, es una mayor competitividad de los PMD de cara a su mejor inserción en la economía mundial. Tampoco se trata con la simplicidad de tiempos pasados la cuestión de la deuda externa de las naciones más endeudadas, tras el relativo alivio logrado según vimos en 4.6.; o gracias al mejor uso del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural que gestiona el Fondo Monetario Internacional (recuérdese lo visto en el 3.14.). Igualmente, quedó atrás la demagogia respecto a la peligrosidad de las multinacionales, o en relación al pretendido dominio tecnológico de los países ricos. En cambio, sí que se hace un análisis posibilista de lo mucho que para el desarrollo significan las 40.000 transnacionales existentes; mediante la creación de puestos de trabajo, aportación tecnológica, o mejor posicionamiento externo de un determinado país (temas de los que nos ocuparemos en el capítulo 15). A la altura del cambio de siglo, podría decirse que en la UNCTAD, se cree en los beneficios de la globalización, de la economía de mercado y de la privatizaciones; de forma que el propio concepto de desarrollo ha cambiado desde los años sesenta, cuando prevalecían las tesis del Centrol Peri.feria y del desarrollo del subdesarrollo. Algunos grandes debates de hoy --como pone de relieve Rubens Ricupero-- se dan en áreas en las que ni siquiera se pensaba hace treinta años: degradación del medio ambiente, ajuste estructural en pro de la competitividad, democracia y libertades, dimensiones comparativas de la iniciativa privada y de sector público, políticas económicas orientadas hacia el exterior, dotación de recursos humanos, capacidad institucional para el manejo de los propios problemas nacionales, mejor gestión técnica de la deuda externa, etc.
6. Comercio y desarrollo
La Décima UNCTAD se celebrará en Tailandia, si bien la fecha está pendiente, no solo por la crisis asiática, sino también por las discusiones sobre adaptación de la cuatrianualidad de la UNCTAD al nuevo sistema presupuestario de las Naciones Unidas.
6.13
Las relaciones Norte-Sur. NOEI15
Como hemos podido comprobar a lo largo de este capítulo, los problemas del subdesarrollo no pueden revolverse con los métodos convencionales seguidos hasta finales de los años 70. Sobre todo teniendo en cuenta el impacto de los sucesivos choques petroleros en los países más pobres. Por ello, en base a las previsiones del ECOSOC -recuérdese lo visto en el capítulo 4--, desde 1974 se puso en marcha la idea de diseñar un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y, más tarde, incluso hubo que pensar en una cuarta categoría de países, más allá del Tercer Mundo, que reciben el dramático nombre de Cuarto Mundo o, el comparativamente más eufórico, de Países Menos Avanzados (PMA). De esas dos cuestiones, NOEI y PMA, íntimamente relacionadas entre sÍ, nos ocupamos en esta sección y en la siguiente. En su Resolución de junio de 1974, la Asamblea General de las Naciones Unidas presentó cuatro perspectivas principales del NOEI: l.
2.
3. 4.
Necesidad de apoyar el esfuerzo de desarrollo de los países pobres en todas las áreas, cambiando para ello las reglas vigentes, en especia] 10 referente al régimen de comercio y al sistema monetario internacional, por entender que ambos discriminan contra los PMD. Conveniencia de aumentar la participación de los PMD en la producción mundial, tanto industrial como agrícola, propiciando la expansión de sus actividades comerciales, de transporte y de comunicación. Posibilidad de modificar los patrones convencionales de evolución del comercio y de los flujos de tecnología, desde su orientación hegemónica Norte/Sur a otra de intercambio más equitativo. Exigencia a los Estados de que se comporten decentemente unos
15 La bibliografia sobre las relaciones Norte-Sur es muy abundante. Un excelente resumen de la misma puede verse en ellíbro de Cauthemoc Anda Gutiérrez, Diálogo NorteSur, Instituto Politécnico Nacional, México, D. F., 1981, pág. 381 y sigs. También de Jaime Requeijo, «El Nuevo Orden Económico Internacional: Problemas y perspectivas». en Revista Española de Economía, vol. 2, 1979, págs. 51 a 76. Debe verse, asimismo, el trabajo de Félix Lobo «Nuevo Orden Económico Internacional y estrategia de las necesidades básicas», publicado en El Trimestre Económico, 1983.
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con otros, según lo establecido en las normas de conducta que figuran en la «Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados» de 1974. Al comentar estos cuatro puntos de la Convocatoria del NOEI, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kurt Waldhein, hizo algunas observaciones bien incisivas. «Muchas naciones nuevas ya ganaron su independencia poJítica -afirmó--, pero aún se encuentran sometidas a la dependencia económica. Durante bastante tiempo se pensó que las soluciones a este problema eran la ayuda económica y la asistencia técnica. Pero se ha ido haciendo cada vez más evidente que es necesario un NOEI si se aspira a transformar las relaciones entre las naciones ricas y pobres a base de lograr una. asociación que resulte mutuamente beneficiosa. De otro modo, la brecha existente entre ambos grupos de países representará una amenaza potencial a la paz internacionaL .. Por lo demás, muchos países desarrollados también se encuentran con serias dificultades económicas. El sistema internacional de relaciones económicas y comerciales que se diseñó hace treinta años (en 1944) es actualmente de lo más inadecuado en relación con las necesidades de la comunidad mundial considerada como un todo. La imputación que se hace al viejo orden consiste en que funcionó en favor de los ricos y contra los pobres; en el momento presente (1974) ni siquiera puede afirmarse ya que funcione bien para los ricos.» En cierto modo, el NOEI, uno de los temas con más amplia literatura en la historia de las relaciones internacionales, recuerda a la serpiente de verano del Loch Ness en Escocia, que, según dicen, surge, desaparece, retoma, y se vuelve a marchar, pero que sólo se menciona en los medios de comunicación en los días apacibles del cuando no hay otro tema más socorrido. En este sentido, el NOEI tiene ya una larga historia desde 1974: la Conferencia de Cooperación Económica Internacional de París, de mayo de 1977, los trabajos de la UNCTAD con sus conferencias de Nairobi de 1976 y de Manila de 1979 (recuérdese lo visto en 6.7 y 6.8), la terminación de la Ronda Kennedy en abril de 1979 en el GATT (ídem de ídem, capítulo 4) y, ya en 1981, la Conferencia sobre Recursos Naturales, celebrada en Nairobi en agosto, y la de septiembre, en París, sobre los Países Menos Avanzados, a los que nos referimos después. Pero, en realidad, la conferencia «más cumbre» sobre el NOEI tuvo lugar en Cancún, México, los días 22 y 23 de octubre de 1981, con la presencia de jefes de Estado y de Gobierno. Sin embargo, en su comunicado final, las 22 naciones allí representadas no dieron mucha luz a la esperanza. Se mantuvieron los recelos norteamericanos sobre la creación de una filial energética del Banco Mundial que, con un fondo especial de 50.000 millones de dólares, habría ayudado a paliar los «choques petroleros» contra las atonnentadas balanzas de pagos de los países más pobres. Y la verdad es
que tampoco hubo gran entusiasmo por parte de EE.UU. sobre unas posibles negociaciones globales. Por el contrario, se puso en la palestra -así lo vimos en el capítulo 5- la propuesta de una Ronda Reagan (luego Ronda Uruguay) en e] GATT, para reforzar el liberalismo mundial. Por supuesto -siempre se hace, pues es de buen tono-, la Conferencia de Cancún tomó nota de que una gran parte de la humanidad sigue padeciendo hambre, y constató que los programas de alimentación mundial apenas son otra cosa que paliativos en la ardiente espera de un desarrollo que no se sabe cuándo llegará ni qué podrá remediar. En el fondo, sobre Cancún, como en las anteriores reuniones preparatorias del NOEI, pesó no poco el I'?fornle Brandt (1980), que no planteó la verdadera cuestión; esto es, qué desarrollo se quiere para el mundo 16, El antiguo canciller alemán y premio Nobe} de la Paz, y todos sus expertos, no salieron de la inercia mental de la cantidad. Siguieron empecinados en que todo es una cuestión de transferir más recursos de los países industriales a los PMD, para que éstos adopten progresivamente ]as tecnologías más avanzadas (sustitutivas de trabajo por capital). En esos términos, olvidando la calidad, en el Informe Brandt y en Cancún lo que se hizo fue defender el viejo orden económico burgués anglosajón nacido en Bretton Woods al final de la segunda guerra mundial, para simplemente calificarlo como reajustado, no renovado, y tri- ' lateral; es decir, para el mejor fin de las multinacionales norteamericanas, Japonesas y europeas. Mientras no se perciba -ni se determine, lo cual es doblemente decisivo- que el desarrollo a nivel mundial requiere cambios importantes en la propia idea de qué es desarrollo, seguramente todo seguirá por el camino de las inercias, desde el Norte y desde el Este hacia el Sur. En Cancún, en 1981, no hubo ninguna resonancia de los Ehrlich ni de la inquietante bomba de población por ellos anunciada; ni de los Forrester, los Meadows y los Barry Commoner, con sus predicciones sobre los recursos finitos del planeta y el círculo que se cierra; ni de Heilbroner ni de René Dumont en cuanto a sus imaginativas propuestas de una utopía razonable. Como tampoco estuvo allí el refrescante pensamiento de E. F. Schumacher, su proyecto de una tecnología intermedia para transformar la producción masiva (de los modos de producción del capitalismo y del socialismo real) en auténtico trabajo de masas; o de cambiar la ayuda convencional --es decir, la explotación vestida de filantropía- por métodos solidarios para que en buena medida sean los pobres los que se ayuden a sí mismos; o de sustituir el concepto del crecimiento como obsesión y del trabajo como castigo,
lnforme de la Comisión Brand!, versión española, Editorial Imagen, México, D. F., 1981. Es cierto que el 111 Volumen de la Comisión Brandt (<
16
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internacional
por la búsqueda del camino medio de lo pequeño es hermoso (el small is beaut{(ul) que haría posible el gozo del trabajo y la felicidad del ocio 17, Con la distensión Este-Oeste a partir del espíritu de Reikiavik y del tratado sobre los misiles de diciembre de 1987, parecio como si el Norte-Sur empezara a sonar de nuevo. Pero en este sentido, la 15. a Cumbre de los Siete de julio de 1989 (recuérdese lo visto en 2.8) fue decepcionante, al rechazarse la idea de convocar una nueva conferencia Norte-Sur.
6.14
Los paises menos avanzados (PMA)
Los países menos adelantados (PMA) se han definido en función de criterios como PIB per capita inferior a 200 dólares, predominio rural en economías de supervivencia, bajo nivel de industrialización, insuficiencias educativas, alimenticias y sanitarias. Por otra parte, la situación política en los PMA es generalmente frágil, y sus sistemas de gestión con frecuencia diferentes e incluso opuestos entre sí. Presentan grandes disparidades económicas, sociales y territoriales, pues entre ellos los hay de gran tamaño al lado de minúsculos Estados insulares. Pero todos tienen una característica común: una extrema pobreza que pone de relieve su vulnerabilidad e hipoteca su desarro110. Su ritmo actual de crecimiento económico (o más bien de estancamiento para algunos) es tal que no parecen tener muchas oportunidades de «despegar» y alcanzar el pelotón de los países en desarrollo en el transcurso de los próximos decenios 18. De cara a los PMA, el resultado de la Conferencia de Cooperación Económica Internacional de París (concluida en junio de 1977) fue altamente insatisfactorio; lo mismo que la quinta sesión de la UNCTAD celebrada en Manila; y lo propio puede decirse de la Conferencia de la UNCTAD sobre el desarrollo industrial llevado a cabo en Nueva Delhi en febrero de 1980, y la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas que para tratar del Tercer Decenio de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo se celebró en Nueva York en septiembre de 1980. Las cifras de los recursos puestos a disposición de los PMD dadas a conocer por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OeDE (pueden verse en el capítulo 4) corroboran la escasa sensibilidad que el desamparo en que se encuentran los países suscita entre el electorado y los gobiernos de los países ricos. Esa ayuda pública financiera hacia los PMD sólo alcanzó en 1980 a 26.700 millones de dólares, el 0,37 por 100 del PNB de los países ricos Algunas de las consideraciones hechas aquí proceden de mi artículo ¿Qué nuevo orden económico internacional?, en el Anuario EL PAIS, 1982, pág. 19. Son de interés las apreciaciones sobre el tema de} NOEI que Juan Velarde Fuertes hizo en su artículo «Norte-Sur: ¿un diálogo imposible?», en ABe, 9 de junio de 1988. 18 G. Viratelle, en Le Monde, 2 de septiembre de 1981. 17
6.
donantes, cifra muy alejada del 1 por 100 que desde hace años se venía considerando como óptima y que luego fue rebajada al 0,7 por 100. Ante una situación así, la Quinta UNCTAD, la de Manila, a la que ya nos hemos referido antes, exigió la puesta en vigor de un «programa de acción inmediata» en favor de los PMA para el período 1979-1981, así como -sin duda en previsión de su fracaso-- un «nuevo programa sustancial de acción» (NPSA) para la década de los 80. En base a ello, la Asamblea General de la ONU decidió, a finales de 1979, la convocatoria de un conferencia en París, encargada «de poner a punto, adoptar y apoyaD) ese programa para los PMA 19. De la Conferencia de París de 1981 surgió el Nuevo Programa Sustancial de Acción para el Desarrollo de 1980 (NPSA), que puede considerarse, por sus características, como una estrategia internacional de desarrollo específica para los PMA, enmarcada en el contexto del Tercer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1984-1990). El NPSA consta de tres apartados: 1) Situación general y medidas nacionales; 11) Medidas internacionales de apoyo, y 111) Disposiciones para la ejecución, las actividades complementarias y la vigilancia de los progresos del programa. En el plano nacional la iniciativa en el desarrollo del PNSA es responsabilidad de los propios PMA. En el plano internacional, la UNCTAD desempeña el papel central en la elaboración de las disposiciones para la ejecución, coordinación y supervisión del NPSA. Los PMA desde finales de la década de los 70 adquirieron un status propio dentro del grupo de los PMD. Desde entonces prácticamente todas las resoluciones y recomendaciones que se aprueban, no sólo en el seno de la UNCTAD, sino de multitud de organizaciones de cooperación económica multilateral, conceden a los PMA un tratamiento diferenciador más favorable. Su peso económico en el contexto internacional es muy pequeño, por lo que su incidencia en la economía mundial es prácticamente nula. El objetivo de que el 0,5 por 100 de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) de los países vaya a los PMA es una de las metas más significativas del NPSA, teniendo en cuenta que para la mayoría de estos países su principa1 y casi única fuente de financiación es en forma de AOD. De acuerdo con lo previsto en septiembre de 1985, se llevó a cabo en el seno de la UNCTAD un examen de la aplicación del NPSA, y en 1986 se aprobó en las Naciones Unidas un programa especial de ayuda a África, aunque con una cifra mucho menor de la prevista y con toda clase de incertidumbres sobre la forma de su instrumentación y sus plazos de realización. Posteriormente, según anunciábamos al final de la reseña de la Séptima UNCTAD, en ese foro y en 1987 en relación con los PMA, se distinguió en-
Le Monde, 2 de septiembre de 1981. Puede verse también F. Granell, La Conferencia de las Naciones Unidas sobre los PMA, en La Vanguardia, 18 de septiembre de 1981. 19
tre los esfuerzos nacionales de los propios PMA y los de carácter internacional: asistencia técnica y financiera, deuda, países sin litoral, productos básicos y evaluación g10bal del NPSA. De este último se previó su revisión a fondo en la Conferencia ad hoc que se celebró en París en 1990, y en la que posiblemente se aprobará el que ya se conoce comúnmente como NPSA II. Por lo recordemos aquí que en la XIV Cumbre de los Siete en Taranta, junio de 1988, se acordó condonar la deuda del África Subsahariana (unos 5.000 tnillones de dólares), en la que están muchos de los PMA. La crisis del Golfo desatada en agosto de 1990, y a la que hacemos amplias referencias en los capítulos 17 y 18 de este mismo libro, pusieron nuevamente en el más grave aprieto a los paises en desarrollo no petroleros y, Jnuy especialmente, a los PMA. En las asambleas generales que en septiembre de 1990 celebraron el FMI y el BIRF se estudió la posibilidad -luego sin ningún fruto-- de volver a crear las oi! facilities de los años 70, para establecer ayudas especiales a los países menos desarrollados, a fin de permitirles hacer frente a sus muy incrementadas facturas petroleras. Posteriormente, con los cambios que fueron introduciéndose vía globalización de la economia mundial, las referencias al diálogo Norte / Sur se hicieron cada vez menos frecuentes. De hecho, al desaparecer la tensión Este / Oeste, y sin un motor como lo era la URSS de reivindicaciones a favor de los subdesarrollados, los PMD acabaron entrando en la dinámica de mejorar gradualmente dispositivos y funcionamientos, con tendencias cada vez más evidentes a convertirse en verdaderas economías de mercado con mayor flexibilidad. Lo visto en 6.12. es bien expresivo al respecto.
Tercera parte
Integración económica
7•
EL proceso de integración
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7.1
El significado y las formas de la integración económica
La que en el capítulo 2 llamábamos la cuarta forma de relación económica internacional, la integración, es el objeto de análisis de toda la tercera parte del presente libro, que comprende los capítulo 7 a 14. A primera vista podría pensarse que el autor, tal vez sesgado por uno de sus intereses vocacionales más acentuados, ha otorgado un peso excesivo dentro del conjunto de la Estructura Económica Internacional al tema de la integración, que, en efecto, ocupa un amplio número de capítulos, casi todos ellos, además, de una extensión muy considerable. Sin embargo, en mi opinión, una observación como la anterior no sería correcta. El hecho de que dediquemos tal espacio a los problemas de integración y a sus diversas manifestaciones radica en su incontrovertible creciente importancia en el mundo en que vivimos. Sin necesidad de recurrir a las tesis de Teilhard de Chardin, es evidente que la sociedad humana camina hacia una integración planetaria. El propio desarrollo histórico de la Humanidad es un continuo proceso de integración en todas sus manifestaciones; proceso, cierto es, que se ha visto acelerado en nuestra generación a impulsos de la tecnología. Descendiendo ahora al terreno económico, la importancia del tema de la integración quedará suficientemente sustentada, simplemente con la siguiente proposición, contrastable además en los siguientes capítulos: salvo EE.UU., la URSS, China y Japón, prácticamente todos los demás países del mundo se encuentran den-
tro de algún sistema de integración económica, al margen de cuál sea el grado de perfeccionanliento del mismo. Desde el punto de vista económico, la integración es un proceso. A través de él, dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias estimadas poco adecuadas se unen para fonnar un solo mercado (lnercado común) de una dimensión más idónea. Para alcanzar ese propósito" es preciso realizar una serie de actuaciones de acoplamiento de las estructuras nacionales, a fin de llegar con el mínimo coste social al ámbito que se pretende integrar. Ello exige normalmente un periodo transitorio más o menos largo, a fin de evitar planteamientos demasiado bruscos o drásticos. Ese período transitorio es eJ propio período de a Jo largo del cual, por lo menos a partir de un cierto estadio, se hace prácticamente indispensable la transferencia de una parte de las soberanías nacionales a unas instituciones comunes que adquieren con ello un carácter supranacionaL En otras palabras, para lograr una verdadera integración económica es necesaria una base de política supranacional. Y a su vez, el progreso en la integración económica impone una coordinación política más estrecha, que a la postre no puede por menos de desembocar en una unión poBtica. De ahí el error de muchos economistas al pensar que pueden existir procesos de pura integración económica sin itnplicaciones políticas, y también el error de algunos poJíticos que exigen la unión política a priori, O premasin percatarse que en buena parte esta unión se va forjando día a día, cada vez que es preciso tomar decisiones comunes sobre cuestiones económicas importantes. Éste fue precisamente el fallo de los intentos europeos de unión política del período de entreguerras 1918-1939.
El proceso de integración puede revestir diferentes formas, presentando, según los casos, ventajas e inconvenientes. Las posibles formas de integración económica podríamos enumerarlas así: sistema de preferencias zonas de libre comercio, uniones aduaneras y uniones económicas. Éste no es sino un intento de exponer de forma realista lo que en realidad no son sino distintas gradaciones del proceso de integración. Claro es que podríamos referirnos a otras formas de integración, partiendo de criterios. Por ejemplo, podría basarse de integraciones con órganos supranacionales o sin ellos, y de integración global o sectorial, etc. Como es evidente, nuestra clasificación básica de las formas de integración está hecha sobre la base de papel y función de arancel de aduanas y del régimen de comercio, por ser éste precisamente el mecanismo de defensa más importante de las economías de mercado. Así pues, en principio, nuestra clasificación no cubre más que el área de la economía capitalista de libre empresa. Respecto de los países ex-socialistas, la integración económica se manifestó en problemas muy distintos, a los que dedicaremos algún
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espacio al tratar concretamente del COMECON -única experiencia, ya disuelta en 1991, en este campo-- en el capítulo 9.
7.1.1
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Preferencias aduaneras
El sistema de preferencias aduaneras es una forma de «integración» muy pecuJiar, basada en el hecho de que un conjunto de territorios aduaneros se concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros, debido a la suspensión internacionalmente aceptada de la cláusula de nación más favorecida. Según ya vimos en 5.3, al suscribirse en 1947 el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el artículo 1.1 institucionalizó entre sus Partes Contratantes la cláusula. de nación más favorecida. Pero al propio tiempo determinó (1.2) que ese principio «no implicaría la supresión de las preferencias» entonces existentes, que figuran en los anexos A a F del Acuerdo, y que, por tanto, siguen vigentes. Esas áreas preferenciales son las siguientes: A) El área pre.ferencial de la Commonwealth Británica. Fonnalmente creada en la Conferencia de Ottawa de 1932 (recuérdese lo visto a este respecto en 5. 1), se configuró por una serie de preferencias bi1aterales entre el Reino Unido, los Dominios (Canadá, Australia, Nueva Zelanda), la India y los demás territorios que antiguamente estaban dentro del Imperio Británico. Estas preferencias existieron, pues, fundamentalmente., entre el Reino Unido y los demás miembros de la Commonwealth, según grados que se diferencian en cada caso. La Commonwealth, como área preferencial, tuvo una gran importancia en las décadas 1930-1950, pero con las transformaciones del comercio mundial (intercambio cada vez mayor Reino UnidoEFTA, Reino Unido-CEE, Canadá-EE.UU., Australia-Japón, etc.) fueron perdiendo buena parte de su anterior trascendencia. Prueba de ello es que si en 1948, al crearse la OECE, el Reino Unido se opuso a la formación de una gran Unión Aduanera Europea, ello se debió a que sus relaciones -todavía muy significativas- con la Commonwea1th podrían haberse visto afectadas seriamente. Otro tanto sucedió al plantearse, en 1955, la constitución de la CEE. Sin embargo, en 1961, el Reino Unido ya solicitó formalmente pasar a ser miembro de pleno derecho de la CEE., solicitando tan sólo un período transitorio para liquidar paulatinamente sus relaciones preferenciales con el resto de la Commonwealth, dentro de la cual el sistema de las antiguas preferencias imperiales dejó de existir con la plena incorporación británica a la CEE.
Por otra parte, los otros miembros del área preferencial buscaron sus propios caminos. Canadá, Australia y Nueva Zelanda están cada vez más interesados en sus relaciones económicas con EE.VV. Y Japón. y los países subdesarrollados de la Commonwealth vuelven sus ojos fundamentalmente a la UNCTAD, donde el tema más importante es el del posible Tratado General de Sistemas de Preferencias Generalizadas. O bien se ocupan de desarrollar procesos de integración económica propios, como el de África Oriental, Caribe, Sudeste asiático, etcétera, que examinaremos brevemente en capítulos sucesivos. B) Territorios de la Unión Francesa. Al terminar la segunda guerra mundial, Francia transformó jurídicamente su Imperio colonial en la llamada Unión Francesa, en la que englobó el AOF y el AEF, así como sus otras posesiones (Madagascar, etc.) y departamentos ultramarinos. Entre todos estos territorios había una red de preferencias comerciales de doble vía, que fueron registradas y admitidas en el GATT. Sin embargo, este área preferencial experimentó nuevas transformaciones a partir de 1957, con motivo de la creación de la CEE, de la cual las antiguas posesiones francesas pasaron a ser países asociados (los EAMA) con el carácter de elementos de una Zona de Libre Comercio CEE-EAMA, que se consagró oficialmente en la Convención de Yaundé de 1963. Así pues, la vieja zona de preferencias de Francia se convirtió primero en una Zona de Libre Comercio, en la que de una parte estaban la CEE como conjunto y de la otra 18 países (independientes políticamente) de África y Madagascar. Más adelante, las Convenciones de Lomé entre la CEE y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) transformaron esa relación en un caso particular de asociación. C) Benelux y sus posesiones. Bélgica y Holanda consiguieron en relación con sus antiguas colonias un trato análogo en el GATT al ya expresado para la Unión Francesa. Hoy el Zaire (Congo ex belga), Ruanda, Burundi, Surinam y las Antillas Holandesas son países ACP. D) Pre.ferencias de los EE. UU con Filipinas y otros territorios dependientes de EE. UU Estas preferencias, en el caso de Filipinas, cesaron en 1975. Puerto Rico y las Islas Vírgenes están dentro del territorio aduanero de EE. UU. E) Pre.ferencias latinoamericanas. Los viejos Tratados preferenciales de Chile con Argentina, Bolivia y Perú, reconocidos en el GATT, también en 1947, perdieron toda relevancia al subsumirse dentro del proyecto de la ALALC (véase capítulo 11). F) Finalmente, en el momento de suscribir el Acuerdo General se reconoció, asimismo, el sistema de preferencias entre la Unión Adua-
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nera Sirio-libanesa (hoy disuelta) y Palestina y Transjordania. Este sistema preferencial perdió toda su vigencia por razones políticas bien conocidas. Como vemos, las áreas preferenciales históricas han venido cediendo en importancia o transformándose en entidades de mayor consistencia. Por otro lado, los vestigios preferenciales que hoy subsisten están seriamente amenazados por el sistema de preferencias generalizadas ya estudiado en 6.3. Claro es que, en el sentido inverso, puede suceder que una formación aparentemente más ambiciosa, como puede ser una zona de libre comercio, en caso de tropezar con obstáculos serios para su perfeccionamiento, puede transformarse de hecho en una verdadera área preferencial. Éste es el caso precisamente en el que en la actualidad se encontró la ALALC, según tendremos ocasión de comprobar en el capítulo 11, con su evolución a ALADI. Por otra parte, por razones muy concretas, y por períodos en principio transitorios, puede suceder que se intente negociar Acuerdos preferenciales. Este supuesto se dio en el caso de las relaciones de la CEE con Israel y con España. Y aunque fuese para largo tiempo, sólo con carácter transitorio hasta llegar a una verdadera asociación o adhesión. 7.1.2
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Zonas de Libre comercio
Las zonas de libre comercio pueden considerarse como un término medio entre las preferencias y la unión aduanera. Si los sistemas preferenciales de doble vía pertenecen ya casi al pasado y se encuentran congelados en el GATT, las zonas de libre comercio son, evidentemente, formaciones poco estables, que se crean con carácter transitorio y que por la fuerza de los hechos tienden a convertirse en uniones aduaneras o a desaparecer. Una zona de libre comercio es una área formada por dos o más países que de forma inmediata o paulatina suprimen las trabas aduaneras y comerciales entre sÍ, pero manteniendo cada uno frente a terceros su propio arancel de aduanas y su peculiar régimen de comercio. Su constitución está regulada en el artículo XXIV del GATT, donde se establecen las condiciones básicas para ellas: que se liberen las trabas para lo sustancial del comercio entre los países miembros (para diferenciarlas claramente de las áreas preferenciales) y que esa liberación, conforme a un plan, se haga en un plazo de tiempo «razonable», es decir, no demasiado largo. La experiencia nos demuestra que la formación de zonas de libre comercio sólo es posible entre países que se encuentren en un grado de desarrol1o más o menos alto y homogéneo. Entre los países menos desarroeste tipo de integración no puede tener sino un carácter meramente transitorio. A poco que cualquiera de los Estados miembros
desee expandir sus actividades más allá de sus lindes tradicionales, tropieza con el obstáculo derivable del nivel de los derechos del arancel de un copartícipe de ]a zona. Al iniciar o ampliar su industria1ización cualquiera de los Estados miembros de la zona, se hace necesario, ir al establecimiento de una Tarifa Exterior Común o a la elevación de una cierta barrera frente a determinados copartícipes, lo cual equivale a la transformación de la zona de libre comercio. Lo cierto es que hoy en día las únicas zonas de libre comercio en sentido estricto son la EFTA (European Free Trade Association o Asociación Europea de Libre Comercio), )a Zona Australia-Nueva Zelanda y la zona de América de] Norte (NAFTA). Como en los capítulos 8 y 10 hemos de estudiar en detalle la EFTA y la NAFTA, no entraremos por el momento en más detalles sobre esta forma de integración.
7.1.3
Uniones aduaneras
Las uniones aduaneras son la máxima expresión de integración de dos o más economías nacionales previamente separadas. Una unión aduanera supone, en primer lugar, la supresión inmediata o gradual de las barreras arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías entre los Estados que constituyen la unión. Este primer aspecto -en el que coinciden con las zonas de libre comerclo- es lo que en el lenguaje económico coloquial se conoce con la expresión «desarme arancelario y comercial». Pero la unión aduanera significa, además, la construcción de un arancel aduanero común frente a terceros países. Este último elemento -que también se denomina Tarifa Exterior Común o, simplemente, TEC- es lo que diferencia claramente a las uniones aduaneras de las zonas de libre comercio, donde frente al exterior subsisten los distintos aranceles nacionales de los Estados miembros. En el artículo XXIV del GATT se establece que la formación de la TEC no podrá tener derechos más elevados, como promedio, que los existentes en los previos aranceles de los países miembros de la unión aduanera. Igualmente, el desarme arancelario ha de afectar a lo sustancial del comercio, y debe realizarse -al igual que la construcción de la TEC- conforme a un plan y en un plazo «razonable». La unión aduanera sin más es dificil que pueda darse en la realidad; históricamente cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es lógico, pues, establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni restricciones cuantitativas dentro de la unión, es inevitable la aparición de una larga serie de prob1emas derivados de la existencia de diferentes sistemas monetarios, fiscales, de transporte, etcétera, de los diversos Estados partícipes. Por esta razón, paralelamente a la creación de una unión aduanera, se hace necesario armonizar todos los elementos antes referi-
dos, que en su conjunto componen el marco institucional de la economía. En otras palabras, la unión aduanera, cuando se consolida efectivamente, desemboca por necesidad en la unión económica. Ésta ha sido la experiencia de las uniones aduaneras europeas del pasado siglo; Unión Aduanera Alemana y Unión Aduanera HaJiana, sobre todo. Y ésta es también la experiencia de las uniones económicas de nuestro siglo -UEBL, Benelux y CE/UE- que fueron planteadas globalmente, y desde un principío, como verdaderas uniones económicas, en las cuales el establecimiento de la unión aduanera aparecía como uno de los elementos de la Unión, desde luego con un carácter básico, pero no como el objetivo de más difícil consecución. Como en el capítulo 8 hemos de dedicar un amplío espacio al estudio de ]a CEIUE, no insistiremos más por el momento en los mecanismos de formación de la unión aduanera, que podremos ver entonces con todo detalle.
7.2
Ventajas generales de La integradón económica
Los argumentos empleados por los teóricos en apoyo de la integración económica forman hoy un amplio repertorio de razonamientos. De ellos podemos seleccionar los siguientes 1: las economías derivadas de la producción en gran escala (o, abreviando, economías de escala); la intensificación de la competencia dentro del nuevo mercado ampliado; la atenuación de los problemas de balanza de pagos por el ahorro de divisas convertibles; la posibilidad de desarrollar actividades difíciles de abordar por parte de determinados países individualmente, debido a la insuficiencia de sus mercados respectivos; el aumento del poder de negociación frente a países terceros o frente a otras agrupaciones regionales; una formulación más coherente de la política económica, así como la ineludible necesidad a plazo medio o largo de introducir reformas estructurales que en el contexto de un statu quo nacional podrían aplazarse sine die, y, por último, la posibilidad de conseguir sobre la base de un rápido proceso de integración una acelaración del desarrolJo económico (no simplemente del crecimiento) 2. En las páginas que siguen trataremos de desarrollar los anteriores argumentos. Creo que ésta será la forma más correcta de responder a las dos siguientes proposiciones: ¿Integración, para qué? I Para un estudio más detenido de las ventajas teóricas de la integración puede verse mi obra Formación}' desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid, 1965, pág. 24 Y sigs., con abundante bibliografia, a la cual me remito. 2 A los efectos semánticos, cuando empleamos la palabra crecimiento significamos que el PNB está aumentando, independientemente de que falten transfonnaciones estructurales y de que los desequilibrios vayan en aumento dentro de ese crecimiento.
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- La integración per se no resuelve nada. Lo primero son las transformaciones de carácter nacional y el aprovechamiento al máximo de las ventajas del comercio internacional. Antes de entrar en el análisis de las posibles ventajas de la integración, convendrá subrayar que ésta es, ante todo, una técnica cargada, eso sí, de intenciones políticas, que la realzan por encima de otras técnicas económicas puramente instrumentales. Pero está claro que la integración no puede considerarse como una panacea, como el camino de superación de todos los males de las economías. Para alcanzar la meta del desarrollo integral, la integración económica debe ser completada con toda una serie de medidas de transformación.
7 •2.1
Economias de escala
Las economías de escala son el resultado de una mayor eficiencia, basada en una dimensión adecuada de la planta, que permite costes medios unitarios mínimos y que posibilita la competencia en el mercado internacional. Las economías de escala sólo son posibles cuando la producción se lleva a cabo masivamente, esto es, en plantas de gran dimensión y en grandes series, y todo ello apoyado en un fuerte avance tecnológico. Para que las economías de escala se den en la realidad son necesarias, pues, grandes empresas, que únicamente pueden surgir con vistas a mercados muy amplios (nacionales o internacionales) o como consecuencia de la concentración de empresas preexistentes dentro de un área en proceso de integración. Podrá decirse (contra-argumento) que las economías de escala en las áreas de integración sólo están en condiciones de aprovecharlas, por lo menos en su fase inicial, las grandes empresas transnacionales. En e1 caso de la CE, por ejemplo, muchas de estas empresas, casi siempre norteamericanas o japonesas, cuentan con plantas industriales en los distintos países; coordinando plantas, aprovechan de modo más racional el mercado integrado. Esta favorable situación del capital extranjero, que ciertamente se presenta en la práctica, no puede tomarse, sin embargo, como argumento para concluir que la integración sólo favorece a las grandes corporaciones multinacionales. Más bien habría de afirmarse que ello está sucediendo. Mientras no exista una unión monetaria, un mismo derecho de sociedades anónimas, un mercado de valores integrado (con plena movilidad de capitales) y un estatuto supranacional sobre las inversiones extranjeras, el área en curso de integración no podrá contrarrestar de manera racional el aprovechamiento por terceros del efecto «economías de escala». Así pues, el "posible defecto arriba imputado no puede ser atribuido a los avances de la integración, sino precisamente a todo 10 contrario, a la insuficiente integración.
7.2.2
Intensificación de la competenc;a
La ampliación del mercado resultante de la integración puede conducir a una cierta intensificación de la competencia. En un mercado nacional estrecho, determinadas producciones para ser rentables han de ser realizadas por una sola firma; por el contrario, en un vasto mercado común pueden ser varias las empresas que trabajen con una dimensión próxima a la óptima, compitiendo entre sí, y con una serie de favorabJes efectos para el consumidor: aceleración del proceso tecnológico, etc. precios más bajos, mejor Es cierto (contra-argumento) que la eventual intensificación de la competencia subsiguiente a la creación de un área de integración puede ir sucedida a su vez de un estadio de cartelización al amparo de una alta tarifa externa común. Pero esa cartelización puede ser combatida si ello se juzga necesario, recurriendo a disposiciones de defensa de la competencia a aplicar por tribunales de justicia de carácter supranacionaL
7.2.3
Atenuaaón de los problemas de pagos internaaonales
En general, los problemas de balanza de pagos comienzan a considerarse graves cuando conducen a la contracción de las reservas de divisas convertibles. Por ello, todo lo que suponga un mejor aprovechamiento de esas divisas (merced al empleo de mecanismos de compensación de pagos) puede ser de gran utilidad en el esfuerzo por mantener un nivel de reservas adecuado y, sobre todo, para agilizar el comercio interzonal, lo cual constituye un pre-requisito para acelerar la integración. Así lo comprendieron los dos proyectos de integración económica de América Latina, tanto el MCCA, con ]a Cámara de Compensación Centroamericana, como la ALALC, que también creó su propio sistema de compensación, según podremos ver en los capitulos 10 Y 11, respectivamente.
7.2.4
Posibilidad de desarroLLar nuevas actividades difidles de emprender aisladamente
La cooperación y la integración económica ofrecen numerosos ejemplos de que existe la posibilidad de desarrollar nuevas actividades en el campo tecnológico e industrial, impensables a escala nacional. Las grandes obras hidroeléctricas, las nuevas industrias (electrónica, informática, saté1ites, etc.), el desarrollo de la petroquímica hasta sus últimas ramificaciones, la energía atómica de fusión son, todas ellas, empresas que normalmente los países más pequeños no pueden desarrollar por sí mismos de forma individual. Pero en las que sí pueden participar efectivamente, en mayor o menor medida, si se agrupan por regiones.
7.2.5
Aumento del poder de negodadón
En un intento de medir el poder de negociación de un país, haciendo abstracción de su fuerza militar, pueden tomarse algunos índices fonnados a base del PNB, el volumen de comercio o la capacidad de financiación exterior. Normalmente, un país tiene mayor poder de negociación en sus relaciones económicas internacionales cuando mayores son las tres magnitudes citadas. En ese sentido, el poder de negociación crece más que proporcionalmente por medio de la integración. Por lo pronto, la unión de esfuerzos --o la adhesión de esfuerzos en marcha- es algo que de por sí ya inspira un movimiento de interés, de adtniración 3. Por otra parte, en los organismos y conferencias internacionales, que hoy se celebran tan frecuentemente, un grupo de países en curso de integración --cada país con un voto--, con una actitud común pensada y resuelta frente a los problemas debatidos, tiene, sin duda, una fuerza mayor que la de un país cualquiera cuya potencia económica sea equivalente a la que suma en conjunto el grupo de países en curso de integración. Por otra parte, a la inversión extranjera, al contar con nuevos alicientes (el acceso a un mercado mucho mayor), se le podrían imponer detenninadas condiciones mínimas (dimensión de la planta, valor añadido, compromisos de exportación, etc.), prácticamente inaceptables en las condiciones poco atractivas de estrecho mercado interno y de aislamiento del país de cualquier clase de bloqueo económico.
7.2.6
La formulación más coherente de la política económica nacional
Éste es un elemento que con frecuencia se olvida al estimar las ventajas de la integración económica, siendo, no obstante, uno de los que tienen mayor relevancia a corto o medio plazo. Un país, mientras se desenvuelve al margen de toda clase de cooperación e integración, puede llevar a cabo la política que mejor le parezca, en tanto que sea compatible con sus aspiraciones unilaterales. La participación en determinados organismos internacionales o la adhesión de una cierta disciplina monetaria, arancelaria, comercial, etc. En un paso adelante más, la integración económica, por los mayores compromisos que entraña y por
A este respecto pueden verse las consideraciones que hago en mi estudio Aspectos económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano, Minispágs. 122 y sigs. terio de Relaciones Exteriores, Panamá, junio
3
los mayores riesgos que implica, generalmente obliga de modo más acusado al mejoramiento de la propia política económica, así como a la realización de transformaciones importantes de la estructura económica nacional.
7.2.7
La integración económica y las transformaciones estructurales
Respecto de la incidencia de la integración sobre las transformaciones estructurales, las perspectivas, ciertamente, no están tan claras como en el caso de la influencia sobre la política económica nacional. ¿Determina el proceso de integración una aceleración de las reformas agrarias, del cambio de las estructuras tributarias, de la redistribución del Ingreso Nacional? ¿Contribuye la integración externa a hacer más viable la integración interna, tan necesaria, por ejemplo, en muchas Repúblicas de las Américas? Ya hemos expuesto más arriba nuestro punto de vista -por lo demás muy generalizado- de que la integración (externa) no puede considerarse como una panacea; no puede pensarse que per se la integración vaya a suponer la demolición de los atavismos estructurales de las economías en integración. Pero no cabe duda -valga la frase- de que contribuye a hacer esos atavismos todavía más atávicos. La integración supone una mayor movilidad de políticos, economistas, intelectuales y 1íderes sindicales. El mantenimiento de masas importantes de población marginadas del circuito monetario social y cultural se hace cada vez más dificil, al acentuarse el contraste entre países más y menos evolucionados. Los grandes cambios tienden a producirse precisamente cuando las diferencias se hacen más visibles y, por ello, más insoportables, cuando el pueblo y sus dirigentes verdaderos toman conciencia de ellas. No existe, pues, contradicción entre integración interna e integración externa. Carece de sentido atribuir a los grupos industriales y urbanos e] liderazgo de la integración (evidentemente, son los primeros en apoyarla) para sobre esa base atacar los proyectos en curso, infravalorando las posibilidades que ofrecen para la integración interna. En esto, los partidos políticos de izquierda han sido en general bastante miopes, aunque no cabe duda de que en Europa han cambiado su actitud inicial. Tal vez no estaría mal recordar aquí la frase de Marx sobre el primer proyecto de integración (La Unión Aduanera Alemana): la Zollverein es como una locomotora, imposible de determinar, que lo arrolla todo. (La cita no es textual). La promoción de transformaciones estructurales es algo que a la larga habrán de apoyar los grupos integracionistas. La integración se hace fundamentalmente para posibilitar una industrialización competitiva. A su vez, la industrialización no es posible sin un sector agrario que garantice el abastecimiento de alimentos a bajo coste. Y esto último sólo es factible con una
política agraria (tal vez alejada de los patrones clásicos y más o menos «nostálgicos» de lo que se entiende por reforma agraria) que canalice hacia el campo los recursos necesarios para introducir en él la necesaria revolución tecnológica y la reestructuración de las explotaciones. Otro tanto se puede decir que habrá de suceder en las demás áreas de la transfonnación estructural-fiscalidad, crédito, educación, Administración Pública, etc.-, que habrán de verse conmovidas en un futuro no lejano, y no sólo por el crecimiento demográfico y la industrialización, sino también por la competencia creciente en el área integrada y por la propia dinámica de la integración. En el curso de ella, los Estados miembros menos desarrollados habrán de actuar de forma que gradualmente se reduzcan las distancias que los separan de los países más avanzados. En otras palabras, en un área en curso de integración tiende a imponerse el patrón más evolucionado de los vigentes en cada materia: el sistema fiscal más progresivo, el educacional más completo, el de seguridad social más avanzado. De hecho, esto es enteramente lógico, pues nadie se une para retroceder, sino para avanzar.
7.2.8
La aceleración del ritmo de desarrollo y el logro de un alto nivel de empleo
La mejor prueba de la eficacia de la integración -se puede afirmar, incurriendo tal vez en el clásico tópico del crecimiento- estriba en si acelera o no el desarrollo económico y en si contribuye o no a mantener altos niveles de empleo. Sobre este punto, la discusión podría ser inacabable. Así ha sucedido entre los críticos de la integración económica europea que durante los años 60 sustentaron dos tesis abiertamente contrapuestas 4: «La integración económica en Europa (CEE) --decían unos- ha sido posible gracias a que su comienzo coincidió con una excelente fase de la coyuntura.» La tesis contraria: «La integración económica ha contribuido a ace1erar el desarrollo de la economía europea.» Las pruebas que pueden aducirse en defensa de cada una de esas dos tesis tiene fuerza considerable; pero, en fin de cuentas, es evidente que la Europa de los años 60, y de hoy, no habría sido ni sería la misma sin la EFTA
La polémica sobre la relación causa-efecto en el crecimiento europeo a partir de 1957 se suscitó en 196] por un artículo del economista belga Alexander Lamfalussy titulado «Europe's Growth is due to Common Market?», aparecido en la Lloyds Bank Review, octubre 1961. Con la crisis que se desencadenó en 1973, nadie ha sostenido el fracaso de la CEE por no haberla compensado; y a pesar de las no pocas frustraciones, cabe afinnar que existe un consenso implícito de que, sin las Comunidades Europeas, los efectos de la recesión habrían sido aún peores.
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y la UE. Como también está claro que esa Europa de hoy asombraría, por su grado de integración.
7.3
La difusión del proceso de integración
Todas las ventajas esquematizadas en este capítulo -y otras de naturaleza económica y extraeconómica en que por razones de espacio no nos adentramos- han operado, y operan, en pro de la difusión de los procesos integratorios, que hoy revisten la máxima importancia. Así podremos comprobarlo en los siguientes capítulos 8 a 14, en los que estudiaremos las siguientes experiencias de integración que aquí agrupamos por grandes áreas geográficas.Para cualquier duda sobre esos acrósticos, puede verse el anexo sobre siglas, al final de este libro. 1) Europa: UE, EFTA, EEE, CEE/ Mediterráneo, Lomé IV (ACPs). 2) América del Norte: Zona de Libre Comercio EE.UU./CanadálMéxico, TLC. 3) América Latina en su conjunto: ALALC, ALADI, ALeA. 4) América Central y el Caribe: MCCA, CARICOM, Proyecto ZLC VenezuelaJMCCA, AECA. 5) América del Sur: Pacto Andino, Mercosur. 6) África: CEAOR, SAARC, PTA, CEAO, ECOWAS/CEDAO, CEEAC, CEPGL, Entente, MRU, Unión del Magreb Árabe, SACU. 7) Asia: Consejo de Cooperación del Golfo, ANA M , ASEAN, ANZCERTA, SPARTECA, APEC. En resumen, están en marcha una treintena de procesos de integración, sobre la trama de cooperación a escala mundial basada en el FMI, la OMC, la UNCTAD, etc. Y el gran número de casos de integración en curso, además de mostramos una tendencia general en el ámbito planetario, nos permite también identificar tres núcleos principales: la Unión Europea, con todos sus espacios concéntricos de EEE, Política Mediterránea, ACPs; EE.UU., por su acuerdo con Canadá y México (NAFTAlLTC) y desarrollable después vía Iniciativa por las Américas; y Japón, liderando los proyectos análogos (ASEAN, SAARC, etcétera.).
7.4
Cooperación más integración: el escenario global
Las sucesivas oleadas liberalizadoras en la economía mundial OECE/OCDE, GATT, que ya hemos visto, y las consecuencias de la integración (CEE, EFTA, NAFTA, ASEAN, etc.) que vamos a ver en los capítulos sucesivos, fueron abriendo e intercomunicando los mercados naciona-
les; hasta el día de hoy en que nos encontramos en medio de la competencia internacional más implacable. En el caso de Europa, no se trata sólo de los quince países de la UE, porque a través de una serie de arreglos internacionales, la Unión Europea fue facilitando las importaciones masivas de prácticamente todo el mundo. Los nuevos acuerdos de asociación han abierto las fronteras de la UE a los países del Este (Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Rumania, y Bulgaria). Los convenios de cooperación con el Magreb y el Maschrek suponen, virtualmente, la franquicia para las manufacturas y los productos agrarios de las riberas Sur y Oriental del Mediterráneo. El sistema de preferencias generalizadas para los países menos avanzados, y los tratos a favor a los socios comunitarios de África, Caribe y Pacífico (las antiguas colonias, los ACP), son la gran ventana al Tercer Mundo. Y todo ello, sin olvidar lo muy reducido de la tarifa exterior común (el 3 por IDO ad valorem) frente a terceros países, que deja sentir con rigor extremado la competencia japonesa y de toda la orilla asiática del Pacífico; con su masiva producción barata y de creciente calidad. Más concretamente, en el Sudeste asiático fue produciéndose una verdadera revolución económica: los NICs (newly industrialized countries) de la ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste de Asia: Indonesia, Tailandia, Filipinas, Malasia, Brunei, Singapur, y Vietnam), que tras la experiencia de Jos cuatro dragones asiáticos (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong y Singapur), entraron en la Jiza internacional con una fuerza singular. Y, según apreciaremos en el capítulo 23, la gran China está completamente incorporada. En definitiva, nos encontramos en un escenario global de despiadada competencia. En otras palabras, en toda Europa y en EE.UU., se está absolutamente desprotegido frente al exterior en cuanto a la entrada de manufacturas de casi todas clases, a precios irresistibles. Desde el siglo XIX, existe -ya lo vimos también en el capítulo 1- un ámbito comercial a escala de todo el mundo para diversidad de productos. Todo eso se ha potenciado, en gran medida por los sistemas de cooperación e integración a escala mundial ----o simplemente por la generalizada liberalización' vía GATT/OMC o decisiones unilaterales-, que ha generado una auténtica aldea global de lo económico; de tal manera que el tan traído y 11evado mundo sin fronteras es una realidad pura, dura, y cotidiana. El mercado mundial está siendo especialmente aprovechado por nuevos protagonistas (los ya a1udidos NICs, etc.), desde el punto y hora en que la rápida circulación de las tecnologías. Y de ahí la ruptura de dos grandes teorías aún en vigor a mediados del siglo xx: los costes comparativos como explicación de la especialización económica y de la división del trabajo a escala mundial; y las etapas del crecimiento como inevitable senda a seguir por cualquier comunidad en su progreso. En los últimos ambas teorías se han derrumbado estrepitosamente. Hoy la especialización es muy dificil; casi todos los países tienden a
F producir de casi todo, siempre que tengan la fuerza de trabajo adecuada al precio conveniente. La energía, los inputs materiales y los recursos de financiación, se dan por añadidura; en tanto que el marketing y la distribución los proporciona la ubicua organización multinacional. Y un país, puede subir los escalones del crecimiento, no en dos siglos, sino en poco más de una generación. En la primera reunión ministerial de la OMC (Singapur, diciembre de 1996, recuérdese lo visto en 5.9), se planteó, de nuevo, la posible contradicción entre globalidad y bloques regionales a la hora de buscar cómo expandir al máximo el comercio internacional. Y al final se llegó a un punto de vista, no unánime: no se está ante ningún dilema, pues la experiencia histórica demuestra que los empeños integratorios nunca generan verdaderos reductos autárquicos. Precisamente con referencia al proyecto más avanzado, y que ha servido de pauta para todos los demás, la UE, ¿quién se atrevería hoya denunciar, lo cual en la década de 1980 era harto frecuente, la pretendida Fortaleza Europea, como baluarte de proteccionismo integra1? La realidad es muy distinta: en 1999, la protección media del TARIe, el Arancel Aduanero Común de la Unión, es menor del 2% ad valorem. Es como vivir, salvo para los productos agrícolas, en un mundo sin fronteras. Por tanto -y los casos tipo Mercosur, TLC, etc. también lo demuestran-, las integraciones regionales han permitido avances muy notables en la apertura al exterior. Como igualmente es cierto que ]a interpenetración de países contiguos es muy útil para gran número de manifestaciones más fáciles de desarrollar por ellos que no entre los geográficamente separados. Así cabe comprobarlo en materias tan significativas como infraestructuras de transporte, telecomunicaciones, programas de 1+D, etc. En todos esos casos, la integración penniten la máxima fluidez, como si se tratara de un solo país 5. Pasamos ahora, en los capítulos 8 a 14 a examinar, con bastante detalle, creo, los diferentes casos de integración económica.
5
En el sentido contrario, Martin
«An unhelathy trade-off», 29.X.1996.
8.
8.1
Integración en Europa (1). De La CEE a La Unión Europea (UE). La EFTA
La génesis del Mercado Común Europeo
Como ya vimos en el capítulo 2, el Plan Marshall, con la puesta en marcha de la Organización Europea de Cooperación Económica, OECE, marcó el comienzo de toda una importante fase de cooperación en Europa Occidental. Los códigos de liberalización de mercancías y de invisibles, la Unión Europea de Pagos, y la propia creación de una Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB) única para todos los países europeos de la OECE, supusieron pasos importantes que habían de facilitar la etapa ulterior de la integración l. En el convenio de París de 1948 de creación de la OECE también se previó la posibilidad de formar una Unión Aduanera. Pero a pesar de diversos intentos -y como veremos con un cierto detalle en 8.13.- la oposición británica acabó por hacer impracticable ese propósito. Aunque a ello también contribuyeron otras dos notables circunstancias: la escasa homogeneidad económica entre muchos de los 17 países europeos de la OECE, y el funcionamiento del GATT desde 1974, que ya ofrecía una senda más modesta pero muy realista para reducir derechos arancelarios a fin de facilitar el comercio. En cualquier caso, la reducción de aranceles más allá había de
1 La parte de este capítulo referente a la génesis y fonnación de la CEE es en buena medida, una síntesis de mi obra Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid, 1964.
plaritearse mediante la creación de una unión aduanera, único caso exceptuado dentro del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio en su artículo XXIV Esto fue lo que, al margen del Reino Unido, se intentó en varias ocasiones con mayor o menor éxito. AlIado de los dos proyectos que resultaron viables -el Benelux, y sólo con carácter sectorial la Comunidad Europea de] Carbón y del Acero (CECA}- también hubo frustraciones, como fueron la Unión Aduanera Franco-Italiana y el FINEBEL, proyecto que se esbozaba fundamentalmente como un área monetaria fonnada por Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Veamos el caso de la CECA como experiencia más importante anterior a la CEE. El llamado Plan Schuman 2, que dio origen a la CECA en 1952, no se concibió como un fin en sí mismo. Schuman, Monnet y otros estadistas europeos, al crear la CECA, intentaron, sobre todo, trazar un camino pragmático por el cual ir hacia una meta importante, a lo largo de una época nada fácil, y cuando la mentalidad europea aún no estaba preparada para aceptar propósitos más ambiciosos. Este carácter de transición de la CECA se reflejó en su configuración meramente sectorial. Las integraciones sectoriales tienen un obstáculo fundamental, consistente en que si los poderes de la comunidad se limitan al sector integrado, los Estados miembros retienen no sólo sus facultades sobre los restantes sectores económicos, sino también sus poderes en terrenos tan importantes como el monetario y el fiscal. Con el manejo de los impuestos o con la manipulación de la oferta monetaria, o del tipo de cambio, es perfectamente posible influir sobre los precios, por lo menos con igual intensidad que con las medidas directas de intervención estatal de carácter unilateral en un sector. Por e)]o parece claro que si los países europeos hubieran seguido trabajando por su integración económica a través de procedimientos sectoriales del tipo de la CECA o del proyectado «Pool Verde», los avances habrían sido mucho más lentos que los logrados con el enfoque global al final adoptado. Pero independientemente de los problemas subjetivos existentes en el camino de la integración sectorial, los acontecimientos políticos, presionaban en favor de soluciones rápidas: la Guerra de Corea -iniciada en junio de 1950 y terminada en 1953-, el fracaso -en 1954- del proyecto de Comunidad Europea de Defensa (CEO) y la crisis de Suez y de Hungría en 1956, constituyeron serios toques de alarma que repercutieron como aldabonazos en la puerta de la unidad de los países del Occidente de Europa. La fonnación de una unión económica aparecía ya como la única base para mantener ----o por 10 menos aspirar a ello- un papel de importancia . W. Diebold escribió el primero y uno de los mejores estudios sobre e] tema The Schuman Plan, Nueva York, 1952.
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En ese sentido, fueron los países ya en curso de integración, los tres del Benelux, los que en 1955 plantearon en la CECA -a «los Seis»-- la idea de crear un Mercado Común. El memorándum que a este respecto presentaron, conservaba aún importantes vestigios de la tendencia a la integración sectaria], pues contenía una descripción muy minuciosa de las metas a alcanzar en el campo de los transportes, energía convencional y energía atómica. No obstante, en él ya había claras manifestaciones de cuáles habían de ser las bases para caminar hacia la integración global. Sin pérdida de tiempo, los ministros de Asuntos Exteriores de «los Seis» se reunieron en Mesina en el mes de junio de 1955, en una conferencia ad hoc. Y al final de ella, mostraron su acuerdo sobre la propuesta del Beneluxo Se decidió que una comisión de expertos -que presidió Paul Henri Spaak, ministro belga de Asuntos Exteriores- estudiase los problemas concretos y elaborase un informe en el plazo más breve posible. Spaak imprimió una gran celeridad a los trabajos y, finalmente, los Tratados constitutivos de la CEE y del Euratom se firmaron en Roma el 25 de marzo de 1957. La ratificación por los seis países se llevó a cabo en los meses sucesivos y entraron en vigor elIde enero de 1958. De este modo quedaron oficialmente constituidas la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de 1a Energía Atómica (Euratom).
8.2
La lógica del Tratado de Roma
El objetivo básico del Tratado era la creación de un ente supranacional con personalidad propia, la CEE, con la misión fundamental de formar un mercado común, manifestación visible de una verdadera unión económica. Para cubrir este objetivo, la Comunidad había de proceder a una larga serie de actuaciones concretas: supresión de toda clase de barreras intracomunitarias y establecimiento de un Arancel Exterior para la formación de un mercado común a lo largo de un período transitorio de doce años (1958-1970) dividido en tres etapas: defensa de la competencia intracomunitaria; adopción de una política comercial común frente a terceros, políticas comunes en los sectores de la agricultura y los transportes; coordinación de las políticas económicas y prevención de los desequilibrios de las balanzas de pagos; acercamiento de las legis1aciones nacionales en la medida necesaria para hacer posible el funcionamiento del Mercado Común; asociación de los países de ultramar; creación de un Fondo Social para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y elevar su nive1 de vida; y, por último, constitución de un Banco Europeo de Inversiones, para facilitar la expansión de la Comunidad. La realización de todas estas tareas de la Comunidad se confió a cuatro instituciones -Parlamento Europeo, Consejo de Ministros, Comisión y Tribuna] de Justicia-. que se constituyeron en verdaderos guardianes del Tratado para la garantía de su efectivo desarrollo y cumplimiento.
Integración económica
Se previeron asimismo los mecanismos para pasar de una a otra etapa del período transitorio, mediante una serie de calendarios específicos para la formación de la Unión Aduanera (desarme arancelario y aproximación a la Tarifa Exterior Común) y para la supresión de los contingentes. Para otros aspectos de la formación del Mercado Común fuéronse estableciendo ulteriormente diversos calendarios, con el propósito de amortiguar los efectos derivables de la aplica.ción del Tratado. Lo mismo se pretendió con las cláusulas de salvaguarda. En otras palabras, independientemente de ciertas medidas de escalonamiento temporal previstas para cuestiones particulares, en caso de dificultades graves susceptibles de persistir en un sector de la actividad económica, o en una determinada región, cualquier Estado miembro podía pedir a la Comisión que le fuese autorizada la adopción de medidas excepcionales a fin de restablecer el equilibrio de la situación y adaptar la región o el sector interesados a la economía del Mercado Común. En esa perspectiva, el Tratado Roma constituyó la segunda pieza del Derecho originario o primario de la CE, que actualmente integran los siguientes acuerdos: -
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El Tratado de París, de 18 de abril de 1951, por el que se constituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, por el que se creó la Comunidad Económica Europea (CEE). El Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, del cual nació la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). El Convenio relativo a ciertas instituciones comunes de la CECA, la CE, y el Euratom (Roma, 25 de marzo de 1957). El Tratado por el que se instituyeron el Consejo y la Comisión únicos de las Comunidades, también llamado «Tratado de fusión de los ejecutivos» (Bruselas, 22 de julio de 1975). Acta Única Europea, que entró en vigor elIde julio de 1987. Tratado de la Unión Europea (de Maastricht), de 7 de febrero de 1992, al que hacemos una extensa referencia en 8.11. Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, al que nos referimos en 8.22. Tratados de adhesión de nuevos Estados miembros (ampliaciones).
8.3 . El principio de supranacionalidad en la CEE Ya hemos indicado antes que el Tratado de Roma contiene un mecanismo de creación de decisiones verdaderamente supranacional. ¿En dónde reside ese carácter supranacional? La respuesta no es tan fácil como podría pensarse a primera vista.
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Unión Europea (UE) .. La EfTA
Está claro que los seis Estados miembros originarios de la CEE adquirieron desde un principio ciertos compromisos, renunciando con ello a su soberanía en una larga serie de puntos concretos: cuestiones arancelarias, restricciones cuantitativas, etc. No obstante, este tipo de limitación de la soberanía puede encontrarse en otros muchos Tratados internacionales; por ejemplo, en el propio Convenio de 1948 de constitución de la OECE, donde se preveían ciertas reglas de liberalización del comercio. Por otra parte, también está claro que el hecho de que el Tratado de Roma fuese concluido sin un período indeterminado, y el que Francia renunciara a su inicial deseo de introducir en él la posibi1idad de la secesión unilateral, tampoco son elementos que le den un carácter supranacionaL No son raros los acuerdos internacionales donde faltan esas dos cláusulas 3. Realmente, el origen del carácter supranacional del Tratado está en el procedimiento por medio del cual se generan las decisiones comunitarias. La regla de la unanimidad, seguida en determinados organismos intergubernamentales -entre ellos la antigua OECE-, no restaba absolutamente ninguna soberanía a sus miembros, pues, en último extremo, cada uno conservaba pleno derecho a disponer sobre su propia conducta. De hecho, el carácter supranacional sólo comienza a existir cuando en un Tratado se acuerda que serán aceptadas y cumplidas por todos los países signatarios todas las decisiones que se adopten por medio de una cierta mayoría (simple o cualificada) en el seno de unas instituciones concretas 4. Ese procedimiento de adopción de decisiones supranacionales está perfectamente configurado en las Comunidades Europeas y en su Consejo de Ministros, los votos tienen un determinado peso para cada país. Cuando se recurre al voto, la mayoría cualificada se obtiene con 54 votos sobre 76, Alemania, Italia, Francia y Reino Unido disponen de 10 votos cada uno; España, de 8; Bélgica, Grecia, Holanda y Portugal, de 5; Dinamarca e Irlanda de 3; y Luxemburgo de 2. Sin embargo, el sistema de votación supranacional por mayoría cualificada no ha funcionado en la práctica. En 1964, Francia al intentar imponer sus puntos de vista sobre la política agraria presionó a fondo a sus otros socios. La Francia de De Gaulle incluso se alejó transitoriamente de las reuniones comunitarias (la política de la silla vacía). Y cuando los franceses volvieron a las instituciones, fue con la condición de la regla de la unanimidad, esto es, que para todos los asuntos importantes cualquier país tiene el derecho de veto, no pudiendo recurrirse, por consiguiente, a la regla de la
Raul Reuter, «Aspects de la Communauté Economique Européenne (III»), en Revue du Marché Commun, n.O 6, junio 1958, pág. 316. 4 Walter Hallstein, «NATO and the European Economic Community», en The Common Market. Progress and Controversy (obra editada por Lawrence B. Krause). Londres, ] pág. 53. 3
económica
mayoría cualificada. En 1985, en las cumbres de Milán y Luxemburgo se intentó empezar a erosionar, todavía sin éxito definitivo, el sistema de veto.
8.4
La unión aduanera
En realidad, sólo puede hablarse de mercado común cuando las mercancías producidas o nacionalizadas en un cierto conjunto de países circulan con plena libertad a través de sus fronteras, o al menos tan libremente como pueden hacerlo dentro de cada uno de los países que forman el .conjunto. La 1ibre circulación supone, pues, una movilidad de bienes casi perfecta, por la inexistencia de barreras de carácter internacional. En definitiva, supone la creación de una unión aduanera y el pleno desarme contingentario entre los Estados miembros. La unión aduanera se realiza mediante la supresión de las barreras arancelarias intracomunitarias (desarme arancelario) y por medio del establecimiento de un Arancel Aduanero Común. Para el desarme arancelario, los negociadores del Tratado de Roma fijaron un período mínimo de doce años (extensible a quince), dividido en tres etapas de cuatro años cada una (1958-1970). En la primera etapa se rebajaría un 30 por 100 de los derechos de aduana, otro 30 por 100 en la segunda y el resto en la tercera. Dentro de cada una de las dos primeras etapas, las rebajas arancelarias habrían de hacerse fraccionándolas en tres partes del 10 por 100 cada una. Los referidos porcentajes, se previó en un principio en el Tratado, que habrían de medirse sobre lo que podríamos llamar «recaudación aduanera teórica en el año-base 1956»; esta recaudación vendría determinada para cada Estado miembro por el valor total obtenible de la suma de los n productos aritméticos resultantes de multiplicar -partida por partida- la cifra de importación procedente de los restantes Estados miembros (en el año-base 1956) por sus correspondientes derechos-base nacionales (los vigentes en 1 de enero de 1957). Este complicado sistema -análogo al adoptado en 1960 en el Tratado de Montevideo, según veremos en 11.2- había de permitir, en principio, el que cada Estado miembro seleccionase sus reducciones arancelarias, a fin de hacerlas más fuertes en los productos menos sensibles a la competencia extranjera, y de esta forma amortiguar en principio las rebajas en los sectores menos competitivos. Siempre, naturalmente, que de esa actuación selectiva resultase una reducción en la recaudación teórica de 1956, que cubriese los porcentajes más arriba indicados. Las dificultades prácticas y políticas que cabía esperar como consecuencia de las presiones de los empresarios sobre sus administraciones nacionales hicieron que en la realidad se aplicase el sistema mucho más simple de las rebajas Jineales. Esto es, aplicando el mismo porcentaje de reducción sobre el derecho-base de todas y cada una de .las partidas de cada uno de los aranceles nacionales.
Por otra parte, el sistema de reducciones arancelarias lineales intracomunitarias se vio muy flexibilizado con la «cláusula de aceleración» incluida conforme a la cual los Estados miembros se declararon disen el puestos a reducir sus derechos de aduanas a un ritmo más rápido que el ya descrito, siempre que su situación económica general y la situación del sector interesado 10 permitiesen. De esta cláusula se hizo uso en tres ocasiones. La primera de ellas, elIde enero de 1961; la segunda, elIde julio de 1962, y la tercera, en igual fecha de 1963. De esta forma, elIde julio de 1968 se llegaba al total desarme arancelario intracomunitario, con dieciocho meses de antelación sobre la fecha prevista en el Tratado de Roma. Estos progresos del desarme tuvieron un desarrollo paralelo en la construcción del Arancel Aduanero Común o Tarifa Exterior Común (TEC), como es más conocida. Aunque en el momento de ser firmado el Tratado de Roma el Arancel las bases del Aduanero Común estaba aún sin confeccionar, sin método y el procedimiento para construirlo, así como sus principales excepciones, quedaron plenamente fijadas en el texto del Tratado. El nivel de los derechos del Arancel Común motivó el establecimiento dentro del Tratado de Roma de una regla general de confección y de varias excepciones importantes. La regla general fue bien sencilla: los derechos de la TEC habían de situarse al nivel de la media aritmética de los derechos aplicados en los cuatro territorios aduaneros de la Comunidad elIde enero de 1957 (Benclux, Francia, Italia y R. F. Alemania), sin n1ás que algunas excepciones, las más importantes para el sector agrario (Lista G, anexa al Tratado). Asimismo, dentro del Tratado de Roma, se previó la gradual aproximación de los aranceles de los cuatro territorios aduaneros a la Tarifa Exterior Común, siguiendo varias reglas. Para cada posición arancelaria la diferencia --en más o en menos- entre el derecho vigente en cada arancel nacional en 1 de enero de 1957 y el establecido en el TEC se había de reducir en un 30 por 100 al final de la primera etapa, en otro 30 por 100 al ténnino de la segunda, debiendo quedar plenamente alineado con el Arancel Aduanero Común lo más tarde al final del período transitorio (1970). En virtud de la «aceleración», la última aproximación se llevó a cabo, efectivamente el 1 de julio de 1968, al igual que el perfeccionamiento del desarme intracomunitario a que nos hemos referido más arriba. La TEC de la CEE fue puesta a prueba en negociaciones internacionales por primera vez en 1962 en la llamada Ronda Dillon, celebrada en el GATT. Como consecuencia de esta (la V) Conferencia Arancelaria del GATT, la TEC quedó con una protección media (aritmética) del 11,7 por 100 ad valorem, por debajo del 17,8 por 100 de la tarifa de EE.UU. y del 18,4 por 100 del Reino Unido. El resumen de la situación en 1987 después de la Ronda de Tokio para los distintos grupos de productos, puede verse en el capítulo 5 de este libro.
Integración económica
La Unión Aduanera prevista en el Tratado de Roma para sus seis Estados signatarios, se amplió posteriormente. Primero con la adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, a lo largo de un proceso transitorio (1-IV1973 - 1-1-1977) que se detalla en 8.14. Después, con la segunda ampliación, la de Grecia, llevada a cabo entre el 1-1-1981 y el 1-1-1986; y la tercera ampliación, la de España y Portugal, con un periodo transitorio desde el 1-1-1986 hasta el 1-1-1993; al tiempo que se creaba el mercado interior único. En 1995 ingresaron Grecia, Finlandia y Austria. El dispositivo del Tratado de Roma para la supresión de las restricciones cuantitativas intracomunitarias era análogo al ya estudiado para el desarme arancelario. Pero no obstante esta analogía inicial, las bases de partida eran muy distintas. Así como en 1957 en el terreno de las reducciones arancelarias, aparte de los avances en el GATT, había mucho por hacer, en lo referente a contingentes a escala europeo-occidental al desarme ya era casi completo merced a la OECE. En principio, todos los contingentes intracomunitarios y medidas de efecto equivalente (obstruccionismo administrativo, calendarios fronterizos, etc.) habían de desaparecer antes de finalizar el período de transición (1970). Para proceder a esa supresión, un año después de entrar en vigor el Tratado habían de globalizarse los cupos bilaterales aún existentes entre los Estados miembros. Ulteriormente, el volumen total de los cupos globales había de elevarse año a año en un 20 por 100, con la posibilidad de seleccionar las partidas a incluir en los aumentos, en función de la sensibilidad de las mercancías afectadas, a condición de cumplir un mínimo obligatorio en cada uno de los cupos globales de un 10 por 100 anual. Al final de los diez años de funcionamiento del Tratado, todos los contingentes globales debían suponer como mínimo un 20 por 100 de la producción nacional, independientemente de que se hubiesen prorrogado o no las etapas del periodo transitorio. Al final del período transitorio, las restricciones quedarían suprimidas por completo. Sin embargo, un tratamiento tan detallado del tema de los contingentes se vio simplificado, tal como sucedió con el desarme arancelario. La excelente situación económica que en Europa siguió a la política francesa de saneamiento financiero, a la declaración de convertibilidad y a la entrada en vigor del Tratado de Roma (diciembre 1958-enero 1959), pronto hizo pensar en todo el ámbito de la Comunidad que los plazos previstos en el Tratado para el desarme contingentario eran demasiado pesimistas y que, en consecuencia, se podía ir, sin mayores problemas, a una aceleración. En este contexto, en su sesión del 12 de mayo de 1960, el Consejo de Ministros de la CEE adoptó dos decisiones. La primera, suprimir el 31 de diciembre de 1961 todas las restricciones cuantitativas intracomunitarias para los productos industriales; la segunda, conectar la cuestión de los contingentes de productos agrícolas con la redacción de los oportunos reglamentos agrícolas.
dtion en Europa(I)" De la CEE ti la Uni6n Europea (UE). la EFTA
Así pues, la decisión de acelerar tomada el 12 de mayo de 1960 supuso la casi plena resolución de los problemas de los contingentes industriales dentro del área CEE, a partir del 1 de enero de 1962; y el problema de la contingentación agrícola se transfirió a la elaboración de una política común, que estudiaremos en la siguiente sección 8.5. En los temas de las restricciones cuantitativas en las tres ampliaciones sucesivas de las Comunidades Europeas, se procedió a plantear el desarme contingentarío a lo largo de los respectivos periodos transitorios; que en los casos de España y Portugal terminaron elide enero de 1993. Asimismo, destaquemos que la Unión Aduanera se perfeccionó definitivamente en 1993, con el mercado interior único (véase después 8.10.2).
8.5
La formadón del Mercado Común Agricola y la PAC 1 a 111
Con carácter general, en el Tratado de Roma, los productos agrícolas quedaron sometidos al régimen relativamente simple de los productos industriales, pero con tan extenso número de excepciones que, de hecho, éstas constituyen la regla. En el momento de negociarse el Tratado de Roma, los productos industriales en los países de la CEE no contaban con otra protección que la derivada de los derechos aduaneros y los contingentes. Por el contrario, para los productos agrícolas, además de los derechos y los contingentes, existían otras muchas restricciones y sobre todo el comercio de Estado, los calendarios fronterizos, los sistemas de precios mínimos, o simplemente el requisito de previa licencia de importación, constituyendo todo ello una reglamentación de alto proteccionismo.
8.5.1
Primeros pasos
La enorme complejidad de los mecanismos de la política de cada uno de «los Seis», sus implicaciones de orden interior y la celeridad impresa a las negociaciones de las que nació la CEE, impidieron que las normas particulares sobre el Mercado Común agrícola quedaran desarrolladas en detalle en el Tratado de Roma. Sólo hubo tiempo para formular unos fines de carácter programático: acrecentar la productividad, hacer posible un nivel de vida equitativo para la población rural, estabilizar los mercados, garantizar los aprovisionamientos y asegurar precios razonables para los consumidores 5.
Para más detalles de la formación del mercado agrícola común, puede verse mi libro El Mercado Común Europeo. Una perspectiva española y latinoamericana, Alianza Editorial, Madrid, 1982, págs. 83 a 130, con abundante bibliografia. 5
Integración económica
El procedimiento para desarrollar la política común también quedó fijada en el Tratado de Roma, conforme al cual se celebró la Conferencia de Stressa en 1958, de la que surgió el denominado primer Plan Mansholt, verdadera base de toda la ulterior política agrícola comunitaria, cuyas primeras disposiciones vieron la luz en 1962: reglas de competencia, reglamento financiero, decisión sobre precios mínimos y premios reglamentarios sobre productos concretos. La política en vigor de las disposiciones antes citadas había de ir seguida de la efectiva consolidación de la política común, merced a la adopción de una serie de acuerdos:
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8.5.2
Libre circulación de productos agrícolas entre los países de la CEE, en condiciones análogas a las de un mercado nacional. Institución de una preferencia comunitaria en frontera en favor de los agricultores comunitarios, lo cual les garantiza el pago efectivo de unos «precios europeos», superiores a los del mercado mundial. Para ello, el funcionamiento clásico del Arancel de Aduanas se sustituye por el gravamen sobre los productos extracomunitarios importados de unas exacciones (prélevements) que cubren la diferencia entre el precio de entrada (próximo al precio indicativo del mercado interno) y el precio internacional. Dentro de la CEE funcionan organismos que garantizan la compra, a los precios de intervención (algo menores que los indicativos), de la producción comunitaria que se les ofrezca. Los excedentes producidos en la CEE tienen garantizada su exportación a base de primas o subvenciones que cubren las diferencias de precios entre los mercados comunitario y mundial (restituciones). Del coste de estas intervenciones se hace cargo el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (FEOGA).
La PAC I
Sucesivamente, fueron formándose, una a una, las organizaciones comunes de mercado (OCMs) de los siguientes productos: -
Aceite de oliva, desde lO-IX-1966. Frutas y hortalizas (calidades «extra» y «primera») desde el 1-I1967. Cereales, desde el 1-VIII -196 7. Carne de cerdo, desde ell-VII-1967. Huevos y carne de aves, desde ell-VII-1967. Arroz, desde ell-IX-1967. Frutas y hortalizas, calidad «segunda», desde el 1-VII-1968.
8. Integración en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (UE). La EFTA
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Leche y productos lácteos, desde el 29-VII-1968. Carne de vacuno, desde el 29-VII-1968. Azúcar, desde el 1-VII -1968. Tabaco, desde el 1-VII-1970. Vinos, desde el 1-VII-1970. Semillas oleaginosas, desde el 1-1-1971.
Visto en retrospectiva, la evolución de la política agrícola común (PAC), podría sintetizarse en los siguientes momentos sucesivos: -
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8.5.3
1957. Tratado de Roma, en cuyo artículo 39 se establecen las bases de la futura PAC, pero sin entrar, todavía, en sus complejidades de organización. 1960. Conferencia de Stressa, de la que emana el «Primer Plan Mansholt», con los reglamentos agrícolas para el período de transición, que originan las organizaciones de mercado, con los reglamentos agrícolas y el Fondo Europeo de Orientación y Garantía (FEOGA), para sostener los precios comunitarios (garantía), y fomentar la mejora de las explotaciones (orientación). 1962-1967. Los precios altamente remuneradores de la PAC, contribuyen a una fortísima elevación de los rendimientos y de las producciones, con la aparición de grandes excedentes. 1968. «Segundo Plan Mansholt», proyectado para modernizar la agricultura europea, haciéndola competitiva con el exterior, a fin de reducir los gastos presupuestarios por sostenimiento de precios y restituciones a la exportación. Sin embargo, tales propuestas no salen adelante, y el problema de los excedentes no deja de agudizarse.
La PAC 1I
La reforma de la PAC se planteó a lo largo de 1991 y 1992, Y se aprobó en mayo de este último año, como una reconversión de todo el sector rural comunitario. En ese trance, se evocaron con frecuencia las Leyes de Peel o leyes anticereal, que en 1846 abrieron el mercado británico a la importación del trigo y de los granos forrajeros de las Américas, materializándose así una política de alimentos baratos que permitiría a Inglaterra mantenerse al frente de la Revolución Industrial. En esa misma línea de discurso teórico, y pensando en la fuerte competencia de la Orilla Asiática del Pacífico, muchos argumentaron que no tenía sentido seguir protegiendo al seis o siete por ciento de la población activa europea (los agricultores), y perjudicar a más del 90 por 100 de los consumidores. Al final, la PAC 11 fue sustanciándose en una serie de transformaciones:
1I1teglaLion €'conomlCa
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1984. Limitación del gasto presupuestario agrícola, estableciéndose el tope de su crecimiento en un 74 por 100 del aumento global del presupuesto comunitario. Aparición, de las cuotas de producción para frenar los excedentes, especialmente en azúcar y lácteos. 1988. Intentos de estabilizar la producción agrícola, con los mecareducción de los precios nismos de las tasas de de intervención, mayor exigencia en los estándares de los productos para su entrega a los organismos de compra, y surgimientos de otros métodos drásticos de atención a estos problemas: programas de reducción de oferta con el fomento del arranque de plantaciones de viñedo, manzanos, y cítricos; programa de choque de eliminación de excedentes; congelación de los precios nominales en la generalidad de los productos, con caída efectiva de los precios reales; sistemas de alerta para la detección inmediata de nuevos fenómenos de sobreproducción; programa de abandono de tierras «set aside».
En realidad, la PAC-II culminó en una serie de principios que la CE estableció en 1992 de cara a la terminación de la Ronda Uruguay, en la idea de que la reforma debería ir configurando una agricultura extensificada, mucho más competitiva, con mayores explotaciones, e inevitablemente con expulsión de mano de obra. Esto último no sería tan dramático teniendo en cuenta la decreciente vocación por el trabajo agrícola, y la envejecida pirámide de población activa rural del tiempo presente. En el otro extremo parece inevitabJe una agricultura de alto interés ecológico, de pequeñas explotaciones, la mayoría en áreas montañosas; al objeto de frenar el abandono de la población con ayudas considerables en términos de transferecias de renta. Por último, podría fomentarse la agricultura a tiempo parcial. países que diPor lo demás, desde EE.UU., y el Grupo de Cairns cen no subvencionar sus exportaciones agrarias: Canadá, Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, etc.- se ejercieron las más fuertes presiones, en el GATT, sobre la CE; a fin de que ésta disminuyera su apoyo global a la agricultura, al objeto de pennitir un mayor acceso a los mercados europeos de los productos agrícolas del mencionado Grupo. Pero con todo, la máxima presión para la reforma de la PAC al final de la Ronda Uruguay, provino de EE.UU., en una especie de duelo de titanes, una guerra de los métodos. Por un lado, EE.UU. con un sistema de proteccionismo agrícola de precios muy bajos, compensatorio de los agricultores por la vía de la transferencia de rentas. En tanto que en la Comunidad Europea la tónica tradicional se basó desde el principio en precios de mercado mucho más altos, y sistemas de organización de los mercados con financiación de stocks, retirada de producciones, etc. , En 1993, el forcejeo final se concretó en los acuerdos de Blair House (por el nombre de la mansión en que se concluyeron). La Comunidad acep-
8. Integradon en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (Uf)" La EFTA
tó restringir la extensión máxima de las protoginosas (soja y otros cultivos para proteínas y aceites vegetales) y disminuir los subsidios de superficie en un 30 por 100.
8.5.4
La PAC-III
Pero como era de esperar, en la Ronda de Uruguay no quedaron resueltas todas las cuestiones y se previó una nueva oleada de temas -ajustes en cereales, carne de vacuno y leche- para la siguiente ronda negociadora, ya dentro de la OMC. En esa línea de nuevos cambios, hacia la PAC-111, la Comisión Europea encomendó la realización de un estudio, que fue publicado en 1995 con el título «El futuro del mundo rura}}>. En ese documento, se fijaron las grandes tendencias de futuro, y las correspondientes acciones comunitarias sobre: 1) mayor cohesión económica y social en la Comunidad ampliada, que será de mayor diversidad regional; 2) ajuste a la realidad de los mercados internacionales; 3) protección del medio ambiente y conservación del patrimonio natural. Empezando por el tercero de los puntos, debemos dejar constancia que en el V Programa Medioambiental comunitario, para los años se introdujeron los elementos de una nueva estrategia de desarrollo sostenible. en la cual los agricultores aparecen como guardianes de la naturaleza, que han de tener en cuenta los impactos de sus prácticas culturales. La segunda cuestión: el inevitable ajuste a los mercados internacionales, en la Agenda 2000 (presentada el 15 de julio de 1997). Se introdujeron elementos para lapuesta en marcha de toda una serie de correctivos; destinados a dar paso a la PAC-III, en cuyo marco ya han sido objeto de reforma los sectores de cereales, carne de vacuno y lácteos; precisamente donde más están presionando EE.UU. y el Grupo de Caims. Aparte de ello, se acometieron reformas en las organizaciones comunes de mercado (OCMs) del plátano -con gran presión de EE.UU. e Iberoamérica mediante la OMC-; y se concluyó también el reajuste de las OCMs del aceite de oliva (con una cierta elevación de los subsidios a la producción) y del vino; todo ello después de una larga polémica entre la Europa del Norte y la meridional. Pero con ser importantes las negociaciones previstas en Marrakech -y que realizarán en la Ronda SingapuJ; o del Milenio--, preocupa el hecho de que las exportaciones agrícolas europeas vayan a verse tan condicionadas por los acuerdos realizados y previstos en el marco de la OMe. A ese respecto, la Comisión ya anunció en 1995 que el futuro estará marcado «por un fuerte crecimiento de la población mundial, acompañado de una expansión notable de rentas, en especial de los países asiáticos, con grandes expectativas de aumento en la demanda de productos alimenticios».
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De cara a esas previsiones, la exportación de cereales, carne y lácteos de los países de América del Norte y el Pacífico, está llamada a conocer una fuerte expansión a medio plazo; en tanto que la comunitaria permanecerá estable, o incluso disminuirá; por los acuerdos suscritos en la OMC, que en manera alguna habrían de considerarse eternos, y que según muchos deberían renegociarse. Otro problema crucial previsto en la Agenda 2000 para promover la revisión de la PAC, radica en la adhesión de los países europeos centrales y orientales (los célebres PECOs), cuya importancia y potenciales agrarios son muy notables. Lógicamente, a su entrada en la VE van a encontrarse con un sistema de protección agraria mucho más laxo que el actual. Relacionado con el tema PECOs, queda la primera de las cuestiones planteadas en el documento 1995 de la Comisión: la cohesión económica y de gran diversidad regional. Para el social en una Comunidad escenario aludido, se preparó la Declaración de Cork, redactada por los expertos que convocó el Comisario de Agricultura Franz Fischler a la mencionada localidad irlandesa durante los días 7 a 9 de noviembre de 1996, y cuyas conclusiones podemos resumir así: -
-
-
desarrollo sostenible. para hacer efectiva la asociación hombre/ naturaleza en el espacio agrario; preservación y mejora de la calidad de vida, en busca de un equilibrio adecuado, de modo que las zonas rurales reciban inversiones suficientes en infraestructuras de todas clases; diversificación, para crear empleo alternativo a la agricultura en las zonas rurales (industrial, de servicios, teletrabajo, etc.), tomando en cuenta la importancia de las pequeñas ciudades susceptibles de constituirse en nudos de una red de núcleos agrarios mucho más pequeños; subsidiariedad, a fin de lograr que el desarrollo del mundo rural se realice de forma descentralizada, con la debida influencia local a la hora de tomar las decisiones; sin1pNficación de la normativa agraria, que ha alcanzado niveles de complejidad verdaderamente desorbitados; evaluación e investigación de los resultados de los programas, para garantizar el buen uso del dinero público en su diseño y realización.
A la vista de todo lo anterior, podemos concluir que la agricultura continuará siendo un sector estratégico dentro de la VE, por varias razones: es la base de la más poderosa de las industrias, la agroalimentaria; evita la vulnerabilidad propia de los países con bajo nivel de autoabastecimiento, ya que de irse a una liberalización plena, los precios internacionales rápidamente se elevarían, con fuerte incidencia del arma alimentaria. Además, está la constatación de que de los agricultores depende el estado del medio ambiente de la mayor parte del territorio.
8. Integración en Europa (1). De la CEE a la Unión Europea (UE) . la EFTA
Esas y otras circunstancias, no cabe duda de que van a contribuir a mantener el sistema de la PAC. Cierto que con cambios notables, debidos a las ya mencionadas presiones de EE.UU. y del Grupo de Cairns contra las subvenciones en el comercio de productos agrarios. En definitiva, acabará prevaleciendo el método de transferencias directas de renta a los explotadores agrícolas, con la contracción o incluso supresión de los subsidios de superficie, etc. y por otro lado, en el FEOGA habrá de tener mayor importancia la faceta de la O mayúscula de orientación, respecto a la G de la garantía. Para impulsar el cambio de la estructura de las explotaciones agrícolas y así hacerlas de modo que sean más eficientes. Sólo de ese modo la agricultura europea podrá sostenerse sobre sus propios pies, haciéndose más competitiva a escala mundial. Es, en cierto modo, como recuperar el espíritu del Plan Mansholt de 1968, en una economía ya global, con el horizonte de un comercio mucho más libre de los productos agrícolas de todas clases.
8.6
La Libre circulación de factores
Ya antes hemos subrayado en varias ocasiones que el efectivo funcionamiento de un mercado común exige la libre circulación no sólo de las mercancías, sino también de los factores de producción. Hasta aquí hemos estudiado la unión aduanera, la supresión de restricciones cuantitativas y la política agrícola común, y hemos visto, en consecuencia, cómo se regula la libre circulación de mercancías, tanto industriales como agrícolas. Haremos ahora una breve referencia a la libre circulación de los factores de producdel trabajo y del capital. ción, es En el Tratado de Roma, estos dos factores adoptan las siguientes denominaciones técnicas: 1) Trabajadores; 2) Derecho de establecimiento; 3) Servicios; 4) Capitales. De esas cuatro categorías, la primera (trabajadores) representa el trabajo manual o equiparado a él, esto es, trabajo en su forma más pura e inequívoca y sin acompañamiento del capital. La cuarta categoría de la enumeración (capitales) es capital puro; en el Tratado de Roma se entiende en su aspecto exclusivamente financiero, o sea, convertido en dinero efectivo, pues las transferencias de capital no monetario (por ejemplo: los elementos de una planta industrial completa financiados con una inversión directa) se conceptúan como simples intercambios de mercancías, aunque después esas mercancía originen unos intereses que hayan de transferirse al país de origen. Sin embargo, son mucho menos nítidas la segunda y tercera categorías. Tanto el ejercicio del derecho de establecimiento como la prestación de servicios pueden conceptuarse como trabajo manual, técnico o de investigación, o como combinación de trabajo y capital.
Integración económica
El que dediquemos a la libre circulación de los factores de producción un espacio a primera vista breve no debe causar extrañeza. Se debe sobre todo a que Ja libre circulación de personas, servicios y capitales dentro de la CEE y la coordinación de la política de transportes de «los Seis» no ha significado ningún problema de verdadera gravedad a la Comunidad. En buena parte porque en estos cuatro aspectos la política de los países de la CEE ya estaba muy homogeneizada en el momento de entrar en vigor el Tratado de Roma, gracias a los esfuerzos previamente realizados en el marco de la OECE e incluso en la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Lo que, por ejemplo, en otras zonas de integración --como la ALALC o el MCCA- habría representado graves dificultades, por lo cual no se llegó nunca a la libre circulación de trabajadores, no planteó problemas serios en la CEE, pues al iniciarse la construcción del Mercado Común ya existía un movimiento muy fluido de mano de obra de Italia hacia los otros cinco países comunitarios, deficitarios en fuerza de trabajo desde mucho tiempo atrás. La equiparación de todos los trabajadores ciudadanos de los seis Estados miembros -incluso en el aspecto de la seguridad social de los trabajadores migrantes- fue un hecho desde julio de 1968, en que se suprimieron las últimas restricciones subsistentes. Por otra parte, la transparencia del gran mercado común laboral, que recibió aportes extracomunitarios de mucha importancia hasta el comienzo de ]a crisis en 1973, se vio facilitada gracias al funcionamiento de la «Oficina europea de coordinación de las compensaciones de ofertas y demandas de trabajo». Respecto de los trabajadores extracomunitarios hoy --cuya situación es en muchos aspectos dificil-, la UE aún no ha adoptado una política común. El programa de liberalización del derecho de establecimiento y de los servicios se fundamenta en un pasaje del Tratado de Rama, donde «se prohíbe toda discriminación cuya causa esté en la nacionalidad», Confonne a este principio, en octubre de ] 961 se publicó el «Programa general de establecimiento» que obligó a los Estados miembros y a las instituciones de la CEE. Este programa constituyó un cuadro, a partir del cual emanaron sucesivamente las directivas específicas para su efectivo cumplimiento. La ejecución del programa se realizó normalmente, sin dificultades apreciables, salvo en el terreno de las profesiones liberales, donde se tropezó con algunos obstáculos. Para resolverlos se fonnaron «Comités de Enlaces» entre las diversas organizaciones profesionales y la CEE 6. En lo referente a la circulación de capitales, «los Seis» ya habían liberalizado en el marco de la OECE una parte importante de esos movimientos. ASÍ, al comenzar a sistematizarse la política comunitaria en este cam-
Marcel Laboire, «La libertad de establecimiento en el Mercado Común», en Comunidad n.O 47, mayo] 969, págs. 11 y 12.
6
8. Integración en Europa (1). De la CEE a la Unión Europea (U E). La EFTA
po, sólo quedaban bajo control los movimientos de capital a corto plazo, cuya plena liberalización -para 1990- se acordó el 16 de junio de 1988, si bien con excepciones para Grecia, Portugal y España (que se incorporó elIde febrero de 1992). Finalmente, en la integración de los transportes, la CEE contaba ya con el útil precedente de la CECA, que se había ocupado a fondo de este problema en el sector concreto carbón-siderurgia; y al igual que en el caso de los servicios, la integración de los transportes a escala comunitaria se inició conforme a las previsiones de un programa (<
8.7
La idea evolutiva del Parlamento Europeo
La realización de la mayor parte del programa contenido en el Tratado de Roma fue posible en virtud del buen funcionamiento de las instituciones comunitarias muy criticadas por su creciente burocratización, pero que han sabido mostrar una eficiencia comparable a los niveles nacionales. Sobre todo si se considera que las actuaciones comunitarias se ven dificultadas por las dilaciones continuas que plantean las administraciones estatales de los países miembros. Para ir asumiendo su nueva conciencia, ha tenido gran importancia la evolución de] Parlamento Europeo. Ya desde 1957, el artículo 183.3. del Tratado de Roma previó la elección del Parlamento por sufragio universal de los ciudadanos comunitarios. A tales efectos, en 1971 se encomendó su estudio a un grupo de expertos, presidido por el profesor Georges Vede!. Resultado de estos trabajos fue el «Informe Vedel», en el que se plantearon propuestas concretas para:
elegir el Parlamento; reforzar sus competencias; transformar la Comisión de las Comunidades en un auténtico gobierno comunitario; reducir las competencias de los Gobiernos nacionales. Posterionnente, hubo arduas negociaciones para la fijación y el reparto del número definitivo de escaños del Parlamento europeo, llegándose a un
-n:o
8.
en
Cuadro 1.
Europa(l).
(EE d ia UnloH
tUTO
t ) , La EFTA
(Continuación)
11. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACiÓN OCUPADA (1995) Agricultura
Industria
Servicios
Total
Países I
Alemania
2.
Bélgica
Miles
Miles
Ole
Miles
35.894 3.724
1.134
3,2
102
12.883 1.072
Miles
%
35,9
21.765
28,8
2.620
60,6 70,4
%
3.
Dinamarca
2.508
114
2,7 4,5
703
28,0
1.779
70,9
4.
España
11.760
1.152
9,8
3.630
30,9
7.279
61,9
21.781 3.790
l.080
5,0
5.946
27,3
15.019
69,0
780
20,6
2.154
56,8
3,7 12,7
887 1.052
23,4 15,9 28,7
4.849
73,1
335
696
5.
Francia
6. 7.
Grecia Holanda
6.631
243
8. 9.
Irlanda Italia.
1.168
148
20.152
1.489
7,4
6.406
31,8
12.049
59,6 59,8
3,7
41
114
70,4
10. Luxemburgo 11. 12.
13.
4.372
6 507
11,6
1.421
25,3 32,5
2.488
56,9
Reino Unido
25.044
533
2,1
7.079
28,3
18.203
72,7
EUROPA 12
136.986
7.236
5,3
41.921
30,6
88.857
64,9
Portugal
162
Austria Finlandia
3.737
1.241
33,2
2.227
59,6
2.015
269 158
7,2
14.
7,8
574
28,5
66,0
15.
Suecia
3.926
124
3,2
1.032
26,3
1.329 2.829
146.664
7.787
5,3
44.768
30,5
95.242
64,9
EUROPA 15 16. 17.
Noruega
2.000
5,3
Suiza
4.000
18.
Islandia
4.000
19.
Turquía
28.000
72,1
71,3
4,0
23,4 28,8
67,3
9,4
26,1
65,2
44,8
22,2
33,0
20.
EE.UU.
133.000
2,9
24,0
73,1
21.
Canadá
15.000
4,1
22,6
73,3
22.
Japón
66.000
5,8
34,0
60,2
NOT A: para los países números 16 a 22, los datos de la primera columna numérica son de población activa. I
FUENTE:
• ..,.... .
EUROST AT.
acuerdo final enjulio de 1975. Conforme a ese consenso, el Parlamento europeo se formaría por 410 diputados, de los cuales cada uno de los «cuatro grandes» -Alemania (RF), Reino Unido, Italia y Francia- tendrá 81 diputados; Holanda, 25; Bélgica, 24; Dinamarca, 16; Irlanda, 5; y Luxemburgo,6. En los dos primeros domingos de junio de 1979 se celebraron las primeras elecciones al Parlamento Europeo en todos los países de las Comunidades. Las segundas para 434 diputados al incluirse los 24 de Gre-
cia, se celebraron en junio de 1984. Las terceras fueron en junio de 1989, para 518 diputados, incluyendo ya a España (60 dip.) Y Portugal (24 dip.). Tras la ampliación de la UE elIde enero de 1995 -Austria, Suecia, y Finlandia-, la representación en el Parlamento quedó como se indica en el cuadro 2; en el cual figuran, además, los otros modos de presencia de cada país en los órganos de gobierno de la VE. Cuadro 2.
Estados
Participación de los Estados en los órganos de la UE
Parlamento
Votos Consejo
Miembros comisión
TSJ Abogados (1)
99
10
2
1
87 87 87
10
2 2
1
2 2
1
Alemania Francia Italia Reino Unido España Holanda Bélgica Grecia Portugal Suecia Austria Dinamarca Finlandia Irlanda Luxemburgo TOTAL
64 31
10 10 8 5
25 25 25
5 5 5
1 1
22 21 16 16 15
4 4 3
1 1
5
3
6
3 2
626
87
20
10
CES Comité (2) Regiones 24 24 24 24
24 24 24 24
21
21
12
12
12 12 12
12 12 12
12
12
12
12
9 9 9
9 9 9
6
6
222
222
(1) Hay quince jueces, uno por país; y cinco fiscales o abogados permanentes (uno por cada uno de los grandes países), además de otros cinco en cuyos puestos se turnan rotativamente los otros diez Estados miembros.· (2) Consejo Económico y Social. Comisión VE.
8.8
El Sistema Monetario Europeo
El 13 de marzo de 1979 entró en vigor oficialmente el nuevo «Sistema Monetario Europeo», SME, considerado generalmente como un primer paso efectivo hacia la fonnación de la Unión Monetaria (UM). Como es sabido, la idea de crear una UM es incluso anterior a que se constituyese la CEE, y
-v:2
estaba implícita en la Unión Europea de Pagos (1948), en e] Acuerdo Monetario Europeo (1956) Y en numerosas propuestas. La estabilidad monetaria de todo un decenio, entre 1958 y 1967 (recuérdese lo visto en el capítulo 3 sobre el FMI), casi hizo olvidar el propósito de la UM. Pero tras la crisis que siguió a los cambios flotantes desde 1972, se pensó en un sistema que devolviese la estabilidad a las monedas de la Comunidad. Éste es el origen de la famosa «serpiente monetaria europea», con la que se aspiraba -mediante intervenciones concertadas en el mercado por parte de los Bancos Centrales de «los Nueve»- a mantener una cierta relación de paridad flexible. Los tipos de cambio de los integrantes de este sistema podían fluctuar en una banda de 4,50 puntos, 2,25 por arriba y 2,25 por abajo. La vida de la «serpiente» fue corta por las salidas de Inglaterra, Italia y Francia (dos veces) que dejaron el sistema reducido a cinco países (Alemania, Holanda, Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo), que con la ausencia de los otros países pasaron a una «superserpiente», con una banda de fluctuación de tan sólo el 2,5 por 100 (1,25 por encima y 1,25 por debajo). Los tipos flexibles que siguieron a la parcial rotura de la «serpiente», crearon incertidumbres en los mercados comunitarios, haciendo más costosas las transacciones. Parecía, pues, deseable, crear un nuevo sistema europeo. Esto es lo que se logró en 1979 con la creación de] ECU, Escudo Europeo según la versión francesa, o European Currency Unit, según la inglesa. El ECU pasó a ser la unidad de cuenta --en la que ya se fonnularon los presupuestos y los demás cálculos comunitarios- derivada de una cesta de monedas de todos los signos monetarios de los países de la Unión. La estructura del SME era relativamente simple. En él, las diversas monedas de los países miembros quedaban relacionadas mediante unas paridades de cada moneda con las demás, con eJ compromiso de mantener los tipos de cambio dentro de una banda de un 2,25 por 100; aunque se hicieron excepciones para algunos países -Italia, España, Reino Unido, y Portugal-, con márgenes del 6 por 100. Después, las turbulencias monetarias internacionales 1992-93, condujeron, elIde agosto de 1993, a ampliar la banda de fluctuación -ya 10 veremos en 8.12 con algún detalle- al 15 por 100. La experiencia del ECU desde su introducción en 1979 fue aceptablemente buena, cotizándose diariamente en todos 10s mercados comunitarios, e incluso en EE.UU. y Japón; y con emisiones y préstamos en ECUs, que por ser una val uta cesta tiene menos fluctuaciones que el dólar; por el hecho de que de sus monedas integrantes unas pueden tender a la apreciación y otras a la depreciación, compensándose entre sí. N aturalmente, con la entrada de una moneda en el SME, se ingresaba en una disciplina comunitaria con restricciones severas a la utilización del tipo de cambio como arma comercial o del mercado financiero. Y con e1 propósito de mantener la estabi1idad dentro del mecanismo de cambios (Me) a
Integraooll eco n o n11 ca
que nos hemos referido, funcionaban en el SME toda una serie de dispositivos de ayuda entre Bancos Centrales, que recíprocamente se conceden créditos: a fin de resistir dificultades más o menos pasajeras por la presión de que son objeto las monedas más débiles en los mercados. Si bien, a la postre, cuando el acoso de los grandes operadores (los George Soros y Cía.) se hacía irresistible, había de recurrirse a devaluar. Claro que también era posible abandonar e] MC del SME, como en 1992 decidieron el Reino Unido e Italia. Todo ello debía realizarse con la previa autorización, o al menos el conocimiento argumentado, del Comité Monetario de la UE. Este Comité se creó por el Tratado de Roma en 1957, Y luego se modificó en Maastricht en 1993. Su objetivo, de confonnidad con el artículo 109 del TUE, consiste en coordinar las políticas monetarias. Del Comité, fonnan parte dos miembros de la Comisión, y dos más por cada Estado miembro. En 1987, con ocasión de la crisis bursátil del 19 de octubre (el/unes negro) empezó a apreciarse cada vez más la vulnerabilidad de la CEE respecto a las fluctuaciones del dólar y de los mercados monetarios de EE.UU 7; 10 cual, inevitablemente aceleró los trabajos para la Unión Monetaria, un tema que constituye, sin duda, el núcleo del Tratado de Maastricht de 10 de diciembre de 1991, y al cual nos referimos con alguna extensión en 8.11. La gran polémica sobre el SME, tras la libre circulación de capitales decretada en 1990, se desató con las turbulencias monetarias del verano de 1992. Por la presión de los operadores mundiales (los poderosos brokers de los mercados cambiarios., y entre ellos destacadamente George Soros), las monedas más débiles fueron objeto del más duro acoso, que a la postre, los Bancos centrales no pudieron resistir. Antes de ver fundidas por entero sus reservas internacionales, para defenderse, las cotizaciones dentro de las bandas de fluctuación del SME se salieron del mecanismo de cambios (la esterlina y la lira); y hubo sucesivas devaluaciones de la peseta, el escudo y la libra irlandesa. Tras muchos titubeos, y en medio de toda clase de dudas sobre el futuro del SME y de la propia UM, el domingo 1 de agosto -siguiendo en esto el consejo de The Economist (31.VII.93)--, la Comunidad se decidió a ampliar la banda de fluctuación del 2,25 por 100 al 15 por 100. Con ello se salvó el SME, apostando ya de forma decidida por la UM.
8.9
Las Instituciones de la Unión
Tras la fusión de las tres Comunidades europeas (CECA, CEE y EURATOM), se redefinieron los cometidos y la composición de sus cinco instituciones: Parlamento, Consejo Europeo, Consejo de Ministros, Comisión, y Tribunal de Justicia. Como veremos después, al ocuparnos del Tratado de 7
Ramón Tamames, <{Una moneda comunitaria europea», en Anuario El Pais, 1988.
-m:
¡liteg!(Hlon en Europa(í). De la CEE a la Unto;, f:ufopea (Uf), La EFTA
Maastricht, en esa nueva pieza de Derecho primario de la Comunidad, se introdujeron no pocas novedades institucionales. El Tribunal de Cuentas pasó a ser una de las cinco grandes entidades. Pero sobre todo, se crearon el SBEC y el BCE, el Parlamento adquirió poderes colegislativos con el Consejo, nació el Defensor del Pueblo y surgió un Comité de las Regiones. Ésas, y otras cuestiones, las veremos con algún detalle en 8.11. El Parlamento Europeo consta de 626 escaños, y su composición puede verse en el cuadro 2. El Parlamento a partir de su inicial función de órgano deliberante, es colegislativo, según veremos, desde Maastricht. El Consejo Europeo, que no aparecía entre las instituciones previstas en el Tratado de Roma, fue convocado por primera vez en 1975. Supone la institucionalización de las reuniones cumbres de los «jefes de Estado y de Gobierno de las Comunidades». Sus reuniones se celebran dos veces al año (en las capitales de los países que presiden) y en ellas suelen adoptarse las decisiones de máxima trascendencia. El Consejo de Ministros es, según el Tratado de Roma, el órgano legislativo y ejecutivo de la CEE. Y así seguirá sucediendo en tanto que el Parlamento no tenga mayores poderes. Se reúne con una cadencia mensual, y cada Estado miembro se hace representar por su Ministro de Asuntos Exteriores. Los temas del Consejo de Ministros los prepara el COREPER, esto es, el Comité de los Representantes Permanente de los Estados miembros, que celebra encuentros semanales. Es en el Consejo donde se toman las grandes decisiones. Para lo cual, los 15 Estados miembros disponen, cada uno, de cierto número de votos. Antes de la ampliación a 15, hecha en 1995, para la mayoría cualificada se precisaban 54 sobre 76 votos. Desde elIde enero de ese mismo año, sobre un total de 87, son necesarios 62. En consecuencia, para contar con la llamada minoría de bloqueo, se requieren 26 votos (23 antes de 1995). Si bien, según el llamado Compromiso de Ioannina -logrado por España y el Reino Unido tras largo forcejeo en 1993, durante la presidencia griegacon un número de votos entre 23 y 25, puede abrirse un periodo de negociaciones, por un plazo razonable, para encontrar solución satisfactoria a las partes enfrentadas. La Comisión es el órgano supranacional de las Comunidades. Está compuesta por 20 miembros, elegidos de común acuerdo por los 15 gobiernos; dos entre ciudadanos de Alemania, Reino Unido, Italia, Francia, y España; y uno más por cada uno de los otros diez Estados restantes. De la Comisión depende toda la burocracia europea, que se organiza en 23 direcciones generales (DG 1 a DG XXIII). A la Comisión están adscritos una serie de organismos comunitarios cuya función resumimos rápidamente:
-
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Fondo Social Europeo, que atiende los problemas de reconversión de trabajadores, fonnación profesional, etc. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Ya hemos aludido a él en la sección 8.5., y por tanto no vamos a insistir aquí en sus objetivos y funcionamiento. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Creado por decisión del Consejo Europeo de 18 de marzo de 1975, su misión es contribuir a corregir los desequilibrios regionales que tengan su causa en un excesivo dominio agrícola, en mutaciones industriales, o en un subempleo estructural. Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Más que de Fondo Europeo de Desarrollo, sería necesario hablar de los distintos fondos financieros comunitarios que fueron formándose en función de la política comunitaria de ayuda al desarrollo. Concretamente, con motivo de la entrada en vigor de las dos convenciones de Yaundé y del programa de ayuda a los países y territorios de ultramar (PTOM), se constituyeron tres fondos de ayuda. Pero fue con la entrada en vigor de la Convención de Lomé en 1975 cuando el FED empezó a adquirir mayor entidad, a,! extender el ámbito de su competencia a un número mucho mayor de actividades. Banco Europeo de Inversiones. Su objetivo estriba en financiar los proyectos de modernización de las regiones menos desarrolladas, la reconversión de aquellas empresas en que se rebasen las posibilidades financieras de un solo país, los proyectos de interés común para varios Estados comunitarios. Los préstamos, en principio limitados al área CEE, se han ido extendiendo paulatinamente a otros países (signatarios de la Convención de Lomé, Turquía, Yugoslavia, etc.). El Fondo de Cohesión. Se decidió crearlo en el Consejo Europeo de Edimburgo, diciembre de 1992, y se institucionalizó en el artículo 130 D del TUE. Su objetivo es atender necesidades en materia de equipamientos públicos y de medio ambiente. Durante el período 1993-99, los beneficiarios del Fondo son los Estados miembros con renta per cápita menor del 90 por 100 del promedio (España, Grecia, Irlanda y Portugal); siempre que dispongan de un programa de convergencia de los previstos en el artículo 104 del propio TUE (para combatir la inflación y el déficit público, y lograr la estabilidad monetaria). Para ningún proyecto pueden recibirse ayudas del Fondo de Cohesión y simultáneamente de los Fondos Estructurales (FSE, FEDER, FEOGA). La tasa de aportación puede alcanzar hasta el 85 por 100 del coste de los proyectos. El Fondo Europeo de Inversión (FEI). Fue también en el Consejo Europeo de Edimburgo, diciembre de 1992, donde se encomendó su establecimiento al Ecofin y al BEI, como organismo autónomo dentro del propio Banco. La actividad del FEI se polariza en garantías y
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financiación directa a los planes de infraestructura destinados a mejorar las interconexiones comunitarias (redes transeuropeas), así como a programas de ayuda a las PYMEs. El Tribunal de Justicia, con sede en Luxemburgo, tiene el carácter de supremo órgano jurisdiccional para los Tratados de Roma (CEE Y EURATOM) y París (CECA). Está integrado por quince jueces (uno por cada Estado miembro) y diez fiscales o abogados generales; de los cuales, cinco corresponden con carácter permanente a los cinco mayores países (Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y España), y los otros cinco a los restantes Estados, según un tumo rotatorio preestablecido. El Comité Económico y Social (CES). Es un órgano consultivo de las Comunidades. Funciona como cauce de representación de las diferentes categorías de la vida económica y social (organizaciones empresariales, sindicatos, profesiones liberales, etc.). Consta de 222 consejeros, con la distribución que figura en el cuadro 2.
Como veremos después en la sección 8.22., con ocasión de negociarse el Tratado de Amsterdam, se intentó hacer una serie de reformas en las instituciones comunitarias. Sin embargo, no pudieron llevarse a buen puerto en lo referente al Consejo de Ministros y a la Comisión, aunque sí se reforzó como podremos comprobar, en la citada sección, el Parlamento Europeo; al tiempo que se creó, además, la figura del alto representante europeo para la PESCo
8.10
El Acta Única Europea (AUE) y el ajuste de la Comunidad (1982-1993)
En marzo de 1982, cinco lustros después de ]a firma del Tratado de Roma, las Comunidades Europeas se encontraban en estado de indudable incertidumbre y de critica generalizada 8. Las agoreras apreciaciones sobre el futuro comunitario, se apoyaban en la tesis de que el proyecto comportaba excesivas ortopedias burocráticas; con nula autonomía nacional de cara a los no menos excesivos criterios supranacionales. Pero en realidad, la inmensa mayoría de los problemas parecían proceder más bien del insuficiente avance del proceso de integración. 8.10.1
El AUE
El esfuerzo para superar tal estado de cosas, se inició en el Parlamento Europeo por el «Grupo Cocodrilo», presidido por el eurodiputado Alterio Spi8
Ramón Tamames,
pero no se van», El País, 11 de abril de 1982.
Integración erononllcd
nelli, que en 1984 ultimó un borrador de tratado para la «Unión Europea», destinado a: fusionar definitivamente las tres Comunidades en una, reforzar el Parlamento con poderes legislativos de alcance federal, y transfonnar la Comisión en verdadero poder ejecutivo. Este esbozo de Unión Europea se aprobó simbólicamente por el Parlamento, lo cual contribuyó a ir creando un ambiente de horizontes más promisorios. Al año siguiente, 1985, el nuevo presidente de la Comisión, Jacques Delors, presentó un conjunto de propuestas para fortalecer las instituciones, y pasar a un auténtico mercado común sin barreras. A su vez, este Plan Delors se detalló, en pocos meses, en el Libro Blanco de la Comisión, un inventario de 300 medidas legislativas para llegar, en 1992, al mercado interior único; tarea que en gran parte se debió al imaginativo comisario Lord Cockfield. Resultado de las actuaciones citadas fue la convergencia, en una sola acta (y de ahí lo de única), que finalmente se aprobó por el Consejo Europeo, para su posterior ratificación por los parlamentos nacionales. El Acta Única Europea así nacida, entró en vigor elIde julio de 1987, comportando una serie de modificaciones concretas del Tratado de Roma: a) reforzamiento del mecanismo de adopción de acuerdos por mayoría en el Consejo; b) supresión de todas las barreras para el 31 de diciembre de 1992; c) avance hacía la unión monetaria; d) políticas comunes de investigación y desarrollo tecnológico, medio ambiente, y asuntos sociales; e) bases de cooperación política, con reuniones trimestrales de los ministros de asuntos exteriores y un miembro de la Comisión. En definitiva, con el Acta Única se logró dar un paso importante. Y sobre todo, se diseño el mercado interior único para 1993.
8.10.2
El Mercado Interior Único (MIU)
El proyecto de MIU se detalló en el Libro Blanco en un frente de tres acciones dirigidas a eliminar otras tantas clases de fronteras: fisicas, técnicas, y fiscales. Las .fronteras jisicas -aduanas, controles de inmigración, pasaportes, registro ocasional de equipajes personales-, eran todavía en 1983 la más clara manifestación de las deficiencias de la integración europea. Al respecto, el Libro Blanco no se propuso simplemente simplificar procedimientos, sino que se planteó la completa eliminación de los controles fronterizos, recurriendo a otros medios de fiscalización; como la mejora de la vigilancia en las fronteras de la CE frente a terceros, las inspecciones puntuales dentro de los propios Estados miembros, y el incremento de la cooperación entre las autoridades naciona]es. Por su parte, la eliminación de las fronteras técnicas abarca a una multiplicidad de temas: homologación o nonnalización de prescripciones técni-
p 8. Integración en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (UE), la EFTA
cas, adjudicación de contratos públicos en un mercado abierto a todos, libre movimiento de trabajadores y profesionales, comercio de servicios y flujo de capitales sin trabas, cooperación industrial, y armonización del derecho comunitario. Por último, la eliminación de las fronteras fiscales implica la armonización del IVA -prevista para 1996 y con un sistema transitorio desde 1993 hasta entonces- y de los impuestos especiales.
8.10.3
La nueva politica presupuestaria
Es éste uno de los grandes ajustes de la CE de cara al MIU en 1993. Recordemos a tales efectos, que los recursos propios tradicionales del presupuesto de la CE se originaron a raíz del establecimiento de la Unión Aduanera y de la Política Agrícola Común (PAC). Luego, se incorporó el porcentaje sobre la base del IVA. Con base en todo ello, la Decisión de reforma del 24 de junio de 1988, supuso novedades importantes en lo relativo a límites y composición del presupuesto. El límite global a los recursos utilizables por la CE, se estableció en forma de porcentaje del PNB para toda la Comunidad, concretamente, un máximo del 1,27 por 100. En cuanto a su composición, los recursos comunitarios son los siguientes: -
-
Recursos propios tradicionales: derechos de aduana, exacciones re-
guladoras agrícolas, y cotizaciones sobre el azúcar. Además, desde 1987 se incorporaron los derechos de aduana sobre los productos CECA, que hasta ese año quedaban a favor de los propios Estados miembros. El denominado tercer recurso, basado en e] IVA, 10 integran dos tramos: el primero, se calcula aplicando un tipo, uniforme a todos los Estados miembros, sobre la base de sus ingresos previsibles por IVA, que se han nivelado para todos los Estados miembros al 55 por 100 de su respectivo PNB; el segundo tramo, lo constituye la aportación de cada Estado miembro por el concepto de compensación al Reino Unido (cheque británico, o diferencia entre lo que paga y recibe el Reino Unido a y de la CE). El cuarto recurso tiene carácter complementario, y su base es el PNB. Completa Jos otros recursos.
8.10.4
La reforma de los Fondos Estructurales
Dentro de la reforma presupuestaria, y de cara a compensar los posibles efectos negativos del MIU en los países de menor desarrollo de la C
1988 se acordó también la reforma de los Fondos Estructurales (Fondo Social Europeo, FSE; Fondo de Desarrollo Regional, FEDER; y Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola; FEOGA) y del Banco Europeo de Inversiones (BEl). Para ello se acordó duplicar los recursos destinados a los Fondos entre 1989 y 1993, a fin de cubrir cinco objetivos prioritarios: Objetivo nLÍnlero 1. Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de
las regiones menos desarrolladas. En este objetivo participan el FEDER, el FSE y el Feoga-Orientación. Objetivo núnlero 2. Reconvertir las regiones fronterizas, o las regiones o partes de regiones más gravemente afectados por el declive industriaL El FEDER Y el FSE son los encargados de este objetivo. Objetivo número 3. Combatir el paro de larga duración mediante la acción del FSE. Objetivo número 4. Facilitar la inserción profesional de los jóvenes, a través de la actuación de] FSE. Objetivo número 5. En la perspectiva de la reforma de la política agraria común, los objetivos se concretan en ajustar las estructuras productivas y de comercialización agrarias (5-a, Feoga-Orientación), y en contribuir al desarrollo de las zonas rurales (5-b, Feoga-Orientación, FSE, y FEDER). Objetivo número 6. Adaptación económica de las regiones menos pobladas (todos los fondos). En Maastricht se incorporó un sexto obj etivo para las zonas pesqueras.
8.11
El Tratado de Maastricht
EllO de diciembre de 1991, en la ciudad holandesa de Maastricht, a la que se refirió Lope de Vega en su «Asalto a Mastrique» -la obra dramática en que ensalzó las virtudes de los Tercios Españoles de Flandes, que bajo el mando de Alejandro Farnesio conquistaron la ciudad-, se ultimó el «Tratado de la Unión Europea», que fue suscrito el 7 de febrero de 1992. Sin duda, el convenio más comentado por tirios y troyanos en los últimos tiempos. El acuerdo, refrendado por los parlamentos nacionales con notables dificultades, engrosa el derecho originario de la Comunidad -10 vimos en 8.2- con10 continuación de] Tratado de Roma de 1957, Y de su primera reforma de gran envergadura, el «Acta Única Europea» de 1986. Esos dos nuevos acuerdos-marco comunitarios, fueron textos a consolidar, en parte en el supertralado fundacional de Roma, que en lo sucesivo se conoce como de la CE o, abreviadamente, TCE. Pero al propio tiempo, el Tratado de Maastricht fue un salto cualitativo, al crearse la Unión Monetaria (UM).
8. Integración en Europa(I). De la
a la
Unión Europea U
Por lo demás, una parte muy notable del Tratado de Maastricht se refirió a las nuevas funciones de la Unión Europea (VE) en materias como la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la de Justicia e Internacional (JaI) y la cooperación reforzada; materias, todas ellas, donde todavía hay muchos elementos intergubernamentales y en las que el Consejo Europeo tiene funciones especialmente significativas.
8.11.1
Ratificación deL Tratado
El controvertido Tratado de Maastricht, tuvo serios problemas para verse ratificado. Primero fue el referéndum danés del 2 de junio de 1992, que resultó negativo por unas décimas. En cuanto a la consulta francesa, de 20 de septiembre, también del 92, sí resultó positiva; aunque fuera por un breve margen de dos puntos. Ambas convocatorias electorales, reflejaron el profundo descontento de las poblaciones europeas; más que por lo suscrito en Maastricht, por la grave recesión económica, y especialmente por el aumento del desemp leo y las crisis industrial y agraria. Ciertamente, hubo que negociar mucho para re enderezar la situación. Sobre todo teniendo en cuenta que las turbulencias monetarias que empezaron en septiembre de 1992 -salida del mecanismo de cambios del SME de la libra esterlina y de la lira, tres devoluciones sucesivas de la peseta, etc.no ayudaron. Con todo, el segundo referéndum danés, de 18 de mayo de 1993, tras las concesiones hechas -opting out para la Unión Monetaria, no compromiso en materias de ciudadanía europea, seguridad, etc.- se tradujeron en un voto mayoritario para el sí. De ese modo, la cumbre europea de Copenhague, de los días 21-22 de junio de 1993, se celebró en un ambiente más distendido; abordándose problemas como las medidas para la recuperación económica, y las bases de un Libro Blanco Delors para el medio y largo plazo comunitario.
8.11.2
Grandes objetivos y nuevas instituciones
Maastricht aportó elementos para la nueva etapa del proceso creativo de «una Unión más estrecha entre los pueblos de Europa», con los objetivos de progreso técnico y social, una identidad propia en el ámbito internacional, la ciudadanía de la Unión, y el desarrollo de una más armoniosa cooperación en los ámbitos de la justicia y del resto del acervo comunitario. Entre las grandes instituciones se incluyeron por primera vez el Tribunal de Cuentas; al que se asignan nuevas funciones, entre ellas la elaboración de un informe anual. Por otro lado, surgió la figura del Defensor del Pue
se creó el Comité de las Regiones, que no sería una nueva Cámara parlamentaria a modo de Senado, como algunos habrían querido; pero que sí tendría amplias funciones consultivas. En lo relativo a la Comisión, se autorizó la constitución de un Comité de Estudios Económicos. Se sentaron además las bases de la Unión Monetaria, a las que nos referimos en 8.12.
8.11.3
Ciudadania de la Un;ón
Conforme a una propuesta hecha por España durante su presidencia del primer semestre de 1989, en Maastricht nació la ciudadanía de la Unión, para todos los nacionales de cualquier Estado miembro. Lo cual comporta el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, con una previsión análoga respecto del Parlamento Europeo. La ciudadanía europea permite, además, el derecho de petición ante el Parlamento, así como el de dirigirse al Defensor del Pueblo.
8.11.4
Políticas de la Un;ón
En Maastricht hay toda una serie de modificaciones al Tratado de Roma, referentes a la libre circulación de mercancías, capitales, pagos, transportes, fiscalidad, política económica en general, etc., a fin de actualizar los fines de la antigua Comunidad; ahora ya Unión. Y sobre todo, se avanza en la política monetaria común, sentándose las bases de la Unión Monetaria. Se pone también mucho énfasis en temas relativamente novedosos, como son los de la juventud y su educación, la cultura y la salud pública, la protección de los consumidores, las futuras redes transeuropeas para dinamizar el transporte, y la cohesión económica y social (de la que después haremos un tratamiento aparte); sin olvidar nuevas previsiones sobre medio ambiente y cooperación al desarrollo. Merece también mención especial el nuevo procedimiento colegislativo, con el refuerzo de las capacidades del Parlamento en relación con el Consejo; creándose un Comité de Conciliación de carácter paritario de ambas instituciones, a fin de resolver posibles conflictos. En esa misma línea, se autoriza al Parlamento para que establezca comisiones de investigación de los asuntos en que entienda es necesario profundizar.
8. 11.5
Defensa y Seguridad
Las disposiciones relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), marcan los objetivos de una cooperación sistemática, y de prepara-
p ________________
____ n.___
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
ción de acciones comunes. En esa línea de mayor coordinación se pide a la UEO que «forme parte integrante de la Unión Europea»; al tiempo que se plantea el respeto a las obligaciones para determinados Estados miembros con la OTAN; todo ello, sin perjuicio que en la trayectoria de cooperación, algunos Estados miembros puedan adoptar decisiones conjuntas (como el caso del Cuerpo de Ejército inicialmente Franco-alemán y luego ampliado al incorporarse Bélgica, España y Portugal).
8.12
Previsiones sobre la Unión Monetaria (UM)
En Maastricht se fijaron una serie de precisiones, en varios protocolos del Tratado, previéndose tres fases de realización de la UM. La primera, ya cump1imentada en 1990 con la libre circulación de capitales, y la segunda a con la puesta en marcha de prograempezar el primero de enero de mas plurianuales de convergencia, y la constitución del denominado Instituto Monetario Europeo (IME); para sustituir al anterior Fondo Europeo de Cooperación Monetaria (FECOM), y servir de antecedente al SEBC y al propio BCE. Para la creación efectiva de la UM se fijaron las llamadas condiciones de convergencia, establecidas en los protocolos del Tratado de Maastricht, y que obligan a los Estados miembros que quieran ingresar en la UM a lo siguiente: -
-
-
déficit público anual no superior al 3 por 100 del PNB; deuda pública acumulada no mayor al 60 por 100 del PNB; tasa de inflación que no esté por encima de 1,5 puntos de los tres países comunitarios con menor presión inflacionista; obligación de haber permanecido en la banda estrecha del SME (con un margen máximo de 2,25 por 100), sin haber procedido en ese mismo período a ninguna devaluación; tipos de interés a medio y largo plazo (medibles por los bonos emitidos por los Estados miembros), no superiores en dos puntos a los correspondientes a los tres países que los tengan más bajos.
Con base en los cinco criterios expresados, se puso en marcha la política de convergencia, que desde 1992 (incluso antes de entrar en vigor el Tratado de Maastricht) fue haciendo del espacio de la futura Unión Monetaria un área monetaria (más) óptima (AMO), en el sentido de Robert Mundell, para que fuera posible la moneda común con los mínimos costes sociales. Esa AMO se culminaría con la creación de las instituciones centrales de la Unión: Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), y Banco Central Europeo (BCE). Según el Libro Verde de la Comisión, de junio de 1995, luego confirmado en el Calendario de Matlrid de diciembre del mismo año, la UM se per-
feccionarÍa así con las tres etapas (A, B, Y C), que se sucederían hasta principios del siglo XXI:
Etapa A (duración de un año como máximo, a partir del 1 de enero de 1998): Se hace pública la lista de los Estados definitivamente participantes
en la UM.
-
Hecha ]a lista de partícipes, se constituye el SBCE y el BCE. En ese momento, desaparece el IME, al asumir el BCE todas las funciones rectoras de la UM. Los Bancos Centrales de los Estados miembros continúan funcionando. Se fabrican los billetes y las monedas, en euros. Se fijan todos los detalles del marco legal de la UM. En cada país una estructura nacional hace el seguimiento de la aproximación a la UM. La comunidad bancaria y financiera se ocupa de los términos concretos de la transición, para que todo funcione de manera fluida.
Etapa B (tres años como máximo desde el final de la etapa A" 1999 a 2002): Se fijan los tipos de conversión irrevocable de las monedas de los socios de la UM en términos de euros, todas las contabilidades habrán de llevarse simultáneamente en euros y moneda nacional. El BCE se ocupa ya de modo regular y sistemático de toda la política monetaria y cambiaria referente a la euros. En los mercados monetarios y de capitales, y en el interbancario, todas Jas operaciones pasan a cifrarse en euros (sin abandonar aún la anotación simultánea en moneda nacional). Se desarrolla el operativo para prever el cambio de los sistemas informáticos de las monedas nacionales a euros. Se adaptan los antiguos -y se preparan los nuevos- cajeros automáticos, así como las diversas máquinas (estacionamientos, autopistas, venta al público, etc), a fin de que entren en funcionamiento efectivo en la etapa C, al canjearse el dinero nacional por euros.
Etapa
-
e (desde el final
de la etapa B, 1.° de enero a 30 de junio del 2002)
Se ponen en circulación los billetes y las piezas metálicas en euros. Todos los operadores públicos y privados, completan el cambio de la moneda nacional al euro. En fecha predeterminada (30-VI-2002), se da por finalizada la operación de retirada de los billetes y piezas metálicas de las monedas nacionales.
8. Integración en E.uropa{I). De La CEE a
Unión turopea (Ut). La EfTA
La UM había de funcionar desde la plena circulación del euro, bajo la vigilancia del SEBC y de BCE; y con la supervisión, en cada país, del respectivo Banco Central nacional. La definitiva puesta en marcha de la Unión Monetaria se produjo en las reuniones -no exentas de gran emoción y fuertes tensiones- del Parlamento Europeo y del Consejo a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno, los días 1 y 2 de mayo de 1998, en Bruselas, cuando se tomaron los siguientes acuerdos: a)
b)
c)
Lista de países miembros: 11 Estados miembros, los Quince. excepto Reino Unido, Dinamarca, Suecia y Grecia. Los dos primeros no entraron por sus cláusulas opting out, Suecia porque no se consideró preparada, y Grecia por no cumplir los criterios de Maastricht. Tipos de cambio fijos entre las 11 monedas nacionales de los socios de la UM, preanunciándose de ese modo la conversión irrevocable al euro para elIde enero de 1999 (a 1,96 DM por euro, y 166,386 pts por euro). Canje de moneda. Se confirmó que las viejas monedas se cambiarían por los nuevos billetes y piezas metálicas en euros -ya definitivamente diseñados-, entre ello de enero y el 30 de junio del 2002.
De los once primeros socios de la UM, unos van a estar en mejores condiciones que otros en el momento de partida, o por 10 menos así lo hace creer la comparación de los niveles de precios intracomunitarios (no confundir con los ritmos. que miden los IPCs). En una información del Bayerische Landesbank de 1998, se marcan esas diferencias bien expresivas: dos países muy caros (Finlandia y Austria, al 140 por 100 del promedio); cuatro más o menos en la media: Francia, Bélgica, Portugal y Alemania (situándose esta última como referencia = 100); cuatro más baratos (Holanda, Luxemburgo, Irlanda e Italia); y uno muy económico, España, en una cota casi un 12 por 100 inferior a la de Alemania. Ese gradiente se debe a muchos factores: costes, impuestos, rentas de los consumidores, y evolución de los tipos de cambio (incluidas las cuatro devaluaciones 1992/95). Por otra parte, cabe presumir que los países que no han querido o podido estar desde el principio en la UM, verán como el euro se les cuela por la puerta de atrás. Esa es la advertencia de numerosos observadores, sobre todo para la libra esterlina y la corona sueca; desde el punto y hora en que las grandes empresas no dudarán en pasarse a la nueva moneda común, para sus transacciones exteriores, tanto comerciales como financieras. Señalemos, asimismo, que con la entrada en vigor del euro, se hará más fuerte la tendencia a una mayor armonización fiscal en el ámbito de la lTE. En ese sentido, en diciembre del 97 ya hubo una importante reunión comunitaria, impulsada por el Comisario de Finanzas de la UE, Mario Monti, sobre el llamado Código de conducta fiscal; a fin de evitar carreras intracomunitarias de ventajas para atraer inversiones foráneas. Y el 9 de marzo del
m--I
Integración económica
98, el Ecofin adoptó la decisión de crear un comité especial «para el estudio de una mayor armonización», con la circunstancia bien favorable de que países tan semiparadisiacos en cuestiones de Hacienda para no residentes como Irlanda, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, aceptaron de buen grado esos objetivos. En definitiva, a medio y largo plazo puede afirmarse, sin miedo a errar, que la UM será una revolución mental, política y económica. Primero de todo, porque al pasar de monedas diferentes a una común, se suprimen costes de transacción, comisiones de cambio; con lo que ello supondrá de aumento de los intercambios intracomunitarios, y de protección natural frente a las áreas del dólar, del yen, etc. Por otro lado, el euro va a impulsar toda una serie de reformas en la línea de ganar competitividad vía ajustes del mercado laboral, recorte de excrecencias del Estado de bienestar, mejora de la gestión de la Administración Pública (plétora de funcionarios), régimen de pensiones, etc. El impulso del euro se apreciará en todo el proceso integratorio: con una sola moneda para 11 países, habrán de llevarse a cabo los proyectos relacionados con la política exterior y de seguridad común (PESC), así como los asuntos relativos a la justicia y al interior (JaI por su sigla inglesa). Sin olvidar la reforma de las instituciones, y el funcionamiento de un SME-bis para los países que vayan negociando con la UE su futura adhesión, como fase preparatoria de su ulterior incorporación a la UM. Por último, la Unión Monetaria va a ser una verdadera Declaración de Independencia del billete verde; en analogía a 10 que en EE.UU. sucedió a partir de su inependencia en 1776, al establecerse la senda hacia un dólar único, que se consagró en la Coinage Act de 1792, de Hamilton, de acuñación del dólar con unas mismas reglas en todo el espacio federal, con arreglo al patrón del Spanish milled dollar. Por lo demás, el euro va a ser de gran aceptabilidad internacional y claramente competitivo con el dólar de EE.UU.: al convertirse en moneda reserva, refugio y también para la cotización de productos básicos (commodities) 9.
8.13
El funaonamiento de la EFTA
Ya vimos anteriormente que en el que podríamos llamar a los efectos de este libro primer «Tratado de París» (1948), por el cual se constituyó la OECE, se previó, y !Jlás concretamente en su artículo 5.°, la posibilidad de crear una Unión Aduanera a escala de toda la organización (los 17 países de Europa Occidental beneficiarios del Plan Marshall).
Para más detalles y precisión sobre el tema, puede verse mi libro «Unión Monetaria y euro: la recta final», Espasa Ca/pe, 2a edición, 1998. 9
8. Integración en Europa(I). De la
( LJ E). La EfT A
Las negociaciones sobre este proyecto, se iniciaron poco después de crearse la OECE. Sin embargo, rápidamente se apreció que sería muy dificil l1egar a la formación de una Unión Aduanera tan amplia, no sólo por la complejidad de negociar entre diecisiete países, sino, fundamentalmente por la oposición del Reino Unido a abandonar sus compromisos con la Commonwealth. De hecho, al fracasar las negociaciones -dentro del llamado Comité Maudling- a gran escala, Europa Occidental quedó separada en dos grupos, el de «los Seis» y el de los 11 restantes países de la OECE. y como consecuencia de la ruptura (suspensión sine die se la llamó oficialmente por entonces) de las negociaciones entre
10 Después entraron en la EFTA Finlandia (desde marzo de 1961, con un status de asociado por su compromiso con la URSS de neutralidad política, pero de hecho como miembro con todos los derechos y obligaciones) e Islandia (como miembro de pleno derecho, desde 1969).
Integración económica
plicidad y por el escaso número de funcionarios que en él trabajan (no más de un centenar), el contraste es muy fuerte con la grandiosidad y los miles de eurócratas de la de Bruselas. La comparación entre el Convenio de Estocolmo y el Tratado de Roma es de lo más ilustrativo, pudiendo apreciarse claramente que el grado de integración a que se aspira en la EFTA es mucho menor. Si en el Tratado de Roma había 250 artículos, muchos de ellos de gran extensión, en el Convenio de Estocolmo sólo son 44. Por otra parte, en el Tratado de Roma había 45 artículos sobre política económica y financiera (arts. 85 a 130), en tanto que el Convenio dedica a estas cuestiones un solo artículo (el 14). En definitiva, mientras la EFTA no pasó de ser una alianza comercial, la CEE era el embrión de una verdadera unión económica. Confluentes, ambas, desde 1993, en el Espacio Económico Europeo, según veremos en 8.17. Para estudiar el funcionamiento de la EFTA, en los apartados siguientes nos ocuparemos, sucesivamente, del desarme arancelario intrazonal, de las previsiones especiales sobre la agricultura, y de los demás aspectos del comercio y de las relaciones exteriores de la Asociación.
8.13.1
El desarme intrazonaL
En el Convenio de Estocolmo se preveía el desarme arancelario entre los miembros de la Asociación, en un plazo de diez años 11, empezando por un 20 por 100 de reducción elIde julio de 1960, y a una cadencia del 10 por 100 elIde enero de los años 1962, 1963, 1965, 1966, 1967, 1968, 1969 Y 1970. Estas reducciones habrían de hacerse de forma lineal para todas las posiciones arancelarias de la NAB, a excepción de las comprendidas en el Anexo D del Convenio, incluyendo una larga lista de productos agrícolas marginados en la zona de libre comercio. En virtud de las aceleraciones introducidas a partir de 1961, por el Consejo de la Asociación, órgano supremo de la EFTA, el programa de desarme quedó efectivamente cumplido en 1960 12 •
11 Excepto en el caso de Portugal, al que por su menor desarrollo se le garantizó un calendario especial: hasta el 20 por 100 en ] julio 1960; 30 por 100 en 1 enero 1965; 40 por 100 en 1 enero 1967; 50 por 100 en 1 enero 1970. Con la posibilidad de detallar a partir de 1970 el futuro ritmo de reducciones, pudiendo alejarse éstas hasta 1980, estando previsto este caso particular para una serie de productos incluidos ya desde un principio en el Anexo 6 al Convenio. 12 Convention instatuant 1'AELC, AELC, diciembre 1963, pág. 9; y AELC, Huitieme Rapport Annuel de 1'AELC, Ginebra, septiembre 1968, pág. 26.
8. lntegradón en
De la CEE a la Unión Europea (UE). la EFTA
pues, la EFTA procedió a la fonnación de la zona de libre comercio con mayor celeridad que la CEE a su unión aduanera. El proceso de supresión de los contingentes y demás restricciones cuantitativas al comercio exterior siguió un ritmo análogo, y en 1967 estaban prácticamente eliminadas, salvo excepciones sólo notables en el caso de Portugal y mucho menos importantes en el de Noruega. Como ya hemos indicado, las reducciones arancelarias intra-EFTA no se aplicaron en principio a la mayoría de los productos agrícolas, o más concretamente a los incluidos en el Anexo D al Convenio (artículo 21). Sin embargo, en virtud del artículo 23 del Convenio, los países de la EFTA quedaron autorizados a negociar entre sí «Acuerdos agrícolas» en los que se dieron facilidades especiales en cuanto a régimen de comercio y aranceles, que deben extenderse a todos los países miembros. En otras palabras, las reducciones favorecen a toda la zona, sin discriminación. ASÍ,
8.13.2
Otros aspectos de La EfTA
La EFTA también realizó una serie de avances, aparentemente modestos, aunque significativos, en materias no estrictamente arancelarias o comerciales, pero relacionadas con el comercio dentro de la zona: -
N o discriminación fiscal entre productos nacionales y de fuera del Área. Prohibición de las subvenciones a la exportación. Prohibición de impuestos a la exportación. Prohibición de las prácticas comerciales restrictivas (cárteles de exportación, de precios, de reparto de mercancías, etc.). Prohibición de las prácticas de dumping. Consultas entre los países miembros sobre dificultades de balanza de pagos, prohibiéndose las restricciones cuantitativas. Facilidades al derecho de establecimiento. Eliminación de los casos de doble imposición. Reconocimiento mutuo de patentes, etc.
La formación de la zona de libre comercio y los demás esfuerzos complementarios se logró en la EFTA con la existencia de muy poco aparato institucional. Tan sólo el Consejo de la Asociación, el Consejo de Ministros y una serie de grupos de trabajo muy flexibles para estudiar los problemas concretos. Aparte de ello, anualmente se celebra una reunión de parlamentarios de la EFTA para deliberar sobre la marcha de la Asociación. En 8.14,8.15 Y 8.16 puede seguirse la evolución de la EFTA en su relación con la CE.
Integración economica
8.14
Las negodadones de la CEE con el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca y el acceso de los tres nuevos Estados miembros
Con la creación de la EFTA en 1960, las posibilidades de acuerdo entre «los Seis» y «los Siete» podrían haberse materializado de una de las cuatro formas siguientes: l.
2. 3. 4.
La constitución de un mercado europeo único, sobre la base de una zona de libre comercio (asociación de la CEE con «los Siete»), o mediante la entrada de la Comunidad como un solo miembro en la EFTA (propuesta suiza). El resultado, en ambos casos, habría sido el mismo: una zona de libre comercio europea ampliada. La entrada del Reino Unido en el Mercado Común, seguida del acceso de los demás miembros de la EFTA. Esto habría significado la ampliación de la CEE. La creación de una zona de libre comercio atlántica, prácticamente sin barreras comerciales, utilizando para ello como institución base laOCDE. El camino global a través del GATT, mediante un conjunto de rebajas aduaneras y facilidades comerciales, que habrían de permitir un gran incremento en el comercio intraeuropeo.
Tras el fracaso de las negociaciones entre «los Once» y «los Seis», según hemos examinado en 8.13., el primer camino parecía impracticable, por 10 menos en un futuro razonable. Para iniciar el tercero no existían, a pesar de la creciente dependencia de la Gran Bretaña respecto de los Estados Unidos, las mínimas bases exigibles. La cuarta vía era manifiestamente minimalista y además siempre era posible recurrir a ella como último recurso. Quedaba, pues, el camino número 2, el que en definitiva eligió la Gran Bretaña en buena medida con la anuencia de sus consocios de la EFTA. Así las cosas, el 31 de julio de 1961, tras una serie de consultas con los países de la Commonwealth, el Premier británico Mr. Macmillan declaró en los Comunes que Gran Bretaña estaba dispuesta a negociar su entrada en]a CEE. Las negociaciones CEE-Reino Unido resultaron dificiles desde un principio, por dos cuestiones: Commonwealth y agricultura británica. A pesar de todo, los avances realizados ootre octubre de 1961 y enero de 1963 fueron notables, hasta el punto de que llegó a pensarse que las mayores dificultades ya habían sido vencidas. Sin embargo, el veto de Francia, directamente decidido por el General De Gaulle, hizo que el 28 de enero de 1963 se produjera la ruptura entre el Reino Unido y «los Seis». De Gaulle dio a entender que la Gran Bretaña no estaba madura para entrar en la Comunidad. En el fondo, De Gaulle y quienes le apoyaron -que
8. Integración en Europa(I). De La CEE a La Unión luropea (UE). la EFTA
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no eran tan pocos como un observador superficial podría haber afirmado por aquellos días- 10 que pensaban era que la CEE aún no estaba suficientemente consolidada para admitir en su seno a Gran Bretaña, como «caballo de Troya de los EE.UU.», que podría hacer evolucionar el Mercado Común hacia una zona atlántica de libre comercio dominada por Jos norteamericanos. Ciertamente, la atmósfera para comenzar de nuevo las negociaciones tardó mucho en recomponerse, y los planteamientos del gobierno laborista de Mr. Wilson en 1967 y 1968 se vieron frustrados otra vez por la actitud de De Gaulle. A la postre, puede afirmarse que sólo con la dimensión de éste en 1969, empezó a vislumbrarse seriamente la posibilidad de un acuerdo con el Reino Unido, al cual le «dio luz verde» el presidente Pompidou con ocasión de la Conferencia cumbre de La Haya de diciembre de 1969. Las negociaciones se reanudaron en 1970, siendo entonces primer ministro del Reino Unido Edward Heath, que había sido el «negociador principal» británico entre 1961 y 1963. En la nueva ronda de negociaciones participaron también, aunque siempre bilateralmente con la CEE, otros tres países candidatos a la admisión en las Comunidades: Noruega, Dinamarca e Irlanda. Y simultáneamente fue progresándose en el esbozo de los acuerdos que en el futuro vincularían a la CEE con los países de la EFTA no candidatos a la admisión: Suecia, Finlandia, Islandia, Austria, Suiza y Portugal. Todo el proceso de negociación culminó el 22 de enero de 1972 con la finna de los acuerdos de admisión de los países candidatos. El Consej o de la CEE adoptó en esa misma fecha su decisión final, fijando una serie de condiciones debidamente especificadas para hacer efectivo el ingreso de los nuevos Estados miembros (NEM en lo sucesivo) en la Comunidad, que sólo fueron tres a la postre, ya que el referéndum ad hoc en Noruega resultó negativo. La integración «CEE a Seis»/NEM constó de dos operaciones Íntimamente inbricadas: desarme arancelario entre los Seis y los tres NEM, y acercamiento progresivo de los aranceles de los tres NEM a la TEC. Ese proceso se realizó sin problemas. En cuanto al tema agrario, era completamente lógico que hubiese gran número de disposiciones de adaptación. Pero 10 importante a señalar fue el principio general, consistente en la aceptación por los nuevos miembros de la política agraria comunitaria, para, en consecuencia, adaptarse gradualmente a esa política.
Integración económica
8.15
Las reladones entre la CEE ampliada y los paises de la EFTA residual
La admisión de tres nuevos Estados miembros de la EFTA en la CEE puso de manifiesto la necesidad de un arreglo especial entre la CEE ampliada y los países de la EFTA residual, por entonces, Noruega, Suecia, Finlandia, Islandia, Austria, Suiza y Liechtenstein. De otro modo, podría haberse producido el despropósito de que la ampliación de la CEE hubiese tenido como consecuencia la resurrección de toda clase de barreras comerciales entre antiguos socios comerciales en la EFTA 13. La solución adoptada -acuerdos del 22 de julio de 1972- no ofreció muchas complicaciones: se puso en marcha un mecanismo de zonas de libre comercio de la CEE con cada uno de los países de la EFTA a lo largo de un periodo transitorio. En cuanto a las relaciones entre los nuevos Estados miembros y la EFTA residual, se mantuvo la situación anterior; en otras palabras, el comercio siguió siendo libre. Con los acuerdos de julio de 1972 se tendió un conjunto de puentes entre las dos grandes organizaciones europeas, creando una vasta zona para el comercio de productos industriales. Con el tiempo, ya en 1992, esa tenden, cía de interconexión CE/EFTA se consagraría con la creación del Espacio Económico Europeo, del que nos ocupamos en 8.17. Por lo demás, para terminar con nuestras referencias a la EFTA, será interesante subrayar que la Asociación sigue funcionando internacionalmente de manera activa. Así 10 demuestra el hecho de que dentro de su continua negociación de tratados, el 3 de junio de 1998, en su reunión ministerial en Reikiavik, Islandia, se acordó abrir conversaciones para establecer un acuerdo de libre comercio con Canadá; a fin de estar en ese país con el mismo status de que disfrutan las empresas de EE.UU. vía el TLC, y para lograr 10 mismo dentro de EE.UU. y México 14. Por otro lado, señalemos que en 1992, en Copenhague, se constituyó el Consejo de los Países del Mar Báltico, integrado por Islandia, Noruega, Dinamarca, Suecia, Finlandia, los tres Estados bálticos, Rusia, Polonia, y Alemania. Dicha entidad está intensificando la cooperación, especialmente en materia de transporte, cuestiones ecológicas, etc. 15 •
Sobre la ev01ución de la EFTA Y sus relaciones con la CE, puede verse Eduardo Cuenca García, «La aportación de la EFTA a la CEE», en Organización Económica Internacional (eoord. Manuel Varela Parache), Pirámide, Madrid, 1991, págs, 405-430. 14 Tim Burt, «Efta, Canada to start talks on trade accord», Financial Times, 4,VI.1998. 15 Martin Wolf, «Way out of the wasteland. Poland rather than China or Chile represents the best model for Russia to follow in its progress from a planned economy to a market-oriented society», Financial Times, 2.VII.96. Anthony Robinson y Matej Vipotnik, «Baltic states discuss new links», Financial Times, 21.1.97. 13
8. rntegr aci ón en Europa (1) .. De la CEE a la Unión Europea (U E). La EFTA
8.16
La ampliación de las Comunidades hada el Sur: Greda, España y Portugal
ElIde enero de 1981 se produjo el ingreso de la República Helénica en las Comunidades Europeas. A partir de esa fecha, Grecia participa directamente en la adopción de todas las decisiones europeas. Así culminó el proyecto iniciado el 12 de junio de 1975, fecha en la que el gobierno de Atenas solicitó oficialmente la adhesión a la Comunidad. Pero en realidad, el proceso de acercamiento de Grecia a las Comunidades era muy anterior. El 9 de julio de 1961, cuando se firmó el primer acuerdo de asociación de Grecia a la Comunidad Europea, ya se preveía en él la adhesión a las Comunidades. La unión aduanera entre Grecia y los demás países de la Comunidad se construyó a 10 largo de cinco años, de tal forma que elIde enero de 1986 desaparecieron por completo los derechos arancelarios y las restricciones cuantitativas, y en esa misma fecha el arancel griego quedó enteramente sustituido por la TEC. En cuanto a Portugal. su primer acuerdo comercial con la CEE se firmó el 22 de julio de 1972, y entró en vigor elIde enero de 1973. Se trataba, en el marco de las relaciones CEE/EFTA (recuérdese lo visto en la sección 15 de este mismo de una zona de libre comercio, más amplia en su contenido que el acuerdo CEE/España de 1970, pero de un alcance menor que el de Grecia de 1962. En el caso CEElPortugal, el desarme tarifario se limitó a los productos de los capítulos 25 y 99 de la Nomenclatura de Bruselas, y sólo alcanzaba a algunos productos agrícolas enumerados en los protocolos 2 y 8 (concentrados de tomate, vinos, conservas de frutas y legumbres; conservas de sardinas). Tras la revolución de abril de 1974 -superadas las dificultades políticas previas por falta de democracia-, Portugal manifestó su intención de incorporarse a las Comunidades, aunque oficialmente demoró su petición hasta el 28 de marzo de 1977. La solicitud fue transmitida por el Consejo de Ministros a la Comisión, la cual dio su dictamen favorable al ingreso (19 de mayo de 1978). Portugal esperaba una conclusión rápida de sus negociaciones de adhesión, basándose en la apreciación comunitaria de que ésta no tendría sino una débil incidencia económica para la CEE, a diferencia del caso español. Sin embargo, el proceso fue más complejo; inevitablemente se conectó con el español, y Portugal, al igual que España firmó el Tratado de Adhesión el 12 de junio de 1985 y entró en las Comunidades elIde enero de 1986. Por último, España, que desde 1970 tenía un convenio preferencial con la CEE --el Acuerdo Ullastres, que tanto contribuyó a impulsar las exportaciones industriales a las Comunidades, y que en 1979 se extendió a la
Integración económica
EFTA-, ingresó también en las Comunidades elide enero de 1986. El período transitorio se fijó en siete años, con gran número de particularidades, que he estudiado con cierto detenimiento en otro libro, al cual desde aquí me remito 16.
8.17
La formaaón del Espado Económico Europeo
En el apartado 8.13 de este mismo capítulo, nos referimos a las negociaciones entre la CE y los países de la EFTA, que en 1973 desembocaron en los acuerdos de asociación que allí mismo comentamos. Lógicamente, no hay nada estático, y el enorme progreso realizado por la Comunidad en su senda de integración, no pudo por menos de plantear entre los países de la Asociación Europea de Libre Comercio la idea de que era necesario ir a una mayor imbricación con la CE. Tras una serie de tanteos, el Presidente de la Comisión, Jacques Delors, planteó en enero de 1989, la posibilidad de crear un espacio económico europeo (EEE), para avanzar en la integración de ambas entidades. Esta propuesta hizo verosímil la posibilidad de llegar a la más estrecha relación económica entre «los Doce» y «los Siete» (Finlandia, Suecia, Noruega, Islandia, Austria, Suiza y Liechtenstein); prácticamente de total integración, por la supresión de las barreras al intercambio, no sólo de mercancías, sino también de servicios financieros, y con sólo algunas excepciones relativas a la agricultura. Claro es que sin abrir fronteras a efectos de libre circulación de personas, y manteniéndose la EFTA frente a los países extra-CE como antes. El acuerdo -Tratado de Oporto-- se firmó en 1992, para entrar en vigor elIde enero de 1993. Lo cual no resultó técnicamente posible por el referéndum negativo de Suiza; de modo que las relaciones CE/Confederación Helvética siguen en el puro marco CEIEFTA. El Tratado entró en vigor, finalmente, en julio de 1993. La virtualidad del Tratado de Oporto, pronto se vio muy reducida. No sólo por la comentada defección de Suiza, sino asimismo por la adhesión a la VE, elIde enero de 1995, de tres países hasta entonces pertenecientes a la EFTA: Austria, Finlandia y Suecia. De modo que ahora el EEE cuenta con sólo tres asociados extracomunítarios: Islandia, Noruega y Lichtenstein. En tanto que la EFTA se mantiene entre esos tres socios del EEE, y una Suiza, renuente --en su liberalismo económico-- a cualquier vinculación excesiva con la VE; a la cual, por lo demás, ha puesto condiciones muy severas para todo el tráfico pesado, al objeto de defender su medio ambiente.
16
Ramón Tamames, «La Unión Europea», Alianza Editorial, 4. a edición, Madrid, 1999.
8. Integradon en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (UE). La EFTA
8.18
La cuarta ampliadón (1995)
En materia de ampliación de la Comunidad, a partir de 1987 se creó ya una auténtica «lista de espera». Dentro de la nueva onda de peticiones integratorias, en un auténtico ambiente de euroeuforia, el primer país en solicitar su ingreso fue Turquía, precisamente en 1987. La contestación que recibió subrayó The Economist- a un «vuelvan equivalió prácticamente Vds. dentro de diez años», Incluso en 1998 aún se mantenía la más contundente oposición de Grecia, por la presencia de fuerzas militares turcas en Chipre. La crisis del Golfo de 1990, y el «buen comportamiento» de Turquía en e] embargo a Irak y en los planteamientos militares en la zona, empezaron a cambiar las cosas, hasta llegarse, en 1995, al establecimiento de una Vnión Aduanera VE/Turquía. Sin embargo, es evidente que la adhesión de Ankara no será facil. Y no sólo por el ya aludido conflicto chipriota, y la penuria de los derechos humanos de la minoría kurda en Anatolia oriental; también por el temor -no confesado pero ubicuo-- a la posible emigración masiva de turcos al Oeste, en caso de ponerse en marcha la libre circulación de personas en el marco de la adhesión otomana a la VE. Por otra parte, Austria echó su instancia en la primavera de 1989, solicitando adherirse. Después, entre 1991 y 1992, a la solicitud de Austria se sumaron Noruega y otros Estados de la EFTA. Suecia, Suiza, y Finlandia; en otras palabras . los cuatro neutrales europeos, en el nuevo clima de distensión, se pronunciaron definitivamente por la UE. Si bien es cierto que el no de Dinamarca a Maastricht en el referéndum de junio de 1992, planteó no pocas incertidumbres. Por lo demás, Suiza, también en además de rechazar el Tratado EEE, dio el no a una posible adhesión a la VE (1992). Y posteriormente'! tras la oportuna negociación, y con el rechazo de Noruega en referéndum, elIde enero de 1995, sólo se incorporaron finalmente a la VE Suecia, Finlandia, y Austria. Se pasó así de los Doce a los Quince. Esta cuarta ampliación (recapitulando: l.a en 1972 para Reino Unido, Dinamarca, e Irlanda; 2. a Grecia, 1981; 3.a los dos países ibéricos, 1986) significó un avance no desdeñable. Y no tanto por el peso económico de los tres nuevos Estados miembros, como por el hecho de que la Unión Europea -siguiendo así el compromiso que había adquirido en el Tratado de Maastricht- demostró su voluntad inequívoca de abrirse más; esta vez hacia el Norte y redondeando el espacio alpino.
8.19
Los Convenios de Lomé y los ACP
Desde el propio Tratado de Roma de 1957, los padres fundadores de la integración europea ya decidieron que había de darse un status especial a las colonias de Jos Estados miembros de la CEE y a sus provincias o departa-
Integración económica
mentos ultramarinos. Luego, con la independencia de la mayoría de esos territorios, se les ofreció el tratamiento de Estados Africanos y Melgache Asociados (EAMA). Más tarde, ese régimen fue completándose a través de los sucesivos Convenios de Lomé, que hoy cubren la relación de la VE con un total de 71 países de África, Caribe y Pacífico (y de ahí su nombre de ACPs). La última edición del Convenio de Lomé (V) data de 1991, Y es el texto rector de relaciones entre la VE y los ACPs, hasta finales de 1999, momento de su extinción. Para entonces será necesario contar con una nueva forma de relación, más adecuada a los cambios del marco global. Se trata de sustituir las medidas de apoyo (Fondo Europeo de Desarrollo, protección de precios de productos agrícolas y mineros, inversiones del BEI, etc.) por un sistema de zonas de libre comercio, con una serie de elementos concretos de ayuda al desarrollo 17. A principios de 1998, se inició la negociación para renovar el Lomé V, y teniendo en cuenta las grandes diferencias que existen entre los distintos grupos de ACPs, la VE expresó su propósito de sustituir la Convención por acuerdos concretos de alcance regional; que bien podrian ser uno para la zona del Caribe, otro para el Pacífico, y varios más para el extenso continente africano. En el caso de África la idea es contribuir a aglutinar cuatro o cinco zonas de libre comercio, aprovechando las agrupaciones regionales ya en funcionamiento y que veremos en el capítulo 13. Las negociaciones VEI ACPs está previsto que sean intensas a lo largo de 1999, para lo cual la parte ACP está organizándose activamente 18.
8.20
Las relaciones mediterráneas de la UE: el Euromed
Siguiendo una larga tradición de la CEE sobre política mediterránea -iniciada en 1972-, en noviembre de 1995 se celebró en Barcelona el primer gran encuentro Euromed entre el Norte y el Sur del viejo mar. Inicialmente, el ambiente no era muy propicio: los intercambios entre la VE y los países del resto del Mediterráneo disminuyeron un 13 por 100 en los años ochenta, y la tasa de endeudamiento del Sur con el Norte no había cesado de crecer. Por otro lado, señalemos que los países del Magreb más Egipto y Turquía, recibieron, entre 1987 y 1992, el equivalente a unos 60.000 millones de dólares en inversiones extranjeras, menos de 10 que entró en un sólo país Para más detalles de estas cuestiones, como de todas las demás sobre la integración europea y temas conexos puede verse mi libro La Unión Europea, Alianza Editorial, 4a edición, Madrid, 1999. 18 Mark Tumer, «EU's big idea for a new Lomé struggles to get offthe ground», Financia/ Times, 20.VIII.1998. 17
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la Unión Europea (UE). La EFTA
como Tailandia. Además, con 203 millones de habitantes en el área, uno de cada tres se hallaba en paro en 1990; con una tasa de crecimiento de la población superior al 2 por 100, un factor a todas luces multiplicador de frustraciones y conflictos. La situación política tampoco era favorable: Argelia vivía en guerra civil desde 1990, Israel no acababa de ponerse de acuerdo con sus vecinos, Egipto se enfrentaba a los hermanos musulmanes (el movimiento islámico más influyente del país), y Siria y Líbano seguían en estado de guerra con Israel; en tanto que el rey Hassan 11 de Marruecos continuaba desafiando a la comunidad internacional al rehuir el referéndum en el Sahara Occidental. Adicionalmente, la antigua Yugoslavia y Libia ni siquiera fueron invitadas a Barcelona, a pesar de que nadie discutía su mediterraneidad. Sin embargo, se estimó que por sus muchos conflictos internos, las nuevas repúblicas balcánicas hubieran desvirtuado el objetivo del encuentro. Y en cuanto a Libia, fue vetada por Gran Bretaña y Francia, por la negativa de Gadafi a entregar a los sospechosos de los atentados contra aviones occidentales en los años ochenta. El ministro español de Asuntos Exteriores, Javier Solana, describió la reunión de ministros de Exteriores de los Quince de la Unión Europea y de los doce países mediterráneos como «una cita histórica», y como «un nuevo capítulo en las relaciones entre la UE y el Mediterráneo sur». El rey Juan Carlos inauguró la reunión y el presidente del Gobierno Felipe González clausuró las sesiones. La cita constituyó el proyecto más ambicioso de la segunda presidencia española de la VE, que se concluyó con la firma de dos documentos: una Declaración y un Plan de acción. En la Declaración, los 27 países finnantes se comprometieron a promover la democracia en la zona Euromed, a respetar los derechos humanos y las fronteras, a combatir el crimen organizado y el tráfico de drogas l9 • Propósitos, como puede apreciarse difíciles de lograr; por lo menos en breve plazo. En el Plan de Acción se cifró la ayuda comunitaria en 5.500 millones de ecus/euros entre 1995 y el 2000, y se sentaron las bases para ir a la franquicia de derechos aduaneros a efectos de la entrada de los productos del Sur de] Mediterráneo en la Unión Europea, con la perspectiva última de una zona de Jibre comercio para el 2010.
8.21
Nuevas ampliaciones y comercio más fluido
Previsiblemente, en el año 2010, la VE contará con más de 20 Estados miembros, tras haberse consolidado la primera gran ampliación, ya decidiFelipe Sahagún, «Europa redescurbre el Mediterráneo en la Conferencia de Barcelona», Tribuna, 4.XII.1995; «The mudd1e in the Euro-Med», The Economist, 24.1I.1996. 19
da, al Centro y Este de Europa (PECOs) y al Mediterráneo: Estonia, Polonia, Chequia, Hungría, Eslovaquia y Chipre. Con estos Estados se abrieron negociaciones en 1998, de conformidad con la Agenda 2000, y podrían estar dentro de la UE hacia el 2005, para ser miembros de pleno derecho, después del correspondiente periodo transitorio, hacia el 2010. En cambio, los Estados de la EFTA residual (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein, según vimos en 8.15), lo más seguro es que no hayan ingresado en la UE para el 2010, pues los cuatro reúnen características especiales, que les inducen a permanecer en su situación actual: virtual integración a todos los efectos vía sus respectivas zonas de libre comercio con la UE. Pero sin por ello tener que pechar con la burocracia de las instituciones, ni asumir los requisitos de la libre circulación de personas, evitando así el cambio de su status quo étnico. La segunda gran ampliación del siglo XXI, habrá de esperar más. Será una hornada de entre cinco y diez países, tras los respectivos procesos de negociación y adaptación: Eslovaquia, Rumanía, Bulgaria, Albania, Letonía, Lituania, y varias de las antiguas repúblicas de Yugoslavia. La Federación de Rusia, por el contrario, lo más seguro es que nunca ingrese en la UE. Su espacio geográfico es demasiado grande para ser un mero Estado miembro. Y además, los dirigentes del Kremlin aspiran a retomar el papel de potencia mundial (¡ cuánto les falta¡). No obstante, la Unión podría establecer un trato comercial y económico de gran alcance no sólo con Moscú, sino también con otras piezas de lo que anteriormente fue Unión Soviética: las tres repúblicas caucásicas (Georgia, Armenia y Azerbeijan) y las cinco centroasiáticas (Kasakstan, Kuirguistan, Usbekistan, Tayikistan, y Turkmenistán). Por lo demás, el alto nivel de interpenetración de los mercados será una realidad pocos años después de doblar el siglo. A los ciudadanos de la UE les resultará dificil distinguir entre productos o servicios nacionales y del resto de la Unión, pues el mercado único habrá pasado a ser un continuo, de circulación absolutamente fluida. Lo cual, prácticamente, también se aplicará a productos y servicios de otras procedencias, en especial de la Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que seguramente abarcará, desde el 2015, todo el Hemisferio Occidental, incluyendo 10 que hoy son el TLC -EE.UU., Canadá y México-- y el Mercosur (prácticamente toda Sudamérica). Esas facilidades de circulación se harán realidad a partir de las negociaciones ya en curso para construir la Zona de Libre Comercio entra la UE y Mercosur; y vía la llamada TAFTA, Transatlantic Free Trade Area entre la América del Norte y la Comunidad, según veremos en los capítulos 10, 11 Y 12. Señalemos, además, el creciente interés de la lTE por el Sudeste de Asia y la oril1a asiática del Pacífico. Como 10 demuestra la configuración formal de la conexión ASEM (Asia-Europe Meeting), cuya primera reunión se celebró en Bangkok, en febrero de 1996. La parte europea la lideró el Canci-
8. lntegracíón en Eüropa(I),
ut,
la CEE:a la Unión Europea (UE). La EFTA
1Ier Kohl 20, en tanto que la reunión ulterior se celebró en Londres en la primavera de 1998. La aspiración de esta clase de encuentros periódicos consiste en que haya un vínculo permanente de discusión y proyectos entre la UE y la parte asiática de la APEC, para de alguna manera contrarrestar la gran influencia de EE.UU. en la zona.
8.22
La CIG'96 y el Tratado de Amsterdam
Para terminar con este largo capítulo sobre la CE/UE, hemos de estudiar su último gran texto de Derecho originario, que es el Tratado de Amsterdam. En la reunión del Consejo Europeo de Corro, junio de 1994, y con base en 10 previsto en Maastricht -revisar el Tratado de la Unión, TVE, a los tres años de su vigencia-, se decidió preparar la correspondiente conferencia intergubemamental. A tales efectos, se formó un equipo de trabajo presidido por el Secretario de Estado de España para la VE, y de ahí el nombre de Grupo Westendorp. En esa task force, se integraron los representantes de los ministerios de asuntos exteriores de los Estados miembros y el propio presidente de la Comisión Europea. El Grupo laboró durante todo 1995, en medio de no pocas incertidumbres, y no la menor la ocasionada por el suspense de las elecciones generales del Reino Unido previstas para mayo del 96, que finalmente dieron el triunfo a los laboristas con Tony Blair a la cabeza. El Informe Westendorp se presentó al Consejo Europeo de Madrid del 15 y 16 de diciembre de 1995, y en él se definieron los objetivos comunitarios hasta fina] de siglo: llevar a buen término la adaptación del TlTE por medio de una Conferencia Intergubernamental a celebrar en 1996 (CIG'96); realizar el paso a la moneda única según el calendario previsto, poniendo el euro en circulación para el 2002; ampliar la VE a los Estados de Europa Central y Oriental (PECOs) y meridional (Chipre); fijar las nuevas perspectivas financieras vigentes a partir del 31 de diciembre de 1999; contribuir al establecimiento de una nueva arquitectura europea, en términos de política exterior y de seguridad común (PESC), así como acordar nuevas normas comunitarias sobre Justicia e Interior (Europo! incluido). La CIG'96, empezó sus labores el 29 de marzo de 1996 en Turín, para luego mantener las necesarias reuniones una vez al mes. El Parlamento quedó estrechamente asociado a sus trabajos, y otro tanto sucedió con los representantes de los PECOs y de Malta y Chipre. Se informó también a los socios no UE del Espacio Económico Europeo (Islandia, Noruega y Liechtenstein) y a Suiza. Después de más de 17 meses de discusiones dentro de la Cl G y en el Consejo de Ministros, el Tratado de Amsterdam se firmó en la ciudad ho20
Juan Girón Roger, «La UE reclama su parte del pastel asiático», Dinero, 26.II.1996.
Integración económica
landesa del mismo nombre el 2 de octubre de 1997, con la previsión de su entrada en vigor para elIde enero del 99. En una apretada síntesis cabría decir que el Tratado de Amsterdam abarca seis grandes secciones: -
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Libertades, seguridad y justicia, con temas como circulación de personas (comunitarización de Schegen), derecho de asilo y migracio-
nes. La Unión Europea y los ciudadanos, incluyendo nuevos preceptos sobre medio ambiente, salud pública, protección de los consumidores, empleo, y dimensión social. Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), comprensiva de innovaciones de interés en cuanto a presencia exterior de la UE a través de un Alto Representante, célula de análisis en materia de política internacional, y algunos otros pasos hacia el objetivo de la defensa común. Reforma de las instituciones, que se tradujo en el reforzamiento del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia. Si bien en lo concerniente a] Consejo de Ministros y a la Comisión habrá de esperarse al nuevo poder de voto de los Estados miembros, y el número de comisarios. Dos objetivos que sólo se alcanzarán en una próxiina conferencia intergubernamental a celebrar antes de la entrada en la VE del Estado miembro n° 21. Cooperación reforzada y flexibilizada, para no frenar el avance de los países que estén a favor de una integración más rápida, potenciándose de tal modo la Europa a la carta. y por último, un conjunto de normas para la simplificación de la estructura de los Tratados.
9.
9.1
Integrac;ón económ;ca en Europa (11). EL fracaso deL COMECON y futuro de Los paises de Europa CentraL y OrientaL
Introducdón
Como hemos visto en 2.7, en Europa Occidental, EE.UU., a través del Plan Marshall, consiguió poner en marcha un programa de recuperación económica --del que nació en 1948 la OECE, OeDE desde 1960-, como paso previo para e1 año siguiente constituir la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTANINATO). Frente a esa acción de EE.UU respecto de sus aliados de Europa occidental, la URSS reaccionó con sendos organismos para el Este, que inicialmente parecían buscar fines análogos a los del Oeste. El primero de ellos, el Consejo de Asistencia Mutua Económica (CAME, más conocido por COMECON), creado en enero de 1949; y el segundo, la Organización del Pacto de Varsovia, que con fines militares se fundó fonnalmente en mayo de 1955, aunque de jacto la interpenetración militar de los países del área comunista databa de mucho antes. En el COMECON, los socios fundadores de pleno derecho fueron la URSS, Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Rumania y Bulgaria. Poco después de crearse, entró Albania, pero dejó de ser país miembro en 1968, como una secuela más de la discordia chino-soviética. Por el contrario, Mongolia, que inicialmente fue simple observador, pasó a ser miembro de pleno derecho en 1962. Y Cuba hizo lo propio en 1973. Más o menos frecuentemente figuraron como países observadores en el COMECON Yugoslavia, Corea del Norte y Vietnam.
Es fácil apreciar, ya de entrada, que el COMECON se vio muy afectado por las desavenencias entre los países socialistas, que una vez planteadas, alcanzaron una dureza mayor que las del bloque occidental. Esa ausencia de espíritu verdaderamente internacionalista, y las circunstancias específicas que iremos examinando, explican los pobres resultados de] COMECON, no comparables, en ningún momento, a los de la OECE/OCDE o a los alcanzados por la CEE y por la EFTA. Si bien el CAME nació oficialmente en 1949. sus estatutos no se redactaron hasta diciembre de 1959, para entrar en vigor en 1960. Luego se revisaron sustancialmente en dos ocasiones; la primera en 1962, y la segunda en 1974, a fin de incorporar, respectivamente, los «Principios fundamentales de la división internacional socialista del trabajo», y el «Programa completo de profundización y perfeccionamiento de la cooperación y el desarrollo de la integración económica socialista». Fue así como el objetivo inicial, sólo de cooperación, del CAME, a partir de 1974 se completó con el objetivo de la integración.
9.2
La evoludón del COMECON
La situación de partida en Europa oriental era, desde luego, muy distinta de la de Europa occidental. En el Este, salvo Checoslovaquia 1 y la zona soviética de Alemania, todos eran, en 1945, al terminar la Segunda Guerra Mundial, típicos países subdesarrollados. Y a partir de 1945, también todos los futuros miembros del COMECON elaboraron planes nacionales para la reconstrucción y, sobre todo, para la industrialización; basados en el clásico esquema de la sustitución de importaciones y de la acumulación socialista, a base de restringir el consumo por medio de los impuestos de ventas, especialmente en el sector de la agricultura. Esa fase industrializadora, con fuerte énfasis en la industria pesada y la fabricación de bienes de equipo, se llevó a cabo sin ninguna coordinación; sin la perspectiva de una unión económica socialista. En cierto modo, porque la Unión Soviética nunca renunció a mantener una situación hegemónica y de control. Actitud que se hizo bien ostensible cuando en 1948 se trasladaron a Moscú los dirigentes Dimitrov y Djilas, como representantes de Bulgaria y Yugoslavia, respectivamente, a fin de obtener de Stalin el permiso para la formación de una Unión Aduanera entre ambos países. La negativa no por pintoresca dej ó de ser menos rotunda 2. I Checoslovaquia fue precisamente el único del Este que en 1948 había aceptado la Ayuda Marshall. Esta aceptación contribuyó a las tensiones que originaron el golpe de Estado que llevó al partido comunista al control del poder (vid. capítulo 2). 2 M. Djilas, «Conversaciones con Stalin», versión española, Seix-Barral, Barcelona,
1961.
9. Integración económica en Europa {1I). El fracaso del
...
En vida de Stalin, el COMECON apenas experimentó progresos. Entre 1949, fecha de su creación, y 1953, año de ]a muerte del gran revolucionario y también gran autócrata, el Consejo se limitó sólo a registrar los acuerdos bilaterales concluidos entre los países miembros, así como los créditos que recíprocamente se otorgaban dentro del marco de bilateralismo. Como es natural, con unas relaciones bilaterales tan rígidas, el proceso de desarrollo de los países del COMECON fue crecientemente autárquico, con un gran derroche, tanto en lo relativo a inversiones como en la aplicación de tecnología 3. A partir de 1954, el COMECON -con sede en Moscú- adquirió una mayor vitalidad, al entrar en la vía de los llamados acuerdos de especialización. Según Jos convenios que se fueron firmando -laboriosa y penosamente preparados por ingenieros y técnicos-, cada país de) Consejo habría de dedicarse a la construcción de determinados tipos de máquinas y de diversas ramas industriales. Así, se establecieron acuerdos sobre máquinas-herramientas, para la siderurgia, para el equipo destinado a ]a minería, etc. Con esas medidas conjuntas, 10 que se trataba era de evitar el desarrollo paralelo e independiente de los diversos países, y aprovechar las economías de escala. Pero los resultados, tampoco dieron pie a mayor optimismo. La necesidad de pasar a una nueva fase más cooperativa, se hizo evidente. Esa nueva fase de mayor coordinación parecía pronta a abrirse en 1962, por cuanto en el Congreso de los Partidos Comunistas de ese año, se establecieron los ya antes aludidos «principios básicos para la división internacional del trabajo» entre los planes nacionales, al objeto de frenar las tendencias autárquicas siempre latentes dentro del campo socialista. Concretamente, Jruschov llegó a proponer la creación de un órgano de planificación con poderes supranacionales. Pero las implicaciones políticas, lo hicieron inviable. En el fondo, la mayoría de los países del CAME buscaban una mayor flexibilidad económica, y Jruschov, que podría haber impu1sado el proyecto, ya había pasado del cénít de su poder. Ante la negativa a nuevas aperturas, se intentó reforzar el pape1 de los acuerdos de especialización, que como hemos visto existían desde 1954. Pero la oposición, volvió a plantearse con rotundidad, esta vez de la parte de los países menos desarrollados (especialmente Rumania), que argumenSon interesantes sobre el COMECON los libros de dos autores «occidentales» -Frederick L. Pryor (<
taran con bastante contundencia: si como consecuencia de una dotación inicial y concreta de factores no tenían ventajas comparativas en la producción de determinados productos, ello era consecuencia de accidentes históricos que no habían de perpetuarse. Se opusieron, por tanto, a que se impidiese su propio proceso de industrialización/diversificación por la mera definición de un concepto de la división internacional socialista del trabajo. También se hizo presente el problema de la calidad de los productos, ya que por la virtual inexistencia de competencia, se llevaban a cabo intercambios obligados de productos de «buena calidad» por productos de «baja calidad». Situación que perjudicaba a los países con mayor y mejor índice de productividad y que en la práctica suponía una transferencia de los países más a los menos productivos. Por lo demás, los intentos realizados para desarrollar una metodología común, para seleccionar la localización de los centros productivos más adecuados económicamente en cada especialización, fracasaron por problemas del cálculo de costes y precios. Todo ello fue derivando a que la política de especialización se redujese a aquellos productos que no se fabricaban dentro del CAME, o en los que había déficit de oferta. Asimismo, se consideró la posibilidad de un sistema multilateral de pagos más flexible. En este punto, apenas se había avanzado. Los pagos seguían liquidándose por medio de clearings bilaterales, en los que a toda costa se buscaba el equilibrio. Cierto que a partir de 1957 empezó a funcionar una especie de clearing multilateral, con una moneda de cuenta, el rublo convertible; pero tan sólo para las transacciones no incluidas en los acuerdos comerciales bilaterales, lo cual reducía su papel a un carácter casi simbólico. Precisamente para dinamizar los pagos, con el propósito de hacer más efectivo el funcionamiento de clearing multilateral, en 1963 se creo el «Banco Internacional de Cooperación Económica» (BICE). Pero ni así mejoró la situación, porque ya desde mucho antes había problemas para el comercio entre Jos países miembros del Consejo, a causa de los llamados «precios mundiales CAME», que no se parecían en nada a los operativos reales fuera de la zona, ya que una vez fijados oficialmente, permanecían inalterables por años, sin tener en cuenta las variaciones internaciones. La existencia de tan extraños «precios mundiales fijos», operó en detrimento del desarrollo tecnológico, ya que al margen de cualquier innovación en los procesos productivos, permanecían invariables. La situación descrita sólo empezó a modificarse con el proceso inflacionista, que se aceleró a partir de la crisis energética desencadenada en 1973. Así, los precios internacionales CAME, que hasta 1975 se fijaban para plazos de cinco años, pasaron a tener vigencia anual. A pesar de todo, subsistieron problemas colaterales, derivados del hecho de que en las negociaciones de revisión de precios, cada país buscaba incrementar los de
9. Integración
en
so del COMECON .••
los productos que exportaba, tratando al propio tiempo de que se estabilizasen Jos de sus propias importaciones 4.
9.3
I i
J
I 1
I i
I
Los insolubles problemas del COMECON
El mercado no tiene por qué ser incompatible con un sistema económico socialista, y así lo argumentaron Lerner y Lange. Pero sí que exige un cierto grado de autonomía por parte de las empresas, que la planificación centralista de cuño soviético no concedió (sobre este aspecto tendremos ocasión de volver, con más detalle, en el capítulo 21 al estudiar e] caso de la URSS). Por añadidura, no se trataba simplemente del problema de la autonomía de las empresas en el mercado nacional, sino también de la fijación de un marco institucional de comercio intrasocialista. Y ahí radicaron las mayores dificultades, pues las importaciones y exportaciones dependían casi exclusivamente de órganos del monopolio estatal del comercio exterior, y no de las empresas productoras. Faltaba la fluidez en las relaciones directas; en otras palabras, un mercado común socialista. Algo que resultaba imposible sin mayor agilidad en los pagos, que como ya vimos se realizaban muy toscamente. Habría sido necesaria una unión monetaria, la libre convertibilidad exterior, o por 10 menos una Unión de Pagos. Y siempre se quedó lejos de cualquiera de esas opciones, pues el1neCanisrTIo de los rublos transferibles -vía BICE- nunca llegó a contar con suficiente agilidad, ya que para su emp]eo por el país con saldo positivo era necesario el refrendo del país vendedor que hubiese de aceptarlos. En 1970 se intentó otra vez proporcionar un cierto empuje al CAME, dándole un toque supranacional. Concretamente, ellO de julio de ese año, se acordó en Moscú la formación del llamado «Banco Internacional de Inversiones» para impulsar la cooperación industrial, en el marco de ]a aspiración soviética de coordinar la elaboración y ejecución de los planes quinquenaJes de Jos países miembros. Pero tampoco hubo grandes avances por esa senda. Los choques petroleros (1973-74 Y 1979-80), arruinaron ]a idea. Después, los intentos de revigorizar el CA ME a )0 largo de los años 80, tropezaron ya con ]a atmósfera de definitivo cambio global, que gradualmente iba extendiéndose por toda la Europa del Este, URSS incluida. El nacimiento de Solidaridad en Polonia, en 1980, supuso una crítica frontal, y contundente, al sistema soviético, a] Pacto de Varsovia, y a los mecanisJosé M. Revuelta, «Cooperación e Integración entre países de economía planificada: el en el Boletín Semanal de Información Comercial Española, julio de 1982. Desde 1990, es de gran interés para seguir la evolución de toda el área, ]a nueva revista Cuadernos del Este, que publica el Centro de Estudios de Países del Este de la UAM.
4
JntegradÚi)
mos del CAME. y por mucho que se intentó frenar el experimento polaco, lo que se puso en marcha en los astilleros de Dangsk, ya no pararía. Entre Walesa y Jaruzelski, el primero exigiendo los cambios, y el segundo modulándolos para evitar una brutal reacción de la URSS, contribuyeron a que la semiHa de la disidencia soviética -como veremos en el capítulo 21, la iniciada por Sajarov y sus colegas en 1970 en la célebre carta de los tresfructificara en lo que Gorbachov acuñó definitivamente como perestroika y g/asnost. En el fondo, la clave de las disfunciones del CAME siempre estuvo en dos circunstancias: la falta de un verdadero sistema de precios de mercado -tema al que ya hemos aludido reiteradamente-, y la hegemonía de la URSS, un país veinte veces mayor que el resto del área, y con población casi trip1e. La influencia soviética en el COMECON, además de por su poder militar y político, provenía de su posición como principal suministrador de energía y materias primas, y de comprador masivo de las producciones industriales. Del lado del suministro, el influjo soviético creció como consecuencia de la crisis energética. La mayor dependencia de los hidrocarburos de la URSS, corroboró el Plan Coordinado de Medidas de Integración Multilateral de 1976 a 1980, que incluyó inversiones físicas y financieras de los países del Este europeo para explotar con mayor intensidad la energía y productos básicos soviéticos. y efectivamente, la crisis al hacer más caras y más inciertas las fuentes de aprovisionamiento, aumentó la viabilidad de los proyectos soviéticos. Como indicó A. Semenov «el crecimiento del consumo, la necesidad de disponibilidades crecientes de capital para la extracción de petróleo y gas natural, el aumento de los precios en el mercado mundial, necesitaban el planteamiento de una estrategia científicamente basada para el desarrollo del complejo energético y de combustible en los países del CAME». En último ténnino, los efectos de la crisis energética, combinados con la recesión occidental y el aumento del endeudamiento, crearon incentivos para que Jos países del COME CON buscaran nuevas fonnas de integración. Lógicamente, sus economías se dirigieron a la URSS como principal proveedor de materias primas y como mercado casi único para sus productos. ASÍ, en la cumbre anual de) CAME de noviembre de 1986, en Bucarest, se planteó otra vez-la necesidad de flexibilizar la maquinaria burocrática de la organización, mediante enlaces directos entre las empresas de sus países, esto es, sin necesidad de pasar por la burocracia de los ministerios. A 10 largo de 1987 surgieron muchos de estos acuerdos. Pero su verdadera viabilidad -aparte del voluntarismo político de demostrar que «algo estaba cambiando»- era más que dudosa, en tanto no funcionara una moneda convertible para agilizar los pagos; casi, como podría decirse, «lo de siempre», Finalmente, constatemos que en el marco de la nueva situacÍón generada por la perestroika, el 25 de junio de 1988 se suscribió, en Luxemburgo, por
9.
tegradón económica en Europa {
del COMECON.n
el CAME y la Comunidad Europea, una declaración conjunta, confirmando el deseo de profundizar en la cooperación por medio de relaciones oficiales. Como consecuencia de la declaración, en 1988 se firmó un importante acuerdo de cooperación económica entre la CE y Hungría. Y se abrió la negociación de un acuerdo de gran envergadura CE/LTRSS. Pero a pesar de ello, la perestroika incidió en el ambiente, haciendo cada vez más verosímil la tesis de la «casa común europea». La caída del «muro de Berlín» en noviembre de 1989 hizo el resto. El COMECON estaba condenado.
9.4
La agonía final del COMECON y el futuro de la Europa Central y Oriental
Los acontecimientos se aceleraron con la 45. a sesión del Consejo del COMECON, celebrada en Sofia en enero de 1990, cuando las críticas a los 40 años de la organización se hicieron ya virulentas: despilfarro energético, sobredimensionamiento de la industria pesada, subordinación a los intereses soviéticos, etc. Además, hubo unanimidad en reconocer la necesidad de emprender reformas radicales, encaminadas a convertir el CAME en un mercado de oferta y demanda, con precios acordes a los internacionales, y con transacciones en divisas convertibles. Las propuestas de reforma fueron diversas, en función de los intereses de cada país. Los soviéticos se orientaron hacia el comercio en divisas fuertes y a precios del mercado mundial, negociando con cada país según su diferente situación. En cambio, Polonia rechazó la idea de pagar en divisas las importaciones de energía y materias primas de la URSS, y propuso asegurar los mecanismos más adecuados de compensación. Por su parte, Checoslovaquia sugirió un período de transición de cinco años, hasta l1egar al pago en divisas convertibles. Para la modificación de los estatutos y la elaboración del calendario de reformas, se creó una comisión a nivel gubernamentaJ que debería haber presentado su propuesta en junio de 1990, cosa que no hizo. A ese retraso inicial, se agregó la crisis del Golfo, que distorsionó cualquier prospectiva, especialmente en el área energética. Respecto al futuro del COMECON, se produjeron diversos posicionamientos. Una primera corriente de opinión preconizó la necesidad de romper, de forma inmediata, el aparato burocrático en su conjunto, aprovechando el sentimiento de rechazo al anterior sistema desde la legitimidad de los gobiernos salidos de las elecciones en todo el Este entre 1989 y 1990. Según esa corrientes radical, «no se puede saltar un precipicio en dos veces» (expresión que utilizó el economista soviético Oleg Bogomolov). Tesis que puede asimilarse en buena medida a las que inspiraron en Polonia el duro plan de estabilización introducido a comienzos de 1990 (el big bang), bajo los auspicios del FM].
____________ ____________________________________ Otra corriente se mostró partidaria de un cierto gradualismo en la reforma, a fin de amortiguar sus costes sociales. Es la que se denominó aproximación evolucionista, que abogó por el retroceso progresivo del Estado, combinándolo con la introducción, paulatina, de las instituciones de la economía de mercado. Las dificultades, sin embargo, fueron tan dramáticas, que finalmente, el 27 de junio de 1991, se firmó el acuerdo de disolución de] COME CON. Claro es que los países del Este y Centro de Europa no se encuentran solos. Los organismos internacionales pasaron a respaldar los cambios con diversos planes de ayuda. Así, el Banco Mundial otorgó, en 1989, créditos por un valor superior a 10s.5.000 millones. Y el Banco Europeo de Inversiones de la CE ofreció recursos para la financiación a largo plazo. Pero el proyecto más ambicioso ]0 constituye la creación -a iniciativa francesa- del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, BERD constituido en 1990, operativo desde abril de 1991, y con sede en Londres. A él nos hemos referido ya en el capítulo 4. Esa corriente de ayuda a los países del Centro y del Este de Europa, despertó temores en ciertas áreas de la propia CE --que puso en marcha su programa PHARE de ayuda inmediata- por el posible desvío de recursos. y en los PMD, la preocupación fue aún mayor. Pero en realidad, tales temores se vieron muy amortiguados -y las dificultades de los países del Este incrementadas- por el conflicto del Golfo que virtualmente paralizó las ayudas. Ante la desaparición del CAME, que se consumó -lo mismo que el Pacto de Varsovia-, el 28 de junio de 1991, la alternativa para sus ex miembros no fue otra que diversificar las exportaciones, poniendo mayor énfasis en la relación con Occidente; y buscar nuevas formas de agilizar y fomentar el intercambio comercial entre los antiguos socios del COMECON. En relación con esa segunda cuestión, los países más avanzados del antiguo COMECON se mostraron propicios a la formación de un Area de Libre Comercio. Una idea inteligente, pues permitiría no sólo mantener corrientes de intercambio, sino que además posibilitaría contar con una amplia organización interlocutora de la CE. Y no tanto para negociar una rápida adhesión, sino más bien para constituir una pieza que pudiera, en un plazo razonable, formar parte del Espacio Económico Europeo (CEE+EFTA) al que ya nos hemos referido en el capítulo anterior. En 1992, se consiguió un primer acuerdo de este tipo entre Polonia, Checoslovaquia y Hungría, siguiendo el esquema de una zona de libre comercio. En cualquier caso, se trata de un proyecto mucho más limitado que el de crear una EFTA del Este, finalidad que fue tratada, sin éxito, en la reunión pro Confederación Europea celebrada en Praga del 12 a 14 de junio de 1991 por iniciativa .de los presidentes Mitterrand y Havel.
COfv1EtON •.•
9.5
Una reflexión final
Durante mucho tiempo se pensó que los dos sistemas económicos, capitalismo y socialismo, seguirían siempre en una confrontación, en la que, aparte de las crispaciones políticas y de los momentos de graves crisis militares, habría una carrera permanente por la hegemonía del uno sobre el otro. En anteriores ediciones de este libro nos referíamos a ese problema, y planteábamos la posibilidad de una convergencia entre los dos modelos. Pero no tendría mucho sentido, desde luego, sostener que esa convergencia se produjo finalmente. Lo que hubo, en realida
5
ilconümlc(J
Cuadro 1. FT. _n"
Magnitudes básicas de los países del Este de Europa en 1996
...,
Países
Superf. Poblac. mili. Km 1
Polonia Hungría República Checa Eslovaquia Rumanía Bulgaria
321.677 93.030 78.664 49.035 237.500 110.910
38,60 10,22 10,33 5,36 22,69 8,40
107,82 42,12 39,99 15,84 33,48 11,22
2.790 4.l20 3.870 2.950 1.480 1.330
36,92 21,52 31,34 10,62 10,79 6,47
33,16 17,93 29,39 11,18 9,09 6,68
881.816
95,60
250,47
2.619
117,66
107,43
45.100 64.100 65.200
1,48 2,51 3,71
4,25 5,7 7,07
2.860 2.270 1.900
3,11 2,24 3,96
2,8 2,15 3,24
174.400
7,7
17,02
2.210
9,31
8,19
20.296 56.538 51.233
1,99 4,77 4,5
16,32 15,5 3,15
8.200 3.250 3.150
10,81 9,73
10,73 7,37
87.968 25.713
10,51 2,11
9,94 1,81
920 860
2,18
1,32
241.748
23,88
46,72
1.956
2,18
1,32
17.075.400 207.600 603.700 86.600 29.800
148,19 10,33 51,50 7,51 3,76
331,94 21,35 84,08 3,6 2,75
2.240 2.070 1.630 480 730
85,80 3,2 44,90 1,27 0,74
95,1 2,77 38,06
18.003.100 221,29
443,72
2.005
135,91
136,23
Total asociados UE Estonia Letonia Lituanía Total Bálticos Eslovenia Croacia Bosnia Yugos lavia (Serbia I Montenegro) Macedonia Total ex Yugoslavia Rusia Bielorrusía Ucrania Azerbaijan Armenia CEI-Europa Albania Moldavia Georgia Total otros GRAN TOTAL FUE;\JTE:
Naciones Unidas.
PIB PIB pie Import. Export. MmUS$ US$ mMUS$ mMUS$
0,3
28.750 33.700 69.700
3,26 4,34 5,40
2,19 3,99 2,35
670 920 440
0,86 0,99
0,37 0,86
132.150
13,00
8,53
656
1,85
1,23
19.433.214 361,47
766,46
2.120
266,91
254,4
9. Integración económica en Europa (tI). El fracaso del COMf.CON ....
mientos de la Ilustración y del Enciclopedismo. El sistema político absolutista estaba quedándose hueco por el ascenso de nuevas ideas de cambio. Pero una vez conseguido éste, durante mucho tiempo se mantuvieron instituciones y mecanismos de funcionamiento del anterior sistema estamental. Análogamente, insistimos que con toda la aceleración histórica que se quiera, las dictaduras del comunismo aberrante del Centro y del Este de Europa, fueron dando paso, en un proceso revolucionario muy rápido, a la democratización política. Como ha puesto de relieve Manuel Azcárate 6, la transición a la democracia de los países del Este quebró todas las anteriores prédicas atlantistas sobre un «peligro comunista» creciente, y según la previsión kissingeriana de las «fichas de dominó». Y es que, ni siquiera los servicios de inteligencia de las potencias de la OTAN supieron apreciar la importancia de las controversias internas en los partidos comunistas, del Oeste y del Este, empezando por Hungría; o las concepciones reformistas en Polonia, a partir de 1956, casi tres lustros antes del nacimiento oficial de «Solidaridad», De forma parecida, en 1990/91 se planteó la eventualidad de una rápida incorporación de todos los países del Centro y del Este de Europa a la economía occidental. Pero como puso de relieve László Csaba 7, no es lo mismo constatar el resquebrajamiento del sistema anterior, que darlo por transformado. Evidentemente, el sistema de flujos comerciales en el Este -ya lo hemos corroborado antes en este mismo capítulo-, se vio profundamente traumatizado, empezando por la posición de Moscú de plantear que sus suministros energéticos habían de pagarse en moneda convertible y a los precios internacionales, Como también hemos aludido con anterioridad, a la posibilidad del nacimiento de lo que cabría 11amar una «EFTA del Este», como forma de incorporación futura de tos países más evolucionados del antiguo COMECON a1 Espacio Económico Europeo. La integración occidental europea se inició en los años y avanzó de manera muy rápida, coincidiendo con una etapa de vertiginoso ascenso de la coyuntura internacional. Y aden1ás, esa integración se hacía entre países que suponían un porcentaje muy importante del comercio mundial, con tráficos entre ellos muy considerables ya, por los niveles de cooperación económica instrumentados desde 1948. En definitiva, la transición está siendo y será larga. Pero tampoco su duración resultará indefinida, porque cualquier cambio ha de completarse en 6
Manuel
«Transiciones insólitas») Cuadernos del Este, n." 2, 1991 págs. 9 y
SlgS.
László Csaba, «Auge y caída del COMECON», Cuadernos del Este, n.O 2, 1991 págs. 63 y sigs. 7
lntegr;}cíon econornlra
-
un cierto plazo 8. La excepción en cuanto a celeridad fue la de Alemania Oriental, literalmente absorbida por la Occidental en menos de una década; merced a una inmediata y contundente unificación monetaria, y a un programa implacable de privatizaciones. Ello fue posible por el coraje del Canciller Kohl. Y también, evidentemente, por el gran poderío de una RFA de 63 millones de habitantes y con un nivel de renta muy elevado, frente a los 17 mil10nes en la RDA, en cotas de desarrollo muy inferiores. Por su parte, la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, entraron, en apenas un lustro (1991-95), en una transición normalizada; merced al juego de rápidas privatizaciones combinadas con una considerable inversión extranjera 9. En cuanto a los tres países Bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), se han organizado para el cambio; con la implantación de sus propias monedas, abandonando así la confusa y desquiciada área del rublo. Rumania y Bulgaria van peor. Entre otras causas, porque en ambos países las dictaduras, de Ceaucescu y Zhivkov, respectivamente, persistieron en toda su dureza hasta su mismo final; sin una transición comparable a las experiencias liberalizantes de Hungría, la preparación Walesa/Jaruzelski en Polonia, y la Revolución de Terciopelo de Checoslovaquia. Finalmente, Albania se encuentra sumida en una honda pobreza, en la que en un primer momento hubo episodios de emigración masiva a Italia, que por su patetismo hicieron estremecerse a toda Europa. Los programas de ayuda habrán de fructificar antes de cualquier proyecto integratorio. Lo que en cualquier caso parece claro, es que los ex socios del COMECON irán incorporándose, de uno u otro modo, al área de la UE como ya vimos en 8.21). Lo que está por ver -yen el capítulo 21 haremos algunas reflexiones al respecto- es la dificultad de que la ex URSS, ahora etérea CEI, mantenga algún tipo de integración económica. Algunas de sus antiguas piezas (los tres bálticos y Moldava), ya optaron por la escisión total. Y más concretamente, Estonia, Letonía y Lituania ya han entrado en una integración báltica, para más adelante integrarse en la VE. Por último, una breve pero obligada referencia a la guerra civil en la antigua Yugoslavia. A la que contribuyeron activamente algunos países de la CE (y especialmente la RFA), con la insistencia de un rápido reconocimiento de la independencia de las seis repúblicas. Se precipitó así un proceso de confrontación bélica, y de «limpieza étnica», con miles de muertos y miserias sin fin. La CE debería haber intentado, por todos los medios -y los tenÍa- hacer posible la continuidad de un conjunto yugoslavo. CEP/ONU, «Un crecimiento modesto para las economías en transición», en RICE, n. o 2443, 13-II-1995, págs. 3891 y sigs. 9 Sobre algunas cuestiones relativas a este tema, Branko Horvat y otros, «Yugoslavia rota». número monográfico de Cuadernos del Este. n.O 5, 1992.
R
10. Integración económica en las Américas (1). FTA, TLC, ALCA, MCCA
10.1
El Acuerdo de Libre Comerdo Canadá/EE.UU.
En los capítulos 10, 11 Y 12, estudiamos el proceso de integración en las Américas. Concretamente, en este capítulo 10 nos ocupamos, en la línea geográfica de Norte a Sur, de la gran zona de libre comercio en formación en América del Norte, el TLC, y del MCCA. En el siguiente capítulo 11 estudiamos la formación y el desarrollo de los distintos proyectos de integración iberoamericana: ALAC, ALADI, Mercosur y Comunidad Andina (CAN). Por último, en el capítulo 12 examinaremos el proceso seguido por la integración en el Caribe. La importancia del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Canadá (Free Trade Agreement, FTA) que vamos a reseñar, radica en el alto grado de integración de ambas economías, y en concreto, en su fuerte volumen de intercambio. Las exportaciones de EE.UU. a Canadá alcanzaron en 1986 54.000 millones de dólares (el 22% de su total). Y por su parte, las exportaciones de Canadá a EE.UU. llegaron a los 70.000 millones de dólares (el 750/0). La balanza comercial era, pues, deficitaria para EE.UU. y el comercio agrícola sólo representaba el 3 por 100 del total de intercambio. El 2 de enero de 1988 fue firmado por el Primer Ministro Brian Mulroney de Canadá y el presidente Ronald Reagan de EE.UU. el acuerdo comercial entre sus dos países que, una vez aprobado por el Congreso esta-
dounidense y el Parlamento de Ottawa, entró en vigor elide enero de 1989. Entramos ahora a reseñar lo esencial de los capítulos del acuerdo con algún detalle, por el hecho de que después esas reglas pasaron a recogerse en el TLC Canadá/EE.UU./México: a)
b)
c)
d)
Comercio de productos agricolas. Los derechos arancelarios para la agricultura se suprimen en un plazo de diez años, pero permitiéndose a Canadá el mantenimiento de cierta protección para las frutas frescas y hortal izas, por un período de veinte años. Industria del automóvil. Ambos Gobiernos acordaron mantener y completar el acuerdo de 1965 (Auto Pact) entre Canadá y EE.UU., que ya establecía un trato arancelario preferencial recíproco, así como medidas favorables para el establecimiento de industrias a am bos lados de la frontera común. Industrias culturales. El Gobierno canadiense, por exigencia de su propia identidad cultural, seguirá apoyando las actividades relacionadas con la cultura (cine, video, música y grabación de sonido, publicaciones, televisión por cable, y radio). EE.UU. aceptó excluir del acuerdo tales áreas. Derechos arancelarios y reglas de origen. Éste es el objetivo principal del acuerdo: eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio en general; si bien los Estados mantienen su respectivo arancel frente a terceros países. El calendario del desarme arancelario entre EE. UU./Canadá es diferente según cuatro categorías de productos: Productos que ya estaban libres en 1988, y para los cuales se consolidó ese tratamiento. Los que se dejaron en derecho cero en enero de 1989 (cuero, pieles, whisky, piensos, ferroaleaciones, material informático, etcétera). Productos cuyos aranceles se reducen por tramos iguaJes a 10 largo de cinco años a partir de enero de 1989 (papel, libros, explosivos, muebles, etc.). Aquellos cuyo arancel se reduce por tramos iguales en diez años, también desde enero de 1989 (productos agrícolas, texti1es, calzado, acero, etc.).
e)
f)
Energia. Se eliminan las restricciones para todos los productos energéticos, con e] más alto grado de liberalización de los intercambios, permitiendo la presencia de ambos países en las recíprocas fuentes de energía (petróleo, gas, carbón, electricidad, uranio). Servicios financieros. Se liberalizan estos servicios, suprimiéndose ]as restricciones a la libre implantación de bancos de EE.UU. en Ca-
10. Integración económica en las
flA,
ALCA; MeCA
nadá. Asimismo, se permite a las empresas de seguros estadounidenses implantarse, y cotizar en las bolsas de Canadá. g) Inversión. A las empresas se les concede tratamiento nacional; con ciertas limitaciones en los servicios financieros, transporte, y mercados públicos. h) Medidas de emergencia. Salvaguardias. En el período transitorio del acuerdo, en caso de daño grave para un sector, causado por el desanne arancelario, podrá paralizarse el descenso del gravamen, o incluso aumentarlo por un máximo de tres años; en cuyo caso, la otra parte será compensada. Después del período transitorio, podrá realizarse ]0 propio, pero siempre previo mutuo acuerdo. i) Servicios. Por primera vez se incluyó en un acuerdo de libre comercio un buen número de sectores de servicios con tratamiento de nacionales para Jos ciudadanos del otro país. Lo mismo se hizo con el derecho de establecimiento, y para las ventas a través de la frontera de un amplio conjunto de servicios. Se facilitan también los intercambios en lo relativo a proceso de datos, minería, construcción, gestión de explotaciones, máquinas vendedoras, y un amplio etc. Quedan exentos del acuerdo los servicios técnicos de telecomunicaciones. j) Estándares técnicos. Ambos Gobiernos se comprometen a trabajar sobre el Código GATT de estándares, para tratar de hacer compatibles los de ambos países; incluyendo los de competencia provincial, estadual o privada. k) Vinos y licores. Se concede tratamiento nacional a los productos recíprocos del sector; con excepción de la cerveza. Por tanto, se suprimen las restricciones que existían -por parte de los monopolios provinciales canadienses- para la exportación de vinos y alcoholes de EE.UU. a Canadá desde elIde enero de 1989. Las medidas discriminatorias de precios para los vinos deben desaparecer en siete años; eliminándose el 50 por 100 en los dos primeros años. 1) Procedimientos de arbitraje y contenciosos. Se establecen dos mecanismos para el arreglo de las controversias. El primero, para los casos de subvenciones y de «dumping». Cada país mantiene su legislación nacional, pero funciona un tribunal de arbitraje conjunto, elegido de listas de expertos imparciales de ambos países. El segundo mecanIsmo se refiere al funcionamiento del acuerdo, para lo cual hay otro tribunal de arbitraje, integrado por expertos neutrales de la materia concreta que sea objeto de debate. A petición de uno de los Gobiernos se constituye en cada caso un panel bilateral vinculante, sustituyéndose así la vía judicial. También se constituyó un grupo de trabajo para configurar un conjunto de reglas comunes sobre «dumping» y subvenciones.
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m) Instituciones. El acuerdo crea una Comisión bilateral a nivel ministerial para snpervisar la implementación y la administración del mIsmo. En definitiva, el Acuerdo Canadá! EE.UU., aunque no diga que vaya a formarse un mercado común, lo cierto es que claramente persigue ese objetivo, yendo mucho más allá de una mera zona de librecambio.
10.2
La Iniciativa por las Américas y las negociadones: el TLC y la Conferencia de Miami
En línea con la experiencia de la Zona de Libre Comercio con Canadá conseguida por su predecesor Reagan, el presidente George Bush anunció, en septiembre de 1990, un nuevo programa de ayuda económica a América Latina y al Caribe; en buena medida como compensación por el fracaso del «Plan Brady», al que nos hemos referido en el capítulo 4 de este mismo libro. La «Iniciativa por las Américas», como se denominó la idea, se basaba en tres pilares: reducción de deuda, inversión y libre comercio. En el primer punto -deuda- se planteó la disminución del débito oficial contraído por los países del Sur con la Administración de EE.UU., más concretamente, la eliminación de una «parte sustancial» de los 7.000 millones de dólares emitidos en condiciones mejores que las del mercado; y una parte de los 5.000 millones de préstamos otorgados a precios de mercado (para así facilitar las operaciones «swap» de intercambio de deuda por inversión). Bush propuso también la constitución de un nuevo fondo de 300 millones de dólares anuales, de los que Estados Unidos aportaría 100 millones, a administrar por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para garantizar nuevos préstamos en la renegociación de deuda con la banca privada. El presidente Bush entendía que el objetivo final sería un sistema de libre comercio que uniera toda América: Norte, Central y Sur. Objetivo que, según a1tos cargos de 1a Administración de EE.UU., no se alcanzaría en menos de una década.
10.2.1
El proyecto TLC
Dentro de ese proyecto, tuvo prioridad absoluta -hasta el punto de que constituyó su mismo arranque- el acuerdo de libre comercio con México, a base de extender al Sur la Free Trade Area (FTA) EE.UU.-Canadá. Canadá adoptó una postura favorable a las relaciones triangulares, para la formación de la North America Free Trade .Area, o NAFTA (no confun-
10. Integración económlca en Las Americas(I). fiA, TLl. Al(
¡\1
dir con la sigla análoga para Nueva Zelanda!Australia, que veremos en el capítulo 14). Se originaría así el bloque comercial con 360 millones de consumidores y un PIB global de 6 billones de dólares. La idea de avanzar hacia algo de tanta envergadura como la NAFTA, todavía habría sonado a extraña propuesta, por no decir imposible, a la altura de 1988; debido a la histórica inercia mexicana al más fuerte intervencionismo estatal, en paralelo a su proteccionismo a ultranza. Sin embargo, la liberalización económica, tanto interna como externa, promovida por el Presidente Salinas de Gortari desde 1989, permitió que en 1991 los mexicanos aceptaran la propuesta de George Bush de llegar a un acuerdo.
10.2.2
Los contenidos del TLe
ElIde enero de 1994 entró en vigor el TLC, tras un acalorado debate en EE.UU.; y después de la inclusión, a instancias del Presidente Bill Clinton (el tratado lo negoció su predecesor George Bush) de dos protocolos relativos a política ecológica y condiciones laborales. Con ello se pretendió acallar las últimas reservas proteccionistas -recubiertas de conservacionismo y de inquietud por la inmigración- en el Congreso estadounidense. El minucioso TLC, 10 integran ocho partes y veintidós capítulos 1, a lo largo de los cuales, los tres Estados signatarios, concretan su voluntad de profundizar las relaciones en los más diversos aspectos: mercados más extensos y seguros para bienes y servicios, derechos de propiedad intelectual, condiciones adecuadas a fin de liberalizar la inversion; y los dos protocolos ya mencionados: conservación del medio ambiente, y derechos de los trabajadores. Veremos algunos puntos concretos: a) b) c) d) e)
Calendarización del levantamiento de obstáculos cuantitativos hasta la plena libertad de circulación de autocares y camiones. Libre tránsito de los hombres y mujeres de negocios por los tres países, pero sin plantearse en ningún momento la supresión de trabas al movimiento de trabajadores. Armonización del espinoso tema del reconocimiento mutuo de los títulos profesionales. Derecho de establecerse cualquier clase de instituciones financieras según la modalidad jurídica elegida por los inversionistas; con un mecanismo de solución de controversias en la materia. Reserva por parte de México -por así estar previsto constitucionalmente- de las actividades relativas a la prospección, refino, co-
1 Patricia Gudiño, «América del Norte: su proceso de integración y el Istmo Centroamericano)), Integración Latinoamericana, n.o ]98/99, marzo-abril 1994, pág. 15.
Integración economü a
mercio exterior, transporte y distribución de hidrocarburos, productos químicos de base, y minerales radiactivos; al igual que todo lo referente a electricidad. La Comisión del Tratado, su órgano de control, tiene la sede en Washington, DC. Está compuesta por un Consejo Ministerial, un Secretariado Internacional de Coordinación, y tres oficinas administrativas nacionales. En coherencia con su carácter de zona de libre comercio, los tres países firmantes del TLC mantienen sus respectivos aranceles de aduanas frente al resto del mundo.
10.2.3
El efecto tequila 2
El TLC, fue -y sigue siendo- muy controvertido en México, especialmente después de las turbulencias de 1994, durante los últimos meses del mandato de Salinas de Gortari. La relación de episodios resultó harto preocupante: sublevación zapatista en el estado de Chiapas, el menos desarrollado de la República; muerte en atentado de Luis Donaldo Colosio, candidato a la presidencia como sucesor de Salinas; y asesinato de otro alto dirigente político, Ruiz Massieu, según todas las apariencias por encargo de los narcointegristas. A todo ello, siguió la gravísima crisis financiera en los primeros meses del mandato del nuevo Presidente, Ernesto Zedilla, por la fuerte devaluación del peso; que comportó serios trastornos en términos de aumento del paro, caída del nivel de vida, y crispación social. La crisis llegó a conmover no sólo los mercados financieros de México, sino que por unas semanas contagió (efecto tequila) al resto de Iberoamérica, y sobre todo a Argentina y Brasil. E incluso impactó psicológicamente a EE.UU. y su moneda, el dólar, que se vio presionado a una baja aún mayor frente al DM yal yen; de la que sólo empezó a recuperarse en el verano de 1995.
10.2.4
La experienda mexicana del TLC
Actualmente (1999), para México, el TLC se traduce en un volumen comercial de 150.000 millones de dó1ares en dob1e vía, habiéndose concentraLa crisis del peso mexicano, tiene una buena explicación en el extenso trabajo de Michael Hish y Tim Padget, «Humble Pie», Newsweek, 16-1-1995. En cuanto a la ayuda de EE.UU. John Greenwald, «Don't Panic: Here Comes Bailout Bil1», TIME, 13-11-1995, pág. 24 Y sigs. Para la reacción desde Argentina, David Pilling, «Argentina combats Mexican wave», Financial Times, 9-1-1995, pág. 17; asimismo, Domingo Cavallo, «Tra!f' el impacto de la crisis mexicana, la prioridad es el empleo», El Mundo, 20-VI2
72.
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las
do los incrementos de intercambios totales, con EE.UU. y Canadá hasta alcanzar un peligroso 80 por 100. Circunstancia que ha propiciado un acuerdo de Zona de Libre Comercio con la UE, en la idea de lograr una mayor diversificación en las relaciones internacionales. Aparte del comercio, ]0 cierto es que en el repertorio de cuestiones EE. UU / México hay algunos temas litigiosos. Entre ellos, el narcotráfico, al estimarse que el 80 por 100 de la droga que entra en la Unión Norteamericana proviene del Sur de Río Grande. Lo cual comporta una fuerte ingerencia de Washington D.C. en los asuntos aztecas, por mucho que el verdadero problema radique en que los estadounidenses tienen el más alto consumo de narcóticos del mundo. Con la particularidad adicional de que si los mexicanos eran antes los primeros productores de marihuana, ya no lo son desde que ese puesto lo ocupa la California del Norte. Otro tema crucial, por su carácter humano y sus perspectivas de futuro, radica en las migraciones y, fundamentalmente, en el trato que EE.UU. da a los inmigrantes, ante las previsiones de que si hoy el 11,4 por 100 de su población es de origen hispano (y sobre todo méxicano), de seguir las tendencias actuales, en el 2050 se llegaría al 24,5; convirtiéndose así en la minoría étnica y lingüística más importante de) país de las barras y estrellas.
10.2.5
La ALCA/FTAA
Entrando ahora en los efectos más positivos del TLC, debemos referirnos a la Conferencia de Miami, celebrada del 8 al 11 de diciembre de 1994, en la que Bill Clinton logró reunir a representantes de 34 naciones del continente americano (todas menos Cuba). La idea de la convocatoria estaba en la línea de la Iniciativa por las Américas emprendida por George Bush 3. A efectos de materializar sus propósitos, los presidentes firmaron el Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad, anunciando la creación de una zona de Jibre comercio hemisférica para el año 2005. El acuerdo se formalizó en dos textos: Declaración de Principios, y Plan de Acción. Conforme a esos documentos, los líderes reunidos, decidieron «iniciar de inmediato el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA; o FTAA según la sigla en inglés), dentro de la cual se eliminarían progresivamente las barreras al comercio y la inversión. El acuerdo apunta a construir el mayor mercado del mundo, de 850 millones de habitantes, que supondría un movimiento de comercio y servicios calculados en 13 billones de dó1ares para e) 2005; de mantenerse las tendencias de 1994.
3 George Graham y Stephen Fidier, «AH-Americas free Trade Zone by 2005», en Financial Times, 9-XII -1994. También Al Gore, «La cumbre de Miami en la economía de las Américas», Negocios, 7-XII-1994, pág. 3.
Integración económica
El calendario de ALCA comenzó a desarrollarse en enero de 1995, con una reunión preparatoria de ministros de Comercio de los países interesados. En esa cita, se definió el cronograma de acciones, y empezó a considerarse cuál podría ser la vía más adecuada para liberalizar el intercambio: si la progresiva ampliación del TLC, o si la convergencia de los distintos esquemas parciales de integración ya existentes al Norte, Centro y Sur. Otra cuestión de interés en la propia conferencia de Miami, en la óptica de la integración global del continente, fue la invitación fonnulada a Chile para su participación en el TLC 4. Las conversaciones para ello, se iniciaron en la primavera de 1995, y en 1997, en la Declaración de Belo Horizonte del Mercosur -al principio Brasil se mostró contrario al proyecto, sobre todo por las prisas de EE.UU.-, se estableció que la segunda cumbre de los treinta y cuatro países americanos se celebraría en Santiago de Chile en abril de 1998; como así se hizo. En esa reunión (todavía sin permitir la asistencia de Cuba) se tomaron acuerdos sobre educación, democracia, pobreza, y se esquematizó el proyecto ALCA 5: -
Negociaciones para establecer una Zona de Libre Comercio en el 2005. Promoción de mercados financieros más saludables y estables al objeto de evitar crisis de gravedad. Protección del medio ambiente, con iniciativas sobre el cambio climático y el desarrollo de las energías limpias. Impulso de la integración a través de acciones conjuntas en materia de transportes y telecomunicaciones. Desarrollo de Internet y de otras nuevas tecnologías.
La decisión institucional de mayor porte de la Conferencia de Santiago de Chile, fue asignar todo el ulterior proceso negociador de ALCA a la Organización de Estados Americanos (OEA), cuyo presidente, Osear Gaviria -ex-presidente de Costa Rica y Premio Nobel de la Paz-, aceptó de buen grado el mandato.
10.2.6
¿Es pos;ble la TAFTA?
Destaquemos, por último una consecuencia más de la conferencia de Miami: la hipótesis de un Área de Libre Comercio Transatlantica, más conocida por su posible sigla en inglés de TAFTA (Transatlantic Free Trade G. Graham y S. «Chile invited to take part in NAFTA», Financial Times, 12· XIl-1995. 5 El Comercio, Lima, 20.IV.98. Sobre las relaciones Mercosur / ALCA, Pedro da Motta Veiga, «El MERCOSUR y el proceso de construcción de ALCA)}, en Integración & Comercio, septiembre - diciembre 1997 .
4
.
jO. in tegración económica en las Américas (1). FTA, TLC, ALCA, MeCA
Association). Inicialmente fue propuesta por el super-activo comisario de la UE Leon Brittan, quien se ocupó de dejar en claro -por las renuencias francesas- que los productos agrícolas no se incluirían en el esquema 6. Jacques Santer, Presidente de la Comisión, apoyó la idea en un primer estudio, e incluso llego a decirse que el tema se trataría en la Cumbre de Madrid de diciembre de 1995. Como así se hizo, con la New Transatlantic Agenda (NTA) , que se materializó en la firma de Felipe González -por entonces máximo representante de la UE, durante la segunda presidencia española- y Bill Clinton. En el acuerdo suscrito, el futuro de las relaciones se centró en cuatro puntos principales: -
-
Promoción de la paz, la estabilidad, la democracia y el desarrollo económico y social. Respuesta a los retos de la globalización. Expansión del comercio mundial y relaciones económicas más estrechas para construir un New Transatlantic Marketplace (NTM) a modo de zona de libre comercio. Establecimiento de puentes a través del Atlántico vía el Transatlantic Business Dialogue (TABD) 7.
La propuesta de la TAFTA cuantitativamente, es de gran trascendencia, si se recuerda que el destino del 17,6 por 100 de exportaciones 1994 de la UE es a EE.UU, y que éstos dirigen el 25 por 100 de su exportación a la UE; con un intercambio total de 160.000 millones de Ecus. El Reino Unido y Alemania ya han manifestado su punto de vista favorable al proyecto. Pero en EE.UU -como veremos en el capítulo 20-, se nota un cierto cansancio por tanto libre comercio. Así pues, la TAFTA habrá de esperar 8.
10.3
El Mercado Común Centroamericano (MCCA)
Este área de integración tiene una dimensión relativamente reducida, pues aunque abarca un total de cinco países (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica), su superficie es de 423.818 K.m2, su Producto Bruto Global en 1995 se situaba en 46.450 millones de dólares, y su población es de unos 32,5 millones de habitantes. En otras palabras, el MCCA en su conjunto (véase cuadro 1) es inferior a Colombia o Venezuela, y de dimensión económica, como atormentado conjunto. 6
C. Segovia, «La Comisión de la UE propone un tratado de L.C. con EE.UD», El Mun-
do,1-V-1995.
FYI, 14.VI.1996. 8 Paula Dwyer y Anny Borrus, «Remember NAFTA? siness Week. 8-V-1995. 7
here comes TAFTA», Bu-
Integración económica
Cuadro 1. l.
Principales magnitudes del MCCA (1995) PIB MíDones 2
Comercio Exterior
Miles de millones Percápita (dólares)
(dólares)
(miles M de dólares) Exportación Importación
Países
Km
Guatemala
108.889
10,60
14,49
1.367
2,16
3,29
El Salvador
21.041
5,60
9,47
1.691
1,00
2,85
de habitantes
Honduras
112.088
5,90
3,94
667
1,06
1,22
Nicaragua
130.700
4,40
1,91
434
0,52
0,96
Costa Rica
51.100
3,40
9,23
2.716
2,61
3,25
Total C.A.
423.818
29,90
39,04
1.306
7,35
1l,58
75.517
2,60
7,41
2.851
0,63
2,51
499.335
32,50
46,45
1.429
7,97
14,09
Panamá Total América Central
11. Comercio intra-centroamerlcano en miles de dólares 1994
Países
Import.
Guatemala El Salvador
506.652 323.599
1995
1996
Import.
Export.
295360 353.770
610.603
365.705 404.210
625.820
353.924
357.069
367.811 428.405 327.369
Export.
Import.
Export.
Honduras
124.632
199.200
153.038
269.310
171.771
Nicaragua
85.165
176.630
73.178
213.634
93.024
243.163
Costa Rica
253.924
204.185
316.192
203.574
312.892
219.514
Total de países del MCC (1) Total del/al Mundo (2) Relación porcentual (1) / (2)
(*) El
1.273.972
1.229.415
1.506.935
1.456.433
1.560.576
1.586.262
10.223.602
5.509.089
12.086.827
6.864.005
12.304.224
7.785.639
12,5
22.3
21,2
12,7
20,4
12,5
peso centroamericano equivale al dólar de EE.UU.
FUENTE:
Naciones Unidas e INTAL (BID).
Sin embargo, por su planteamiento y por su desarrollo, el MCCA fue durante bastante tiempo el proceso de integración más adelantado en el continente americano, y reiteradamente se le tomaba como modelo de lo que podría ser el acercamiento entre las economías nacionales del resto de los países iberoamericanos 9 • Ello es evidente en la obra Proposiciones a los Presidentes latinoamericanos. presentada por R. Prebisch, F. Herrera, J. A, Mayobre y C. Sanz de Santamaría, incluida en la obra Hacia la integración acelerada de América Latina, Fondo de Cultura EconóMéxico, 1965.
• 9
Al( A 1'-1(( A
Es cierto que el proyecto centroamericano tuvo particularidades muy especiales, hasta el punto de que con frecuencia se le calificó de reunión de los miembros separados de una nación desunida. Hasta 1821, los cinco actuales territorios centroamericanos constituyeron una unidad política y económica dentro de la Capitanía General de Guatemala, una parte más del sistema del Imperio español en América. Desde luego que por entonces, y tal como sucedía en otras zonas del mundo, las dificultades de transporte hacían que el comercio dentro del área centroamericana fuese relativamente escaso. De hecho, cada una de las provincias componentes de la Capitanía General contaba con los recursos propios para el abastecimiento de las necesidades más importantes de sus poblaciones. No obstante, hay que señalar que en los últimos tiempos de la Capitanía General, el comercio dentro de la zona era una amplia realidad, como 10 demuestra el hecho de que el puerto principal por el que salían los productos de las provincias de Guatemala y Chiapas era el de Acajutla, situado en territorio actualmente salvadoreño. Con la proclamación de la independencia de México en 1821, el movimiento independentista se extendió a toda América Central, que tras un corto lapso de incertidumbre se unió globalmente al Imperio mexicano. Poco después, en 1823, a la caída de lturbide, las cinco provincias del Istmo adquirieron de nuevo su independencia 10, pero manteniéndose unidas entre sí en la Federación conocida con el nombre de «Provincias Unidas del Centro de América», que contaban con una serie de instituciones económicas comunes, entre ellas, un sistema monetario único, basado en el peso centroamericano. Entre 1823 y 1838, la vida de las Provincias del Centro de América discurrió llena de inquietudes. El haber obtenido su independencia -primero de España y más tarde de México- sin guerra o sin luchas de gran envergadura, tuvo, desde el punto de vista político, una incidencia que, en cierto modo, puede calificarse de desfavorable. No llegó a forjarse un verdadero nacionalismo centroamericano, como lo demostró el hecho de que muy pronto las tendencias separatistas de las distintas provincias se hicieron más fuertes que los esfuerzos en pro del mantenimiento de la unión. La accidentada crónica histórica de la República Centroamericana terminó trágicamente en 1842 con la muerte del general hondureño Morazán, último paladín de la Federación, ejecutado en San José tras la derrota de su ejército por los separatistas costarricenses. De hecho, la Federación quedó disuelta en 1838, y desde entonces hasta 1950 se produjeron no menos de un centenar de intentos de vuelta a la unión, todos ellos frustrados. Esos intentos se hicieron a través de tres vías diferentes: la guerra, la política y el proyecto de unión administrativa. En
La provincia de Chiapas, al separarse Centroamérica del Imperio mexicano en 1823, quedó anexionada a México. JO
Integración económica
ninguno de esos tres casos se contó con intereses económicos en favor de la unión, lo cual explica su fracaso reiterado. El atraso en las comunicaciones, los antagonismos de intereses entre las oligarquías locales, la presión del capitalismo norteamericano a través de las grandes compañías del café y, sobre todo, del banano, fueron también factores negativos en ese sentido. La creación del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, subsidiario de la CEPAL, marcó desde 1951, el comienzo de una nueva vía de entendimiento, esta vez la económica, que encontró su vertiente política en la fundación de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) 11, A partir de ese momento, el proceso de acercamiento económico de las cinco repúblicas centroamericanas fue avanzando con una serie de hitos históricos: tratados bilaterales de comercio y preferencias recíprocas entre 1948 y 1955, Tratado Triangular El Salvador-Guatemala-Honduras de 1955, Tratado Multilateral de Libre Comercio de 1958, Convenio de Industrias Centroamericanas de Integración (1958), Tratado Tripartito de Integración de Guatemala-El Salvador-Honduras (1959). Y, finalmente, el Tratado General de Integración Económica de 1960 (Tratado de Managua), al que se encuentran incorporados los cinco países del Istmo. La construcción del Mercado Común Centroamericano se desarrolló conforme a las líneas maestras del Tratado de Managua, origen de los mecanismos económicos comunitarios que detallamos a continuación. La vigilancia y la preparación de los estudios conducentes al desarrollo del Tratado se confió a la Secretaria de Integración Centroamericana (SIECA), que tiene su sede en Guatemala. Recordemos que en el cuadro 1 figura alguna información básica sobre los países de América Central, así como el intercambio-intra-MCCA.
10.3.1
Construcción de la Tarifa Exterior Común
En la alternativa de crear una zona de libre comercio o un mercado común, los autores del Tratado de Managua escogieron esta segunda vía, como superación precisamente de los anteriores acuerdos multilaterales de libre comercio. Para ello, elaboraron su propio Arancel Aduanero Común, basado en la Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana (NAUCA). El arance] así construido se puso en aplicación a lo largo de los años 1961 a 1966, en un proceso programado de equiparación de gravámenes frente al La ODECA fue creada en 1950, yen 1991 fue sustituida por la SICA. Sobre este y otros aspectos de la cooperación e integración política, puede verse la obra de Félix Fernández Shaw La integración de Centroamérica, Ediciones de Cultura Hispánica, Madrid, 1965. II
10. [t1tegratión económica en las Américas(I). FTA, TLC¡ ALCA r MCCA
exterior que se hizo efectivo en casi la totalidad de las posiciones del Arancel.
10.3.2
Desarme arancelario y contingentario
Simultáneamente con la construcción del arancel aduanero común, los países centroamericanos pusieron en marcha un dispositivo de liberación del comercio intracomunitario, consistente en la desgravación arancelaria progresiva y en la supresión paulatina de las restricciones cuantitativas. Salvo en algunos casos (entre los cuales los automóviles son la partida más importante), el programa de desgravación y descontingentación se cumplió de modo efectivo, de forma que la circulación de bienes entre los países miembros quedó en su inmensa mayor parte libre de trabas arancelarias y comerciales.
10.3.3
Pol1tica comercial común
Los países centroamericanos, para agilizar el comercio intracomunitario constituyeron en 1962 la Cámara Centroamericana de Compensación 12, a través de la cual se multilateralizó la liquidación de las operaciones comerciales dentro del MCCA. La Cámara llegó a realizar normalmente la liquidación de más del 80 por 100 del comercio intracomunitario, 10 cual da una idea de su efectiva utilidad. Sin embargo, las dificultades repetidamente aludidas deterioraron el sistema. En 1964 se dio un paso más en la política monetaria común, al establecerse el Consejo Monetario Centroamericano (actualmente con sede en San José de Costa Rica), con la meta final de la unión monetaria de los cinco países, tomando como moneda común el Peso Centroamericano, que es empleado como unidad de cuenta en las operaciones de la Cámara de Compensación. Para contribuir a la financiación de los proyectos de todo tipo relacionados con el proceso de integración en 1960 se fundó por los cinco países miembros -con el apoyo financiero de EE.UU.- el Banco Centroamericano de Integración Económica. Esta institución financiera regional capta recursos externos para su canalización a Jos proyectos industriales de interés multinacional. El Banco, cuya sede radica en Tegucigalpa, edita un informe anual muy detallado sobre el desarrollo de sus actividades 13. 12 Sobre el funcionamiento inicial de la Cámara, cuyo agente es el Banco Central de Honduras, puede verse Tres años de compensación multilateral centroamericana, Tegucigalpa, 1964, así como los informes anuales, cuya edición está igualmente a cargo del Banco Central de Honduras. 13 Pueden verse las Memorias anuales del Banco Centroamericano de Integración Económica.
Integración económica
10.3.4
Regímenes de ;ndustrias centroamericanas de integración y de ;ncennvos fiscales un;formes
El régimen de industrias centroamericanas de fue establecido por el convenio del mismo nombre, suscrito en 1958 por los cinco países miembros del MCCA. Su propósito consiste en repartir de forma equilibrada dentro del área de integración las nuevas industrias que pretendan beneficiarse de los privilegios entre ellos, las exenciones fiscales, el libre comercio, y la equiparación de gravámenes frente a terceros. Aunque se pusieron en marcha dos proyectos industriales de este tipo (una fábrica de neumáticos y otra de insecticidas), lo cierto es que el progreso acelerado del desarme aduanero y contingentario automático a partir de 1961, convirtió al Acuerdo sobre Industrias Centroamericanas de Integración en un instrumento cuya aplicación resultó cada vez más dificil. Aparte de las tensio.nes nacionalistas que inevitablemente surgieron en el momento de discutir la distribución zonal de las nuevas industrias, al decidirse en 1960 el montaje de un proceso globa1 de integración, dejó de tener sentido el proyecto de creación -y de yuxtaposición- de pequeños mercados sectoriales. La complejidad del proceso burocrático para la declaración de «industria centroamericana de integración» también contribuyó a la escasa aplicación de lo que podría haber sido un instrumento de política industrial común. Por otra parte, los cinco países centroamericanos realizaron una verdadera competición en 10 relativo a incentivos fiscales para atraer inversiones extranjeras. Precisamente para terminar con esta carrera sin sentido, en 1958, es decir, también antes de crearse el MCCA, se firmó el «Convenio sobre Incentivos Fiscales Uniformes». Las tensiones nacionalistas, provocadas por las diferencias en cuanto a grado de desarrollo, hicieron imposible la aplicación efectiva del Convenio. En definitiva, 10 que se aprecia en el MCCA, en todo lo relativo a política industrial común, es la falta de una autoridad supranacional que decida por mayoría y no por unanimidad los problemas de regionalización de las decisiones. Y en último término, la situación es la misma para la política de planificación. Si bien los cinco países del Mercado Común Centroamericano tienen una Misión de Planificación Conjunta, subsidiaria de la Secretaría de Integración Económica (SIECA), lo cierto es que la labor de encaje de los proyectos nacionales dentro de un marco de planificación en común no pasaron de ser una simple aspiración 14. 14 En toda Iberoamérica circulaba en los años 60 esta frase: «Existen tres diferentes clases de planificación económica: la coercitiva, que se practica en la URSS, la indicativa, que se aplica en Francia; la decorativa, que es la seguida en América Latina.» Se quiere expresar con esto que el paso a la verdadera planificación no se ha dado en prácticamente ningún país. Las más de las veces los planes de desarrollo quedan convertidos en simples catálogos de lo que en el mejor de los casos podrían llamarse «buenas intenciones».
"
10. Integración económica en las Américas(I). FTA r TlC, ALeA, MCCA
10.3.5
Balance del Mercado Común Centroamericano
Los hasta aquí señalados son los elementos básicos de construcción del Mercado Común Centroamericano. Es evidente que en la evolución del comercio intracomunitario antes de la crisis de 1969 se alcanzaron cifras espectaculares --claro que a escala de Centroamérica-, pasando el comercio intracomunitario de 32 millones de dólares en 1960 a más de 200 millones en 1968 (y del 7,5 por 100 a más del 20 por 100 respecto del comercio total). Pero no es menos evidente que en los campos colindantes con el estrictamente comercial, el programa de integración tropezó con las graves dificultades ya aludidas (persistencia de fronteras fiscales, inexistencia de un programa de industrialización, falta de política común sobre inversiones extranjeras, planificación todavía compartimentada por países, etc.). Sin embargo, la mayor dificultad del proceso de integración viene dada por la propia estrechez del Mercado Común en curso de creación, que no constituye un atractivo suficiente para inducir un gran desarrollo industrial a largo plazo. De ahí el interés que al comienzo de los años 70 el MCCA prestó al futuro de sus relaciones con los países limítrofes (Panamá y, sobre todo, México). La guerra entre El Salvador y Honduras de 1969, situó al borde del abismo al MCCA. Un conflicto que se provocó por el escaso avance integratorío, por no haber llegado a regular -liberalizándolo-- el derecho a la movilidad de personas y al establecimiento. Sin esa regulación comunitaria, las migraciones salvadoreñas a Honduras (por la diferencia en las tensiones demográficas) originaron toda una serie de incidentes y, en definitiva, el enfrentamiento de los dos ejércitos. Después, la organización del MCCA cayó en abierta descomposición. Honduras dejó de aplicar el arancel aduanero común, y Costa Rica no tardó en hacer lo propio a fin de conseguir mayores ingresos fiscales. En otras áreas de intereses comunes, como la armonización fiscal, las relaciones globales con México y Venezuela, la cooperación agropecuaria, y los incentivos uniformes, se entró en una fase de estancamiento e incluso de regresión. A todos estos problemas se agregaron los provenientes de sucesos metereológicos y telúricos: el terremoto de 1972 en Nicaragua que devastó Managua, el huracán «Fifi» que asoló Honduras en 1974, y nuevamente un movimiento sísmico de gran envergadura que en 1976 destruyó -según se estimó- el 15 por 100 del capital fijo de Guatemala. En un esfuerzo por superar los problemas propios del MCCA, en 1972 se constituyó el llamado Comité de Alto Nivel (CAN) a base de representantes personales de los presidentes de los Estados miembros. El CAN, con el apoyo técnico de estudios elaborados por la SIECA, fue preconizando las nuevas orientaciones que dentro del MCCA deberían seguirse en materias como incentivos fiscales, desarrollo industrial, y política científica y de
Integradon
eCOnOnllC3
propiedad industrial. Pero este progreso de las conversaciones del CAN no podía solucionar nada si previamente no se resolvía el contencioso entre Honduras y El Salvador. Lo cual sólo empezó a suceder el 7 de octubre de 1976, con la firma del llamado «convenio de mediación», que ya permitió empezar a considerar la propuesta del CAN de ir a un tratado de creación de la «Comunidad Económica y Social Centroamericana» (CESCA). El proyecto CESCA aspiraba a organizar la Comunidad como perfeccionamiento del Mercado Común, estableciendo políticas uniformes en los campos social, agrícola, industrial, monetario, de tratamiento al capital extranjero, de ciencia y tecnología, de integración física, etc. En materia de política económica externa, trataba de fortalecer la capacidad negociadora de Centroamérica en la comunidad internacional, utilizando para ello los aranceles de importación o de exportación, como medidas de promoción comercial; entre ellas, la creación de un Instituto Centroamericano de Comercio Exterior como entidad especializada en promoción del comercio. En síntesis, el problema del MCCA visto a nivel de 1976, consistía en cómo pasar de una situación de proceso integratorio deteriorado, a un nuevo impulso que pudiera llevar a la creación de la CESCA. y aunque en los países miembros hubo un cierto crecimiento, 10 cierto es que el problema siguió radicando en algunos de los fenómenos ya mencionados antes: intereses de la oligarquía, represión de las clases trabajadoras, dependencia del exterior. La crisis de Nicaragua en 1977-1979, para desprenderse definitivamente de la férula de la familia Somoza, fue una buena muestra de ello. Y luego vino la guerra civil en El Salvador, así como los movimientos de guerrillas en Guatemala. Una sucesión de inestabilidades que hicieron del MCCA un organismo a veces un tanto inexistente en la realidad y en verdad poco operante. En otras palabras, en los países del MCCA, tal vez con la única excepción de Costa Rica, se estaba muy lejos de una mínima estabilidad política. y lo cierto es que sin ella, todo el proceso de integración se ve sometido a mil y un avatares. ASÍ, lo que en 1966 se saludaba como un sano y encomiable proceso de integración económica, hacia una verdadera unión, se transformó en una simple y degradada área de preferencias, de la que pretendió salirse con el proyecto CESCA aquí reseñado, cuyas dificultades de realización se destacaban por el Secretario General de la SIECA en el otoño de 1979, cuando con ocasión de celebrarse e118 aniversario de la organización se ponían de relieve las grandes deficiencias de funcionamiento del MCCA por las siguientes razones: l.
2.
La sobrevivencia de disposiciones unilaterales sobre de precios y de regulaciones cuantitativas para la exportación e importación de algunos productos. Interpretaciones nacionales que van contra el espíritu y la letra de los convenios, protocolos y acuerdos regionales.
I
1
10. Integración económica en las Américas(I). FTA r TLC, ALCA MCCA
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3.
4.
Controles fronterizos y obstáculos a los transportes, aduciendo razones no siempre justificables. Subsistencia del problema de los llamados «rubros sensitivos», de obstáculos por el origen de las mercancías, problemas relacionados con la competencia, impuestos internos al consumo, prácticas de comercio desleal, etc. 15.
Pero desde 1979 todo se deterioró aún más en Centroamérica. La guerra civil en El Salvador continuó agravándose a partir del asesinato de Monseñor Osear Amulfo Romero el 24 de marzo de 1980 a manos de la reacción; en Nicaragua, el intervencionismo de EE.UU. (incluso minando la CIA el acceso a sus puertos) mantuvo el respaldo de la contrarrevolución contra los sandinistas, alimentada por fondos votados en el Congreso de EE.UU., con toda clase de ataques y sabotajes desde Honduras, e incluso desde la antes neutral Costa Rica. Y en Guatemala, prosiguió la situación de opresión militar, con el desprecio más absoluto de los derechos humanos y políticos, hasta las elecciones de finales de 1985. En ese contexto de violencia e interferencias imperialistas, la integración económica quedó casi totalmente resquebrajada 16, y la situación económica se vio agravada por la inflación, el endeudamiento externo, la fuga de capitales, etcétera. 17. Realmente, los problemas centroamericanos, teniendo una base estructural económica, necesitaban de una solución política; «siendo el "Grupo de Contadora" una contribución insuficiente», decíamos en la 11. a edición (1987) de este libro. Después, surgió la nueva iniciativa de paz, promovida por el Presidente Osear Arias de Costa Rica -a quien en 1987 se le otorgó el Premio Nobel de la Paz- y que desembocó en la plataforma de «Esquipulas 2» (por la localidad guatemalteca en que se llegó al acuerdo).
10.3.6
El MCCA y su futuro
El 22 de enero de 1988, los vicepresidentes centroamericanos se reunieron en la sede de la SIECA, en Guatemala, y aprobaron el Plan de Acción InSobre la integración económica centroamericana son de interés las Lecturas que con ese mismo título editó Eduardo Lizano en el FCE, México, 1975, con aportaciones de la CEP AL, Carlos M. Castillo, Jorge Sol Castellanos, Alberto Fuentes Mohr, N. L. Wilmore, Salvatore Schiavo-Campo, Peter Robson, Miguel S. Wionczeck, Gert Rosentha}, Jorge González del Valle, Guatama Fonseca, SIECA y Francisco Villagrán Kramer. 16 Héctor Dada Hirenzi, «Evaluación de la integración centroamericana», en Integración Latino-americana (INT AL), D. o 86, diciembre 1983. 17 Francisco de Paula Gutiérrez, «América Central 1978-1984: una región en crisis», en Integración Lationamericana, n.O 101, marzo de 1985. 15
mediata preparado por el Foro de Ministros Responsables de la Integración Económica y el Desarrollo Regional. Entre las acciones de emergencia previstas en el figuraron las siguientes: 1) asistencia a refugiados y desplazados; 2) ayuda alimentaria; 3) Fondo de Emergencia para la Reactivación Económica de Centroamé4) seguridad energética; y 5) deuda externa. El Plan contó con el apoyo de la ONU, vía el Programa Especial de Ayuda a América Central. Sin embargo, el impulso de los últimos tiempos que parece más serio, hasta ahora, hubo de esperar a 1990. Y aunque en América Central los buenos propósitos no signifiquen necesariamente ulteriores avances, lo cierto es que la reunión de Presidentes centroamericanos y de Panamá de junio de 1990, en Antigua, Guatemala, permitió la aprobación de un nuevo propósito de reactivación: el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA). En ese documento, quedó planteada la necesidad de configurar un marco jurídico, más operativo para el MCCA. Además, se reiteró la idea de hacer realidad el Sistema Regional de Pagos, y de aplicar efectivamente el Programa de Desmantelamiento de los Obstáculos al Comercio Intracentroamericano. Cuestiones, ambas, incluidas en el inventario de operaciones que la Comunidad Europea se mostró favorable a apoyar en virtud del Convenio Financiero suscrito con el MCCA. En ulterior desarrollo del PAECA, en 1991, se aprobó la eliminación de los tratados bilaterales, para dar paso al mercado común regional (¿sucederá esta vez?). Lo cierto es que, a mediados de 1991, los augurios ya eran más optimistas, pues a la revigorización del MCCA tras tan largo período de letargo, estaban contribuyendo, desde 1990, por lo menos tres circunstancias. La primera, el ya aludido apoyo desde la Comunidad Europea, institucionalizado desde 1984 en las llamadas Conferencias de San José (Costa Rica). En segundo término, vino el acuerdo de principio alcanzado en enero de 1991 entre los cinco presidentes centroamericanos y el Presidente Salinas de Gortari, para estudiar la creación de una Zona de Libre Comercio México/Centroamérica, que podría extenderse, más adelante, a Venezuela y Colombia; cuestión de la que ya nos hemos ocupado en el apartado 10.2.2. de este mismo capítulo. La tercera circunstancia favorable al MCCA, fue el reforzamiento de su pacto petrolero con México y Venezuela, finnado en 1981, y conforme al cual ambos países cedían como crédito el 20 por 100 del importe de las compras petroleras centroamericanas a los bancos centrales de los cinco Estados del MCCA.
Señalemos, adicionalmente, que en 1987 se estudió la posibilidad de crear un Parlamento Centroamericano para impulsar la integración. Sin embargo, la oposición de Costa Rica retrasó el proyecto, hasta que en 1989
10. Integración económica en Las Atnéricas(I). FTA, TlC, ALeA, MCCA
se planteó la misma intención sin los costarricenses, entrando en vigor el tratado elIde mayo de 1990 18. Por último, destaquemos el anuncio hecho el 20 de agosto de 1992, sobre la formación de una zona libre de comercio entre México y los cinco países centroamericanos, a negociar bilateralmente. Lo cual, en el largo plazo, significaría la incorporación de Centroamérica a la NAFTA, y la subsunción del MCCA en ella. El Sistema de la Integración Centroamericana, SICA, nació con el denominado Protocolo de Tegucigalpa, de 13 de diciembre de 1991, para sustituir a la Organización de los Estados Centroamericanos, ODECA 19. El objetivo fundamental de la organización consiste en coordinar diversos esfuerzos de integración de América Central como región -se dice- de paz, libertad, democracia, y desarrollo. La supervisión del SICA abarca a una veintena de organismos, entre los cuales se hallan la SIECA, el Parlamento Centroamericano, y la Corte Centroamericana de Justicia. En el SICA participa el sector privado a través de un comité consultivo. Pero como afirma Alfredo Guerra-Borges 20 «si el SICA se evalúa desde el punto de vista de los propósitos que se le asignan, y de las condiciones existentes en Centroamérica para lograrlos, es forzoso admitir que el Protocolo de Tegucigalpa define un proyecto grandilocuente e inviable». Una buena parte del Protocolo -sigue el alegato-- no podrá materializarse: «permanecerá como una hermosa caligrafia que en la práctica será letra muerta. En Centroamérica lo posible dista mucho de lo deseable. Sólo una intervención resuelta de la sociedad civil, en particular de los grupos de presión cuyos intereses están directamente involucrados con el proceso, haría posible corregir los errores que se vienen cometiendo, y establecer en Centro américa el realismo y la modestia. Los sectores académicos están llamados también a fijar una posición clara, fundamentada y enérgica, frente al desmedido afán de producir instrumentos que pretenden comprometer a la sociedad, sin ni siquiera haberla consultado». A finales de octubre de 1993, en su XIV Reunión Cumbre, los Presidentes centroamericanos aprobaron el Protocolo de Guatemala, con la acos18 Carlos Camino, «La interacción regional en América Latina y la búsqueda de un interlocutor global para Europa», BICE, 2 de septiembre de 1991, pág. 2720. Sobre los últimos desarrollos del MCCA dentro de una retrospectiva general, el artículo de Guillermo Noriega Morales, «Breve historia del MCCA», en Integración Latinoamericana, n.O 179, junio 1992, págs. 3-2l. 19 Integración Latinoamericana, n.o 193, septiembre 1993, págs. 58 y 59. 20 Alfredo Guerra-Borges, «La reestructuración del Mercado Común Centroamericano: notas para una evaluación crítica», en Integración Latinoamericana, n.o 195, noviembre 1993, pág. 9.
Integración económica
tumbrada reafirmación de voluntad de impulsar de forma decidida el proceso de integración 21, Al relanzamiento del MCCA, está contribuyendo el proceso de pacificación, que se ultimó en Guatemala en mayo de 1997, al ponerse fin a los enfrentamientos entre el Ejército y las guerrillas. Lo cual propició el mayor acercamiento de Panamá al resto de la América Central con vistas a la firma de un acuerdo de Zona de Libre Comercio; y otro tanto puede decirse de la República Dominicana y, en menor grado, de Belice. Así las cosas, los Presidentes de las Repúblicas centroamericanas designaron en septiembre de 1997 un Grupo de Alto Nivel para la preparación de las bases, condiciones, etapas y plazos dirigidos a constituir la Unión Centroamericana. de plena integración política, económica, social y cultural. Tal propósito se expresó en la Declaración de Nicaragua, basada en un bosquejo del Presidente salvadoreño Armando Calderón, que fue respaldado por su colega hondureño Roberto Reina. El objetivo de la proyectada unión se cifró en lograr «la Patria Grande, democrática, equitativa, próspera, tolerante, competitiva y solidaria, cuyo desarrollo supone la expresión de una voluntad política permanente». El Canciller de Costa Rica, Fernando Naranjo, aclaró a la prensa que el modelo a seguir sería el de la Unión Europea 22. En línea con esos propósitos, todas las dependencias del Sistema de Integración de Centroamerica (SICA), se ha centralizado en el centro de la ciudad de San Salvador, en nuevas instalaciones de gran prestancia, facilitadas por la República de El Salvador, lo cual se ha interpretado como todo un síntoma de la firme disposición para mejorar el seguimiento de la Unión Centroamericana, que abarca (con Panamá) a 33 millones de personas y un PIB global equivalente a 53.000 millones de dólares (1998). Por lo demás, el proceso integratorio del área, podría reforzarse merced al acuerdo de libre comercio que pronto podrían firmar con México el triángulo de MCCA -Guatemala, El Salvador y Honduras, cuyo comercio intrazonal ha aumentado de 600 a 1.800 millones de dólares sólo entre 1996 y ] 997-, Al tiempo, están haciendo lo propio Nicaragua y Costa Rica, cada uno por su lado. De modo que de confirmarse tales expectativas, habría un espacio comercial continuo entre Río Grande del sur y Colombia, en disposición de insertarse en el proceso global de la ALCA 23. Pero quizá lo más promisorio en la nueva realidad centroamericana, es el cambio que está experimentándose en el clima microeconómico, por la liberalización de mercados, las privatizaciones, y los apoyos a la exportación. Lo cual se debe en gran parte a la influencia del equipo de Michael Integración Latinoamericana, n.o 196, diciembre 1993, pág. 1. 22 Carta Mensual INTAL, número 14, septiembre 1997. 23 James Wilson, «Central America grasps the nettle of integration», Financial Times, 20.VIII.98. 21
4 10. Integración económica en las Américas(I). FTA, TLC, ALCA, MCCA
Porter, de la Universidad de Harvard, y de una escuela de negocios local, el que actúa de hecho como secretaría de reformas. Por otra parte, el sistema sweat shops -trabajo a domicilio-- se ha extendido por toda la zona, y especialmente en Honduras, con un crecimiento espectacular de la industria de la confección; en buena medida por las inversiones de los coreanos, que encuentran en el área trabaj o barato, así como el aliciente de exportar al gran mercado de EE.UU. con las facilidades de la «Iniciativa de la Cuenca del Caribe» comentada en este mismo capítulo 24. Por lo demás, y aparte de las relaciones especiales de América Central con México y EE.UU., los seis países del istmo están apoyando el proyecto ALCA -al que nos referimos ya en 10.2.5.-, en el que definitivamente quedarían subsumidos todos los mecanismos de integración que actualmente funcionan, mejor o peor, en el continente americano. En cuanto a las relaciones entre el MCCA y la UE, además de la importancia del mecanismo de San José, ya comentado, está el sistema de preferencias generalizadas y la asistencia del BEI y de otras instituciones europeas.
24 The Economist, «Central America opens for business», 21. VI. 1997 . También Eduardo Alonso y Ronney Zamora, «Centroamérica: análisis de la situación actual y alternativa de la política arancelaria», en Integración & Comercio, enero-abril, 1996.
r
11.
j
1
ii
Integradón económica en Las Américas (11). ALALC, ALADI, CAN, G-3, MERCOSUR, ALCSA
1 1
l 11.1
Los antecedentes de la ALALC
Aparte de las dificultades estructurales a que hemos aludido en el apartado 1 del anterior capítulo (estrechos mercados nacionales, inflación estructural crónica, aligo-exportaciones, concentración excesiva del comercio con determinados países, etc.), al final de la década de 1950 se presentaron dos nuevos tipos de problemas en las relaciones económicas entre los países de Iberoamérica. El primero de ellos fue la creación, en marzo de 1957, de la Comunidad Económica Europea. En el Tratado de Roma quedó bien claro e] propósito del Mercado Común Europeo de desarrollar una política marcadamente proteccionista para los productos agrícolas. Y no sólo para los productos de la zona templada, que se obtienen en los propios países miembros de la CEE; también en favor de los productos tropicales provenientes de las antiguas colonias africanas, que habían de quedar vinculadas al mecanismo comunitario a través de un sistema de asociación. Un planteamiento de esta clase suponía, por tanto, una grave amenaza de obstrucción para el futuro de las exportaciones a Europa de casi todos los productos primarios de origen sudamericano. Ante una situación como la reseñada, la reacción de los países sudamericanos fue lógica: unir sus fuerzas para hacer frente a las consecuencias económicas de la nueva agrupación europea. Por otra parte, también hacia 1957 se planteó el tema de la renovación y ampliación de los acuerdos preferenciales intrasudamericanos. Éste fue, sin
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duda alguna, el factor que presionó de fonna decisiva en favor del proyecto de integración. Había que resolver los problemas planteados por el mantenimiento o la ampliación de una serie de preferencias bilaterales en cadena otorgadas tiempo atrás entre diversos países sudamericanos (Brasil-Argentina, Chile-Argentina, Chile-Perú, etc.). Los artículos 1 y 11 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que institucionalizan a nivel multilateral la cláusula de nación más favorecida -recuérdese lo visto en 5.4-, dejaban como única puerta abierta para el progreso de tales preferencias la construcción de una zona de libre comercio. Estando Brasil, Chile, Perú y Uruguay dentro del GATT, y teniendo intención Argentina de adherirse al Acuerdo General, se hizo la oportuna consulta a las Partes Contratantes en Ginebra, que no ofrecieron facilidades para crear al sur del Hemisferio Occidental una nueva área de preferencias como excepción a la cláusula de nación más favorecida, considerada como la esencia misma del GATT. La única solución, se vino a decir, consistiría en que los países consultantes se acogiesen al artículo XXIV del Acuerdo General, que pennite la creación de zonas de libre comercio (o de uniones aduaneras) cuyas ventajas arancelarias internas no es preciso extender a las restantes partes contratantes del GATT. Paralelamente a la gestación del anterior problema, en la CEPAL se habían realizado ya los primeros estudios sobre integración económica a esca]a continental a que nos hemos referido en la sección 10.1. En el contexto de las cuestiones suscitadas por el GATT y de las que previsiblemente habrían de derivarse del nacimiento de la CEE, esos estudios de la CEPAL adquirieron una nueva dimensión, como proyectos no sólo deseables, sino incluso necesarios a corto plazo. Los tres elementos señalados (GATT, CEE, CEPAL) forzaron la única salida posible: la creación de una zona de libre comercio entre los países del Cono Sur de Sudamérica (Brasil, Uruguay, Paraguay, Argentina y Chile). Estos países, al abrir sus negociaciones con tal propósito, invitaron a participar en ellas al resto de Sudamérica, y en un momento inmediatamente ulterior (durante la visita del presidente López Mateos al presidente Frondizi), la invitación se amplió a México, situada al margen del anterior cuadro preferencial sudamericano, pero que no ocultó sus intereses por las conversaciones sobre el proyecto de la futura zona de libre comercio. En definitiva, y tras una negociación relativamente breve, nació la Asociación Latinoamericana del Libre Comercio (ALALC), cuya carta fundacional es el Tratado de Montevideo, suscrito en esa ciudad en diciembre de 1960. El Tratado de Montevideo aspiraba simplemente al establecimiento de una zona de libre comercio a través de distintos mecanismos que a continuación reseñamos 1, Y que en algunos casos fueron debidamente completaLa descripción que en los siguientes apartados se hace de los mecanismos de integración de la ALALC hasta mediados de la década de 1960, es una síntesis del contenido I
p
11. Integración económü d en las Americas (11) ....
dos por medio de Resoluciones preparadas en la Secretaría ejecutiva de la ALALC, con sede en Montevideo. En el cuadro número 1 figuran algunos datos macroeconómicos sobre los socios de la ALALC, hoy ALADI. El cuadro 1 da una idea de las principales macromagnitudes de los países iberoamericanos. Cuadro l.
Datos macroeconómicos de Iberoamérica (1995) t
Superficie miles Km l
Población millones
PIB miles mili. Dólares
PIB pIe dólares
Colombia Perú Venezuela Ecuador Bolivia
1.139 1.285 912 283 1.098
36,8 23,8 21,7 11,5 7,4
70,3 55,0 65,4 16,0 5,9
) .910 2.310 3.013 1.390 800
A. TOTAL CANl
4.717
101,2
212,6
12.100
Brasil Chile México Argentina Paraguay Uruguay
8.511 756 1.972 2.766 406 176
159,2 14,2 91,8 34,7 4,8 3,2
579,8 59,0 304,6 278,4 8,2 16,5
3.640 4.160 3.320 8.030 1.690 5.170
B. Otros ALADl
14.587
307,9
1.246,6
4.048,7
C. rOTAL ALADI (A + B)
19.304
409,1
1.459,2
3.566,8
Cuba Rep. Dominicana Centroamérica Panamá
110 48 421 77
11,0 7,8 29,9 2,6
7,1 11,4 37,4 7,2
650 1.460 1.251 2.750
D. Otros Iberoamérica
656
51,3
63,1
1.230
19.960
460,4
1.522,3
3.306
Países
E. TOTAL Iberoamérica (C+D) 1 CAN FUENTE:
=
Comunidad Andina.
Anuario El Mundo /998 y elaboración propia.
.....
del capítulo VIII de mí obra Alternativas de la República Dominicana frente a la integración de América Latina, BID-INT AL, Buenos Aires, 1967, págs. 255 a 322. Para el desarrollo ulterior se han tenido en cuenta otras publicaciones que se citan en cada caso.
11.2
El funcionamiento de la ALALC
A continuación, nos adentramos en el estudio de los diversos mecanismos , de construcción de la ALALC: listas nacionales, lista común, supresión de restricciones cuantitativas y acuerdos de complementación, tratamiento más favorable a los países de menos desarrollo relativo, y problemas y mecanismos monetarios. Pero previamente aclaremos que, como podremos ver in extenso en la sección 11.4., desde 1980 la ALALC fue sustituida por la ALAD 1 Y de hecho ésta perdió su importancia al nacer el Mercosur.
11.2.1
Listas nadonales
La libre circulación de mercancías entre los países miembros de la zona no se instrumentó de modo automático como en el MCCA, sino conforme a un sistema de negociaciones anuales, según el cual los Estados miembros estaban obligados a concederse rebajas arancelarias selectivas que iban ampliándose a ]0 largo del período transitorio, para el cual se fijó en principio una duración de doce años (1960-1972). Las concesiones, que cada país otorgaba al resto de la zona, se incluyeron dentro de su Lista Nacional, que en principio, y conforme al Tratado, debía ser cada vez más amplia y comprender concesiones de mayor intensidad, con una preferencia para los productos ALALC gradualmente mayor en relación con terceros países. La negociación de las Listas Nacionales fue muy fácil en los dos primeros años de aplicación del Tratado de Montevideo, pues apenas se hizo otra cosa que introducir en el nuevo sistema multilateral, las preferencias arancelarias que ya se tenían otorgadas entre sí una serie de países miembros en los previos acuerdos bilaterales a que nos hemos referido más arriba. Agotadas esas concesiones «fáciles» o «indolosas», empezaron a plantearse arduos problemas de ampliación de las Listas Nacionales. No tardó en generalizarse el convencimiento de que el compromiso de la rebaja impuesto por el Tratado no estaba siendo cumplido 2 y de hecho el sistema se agotó antes de ser utilizado hasta su perfección. En definitiva, se pospusieron los objetivos de creación de la Zona de Libre Comercio, dilación grave, ya que el final del período transitorio que se había fijado para el 31 de diciembre de 1972 se llevó al 31 de diciembre de 1980. Por tanto, después de alcanzarse los nuevos objetivos de las Listas Puede verse la «Lista consolidada de concesiones» que, de tiempo en editaba la ALALC, yen doble aparecían codificadas las listas nacionales, de forma que para cada partida de NABALALC (que es una nomenclatura basada en la uniforme de Bruselas, NAB) figuraban las concesiones hechas por cada uno de los Estados miembros de la ALALC al resto de la zona indiscriminadamente. 2
11. Integ radól1
E'n tas Arnéo{ as (1I) ...
Nacionales (el 78,5 de reducción para 1974), aún quedarían seis años más nü:n
en el camino de supresión de las barreras arancelarias para lo sustancial del comercio. Todo ello fue un indicio del poder de las tendencias proteccionistas -frente al proyecto de zona de libre comercio-- en los países de la ALALC.
11.2.2
Lista común
Las Listas Nacionales suponían ventajas concedidas por cada uno de los Estados miembros de la ALALC a los restantes. Pero en caso de dificultad, y con ocasión de cualquiera de las negociaciones o rondas arancelarias anuales que se celebraban en la Asociación (en el último trimestre de cada año natural), las concesiones podían ser retiradas, sin más que compensar la ventaja así retirada con una nueva de efecto equivalente. Para superar este problema de posible «velo de Penélope», de tejer y destejer de concesiones, los autores del Tratado de Montevideo concibieron la idea del establecimiento de una Lista Común, que se perfeccionaría en 1972. Todo producto incluido en la Lista Común se suponía que había de quedar exento -para siempre y sin posibilidades de ulterior retirada- de cualquier tipo de barreras arancelarias y contingentarias. Al igual que lo sucedido con las Listas Nacionales, una vez agotadas las inserciones «fáciles» en la Lista Común, las dificultades del mecanismo se hicieron plenamente patentes. Ni siquiera pudo llegarse a un acuerdo sobre el «segundo tramo» en 1967 Y el método se abandonó.
11.2.3
Supresión de restricciones cuantitativas y acuerdos de compLementación
La libre circulación de mercancías que para el tratamiento arancelario suponían las Listas Nacionales y -para el futuro--Ia Lista Común, se perseguía asimismo por medio de otros dos mecanismos: la supresión de restricciones cuantitativas y los acuerdos de complementación. Aunque en el Tratado nada se decía sobre ello, pronto se advirtió en la ALALC que las concesiones arancelarias recíprocas podrían quedar anuladas o amortiguadas en alto grado en caso de persistir las restricciones cuantitativas aplicadas por algunos de los países de la zona (fundamentalmente, Colombia, México y Venezuela). Ésta fue la razón de que en su Resolución número 65 la Asociación decidiera establecer un procedimiento de consultas, para la supresión paulatina de las restricciones cuantitativas que afectasen a los productos incluidos en las Listas Nacionales. Por otra parte, para acelerar el proceso de integración dentro de un marco tan somero como el del Tratado de Montevideo, se ideó el mecanismo de los
acuerdos de complementación industrial. En pocas palabras, ese sistema per-
mitía que dos o más países miembros de la Asociación se otorgasen concesiones recíprocas (al margen de las Listas Nacionales) para facilitar el establecimiento de industrias concretas, que de este modo podían contar desde un principio con un mercado más amplio que los estrictamente nacionales. Los acuerdos de complementación suscritos hasta 1980 no fueron de gran entidad 3. Ello demostró, análogamente a lo ocurrido en Centroamérica con las industrias de integración, que es muy dificil crear pequeños mercados comunes sectoriales dentro de un área en proceso de integración global.
11.2.4
Tratamiento más favorable a los paises de menor desarrollo relat;vo
Al redactarse el Tratado de Montevideo se tuvieron en cuenta las fuertes diferencias existentes en cuanto a grado de desarrollo en el área latinoamericana. Ésta fue la razón de que se creara la categoría de «países de menor desarrollo relativo». Aunque no había una definición expresa, se consideraron como tales los países que no solamente tenían un nivel muy bajo de renta per capita, sino que además contaban con un sector industrial muy limitado. Inicialmente se calificó como países de menor desarrollo relativo a Ecuador y Paraguay, categoría en la que más tarde ingresaron Bolivia y Uruguay 4.
11.2.5
Problemas monetarios
En el Tratado de Montevideo no existían referencias sobre los aspectos monetarios de integración. Ello era bastante comprensible en un área como Iberoamérica, en donde la experiencia de inestabilidad monetaria (devaluaciones, controJes de cambio, etc.) fue realmente muy negativa desde finales de la Segunda Guerra Mundial. Sobre unas bases monetarias nacionales tan precarias, diftcilmente podría haberse intentado el montaje de una organización monetaria multinacional. No obstante, en 1965 los países miembros de la ALALC crearon un Comité Consultivo de Problemas Monetarios, e iniciaron la práctica de reuniones anuales de sus Bancos Centrales. Precisamente de estos encuentros
Pueden verse la relación y el detalle completos en el mismo volumen en que la ALALC publicaba la «Lista consolidada de concesiones». 4 Como anexo a la «Lista consolidada de concesiones», la Secretaria de la ALALC publicaba, de tiempo en un volumen que contenía las listas de ventajas no extensivas a favor de los países de menor desarrollo relativo. 3
4 11. lntegidción econórnica en las Américas (11) ...
surgió el «Acuerdo de Compensación entre Bancos Centrales Latinoamericanos)} 5. Tras ese acuerdo, la novedad ulterior más importante fue la creación, en 1976, de la «aceptación bancaria latinoamericana» (ABLAS), una especie de letra de cambio de formato uniforme para todos los países de la ALALC6. Ninguno de esos dispositivos llegó a tener virtualidad por los procesos inflacionistas y la prevalencia del dólar de EE.UU.
11.3
Un balance general de la ALALC
En el momento de enjuiciar globalmente el desarrollo de la ALALC, es preciso no perder de vista ]a situación de aislamiento económico recíproco en que se encontraban sus países miembros en el momento de firmarse el Tratado de Montevideo. En fuerte contraste con Europa, ni siquiera se había producido una fase de cooperación previa al proceso de integración. En cierto modo, los países iberoamericanos se lanzaron a la experiencia integradora «quemando etapas»; pero lo hicieron con procedimientos enormemente complejos, cuyas posibilidades operativas se vieron pronto colmadas por toda clase de problemas; por la falta de voluntad política, la presión proteccionista de los empresarios, o por la ausencia de un país que actuara de locomotora. Esto es lo que suscÍtó el replanteamiento de la ALALC, al que ya hemos aludido y del que nos ocupamos con algún detalle en la siguiente sección de este mismo capítulo. De hecho, del proyecto de una zona de libre comercio se pasó a un conjunto de meras preferencias arancelarias, que no permitían aprovechar sino un margen escaso de las amplias posibilidades que habría ofrecido una verdadera integración. Como señaló Felipe Herrera, «no debemos caer en el error de creer que hacemos integración cuando nos limitamos a crear facilidades comerciales recíprocas. Evidementemente significan un paso adelante. Pero si sólo damos ese paso, no afrontaremos el problema de la integración en toda su extensión y profundidad» 7.
Su texto, así como el de las resoluciones emanadas de la ALALC, puede verse en la revista Síntesis, que mensualmente publicó la Secretaría Ejecutiva de la Asociación. 6 Daniel Mesa Bernal, «Situación actual y perspectivas de la ALALC», en Sintesis, año XI, n.O 118, Montevideo, junio-agosto de 1976. 7 INTAL, El proceso de integración en América Latina en 1975, Buenos Aires, 1976, págs. 37 a 39. Esta misma idea fue discutida en el Seminario Latinoamericano de Promoción de Exportaciones realizado en Caracas en julio de 1976, como consecuencia de una presentación de Elvio Baldinelli. Sobre los problemas de la ALALC. Jaime Requeijo, La ALALe, historia de una crisis, en ICE, junio 1978, págs. 224 y sgs. 5
lotegr adón
11.4
Crisis y replanteamiento de la ALALC. La Asociación Latinoamericana de Integradón (ALADI)
El problema de la integración es que se trata de un proceso de gran complejidad, en el que pesan muchos intereses contrarios. No es extraño, pues, que se den crisis de mayor o menor gravedad. De hecho, esa «crisis de integración» se planteó en varias ocasiones, pero con muy especial gravedad en 1967 cuando surgieron las dificultades para avanzar en las negociaciones de las Listas Nacionales y de la Lista Común. Para superar tales dificultades se concibieron, en 1969, una serie de medidas dentro del Protocolo de Caracas. . Pero la verdad es que a lo largo de los años siguientes, en contra de lo previsto en dicho Protocolo, la ALALC entró en una fase de hibernación. Como contrapeso, a efectos que podríamos llamar «ópticos», se concertó un Plan de Acción 1970-1980, para cuya primera etapa (1970-1973) se planteó el estudio del «perfeccionamiento de la Zona de Libre Comercio y la posibilidad de establecer un mercado común latinoamericano», La citada Resolución indicaba que en el primer semestre de 1970 el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC marcaría un orden de prioridades para estos estudios. Sin embargo, tales decisiones apenas tuvieron virtualidad. En la práctica, ]a actividad negociadora desarrollada por las Partes Contratantes de ALALC mantuvo el disminuido ritmo de actividad y la ALALC entró en una situación de estancamiento en la que los países no tradujeron en acciones concretas su potencial de comercio recíproco, y persistieron las dificultades: inoperancia de las negociaciones producto por producto, infructuosas reuniones colectivas, la prioridad acordada a los asuntos del Grupo Andino por sus miembros con respecto a las cuestiones que concernían globalmente a la ALALC, etc. Incluso llegó a plantearse formalmente el paso del esquema de una zona de libre comercio a una simple área de preferencias. Tal fórmula se expuso en un informe del INTAL a través de la idea del «margen de preferencia». Así las cosas, el 27 de junio de 1980 se dio vía libre, en la XIX Conferencia Extraordinaria de Ministros celebrada en Acapulco, a la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALAD1), para sustituir a la ALALC, por la imposibilidad de respetar los compromisos que los 11 países miembros se habían marcado en la propia ALALC 8.
11.4.1
GeneraUdades de La ALADI
El nuevo Tratado de Montevideo, suscrito por la totalidad de los países que integraban la ALALC en la ciudad de Montevideo el 12 de agosto de 1980, 8
ALALC, La Asociación Latinoamericana de Integración, Montevideo, 1980.
11. Integración econónl1ca en las Arnéricas (11) ...
estableció un nuevo ordenamiento jurídico operativo para el proceso de integración, instituyendo para ello ALADI. La sustitución de la ALALC por la ALADI supuso el inicio de una nueva etapa en el proceso de integración que comenzó en 1960. Los objetivos fundamentales de ambos Tratados coincidían en la idea de la integración como medio para promover el desarrollo económico, social, armónico y equilibrado de la región. Y en el plano instrumental, se mantuvo como meta a largo plazo el establecimiento del mercado común latinoamericano. No obstante dicha continuidad, el Tratado de Montevideo de 1980 introdujo profundos cambios. Primeramente, el programa de liberación comercial multilateral de la zona de libre comercio, fue sustituido por un área de preferencias económicas, integrada por un conjunto de mecanismos que comprende una preferencia arancelaria zonal, y acuerdos de alcance regional, y de alcance parcial. En segundo término, el carácter básicamente comercial del Tratado de Montevideo quedó reemplazado por la coexistencia de varias funciones básicas de la nueva Asociación: promoción y regulación del comercio recíproco, complementación económica, y desarro110 de las acciones de cooperación económica que coadyuven a la ampliación de los mercados. En tercer Jugar, sí bien el Tratado de Montevideo de 1960 reconocía un estatuto especial para los países de menor desarrollo económico relativo, el nuevo esquema incorporó, como uno de los ejes fundamentales de acción de la ALADI, un sistema integral de apoyo en su favor y reconoció expresamente una categoría de países de desarrollo intermedio, a fin de determinar tratamientos diferenciales. En definitiva, la nueva etapa se caracterizó por asimilar, en un esquema pragmático, la heterogeneidad de la región, canalizando institucionalmente la vocación integracionista de sus países miembros dentro de un cauce flexib1e, sin compromisos cuantitativos preestablecidos; con elementos para que el esquema pudiera evolucionar hacia etapas superiores de integración económica y alcanzar, en su último término, el objeto del mercado común latinoamericano.
a)
La preferencia arancelaria regional (PAR)
Este mecanismo multilateral se diseñó en el Montevideo-80 de manera muy laxa. Literalmente, se dijo: -
-
Abarcará, en lo posible, la totalidad del universo arancelario. No implicará consolidación de gravámenes. Se establecerán para su determinación fórmulas que permitan contemplar equitativamente la situación derivada de diferencias en los niveles arancelarios de los países miembros. Tendrá inicia1mente un carácter mínimo y su intensidad podrá ser profundizada a través de negociaciones multilaterales. Podrá ser distinta según el sector económico de que se trate.
-
b)
Se tendrá en cuenta al determinar su magnitud, la situación de sectores sensibles de la economía de los países miembros, para los que se podrán prever modalidades y condiciones especiales de aplicación. Podrán establecerse listas de excepciones cuya extensión será mayor para los países de menor desarrollo económico relativo, menos amplia para los de desarrollo intermedio, y menor que las anteriores para los demás miembros. Se eliminarán en forma prográmada las restricciones no arancelarias de cualquier naturaleza. Los acuerdos de alcance regional
Podían cubrir áreas muy diferentes: comercial, de complementación económica, agropecuaria, promoción del comercio, cooperación científica y tecnológica, promoción del turismo, preservación del medio ambiente, etc. Dada la amplitud de objetos de estos mecanismos, fueron materia de acuerdos de alcance regional instrumentos tales como el Acuerdo Multilateral de Apoyo para Atenuar Deficiencias Transitorias de Liquidez (Acuerdo de Santo Domingo) y el Acuerdo de México, que creó el Sistema de Pagos y Créditos. Pero ninguno de esos pactos llegó a tener verdadero alcance. e)
Los acuerdos de alcance parcial
En ellos podían participar algunos de los países miembros y la extensión de beneficios no se hacía de modo automático al resto de la ALADI como ocurrió hasta 1980 por aplicación de la «cláusula de la nación más favorecida». Otra muestra del desmantelamiento de la idea regional.
11.4.2
Organización institucional
La organización institucional prevista para la ALADI presenta diferencias sustanciales con la que existía en la ALALC. Se compone de tres órganos políticos: el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Conferencia de Evaluación y Convergencia, y el Comité de Representantes; más un órgano técnico: la Secretaría General.
11.4.3
La experiencia de la ALADI
Aparte de otros trabajos muy meritorios 9, no cabe duda de que fue José María Aragao, economista brasileño y ex director de INTAL, quien más agudaComo el de Marcelo Helperín: «Establecimiento del régimen de la preferencia en la ALADI», en Integración Latinoamericana, n.O 104, agosto de 1985.
9
r I
11 . Integración económica en las Américas (U) ...
mente hizo un primer balance de la ALADI 10, al poner de relieve el propósito del Tratado de 1980, de conciliar dos objetivos: i) preservar la libertad de acción de los países que desearon avanzar más rápidamente en acuerdos de integración; ií) evitar la disgregación de la ALALC, para lo cual se instituyó la preferencia arancelaria regional (PAR), se previó la concertación de acuerdos de alcance regional, y se mantuvo un aparato institucional permanente de los once países participantes. Pero la triste realidad es que la PAR acordada entre los Estados miembros no llegó a tener verdadera relevancia. Así lo puso de relieve Jorge Luís Ordóñez, al asumir el 20 de marzo de 1990 el cargo de Secretario General de ALADI. Ordóñez subrayó que con su renuencia a abrirse al exterior, incluso en la forma muy amortiguada de las previsiones integratorias del área, algunos de sus países incluso habían involucionado a los niveles de desarrollo de 1960 11. Y el informe sobre la ejecutoria de ALADI, no fue menos explícito, al detallar las numerosas frustraciones de la Asociación 12. En cualquier caso, el análisis de la evolución de la ALALC y de la ALA DI indica que los países de la región atribuyen mayor importancia al proceso de acercamiento de sus economías cuando se enfrentan a dificultades muy graves en su sector externo 13. Pero superadas o paliadas esas dificultades, vuelven a concentrar la atención en sus transacciones con el resto del mundo, relegando a un nivel relativamente marginal los esfuerzos para eliminar las restricciones al comercio recíproco; sin ver en su supresión ningún factor importante para los respectivos procesos de desarrollo. Por 10 demás, el problema de ALADI sigue siendo el mismo que tuvo ALALC, y que se refleja en el escaso porcentaje que representa el comercio intrazonal (véase cuadro 2).
11.4.4
El TLC y la ALADI
E1 TLC, estudiado en el capítulo anterior, significó, inevitablemente, un factor de pérdida de fuerza de ALADI. Por la sencilla razón de que conforme al TLC, México irá recibiendo de, y otorgando reducciones arancelarias a Estados Unidos y Canadá; 10 cual lógicamente culminará en la zona de libre comercio auspiciada. 10 J. M. Aragao, «ALADI: perspectiva a partir de la experiencia de la ALALC y de la situación actual de la economía internacional»; en Integración Latinoamericana, n.O 86, diciembre 1983. Véase también Carlos V. Kesman, «¿Hacia dónde va la ALADI?», en Novedades Económicas (Córdoba, RA), enero 1986. 11 El discurso puede verse en Integración Latinoamericana, junio de 1990, págs. 55 y 56. 12 N. Bertaina, R. Jordán y J. Quijandría, «Informe de Gestión de ALADI», Integración Latinoamericana, junio de 1990, págs. 57 a 64. 13 Integración Latinoamericana, octubre 1992, pág. 53.
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Cuadro 2.
Comercio intrazonal en la ALADI (millones de dólares). Exportaciones
Importaciones
•
(e) Trienios (medias) y años
1955 1960 1965 1975 1980 1985 1986 1987 ]988 1989 1979-82 1983-86 1987-90 1991
1992 1993 ]994 1995 1996 1997 FUENTE:
Intra-ALADI
Intra-ALADI (A) ALADI
Totales
674 568 840 1.278 4.009 11.003 7.063 7.593 8.729 9.637 10.210 10.160 7.507 10.434 15.047 19.420 23.522 27.829 34.321 37.859 44.065
6.589 7.530 9.388 12.619 30.006 79.559 83.278 72.248 80.769 91.669 100.498 76.546 81.275 97.002 110.984 115.665 122.527 169.977 204.885 231.338 257.750
(B)
(: x
100)
10,2 7,7 8,9 10,1 13,4 13,8 8,5 10,5 10,8 10,5 10,2 13,0 9,0 11,0 14,0 17,0 19,0 16,4 16,7 16,4 17,1
(D) ALADI
Totales
740 656 986 1.354 4.006 10.354 7.280 7.767 8.571 9.897
5.956 6.794 7.605 12.056 37.626 84.464 48.961 56.280 60.745 67.270
12,2 9,7 13,0 11,2 10,6 12,3 14,9 13,8 13,8 14,1
nd
nd
nd
10.451 7.865 10.485 15.620 20.125 22.741 27.754 34.650 38.388 45.203
77.911 50.972 70.614 100.995 124.992 135.237 183.768 201.103 225.005 271.469
13,0 15,0 15,0 15,0 16,0 17,0 15,1 17,2 17,1 16,6
(E)
x
100)
INTAL.
La incompatibilidad que surgió de la pertenencia simultánea de México a ALADI y al TLC, fue objeto de especial de análisis en un protocolo interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980; según el cual «las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro ... serán inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros». La aplicación estricta de tal disposición, exigía que México extendiera al resto de ALADI sus ventajas recÍprocas con Estados Unidos y Canadá. Lo cual, como es obvio, resultaba de todo punto imposible 14. 14
Integración Latinoamericana, n.o 202, julio 1994, pág. 1.
.
11. Integración etonÓ t nic3 en las Afnericas (JI) ...
Lo que se hizo, pues, vía el protocolo interpretativo, fue abrir la posibilidad de entablar negociaciones entre México y los demás países de la ALAD 1, a fin de aclarar la situación; y también con miras -10 que parece más inteligible- a, eventualmente, desarrollar gestiones que podrían conducir a la propia incorporación (de los países invocantes del protocolo) al TLC; o para llegar a acuerdos especiales con México y, eventualmente, los otros firmantes del Tratado. Con la idea de la integración continental de ALCA (recuérdese lo visto en 10.3.) esas previsiones perdieron todo interés IS.
11.4.5
EL Grupo de Los Tres (G-3)
Otro factor de pérdida de fuerza propia de ALADI es el llamado Grupo de los Tres. Concretamente, México, Colombia y Venezuela, ante el burocratismo e ineficiencia de ALADI, y con la experiencia del TLC a la vista, acordaron llegar a un acuerdo de libre comercio, que tras las correspondientes negociaciones, firmaron con ocasión de la IV Cumbre Iberoamericana en Cartagena de Indias, el 15 de junio de 1994 16, El acuerdo entró en vigor ello de enero de 1995. El convenio previó la reducción gradual de aranceles y otras barreras comerciales entre las naciones firmantes -lo cual se consiguió en buena medida de forma inmediata- así como todo un mecanismo para la solución de diferencias. La respuesta en aumento del comercio entre los paises signatarios del Grupo de los Tres, ha sido verdaderamente espectacular.
11.4.6
EL futuro de la ALADI
Lo que hemos visto hasta aquí, da clara idea de la laxitud de los compromisos, y de la falta de consolidación de los mismos, en el marco de ALADI. No es extraño, pues, que desde la antigua idea de ZLC, se evolucionara en la práctica a un área de preferencias harto confusa, y ya definitivamente fuera de control. Entre la falta de precisión de los cientos de resoluciones, sus cambios continuos, el proteccionismo residual, y la corrupción generalizada en puertos y aeropuertos, ALAD1 fue diluyéndose en un proyecto un tanto etéreo. El Pacto Andino, primero, el Merco sur, después, el TLC, el Waldennar Hummer y Dietmar Prager, «La cláusula de la nación más favorecida en ALADI y los recientes procesos de integración con países fuera de América Latina. Análisis particular de la pertenencia simultánea de México a ALADJ y al TLCAN», Integración & Comercio, septiembre-diciembre 1997. 16 Integración Latinoamericana, n.o 202, julio 1994, pág. 45. 15
Integración economica
Grupo de los Tres y el proyectó ALeA, por último, han acabado por convertirlo, con el debido respeto, en una entelequia. Pero a pesar de todas esas muestras de declive, lo cierto es que en julio de 1994, y a propuesta de Venezuela, los gobiernos de la región previeron la posibilidad de reconvertir la Asociación en una zona de libre comercio, integrada por diez países sudamericanos y México. El Sr. Rodrigo Arcaya, encargado mexicano de las relaciones de su país con ALADI, reveló, en declaraciones fonnuladas a fines de agosto de 1994, que el plan consistía en transformar ALADI en un «Grupo de los Once», que podría llegar al pleno libre intercambio en un plazo no mayor de doce años 17. Sin embargo, con el avance del TLC al norte y del Mercosur en la parte meridional del continente -y la propuesta brasileña de la ALCSA, o Área de Libre Comercio Sudamericana, excluyente de México-, la idea in extremis de salvar a la ALADI, perdió su ya escasa verosimilitud.
11.5
El Mercosur
Por las dificultades de la ALAD1 que hemos estudiado, Argentina y Brasil se propusieron concluir acuerdos concretos para acelerar su integración como grandes países contiguos y en principio complementarios 18. La Declaración de Iguazú de 10 de noviembre de 1985 fue el inicio de ese proceso. Y en diciembre de 1986, se suscribieron en Buenos Aires y Brasilia, por los presidentes Alfonsín y Sarney dos actas básicas con un total de 17 protocolos; además de una declaración conjunta sobre política nuclear. Las actas de 1986, junto con sus documentos complementarios, sirvieron de experiencia para avanzar en la cooperación económica. Pero demostraron al propio tiempo la necesidad de un acuerdo integral--que se suscribió el 23 de agosto de 1989, por los presidentes Sarney y Menem-, el Tratado de integración Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil. Con ese acuerdo, lo que se perseguía era que los territorios de los dos países integraran un espacio económico común; sobre la base de los principios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría, a fin de permitir la adaptación progresiva a las nuevas condiciones de competencia. En el pacto, se preveía la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios, en un plazo máximo de diez años. Apenas había arrancado todavía la vigencia del Tratado Argentina/Brasil, cuando Uruguay casi desde un principio, y Paraguay poco después, exIntegración Latinoamericana, n.o 205, noviembre 1994, pág. 32. 18 Sobre los antecedentes de las relaciones entre ambos países, Helio Jaguaribe, «La Integración Argentina-Brasih>, en Integración Latinoamericana, noviembre 1987. 17
4 11. Integración económica en las Américas (II) ...
presaron su aspiración de participar en el proyecto. Lo cual se aprovechó para reorientar la integración inicialmente prevista por Brasil y Argentina hacia un sistema más automático, siguiendo, en principio, el esquema ya clásico de la Comunidad Europea. La ampliación de la idea a cuatro, culminó, tras no tan largas negociaciones, el 26 de marzo de 1991, en un solemne acto celebrado en la sede del Banco Central del Paraguay, en Asunción, en el que quedó constituido el Mercado Común del Sur (Mercosur), por el instrumento diplomático que precisamente lleva el nombre de Tratado de Asunción.
11.5.1
El Mercosur en acción
El referido Tratado estableció cuatro instrumentos para alcanzar el futuro mercado común de 190 millones de consumidores (su población conjunta en 1991): el desarme arancelario y la liberalización comercial progresiva, para llegar el 31 de diciembre de 1994 al arancel cero entre las partes y a la total libre circulación de bienes y servicios; un arancel externo común frente a terceros países; la adopción de acuerdos sectoriales para obtener un mejor rendimiento de los factores de producción y una mayor competitividad en el exterior; y la coordinación de las políticas económicas. Al proceso -se establece en el Tratado- podrán incorporarse otras naciones, siempre que cumplan los requisitos y plazos previstos. De hecho así ha sucedido virtualmente con Chile y Bolivia. El 14 de octubre de 1992, tras la grave crisis constitucional de Brasil --que condujo a la deposición, por corrupciones varias, del presidente Fernando Collor de Melo- ltamar Franco (presidente en funciones) se reunió en Brasilia con sus colegas Carlos Menem y Luis Lacalle, de Argentina y Uruguay, respectivamente, para confirmar los propósito del Mercosur de llegar a la plena integración en 1995 19. En el Comunicado Conjunto de Ouro Preto de diciembre de 1994, los Presidentes del Mercosur constataron la expansión de los intercambios 20, Y formalizaron la aprobación del arancel externo común (AEC) 21. Asimismo, se definió la estructura institucional del área de integración, con los siguientes órganos:
1. Consejo del Mercado Común. 11. Grupo del Mercado Común. Integración Latinoamericana, octubre 1992, pág. 55. Sobre la expansión comercial intra-Mercosur, el artículo de David Pilling, «The Gattplus principIe», Financial Times, 2-1-1995, pág. 13. 21 «Ouro Preto, Brasil, 17 de diciembre de 1994», en Integración Latinoamericana, n.o 206, diciembre de 1994, pág. 65. 19
20
integración
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111. Comisión de Comercio. IV Comisión Parlamentaria conjunta. V Foro Consultivo Económico-Social. VI. Secretaría Administrativa. El AEe, de tarifas muy inferiores a las tradicionalmente proteccionistas de los países del Mercosur, constituirá, juntamente con la coordinación de las políticas cambiarias, el núcleo central de la política de la organización; ya reconocida internacionalmente como bloque de comercio a escala mundial, y con posibilidades de aumentar su poder de negociación 22.
11.5.2
Expansión y problemas del Mercosur
El Mercosur constituye un mercado de 200 millones de habitantes --el 44 por 100 de la población de Iberoamérica- con un producto per cápita de aproximadamente 4.000 dólares y un PIB conjunto de sus cuatro países de unos 800.000 millones de dólares, equivalentes al 54 por 100 del total de América Latina. El comercio recíproco entre sus miembros aumentó de 4.100 millones de dólares en 1990 a 11.800 en 1994, y continúa al alza a un promedio anual del 27 por 100, cuando con el resto del mundo la expansión fue sólo del 7 por 100. Una quinta parte del comercio exterior de los cuatro países del Mercosur se dirige a los otros tres miembros, comparado con el 9 por 100 de 1990. Ese crecimiento del intercambio en la subregión se ha producido a pesar de los problemas de transporte, de las deficiencias de infraestructura y las demoras en los trámites fronterizos; lo cual se pone de relieve al constatar que el 60 por 100 del intercambio comercial en el Mercosur se transporta por camión entre Sao Paulo y Buenos Aires, siendo en torno a un millar los vehículos pesados que diariamente cruzan la frontera argentinobrasileña. Así las cosas, se calcula que el flete entre Brasil y Argentina es un 40 por 100 superior al que corresponde a distancias similares en el territorio de cualquiera de los dos países. El transporte aéreo supone alrededor del 25 por 100 del comercio, pero los aeropuertos son insuficientes para el flujo de mercancías, para 10 cual hay un programa de privatización aeroportuaria a fin de lograr mayor flexibilidad. Y otro tanto sucede con el marítimo, el de más bajo coste de fletes, pero que tropieza con la ineficiencia de los puertos. A fin de solucionar ta-
José María Aragao, «El Arancel Externo Común del Mercosur: reflexiones a partir de aspectos parciales de la realidad brasileña», en Integración Latinoamericana, n.o 187/88, marzo pág. 3 Y sigs. 22
les problemas, se avanza en la preparación de un proyecto que mejore y amplíe las relaciones portuarias de Argentina y Brasil 23 • En cualquier caso, y a pesar de su nombre, al Mercosur le queda todavía un largo camino para ser un verdadero mercado común, pues aunque la mayor parte del comercio ya se hace libre de aranceles, el 100 por 100 de franquicia no se alcanzará hasta el 2000 para cuando deberán haberse concluido los problemáticos acuerdos sobre automóviles y azúcar. También funciona ya el arancel externo común (AEC) para la mayoría de los productos. Pero la unión plena no se conseguirá hasta el 2006, cuando Paraguay y Uruguay, cinco años después de la fecha establecida para Brasil y Argentina, adopten la tarifa común para todos los productos; que va del cero al 20 por 100 de protección ad valorem. Por otra parte, Mercosur se ha ensanchado. Chile accedió a la organización en octubre de 1996, como miembro asociado, y funcionará en régimen de zona de libre comercio sin necesidad, pues, de adoptar el AEC. Bolivia, miembro de la CAN, negoció una asociación similar. La integración ha llegado ya al nivel en que se hace necesaria una coordinación de las políticas, empezando por un código de competencia unificado, una normativa anti-dumping común, etc. La armonización de los impuestos es otro problema que se deja sentir, como igualmente, el mercado común requerirá una mayor institucionalización, sin olvidar los tipos de cambio y otras políticas económicas, incluida la posibilidad de una Unión Monetaria 24. Con ocasión de la XIV cumbre de los presidentes de los países del Mercosur y de Chile y Bolivia (24 de julio de 1998), se firmaron los documentos de ratificación de un compromiso democrático, declarando además el Cono Sur zona de paz y libre de armas de destrucción masiva. En esa reunión, celebrada en la ciudad argentina de Ushuaia, la más austral del mundo, esos documentos de más acento político que económico dieron a Mercosur un nuevo aire. Lo cual se realzó con la presencia dellíder sudafricano, Nelson Mandela, que permitió la apertura formal del diálogo político y económico entre Mercosur, Chile y Bolivia, y la Comunidad para el Desarrollo de África del Sur -SADC, que estudiaremos en la sección 13.3.- integrada por doce países del Meridión africano, y que está presidida por el estadista sudafricano 25. Esa proyectada expansión del Mercosur hacia Sudáfrica fue lógica continuación del acuerdo planteado con la UE, vía el acuerdo de Madrid de 15 Enrique V. Iglesias, «BID estudia la integración», Gazeta mercantil, Red de América Latina, 15.XIl.95. 24 Stephen Fidler, «Trade pact sets the pace for integration», Financial Times, 4.lL 1997. 25 «La XIV cumbre de Mercosur pone eJ acento en Jos temas políticos más que en los económicos», La Vanguardia, 25.VIl.98. 23
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mercial con Europa. Mercosur se adelantó así a Estados Unidos en la idea de crear una gran zona de libre comercio transatlántica 26. Ya en 1998, el acuerdo LTE/Mercosur comenzó a ser estudiado en toda amplitud y en julio de ese año, la Comisión solicitó al Consejo los términos de referencia para abrir las correspondientes negociaciones 27. 11.5.3
Del Mercosur a ALCSA
Señalemos, por último -ya hemos aludido a ello antes-, que en marzo de 1994, el gobierno brasileño remitió a sus socios un documento oficioso, con un extenso proyecto relativo a la creación de un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA). El objetivo de ALCSA seria liberalizar el comercio entre los países de la región en un plazo máximo de diez años, 1995-2005, globalizando proyectos hasta ahora separados y contradictorios como ALAD 1, Pacto Andino, Grupo de los Tres, y el propio Mercosur. Los propósitos de ALCSA, se traducirían, fundamentalmente, en programas de desarme arancelario lineal, automático y progresivo, abarcando a lo esencial del intercambio. De ese modo, ALCSA contribuiría al fortalecimiento de la capacidad negociadora de los países del área, para así enfrentarse a una integración a escala hemisférica; como la que en marzo del 94, ya se sabía, iba a proponer el Presidente Clinton en Miami en la Conferencia de diciembre de ese mismo año y que ya hemos examinado en 10.2. (ALCA).
11.6
La Comunidad Andina (CAN)
El 16 de agosto de 1966, aprovechando su encuentro (con ocasión de posesionarse de su cargo el presidente Lleras Restrepo de Colombia), los presi«Histórico acuerdo hoy de Mercosur y Europa», Ambito Financiero, Buenos Aires, 15.XII.95. 27 Sobre el Mercosur, pueden verse también los siguientes artículos : Roberto Bouzas, «La agenda económica del Mercosur: desaflos a corto y mediano plazo», en & Comercio, enero-abril, 1996; Marcelo de Paiva Ahreu, «Integración financiera en los países del Mercosur», en Integración & Comercio, enero-abril, 1996; Raúl Hinojosa-Ojeda, Jeffrey D. Lewis y Shennan Robinson, «¿Simón Bolívar vuelve a cabalgar? Hacia una integración entre el TLCAN, el Mercosur y la Región Andina», en Integración & Comercio, enero-abril, 1996; Jorge Grandi y Lincoln Bizzózero, «Hacia una sociedad civil del Mercosur. Viejos y nuevos actores en el tejido subregionab>, en Integración & Comercio, enero-abril, 1996; Alejandra Mizala y Pilar Romaguera, «Aspectos laborales de la integración económica: Mercosur y Chile», en Integración & Comercio, enero-abril, 1996. 26
• 11. Integración económica en Las Américas (11) •..
•1
dentes de Chile, Colombia y Venezuela, y los delegados personales de los presidentes de Ecuador y Perú firmaron la llamada «Declaración de Bogotá», en la cual los cinco países andinos plantearon claramente su propósito de crear, en el marco de la ALALC, un mercado subregional para integrarse más rápidamente que en el resto de la Asociación. La última de las conferencias preparatorias se celebraron durante los días 5 a 25 de mayo de 1969 en Cartagena de Indias (Colombia), y el Tratado se firmó el 26 de mayo por los representantes gubernamentales de Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador y Perú. Al Gobierno de Venezuela, que no se decidió a suscribir el acuerdo en ese momento, se le concedió de plazo hasta el 31 de diciembre de 1970. Ulteriormente, este plazo siguió prorrogándose. Concretamente, por la Decisión número 13 de la Comisión del Tratado de Cartagena (13-17 de julio de 1970) se estableció un procedimiento para la «participación de Venezuela en las reuniones relacionadas con el proceso de integración subregionab> hasta que se hiciese efectivo su ingreso, lo cual sucedió en virtud del Acta Final del 13 de febrero de 1973. El Tratado tiene como objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros, y acelerar su crecimiento mediante la integración económica. Seguidamente, hacemos un análisis del Tratado de Cartagena, siguiendo su texto fundacional, completado con la instrumentación que después vino realizándose.
11.6.1
Órganos del Acuerdo (arts. 5 a 24)
Son órganos del Acuerdo la Comisión y la Junta, el Comité Consultivo, y el Comité Asesor Económico y Social. La Corporación Andina de Fomento es una entidad autónoma, aunque conexa al Acuerdo. La Comisión es el órgano máximo del Acuerdo y está constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los Países Miembros, con un representante titular y un alterno. La Junta es el órgano técnico y como tal se halla integrada por tres miembros y actúa únicamente en función de los intereses de la subregión en su conjunto. El Comité Consultivo es el órgano a través del cual los países miembros mantienen estrecha vinculación con la Junta. Está integrado por representantes de todos los países miembros, que pueden asistir a las reuniones acompañados de sus asesores. Por último, el Comité Asesor Económico y Social integrado por representantes de los empresarios y de los trabajadores de los países miembros.
Integración económica
11.6.2
Armonización de las politicas económicas y coordinación de los planes de desarrollo (arts. 2S a 31)
Los países miembros, según el Acuerdo, despliegan una estrategia común, con las siguientes metas principales: a) b) c)
d) e)
j)
Acelerar el desarrollo económico en condiciones de equidad. Incrementar la ocupación. Mejorar la posición de los países miembros y de la subregión en su conjunto desde el punto de vista del comercio exterior y de balanza de pagos. Superar los problemas de infraestructura que actualmente frenan el desarrollo económico. Reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros. Lograr un mejor aprovechamiento del progreso científico tecnológico' y fomentar la investigación en los dos campos.
Los seis principios señalados han venido materializándose en cuatro direcciones: régimen de capitales extranjeros, empresas multinacionales, armonización del fomento industrial, y coordinación de los planes nacionales de desarrollo. Sin embargo, los avances han sido escasos y cambiantes.
11.6.3
Programación industrial (arts. 32 a 40)
Los países miembros se comprometieron a emprender un proceso de desarrollo industrial de la subregión mediante la programación conjunta. Para los efectos indicados, la Comisión, a propuesta de la Junta, pasó a aprobar los programas sectoriales de desarrollo industrial, a ejecutar conjuntamente por los países miembros. Para las industrias de la subregión cuyos productos no se incluyan en programas sectoriales de desarrollo industrial, la Comisión, a propuesta de la Junta, decidió promover Programas de racionalización de la producción. En la referida programación se ha avanzado muy poco.
11.6.4
Programa de liberación (arts. 41 a 60)
El programa de liberación tenía como objetivo eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que gravitaban sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier país miembro.-
11, Integración econónrlca en Las Américas (II) ...
El programa era universal; se pensó como automático e irreversible y debía conducir a la liberación total antes del 31 de diciembre de 1980. El objetivo no se cumplió.
11.6.5
Otros aspectos
Los países miembros se comprometieron a poner en vigor un Arancel Externo Común a más tardar el 31 de diciembre de 1980 (arts. 61 a 68). Por otra parte, mediante la Decisión número 51 (13 a 18 de febrero de 1972), la Comisión aprobó la nomenclatura arancelaria común de los países miembros del Acuerdo de Cartagena, denominada Nabandina, una derivación de la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB). La Corporación Andina de Fomento (CAF), creada en 1968, es una empresa multinacional de carácter predominantemente público, destinada a prestar apoyo técnico y financiero a proyectos concretos relacionados con el mercado subregional. En su capital (fundacionalmente se fijó en 100 millones de dólares) pueden participar no sólo los gobiernos de la subregión, sino además entidades públicas y otras personas jurídicas o flsicas.
11.6.6
El Pacto Andino en funcionamiento
En Jos primeros años de funcionamiento del Pacto Andino, los mecanismos previstos marcharon de modo bastante satisfactorio, como es lo habitual en los comienzos de cualquier proceso integratorio. Sin embargo, en 1975 se pusieron de relieve los primeros problemas graves a causa de las diferencias de políticas económicas entre los países de la subregión. Ello se reflejó en una falta de acuerdo en cuanto a la forma de concebir la integración. Lo cual frenó el proceso ya retrasado de por sí respecto de las previsiones del Acuerdo de Cartagena. Las diferencias mencionadas se agudizaron con la separación del Chile de Pinochet del Pacto a fines de octubre de 1976, lo que supuso una disminución del mercado subregional de alrededor de un 17 por 100 en términos del producto bruto conjunto, y de un 25,4 por 100 en 10 referente a importaciones intrarregionales en 1976. Pero la retirada chilena tuvo su influencia más desfavorable en términos cualitativos, en lo concerniente a los programas industriales, por todo )0 que supuso de reasignación de plantas y su adecuación a un mercado más reducido. En suma, a pesar de la relativa prosperidad de Venezuela y Ecuador (dos países petroleros), la crisis económica general y los permanentes problemas políticos del área (guerrillas en Colombia, confrontaciones bélicas entre Pení y Ecuador, inestabilidad crónica de Bolivia) pusieron al Pacto Andino en una situación entre convulsiva y paralizante.
Integración económica
Sin embargo, como resaltaba Francisco Granell tras los diez primeros años del Grupo, éste era uno de los pocos esquemas de integración económica regional entre países en vías de desarrollo que mostraban dinamismo; aunque el reiterado incumplimiento de los plazos que se habían previsto en el acuerdo de Cartagena recordaba los tropiezos de la ALALC y del Mercado Común Centroamericano. El mencionado incumplimiento se procuraba enmascarar a través de decisiones y protocolos -fundamentalmente los de Lima (octubre de 1976) y Arequipa (abril de 1978}- que dieron validez legal al incumplimiento de plazos previamente acordados, pero que de hecho suponían un elevado grado de incertidumbre para todo el proceso. Las cumbres de dignatarios andinos de septiembre de 1977 (Washington), agosto de 1978 (Bogotá) y Cartagena de Indias (mayo de 1979) plantearon el deseo político inequívoco de hacer avanzar el proceso de integración suprarregional andina. La creación del Fondo de Reservas y del Tribunal de Justicia, estuvieron en esa línea de vigorizar institucionalmente la cooperación entre los países del Grupo. Por otra parte, señalemos que el Grupo Andino y la Comunidad Económica Europea suscribieron, el 16 de diciembre de 1983, en Cartagena, un acuerdo de cooperación, «de nueva y significativa etapa en el fortalecímiento de las relaciones bilaterales». En el ámbito económico, la CEE pasó a prestar asistencia para el desarrollo de los sectores agrícola, rural, agroindustrial y energético; y en la búsqueda de nuevas fuentes de abastecimiento, nuevos mercados, ciencia y tecnología. Además de constituirse una comisión mixta, para garantizar ejecución de los acuerdos, fue suscrito un protocolo adicional de asesoría técnica y financiera por parte de la CEE para el desarrollo del carbón y del acero. Con todo, puede decirse que la crisis profunda del Grupo Andino -aunque no en ténninos de tan intenso deterioro como en la ALALC- quedó formalmente abierta con la Declaración «Para nosotros la patria es América», emanada de la reunión mantenida en Caracas en 1983, y a partir de la cual la Junta elaboró un Protocolo Modificatorio. En el protocolo se mantuvieron fechas para los distintos objetivos, pero con aplazamientos importantes. Un ejemplo bastará: para los tres países mayores, la adopción del arancel externo común se pospuso en siete años (de 1988 a 1995). En un intento de relanzar el proyecto andino, a los veinte años de su puesta en marcha, en mayo de 1989, los presidentes de los cinco Estados miembros, suscribieron el denominado Manifiesto de Cartagena, conforme al cual se comprometieron a negociar en bloque frente a los países desarrollados; así como a plantear de forma conjunta sus reivindicaciones en el tema de la deuda externa. En esta reunión se puso de relieve que el tráfico
11. Integración económica en las Américas (11) .•.
comercial intrazonal sólo representaba el 4 por 100 del comercio exterior total de los cinco países.
11.6.7
El futuro de la CAN
El compromiso de la definitiva creación -¿por cuántas veces más?- de un mercado único para la subregión andina, fue el objeto de la reunión de presidentes de los países del Acuerdo de Cartagena celebrada en diciembre de 1989 en las Islas Galápagos (Ecuador). En la Declaración de Galápagos, se expresó la decisión de adoptar acciones para facilitar un clima más favorable a la integración: -
Planes nacionales de desarrollo, incorporando en ellos la integración como un elemento estratégico. Fortalecimiento del sistema andino de integración, revisando los organismos e instituciones con Jos cambios necesarios. Creación del Fondo Andino de Desarrollo Rural por la Corporación Andina de Fomento (CAF). Nueva reunión con los cancilleres de la CEE.
En lo que respecta al mercado único, se fijó la nueva fecha objetivo otra más- de 1995, con la obligatoriedad de un nuevo arancel externo común para entonces. Para ese año tendría que haberse reducido en un 80 por 100 el número de productos industriales de intercambio prohibido, que en 1989 eran más de 800. Para 1991, deberían abolirse las restantes restricciones; y un año después habría de definirse el arancel externo mínimo común, para comenzar a aplicarlo gradualmente. Al asumir la presidencia de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en Lima, e] 15 de febrero de 1991, el boliviano Carlos Zennier insistió en los objetivos marcados en la Declaración de Galápagos 28. Posteriormente, el 23 de mayo de 1990, el Acta de Machu Picchu, suscrita por los presidentes andinos en el histórico baluarte incaico, además de contener no pocos elementos de optimismo, planteó toda una serie de directrices presidenciales de apoyo a la integración en materia de energía, I + D, relaciones con el resto de ALADI y el Caribe, proyección del Pacto Andino hacia la Cuenca del Pacífico, telecomunicación y TY, etc. 29. El acuerdo de cielos abiertos logrado para el espacio aéreo andino, podrá permitir la libre circulación para la aviación comercial entre los cinco países miembros del Pacto. Con un grado de liberalización -si todo se instrumenta según lo acordado-- superior al de las relaciones CE-EE. UU.; e 28
29
Integración Latinoamericana, mayo de 1990, pág. 55. Integración Latinoamericana, julio de 1990, págs. 65 y 66.
Integración económica
incluso mayor que el de la propia CE, antes del mercado interior único de 1993 3°. Señalemos, además, más que nada como un síntoma alentador, la reincorporación de Chile -que en 1977 dejó de ser miembro del Tratado de Cartagena-, a la Corporación Andina de Fomento, para la promoción de toda clase de negocios andino-chilenos. El hecho se produjo el 18 de agosto de 1992 31. Y sobre todo, destaquemos las buenas expectativas, dentro del área andina, de no pocos esfuerzos de liberalización del comercio, especialmente de Colombia con Venezuela, y de ambos países con México (el grupo de los tres). En la idea de reimpulsar los propósitos originarios, el 31 de enero de 1993 el Grupo Andino completó la construcción de la zona de libre comercio, conformada por cuatro de sus cinco países miembros: Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia. Perú, por sus graves dificultades económicas (primera parte de las reformas Fujimori), se marginó temporalmente del compromiso, si bien continuó manteniendo convenios en relación con los países de la zona (para reincorporarse a ella en 1995) 32. Alentada por los resultados de la ZLC, la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), al celebrar el 24 aniversario del Tratado, hizo público un documento con cinco puntos, en el que se planteaba alcanzar un mercado único de bienes, capitales, servicios, y personas. El Diseño Estratégico del Grupo Andino -así se denominó la proposición-, difundido en Lima el 26 de junio de 1993, preconizó una serie de temas: reestructuración de los sectores productivos, desarrollo empresarial, modernización, innovación tecnológica, recalificación laboral, fortalecimiento de la libre competencia, y más intensa inserción en la economía mundial 33. Desde el 4 de marzo de 1993, el Grupo Andino pasó a contar con su propio arancel externo común (AEC), instrumento esencial de cara a la unión aduanera. El AEC, cubre el 95 por 100 del total de las subpartidas que conforman el previo universo arancelario separado de los Estados miembros 34. El AEC no corresponde a un modelo económico, proteccionista, sino de apertura selectiva. El nivel más alto se sitúa en el 20 por 100 ad valorem, análogo al del Mercosur, México, y al del bloque centroamericano. La Comisión Ministerial del Grupo Andino aprobó la puesta en vigencia del AEC a partir del }O de enero de 1995 35 • The Economist, 13 de abril de 199], pág. 68. 31 Integración Latinoamericana, octubre de 1992, pág. 54. 32 Carlos Palacios Maldonado, «Confusión en el Grupo Andino), Integración Latinoamericana, n.o J94, octubre 1993, págs. 23 y 24. 33 Integración Latinoamericana, n.o 192, agosto 1993, pág. 81. 34 Integración Latinoamericana, n.o 194, octubre 1993, pág. 37. 35 Integración Latinoamericana, nO: 202, julio 1994, pág. 43. 30
11. Integración económica en las Américas (11) ...
Una ventaja de la CAN es que va a llegar a tiempo a las negociaciones ALCA, sin necesidad de transformaciones traumáticas como las que se experimentaron con ALALC y ALADI. Sin embargo, sí que será necesario pasar por una negociación previa con Mercosur, que efectivamente dio comienzo en Montevideo el 30 de junio de 1998, para definir los niveles de preferencias arancelarias bilaterales, y avanzar de este modo hacia la creación de un área de libre cambio en Sudamérica (ALCSA), seguramente como plataforma común de negociación de la ALCA. El principal contencioso entre Mercosur y la Comunidad Andina lo constituye el capítulo agrícola, lo cual se debe a disensiones internas de la propia CAN, pues sus representantes acudieron a la cita de Montevideo con abiertas discrepancias sobre las listas de productos del campo. No en vano, los cinco socios andinos presentan modelos productivos muy distintos, que, además, se sitúan en desventaja frente a la mayor eficiencia agrícola de los socios del Mercosur 36.
11. 7
La Organizadón de Estados Iberoamericanos (OEI)
Las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno agrupan a todos los países de Europa y América del tronco común ibérico, hispano y lusoparlantes. En estas reuniones, que empezaron a celebrarse en 1991 -en la preparación del V Centenario del descubrimiento de América-, se tocan temas muy diversos. Las reuniones habidas desde entonces, fueron las· siguientes: 1. 11. 111. IV.
V. VI. VII. VIII.
Guadalajara, México, 18 y 19 de julio de 1991. Madrid, España, 23 y 24 de julio de 1992. Salvador de Bahía, Brasil, 15 y 16 de julio de 1993. Cartagena de Indias, Colombia, 14 y 15 de junio de 1994. San Carlos de Bariloche, Argentina, 16 y 17 de octubre de 1995. Santiago de Chile y Viña del Mar, 13 y 14 de noviembre de 1996. Isla Margarita, Venezuela, 8 y 9 de noviembre de 1997. Oporto, Portugal, 17 y 18 de octubre de 1998.
A lo largo de las diferentes reuniones, se han ido gestando toda una serie de actividades, algunas de las cuales han adquirido continuidad en forma de programas permanentes. Además de las reuniones de los Ministros de Edu-
«Mercosur y Comunidad Andina intentan avanzar hacia un área de libre cambio. Los nueve países de los dos bloques comerciales inician el debate sobre preferencias arancelarias», Negocios, l.VII.98. También, Sydney Weintraub, «Evaluación del TLCAN», Integración & Comercio, mayo-agosto, 1997. 36
Integración económica
cación, que tienen una importancia especial, debemos mencionar las siguientes áreas de colaboración: -
-
Televisión Educativa Iberoamericana (TEI). Programa de Cooperación en el Desarrollo de Programas de Doctorado y en la Dirección de Tesis Doctorales (MUTIS). Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA). Programa de Cooperación Científica y Tecnológica (CYTED). Programa Centro de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU). Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la América Latina y del Caribe (Fondo Indígena). Programa de Cooperación para el Desarrollo de Sistemas Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa. Programa de Cooperación en el Área de Formación Profesional (IBERFOP). Programa de Modernización de las Administraciones de Educación (IBERMADE). Programa de construcción de un espacio audiovisual iberoamericano (IBERMEDIA). Red de Archivos Diplomáticos Iberoamericanos (RADI). Sistemas de Archivos Iberoamericanos (SAl). Programa de apoyo a la pequeña y mediana empresa (IBERPYME). Iniciativa dirigida al fomento de la capacidad competitiva de las industrias de información y de contenidos (CONVIA).
En la reunión de Oporto de 1998 se acordó crear -antes había sido dificil por la renuencia de algunos países a formalizar la OEI- una Secretaría de Cooperación, cuya estructura y modalidades de funcionamiento será presentada a la IX Cumbre, a realizar en la ciudad de La Habana, Cuba, en 1999.
p
12.
12.1
Integración económica en las Américas (111). El área del Caribe
Introducdón y zoniftcadón del área 1
La zona de1 Caribe, geográficamente muy amplia, está formada políticamente por un gran número de países con toda clase de regímenes políticos. Desde naciones soberanas a colonias, pasando por Estados miembros de la Commonwealth, departamentos franceses y un Estado Libre Asociado, el más raro régimen este último de la actual tipología política. Él área aparece ante el observador como un verdadero mosaico de pequeñas unidades políticas y de mercados locales muy reducidos, pero más o menos ligados a sistemas económicos de fuera del Caribe. La raíz básica de esta situación es fundamentalmente histórica. En un momento dado, cronológicamente dilatado, casi toda el área se encontró sometida a una misma soberanía, la de España. Pero ello tiene hoy un interés meramente histórico, pues a través de una serie de mutaciones políticas que tuvieron su salida final en los sucesivos movimientos de independencia, fueron surgiendo países étnicamente muy diversos, con lenguas y culturas distintas, y con instituciones económicas diferentes. Esta diversidad condi-
) En buena medida, la e]aboración de este capítulo tiene su base en mi informe Aspectos económicos de la vinculación de Panamá al MeCA, Ministerio de Relaciones ExtePanamá, 1966, así como en el capítulo XII (págs. 194 a 207) del libro El proceso de integración de América Latina, 1968-1971 (publicado por el INTAL, en 1972).
1ntegrac
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•
p
atel
ciona por completo el futuro desarrollo económico del área, en la que figuran las siguientes unidades territoriales: l.
2.
3.
4.
Países independientes y no asociados a ningún bloque económico en la misma zona: Cuba, Haití y República Dominicana. Cuba fue Estado miembro del COMECON durante 1973-1991 2. Países independientes que forman parte de la Commonwealth: Jamaica, Trinidad y Tobago, Guyana y Barbados, miembros del CARICOM, según veremos después. Islas que formaban parte de la extinguida Federación de las Indias Occidentales y que actualmente tienen régimen individualizado de autogobierno, bajo responsabilidad internacional del Reino Unido (generalmente conocidas con el nombre de The Little Eight o The Little Seven cuando se excluye a las islas Vírgenes). Sus nombres se especifican en el cuadro número 1. Puerto Rico, país hispanohablante, y que políticamente constituye parte de EE.UU. como «Estado Libre Asociado».
El principal problema en cualquier proyecto de integración económica de tan extenso número de países corno coexisten en el área del Caribe, reside en la estructura de su intercambio comercial. Como pusieron de relieve los economistas Fuat Andic y Elías Gutiérrez en un trabajo sobre el tema, la estructura del comercio de las economías del Caribe no ha experimentado cambios sustanciales a lo largo de las últimas décadas. Tradicionalmente, el área ha exportado, y sigue exportando hoy, productos petrolíferos, azúcar y sus derivados, bauxita, alúmina y una gama no muy variada de frutas frescas y en conserva. Con el contravalor de sus exportaciones, los países caribeños compran alimentos y productos manufacturados. Lo cierto es que Puerto Rico es el único país del Caribe donde se ha producido una profunda diversificación de la producción y de las exportaciones en los últimos veinte años; todavía en 1953 el azúcar y sus derivados supusieron un 53 por 100 del total exportado, pero en 1962 la proporción había caído al 15,5 por 100, Y ulteriormente por debajo del 10 por 100. Por otra parte, en la balanza de pagos de Puerto Rico el turismo ha pasado a ser
Sobre la difícil situación en Cuba tras el hundimiento del bloque soviético, pueden verse, entre otros trabajos, discutibles en no pocos aspectos: Eduardo Oppenheimer, «Castro, hora final» (Javier Vergara, Madrid, 1993); y Claes Brudenius y otros, «Cuba en la encrucijada», Cuadernos del Este, n.O 6, 1992. En la Tercera Cumbre Iberoamericana, de Salvador de Bahía Uulio 1993), se condenó el embargo de EE.UU. a Cuba; al tiempo que se enfatizó la necesidad de medidas por el régimen de Fidel Castro para una transición pacífica a la democracia en la isla. Desde 1992 Haití y la República Dominicana son países ACP asociados a la UE por la Convención de Lomé IV. 2
12. Integración económica en Las Américas (111). EL área del Caribe
Cuadro 1.
Países miembros de) CARICOM y otros del Caribe, 1995 Extensión km1
Población miles
13.935 431 22.965 344 91.000 751 10.991 102 440 91 388 616 5.130
276 266 216 91 145 73 2.522 16 65
TOTAL A
Países A. CARICOM: Bahamas Barbados Belice Granada Guyana Dominicana Jamaica Montserrat 1 Antigua y Barbuda Anguila l San Vicente Santa Lucía Trinidad y Tobago
B.
C.
PNB mili. dólares
PNB plc dólares
111 158 1.287
3.297 1.745 568 271 1.400 218 3.803 67 420 11 253 532 4.851
11.940 6.560 2.630 2.980 10.000 2.990 1.510 4.187 6.970 1.222 2.280 3.370 3.770
147.184
5.235
17.436
3.330
OTROS DEL CARIBE: Cuba Rep. Dominicana Haití Puerto Rico Antillas Holandesas Surin am
110.861 48.734 27.750 8.897 961 163.265
11.011 7.822 7.168 3.717 200 410
7.150 11.390 1.777 28.340 2.000 360
650 1.460 250 7.660 10.000 880
TOTALB
360.468
30.328
51.017
1.682
TOTAL CARIBE (A+B)
507.652
35.563
68.453
1.924
9
1 Estimaciones. FUENTE:
Naciones Unidas.
una de las partidas básicas 3. Por su parte, Cuba ha transformado profundamente su estructura interna, pero sin grandes cambios en las pautas de su comercio exterior. Claro es que las salidas por este concepto (viajes a Estados Unidos de residentes en Puerto Rico) son casi tan importantes como las entradas o incluso mayores.
3
Integración económica
Con la estructura de producción y de exportaciones que hemos visto, no es extraño que el comercio intrarregional en el Caribe no fuera muy intenso. Se puede decir que, con excepción de Guyana y las Antillas Menores, las exportaciones o importaciones a o del resto del Caribe nunca representaban más del 10 por 100 de su respectivo comercio exterior, y en c,onjunto el comercio intrarregional no suponía más del 5 por 100 del total. Esto quedaba muy gráficamente expuesto en la matriz importaciones-exportaciones; la mayoría de las casillas aparecían en blanco, como verdaderas «cajas vacías». La forma de contribuir a resolver esta situación de escaso intercambio se vio -desde 1945- en la cooperación y la integración. Pero realmente, los problemas de establecer acuerdos de este tipo se revelaron bastante arduos. El antecedente más inmediato en el proceso de integración económica de los países de] Caribe fue el establecimiento de la Federación de las Indias Occidentales, en 1958, constituida por los países de la Comunidad Británica en el Caribe (Jamaica, Trinidad y Tobago, Guyana, Barbados y Antigua) y las islas británicas de Barlovento y Sotavento (St. Kitts-NevisAnguilla, Dominica, Granada, Montserrat, Santa Lucía y San Vicente). Esta Federación, patrocinada por el Reino Unido, duró sólo cuatro años, hasta que Trinidad y Tobago y Jamaica -tras su independencia- decidieron retirarse, por considerar que su participación no les resultaba favorable y que los objetivos de la Federación eran limitados. Con el propósito tie hallar un nuevo mecanismo de cooperación regional que reemplazara a la antigua Federación, los países del Caribe celebraron diversas reuniones de alto nivel que culminaron con la finna de un convenio que dio origen a la Asociación de Libre Comercio del Caribe --o CARIFTA, utilizando la sigla de su denominación en inglés (Caribbean Free Trade Association)- en diciembre de 1965. El Convenio fue suscrito por los jefes de Estado de Barbados, Guyana y Antigua, en Dickenson Bay (Antigua), y en él se proponía la creación, primero, de una unión aduanera y, a más largo plazo, de una comunidad económica. Este acuerdo, limitado a sólo tres países, no fue inmediatamente instrumentado, y a lo largo de 1966 y 1967 fue ganando fuerza la idea de que todos los países de la región debían participar en el proceso de integración. En octubre de 1967, una conferencia de los jefes de Estado de los países miembros de la Comunidad británica del Caribe reunidos en Barbados, resolvió fijar elIde mayo de 1968 para el establecimiento de una Asociación de Libre Comercio del Caribe ampliada. Para ello se estimó conveniente la elaboración de un nuevo convenio, que pudiera servir de base para la incorporación de todos los territorios de la Comunidad británica del Caribe.
pe
12. Integración económica en las Américas (111) .. EL área del Caribe
12.2
La estructura organizativa de CARIFTA 4
El 30 de abril de 1968, los mandatarios de Guyana, Barbados, Antigua y Trinidad y Tobago suscribieron el Tratado de CARIFTA en S1. Johns, capital de Antigua, dando así comienzo al proceso de integración. Las islas británicas de Barlovento y Sotavento --con excepción de Montserrat- se adhirieron elIde julio de 1969; Jamaica y Montserrat, al mes siguiente; y elIde mayo de 1971 se adhirió Honduras Británicas (Belice, independiente, con la protesta de Guatemala, desde 1981) con lo cual, pasó a agrupar a todos los países y territorios de la Comunidad Británica en el Caribe, a excepción de Bahamas (que en 1973, tras su independencia se incorporó al CARICOM, la entidad subsiguiente a CARIFTA). En el cuadro 1 figura el detalle de los países miembros de la Asociación, por él puede comprobarse su muy escasa importancia cuantitativa. Por tanto, si le dedicamos una cierta atención, es simplemente porque constituye una experiencia integratoria de interés, por su flexibilidad, y por lo distanciado de sus países miembros en un área básicamente marítima. Aunque en 1973 la CARIFTA se transformó oficialmente en el ya Mercado Común del Caribe (CARICOM), lo cierto es que la base de la nueva entidad no fue otra que CARIFTA. El Tratado de S1. Johns consta de 39 artículos, seis anexos y tres protocolos. Analizamos a continuación sus aspectos más destacados; obj etivos y organización, liberación comercial, cuestiones fiscales, política industrial, y protocolo de comercialización de productos agrícolas.
12.3
Objetivos y organización
El Tratado persigue las finalidades propias de una zona de libre comercio, si bien tiene en cuenta desde un principio las circunstancias del desigual desarrol1o relativo de los países miembros del acuerdo. Concretamente, sus objetivos son los siguientes: A lo largo de los años de funcionamiento de CARlFTA, los fines originales comparativamente modestos de la Asociación fueron reforzándose con propósitos de mayor alcance, a través de una serie de instituciones: a) b) e)
Conferencia de los Jefes de Gobierno, como órgano supremo a nivel regional. Consejo de Ministros, como órgano central de la Asociación. El Secretariado Regional de la Commonwealth para el Caribe (The Commonwealth Caribbean Regional Secretariat), creado por la
Buena parte de esta sección se preparó con los documentos obtenidos durante mi visita a]a sede de la CARIFTA (Georgetown, Guyana) en 1973.
4
d)
e) j)
g) h)
12.4
Conferencia de Jefes de Gobierno de febrero de 1968, y que sirvió de órgano administrativo permanente tanto a ésta como al Consejo de Ministros (con sede en Georgetown, capital de Guyana). El Consejo Regional de Navegación y la «West lndies Shipping Corporation» (WISCO) como instrumento empresarial del propio Consejo, armadora de varios buques «federales», es decir, pertenecientes al conjunto de los países. El «Caribbean Development Bank» (CARIBANK), con sede en Jamaica. La «Regional Development Agency» (RDA). Esta entidad fue creada para la distribución de la ayuda económica que Canadá, EE.UU. y Reino Unido concedieron a los ocho países no independientes que formaban la «West lndies States Association» (WISA), y que eran los mismos que constituyeron el «Mercado Común del Caribe Oriental» (ECCM, en inglés), al que nos referiremos luego. La WISA y la RDA, luego fusionadas y con sede en sirve de foro y núcleo para las relaciones entre estos ocho pequeños países con el resto del Caribe y del mundo. La Oficina en el Caribe de la CEPAL, que tiene su sede en Puerto España, Trinidad. El «Statistical Co-ordinating Advisory Commitee» (SCOAC), creado en 1969 con la finalidad que indica su propio nombre.
Liberación comerdal
A partir de la fecha de entrada en vigor del Convenio de St. Johns .0 de los derechos mayo de 1968- quedaron abolidos de forma inmediata aduaneros existentes entre los países miembros, con excepción de aquellos incluidos en la denominada «lista reservada» por su carácter de «más sensibles», con calendarios para su eliminación gradual y con algunas particularidades para los territorios menos desarrollados. En cumplimiento del objetivo de liberación del comercio, el Convenio prohibió asimismo que se mantuviesen barreras no arancelarias entre los países signatarios.
12.5
PoLitica industriaL
En materia de política industrial, además de los informes encargados a la CEPAL y a la ONUDI a solicitud de los gobiernos de la zona, se encomendó a un grupo de trabajo que estudiase la localización de industrias y que formulase proposiciones concretas. Los estudios de la ONUDI fueron efectivamente realizados, pero con un carácter tan general que tuvieron nulas consecuencias. Nos referimos al
-nr
a 12. [ntegración económica en las Américas (III). EL área del Caribe
«Final Report of the Industrial Development mission to CARlFTA Countries» presentado por la ONUDI en julio de 1969 y en el que se recomendaron diversos proyectos de industrias textil, alimentaria, pasta de papel, química y petroquímica. En 1970 se creó el «Caribbean Development Banlo>, que pronto se reveló insuficiente. Por ello, el Consejo de Ministros de CARlFTA, en su reunión de Dominica, en julio de 1972, estableció un «Task Force» sobre localización de industrias en los países menos desarrollados, en un intento de encontrar verdaderas soluciones al problema. Ulterionnente, con ocasión de la séptima conferencia de Jefes de Gobierno (Trinidad y Tobago, 9-14 octubre de 1972), de acuerdo con la CEPAL y la ONUDI, se decidió la creación de una compañía multinacional de inversiones para financiar la inversión industrial en los territorios menos desarrollados. También en la ya citada séptima Conferencia de Jefes de Gobierno se acordó el montaje de un sistema de crédito y seguro de crédito a la exportación a instrumentar con base en el CARIBANK. Asimismo, se proyectó reforzar la asistencia técnica, tanto pública como privada, de los países más desarrollados a los PMD de CARlFTA.
12.6
Integración en el Caribe
Con ocasión de la séptima Conferencia de Jefes de Gobierno de la Commonwea1th en el Caribe, celebrada en octubre de 1972 en Puerto España (Trinidad), se acordó la transformación de CARlFTA. Se puso así en marcha la creación del Mercado Común del Caribe (Caribbean Common Market, y por contracción CARICOM) que además de incluir a todos Jos antiguos miembros de CARIFTA comprende también el amplio archipiélago de las Bahamas, que se erigió en Estado independiente ellO de julio de 1973.
12.6.1
El CARICOM
De la Conferencia de Puerto España preparatoria de la formación del CARICOM (conforme al que se conoce con el nombre de Tratado de Chaguaramas), los acuerdos más importantes, podemos resumirlos como sigue: a)
b) e)
Establecimiento de un sistema de crédito y seguro de crédito a la exportación. Creación de la compañía multinacional de inversiones. Preparación de un plan «amplio y a largo plazo», al objeto de identificar los recursos regionales para hacer proyecciones de demanda de productos agrícolas, mineros, industriales y de servicios turísticos.
integracion económica
d)
e)
j)
g) h)
Consolidación y transformación de CARIFTA en un mercado común con el establecimiento de un arancel aduanero común (que entró en vigor para sus países más desarrollados en agosto de 1973). Realización de un estudio para considerar la adhesión al CARICOM de todas las islas del Caribe, así como de Surinam, que se independizó de Holanda en noviembre de 1975. Fijación de una estrategia común de los países del CARICOM, respecto del futuro de sus relaciones con la CEE ampliada. Esta negociación se llevó efectivamente a la práctica con el resultado a que ya me he referido en el capítulo 8 al estudiar la Convención de Lomé suscrita por las Comunidades Europeas con un total de 46 países de África, el Caribe y el Pacífico (Países ACP). Negociación de un convenio a escala del CARICOM para evitar la doble imposición. Coordinación de las posturas de los países del CARICOM en los foros internacionales.
El CARICOM viene funcionando desde 1973 de forma relativamente satisfactoria, sin barreras al intercambio entre sus países miembros, si bien es cierto que las largas distancias y la estrechez de los mercados dificulta el progreso del comercio 5. Del 4 al 8 de julio de 1988 se llevó a cabo en Deep Bay, Antigua y Barbuda, la IX Reunión de la Conferencia de Jefes de Gobierno del CARICOM, analizó la marcha de la Comunidad, y destacó su satisfacción por los signos de crecimiento de la economía regional. Sin embargo, frente a la situación de pobreza y subdesarrollo de los países menores, el CARICOM no era una solución global. Como tampoco lo era la política de concesión de preferencias generalizadas de EE.UU. y de la CEE (de cara a los países ACP). Por ello, en mayo de 1982, el Presidente Reagan lanzó la iniciativa 6 para los países del Caribe, con un llamamiento a las multinacionales para invertir en el área. Un lustro después, en 1987, se presentó en el Congreso de Estados Unidos una nueva legislación (HR 310 1) para ampliar los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. El proyecto de Ley propuesto, la «Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe de 1987», prorrogó 1a validez de la Iniciativa por otros doce años, ampliando la gama de productos en régimen de franquicia aduanera, restableciendo los contingentes sobre el azúcar, y adoptando medidas especiales para las islas más pequeñas y menos desarrolladas del Caribe OrientaL Jean-Marie «Le Caricom», en Morí, 508/82, resumido en ICE, Semanal, n.O 1845, 12 de agosto de 1982, pág. 2902. Lawrence E. Mann, «Una evaluación de la Comunidad del Caribe», en Integración Latinoamericana, n.O 92, julio de 1984. () Lawrence E. Mann, «La iniciativa de la Cuenca del Caribe», en Integración Latinoamericana, n.O 82, agosto 1983. 5
+ 12, Integración económica en las I\rnéricas (nI). El área del Caribe
En línea con los progresos comentados, y como sucede en los otros proyectos integratorios de las Américas, en el CARICOM también se planteó acelerar la integración. A t.al efecto, los presidentes de sus países miembros se reunieron del 30 de julio al 2 de agosto de 1990, en Kingston, Jamaica, para tomar en consideración el avance hacia un mercado común efectivo. El resultado más significativo de esa cumbre fue la decisión de establecer una tarifa exterior común, a complementar con la redefinición de las normas sobre origen de los artículos comercializados en 1a Comunidad; con un aumento gradual del tratamiento preferencial en el marco de CARICOM, coincidiendo con la remoción, hacia mediados de 1991, de todas las barreras existentes al comercio interno. Con el mismo sentido integrador, en enero de 1991 se inauguró la bolsa de valores regional, con listas cruzadas de las empresas cotizadas en los mercados bursátiles ya existentes (Jamaica, Trinidad y Tobago y Barbados) 7. En la XIII Reunión Cumbre de los países del CARICOM que se l1evó a cabo en Puerto España (Trinidad) del 29 de junio al 1 de julio, se avanzó en la definición de los acuerdos arancelarios para la creación del mercado común en 1994. Una moneda común y la profundización de acuerdos en materia de salucL educación, ciencia y tecnología, son otros temas considerados. La meta del Mercado Único implica tanto el libre movimiento de bienes y servicios, como una estructuración eficiente del Arancel Exterior Común (AEC). También supone el1ibre movimiento del capital y trabajo; así como la armonización de diversas políticas: monetarias, fiscales y económicas de apoyo 8.
12.6.2
Nuevos socios y proyectos
. En enero de 1993, entró en vigor un acuerdo de libre comercio entre Venezue1a y los países de CARICOM; con la reducción unilateral venezolana de sus aranceles, a fin de mejorar el acceso de los productos de la cuenca caribeña, tras un período transitorio de cinco años. Por otro lado, el 3 de julio de 1997, Haití se convirtió en nuevo Estado miembro de la Comunidad del Caribe, previéndose que su ingreso en el Mercado Común se realizará en sucesivas etapas. Funcionarios haitianos y del Secretariado de CARICOM establecerán cómo participará el nuevo miembro en la Tarifa Externa Común, y cuando se removerán las restricciones cuantitativas y otras barreras internas al comercio. La admisión de Haití no significó solamente una expansión de la Comunidad hacia el único país independiente del Caribe de habla francesa, sino Integración Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 60. s Henry S. Gil!, «CARICOM: Origen, objetivos y perspectivas de integración en el Caribe», en Integración Latinoamericana, n.o 191, julio 1993, página 37 y sigs. 7
1ntegración economlc3
que también supuso duplicar la población del mercado que abarcará 13 millones de personas. El proceso de integración recibió un nuevo impulso cuando el 5 de julio de 1998 se decidió la firma de un tratado con la República Dominicana para la libre circulación de bienes, servicios y capitales 9. Como complemento de lo expuesto, podemos hacer un resumen de otras cuestiones relativas al CARICOM: -
-
El Cariforum reúne a los miembros del CARICOM más Haití y la República Dominicana, agrupando así los intereses de la zona en relación con el trato especial que la VE otorga a los ACP; conforme a la Convención Lomé IV que deberá ser renovada el año 2000 (según vimos en 8.19). El Grupo de Trabajo Conjunto del Caribe y EE.UU. (GTC) se ocupa de las relaciones especiales entre Washington, D.C. y el área caribeña. El Presidente del Banco de Desarrollo del Caribe (Caribbean Development Bank / CDB) y una representación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) anunciaron en Barbados, elide noviembre de 1996, la firma de un acuerdo para financiar un programa de desarrollo de mercados de capitales en la subregión. El CARICOM se ocupa además de los estudios relativos a la incorporación al proyecto ALeA de integración de todo el continente americano para el 2005.
12.6.3
La AECA
Los Jefes de Estado y de Gobierno de 25 Estados independientes del Caribe suscribieron, el 24 de julio de 1994 en Cartagena de Indias, el convenio constitutivo de la Asociación de Estados del Caribe (AECA), al que se adhirieron de inmediato doce países del área: Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Estados Unidos Mexicanos, Granada, Guatemala, Guyana, y Haití 10. La Asociación, cuyo potencial resulta incierto, se concibe como un organismo de consulta, concertación y cooperación. Sus propósitos consisten en identificar y promover la instrumentación de políticas y programas orientados a: a)
9
10
impulsar las capacidades del escenario del Caribe, para lograr un desarrollo sostenido en lo cultural, económico, social, científico y tecnológico;
«El Caricom refuerza su proceso de integración», Negocios, 3,5.VII.98. Integración Latinoamericana, n.o julio 1994, pág. 44.
+ 12. Integración económica en Las Américas (IJI). El área del Caribe
b)
e)
d)
11
forzar ese potencial por medio de la interacción de los Estados miembros, y en relación con terceros; Promover un espacio económico ampliado para el comercio y la inversión, con oportunidades de cooperación y concertación; y que permita incrementar los beneficios que a los pueblos del Caribe brindan los recursos y activos de la región 11; establecer, consolidar y ampliar, según el caso, las estructuras institucionales y los acuerdos de cooperación.
Integración Latinoamericana, n.o 203, agosto-septiembre 1994, pág. 72.
.. 13. Cooperación e .,. integración en Africa
13.1
Una casuística credente
Además de los diversos proyectos que hemos estudiado en los capítulos 8 y 9 (Europa) y lOa 12 (las Américas), actualmente hay en marcha en África una serie de procesos de integración, en general poco conocidos, de los cuales sólo vamos a destacar los principales.
13.2
La Comunidad Económica de África Oriental (CEAOR)
Éste fue el ejemplo de integración económica más antiguo y avanzado de toda África 1. La CEAOR estuvo formada por tres países: Kenia, Uganda y I La bibliografía sobre el tema fue relativamente abundante. Citaremos, sin intención exhaustiva, los siguientes autores y obras: S. Dell, East Africa: Report ofthe Economic and Fiscal Commission, Londres; D. Ghai, Territorial distribution of the benefits and costs ofthe Eas/ African Common market, Nairobi, 1965; R. H. Green y K. G. V. Krisha, Economic Coopera/ion in Africa, Nairobi-Londres, 1967; As. Haz)ewood, «The East African eommon Market: Importance and Effects», Bulletin of the Oxford Institute of Economics and Sta tiste (BOlES), vo1. 28, n.O 1, febrero 1966; B. F. Massell, East African Economic Uníon: an evaluation and some implications for Policy, The Rand Corporation, Londres, 1963; W. T. Newlyn, «Gain and Losses in the East African Common Markeb) . York-hire Bulletin of Economic and Social Research, vol. 17, n.O 2,
Integración econólT11ca
Tanzania. En el cuadro 1 puede verse el detalle por países de superficie, población y PIB.
Cuadro 1.
Detalle de la antigua CEAOR, por países, en 1995
Países
Tanzania Kenia Uganda TOTALES f{;ENTe:
Superficie (km2)
Población (millones habitantes)
PIB (millones dólares)
PIB p.c. (dólares)
945.087 582.644 136.036
30 27 19
3.602 9.095 5.655
120 337 298
1.763.767
76
18.352
241
Naciones Unidas.
El proceso de integración de los tres países del Este africano no presentó dificultades hasta fines de la década de 1950, entre otras razones porque los tres eran posesiones del Reino Unido (Kenia, una colonia; Uganda, un protectorado, y Tanzania, un mandato de la SON, conferido en 1920 y prorrogado en 1945 por las Naciones Unidas para la administración de esta antigua colonia alemana). Desde 1922 los servicios aduaneros de los países eran comunes, sin barreras fronterizas entre ellos, y en 1920 ya funcionaba una unión monetaria con el chelín de África Oriental como moneda común y con el «East Afri .. can Currency Board» como autoridad monetaria central. También antes de la independencia ya funcionaban en común toda una serie de servicios: transporte aéreo, ferrocarriles, administración de puertos, correos, telecomunicaciones, universidad, aduana y administración de impuestos indirectos, asamblea legislativa central, etc. Todo fue relativamente bien en el mercado común de [acto del África Oriental hasta que, hacia 1960, y después de forma más intensa a partir de la independencia, los desequilibrios comerciales y de inversión en favor de Kenia se hicieron patentes. A pesar del informe contrario a ello de la llamada «Comisión Raisman» 2 U ganda y Tanzania pusieron obstáculos al conoviembre 1965; J. S. Nye, Pan-Afrícanism and East Afrícan Integration, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1965; R. N. Wood, «The East African Cornmon Market: a Reassessment», BOlES, vol. 28, n.O 3, noviembre 1960. 2 Comisión creada en 1960 y que en 1961 presentó su infonne sobre los referidos desequilibrios (East African, Report of the Economic and Fiscal Commission, HMSO, Londres, 1961).
• 13. Cooperación e integración en África )
mercio intracomunitario, en forma de contingentes de importanción para las mercancías procedentes de Kenia. Para intentar resolver estos problemas con un enfoque conjunto y no simplemente con medidas unilaterales, que a la postre ponían en grave peligro el mercado común, en abril de 1964 se celebró en Kampala (Uganda) una reunión ministerial de los tres países, que se completó con una entrevista de los tres jefes de Estado en enero de 1965 en Mbale, también en Uganda. Los acuerdos de Kampala-Mbale, «tendentes a corregir los desequilibrios comerciales en África Orienta!», tenían como objetivo fundamental conseguir un reparto más equitativo de las inversiones industriales. Para ello se establecía que el aumento de capacidad en cuanto a industrias existentes se reservaría exclusivamente en favor de Kenia y Tanzania, y que las inversiones en industrias nuevas serían en lo sucesivo equitativamente distribuidas entre los tres países. Sin embargo, por la complejidad de los mecanismos, los acuerdos no llegaron a ser ratificados por Kenia, y en el primer semestre de 1965 la unión económica siguió degradándose. Incluso llegó a anunciarse la ruptura de la unión monetaria. Para evitar el desplome final de la Unión, los jefes de Estado de los tres países (Kenyatta, por Kenia; Nyerere, por Tanzania, y Obote, por Uganda) se reunieron en septiembre de 1965, y bajo la autoridad del profesor Kjelk Phillip crearon la «Comisión de África Oriental», formada por tres ministros de cada país. La Comisión presentó su primer informe en mayo de 1966, proponiendo la creación formal de la «Comunidad Económica de África Oriental». Elaborado sobre las bases de ese informe, el 6 de junio de 1967 se firmó en Kampala el «Tratado de Cooperación de África Oriental», que entró en vigor elIde diciembre de 1967. Así nació formalmente la CEAOR. La CEAOR tuvo su sede en Arusha (Tanzania), estando formada por tres ministros residentes, representantes de los respectivos países miembros par.. ticipantes, junto con ministros nacionales, en los cinco consejos de la Comunidad: Mercado Común, Comunicaciones, Consejo Económico Consultivo de Planificación, Consejo Financiero, y Consejo de Investigación y de Asuntos Sociales. La CEAOR contaba, además, con un banco de desarrollo, el «East African Development Bank», con sede en Kampala. Su misión consistía en financiar proyectos de desarrollo industria1. En definitiva, la creación de la CEAOR supuso la consolidación de todo el previo proceso de integración, con la garantía dellíbre comercio intracomunitario. La novedad ulterior más importante fue la llamada «tasa de transferencia», destinada a corregir, de la manera más automática posible, los desequilibrios comerciales. Cuando uno de los tres países tenía una situación deficitaria en su comercio frente a los otros dos, podía imponer esa tasa de transferencia.
1nteo i{lÓ í) n (;(
El sistema de las «tasas de transferencia» supuso una innovación interesante para amortiguar las dificultades transitorias en el proceso de integración. En esa misma línea, hay que señalar el hecho de que en 1967 los países de la CEAOR firmaron un acuerdo comercial con la CEE (Tratado de Arusha), y en 1975 (febrero), al igual que otros 42 países, los tres socios de la CEAOR suscribieron la Convención de Lomé con la CEE (recuérdese lo visto en el capítulo 8 para los países ACP). Sin embargo, no todo fueron venturas, y la CEAOR no llegó a consolidarse. Después de que en 1971 el general Amín derrocase al presidente Milton Obote de Uganda, para asumir el poder dictatorial, las pésimas relaciones con Tanzania hicieron peligrar seriamente la CEAOR, hasta el punto de que los movimientos de bienes, personas y capitales entre los tres países quedaron de nuevo bajo control nacional. A pesar de todo, la CEAOR se mantuvo aunque con retrocesos más que con avances. La caída de Amín en abril de 1979 abrió mejores expectativas para la Comunidad, pero la persistente inestabilidad, y los otros proyectos integratorios, llevaron a la definitiva extinción de la CEAOR en 1977, en un acto en el que los firmantes rompieron en sollozos. Después, la cooperación volvió a renacer en 1996, esta vez institucionalizada más informalmente a través de la Comisión para la Cooperación de Africa Oriental (CCAO/CEAC), que se ocupa de temas muy concretos: conexiones ferroviarias, armonización de leyes de tráfico, medio ambiente en el Lago Victoria, armonización de algunas fiscalidades, desarrollo de infraestructuras, sobre todo de telecomunicaciones y energía. De hecho, en los tres países siempre permaneció la sensación única de haber pertenecido a un mismo sistema federal, y fue con la memoria histórica de esa circunstancia como está recuperándose la cooperación camino de la integración, ahora en el marco africano global mucho más propicio de COMESA3.
13.3
La cooperación en África Oriental y Austral: SADCC, SADC, PTA y COMESA
En 1979 se abrieron negociaciones para crear un área de comercio libre entre países que en gran medida estaban bajo la influencia económica de la República Sudafricana, a la que se oponían por su política de apartheid, esto es, de dominio de la minoría blanca desde el gobierno en Pretoria. Esa unión contra el apartheid permitió que en julio de 1979, tras negoEntrevista de Michela Wrong al Embajador Francis Muthaura, director del Secretariado de la Comisión para la Cooperación de África Oriental, en Financial Times, 5.XI.1996. Sobre el nacimiento de la CEAC, también Michela Wrong, «East Africa tries to rediscover co-operation», Financial Times, 27.11.1996. 3
13. Cooperación e integración en África
ciarse en Arusha, la antigua sede de la CEAOR, se creara una nueva entidad de cooperación: la Conferencia para la Coordinación del Desarrollo del Sur de Africa (South Africa Development Coordination Conference, o SADCe), que un año más tarde se formalizó en la Conferencia de Lusaka (la capital de Zambia, y de ahí el nombre de Grupo de Lusaka con el que también se conoce a la SADCe). En la formación de la SADCe, que integraron nueve países (Tanzania, Zambia, Zimbabue, Malawi, Angola, Mozambique, Botswana, Lesoto y Swazilandia), pesó grandemente la cuestión de las relaciones ferroviarias y portuarias dentro de la zona, a fin de evitar la utilización de la red de la República de Sudáfrica. Asimismo, la SADeC se planteó coordinar proyectos energéticos, de autoabastecimiento agroalimentario, de industrialización, como igualmente aspira a agilizar la libre circulación de personas, bienes y capitales. El nombre oficial de la organización, desde 1994, es el de Southern African Development Community (SADC), tras haberse incorporado a ella Namibia y la República de Sudáfrica. Con el final del apartheid en Sudáfrica tras las elecciones generales y multirraciales de abril de 1994 4 Y después la pacificación de Mozambique, y camino de ello en Angola con no pocas incertidumbres, las posibilidades de la SADC parecieron mejorar; sobre todo por el apoyo del efecto Mandela 5. Destaquemos además que el Consejo de Ministros de la Unión Europea, en su reunión del 19 de junio de 1995, autorizó a la Comisión a abrir negociaciones respecto a dos acuerdos que serán fundamentales para la consolidación de Programa de Reconstrucción y Desarrollo de Sudáfrica. Se trata de la adhesión del país africano a la Convención de Lomé, y de un tratado comercial bilateral 6. Como enviado especial de la Cadena COPE de radio, tuve ocasión de asistir a esas elecciones generales, «una de las más altas ocasiones que vieron los siglos», que habría dicho el gran Don Miguel de Cervantes. 5 Sobre el tema, el «Financial Times Survey: Investing in South Africa», 2· V -1995. También, The Economist (12-XI-1994 pág. 16 Y sigs), «Southern Africa's opportunity». Asimismo, R. Mathew y M. Suzman, «Mandela promises crackdown on crime», en Financia/ Times, 1995, pág. 3; de los mismos autores (FT, 18-IlI-1995, pág. 8), «Hard life after apartheid». 6 Sobre los problemas de Sudáfrica -desempleo, crimen, emigración de blancos, etc.- y también sobre sus esperanzas, tres artículos de interés: Roger Matthews, «Shadow over Mandela' s smile. High unemployment and crime are among the many challenges stil1 facing post-apartheid South Africa», Financial Times, 3.1I1.96; Roger Matthews, «After the miracle, the impossible»>, Financial Times, 28.1Il.1996; y Victor Mallet, «Case for an African renaissance. Can there be real hope for the continent' s future, given the tum1oil?», Financial Times, 5.IV.98. En cuanto a los proyectos en curso en la SADC y sus perspectivas razonablemente optimistas, puede verse «An African success story», The Economist, 14.V1.97. 4
Integración económica
De hecho, Mandela --en ocasiones acompañado de Mugabe, Presidente de Zimbabue, para no dar la impresión de ningun neoimperialismo de Pretoria-, se convirtió en el árbitro de toda la ancha region de África Austral, al sur del Zaire; y podría impulsar la transformación de la SADC en una verdadera ZLC. Posteriormente a la creación de la SADC, en 1981 -pero ya en curso de negociación desde 1978- surgió una nueva organización para la cooperación e integración comercial. Abarcaba toda la zona de la SADC y al resto de la orilla africana del Índico. Se trataba de un agregado de 21 países que sucesivamente fueron adhiriéndose al convenio fundacional de la Preferential Trade Area (Área Comercial Preferencial), PTA, que cubría el África Oriental y Austral: Kenia, Uganda y Tanzania (antigua CEAOR); Yibuti, Etiopía y Somalia, en el «Cuerno de África»; Ruanda y Burundi, que también integran, con Zaire, la Comunidad Económica de Países de los Grandes Lagos (CEPGL), como después veremos; las ex posesiones portuguesas de Angola y Mozambique; las ex posesiones británicas de Zambia, Malawi y Zimbabue; los Estados insulares del Índico (Seychelles, Comores, Mauricio y Madagascar), y tres países de la Unión Aduanera de África del Sur: Lesoto, Swazilandia y Botswana. La PTA llevó a cabo, elide julio de 1984, su primera reducción arancelaria intrazona, con la previsión de proceder a la segunda en octubre de 1988 -luego retrasada-, y llegar a la total supresión de "barreras comerciales a lo largo de un periodo de lOa 15 años. En 1995, tras el final de la política de apartheid en Sudáfrica, y con la incorporación de Sudáfrica y otros países, la PTA se transformó en el Common Market of East Africa, COMESA, integrado por veintiún Estados miembros, con una población global de 288 millones de habitantes, y un comercio intrazonal de 2.500 millones de dólares; que proyectado al 2000, cuando las barreras arancelarias hayan sido suprimidas, podría alcanzar los 4.000 millones. En 1998, Egipto anunció su propósito de acceder a COMESA 7. Dentro del sistema se inscribe, como ya vimos en 13.2, la Cooperación de Africa Oriental (CEAC). Aunque muy lejos de haberse perfeccionado, puede decirse que junto con las organizaciones económicas de África Occidental, Central y Austral (que vamos a estudiar en las próximas secciones), COMESA constituirá un elemento de vertebración de las regiones económicas, yendo así a un verdadero mercado común como el proyectado por la Comunidad Económica Africana (véase 13.7.) para la globalidad del continente negro. En ese sentido, va a ser determinante la presión de la UE sobre los ACPs en general, como ya pudimos ver en 8.19. Mark Huband, «Egypt turns its face to the south in an effort to exploit region's growth potential», Financial Times, 19.VIII.1998. 7
13. Cooperación e integración en África
13.4
.,.
Integración en Africa Occidental: la CEAO y la ECOWAS o CEDEAO 8
La colonización francesa en el continente negro se desarrolló en dos amplias zonas, que recibieron los nombres de África Occidental Francesa (AOF) y África Ecuatorial Francesa (AEF). Ambas áreas, formadas por diversos funcionaron como uniones aduaneras. Al acceder a la independencia tales territorios, a partir de 1958, su configuración económica experimentó cambios considerables. Los países de la antigua AOF mantuvieron una serie de instituciones de cooperación, de las cuales la más importante es la «Unión Económica y Monetaria del Oeste Africano» (UEMOA), de la que forman parte Senegal, Burkina Faso (antes Alto Volta), Benin (antes Dahomey), Costa de Marfil, Togo y Níger. La Unión tiene una moneda común, el franco CFA la Comunidad Financiera Africana)}--, que circula por todo el área. La emite el Banco Central de los Estados de África Occidental (BCEAO) y se beneficia -y otro tanto les sucede a los países de la antigua AEF, según veremos después- de un tipo de cambio fijo y de la convertibilidad plena con el franco francés, lo cual facilita el intercambio y las inversiones en el área. La pertenencia de la CFA al área del franco permite a los países de la UMOA obtener asistencia de París, a través del «Fondo de Ayuda para los Estados de África y MadagascaD) (FAC). Una parte de los países de la UMOA constituyeron en 1974 la Comunidad Económica de Africa Occidental (CEAO), con vistas a la creación de un verdadero mercado común formado por Alto Volta, Costa de Marfil, Níger, Senegal, Mali y Mauritania (Tratado de Bamaco del 3-VI-1972, que entró en vigor el 1-1-1974). Y más adelante, superando anteriores recelos lingüísticos y de áreas monetarias -y a la vista del relativo éxito de la CEAO-, el 30 de junio de 1975 se concluyó en Lagos (Nigeria) un acuerdo mucho más amplio, para poner en marcha la denominada ECOWAS, <> Economic Community of West African Sta tes, o CEDAO. De ella son socios los miembros de la CEAO, más otros ocho países del África Occidental: Gambia, Ghana, Guinea-Conakry, Guinea-Bissau, Liberia, Nigeria, Sierra Leona y Togo. La ECOWAS persigue, entre sus objetivos, la cooperación en diversidad de áreas: agricultura, industria y energía, transporte, comercio, sistemas de telecomunicaciones, recursos naturales, asuntos monetarios y financieros y aspectos culturales y sociales. Atendiendo a los indicadores, existen notables diferencias dentro de] bloque. Nigeria, con el 55 por 100 de la población y el 60 por 100 del PIB, Gran parte de la información de base para este apartado y los dos siguientes procede del estudio de Eduardo Cuenca «La cooperación económica en el África Subsahariana», Información Comercial Española, febrero, 1990, págs. 137 y ss. 8
(.
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se erigió durante un tiempo como líder y pacificador de la zona. Sin embargo, en abril de 1984, debido a sus propios problemas internos y a las elevadas tasas de inmigración procedentes de los países vecinos, decretó el cierre de sus fronteras y la posterior expulsión de cientos de miles de ciudadanos de otros países de la ECOWAS. Las tensiones generales como consecuencia de este hecho estuvieron a punto de romper el clima de cooperación. El volumen de comercio entre los miembros de la ECOWAS es poco significativo, concentrado básicamente en el petróleo nigeriano, los productos alimenticios y los textiles. Por zonas, los países francófonos mantienen relaciones comerciales más estrechas que los de habla inglesa. Costa de Marfil y Senegal, son los más dinámicos en el área. Las razones que explican unos índices tan bajos de comercio intra-ECOWAS son el escaso nivel de complementariedad de las economías, las deficiencias en los transportes, la penuria de las comunicaciones y los sistemas de pagos (a pesar de la creación de la West African Clearing House).
13.5.
.
;
La Comunidad Económica de Africa Central (CEEAC)
Análogamente a lo que sucede en los países de la antigua África Occidental Francesa (AOF), cuyo caso hemos visto en 13.4, los componentes de la ex África Ecuatorial Francesa (AEF) cuentan con su propio franco eFA como moneda común que circula entre ellos sin trabas. Su organismo de reserva es el Banco de los Estados de Africa Central (BEAC). A diferencia de la ex AOF, la ex AEF todavía no cuenta con un acuerdo monetario pleno como la UMOA, pero virtualmente funciona como tal a través de la Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC). En el caso de la exAEF, franco CFA significa «de la Cooperación Financiera de África Central», En 1959 se creó la Unión Aduanera Ecuatorial (UD E), para mantener los mecanismos básicos de la Unión Aduanera de la AEF. La UDE, integrada originariamente por Congo-Brazzaville, Gabón, la República Centroafricana y Chad, se vio ampliada a partir de 1961 por el ingreso de la República Federal del Camerún. Más tarde, y tras una serie de proyectos industriales conjuntos, los cinco países decidieron dar un paso más para formar la Unión Aduanera y Económica de Africa Central (UDEAC), cuyo tratado constitutivo se firmó elIde enero de 1966. La base de la UDEAC es, por tanto, la anterior unión aduanera completada con una serie de mecanismos de política industrial. La UDEAC cuenta con una Tarifa Exterior Común (TEC) y con libertad de comercio para todos los productos dentro de la Unión. Los impuestos indirectos difieren entre los cinco países de la Unión, sin que hasta el presente se haya decidido una uniformidad fiscal, salvo para los productos sometidos
• 13. Cooperación e integración en África
al llamado «impuesto único». Para ellos rige en la unión un régimen especial, consistente en que el Comité Director de la Unión Aduanera fija en la TEC, para los productos fabricados por empresas cuya actividad se extiende al conjunto de la Unión, un impuesto de importación que se aplica de inmediato por todos los Estados miembros. Al propio tiempo, se acuerda la libre circulación de tales productos, y al objeto de facilitarla se establece un impuesto indirecto uniforme en todo el área (taxe unique). Los productos que hasta ahora se han beneficiado de este régimen son los típicos bienes de consumo por los que empieza el proceso de industrialización: cerveza, azúcar, jabón, artículos de aluminio, algunos tipos de confecciones y calzados, bicicletas, radiorreceptores, etc. La UDEAC se transformó y amplió en 1983. Concretamente por el Tratado de Libreville, de 18 de octubre de 1983, se creo la Comunidad Económica de los Estados de Africa Central (CEEAC), fijándose su sede permanente en la capital gabonesa. De la CEEAC forman parte once países, ocho francófonos (Gabón, Camerún, República Centroafricana, Congo, Chad, Zaire, Ruanda y Burundi), una ex colonia portuguesa (Santo Tomé y Príncipe) y una ex española (Guinea Ecuatorial). El acuerdo de la CEEAC fijó un período de doce años, dividido en tres etapas, a lo largo del cual la Comunidad debía conseguir sus fines. En la primera fase se tomarían medidas para consolidar el régimen fiscal y aduanero; de la segunda surgiría una zona de libre comercio, y, por último, se constituiría la unión aduanera. Aunque existía la posibilidad de alterar los calendarios, la unión total debería alcanzarse en un plazo entre diez y veinte años. Para que un producto pueda ser calificado como «originario de la Comunidad», la empresa que lo elabore deberá tener, al menos, el 35 por 100 de su capital en manos de ciudadanos u organismos públicos del Estado miembro, exigiéndose que el valor de los productos importados utilizados para su elaboración no sobrepase el 60 por 100 del coste total, o que el valor añadido local represente al menos el 45 por 100 del precio de salida de fábrica. El Tratado de la CEEAC recoge, también, aspectos relacionados con el derecho a la residencia, el libre establecimiento de las personas, la cooperación en materia de infraestructura, energía, recursos naturales y aspectos sociales. Por último, la Comunidad prevé la cooperación monetaria y financiera, para lo cual creó una Cámara de Compensación destinada a facilitar los pagos, así como ciertos medios e instrumentos de asistencia en el área de las finanzas. Como quedó dicho, de la CEEAC forman parte los pequeños Estados de Ruanda y Burundi (ex colonias belgas) que desde 1976 forman, con el gigante Zaire (también ex colonia belga redenominada Congo en 1997, tras la l.
integración económica
sustitución de Mobutu por Kabila 9), la Comunidad Económica de Paises de los Grandes Lagos (CEPGL).
13.6
La (FA, agenda monetaria basada en el euro
En abril de 1998, en Libreville, capital de Gabón, se reunieron los Ministros de Economía y Finanzas de los países de la Zona Franco, para dar los últimos toques a la primera gran agencia monetaria del euro (currency board o también Junta Monetaria). La nueva entidad estará formada por un total de catorce Estados, que se aglutinan actualmente en tomo a las ya referidas Unión Económica y Monetaria del Oeste Africano (UEMOA) y a la Comunidad Económica y Monetaria del África Central (CEMAC); con las magnitudes que se detallan en el cuadro 2. En diciembre de 1996, el presidente Chirac, en una visita a Ouagadougou, Burkina Faso, para asistir a la reunión de Jefes de Estados del África francófona, prometió ocuparse de la nueva relación de las dos Zonas CFA con la del euro. Lo cual resultó efectivamente posible, merced al artículo 234 del Tratado de Maastricht, en el que se hace la previsión de que «los derechos y obligaciones que resulten de convenios concluidos anteriormente, no se verán afectados por las disposiciones del presente Tratado». En otras palabras, en vez del referente FF, las actuales zonas eFA referencian su moneda común, sin necesidad de sustituirla, con el euro. ASÍ, pues, el franco CFA continuará funcionando, y la convertibilidad con el euro se mantendrá, sobre la base de la garantía del Tesoro francés, a un tipo de cambio fijo. De modo que hasta el año 2002, esa paridad se hará a través del FF como moneda fraccionaria del euro. Y desde el 2002, la referencia única pasará a ser, definitivamente, el euro.
13.7
La Comunidad Económica Africana (CEA)
Oficialmente, se creó el 5 de junio de 1991, con ocasión del 27,° encuentro de ]a «Organización para la Unión Africana» (OUA) en la capital de Nigeria, precisamente el mismo lugar donde dos lustros antes se había acordado,
Sobre los muchos intereses económicos, y fundamentalmente mineros de la revolución de Kabila contra Mobutu, dos artículos de Michela Wrong, «End of an era in Africa's mineral treasure house», en Financial Times, 5.V.97; y «Ripples of a revolution. The rebel victory in the former Zaire has implications for the whole of Afiica)), en Financia/ Times, 26.V.97. Por lo demás, la dictadura de Kabila, que pronto cayó en los mismos vicios que Mobutu, podría ser muy breve. 9
13. Cooperación e integración en África
Cuadro 2. La primera agencia monetaria del euro Miles
PNB PNB/p.c. (miles US$) (US$)
Países y áreas
Km2
Miles Habs.
Benin Burkina Faso Costa de Marfil Guinea-Bissau Mali Niger Senegal Toga
237,0 274,0 3.224,0 36,0 1.240,0 1.267,0 197,0 57,0
5.500,0 10.400,0 13.978,0 1.100,0 9.800,0 9.000,0 8.500,0 4.100,0
2.035,0 2.392,0 9.231,0 275,0 2.450,0 1.980,0 5.100,0 1.271,0
370,0 230,0 660,0 250,0 250,0 220,0 600,0 310,0
TOTAL UEMOA
6.532,0
62.378,0
24.734,0
396,5
Camerún Rep. Centroafricana Chad Congo (Brazzaville) Gabón Guinea Ecuatorial
475,0 623,0 1.284,0 342,0 268,0 28,1
1.330,0 3.300,0 6.400,0 2.600,0 1.100,0 400,0
864,0 1.122,0 1.152,0 1.768,0 3.839,0 1.520,0
650,0 340,0 180,0 680,0 3.490,0 380,0
Total CEMAC
3.020,1
15.130,0
10.265,0
5.720,0
Total CPA (UEMOA + CEMAC)
9.552,1
77.508,0
34.999,0
451,5
UMEOA: Unión Económica y Monetaria del Oeste Africano. CEMAC: Comunidad Económica y Monetaria de África Central. FUENTE:
I
Naciones Unidas.
en 1980, el «Plan de Lagos», por el cual ya se preconizó una entidad integratoria para todo el continente negro. La CEA se concibe como marco de cooperación general de los 51 Estados africanos, a fin de superar los problemas de los proyectos nacidos hasta 1991, fraccionados en las entidades ECOWAS, CEEAC, PTA, Unión del Magreb Árabe, etc. El propósito de la CEA es irse constituyendo, gradualmente, a lo largo de treinta años, en unión económica, con un desarme arancelario y contingentario total, y con la construcción de la correspondiente tarifa exterior común. Las instituciones de la CEA son: Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno, Consejo de Ministros, Parlamento Panafricano, Comisión Económi-
Integración económica
ca y Social, Tribunal de Justicia, Secretaría General y Comités especializados.
13.8
Otras organizadones africanas de cooperadón e integradón
Como organizaciones que han formado o forman parte de los esfuerzos de cooperación en África Occidental, además de las ya mencionadas, nos ocuparemos de otras cinco.
a)
Senegambia. Es la Confederación de Senegal y Gambia, que desde 1982 agrupa a ambos países o que, más bien, subsume a Gambia (10.347 km2 de superficie en la estrecha franja de ambas orillas del río del mismo nombre) dentro de Senegal (196.722 km 2). La Confederación sirve como entidad con objetivos diplomáticos y de relaciones económicas exteriores, para resolver las penurias de la representativídad internacional de Gambia, que es uno de los países más pobres de África y que, geográficamente, está rodeado por Senega!. b) El Consejo de la Entente. Se creó en 1959, con la participación de Costa de Marfil, Níger, Alto Volta (después Burkina-Faso), Dahomey (más tarde Benín) y Togo; cuatro países contiguos, y todos ellos francófonos, que rodean por entero a la anglófona Ghana. El propósito de la Entente fue hacer posible una agrupación regional más homogénea, con no poco de hegemonismo por parte del presidente Hophouet Boigny, de Costa de Marfil. La Entente se planteó un esquema favorecedor de la cooperación e integración, pero en el fondo lo que perseguía era contraponer la francofilia de la zona a las aspiraciones panafricanistas radicales de Sekú Turé en GuineaConakry y de Nkrumah en Ghana. Sin embargo, tales previsiones quedaron debilitadas por los episodios políticos de los países integrantes, sub sumiéndose los aspectos económicos de la Entente en otros proyectos más vastos ya estudiados: la UMOA, la ECOWAS, etc. e) La Unión del Río Mano. También conocido por MRU, por su sigla en inglés. Se creó en 1973 por acuerdo de Liberia y Sierra Leona, dos pequeños países costeros de África Occidental, que precisamente tienen por frontera el Río Mano. En 1980, se incorporó a la Unión Guinea-Conakry, contigua a las dos primeras y que más que duplico la extensión del proyecto. En principio, la MUR se planteó como unión aduanera, pero las diferencias políticas entre los dos primeros socios fundadores (incluso con cierre de fronteras en varias ocasiones), las agitaciones y las contiguas guerras ci-
13. Cooperación e integración en África
d)
e)
13.8.
viles de Liberia, y las diferencias idiomáticas (los dos fundadores anglófonas y Guinea francófona) han impedido, hasta ahora, cualquier progreso realmente sustantivo. Por lo demás, al participar los tres países del MRU en la ECOWAS, la Unión ha perdido su sentido. Unión del Magreb Arabe es un sueño que data de mucho tiempo atrás. En 1964, bajo los auspicios de la Comisión Económica para África (CEPA), con sede en Addis-Abeba y con subsede en Tánger, ya se configuró un «Consejo de Ministros Económicos del Magreb», que esbozó una serie de proyectos de cooperación en los que habían de participar Marruecos, Argelia, Túnez y Mauritania. Después, las relaciones políticas entre estos cuatro países se agriaron a causa del problema de la descolonización del Sahara español. Las expectativas resultarían más promisorias si el problema del Sahara Occidental se resolviera definitivamente tras el referéndum decidido por la ONU en abril de 1991, Y cuya celebración ya aceptaron Marruecos y el Polisario para 1998. La Unión Aduanera de Airica del Sur (Southem African Customs Union, SACU) , la integran la República de Sudáfrica, sus dos enclaves de Lesoto y Swazilandia y Bostwana. Es previsible que se incorpore Namibia. De hecho funciona también como área monetaria integrada.
Algunas consideraciones africanas globales 10
Como colofón del espacio dedicado en este capítulo a los problemas de cooperación en integración económica en el continente africano, debemos recordar que, en su caso, nos encontramos ante el fenómeno de crecimiento humano más rápido de la historia reciente. Se ha calculado que circa 1750, su población se situaba en tomo a cien millones de habitantes, cifra que apenas se había remontado un siglo después, hacia 1850, debido al brutal drenaje de población por el esclavismo, especialmente hacia el continente americano. Después hubo de transcurrir otro siglo para que la población se duplicara, llegándose a doscientos millones de habitantes en 1950. Fue entonces cuando se puso en marcha la explosión demográfica, para alcanzar los 650 millones de personas en 1990. ¿Y cuáles son las previsiones? Hasta el 2020, los africanos, salvo que haya sucesos ahora no previsibles -y con toda su gravedad, la incidencia 10 Tres artículos significativos sobre la realidad africana: Jimrny Carter, «There is Hope of Africa», Time, 5 de octubre de 1992; Stanley Meisler, «Africa At the Botton and Still Sinking», IHT, 20 de octubre de 1992; Steve H. Hanke, «El capitalismo, la única esperanza para Sudáfrica», en Gaceta de los Negocios, 30 de octubre de 1992.
Integración económica trágica del SIDA no variará mucho el horizonte cuantitativo esbozable 11_, se multiplicarán de nuevo, para llegar a 830 millones en el año 2000, a casi ] .100 en el 2010, ya 1.500 en el 2020. En el debate sobre tales perspectivas, se argumenta con frecuencia desde la idea de que África cuenta con suficientes riquezas naturales como para alimentar y mejorar el nivel de vida de su población. Con el corolario de que el verdadero problema radica en los modelos productivos al uso, que se hallan mediatizados por las antiguas potencias coloniales, en función de sus propios intereses. La cuestión es ardua, pero en todo caso el problema de los veinte años futuros es una carrera contra reloj. ¿Resultará posible crear las condiciones de empleo, alimentación, vivienda, educación y sanidad para una población equivalente a dos veces y media la de 1990 en menos de una generación, cuando las dificultades del presente ya son más que abrumadoras? La respuesta, si fuera decididamente optimista, seguramente pecaría de inverosÍmil. Por 10 demás, el argumento de las riquezas naturales sin explotar se maneja especialmente para los países menos densamente poblados: Congo, Gabón, incluso Angola. Pero, en cambio, las densidades comparativamente fuertes de Nigeria, o de África Oriental, o las muy elevadas -si se considera la superficie de desiertos y en vías de desertificación- del Magreb, de Egipto, etcétera, son casos aludidos con menor frecuencia. Y la pregunta, en ese a los panafricanistas de los países con más baja densidad, sobre si aceptarían inmigraciones masivas de sus paisanos continentales, no es precisamente fácil de contestar, y mucho menos de explicar, si se responde negativamente. Por otro lado, las posibilidades de la cooperación, e incluso de la integración entre los propios países africanos, aunque van expandiéndose de forma alentadora -según hemos visto en las secciones precedentes-, sin embargo no suponen todavía un factor de fuerte impulso para el comercio intraafricano, y, mucho menos, de creación de núcleos industriales generadores de efectivo crecimiento. Aparte, y como final, queda la gran pregunta: ¿dónde- están los empresarios para el futuro desarrollo? No es el todo, pero sí es una gran parte del problema. Si los empresarios han de serlo casi en exclusiva las multinacionales, por mucho rostro humano que vayan adquiriendo, los modelos resultarán claramente exógenos. Y si no es aSÍ, ¿cuál puede ser la alternativa? Sobre los temas de salud y otras cuestiones igualmente importantes en el continente negro, The Economist «Africa for the Africans. A survey of Sub-Saharian Africa}}, suplemento especial, i.IX.1996. En cuanto a la falta de confianza de los africanos en sí mismos, Nicholas Woodsworth, «Black man's burden}), Financial Times, 15.II.1998. Para otros aspectos, con perspectivas bJistante optimistas (a las que acostumbra muchas veces sin fundamento), Jeffrey Sachs, «It can be done», The Economist, 29.VI.1996. 11
13. Cooperación e integración en África
Sin ningún mesianismo, los vientos de cambios para África pueden venir del Sur. A raíz del gobierno multirracial de mayoría negra, Sudáfrica podrá potenciar su papel como país que dispone de unas infraestructuras, unas capacidades tecnológicas y unas posibilidades financieras que pueden considerarse como las más importantes de toda África. Sin perjuicio de otros polos de impulso del desarrollo, como ciertas áreas del Magreb, Egipto o Nigeria, el Sur sería el área de irradiación para incorporar a la economía y a la sociedad africanas, sin agobiantes occidentalizaciones consumistas, a] progreso del siglo XXI.
14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
14.1
El gran espacio Asia / Pacifico
Durante mucho tiempo, la inmensidad de Asia fue una referencia de atraso y de escasa presencia en la trama general de la economía del mundo. La expresión modo de producción asiático, venía a ser sinónima de despotismo en lo político; y en lo económico, de gran intensidad de mano de obra ineficiente en casi todos los aspectos. Por otra parte, el denominado drama asiático -por el título del famoso libro de Gunnar Myrdal- era significativo de un círculo vicioso de estancamiento, de un dogal de la pobreza muy dificil de romper. Esos rasgos fueron definitorios de una realidad en la que sólo Japón fue una excepción importante a partir de 1853, con su reapertura a la economía internacional, y sobre todo desde 1865 merced a la Revolución Meiji se después el capítulo 22 de este libro), por su demostrada capacidad de adaptación a las pautas productivas de Occidente. La situación de gran atraso asiático podemos explicarla con razones históricas, desde el punto y hora en que la mayoría de sus países no entraron en el siglo XIX (siempre los nipones aparte) en el proceso típico de la Revolución industrial. En gran medida, porque eran Estados autoritarios y burocratizados, en los que no resultaba fácil despertar del espíritu de empresa: casos de Turquía, Irán y China, fundamentalmente. Y en otros supuestos, por haberse convertido en dependencias coloniales de Europa: Imperio británico de las Indias, Indias Orientales Neerlandesas, Indochina francesa, Filipinas españolas, etc.
Integración económica
El cuadro hasta aquí expuesto empezó a cambiar en la primera mitad del siglo xx con el fraccionamiento del Imperio Otomano -generándose de ese modo grandes cambios en el Próximo Oriente-, pero sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial con la independencia de la India y de ]a actual Indonesia, y la extensión de la influencia de EE.UU. en el Pacífico desde Filipinas (que en 1898 habían pasado a su soberanía). Además, la Segunda Guerra Mundial, significó un verdadero revulsivo, que comportó la pérdida de la influencia política de Japón en toda la pretendida área de coprosperidad (Asia Oriental). La situación también se vio alterada al instaurarse el comunismo en una serie de países --China, Corea del Norte e Indochina-, motivo esencial de la inquietud y de la reforzada presencia de EE.UU., con base en Japón, Okinawa, Guam, Filipinas; que se tradujo en intervenciones militares directas, primero en Corea y luego en Vietnam y Camboya. De ese modo se traumatizó el sudeste asiático y de hecho toda la orilla asiát'ica del Pacífico. A lo anterior, ha de agregarse, en el Oriente Medio y Próximo, la emergencia de nuevos conflictos: no sólo la hostilidad entre India y Pakistán, sino también por el terremoto político que para los países árabes significó el nacimiento del Estado de Israel en 1947. Y lo mucho que para el Islam en general representaron el derrocamiento del Sha de Irán (1979) Y las turbulencias consiguientes a la intervención soviética en Afganistán. Con todas esas incidencias, el continente dormido despertó definitivamente, y de una u otra forma, por las acciones exógenas mencionadas, se incorporó al escenario mundial. De tal modo que en nuestros días, Asia ha pasado a ser una parte fundamental de la geopolítica y las relaciones económicas del planeta. De lo cual se ha derivado, inevitablemente, la fuerte relevancia del área del Pacífico, también, por haberse reforzado las relaciones económicas a través del vasto Océano; con la incorporación, al Sur, de Australia y Nueva Zelanda, ya en un escenario económico muy distinto al que vivían desde sus previas y casi exclusivas relaciones con la Commonwealth y EE.UU. Asia I Pacífico es actualmente la región económicamente más activa del mundo, sobre todo en el subárea que conocemos como Orilla Asiática del Pacifico (OAP, Asia I Pacific Rim en inglés), donde en los años 80 se promovió un nuevo modelo de crecimiento acelerado, que desde 1997 atraviesa los problemas que, como vimos en 3.15., han dado lugar a la crisis asiática. En este capítulo vamos a estudiar la vasta y compleja realidad a que estamos refiriéndonos. Para ello, iremos de Oeste a Este: el Próximo y Medio Oriente, Asia Meridional, y ASEAN en el Sudeste; para al final agregar los nuevos planteamientos de la APEC. Además, Japón y China serán objeto de estudio más detallado en los capítulos 22 y 23 respectivamente.
14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
14.2
Próximo y Medio Oriente
Es el área que las Naciones Unidas cubre con la Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESAO). Se trata de un verdadero mosaico de situaciones, pudiéndose describir por sus diferentes subzonas: 1) Como parte más próxima a Europa, Turquía, que -ya lo vimos en el capítulo 8- bascula hacia la UE, pero con graves problemas de integración por su régimen político de autoritarismo, falta de derechos humanos, represión a la minoría curda, etc. 2) El entorno de Israel, pudiendo decirse que desde la fundación de su Estado en 1947, la zona gira en tomo a la tensión árabe-israelí. Y si bien es cierto que los acuerdos de Camp David de 1978, bajo presión del Presidente Jinuny Carter parecieron que iban a traer la paz -al menos con Egipto-, lo cierto es que la involución del integrismo hebreo y el espíritu de revancha árabe (sirios y palestinos) generó toda suerte de dificultades para la continuación del proceso. Como tampoco el reconocimiento de la autonomía palestina, a partir de la Conferencia de Paz en Madrid de 1991, que promovió George Bush tras la invasión irakí de Kuwait en 1990 --con todo lo que representó la Guerra del Golfo y lo que supone la permanencia de Sadam Hussein en Irak-, no ha comportado una solución por el enquistamiento de los judíos ortodoxos. 3) La Península arábiga, con una serie de Estados en un marco político claramente autoritario, con no pocas reminiscencias feudales, presenta aspiraciones que se traducen en una organización común, el Consejo de Cooperación del Golfo, al que nos referimos después. 4) Area Irán / Afganistán., caracterizada hoy en lo referente a los iranies por una teocracia ya en clara tendencia a la renormalización, después de los extremismos de Jomeini y sus más agresivos discípulos. En cuanto a Afganistán, se halla en estado de efervescencia, con más de veinte años de guerra desde la intervención soviética de Breznev (el Vietnam de la URSS); y después con toda clase de complicadas contiendas intestinas, que han culminado en la dominio político de los superintegristas talibanes. Sin olvidar lo que para la zona significa el fraccionamiento de la Unión Soviética, origen de nuevas conflictividades en el Cáucaso y Asia Central, especialmente en el flanco sur de esta última.
En ese vasto panorama del Próximo y Medio Oriente, lo económico está influido por lo político. Área de vastas riquezas en hidrocarburos, la mayor
Integración económica
reserva del mundo de petróleo y gas, todo parece estar en función de guerras de religión, enfrentamientos culturales, e intentos de mantener regímenes muy lejos de cualquier viso de democracia. Inevitablemente, con ese panorama, resulta dificil cualquier proyecto de cooperación regional, salvo en la Península Arabiga, donde funciona el Consejo de Cooperación del Golfo, desde 1982, cuando en plena conflagración Irak I Irán, se constituyó por los países del área que no intervenían directamente en el conflicto (aunque prestaban su ayuda a Irak): Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Omán y Qatar. E incluso en el entorno de Israel hay proyectos de integración, desde luego, altamente problemáticos. En ese sentido, la reunión de Ministros de Asuntos Exteriores celebrada en El Cairo el 8 de febrero de 1995 (Egipto, Jordania, Israel, y la Autonomía Palestina) resultó sorprendente en su propósito de establecer una Zona de Libre Comercio entre los cuatro países, en ]a idea de que luego se incorporarían Siria y El Líbano, formándose de ese modo la denominada Middle East and North Africa Region (MENA). Sin embargo, la representación palestina bloqueó el proyecto, al poner de relieve la flagrante contradicción de que Israel hable de integración, y que al mismo tiempo mantenga toda clase de obstáculos a la libre circulación dentro del territorio palestino. La reunión cairota tenía algo que ver con las iniciativas anteriores de Casablanca en 1994, y de Anman, en 1995, cuando tras la Conferencia de Paz en Madrid todo parecía que iba a ser posible. Pero, ciertamente, en los últimos años, la actitud del Presidente del Gobierno de Tel Aviv, Netanyahu, contraria a la idea de «territorios por la paz», ha venido obstaculizando los intentos en ese sentido 1•
14.3
Asia Meridional
Podríamos decir que esta vasta región asiática está integrada por los territorios del antiguo Imperio Británico de las Indias, con la excepción de Birmanía I Myanmar que ha basculado definitivamente hacia Asia Oriental, con su incorporación, según a la ASEAN.
14.3.1
El fraccionamiento de un Imperio
Asia Meridional todavía está muy influenciada por su pasado colonial y los conflictos que se derivaron, desde 1947, a consecuencia de la partición del gran florón de la Corona de la Reina Victoria. Las naciones emergentes fueron India y Pakistán. Pocos meses antes Birmania había ganado la inde1
Julian Ozanne,
mars Middle East integration», Financial Times, 9.11.95
14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
pendencia, y un año más tarde lo haría Ceilán (hoy Sri Lanka); y pasado un tiempo se emanciparía el archipiélago de las Maldivas (1965). En otras secuencias, se produjo la secesión del Pakistán Oriental, de la que surgiría Bangladesh en el delta del Ganges (1972); sin olvidar Jos particularismos de los principados del Himalaya: Nepal, Bután y Sikkim, bajo protección británica durante más de un siglo, y de los cuales los dos primeros son hoy naciones soberanas (bajo fuerte influencia india), en tanto que el tercero lo fagocitó la propia Unión India (1975); como previamente había sucedido con los reinos de Hyderabd (1948) y Mysore (1956); y con Goa y los demás enclaves portugueses (1961), recuerdo que eran de las descubiertas de Vasco de Gama. «No hay muchos motivos para la celebración», fue el casi unánime comentario en 1997 sobre el primer medio siglo de vida independiente de la India, por ser mayores las frustraciones que las venturas 2. Jawarlahal NehfU, primer mandatario de la nueva India, anunció en 1947 una gran lucha contra la ignorancia, las desigualdades, la enfermedad, la intolerancia religiosa y el sistema de castas. Males, todos ellos, que en mayor o menor medida existen aún hoy en el subcontinente, y que incluso se han agravado por las discordias en la inmensidad demográfica que va del árido Beluchistán en el Oeste, a los húmedos valles de Birmania al Este; y desde los hielos del Everest a Kandy, en el cálido ecuador ceilandés. Una sucesión de conflictos, odios raciales, religiosos, y toda suerte de animosidades, separan a los países del gran escenario: India y Pakistán no encuentran la solución a sus enfrentamientos por Cachemira y al Sur, en Sri Lanka, prosigue el sangriento separatismo tamil; sin olvidar las luchas entre minorías (sijs, etc.), ni la férrea dictadura militar de Birmania.
14.3.2
Demograffa galopante y problemas ancestrales
Es inevitable la comparación entre los dos colosos asiáticos, China e India. El país de Mao Zedong, Chu En Lai, Den Xiaoping, y Jiang Zemin, tras las turbulencias del Gran Salto Adelante y la Revolución Cultural -lo veremos en el capítulo 23-, se encuentra en plena revolución económica, ca.. mino de convertirse en primera potencia mundial por su PIB. En contraste, India, mosaico de desigualdades, es como un inmenso paradigma del Ter2 El cincuentenario de la independencia fue sa1udado de manera muy distinta según las tendencias, desde la admiración por haberse mantenido la mayor democracia del mundo, al sentimiento de frustración. Pueden verse al respecto, Ramó'n Tamames, «India, medio siglo independiente», ABe, 25.VIII.97; y Martin WooUacott, «La tiranía de lo que pudo ser. En el aniversario del medio siglo del fin del Imperio Británico, un sentimiento de oportunidad perdida obsesiona a la India, Pakistán y Bangladesh», El Mun- . do, 16.VIII.97.
Integración econónllca
cer Mundo, corroído por sus propias miserias y con sólo algunos enclaves geográficos y tecnológicos en evidente progreso. Por comparación con la espectacularidad del crecimiento chino --el PIB real se multiplicó por cuatro entre 1949 y 1997-, para afrontar su gran modernización, India carece hoy de un motor capaz y efectivo. El viejo Partido del Congreso del Mahatma Gandhi y de la familia Nehru -Jawarlahal, Indira y Rajiv-, se encuentra en sus horas bajas, y la frágil coalición gobernante, aparte de a las cuestiones económicas ha de enfrentarse a muchas otras dificultades, incluyendo la propia viabilidad del conglomerado indio como nación. Lo cual no va a hacemos desconocer la existencia de un impresionante aparato burocrático y militar centralizador (herencia en gran medida del Raj británico), ni de una burguesía considerable, que aspira a recrecer el mercado nacional forzando algunas medidas de liberalización económica. Sin dejar tampoco en el olvido a los miles de economistas y ejecutivos definitivamente orientados a la economía monetarista neoliberal. Tras el asesinato de Rajiv Nehru en 1991, pareció que la liberación económica acabaría por llegar. Sin embargo, las buenas perspectivas que supuso el gobierno de Rao (no exento de las habituales corrupciones) se vieron trastocadas con la llegada al poder, en marzo del 98, del Partido político Baratiya Janata (BJP), que formó gobierno encabezando una coalición de 17 partidos, con una política nacionalesta I hinduísta a ultranza, que se planteó no sólo acentuar el enfrentamiento con Pakistán (para ello se hicieron las primeras pruebas nucleares oficialmente declaradas, que a su vez ocasionaron las del propio vecino), sino también de vuelta al proteccionismo 3. Las señaladas actitudes van a dificultar las inversiones extranjeras, por mucho que India esté resistiendo bien (por la inmensidad de su mercado todavía muy cerrado) ]a crisis asiática 4. Todo lo cual no quiere decir que en la India no haya áreas y sectores de gran prosperidad, como el estado de Punjab y el área de Bombay; y el caso sectorial del software, favorecido por la difusión del inglés y los bajos salarios 5. Por lo demás, la comunidad internacional vio con preocupación el cese de Montek Singh Ahluwalia como Secretario de Finanzas en agosto de 1998, después de haber conducido durante siete años -a pesar de los cambios de gobierno-- las refomas económicas 6. Euroletter, «¿La desunión India?», 30.111.1945. 4 Krishna Guha, «Investing in India. Having escaped the fury of Asia' s financial erises, India has mueh to do to escape the claws of economic stagnation», Financial Times, 3
28.1V.1998.
Paul Taylor, «Indian suceess is a mode! for the region. The growth of lndia's software industries has fired the enthusiasm of neighbouring states such as Sri Lanka, Nepal, Pakistan and Bangladesh», Financial Times, l.VII.1998. 6 «Amy Louise Kazmin y Krishna Guha, «Time mns out for the man behind India's re· fonns», Financial Times, 20.VIII.98. 5
14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
En ese escenario de muchas sombras y algunas luces, el problema más patético es el crecimiento demográfico. En 1947, en el estricto territorio de la India actual, cuando Lord Mountbatten dejó de ser el Virrey de la Reina Emperatriz Isabel 11, la población era de 220 millones, llegando hoya 960, de modo que en una generación y media, la multiplicación ha sido por 4,36, a un ritmo medio acumulativo anual del 3 por 100. Suponiendo que esa tasa bajara al 2 por 100 -hasta ahora las medidas de control poblacional han tenido poco impacto, a diferencia de China a lo grande y de Singapur a lo pequeño-, para el 2025 la población podría ser de 1.600 millones, mayor que la del antiguo Celeste Imperio. En esa evolución, el hormiguero humano de arios al Norte y de drávidas al Sur, va invadiendo los habitats silvestres, y especies tan características como el tigre -legendario en Bengala y en otras partes del país-, están en serio peligro de extinción. Pero si son graves los problemas de la India, peor están en Pakistán, pues no obstante su mayor nivel de renta per cápita, ha pasado por graves convulsiones políticas, y por la corrupción masiva de los déspotas militares y de la dinastia Bhutto. A lo cual se une el contrabando generalizado, devastador de la economía, y los enfrentamientos de las diferentes etnias, agudizados por el inacabable conflicto de Afganistán.
14.3.3
Cooperadón, integración y efecto invernadero
En definitiva, el subcontinente entre el Indo y el Ganges, no acaba de salir de sus incertidumbres, por mucho que haya signos de cambio y aspiraciones de progreso. En semejante escenario, los instrumentos de reagrupamiento han sido hasta ahora poco fructíferos, siendo el único factor de esperanza la Asociación Meridional para la Cooperación Regional (o South Asían Assocíation lor Regional Cooperation, SAARC), constituida en 1985 por India, Pakistán, Bangladesh, Sri Lanka, Nepal, Bután y las Islas Maldivas. El modelo inicialmente tenido en cuenta para tal agrupación, es el de la ASEAN. Pero, aparte de la gran heterogeneidad del conjunto de los países de la SAARC, está bien claro el inmenso predominio de la India, lo cual apenas permite que la Asociación sea otra cosa que un esquema simbólico de cooperación. Sin embargo, en el complejo desarrollo del proceso de integración que se da en todo el mundo, también en este caso se ha planteado la creación de una zona de libre comercio, 10 que se acordó en la cumbre de la SAARC celebrada en Nueva Delhi en mayo de 1995; proyecto que incluye la libre circulación de empresarios y ejecutivos, programas especiales de lucha contra la pobreza, y acciones conjuntas respecto al terrorismo 7. Mark Nicholson, «South Asian states plan free-trade zone», en Financia] Times, 3.V.1993, pág. 5.
7
Integración económica
Dentro del Asia meridional, y como un caso muy especial está la República de Maldivas integrada por 1.192 pequeñas islas, de las cuales solamente 200 están habitadas; además de otras 72 que se dedican al turismo internacional, y que a todos los efectos llevan una vida separada de la población local de unos 200.000 habitantes. El problema de las Maldivas es el calentamiento global -al cual vamos a referirnos con alguna extensión en el capítulo 17-, estando ya amenazadas más o menos gravemente el 50 por 100 de sus islas habitadas, desde el punto y hora en que la altitud media sobre el mar es de un metro. Tres de las islas ya hubieron de ser abandonadas, y su población transferida. No es extraño, pues, que los representantes del país se presenten en los foros ecológicos del mundo para denunciar su situación, clamando por que se ponga fin a la emisión de gases de invernadero; de otro modo, al ritmo actual, el país desaparecería en el mar para el 2050. Lo cual no parece ser ningún problema desincentivador del turismo -250.000 visitantes en 1997, más que la población local-, pues se calcula que por el volumen de afluencia, debido a la belleza de las islas y sus playas, y al morbo de su posible desaparición, una instalación hotelera puede amortizarse en cinco años 8.
14.4
ASEAN, NICs y dragones 9
La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) se constituyó formalmente en 1967 10, en Bangkok, en parte como una agrupación fomentada por EE.UU., para fortalecer económicamente a los países del Sudeste asiático más favorable a su política de contención del avance comunista en Vietnam. Pero terminada la guerra en aquel país en 1975, el 15 de mayo de ese año, los ministros de la ASEAN firmaron en Kuala Lumpur varios tratados y declaraciones sobre neutralidad de la región y de amistad y solución de litigios. Después, la ASEAN se consolidó, en su aspiración de ampliar los propósitos fundacionales. Por su parte, tanto la UE como EE.UU., como sobre todo Japón, siguen los trabajos de la ASEAN, a la que consideran como un área de gran interés. Harry Maurer, «Tourists flock to a sinking paradise ... », Business Week, 18.IX.1995. 9 Nora B. López, «ASEAN, de la integración económica a la integración política», en Integración Latinoamerciana, n.O 105, septiembre de 1985. Asimismo, Ranjit Gill, «ASEAN Coming Age», Sterling, Singapur, 1987. 10 Pablo Bustelo, «Economía política de los nuevos países industriales asiáticos», Siglo XXI, Madrid, 1990. Del mismo autor, «Pautas comparadas de industrialización: los NPI de Asia y de América Latina», en el Boletín Semanal de Información Comercial Española, 21 de enero de 1991, págs. 129 y sigs. R
14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
Todo ello sin olvidar la activa participación de la ASEAN como grupo específico en los proyectos de cooperación económica a escala de Asia y el Pacífico, y el hecho de que la Asociación, hasta cierto punto, se ha convertido en un modelo a efectos de esfuerzos cooperativos en otras áreas geográficas, como es el caso, por ejemplo, de la Asociación de Naciones de Asia Meridional y del Consejo de Cooperación del Golfo, entidades, ambas, a la que ya nos hemos referido. La ASEAN está integrada actualmente por Filipinas, Indonesia, Malasia, Brunei, Singapur, Tailandia y Vietnam, que entró en 1995, sin más problemas como se profetizaba en la 178 edición de este libro (1993, pág. 368). Después se han incorporado a la ASEAN Birmania / Myanmar y Laos; quedando pendiente la entrada de Camboya, cuya situación política sigue sometida a las secuelas de las turbulencias de los años 70 y 80: acción masivamente letal de los khmers rojos y dictadura genocida de PoI-Pot, cuya muerte en 1998 se vio como origen de una paz duradera 11. La sede de la ASEAN es itinerante, según el lugar en que se reúna su de Consejo, que está formado por los ministros de relaciones los Estados miembros. Cuenta con comités especializados: en Bangkok, el de navegación; en Yakarta, los de alimentación, turismo y ciencia y tecnología; en Kuala Lumpur, Jos de comunicación, transporte y telecomunicaciones, medios de comunicación de masas y finanzas; en Manila, el de comercio e industria; en Singapur, el de aviación civil. Los países que integran la ASEAN tienen la facultad de elegir entre dos fórmulas distintas de cooperación. La primera son los proyectos industriales conjuntos, de modo que cada país puede proponer el desarrollo de una industria en concreto. La segunda opción consiste en definir los llamados proyectos complementarios, para el montaje de productos en régimen mixto, con elementos producidos en distintos Estados miembros de la Asociación. Para apoyar tales objetivos existe la Finance Corporation, que proporciona capital y asistencia técnica a los proyectos más prometedores que operen en más de un país de la ASEAN. Señalemos, además, que ante la creciente integración económica de otras áreas (NAFTA e Iniciativa por las Américas en el hemisferio occidental, CEE y Espacio Económico Europeo + ACP, etc.) de dentro de los países de la ASEAN, y concretamente del Primer Ministro de Malasia -Mahathir Muhamad-, surgió, en febrero de 1991, la idea de crear la Agrupación Económica de Asia Oriental (East Asian Economic Grouping, EAEG), que estaría formada por los seis países de la ASEAN, más Japón, las dos Coreas, China, Taiwan, Hong-Kong y, eventualmente,
11 Ted Bardcke, «Boing plan for merger approved», Financial Times, 24.VII.97. «Leaders of Asean back increase in membership», Financial Times, 15.Vn.95.
Integración económica
Camboya y Laos 12. El líder natural de la EAEG sería Japón, pero su acogida a la propuesta del Premier de Malasia fue sumamente cautelosa, con toda seguridad para no crear suspicacias en sus principales mercados (EE.UU. y la CE). La respuesta de EE.UU. a la propuesta de la EAEG fue indudablemente inteligente: el país asiático de mayor peso, Japón, y la propia ASEAN ya están en el proyecto APEC -al que nos referimos en la sección siguiente-; por ello mismo, la EAEG debilitaría la idea APEC, aumentando innecesariamente las tensiones EE.UU.-Japón. En cualquier caso, la decisión de la ASEAN, adoptada en la primavera de 1992, de iniciar el proceso hacia una zona de libre comercio de todos sus Estados miembros (Asean Free Trade Area, o AFTA) 13, significa un nuevo e importante impulso para la propia ASEAN. Esos propósitos tampoco emocionan a EE.UU., como pudo comprobarse en la reunión de la APEC en Singapur, en julio de 1993; y precisamente para reforzar APEC versus ASEAN y posibles derivados, EE. UU. auspició una nueva reunión organizativa (Seatde, noviembre, 1993) 14. Y serían los rápidos avances del APEC los que con el acento en el globalismo versus regionalismo, en la gran extensión Asia / Pacífico acabarían con la idea de la EAEG. Esa dialéctica globalizadora recibió un fuerte impulso con la crisis asiática, durante la cual, como vimos en 3.14.3., el FMI y EE.UU. se volcaron en ayudar a los países más afectados de la región. Con la recién mentada crisis asiática, las expectativas de los países de la ASEAN se deterioraron considerablemente, y es extraño que cambiara el previo turno coral de alabanzas sobre el modelo asiático de crecimiento, sus grandes valores, etc. 15. Deslucido el panorama, empezaron los reproches contra los mismos dirigentes políticos a quienes se había atribuido el boom, especialmente la despótica y saprofitica familia Suharto. Pero todo ello no significa que la crisis asiática vaya a ser eterna, ni que los países de la ASEAN vayan a entrar en una decadencia irreversible. Con toda seguridad, una vez pasados por la purga de la modestia, la regeneración política, y la reestructuración económica, volverán a tener un papel relevante en el concierto económico internacional 16. 12 Richard Homik, «Member-Only Fears», Time, 25 de febrero de 1991, pág. 57. También The Economist, 9 de marzo de 1991, pág. 62. 13 Sobre los problemas y fases de creación de la AFTA, a lo largo de quince años, «Asean free trade zone spulters into action»), en Financial Times, 26 de enero de 1993, pág. 3. 14 The Economist, 31-VII-1993, pág. 22. 15 Algunos artículos son bien ilustrativos de esa actitud de admiración: «Can Malaysia take that next big step?», The Economist, 19.II.96; «Petronas takes in global panorama», Financial Times, 25.X.96; «Asean success lures westem», Financial Times, 26.VII.96; «Philippines set for liger growth rate)), Financial Times, 2.IX.98. 16 «The Suharto», Business Week, 19.VIII.96.
14 .. Asia/Pacifico: cooperación e integración
De forma inevitable, al ocuparnos de la ASEAN -por su proximidad o porque sus Estados miembros lo son- es necesario hacer una referencia al concepto de Newly Industrialized Countries, países de reciente industrialización, o simplemente NICs (en Hispanoamérica, a veces se le denomina por su sigla española de PRIs, o de PNls, por nuevos paises industriales). Los NICs son países y territorios que todavía en la década de 1960 se consideraban menos desarrollados. Ulteriormente, como consecuencia de los efectos expansivos de la economía japonesa, de la apertura de China al exterior, y de la aplicación de nuevas tecnologías, se produjo un crecimiento acelerado, sólo comparable al de los nipones en los años 50 y 60. A lo cual contribuyó la indudable laboriosidad de una abundante población inicialmente de muy bajo coste salarial, y también con no pocas capacidades empresariales latentes entre los chinos de ultramar. Así las cosas, Corea del Sur, Taiwán, Hong-Kong, y Singapur se transformaron, en menos de veinte años (1970-1990), en los cuatro célebres dragones o tigres de la orilla asiática del Pacífico; y gradualmente, sus exportaciones dej aron de ser resultado de su barato input laboral, para de manera progresiva incorporar diseño y calidad; de modo que en poco más de media generación, se rompieron los clichés anteriores sobre etapas del crecimiento, costes comparativos y división internacional del trabajo 17. Todo se contagia, incluido, desde luego, el crecimiento. Así, después de los cuatro primeros dragones, empezó a configurarse una nueva generación de por lo menos otros dos: Malasia y Tailandia. Y más tarde, pareció que podrían incorporarse a la lista Indonesia y Filipinas; aunque, ciertamente, con muchos elementos de dualismo y de persistencia de pobreza. Y también con los demás elementos que llevaron a la ya mencionada crisis asiática desde el verano de 1997 (véase capítulo 18.9).
14.5
La APEC
En la configuración del nuevo mapa de relaciones económicas internacionales, el fuerte crecimiento de las relaciones económicas entre la orilla asiática del Pacífico y el frente de las Américas al mismo Océano, impulsadas inicialmente por EE.UU. y Japón, y difundidas después a todo el amplio espacio marítimo, era lógico que se alcanzará algún tipo de formalización, precisamente a través de la APEe (Asia/Pacífic Economic Cooperation o Cooperación Económica de Asia y el Pacífico). El acta de nacimiento de la entidad que nos ocupa, se suscribió en la reunión celebrada en Camberra en noviembre de 1989, Y a ella asistieron Para algunos detalles de interés sobre los «dragones», The Economist, 19.XII.1992, pág. 73, «Attractive Dragons». También, Pablo Bustelo, «Tailandia, ¿el quinto dragón?», R/CE. 18.//1.1993, págs. 875-892. 17
Integracion
eCOnOmlCd
representantes de 26 países de ambas orillas del Pacífico; alentados en sus propósitos por el espectacular progreso del comercio recíproco, que ya había desbordado el intercambio del Atlántico entre Al1).érica del Norte y Europa. A lo largo de las sucesivas cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno desde 1989 (Seattle, 1993; Bogor, Indonesia, 1994; Osaka, 1995; Manila, 1996; Vancouver, 1997), la APEC se ha ido convirtiendo en el organismo multilateral más importante de la Cuenca del Pacífico 18. El conjunto de los 18 países miembros fundadores de la APEC (Australia, Brunei, Canadá, China, Corea del Sur, EE.UU., Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Singapur, Tailandia, Taiwán, Vietnam), disponían en 1994 del 37 por 100 de la población mundial, protagonizaban el 40 por 100 del comercio (por encima de la Unión Europea), y suponían algo más de la mitad del producto bruto mundial. En el cuadro 1 figuran algunos datos básicos de APEC. En la cumbre de Manila de 1996, se estudió la admisión de nuevos Estados miembros: Perú y Venezuela. Y se anotaron las peticiones de Ecuador, Colombia y Panamá. Además, en el Plan para la Acción suscrito en esa misma oportunidad, se convino la eliminación progresiva de los obstáculos aduaneros, empezando por la rebaja de las tarifas arancelarias para situarlas en un máximo del 15 por 100 ad valorem antes del año 2000; con el objetivo final de eliminarlas por entero antes del 2010 para los socios industrializados del grupo, y no más tarde del 2020 para las economías en desarrollo de la zona. El Plan incluye varios programas de actuación para ámbitos diferentes: procedimientos de aduanas; propiedad intelectual y competencia, etc. Además, en él se previó la identificación de una «lista de sectores importantes cuya reducción arancelaria entrañará un crecimiento económico para el área»; y de otra de «sectores básicos en los que la desaparición de barreras no arancelarias tendrían un impacto favorable para la economía y el comercio». El gran punto polémico de la Cumbre de Manila, lo constituyó el desacuerdo sobre la liberalización del mercado de tecnologías de la información. Lo cual, sin embargo, no impidió, que la APEC asumiera una postura común en la cumbre que la OMC celebró en Singapur en diciembre de 1996 (recuérdese lo visto en 5.9.). Los días 21 y 22 de noviembre de 1997, se celebró la sexta Cumbre de la APEC en Vancouver, Canadá, en la cual se acordó comenzar la liberali-
18 Sobre la cumbre de la APEe en Bogor, noviembre de 1994, Michael Hirsh y Steven Strasser, «Unity? What Unity?» Newsweek, 21.XI.1994. págs. 38 y sigs. También, The Economist (I9.XI.199), «A dream of free trade», págs. 69 y sigs. Acerca de la OAP, Laxmi Nakarmú y otros, «The New Asia», en Business Week, 28.XI.1994, págs. 41 y
SlgS.
• 14. Asia/Pacifico: cooperación e integración
Cuadro 1.
Algunos datos básicos de APEC en 1995 Población (millones)
Países
PIB (mili. US $)
PIB plc US$
Crecimiento 1995 (% PIB)
ASIA:
1.814
7.156.067
391
Brunei China Hong-Kong Indonesia Japón Malasia Filipinas Singapur Corea del Sur Tailanda Taiwan Vietnam
0,2 1.200,20 6,2 193,2 125,2 20,1 68,5 2,9 44,8 58,2 21,46 73,4
4.200 744.890 142.332 190.105 4.963.587 78.321 71.865 79.831 435.137 159.630 268.535 17.634
14.500 620 22.990 980 39.640 3.890 1.050 26.730 9.700 2.740
8,0 4,8 6,0 2,9 5,7 1,5 6,2 7,6 8,4
240
4,2
LAS AMÉRICAS:
422,5
8.092.468
19.150
Canadá Chile (1)
29,6 14,2 263,1 91,8 23,8
573.695 59.151 7.100.007 304.596 55.019
19.380 4.160 26.980 3.320 2.310
OCEANÍA:
25,9
394.540
15.203
Austra1ia Nueva Zelanda Papúa Nueva Guinea
18 3,6 4,3
337.909 51.655 4.976
18.720 14.340 1.160
15.374.540
6.858
EE.UU México Perú (1)
TOTAL APEC
2.241,50
(1) Incorporación todavía no confinnada en 1995. FUENTE:
Naciones Unidas.
0,4 6,1 1,4 0,1 -1,6
1,4 0,6 2,1
Integración económica
zación acelerada ya prevista en la reunión de Manila, empezando en 1999 con nueve sectores: bienes y servicios ligados a pesca, medioambiente, juguetes, telecomunicaciones, material médico, bisutería, forestales, química y equipamiento energético 19. Con esa decisión, denominada de liberalización voluntaria sectorial acelerada., se pretendió dar un paso adelante, hacia los objetivos de total apertura de mercados en el área regional para el 2010 por los países más industrial izados del grupo, y de cara al 2020 20 por los demás.
14.6
Australia, Nueva Zelanda y el Pacifico
En el estudio que nos hemos propuesto en el presente capítulo queda, por último, el amplio espacio de las islas y archipiélagos del Pacífico, en el que lógicamente tienen un peso considerable Australia y Nueva Zelanda. Brevemente podemos exponer las tres organizaciones principales.
14.6.1
ANZCERTA (Australia New Zealand (toser Econom;c Relations Trade Area)
Es la Zona de Libre Comercio de Australia y Nueva Zelanda que se inició en 1966 cuando entró en vigor el acuerdo conocido como NAFTA (New Zealand Australia Free Trade Area), para un número limitado de productos. En 1983, la NAFTA se perfeccionó con la puesta en marcha de ANZCERTA, cuyo logro más destacado fue la penetración de manufacturas australianas en Nueva Zelanda, así como el papel cada vez más relevante de Australia como mercado para los exportadores neocelandeses. En el acuerdo existían dos importantes deficiencias: la no extensión del mismo a ciertos productos básicos --caso del trigo australiano-- y la falta de previsiones sobre movilidad de capitales. Sin embargo las dos circunstancias han ido resolviéndose merced a los acuerdos globales en el GATT, OMe, etc. Paralelamente, la problemática estructural australiana y las directrices librecambistas de la política económica neocelandesa, dificultaban el avance hacia una unión aduanera para culminar el proceso de integración. Tales objetivos se irán consiguiendo al pertenecer los dos países a la APEC.
«La cumbre de la APEe apuesta por una mayor liberalización para combatir la crisis asiática», ABe, 24.XL 97. 20 C.A.L., «Asia-Pacífico da un paso adelante en la liberalización comercial», Negocios, 24.X1.97 19
p 14. Asia/Pacifico: (ooperadón
14.6.2
integración
SPARTECA (South Pacifle Regional Treaty on Eeonom;c and Commercial Cooperation)
Es el Acuerdo Regional de Cooperación Comercial y Económica en el Pacífico Sur. Se finnó en 1981 entre Australia y Nueva Zelanda, por una parte, y un amplio grupo de pequeños países oceánicos, integrantes del llamado Foro del Pacífico Sur integrado por las repúblicas insulares y algunas dependencias coloniales del Pacífico: Papúa I Nueva Guinea, Nauru, Salomón, Vanatu, Kiribati, Tuvalu, Tokelau, Wallis y Futuna, Fidji, Samoa, Tonga, Cook, Polinesia Francesa, y Nueva Caledonia. El acuerdo prescribe un régimen de preferencias arancelarias unilaterales de Australia y Nueva Zelanda a los otros países, mucho menos avanzados, del resto del Foro. En opinión de un estudio del Banco Mundial, la más fuerte limitación de la SPARTECA viene dada por la no extensión del acuerdo a ciertos productos como los textiles o las frutas tropicales; pero como en otros casos antes señalados, esas deficiencias van resolviéndose vía acuerdos globales. Los motivos principales del surgimiento de esta entidad de cooperación económica es la afinnación del liderazgo de Australia y Nueva Zelanda como potencias oceánicas del Pacífico Sur -junto a Estados Unidosante el paulatino declive en la zona de Francia y el Reino Unido en la zona. Por otro lado, con la SPARTECA se persigue el propósito de prestigiar a Australia y Nueva Zelanda en la pugna que mantienen en los organismos internacionales -OMC y UNCTAD- contra el proteccionismo comercial que impidió frenar sus exportaciones. Esa pugna se manifiesta, sobre todo, a través del denominado Grupo de Cairns (por la ciudad australiana del mismo nombre en Queensland), formado durante la Ronda Uruguay, en el marco del GATT; y cuyo propósito consiste en oponerse al proteccionismo agrícola que afecta a sus países integrantes (trece Estados con el núcleo fundamental en Australia y Nueva Zelanda y la ASEAN) 21.
14.7
El Área del Río Turnen
En la fiebre de proyectos de cooperación e integración de ámbito regional, hay que incluir también los acuerdos concluidos en mayo de 1995 para impulsar el desarrollo del Área del Río Turnen, en la divisoria común de Corea del Norte, China y Rusia.
José A. Bekinschtein y Nélida Mairal, «La integración regional en Asia-Pacífico: vías de participación», en Integración Latinoamericana, n° 197, enero-febrero 1994, págs. 31 y sigs. También la excelente tesis de Sergio Plaza sobre integración en Asia, leída en]a UCM en 1994. 21
Integración económica
La iniciativa dispone del apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), especialmente interesado en abrir al transporte marítimo la República de Mongolia y las provincias chinas de Manchuria, creando las condiciones para su conexión a los puertos del Mar de Japón 22, El «Comité de Coordinación para el Área del Río Turnen» se constituyó en mayo de 1995 para trabajar en temas de infraestructura, comercio y financiación; así como «para buscar el desarrollo sostenible y social». La muy extensa área de referencia posee grandes riquezas energéticas, mineras, forestales, etc. Los cinco países ribereños (Japón, las dos Coreas, Rusia y China por sus regiones dentro del área) suponen una población de . 300 millones de habitantes y de tres billones de dólares de PIB global.
Tony Walker, «Five nations in pact to develop NE Asian region», Financial Times, 31.V.1995. 22
Cuarta parte
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
Empresas multinacionales 15.
15.1
Antecedentes
En el tercer período de sesiones de la UN CTAD (1972), al analizar las características del comercio internacional y el desarrollo, se subrayó la participación e influencia creciente de las empresas multinacionales (EMN) en el comercio internacional, en la inversión privada y en la transmisión de tecnología l. Esta advertencia de la UNCTAD no fue sino una reiteración más de la multitud de observaciones que en ese mismo sentido venían haciéndose en foros diversos y por gran número de autores. Las EMN en sentido amplio no son un fenómeno de la historia moderna. Nacieron como consecuencia del proceso de ensanchamiento de los mercados. La primera sociedad calificada de multinacional fue la «Compañía de Moscú», fundada en 1655 2, para el comercio con Rusia. También en las Compañías de Indias de los siglos XVI y XVII se han visto antecedentes de las EMN actuales; y otro tanto puede decirse de las casas de banca que la familia Rotschild estableció en varios países europeos desde el siglo xv 3. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Santiago de 1972, volumen 1, pág. 12. 2 Lawrence B. Krause, The Mu/tinational Corporation, Brookings Institutíon, Washington, 1972, pág. 94. 3 Sobre los Rothschilds, y lo mucho que contribuyeron a hacer de Francfort la importante plaza financiera que es hoy, «German Roots», un interesante artículo sobre la exposiI
Los grandes ternas actuales de la estructura económica internacionaL
Pero definitivamente fue a finales del XIX y principios del xx cuando una serie de empresas, para contrarrestar los elevados costes de transporte, el creciente proteccionismo arancelario y el nacionalismo de determinados países, se vieron en la necesidad de construir factorías más allá de sus fronteras. La compañía norteamericana de máquinas de coser Singer fue tal vez la primera, en 1865, en instalar una factoría suya fuera de EE.UU., concretamente en la localidad de Glasgow, en Escocia 4. De este modo, la Singer «se domicilió» en el corazón mismo del Imperio Británico, desde donde contaría con un mercado amplio, formado por multitud de territorios; sus más de 50 millones de hogares pasaron a ser los adquirientes potenciales de algo tan necesario por entonces como era una máquina de coser. ASÍ, desde la Gran Bretaña, y a medida que fue conociendo mejor los nuevos mercados, la Singer se extendió por Europa, África y Asia. Primero, con simples representaciones comerciales; más tarde, con servicios postventa; finalmente, incluso con fábricas en los mercados más prometedores.
15.2
Caracteñsticas básicas de las EMNs
Hoy día, aunque son muchas las consideraciones en torno a las EMN s, nos parece que podemos sintetizar sus principales características en los seis puntos siguientes:
1.
2.
3.
Disponen de unidades de producción en un cierto número de países, de forma tal que ninguna de sus plantas es absolutamente decisiva para los resultados finales. Las pérdidas de una de sus factorías, o de su presencia entera en un solo país durante uno o más ejercicios, no tienen por qué motivar la suspensión de sus actividades o su cierre. El carácter multí-planta (y también multi-producto) de las EMNs tiene como propósito la penetración en los más diversos mercados, aprovechar la fuerza de trabajo en las condiciones más ventajosas, minimizar los costes de transporte, optimizar el uso de su tecnología a base de su máxima difusión, utilizar las fuentes financieras locales de los países en que producen, conseguir una política de insumo s al coste mínimo, etc. Las EMN s emplean de forma sistemática y casi exhaustiva las técnicas más avanzadas en materia de nuevas tecnologías, organización
ción que en el Museo Judio de esa ciudad se celebró en relación con los grandes banqueros (The Economist, 19.XI.1994). Acerca del nuevo rostro de las multinacionales, y el impulso reciente para grandes fusiones y adquisiciones, el suplemento especial de The Economist «Big is back. A Survey on Multinationals», 24.VI.1994. 4 Christopher Tugendhat, The Multinationals, Pelican Books, Londres, pág. 33.
15. Empresas multinacionales
4.
5.
6.
industrial, dirección de personal, gestión de stocks, marketing, publicidad, promoción de ventas, etc. Técnicas, todas ellas, que se aplican conforme a patrones normalizados; si bien con diferenciaciones en los elementos secundarios, a fin de adaptarse con el máximo rendimiento a cada uno de los países en que se actúa. Fuerte inversión en investigación y desarrollo y su aplicación (Research and Development, o R & D, en inglés, o I+D en español). Lo más frecuente es que la tecnología propia llegue a convertirse en la misma base de la continua expansión de la EMN. No será preciso insistir mucho en esta cuestión. Baste con recordar que gracias a su tecnología, empresas como la IBM, la Du Pont de Nemours, la Boeing, y la Westinghouse, resultan prácticamente imbatibles en los campos de la informática, química orgánica, aeronáutica, y reactores nucleares, respectivamente. Una política muy agresiva y ágil en la colocación de sus recursos líquidos en valores industriales y otros activos financieros de ámbito mundial. Las repercusiones de estas prácticas son muy notorias, alcanzando incluso al propio funcionamiento del sistema monetario internacional. Un conocimiento a fondo de la estructura y del funcionamiento de los mecanismos políticos de los países en que actúan. De este modo, haciendo uso de su poderío económico, pueden influir en el marco legislativo y operacional de sus inversiones, presionando sobre las autoridades locales de las maneras más diversas. Incluso por medio de mecanismos como el soborno, la conspiración, y el apoyo a golpes militares contra los poderes constitucionales. Sobre estos aspectos también existe absoluto consenso a partir del conocido libro de Anthony Sampson 5 en que se relatan los turbios manejos de la Intemational Telegraph Telephone (ITT), una de las mayores EMNs norteamericanas, que entre 1970 y 1973 contribuyó de forma decisiva al derrocamiento del presidente Allende de Chile, acción en la cual -todo hay que decirlo-- el protagonista principal pareció ser, según todos los testimonios, la CIA.
A las seis características clásicas de las EMNs habría de agregarse su tendencia a crecer indefinidamente, en horizontal, en vertical o en ambas direcciones, siguiendo la técnica del conglomerado (hacer de todo en todas partes).
Nos referimos a El Estado soberano de la ITT, versión española de DOPESA, Barcelona, 1973.
5
Los grdndes temas actuales de la estructura económica internacional
15.3
Las empresas multinacionales y la Trilateral
Podría reproducirse aquí una clasificación de las principales EMN s del mundo, por su orden de importancia, según el modelo de los rankings que • norteamericana Fortune. realiza sistemática y anualmente la revista Pero aparte de tales clasificaciones de las grandes EMNs -que casi siempre son cabeza de importantes conglomerados-, lo verdaderamente fundamental es darse cuenta de que existe una coordinación formalizada entre las EMNs, que disponen además de una verdadera estrategia. El imperialismo no sólo es un concepto abstracto, sino que tiene nombres y ape11idos. En el presente, las multinacionales son sus protagonistas más significativos. Y no ya de una fonna subyacente o más o menos espontánea, sino con una vertebración concreta, con una expresión ideológica, y con unos mecanismos personalizados para ejercitar sus presiones sobre los centros del poder político y económico 6. La expresión de ese poder a nivel internacional puede verse en la «Comisión Trilateral», cuyos fundamentos teóricos se deben a Zbigniew Brzezinski, quien en un célebre artículo propuso -tras ]a debacle del Vietnam- una mayor cohesión dentro del mundo occidental, para con base en las grandes corporaciones transnacionales mantener el poder del capitalismo, resistiendo la presión del Tercer Mundo, y la de los países socialistas. Todo ello l1evaba a compartir, al menos parcialmente, el poder de EE.UU. con las otras dos partes del sistema económico trilateral: Japón y Europa (y sobre todo la República Federal de Alemania). En diciembre de 1971, Brzezinski -más tarde uno de los hombres clave de la estrategia de poder del Presidente Carter- convenció a Hutington Harris, de la Brookings Institution, para llevar a cabo una serie de estudios sobre el trilateralismo. Estudios de los que vino a hacerse portavoz David Rockefeller, presidente del Chase Manhattan Bank, a quien se unieron diversos prohombres de los distintos círculos de negocios que aprobaron la idea. Se presentó una propuesta formal a la Fundación Ford y su financiación hizo posible diseñar el dispositivo de la Comisión Trilateral. Se constituyó definitivamente en Tokio el 23 de octubre de 1973. La Comisión, a fines de 1979, se componía de 260 miembros, presidentes y directores generales de las principales EMN s del mundo, con tres presidentes -uno de EE.UU., un japonés y un europeo (David Rockefeller, Takeshi Watanabe y Georges Berthoin). Para la actuación permanente, existe un director o coordinador responsable del trabajo cotidiano, con un
Pueden verse a este respecto los siguientes trabajos: David Marcus, especialmente su tesis doctoral «The trilateral Commission»), mimeografiado, Camberra, 1979; M. Castells, La teoría marxista de la crisis económica, Siglo XXI, Madrid, 1978; E. Ruiz García, La Era de Carter, Alianza Editorial, Madrid, 1978.
6
15 . Empresas multinacionales
Comité Ejecutivo de 35 miembros como órgano político fundamentaL Funcionan, además, diversidad de grupos de trabajo, de alrededor de 15 miembros cada uno, que preparan las recomendaciones políticas en cada caso. La Comisión Trilateral tiene como órgano de difusión entre sus miembros una carta periódica (<
John Deere Caterpillar Hewlett-Packard Honeywell Bechtel Boeing IBM FIAT Panam Tyssen Nippon Steel Matsushita Sony General Electric Río Tinto-Zinc Peugeot-Citroen Exxon, etc.
No es demagogia tomar buena nota del gran poder de las EMNs. Por ello mismo se hace necesario estudiar sus características y saber si realmente pueden ser controladas. Dos temas que abordamos en las siguientes secciones de este capítulo.
Entre los miembros «intelectuales» de la trilateral cabe citar a los economistas Ackley, Arthur Burns, a los diplomáticos Kissinger, Bal) y Reischauer; y a Jos miembros del equipo Carter --en el que en ] 979 había 17 «trilateralistas»-- Walter Mondale, Cyrus Vance y Zbigniew Brzeizinski. En 1986, en línea con la 12. 0 cumbre de los Siete, la Trilateral en su reunión de Madrid, en mayo, se pronunció por una coordinación sistemática de la economía de los grandes (El País, 19 de mayo de 1986). 7
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
15.4
Clases de EMNs. Previsiones sobre su futuro
Podemos preguntarnos ahora por las posibles clases de EMN. Para ello recurrimos a la tipología de Howard Perlmutter 8, estudioso de las EMN, que las clasifica en tres categorías: etnocéntricas, policéntricas y geocéntricas. La EMN 9 etnocéntrica se basa en una fuerte centralización con hase en el país de origen, lo cual se traduce en una organización nacional compleja y una organización exterior sencilla; naturalmente, porque todas las decisiones importantes son tomadas en la central o casa matriz. La estrategia de la EMN policéntrica es distinta, ya que busca mediante la descentralización, el transferir la mayor libertad posible a sus filiales. Por último, las EMNs geocéntricas serían aquellas en que la descentralización se lleva al máximo, de modo que cada filial pueda desarrollar su propia política e introducir toda clase de innovaciones.
15.5
El control de las EMNs
El problema es, lógicamente, objeto de preocupación para gran número de autores, grupos políticos, e incluso para las burguesías nacionales de los Estados capitalistas más avanzados 10. Por ello, tampoco resulta extraño que ya en 1973 en un extenso infotme preparado por las Naciones Unidas sobre las empresas multinacionales, se subrayará que éstas, al contrario de los gobiernos, no son responsables ante un electorado, y que por consiguiente se hacía necesario un conjunto de decisiones a nivel de la ONU. Posteriormente, las Naciones Unidas continuaron trabajando en la cuestión de las multinacionales. Fruto de tales esfuerzos es el largo estudio «Efectos de las empresas multinacionales en el desarrollo y en las relaciones internacionales» preparado por un amplio grupo de personalidades entre quienes figuraban personas tan destacadas como el senador de EE.UU. Jacob Javits, el ex presidente de la Comisión Europea, Sicco Mansholt, el diputado alemán Matthoefer, y el economista francés Pierre Uri. Por otra parte, y como consecuencia de los trabajos de las NN.UU., el 1 de mayo de 1974 en su resolución 3203 (S-IV) la Asamblea General de la
H. Perlmutter, Managing the multinational. Preparing for Tomorrow, Business International in conjuction with the Centre d 'Etudes Industrielles, Ginebra, 1970, págs. 115 y 116. 9 Aunque sólo sea de pasada, dejemos constancia de que las que aquí estamos denominando EMN deben ser denominadas «Empresas transnacionales», según algunos autores, ya que más que empresas de dos o más naciones, son empresas de una sola nación, pero que tiene actividades más allá de sus fronteras. En el capítulo 11, al ocupamos de la doctrina del Mercado Subregional Andino, ya tuvimos ocasión de comentar la cuestión. 10 Naciones Unidas, Informe sobre las Empresas Multinacionales, Nueva York, 1973. 8
15 .. Empresas multinacionales
ONU se pronunció ya con un sentido operativo, a fin de «adoptar y aplicar un código internacional de conducta para las sociedades transnacionales». y una vez lanzada la idea, la verdad es que no ha dejado de recibir poderosos apoyos.
15.6
El código de conducta de la oeDE para las empresas multinadonales 11
Con todo, la OCDE fue la primera organización en proponer y aprobar un código de conducta para las EMNs (Guidelines on Standards 01 Behaviour, o «Directrices para las EMNs», en lo sucesivo DR) adoptado e121 de junio de 1976. Las DR son recomendaciones a los gobiernos de los países miembros de la OCDE ya las EMNs que operan en sus territorios; y por extensión, a las propias empresas nacionales en aquellos puntos o circunstancias en las que son aplicables. Su cumplimiento es voluntario, a pesar de lo cual no conviene minimizar el resultado de las pues durante sus primeros seis años de experiencia (1976-1981) sirvieron para reunir a los diversos agentes en presencia; por una parte, los gobiernos de la OCDE, con el apoyo de su funcionariado; y por otro lado, los representantes de los empresarios a través del BIAC (Bussines and Industry Advisory Committee, un órgano empresarial a nivel OeDE) y del TUAC (Trade Union Advisory Committee, órgano sindical). En las DR hay recomendaciones y pronunciamientos generales, y otras para campos concretos de la actividad económico-social de las empresas. Las recomendaciones de carácter claramente general preconizan el respeto de las políticas de los Estados miembros, para sentar las bases de una cooperación efectiva con el medio local, asegurando así un comportamiento acorde con la ética profesional. En cuanto a los aspectos concretos, las directrices se refieren a: 1) información, 2) competencia, 3) financiación, 4) fiscalidad, 5) empleo y relaciones industriales, y 6) ciencia y tecnología.
15.7
Las 1.000 mayores en 1998
Business Week, el semanario económico de mayor difusión en el tiene entre sus colaboradores al Premio Nobel de Economía Gary Becker y Vicente Saval, El código de conducta de las empresas multinacionales de la OCDE, en Boletín Semanal de ICE, n.O 1.773, 26 de marzo de 1981, págs. 1159 y sigs. También INT AL, «Empresas transnacionales: temas pendientes para la adopción de un código de conducta», en Integración Latinoamericana, n.O 86, diciembre 1983. 11
LOS grdndes temas actuales de la estructura económica internacional
al economista Robert 1. Barro de la Universidad de Harvard; amén de autores adicionales de no menor interés, 10 cual, junto con otros factores hace de ella una revista de indudable calado desde el punto de vista informativo y de promoción de ideas. En relación con el tema que vamos a tratar, el ranking de las 1.000 mayores empresas del mundo -véase cuadro 1-, ha superado ampliamente a anteriores clasificaciones; básicamente por haber tomado como criterio no la cifra de ventas, como era lo usual, ni los recursos propios del balance, sino la capitalización bursátil (CB); algo que es calculable a través de una sencil1a operación: multiplicar el número de acciones por la última cotización disponible, entrando así en una valoración, signo de los tiempos, en la que el éxito de cada empresa se mide por lo que se cotiza día a día en los mercados. Si bien es verdad que el referido medidor puede verse muy afectado por las crisis bursátiles. En ese sentido, la lista es una especie de moderno Gotha de las mayores EMNs y su repaso nos permitirá señalar algunos aspectos de interés: 1)
General Electric (GE) (véase cuadro 1) es la primera gran corporación de1 mundo, habiendo escalado muchos puestos en el últimos tiempos en esta especial de liga de campeones. Lo cual, en gran medida, se debe al factor liderazgo., cada vez más importante en la dirección de los conglomerados internacionales de actividad industrial y de servicios. En ese sentido, es dificil exagerar la importancia que para General Electric tiene su máximo CEO (chief executive officer), Jack Welch 12, de quien son estas dos máximas: «No se puede crecer a largo plazo si no se puede comer a corto», y «cualquiera puede diri gir una empresa a corto, y cualquiera puede hacerlo a largo. Pero el management consiste en lograr un buen equilibrio de las dos cosas». Y en ese sentido, el Prof. Noel Tichy de la Universidad de Michigan que ha estudiado la General Electric durante muchos años, no duda en manifiestar que «los dos grandes líderes de corporaciones durante este siglo han sido Alfred Sloan de la General Motors y Jack Welch, de GE».
2)
Microsoft se ha convertido en la segunda empresa mundial por capitalización, a pesar de que su cifra de ventas queda muy por debajo de IBM (sólo supone un 14 por 100). Razón de ello: capacidades innovadoras, que en 25 años de existencia han hecho de la firma de Bil1 Gates el número uno del software. Hasta el punto de tener serios problemas con la División Antitrust del Departamento de Justicia de los EE.UU. por su virtual monopolio a escala mundial.
John A. Byrne, «Jack. A c10se up look at how America's number one manager mns GE», Business Week, 8. VI. 1998. 12
, Cuadro 1.
Multinacionales ubícuas: las veinte primeras del mundo
Ranking
98
97
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
5 3 2 6 9 22 4 20 7
11 12 13 18 14 26 19 8 56 17
Nombre Electric Microsoft Royal DutchJShell Group Coca-Cola Exxon Merck Pfizer NTT Wal-Mart Stores lntel Novartis Procter & Gamble IBM Bristol-Myers Squibb Roche Holding AT&T Glaxo Wellcome Toyota Motor Lucent Technologies Johnson & Johnson
País EE.UU. EE.UU. HolandaJGB EE.UU. EE.UU. EE.UU. EE.UU, Japón EE.UU. EE.UU. Suiza EE.UU. EE.UU. EE.UU. Suiza EE.UU. Gran Bretaña Japón EE.UU. EE.UU.
Capitalización En bolsa (CB) B Ptas. 41,044 31,576 29,567 29,242 26,064 21,131 20,100 19,780 18,656 18,307 17,553 16,994 16,740 16,166 14,943 14,939 14,516 14,254 14,062 14,032
NOTAS: Cifras en pesetas al cambio de 151,1 vigente al 28. VIL98. B = billones; M = millones.
--
FUENTE:
Business Week, 13.VII.98.
Q de Tobin PER
Cifra de ventas B Ptas.
Beneficios M Ptas.
32 53 27 48 21 30 57 121 33 19 33 31 19 32 49 21 32 29 47 27
13,725 1,716 19,364 2,850 18,174 3,571 1,889 9,619 17,823 3,788 3,186 5,403 11,862 2,523 1,917 7,754 1,966 12,736 3,982 3,419
1.239.473 521.899 1.171.478 623.892 1.278.306 697.175 334.384 163.339 532.779 1.049.390 532.476 516.007 920.652 484.276 437.132 675.719 455.869 495.457 236.472 499.083
CB/valor libros 7,9 20,8 3,1 26,5 4,0 11,1 16,6 4,0 6,7 6,0 6,9
11,1 5,8 14,8 12,1 4,4 32,0 2,3 26,9 7,5
.
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o
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
3)
La Shell, multinacional angloholandesa ha desbancado en el tercer puesto a Exxon ahora en el sexto y que con anterioridad figuraba en los primerísimos puestos de la clasificación general. Es, en gran parte, el resultado del boom petrolero del Mar del Norte, que con otras circunstancias tiene sumida a la mayoría de los países de la OPEP en graves dificultades, a causa de la caída de precios por el crecimiento de la oferta.
4)
Coca Cola debe sentirse muy a gusto en su posición de cuarta empresa mundial, dejando muy atrás a su tradicional adversaria, Pepsi, que se sitúa en el número 51 del ranking. Es el resultado de un duelo implacable entre las dos marcas que va a seguir siendo parte de la saga de los liderazgos que luchan de manera permanente por lograr la máxima cuota de mercado.
5)
En la cabecera de la lista destacan las empresas farmacéuticas y de cosmética: Merck (puesto 6), Pfizer (7, por el efecto viagra), Procter & Gamble (12), Roche (15), Glaxo ya con el ubicuo tranquilizante prozak (17), y Johnson con sus champús (20). El envejecimiento de la población, el deseo en paralelo de alargar la vida, la búsqueda de la belleza eterna, y el propósito de mantener ciertos vigores en los instintos más gratificadores, han catapultado a esas entidades a las cimas de la tecnología y de la supremacía económica.
6)
Es interesante el ratio ---que figura en una de las columnas del cuadro--, conocido entre los economistas como Q de Tobin (Q por la inicial de cociente en lengua inglesa), expresivo de cuantas veces representa la capitalización bursátil respecto del valor en libros de una determinada empresa. Hace tiempo, Tobin enfatizó que cuando esa Q supera la cota del 1,5, puede haber más interés en invertir directamente en el negocio de cualquier sector, en vez de seguir comprando acciones de otras empresas. Pero semejante teoría la destruyeron los vientos del mercado. Señalemos al respecto, al menos, que hay sociedades con una Q de 32, como Glaxo, y que por encima de veinte es posible citar a Lucent Technologies (26,9), Coca Cola (26,5), y Microsoft (20,8). Todo ello, resultado del flujo continuo de ahorro a las bolsas a través de los fondos de inversión y de pensiones, que no dudan en cotizar esos valores muy por encima de su estimación contable.
7)
Tan interesante como la Q de Tobin es el PER, acróstico de price / earning ratio, es decir, el número de años necesarios para con los dividendo percibidos comprar un título a su última cotización. En ,
15. Empresas multinacionales
este caso, la palma se la lleva, desde muchos años atrás, la NTT (con 121), que virtualmente conserva el control absoluto del sistema de telecomunicaciones de Japón. Subrayemos al paso que dentro de las veinte mayores hay otras cinco empresas con PERs por encima de 40: Microsoft, Coca-Cola, Pfizer, Roche, y Lucent Technologies. Esas son las verdaderas blue chips del mercado bursátil mundial de los tiempos que corren. 8) Las cifras de ventas, espectaculares per se, no guardan ninguna correlación significativa con la capitalización en bolsa. Esa falta de correlación se aprecia igualmente entre los beneficios y la capitalización en bolsa, por mucho que las ganancias sean el factor que mayor estabilidad puede proporcionar a la permanencia de las empresas en las más altas cotas del ranking 13. Destaquemos asimismo que en el ranking figuran grandes compañías (como por ejemplo en España lo es El Corte Inglés), a pesar de que por su cifra de ventas sí que podría estar entre las primeras empresas mundiales, por no cotizar en bolsa. Otra de las facetas fundamentales de la EMNs en los últimos tiempos es su crecimiento que en gran medida más que por expansión horizontal (entrada en toda clase de países) o vertical (por acceso a nuevas actividades), se logra por fusiones y adquisiciones (en inglés: mergers & acquisitions). Para una muestra del dinamismo de ese proceso -solo para el semestre que fue del 1 de enero al 30 de junio del 98-pueden verse el cuadro 2 14.
15.8
Organizaciones económicas transnadonales 12 15
Como nos recuerda Francisco Granell, en 1815 había en el mundo 23 Estados soberanos: en 1930,40; en 1939,51; Y en 1945,75. En 1998, en las Naciones Unidas había representación de 180 Estados miembros. Paralelamente al crecimiento del número de naciones con soberanía (a veces más nominal que real), se ha desarrollado una cada vez más tupida red de orga13 Business Week, 13.VII.98. «Assistant attomey general Joel Klein on Merger, antitrust policy», FYI, 19.VL98; «Global business», Financial Times; Bill Javetski et alia, «The age of mergers. There's no escaping globalization now)), Business Week, 15.IV.1996; Gary McWilliams et aUa, «SBC-Pactel: a credible Hulk? After deregulation, scale makes all the difference», Business Week, 15JV.1996 The Economist. «Meet a global factory», a survey of manufacturing, 20. VI. 1998. 14 Financial Times Review, «Mergers and Acquisitions, 26.VI.98. 15 Francisco Granell, «Las organizaciones económicas transnacionales», en Revista de Estudios Internacionales, n.O 3, julio-septiembre 1984.
Cuadro 2. I.
Fusiones y adquisiciones
Las diez operaciones biJaterales más importantes en el primer semestre de 1998
Adquirida
Adquiriente
Chrysler (US) Generale de Banque (Bel) Energy Group (UK) Polygram (NL) Société Générale de Belgique (B) Stora Kopparbergs (S we ) DSC Communications (U S) Simon & Schuster (US) BTR Gobal Packaging (UK) N orcen Energy Resources (CA)
Daimler-Benz (Ger) ABN Amor (NL) Texas utilities (US) Universal Studios (US) Suez Lyonnaise des Eaux (Fr) Enso (Fin) Alcatel Alsthom CGE (Fr) Pearson (UK) Owens-Illinois (US) Union Pacific Resources (US)
11.
Valor Mili. dólares 39.513,4 12.249,9 10.947,0 7.970,2 5.938,9 4.913,2 4.685,3 4.600,0 3.600,0 3.448,5
Las diez mayores operaciones mundiales
Adquirida
Adquiriente
Citicorp (US) Ameritech (US) BankAmerica (US) Chrysler (US) Monsanto (US) Wells Fargo (US) First Chicago NBD (US) Mellan Banck (US) Toronto-Dominion Banck (Can) W aste Management
Travelers (US) SBC Communications (US) NationsBank (US) Daimler-Benz (Ger) Amercian Home Products (US) Norwest Corp (US) Bane One (US) Bank ofNew York (US) Canadian Imperial Banco USA Waste Services
FUENTE:
Valor Mili. dólares 72.558,2 62.592,5 61.633,4 39.513,4 35.563,7 34.352,6 29.616,0 24.240,1 15.397,6 13.353,6
FinancÍal Times, 26.VI.98.
nismos internacionales no gubernamentales (OING), hasta llegar a una cifra de unos 1.600 al final de la década de 1970 y a varios miles más en la actualidad. Reseñaremos rápidamente los de mayor importancia. Sindicales: la FSM o Federación Sindical Mundia] , de inspiración comunista y con sede en Praga; ]a Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de tendencia socialista y con sede en
p 15. Empresas nlultinacionales
Bruselas; la CMT, o Confederación Mundial del Trabajo, de influencia cristiana, con sede también en Bruselas; la CES o Confederación Europea de Sindicatos, asimismo radicada en Bruselas. Empresariales. Existen numerosas organizaciones, además de la de carácter gJobal que es la «Organización Internacional de Empleadores Industriales», creada en 1919, y con sede en Washington. Hay OINGs de carácter sectorial (como la lATA) y de ámbito regional; éstas últimas han proliferado a escala de la CEE. La Cámara de Comercio Internacional tiene dentro de este sector de OIN Gs una especial relevancia. De opinión. Dentro de esta categoría cabe incluir entidades como la Comisión tri/ateral, a la que ya nos hemos referido ampliamente; el Club de Roma, bien conocido por sus actividades, desde 1972, acerca de temas como límites al crecimiento, microelectrónica, ecosistemas, etc. Grupos de presión (o lobbies en la tenninología anglosajona), que actúan con propósitos concretos de defender y hacer avanzar sus intereses. En el Congreso de EE.UU. hay registrados unos 2.000. A escala europea, también están proliferando en torno a las Comunidades.
En definitiva, el desarrollo de las ONG es un fenómeno que se explica por sí solo en un mundo cada vez más interpenetrado, y en el que las enlpresas transnacionales tienen una fuerza creciente. En ese sentido, es de interés destacar el hecho, bastante alentador, de que igualmente hayan surgido OINGs de carácter ecologista, como Greenpeace y Amigos de la Tierra. NOTA: Para este capítulo, además de la bibliografía citada en cada caso, se han tenido en cuenta, los siguientes trabajos: Peter F. Drucker, Innovation and Entrepreneurshipo Practice and PrincipIes, Perennial Library, Nueva York, 1986; Michael E. Porter, La ventaja competitiva de las naciones (versión española), Plaza y Janes, Barcelona, 1991; Peter F. Drucker, Mi vida y mi tiempo (versión española), Ciencias de la Dirección, Madrid, 1992; Philip Glouchevitch, Juggernaut. The German Way of Business: Why It Is Transforming Europe and the World, Simon & Schuster, Nueva York, 1992; Clara Eugenia Núñez y Gabriel Tortella (eds.), La maldición divina. Ignorancia y atraso económico en perspectiva histórica, (versión española), Alianza Editorial, Madrid, 1993; Henry Wendt, Global Embrace. Corporate Challenges in a Transnational World, Haper Business, Nueva York, 1993.
Población y alimentación mundial 16.
16.1
Un modelo de pobladón
Como dijo el filósofo heleno Protágoras, «el hombre es la medida de todas las cosas». En Economía como en las demás actividades humanas -y sin olvidar las obligaciones medioambientales-, todo hay que referirlo al hombre, a la población: la producción, la renta, el consumo, el ritmo de desarrollo económico, etc., son elementos ligados de una u otra forma a la evolución demográfica. Por otra parte, la población, al igual que el medio ambiente, la tecnología, la organización, etc., es un factor de la estructura económica; en ella, todos esos elementos se encuentran mutuamente interrelacionados, y la variación de uno cualquiera influye en los restantes 1. En sentido cuantitativo, la población es el conjunto de seres humanos que viven sobre un territorio determinado, que puede mantenerse estacionario o evolucionar positiva o negativamente. A nivel mundial, la población sigue una tendencia de fuerte crecimiento, según veremos más adelante, 10 cual es origen de numerosos problemas. CarIo M. Cipolla, en su libro The Economic History 01 World Population 2, G. A. Theodorson, Estudios de Ecología Humana, Madrid, Labor, 1974, y en el mismo sentido otros autores, entre ellos Amos H. Hawley, Ecología Humana, Tecnos, Madrid, 1966, pág. 90. 2 CarIo M. Cipolla, The Economic History ofWorld Population, Pelican, s.a edición, revisada y ampliada, 1972. Existe versión española de Eudeba, Buenos Aires. I
interpreta la historia demográfica de la Tierra -no sin ciertas pretensiones- desde la aparición del Horno Sapiens, dividiéndola en tres etapas según que la sociedad estuviese basada en la caza, en la agricultura o en la industria. Para Cipol1a, en cada una de estas tres fases, 10 normal es el equilibrio demográfico, como resultado de que las tasas de natalidad y mortalidad se anulen entre sí; aunque el paso de un equilibrio a otro requiere un cierto lapso durante el cual la población crece aceleradamente a causa de revoluciones en la técnica, dando origen a lo que con lenguaje de hoy llamamos explosiones demográficas. La primera revolución económica -la agrícola- se produjo cuando el hombre emprendió la actividad agrícola y la domesticación de animales. La segunda -la industrial- se inició en Inglaterra en el siglo XVIII con la utilización del carbón y de] vapor como fuente de energía y fuerza motriz respectivamente, y se extendió con rapidez en el siglo XIX por Europa occidental, Rusia, Japón y Estados Unidos. Con anterioridad a la revolución agrícola, se ha estimado que el volumen de la población mundial se situaba entre los 2 y los 20 millones de habitantes. Tanto la tasa de natalidad como la de mortalidad debían ser muy elevadas, pero con esperanza de vida de muy pocos años. Naturalmente, mucho mejor se conoce la evolución demográfica entre las dos revoluciones citadas. Las tasas anuales de crecimiento vegetativo pasaron a oscilar entre el 0,5 y el 1 por 100, Y las de mortalidad «normal» se situaron en cotas muy altas (25-30 por 1.000), pero inferiores a las de natalidad (30-40 por 1.000). Por tanto, el equilibrio se producía como consecuencia de guerras, hambres y grandes epidemias; tales episodios hacían que durante peCuadro 1.
Estimaciones de la población mundial (millones de habitantes) " ' ' ' ' •.
1850
1750
Áreas África América Asia Europa Oceanía Rusia
100 15 500 120 2 30
±50 ±10
TOTAL
750±
100
(?)
(?)
100 60 750 210 2 60 1.200±
Nota: Europa no incluye ningún área de la URSS.
1950
1995
2025
720 774 3.451 581 2R
±5
199 330 1.360 393 13 179
148
1.581 ] .093 4.889 512 39 35]
100
2.475
5.702
8.465
(?)
±10 ±50
_________________ .. _ _ """ _ _ _ _
FUENTES:
....
...
Carla M. Cipolla, op. dt.. pág. 101, hasta 1950. Para 1995 INEO. Fondo de Población,
ONU, para 2025 (proyecc.).
> 1 b. Pobtaflón y aUmentación nlundial
ríodos más o menos largos las tasas de mortalidad se elevasen a niveles de 150-300 o incluso 500 por 1.000 3 . El análisis de Cipolla de la historia demográfica de la Tierra sugiere que en el futuro las tasas anuales de natalidad y mortalidad encontrarán un nuevo «equilibrio», después de haber seguido ambas una tendencia de clara evolución descendente. Este proceso temporal podría resumirse en pocas lÍprimero cae la tasa de mortalidad, después empieza a suceder lo propio con la de natalidad. El problema radica, pues, en si antes de llegar a ese nuevo «equiJibrio» demográfico de la era neotécnica no se quebrará el propio equilibrio ecológico de la Tierra, a causa de la superpoblación en el Planeta o en muchas de sus áreas. Se trata de un peligro totalmente nuevo, desde el momento en que la potencia de los medios humanos de deterioro es casi inconmensurable, con el agravante adicional de que esa circunstancia se da sincrónicamente en casi toda la superficie del globo.
16.2
La evolución demográfica desde el siglo
XVIII
Efectivamente, con la Revolución Industrial, el crecimiento demográfico adquirió una intensidad hasta entonces no conocida, por el rápido descenso de la tasa de mortalidad. El Cuadro 1 es bien expresivo de ello, al registrar la evolución seguida en términos absolutos desde 1750 a 1995; con una primera proyección para el 2025, que está ahí, a sólo una generación, «a la vuelta de la esquina», podríamos decir. La explosión demográfica proveniente de la industrialización, tuvo hasta 1950 un cierto carácter general. En cambio, lo característico ahora es su heterogeneidad, pues mientras en los Países Industriales (PI) se ha alcanzado el nuevo equilibrio, en los menos desarrollados (PMD) se está bien lejos de ello. En verdad sí la distinción entre países PI y PMD es a veces dificil de establecer nítidamente, está claro que en lo demográfico una tasa anual de natalidad del 2,5 por 100 o mayor, sólo se da ya en los PMD. En cambio, los PI de Europa, Japón, América del Norte y la CEI presentan tasas anuales inferiores; y en el caso de Europa occidental incluso de menos del 1,3 por 100 (lo cual significa crecimientos negativos como los de Alemania, Dinamarca, etc.). Situación conocida como maduración demográfica (véase cuadro 2). Por su parte, los PMD de Asia, Africa y América presentan crecimientos anuales superiores al 2 por 100, con tasas de natalidad casi siempre superiores al 3 por 100, en claro descenso de sus coeficientes de mortalidad; y en fin de cuentas con el aumento de su esperanza de vida al nacer (EVN). La EVN en los países nlás adelantados era de veinticinco años en 1700, casi como en el ltnperio Romano. En 1800 se alcanzaron los treinta, en 3
CarIo M.
ob. cit., pág. 80.
Cuadro 2.
Población mundial: 1990 y previsiones
C/)
LC
-: :;
Población
Tasa media
Tasa de
Tasa de
Esperanza
Mortalidad
Población
Tasa media de
Tasa de
Q.I
en millones
anual de
nRtandad,
mortalidad,
de vida
infantil,
urbana
crecimiento
fecundidad
rt>
crecimiento
por 1.000
por 1.000
(años)
por 1.000
(% Total)
pob.urbana
(bijos por
rl
(%)
mujer)
3Q)
1990-95
1990-95
1990--95
1990-95
1990
1990-95
1990-95
'"
Grandes áreas 1990
2.025
(%)
(prev.)
1990-95
nacidos
o.. V'l
(1)
QJ
n
r+
c::
QJ
Total mundial
5.292,2
8,504,2
1,7
26
9
66
63
45
3,0
3,3
Regiones más desarrolladas
1.206,6
1.353,9
0,5
14
10
75
12
73
0,8
1,9
I[ c.. QJ
4.085,6
7.150,3
2,1
30
9
63
70
37
4,2
3,7
ÁFRICA
642,1
1.596,9
3,0
43
13
54
94
34
4,9
6,0
AMÉRICA DEL NORTE
275,9
332,0
0,7
14
9
76
8
75
1,0
1,8
IBEROAMÉRICA
448,1
757,4
1,9
27
7
68
48
72
2,6
3,2
3.112,7
4.912,5
1,8
27
8
65
64
34
4,2
3,3
EUROPA
498,4
515,2
0,2
13
11
75
11
73
0,7
1,7
URSS/CEI
288,6
352,1
0,7
17
10
71
20
66
0,9
2,3
OCEANÍA
26,5
38,2
1,4
19
8
73
23
71
1,4
2,4
Regiones menos desarrolladas
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ASIA
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3
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FUENTE: FNUAP, 1992, Naciones Unidas.
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I
p 16. Población y alimentación mundial
1850 los cuarenta, en 1900 los cincuenta, en 1940 los sesenta 4, y en 1980 se superaron por fin los setenta. En los PMD, la EVN está todavía entre 50 y 65 años, pero el recorrido a los 70 años no llevará dos siglos; alcanzarán cotas elevadas en poco tiempo. Lo cual acelera aún más la explosión demográfica. Por 10 demás, en las PI la tendencia es muy marcada al envejecimiento de la población 5. Por otra parte, desde el arranque de la revolución industrial, está produciéndose una creciente concentración humana en las ciudades, en todo un proceso que no presenta indicios de detenerse. En 1960, el 62,2 por 100 de la población mundial (casi dos seres humanos de cada tres) aún vivía en zonas rurales; y sólo un 20 por 100 lo hacía en núcleos de más de 100.000 habitantes. En 1990, se estimaba que ya sólo el 40 por 100 vive en el campo, y que más de] 50 por 100 ]0 hace en ciudades mayores de 100.000 habitantes. Urbes millonarias, casi siempre, rodeadas de sus propios cinturones de pobreza, inseguras, acosadas por todos los problemas de una sociedad fragmentada e insolidaria. Como síntesis bien expresiva del fenómeno de hiperurbanización que comentamos, el cuadro 3 nos muestra la evolución, desde 1960, con la previsión para el 2000 de algunas aglomeraciones significativas. De todas ellas, México es el caso paradigmático de gran conurbación de un PMD que crece de forma más que espectacular; a base de incorporar a masas expulsadas del medio rural, que en un medio urbano mísero se transforman en una nueva clase de marginados, el lumpen urbano, con gran proporción de desempleados, viviendo de la mendicidad, del crimen, etc., en medio de la aparente inhibición general 6.
Alfred Croissance Zero?, Calmann-Levy, París, pág. 133 (versión española de Dopesa, Barcelona, 1973). 5 Sobre el tema del envejecimiento de la población pueden verse algunos artículos de interés: «Rusia. Free at last, to die», The Economist, 21.IX.96 (con datos dramáticos de la disminución de la esperanza de vida al nacer después de la disolución de la URSS); «Growing old extravagantly. Early retirement is aggravating the pensions problem almost as fast as demography. But raising the retirement age is not a sufficient cure», The laugh. Aging and old age», The UniverEconomist, 20.VI.98; Richard Posner, sity of Chicago Press, 1996, The Economist, 20.lV.96; Clive Cookson, «Scientists identify gene linked to ageing process», Financial Times, 12.IV.96. 6 Sobre el tema del crecimiento de las ciudades, merecen ser citados: Carlos Novo, «Dos tercios de la población vivirá en ciudades en el año 2025», La Vanguardia, 8.11.1998; y Peter Montagnon, «Total of Asia's megacities set to double», Financial Times, 21.IV.1997. 4
Cuadro 3.
Las doce mayores aglomeraciones urbanas del mundo, entre 1960 y el año 2000 (en millones de habitantes).
lE """1
tu
1960
Puesto 1. Nueva York-
Nueva YorkN.E. NJ.
16,3
TokioYokohama
14,9
10,7
Londres
8,7
5. Shanghai 6. París 7. Buenos Aires
N.E. NJ. 2. Londres 3. TokioYokohama 4. Rin-Ruhr
14,2
1970 TokioYokohama
17,9
10,5
13,9
Nueva York- 20,1 N.E. NJ.
Shanghai
10,0
Shanghai
10,9
Sao Paulo
12,5
Sao Paulo
18,7
7,4 7,4
Rin-Ruhr México
9,3 8,6
Londres Sao Paulo
10,7 10,0
Shanghai Londres
12,0 11,0
Shanghai Seúl
14,9 14,3
6,7
París
8,4
Rin-Rhur
9,7
Los AngelesLong Beach
10,7
Pekín
14,2
Buenos Aires
10,4
6,5
9. Moscú 10. ChicagoN.W. Indiana
6,3 6,0
11. Osaka-Kobe
5,7 5,5
Los ÁngelesLong Beach
8,4
Buenos Aires Sao PauIo
8,3 7,8
Osaka-Kobe Moscú
7,6 7,1
Los ÁngelesLong Beach
9,5
Buenos Aires París
9,3 9,2
Osaka-Kobe Pekín
8,7 8,5
Imbaba FUENTE:
G.
1990
Nueva York- 17,0 N.E. NJ. México 10,9
10,8
17,3
1980 TokioYokohama Nueva YorkN.E. NJ. México
8. Los ÁngelesLong Beach
12. Calcuta
1975
P. T. Píotrow, «Six Billion People», McGraw, N. Y., 1980.
Pekín Río de Janeiro Rin-Ruhr París
19,7
10,2 10,0 9,9 9,9
TokioYokohama
23,5
México
21,6
2000 México
31,6
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3
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Río de Janeiro
14,1
Calcuta Gran Bombay
13,7 13,1
Los Angeles- 13,0 Long Beach Buenos Aires 12,3
V'I
TokioYokohama Sao Paulo
26,1
Nueva YorkN.E. NJ. Calcuta Río de Janeiro
22,2
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19,7 19,4
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'16. PoblaClon
16.3
y alÍi11entadón mundial
La explosión demográfica y el futuro de la población mundial
La población mundial, que como veíamos en el cuadro 1 se estimaba en 5.700 millones a principios de 1995, se incrementa en tres personas cada segundo; y en un cuarto de millón al día. Durante la década de 1990, entre 85 y 100 millones de personas -equivalentes a la población total de Europa del Este- se suman anualmente al stock mundial demográfico; con el incremento de mil millones de personas -una China más- a lo largo del decenio. Para el 2000, seremos 5.900 millones. En términos regionales, los mayores incrementos se dan en los PMD, en el Sur. Un 31 por 100 del crecimiento demográfico global hasta finales del siglo xx, corresponderá a Asia meridional, que actualmente ya alberga una cuarta parte de la población mundial; un 23 por 100 será el aporte de África, un 17 por 100 corresponderá al crecimiento de Asia oriental, donde ahora vive el 25 por 100 de la población mundiaL Otro 23 por 100 del crecimiento demográfico global corresponderá al restante 15 por 100 de l{l actual población, residente en los demás países en desarrollo. Y sólo un 6 por 100 del crecimiento total corresponderá a los países desarrollados de Europa (incluida la ex-Unión Soviética), Norteamérica y Japón, que hoy representan el 23 por 100 de la población mundiaL Los mayores incrementos se producirán, por tanto, en los países más pobres, que precisamente son los peor equipados para satisfacer las necesidades de 10s nuevos pobladores. No es dificil prever que el deterioro de la calidad de vida irá a más. Sin embargo, las tendencias no están claras. Todavía en 1984, coincidiendo con la Conferencia Demográfica de las Naciones Unidas celebrada en México, l1egó a pensarse que se había iniciado una reducción de la tasa de crecimiento poblacional en todo el mundo, excepto en África y en algunas zonas de Asia meridional. Las previsiones daban por entonces muestras alentadoras de encaminarse a la estabilización, en una cifra en torno a los 10.000 milJones hacia el 2100. En 1990, el panorama se presentaba ya menos prometedor. La reducción de las tasas de natalidad se había hecho más )enta, y según las últimas proyecciones de las Naciones Unidas, lo «más probable» era una población estabilizada para el 2100 más próxima a los 14.000 millones que a los 10.000. Reflexionemos un momento: 14.000 millones de habitantes para un planeta como el nuestro, que en 1990 soportaba a sólo 5.200 --en condiciones de hacinamiento en la mayor parte del mundo subdesarrollado, y con toda clase de problemas de alimentación, vivienda, sanidad y educación- es un horizonte de dramática pesadilla para las generaciones venideras. Pero también para las actuales, que tenemos responsabilidades que no podemos sos-
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
layar. Ya no nos vale ni el más entusiasta canto a lo que la ciencia y la técnica podrían hacer para cambiar lo preocupante de ese futurible, de degradación acelerada hacia una sociedad dual, de riqueza y pobreza, de seguridad y crimen, de culturas excelsas y de miseria e ignorancia. En los PI parece estar llegándose (o se ha llegado ya) a un nuevo equilibrio demográfico, como puede observarse a la vista del cuadro 4. Lo cual es consecuencia de los fenómenos antes destacados en la mortalidad y en la natalidad. Por el contrario, los PMD (en los que viven el 75 por 100 de la población mundial) se hallan en plena fase de equilibrio. La natalidad sigue siendo alta, y al coincidir con una mortalidad en descenso, el crecimiento vegetativo es superior al 3 por 100. Cifra bien expresiva de la explosión demográfica, si se recuerda que una población que se expande al 3,5 por 100 anual se dup1ica en 20 años, al 2,5 por 100 en 28, al 2 por 100 en 35, y al 1 por 100 en 70 años. No es extraño ante este estado de cosas, que en todos los congresos demográficos, en todas las discusiones sobre el futuro, surja inevitablemente el espectro de Malthus, y de su célebre ley de la población. Y 1972 fue para ello una fecha decisiva: el año de la celebración, en Estocolmo, de la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, donde se tomó conciencia de que vivimos en Un solo mundo tal como expresaron en el libro del mismo nombre los ecólogos René Dubos y Bárbara Ward. Y ese trabajo y los que siguieron -MIT para el Club de Roma, Global 2000,
Cuadro 4.
Países que han logrado o están logrando la estabilidad demográfica, 1995-2000 Tanto por mil
Países
Tasa bruta de natalidad
Alemania Austria Bélgica Reino Unido Finlandia Suecia Hungría Estados Unidos España FUENTE:
Naciones Unidas.
11 11
12 14 12 13 12 14 13
Tasa Tasa media bruta de de crecimiento (%) mortalidad
12 12 11 11 10 12 13 9 9
-0,1 0,0 0,0 0,2 0,2 -0,1 0,7
Tasa de fecunidad (hijos por mujer)
1,4 1,5
1,7 1,8 1,7
1,9 1,8 1,9 1,2
p 16. Población y alimentación mundial
Informe Brundtland- de hecho dieron a luz una nueva versión de la ley -que yo denomino Segunda Ley de Malthus-, no ya sobre provisiones, sino sobre el deterioro de los grandes ecosistemas, que no pueden autorregenerarse por el exceso de carga que reciben debido al crecimiento de la población. En la Cumbre de la Tierra, de Río de Janeiro (junio 1992) paradójicamente, se habló muy poco de población. La Dra. Nafir Sadik, Directora General del Fondo de las Naciones Unidas para la Población, a pesar de lo reciente de la publicación del «Estado de la población mundial, 1992», prácticamente se remitió en todo a la Conferencia Demográfica Mundial que habría de celebrarse en El Cairo en 1994, y a la que nos referimos en 16.9. y no cabe pensar que los efectos de las nuevas enfermedades -sida, ébola- o el recrudecimiento de algunas antiguas (malaria, tuberculosis), o los efectos del tabaquismo, la droga, el automóvil, o el crimen vayan a tener efectos dramáticos de freno de la expansión demográfica 7.
16.4
Alimentadón y población
El problema de la expansión demográfica está íntimamente ligado a muchas cuestiones como pueden ser la educación, la vivienda, el hacinamiento urbano, el empleo del ocio, la libertad, etc. Pero la señal de alerta más apremiante a corto plazo, y por ello la que más preocupa, viene dada por los claros indicios de que en el futuro puede haber serias penurias de alimentos en muchas naciones, con deficiencias que podrían dar al problema verdadera envergadura mundial. Tales escaseces son patentes en diversidad de regiones del globo, tales como el Sahel -la amplia franja de países subsaharianos entre el Atlántico 7 Sobre las enfennedades que podrían incidir en la evolución demográfica: Laurie Garret, The coming plague. Newly emerging diseases in a world out of balance, Farrer Strauss Gioux, Nueva York, 1994; y Richard Preston, The hot zone. A terrifYing true story, Random House, Nueva York, 1994. Sobre las insuficiencias de la OMS ante la revivencia de viejas enfennedades y la aparición de obras nuevas, Po Drietnich y V. Ermakow, «How the world Health Organization Has Let the World Down», IHT, 21.VIII.1995, pág 6. Sobre el sida, «The profits and 10sses of AIDS. To end the AIDS epidemic requires not merely effective drugs, but an effective vaccine. Where is the incentive to make one?», Finanacial Times, 13.VIl.96; Michela Wrong, «Uganda's openness in tackling Aids has led to sharp falls in infection rates», Financial Times, 31.XII.96/1.I.97; John Carey, «Is the aids news as good as it looks? Immune systems may never fully recover», Business Week, 19. V .97; David Pilling, «Tamed in the rich west by expensive miracle drugs, Aids is exploding in the poor world», Financial Times, 1.VII.98.
Los grandes ternas actuales de La estructura económica internacional
y el Indico, al incluir a Etiopía-, extensas áreas centroafricanas, así como bolsas de miseria muy amplias en Asia Meridional, el Sudeste asiático, e incluso en Sudamérica. En la edad contemporánea, la preocupación por el desnivel entre crecímiento demográfico y recursos alimenticios disponibles tuvo su primera expresión importante en la obra Ensayo sobre la población (publicada en 1798), de Thomas Robert Malthus. Reaccionando contra el optimismo de sus coetáneos (Condorcet y Godwin), Malthus puso de manifiesto que mientras la población crece en progresión geométrica (en Estados Unidos se había duplicado en 25 años), la producción de alimentos tiende a hacerlo en progresión aritmética. Por tanto, habría de llegar un momento en el que los recursos alimentarios resultasen insuficientes, lo cual originaría salarios por debajo del nivel de subsistencia, «expulsándose» de esta forma la población excedente 8. Las formulaciones de Malthus originaron una fuerte polémica. Los contrarios a sus teorías aducían que su pronóstico original «estaba equivocado por dos razones principales. En primer lugar, desdeñó tomar en consideración la existencia de grandes zonas de tierra virgen y fértil (especialmente en Norteamérica y en Australia), que podían absorver el exceso de población en Europa y ayudar a la alimentación de los antiguos países a poco coste, a la vez que permitirían a éstos centrarse, por su parte, en la industrialización. Y en segundo lugar... Malthus olvidó contar con los efectos de los cambios tecnológicos en los métodos de producción de alimentos» 9. Las corrientes de pensamiento católico y marxista, aunque por diferentes motivos, coincidieron en posturas antímalthusianas 10. Por su parte, los revitalizadores de la ideas malthusianas incluyen una larga serie de autores entre los que cabe citar desde David Ricardo y 1. S. MilI, hasta el informe del MIT para el Club de Roma sobre los límites al crecimiento, al que después hemos de referimos. Desde un punto de vista teórico, una posición original en tomo al problema de la relación existente entre crecimiento demográfico y producción de alimentos es la mantenida por la Dra. Boserup, cuyo enfoque está basado en la hipótesis de que la variable independiente no está en los alimentos, sino en el crecimiento demográfico y que, en definitiva, el desarrollo agra-
K R. T. Malthus, Primer Ensayo sobre la Población, versión española, Alianza Editorial, Madrid, 1970. 9 Robert V. Ayres, «Los Alimentos», en Pronósticos del futuro, varios autores, Alianza 1970. Editorial, 10 En mi libro Ecología y Desarrollo. La polémica sobre los límites al crecimiento (Alianza Editorial, Madrid, 4. a ed., Madrid, 1982) he examinado estos argumentos con algún detenimiento.
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16. Población y alimentadón mundial
río está en función de las tendencias de la población 11. Este modo de pensar es optimista, pues como colofón de él resultaría que el crecimiento de la población determina en cada momento las formas de producción que resultan más aptas para obtener los alimentos demandados. Un razonamiento que es cierto hasta un punto determinado y en un contexto concreto, pero que deja de serlo en situaciones de explosión demográfica, en áreas o países superpoblados como pueden ser India, Pakistán, el Valle del Nilo, la Isla de Java, y en el futuro tal vez Filipinas, e incluso Indochina. Según la FAO la situación alimentaria mundial en 1973 fue la más dificil que se había conocido desde los años de las devastaciones ocasionadas por la segunda guerra mundial; especialmente en la zona africana de Sahel, India, Pakistán, Bangla-Desh, etc. Y si la lJRS S y China escaparon a la escasez, o incluso al racionamiento, fue porque pudieron recurrir al mercado mundial, realizando grandes compras de cereales a EE.UU. y Canadá. Pero no todos los males deben achacarse a la insuficiencia de la producción o a las malas cosechas por causas meteorológicas. El hambre es tan antigua como la humanidad. Más bien habría que ver una de las raíces del problema en la defectuosa distribución de la riqueza. Incluso en tiempos recientes, en los países más ricos del sistema capitalista, se dieron años de hambre. Arthur Koestler en sus Memorias nos relata cómo «en 1932 había siete millones de desocupados en Alemania, lo que quiere decir que uno de cada tres obreros vivía de limosna. En Austria, Hungría y los países circundantes la situación era similar o peor. La carne, el café, la fruta se había convertido en lujos fuera del alcance de vastas zonas de la población; hasta el pan se medía en la mesa en delgadas tajadas; sin embargo, los diarios hablaban lacónicamente de miles de toneladas de café arrojadas al mar, de trigo quemado, cerdos y naranjas rociados con keroseno para facilitar las condiciones del mercado» 12. Sin embargo, la crítica de la forma de producción y de la distribución de la riqueza, tampoco debe llevar a la conclusión de que eliminada la explotación del hombre por el hombre, y abierto el camino de la igualdad, la humanidad podría crecer de manera indefinida. Existen unos límites técnicos, independientemente del sistema económico. Pasamos ahora a ocupamos de cómo podría resolverse el problema de la posible escasez de alimentos. En este sentido, nos parece que los principales aspectos a examinar son los tres siguientes: superficie de tierras utilizables; revolución verde; y desarrollo de nuevas fuentes de alimentos como posibles sustitutos de los convencionales.
11 Ester Boserup, Las condiciones del desarrollo en la agricultura, versión española, Editorial Tecnos, Madrid, 1967. 12 Arthur Koestler, Autobiografía, vol. 2, El camino hacia Marx, versión española, Alianza/EMECE, Madrid, 1974, pág. 111.
Los grandes ternas actuales de la estructura económica internacional
16.4.1
Superfide agricola
Las mayores proporciones de tierra arada se alcanzan en Europa y en Asia, con casi el 30 y el 20 por 100, respectivamente. América del Sur y África presentan coeficientes inferiores; y es en ambas áreas donde a juicio de los técnicos de la FAO, se encuentran las mejores tierras vírgenes: cuenca del Amazonas; sabanas de Colombia, Venezuela, Ecuador y Brasil; y una ancha franja a lo largo del África Central. En esas zonas, la roturación de nuevas tierras es todavía posible, pero con altos riesgos de romper equilibrios ecológicos irreconstruibles. Por el contrario, en casi toda Europa, Asia y Norteamérica, los incrementos de producción, necesariamente han de ir ligados a la intensificación del cultivo de la superficie ya arada, más que reduciendo los períodos en que se deja ociosa la tierra, aplicando mejores técnicas: cultivos forzados en invernaderos y bajo plástico, agrogenética, mejor uso de fertilizantes, productos fitosanitarios y de lucha biológica contra plagas, selección de semillas, drenajes, puesta en riego de zonas adecuadas, mejor uso del agua, etcétera. Todos los expertos coinciden en señalar que en el futuro, los esa hacer en agricultura han de ser de carácter conservacionista, y no destructor de la naturaleza.
16.4.2
la revolución verde y la agrogenética
El desafio planteado en los años 60 a la agricultura no era otro que el de una mejora de productividad. En este sentido, las investigaciones que desde hace años venían efectuándose en busca de mej ores semillas con base en estudios genéticos, dieron su resultado en 1967. Ese año, el Dr. Borlaug (Premio Nobel de la Paz en 1970), obtuvo los célebres híbridos de trigo y arroz con períodos de maduración inferiores al normal, y rendimientos doble o hasta triple; siempre que los cultivos se dotaran de agua, fertilizantes, plaguicidas y pesticidas en cantidades adecuadas. En sus comienzos, los nuevos híbridos constituyeron una gran esperanza para el Tercer Mundo. Durante la década 1955-1964, la producción de arroz en Asia aumentó un 1,4 por 100 anual como promedio; con las nuevas variedades, se llegó al 2,7 por 100, una cota ya superior al incremento medio anual de población. Pero las nuevas variedades son exigentes en los consumos de agua, nutrientes y productos fitosanitarios. En fin de cuentas, la «Revolución Verde» sólo es aplicable a tierras de gran fertilidad natural, o con una preparación muy costosa. Con la particularidad adicional de que el suelo se esquilma muy rápido; a menos que se fertilice con gran regularidad y científicamente, 10 que parece dificil en los PMD. Por otra parte, la fuerte dosificación de nutrientes minerales y de pesticidas acaba por contaminar el
; ón Jnundial
suelo, degradándolo. A la postre, como sucede en casi todo, la «Revolución Verde» tiene sus propios límites. Su aplicación no representa más que un remedio transitorio para el problema alimentario mundial. Van quedando ya muy atrás los tiempos en los que se pensaba que los aumentos de producción agrícola eran sólo cuestión de impulsar regadíos, fertilizar químicamente las tierras y emplear cualquier tipo de pesticidas y de herbicidas. Por desgracia, hoy se comprueba que en muchos casos los regadíos más estudiados se tradujeron en saJinización de la tierra, y que el abuso de los abonos químicos y de los plaguicidas generaron nuevos y complejos problemas de envenenamiento de suelos y de destrucción de fauna (de insectos y de aves insectívoras), etcétera. Ahora, la vista se vuelve, cada vez más esperanzadamente, a la agrogenética, que, a través de las mutaciones que es capaz de inducir, está logrando variedades de semillas y de plantas que resisten condiciones muy duras de suelos y climas, y de las cuales se obtienen rendimientos crecientes 13, La investigación en este área se ha acelerado de manera espectacular. No es extraño, pues, que buena parte del esfuerzo agrogenético vaya en la dirección de crear plantas capaces de fijar su propio nitrógeno, tomándolo del aire, para convertirlo en el amoníaco que el organismo necesita para su crecimiento. Sin embargo, con ser de interés todo 10 anterior, es evidente también que en las décadas de los 80 y 90, las tendencias fundamentales, y más amenazadoras, en la economía del Tercer Mundo, y sobre todo de las zonas tropicales, han sido la deforestación incontrolada, la roturación más o menos anárquica, y la expansión de los llamados «cultivos de plantación»; es decir, de aquellos prioritariamente enfocados para la exportación al primer mundo: fibras textiles, semillas oleaginosas, frutas tropicales, café, te, cacao, etc. La mucho menor atención que se presta a los cultivos alimentarios locales, contribuye a aumentar la dependencia de los países menos desarrollados respecto a los suministros de las naciones industriales, que tienen grandes excedentes agrícolas, especialmente de cereales y lácteos. De este modo, el binomio pan-leche (que hasta hace bien poco prevalecía frente a los tubérculos y leguminosas) se convierte en el primer paso de toda una serie de nuevas formas de dominación alimentaria, con grandes posibilidades para las multinaciones del ramo: con lo cual se crean situaciones dificiles para las producciones tradicionales más económicas y adaptadas, y que serían muy mejorables. A corto plazo, los gobiernos de los países con dificultades para alimentar a sus poblaciones crecientes en un medio ambiente cada vez más deteriorado, aspiran a beneficiarse de las grandes importaciones de excedentes Nyle C. Brady, «Una nueva revolución verde», en Perspectivas Económicas, n.O 53, 1986/1, págs. 27 y sgs.
13
íntprnacional
del Norte a bajo precio; pero a medio y largo plazo, ello significa un desincentivo brutal para el propio desarrollo agrario, así como una traumática «occidentalización» alimentaria que empieza con el binomio pan-leche y termina en las hamburgueserías 14, Con lo cual llegamos al verdadero fondo de la cuestión: el hambre en el mundo puede ser detenida, y el contraste entre las preocupaciones por la obesidad/dietas bajas en calorías en el Norte, y por la desnutriciónlmalnutrición en el Sur, cabe ir amortiguándolo. Pero no simplemente exportando cada vez más excedentes del Norte al Sur que arruinen a los agricultores locales, sino creando, con ayuda solidaria internacional, estímulos para la propia producción de los alimentos más adecuados; como ha dicho G. Edward Schuch --del Banco Mundial- se trata, en gran medida, de potenciar e] propio capital humano 15 para entender mejor e] medio, asociar agricultura tradicional y nuevas tecnologías -la agricultura de callejón, asociando cultivos arboreos y de plantas anuales- buscando un sistema autosostenido, que combine abono orgánico y fertilizantes artificiales, y que frente al productivismo de las EMN se preocupe más de la conservación de recursos y de] medio ambiente en general. Esa es la función que en sus experimentaciones se ha asignado el «Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional» (CGIAR) del Banco Mundial 16.
16.4.3
Nuevas fuentes de alimentos
Actualmente está tratándose de producir alimentos por vía de laboratorio a partir de productos de alto contenido proteínico tales como la soja y los aminoácidos sintéticos. Se encuentran en fase adelantada experimentaciones sobre el extracto de alfalfa, las proteínas de pescado y los derivados de las algas. También se avanza en 10s cultivos hidropónicos en áreas cubiertas (y por tanto libres de excesos meteorológicos) a base de agua y nutrientes que se suministran sin necesidad del suelo, lo cual evita infecciones. Por su parte, los cultivos «gota a gota» son de interés para las zonas con escasez de recursos hídricos, ya que el agua suministrada se aprovecha mejor. Gran importancia revisten igualmente los experimentos llevados a cabo para producir en laboratorio la célula simple proteínica (CSP), un microorganismo que puede transformar 500 gramos de materias residuales (proceB. Henitt, S. Sullivan y R. B. Cullen, «Hambrunas y banquetes», News week (6 de julio de 1987), traducido por L. Portillo para el Boletin Semanal de/ICE, n.O 2121,21 de febrero de 1988. . 15 «Cuestiones estratégicas de la agricultura internacional», en Perspectivas Económicas, n.O 53, ] 986/1, págs. 6 y sgs. 16 Edward. C. Wolf. «Beyond Green Revolution}). Worldwatch Institute, Washington, D.C.,1986. 14
•
16. Pobladon y ahnlentarión mundial
dentes del petróleo, gas metano, papel, etc.) en igual peso de células o en 200 gramos de proteína pura. El completo éxito de tales ensayos sería importante para el futuro alimentario de la población mundial. Sin embargo, aún parece quedar mucho camino para pasar de las experiencias de laboratorio a la aplicación en gran escala. Para el período «transitorio», en espera de que puedan llegar los alimentos químicos, "los Océanos se presentan todavía como una reserva mal explotada. La fuente básica vegetal de los Océanos es el fitoplancton, fonnado por algas y diatomeas microscópicas que realizan la fotosíntesis aprovechando la luz solar y las sales y elementos del suelo marino y en suspensión en el agua. De este modo, fabrican sustancia orgánica que sirve a su vez de alimento para otros seres superiores en la cadena de la vida. Además, las algas generan sustancias orgánicas que diluidas en el agua proporcionan alimento a las bacterias, las cuales purifican las aguas y se convierten en alimento del zooplancton (larvas de peces, pequeños crustáceos, etc.). Este, a su vez, es el alimento de otras especies. Pero lo cierto es que en los pasos sucesivos en la escala de la vida marítima, el rendimiento en calorías no sobrepasa ellO por 100 de un escalón a otro. ASÍ, resulta que se necesitan 5.000 calorías de fitoplancton para obtener el equivalente a 100 calorías en arenques, lOen caballa y tal vez 1,5 en atún. Otra fuente futura de alimentos en la que los éxitos alcanzados por los investigadores permiten basar grandes esperanzas, consiste en la síntesis proteínica por métodos artificiales. Hoy en día, en Estados Unidos, el consumo de proteínas semisintéticas a partir de detenninados productos vegetales está cobrando cada vez mayor importancia; se utilizan como materias primas diversos productos: semilla de algodón, girasol, cacahuete, etcétera. Con todo, estas proteínas industriales se encuentran todavía en período experimental.
16.4.4
La Conferenc;a de la AUmentadón
La reunión celebrada por la FAO sobre alimentación en el mundo (Roma, 14-17 de noviembre de 1996), estuvo marcada por una visión un tanto apocalíptica de la realidad del hambre, al coincidir con las grandes oleadas de escaseces en el Zaire; tragedia que proporcionó a la cumbre una sobredosis de alanna sobre el problema alimentario de la humanidad en los umbrales del siglo XXI. Las medidas aprobadas en la capital italiana, refrendadas por los 173 países aHí representados, se centraron en el objetivo mínimo --como lo llamó Jacques Diouf, Director General de la FAO-, de reducir a la mitad, en veinte años, la población hambrienta en el mundo, cifrada en 800 millones de personas, el 20 por 100 del total. Ello vendría a significar que en el 2015 las personas afectadas podrían ser de 400 millones sobre 7.000. Esto quiere
los grandes
temas actuales de La estructura económica internacional
decir que en dos décadas, la población hambrienta seria un 12 por 100, en vez del 20 por 100 de 1996. Ante tan fríos y cínicos cálculos oficiales, el plan alternativo presentado por 1.200 ONGs de 80 países incidió en las patéticas condiciones que permiten las grandes diferencias entre el Norte y el Sur, muy gráficamente ilustradas por las cifras: 800 millones de hambrientos en los países pobres, y 600 millones en los ricos que sufren riesgo de muerte por excesos nutritivos 17, En realidad, como con ocasión de la conferencia de la FAO puso de relieve Carlos Berzosa, el hambre crónica es resultado de la desigualdad; aunque ciertamente, determinadas fatalidades naturales o el producto de acciones de los hombres, como las guerras, puedan agravarla en momentos y lugares concretos. Pero las personas que padecen hambre crónica, eso está claro, viven en Asia y en el África subsahariana, y son básicamente trabajadores ruráles sin tierra, y niños, mujeres y ancianos de familias pobres 18.
16.5
Control de la natalidad
Las cuestiones examinadas en 16.4. sobre alimentación y demografia, son de indudable interés. Pero, como vimos en 16.3. al reflexionar sobre la Segunda Ley de Malthus, el problema clave radica en que la Tierra ya no es capaz de metabolizar la contaminación desmedida que genera una población cada vez mayor; y crecientemente dotada de una técnica muy poderosa y sumamente agresora del entorno. Dicho de otra forma, el planeta aún soporta, penosamente, a sus 5.900 millones de pobladores (1999), con 800 millones de pestilentes vehículos. Pero es dudoso que en el año 2050 pueda tolerar a sus 9.500 millones de bípedos de entonces con tal vez 3.000 millones de automovientes mecánicos (sal vo que los bípedos se ecologicen, y los vehículos no sean contaminantes). En definitiva, la cuestión, como reza el epígrafe de esta sección 16.5., estriba en hacer verdadero un control racional de la natalidad, asociando ese esfuerzo al desarrollo sostenible 19, basado en la disponibilidad de estuPedro Corral, «La cumbre de Roma termina con ]a promesa», ABe, 18.XI.96. 18 Carlos Berzosa, «Un orden más equitativo», El Mundo, 28.XIl.96. Para otros puntos de vista sobre el mismo tema: Alison Maitland, «The wheat from the chaff. Sifts the scientific and statistical arguments over whether the world will be able to feed itself in the next century», Financial Times, 17. X.96; «Feeding the world. People are hungry because they are poor, not because the earth is running out of food», The Economist, 16.XJ.96. 19 Sobre este concepto y diversidad de asuntos conexos, puede verse mi libro Ecología y desarrollo sostenible, Alianza Editorial, 6a edición, Madrid, 1994. 17
p mundial
dios de impacto ambiental, internalización de costes de conservación, presupuestos de la naturaleza, y supervisión den modelos alternativos. Concretamente, ahora nos preocuparemos de cómo frenar el crecimentismo demográfico. A tales efectos, cabe distinguir dos grandes grupos de métodos para controlar la natalidad: los anticonceptivos y los abortivos. No vamos a detenernos aquí en un análisis de cada uno de ellos, pero sí debemos anotar que el problema básico radica en la fa1ta de información. A pesar de vivir en la era de los medios de comunicación social, no es necesario acudir a los PMD para comprobar la ignorancia, muchas veces total que existe sobre este tema. En la Conferencia Mundial sobre Población de Bucarest -a la que hemos de referirnos después- se puso el acento en este punto, y en la necesidad de montar campañas a nivel internacional de divulgación de los distintos métodos anticonceptivos, para que éstos sean utilizados por quienes lo crean necesario en su paternidad responsable. Tener que llegar al aborto, como sucede, en tantos países, es una buena muestra de esa ignorancia que ]Jeva a recurrir a un procedimiento que cuando menos hay que calificar de in extremis. Claro es que para llevar a cabo con éxito una política de control de natalidad en un país, es necesario mejorar antes los niveles de seguridad social, higiene, sanidad y educación. O suplir transitoriamente esas deficiencias con una concienciación generalizada del problema. En este sentido, ha habido éxitos importantes en Singapur, Hong Kong, Puerto Rico, y muy especialmente en China Popular. Pero no puede decirse lo mismo de grandes países como India, Pakistán, Bangladesh, Nigeria, etc. Con todo, lo cierto es que a pesar de la posición natalista que en general mantuvieron en la Conferencia de la Población de Bucarest, unos treinta PMD (que representaban un 40 por 100 de la población del mundo subdesarrollado) ya tenían en marcha planes de control de natalidad; y varias instituciones de tipo privado operaban en otros 19 países 20. En los últimos años, tales planes están siendo reforzados. ASÍ, en la India los gastos de planificación familiar ocupan desde hace tiempo una parcela importante en el presupuesto nacional. En Pakistán se introdujo el control de la natalidad en 1965. Y en la católica Filipinas, a partir de 1970 se inició un programa de planificación familiar. También China, a pesar de su postura nataJista en Bucarest, está practicando desde muy poco después una severa política de control de la natalidad.
Marc Ulmann, «Les Chinoises prennent la pilule», L'Express, n.O 110,7-13 agosto 1972, págs. 25. M. Ferrer Regales, La explosión demográfica, n.O 15 de la colección Grandes Temas, Salvat, pág. 109. 20
df1
16.6
estructura
¡nternacionai
¿Crecimiento cero de la población?
Fueron principalmente Paul R. Ehrlich, con su libro The Population Bomb, y el MIT con su trabajo para el Club de Roma (< 22. Los hechos han dado la razón a ese aserto en un mundo en el que las masas de gran parte del planeta se hallan sumidas en la ignorancia, con una proporción considerable en la pobreza, y casi todos con muy baja calidad de vida. Las ideas de Ehrlich y de otros dieron lugar al nacimiento en Estados Unidos de los movimientos «Zero Population Growth» (ZPG, Crecimiento Cero de la Población) y «Zero Economic Growth» (ZEG, Crecimiento Económico Cero). Pero, sobre todo, fue el informe Meadows, del Instituto Tecnológico de Massachussetts (MIT) para el Club de Roma, el que llamó la atención de la conciencia mundial sobre la necesidad de limitar de alguna forma e1 crecimiento. Por primera vez la población se incluyó en un modelo integral en el que asimismo, figuran otras variables interactuantes: pro2\
22
Paul R. Ehrlich, The Population Bomb, Pan, Londres, 19.71, pág. 10. Paul R. Ehrlich, ob. dt., pág. 10.
16. PoblaClon y alÍlnentadón mundial
ducción de alimentos, inversión industrial, recursos no renovables y contaminación. Las conclusiones globales del Informe sobre Los limites al crecimiento (1972) fueron las siguientes: l.
2.
3.
Si continuaran sin cambios las tendencias de crecimiento de la población mundial, de la industrialización, contaminación, producción de alimentos y agotamiento de recursos, los límites al crecimiento del planeta se alcanzarán dentro de los próximos cien años. El resultado más probable será un declive súbito e incontrolable, tanto de 1a población como de la capacidad industrial. Es posible modificar esas tendencias de crecimiento y establecer unas normas de estabilidad ecológica y económica que puedan ser mantenidas por mucho tiempo de cara al futuro. El equilibrio global podría diseñarse de modo que las necesidades básicas materiales de cada habitante de la Tierra puedan ser satisfechas, y de forma que cada persona tenga iguales oportunidades de realizar su potencial humano individual. Si los pueblos de la Tierra se deciden por esta segunda alternativa y no por la primera, cuanto antes empiecen a trabajar en favor de ella, mayores serán sus posibilidades de éxito 23.
Claro es que el informe del MIT fue objeto de numerosas críticas, entre las que destacó la del equilibrio de investigadores de la Universidad de Sussexo Asimismo originó libros como el de Alfred Sauvy (Croissance Zéro?), donde seguía latiendo el temor por el envejecimiento de la población francesa; sin duda por el recuerdo de la débil natalidad del período de entreguerras 1918-1939 a la cual se atribuyó la debacle frente a Hitler en 1940 24 .
16.7
Las conferencias demográficas de Bucarest y México
(1974-1984) En la Conferencia de Belgrado de 1965, ya se dio la a]arma sobre la gravedad de la explosión demográfica. Diez años despues, en Bucarest, 1974, se
23
Donnel1a H. Meadows, Denis L. Meadows, Jozen Tanders, y William W. Behrens
JI], The L¡mUs to Growth. A Reportfor Ihe Club of Rome. Project on the Predicament oI
Mankind, Potomac, Londres, 1972. Existe versión española del FCE, México, 1972. En 1974 vio luz el segundo informe del Club de Roma, elaborado por Mesarovic y Pestel y titulado «La Humanidad en la Encrucijada». Basándose en las tesis del informe anterior, la novedad más interesante de este segundo infonne es la «regionalización» del mundo y el planteamiento de soluciones matizadamente distintas para cada región. (Puede verse la versión española de Guillermo Piera, publicada por el Instituto de Estudios de Planificación, Madrid, 1975). 24 Cinco Dias" 2 de mayo de 1986.
estableció un Plan de Acción, previéndose llegar a un equilibrio, en el año 2010, de 8.000 millones de habitantes. A lo largo de 77 párrafos, en la Conferencia se formularon recomendaciones centradas en cómo minorar la tasa de expansión al 1,7 por 100 en 1985 (lo cual só10 se logró un decenio más tarde, en torno al 95). En la siguiente Megademoconferencia, en México, D.F., 1994, ya pesaron más los criterios ambientales y de desarrollo. Se hizo hincapié en las políticas de educación, en la emancipación de la mujer para su plena incorporación al trabajo en paridad con el hombre. Y se enfatizó la necesaria preocupación por el bienestar de la infancia. De los 8.000 millones de ·'pobladores previstos en Bucarest diez años antes para el 2010, se pasó a 8.200 para el 2025, con el detalle que, puede apreciarse en el cuadro 5 sobre cuáles serían para entonces los 25 países más poblados del planeta.
16.8
Una estrateg;a demográf;ca
Haciendo ahora un paréntesis entre la Conferencia Demográfica de México de 1984 y la de El Cairo de 1994, podemos planteamos la cuestión básica de que la polémica sobre el crecimiento demográfico podrá seguir indefinidamente 25, con lamentaciones sobre el envejecimiento 26, con referencias a la transición demográfica 27, o con una visión más matizada. En este último sentido, ThiInoty King, economista del Banco Mundial, ha sabido resumir el tema como sigue 28. «Más de dos décadas de serios debates han conducido a un consenso sobre ciertos principios en los que se basa una política sobre población: l. 2. 3.
El problema demográfico varía de nación a nación y no es simplemente el resultado de números globales. En muchos países, particularmente en algunas regiones de Asia y Africa, el suministro de alimentos sigue siendo un problema grave. La principal preocupación que acarrea el rápido crecimiento de la población para estos y muchos otros países, incluyendo la mayor parte de América Latina, es que agudiza los problemas causados por la pobreza, entre e1los la desnutrición, el analfabetismo y el desem-
Jonathan Lieberson, «The Debate on population», The New York Review 01 Books, 1986. 26 Manuel Ferrer Regales. «La población como problema», Universidad de Navarra, Pamplona, 1986. 17 Según la cual el desarrollo económico se encarga de resolver los problemas de la población, pues al mejorar los ingresos disminuye la natalidad. 21\ Citado en Facetas, n.O 2, 1987, pág. 45. 25
p 16. PobLación y alimentación mundial
Cuadro 5.
Los 25 países más poblados en 1995 y 2025 (variante media) Año 1995
Países
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.
Población millones
China India Estados Unidos Indonesia Brasil Rusia Pakistán Japón Bangladesh Nigeria México A1emania Vietnam Filipinas Irán Egipto Turquía Reino Unido Francia Taílandia Italia Etiopía Ucrania Corea Sudáfrica
TOTAL 25 primeros Población mundial % del total mundial FUENTE:
Año 2025
Países
1.220 929 263 197 159 148 136 125 119 112 92 82 74 69 68 62 61 58 58 58 57 56 52 45 41
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.
China India Rusia Nigeria Estados Unidos Indonesia Brasil Bangladesh Pakistán México Japón Etiopía Vietnam Zaire Filipinas Turquía Egipto Irán Tailandia Tanzania Kenia Birmanía Sudáfrica Marruecos Corea
4.341 5.627 77,1
TOTAL 25 primeros Población mundial % del total mundiaJ
Naciones Unidas, Anuario El Mundo y elaboración propia.
Población millones 1.460 1.188 367 338 313 255 246 219 213 154 128 112 105 104 102 99 97 96 86 84 83 82 76 60 59 6.126 8.172 75,0
la estructura economica internacional
l os
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _
4.
5. 6.
pleo. El crecimiento demográfico no es la única causa de estos problemas, pero dificulta aún más su solución. Los programas de desarrollo que combaten la pobreza, contribuyen a resolver los problemas demográficos. Reducen el número de niños deseados y aJientan a los padres a dedicar recursos para la salud y educación de sus hijos. Más que competir con estos esfuerzos, los programas de población los complementan. El crecimiento moderado de la población deja tiempo para invertir en la calidad de la vida de los individuos. Los estándares de fecundidad pueden ser modificados sin aplicar medidas coercitivas. Es panicularmente importante auxiliar a los padres a 10grar familias más pequeñas mediante servicios de planificación familiar gratuitos y ampliamente difundidos.
Si bien estos principios son aceptados en general, necesitan ser aplicados. Se requiere más investigación y análisis de políticas a nivel nacional. Aún es insatisfactoria la comprensión que se tiene acerca de cómo responden los individuos a políticas alternativas. Diseñar políticas demográficas y de desarrollo eficientes para cada nación, requiere una gran cantidad de análisis y discusiones cuidadosos. El debate sobre la población debe concentrarse en estos temas y no en la reintegración o refutación de las tesis malthusianas en su conjunto.» En 1992, el Fondo de las Naciones Unidas para la Población (FNUAP) trazó una estrategia de diez puntos; los tres primeros de proyecciones cuantitativas, y otros siete metodológicos, que transcribimos seguidamente: 4.
5.
6.
A escala nacional, los países deben adoptar políticas de población en consonancia con las normas internacionales y adaptadas a las situaciones específicas nacionales, con el objetivo de lograr un equilibrio entre la población y los recursos disponibles para el desarrollo. Las políticas en materia de población deben reconocer que la interacción entre población y medio ambiente contribuye a determinar la sustentabilidad. Las políticas y programas de desarrollo deben conceder prioridad a las medidas en favor de un desarrollo centrado en los recursos humanos. Entre sus aspectos esenciales figuran las medidas encaminadas a promover la salud, la educación y el estatus de la mujer. Entre las medidas para mejorar el estatus de la mujer figuran: Reconocimiento del derecho de propiedad de la mujer y su acceso al mercado de trabajo. Equiparación de oportunidades educativas y de las tasas de alfabetización masculina y femenina. Presentación de medios modernos, seguros y eficaces de plani-
_________________
__
••____ 16.
______________________ __ IOr¡ mundial
ficación familiar al alcance de los 300 millones de mujeres que no pueden acceder fácil y rápidamente a ellos. 7.
8.
9.
Entre las medidas de promoción de la salud debe figurar el acceso a políticas y servicios de planificación fami1iar. Los programas de población deben proponerse como objetivo reducir la proporción de madres menores de 18 años y mayores de 35 y ampliar a más de 24 meses el intervalo entre los nacimientos. Entre las medidas de promoción de la educación debe figurar la escolarización universal de las niñas en la enseñanza primaria antes del año 2000 y un aumento de los niveles femeninos de matriculación en la enseñanza secundaria y de alfabetización de la mujer. La el UNICEF, el PNUD y el FNUAP comparten los siguientes objetivos en materia de salud y desarrollo de la mujer y de la infancia: Reducción de un 50 por 100 como mínimo en la mortalidad materna entre 1990 y el año 2000. - Reducción de un tercio en las tasas de mortalidad infantil y de los menores de cinco años en todos los países entre 1990 y el año 2000, o a niveles inferiores al 50 y 70 por 1.000 nacidos vivos, respectivamente, si ello representa una reducción mayor. - Acceso de todas las parejas, y en particular de las mujeres, a la información y servicios de planificación familiar con el fin de evitar los embarazos de mujeres demasiado jóvenes o demasiado mayores, o demasiado numerosos o frecuentes a 10 largo del ciclo reproductivo de cada mujer.
10.
El desarro]]o social también debe recibir prioridad en los prograInas de ayuda internacional y quedar exento de las restricciones económicas. La comunidad internacional debe hacer todo lo posible para alcanzar los objetivos de ayuda para actividades de población aprobados en el Foro Internacional sobre Población y Desarrollo (Declaración de Amsterdam).
Posteriormente, en su informe de 1993, el FNUAP puso de relieve que la tasa mundial de crecimiento de la población se ha mantenido esencialmente al mismo nivel desde 1975, en tomo al 1,7 por 100 anual (a ese ritmo, se duplicaría en unos 40 años). Pero la tasa media de fecundidad (TMF: hijos por mujer) está disminuyendo de manera considerable, aunque todavía se ha1la muy por encima de la tasa de reemplazo (2,1): de 3,8 hijos en 19751980 se pasó a 3,3 en 1990-1995. Ese aún alto nivel de la TMF, junto con el progreso en la esperanza de vida al nacer (EVN), tiene como resultado que los contingentes que cada
11fiI"1.II"'W
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Al
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año se agregan al stock demográfico mundial, sigan aumentando. Si en 1975 se cifró en 72 millones de personas, en 1992 se situó en 93, y entre 1995 y 2000 llegará a un máximo de 98 millones de seres humanos. El equivalente a dos veces la población de España y Portugal por año.
16.9
La Conferencia de El Cairo 1994
La Conferencia de El Cairo se celebró en octubre de 1994, con la asistencia de 20.000 delegados de todo el mundo; y en ella se adoptó el nuevo concepto de Río-92 de conjugar población y desarrollo sostenible. En el transcurso de la reunión, los portavoces del Estado Vaticano -seguidos de los países islámicos en general, y de algunos gobiernos de catolicismo a ultranza de Iberoamérica- pretendieron trasladar al foro el espíritu de cruzada, que desde muchos años atrás lidera el Papa Juan Pablo 11 contra e] aborto; lo cual consiguieron en buena medida. Lo más importante de la Conferencia fue constatar un comienzo de ralentización del expansionismo poblacional, con la previsión/desideratum de alcanzar el crecimiento cero hacia el 2050, con 9.500 millones de habitantes 29. En el encuentro, se trataron a fondo los métodos de política de población ---especialmente el anticoncepcionismo (para lo que se propuso un monto de 17.000 millones de dólares hasta el 2000). Pero, sobre todo, se énfatizó el desarrollo social, la emancipación de la mujer, su incorporación al trabajo y a la sociedad, y el cuidado de la infancia 30.
16.10
Otras megaconferencias: Cumbres Social (Copenhague) y de La Mujer (Pekin)
Como complemento de las conferencias sobre población, que acabamos de considerar, han de recordarse los encuentros, también convocados por las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), y la Cumbre So-
En prensa la l8 a edición de este libro. el INED, (<
16. Población y abnlentadón mundial
..
bre Desarrollo Social de Copenhague, de marzo de 1995; sin olvidar la Conferencia de la Mujer, Pekín, octubre de 1995. En esas reuniones, en apariencia más antropológicas y sociológicas que no económicas, lo que se ha ido buscando son nuevos métodos de participación de los sectores oprimidos y marginados de la sociedad en el desarrollo. Lo cual acaba siendo una cuestión económica fundamental, de su. . pervlvencla. Los derechos humanos constituyen, desde luego, una parte fundamental de la vida. Hasta el punto de que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), construye anualmente un in dice de desarrollo humano (IDH), en el que se computan no sólo los factores económicos, sino también de educación, cultura, sanidad, libertades políticas, etc 31. En cuanto al desarrollo social, lo que en Copenhague 95 se fue la lucha contra la pobreza, posibilitar el acceso a los recursos productivos para romper el círculo vicioso de la indigencia, en pro de la ayuda a los menos desarrollados, con base en los dividendos de la paz (menores gastos militares por la distensión Este/Oeste). Tras muchos debates, se acordó un Programa de Acción no Vinculante; dentro del cual se aceptó la idea de que los países menos desarrollados, con la ayuda de los más, dediquen como mínimo un 20 por 100 de su presupuesto nacional a servicios sociales básicos; 7 puntos por encima de la media actual 32 • En lo relativo a la Cumbre de la Mujer --contra su marginación, por su igualdad con el hombre, a favor de su presencia plena en la sociedad-, la información en la prensa diaria en octubre de 1995 sobre el encuentro de Pekín, fue exhaustiva; cubriendo tanto los preparativos como los numerosos incidentes que se produjeron durante su celebración en la capital de China, con más de 25.000 delegadas. En cualquier caso, no cabe duda de que la Conferencia marcó un verdadero hito 33. Entre otras cosas, porque el Vaticano, por primera vez, envió una delegación presidida por una mujer.
Vease PNUD, «Desarrollo Humano: Informe 1992», Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá, 1992. 32 Sobre la Cumbre de Copenhague, puede verse Negocios, 6.111.1995 y Financial Times, de los días 6 a 13 de marzo. También, «La cumbre social crea un marco global de actuación», en One Country, enero/marzo 1995, pág 1 Y 4. 33 Taciana Fisac «Mujeres en China», Madrid, 1995. 3\
17.
17.1
Cuestiones energéticas
La crisis energética de 1973. Los origenes del problema
La crisis energética mundial que se desencadenó en 1973 y que afectó a todas las manifestaciones de la actividad económica, puede decirse que se inició por razones bien concretas, que agrupamos en los cinco puntos siguientes. El primer síntoma, aunque haya caído en el olvido -por los avatares ulteriores de mucha más envergadura- fue el alza de los fletes que se produjo en 1970 a consecuencia del cierre de la TAPLINE (Transarabian pipe line), que comunica los pozos más importantes del Golfo Pérsico con el Mediterráneo. La ruptura por avería de ese conducto durante varios meses elevó los fletes en un 20 por 100. Luego, a principios de 1973, aún se triplicaron, por la sincronía con la crisis del sistema monetario y con el auge cíclico que encareció las materias primas en generaL Un segundo tema fue la confirmación de la toma de conciencia de su poder por parte de los paises productores. Y no de forma individual, sino a través de acuerdos en el marco de la Organización de los Países Exportadoentonces poco operativa), que se res de Petróleo (creada en 1960 pero vio aguijoneada por el impetuoso coronel Gaddafi, el joven líder libio. Las decisiones que la OPEP adoptó a lo largo de los años 1971-1973 en sus reuniones de Teherán, Trípoli y Ginebra, elevaron el precio del barril de petróleo de un promedio de 2 a 3,5 dólares (recordemos que con variaciones en función de su densidad el promedio es de 7,2 barriles = 1 Tm).
loS grandes temas actuales de la estructura económica internacional
U n tercer elemento de la crisis procedió directamente del problema monetario. Las devaluaciones del dólar de diciembre de 1971 y de febrero de 1973, originaron el acuerdo de la OPEP de ajustar los precios petroleros a la paridad oro del dólar. Desde entonces, ese ajuste, aunque no automáticamente, ya no se perdió de vista. Cuarto factor de la crisis: la contracción de las reservas petroleras de EE. UU Las reservas normalmente mantenidas en los años 60 en una relación de 35, e incluso de 40 años de posible extracción teórica para las necesidades calculadas, cayó a 10 años. EE.UU. se convirtió en uno de los primeros demandantes en el mercado mundial de petróleo, agravándose la situación general por las nuevas tensiones de demanda. Por último -quinta razón- las grandes corporaciones petroleras internacionales se encontraban en disposición de aceptar las alzas de precios, a fin de hacer explotables sus recursos propios, de mayor coste, de Alaska y del Mar del Norte; y para revalorizar sus stocks y sus viejos yacimientos en EE. UU. Apostaron por la subida y de hecho ganaron. Así vinieron a demostrar]o sus beneficios de 1973 y de los años sucesivos.
17.2
El reparto de la producdón y el consumo
Las cinco causas mencionadas respondían, a su vez, a la evolución seguida entre 1960 y 1973. En esos años, la producción se multiplicó por 2,5 con variación muy notable en su origen geográfico. En 1973, con una producción petrolera mundial de 2.750 millones de Tm, Africa había aumentado su oferta nada menos que del 1 al 10 por 100 del total, a consecuencia de la puesta en explotación de los yacimientos de Nigeria, Libia y Argelia. Oriente Medio, por su parte, pasó del 25 al 33 por 100, con incrementos espectaculares en Arabia Saudita, Irán y los Emiratos. . Frente a tales incrementos, EE.UU. y Canadá cayeron del 35 al 24 por 100. y América Latina, del 18 al 9. Los países socialistas se mantuvieron en una estabilidad relativa -del 16 al 17 por 100-, lo cual les permitía quedar, al menos inicialmente, al margen de la crisis. Europa Occidental, finalmente, sólo aportó un 0,6 por 100 en 1972, frente a una producción prácticamente nula en 1960. En 1973, la producción del Mar del Norte todavía era una expectativa (en el cuadro 1 pueden verse algunas cifras sobre producción y consumo, las últimas completas disponibles). En el fondo, la crisis tuvo su origen en los cambios habidos en el balance energético mundial. En 1970, el consumo de petróleo suponía el 42 por 100 de los insumos de energía primaria, seguido de lejos por el gas natural con el 20 por 100. En su conjunto, los hidrocarburos representaban un 62 por 100 del total; el carbón, un 35 por 100; quedando sólo un 3 por 100 proveniente de la hidroelectricidad y de centrales nucleares. La polarización en el petróleo hacía altamente vulnerable al sistema.
-m
17 .. Cuestiones energéticas
Cuadro 1. Algunas cifras sobre el petróleo l.
PRODUCCIÓN MUNDIAL DE CRUDO, 1970-1997 (MILLONES DE BARRILES DIARIOS; APROXIMADAMENTE, 7,5 BARRILES = 1 Tm)
Países
1970
1980
1990
1995
1996
1997
Desarrollados EM Economías en transición En desarrollo Miembros de la OPEP Otros exportadores (1) Otros
11,24 7,42 26,84 23,31 3,06 0,47
12,60 12,40 34,58 26,60 7,39 0,59
13,27 11,74 35,30 22,92 10,78 1,59
18,00 7,40 43,10 27,80 15,90 1,50
18,90 7,30 43,70 27,80 15,90 1,50
19,50 7,50 45,00 28,50 16,50 1,50
TOTAL MUNDIAL
45,50
94,16
95,60
70,00
71,40
73,50
11. EXPORTACIONES DE CRUDO DE LA OPEP 1970-1996 (MILLONES DE DÓLARES)
Países
1970
1980
1990
1995
1996
Arabia Saudita Argelia Emiratos Arabes Unidos Indonesia Irán Irak Libia Kuwait Nigeria Qatar Venezuela
2.418 681 513 446 2.358 788 2.356 1.619 716 227 2.371
108.175 12.971 19.390 15.595 11.693 26.096 21.906 18.935 24.931 5.372 17.562
40.130 9.588 14.846 7.404 17.906 9.594 10.715 6.385 13.265 3.273 13.953
42.502 7.008 12.349 6.441 14.944 461 7.763 12.217 11.724 2.987 13.737
51.000 8.420 14.826 7.730 17.950 550 9.300 14.600 14.800 3.950 18.150
14.493
282.626
147.059
132.133
161.276
TOTALOPEP
111.
DEMANDA MUNDIAL DE PETRÓLEO, 1990-1997 (MILLONES DE BARRILES DIARIOS) (2)
Países
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Desarrollados EM América del Norte Europa Occidental El Pacífico (3) De economía en transición EUfopa Oriental Ex Unión Soviética En desarrollo Iberoamérica África Asia occidental Asia meridional y oriental China
37,9 18,9 13,0 6,0 10,0 1,6 8,4 18,4 5,1 2,0 3,5 5,5 2,3
38,1 18,6 13,4 6,1 9,5 1,2 8,3 19,1 5,3 2,0 3,4 5,9 2,5
38,5 18,8 13,5 6,2
39,0 19,2 13,6 6,2
1,1 7,1 20,1 5,4 2,0 3,6 6,4 2,7
1 5,6 21,2 5,6 2,1 3,8 6,8 2,9
39,1 19,2 13,6 6,3 7,4 1,1 6,3 21,9 5,7 2,1 3,9 7,1 3,1
40,4 19,9 13,9 6,5 5,8 1,4 4,4 23,2 5,8 2,2 4,2 7,7
3,3
41,0 20,1 14,1 6,7 6,2 1,5 4,7 24,5 6,2 2,2 4,1 3,5 3,5
41,75 20,5 24,25 7,0 5,75 1,5 4,25 26,25 6,5 2,5 4,25 9,25 3,75
TOTAL MUNDIAL
66,3
66,7
66,8
67,0
68,4
69,4
71,6
73,8
8,2
6,8
(1) Angola, Bahrein, Brunei, Camerún, Colombia, Congo, China, Egipto, Malasia, México, Omán, Papúa Nueva Guinea, Perú, Siria, Trinidad y Tobago, Túnez, Vietnam y Yemen. (2) Las cifras de 1997 son estimaciones. (3) Australia, Japón y Nueva Zelanda. FUENTE:
Anuario El Mundo 1998 (AlE Y ONU).
Los
grandes temas actuales de la estructura econornh. t.: i
En ese contexto, jugaron fuertemente las previsiones triun.falistas de demanda. Antes de octubre de 1973, el consumo mundial -se decía- podría pasar de 7.000 millones de TEC (de «toneladas equivalentes a carbón») a 11.500 millones de TEC en 1980. Y en el año 2000, a 40.000 millones. Es decir, un 64 por 100 de aumento en 1980 sobre 1970, y 5,7 veces las necesidades de 1970 en el 2000. En el ambiente así descrito -las cinco razones y las pretendidas tendencias a largo plazo-- los acontecimientos sólo estaban pendientes de que saltara la chispa. Y fue el miércoles 16 de octubre de 1973. Ese día, los países de la OPEP decidieron subir el precio del crudo de 3,5 a 5,5 dólares el barril, anunciando que en enero de 1974 el nuevo precio sería de 11 dólares. En cuatro meses, el precio se triplicó. La causa histórica fue la represalia de los países árabes -seguida por toda la OPEP- contra el mundo occidentaJ industrializado, por la ayuda de éste a Israel en la guerra iniciada pocos días antes entre Egipto y los judíos. A las alzas de precios se superpuso el embargo a ciertos países concretos (EE.UU., Holanda, etc.). El efecto final fue explosivo: el desencadenamiento de la crisis, de la depresión que aún duraba -especialmente por sus consecuencias de desempIeo-- en la mitad de la década de los 80, más de diez años después. Una situación que por su gravedad ha sido tantas veces comparada, reconociendo también las grandes diferencias, con la depresión de los años 30.
17.3
Las muLtinadonaLes. Breve historia de Las Siete Hermanas
Como consecuencia de la crisis, también se produjeron transformaciones cualitativas importantes en la distribución de] poder. Podrían sintetizarse en una frase: el fin del poderío omnímodo de las grandes compañías multinacionales. O para expresarlo de otra forma de las «Siete Hennanas» y sus aliadas. Llegados a este punto., habremos de hacer un poco de historia. Que no será inútil, porque en realidad, todo el sistema petrolero mundial arrancó de una serie de eventos subsiguientes a la primera guerra mundial. Como consecuencia del desmembramiento del Imperio Turco, y de otras circunstancias históricas (la emergencia de EE.UU. como poder mundial, etc.) a poco de terminar la guerra en 1918, un conjunto de grandes corporaciones, comúnmente llamadas «las siete hennanas», llegaron a un acuerdo para repartirse las fuentes de suministro y los mercados de petróleo. Esas Siete Hermanas eran y son: la Standard Oil de New Jersey, luego la pieza principal de la Standard Oil del viejo RocEsso -y hoy kefeller desarticulada por las leyes antitrust en 1911; la Mobil; la Gulf; la Texaco, la Standard Oil de California; la Anglo Iranian (hoy British Petroleum); y la Royal Dutch-Shel1; cinco corporaciones norteamericanas, una
17. Cuestiones energéticas
británica, y una anglo-holandesa. Todas ellas firmaron, en un pabellón de caza de Achnacarry, Escocia, el 17 de junio de 1928 -la fecha mejor conocida por todos los historiadores del petróleo-- el llamado Acuerdo de Achnacarry, que significó la cartelización de las fuentes de suministros de crudo y del mercado; con reglas que estuvieron en pleno vigor hasta 1947. Sin embargo, no hay nada eterno, y el cartel acusó las inevitables erosiones. El primero de los golpes fue la creación de Petromex, la empresa con la cual se nacionalizó el 'petróleo de México, promovida por el presidente Lázaro Cárdenas, _en 1936. En esa misma línea, bastantes años después, vino la decisión del doctor Mosadeq, Primer Ministro de Irán, que nacionalizó los recursos petroleros de su país, hasta entonces detentados por la Anglo-Iranian Oíl COa Pero las crisis de México e Irán se mantuvieron bajo control. México hasta los 70 fue una potencia petrolera menor. Y en el caso de Mosadeq, bastó con derrocarlo (la CIA y asociados), para luego reconvertir la Anglo-Iranian en British Petroleum y seguir controlando mediante un consorcio internacional los recursos iranÍes. Otro golpe a las «Siete Hermanas», éste de muchos más efectos a medio y largo plazo, lo dio Venezuela, en 1948. Al establecer, por primera vez, la fórmula conocida por fifty-fifty, es decir, el reparto de los beneficios en la proporción del 50 por 100 para el país productor y 50 por 100 para las compañías. Fórmula que al final de los años 50, Enrico Mattei, presidente del Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) de Italia, transformó en 75 por 100 para el país propietario y 25 por 100 para el concesionario. Semejante intento de romper el cartel de las «Siete hermanas» produjo multitud de sinsabores a Mattei y, según algunos, fue lo que le llevó a su muerte en el accidente aéreo (¿sabotaje?) que sufrió en 1972. Hubo, por supuesto, toda una serie de episodios intermedios. Pero en todo caso, 1960 es una fecha bien trascendente en la historia petrolera. Ese año se constituyó la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), siendo sus socios fundadores Irán, Irak, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela; esta última la nación promotora. A partir de entonces, los grandes productores/exportadores de crudo se organizaron sistemáticamente en un frente común, promoviendo sistemas homogéneos de precios, de fiscalidad, de traducción de unos petróleos a otros según calidades; y de establecimiento de formas de participación en los recursos propios no sólo a través de beneficios, sino igualmente mediante la explotación directa. En 1971, la OPEP dio un paso importante, al preconizar la nacionalización de los yacimientos. Argelia, Irak, Libia, incluso Arabia Saudita, entraron sucesivamente en esa vía; y si Venezuela no lo hizo de inmediato fue por la proximidad del vencimiento de sus concesiones. En definitiva, el gradual proceso de erosión de los intereses de las compañías mostró la posibilidad de que al fina] se convirtiesen en meros brokers, en un marco de decisiones progresivamente en manos de los gobiernos. Pero, ciertamente, todo ello no impidió que en los años 1973-1981, las
Los grandes temas actuales de La estructura económica internacional
grandes compañías continuasen figurando a la cabeza de los rankings de beneficios. Las alzas de precios significaron la inmediata revalorización de sus stocks. Por 10 demás, a pesar de haber perdido el control directo de los yacimientos en el área de la OPEp, las multinacionales continuaron ocupándose de la extracción del crudo y de su comercialización. A lo cual ha de añadirse que en el momento de la crisis, las grandes corporaciones ya eran cabeceras de conglomerados muy diversificados en su línea productiva. Aparte de que los aumentos de precios favorecieron la rentabilidad de sus yacimientos en EE.UU. (incluida Alaska), Mar del Norte, etc.
17.4
El segundo choque petrolero
Después de las alzas de precios de 1973 y 1974 (con algunos leves incrementos adicionales ulteriores), hubo estabilidad hasta 1978 (véase el cuadro 2). Sin embargo, en diciembre de 1978 (ya en marcha la crisis iraní que acabaría con el Sha), los países de la OPEP decidieron, en su reunión de Abu Dhabi, incrementar los precios de forma escalonada a lo largo de 1979, en cuatro etapas: elIde enero en un 5 por 100, 1 de abril un 3,8 por 100, 1 de julio un 2,30 por 100, Y 1 de octubre un 2,7 por 100. Pero la verdad es que los sucesos revolucionarios de Irán en 1978-1979 aceleraron esa planificación: en abril de 1979 se marcó un precio mínimo de 14,54 dólares/barril, pero los productores quedaron en libertad para fijarlo a niveles superiores en función de esa relación oferta/demanda. Así las cosas, las cotizaciones spot (al contado en el mercado libre de Rotterdam), se situaron en 18 dólares/barril en mayo de 1979. Y finalmente, y tras diversas reducciones de producción, el precio oficial de la OPEP se situó, elIde noviembre de 1981, en 34 dólares, el máximo hasta entonces alcanzado. Los efectos de este segundo choque petrolero en las economías de los grandes países consumidores fueron sencillamente demoledores. Cuando parecía que ya se habían recuperado de las consecuencias del primer impacto alcista, la nueva y brutal subida de precios repercutió dramáticamente en la disminución de las demandas internas (con el agravamiento de los sectores en crisis: automóvil, siderurgia, construcción, textil, electrodomésticos, construcción naval, etc.). En el Tercer Mundo, el segundo choque significó endeudamiento, nuevas penurias e incluso convulsiones sociales y políticas. Por su parte, los países de la OPEP y las demás naciones petroleras, al verse con ingentes ingresos, muy superiores a lo que percibían antes, reaccionaron en un doble dirección: acelerar su crecimiento económico en medio de no pocas improvisaciones, y rearmarse. Esto último fue especialmente cierto en el caso de los países del Golfo Pérsico. Gran parte de los recursos financieros (petrodólares) acumulados por Irán e Irak fueron utilizados en la guerra. Irak recibió asistencia financiera
I
17. Cuestiones energéticas
i
en cantidades ingentes de los países del Golfo (Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos) para frenar la revolución de Jomeini. E Irán, como condición para acabar la guerra reclamó «reparaciones» que también habían de financiar las monarquías del Golfo.
17.5
La respuesta a la OPEP:La Agenda Internacional de la Energia (AlE)
Nos ocuparemos ahora de cuál fue la actitud de los países importadores de petróleo ante las decisiones cartelizadoras de la OPEP. En ese sentido, la Conferencia de Washington de febrero de 1974 --convocada por EE.UU.supuso toda una respuesta. En la agenda de la conferencia figuraban principios y proyectos: disponibilidades de energía y posibles formas de economizar; fomento de las fuentes energéticas tradicionales; reparto del petróleo en caso de acentuarse la crisis; cooperación en la investigación; consecuencias de la crisis en el sistema monetario internacional; situación en los países menos desarrollados; y finalmente, el papel futuro de las empresas multinacionales. De la Conferencia de Washington salió la idea de formar un cártel de consumidores, proyecto que acabó por formalizarse en París el 18 de noviembre de 1974 con la creación de la «Agencia Internacional de la Energía» (AlE). Sus miembros fundadores fueron los países de la CEE (menos Francia), Austria, Canadá, España, EE.UU., Japón, Suecia, Suiza y Turquía. Con tres clases de órganos: una Junta de Gobierno, un Comité de Gestión, y varios grupos permanentes (sobre cuestiones de emergencia, mercado del petróleo, cooperación a largo plazo y relaciones con los países productores). Las decisiones en la AlE se toman, según el caso, por unanimidad o por mayoría. Existe voto ponderado; sobre un total de 148 votos, EE. DU. tiene 51; Japón, 18; RFA, 11; España, 5, etc. Las funciones de la AlE consisten en: -
Asegurar en caso de urgencia un nivel de autonomía en los aprovisionamientos de petróleo, así como la adopción de medidas comunes de reparto del crudo disponible. Elaborar un sistema de informaciones relativas al mercado petrolero internacional. Diseñar y aplicar un programa de cooperación a largo plazo, con vistas a reducir la dependencia de las importaciones de crudos. Promover las relaciones de cooperación con los productores de petróleo, y con los demás países consumidores.
La AlE apenas tuvo virtualidad durante los años 1974-1978. Los países de la OPEP (recuérdese el cuadro 1) siguieron subiendo sus precios, sin que de nada sirvieran los proyectos de control de consumo de la AlE. No
Los grandes temas actuales de la estructtn:il t::(Unómler)
.
hubo una postura conjunta por parte de los países compradores. Cada uno intentó llegar a sus propios acuerdos con Jos productores de la OPEP. Pero como todo tiene un límite, ante el agravamiento súbito de la situación' en la reunión de la AlE del 10 de diciembre de 1979, sus 20 países miembros acordaron que a lo largo de 1980 sus compras quedarían virtualmente estancadas: en 1.205 millones de toneladas, con la previsión de que en 1985 no deberían superar los 1.290 millones. Esas decisiones, junto con el aumento de la producción propia (Alaska y Mar del Norte, sobre todo), tendrían una notable incidencia, a la baja, en los precios.
17.6
El declive de la OPEP
Al descenso del consumo, por las acciones de la AlE y el juego del ahorro energético derivado de las elasticidades de sustitución, se unió la mayor presencia en el mercado petrolero mundial de países no miembros de la OPEP, como México, Gran Bretaña, Noruega, Egipto (expulsado de la OPEP a raíz de los acuerdos egipcio-israelíes de Camp David), y otros. De la escasez forzada, fue pasándose otra vez a los excedentes. De tal modo que a principios de 1983, los británicos rebajaron en cuatro dólares el precio de su Brent de] Mar del Norte, colocándolo en 31 dólareslbarril; tres menos que el precio oficial de Arabian Light. Los mexicanos hubieron de hacer lo propio, para poder vender más, ante la crisis financiera que les llevó a la moratoria de su deuda exterior. Del lado de la OPEp, la estrategia de precios se debatió entre dos sistemas: el «Gately-Kely» (por los nombres de los autores de la idea), basado en la elevación brusca del precio, para a continuación ir a sucesivas caídas en términos reales hasta un nuevo alza súbita, a fin de evitar con ello la expansión de las energías alternativas; y la «Fórmula de Taif» (propuesta por e] jeque Yamani, antes de su cese por el Rey de Arabia en 1986): subida del precio de forma regular y ordenada, teniendo en cuenta la tendencia mundial de la inflación, la demanda, y el carácter finito de las reservas. Con todo, la OPEP trató de mantener una cuota fija de producción, a fin de sostener los precios. Pero con la depreciación del dólar, de los años 1985-1988, la cotización se situó en términos reales a niveles que ya dificilmente cubrían ciertos costes de producción de algunos países no OPEP (Mar del Norte, e incluso México). Concretamente, en diciembre de 1987, la OPEP se concertó para una oferta diaria de 18 millones de barriles/día (sin incluir a Irak) en el propósito de estabilizar los precios en tomo a 18 dólares. Posteriormente, en junio de 1989, en un ambiente de euforia de la economía internacional, se decidió subir la producción global a 19,5 millones de barriles/día, con un precio de referencia de 20 dólares por barril. Y el 21 de julio de 1990, poco antes de la crisis del Golfo e] precio OPEP se fijó, hasta finales de
___________________________________ _ 17. Cuestiones energéticas 1990, en 22 dólares. Nadie pareció pensar que había una gran crisis en ciernes, a solo unos días vista.
17.7
La crisis del Golfo 1990. Similitudes y diferencias con 73/74 y 79/80
Todo el mundo sabe cómo se produjo la crisis del Golfo. Y después de su inicio, la gente empezó a preguntarse si sería posible que pudiera entrarse en una recesión económica comparable a la jalonada por los choques petroleros de 1973/74 y 1979/80. «Sinceramente, no parece previsible esa eventualidad. Salvo que hubiera un empecinamiento de los países en hacer las cosas lo peor posible, dejándose llevar por el pánico y por los impulsos más primarios. No hay razones objetivas para una recesión económica comparable a la de 1973-1982». (Frases textuales de la Isa edición de este libro, 1991). Es cierto que el embargo económico decretado por el Consejo de Seguridad de la ONU en agosto de 1990 «retiró» del mercado, de un plumazo, en torno a 280 millones de toneladas de crudo --en términos anualesproducidas por Kuwait e Irak. O si se prefiere, 5,4 millones de barriles/día, y en torno a 4,5 millones a efectos de oferta al exterior. Pero también es verdad que el mundo estaba mejor preparado para afrontar una crisis así. Para empezar las comparaciones, recordemos que en octubre de 1973 hubo un embargo de petróleo a todo el mundo occidental por los principales países de la OPEP. En octubre de 1990, en cambio, todos ellos --excepto lrak y el ocupado Kuwait- seguían suministrando crudo; con la particularidad de que Venezuela y Arabia Saudita decidieron aumentar sus producciones con ]a aquiescencia de la propia OPEp, a fin de sustituir la oferta exterior de Irak y Kuwait. Además, al iniciarse la crisis, había importantes reservas de crudo. Los stocks (algo menos de 100 días del consumo normal de los países industriales), suponían al principio de la crisis un colchón importante; reservas que no se tocaron en las primeras semanas. The Economist daba, a finales de agosto de 1990, un dato bien significativo: el petróleo de las reservas occidentales equivalía a dos años de producción de Irak y Kuwait conjuntamente. Las compañías petroleras, naturalmente, merced a las inquietudes surgidas por asegurarse suministros, subieron los precios desde el mismo día de iniciarse la crisis. Y la especulación en los mercados spot y de futuros, funcionó al máximo. En septiembre de 1990 hubo cargamentos de petróleo que cambiaron 30 veces de mano entre su salida de puerto y su llegada a refinería; con precios que desbordaron los 40 dólareslbarril. Pero cuando la especulación bélica cedió -y las reservas estratégicas y una cierta disciplina de la AlE contribuyeron a ello-- el precio se situó incluso en la franja de 20/25 dólareslbarril.
Los grandes temas actuales de La
económica internacionaL
Después de la guerra, las cotizaciones internacionales del crudo continuaron en una tendencia claramente bajista, hasta alcanzarse, en agosto de 1993, una fuerte caída de precios (16,50 USD/b.), coincidiendo con transacciones promedio de 24,75 millones de barriles por día; rebasándose así la cifra de 23 millones acordados por la OPEP para el tercer trimestre del año. Con algunos altibajos, la tendencia de los precios de los crudos desde 1993 ha sido a la baja, sin que la OPEP pudiera controlar las cotizaciones. En su cumbre del 30.111.1998, el cártel se limitó a certificar una reducción global de 1,245 millones de barriles diarios hasta fines de 1998; cuando se esperaba un recorte mayor, para retirar crudo de un mercado en saturación en el que los precios tocaron en marzo de 1998 el menor nivel en nueve años y medio (12,04 dólares por barril, véase cuadro 2) La citada reducción de producciones se realizó sobre la situación real de los socios del cártel (véase cuadro 3) Y no sobre las cuotas oficiales pactadas en el otoño de 1997, cuando la OPEP decidió elevar su producción global ellO por 100, de 25,03 a 27,5 millones de barriles diarios. Así, pues, en marzo del 98, la OPEP se limitó a colocar sus cuotas entre paréntesis, para no abrir la caja de los truenos, ni poner en tela de juicio el propio sistema.
Cuadro 2.
Evolución de los precios del petróleo (OPEP, arábigo ligero, 34° APl, dólareslbarril)
1 de junio de 1973 16 de octubre de 1973 1 de enero de 1974 1 de noviembre de 1974 1 de octubre de 1975 1 de enero de 1977 1 de julio de 1977 1 de enero de 1979 1 de abril de 1979 1 de julio de 1979 1 de noviembre de 1979 1 de enero de 1980 1 de abril de 1980 1 de agosto de 1980 1 de noviembre de 1980 1 de noviembre de 1981 14 de marzo de 1983 Enero 1985 Noviembre 1985 FUENTE:
-m
2,89 5,11 11,65 11,25 11,51 12,09 12,70 13,33 14..54 18,00 24,00 26,00 28,00 30,00 32,00 34,00 29,00 28,00 24,00
Febrero 1986 Agosto 1986 (mínimo) Acuerdo OPEP septiembre Diciembre 1987 Spot junio 1988 Junio 1989 Agosto 1990 Octubre 1990 Marzo 1991 Media 1991 Enero 1992 Media 1992 Diciembre 1993 Diciembre 1994 Agosto 1995 Marzo 1996 Junio 1997 Marzo 1998 Noviembre 1998
Anuario EL PAIS hasta 1995 y ABe, 1995/98.
< 20,00 10,00 15,00 18,00 < 15,00 20,00 35,00 25,00 18,22 17,50 18,56 17,52 13,22 16,50 15,55 18,06 18,05 12,04 12,85
1
17 . Cuestiones energéticas
Cuadro 3.
Cuotas de la OPEP marzo de 1998 Millones de barriles diarios Cuota de la OPEP
Prod . real Febrero
8,76 3,94 2,19 2,36 2,58 0,908 1,45 1,31 2,04 1,52
8,66 3,62 2,21 2,450 3,360 0,880 1,37 1,75 0,68 2,26 1,4
0,300 0,140 0,125 0,125 0,200 0,50 0,70 No reduce 0,030 0,125 0,080
27,5
28,69
1,245
OTROS NO OPEP2: México Omán Noruega Egipto Yemen
3,22 0,860 3,14 0,850 0,350
0,100 0,030 0,100 0,030 0,01
TOT AL NO OPEP
8,420
0,271
TOTAL GLOBAL
37,110
1,516
Países OPEP: Arabia Saudí Irán Kuwait Emiratos Venezuela Argelia Indonesia Irak Qatar Nigeria Libia TOTAL OPEP
Recorte anunciado
1 El 30.lIt 98. 2 Fonnan parte del Pacto de Riad. FUENTE:
Negocios, l.IV.98.
En paralelo -a la cumbre de la OPEp, Arabia, Venezuela y México concluyeron el denominado Pacto de Riad. De ese modo, por primera vez, un país de fuera de la OPEP adoptó las decisiones del cártel. A México se sumaron después Omán, Egipto, y Yemen. Otros, como Reino Unido, Angola, Colombia y Malasia no se manifestaron, y Rusia y Ecuador se negaron
Los grandes temas actuales de La estructura económica internacional
en redondo a un recorte en sus producciones. Noruega fue el último país en sumarse al Pacto de Riad 1, a últimos de abril del 98. La situación descrita, tendió a que las administraciones públicas bajaran la guardia respecto de la anterior política de conservación y ahorro de energía durante la época de la crisis 1973/82; como también se debilitaron las inversiones en la energías alternativas, de las que precisamente pasamos a ocuparnos en la sección 17.8.
17 .8
Las energías alternativas
Entre 1973 Y 1982, en un mundo que pasó de la era de la energía abundante y barata a la escasez y la carestía, resultó enteramente lógico que se abriese todo un haz de previsiones para evitar el colapso que de otro modo se habría producido en la civilización industrial urbana configurada en los años sesenta y setenta. En primera línea de la búsqueda de soluciones, con máxima inversión en países como Francia y la URSS (pero no en EE.UU., Japón o la República Federal de Alemania), se situó la opción nuclear. La más discutida. Y no sólo por los ecologistas, sino también por los estudiosos de las consecuencias financieras de las grandes e inciertas inversiones en las macrocentrales. Como también los sociólogos previenen sobre las consecuencias de la energía nuclear, potencialmente favorable a la configuración de una sociedad hermética y policial, a fin de asegurar los secretos industriales, proteger las instalaciones productivas, y aislar los cementerios atómicos destinados a guardar residuos radiactivos durante milenios. Evidentemente, el paso de la fisión a la fusión acabaría con los problemas del ciclo uranio/plutonio. La fusión vendría a significar la conversión del hidrógeno --el elemento más abundante en la Naturaleza- en el combustible ideal. Pero la esperanza no es para mañana mismo: a pesar de los avances rusos y norteamericanos, e incluso de la cooperación incipiente de las dos potencias con la VE, la fusión no será una realidad industrial hasta después del año 2000. Actualmente las investigaciones sobre fusión están centralizadas en el Proyecto [TER en el que participan la UE, EE.UU, Rusia, y Japón. La idea la propuso Gorbachov en 1987 a Reagan, y en julio de 1992 se firmó el acuerdo del diseño de ingenieria, que previsiblemente llevará hasta 1998; entonces empezará la segunda fase para construir el tokamak (la torre donde se desarrollará todo el proceso). Pero todavía no se sabe nada -dice Robert Aymar director de proyecto--, sobre cuándo ni a qué coste se habrá dominado el sistema.
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«Noruega se suma al recorte de producción de petróleo», 31.1II.98.
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17. Cuestiones energéticas
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Segunda posibilidad energética: la vuelta al carbón. Pero tal retorno al combustible de la primera revolución industrial comporta no pocos problemas de carácter económico y social -inversiones cuantiosas y fuerza de trabajo renuente a trabajar en la oscuridad de las minas-, así como consecuencias medioambientales por las explotaciones a cielo abierto. Y sobre todo, por 10 que significa la emisión a la atmósfera de cantidades ingentes de S02 y CO 2 , que por acumulación cambian las condiciones de la biosfera, originando la lluvia ácida a corto plazo y el efecto invernadero en un horizonte más lejano. Una tercera línea de pesquisas -y, con mucho, las más prometedorases el desarro]]o de las energías alternativas. Nuevas hasta cierto punto, porque la mayoría de ellas han sido utilizadas desde los inicios de la propia civilización humana, si bien ahora adquieren nueva relevancia. Son evidentes los progresos de energia eólica (ya con estaciones de 2,5 MW). Pero más importantes son los avances en materia de aprovechamiento térmico y de recuperación de materias primas de los residuos urbanos debidamente seleccionados y pretratados. Es una cantera trascendente, si se considera que cada habitante de una gran ciudad produce como promedio más de un kilogramo diario de desperdicios. Lo cual, a nivel mundial, significa no menos de quinientos millones de toneladas de basuras al año, verdaderas montañas que hasta ahora apenas han servido más que para originar nuevos problemas de contaminación por su acumulación, indiscriminada, en vertederos de extensión indefinidamente creciente. Asimisnlo, el hambre de energía hace volver la vista a recursos que en otros tiempos no eran, sino meros futuribles: la fuerza maremotriz, que en las costas y mar adentro será una fuente energética nada desdeñable; la geotermia que presenta posibilidades considerables en zonas volcánicas y en otras áreas; los recuperables pequeños saltos de agua, abandonados al construirse las grandes centrales hidráulicas, cuando las economías de escala lo barrían todo. Pero, desde luego, el futuro está en el aprovechamiento de la energia solar 2 • La imagen del Sol se ha convertido en el emblema de millones de personas de todas las edades, porque es la energía más limpia, y de hecho, a escala humana, la única inagotable. Es una energía nuclear, pero natural, proveniente de una gran central (el Sol) bien situada (en el centro mismo de nuestro sistema planetario) y que además funciona por el sistema de fusión Sobre las grandes posibilidades que actualmente están ofreciendo los avances en la tecnología para la utilización de la energía solar: Lawrie Delroy, «Solar's warm glow», Financial Times, 12.VL96; Caspar Henderson, «The solar revivah>, Financial Times, 3.VII.96: y «The battle for world power. Coal, gas and oil will not be the three kings of the energy world for evef), The Economist, 7.X.95. En cuanto a la célula de combustible, Cive Cookson, «Energetic perfonner», Financial Times, 2.VIII.96.
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Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
de hidrógeno. Por su lejanía, no tiene para la humanidad sino efectos benéficos. El problema estriba en encontrar formas económicas para la captación y conservación de la energía que el Sol desprende sobre nuestro planeta, y en eso se está. Ya existen, en fase operacional, numerosos dispositivos: paneles o colee. . tores que calientan agua o aire para calefacción y otros usos domésticos; células fotovoltaicas de sulfuro de silicio o de cadmio, que penniten la directa transformación de la luz en electricidad; grandes torres que, con espejos controlados por computadoras (he lio statos), siguen el movimiento del Sol para reflejarlo hacia gigantescos hornos; así como centrales eólicosolares que marcan ahora el arranque de nuevos y esperanzadores avances. En EE.UU., Francia, México, Israel, Australia, Grecia, España, Túnez y otros países hay gran número de experiencias en marcha en el camino de abaratar la utilización de la energía proveniente de la Central Sol, a 150 millones de kilómetros de la Tierra. En todo caso, mientras se desarrolla en plenitud una nueva política de vuelta al carbón y de aprovechamiento máximo de las energías alternativas, el ahorro energético se revela como una opción decisiva, en la doble secuencia de generación y aprovechamientos. Las centrales termoeléctricas no aprovechan normalmente más del 45 por 100 de la energía del carbón o del fuel que consumen (lo demás se convierte en humos, cenizas y calor). Y después, en el transporte, puede perderse hasta más de1 25 por 100 de la energía producida. En los motores de combustión interna, apenas se llega, en el mejor de los casos, al 40 por 100 de aprovechamiento de la energía; una parte fundamental del carburante se transforma en SO 2' CO y CO 2' tres importantes contaminantes; aparte de también contribuir a ir calentando aún más y más la atmósfera. En el aprovechamiento, las pérdidas de energía son también notables. El consumo de energía por ]a industria representa en un país de desarrollo intermedio el 50 por 100 del total, y podría ahorrarse hasta un 15 por 100 con inversiones que serían verdaderamente rentables. El transporte es el segundo sector gran consumidor de energía: casi el 30 por 100. Se ha ca1culado de manera muy preliminar que con las tecnologías actuales, y sin más que una cierta racionalización y modernización, podría ahorrarse del orden del 8 por 100 con nuevos motores que ya se encuentran en fase de prototipos. En las otras aplicaciones de la energía (usos domésticos, agricultura y servicios), las posibilidades de ahorro también son importantes. Volviendo a la tierra y a la aplicación que permitió al hombre salir de las cavernas y de la selva, podríamos encontrar la clave de la cuestión. Me refiero a la agricultura, con cuyo nacimiento empezó el uso de la energía solar. A través de la fotosíntesis, las plantas transforman agua y minerales en
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clorofila, la sustancia básica de la vida. Es un proceso todavía no descubierto en cuanto a su reproducción industrial por el hombre. A pesar de ello, nos ofrece una lección diaria. ASÍ, la forma en que la Naturaleza produce y reproduce la vida, a base de agua y sol, debería hacernos reflexionar mucho sobre las distintas formas de combinar la racionalidad de ambos recursos en un desarrollo más integral, más asociado con la Naturaleza. En ese sentido, son enormes las posibilidades energéticas provenientes de la biomasa. Por último, mencionemos el gas natural. En 1950, salvo el caso particular de los Estados Unidos, cubría una mínima parte de las necesidades energéticas mundiales, frente a un 20 por 100 en la actualidad (30 por 100 para los Estados Unidos). La década de los sesenta marcó el verdadero desarrollo de la industria mundial del gas: mientras que la producción norteamericana se aproximaba progresivamente a su punto máximo, la de Europa del Este se multiplicó por más de cuatro, y la de Europa Occidental por más de seIS. El período de 1970-1980 confirmó las grandes tendencias de la década anterior: producción máxima en Estados Unidos, y rápido desarrollo en Iberoamérica, Europa, Africa y Medio y Extremo Oriente. El gas natural dej ó de ser una energía de segunda fila, y se impuso como una energía propia, dotada de cualidades intrínsecas apreciables. Su facilidad de sustituir a productos petrolíferos escasos y caros, su baja contaminación, y un precio de compra relativamente moderado, condujeron a la carrera hacia el gas natural.
17.9
Cambio climático y Gaia
El tema del cambio climático --que actualmente se relaciona sobre todo con el futuro consumo de energía- es muy antiguo. ¿Quién, a lo largo de su vida no ha hecho comparaciones entre lo que vio en su infancia y lo que ahora puede apreciar, en términos de cambio de inviernos gélidos a templados, de primaveras con lluvias torrenciales a sequías devastadoras, de estíos suaves a tórridos o, por el contrario, de inundaciones y años sin verano? En ese sentido, podría evocarse la pequeña glaciación de los siglos XVII a XIX, observable a través de la pintura, con la desaparición de los patinadores de Bruegel en Holanda, de la nieve en Alemania --que Napoleón hubo de soportar en su trágica retirada de 1814- y de las ferias del hielo de Londres sobre un Támesis de aguas congeladas, la última de las cuales se celebró en 1819. Podríamos hacer muchas de esas remembranzas, pero centrando la cuestión en lo más perentorio a efectos de análisis y prospectiva, debe recordarse aquí la conferencia mundial auspiciada por las Naciones Unidas sobre cambio climático, celebrada en Kioto, Japón, en diciembre de 1997. En ella
Los grandes temas actuates de La estructura económica internacional
se puso de relieve que el clima nos ofrece multitud de aspectos, sin que hasta ahora haya resultado posible construir modelos explicativos a largo plazo. Porque Gaia (el nombre griego de la diosa Gea de los romanos, la divinidad Tierra convertida por Lovelock en síntesis de la autorregulación del planeta), no desvela sus secretos; y mucho menos sus proyectos. De 10 que no hay duda es de que algo malo está pasando con el clima por la acción del hombre. Entre 1800 y 1994, el CO 2 en el aire aumentó en un 3 por 100, creándose así las condiciones del efecto invernadero y del calentamiento global. De tal manera que en los últimos años, con el repliegue de los glaciares y la fusión de los hielos de la Antártida y Groenlandia, el nivel de Jos mares se ha elevado entre 10 Y 25 centímetros. Una evolución que podría acelerarse, pues las actuales reservas de combustible fósil aún pennitirían triplicar el stock de CO 2 en la atmósfera. En la mencionada Conferencia de Kioto no hubo un acuerdo satisfactorio entre las grandes potencias para disminuir el nivel de las emisiones de gases de invernadero, y sobre todo de CO2 y metano. La UE, que está teniendo grandes éxitos en la reducción de esos efluentes y otros -y muy en especial de los FCCs que deterioran la capa de ozono--, propuso que el volumen de tajes efluentes para el 2000 se estabilizara al nivel de 1990. Pero EE.UU. -que, con el 4,5 por 100 de la población mundial genera el 22 por 100 del CO 2- se resistió a límites importantes a corto plazo; y planteó un objetivo en el que pocos creen, para situar el nivel deseable un 15 por 100 por debajo del de 1990, distanciándolo en el tiempo al año 2010; Y además, descontando las deducciones a realizar por el concepto de sumideros (nuevas plantaciones arbóreas), e incluyendo la posibilidad de un mercado mundial de derechos de contaminación, para comprar títulos de esa clase a los países que tienen excedente para todavía seguir contaminando más. A todas luces, el esfuerzo colectivo -que pretende extenderse a los países emergentes, porque de otro modo China en tres lustros estará contaminando tanto como EE.UU.-, va a exigir decisiones muy serias en materia de nuevas tecnologías. Porque en definitiva se trata de conseguir mayor eficiencia en la industria, el parque automovilístico y el consumo doméstico, traduciendo las mejoras posibles en esa triple dimensión en verdadero ahorro energético, y sobre todo de energía fósil, dando más fuerza -ya vimos el por qué y el cómo en 17.8- a las energías alternativas.
Nota bibliográfica Algunas obras utilizadas en este capítulo: Ayrnar, Robert, «La comunicación es crucial en el proyecto mundial de fusión», El País, 31. VII. 1995, pág. 32. Roberto Centeno, Economía del Petróleo y del Gas natural, Tecnos, Madrid, 1974.
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Roberto Centeno, El petróleo y la crisis mundial, Alianza Editorial, Madrid, 1983. Jean-Marie Chevalier, Le Nouvel Enjeu pétrolier, Calmann-Levy, 1973 (versión española en Laia, Barcelona). José Ignacio Gafo, La política de la OPEP, en el Boletín Semanal de ICE, n.O 2.118, 25 de enero de 1988. Michel Grenon, Ce Monde Affamé dJénergie, Robert Laffont, París, 1973 (versión española en Alianza Editorial, Madrid, 1974). Peter Hill y Roger Vielvoye, Energy Crisis, Robert Yeatmen Ltd., Londres, 1974. WiHiam W Hogan, Changing patterns in the energy market, en Energy Conservation, editado por 1. C. Sawhill y R. Cotton, The Brookings Institution, 1986. T. Rifai, Le Prix du Pétrole, Editions Technic, París, 1974. L. Mihailovitch, 1. 1. Pluchart, Les Compagnies petrolieres internationales, PUF, París, 1980; de los mismos autores, L'OPEP, PUF, París, 1981. Anthony Sampson, The Seven Sisters, Bantam, Nueva York, 1975. Lorenzo Smith Pillitz y Carlos Rodríguez Braun, "Petróleo y fletes en el segundo semestre" de 1987, en el Boletín Semanal de ICE, n.O 2.125, 14 de marzo de 1988. Mitchell Wilson (en colaboración con René Dubos, Henry Margenan y C. P. Snow), «Energía», Time-Life International, Hamburgo, 1979.
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18. FLuctuaaones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998
18.1
Introducdón
Desde 1970, multitud de economistas venían preguntándose sobre la posibilidad de que en un inmediato futuro pudiera producirse una crisis como la que azotó al mundo a partir del llamado «jueves negro}) del 24 de octubre de 1929. Esa fecha se considera que marcó el comienzo de lo que después se denominó la Gran Depresión, que en realidad no terminó por una mejoría definitiva de la situación económica a nivel general; por el contrario, suele aceptarse que su fin se produjo, simbólicamente, elIde septiembre de 1939, con el estallido de la Segunda Guerra Mundial. En ese contexto de preocupaciones puede decirse, y así anticipam.os parte de lo que podría ser una tesis poco optimista sobre el futuro, que el <
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En diciembre de 1928, el presidente Calvin Coolidge, al dirigir su último mensaje al Congreso de EE.UU. sobre el «Estado de la Unión», dio comienzo a su disertación con las siguientes palabras: «Ninguno de los Congresos de EE. UU. que se han reunido hasta ahora lo han hecho con más placenteras perspectivas que las actuales. En los asuntos domésticos hay tranquilidad y satisfacción ... pues se ha alcanzado el más alto récord de años de prosperidad. En Jos asuntos extranjeros, existe paz y buena voluntad, que proviene de la mutua comprensión» 1, En otras palabras, en el que normalmente se tiene por el informe más completo sobre la situación económica, social y política de un gran país y de los asuntos conexos del mundo, no se preveía que de inmediato fuese a suceder nada grave para la economía. Sin embargo, apenas transcurridos nueve meses desde el discurso del presidente Coolidge la situación general empezaba a ser alarmante, y tan cierto como la imposibilidad o dificultad de prever una crisis global a corto plazo, lo es el percatarse de su trascendencia, una vez que se ha desatado. Así lo señala de hecho Arthur Koestler, el autor de Espartaco, El Cero y el Infinito, y otras muchas obras, y que en su juventud fue uno de los mejores cronistas de su tiempo. Concretamente, en el segundo volumen de su Autobiografía, Koestler se refiere al momento crucial del comienzo de la crisis de 1929 con palabras que no nos resistimos a reproducir. Sobre todo a1 tener en cuenta que por entonces era corresponsal en París de la principal cadena alemana de prensa: «El viernes negro (24 de octubre de 1929) [sic] cayó poco después de mi llegada a París. No comprendimos en abs01uto su significado. Sus repercusiones tardaron varios meses en hacerse sentir en Europa. En cuanto llegaron las primeras ondas fuertes de la depresión, los acontecimientos se sucedieron rápidamente. La desocupación en Alemania llegó a la cifra de siete millones, un tercio de la cantidad total de trabajadores ocupados. La fuerza del partido nacional-socialista aumentó con la misma velocidad. Los cimientos estaban rajados, Europa lista para el derrumbe. Sin embargo, en nuestros informes de París, el desastre de Wall Street casi no figuraba. En la Rue Pasquier [donde estaba situada la oficina de Koestler] creíamos que se trataba simplemente de una crisis financiera más; no advertíamos que era el comienzo de la crisis de la humanidad» 2, A lo largo de las presentes páginas vamos a examinar primeramente cuáles fueron los mecanismos básicos de la crisis de 1929, para ocupamos Citado por John Kenneth Galbraith en The Great Crash, Penguin Books, Londres, 1970, pág. 30. La primera edición del libro de Galbraith apareció en 1955. 2 Arthur Koestler, El Camino hacia Marx, versión española, Alianza Editorial, Madrid, 1974, págs. 66 y 67. En realidad, Koestler incurre en una confusión, pues aunque el crack bursátil se produjo el 24 de octubre, era Jueves y no Viernes. Por tanto, deberían haber dicho el Jueves Negro (Black Thursday). 1
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después de los rasgos principales de las situaciones evolutivas citadas en el título de este capítulo 18.
18.2
La crisis de 1929
No existe consenso entre economistas e historiadores sobre cuáles fueron los principales factores desencadenantes de la crisis de 1929. Como tampoco hay unanimidad en cuanto al efecto que tuvieron las medidas de política económica que en cada momento fueron adoptándose en el intento de resolver los problemas críticos que paso a paso fueron afectando a la economía. Entre los puntos de vista de Galbraith y Friedman, por ejemplo, media un verdadero abismo. Los primeros atisbos de lo que después sería la crisis de 1929 se sitúan normalmente, entre los economistas norteamericanos, en el llamado «boom inmobiliario» de Florida. La prosperidad de los años 1922 a 1924, que dio comienzo a la sociedad de consumo en masa en EE.UU., produjo un movimiento especulativo de gran amplitud en la compraventa de tierra en el Estado de Florida, por ser ésta el área de clima más soleado y benigno en la proximidad de la Costa Este, en donde por entonces se situaba aún el centro de gravedad indiscutible de la economía yanqui. El boom inmobiliario de Florida duró escasamente dos años. Los precios de la tierra se multiplicaron por más de diez, incluso por veinte en algunos condados. Pero, a la postre, el cese de la entrada de nuevos fondos para seguir alimentando el movimiento especulativo (que no podía ser indefinido por el gran desfase que se produjo entre tierra urbanizable y demanda efectiva de ella) hizo que los altos precios alcanzados cayeran rápidamente. Se produjo así un fuerte descalabro para los inversionistas grandes y pequeños que habían entrado en la última fase del boom 3. Y el escarmiento de este episodio hizo que, desde finales de 1926, la atención de los ahorradores aspirantes a obtener ganancias rápidas y sin esfuerzo se concentrase definitivamente en el mercado de valores, especialmente en la Bolsa de Nueva York. En los círculos bursátiles volvió a repetirse el mismo fenómeno especulativo observado con anterioridad en Florida. Era la consecuencia de un largo período de prosperidad, cuando llega un momento en que no hay en qué invertir el excedente generado. El agotamiento del propio proceso, por las expectativas de disminución de la actividad económica y por el deterioro previsible en los resultados de las empresas industriales, condujo al jueves En cierto modo, puede verse aquí un paralelismo con el boom inmobiliario de las costas españolas, empezado en los años sesenta y que con la crisis del turismo en 1973, y sobre todo en 1974, empezó a ceder en fuerza, ocasionando no pocas quiebras y suspensión de pagos entre urbanizadoras, hoteleros y fondos de inversión inmobiliaria. 3
Los grandes tenias actuales de la estructura económica internacional
24 de octubre de 1929 a la baja brusca y profunda en la generalidad de las cotizaciones 4. En los siguientes días, la banca y Jos principales brokers intentaron detener el derrumbe de las cotizaciones. El presidente Hoover 5 mantuvo conversaciones con los medios financieros a fin de restablecer la confianza. ASÍ, hacia mediados de noviembre el hundimiento se detuvo de momento, y el índice bursátil del New York Times quedó el miércoles 13 de noviembre a 224 puntos, con un descenso del 58,87 por 100 en sólo dos meses y medio (el 3 de septiembre estaba a 542). Después, con el reforzamiento de los esfuerzos combinados para tranquilizar tanto a la opinión pública como a los bolsistas, incluso se apreció una cierta recuperación que duró de enero a abril de 1930. Pero esos esfuerzos perdieron su vigor ante las expectativas generales y la recesión q1.ie se extendía por doquier. Así, las cotizaciones en la bolsa volvieron a caer ininterrumpidamente, hasta el 8 de julio de 1932, que se situaron en un índice de 58 según el New York Times; es decir, con una baja del 89,29 por 100 respecto a septiembre de 1929. Lo cual significa la ruina de millones de ahorradores y traducía la persistencia de la recesión. En 1933, el año más profundo de ella, el Producto Nacional Bruto de EE.UU. fue 1/3 menor que en 1929. Entre las causas que llevaron a la Gran Depresión habría que mencionar Sin embargo, seguramente la principal consistió en el heun gran cho de que entre 1925 y 1929 había venido creándose una capacidad de producción que cada vez resultaba más desmesurada en comparación con la demanda. Este fenómeno de sobrecapacidad tendía a hacerse especialmente agudo en los EE.UU., pero su carácter era de ámbito mundial, en gran medida por la rigidez del sistema monetario internacional, agudizado desde la vuelta al Patrón Oro. Tal decisión la habían adoptado países como el Reino Unido (1925), Francia (1928) Y otros, que a toda costa aspiraban a restaurar el esquema de grandes potencias de la preguerra, a base de monedas sobreque contribuyeron a ocasionar dificultades en las transacciones Ese día cambiaron de manos 12.894.650 acciones, cuando generalmente no se superaban los seis millones de compraventas en un solo día. Ya en las anteriores jornadas las caídas habían sido importantes; pero el jueves, por una conjunción de factores, el pánico se extendió, con problemas incluso de orden público en Wall Street y sus alrededores. A un obrero que, a las 11.30 de la mañana, apareció en el tejado de uno de los edificios próximos a la Bolsa para hacer unas reparaciones, se le tomó como un posible suicida, y la multitud estuvo esperando -vanamente, desde luego- a que se arrojara a la calle. También este episodio anecdótico contribuyó a arreciar las órdenes de ventas que llegaban a la Bolsa de Nueva York. 5 Herbert Hoover, republicano como Coolidge, fue el candidato ganador en noviembre de 1928, y asumió la presidencia de EE.UU. en enero de 1929. En su discurso inaugural previó un período de gran expansión. 4
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internacionales y que marcaron el comienzo del paro en sus fronteras para adentro. La rigidez en el sistema monetario internacional provocó, pues, una primera contracción del comercio, y la crisis bursátil de 1929 de Nueva York trastocó la situación previa de los «felices veinte», que ciertamente en gran parte de Europa occidental, y sobre todo en Gran Bretaña, no fueron, ni mucho menos, tan felices. Recordemos en este sentido los graves errores de Winston Churchill como ministro de Hacienda (advertidos y criticados por 1. M. Keynes), pues la sobrevaluación de la libra esterlina tuvo nefastas consecuencias al dificultar las exportaciones y al buscar el remedio a través de las reducciones de los salarios reales. Ello fue precisamente lo que en mayor medida desencadenó la huelga de 1926 en la minería del carbón, que puso a prueba la economía británica y que sensibilizó a toda la opinión pública. La depresión, de facto, ya había empezado en la Gran Bretaña. Pero tal vez más importante que todo lo anterior, como factor generalizador de la crisis desde EE. UD. al resto del mundo, fue el hecho de que el crack bursátil de Nueva York alteró profundamente el circuito de fondos que mantenía el nivel del intercambio y de la actividad económica en los países occidentales. Planteado de manera muy esquemática, ese circuito era el siguiente: Alemania (la República de Weimar) tenía necesidad de recursos para atender el pago de las reparaciones de guerra a los países aliados. Para financiarlas, recurría al mercado de capital de EE.UU., y con los recursos así obtenidos iba reembolsando a Francia e Inglaterra, países que, a su vez, con esos fondos atendían las deudas contraídas durante la guerra. De esta forma el dinero que salía del mercado norteamericano volvía a él, y en el curso de tales flujos se favorecía el mantenimiento del nivel de actividad en los países europeos. Al producirse la crisis bursátil de Nueva York, se creó una grave desconfianza en los medios financieros, sobre todo en la banca, que se vio acosada por los depositantes reclamando sus ahorros. A la postre, la banca, por toda una compleja serie de razones, se vio en la necesidad de suspender las facilidades financieras que venia otorgando sistemáticamente a la República de Weimar. Las consecuencias no se hicieron esperar: Alemania hubo de interrumpir el pago de sus reparaciones de guerra y el circuito se rompió. En tales circunstancias, eJ pánico bancario de los EE.UU. que se generó en 1930 con la quiebra del Bank 01 the United States no tardó en pasar a Europa, donde en 1931 se produjo una cadena de quiebras bancarias (la más célebre de ellas la del Credit Anstalt de Viena), con las lógicas consecuencias de incertidumbre para todo el conjunto de la Economía. Lo cual significó la ruina de muchos depositantes, menores facilidades de financiación de las empresas, que en gran número entraron en un proceso de suspensiones de pagos y quiebras. Los problemas financieros se agravaron hasta límites hoy difíciles de imaginar. A principios de 1933, de los 12.000 bancos que en 1929 funcio-
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naban en EE.UU. habían quebrado más de 6.000. No es extraño, pues, que la primera medida importante que adoptó Franklin D. Roosevelt al asumir la presidencia, en enero de 1933, fuese el envío al Congreso de un proyecto de ley de reforma bancaria, para evitar que en lo sucesivo la debilidad de los «microbancos» norteamericanos pusiera en dificultad al conjunto del sistema 6. En Europa el panorama fue haciéndose de manera gradual parecido al de EE.UU. ya desde 1930. Y la crisis, de ,carácter deflacionista, al generaIizarse, engendró una psicosis sincronizada de defensa de los sistemas productivos nacionales frente a la caída de precios en el mercado internacional, que ya no podía contrarrestarse con los aranceles de aduanas por entonces vigentes. El régimen liberal de comercio y cambios hacía altamente vulnerables a los sistemas productivos. El resultado final fue el propósito de defender, cada uno a su manera, sus propias economías, con la erección por doquier de nuevas barreras aranCelarias y de obstáculos cuantitativos al comercio. En materia de aduanas, el comienzo de la gran carrera a un nuevo proteccionismo lo marcó la Ley Smoot-Hawley, que en 1930 elevó de modo muy notable los derechos a la importación en EE.UU. Los demás países industrializados no tardaron en seguir el «ejemplo», y el Reino Unido, tras la Conferencia de Ottawa (1932), pasó a aplicar a sus dominios y colonias los llamados «derechos imperia1es», creando así un área preferencial (según vimos en el capítulo 5). En cuanto a las restricciones cuantitativas, Francia estableció los primeros contingentes, que también habrían de servir de modelo para restringir las importaciones «más sensibles» a volúmenes concretos. Por último, Alemania, desde 1932, comenzó a finnar acuerdos de clearing para evitar los movimientos de divisas; más adelante, la manipulación de los cambios y el racionamiento de las divisas se convirtió en operación normal en la mayoría de los países. Todo esto significó un verdadero colapso del comercio y de la actividad económica a nivel mundial que -con otras complicaciones intemascomportó el paro masivo y el agravamiento de las tensiones sociales y políticas a que antes nos referíamos al citar a Arthur Koestler. Los efectos de la crisis de 1929 se prolongaron hasta 1939. En 1933, y con referencia a un Índice 1929 = 100, los precios de los productos básicos en el mercado internacional habían descendido a 68, lo que significaba una contracción de un 32 por 100. La actividad medida por el índice de producción industrial en los principales países había bajado de 110 en 1929 a 69 en 1933, una caída, por consiguiente, del 38,3 por 100. El comercio ÍnterEmpezaba así la reforma del capitalismo en EE.UU., que proseguiría con la «National Industrial Recovery ACÍ», el «Public Works Program» y otras tantas medidas del «New Deah>, actuaciones, todas ellas, a las que nos referimos en el capítulo 20.
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nacional, de 100 en 1929, se colapsó a 82 en volumen fisico, a 48 en valor del intercambio medido en libras esterlinas, y a 35 en valor oro 7. El paro, la variable más ostensible desde el punto de vista social, se extendió por casi toda la faz de] área capitalista, con marcada intensidad en EE.UU. (12 millones de parados en el momento en que el presidente Roosevelt asumió los poderes en enero de 1933) y con siete mil10nes de desocupados en Alemania cuando, también en 1933, Hitler se convirtió en canciller de la moribunda República de Weimar. En verdad, desde el propio comienzo de la crisis económica, desde que se desencadenó en 1929, se intentó buscarle solución. Pero había un problema básico: tras el desmantelamiento del librecambio llevado a cabo con la primera guerra mundial, y después de los intentos frustrados de restablecerlo con la vuelta al Patrón Oro, no se habían creado instituciones de cooperación a nivel internacional. Por lo menos mínimamente comparables a las que después daría a luz el sistema de las Naciones Unidas. Desde luego, a pesar de sus la Sociedad de Naciones (SDN) y las grandes potencias hicieron algunos esfuerzos, no desdeñables, en pro de la cooperación. Se procuró comprimir las fluctuaciones y, sobre todo, la baja de Jos precios de los productos básicos. De esta forma nacieron los primeros acuerdos internacionales para el estaño y el azúcar en 1931, para el té y el trigo en 1933, para e] cobre en 1936. No obstante, no había una verdadera estrategia global, y la crisis fue acentuándose sin ninguna expectativa de que terminase; los mencionados acuerdos sirvieron de poca cosa. Otro tanto puede decirse de los arreglos a nivel privado, entre grandes empresas o entre federaciones empresariales a nivel internacional en determinados sectores (acero, potasa, etc.), que se manifestaron en un proceso muy marcado de cartelización. Esos cárteles internacionales pudieron evitar la ruina de no pocas grandes corporaciones industriales al sostener sus precios, mas no alcanzaron a impedir la caída general del intercambio y, en fin de cuentas, de la propia actividad económica general. También hubo un intento de resolver la crisis a nivel global. Para ello se convocó la Conferencia Económica Mundial de Londres, que se prolongó desde abril a julio de 1933. Pero ya para entonces, la mayoría de los países industriales habían abandonado definitivamente el libre comercio para entrar en el sistema de aranceles altos, restricciones cuantitativas en frontera y controles de cambio y acuerdos de clearing para liquidar los pagos internacionales. El proteccionismo se hallaba, pues, consolidado y, en realidad, no habría de ceder hasta 1948, al crearse ]a OECE que, como vimos en el capí-
Estos datos proceden de P. T. Ellsworth, Comercio Internacional, versión española, 3. a edición, México, 1955, págs. 345-350.
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los
temas actuales de la estructura económica internacional
tulo 2, puso en marcha la multilateralización de pagos y la liberación del comerCIO. A partir de 1933, el New Deal del presidente Roosevelt en EE.UU. y la política hitleriana de rearme y de construcción de autopistas en Alemania supusieron un cierto alivio para la situación de desempleo en Norteamérica y en Centroeuropa. Pero con ello no se resolvía el problema que significaba el colapso económico internacional subsiguientt! a la ruptura dellibrecambio, que no había sido sustituido por nuevos mecanismos de cooperación que permitiesen recuperar la anterior fluidez de intercambio mundial. En realidad, las medidas propuestas por Keynes y por otros economistas sobre la forma de mantener el pleno empleo a través de un mejor uso de las medidas monetarias, fiscales, de gasto público, etcétera, apenas tuvieron virtualidad en este período. Habría que esperar al Plan Marshall (1947) para apreciar la instrumentación de una verdadera política keynesiana a nivel internacional, pues (como ya vimos en el capítulo 2) no fue otra cosa el llamado Plan de Recuperación Europea, que vino a significar una operación de «cebar la bomba de la economía» de los países arruinados primero por la Gran Depresión y luego por la guerra. En otras palabras, con la siembra de dólares prácticamente gratuitos que realizó EE.UU. en Europa occidental pudo ponerse en marcha de nuevo su maquinaria económica; sólo así fue capaz la economía europea occidental de generar sus propios impulsos en la dirección de un desarrollo autosostenido. En síntesis, la crisis que se desató en 1929, arreció en los años 30, se convirtió en una conflagración mundial en 1939, y sólo en 1948 puede decirse que comenzó a reconstruirse el comercio internacional. En suma, la Gran Depresión se prolongó por veinte años, más de lo que muchas veces se piensa cuando se cree -erróneamente- que la segunda guerra mundial no tuvo nada que ver y que generó una situación distinta: cuando en realidad cabe considerar que constituyó la fase culminante de la crisis 8.
La bibliografía sobre el tema de la Gran Depresión es abundante. Sobre sus antecedentes puede verse el libro ya cJásico de 1. M. Keynes The Economic Consequences 01 (he Peace (Londres, 1919) y su continuación, A Revission 01 the Treaty (Londres, 1929), así como el trabajo de la Sociedad de las Naciones The Course and Phases of the World Economic Depression (Ginebra, 1931), y la recopilación de H. V. Hodson, Slump and Recovery 1929-1937 (Londres, 1938). También son importantes las obras de P. T. Ellsworth, International Economic (<
18. Fluctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998
18.3
El mecanismo de la crisis de 1973
¿Cuáles son los orígenes de la crisis que se inició en 1973? ¿En qué se parece y en qué difiere de la que arrancó en 1929? Ante todo, convendría expresar que la crisis de 1973 no fue, ni mucho menos, un resultado exclusivo de los problemas energéticos que comenzaron a preocupar al mundo desde el 16 de octubre de 1973, cuando en pocas semanas los precios del petróleo se multiplicaron casi por cuatro como consecuencia de la IV guerra árabe-israelí 9. El verdadero preludio de lo que sería la crisis económica internacional iniciada en 1973 estuvo en el agravamiento de los problemas monetarios a nivel mundial. Como tantas veces se ha dicho, el sistema del Fondo Monetario Internacional (FMI) funcionó satisfactoriamente hasta 1960. Lo que no se ha indicado tan a menudo es que ello resultó posible sólo porque los mecanismos de Bretton Woods se reforzaron, de forma decisiva, por la distribución de fondos que significó el Plan Marshall (recuérdese lo estudiado en el capítulo 2), con el que se prestó una liquidez inmediata a los países europeos, que de otro modo ni siquiera podrían haber empezado a observar la reglas del FMI. En el capítulo 3 ya hemos estudiado con detenimiento los problemas del sistema monetario internacional desde el comienzo de la década de 1960 y la crisis definitiva que en él se manifestó desde 1971; por lo cual no vamos a insistir aquí en el tema. Subrayemos, simplemente como analogía con 1929, que si el crac bursátil y el bancario de Nueva York significó la quiebra del circuito financiero de las reparaciones alemanas, en 1973 la crisis energética superpuesta a la monetaria representó una fortísima elevación de la «cuenta del petróleo», con lo que ello supuso de drenaje en la liquidez internacional en la inmensa mayoría de los países importadores de crudo. Desde 1960 ya se observaban debilidades en el funcionamiento del FMl. Las reservas de oro de EE.UU. empezaron a ser insuficientes para respaldar la convertibilidad oro de las existencias crecientes de dólares fuera de Norteamérica. Esta nueva situación pudo resolverse transitoriamente por medio de acuerdos entre EE.UU. y los bancos centrales europeos y de Japón, que renunciaron de hecho a solicitar la convertibilidad del dólar en oro. De este modo, sin ninguna formulación expresa, EE. UD. se convirtió en el banco central de todo el mundo, y el ingenioso sistema del Patrón de Cambios Oro del FMI se transformó de Jacto en un sistema de moneda fiduciaria, concretamente de patrón dólar-papel. Todo eso ya había sido examinado in extenso en el capítulo 3. El funcionamiento del sistema en 10 sucesivo se basó sólo en la credibilidad; en que hubiese una efectiva confianza de los miembros del FMI en el Sobre Las Raíces Internacionales de la Crisis es interesante el artículo del mismo título de Jaime Requeijo, publicado en Papeles de Economía, n.O 1, págs. 68 a 75.
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los grandes temas actuales de La estructura económica internacional
dólar. Confianza que se hacía cada vez más débil, a medida que las reservas oro de EE.UU. disminuían, con lo cual el pacto de no convertibilidad fue transformándose gradualmente en una imposición norteamericana cada • vez más ostensible. La situación, con el paso de los años 60, se agravó a consecuencia del incremento de los gastos militares norteamericanos por la guerra del Vietnam, que crecieron de modo espectacular desde 1968. El aumento de las actuaciones bélicas se simultaneó con el programa social que el presidente Johnson puso en marcha para crear la «Great Society». La coincidencia de ambas políticas -la social sin renunciar a la militar, y viceversa- se tradujo en un fuerte déficit fiscal. Ello, unido a la continuidad de las inversiones de las empresas multinacionales norteamericanas en Europa y en otras áreas, comportó un fortísimo déficit de balanza de pagos en los EE.UU. El resultado final fue un flujo de dólares en cantidades ingentes al resto del mundo, que se transformaron en los célebres eurodólares. El alto grado de liquidez que se generó entre los años 1968 y 1973 tuvo, a su vez, como resultado un importante aumento en la actividad económica general de los países industriales, cada vez más interpenetrados y sincronizados en sus ciclos económicos. El efecto no fue otro que un gran «tirón» en la demanda de materias primas, cuyos precios aumentaron en más de un 100 por 100 en el curso de los años 1972 y 1973. También por entonces, y a través de los acuerdos de Trípoli, Teherán, etcétera (recuérdese lo visto en el capítulo 17), los países petroleros iniciaron sus primeras escaramuzas desde la O PEp, para discutir a las grandes compañías y a los países consumidores de petróleo los precios de los crudos, que ciertamente se habían mantenido con una estabilidad asombrosa a lo largo de los años 60. En esos tres años, 1970-1973, el promedio del precio mundial por barril pasó de 2 a 3,5 dólares, es decir, un alza del 75 por 100. Así las cosas, y a la vista del recalentamiento de la economía mundial -por el auge cíclico sincronizado de los países industriales-, en la Asamblea del FMI en Nairobi (septiembre de 1973) la Comunidad Económica Europea, de una parte, EE.UU. de otra, yen general todos los países miembros de la OCDE, llegaron a la conclusión de que era necesario acordar una serie de medidas para desacelerar la economía y frenar la fase ascendente del ciclo, a fin de lograr un nuevo equilibrio, una cierta estabilidad. Sin embargo, la crisis energética desencadenada en octubre de 1973, po. . cas semanas después de la Asamblea del FMI, vino a romper los propósitos fijados en Nairobi. Se planteó una situación totalmente nueva, en la que ya se vislumbró, por primera vez, la posibilidad de que las reservas internacionales de los países industriales pudieran resultar insuficientes para afrontar los desembolsos de divisas necesarias para pagar el petróleo. En otras palabras, se adivinó el pe] ¡gro de recesión y bancarrota de no pocos países industriales como consecuencia de la multiplicación casi por cuatro de los precios de los crudos.
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18. Fluctuaciones económicas: 1929/ 1973,1989/93, 1998
En 1971 Y 1972 la producción a todos los niveles y por doquier estaba en auge, como en 1927 y 1928. En 1973 se produjo el alza de los precios del que por sus secuelas de todo tipo amenazó con provocar la reintroducción del proteccionismo, al igual que en 1929, aunque en ese año lo que influyó fue el impacto del crac bursátil de Nueva York. Las causas -1929-1973- fueron diferentes; los efectos en términos de actividad económica, paro y comercio exterior presentan indudables similitudes. Por todo lo anterior, parece claro, pues, que el origen de la crisis estuvo en el deterioro de la situación monetaria internacional. Cierto que a todo ello vino a sumarse un factor totalmente nuevo, que en 1929 no estaba en el escenario mundial: la crisis energética, que puso de relieve la enorme vulnerabilidad de las naciones industriales respecto a sus suministradores de crudo. Mientras el Tercer Mundo petrolero soportó el semicolonialismo y el domi-nio de las grandes compañías, el engranaje funcionó. Pero éste, con la insistencia norteamericana en su apoyo al Estado de Israel, comenzó a fallar. Y los países árabes -aliados a los otros países petroleros en la OPEP- acabaron por sustituir el viejo engranaje por su propio «invento». En 10 sucesivo, seria la OPEp, sin negociaciones, la que decidiría los precios del petróleo. De este modo, a la crisis no resuelta del SMI se superpuso la crisis energética. La confluencia de ambas generó una situación extremadamente dificil. Alterando ahora el ritmo histórico de la exposición del proceso de la economía mundial, antes de entrar en la siguiente sección 18.4 --en la que figuran otras apreciaciones sobre la crisis-, creo que será útil exponer muy rápidamente cuál fue la marcha de los acontecimientos desde 1973. Los efectos de la crisis en sus frentes principales -actividad económica, desempleo e inflación- es posible sintetizarlos así: -
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18.4
Una caída importante de la actividad económica en 1974 y 1975, con una recuperación pasajera en 1976, para de nuevo entrar en declive en 1978. Un incremento notable del paro también en 1974 y 1975, con tendencia a crearse una situación de amplio ejército de reserva permanente. Una elevada tasa de inflación -célebre por sus «dos dígitos})-- que casi vio duplicado su ritmo entre 1973 y 1974, Y que sólo en 1976 entró en una desaceleración, para en 1979 «volver a las andadas». Una recuperación apreciable desde 1983.
Las tres fases de la crisis
La crisis desatada en 1973 no fue un episodio nada novedoso. Hubo crisis de larga duración en el pasado. Y en ese sentido han adquirido nueva rele-
los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
vancia los planteamientos de Garvy y Kondratief, economistas norteamericano y soviético, respectivamente, que en los años veinte anunciaron la teoría de las ondas largas de la economía 10. Según la formulación hecha por Kondratief, la evolución económica a largo plazo -así pudo contrastarse a través de toda una serie de observaciones estadísticas en materia de precios, comercio exterior, tipo de interés, etc.-, los períodos largos de 25 a 30 años de auge terminan más o menos súbitamente; en crisis que se caracterizan por el hundimiento de la demanda, el estancamiento industrial, la caída del comercio internacional, y la extensión del paro. A continuación sigue todo un período, también de 25 a 30 años, de depresión. Todo ello sin perjuicio de fluctuaciones de medio y corto plazo. Sin pensar que los ciclos Kondratief tengan un valor hecho ineluctable, lo cierto es que desde 1973 más que en una nueva crisis puntual se entró en toda una larga crisis con tres fases: energética, industrial y financiera. Como ya vimos en el capítulo 17, la crisis energética dio comienzo con el súbito aumento del precio de los crudos, como consecuencia de la represalia árabe frente a la ayuda norteamericana a Israel en la cuarta guerra árabe-israelí de octubre de 1973. Luego, la crisis energética de 1973-1974 tuvo su segunda secuencia en los años 1979-1981 con un nuevo alza de los crudos, lo que se conoce con el nombre de «segundo choque petrolero», que llevó las cotizaciones del barril desde 14 a 34 dólares. Por último, en los años 81 y 82 nuevamente se produjo una fuerte crispación del mercado, esta vez no como consecuencia de la subida del precio nominal de los crudos, sino por el alza del dólar ocasionada por la política monetaria restrictiva del presidente Reagan; tan grave fue la incidencia, que incluso llegó a hablarse de un «tercer choque petrolero». Frente a la crisis energética hubo -también 10 vimos en el capítulo 17-, por parte de los países industriales, una respuesta más contundente de lo que por lo general se piensa en términos de medidas de ahorro energético, de conservación de la energía, de sustitución del petróleo por el carbón, por la nuclear, etc. Gradualmente, los países de la OPEP vieron cómo se les reducía la demanda. Y en 1982 esa reducción, al coincidir con la primera caída de precios del crudo, generó la grave crisis financiera a que nos referimos después. Pero no adelantemos acontecimientos. Lo que ahora importa es destacar 10 esencial de la segunda fase de la crisis, la industrial. En los años 1976-1977 pudo apreciarse que la caída de la demanda de muchos productos industriales no iba a ser pasajera. Y que a consecuencia de ello, habrían de introducirse reajustes en la oferta para detener el crecimiento de los stocks y eliminar las capacidades ociosas. En otras palabras, Nikolai D. Kondratief y George Garvy, Las Ondas Largas de la Economía, versión española, Revista de Occidente, Madrid, 1946. 10
18. Fluctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93 1998 1
se comprobó que ya no servían las medidas de stop and go, típicas del keynesianismo, de alentar la inversión en los momentos de declive y de frenarla cuando la economía se recalienta de manera excesiva generando brotes inflacionistas. Se apreció la necesidad de introducir reajustes a largo plazo; en pocas palabras, lo que hoy se conoce con el nombre de reconversión industrial.
La tercera fase de la crisis asumió un carácter fundamentalmente financiero. En los países industrializados se originó por las dificultades crecientes de los sectores más golpeados por la caída de la demanda, destacando los bienes de equipo, la construcción naval, la siderurgia, el automóvil, los electrodomésticos, el textil, etc. Durante un tiempo, esas industrias recibieron fondos a corto, medio y largo plazo de las entidades financieras, y así pudieron resistir, sin grandes modificaciones estructurales, sólo a base de endeudarse. Pero la imposibilidad de mantener los aportes financieros de modo permanente en sumas tan elevadas acabó por generar quiebras, suspensiones de pagos y cierres de industrias, que inevitablemente repercutieron sobre las propias entidades financieras. A nivel internacional, durante la primera parte de la depresión, entre 1974 Y 1982, los excedentes de petrodólares de los países de la OPEP se reciclaron a través de la banca internacional, dedicándose en buena parte a créditos a los países menos desarrollados. En poco más de ocho años, la deuda externa de los PMD creció de forma espectacular; si en 1973 no llegaba a los 100.000 millones de dólares, a finales del 82 se situó en más de 600.000 millones, con una alta concentración en países como México, Brasil, Argentina y Venezuela, según vimos en el capítulo 4 de este mismo libro. En 1982, como consecuencia de los ya comentados reajustes del consumo energético introducidos progresivamente, no pudieron mantenerse los altos precios de 34 dólares el barril para el petróleo, tanto como consecuencia de la sobreproducción como por el propio alza del precio del dólar en términos de las otras monedas. Aunque los acuerdos de la OPEP de bajar el mínimo de 34 a 29 dólares por barril se tomaron en abril de 1983, ya en 1982 el panorama era muy serio para los productores de crudo. Los excedentes de petrodólares desaparecieron, y el flujo de créditos antes descrito para los PMD se interrumpió. Al cesar las expectativas de alimentación continuada de las reservas de los PMD a base de un endeudamiento que parecía no iba a tener fin, se iniciaron las moratorias de iure o de jacto, empezando por el «síndrome mexicano». Gradualmente, fueron adoptando análoga posición países como BraVenezuela, Cuba, Argentina, Rumania, Hungría, etc. O e.ncubrieron la situación de impago virtual a base de solicitar nuevos créditos de refinanciación. En definitiva, el análisis de las tres fases de la crisis nos permite apreciar que ésta tuvo su primer motor en los altos costes de la energía, a 10 que
l
grdnees temas actuales de la
estructura económica internacional
siguió su repercusión en el sistema industrial, para terminar con las ulteriores incidencias financieras de la lenta reconversión industrial y del endeudamiento del Tercer Mundo.
18.5
La naturaleza de la crisis
Claro que para comprender la crisis no basta con la distinción de sus fases. Es preciso analizar sus principales características, en parte comparativamente con el perfil de la Gran Depresión de los años 30. 18.5.1
EstanfLadón
La primera nota diferenciadora: estancamiento con inflación, es decir, lento crecimiento e incluso declive, simultáneamente con una elevación sostenida de precios. Es el fenómeno que se conoce con el nombre de estanflación. Esa situación contrasta con los años treinta, cuando el estancamiento coincidió con una fuerte deflación, sobre todo a nivel del comercio internacional. Tal discrepancia es atribuible al hecho de que a partir de 1971 desapareció la convertibilidad oro del dólar. Se perdió el último vestigio, ya más hipotético que real, del encaje metálico de la moneda. A veces se olvida que en los años treinta, en muchos países, abandonado el patrón oro, aún se mantenía, sin embargo, el encaje metálico para la circulación fiduciaria. En 1971 se abandonó ya el último engarce, al declarar EE.UU. la inconveroro del dólar. Desde entonces, ya pudo inundarse el mundo de dólares, tanto para financiar la guerra del Vietnam como para apoyar el desarrollo de las empresas transnacionales. La consecuencia de ello fue una inflación brutal a nivel mundial y una carrera de precios en las materias primas que no tardó en contagiar al petróleo, en octubre de 1973, en la forma que ya tuvimos ocasión de ver en el capítulo 17. Una segunda nota caracterizó a la depresión que se inició en 1973: el mantenimiento de un nivel relativamente alto de libertad en el comercio mundial, sin que en los años setenta y ochenta se produjera una oleada de proteccionismo mínimamente comparable a la que se dio en los años treinta. Lo cual, coincidiendo con un estancamiento de intercambio, no pudo por menos de traducirse en una intensificación de la competencia. Con la malla de organismos internacionales creados desde 1945 en torno a las Naciones Unidas (ya estudiados en este libro: FMI, BIRF, GATT Y UNCTAD), la necesidad de competir entre los distintos países para mantener sus posiciones de comercio acentuó la búsqueda de productividades cada vez mayores. El desarrollo tecnológico alcanzó, así, ritmos hasta entonces desconocidos.
18. Fluctuaciones económicas: 1929,1973,1989/93,1998
La diferencia con los años treinta se hizo espectacular. Por entonces, sin apenas organismos internacionales de cooperación, cada país introdujo unilateralmente los mecanismos proteccionistas que hoy se estudian en los manuales: los altos aranceles, las restricciones cuantitativas físicas (contingentes, cupos, etc.), el control de cambios, etc. Con los mercados cautivos así formados, y con el proceso de cartelización que se produjo para el subsiguiente reparto de los mercados internos, acabó por anularse la competencia, desincentivándose la innovación tecnológica de hecho, se llegó a una situación en la que algunos se atrevieron a anunciar que había terminado la era de las invenciones para siempre. Con una ingenuidad que hoy nos parece fantástica, se llegó a decir que ya estaba todo inventado: el telégrafo, el ferrocarril, el automóvil, el aeroplano --como entonces se decía-, el teléfono y la radio (o telefonía sin hilos). En la segunda depresión mundial del siglo -años 70 y 80- la situación resultó completamente distinta. El armamentismo y la competencia en un mercado internacional cada vez más dificil hicieron que el desarrollo tecnológico, y sobre todo la microelectrónica, llegase a todos los sectores del sistema productivo de bienes y servicios. Se sustituyeron brazos por máquinas, y cerebros por computadoras. La síntesis: los robots, los «obreros de cuello de acero» (por contraste con los anteriores de «cuello azul» en las fábricas o de «cuello blanco» en las oficinas), que duermen en las factorías, que no tienen sindicatos, que no hacen huelgas, y que trabajan de forma automática. ASÍ, dejó de funcionar una de las principales proposiciones keynesianas: la inversión ya no genera empleo siempre, sino que la informática y el desarrollo automatizador en las fábricas lo que hacen es destruirlo, al menos en un primer movimiento en los países menos innovadores. Las consecuencias de la revolución microelectrónica son espectaculares. El salto tecnológico tiende a reducir el volumen de trabajo utilizado, en cantidad y calidad. Muchos piensan ya que es necesario repartir el trabajo existente, sin confiar en que la propia dinámica del sistema económico se encargue del reajuste. La reivindicación de la jornada de treinta y cinco horas semanales se genera] iza.
18.5.2
Los amortiguadores
La tercera diferencia entre la crisis iniciada en 1973 y la Gran Depresión radica en la existencia de importantes amortiguadores. En los años treinta se llegó a niveles de desempleo próximos al 30 por 100 de la población activa de los EE.UU., en tanto que en los años 80 no se superó el 11 por 100. Y en la Alemania de Weimar los niveles de paro alcanzaron el 25 por 100, cuando en la República Federal no se sobrepasó el 12 por 100. La más baja difusión del paro, correspondiente a menores descensos en los niveles productivos, se
Los
ten1as dClUdLe:> de La estructura económicd internacional
deben a los amortiguadores, que a nuestro juicio pueden ser de tres clases: keynesianos, economía encubierta y estructura familiar. Los amortiguadores keynesianos consisten en mecanismos que contribuyen a mantener la economía en un cierto nivel de actividad, a base de mayor inversión pública, financiada con déficit, para sostener la demanda global; fomentando, además, la inversión privada con toda clase de estímulos fiscales y financieros; aceptando la plena implantación de los sindicatos y la negociación colectiva, en contraste con las tablas salariales y el encuadramiento forzoso de los trabajadores a que condujo el intervencionismo autoritario de los nazis y del fascismo en la Europa continental de los años treinta. En definitiva, y aunque a muchos no les guste, hoy nos encontramos con un verdadero Estado keynesiano, en el que la demanda global, a pesar de la crisis, no pudo hundirse a los niveles de los años treinta. Luego están los otros amortiguadores, no previstos por Keynes, catalogables como «economía sumergida» o «economía encubierta». Cabe sistematizar los diversos elementos de la economía oculta como sigue: -
-
Producción de bienes a domicilio o en talleres clandestinos. Producción de servicios a domicilio. Pluriempleo no declarado. Trabajos realizados por perceptores del seguro de desempleo. Actividad no declarada de pequeños empresarios, comisionistas y trabajadores autónomos. Empleo extranjero ilegal. Propinas y gratificaciones. Evasiones impositivas. Robos de empleados en sus empresas (considerados como gastos por éstas, y como renta por aquéllos). Juego clandestino. Prostitución. Tráfico de drogas. Tráfico ilegal de divisas y evasión de capitales.
Claro que debe hacerse una distinción entre las diversas actividades consideradas como integrantes de la economía sumergida: las seis primeras generan renta, mientras que el resto cumplen una función re distributiva. Por ello, el papel de amortiguador de la crisis que aquí se atribuye a la economía sumergida corresponde básicamente a las seis primeras rúbricas. Entre las causas del crecimiento de la economía sumergida, es posible señalar las siguientes: a)
La alta intensidad de la regulación económica gubernamental incentiva a las empresas a eludir los mayores costes de la regulación, des-
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b) e)
d)
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plazando una parte de sus actividades a la economía encubierta. De igual forma, el incremento de la presión fiscal es técnicamente irresistible para algunas empresas, que dejan de ser competitivas, en igualdad de costes, respecto a las de otros países. El alto coste del factor trabajo (salario y seguridad social) por las leyes de salario mínimo y los convenios. La rigidez del mercado de trabajo, tanto por las regulaciones oficiales como por el sindicalismo. La desconfianza en el Gobierno y la falta de una política económica estable, lo que lleva a las empresas a reducir sus costes fij os, optando por la subcontratación; ésta, a su vez, conduce a la proliferación de las fábricas difusas. Otras causas de menor importancia, como la atribuida por R. K1atzmann al pluriempleo masculino: «huir de la familia por las tardes, los sábados y los domingos».
Por último, queda la tercera de las categorías de amortiguadores: los conectables en la relación familiar, es decir, la prolongación de la edad de educación (la «adolescencia forzosa» que ha llamado Alberto Moneada) y la continuación, hasta edades antes impensables, de los hijos -muchas veces parados- viviendo en la casa de los padres. El problema de los amortiguadores, tanto keynesianos como los demás, estriba en que permiten, por así decirlo, que la sociedad se instale en la crisis. En otras palabras, al tiempo en que se amortiguan los efectos de la depresión -paliando la inquietud social y evitando los brotes de fascismo de los años treinta- se hace posible también que la crisis se prolongue indefinidamente. Hay, pues, un alargamiento de la crisis. La sociedad acaba resignándose al paro masivo, a los fuertes contingentes de jóvenes que cada vez en mayor número acceden con dificultad a un trabajo fijo.
18.5.3
EL Tercer Mundo
La tercera característica de la depresión iniciada en 1973, por comparación con los años treinta, es la transformación de las antiguas colonias y de los países semicoloniales en un Tercer Mundo en fase de fuerte crecimiento demográfico, que aspira a alcanzar altos niveles de consumo en la senda del modelo occidental, lo cual genera todas las disfunciones típicas del crecimiento dual (zonas pujantes en las grandes ciudades, junto a zonas de miseria). En su conjunto, se trata de una auténtica bomba de relojería, tanto por la fuerte expansión demográfica como por el hecho de que el Tercer Mundo ha entrado en la espiral armamentista, lo que genera toda suerte de conflictos y de guerras. Para los países menos desarrollados, se ha dicho, no existe un claro modelo de desarrollo económico. Sin embargo, el prototipo existe en cierto
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modo. Es el caso de Israel. Al margen de las, a nuestro juicio, correctas crÍticas que se hacen al Estado de Israel, por no cumplir las recomendaciones de la ONU respecto a los legítimos derechos del pueblo palestino, Israel es el único modelo de una zona comparativamente árida en que se ha producido un verdadero desarrollo económico, con la conversión de zonas antes desérticas en verdaderos vergeles. Desde luego, ese proceso se debe en gran medida a la gran ayuda judía internacional y sobre todo de EE.UU., tanto en términos económicos como de transferencia de una tecnología rápidamente asimilada por una mano de obra muy cualificada. En ese sentido, si los países del Tercer Mundo recibieran una ayuda masiva (no sólo de los EE.UU., sino de todos los países industrializados), sin necesidad de una occidentalización forzosa de sus esquemas sociales, podrían lograr el autoabastecimiento en materia alimenticia y, en vez de desertificar su medio, podrían mantener y aun acrecentar el potencial de sus recursos naturales. Naturalmente, se tropieza con la hipocresía mundial, que afecta al principio ya mencionado antes, en el capítulo 4 de este mismo libro: el discutido en la UNCTAD en 1968, en Nueva Delhi, y según el cual los países industria]es deberían transferir al Tercer Mundo el 0,7 por 100 del PIB como ayuda oficial al desarrollo (AOD). Pero la verdad es que, salvo los países escandinavos y ciertas naciones de la OPEp, nadie cumple ese propósito 11. Sin embargo, es evidente que lo no transferido por una fórmula internacional pactada --con proyectos estudiados y financiados con organismos internacionales- luego acaba dándose por otro camino: el endeudamiento mundial, de consecuencias muy distintas, con derroches, fugas de capital, etcétera, y sin garantía posible de que con esos mecanismos se genere un desarrollo equilibrador y autosostenido.
18.5.4
Limites al crecimiento
Queda, por úJtimo, una cuarta nota diferenciadora. Se trata de] tema de los límites al crecimiento. En este caso, finalmente empieza a aceptarse el axioma (es decir, la proposición que por su evidencia no necesita demostración) de que el crecimiento infinito es imposible con recursos finitos. Nos hal1amos ante una situación en la que se ha invertido la más antigua relación del hombre con la Naturaleza. De ser un animal amenazado por las fuerzas telúricas de los elementos, se ha convertido en un animal que amenaza a los grandes ecosistemas. Ello obliga a buscar una nueva fundamentación, más ecológica, de las ciencias sociales. A este tema me he referido extensamente en otro lugar ]2. 11
12
Recuérdese 10 visto sobre la AOD y el CAD en 4.3. «Utopía y Contrautopía. Diez claves para 1984», Plaza y Janés, Barcelona, 1984
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18. Fluctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998
Aquí sólo esquematizaré el punto de vista propio, recordando que en estos temas de población y recursos biológicos y abióticos hay un cambio total de perspectiva (si se acepta que vivimos a bordo del Navio Espacial Tierra, cuyo largo viaje únicamente podrá continuar de manera indefinida si se respetan Jos límites al crecimiento), con nuevas formas de entender el funcionamiento del sistema económico. No podrá seguirse haciéndolo todo con una mentalidad productivista, ya sea desde el capitalismo más o menos voraz o desde el socialismo realmente existente. No puede tomarse por renta 10 que es consumo de capitaL La calidad de vida no cabe ya mediarla por el PIB, sino por el bienestar económico neto, es deéir, detrayendo de las cantidades producidas todo lo que representa incorporación al armamentismo letal o deterioro por contaminación. Se trata, en definitiva, de considerar a la Naturaleza como variable independiente del modelo de desarrollo, reconociendo que tras los derechos políticos de la burguesía y los derechos sociales de las clases trabajadoras hoy existen unos derechos ecológicos de la sociedad en su conjunto. Y si cabe hablar de la solidaridad sincrónica para referimos a la ayuda Norte-Sur, de los países ricos a los menos ricos y a los pobres, también hemos de hablar de solidaridad diacrónica o, lo que es lo mismo, de las generaciones actuales con las venideras. De todo ello nace una nueva ética: entender que los bienes del planeta no son nuestros, sino a efectos de usufructo; toda esa propiedad hemos de legarla a quienes vengan después. Y esa solidaridad diacrónica es el origen mismo del importante movimiento de la paz. La Conferencia de Estocolmo de 1972, el Informe al Club de Roma del mismo año (Los limites al Crecimiento), el Global 2000 (1980) como diagnóstico general promovido por Jimmy Carter, el Informe Brundtland de 1987, Y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED), celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992 -,y de la cual nació en 1993 la nueva Comisión de Desarrollo Sostenible de la ONU-, han sido los jalones de esa senda que lleva al respecto a los límites, vía desarrollo sostenible 13.
18.6
Recuperadón e incertidumbre
La situación generada por la crisis de 1973 en su triple secuencia, que hemos repasado antes, comenzó a transformarse con los cambios introducidos en la política económica norteamericana a raíz de la elección presidencial de Ronald Reagan (noviembre de 1980), que asumió los poderes en enero de 1981. La Administración Reagan, con asesores como Volcker en el Fed, Entre la abundante bibliografia sobre el tema me pennito citar dos libros míos: Un nuevo orden mundial, Espasa-Calpe, 3. a ed., Madrid, 1992; y La reconquista del paraíso. Más allá de la utopía. Temas de Hoy, 2.a ed, Madrid, 1993. 13
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
Stockman en el presupuesto y Baker en la tesorería, se manifestó económicamente en tres direcciones:
l. Economía del lado de la oferta. Más que en favor de una política keynesiana de impulsar la demanda agregada, se propiciaron los medios para hacer crecer la oferta; mediante la desrregulación (supresión de intervencionismos públicos), la moderación salarial (congelación del salario mínimo y neutralización del poder sindical), y la reducción de la presión fiscal con el recorte de los impuestos directos. De hecho, se siguieron las recomendaciones derivadas de la «curva de Phillips» (no temer un fuerte aumento inicial del paro, a fin de bajar los salarios reales) y de la «curva de Laffer» (aumentar los incentivos productivos a base de disminuciones importantes en el impuesto sobre la renta). 2. Aumento de los gastos de defensa. En contra de la política de distensión que ayudó a promover su predecesor Jimmy Carter, Reagan asumió desde un principio el compromiso de aumentar los gastos de defensa, pasando del 5 al 7 por 100 del PIB; con programas de impulso tecnológico de la envergadura de la iniciativa de defensa estratégica, más conocida como «guerra de las galaxias». Se forzó así la demanda global vía contratos federales para el rearme, con lo que se denominó «keynesianismo de derechas». 3. Actitud de libertad comercial contra el proteccionismo. En una posición muy favorable para las grandes multinacionales con implantaciones en los NICs y en los PMD, la Administración Reagan frenó las aspiraciones proteccionistas de la industria estadounidense, con el propósito de reducir las tasas de inflación a base de un mercado más competitivo. Sólo las importaciones japonesas -a través de los célebres acuerdos de autocontrol «voluntario» para los automóviles, la electrónica, etc.- y los textiles (vía Acuerdo Multifibras) se vieron con severas restricciones. Durante 1983, 1984 Y 1985 las pautas mencionadas se mantuvieron, beneficiadas, además, por el declinante precio de los crudos a partir de 1982 (según vimos ya en el anterior capítulo 17). Empezó entonces a hablarse, por doquier, de recuperación económica. Ello propició, a su vez, un fonnidable interés por los mercados de valores, ante las excelentes perspectivas que abrían y al margen de cuál fuera la evolución -muy distinta- que mostraran los países del Tercer Mundo aquejados por la deuda externa. Las primeras inquietudes sobre la indefinida prosecución del proceso no se hicieron esperar. Y los cada vez más voluminosos déficit fiscal y comercial de EE. UD. contribuyeron a la desconfianza sobre la posibilidad de que el dólar pudiera mantenerse en cotas tan elevadas de apreciación. En septiembre de 1985 la situación empezó a mostrar dificultades. Se intentó frenar el alza del dólar (acuerdo de El Plaza; recuérdese lo visto en el capítulo 3). Y aunque EE.UU. solicitó que la R.F. de Alemania y Japón tomaran el relevo como «locomotoras internacionales»; ambos países prefi-
18. Fluctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998
rieron mantener niveles de crecimiento comparativamente bajos, pero con situaciones equilibradas de precios, presupuesto, y balanza de pagos. En tales condiciones, la presión sobre el dólar se acentuó, y el acuerdo de El Louvre de febrero de 1987 (recuérdese también lo visto en el capítulo 3) no detuvo su deterioro sino transitoriamente. Ya por entonces eran muy numerosas las sospechas sobre las posibilidades de continuación del boom. Autores como Samuelson, Galbraith, Batra, etcétera, advirtieron sobre el futuro. Y todo sobrevino como con «el jueves negro» del 24 de octubre de 1929, de la manera más súbita: el 19 de octubre de 1987 -lunes negro---, ante la noticia del déficit comercial de EE.UU. en agosto -17.000 millones- y la desconfianza así generada para el dólar, se produjo una caída de 505 puntos en el índice Dow Jones de la Bolsa de Nueva York, que arrastró en su caída a los demás mercados bursátiles 14. La reacción oficial esta vez fue mejor que la de 1929. Se inyectó liquidez en e] sistema en EE.UU. para evitar situaciones de pánico. Se intervinieron algunos mercados bursátiles con compras institucionales. Se llegó a un nuevo acuerdo, esta vez «secreto), en diciembre de 1987, para intentar sostener el dólar, y, sobre todo, se insistió en que la situación económica general era básicamente sana, que la malla de organismos internacionales era una garantía y que 1929 no se repetiría.
18.7
La Guerra del Golfo
Con la crisis del Golfo desencadenada en agosto de 1990, los más dramatizadores se preguntaron si llegaría a generarse una recesión mundial, al deteriorarse todo por un pánico generalizado en las bolsas. Pero en este extremo también se aprendió bastante. Aparte de lo que hemos visto en 17.7 al referirnos a la energía, como acabamos de comprobar en esta misma sección, el crac bursátil de 19 de octubre de 1987 ---«el lunes negro»-- resultó traumatizante, pero también fue una experiencia de útil aprendizaje. Así, las bolsas de valores tiene hoy -a pesar de los big bangs de la informatización- sus redes de seguridad. En EE. UD., el Fed está atento para evitar colapsos; y en los países europeos y en Japón, vía bancarización bursátil y con el respaldo de los bancos centrales, sucede casi otro tanto. Sin olvidar que e12 de agosto -al estallar la crisis del Golfo--Ios mercados de acciones estaban supervalorados, siendo por 10 tanto inevitable un reajuste a la baja.
Sobre el funcionamiento de los principales mercados de valores y sus reformas realizadas o en curso, de gran interés el capítulo 3 de] trabajo del profesor José B. Terceiro «Estudio sobre el mercado de valores», ESINEC, Madrid, 1988. . 14
Los grandes tenlas actuales de la estructura
18.8
La d;ffdl recuperac;ón de los años 90
La recesión que se inició con la Guerra del Golfo, y que se acentuó después a escala internacional, con la caída de las expectativas de inversión y las políticas económicas de enfriamiento, fue introduciéndose en las economías de todo el mundo; con la excepción de la orilla asiática de Pacífico y, en parte, de ciertos países de Iberoamérica. El aumento del paro en el Norte industrial, incluido el propio Japón, los criterios de convergencia monetaria en la Comunidad Europea tendentes a acentuar la recesión, y las políticas restrictivas para evitar los rebrotes inflacionistas, fueron fenómenos, todos ellos, origen o causa de una recesión de la que, nadie tuvo muy claro cómo podría salirse. De cara al futuro inmediato, y a diferencia de mediados de la década de , los años 80, no había ninguna locomotora norteamericana a la vista, como sucedió entonces con el programa de keynesianismo de derechas de Reagan; cuando los gastos de defensa de EE.UU. subieron casi cuatro puntos en términos de PIB, para replicar al «Imperio del Mah> con la guerra de las galaxias y otros proyectos de rearme. Por el contrario, la economía norteamericana a mediados de 1993 se encontraba aún en fase sumamente incierta. Y los programas expansivos de la Clintonomics resultaron ser de muy poco tirón para la demanda del exterior. En cuanto a Alemania, más que locomotora, se transformó en un portentoso «agujero negro» de inversiones del exterior, como consecuencia de todo el complejo proceso de la reunificación. Por otro lado, lo que he denominado el efecto Europa, obviamente, no iba a volver a producirse. En otras palabras, ya no se contemplaría 10 que sucedió durante la mencionada recuperación 85/87, que se debió, en buena medida, a] relanzamiento de la idea europeísta y de la incorporación de los dos países ibéricos a la Comunidad, con fuerte revalorización de sus activos inmobiliarios y financieros y con un espectacular flujo de inversiones foráneas. El ciclo empezó a recuperarse primero en EE.UU. hacia 1993, anticipándose al resto del mundo. Siguieron después el Reino Unido y los demás países anglosajones, en tanto que los Estados de la Unión Europea iniciaron su restablecimiento más tarde, en el 94/95; con mayor retraso en los casos de Alemania y Francia. Los años 96 y 97 ya fueron expansivos en casi todo el mundo, con gran aumento del comercio internacional, hasta que en el verano del 97 comenzó la crisis asiática a la que nos hemos referido con detalle en 3.15; que tuvo serias implicaciones en Japón, según veremos en el capítulo 22, y en China como podremos apreciar en el capítulo 23. La crisis también produjo un fonnidable impacto en Rusia, convirtiéndose este país en verdadero detonante global de otras ramificaciones, según pasamos a ver.
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18.9
(ttJd(iones
económicas: 1929, 19'13, 1989/93; 1998
La crisis del 98
Es bien sabido que en el estado de California se especula continuamente sobre el big one, haciéndose referencia con ello a lo que podría ser el mayor terremoto de la historia en la costa del Pacífico; o por lo menos el más destructor desde el de San Francisco de 1906. Por eso, al producirse un siempre se piensa en que ya viene el grande. temblor, por pequeño que Algo parecido sucede en la Bolsa, sobre todo, cuando tanto se especula sobre el inevitable cambio de ciclo, del paso de una situación de auge (bullish), a otra de depresión (bearish). De modo que cualquier altibajo de cierta consideración en las cotizaciones del índice Dow Jones de la Bolsa de Nueva York, se estima que podría ser el preanuncio de un colapso en la globalidad de los centros bursátiles, con graves consecuencias para toda la economía. La predicción en temas de subibajas de acciones, sigue siendo muy dificil, y precisamente a lo largo de 1998 hubo una amplia discusión sobre la utilidad de los modelos econométricos al uso, que algunos ya ven con capacidad para avisar a tiempo, lo cual normalmente, no es lo más usual. En materia tan volátil, quien nunca se equivocó fue el célebre e irónico banquero norteamericano 1. P. Morgan, cuando dijo aquello tan acertado de que «los mercados fluctuarán». Otra cuestión muy discutida en 1998 fue si definitivamente vamos o no a un ciclo sincrónico a escala universal, argumentándose para 10 primero que la Rolsa es un simple segmento de una economía que está en proceso de globalización. En ese sentido, en mayo del 98 fue saludada con entusiasmo la noticia de que nacía la Bolsa Europea, al establecerse la conexión entre el mercado alemán de Francfort y el británico de la CUy londinense para las quinientas sociedades principales. En esa misma línea, a los pocos meses, en el agitado verano del propio 98, se adquirió conciencia de que en realidad ya se estaba viviendo en una bolsa universal con centro en la ciudad de los rascacielos. El viernes 21 de agosto del 98, hubo la sensación de que el big one había llegado a los mercados, pues, a lo largo del día, fueron produciéndose grandes caídas en todos los centros de negociación. En un comentario que el autor tuvo ocasión de hacer al día siguiente para los informativos de la COPE, utilizó como referencia lo que el mismo viernes a primera hora de la mañana se barruntaba sobre una posible crisis de gran magnitud en el periódico financiero más difundido de Europa, el Financial Times, donde figuraban tres claras premoniciones: -
La subida del tipo de interés del Banco Central de la India, del 5 al 8 por 100" para frenar la caída de la rupia; como consecuencia de la crisis bursátil y monetaria de Rusia de pocos días antes. Algo bastante lógico, habida cuenta de las importantes relaciones comerciales entre el subcontinente y la República cabecera de la antigua URSS.
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional
-
-
Más significativo aún: el hundimiento de la Bolsa de Caracas, con una caída del 9 por 100; por temor a una devaluación del bolívar, también esperable por el hundimiento del rublo, a causa de la importancia que para Venezuela tiene la exportación de petróleo (de ella depende el 50 por 100 de los ingresos fiscales), y la necesidad de competir con los rusos, que no aceptan las medidas restrictivas de la OPEP. También resultó muy significativa en la edición del 21 de agosto del Financial Times, la información sobre el excedente exportador de Japón en el anterior mes de julio, que se situó en 9.000 millones de dólares; con el consiguiente impacto en el aumento del déficit comercial de EE.UU., debiéndose recordar que ese indicador es uno de los más importantes para prevenir cualquier quebranto bursátil, como sucedió en el célebre lunes negro de octubre de 1987.
Las tres turbulencias comentadas, se relacionaban sobre todo con la crisis asiática y sus ramificaciones; en especial las que estaban latentes en Rusia desde muchos meses atrás, y que tuvieron un súbito agravamiento el 21 de agosto, cuando el rublo fue oficiosamente devaluado a una franja entre el 6,5 y el 9,5 dólares, y la deuda pública de no residentes se puso en moratoria por tres meses; todo ello, en combinación con el Fondo Monetario Internacional, que en poco más de un año comprometió con ese país créditos por 26.000 millones de dólares. El problema ruso -lo veremos en detalle en el capítulo 21-, es muy serio, y no parece que vaya a tener fácil solución, porque está relacionado con la descomposición del anterior sistema soviético, de modo que hoy por hoy ya no existe la planificación de antes, ni funciona el mercado. Además, todo el sistema productivo lo infiltraron las mafias ubicuas, a lo cual debe agregarse la corrupción generalizada y el desánimo de la población, entre los más altos niveles de amoralidad y desmoralización. Por lo demás, ¿qué decir del Presidente Yeltsin ... , que en algunos momentos decisivos ni siquiera ha podido tomar decisiones al encontrarse en estado catatónico? Y cómo apostillar las idas y vueltas de Chernomirdin tras el gobierno de tres meses de Kiriyenko y el espectacular ridículo que hizo éste al dilapidar 3.800 millones de dólares -del tramo de los 4.500 recibidos del FMI el 20 de julio-, en la operación en principio fútil de impedir la devaluación del rublo, cuando todos sabían que era inevitable. Tampoco la situación en Japón -ya lo veremos en el capítulo 22- era muy halagüeña en los trances que estamos reseñando, sobre todo por la incógnita del verdadero estado de sus grandes bancos, intensamente relacionados con la industria, y que en su conjunto podrían tener créditos dudosos y fallidos por un equivalente a 400.000 millones de dólares. Esas entidades niponas, en quiebra técnica, continuaban funcionando, pero sólo merced a las inyecciones de liquidez del Banco de Japón. Mientras, el nuevo gobier-
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18. FLuctuaciones económicas: 1929, 1973, 1989/93, 1998
no del Sr. Obuchi deshoj aba la margarita respecto de las grandes reformas en pro de un nuevo modelo de crecimiento, menos jerarquizado y más flexible, para tener en cuenta la economía global en términos de apertura extenora La cuestión japonesa se relaciona con la china, con Pekín en ardua lucha durante todo el 98 por no devaluar el renminbi y el dólar de Hong Kong; en medio de un atemorizado silencio porque si tal devaluación se produjera -llegó a decirse-, arrastraría a las demás monedas asiáticas a una nueva crisis cambiaria, y de la recesión se estaría pasando a la depresión (para más detalles, el capítulo 23). Un elemento adicional en el escenario en la última parte del verano del 98, fue la desconfianza psicológica de muchos inversores y operadores, provocada en parte por el efecto Lewinsky y sus secuelas en términos macropolíticos, de las intervenciones de Clinton en Sudán y Afganistán. De ese modo, se crearon nuevas dificultades para que los grandes centros financieros pudieran serenarse. Y no es menos indispensable registrar aquí el impacto de los avisos de Alan Greenspan, el presidente del Sistema de la Reserva Federal de los EE.UU., contrario a euforias excesivas en los mercados. En tales circunstancias, al acentuarse las preferencias de los inversores y operadores por tomar posiciones de liquidez, las Bolsas no pudieron por menos de caer; a pesar de que muchos de los grandes inversores y operadores tenían capacidad para cubrirse (hedging) en los mercados de opciones y futuros, también especialmente activos en la segunda parte del largo y caluroso estío del 98. y volvemos a lo que decíamos al principio: todas estas convulsiones ¿anunciaban la proximidad del big one? ¿O eran simplemente temblores que en nada anticipaban una catástrofe generalizada? Para responder, podríamos recurrir a un símil de la fisica cuántica, cuando, se nos dice que la realidad también depende del observador. Y en el caso de la burbuja financiera, los problemas no pueden sino depender de los agentes económicos: market makers, bancos centrales, entidades financieras, gobiernos, e instituciones internacionales. Nadie dudó de que algún tipo de correctivo era necesario cuando la célebre burbuja estaba inflándose desde hacía años. Como tampoco pudo ponerse en tela de juicio que el propio viernes 21 de agosto hubiera ya una fuerte inyección de liquidez a favor de los market makers de la Bolsa de Nueva York, que cerró con una caída de sólo el 1 por 100. Eso significaba el recuerdo de la lección de 1987, del lunes negro del 19 de octubre, cuando la rápida entrada en acción del Sistema de la Reserva Federal permitió contener lo que de otro modo podría haber sido un colapso bursátil de consecuencias más que graves. Hay, por tanto, unas mallas de seguridad, la primera de las cuales radica en los bancos centrales; pero también está la de los fondos de inversión de
Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional todas clases que, en EE.UU., llegan a cifras astronómicas. Por lo cual no es de extrañar que esos grandes operadores intenten mantener posiciones, y no se lancen a una alocada carrera de ventas masivas, porque entre otras cosas la valoración de sus activos caería dramáticamente; e incluso llegarían a no tener compradores, originándose entonces el pánico entre los propios partícIpes. Tampoco cabe duda de que el ciclo bursátil está sincronizándose, en función de las pautas que marca el principal de sus mercados, el de Nueva York; sobre el cual tienen gran incidencia los problemas japoneses, que de esa forma globalizan sus efectos. Se crea así una interconexión de relaciones en la que, volis nolis, también estamos la orilla asiática del Pacífico, la UE, y el área iberoamericana. En cualquier caso, es necesario un seguimiento continuo del ciclo, lo que seguro ya está haciéndose por los sistemas de alerta creados -según hemos ido viendo- por el Grupo de los Siete, el Fondo Monetario Internacional, y la propia UNCTAD. Como también es seguro que esos y otros organismos deben jugar su papel, para reconducir el proceso; de manera que sin pretender acabar con los ciclos --que por ahora parecen inevitables en contra de lo que dicen los New Agers, según se verá en el capítulo 20--, pueda alumbrarse un mecanismo de moderación de las fluctuaciones, que haga posible que inversores y operadores contribuyan a la recuperación. Como hemos venido indicando, en agosto de 1998, la ya aludida devaluación súbita del rublo, más la suspensión del pago de la deuda rusa, provocó un verdadero colapso de las bolsas europeas y de EE.UU. Se creó así la sensación de que a partir de la crisis del sudeste asiático contagiada después a Japón y China, recibiría un nuevo impulso con el nuevo y sorprendente episodio moscovita; de modo que el virus se extendería a los países iberoamericanos con mayores problemas de déficit público e inflación. A la postre, anunciaron los más pesimistas, la economía mundial entraría en fase de recesión, que al agudizar se por falta de soluciones, generaría un escenario depresivo equiparable al de la década de 1930. Afortunadamente, frente a los agoreros que no desaprovechan ocasión para pintar el futuro con los más negros colores, y sin dejar por ello de reconocer la gravedad que tuvieron los sucesos arriba sintetizados, lo cierto es que la cooperación entre países y organismos, y la consiguiente coordinación de políticas, favoreció una evolución del panorama a tintes menos dramáticos; como ya en octubre del 98 reflejaron los mercados financieros y fundamentalmente la Bolsa. La reunión de urgencia del Grupo de los Siete de finales de septiembre, aunque se comentó que no había servido para nada, sin embargo fue el verdadero punto de arranque de reflexiones bastante operativas: el Sistema de Reserva Federal de EE.UU., considerando que no es sólo el instituto emisor del dólar USA, sino que además tiene vastas responsabilidades mundiales -puesto que gobierna la única moneda común de facto hasta que se im-
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plante el euro---, bajó los tipos de interés; y otro tanto hicieron los Bancos Centrales europeos. De ese modo se frenaron los premonitorios síntomas de enfriamiento de la economía mundial, aliviándose al tiempo la presión sobre las monedas más flaqueantes. El siguiente paso fue la Asamblea Anual del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, celebrada en Washington D.C. a últimos de septiembre del 98" con toda una serie de derivaciones en los primeros días de octubre. El mensaje de Michel Camdessus, Director Gerente del FMI, fue bien claro: los recursos de la institución estaban prácticamente exhaustos, y para prevenir una crisis de liquidez en los países con dificultades más serias, era necesario que los socios del Fondo hicieran honor a sus compromisos de ampliación de cuota y de nueva emisión de Derechos Especiales de Giro (DEGs). Ambos exhortos tuvieron efecto, y a mediados de octubre, EE.UU. se comprometió al desembolso inmediato de 18.000 millones de dólares. y otro tanto hicieron algunos países más, entre ellos España, que por medio de un Real Decreto Ley puso a disposición del FMI 2.670 millones de dó1ares con carácter inmediato; con la previsión de un aporte adicional, bajo la coordinación del Fondo, por un monto de 3.000 millones de dólares; que en su mayor parte serán destinados a suministrar liquidez a los países iberoamericanos. Además de bajar los tipos de interés los bancos centrales, y de realimentarse al FMI para proporcionar liquidez, a la mejora de la situación general contribuyeron otros factores que rápidamente reseñamos: el compromiso de las autoridades japonesas de hacer la reordenación bancaria tantas veces solicitada, a fin de sanear una situación de créditos dudosos insostenible; la firmeza de China continental y Hong Kong en no devaluar, que evitó nuevas depreciaciones monetarias en toda la orilla asiática del Pacífico; y las reformas en Iberoamérica, empezando por Brasil, donde el reelegido Presidente Cardoso introdujo un severo plan de austeridad concertado con el FMI. En fin de cuentas, las mallas de seguridad ya comentadas funcionaron razonablemente. Sin embargo, que nadie eche las campanas al vuelo, porque el enfriamiento económico se extendió por todo el mundo con consecuencias dificiles de prever en el medio plazo.
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Quinta parte
Las grandes potencias económicas
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Las grandes potencias económicas. Caracteristi cas diferenciales
19.
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19.1
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Los protagonistas mundiales
En las cuatro primeras partes de este libro hemos estudiado el conjunto de las relaciones económicas internacionales, teniendo en cuenta las interacciones o incidencias recíprocas de los sistemas y de los niveles de desarrollo en las diversas formas que tales vínculos pueden adoptar: bilateralismo, cooperación, e integración, y hemos examinado los grandes temas de las EMN, población, energía y fluctuaciones económicas. Sin embargo, el análisis de la economía internacional quedaría incompleto si no dedicáramos algún espacio a examinar el papel que dentro del contexto mundial ocupan en la actualidad, y ocuparán en el futuro, las que generalmente se llaman grandes potencias económicas mundiales. La identificación de esos grandes protagonistas de hoy y de mañana no resulta tan fácil, y sin duda la selección que hemos hecho de cuatro países -EE. UU., Rusia, Japón y China- no satisfará a todos los lectores. Se podrá decir, por ejemplo, que el papel de la Unión Europea en la economía internacional es más importante que el de China, o incluso que el de Japón y Rusia. Y efectivamente, la anterior aseveración es exacta si nos circunscribimos a los datos cuantitativos del presente. Por ello, convendrá hacer dos observaciones: la primera, que en el capítulo 8, al ocuparnos de la integración económica en Europa, ya hemos tenido ocasión de dedicar un amplio espacio al tema; la segunda, que conforme a las previsiones demográficas y de futura dimensión económica, los cuatro países citados van a tener un papel cada vez más significativo en la economía mundial.
Lo anterior no significa, ni mucho menos, que la Unión Europea no haya que situarla entre las grandes potencias, para lo cual ya desde 1999 cuenta con su propia moneda, el euro. Y está camino de construir su defensa común. También podrá objetarse que en este análisis individualizado de áreas económicas debería dedicarse un cierto espacio al Tercer Mundo y sus problemas. En realidad, esta objeción tampoco sería definitiva, pues lo cierto es que, en gran parte, el contenido de los capítulos 1, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13 Y 14 está dedicado a las cuestiones económicas que hoy más directamente afectan al Tercer Mundo. Con la particularidad de que el mismo concepto de Tercer Mundo ha cambiado profundamente, y muy en especial en lo concerniente a la Orilla Asiática del Pacífico; en la cual los procesos de crecimiento son espectaculares, y los de cooperación e integración también formidables. Nadie puede decir hoy que China sea un país tercermundista; como mucho menos puede afirmarse semejante cosa de los cuatro dragones (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong y Singapur) o de los propios países de la ASEAN. Así soJventada -naturalmente, desde la fácil situación del autor frente al lector- la cuestión previa de por qué sólo hemos de analizar en detalle los cuatro países mencionados, podemos hacer ahora una introducción común al examen particularizado de cada uno de ellos para destacar algunas connotaciones interesantes (véase como enfoque global el cuadro 1).
Cuadro 1.
....
Las doce mayores economías en 1996 _ _ ole I
J
Países 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
EE.UU. Japón China (1) Alemania Francia Italia Brasil Canadá España Rusia India México
(1) Estimación. FUENTE:
Naciones Unidas.
u
PIB billones US$
Millones habitantes
7,10
263,2 123,6 1.250,0 81,7 58,0 57,0 156,6 29,4 39,0 147,3 911,8 90,4
4,90 2,67 2,25 1,45 1,08 0,57 0,57 0,53 0,33 0,31 0,30
PIB per capita (USS) 26.980 39.640 2.l36 27.510 24.990 19.020 3.640 19.380 13.580 2.240 340 3.320
19. las grandes potencias económicas. Características diferenciales
En principio, nos encontramos con las primeras potencias actuales por poderío militar: Estados Unidos y Rusia, con todos los calificativos adicionales que quieran hacerse en ambos casos. Por otra parte, también en esa parte del libro se inscriben las otras dos naciones., pujantes y agresivas en su desarrollo econó,mico: Japón y China.
19.2
Las superpotencias
Estados Unidos y Rusia son las dos superpotencias en lo militar, aunque Rusia ha cedido mucho terreno. Y llevando la síntesis a sus últimos extremos, podría pensarse que el interrogante básico para el futuro con respecto a EE.UU. consiste en si seguirá aspirando a ser la potencia hegemónica dentro de la economía occidental, o si se resignará a compartir su poder con Europa y Japón; y en el caso de Rusia la cuestión decisiva en el futuro inmediato será la verificación de si su transición al régimen de economía mixta se prolongará más o menos, y tal vez con sorpresas muy penosas como la gran crisis de 1998 (véase después el capítulo 21) l. Sin embargo, el hecho de que hoy Rusia tenga oficialmente un PIB menor que el de España, no significa que este país, u otros con PIB similares, vayan a sustituirla como gran potencia. Por muchos y graves que sean los problemas de la economía ahora en transición de la que fue núcleo la antigua Unión Soviética, y que hoy formalmente lo 'es de la CEI, su dimensión territorial, su componente demográfica, y su potencial de desarrollo, la sitúan entre las grandes potencias de cara al siglo XXI; a menos que hubiera cataclismos tan importantes como prolongados. La situación y las actitudes de China y Japón, dos países de vieja cultura, pero totalmente renovadas en los últimos decenios, son muy distintas. En China no se plantea de forma tan perentoria, como sucedió en Rusia, el problema de las libertades formales, sino el de si se ha entrado eH una fase en la cual, más que a la reforma se va al cambio del sistema. De lo cual, no parece que pueda haber mayores dudas, pues el creciente peso del sector capitalista, y el declinante del socialista, ya permiten prever que se llegará a un punto de equilibrio; a partir del cual, China -que está creciendo entre ellO y el 14% del PIB desde 1978- se inclinará por un sistema económico formalmente mixto, y a la postre de mercado y de libre empresa. En paralelo a ese proceso de cambio, China, va a convertirse en la primera potencia económica mundial hacia el 2010, tanto por su población, I Sobre la perdurabilidad de EE. UV. como potencia hegemónica, es de interés el artículo de Tony Jackson, «Superpower's supreme test. US economy's position among world leaders", en Financial Times, 25.VI.96, en el que se pone de relieve como su presión mundial ha pasado de 34,5 por 100 en 1960 por el PIB planetario al 275 por 100 en 1995.
Las grandes í
que ya lo es de sobra, como por su PIB y otros aspectos. Lo cual no significa que vaya a alcanzar la más alta cota militar (lo más seguro es que EE.UU. seguirá a la cabeza), ni tecnológicamente (continuarán por delante los propios EE.UU., Alemania, Japón, etc), ni tampoco en el sistema financiero mundial o en el universo de las telecomunicaciones y de los servicios cuaternarios; áreas, todas ellas, en las cuales otros muchos países han llegando a niveles muy sofisticados, que le serán dificiles de conseguir, a plazo incluso largo, a tos hijos de] Celeste Imperio. Finalmente, el caso de Japón es único: un país que ha asimilado plenamente la tecnología moderna, con un sistema capitalista de características propias, y con un ritmo de crecimiento tan elevado como no se ha conocido otro en la Historia. Hasta el punto de que los más aficionados a la Futurología, bautizaron de antemano el siglo XXI como el «siglo Japonés», Lo cual a todas luces ya no será el caso, porque Japón, que tanto contribuyó al despertar económico de China y de toda la Orilla Asiática del Pacífico, carece de la dimensión logística indispensable para seguir en la carrera de las grandes potencias con posibilidades de ocupar el primer lugar. Los seleccionados, son, pues, cuatro países neurálgicos, que ya tienen un peso obvio en la estructura internacional. Y no sólo en la economía, sino en todo el devenir de la sociedad humana. Dedicar algunas páginas al análisis de esas cuatro grandes potencias, puede ser un intento con algún provecho para todos.
19.3
La lista de espera
Naturalmente que el elenco de países que cabria conceptuar como grandes potencias no se agota en las cuatro mencionadas. Hay otros en la lista de espera., como la Unión India en Asia, Nigeria y la República Sudafricana en e] continente negro, y Brasil en el hemisferio americano. Pero ninguno de esos países entrará, previsiblemente, en la nómina de superpotencias; ni siquiera en el primer cuarto del siglo XXI. La India que tiene grandes capacidades extraordinarias -con élites muy destacadas dentro y fuera del país- presenta, sin embargo, una estructura acusadamente dual, algo de eso vimos en el capítulo 14, que frena su progreso en todos los órdenes; y que desde el punto de vista antropológico supone inercias muy fuertes, que dificultan cambios necesarios, que de otro modo podrían producirse en poco tiempo; como ha sucedido y va a ocurrir (sobre todo en Vietnam) en el área de la ASEAN. En el caso de Nigeria, su historia de los últimos años, en una perversa e intrincada retahíla de gobiernos militares despóticos, constituye una muestra de cómo la tiranía combinada con el marasmo económico, puede desbaratar cualquier previsión de éxito. Nada hay, pues, en ciernes, que pueda j
19. las grandes potencias económicas . Características diferenciales
llevamos a la idea de que tal situación vaya a recomponerse rápidamente hasta el punto de ser la fulgurante estrella de Africa. Situación muy distinta es la que cabe apreciar para la renovada República de Sudáfrica, que no es hoy, todavía, una gran potencia. Pero que sí cuenta con los elementos para ello, aunque sea a escala de la mitad Sur del continente africano. Para tales afirmaciones, no nos basaremos sólo en el sistema productivo, altamente desarrollado en muchos aspectos, sino también en el carácter, ya multirracial y libre de su gobierno --con una fuerte presencia blanca, de gran importancia a efectos de espíritu de empresa y capacidades tecnológicas y financieras-; y al hecho de que Nelson Mandela ha convertido su nuevo régimen en verdadero modelo. Según vimos en el capítulo 13, puede contribuir, de manera formidable, al progreso de su propio país y del continente, por su impulso ejemplificador; empezando por el África Austral, donde la República de Pretoria es factor decisivo a efectos de toda clase de procesos de cooperación y de integración económica. Por último, queda Brasil, que a pesar de su gran importancia en ténninos demográficos y de PIB, y de sus indudables avances económicos, aún presenta características de dualismo muy fuertes, que impiden su progreso sine die. Aparte de que las políticas económicas brasileñas, han permitido, durante largos decenios, procesos inflacionistas que serán dificiles de erradicar por entero y definitivamente. Es cierto que la presidencia de Fernando Henrique Cardoso -destacado economista del estructuralismo latinoameric an 0--, seguramente servirá para ir transformando a Brasil; que no va a ser eternamente el país del futuro. Sobre todo, si se piensa en la gran oportunidad que puede significar la sinergia con Argentina en el Mercosur, y las posibilidades que a más largo plazo ofrece el proyecto de Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), así como la propia integración hemisférica.
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20.
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Estados Unidos de América
Datos básicos. El «Melting Pot» y el «American Way of Life»
Con una superficie de 9,4 millones (M en lo sucesivo) de kilómetros cuadrados, EE.UU. tenía a principios de 1998 una población de 271 M de habitantes. Al ritmo de crecimiento actual (1 por 100), se calcula que la población llegará a 300 M para el 2010. La proporción de raza negra es de un 10,5 por 100, existiendo otra minoría importante, los hispanos, que integran las colectividades de «mexicano-americanos», «chicanos», puertorriqueños, e hispanoamericanos, con un total de no menos de 25 millones de hispanohablantes en rápido crecimiento y que para el 2050 llegaría al 24 por 100. Los indios (1,8 M) Y otros grupos étnicos y lingüísticos menores, están en curso de asimilación, o se resisten a ella. El referido conjunto de minorías es origen de toda una serie de problemas de racismo y discriminación que afectan profundamente a la sociedad norteamericana, todavía muy lejos de la homogeneización que se pretendió con la tesis del «Melting Pot» y del «American Way of Life» l. Sobre la actitud cada vez más crítica contra los inmigrantes, puede verse e] libro de Roy Beck, «The case against immigration», Norton, New York, 1996; y el artículo «So, does America want them or not?», The Economist, 19. VII .1997. A 10 cual habría que agregar la lucha contra la lengua española con los sucesivos referendos que van celebrándose en gran número de estudios con base en el criterio del english only. I
Las tendencias segregacionístas e integracíonistas en pugna se mantienen muy vivas. Y lo que es aún más importante, hay planteamientos por parte de los propios grupos minoritarios, que de ser espectadores pasivos o candidatos a la integración, han pasado a posturas más radicales y reivindicativas de su propia personalidad frente al que «desde siempre» se consideró como el núcleo poblacional del país en términos de élite: los WASP (<
20.2
Las ralees del crecimiento económico de EE.UU.
Volviendo ahora a los datos macroeconómicos de base, registremos que el PNB anual de EE.UU., al nivel del año 1999, se estimaba en 7,9 billones de dólares, lo que representa el 21 por 100 del total del mundo. En ese mismo año, el PIB per capita se estimó en 30.000 dólares. Sobre el tema racial en los EE.UU., y aparte de la obligada cita del clásico de G. Myrdal de 1945 (An American Dilemma), puede verse el artículo «The other America. Blacks and whites may proclaim their differences, but their interests are the same-and need solving together», The Economist, 21.X.1995; y muy especialmente el libro de Tamar Jacoby, «Someone else's house. America's unifinished struggle for integration», Free Press, Glencol, 1998. 2
-rn
20. Estados
de América
Estados U nidos es un país de altas concentraciones en todos los aspectos. En términos de urbanización, las grandes áreas metropolitanas de la Costa Este y Oeste y de los Grandes Lagos alcanzan 18 M de habitantes (Nueva York), 11 M (Los Angeles), 8 M (Chicago), y las de más de tres millones son cinco (Filadelfia, Detroit, Boston, San Francisco y Washington). Incluso se concibe la configuración de verdaderas megalópolis, como San-San (desde San Diego a San Francisco, a lo largo de un amplio segmento de la costa de California), Chipitts (desde Chicago a Pittsburg, en la región de los Grandes Lagos), y Boswash (desde Boston a Washington), en la Costa Este. Estas grandes concentraciones urbanas, a la par que penniten un alto nivel de vida y un intenso desarrollo cultural, generan un sinfín de problemas, típicos ya de la sociedad «postindustrial»: la contaminación atmosférica y de las aguas, la deshumanización de la vida en los centros urbanos, el crimen en proporciones muy elevadas, el consumo masivo de drogas, etc. El crecimiento económico de los EE.UU. ha sido el resultado de un avance progresivo hacia el Oeste desde los 13 Estados iniciales (las antiguas 13 colonias). Esa conquista de la Vieja Frontera se hizo en buena parte a base de una política nutrida por una inmigración masiva procedente de Europa (unos 40 millones de inmigrantes entre 1860 y 1939). También será preciso recordar los fuertes impulsos que en el sistema productivo tuvieron las inversiones de capital, procedentes de Europa, así como la incidencia expansiva en la economía de los sucesivos conflictos bélicos (primera y segunda guerras mundiales -PGM y SGM-, guerra de Corea y guerra de Indochina). Alejado del teatro de las operaciones bélicas por dos grandes océanos, EE.UU. fue en la SGM un seguro «arsena] de las Democracias»; así, en tanto que se redujo el potencial industrial de la URSS en casi 2/3, EE.UU. dobló su capacidad de producción en poco más de cuatro años. Pero la verdad es que resulta dificil entender los EE.UU. de hoy sin apreciar lo que fue la refonna de Roosevelt durante los años de la Gran Depresión, la fase más crítica para el capitalismo norteamericano. Con el New Deal, desde 1933 Roosevelt supo dar respuesta a los grandes problemas de entonces, convirtiendo a Estados Unidos en un país moderno, al tiempo que sentó las bases de su ulterior poderío. El efecto Roosevelt, sin embargo, fue más allá de lo que podía derivarse de una gran personalidad. Roosevelt fue el gran portavoz y ejecutor de una política de raíces institucionalistas, estrechamente ligada al pensamiento político de Veblen, y que tuvo en el trust de los cerebros (formado por Cordel Hull, Henry Wallace, Morgenthau, etc.) un equipo de capacidades poco comunes. Sus ideas las resumía y popularizaba el propio presidente, con el empleo, inteligente y tenaz de cara al pueblo, del entonces más moderno medio de difusión -la radio- que le permitía llegar hasta los últimos rincones del país con sus hoy casi legendarias «charlas desde el hogan>.
Las grandes potencias económicas
La Era Roosevelt constituyó una profunda reforma del capitalismo. Cuando el 4 de marzo de 1933 se hizo cargo de la presidencia (y a diferencia de tantos políticos que al llegar al poder no saben muy bien qué hacer con él) Roosevelt tenía cuidadosamente preparados los distintos programas del New Deal. De inmediato puso fin a la prohibición a la Ley seca, que había acabado por hacer de EE.UU. el país más alcoholizado del mundo y de mayor gangsterismo. Otro mito --el monetarismo-- cayó a las pocas horas de su entrada en la residencia presidencial de la Avenida Pensilvania. Con el abandono del Patrón Oro y la devaluación del dólar (a treinta y cinco dólares la onza, tipo de cambio que se mantendría hasta Nixon en 1971), sentó las bases de una progresiva expansión del mercado interno norteamericano; a lo cual coadyuvó la drástica reforma bancaria que en lo sucesivo evitaría las quiebras en cadena de los bancos y la ruina de los depositantes. Pero además, el New Deal, a través de la Ley de la Recuperación de la Industria Nacional (la NlRA), significó la plena legalización de los sindicatos, al reconocerse su capacidad de negociación colectiva. Y adicionalmente, se consolidó el sistema de seguro de paro y de oficinas de colocación, reforzándose las oportunidades de trabajo con la agencia federal Public Works Administrafion (la PWA) que llevó a cabo el más formidable programa de obras públicas; completado después con la Wagner Housing Acf, que permitió la construcción masiva de bloques de apartamentos en las grandes ciudades norteamericanas. Tampoco fue ajeno el New Deal a los problemas agrarios. Con la Agricultural Adjustement Act, dio comienzo el sostenimiento de precios que, a no tardar, convirtió al Medio Oeste Norteamericano en el granero del mundo. Y la obra de David Lilienthal, al frente del mayor proyecto de ordenación del territorio y de construcciones hidroeléctricas hasta entonces realizado, la célebre TVA (Tennessee Valley Authority) pasó a ser uno de los hitos cronológicos más importantes en materia de desarrollo regional. En política internacional, Roosevelt significó el abandono de la doctrina del gran bastón. Retiró a los marines de Nicaragua y Haití, preconizó la buena vecindad hacia México, facilitó una nueva política para destutelar a Cuba y Panamá, prometió la independencia a Filipinas para 1944, y favoreció los programas de desarrollo de la empobrecida isla de Puerto Rico. Y a escala mundial, Roosevelt puso fin al inveterado aislacionismo norte am eri cano y fortaleció en la guerra al campo aliado, para después hacer las primeras provisiones sobre la futura organización de las Naciones Unidas, tras la serie de transacciones a que llegó con la Unión Soviética (Teherán y Yalta), que le ocasionaron las mayores críticas a su política exterior.
20.3
El Nuevo Estado Industrial (NEI)
El sistema productivo en EE. UV. tiene su base en lo que suele denominarse economía de libre empresa, con un peso casi nulo de la empresa pública. Se
20. Estados Unidos de
estima que los cien primeros grupos industriales del país ----o «conglomerados»-- generan el 50 por 100 del PNB. Esta alta concentración empresarial y técnica, unida a un fuerte desarrollo de la tecnología (el 4 por 100 del PNB se dedica a investigación), ha convertido a EE.UU. en el protagonista de la economía mundial, por sus penetraciones directas o a través de filiales en casi todos los países del mundo. A ello contribuyó grandemente, después de la SGM, la configuración del sistema monetario internacional (véase el capítulo 3 de este libro), que se convirtió, de hecho, en un «patrón-dólar», lo que permitió la expansión de las inversiones yanquis por doquier. Esa penetración del capitalismo norteamericano se ha hecho siempre bajo la presión del Gobierno de Washington (recuérdense las referencias que a este respecto hicimos al reflexionar sobre el Plan Marshall, en el capítulo 2), ya sea a título de «cooperación», de intervenciones militares o de ejercicio de toda clase de influencias, presiones o amenazas. Ese expansionismo, se basa en una estructura económica que vamos a estudiar con algún detalle. Lo cual no significa que vayamos a adentramos en un análisis de los principales sectores de la economía norteamericana (industrias del automóvil, petrolera, química, electrónica, etc.), o en una pormenorización de sus grandes avances en tecnología. Informaciones de este tipo pueden encontrarse en cualquier manual. En realidad, 10 importante es apreciar la verdadera estructura económica de EE.UU., dónde están sus centros de elaboración de decisiones, y cuál es su tendencia a largo plazo. Para unas reflexiones sobre todos esos temas podemos tomar como base de partida las tesis contenidas en el libro El Nuevo Estado Industrial del profesor 10hn Kenneth Galbraith. Si en Capitalismo Americano 3 el profesor de Harvard analizaba el sistema económico de su país en torno a la concentración de poder en el mercado y a la aparición de un «poder compensador», formado por sindicatos obreros, grandes almacenes y cooperativas 4, en La Sociedad Opulenta Galbraith mostró su aversión a un sistema económico que lleva a la alienación social; a la situación casi patética de una sociedad privadamente opulenta, muy rica de muros adentro de sus células familiares, que parecen tener su finalidad última en el consumo y en el acaparamiento de toda clase de objetos 5.
3 American Capitalismo Existe versión española de Carlos Grau Petit, con una introducción de Fabián Estapé, Ariel, Barcelona, 1960. Sobre este mismo problema puede verse, también de J. K. Galbraith, «Economía contra calidad de vida. Una opinión americana», versión española, en Información Comercial Española, número 393, mayo de 1966, pág. 119, seguida de un comentario crítico de León H. Keyserling (págs. 121 a 125). 4 Puede verse una crítica del concepto del poder compensador en mi libro La lucha contra los monopolios, Editorial Tecnos, segunda edición, Madrid, 1966, págs. 122 a 125. 5 Sobre el tema de pobres y ricos en EE.UU. en tiempos más recientes, algunos comentarios sobre lo que no es precisamente una novela rosa: «Thoose poor rich», The Economist, 20.1.1996; George J. Church, «Are The Living Beeter?», Time, 5.11.1996; Robert
Las grande:, potencias econó,nicas
El Nuevo Estado Industrial fue en cierto modo una reelaboración y síntesis de los dos trabajos citados antes, si bien en esta ocasión Galbraith centró su análisis en la organización interna del sistema económico norteamericano. Un sistema que no se guía por simples principios de libre competencia, como hace pensa, la propaganda oficial, o como algunos economistas pretenden que debería ser el caso (yen este sentido Milton Friedman es el más significativo). Tampoco se trata de una simple «economía mixta», como afirma Samuelson en su conocido manual. Según Galbraith, la organización económica de los Estados Unidos, globalmente considera.. ble, se plasma hoy en lo que él llama el Nuevo Estado Industrial (NEI). La tesis básica de Galbraith sobre el capitalismo norteamericano es tan viej a como la propia Historia: nada cristaliza, todo evoluciona, el sistema económico está en permanente cambio, y por ello se engañan quienes piensan que Estados Unidos es hoy el país del empresario de la libre competencia, del juego de las tradicionales fuerzas del mercado y de la democracia de las sociedades anónimas 6. La imagen de una economía gobernada en persona por los grandes empresarios puede decirse que corresponde a un tiempo ya pasado. Tal vez fue un hecho real en su momento, cuando la economía de EE.UU. (en comparación con la actual) no era todavía demasiado compleja. Por entonces, el dinamismo económico norteamericano tenía nombres propios: Rockefeller, en el petróleo; Morgan, en la banca; Vanderbilt, en los ferrocarriles; Camegie, en el acero; Du Pont de Nemours, en la industria química; Henry Ford en la del automóvil 7. La lista podría ser más larga. Pero lo que interesa subrayar es que, salvo algunas excepciones, los nombres de esos «barones» de la economía norteamericana se pierden ya en la Historia. Si hoy se siguen manteniendo, en algunos casos, es por simples razones de prestigio en las relaciones públicas y sociales de las grandes corporaciones industriales.
La figura del antiguo empresario ha quedado ya desdibujada en la gran corporación norteamericana de hoy. Ya no existe la posibilidad --como sí la hubo en otro tiempo-- de que una sola persona detente el control de la propiedad y la dirección de la gran empresa. Por una parte, la ampliación ineludible de los medios financieros necesarios para el desarrollo de la industria, recurriendo por norma al mercado de capitales, comportó que la Kuttner, «Soaring Stocks: are only the rich getting richer?», Business Week, 22.IV.1996; Gene Koretz, «Where Wealth Surged in the 90s», Business Week, 25.VIIL 1997. 6 The New Industrial State, Houghton Mifflin, Boston, 1967; en lo sucesivo NEI, de la versión española de Ariel, Barcelona, 1968. 7 El libro de Matthew Josephson, The Robber Barons, aparecido en 1934 (Harcourt Brace World, Inc., Nueva York, 1962), es una buena exposición del papel que desempeñaron esos «barones» de la economía norteamericana.
20. Estados Unidos de América
propiedad social se atomizara en una cierta medida. Esto es un hecho mensurable e irreversible, en el sentido de que ya no es posible el control de las grandes corporaciones por una sola persona o incluso por un grupo familiar 8. Esto que dice 1. K. Galbraith es del todo demostrable, pero el reconocimiento de ese fenómeno tampoco puede servir de base para llegar a una conclusión, tan generalizada por simples razones ideológicas, de que en los EE. UU. existe un capitalismo popular. Esta fue la tesis que en la década de los años veinte lanzó Thomas Nixon Carver 9, que persistió largo tiempo, pero que cayó en el desprestigio a raíz de una serie de críticas cuantitativamente fundadas, entre las cuales destacaron las de Paul Baran 10. Por otro lado, la complejidad técnica interna de la gran corporación norteamericana imposibilita que las decisiones de la actuación empresarial sigan dependiendo de la figura del empresario individual 11. El hecho de que hoy continúe habiendo en EE.UU. muchas empresas (en número la inmensa mayoría) en donde el empresario individual aún desempeña un papel importante, no es un contraargumento definitivo 12, pues el desarrollo económico nacional, y el propio de ese gran número de pequeñas y medianas empresas, tiene su base en un número relativamente reducido de grandes corporaciones, que en su conjunto constituyen el núcleo motor de toda la economía. La cuestión clave está, por consiguiente, en averiguar dónde reside el poder de decisión en las grandes corporaciones. ¿Quién las gobierna en realidad? En contra de lo que sigue siendo la doctrina oficial de la democracia económica, puede decirse que el control efectivo de las grandes corporaciones no se encuentra ya ni en la Junta General, ni en la Presidencia, ni en el Consejo de Administración; ni siquiera en la Gerencia. Cualquiera de esos órganos puede seguir siendo el auténtico centro de decisión en un capitalismo poco desarrollado, o incluso en las pequeñas y medianas empresas de los EE.UU. Pero en las grandes, la situación es bien distinta. Las exigencias de la tecnología y de la planificación tanto para la producción como para la distribución y la promoción de ventas -aspecto este último cada vez más importante- y, en definitiva, la necesidad de una contiNEI, págs. 68 y sgs. y 107 Y sgs. 9 T. N. Carver, The Present Economic Revo/ution in the United Boston, 1926. 10 Vid. P. A. Baran, La economía política del crecimiento, versión española, Fondo de Cultura Económica, México, 1959, págs. 78 y sgs. 11 NEJ, págs. 28 y sgs. 12 NEI, pág. 428. Posterionnente al NEJ, en el libro que publicó en 1973 con el título Economic and the Pub/ic Purpose, Houghton Mifflin, Boston; hay versión española con el título La economía y e/ interés público (EIP). Galbraith se refirió in extenso a la pe· 8
queña y mediana empresa. Pueden verse sobre la relación con el NEI y el EIP los jugosos comentarios que el propio Galbraith hizo en sus Memorias (versión española, Grijalbo, Barcelona, 1982), págs. 589 y sgs.
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Las grandes potencias ec.onómü. as
nua incorporación de talento y de organización, tienden a configurar a la gran empresa, o al conglomerado, de forma muy distinta a la antigua situación jerárquica. Esa nueva dirección es la que designa Galbraith con el nombre de tecnoestructura. ¿ y qué es la tecnoestructura? Es algo mucho más complejo que el empresario individual, ya incapaz, por la dimensión, de mantener el control de la propiedad y de la gestión. Tampoco puede identificarse la tecnoestructura con el Consejo de Administración, que de tiempo en tiempo se reúne con el propósito -más teórico que real- de deliberar y de marcar la política de la corporación. Ni siquiera puede conceptuarse como el equipo técnico que rodt::a a una gerencia omnipotente, a la que James Burnham consideró como el punto máximo del avance en la administración empresarial en su ambiguo y resonante libro The Managerial Revolution 13. La tecnoestructura es algo más que el conjunto de los órganos sociales de la empresa, incluida la gerencia. Es una compleja máquina de recepción y elaboración de información, de realización de estudios de mercado y de proyecciones de crecimiento, de búsqueda y obtención de recursos financieros, de negociación con el poder político y con los sindicatos, de selección de los campos de investigación científica y de innovación técnica, etc. Todo ello, instrumentado a través de comités técnicos formados por expertos, y la ejecución de cuyas decisiones se encomienda de manera directa a divisiones de carácter sectorial o espacial; y con actuación a escala internacional en el complejo mundo de las filiales y subfiliales en una gran diversidad de países 14. Esta compleja máquina es la que puede llamarse tecnoestructura. Por la actuación conjunta de todos sus engranajes, produce, día a día, el material necesario para tomar las decisiones fundamentales. Que un mecanismo tan sofisticado se manifieste públicamente a través de personas es algo totalmente lógico e inevitable. Pero lo esencial es que detrás de esa expresión pública no está sólo la intuición empresarial, o unas simples deliberaciones a escala de Consejo de Administración, sino que hay una poderosa máquina de razonamiento integrado y de adopción de decisiones, con el propósito de mantener en continuo crecimiento a la corporación y a sus filiales, en un campo de actividades diversificadas hasta límites inconcebibles en la idea tradicional de la empresa.
Publicada por primera vez en 1942 en Inglaterra, esta obra del antiguo trotskista Burnham ha sido objeto de sucesivas ediciones (entre ellas la de Penguin Books, Londres, 1962). Puede verse una incisiva crítica de esta obra entre los trabajos incluidos en The Present 01 History, de Paul Sweezy (The Monthly Review Press, Nueva York, 1961 ). 14 NEl, pág. 91. 13
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20.4
EE.UU. en los años 90
Henry Grunwald, que fue director de Time entre 1979 y 1987, planteó, en un artículo publicado en su antigua revista el 8 de octubre de 1990, toda una propuesta de futuro para EE.UU. Consagró así una especie de tradición de la casa, si se recuerda que el fundador del semanario, Henry Luce, escribió -50 años atrás y nueve meses antes de Pearl Harbour, cuando Europa ya se desangraba en el más cruento conflicto bélico-- un artículo titulado, precisamente, «El siglo americano», en el que con todo calor recomendó la entrada en ]a Segunda Guerra Mundial; como algo indispensable para que EE.UU. cumpliese «con su deber, para sí y para la humanidad». El primer siglo americano comenzó con la guerra hispanonorteamericana de 1898, base del definitivo arranque del expansionismo estadounidense como potencia mundial hacia Centro y Sudamérica desde las nuevas plataformas adquiridas en Cuba y Puerto Rico; y hacia Extremo Oriente desde Filipinas. Aquel conflicto, ya olvidado o ignorado por la mayoría, contribuyó, además, a restañar las últimas cicatrices dejadas por la Guerra de Secesión, conflicto, éste, bien recordado hasta por los más ignaros a través de la versión cinematográfica de «Lo que el viento se llevó» y las series televisivas al uso. A partir de 1898 y hasta 1990, transcurrió casi un siglo; efectivamente, bastante americano. Y en 1990, retomando la antorcha de Luce, lo que Grunwald suscitó fue el «desideratum» de una nueva centuria ad maiorem gloriam de la enseña de las barras y las estrellas. Lo cual no se postuló desde las pesimistas secuelas de Vietnam -que tuvo repercusiones divisorias en la sociedad norteamericana comparables con las de la Guerra de Secesión-, sino desde el escenario económico, político y social del conflicto del Golfo, ya abiertamente planteado desde agosto de 1990. Grunwald marcó como requerimientos de ese «segundo siglo», el poner remedio a los males internos de los propios EE. UV. Una serie de perjuicios que de forma sucesiva denunció críticamente: el estado de las ciudades, simbolizadas por Nueva York, que se debatía en mil problemas, entre la degradación y el crimen; la insólita petición de recursos económicos hecha por Bush -a los países árabes petroleros, a Japón, la RFA, etc.-, para financiar el esfuerzo de guerra y las operaciones colaterales en él Golfo en 1990; el estancamiento económico del país, adentrándose en la recesión por aquel entonces; las infraestructuras y los equipamientos públicos resquebrajándose por el abandono de todo un decenio reaganita de bajos impuestos y esfuerzo armamentista; el uso y el abuso de la droga con todas sus derivaciones; el doble déficit fiscal y de comercio exterior; el desastre de la educación de la mayoría ... y a la postre, la exigencia generalizada de derechos, con la práctica ausencia de aceptación de obligaciones. E incluso, en el memorial de lamentos quedó explícita la inquietud por la expansión de
las grandes potencias económicas
los hispanos, fundamentalmente porque en buena parte se resisten a la asimilación cultural de los anglos. Para poner remedio a tantos presuntos males, Grunwald preconizó reinventar el capitalismo, enunciando así lo que para muchos es una paradoja. Mientras los ultraliberales de todo el mundo se admiran de las bellezas y maravillas norteamericanas -¿han estado Vds. alguna vez en el Bronx?-, y mientras los postreros dirigentes soviéticos antes del colapso de la URSS se deslumbraban ante los fulgurantes hipermercados de California, en los propios EE.UU. se decidía re inventar el capitalismo. Sencillamente, porque no era o no es eficiente. Algo de eso, en otros ténninos, fue lo que en 1959 propuso John F. Kenen la campaña electoral frente a Nixon. Y luenedy con su «Nueva go, en el discurso inaugural al asumir la presidencia, fue aún más claro; al pedir a sus conciudadanos que no pensaran sólo en sus cosas, y que hicieran algo por su propio país. También Martín Lutero King, en su célebre proclama a la mayor manifestación nunca vista en Washington D. C., explicó su ideal de otro futuro, empezando su discurso con la célebre frase: «1 have a dream». Aquellos sueños de ayer, a 10 Kennedy y a lo King, tras la Reagonomics (1981-1988) Y otros avatares, se han trastrocado en el incierto American Way of Life de los años noventa, con la amenaza al baluarte dominante de los Wasp -los anglosajones blancos y protestantes- desde las inmigraciones de Oriente y del Sur. Como también la feliz América se siente «acosada» de tiempo en tiempo por el poderío y la agresividad comercial de la Unión Europea y de Japón. Un fenómeno, este último, que Grunwald identificó en una nueva proposición de la vieja idea de Clausewitz, para decir que «la economía es la continuación de la guerra por otros medios». Después de tales planteamientos grunwaldianos, vino, desde el 15 de enero al 27 de febrero de 1991, la guerra del Golfo. Y una de las hipótesis sobre la postura inflexible de EE.UU. en toda la crisis, residió en el decidido propósito de mantener un liderazgo mundial indiscutido que en lo económico se ha ido manifestando en una política muy activa en la Ronda Uruguay -recuérdese lo visto en el capítulo 5- y en todo el área de las relaciones comerciales a escala mundial: a favor del globalismo, y al tiempo con decisiones importantes para los proyectos de integración regional, como el TLC y ALCA -capítulo 10 de este libro--, así como por sus relaciones más estrechas con la UE -capítulo 8- y todo el espacio de Asia I Pacífico, APEC -capítulo 14--. Sin olvidar posicionamientos de carácter unilateral, especialmente duros en los casos, de muy distinta naturaleza, de Cuba, Irak, Irán, Sudán, etc. 15. Sobre la Ley Helms-Burton, para un punto de vista oficial de EE.UU., puede verse la «Ley de comercio de EE.UU. en relación con la política exterior», Publicación Electrónica, 30JX.1997. 15
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Impotencias y ambiciones de Clinton
El propósito de fuerte impulso a la economía desde el Gobierno, que Bill Clinton planteó en la campaña electoral del 92, se trastocó luego en toda una serie de impotencias a lo largo de su mandato presidencial. Principalmente, a causa de la mayoría que los republicanos consiguiron en la Cámara de Representantes desde el 92, e inc1uso en el Senado con las elecciones congresuales de noviembre del 94. El rechazo del programa demócrata, resultó definitivo respecto a la reforma del sistema de salud pública, con la cual se pretendía atender a 37 mil10nes de estadounidenses aún carentes de atención sanitaria. Y a pesar de que estuvo apoyada por la propia esposa del Presidente, Hillary Rodham Clinton, acabó en el más absoluto de los fracasos; por la oposición mayoritaria en el Congreso, detrás de la cual actuaron con fuerza los poderososo lobbies de los médicos y de la industria farmacéutica, que lanzaron contra el proyecto toda suerte de acusaciones de burocratismo, altos costes, socialismo rampante, etc. Tras las mencionadas elecciones de noviembre de 1994, la política económica de Clinton ya se vio obstruida casi por entero, a causa de las actitudes que habían ido gestándose en el Partido Republicano; casi las más privatistas y antifederales de toda su historia. Concretamente, el titulado «Contrato con América», impulsado sobre todo por Newt Gingrich -Presidente de la Cámara de Representantes desde la fonnación 'riel nuevo Congreso en 1995-, supone un conjunto de proposiciones destinadas a reducir drásticamente el gasto público; a base de recortar prestaciones en educación, sanidad, cultura, previsión social, etc. 16. Todo ello, argumentando que el Gobierno Federal ha asumido demasiadas funciones, y que el sector público ha de compactarse lo más posible; dejando el liderazgo en todos los campos a Ja iniciativa privada. Esa radicalización del pensamiento conservador en EE.UU., se debe, en lo fundamental, a las menores oportunidades de empleo, y a la caída de bienestar comparativo de las clases medias. Ya no se trata sólo de que los obreros industriales estén en un nivel de salarios reales menores que los de 1972, de antes del primer choque petrolero. Tampoco preocupa, sólo, que cada vez haya menos empleo fijo y estén generalizándose los de carácter
Sobre la revolución conservadora de Gingrich, puede verse Howard Fineman «Revenge ofthe Right», en Newsweek, 2 1. XI. 1994, págs. 12 a 20. También Karen Tumulty, «The rise ofNewt», TIME, 2.1.1995; Y Business Week (12.VI.1995), «Newt's New ContracÍ», págs 28 y sigs. Sobre las improvisaciones de Gingrich en muchos aspectos, y sobre todo en política exterior, Elaine Sciolimo, «Educating Newt: Beyond domestie Poli· cies. Gingrich in an Innoeent Abroad», IHT, 19.VII.1995, pág. 3. 16
Ld:)
potendas económicas
temporal y a tiempo parciaL Lo que sucede ahora (1999), algo mucho más preocupante para las clases medias, es apreciar cómo se deslucen sus esfuerzos por conseguir una educación de alto nivel; para que luego los títulos trabajosamente obtenidos en los Colleges, no sirvan a fin de encontrar empleos en correspondencia con lo esperado. A lo cual se añade el escarnio de que los egresados de los institutos (high schools), obtienen mejores retribuciones que los propios universitarios. Y todo ello, en un marco en el que se evidencia ad nauseam la riqueza de las minorías que ocupan los puestos claves en las cúpulas financieras y de otros sectores especulativos. En otras palabras, el dualismo se agudiza, y las clases medias --que son mayoria- ven como adelgazan sus ingresos 17. La situación de deterioro social se acrecienta con las ya aludidas tasas de criminalidad, la presencia avergonzante de los sintecho (homeless), y la alteración de los valores tradicionales del American way of lije. Lo cual, conduce a comparaciones de gran número de norteamericanos con el bienestar de los años 50, 60, y principios de los 70; por mucho que pueda haber habido una recuperación coyuntural de importancia como la que se inció en 1992, y que el volumen de paro se sitúe por debajo de la cota de la tasa de natural desempleo., del 5,5 por 100 de la población activa. Además de 10 ya comentado, y en lo esencial su preocupación obsesiva de que el Gobierno federal se ha hecho desmesurado, los conservadores imputan a las tendencias de globalismo y de libre comercio la responsabilidad de lo que pasa 18; así como a las grandes facilidades para la inmigración. Todo ello, se dice, está transfiriendo al exterior, y a los recién llegados, parte muy considerable de ingresos que de otra manera se habrían canalizado a los ciudadanos estadounidenses. Pero a pesar de esa estructura sociológica en crisis, la falta de seguridad psicológica de mucha gente, y el sentimiento aislacionista, EE.UU. continúa ostentando el primer lugar del ranking de las grandes potencias. De hecho, desde la desaparición de la URSS, sólo cabe hablar ya de una superpotencia, que tiene su sede en Washington, D.C. y como veremos seguidamente, con un largo período de crecimiento.
17 Muy interesante al respecto fue la conferencia del Prof. Richard Rothstein en la Escuela de Verano de Economía y Finanzas de la UCM, en El Escorial, el 18 de agosto de 1995. Puede verse, además, John Holusha, «(Postgraduate Work on the Factory Floor», IHT, 19.VIII.1995, págs. 1 y 6. 18 Sobre esa preocupación por los efectos demoledores del libre comercio en la economía norteamericana, Douglas Harbrecht, «GATT: Tales from the Dark Side», TIME, 19.XIl.l994, pág. 3. Para un punto de vista global de lo conseguido en la Ronda Uruguay -felicitandose de que el comercio mundial vaya muy por encima de la evolución de la actividad productiva- The Economist, artículo editorial, «Batde lines», 24.XII.1994, págs. 13 y 14. Sobre la nueva OMe, Robert Kuttner, «You could drive a Lexus through the holes ofthe WTO», Business Week, 12.VI.1995.
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20.6
La larga onda de credmiento
Durante los ocho años de expansión 1991/1998, el aumento del empleo en EE. LTU. situó la tasa de paro en el 4,3 por 100 de la población activa (junio de 1998); el nivel más bajo de los últimos años. A esa situación se llegó por los impulsos del sector servicios que ya supera la mítica cifra de los 100 millones de trabajadores. En cambio, la ocupación en las actividades manufactureras, bajó levemente, por el efecto ralentizador de la actividad industrial a consecuencia de las mayores importaciones provenientes de las naciones asiáticas en crisis y con fuerte depreciación de sus monedas. Pero a pesar de esa persistente reducción del desempleo, Alan Greenspan, Presidente del Sistema de la Reserva Federal (el Fed), se resistía en el verano del 98 a elevar los tipos de interés; basando su actitud en que la onda de prosperidad, sin apenas inflación, se debe a circunstancias no monetarias, que él configura en torno a un factor X, inclusivo de elementos muy diversos: masiva inmigración laboral con bajos salarios, importaciones al alza a precios muy reducidos, mejoras tecnológicas impulsoras de fuertes aumentos de productividad, liberalización de mercados y mayor competencia, etc. Todo eso y algunas cosas más, frenan los rebrotes inflacionistas, así las cosas, ante el wait and see del Fed, se hace obsesivo el interrogante de hasta cuándo podrá durar la rama ascendente del ciclo. Alguna respuesta a esas inquietudes esperaba oírse en la comparecencia que hizo ellO de junio del 98 Greenspan ante el «Comité Económico Conjunto» del Congreso de EE.UU., en la que, sin embargo, no entró en previsiones sobre si había o no cambios en el ciclo a corto o largo plazo. Pero sí fue más allá de sus habituales cautelas, al analizar, casi con delectación, lo que llamó círculo virtuoso de la economía: inflación baja, buenas condiciones crediticias, cotizaciones bursátiles al alza, y espectacular efecto enriquecimiento, por 1,5 billones (de 12 ceros) de dólares (el equivalente a 225 billones de pesetas) desde 1994. Todo lo cual, favorece el consumo, que, a su vez, acelera la producción, el empleo y la inversión; generándose de ese modo nuevas ganancias de productividad. En un tercer impulso, tales circunstancias estimulan las expectativas de mayores beneficios en las empresas, subiendo así, todavía más, los índices de los mercados de acciones ... y vuelta a empezar hasta que un día el círculo se abra. El problema potencial más temido en el curso de la excelsa bonanza del mayor mercado del mundo, sería fundamentalmente exógeno: el agravamiento de la crisis asiática, que podría reducir el ritmo de aumento del PIB estadounidense en 1998 del 4,8 al 3,5 por 100. Además, está el tema interno de los salarios, cuya elevación excesiva, caso de producirse, atacaría Greenspan subiendo el precio del dinero. Pero esa eventualidad gusta poco, pues en caso de encarecerse los créditos, los efectos serían dramáticos a muy corto plazo: colapso de la bolsa de Nueva York, debilitamiento aún más agudo de] yen, nuevos deterioros en la crisis asiá-
Las grandes potencias económicas
tica; con toda la sinergia negativa de secuelas que ese triple movimiento podría comportar. Sin embargo, la postura de Greenspan no podía ser eterna, aparte de las presiones para que sin más dudarlo adoptara medidas destinadas a contener la presunta inflación latente 19. En ese sentido, Paul Krugman, en un artículo muy comentado 20, vino a decir que el Fed ya había demorado por demasiado tiempo la subida del tipo de interés. Y atacó ese retraso con dos razones muy caras a la sabiduría convencional: «el desempleo se ha situado por debajo de su nivel sostenible, el crecimiento de la producción está agotando la capacidad ociosa del sistema, y además está la cuestión de la burbuja financiera, del enriquecimiento por las alzas de los mercados, un factor que generalmente no se tiene en cuenta en los análisis ordinarios». Frente a las tesis krugmanitas de una intervención preventiva --en términos de estrategia militar- se opuso Samuel Brittan 21, recurriendo para ello a su gran bagaje de cultura económica y recordando el discurso que pronunciara Friedrich Hayek al recibir el Premio N obel de Economía, cuasititulado «las pretensiones del poder», intervención en la que advirtió sobre el hecho de que los ritmos económicos no son constantes universales, válidas en todos los casos, sino que deben ser considerados caso por caso. Por lo cual, ésa fue al menos la inferencia lógica de Brittan, los datos disponibles sobre desempleo en EE.UU. no ofrecen base suficientemente firme como para frenar de manera deliberada el crecimiento económico en EE.UU. El agudo columnista del Financial Times insistió, en definitiva, en que a pesar de la caída del desempleo, todavía no había indicios de repunte inflacionista. Argumento al cual añadió el dato favorable de un entorno internacional con claras tendencias deflacionistas. En este último aspecto, podríamos recordar que el Goldman Sachs Commodity Index, se situó a principios de junio del 98 en la tesitura de que 22 de los 27 productos básicos de la cesta presentaban contracciones de precios; con una caída del 30 por 100 en el índice global desde que en octubre de 1997 comenzara la crisis asiática, y con clara tendencia a seguir hacía abajo. Frente a los partidarios, como Krugman y sus discípulos, de introducir sin más dilación los ajustes para frenar el recalentamiento de la economía, los nuevos creyentes en la New Age manifestaban todavía en julio de 1998, que podía haberse entrado en una auténtica Nueva Era, en la cual los argumentos del pasado --como aquel de: ojo con la excesiva caída de la tasa «Greenspan of Fed's ,Midyear report on Monetary Policy», FYI, 24.VII.98; asimismo, Jeremy Siegel,. «Are you listening, Mr. Greenspan?», Business Week, 13.Vn.98; e igualmente, Robert J. Barro, «Milton Friedman: being right is the best revenge», Business Week, 13.VII.98. 20 The Wa/l Street Journal15.5.98. 21 Financial Times 11.6.98. 19
20. Estados Unidos de América
natural de desempleo (NAIRU), etc.- servirían para bien poco. En otras palabras, el ciclo, podría haber sido domeñado; y sin saberlo, estaríamos adentrándonos en una onda larga de prosperidad. Frente a tan optimistas presunciones, Krugman volvió a la carga, preconizando ajustes inmediatos; pues según él, la demora no haría más que agravar la situación, que poco tiempo después requeriría de iptervenciones mucho más drásticas y traumatizantes. Los acontecimientos dieron un giro inesperado a todo el problema. La crisis asiática y los episodios rusos (recuérdese 18.9) llegaron a contagiar negativamente los mercados financieros estadounidenses; e incluso indujeron la ralentización de la economía. Por ello mismo, a lo largo de septiembre/octubre de 1998, Greenspan en vez de subir el tipo de interés, como se había estado di scutiendo por casi un año, lo que hizo fue bajarlo, en medio de toda clase de rumores de fondo sobre un deterioro de la economía norteamericana mucho más profundo del oficialmente declarado. En 18.9 pueden verse más detalles sobre la crisis de 1998.
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21. Nacimiento, podeño y desmoronamiento de la URSS. La nueva Rusia
21.1
El nacimiento del primer Estado socialista
En 1985, la URSS, con 22,4 millones (en lo sucesivo, M) de kilómetros cuadrados, era el país mayor del mundo, más del doble del que le seguía en extensión (Canadá, 9,9 M). Por su población -278 M de habitantes- ocupaba el tercer puesto mundial, después de China y de India. Desde el punto de vista económico, la URSS era la segunda potencia mundial, detrás de EE.UU., con un PNB difícil de cifrar en los términos de Contabilidad Nacional convencionales en el mundo capitalista, pero que se estimó en 1985 en 1.732.000 M de dólares, en torno, pues al 44 por 100 del PNB de los EE.UU. Ello situaba a la URSS en términos de PNB per capita en 6.230 dólares (1985). En 1992 ese inmenso imperio, había dej ado de existir; se disgregó en la fonna que veremos en este mismo capítulo. Sin embargo, como la URSS ha sido una experiencia única en la historia, hasta el apartado 21.10 de este capítulo mantendremos su nombre y dedicaremos un amplio espacio para poder apreciar cuál fue su evolución l. Lo que hasta 1991 se llamó URSS, territorialmente casi idéntico al Imperio de los Zares, era en 1914 la quinta potencia económica mundial (detrás de EE.UU., Reino Unido, Alemania y Francia). Pero en comparación Sobre al evolución reciente de la URSS puede verse mí libro «Un nuevo orden mundial», Espasa-Calpe\ Madrid, 3. a edición, Madrid, 1991. 1
Las grandes potencias económicas
con esos cuatro países, la economía rusa era claramente subdesarrollada, con muchas de las características que tuvimos ocasión de describir en el apartado 1.9 al ocuparnos de los actuales PMD. Con rasgos de un fuerte dualismo: fuertes vestigios de feudalismo junto a una alta concentración capitalista en el sector industrial. Y con un régimen político totalmente autocrático, incluso con influencias teocráticas muy acentuadas, y altamente corrompido en su funcionamiento 2. El desarrollo del marxismo en la Rusia Zarista, la insistencia leninista en el concepto de la dictadura del proletariado, y la formación del potente partido comunista bolchevique, dispuesto a hacer la revolución para trastrocar por completo el sistema político, económico y social del zarismo, se vieron favorecidos en sus propósitos por las condiciones objetivas creadas por la Primera Guerra Mundial (PGM). El subdesarrollo,. la estructura oligárquica, y la falta de organización del inmenso Imperio --«el gigante de pies de barro»--, se pusieron de relieve en la contienda. Los reveses militares, el desmoronamiento de la producción y el caos social resultante -junto con las aspiraciones reformistas de determinados grupos políticos y la presión revolucionaria bolchevique apoyada por el proletariado industrial y el campesinado-, se tradujeron en una primera onda revolucionaria, la de febrero de 1917. Fue ésta la «Revolución burguesa», que destronó a los Zares, que estableció la República, que intentó introducir el parlamentarismo, pero que no hizo -porque sus dirigentes no estaban en esa postura- las dos cosas que el pueblo anhelaba más ardientemente: la terminación de la guerra y las reformas sociales. El gobierno republicano de Kerenski cayó a los ocho meses de vida, tanto por las condiciones objetivas imperantes en Rusia, como por la acción directa de la activa estrategia desarrollada por el partido bolchevique y sus aliados. «Todo el poder a los Soviets»; el giro revolucionario tomado de la Revolución de 1905, era una aspiración popular que fue engendrando la disociación entre las medidas del gobierno y las masas de Petrogrado, Moscú y otras grandes ciudades. Al frente de las tendencias revolucionarias se situaba, como grupo más disciplinado y mejor organizado, el partido bolchevique dirigido por Lenin, Trotski, y por toda una pléyade de figuras (Kamenev, Zinoviev, Stalin, Kalinin, Molotov, Vorochilov, Bujarin, etc.). Fue en la madrugada del 25 de octubre (según el calendario ruso; 7 de noviembre por el Gregoriano), cuando los bolcheviques dieron el definitivo asalto a] poder. De esta forma se constituyó el primer Estado socialista del mundo, la que pocos años después iba a ser oficialmente designada como Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, URSS o Unión Soviética.
El libro de diversos autores, editado por A. E. Adams, Imperial Russia after 186J, Heath, Boston, 1965, es de interés para el período 1861-1917.
2
Nacimiento, poderlo y desmoronamiento de la URSS. la nueva Rusia
La formación económica de la URSS, o más bien la construcción de su nuevo sistema económico y social fue larga y costosa, y en el curso de ese proceso surgieron los inevitables elementos imprevisibles de toda verdadera revolución. De forma esquemática, las diversas fases que pueden diferenciarse en el proceso de desarrollo soviético son tres: el Comunismo de Guerra, la Nueva Política Económica (NEP) y la Planificación central. Claro es que dentro de esta última también ha habido una serie de variantes de importancia 3.
21.2
El Comunismo de Guerra y la NEP
La efectiva nacionalización de las tierras, de toda la industria, del comercio y de la banca, se llevó a cabo en los primeros meses del triunfo de la Revolución de Octubre; al menos, en el territorio controlado por los bolcheviques. La guerra civil y la intervención extranjera que siguió a la Revolución agravaron aún más el deterioro general del sistema productivo, ya muy afectado por la guerra con Alemania y Austria-Hungría. De hecho, la economía sólo siguió funcionando por el instinto de supervivencia, y sobre todo por la energía de los bolcheviques, que no estaban dispuestos a perder lo conquistado en la primera victoria revolucionaria 4. Dentro del caos -que también tiene su lógica- de este período del Comunismo de Guerra, ya hubo intentos de planificación. Este fue el significado de la Vershenka o «Consejo Supremo de la Economía Nacional» creado inmediatamente después del 25 de octubre de 1917, pero cuyos efectos, sin embargo, se vieron diluidos en los agitados acontecimientos de los años 1917-1921. Años de lucha, de improvisación revolucionaria, de convulsiones de todo tipo, que han quedado registradas en la Historia, en la Literatura y en el CineS. Tras la terminación de la guerra civil y la intervención militar de británicos, franceses y norteamericanos, en 1921 se formuló una «Nueva Política Económica» (NEP). La guerra había dejado extenuado al conjunto del sistePara una historia breve sobre ]a URSS, puede verse la obra de Jean Bruhat Histoire de 1'URSS, PUF, París, ] 958, con abundante bibliografia. Desde el punto de vista económico, el autor occidental que hizo una contribución global de mayor interés en los años 60 fue Alee Nove, An Economic History ofthe URSS, Penguin, Londres, 1969. 4 Una de las pocas contribuciones españolas en relación con el período del comunismo de guerra en la URSS es la de Juan A. García Díez, URSS, 1917-1929: de la revolución a la planificación, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1969. 5 El doctor Zivago, de Boris Pastemak, es una buena muestra literaria; Diez días que estremecieron al mundo, un reportaje revolucionario de 10hn Reed, que fue llevado al cine en los años 80 (Reds). 3
las grandes potencias E'-conómicas
ma productivo, a lo cual se unió la cosecha desastrosa de 1921, que originó hambre, campo abonado para enfermedades y epidemias. La inflación, que habría de perdurar hasta bien entrado 1924, sucedió a los primeros y frustrados intentos de eliminación del dinero. Las exacciones fiscales en especie fueron motivo de levantamientos campesinos. Por otra parte, la falta de vÍveres en los centros urbanos y las tensiones entre las tendencias anarquistas del sindicalismo revolucionario y el monopartidismo, originaron un primer levantamiento -el de los marinos de Kronstadt- fuerzas básicamente revolucionarias. La NEP surgió como una necesidad ante tal cúmulo de problemas: para inyectar oxígeno en un sistema productivo que se derrumbaba por la asfixia que originaba un sinfin de problemas. La NEP se tradujo en una serie de medidas de tolerancia: autorización para el desarrollo por empresas privadas de actividades artesanas y de la pequeña industria; supresión del monopolio del comercio interior, y aceptación del resurgimiento de los comerciantes; otorgamiento de concesiones al capital extranjero; mayor libertad en la disponibilidad de su producción por parte de los agricultores medios (kulaks); y reforma monetaria, en febrero de 1924, realizada bajo la dirección del enérgico e inteligente ministro de Hacienda Sokolnikov, que igualmente consiguió el equilibrio presupuestario. La NEP fue, por tanto, un planteamiento pragmático de economía mixta, de apertura, de aminoración de los proyectos de socialización integral, a fin de permitir una recuperación del sistema productivo. Esta nueva política recibió sus primeras críticas en 1924, después de la muerte de Lenin (21-I-1924), siendo Trotski y Preobrazhensky quienes pusieron de re1ieve que se estaba beneficiando demasiado a los comerciantes y a los kulaks, corriendo así el riesgo de apoyar a una nueva burguesía, a los «hombres de la NEP». Al propio tiempo, sus críticas iban dirigidas contra el lento esfuerzo de industrialización, necesario tanto para mantener el socialismo frente a amenazas exteriores, como para apoyar la futura revolución mundial. Ambos dirigentes serían excluidos del Partido Comunista de la Unión Soviética (peUS), en noviembre de 1927, marcándose así el final de la libre discusión de los problemas dentro del partido. Desde entonces, el poder de Stalin no dejó de crecer.
21.3
La planificación: los primeros planes quinquenales y la colectivización de la agricultura
Aunque es difici1 precisar en qué momento dejó de operar realmente la NEP y cuándo comenzó la planificación de la URSS, lo cierto es que en noviem-
bre de 1926, en el XV Congreso del PCUS, se apreció la necesidad de volver de nuevo a proyectar una socialización casi integral, ahora en el marco de una verdadera planificación. Al año siguiente, en 1927, se encargó al
2L
poderlo y desmoronamiento de la URSS. la nueva Rusia
Gosplan (la Sección de Planificación de la Vershenka) la función de prepa-
rar )0 que habría de ser el Primer Plan Quinquenal, que fue aprobado en mayo de 1929 (para el período 1928-1932), cuando ya se había alcanzado el nivel de producción de preguerra de 1913. En diciembre del mismo 1929 fue decidida la liquidación de los kulaks como clase, mediante la colectivización integral -y forzosa- de todas las explotaciones agrícolas. Se ha estimado 6 que durante los años del Primer Plan Quinquenal, el PNB a precios constantes de la URSS aumentó en un 87 por 100 (frente a un incremento previsto del 100 por 100) Y la agricultura quedó colectivizada casi al 100, fundamentalmente en forma de koljoses (granjas cooperativas), y en menor grado como sovjoses (granjas del Estado). Pero en ambos casos con la intervención directa del Estado y del partido, no sólo en los sistemas de entregas forzosas, sino también a través de las MTS (estaciones de máquinas y tractores agrícolas) creadas por entonces. La colectivización, a pesar del trauma en vidas y producción que comportó, no cabe duda de que consolidó el control del PCUS en las áreas rurales, y aseguró la utilización de los precios agrícolas (bajos para los agricultores y altos para el consumo) como base para la acumulación socialista y el progreso de la industrialización, toda ella realizada por el Estado, con grandes proyectos de complejos industriales («combinados») y de electrificación. El Segundo Plan Quinquenal (1933-1937) fue cumplido en mayor grado que el primero. La planificación estaba más ajustada, y los resortes del poder soviético -sometidos a la férrea disciplina del stalinismo, que en esta época empezó a recurrir sistemáticamente a las «purgas» dentro del partido-- respondían ya con mayor precisión. El PNB se dobló entre 1932 y 1937, Y los progresos en materia de educación y formación técnica fueron espectaculares. La implantación de los grandes combinados industriales fuera de las antiguas áreas fabriles del Oeste, y más concretamente en los Urales y en Siberia Occidental, habrían de pennitir la defensa de la URSS tras la invasión alemana de junio de 1941, que interrumpió la rea1ización del Tercer Plan Quinquenal (1938-1942).
21.4
La guerra 1941-1945
La Segunda Guerra Mundial (SGM) tuvo para el pueblo y la economía de la URSS consecuencias dramáticas, dificilmente exagerables 7. Las muertes civiles y militares ocasionadas durante la contienda se han cifrado en Estas estimaciones, así como las análogas para los subsiguientes planes quinquenales, proceden de la obra de A. Nove, citada en la nota 3. 7 Entre la extensa bibliografia al respecto, hay que citar por lo menos la obra de Alexander Werth, Russia at war, Barrie and Rockliff, Londres, 1964. 6
Las grandes potencias económicas
20 millones de personas, lo cual se dejó sentir entonces -y sobre todo después- por una fuerte caída en el coeficiente de natalidad. Se ha estimado que con base 100 en 1940, la Renta Nacional descendió a 92 en 1941, 66 en 1942, 74 en 1943 y 88 en 1944. Las consecuencias fueron aún peores en la producción agrícola (62 en 1941,38 en 1942,37 en 1943 y 54 en 1944, sobre base = 100 para 1940). A pesar de todo, es de una claridad meridiana que la guerra la ganó la URSS no por la ayuda de EE.UU. (que fue de unos 10.000 M de dólares a lo largo de todo el conflicto), sino fundamentalmente por un esfuerzo que concentró toda la producción al servicio de la victoria. En este sentido, son bien expresivas las cifras oficiales de producción soviética durante la guerra. Según A. Nove, ascendieron a 489.000 cañones, 136.800 aviones y 102.500 tanques y cañones autopropulsados (con la particularidad de que las calidades alcanzadas no fueron igualadas por ningún otro de los países contendientes). Compárense esas cifras con las importaciones de EE.UU. y el Reino Unido: 9.600 cañones, 18.700 aviones y 10.800 tanques. Con la victoria militar sobre la Alemania agresora, Stalin quedó como dirigente indiscutible 8. Que la guerra se ganase por patriotismo frente al agresor (oficialmente fue conocida como «Gran Guerra Patriótica») o por adhesión al nuevo sistema económico y social es una discusión que puede dejarse para otros textos. Lo que quedó bien claro es que la victoria consolidó de forma definitiva en la URSS el sistema soviético, comportó su expansión a toda Europa Oriental y facilitó la revolución en China.
21.5
La reconstrucdón. Cuarto (1945-1949) y Quinto (1950-1954) Plan Quinquenal
Conseguida la victoria militar, la tarea de reconstrucción fue una segunda victoria casi tan impresionante -y tan dura- como la conseguida en los frentes de batalla. Con base = 100 en 1940, la Renta Nacional en 1944 había caído a 88. Con el Cuarto Plan Quinquenal, que había previsto un crecisin embargo, a 164 en 1950. miento hasta 138, se Desde luego, hubo toda una política de desmantelamiento de fábricas en los territorios ocupados por el Ejército Rojo (incluso en Manchuria y Corea del Norte); se percibieron reparaciones pagadas por los países antes enemigos, hubo acuerdos comerciales prácticamente impuestos por los soviéticos y muy favorables a la URSS, así como sociedades mixtas creadas en otros países con participación soviética. Se ha dicho que el impacto de todas esas medidas fue muy fuerte en la recuperación. Que tuvieron una incidencia es eviLa obra de Issac Deutscher Stalin (Penguin, Londres, 1966) es quizá la más ponderada sobre el gran revolucionario y autócrata. El papel de Stalin en la SGM es una de las partes de mayor interés de este -como todos los suyos- gran libro de Deutscher. 8
21. Nacimiento, poderío y desmoronamiento de la URSS. La nueva Rusia
dente, pero que el gran esfuerzo de nuevo estuvo a cargo del pueblo soviético, privado de medios de consumo elementales y trabajando las jornadas más largas, parece también indiscutible. El desarrollo económico siguió produciéndose a un ritmo similar durante el Quinto Plan Quinquenal (1950-1954), que coincidió casi con los últimos años de Stalin (muerto en marzo de 1953). De hecho ya estaba planteándose lo que no tardó en llamarse «el reto soviético», que en base a un rápido crecimiento pretendía alcanzar a EE.UU. en producción y en potencial bélico 9,
21.6
La era de Jrushov
Tras la transición relativamente breve de Malenkov (marzo de 1953-febrero de 1955), el viejo dirigente revolucionario ucraniano Nikita Jrushov compartió durante algún tiempo el poder con N. Bulganin. Sin embargo, de nuevo pasó a concentrarse el poder de decisión en un solo dirigente -Jrushov- durante casi nueve años. Durante la era de Jrushov, los hechos económicos más importantes podemos resumirlos seguidamente: a)
Política agraria:
-
Roturación de las tierras vírgenes. Para resolver «definitivamente» los problemas de abastecimientos, se planeó que entre 1954 y 1960 habrían de ponerse en cultivo 41 millones de hectáreas de nuevas tierras, en una amplia franja desde el Valga hasta el Obí, fundamentalmente al Sur de la Siberia Occidental y en todo el norte de la URSS de Kazakstan. El programa -desarrollado por entero a base de sovjoses- fue muy criticado por los economistas y ecólogos, estos últimos en base a los problemas de escasa humedad natural de estas tierras, y por la fuerte erosión eólica que se produjo tras la supresión de las praderas originarias. Con todo, las «tierras vírgenes» significaron un aporte adicional importante a la producción soviética de cereales 10.
9 Robert W. Campbell, Soviet Economic Power. lts Organization. Growth and Challenge, Houghton Mifflin Cambridge, Mass., 1960. En este libro había plena conciencia de lo que ese reto (Cha/lenge) representaba. Sobre la era Jruschov, son de interés sus memorias, Remembers, versión inglesa, Bantam, Nueva York, 1971. 10 Como trabajo de síntesis sobre el tema, puede verse Frank A. Durgin, «The Virgin Lands Program, 1954-1960», en Soviet Studies, vol. 13, núm, 3, enero 1962, págs. 255280. Con otro carácter, la narración autobiográfica de Leónidas Breznev, Tierras Vírgenes, versión española, Editorial Progreso, Moscú, 1978.
las grandes potencias económicas
-
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b)
Política económica y tecnologia:
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c)
Disolución de los MTS en 1958 y venta de la maquinaria a los koljoses y sovjoses. La medida supuso una menor intervención centralizadora en la agricultura, y la mejor dotación de equipo a las explotaciones agrícolas cooperativas y del Estado. Aumento de la dimensión de koljoses y sovjoses. Tras una serie de operaciones de concentración, pasó a haber 36.900 koljoses con 231,6 M Ha (con 6.300 Ha de promedio) y 11.602 sovjoses con una extensión de 300,8 M Ha (con un promedio de 25.900 Ha).
En 1957 se llevó a cabo una reforma de la organización industrial, suprimiéndose gran número de ministerios (organizados hasta entonces por ramas industriales), para pasar a la creación de más de un centenar de consejos económicos regionales (sovnarjoses), con propósitos de descentralización, que paulatinamente fueron perdiendo fuerza. Después de la caída de Jrushov, en marzo de 1965, los sovnarjoses fueron liquidados y restablecida la organización de los ministerios económicos. Adopción, en febrero de 1959, del Plan Septenal (1959-1965) para pasar en la Renta Nacional de un índice == 100 en 1958 a 162-165 en 1965. En realidad, el incremento real (58 por 100) en ese período se acercó bastante a lo previsto, pero con importantes desequilibrios internos, lo que incidió en el abandono del plan septenal. El 4 de octubre de 1957 la URSS colocó en órbita el primer satélite artificial de la Tierra (Sputnik). De hecho, hasta 1967 la Unión Soviética se mantuvo por delante de EE.UU. en la carrera espacial.
Política exterior:
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La URSS apoyó la revolución cubana. En 1962 esta ayuda originó la famosa «crisis de los misiles» con EE. UV. La URSS consiguió en 1960 la aceptación en la ONU de la resolución general de descolonización de todos los pueblos del mundo todavía dependientes. Desde 1963, las desavenencias dentro del bloque socialista entre la URSS y China llegaron a un deterioro completo. El COMECON (recuérdese lo visto en el capítulo 9) se reactivó después de la muerte de Stalin, pero sin llegar nunca a la creación de los instrumentos propios de una economía socialista multinacional integrada.
21. Nacinliento, poderio y desmoronamiento de La URSS. La nueva Rusia
En octubre de 1964, los problemas económicos y de la política exterior (crisis cubana y chino-soviética) provocaron la caída de Jrushov y la apertura de un nueva etapa, de gobierno colegiado, centrado en tomo a la «troika» Breznev, Kosiguin, Podgorny, en la que gradualmente Breznev fue adquiriendo el absoluto protagonismo.
21.7
Un socialismo anquilosado
A lo largo de los anteriores apartados hemos hecho un examen de la evolución que hasta 1964 siguió la URSS. Habría que aludir también a la política emprendida en 1965, de mayor autonomía de las empresas, de mejor organización industrial a base del control de costes y beneficios, de estímulos para aumentar la productividad del trabajo, etc. Sin embargo, esta nueva política que se inició con una amplia polémica en la que participaron Liberman, Nemtchinov, etc. 11, no dio los resultados apetecidos, tal vez porque los planteamientos iniciales no se llevaron hasta sus últimas consecuencias. Por otra parte, a pesar de algunos retoques en el sistema de precios agrícolas tampoco alcanzó el nivel necesario de inversiones en el campo, ni la incorporación definitiva de la química a la agricultura. El problema básico es que la URSS, que supo encontrar el modelo para desmontar el capitalismo, no parecía identificar el conducente a un socialismo con libertades. A ello se oponía, sin duda, el hecho de que la sociedad sin clases no había sido lograda; es decir, surgieron «castas» de burócratas, jerarcas del Partido, del Ejército, etc., que se cooptaban entre sí para los puestos clave y que no se sometían al duro juicio de una crítica democrática. Por otro lado, cualquier viajero en la lJRSS era capaz de apreciar las grandes diferencias de nivel de vida entre campo y ciudad, y entre unas regiones y otras. No parece que en la URSS hubiera posibilidad de retorno al capitalismo, como en cierto modo insinuaron Sweezy y, sobre todo, Bettelheim. Sin embargo ... Dentro de la propia URS S existía desde largo tiempo atrás conciencia del problema. Podríamos extendernos en un análisis propio basado en datos y proyecciones, pero ello requeriría un amplio espacio del que no disponemos. Por ello, será ilustrativo expresar lo que tres voces soviéticas significadas, disidentes en la política plantearon al comenzar los años 70. El texto al que a continuación nos referimos -y del cual transcribimos amplios extractos- es una carta que el 19 de marzo de 1970 dirigieron tres 11 En lengua española hay tres recopilaciones de esta discusión: una primera de ICE (diciembre de 1964), otra publicada por Ariel (Libennan, Plan y beneficio en la economía soviética, Barcelona, 1968), y otra más amplia editada por Oikos-Tau (Planificación del socialismo, Barcelona, 1967).
Las grandes potencias económicas
científicos soviéticos al Secretario General de Partido (Breznev), al Jefe del Gobierno (Kosiguin) y al Presidente de la Unión (Podgorny). Los finnantes fueron Andrei Sajarov -Premio Lenin, y conocido generalmente como el «Padre» de la Bomba H soviética-, el también fisico V. F. Turchin y el historiador E. A. Medvedev. Dificilmente podría hacerse una síntesis como ésta de las condiciones del socialismo realmente existente en la URSS, de sus problemas y de sus posibles salidas 12. «Es cierto que la URSS supera a EE.UU. -se decÍa- en carbón y petróleo, pero está muy a la zaga en cuanto a energía eléctrica; el atraso es aún mayor en la química y, sobre todo, en tecnología de ordenadores electrónicos. En cuanto al uso de éstos en la economía, la brecha es tan amplia que prácticamente resulta imposible medirla. Simplemente -decían los autores de la carta- vivimos en otra época,» Igualmente, el intercambio de información con los países extranjeros se encontraba restringido, sobre la base de que «puede ser vehículo de la penetración de ideología. Las concepciones teóricas y las propuestas prácticas que parecen demasiado atrevidas son inmediatamente suprimidas sin ninguna clase de discusión, por miedo a que puedan romper los cimientos (del régimen socialista)>>. Años después, en los primeros 80, las cosas no hicieron sino confirmar esa previsión, y los problemas de ayer desembocaron en los típicos del socialismo realmente existente 13: el estancamiento que se deriva de una planificación burocratizada e hipercentralista, que acaba ahogando cualquier iniciativa creadora, salvo en sectores muy concretos y especiales; explosiones de precios, que pusieron fin a la generalizada creencia de que los científicos encuentran toda clase de cortapisas; y finalmente, pérdida de cualquier noción de impulso revolucionario, quedando los viejos sueños a lo John Reed (los diez dias que estremecieron al mundo) en la triste realidad de una sociedad militarizada y gerontobucratizada, en la cual la vida cotidiana es escenario de carencias casi increíbles frente a las apariencias de un larvado consum1smo.
Los principales pasajes de la Carta fueron publicados en Newsweek, número del 13 de abril de 1970. De ese texto proceden nuestras transcripciones. El diario ABe dio su propia versión, en los números del 26 y 28 de abril de 1960, para el texto completo. 13 Rudo]f Bahro, Por un comunismo democrático. La alternativa a la crítica del socialismo realmente existente, versión española, Materiales, Barcelona, 1979. También sobre esas previsiones en la realidad del régimen soviético, Michael Volensky, La Nomenklatura, con un prefacio de Jean Ellenstein, Belfond, París, 1980. 12
21. Nacimiento, poderío y desmoronamiento de la URSS. La nueva Rusia
21.8
La llRSS en los años ochenta: perestroika y glasnost
Los últimos años de Breznev, y el corto bienio de sus sucesores, Andropov y Chemenko, significaron el punto culminante del burocratismo gerontocrático. Con la sucesión de Mihail Gorbachov, de 54 años, en 1985, en la secretaría general del PCUS pareció como si el rumbo de la URSS fuera a cambiar en la dirección tantas veces anhelada de mayor bienestar, más autonomía autogestionaria, y nueva capacidad innovadora frente a la asfixiante planificación centralista. Perestroika (reestructuración) y g/asnost (transparencia), son las dos palabras que trataron de resumir las reformas emprendidas en la URSS desde 1985 por el equipo Gorbachov, para modernizar y democratizar la economía y la sociedad en la URSS.
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Desde el punto de vista de la organización, la perestroika supuso ya cambios importantes. Desde elIde enero de 1988, está vigente la nueva ley sobre empresas estatales que auspicia la autofmanciación con la retención, a tales efectos, de altas proporciones de los beneficios propios; incluso se ha previsto que las explotaciones ineficientes puedan ir a la quiebra. Por otra parte, en mayo de 1987 entró en vigor la ley que permite el desarrollo de los emprendimientos de carácter artesano y cooperativo, lo cual supondría -se dijo-- satisfacer muchas facetas del consumo cotidiano (restaurantes, servicios de enseñanza, taxis, toda clase de reparaciones, etc.). Fue, en realidad, la primera puerta que se abrió a la empresa privada. En el sector agrario, se introdujeron también innovaciones de interés. Los koljoses y sovjoses pasaron a poder vender hasta el 30 por 100 de su producción en el mercado libre; directamente a los consumidores, resolviendo así en gran parte los previos cuellos de botella de numerosos abastecimientos. Y, éstos sólo fueron los primeros pasos para las grandes transformaciones a realizar en la agricultura, que afectaron también al uso de la tierra. Las relaciones económicas con el exterior experimentaron asimismo sustanciales. Desde 1987, empresas y centros de investigación tienen la opción de contar con sus propias organizaciones de comercio exterior, pudiendo tratar con los mercados extranjeros, sin tener que dar el rodeo por el canal burocrático. Por otra parte, desde elIde enero de 1987 se dio la posibilidad de formar empresas mixtas de capital extranjero 14. La literatura sobre la Perestroika es bien abundante. Aparte de la propia obra de Gorbachov (publicada en español por Ediciones B), cabe citar por su interés los libros de Abel Aganbegyan (<
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21.9
La dificil transformación
La perestroika constituía una necesidad difícilmente discutible. Lo exigían, desde años atrás, las dificultades de1 sistema soviético: una planificación bloqueada por numerosas deficiencias de organización, y una pésima aplicación de los avances tecnológicos. Hasta el punto de que Andrej Amalrik --el primer disidente importante-, evocando la obra 1984, de George Orwell, planteó en 1969, en el título de un polémico libro, la pregunta más dramática «¿Sobrevivirá la Unión Soviética hasta 1984?» 15. A poco de la obra de Amalrik, al año siguiente, en 1970, se publicó la «Carta de los tres» (Sajarov, Turchin y Medvedev), a la que con detalle nos hemos referido antes. Y Sajarov, el principal de esa troika opositora, no regateó, años después, su decidido respaldo a los cambios anunciados por la perestroika, a la que brindó su valioso apoyo como científico de valía y Premio Nobel de la Paz hasta su muerte en 1990. La inevitabi1idad de los cambios en la Unión Soviética, también preocupó personalmente al autor de este libro con mucha antelación a la perestroika. Así lo patenticé en mi obra de ficción «Historia de Elio», publicada en 1976 y en la que preví una segunda revolución en la URSS 16. A mediados de 1991, casi todos, después de haber admirado tanto a Gorbachov, parecían estar apremiados por contribuir a su caída. Como si un referéndum como el que ganó, en marzo de ese año, con más del 70 por 100 de1 voto emitido, y por el cual se aprobaron los principios básicos del futuro Tratado de Unión de Repúblicas Soberanas, fuera poca cosa. Afortunadamente, ese referéndum mostró que en la URSS la gente ya puede dejar de votar cuando no quiere hacerlo, y por eso hubo bastantes abstenciones; como tampoco son ya normales las unanimidades del pasado a lo Stalin. y lo que es más importante, a pesar de su triunfo en el referéndum, los portavoces del Gobierno soviético no tuvieron empacho en reconocer, expresamente, que las considerables cifras del voto negativo eran muestras de un generalizado deseo de ace]eración de las medidas políticas y económicas de la reforma.
15 Andrej Amalrik, «Sopravivera 1'Unione Sovietica fino al 19851» (con un prefacio de Carlo Bo), versión italiana, Coines Edizioni, Roma, 1970. 16 En una de sus conversaciones, Elio manifestó: «-Después de la puesta en marcha de la Segunda Revolución, la Unión Soviética nos ve con mejores ojos. Ya aceptan sin reservas que una sociedad industrial no puede funcionar sin libertad y sin democracia. La experiencia de su socialismo autocrático ha sido tan larga como dura. Creo que han entrado definitivamente en nuestro mismo camino hacia la democratización». Ramón Tamames, «Historia de Elio», Planeta, Barcelona, 1977, pág. 84.
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Nacirrliento poderío y desmoronatniento de la r
La nueva Rusia
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¿Qué medidas? La idea de Gorbachov fue, escoger una vía distinta del pasado aberrante del socialismo real, y diferente del hipotético cambio a un capitalismo puro y duro. Ni Ligachov, ni Soktalin, podía decirse. Para subrayar que había pasado el tiempo de dar marcha atrás en la historia hacia el conservadurismo monolítico del sistema anterior -en la línea con 10 sugerido por Ligachov-, como tampoco parecía factible ir al programa de cambios radicales de la propuesta «quinientos días» de Sokta1Ín. Gorbachov nunca dijo que fuera a abandonar el sistema comunista según su concepción (respeto a los derechos humanos, e impulso de una sociedad con igualdad de oportunidades), lo cual implicaba el mantenimiento de un fuerte sector púb1ico y de una planificación muy considerable. Para avanzar hacia esa alternativa, Gorbachov se apoyó en el Partido Comunista y en el Ejército. No tenía otros soportes. Lo cual no significaba monopartidismo, pues ya había muchas otras formaciones políticas en la URSS aparte del PCUS. Como tampoco el Ejército era una fuerza pantocrática, desde el punto y hora en que se discutía abiertamente su modelo futuro y su papel en las responsabilidades constitucionales. En el verano de 1990, el Grupo de los Siete (G-7) -que integran los países industriales más poderosos del mundo «occidental», según vimos en el capítulo 2, de este mismo libro-, en su reunión de Houston, Texas, a trancas y barrancas, por las dudas todavía de EE.UU., decidió que la posible ayuda a la perestroika debería supeditarse no sólo a la prosecución de las reformas de democratización política, sino también a toda una serie de ajustes económicos. En ese contexto, el G-7 encomendó la preparación de un informe ad hoc a cuatro instituciones (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, OCDE, y Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo), que trabajaron y que en diciembre de 1990 presentaron el resultado de sus pesquisas, recomendando de forma muy convincente la asistencia a la reestructuración soviética. Los problemas de la falta de autonomía de las empresas públicas, las dificultades del sistema financiero, los cuellos de botella burocráticos para el comercio exterior, la necesidad de un rublo convertible, el derroche de recursos en todos los procesos productivos y en la gestión de stocks, etc., fueron, todas ellas, cuestiones minuciosamente analizadas en el documento. Pero es verdad también, que a pesar del Informe Houston, se evidenció una cierta hibernación en los propósitos de apoyar a la perestroika en su más duro trance. Los problemas de los Países Bálticos y del Cáucaso fueron sirviendo de excusa para retrasar el compromiso de la ayuda. De modo que a quien pilotaba la reforma política y económica del mayor país del planeta, no se le juzgó por 10 ya conseguido en términos de libertades, de gobiernos libres y representativos en quince repúblicas.
Las grandes potencias económicas
21.10
El desmoronamiento de la URSS
En medio de todas las dificultades imaginables de la perestroika, Gorbachov intentó mantener los rasgos básicos del sistema soviético; si bien admitiendo en muchos aspectos los mecanismos de mercado. En ese sentido, consideró que la permanencia del PCUS era esencial para sus propósitos, así como la continuidad de la Unión de Repúblicas que desde 1924 formaban la URSS. Sin embargo, los hechos fueron revelándose con tendencias muy distintas de las esperadas. La economía centralizada hacía agua por todas partes, debido a las expectativas de los programas de liberalización, la desaparición fáctica del plan quinquenal y una inflación brutal que fue afectando a todas las actividades. Por otra parte, el PCUS, profundamente dividido entre renovadores y conservadores, no encontró una vía de acción común; aparte de que la corrupción más generalizada fue invadiéndolo todo. De hecho, en vez de partido, lo que había, cada vez más, era una yuxtaposición de toda clase de mafias, desprestigiadas entre una opinión pública cada vez más desconcertada y empobrecida por el implacable declive del sistema productivo de bienes y servicios. En cuanto a los intentos de mantener la unión, incluso con los más laxos vínculos confederales, la hoguera de los nacionalismos, fue arrasando cualquier posibilidad. Todos querían mandar en sus propios territorios, en un ambiente insolidario; ante el cual, ni siquiera se pensó en recurrir a la fuerza del Ejército Soviético, en el que acabaron haciendo mella los nacionalismos, así como la desazón de dejar de ser las temidas fuerzas annadas de un gran Imperio. Ese era el caldo de cultivo en el que, finalmente, el 19 de agosto de 1991, los elementos más conservadores del PCUS, intentaron retomar el poder. Pero el golpe de Estado no aguantó ni tres días. Al final del 21 de agosto, los golpistas, desbordados por las multitudes, se dispersaban; dejando tras de sí el más absoluto vacío de poder, que Gorbachov ya no pudo recuperar. Su gran antagonista, el triunfante Boris Yeltsin, Presidente de la Federación Rusa, héroe de los días de agosto contra el golpe, fue adquiriendo el control de todos los resortes. Y a mediados de diciembre, después de haber disuelto el PCUS, en la Conferencia de Minsk de presidentes de Rusia, Bielorrusia, y Ucrania, se acordaba la propia desaparición de la URSS nacida de la Revolución de Octubre de 1917. Por mucho que ese desmoronamiento se disimulara con la configuración de la etérea «Comunidad de Estados Independientes» (CEI), 10 cierto es que de ser un Estado competidor, como potencia mundial, con la gran Unión Americana, lo que quedó fue un mosaico de quince repúblicas en distanciamiento gradual entre sí. Y todo ello, en medio de cualquier clase de dificultades económicas. En el capítulo 9, al ocuparnos de la transición de los paí-
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21. Nacimiento poderío y desmoronamiento de la URSS. la nueva Rusia r
ses del Este de Europa al sistema mixto de economía, tras la disolución del COMECON, hemos hecho una serie de referencias, que también son aplicables, considerablemente aumentadas, a la antigua área de la URSS 17.
21.11.
La primera transidón
Desmoronada la gigantesca URSS, Rusia continuó siendo el más extenso país del mundo, pero, en su larga transición al capitalismo, se situó en un mar de problemas: una fuerte tendencia inflacionista, a lo cual se agregó un auténtico colapso productivo. Y las cosas no se atenuaron por el hecho de que el dólar fuese la verdadera moneda de cálculo, ni por mucho que la referida contracción productiva se produjera, fundamentalmente, en el sector de las industrias militares. El problema era claramente de ida y vuelta. Después de 70 años de cual'quier clase de experiencias en proceso de socialización, con todas sus aberraciones (según vimos a lo largo del presente capítulo), en la Rusia actual está en marcha un movimiento de signo contrario; revestido de toda suerte de dificultades. Y comparable en su complejidad -aunque sin violencias como las de los años 1917/1933-, a las adversidades que se sucedieron en la marcha a lo que después se llamaría socialismo real. En Rusia hubo y hay una vasta discusión entre los partidarios de la reforma rápida hacia el capitalismo -Yeltsin y Gaidar fueron sus máximos exegetas- bajo un cierto protectorado norteamericano; y los que favorecían una via intermedia con un nuevo protagonismo internacional (en medio de nebulosas, eso parece ser 10 que pretendían los Jasbulatov, Ruskoi y Chernomirdin, y ahora Primakov). Ante esas controversias, Yeltsin intentó instaurar un Gobierno presidencial directo, para evitar la dualidad de poder entre el Soviet Supremo y el Kremlin. Pero el Parlamento declaró ese propósito «anticonstitucional», e inició los trámites para destituir al presidente. El caso es que la moción de censura no prosperó por un estrecho margen de votos, y ello decidió a Yeltsin a poner a prueba, en referéndum -celebrado el 25.Iy'1993-, su popularidad; así como el repertorio de sus controvertidas reformas económicas. El presidente acabó ganando el pulso: el 58 por 100 de los participantes en la consulta popular le dieron su confianza; en tanto que a favor de su política socioeconómica votó el 53 por 100. 17 Alguna bibliografla sobre las secuencias de la evolución postsoviética: Pilar Bonet, Imágenes sobre fondo rojo, El País/Aguilar, Madrid, 1992; Fernando Luengo, «La desintegración del bloque del Este», RICE, 4 de octubre de 1992, págs. 2929-2936; Time (7 de diciembre de 1992), «The Winter of Discontent»; David Remnick, Len;n's Tomb: The Last Days ofthe Soviet Empire, Rarndom House, Nueva York, 1993; Carlos Garciamartín Alférez, «La convertibilidad del rublo)), RICE, 11 de julio de 1993.
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A continuación, ya en el verano del 93, Rusia se vio conmovida por la reforma monetaria. A partir del 7 de julio, sin previo aviso, el Banco Central retiró de la circulación todos los billetes soviéticos y los rusos emitidos hasta 1992; dejando sólo los puestos en circulación en 1993. La población formó largas colas ante las cajas de ahorro estatales para cambiar su dinero «antiguo» por el «nuevo». Con esa medida, muy criticada dentro y fuera del país, e] Banco Central de Rusia intentó fortalecer la zona del rublo, y poner las bases para frenar la inflación. Tanto el referéndum como la refonna monetaria, y la anunciada para la agricultura, agudizaron el enfrentamiento entre las dos tendencias encrespadas. Y la explosión se produjo, finalmente, a comienzos del otoño de 1993, en los días que luego se llamarían domingo rojo y lunes negro, el3 y el4 de octubre 18. Yeltsin logró convencer a los militares para asaltar el Parlamento, donde se habían refugiado sus dos principales antagonistas, Jasbulatov y Ruskoi, que por todos los medios estaban buscando su remoción de la presidencia. E1 motín de octubre, como le llamaron los yeltsinistas, se saldó con 150 muertos y 880 heridos, según cifras oficiales. Acto seguido, Yeltsin decretó la censura de prensa, el cierre de] diario Pravda, y suspendió las actividades del Partido Comunista Ruso (PCR). El 6 de octubre retiró la guardia de honores ante el Mausoleo de Lenin, en la Plaza Roja de Moscú. La ruptura con el pasado, en medio de todo un maremágnum socioeconómico, era total 19. Y el derrocador de Gorbachov y desmantelador de la URSS, se convirtió en dueño y señor de todas las Rusías. La reforma agraria pudo ponerse en marcha a poco del golpe militar. Por un histórico decreto, firmado el 27 de octubre del 93, quedó pennitida la compra y venta de la tierra en régimen de propiedad privada, sin limitaciones. Aparentemente el final de los koljoses y de los sovjoses que se habían instaurado por Stalin en los años treinta, después de la célebre liquidación de los kulaks, pero en realidad las cosas casi siguieron igual, con cooperativas. En lo que no logró avanzar Yeltsin, fue en consolidar ]a CEI 20. Así las cosas, y desmantelado, incluso fisicamente, el anterior Soviet Supremo, nada impidió ya la celebración de elecciones legislativas, que se produjeron el 12 de diciembre de 1993: las primeras multipartidistas desFrancisco Herranz, «Un año sangriento en Rusia», Anuario E! Mundo 1994, Madrid, ] 994, págs. 154 y 155. JQ John Lloyd, «Convulsions ofthe body politic», Financia! Times, 24.XII.1994. 20 Sobre el escaso avance de la CEI, John Thornhill, «Mutual suspicion hit CIS integration hopes», Financia! Times, 13.11.1995, pág 2; Y por el mismo autor, «Russia's day of reckoning», FT, 18.1.1995, pág. 13. También The Economist, suplemento especial, «A Survey of Russian emerging market», 8.1V.1995. Igualmente, el número monográfico encabezado por José Manuel Sainz Alvarez «Las economías en transición de la ex Unión Soviética» RICE, I.V.1995.
21.
poderio y desmoron¿.nniento
URS5, Ld nueva Rusia
pués de la desaparición de la URSS. Quedó así formada la nueva Asamblea integrada por dos cámaras: la Duma Estatal (Congreso de los Diputados), y el Consejo de la Federación (Senado). La formación política más votada en esos comicios resultó ser el ultranacionalista Partido Liberal Democrático (PLD), liderado por el excéntrico y pintoresco Vladimir Zhirinovski. El segundo lugar lo ocupó el bloque proyeltsinista Opción de Rusia. El Partido Comunista Ruso, reconstruido tras su previa disolución, quedó en el tercer puesto. En una anterior edición de este libro, la 17a , del verano de 1993, antes de los episodios que hemos relatado, se planteaban diversas opciones posibles para Rusia. Cuando todavía existía la URSS, Yavlinski, uno de los enésimos asesores económicos de Gorbachov, planteó, con bastante claridad, las claves de la reforma: mantenimiento del gran mercado soviético, una sola moneda homologada por el FMI y con convertibilidad, y progresiva privatización de las industrias y demás actividades no básicas. Hoy, ese primer proyecto GorbachovlYavlinski, resu)ta virtualmente imposible. El gran mercado se disgregó. Surgieron fronteras no sólo entre los componentes de la endeble CEI, sino que además dentro de la propia Rusia «cada uno hace de su capa un sayo». Se formaron barreras comerciales entre las propias repúblicas de la Federación, entre las regiones; e incluso ciertas fábricas importantes deciden sobre qué hacer con su producción. El caos es notable, aunque siempre haya optimistas que anuncian una revolución subyacente hacia la economía de mercado. La segunda solución pensable, la que propusieron los partidarios de la vía rápida al capitalismo, los quinientos días, ha quedado absolutamente desbordada. Las propuestas del harvardiano Jeff Sachs, se revelaron como un sueño irrealizable. Los empresarios weberianos o schumpeterianos, no existían en Rusia. Por 10 demás, la vía china también quedó descartada. El experimento dirigido desde Pekín es absolutamente sui generis -lo veremos en el capítulo 23-, puesto que se apoya en el espíritu de empresa de los chinos de ultramar, en la creación de nuevas bases de economía capitalista, y en una regulación autoritaria (no olvidar las represiones de Tiannamen). Son los chinos quienes están aprendiendo de los rusos ... lo que no deben hacer. y si bien es cierto que a Yeltsin se le invitó ---como vimos en el capítulo 2- a las reuniones de] G-7, aunque sea a los postres, o al café, y por mucho que e] papel de Rusia se tenga en cuenta en algunos foros militares, como el avispero de la ex Yugoslavia, la verdad es que el declive de Rusia, desde el poder de la anterior URSS, ha resultado histórico. Desde el punto de vista de sus niveles actuales de desarrollo, Rusia, igual que ha sucedido, incluso en mayor medida al resto de las Repúblicas que componían la Unión Soviética, se ha convertido --como afirma Carlos
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las grandes potencias económicas
Taibo--- en un país de características tercermundistas en muchos aspectos; agobiado por las aberraciones del complejo y atirantado proceso de cambiar el anterior sistema de socialismo real al nuevo de carácter mixto; con toda suerte de corrupciones en el nacimiento de la nueva situación. En todo 10 cual no es un factor desdeñable el rudo talante de Yeltsin. Las tres vías mencionadas quedaron atrás en pro de una visión más pragmática. En el verano 1995, celebrada en Moscú con Bill Clinton la victoria sobre la Alemania nazi, y terminada la guerra de Chechenia, con el Parlamento de vacaciones, algunos observadores estimaban que «lo peor había pasado»; y que la dependencia de Washington D.C. y sus expertos (1os Sachs y Cía.), ya había decaído.
21.12
La gran crisis finandera del 98
Las previsiones transcritas sobre que lo peor ya habia pasado, etc., no se cumplieron. La realidad es que ya sin planificación, y todavía sin un mercado funcionando con un mínimo de eficacia, Rusia entró en la vorágine económica: el proceso de privatizaciones se hizo a favor de los grupos mafiosos dispuestos a saquear el país, la economía productiva entró en declive (se calcula que el PIB de 1998 será un 40 por 100 menor que el de 1991), la moneda se vio sometida al proceso inflacionista más grave de su azarosa historia. A lo cual debe agregarse 10 más importante: una población frustrada por las carencias, desigualdades, e incluso por lo más dramático en la vida cotidiana de millones de trabajadores, el retraso en el pago de sus miserables salarios. Se entró así en el túnel de la más aguda inestabilidad financiera, y de nada sirvieron los 15.000 millones de dólares que el FMI prestó entre 1995 y 1997, ni la reforma monetaria -para quitarle tres ceros a los rublosque no frenó la inflación. Como tampoco las medidas tendentes a liberalizar mercados tuvieron efectos saludables, ni los prometidos ajustes fiscales llegaron a buen puerto al ser las grandes empresas las primeras que no quieren pagar impuestos. En ese contexto, verdadero patio de monipodio, las dificultades, lejos de paliarse fueron en aumento, y para frenarlas el 20 de julio de 1998, el FMI se decidió a aprobar -en un intento de evitar la debacle- el pago de 4.800 millones de dólares como primer tramo de un nuevo crédito de 11.200 millones (completándose de este modo el monto total de 22.600 desde 1995). Pero tal ayuda in extremis no atajó los males del confuso y patético panorama, y la mayor parte de esos recursos del Fondo se utilizaron, en una operación política y económicamente errada, en tratar de impedir la inevitable devaluación del rublo 21. John Thornhill, «Russia spent $4.8bn IMF fund in failed rouble defence», Financial Times, 20.VIII.1998.
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21. Nacimiento, poderío y desmoronamiento de la URSS. la nueva Rusia
Los analistas no ocultaron sus dudas sobre la capacidad de Moscú de capear la tormenta monetaria, reavivada el jueves 13 de agosto, tras unos consejos del financiero George Soros que, en un artículo en el diario Financial Times 22, recomendó, frente a las dificultades del rublo, la creación de una agencia monetaria con base en el dólar o en el euro. Así las cosas, el lunes 17 de agosto de 1998, el Gobierno y el banco central hubieron de reconocer la dura realidad: el margen máximo de fluctuación de la moneda rusa frente al dólar se amplió a la banda entre 6,5 y 9,5 rublos por dólar, frente a los 7,3 de antes. Y el Banco central elevó el tipo interbancario del 150 al 250 por 100. Las autoridades, además, suspendieron por noventa días los pagos de la deuda a los no residentes, una moratoria permitida por el FMI al no considerarla violación de obligaciones. Con esas medidas, Moscú pretendió frenar la fuga de capitales y aplacar la peor crisis desde 1991, en medio del clamor de los mercados que siguieron con nerviosismo las noticias de Moscú, a pesar de las inútiles llamadas a la calma de los desprestigiados dirigentes. Pocos días después, el 23 de agosto, Yeltsin cesó a todo su gobierno, y repuso a Chernomirdin a quien había despedido solo cinco meses antes. Pero los intentos de mantener a Chernomirdin, después de un largo forcejeo con la Duma, se revelaron futiles, y al final, a últimos de septiembre de 1998 se formó un gobierno de transición presidido por Egvieniev Primakov (anterior Ministro de Relaciones Internacionales) con el apoyo de los comunistas, primera fuerza parlamentaria rusa. El nuevo gabinete adoptó de inmediato medidas muy contrarias a las tendencias liberalizadoras: al pasar a imprimir billetes para pagar atrasos de salarios y pensiones aceleró la inflación, y con ello deterioró del tipo de cambio del rublo. No es extraño, pues, que se interrumpieran las negociaciones con el FMI, cuando éste insistió en que sin grandes reformas en la fiscaJidad, sistema financiero, etc. (cada vez más dificiles de hacer), no podría haber más ayuda. El problema ruso -ya lo hemos visto en el presente capítulo-- viene de largo y tiene gran calado. Se relaciona, todavía, con la descomposición del anterior sistema soviético, lo cual empezó a suceder hace ya más de diez años, por lo cual tampoco puede seguirse inculpando a Gorbachov y sus predecesores de las penalidades de hoy. La transición, a pesar de lo feliz que se la prometieron algunos expertos foráneos, como Jeffrey Sachs, de la Universidad de Harvard, y el propio y brillante economista Gregori Yavlinsky --cuando hablaban de un paso de la economía centralizada al mercado, en una especie de big bang de sólo 500 días- no funcionó como un proceso fluido. La planificación fue desapareciendo, pero los mercados no llegaron a tener nunca un mínimo de seguridad, respetabilidad y fluidez. 22 Simon Davies y John Thornhill, «Soros urges pegged rouble. Financer says Russia' s markets are in terminal crisis», Financial Times, 13.VIII.1998.
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El sistema productivo fue infiltrándose de mafias de muy distinta naturaleza, y a los anteriores síntomas de corrupción del propio régimen soviético (recuérdese entre otros el impresionante testimonio de la novela Parque Gorki, de Martín Cruz Smith) se agregó una corrupción generalizada, que indujo a la mayoría de la población al desánimo, entre la amoralidad y las desmoralizaciones. Desde luego, en la caída de la renta, verdaderamente drástica, que se ha experimentado en Rusia (en 1998 el PIB podría no ser mayor del 60% de lo que era en 1991) han desempeñado un papel importante algunos factores coyunturales y otros claramente de naturaleza estructural. Entre los primeros, está la baja de los precios del petróleo y del gas, que han tenido un efecto fulminante, a poco que se comparen los 34 dólares por barril de 1981, con los 24 de hace solamente un año, y los 11,5 dólares por barril de mediados de 1998. Pero más influencia que ese factor de coyuntura, lo tuvo el hecho estructural del desmantelamiento de la industria, que según algunos cálculos estaba controlada por la estructura militar en un 80%. Al perder importancia el sector Defensa, y al degradarse el Ejército hasta límites casi increíbles (muchos soldados para poder comer se emplean en la recogida de las cosechas o en la construcción), gran número de actividades industriales fueron desmantelándose. Debe subrayarse también que una clave en el equilibrio ruso es la macrocefalia de la aglomeración urbana de Moscú. Con unos 15 millones de habitantes, en torno al 10% de la población del país, en este círculo interno se concentra el 50% de la renta generada, más del 70% de la inversión. Todo 10 cual, se traduce, según la estimación oficial, en que mientras la ganancia media mensual del trabajador en todo el país es del equivalente a 125 dólares, en Moscú puede llegar al doble (1998). En el territorio extramoscovita, incluido San Petersburgo, prevalece la escasez y la pobreza, en una nueva fonna de subdesarrollo. La consecuencia de esa macrocefalia es nefasta: los grandes recursos naturales del país permanecen en una subutilización asombrosa 23. En las circunstancias expuestas, muchos se preguntan sobre el milagro de cómo viven los rusos. Una de las respuestas radica en el sistema de autocan sumo de alimentos. Aparte de 10 que sucede en las zonas rurales, en las urbanas, una elevada proporción de las poblaciones tienen pequeños huertos junto a sus dachas; en ellos, durante la primavera tardía, el verano, y parte del otoño, producen lo necesario para subsistir. Pero no todo es estricta economía. Y uno de los aspectos más graves del declive del nivel de vida se expresa por la fuerte y rápida caída de la espe-
Sobre estas y otras cuestiones de la URSS, pueden verse los tres artículos que publiqué en el diario El Mundo los días 28 a 30 de agosto de 1998 durante mi estancia en Moscú como enviado especial del citado periódico. 23
21. Nacimiento, p,)(leri
ranza de vida al nacer (EVN), que ha llegado a situarse en torno a los 55 años para los hombres y los 58 para las mujeres (a efectos de comparación, en España, 74 y 78, respectivamente). ¿Serán los actuales dirigentes capaces de recomponer una estructura tan gravemene dañada, casi partiendo de cero? El beneficio de la duda cabe otorgarlo a cualquiera, y es también asignable en este caso. Pero no por los jerarcas de la nueva nomenklatura sino por el orgullo del nacionalismo ruso, de las proezas que se invocan como ejemplos de superación de grandes dificultades: la gran guerra patriótica frente al invasor alemán, que fue un grande y heroico múltiplo de la antes gloriosa expulsión de Napoleón. Y además de esos recuerdos están las capacidades de las gentes, sus ambiciones de progreso, su nostalgia de un país más honesto y en donde el rendimiento económico de cada uno no este en cómo contribuyen a la especulación, sino en el mérito del trabajo bien hecho. Aparte de ello, la comunidad internacional no debería dejar de mostrar su espíritu de ayuda, pero haciéndolo de manera mucho más inteligente y eficaz que en el pasado; y velando incluso por su aplicación efectiva, a fin de evitar los casi increíbles desvíos de recursos que han venido produciéndose. Todo lo cual es cierto con carácter general; pero de manera muy especial para el país, el más extenso del planeta, y que dispone todavía de un formidable arsenal nuclear, convencional y químico.
Nota bibliográfica Además de la bibliografía citada en cada caso, para la actualización del capítulo sobre Rusia de la 193 edición, se ha tenido en cuenta la nueva bibliografia que mencionamos: Jack F. Matlock, lr., «Autopsy on an empire. The American Ambassador's account ofthe collapse ofthe Soviet Union», Random House, 1995. Richard Layard y 10hn Parker, «The coming Russian Boom. A guide to new markets and politics», Free Press, 1996. Peter Galuszka y Rose Brady, «The battle for Russia's wealth», Business Week, l.IV: 1996. Jim Rogers, «Avoid putting new money in an old empire», Financial Times, 6.X.1996. John Thornhill, «Russia to root out tax counter-rev01utionaries», Financial Times, 12.XI.1996. Enrique Palazuelos, «Apertura e inserción exterior de la economía rusa», Boletín económico de ICE, número 2525, 8.XIl.1996. Carroll Bogert, «Most likely to succeed», Newsweek, 23.XII.1996 (Euroletter., 20.XII.1996). Manue1 Florentín, «Rusia/Estado prerrevolucionario. Gran parte de los rusos añoran el viejo orden de la Unión Soviética», Tribuna, 6.1.1997.
50
las grandes potencias económicas Chrystia Freeland, «Tidings of prosperity. Although capitalism has brought mixed results for ordinary Russians, most seem happy to e¡nbrace it», Financial Times, 6.1.1997. «In search ofspring. A survey ofRussia» de The Economist, 12.VII.1997. «Año nuevo, rublo nuevo. Los rusos deberán quitar tres ceros a su moneda a partir del 1 de enero», Negocios, 31.XII.1997. Diego Merry del Val, «Rusia devalúa un 30 por 100 el rublo y Yeltsin nombra a un ultraliberal, Boris Fiodorov, viceprimer ministro», ABe, 18.VIII.1998. Ramón Tamames (enviado especial de El Mundo en Rusia): «Del big bang a la quiebra» (28.VIII.98); «Rusia y la Ley de Murphy: de mal en peor» (29.VIII.98); «Rusia, entre el temor y la esperanza» (30.VII1.98). John Thornhill, «Russia's shrinking options», Financial Times, 19.VIII.1998. Dur International Staff, «G7 says Russia must first help itself», Financial Times, 19. VIII. 1998.
22.
22.1
Japón
El despertar de un nuevo Japón
El Japón se abrió a las relaciones directas con Occidente en 1542, con la llegada al Archipiélago de navegantes portugueses, que fueron seguidos de los misioneros, sobre todo jesuitas. Entre ellos destacó el español Francisco Javier, quien inició la evangelización del país, que pronto adquirió un ritmo sorprendente l. Japón, una vieja nación de estructura feudal, de clanes políticos de ámbito regional, no había conocido nunca la ocupación extranjera. Por ello, no tardó en temer que tras los misioneros llegase una ocupación de sus territorios por los europeos, y más concretamente por los españoles, enraizados ya en Filipinas. Ésta, y las querellas internas entre los clanes del país,' fueron las razones de que en tomo a 1640 se desatara la persecución de los tólicos japoneses y, en general, de todos los intereses extranjeros, quedando el país prácticamente cerrado al comercio con el exterior. Tan sólo se mantuvo una pequeña factoría comercial de Holanda -entonces anticatólica y en guerra con España y Portugal- en una de las islas menores 2. Durante La admiración de Francisco Javier por los nipones fue siempre manifiesta. «Me parece --decía en una de las cartas dirigidas a sus superiores- que nunca encontraremos entre los gentiles una raza que iguale a la japonesa» (Encyclopaedia Britannica, vol. 12,
siglos, fue el único contacto con el exterior. Para consolidar el cierre comercial se prohibió la construcción de buques de gran porte, y se castigó con la pena de muerte la salida del país. El cierre al exterior, llevado a cabo durante el clan Tokugawa, muy poderoso desde 1600, y que dominaba la política feudal japonesa (y habría de dominarla hasta 1965), persistió de hecho hasta 1853. En el curso de ese año, histórico para el Japón, una flota norteamericana, al mando del comodoro Matthew Perry obligó a la finna de un primer tratado comercial con EE. UD., que ya tenía en marcha su política expansionista en el Pacífico iniciada con la extensión de su frontera a ese Océano a partir de la guerra con México, 1848, y, sobre todo, desde la adquisición de derechos de comercio en las Islas Hawai en 1849, que progresivamente se habrían de transfonnar en la anexión política de ese pequeño archipiélago en el corazón del Pacífico (que quedó formalizada en 1898). La apertura del comercio por parte del Japón a EE.UU. -y a las grandes potencias europeas casi inmediatamente- planteó en Japón una serie de crisis internas. Estas crisis culminaron en 1868, con la ruptura formal del sistema feudal de clanes que tenía como protagonistas a los daimios (señores -locales) y samurais (guerreros), sobre los cuales dominaba el Shogum, figura político-religiosa transmitida durante siglos en personas del clan Tokugawa; el Shogunl había llegado a oscurecer casi por completo la figura del emperador. Precisamente en 1865, en el curso de la crisis, el emperador Meiji derrocó al Shogum, restauró su propia personalidad como cabeza efectiva del Imperio, y abrió definitivamente el país a la modernización 3. Se inició así uno de los desarrollos de mayor interés en la Historia contemporánea; a través de un proceso de apenas un siglo, el Japón, pequeño país, recién salido del feudalismo, pobre en recursos naturales, se convirtió en la tercera potencia económica mundial, inmediatamente después de los dos grandes colosos: EE.UU. y la URSS. Con sólo 377.708 km2 de superficie, Japón contaba en 1989 con una población de 123 millones (en 10 sucesivo, M) de habitantes, lo que representaba una densidad de 326 hab/km2 , la segunda del mundo, después de Holanda. Sin embargo, sólo poco más de un 20 por 100 del territorio -por lo nehart and W inston, Nueva York, 1969, pág. 491. Para una sucinta pero incisiva historia de Japón vista desde Occidente, Edwin O. Reischauer, Japan, the Story 01 a Nation, Tuttle, Tokio, 4. a impresión, 1974. 3 Para el interesado por ]as transfonnaciones subsiguientes pueden recomendarse las obras de P. Akamatsu (Meiji-1968: Révolution el Contre-révolution au Japon, CalmanLévy, París, 1968) y de W. Lockwood (The Economic Development 01 Japan: Growth and Strucfural Change 1868-1938, Princeton University Press, Princeton, N. Jersey, 1954).
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general muy montañoso, pero cubierto de extensos bosques bien cuidados- es realmente habitable, lo que elevaba la densidad real a más de 1.000 hab/km2 • Ello convierte al Japón en un auténtico hormiguero humano, en una enorme factoría que de forma creciente depende del comercio exterior para su desarrollo. Efectivamente, en 1989, Japón fue (con 275.000 M de dólares de exportación y 207.000 M de importación), la tercera potencia comercial sólo detrás de la CE y EE.UU. En 1950, todavía en la fase de su recuperación de los efectos de la segunda guerra mundial (SGM), Japón tenía un PNB de unos 10.000 M de dólares, una cifra análoga a la de España por la misma época, y con más de 100 dólares de renta por habitante. Tres lustros más tarde, en 1966, llegaba a los 100.000 M. En otras palabras, en quince años, el PNB se multiplicó por 10, 10 que significó una tasa acumulativa anual (en términos comparativos internacionales, en dólares, no en términos reales) de casi el 15 por 100, un crecimiento sostenido como el que no ha experimentado ningún otro país en cualquier momento de la Historia. Todavía en 1964, Japón era el sexto país del mundo en PNB (detrás de EE.UU., la URSS, Reino Unido, Francia e Italia). En 1965 superó a Italia, en 1967 a Francia y en 1968 a Alemania Federal; de este modo llegó al tercer puesto mundial, tres años antes de lo previsto en su plan quinquenal: en 1968 en vez de en 1971 4. Cierto que con 2,9 billones de dólares de PNB en 1989 (frente a 5,2 de EE.UU. y 1,5 de la URSS) Japón todavía ocupaba el puesto número seis en términos de renta per capita, por debajo de diversos países de la OCDE. Pero, no obstante contar con «sólo» 23.700 dólares de PNB per capita en 1989, los japoneses miraron e) futuro con absoluta confianza. Todavía en la época de euforia -antes de la crisis energética- se decía que de mantenerse los ritmos de crecimiento de la década que terminó en 1969, en 1983 Japón podría superar a la URSS en PNB; en 1985, al conjunto del Mercado Común Europeo; y el año 2008 «Japón tendría más renta per capita que los EE. UU.». A la vista de esas tendencias Herman Kahn, del Hudson Institute --en su por muchos conceptos ambigua y mecanicista prospectiva-, hizo la predicción de que el siglo XXI podría ser el «Siglo Japonés» 5. Lo hasta aquí expuesto es suficientemente expresivo para justificar la inclusión de Japón entre los cuatro países que al final de este libro nos han merecido una atención especia]. Podemos intentar ahora responder a la pregunta para nosotros de mayor interés, ¿cómo ha sido posible, y en qué forma, el ascenso vertical de Japón en la economía mundial?
Robert Guillain, El Japón, tercer grande, versión española, Ediciones Martínez Roca, Barcelona: 1970, págs. 143 y 144. 5 H. Kahn, The Japanese Superstate, Penguin. Londres, 1973. Véase después la sección 22.7 para las estimaciones de PIB 1987 de EE.UU. y Japón tras la apreciacjón del yen.
4
Las grandes potencias económicas
22.2
Una pobladón «d;ferente»
Ante todo, Japón tiene en su población su principal activo. Un activo que ciertamente tardó en manifestarse, pues hasta mediados del siglo XIX no adquirió toda su pujanza poniendo de relieve su enorme potencial de crecimiento. El Japón de 1853 apenas llegaba a los 25 M de habitantes, pero la introducción de las medidas sanitarias modernas y la definitiva pacificación del país -en el que durante siglos hubo luchas internas entre los señores feudales- no sólo redujeron el coeficiente de mortalidacL sino que además elevaron la ya fuerte tasa de natalidacL sostenida por encima del 30 por 1.000 hasta la SGM. La población evolucionó rápidamente: 34,8 M en 1872; 43,8 en 1900; 55,9 en 1920; 73,1 en 1940 6 • A esta ya importante población se incorporó un grueso aporte, el generado por la repatriación, tras el fin de la SGM, de 7 millones de súbditos japoneses residentes en el exterior (Corea, Manchuria, Sajalín, etc.), más la incidencia del fuerte impulso a la natalidad que se produjo entre 1945 y 1950. Todo ello hizo que a pesar de las medidas anticonceptivas y en favor del ahorro (introducidas al final de los años cuarenta y que han reducido la natalidad al 14 por 1.000) se haya llegado a la cifra actual de 123,6 M de habitantes (1996), que se concentran en las limitadas áreas más favorecidas del archipiélago. Pero lo importante no es sólo el volumen de la población, pues Indonesia o Brasil tienen poblaciones superiores y sin embargo están lejos de ser superpotencias. Lo importante en el caso de Japón es que se trata de una población con gran vocación por el trabajo. Sin necesidad de caer en el racismo, sí puede admitirse que en el momento actual, y por el propio desarrollo histórico y una serie de complejos fenómenos inherentes a él, hay pueblos en general más laboriosos que otros, y también más aptos para la innovación. El pueblo japonés es ambas cosas a la vez, y además, por su nivel educativo -altamente generalizado desde la Revolución Meijiparece estar capacitado para abordar cualquier clase de actividad económIca. La masiva incorporación de la mujer al trabajo hace que el coeficiente de población activa sea superior al 50 por 100 (más de los dos tercios de las mujeres adultas trabajan en el campo o en la ciudad). Por otra parte, la fuerte vocación por el trabajo que se manifiesta en el pueblo japonés, se ve reforzada por el sistema laboral, que por lo menos en dos aspectos difiere Maurice Moreau, L 'Economie du Japon, PUF, Paris, 1966, pág. 107. Para su análisis demográfico, Moreau utiliza como fuentes los libros de A. Okasaki (Histoire du Japon, ¡'économie et la population, París, 1958) y de 1. L. Riallin (Economie et population au Japon, París, 1962 .. n.O del 14 de marzo de 1963). Del mayor interés es el artículo de Irene B. Taenber
22 Japón
ampliamente de lo nonnal en los llamados países occidentales. Por un lado, la movilidad de los trabajadores es muy reducida., de modo que un trabajador que entra en una empresa importante a los dieciséis o veintiún años aspira a permanecer en ella prácticamente para toda la vida. Podrá decirse que este carácter «vitalicio» en el empleo es un vestigio feudal, o que se trata de una manifestación paternalista. Pero lo que está fuera de duda -juicios de valor aparte- es su efecto en la productividad y en la baja frecuencia de conflictos laborales. La segunda diferencia radica en el tiempo de trabajo. Aunque 10 oficial es una duración de 48 horas a la semana, de hecho la jornada J1ega nonnalmente a las diez horas diarias, con muy pocos días festivos al año (poco más de una semana) y con períodos de vacaciones muy reducidos. Por ello, aunque ya no pueda hablarse de «salarios japoneses» identificándolos práclo cierto es que por las largas jornadas ticamente con «salarios de y las altas productividades, los salarios siguen siendo realmente bajos 7. La frase «salarios europeos y productividad norteamericana» sintetizaba bastante bien esa importante circunstancia hasta los años 70. Ahora la productividad cabría calificarla de «super-norteamericana» por el avanzado proceso de automatización y robotización. Así pues, Japón cuenta con una formidable fuerza de trabajo. Lo mejor o lo más calificado de ella se encuentra disciplinadamente encuadrado en grandes empresas, cuyos directivos tienen posibil idades casi ilimitadas -en contra de 10 que sucede en los países occidentales muy sindicalizados- para utilizar al personal en cualquier lugar y en cualquier momento según mejor convenga a los intereses de la empresa, y siempre con elevapues, que la crisis energética de 1973 dos rendimientos. No es fuera rápidamente reabsorbida mediante una fulgurante reconversión industrial, disminuyendo la actividad en los sectores con alto consumo de energía.
22.3
Una tasa de inversión «singular»
La segunda razón de) alto ritmo de crecimiento estriba en la fuerte tasa de inversión. Japón suele invertir un tercio de su PNB. Compárese esta cifra con la de los otros países de la OCDE (entre el 18 y el 25 por 100) o con los países subdesarrollados (del 8 al 17 por 100) Y podrán apreciarse las enormes diferencias. Una tasa de inversión tan fuerte sólo ha sido posible con un sistema de concentración empresarial característico: los Zaibatsu o grandes trusts industriales como los Mitsui, Mitsubishi, Matshushita, N. Wilcox, «Where are the Japanese Wages», en The Far Eastern Economic n.o del 14 de marzo de 1963. Para datos actualizados pueden verse Jos indicadores de la OCDE. 7
las grandes potencias económicas
etc ... , que reinvierten continuamente la mayor parte de sus utilidades en sus empresas. Otra particularidad muy importante de la tasa de inversión es su elevado rendimiento. Ello se debe a una serie de factores: gran dimensión de empresas y plantas industriales, lo que hace posible grandes economías de escala; alta concentración industrial sobre el espacio físico, que permite fuertes economías de aglomeración; la asociación del equipo capital con una fuerza de trabajo capacitada, laboriosa y de verdad aplicada, según vimos en 22.1.; la incorporación a esa alta tasa de inversión de los niveles tecnológicos más elevados, según veremos en 22.4. Además de todo ello, el grueso de la inversión se hace con fines reproductivos, siendo relativamente escasa la proporción destinada hasta el momento a infraestructura. En este aspecto, Japón disfruta de todas las ventajas de una economía de aglomeración; para ilustrar la anterior aseveración, reflexionemos sobre el hecho de que en un espacio físico que es el 1,7 por 100 de la URSS, se obtiene un PNB equivalente al soviético.
22.4
La asimiladón tecnológica
La tercera razón del fantástico progreso económico japonés hay que buscarla en la rápida y plena asimilación de la más moderna tecnología. Con la Revolución Meiji ya quedó prácticamente trazado cuál sería el patrón a secon la alternativa de guir en este campo: trabas a la inversión atraer al país técnicos extranjeros de alta capacidad y bien retribuidos al servicio del Estado o de las empresas; envío masivo de estudiantes japoneses al exterior para el aprendizaje de los nuevos métodos; imitación de los productos extranjeros y copia y compra de patentes del exterior para ulteriormente mejorarlas en el país; gran visión para explotar a fondo una serie de técnicas importadas. Todos estos desarrollos han suprimido ya la vieja y equivocada tesis de que Japón podía copiarlo todo, pero que carecía de capacidad para innovar. Esto se hizo primero evidente en los sectores básicos, como la siderurgia, en la que Japón pasó a contar, ya en los años 60, con la segunda factoría siderúrgica mundial, después de la URSS, con 10 M de toneladas métricas de acero de capacidad. En el sector naval, Japón, a pesar de la crisis naviera desde 1973, constituye muy por encima del 50 por 100 de la oferta mundial. En otros sectores, como el de la motocicleta, la presencia nipona rompió la anterior estructura del mercado mundial, inundando de motos y ciclomotores todas las áreas, subdesarrolladas o no del planeta. En la industria del automóvil, en poco menos de quince años, Japón pasó de una producción insignificante al primer puesto mundial (Toyota, Nissan, etc.), por delante de EE.UU. con todo, fue en el sector de la electrónica y de la informática donde logró sus frutos industriales más espectaculares. Gracias a la miniaturi-
22. Japón
zación -una facilidad japonesa también aplicada a la industria relojera-, Japón domina hoy el mercado de componentes electrónicos, de transistores y de toda clase de medios audiovisuales, y es la potencia más pujante en el complejo mundo de los ordenadores, en el que no es impensable que algún día pueda alcanzar incluso a EE.UU., como ya lo hizo en algunos otros aspectos industriales.
22.5
La imbricadón Estado-industria
Con ser importante la tercera razón del rápido crecimiento japonés -la incorporación masiva y el propio desarrollo de tecnología-, otro elemento de gran importancia es la casi absoluta imbricación de los grandes grupos industriales y el Estado. Los grandes Zaibatsu están perfectamente representados en el Gobierno, hasta el punto de que no se sabe quién manda en quién. Las grandes empresas «aceptan» un cierto paternalismo estatal, dentro del marco de una planificación indicativa flexible y audaz, que llegó a plantear ritmos de crecimiento del 10,6 por 100 acumulativo anual (ésta fue la tasa fijada en 1970). A cambio de aceptar ese patemalismo, la industria japonesa sabe que tiene reservada la mayor y mejor parte del amplio mercado interior de productos industriales. Ésta es una de las grandes bazas de la industria japonesa: un arancel relativamente proteccionista, que le reserva su amplio mercado nacional, y que, sin embargo, permite el desarrollo de empresas muy competitivas hacia el exterior. Podrá preguntarse, claro está, cómo se consiente que un país que participa tan activamente en el comercio internacional pueda mantener una alta barrera proteccionista. Los japoneses, con una mezcla de humor cínico y de realismo comercial, contestan que también ellos encuentran serias dificultades a su expansión comercial en los mercados de aquellos países que suelen aparecer como más liberales. Y, en efecto, ese es el caso; el artículo XXXV del GATT permite que las partes contratantes del Acuerdo General que así lo deseen no extiendan al Japón sus concesiones arancelarias. Tal artículo del Acuerdo se introdujo en la reunión de Tokio de 1960, con motivo precisamente de la adhesión de Japón al GATT. Además, el Imperio del Sol Naciente -o el «Imperio del PNB creciente», como en los años 70 le llamaban los anglosajones 8 _ tiene suscritos con varios países (yen especial con EE.UU., adonde se dirige un tercio de sus exportaciones) una serie de acuerdos de restricción «voluntaria» de sus exportaciones por volúmenes específicos; como «mal menor» para evitar 8 Esta denominación se basa en un juego de palabras, ya que en inglés «el sol naciente» se traduce por «rising SUD» o sol que se eleva, que crece. Basta, pues, con sustituir sol por PNB (en inglés, GNP, Gross National Product).
las grandes potencias económicas
el establecimiento de cuotas y contingentes tal vez más elevados de carácter no contractual o «voluntario». En el GATT, Japón se ha visto forzado a disminuir su protección y desmantelar gran parte de sus restricciones cuantitativas. El hecho de que la VII Conferencia del GATT (recuérdese lo visto en el capítulo 5) se abriese en septiembre de 1973 en Tokio, fue bien significativo de las presiones que EE.UU. y la CEE ejercieron para que el mercado nipón estuviera en el futuro mucho más abierto a la penetración exterior, incluso desde el punto de vista de la inversión de capitales 9. En este sentido, las presiones hechas por la Administración Reagan en 1982 alcanzaron niveles de intensidad hasta entonces desconocidos, para atenuar la crisis industrial norteamericana.
22.6
¿Desarrollo indefinido?
Las cuatro razones del prodigioso crecimiento japonés durante los años 60 y 70 que hemos examinado -potencia demográfica y carácter laborioso e innovador de su población, fuerte tasa de inversión, incorporación y desarrollo de tecnología, e imbricación Estado-industria-, podrán parecer un tanto «mecanicistas» para explicar el espectacular avance del país. Pero realmente ésas son, si no todas, por lo menos las razones fundamentales. Otra cosa será preguntarse hasta cuándo podrá mantenerse ese desarrollo. ¿Es indefinido, o por el contrario habrá de encontrar un día un freno o un dramático final? La respuesta es, como siempre, dificil, pero desde un principio está claro que un país que ha alcanzado el alto desarrollo del Japón -un crecimiento autosostenido, competitivo y no inflacionista, y por tanto el más raro espécimen de la economía mundial- está en condiciones de resistir el embate de las más duras circunstancias. El margen para el optimismo es muy amplio, el slogan de que «el siglo XXI será el siglo japonés» tiene también fuerza propia. Por lo pronto, en el Japón de hoy ya no se presenta el problema demográfico, por lo menos en los términos de los años «treinta» y «cuarenta», Controlada la expansión al nivel de un 1 por 100 de crecimiento anual, 10 que ya se está empezando a apreciar en Japón es el fenómeno contrario de una cierta escasez de fuerza de trabajo. Claro está que la «desaparición» del viejo problema de la explosión demográfica no significa en manera alguna que no vaya a haber problemas en Puede verse un alegato contra las discriminaciones comerciales frente al Japón en el trabajo Japan in the Free World Economy (dirigido por J. D. Zellerbach), Committee for Economic Development, Nueva York, abril de 1963. En el GATT, en 1982, y con vistas a la Ronda Uruguay, se intensificaron las presiones sobre Japón.
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22. Japón
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una población muy concentrada 10 en la Costa del Pacífico y, sobre todo, en tres grandes metrópolis (Tokio-Yokoha, Osaka y Nagoya). Estas tres metrópolis se encuentran ya ipterpenetradas por el superexpreso «Tokaido» (de casi 200 km/h de velocidad media), que al llegar a Kiu-Siu, la gran isla del Sur, se convirtió en el eje de una gigantesca conurbación de más de 60 millones de habitantes. Ello supone un aumento de las inversiones en infraestructura urbana, transportes, conducciones de agua y energía, lucha contra la contaminación, etc. Una serie de inversiones -no estrictamente reproductivas- que incidirán, sin duda, en el ritmo de crecimiento, en contraste con lo que ha venido sucediendo hasta ahora con las inversiones, que han tenido casi siempre un alto grado de eficiencia productiva. Pero que el ritmo de crecimiento tienda a disminuir en un futuro a plazo medio no significa un peligro grave. Como tampoco 10 significaría una cierta tensión en lo relativo al acceso a los mercados que hoy son más importantes para Japón, como EE.UU. o la VE. Frente a ese riesgo, los nipones han sabido construir en tomo suyo, en la última década, un amplio mercado de casi potencial análogo. Es lo que en el propio Japón se denomina su esfera de co-prosperidad: un vasto número de países asiáticos, entre los que figuran China, Taiwán, el Sudeste Asiático, Filipinas e Indonesia. Este área, junto con Australia y Nueva Zelanda --que con un sistema de contratos a largo plazo se han convertido en dos de sus principales fuentes de productos básicos-, absorbe una mayor exportación japonesa que EE.UU. El margen de posibilidades en esa esfera de co-propiedad (la expresión era de Tojo en los años 30) es realmente inmenso. Es a ella fundamentalmente a donde se dirige la mayor parte de la ayuda japonesa para el desarrollo. Esta ayuda -cierto que integrada sobre todo por «créditos ligados»-, junto con Ja fuerte penetración de los vendedores japoneses por doquier, son los mejores vehículos para el progreso de las exportaciones, en verdad vitales para la economía nipona. Que la ayuda japonesa a los países menos desarrollados habrá de expandirse es algo evidente. No puede mantenerse un área pujante impasible en medio de la miseria o del subdesarrollo. Los japoneses serán los primeros interesados en crear en un futuro próximo entre sus vecinos un poder de compras cada vez mayor. Pero el papel de Japón puede ser todavía más importante si se tienen en cuenta sus posibilidades en la cooperación al desarrollo de la Siberia Oriental y de China Popular. Los párrafos anteriores que escribimos en 1970, siguen siendo válidos en lo sustancial. Efectivamente, la productividad siguió creciendo en la economía nipona entre 1970 y 1990. Por otra parte, el problema de la congestión industrial \O A. Fisher, (
Las grandes potencias económicas
y de la contaminación en las ciudades se hizo mucho más grave, hasta el punto de que en 1972 Kakuei Tanaka ganó las elecciones para el Partido LiberalConservador básicamente por su plan de «Remodelación del Archipiélago Japonés», que pretendía redistribuir la población y atacar a fondo los más críticos problemas ecológicos ... , aunque luego hubiera de dimitir por su propia contaminación en negocios inmobiliarios. Símbolo de todo ello fue la inauguración, a principios de 1988, del Túnel de Seikan de 60 km Y 75 m bajo el mar, que une las islas de Hondo y Hokaido.
22.7
Japón hada el siglo
XXI
En la segunda mitad de los años 80, Japón entró en la recta definitiva de las responsabilidades de ser una verdadera prepotencia económica. Entre enero de 1985 y enero de 1988, en sólo tres años, el tipo de cambio de moneda pasó de 240 a 126 Y = dólar; 10 que representó una apreciación $/V del 90,4 por. 100; o si se prefiere decirlo de otra forma, una depreciación del $/V del 47,5 por 100. En cualquier caso, se acusó el impacto de la endaka, del yen fuerte. Ello se tradujo, primero de todo -a cortísimo plazo-- en la ilusión monetaria de una formidable elevación de la renta per capita nipona., que en 1992 se situó en 29.485 dólares, frente a los 23.180 de EE.UU. Pero lógicamente, el mayor efecto para Japón de esa apreciación de su moneda, condujo a un formidable esfuerzo de reajuste. Lo que en otras circunstancias habría sido un colapso de exportaciones, primero, y de la demanda interna después, Japón 10 superó recurriendo a varios mecanismos. Primero de todo, se intentó reducir los costes para forzar a la baja los precios en yenes, y tratando de elevarlos 10 menos posible en términos de dólares, recurriendo a nuevas tecnologías y más robotización. En segundo lugar, Japón se ha propuesto subir más peldaños en la escala tecnológica, para concentrarse en las producciones más avanzadas de la electrónica, la telemática, la defensa, etc., al tiempo que no puede olvidar la necesidad de forzar aún más las posibilidades de diseño. Tercero, hay un decidido propósito de aumentar las inversiones en el exterior, de fonna que la posible caída del excedente de exportaciones de bienes se compense, con creces, con los beneficios de tales inversiones. Desde luego, para mantener sus posibilidades de exportación de bienes, servicios y capitales, Japón ha tenido que abrir algo -ma non troppo- su mercado interno a los exportadores e inversionistas extranjeros. Pero comparativamente su economía sigue estando muy cerrada a todo aquello que no le es del todo vital (energía, materias primas, y alimentos). Dentro de la política económica japonesa queda una importante reforma a realizar. Análoga a la que se hizo en el Reino Unido en 1846 con la aboli-
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22. Japón
ción de las leyes del cereal (Leyes de Peel o Anti-Corn Laws), que liberalizaron la importación de los alimentos básicos, a fin de posibilitar niveles más bajos de salarios. Otra reforma pendiente del sistema japonés es el de la lucha contra la corrupción. La caída del Premier Takeshita por sus implicaciones en el escándalo Recruit, y los apuros ulteriores de su sucesor Uno por corrupciones con geishas --que también le llevaron a dimitir-, así lo pusieron de relieve en 1988y 1989. El nombramiento de un nuevo Premier, a finales de 1989, en la figura de Toshiki Kaifu, pareció marcar un cierto punto de inflexión, al situarse a la cabeza del gobierno japonés a una persona joven, hasta entonces poco conociaa, y que sin duda mejoró la imagen del país en el exterior. Pero la Guerra del Golfo, entre agosto de 1990 y febrero de 1991, Y sus numerosas secuelas, volvieron a plantear, en toda su crudeza, la posición japonesa en el escenario internacional. Todos admitían, muchos deseaban, y no pocos temían, que Tokio asumiera papeles más relevantes en materia de ayuda al desarrollo, asistencia militar, y presencia diplomática, etc. Japón, estaba todavía bajo el síndrome de «país vencido» en la Segunda Guerra Mundial, incluso sin tratado de paz con la URSS, a causa de la cuestión de las Kuriles, cuya reivindicación los rusos se resistieron a aceptar de inmediato. Ante la crisis casi total del Partido Liberal Demócrata (PLD), se convocaron elecciones generales, con el resultado de que el 18 de julio de 1993, por primera vez, el partido que gobernaba desde 1947, fue derrotado. La coalición triunfante, de siete formaciones políticas, consiguió llevar al puesto de Primer Ministro al disidente del propio PLD, Morihiro Hosokawa, que presentó un programa de grandes aires reformistas 11. La fuerte oposición liberal, ya desde principios de 1994, dificultó las medidas de cambio de Hosokawa, y en el mes de abril su cerco cada vez más cerrado, terminó con «Mister Limpio», al ser salpicado, él también, por un escándalo financiero. Las divisiones y subdivisiones en el seno de las propias filas de los liberales disidentes de la heptacoalición, pero fundamentalmente la retirada del apoyo de los socialistas, impidieron que el sucesor de Hosokawa, Tsutomu Hata, durara más de 62 días en su cargo. El principal enterrador de Hata, Tomiichi Murayama, líder de los socialistas, ocuparía su puesto en junio del 94; convirtiéndose en el primer ministro no conservador de Japón de los últimos 47 años. Murayama tomó posesión a tiempo para acudir a la reunión del G-7 en Nápo]es, como vimos en el capítulo 2. El nuevo Premier hubo de enfrentarse a la crisis de la fuerte subida del yen --que llegó a situarlo en el entorno de 80 por dólar-, a las dificultades crecientes de las empresas en el frente exportador, a la penosa situación 11 Roberto Montoya, «Japón quiere mandar en Oriente», en Anuario El Mundo 1995, Madrid, 1995, págs. 151 y 152.
Las grandes potencias económicas
de los bancos para asumir gran cantidad de deudas incobrables, y a la caída en picado de las cotizaciones del Nikkei en la Bolsa de Tokio; que pasó del nivel de 38.000 de antes de la crisis, en 1991, a situaciones entre 14.500 y 18.000 12 • En resumen, toda una sensación de cuestiones, que hicieron pensar a muchos en la necesidad de cambios estructurales para afrontar una crisis de modelo 13.
22.8
Japón en la crisis asiática
En relación con la crisis asiática --de la que nos hemos ocupado en el capítuJo 3-, en el caso de Japón, la cuestión clave se planteó en la banca, por un gran volumen de bad credits and loans (vulgo: fallidos y morosos): con 60 billones de yenes y muy por encima del 10 por 100 del total de las cuentas de clientes. Por otro lado, siendo el sistema crediticio un complejo puzzle bajo control de los grandes industriales, no es extraño que estos últimos se vieran seriamente amenazados, resistiéndose por tanto a cualquier cambio. Las incertidumbres así generadas fueron explicativas del bajo nivel de cotizaciones del Nikkei de la Bolsa de Tokio a lo largo de 1998 -varias veces por debajo de la cota 15.000-, y también la fuerte depreciación del yen, que sólo se mantuvo en la banda de 140/145 por dólar merced a las intervenciones masivas del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos (Fed), a base de las compras de divisa nipona; cuando esos manejos cesaron el cambio se fue a 150, en la previsión de no descartar el horizonte 2000. Ya en recesión oficialmente declarada, con un paro por encima del 4 por 100 de la población activa y que con criterios europeos llegaría al 7 por 100, el Gobierno japonés, a pesar de las fuertes presiones recibidas de EE. UU., fue demorando las refonnas económicas, imprescindibles en las áreas de banca, bolsa, ahorro, inversión, fiscalidad, y desregulación de mercados. Seguramente por dos razones: para no tocar la estructura de clanes del obsolescente sistema industrial y de servicios, y a fin de impedir que un ajuste profundo pudiera comportar más desempleo. Frente a esa actitud, 12 Sobre la evolución de la cotización del yen, William Dawkins, «Currency reaches new hights», Financial Times, 20-IV-1995, pág. 4. 13 Los títulos que siguen son bien expresivos de eses estado de animo: The Economist 21-1-1995 «After Kobe. Hitter experience and how to profit of it»; Robert Neff, «Japan may be just catching ¡ts breath», Business Week, lO-IV-1995 (un comentario a dos libros: Eammon Fingleton, Blindside, Why Japan is stilJ on Track lo Overtake the U.s. by the Year 2000, Houghton Miffiin, Nueva York, 1995; y Chalmers Johnson, Japan: Who Governs?, Norton, Nueva York, 1995); W. Dawkins, «Self-confidence has been shaken», Financia! Times, IO-VII-1995 (suplemento especial sobre Japón); Steven Brul1, «Japan Inc. Wrestles with an Empire's Decline», IHT, 27-VII-1995, págs. 1 y 7.
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22. Japón
que alargará y deteriorará la situación, Washington no ocultó el fuerte contraste de la realidad nipona con la de China, esta última mucho más dinámIca. Los acontecimientos subsiguientes de la crisis financiera global precipitaron la puesta en minoría en el Parlamento del gobierno del Partido Liberal Demócrata presidido por Ryutaro Hashimoto, que fue sustituido por su correligionario Keizo Obuchi. Éste, en pocas semanas fue capaz de poner en marcha la reforma del sistema financiero, lo cual no tardó en reflejarse en una reapreciación considerable del yen, que fue saludada con alivio en el contexto de la crisis financiera global (recuérdese lo visto en el capítulo 18.9.), al reducirse la presión sobre el renminbi chino y las demás monedas asiáticas.
Nota bibliográfica Además de la bibliografia citada en cada caso, para la actualización de] capítulo sobre Japón de esta 19a edición, se han tenido en cuenta la nueva bibliografía que menCIonamos: Endyrnion Wilkinson, Japan versus Europe. A history of Misunderstanding, Peguin, Gran Bretaña, 1983. Shintaro Ishihara, The Japan thay can say no (versión inglesa), Simon & Schuster, Nueva York, 1991. W. G. Beasley, Historia contemporánea de Japón (versión españolá), Alianza Editorial, Madrid, 1995. R. Taggart Murphy, «The weight of the yen», Norlon, Nueva York, 1996. Ichiro Ozawa, «The third opening. Ichiro Ozawa believes that Japan, for the third time in little over a century, needs radical reform», The Economist, 9.111.1998. Emily Thornton, «The other Japan. A wave offailures hits the small fry», Business Week, 9.II.1998. Tadashi Nakamae, «Views form 2020», The Economist, 21.I1I.1998. Gillian Tett, «Japan's financial revolution. Big Bang or just a whimper?», Financial Times, 26.IIL 1998.
23.
23.1
República Popular China
De gran Imperio a pais semicolonial
Un inmenso país (9,2 millones de km2), sólo menor por su superficie que la ex-URSS y Canadá. La nación más poblada de la Tierra, con 1.280 millones de habitantes, según estimaciones para 1998. Y una de las unidades políticas y culturales más viejas de la Historia. Ya en la tercera centuria a. 1. C., el pueblo chino formaba un Imperio, que a lo largo de los siglos dio al mundo numerosas e importantes muestras de su genio 1 en invenciones y técnicas: el papel, los precedentes de la imprenta, la pólvora, la porcelana, la seda, la brújula, el uso de los abonos, la rotación de cultivos, etc. Así como aportaciones filosóficas notables: Confucio, Mencio, Lao-Tsé ... Los primeros contactos directos de la Historia moderna entre China y Occidente se debieron a los navegantes portugueses (1516), que ya en 1533 establecieron su factoría en Macao 2. En realidad, desde los tiempos de Roma hubo un comercio con Occidente -recuérdese la «Ruta de la Seda»--, pero a través de pueblos intermedios, y fundamentalmente de los árabes durante toda la Edad Media. Un trabajo específico sobre esta aportación es el de J. Needham «Science and China's Influence in the World», en la obra colectiva The Legacy of China, Oxford University Press, Londres, 1964. 2 Para una visión histórica de China puede verse W. Eberhard, A History of China, Routledge & Kegan, Londres, 1952. I
Los productos de la excelente artesanía china (sedas, tej idos, porcelanas, marfiles, etc.) fueron muy apreciados en Occidente durante los sig10s XV[XVIII, compitiendo en precio y calidad con los de otras procedencias. Sin embargo, esa situación comparativamente buena de los artículos de fabricación china habría de cambiar de forma dramática con el maquinismo. El mercado chino .no tardó en convertirse, desde principios del siglo XIX, según veremos, en el campo común de toda clase de ambiciones del capitalismo y de EE.UU. La compleja historia de China alcanzó momentos de gran brillantez en los siglos XVII y XVIII. Durante la Dinastía Manchú, y más concretamente en el reinado de Kangshi (1661-1722), transcurrió uno de los más largos períodos de paz y de prosperidad relativa que China conoció a lo largo de toda su Historia. El comienzo de la decadencia no tardó en presentarse; ya a finales de] siglo XVIII se advierten los primeros síntomas de presiones zarista y británica' que poco más tarde habrían de transformarse en ataques directos al Imperio. Se inicia de este modo una nueva fase, en la que los chinos, acostumbrados a tratar a los extranjeros más próximos (birmanos, vietnamitas, coreanos, tibetanos e incluso japoneses) como vasallos, hubieron de tolerar primero como iguales, y como superiores en fuerza después, a toda una nueva cohorte de naciones occidentales -Inglaterra, Rusia, Alemania- y al renovado Japón. Los problemas exteriores ya con caracteres bélicos se inician en 1834, año en que las fuerzas británicas y chinas se enfrentan en lucha abierta por primera vez. Ello se debió a la no aceptación por parte de China de la pretensión británica de obtener mayores ventajas comerciales. Hasta entonces tales concesiones estaban perfectamente definidas y controladas por una especie de monopolio bilateral; de un lado, la «Compañía Inglesa de las Indias Orientales», y del otro, el propio monopolio chino de comercio exterior, que tenía en Cantón su único puerto de entrada para los géneros extranjeros. Sin embargo, con la abolición en el Reino Unido de los Monopolios de las grandes Compañías Coloniales, Inglaterra quiso que se extendieran las concesiones chinas para todos sus grandes comerciantes, indiscriminadamente. En definitiva, desde Londres se veía a China como un área de futura expansión británica a partir de la India, y a corto plazo como el más importante mercado para colocar no sólo la producción de sus nuevas industrias mecanizadas, sino también -y a precios exorbitantes- el opio de India y Persia, cuyo consumo había sido prohibido en China en 1792. Se abrió así la fase de las llamadas «Guerras del Opio», que duró desde 1839 (comienzo de la primera) hasta prácticamente la proclamación de la República China, en 1912, tras el destronamiento del último emperador de la Dinastía Manchú. Sin posibilidad material de convertir al «Celeste Imperio» -por su extensión y su población- en una colonia, las grandes potencias europeas, la Rusia de los Zares y el Japón fueron arrebatándole pro-
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23. República Popular China
gresivos privilegios, tanto de carácter comercial como territorial. ASÍ, en 1842 los británicos se instalaron en Hong-Kong; en 1857 los rusos consiguieron los territorios al norte del Arnur; en 1894 los japoneses se hicieron con Corea, Formosa y las Islas Riu Kui; Francia, Alemania y Estados Unidos lograron importantes concesiones comerciales, la célebre política de «puerta abierta», que convirtió a toda China en un área de influencias económicas de los países industriales. Las bases militares en diversos puertos (principalmente en Shanghai) eran la garantía para el mantenimiento de tales privilegios. Este largo proceso de «despiece» del Imperio, y de penetración sistemática, en el que desempeñaron un importante papel los misioneros católicos y protestantes, culminó en 1900 con la Guerra de los Boxers, originada por estos grupos políticos, xenófobos, partidarios de la expulsión de todos los extranjeros. Tras la intervención conjunta de todas las grandes potencias, que llegaron a ocupar Pekín durante algún tiempo, China quedó prácticamente convertida en un país semicolonial. Ante esa situación, las fuerzas más jóvenes y progresivas presionaban en favor de una modernización del país, única forma de desembarazarse algún día del intervencionismo foráneo. Con una élite cultural educada en el extranjero, con núcleos de obreros industriales en el litoral cada vez más reivindicantes, con el desmoronamiento general de la administración imperial y el recurso sistemático a la fuerza militar por los generales para detentar su propio dominio personal en las provincias, no es extraño que un día se produjese el derrocamiento del Imperio y la proclamación de la República. Sus dirigentes, y sobre todo el grupo nacionalista del «Kuomintang» (KMT) , formado alrededor de Sun Yat Sen, pretendían hacer salir a China de su medievalismo económico y de su semicolonialismo político.
23.2
La larga guerra dvil
La proclamación de la República China se hizo en febrero de 1912. Se abrió así una fase de confusión general, de fraccionamiento del país y de luchas intestinas entre los «señores de la guerra», jefes militares locales, que de hecho no reconocían la autoridad de la República de Sun Yat Sen, que además de presidente del KMT había pasado a ser el presidente de la República. Por otra parte, en julio de 1921, con la asistencia de un delegado de la 111 Internacional, quedó formalmente organizado el Partido Comunista de China (PCC) con doce miembros, entre ellos Mao Tse Tung 3. En lo sucesivo, el Las biografias sobre Mao son ya muy numerosas. No falta entre ellas la habitual de R. Payne (autor de otras sobre Marx, Lenin, etc.): Portrait 01 a Revolutionary: Mao Tse Tung, Abelard-Schumann, Nueva York, 1961. Para la vida y la obra doctrinal de Mao
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Las grandes potencias económicas
PCC habría de ser el aglutinante político de las fuerzas campesinas y obreras. La Historia de China a partir de este momento, y hasta 1949 -año de la proclamación de la República Popular-, había de ser un continuo enfrentamiento entre el PCC y el Kuomitang. En ocasiones se produjo la colaboración entre ambas fuerzas frente a un enemigo común -los señores de la guerra y los imperialismos extranjeros, en especial los japoneses-, pero en realidad esos pactos, a partir de la muerte de Sun Yat Sen, en 1925, no tendrían sino un carácter transitorio, de aplazamiento final, que se habría de producir en favor del PCC por su más amplia base popular, por su mejor organización y por su desarrollo de una teoría revolucionaria propia, de carácter marxista, con importantes innovaciones, fundamentalmente en la identificación del campesinado como primera fuerza revolucionaria. El primer enfrentamiento armado entre comunistas y nacionalistas se produjo el 12 de abril de 1927, cuando el nuevo líder del Kuomintang -el general Chang Kai Chek- decidió exterminar a los militantes del PCC en Shanghai. En realidad, era el ú1timo episodio de una serie de fricciones entre ambos partidos, así como el resultado de una larga polémica dentro del propio PCC sobre la oportunidad de seguir colaborando con los nacionalistas que ya no seguían las máximas de Sun Yat Sen (independencia, nacionalismo y democracia). Efectivamente, dentro del PCC había dos corrientes bien diferenciadas. Una, apoyaba la línea soviética de persistencia en la col.aboración con el Kuomintang y de basar la futura revolución en el proletariado urbano-industrial; la facción que así pensaba recibía el apoyo del Komintern y estaba dirigida por Chen Tu Siu. La otra, encabezada por Mao Tse Tung, no tenía reparos ante una ruptura con los nacionalistas, y veía la posibilidad inmediata de la Revolución con base en las masas campesinas. Esta tendencia tuvo su primera expresión doctrinal en un celebrado trabajo de Mao, Una investigación sobre el movimiento campesino en Hunan, aparecido en marzo de 1928, y donde se registraban las primeras experiencias de la lucha directa contra los terratenientes, usureros y elementos nacionalistas corrompidos, con el propósito firme de instaurar gobiernos locales tipo Soviet que llevaran a cabo la Reforma Agraria. Los partidarios de la guerra revolucionaria basada en los campesinos pronto fueron la facción mayoritaria del PCC, a cuya cabeza figuraban Mao Tse Tung, Chu Té, Lin Piao, Chu En Lai y otros dirigentes, los auténticos creadores del «Ejército de Liberación Popular» (ELP), que en lo sucesivo habría de actuar conforme a un lema bien conocido, que se convirtió en el aforismo de la moderna guerra de guerrillas: «Cuando el enemigo
hasta 1949 contamos en lengua española con el libro de lerome Chen (Mao y la Revolución china, Oikos-Tau, Barcelona, 1967). También es de interés la obra de L. M. Chassin, La conquista de China por Mao Tse Tung (Alianza Editorial, Madrid, 1966).
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23. República Popular China
avanza, nos retiramos; cuando se para, le acosamos; cuando se retira o se debilita, atacamos.» Una Guerra Civil altamente cruenta se desarrolló entre 1927 y 1934. Los nacionalistas, a 10 largo de cinco campañas, fueron limitando los reductos del ELP. En la fase final de ese proceso, Chan Kai Chek recibió asistencia técnica del Ejército alemán, y en octubre de 1934, casi completamente derrotado, el ELP inició un repliegue general para resistir en un nuevo baluarte. De esta forma dio comienzo «La Larga Marcha», desde los antiguos reductos comunistas de Kiangsi y Fukien (la provincia marítima frente a Formosa) hacia la ciudad de Yenan, en la provincia de Shensi, casi en los confines de la Mongolia Interior 4 • Una marcha de más de 3.500 kilómetros. De los 90.000 soldados que la iniciaron, tan sólo llegaron a Yenan 30.000. Pero en ese largo recorrido se confirmó el liderazgo de Mao Tse Tung; se formó un núcleo aguerrido de dirigentes capaces, indoctrinados en el marxismo; y se dejó por todo el camino la semilla de la reforma agraria, de la Revolución y de la honestidad del ELp, una semilla que sólo un decenio después habría de comenzar a fructificar para la definitiva conquista de China por Mao Tse Tung. Durante la Guerra Chino-Japonesa, iniciada en 1937, y prolongada durante toda la SGM, los ejércitos del PCC y del Kuomintang volvieron a coJaborar de nuevo, si no estrechamente, sí por lo menos, en las grandes líneas de acción frente al enemigo común. Con la diferencia de que al final de la SGM, el ELP y el PCC habían multiplicado su fuerza y su prestigio por 100, mientras que el Kuomintang, erosionado por la corrupción, el sentido autocrático y la falta de un ideal popular, se encontraba en trance de desmoronamiento. Tras varios intentos frustrados de creación de un gobierno nacional en el que entrasen los dos grandes partidos, en 1946 se reanudó nuevamente la Guerra Civil, en la que Chang Kai Chek recibió inicialmente una intensa ayuda militar de EE.UU. Pero los reveses cada vez mayores de sus tropas hicieron que la Misión yanqui, presidida por el general Marshall, decidiese en julio de 1946 la práctica suspensión del apoyo norteamericano al Kuomintang. Marshall supo apreciar cabalmente en el campo nacionalista los fenómenos generalizados de desconfianza, inflación, corrupción, fuga de capitales y moral de derrota. En este nuevo contexto, el desplome de los ejércitos nacionalistas no tardó en producirse ante la presión creciente del ELp, armado en buena parte con los stocks y los arsenales que los japoneses habían dejado en Manchuria, así como con las propias armas norteamericanas arrebatadas al enemigo. ElIde octubre de 1949, en Pekín, Mao Tse Tung proclamaba la RepúUn buen resumen sobre «La larga marcha» puede verse en el interesante y apasionado libro de Claude Roy Clefs pour la Chine, Laffont, París, 1953.
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grandes
potencias €'conomlr3s
blica Popular China. Salvo el Tibet -que pasaría a control de Pekín en 1950, y Fonnosa, retenida por Chang con el apoyo de EE.UU.-, toda la inmensidad de China quedaba unificada y en paz tras más de un siglo de convulsiones y veintitrés años de guerra civil, combinada ésta con ocho años de guerra con Japón. Tras veintinueve años, el PCC, basándose en los campesinos y en el ELp, llegaba al poder efectivo en 1949. Una nueva página de la Historia china se abría entonces. Pero antes de entrar en el análisis de las grandes transformaciones operadas por la Revolución China, debemos hacer un breve paréntesis sobre la estructura económica y social de la China tradicional, y sobre la política de aislamiento preconizada contra la nueva China.
23.3
La condidón humana en la estructura económica anterior a la Revoludón 5
Según una estimación de las Naciones Unidas, en 1947 la renta per capita de China era de sólo unos 40 dólares por año, la mitad que en la India y muy por debajo de los 250 dólares per capita del promedio mundial de entonces 6. Un país rural en términos abrumadores, con muy escaso desarrollo de la industria y con una masiva población agrícola esquilmada por los propietarios y los usureros. El tipo de interés de los préstamos a que recurrían los campesinos se situaba normalmente al nivel del 35 o el 40 por 100, Y los arrendamientos que habían de pagar a los propietarios alcanzaban de un 50 a un 80 por 100 del valor efectivo de las cosechas. Ello tenía como consecuencia una agricultura intensiva, casi de jardinería, pero con muy escasa inversión: medios muy toscos de cultivo, carencia de fertilizantes químicos, labores muy poco profundas, desconocimiento de la selección de semillas, etc. Por otra parte, la falta de una política nacional de conservación de recursos hidráulicos contribuía a las enormes fluctuaciones en las cosechas, determinadas unas veces por sequías pertinaces y otras por inundaciones desastrosas. La gravedad de esas fluctuaciones se veía acentuada por la falta de un verdadero sistema de transportes a escala nacional y, debido a ello, a menudo se daba la circunstancia de una aguda escasez de alimentos con hambres extenninadoras en unas regiones, simultáneamente con situaciones de sobreabundancia y de precios envilecidos en otras no muy distantes. Un «clásico» relativamente olvidado sobre este tema es la obra de R. H. Tawney Land and Labour in China, AlIen & Unwin, Londres, 1932. 6 Sobre este período, puede verse la obra de T. H. Gughes y D. E. T. Luard La China Popular y su economía, versión española, FCE, México, 1961, así como el libro de A. D. Bamett China on the eve ofCommunist Takeover, Thames & Hudson, Londres, 1963. 5
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23. República Popu
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La situación de los obreros en las ciudades industriales, sobre todo del litoral, no era mucho mejor. Todavía en los años treinta y cuarenta eran frecuentes las jornadas de trabajo de doce o catorce horas. En las fábricas de Shanghai lo normal eran dos turnos de doce horas cada uno. Las mujeres y los niños, que en conjunto suponían más del 50 por 100 de la fuerza laboral en la industria, eran objeto de especial explotación, con salarios muy inferiores a lo que en cualquier otro país podría haberse considerado el nivel de subsi stencia. La carencia de seguridad social era absoluta; en la China Nacionalista ni siquiera llegó a existir el seguro de accidentes de trabajo. Las condiciones de vivienda llegaban a límites infrahumanos, y la educación era casi inexistente para el pueblo. Sólo un 10 por 100 de la población sabía leer y escribir. En definitiva, la China anterior a 1949 era un país de economía tradicional, explotado por una clase mediocre de terratenientes y usureros locales, dominados a su vez por concesionarios industriales y comerciantes en gran parte extranjeros. En los últimos tiempos esta situación estaba protegida por el Kuomintang y, sobre todo, por la casta de militares corrompidos que dominaba el partido que Sun Yat Sen había creado para modernizar, independizar y democratizar China. Sobre este mosaico de problemas, ampliamente diferenciado según las regiones, había de operar el PCC. Un campo de operaciones que, comparativamente, presentaba mayor gravedad que la Rusia de 1917. La mayor ventaja comparativa era la masiva adhesión del pueblo chino a la Revolución y a sus dirigentes, la casi total identificación con su máximo líder, Mao Tse· Tung, y el ELP, que en su avance hacia el Sur había iniciado la entrega de las tierras a los campesinos, consumando así la definitiva extinción de los terratenientes y los usureros como clase explotadora más numerosa. Pero frente a esta ventaja comparativa, no tardó en surgir otra de carácter negativo. La situación de aislamiento internacional contra China, un elemento de la situación que pasamos a analizar, y sin cuya debida comprensión no seria posible entender los sucesivos desarrollos de toda la economía y la política de la República Popular China. Un aislamiento que, por otro lado, hizo aún más dificil para los occidentales el conocimiento de 10 que en verdad sucedía en China, convirtiendo en más enigmático al coloso, rodeado por una especie de «cordón sanitario» internacional que, ciertamente, fue cediendo en su eficacia hasta desaparecer en los años 70.
23.4
El triunfo comunista y la política de aislamiento de China
Operando sobre la estructura económica tradicional que hemos considerado, el PCC puso en marcha una serie de reformas, con el propósito de desa-
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rrollar rápidamente el país en un proceso de socialización que al propio tiempo lo había de convertir en una gran potencia económica y militar, una potencia sustentadora de sus aspiraciones ideológicas de llevar la revolución a todo el mundo subdesarrollado. En este planteamiento, cuya evolución estudiamos en los apartados siguientes del presente capítulo, operó hasta 1972 el intento de la segregación de China de la comunidad internacional de las Naciones Unidas. Ello se debió básicamente a la decisión de EE.UU. de boicotear de manera sistemática, hasta 1972, la entrada de la China Popular en la ONU. En pocas palabras, se trató de una manifestación, quizá la más ostensible, del imperialismo norteamericano, de no reconocer a un país de más de 800 millones de habitantes el papel que le correspondía en los destinos del mundo y dentro de un continente asiático del que EE.UU. quiso ser, como por doquier, el único e indiscutido rector. Dentro de esa lógica imperialista, EE.UU., con la amplia cohorte de los países más adictos a su política exterior, mantuvo la ficción de la República China (de Formosa), último refugio del dictador Chang Kai Chek, que conservó en la ONU su puesto como «quinto grande» (!), con derecho de veto en el Consejo de Seguridad. Así, la representación de Formosa, con poco más de 14 millones de habitantes, ocupó hasta 1972 un puesto que desde 1949 ya no le correspondía. Esta situación de cerco internacional, promovido por el protagonismo del capitalismo mundial (sólo el Reino Unido, Francia, algunos países escandinavos y unas decenas de países del Tercer Mundo tuvieron embajadas en Pekín antes de los 70), se vio agravada para China a partir de 1960, con el enfriamiento progresivo de las relaciones con la URSS. Esas frica las que nos referimos más extensamente en 23.5.2., desembocaron finalmente en una verdadera escisión del movimiento comunista internaciona].
23.5
Las grandes transformaoones de la Revoludón
Como veremos, la escisión chino-soviética también puede imputarse en buena parte al propio desarrollo de la Revolución china, que finalmente pasamos a examinar en las grandes fases que en ella pueden distinguirse: la Reforma Agraria seguida de la colectivización y las Comunas, el Primer Plan Quinquenal, el «Gran Salto Adelante» y su relativo fracaso, el reajuste subsiguiente, la «Revolución Culturah>, y la nueva política de Den Xiaoplng.
23.5.1
La reforma agraria 7
El viejo propósito de Sun Yat Sen, expresado en uno de sus slogans preferidos, «la tierra para los campesinos», no pudo ser llevado a la práctica en vida del fundador del Kuomintang, y ni siquiera se aspiró a materializarlo por sus corrompidos sucesores. Fueron los comunistas, según ya vimos, quienes pusieron en marcha la experiencia de la reforma agraria durante los años treinta en las «zonas liberadas», incluso coincidiendo con la guerra civil. La reforma era la meta final de la inmensa mayoría del campesinado chino que para Mao Tse Tung representaba el 70 por 100 en la ponderación de los factores decisivos para realizar la Revolución. Una vez conquistado el poder por el PCC, la reforma agraria se generalizó a todo el país, y a fines de 1953 estaba prácticamente ultimada. El mecanismo básico consistió en la confiscación de todas o parte de sus tierras a los propietarios ricos y medios, para su redistribución entre los campesinos pobres y los obreros agrícolas asalariados. La reforma, que se hizo a título individual, significó la difusión máxima de la propiedad privada y la supresión definitiva de la clase terrateniente parásita, de los arrendamientos onerosos, de los salarios miserables y del crédito usurario. En definitiva, la reforma supuso la adhesión de la inmensa mayoría del pueblo chino -120 millones de títulos de propiedad y unos 500 millones de beneficiarios- a la causa de la revolución. Los políticos chinos, por primera vez en el siglo xx" no faltaban a sus promesas, hechas no en unas elecciones, sino a 10 largo de una dura guerra revolucionaria. La reforma tuvo, pues, un tinte marcadamente individualista. No obstante, junto con 1a entrega de los títulos de propiedad, se fomentaron una serie de fórmulas de cultivo en común, como los «equipos de ayuda mutua» y las cooperativas de formación voluntaria. De hecho, no se hacía sino reforzar entre los campesinos libres algo enteramente lógico en zonas de minifundio. Formadas con 20 a 50 socios cada una, estas cooperativas voluntarias ya ascendían a fines de 1956 a un total de dos millones, que agrupaban al 90 por 100 de las exp1otaciones agrícolas. La cooperativización (en cuyos resultados participaban los socios según la cuota de capital-tierra aportada) constituyó una gran mejora. Permitió un aumento considerable de la producción y de los rendimientos por trabajador, que habían caído inmediatamente después de la reforma agraria, debido al fraccionamiento de la superficie rural en explotaciones de muy reducida dimensión. Sin embargo, desde el punto de vista de la construcción del socialismo y del comunismo, las cooperativas tenían un inconveniente para los dirigenSobre los aspectos agrarios de la Revolución china son indispensables las obras de Charles Bourrier (La Collectivisation de 1'A gricu lture URSS, Chine Démocraties Populaires, FNSP, París, 1958) y de René Dumont (Révolution dans la campagne chinoise, Seuil, París, 1957). 7
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tes chinos: perpetuaban la noción de propiedad privada de la tierra. A ello se unía la aspiración de conseguir mayores economías de escala, merced a explotaciones de mayor extensión y plenamente integradas. Con esos dos propósitos, desde fines de 1956 y durante todo 1957, se pasó del estadio de las «cooperativas elementales de producción», o cooperativas voluntarias de que antes nos hemos ocupado, a las «cooperativas de producción avanzada», que comprendían cada una de 100 a 200 de las antiguas explotaciones familiares. De este modo, a comienzos de 1958 los 120 millones de explotaciones familiares se habían concentrado en sólo 700.000 cooperativas avanzadas. El paso fue simplemente técnico, de agregación para llegar a grandes explotaciones. Seguía habiendo propiedad privada, aunque fuera dentro de un marco cooperativo. El siguiente paso había de ser la construcción de las comunas, figura en las cuales se combinan, según veremos, los elementos estrictamente de política agraria con los de organización industrial y administración en el plano regional. Todo ello se insertó dentro del movimiento de pasar de forma acelerada al comunismo integral. Este invento fue conocido como el «gran salto adelante», al que nos referiremos con más detalle en 23.5.2. Según parece, el movimiento hacia las comunas tuvo sus orígenes en una iniciativa espontánea de asociación de una treintena de «cooperativas avanzadas». La primera experiencia se hizo en la provincia de Honan en abrí 1 de 1958, Y al ticmpo quc se iba a la concentración de una gran superficie bajo una sola dirección, se suprimía por entero el concepto de propiedad privada. Mao Tse Tung visitó estas primeras experiencias, dio su aprobación y la fonnación generalizada de las comunas no se hizo esperar. De este modo, a fines del mismo año 1958 las 700.000 cooperativas avanzadas se habían transfonnado en unas 26.500 comunas; cada una de ellas agrupaba como promedio 4.750 de las antiguas explotaciones familiares. La explotación de cada comuna pasó a hacerse por medio de brigadas de trabajo (de 50 a 100 familias cada una, según las zonas), administradas por un Comité elegido, actuante asimismo en otras áreas de problemas: industrias rurales, comunicaciones, conservación de aguas, repoblación forestal (a la cual se dio un fuerte impulso), esparcimiento, cultura e incluso defensa. Como ya se indicó, con la formación de las comunas todas las antiguas formas de propiedad privada de los medios de la producción rural quedaron abolidas. Este rápido esfuerzo de colectivización, por 10 que parece, fue mucho más espontáneo y racional que la experiencia soviética de los años finales de la década de 1920 y primeros de la de 1930, a la que nos hemos referido en 21.3. Sin embargo, los resultados de la fonnación de las comunas no fueron totalmente positivos. Coincidiendo con graves dificultades climatológicas durante 1959, 1960 y 1961 (las «eternas» secuencias de sequías e inundaciones) y con una intensa actividad fabril en las áreas rurales, la producción
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China
agrícola cayó de fonna muy sensible. La correspondiente revisión del movimiento de las comunas se introdujo también con gran rapidez, una muestra más de la flexibilidad con que hasta entonces iba operando el PCC. Se autorizaron de nuevo algunas fonnas de propiedad privada, en concreto hasta un 5 por 100 de la superficie de la comuna, para dedicarla a cultivos hortofrutícolas; la cría de aves y cerdos, la artesanía doméstica y los mercados locales de productos provenientes de la producción privada también fueron autorizados. Al propio tiempo, se redujo la dimensión media de las comunas, para poder administrarlas mejor. Su número pasó a unas 76.000, frente a las 26.500 que eran a fines de 1958. La mejora en la producción no se hizo esperar, y desde mediados de la década de 1960, China ya no se ha visto precisada de hacer las grandes compras de alimentos, especialmente cereales, a que hubo de recurrir en 1962 y 1963. A ello han contribuido también otros dos elementos importantes: las grandes obras de embalses, regadíos y drenajes, que han amortiguado el «eterno» problema de las sequías y las inundaciones; y la mejora del transporte interno, que permite una mejor distribución de los productos a escala nacional. Aparte de las comunas que, como hemos visto, son de origen cooperati-vo, también existen en China explotaciones estatales, cuyo objetivo es el cultivo extensivo en las regiones fronterizas de Sinkiang, Mongolia Interior y del Nordeste (antigua Manchuria), aunque también se han creado en otras áreas del resto del país. Los efectivos humanos de estas explotaciones promovidas por el Estado fueron inicialmente gran número de veteranos del ELp, así como muchos de los chinos regresados del extranjero tras el triunfo de la Revolución. Hacia 1960, últimos datos disponibles en Occidente, estos «sovjoses» chinos (2.490 en total) representaban una superficie aproximada de 3,2 millones de Ha, empleaban 2,8 millones de obreros y unos 10.000 tractores, centrándose fundamentalmente en la producción de cereales y carne para el abastecimiento de los grandes centros urbanos 8 •
23.5.2
La industrialización y el «Gran Salto Adelante» (GSA)
Inicialmente, el Gobierno de la República Popular China se planteó la industrialización del país según el modelo soviético, si bien, como podremos comprobar, a partir de 1958 ya se apreció en la industrialización un claro apartamiento de esa línea. Para comprender mejor cuál ha sido y es la política industrial china, podemos distinguir varias fases en su evolución 9: Wang Chen, «China's State FaffilS», en Peking Review, abril 1961. 9 T. R. Tregear, An Economic Geography oJ China, Butterworths, Londres, 1970, págs. 99 y sgs.
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recuperación (1949-1952), el Primer Plan Quinquenal (1952-1957), la fase de transición de <
La Recuperación (1949-1952)
El restaño de las profundas heridas económicas de la Guerra Civil se produjo con asombrosa rapidez. La inflación fue controlada de inmediato con la reforma monetaria y el control de precios y salarios, que fueron ligados a un índice de precios 10. Paralelamente se dieron los primeros pasos en el control socialista de la economía. Aparte de la refonna agraria -ya examinada en 23.5.1.- se nacionalizaron las principales industrias, la banca y todo el comercio al por mayor. Sin embargo, subsistió en manos privadas -aunque con un fuerte control del Estado-- la mayor parte de la pequeña y mediana industria. b)
El Primer Plan Quinquenal (1952-1956)
En 1953 fue aprobado el Primer Plan Quinquenal, siguiendo el modelo soviético de planificación, centralizando las decisiones en una Comisión Estatal de Planificación presidida por Li Fu Chun. El núcleo central de este ,Prlmer Plan consistió en ]a construcción de 694 importantes centros fabriles y mineros, de los cuales 156 habían de realizarse con asistencia soviética. Los resultados, en términos generales, fueron excelentes: rápido aumento de ]as producciones, según veremos más adelante, fonnación de gran número de técnicos, implantación progresiva de una verdadera administración pública, información estadística satisfactoria, y mayor grado de aprovechamiento de la capacidad en las industrias ligeras, y en la artesanía, en las que se hicieron escasas inversiones, precisamente con ese objetivo de disminuir el fuerte potencial ocioso de mano de obra. Sin duda, el problenla más importante que pudo apreciarse en el incipiente proceso de industrialización fue la aparición de algunos síntomas de burocratismo, resultado casi inevitable de una planificación que era inatacable por falta de crítica. Esta evidencia, junto con los aprendizajes que ofrecían los sucesos de 1956 en Polonia y Hungría, habían de dar paso a una fase transitoria de mayor flexibilidad, de gran interés, según pasamos a comprobar.
10 Yang Pei-Hsin, «How China conquered inflation» (People's China, número de 16 de junio de 1950).
c)
LaJase de transición de «las lOOflores» (1957)
Efectivamente, ante las incipientes muestras de rigidez y burocratismo, en marzo de 1957, Mao Tse Tung planteó una política de libera1ización para la crítica. Este fue el tema de un celebrado discurso, en el que invitaba a que surgiesen por doquier las opiniones críticas, «como 100 flores». Las reacciones no tardaron en manifestarse. El economista del PCC, Ma Vin Chu, asumió el papel de protagonista en las críticas frente a la política oficial de la Comisión Estatal de Planificación y de su presidente Li Fu Chun, centrando sus objeciones fundamentalmente en los siguientes puntos tI: -
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Una planificación excesivamente centralizada, burocratizada, sin flexibilidad. El desconocimiento del óptimo de dimensión y localización para las plantas industriales de las diversas ramas de la industria. La excesiva compartimentación o «departamenta1ismo» apreciable en la burocracia del Estado; con sus secuelas de falta de coordinación. El movimiento excesivamente rápido y demasiado pronunciado de transferencia del esfuerzo de industrialización del litoral a] interior, con un derroche claro de recursos y de efectivos humanos cualificados. La falta de uso de los precios como incentivos para conseguir mayores niveles de productividad en la industria.
Estas críticas de Ma Yin Chu, y otras muchas que se suscitaron en tomo a la política seguida durante el Primer Plan Quinquenal no fueron asimiladas. Por el contrario, provocaron una viva reacción maoÍsta de réplica a las actitudes liberalizantes y flexibilistas, a las que se calificó de «economicismo». De hecho se estaba combatiendo no ya la amenaza de una NEp, impensable e innecesaria en la China de 1957, sino del paso a China de las incipientes tendencias a la liberalización económica que pudieron apreciarse en la URSS en 1957 con motivo de la presentación del Plan Septenal. De hecho, se inició así una clara separación de los puntos de vista soviéticos, que habría de hacerse más ostensible en las sucesivas secuencias de la Revolución china. La apertura de esa línea, integrada en la teoría de la continua «contradicción», de la lucha pennanente preconizada por Mao 12, no tardaría en traducirse en un nuevo autodesafio de China, en lo que se llamó el «gran salto adelante». K.&R. Walker, «A Chinese Discussion on Planning for Balanced Growth. A Summary of the Views Ma Vin Chu and His Critics», en The Economic Development 01 China and Japan, AUen & Unwin, Londres, 1964. 12 Mao Tse Tung, On Contradiction, Foreign Language Press, Pekín, 1960. 11
d)
El Gran Salto Adelante (GSA) (1958-1960)
Con ocasión de prepararse el Segundo Plan Quinquenal (1958-1962), el Gobierno de la República Popular China (RPC), suprimida la libertad de crire instaurada ahora la unidad de expresión, se planteó la necesidad de forzar el crecimiento económico en un esfuerzo masivo de colectivización de la agricultura (ya vimos sus manifestaciones en 23.5.1., en la fonnación de las comunas) yen el desarrollo industrial acelerado. Se trataba de industrializar no solamente a base de grandes inversiones y tecnología, en buena parte soviética, sino utilizando también técnicas intermedias, recursos locales en todo el país incluso en las áreas rurales más remotas y con menos tradición industrial, y haciendo uso de una nueva inversión masiva de «capital humano». Sintéticamente, el propósito del GSA consistía en sobrepasar los niveles de producción del Reino Unido -por entonces todavía la tercera potencia económica mundial- para 1972. El GSA consiguió grandes éxitos inmediatos cuantitativos. Por ejemplo, la producción de hierro y acero, el sector en que se puso más énfasis, se dobló en sólo un año. Lo mismo sucedió en la minería del carbón, y también se consiguieron fuertes aumentos en otras producciones 13. Pero la propia intensidad del esfuerzo, la falta de coordinación, las catastróficas circunstancias meteorológicas de 1959 a 1960 -ya aludidas en 23.5.1.-, la falta de claridad de la Estadística, cada vez más utilizada con fines propagandísticos, y la , retirada de la ayuda soviética en julio de 1960, provocaron una súbita suspensión de los propósitos del GSA, para pasar a un política de reajuste, que analizamos en el siguiente subapartado e). Pero antes, debemos hacer algunas consideraciones sobre por lo menos dos cuestiones que nos parecen importantes: ¿por qué se retiró la ayuda soviética?, ¿fue el GSA un completo fracaso o tuvo aspectos positivos? La contestación al primer interrogante no resulta fácil; no básicamente por las circunstancias en que se produjo el inicio de lo que después sería clara escisión chino-soviética, sino sobre todo por el cúmulo de ataques que los centros ideológicos y propagandísticos de ambos países se han propinado mutuamente desde 1960 hasta ahora. En esa polémica se mezclaron una muy estimable serie de argumentos y contraargumentos que no aparecían en los primeros estadios. Sintetizando, podríamos decir que tres por lo menos fueron las razones básicas de la retirada de la ayuda soviética a China: China con su GSA, intentaba quemar etapas, pasando directamente al Comunismo, sin necesidad de un largo período transitorio como el que desde 191 7 estaba realizando la URSS. De hecho, esto venía a ser una crítica despiadada de la política soviética de transfonnaciones internas J)
Y. L. Wu, The Steel lndustry in Communist China, Hoover Institute, Stanford, 1965.
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progresivas, y de la lejanía aún grande de las metas programáticas del Comunismo. Por otra parte, 1960 fue el momento en que tras varios titubeos Nikita Jrushov planteó en la URSS la política de la «coexistencia pacífica» con el capitalismo. Aparte de otros posibles detalles, esta política equivalía de hecho a una cierta contemporización soviética-norteamericana, en cuyo marco la conquista de Taiwan se posponía de manera indefinida y se venía a aceptar, tácitamente, el aislamiento internacional de China. La agresividad de China en los nuevos países de África también producía una profunda irritación en la URSS, más preocupaciones por su desarrollo económico que por el apoyo a las revoluciones locales derivables de movimientos guerrilleros en el Tercer Mundo. La tesis de la «coexistencia pacífica» (URSS) y de la «revolución ininterrumpida» (China) chocaban abiertamente. Por úHimo, cuestiones de hoch politik en el sentido tradicional de esta expresión. La URSS se había comprometido --en 1958- a facilitar a China asistencia técnica para que ésta construyese su propia bomba atómica. A última hora, tal vez la URSS pensó que por muy socialista que fuese, no le convenía que su poderoso vecino tuviese tan formidable arma..
Estas tres posibles razones explican -pero no justifican- la retirada súbita de la ayuda soviética, que ocasionó un golpe feroz a toda la economía china, pues, la construcción de grandes obras, plantas industriales, centrales eléctricas, etc., quedó inevitablemente interrumpida, en muchos casos incluso por años. Después, vinieron otros desarrollos en el creciente antagonismo chino-soviético: la polémica sobre si el capitalismo es un «tigre de papel», las reivindicaciones territoriales chinas al Norte del Amur y en el Asia Central Soviética, la diferente actitud ante la guerra del Vietnam, ante la intervención militar rusa en Checoeslovaquia, etc. Queda ahora la segunda de las dos cuestiones que más arriba nos planteábamos: ¿fue un completo fracaso el GSA? Desde una óptica occidental muy simplista, así podría parecerlo. Sin embargo, lo cierto es que con el GSA se consiguió un fortalecimiento de China: una más clara comprensión de que todo el conjunto chino es una sola nación, y las grandes migraciones interregionales desencadenadas en esta fase contribuyeron no poco a el1o; la idea de prestar servicio a la comunidad sin esperar un premio inmediato se extendió mucho más de lo que podría pensarse; y la experiencia de las comunas, aunque aminorada después en ténninos cuantitativos., según vimos en 23.5.1., significó, sin embargo, la definitiva abolición de casi toda la propiedad privada en la agricultura. No cabe duda, pues, que aunque no se cubrieron muchos de los objetivos, el GSA influyó decisivamente en la consolidación del sistema socialista en China.
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Con el primer año del GSA se puso término a un decenio de intenso crecimiento económico en China , que fue seguido de las convulsiones de los años 1959-1960. En la segunda mitad de 1960 se adoptó una línea más flexible en la política económica: se redujeron las ambiciosas metas de crecimiento que se había demostrado eran excesivas, y se limitó el alto grado de autarquía regional que se había generado cOllla fuerte dispersión de pequeñas instalaciones industriales, muchas de ellas claramente antieconómicas. Así, se volvió de nuevo a los proyectos de gran dimensión de ámbito nacional y sobre la base de una coordinación interregional 14 •
23.6
El significado de la «Revolución Cultural»
Tras los problemas del GSA, la recuperación económica se produjo más rápidamente de lo que en Occidente se pensaba, y en 1964 China se encontraba de nuevo en condiciones para plantearse algo parecido a un nuevo gran salto adelante. Pero se presentaba una doble alternativa. De un lado, estaba la postura de Mao, partidario siempre de la lucha, del avance revolucionario, pero sin duda transitoriamente debilitado en su prestigio y su influencia política por el fracaso, por lo menos relativo, del GSA. Debido a esas circunstancias, en septiembre de 1958, Mao había abandonado la Presidencia de la República (ocupada desde enero de 1959 por Líu Shao Ki), aunque conservó la Presidencia del PCC. y entre 1962 y 1964 se gestó dentro del Partido el enfrentamiento de Mao y sus adictos con la fracción encabezada por el propio Liu Shao Ki y Peng Chen (alcalde de Pekín). La polémica se convirtió en septiembre de 1965 en lucha abierta por el control efectivo del PCC. Mao, con parte del Comité Central (fundamentalmente Chu En Lai y Lin Piao), marchó a Shanghai, desde donde puso en marcha la «Revolución Cultural», masivamente respaldada por la juventud --«Guardias Rojos»-, que con diversas alternativas se mantuvo en ebullición a lo largo de 1966, 1967 Y 1968. En pocos textos como en la entrevista que el sinólogo Edgar Snow le hizo en enero de 1965 15, puede apreciarse el estado de ánimo de Mao poco antes de esos acontecimientos. En aquella ocasión se expresaba en términos de duda, y todavía sin una previsión clara sobre el futuro. Vacilaba entre abandonar y retirarse, o seguir en la brecha. «Los chinos que ahora tienen veinte años --dijo, según el citado testimonio de E. Snow- no luchaban en la guerra, nunca vieron a un imperialista ni conocieron el poder del capitalismo... Hay dos posibilidades. Es posible que continúe desarrollándose la revolución orientada hacia el comunismo, o bien la juventud podría negar la revolución Maurice Histoíre des faits économiques contemporains, PUF, 2. a ed., París, 1969, pág. 539. De gran interés también para esta fase es el libro de Edgar Snow La Chine en Marche, versión francesa, Stock, París, 1963. 15 Recogida en el número de The New Republic del 27 de febrero de 1965 14
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y ofrecer un lamentable espectáculo: concertar la paz con el imperialismo, promover el retomo de los restos de la camarilla de Chang Kai Chek, yapoyar a la pequeña proporción de contrarrevolucionarios que todavía viven en el país.» La vacilación de Mao duró bien poco; la Revolución Cultural, de impregnación masiva de la juventud en la ideología de Mao, llegó a todo el país. Ya en agosto de 1966 la balanza del poder empezó a vencerse claramente a favor de Mao y la Revolución Cultural. El8 de ese mes, el Comité Central del PCC aprobó una Resolución sobre la «Gran Revolución Cultural» que en dieciséis puntos apoyaba incondicionalmente a Mao, exaltando su pensamiento hasta casi la deificación. Que la polémica era sobre todo ideológica 10 demuestra el escaso contenido económico del documento de «Los Dieciséis Puntos», de 10 cual da una idea el número XIV --que reproducimos a continuación-, el único en que se desarrollan algunos aspectos económicos, y como se verá, muy generales 16: «La gran revolución cultural proletaria procura capacitar al hombre para que revolucione su propio pensamiento, pennitiendo de ese modo la realización de tareas en todos los campos con resultados mayores, más rápidos, mejores y más económicos. Si se moviliza por completo a las masas y se crean fonnas organizativas satisfactorias, es posible garantizar que la revolución cultural y la producción no se estorbarán mutuamente y que en todos los casos se obtendrá un trabajo de elevada calidad. La gran revolución cultural proletaria es una poderosa fuerza motivadora para el desarrollo de la productividad social de nuestro país. Es erróneo oponer la gran revolución cultural al desarrollo de la producción.» 17 En octubre de 1968, dentro de un proceso de aparente desorden, pero con su propia lógica, Liu Shao Ki fue depuesto de su cargo de Presidente de la RPC, y al año siguiente, en 1969, con ocasión del IX Congreso del PCC, Mao recuperaba el pleno control del Partido, volviendo a ocupar la presidencia de la República. La tesis final de Mao en el curso de la Revolución Cultural -que ciertamente estuvo llena de incidentes a veces pintorescos, y de exaltaciones en muchos casos de matiz parafascista en apariencia- era clara: «La marcha hacia el socialismo no es irreversible. En una sociedad socialista mal dirigida puede asistirse a una vuelta atrás hacia el capitalismo, a través del revisionismo. Es un peligro más insidioso que el de una acción contrarrevolucionaria violenta, porque procede de una evolución pacifica que sustituye a la revoluTranscrito del apéndice documental del libro de A. Doak Barnett China de Mao, versión española, Paidós, Buenos Aires, 1967, pág. 239. El libro de A. D. Bamett es de interés (tanto por su propio contenido como por los anexos documentales) para el estudio de la Revolución cultural. 17 Ibídem. 16
ción; desvía la dictadura del proletariado hacia el revisionismo, que se ve favorecido por una degeneración de la dirección del Partido y del Estado. Esa situación ya se ha producido en Yugoslavia; está en trance de repetirse en la U nión Soviética.» Eran palabras a su gran amigo Edgar Snow. El 25 de octubre de 1971 fue admitida como miembro de las Naciones Unidas, en el lugar antes ocupado por China Nacionalista. Así, China Popular se consagró mundialmente como una gran potencia, con su puesto en el Consejo de Seguridad junto a los otros cuatro «grandes» (Estados Unidos, URSS, Reino Unido y Francia). A partir de entonces -yen relaciones cada vez más normalizadas con EE.UU. tras el viaje de Nixon a Pekín en 1972- China empezó a participar en todas las grandes reuniones internacionales: la 111, IV y V UNCTAD en Santiago de Chile, Nairobi y Manila, respectivamente; la Conferencia sobre el Medio Humano, en Estocolmo (1972); la Conferencia sobre Derecho del Mar de Caracas; la de Alimentación de Roma, y la de Población de Bucarest (19]4), etc. En definitiva, la entrada de China en la ONU contribuyó a disminuir la tensión mundial 18 •
23.7
La politica de modernizaciones y la teoña de los dos sistemas 19
Tras la muerte de Mao en 1977 y la definitiva consolidación de Den Xiao Ping al frente del poder, la formulación oficial del proceso de cambio político y social en China se basa -siguiéndose todavía la pauta pedagógica maoista de las enumeraciones --en las cuatro modernizaciones: agricultura, inPara la presente sección se ha tenido en cuenta la siguiente bibliografía: Lucien Bodard, Les plus grand drame du monde. la Chine, Gallimard, París, 1968. Jean Pierre Brulé. China comes oI age, Penguin, Londres, 1971. Jean Deleyne, L 'Economie Chinoise, Seuil, París, 1971. Edgar Snow, Red China Today. The other side ofthe river, Penguin, Londres, 1972. Winberg Chai (editor), Essential Works ofChinese Communism, Bantam Books, Nueva York, 1972. Bárbara W. Tuchman, Notes from China, Collier Books, Nueva York, 1972. Alaín Peyrefitte, Quand la Chine s 'éveillera ... , Fayard, París, 1973 (existe versión española en Plaza y Janés, Barcelona, 1974). Vicente Talón, Viaje a la China de Mao, G. del Toro, Editor, Madrid, 1973. James Tobin, «La Economía china: la opinión de un turista», en Perspectivas Económicas, n.O 3,1973, págs. 18 a 2l. John K. Galbraith, Pasajero en China, versión española, Plaza y Janés, Barcelona, 1973. 19 Para la presente sección se han tenido en cuenta la obra de Lynn Pan, «The New Chinese Revolution», Hanish Hamílton, Londres, 1987; y las publicaciones de Beijing Informa; y sobre todo mis propias apreciaciones, consecuencia del viaje que realicé a Chi· na en el verano de 1987. 18
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dustria, ciencia y tecnología. El carácter de éstas se desprende de connotaciones ideológicas (<<¿qué más da que el gato sea blanco o negro, si sirve para cazar ratones?», en frase de Den) con el resultado de que su objetivo final está poco claro. ¿Será el retomo definitivo a un sistema de economía mixta, con tan fuerte presencia del sector privado y con tan elevada participación de la inversión exterior que toda referencia al sociaJismo sea meramente hueca? ¿O encontrará China una fórmula de equilibrio en la que sin desmontarse los fundamentos de una estructura socialista funcionen los dispositivos necesarios a fin de conseguir suficiente eficacia para lograr el bienestar que se está buscando? Por ahora, no hay respuesta segura a ese interrogante. Todo el cambio arrancó del pleno del Comité Central del Partido Comunista Chino celebrado en diciembre de 1978 -la gran oportunidad del retornado Den Xiao Ping tras su destierro por Mao- que enterró definitivamente lo que quedaba de la revolución cultural. Y se pusieron en marcha las cuatro modernizaciones.
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En ]a agricultura, se pasó del sistema de comunas, como proyecto de colectivización total, al sistema generalizado de parcelas familiares individuales. El papel de la comuna se vio limitado al de una unidad político-administrativa, que ya no podía controlar el uso de la tierra, que teóricamente para un plazo de quince años se había distribuido entre los campesinos, de modo que cada uno en su parcela se comportaba con amplia libertad de decisión. El poseedor de la parcela se comprometía a entregar la cantidad prevista de bienes a los almacenes del Estado, a un precio fijado previamente, pero podía disponer del resto de su capacidad de producción para los mercados libres, que cada vez frecuentan más los ciudadanos de toda China en busca de las mejores calidades, y en los cuales los precios son superiores a los oficiales. Incluso cabe la' posibilidad de que los agricultores puedan subcontratar total o parcialmente otras parcelas de los menos decididos, y emplear trabajo ajeno, hasta un límite teórico de siete personas, tope que podía superarse fácilmente con algunos subterfugios. Por otro lado, eran miles y miles las empresas de ámbito rural que trabajaban para abastecer de piezas y partes a las fábricas de las ciudades, que en vez de ampliar preferían disminuir sus capacidades autárquicas para entrar, como en algo completamente normal, en la vía de la subcontratación. El proceso de reprivatización rural a que nos referimos, culminó el 12 de abril de 1988, cuando ]a Asamblea Nacional Popular (el Parlamento) aprobó una enmienda constitucional -por 2.821 votos a favor, 22 en contra y 16 abstenciones- autorizando la legalidad de la libre compraventa de derechos de utilización de la tierra. Esta aprobación se hizo -según portavoces oficiales- «como complemento de la economía socialista», asegurándose que el Estado «protegerá los intereses y derechos del sector, mediante la ley, la supervisión y el control» 20. 20
Cinco Días, 13 de abril de 1988.
-Los críticos del nuevo sistema agrario hacían observaciones muy duras a las posibles consecuencias de esta especie de contrarreforma agraria. El campo, se decía, se ha fragmentado en muchos casos hasta situaciones casi límite, que hacen dificil la mecanización. Y la insolidaridad entre el campesinado se hizo cada vez más patente, pues empezaban a ser usuales nuevas formas de egoísmo, y robos de productos y de agua, frente al espíritu de solidaridad que antes se preconizaba en una perspectiva socialista. En la industria, como se puso de relieve en los planes quinquenales 6.° y 7.° (1981/1985 Y 1986/1990), las prioridades se dirigieron hoya resolver los cuellos de botella más importantes: en la energía, para poner fin a las severas penurias del suministro de electricidad; en el transporte, donde los ferrocarriles requerían una drástica modernización para atender a los impresionantes aumentos de las necesidades de carga; y en las telecomunicaciones, sector en el cual las mejoras eran precisas para agilizar la inmensa economía china en sus relaciones internas y exteriores. Pero el sector industrial se ha ido transformando, sobre todo, por un vasto proceso de desregulación., que permite a las empresas dedicar una parte de sus beneficios a atender al mejor desarrollo de las inversiones, o a pagar pluses incentivadores a sus trabajadores. Asimismo, es factible vender en el mercado libre todo lo que se produzca por encima de una cierta cantidad oficialmente establecida. E incluso puede retenerse parte de las divisas obtenidas por exportación una vez se superen determinadas cotas. Existe, además, el derecho de despido de los obreros ineficaces por parte de la empresa, y el acceso cada vez más libre al crédito bancario. La culminación de las nuevas fórmulas se da en la posibilidad de vender acciones a los propios obreros, a otros ciudadanos, o incluso en la bolsa de valores que se ha ido formando paulatinamente. Otro instrumento para estimular la productividad industrial, y también el desarrollo de toda clase de servicios, son las zonas económicas especiales (ZEE), de las cuales la primera y más importante experiencia es la de Shenzhen, en la frontera misma con Hong-Kong, que se puso en marcha, no sólo para aprovechar excedente de capital del enclave británico, sino para preparar psicológicamente el retorno a la soberanía china de esos territorios (en 1997), y del Macao portugués (en 1999). En las zonas económicas especiales, se impulsó la iniciativa extranjera, con toda clase de facilidades y sin burocracias, para traer a suelo chino industrias de alta intensidad de capital, y con tecnologías de punta y nuevas formas de organización que luego pudiesen ser un modelo para el resto de China. y la política de las zonas económicas se complementó con la apertura de la economía china al exterior por la vía de las empresas mixtas. El paradigma de este segundo método es Coca-Cola desde hace ya algunos años; y más recientemente la industria hotelera internacional, en especial las cadenas Sheraton, Holliday Inn y Sangri La, que han construido, en todas las
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ciudades importantes, hoteles que causan el asombro a quienes los visitan por primera vez; y que, sin duda, han contribuido de manera decisiva a la presencia de más y más ejecutivos y técnicos del exterior en China, y al fomento de un sector turístico al que cada vez se dan más facilidades, y que en 1987, rompió ya la barrera psicológica del millón de visitantes. Una de las últimas noticias de la prensa china en lengua inglesa, que incorporé a las notas de mi viaje a China en 1987, fue la decisión oficial del gobierno de Pekín -agosto de 1987- de eximir por entero del impuesto sobre la renta a los expertos técnicos extranjeros radicados en China, durante los tres primeros años de su estancia. Todo lo anterior constituyen realidades tangibles. China ha experimentado un importante progreso, y la reforma y la apertura han quebrantado ]a fosilizada estructura económica anterior, agilizando la economía, en ]a dirección de un nuevo sistema que los propios chinos denominan «mercantilsocialismo», que sigue considerándose como una parte de la etapa primera del socialismo, «que sustituye -se dice oficialmente- a la revolución burguesa que en China nunca llegó a producirse». Todos los planteamientos hechos por Zhao Ziyang -sucesor aparente de Den Xiao Ping- con ocasión del XIII Congreso del PCC (octubre de 1987), implicaron una buena dosis de optimismo. Claro que también hubo escépticos sobre la continuidad sin sobresalto de la experiencia, que no descartaban la posibilidad de una marcha atrás como consecuencia de un principio de austeridad de vuelta a las primeras esencias maoÍstas. Sinceramente, creo que esta eventualidad es cada vez más lejana. Frente al paraíso que se les prometió en los primeros tiempos revolucionarios, los chinos ya han probado el fruto del árbol de la ciencia del bien y del maL .. de la economía mixta e incluso del capitalismo; y parece que no les ha disgustado. Un retorno a la austeridad, al centralismo y a los planteamientos heroicos, parecen planteamientos imposibles. Los sucesos de Tiannamen, la mayor plaza de Pekín, donde murieron centenares de estudiantes bajo el fuego del ejército en la primavera de 1989, supusieron un sangriento interrogante a las reflexiones anteriores. Por lo demás, el trauma no pudo por menos que afectar a la situación económica interna, que se vio muy deteriorada desde finales de 1989; por el freno introducido a los movimientos liberalizadores, en línea con el pretendido retomo a ciertas ortodoxias comunistas del primer ministro Li Peng, siempre bajo la égida del veterano Den Xiao Pingo Luego, a lo largo de los años 1990 y 1991 -la crisis del Golfo favoreció a China al desviar la atención mundial al Oriente Medio- las relaciones internacionales de Beijing fueron normalizándose, y el Gobierno de Li Peng se planteó nuevas metas de crecimiento para frenar el descontento de la población 21. Una aportación de gran interés al estudio de la China de principios de los 90, es ellibro de Enrique Fanjul -residente en Beijing durante cinco años, como jefe de la sec-
21
1 !
En este sentido, se abrieron nuevas zonas económicas especiales para la inversión según los métodos capitalistas. Y se dieron facilidades para adoptar mecanismos más flexibles en el propio interior del país, al objeto de impedir una dualización del sistema productivo chino, que podría tener consecuencias políticas de alcance imprevisible. Por lo demás, y al margen de la recesión de los países industriales del Norte de los años 90/92, China continuó creciendo a ritmos inusitados; que en muchos aspectos recuerdan la fase de la espectacular expansión de Japón en los años sesenta y setenta. El problema básico hoy, consiste en si el sistema político chino actual será capaz de soportar las tensiones que está provocando ese desmesurado crecimiento económico. Pasamos a examinar esa cuestión como final del capítulo 23.
23.8
China y su futuro
China es hoy la tercera potencia económica mundial. La revisión hecha en 1993 por las Naciones Unidas de anteriores estimaciones sobre el PIB de la República Popular, acabó con las irrisorias cifras del pasado, derivadas de tipos de cambio y de precios internos absolutamente inadecuados para una correcta medición. Al poder de compra efectivo, el PIB chino se sitúa en tercer lugar de la escala internacional, después de Japón. Pero ese gran avance no resulta sólo de la mejora del método de cálculo. Por encima de todo, hay que recordar que en los 14 años de 1978 a 1992, China creció a una media del 10 por 100 acumulativo anual; un ritmo al cual desde el 79 hasta el 92, el producto nacional se multiplicó por cuatro. De seguir así, aunque a un más modesto 7 por 100 anual, China podría adelantar a EE.UU. en la primera década de la próxima centuria; en el 2002 si se formara la «Gran China» (con Hong Kong y Taiwán) y en algo menos de diez años sin Taiwán. En ese sentido, las previsiones de Lester Thurow, en su libro «La guerra del siglo XXI» (China quedaba olvidada detrás de la Comunidad Europea), han quedado arrasadas. El ya referido gran salto adelante del decenio de 1980 y de los primeros años de los 90, se dio sobre la base de la emigración de 80 millones de chinos desde el interior a la costa. Esos masivos contingentes, acudieron a trabajar a las nuevas implantaciones de las zonas económicas especiales, que han crecido a una cadencia vertiginosa; merced a una formación de capital en la cota del 40 por 100 del PIB; que se alimenta del ahorro nacional, y también de los miles de millones de dólares de los chinos de ultramar y de otras inversiones foráneas. ción Económica de la Embajada de España-, Reforma y Crisis en China, Arias Montano, Madrid. 1991.
23. República Popular China
El proceso de crecimiento seguirá. Se ha calculado que todavía laboran unos 400 millones de agricultores (1993). Que junto con sus familias, son casi 900 millones; es decir, dos tercios largos de la población total. Esa inmensa población rural fue la que dio a China -dentro de la política oficial de las cuatro modernizaciones que ya examinamos antes- su primer sabor de economía de mercado y de rápido crecimiento en los años 78/82. Ahora, ese mismo campo se encuentra comparativamente postrado, y es el que mantiene hacia el exterior la imagen de un país tercermundista. Pero al propio es el gran reservorío para una expansión que continuaría a fuerte ritmo durante varias décadas. Para ser más concretos, se estima que para el 2002, 140 millones de trabajadores agrícolas podrían dirigirse hacia las ciudades del interior y de la costa a fin de incorporarse a los impresionantes procesos de industrialización. El aflujo de esa masiva fuerza laboral, con tecnologías modernas, puede tener un impacto sencillamente espectacular sobre el escenario global a que nos referíamos en la sección 4 del capítulo 7 de este libro. No es extraño, pues, que las autoridades chinas se muestren inquietas por la excesiva rapidez del crecimiento; preocupación que se acentuó a mediados de 1993, al entrarse en una aceleración insoportable. Porque si en 1992 el PIB aumentó a una cadencia del 13 por 100, lo cierto es que en el primer trimestre de 1993 la velocidad subió al 15 por 100 22 • A nadie pueden sorprender, pues, los indicadores: la oferta monetaria experimentó una expansión próxima al 50 por 100, la inflación se situó, anualizada, al 20 por 100 oficialmente; y llegó a un 40 por 100 extraoficial en las grandes ciudades. Esos fenómenos inflacionistas afectaron al comercio exterior. Lo cual en 1993, se tradujo, por primera vez, en un déficit considerable en la balanza comercial. En tales condiciones, el tipo de cambio del yuan respecto al dólar, dentro de una tendencia de sistemática devaluación oficial, presentó en los mercados paralelos diferenciales muy fuertes. En esas circunstancias, el Gobierno chino desde junio de 1993 adoptó medidas de freno, concentrando virtualmente todos los poderes financieros y política monetaria en el Sr. Zhu Rongji; un auténtico Emperador de la economía, tal vez por encima del propio Li Peng. Pero los problemas de la China de hoy, no se acaban en algunas cifras espectaculares y en unas pocas conjeturas más o menos impregnadas de enigma. En un país de más de 1.200 millones de habitantes, el gradual cambio de sistema del proyecto comunista de Mao al de preponderancia creciente del capitalismo, está rompiendo los equilibrios demográficos.
Sobre la crisis de crecimiento de China en 1993: «China at boiling point», The Economist, lO.VII.l993; Lynne O'Donnell, «Central bank action boosts Chinese yuan» (FI: 19.VII.1993), y «Beijing sure ofcooling economy» (FI: 20.VII.l993).
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Las grandes potencias económicas
Los 80 millones de la población flotante actualmente al margen de los controles del gobierno y del partido, son el origen no sólo de fuerte criminalidad, de corrupción ubicua, y de narcotráfico en alza; además, están demoliendo la política de «un solo hijo por matrimonio». Sin entrar ahora en los aspectos criticables de esa antigua consigna, la natalidad podría experimentar un alza impresionante. Por añadidura, la expansión industrial de China va a generar impactos ambientales eventualmente dramáticos. No es sólo la regulación del Van Tse Kiang con la célebre presa de «las tres gargantas». También se trata de las 200 centrales termoeléctricas con carbones de alto contenido sulfuroso, del desarrollo de la siderurgia, de la industria química, de las grandes infraestructuras premonitorias de un gigantesco parque automovilístico, etc. En definitiva, la aceleración del cambio en China, está generando tensiones internas muy fuertes, y puede alcanzar notables incidencias externas. Por ello mismo, en esta era de distensión en que se dice que vivimos, seguir mirando al país más poblado del planeta como un caso insólito que debe continuar en su sola y propia dinámica, constituye una idea descabellada. Una atención recrecida hacia China, debe significar, también, la invitación a su mayor presencia en las decisiones importantes del escenario mundial. Precisamente ello es necesario no para apaciguar, sino para evitar el incremento del espíritu agresivo de China, que exige al máximo en Hong Kong, amenaza a Taiwan, desprecia los derechos humanos, y mantiene semicerrado su mercado interno 23. En el fondo, la cuestión es sencilla: por un lado, China se percata de su poderío económico creciente, y se prepara a jugar sus bazas como superpotencia; al mismo tiempo, tiene pendiente la sucesión de Den Xiaoping (<
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23. República PopuLar China
pacio económico altamente prometedor, como vimos en los capítulos 14 y 19 25 •
23.9
China después de Den Xiaoping
La muerte de Den Xiaoping, el 19 de febrero de 1997, marcó todo un hito en la historia de la China contemporánea, como en la ocasión subrayaron ad nauseam los medios informativos. No en vano el dignatario desaparecido -al que se hicieron inevitables referencias como último emperadorfue quien en 1977, tras la muerte de Mao Zedong, formuló el proceso de cambio político y social; basándolo inicialmente en las mismas pautas pedagógicas del maoísmo, con la expresión de las cuatro modernizaciones comentadas en 23.7. La filosofia global subyacente en esa operativa supo resumirla el propio Den en una frase, ya citada antes, que no brilló precisamente por su marxismo dogmático: «¿qué más da que el gato sea blanco o negro si sirve para cazar ratones?». Pero no obstante tan pragmática sentencia, no se delimitó con nitidez cuál seria el objetivo final del gran avance iniciado en 1978: la implantación del sistema de economía mixta o el hallazgo de un equilibrio en el que sin desmontar los fundamentos de la estructura socialista, funcionasen los dispositivos para conseguir los deseados aumentos de bienestar. Desde luego, a 20 años de distancia del arranque de la Revolución Deng, está claro que una parte muy considerable de la población del inmenso y siempre enigmático Imperio del Centro vive mejor que antes, con rasgos capitalistas notables y ubicuos en el sistema productivo de bienes y servicios. Siendo posible prever, además, que cuando el segmento empresarial privado sea tan importante o más que el público, podría producirse la decisiva transformación política -seguramente no exenta de convulsiones-, a un régimen de derechos humanos, libertades y multipardismo. Pero ese horizonte no está ni mucho menos al alcance inmediato de los disidentes, que aún habrán de sufrir hasta llegar a la tierra de promisión de la verdadera democracia en el país más poblado del planeta. China es hoy la segunda potencia económica mundial. La revisión hecha en 1993 por las Naciones Unidas de anteriores estimaciones sobre su PIB, acabó con las irrisorias cifras del pasado; derivadas de tipos de cambio de
2S Sobre las relaciones chino-rusas, mejorando, Matthew Kaminski, «China and Russia join to assail West», Financial Times, 27.VI.1995, pág. 6. En lo concerniente a la cuestión China continentallTaiwán, una de las políticamente más calientes, no hay que olvidar la gran imbricación comercial de las dos Chinas; sobre el tema: Seth Faison, «Despite Enmity, Cornmercial ríes to Taiwan are Growing», IHT, 12.VII.1995, pág, 17. En 10 tocante a las relaciones con Japón, siempre problemáticas, Brian Bridges, «Here comes a New Phase ofChina-Japon Rivalry», IHT, 1. VII 1. 1995, pág. 8.
moneda y de precios internos inutilizables para comparaciones internacionales verdaderamente significativas. Así, al poder de compra efectivo, el PIB chino se sitúa hoy en segundo lugar del ranking internacional, sólo detrás de EE.UU., y ya superando el de Japón. Cosa bien distinta es que no se disponga de capacidades tecnológicas y operativas parangonables con otros países mucho más avanzados. En los catorce años de 1978 a 1992, China creció a una media del 10 por 100 acumulativo anual, ritmo que le permitió multiplicar por cuatro su producto nacional en media generación; y desde entonces al 97, se duplicó (véase cuadro 1). De seguir aSÍ, aunque sea a una tasa menos intensa, de por ejemplo el 7 por 100 al año, adelantaría a EE.UU. hacia el 2020; o antes si se culmina la formación de la Gran China, incluyendo no sólo Hong Kong -incorporado elIde julio de 1998- y Macao (para el 20 de diciembre del 99 estará dentro), sino igualmente Taiwan. En octubre de 1997 se celebró en Pekín el Congreso del Partido Comunista Chino, en el cual se preparó la nueva fase de la política económica para la modernización y la competitividad. Las conclusiones de ese conclave fueron bien precisas: sector público a reducir, privatización o cierre de las empresas estatales con déficit, y nuevas medidas generales de flexibilización de la economía.
23.10
Las reLadones EE.UU. / China
La visita de Clinton al país más poblado del planeta en junio de 1998 causó sensación en toda Asia; y no sólo por los aspectos folclóricos o pintorescos (danzarinas y terracotas en Xian, debate libre ante los medios, misa matutina, etc.), sino muy especialmente por el gran calado de la operación norteamericana, que algunos intuyeron como la conquista económica de China. En ese sentido, si como vimos en el capítulo 22 el Fed estuvo sosteniendo el yen en mayo/junio del 98, fue en gran medida para ayudar a Pekín y evitar así la devaluación del renminbi y del dólar de Hong Kong; al objeto de impedir una nueva tormenta monetaria que asolaría a toda la orilla asiática del Pacífico. Esos esfuerzos no fueron baldíos, pues a pesar de muchas dificultades de toda clase -y no la menor las terroríficas inundaciones de agosto y septiembre de) 98 en el Norte y Centro de la China continental- se mantuvieron las paridades del renminbi y del dólar de Hong Kong con el de EE.UU.; una contribución inestimable al no agravamiento de la crisis financiera global. Por otro lado, los ecoguerrilleros de Clinton, como son los Greenspan de ]a Reserva Federal, y Rubin y Summers del Tesoro, gestionaron el apoyo incondicional a las medidas de reforma puestas en marcha por Zu Rongi, el flamante jefe de Gobierno, antes ministro de Economía. Reformas que van
23. República Popular China
Cuadro l. l.
Principales indicadores de China
DEMOGRÁFICOS (*)
Superficie (miles km2 ) Población (millones) Densidad (habsIkm2 ) Esperanza de vida (años) Analfabetismo adultos (%)
111.
11. 9.561 1.191 124,26 69 19
ECONÓMICOS
PIB (millones US$) D anual medio (80-94) PNB per cápita (en US$) D anual medio(84-94) Inflación media 84-94 (%)
2.382.000 10,1 2.000 7,8 8,4
APORTACIONES SECTORIALES AL PIB (%)
Agricultura Industria Servicios
1980
1994
30 49 21
21 47 32
IV.
EVOLUCION DE ALGUNOS INDICADORES ECONÓMICOS (% Y MILES DE MILLONES DE DÓLARES) CONCEPTOS (*) Variación de] PIB real (%) Exportación Importación Inversión extranjera directa Reserva de divisas Deuda externa Ahorro nacional bruto (%) Inversión interna bruta (%) Tasa de interés (% de los depósitos a un año
1993
1994
1995
1996
13,5 75,9 -86,3 23,1 23,0 84,4 40,6 43,3 11,0
12,6 102,6 -95,3 31,8 53,5 95,0 42,6 41,2 11,0
10,5 128,1 -110,1 33,8 76,0 106,6 41,1 40,8 1 ) ,O
9,7 128,5 -114,6 38,8 107,7 116,2 42,9 42,4 7,5
• En miles de millones de US$ o en %. FUENTE:
FMI, Banco Mundial (1997), Y elaboración propia.
a abarcar gran parte del escenario: empresas estatales, prestaciones por desempleo y seguridad social a escala de toda la República Popular, reorganización del Banco Central siguiendo el modelo de la Reserva Federal, etcétera. De tales proyectos, lo más novedoso fue el cambio de cadencia, a un ritmo más lento y de fonna gradual, porque recurrir al big bang, en tiempos de crecimiento ralentizado, podría ser origen de graves traumas en la socie(
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Las grandes potencias económicas
dad, con la secuela de turbulencias de coste incalculable. Todo menos un nuevo Tiannanmen, que seria como dar un salto atrás de varios años. Por otra parte, la visita de Clinton a la otrora enigmática China, equivalió a un espaldarazo al Gobierno de Jiang Zemin para sentarse en el foro de la Organización Mundial de Comercio, a la cual hasta ahora se le cerraron las puertas, por la renuencia de los dirigentes de Beij ing a realizar las reformas antes comentadas. Y lo más seguro es que ya exista algún tipo de negociaciones entre Beijing y Taipé, tal vez alentadas por EE.UU., para encontrar una fórmula de nueva relación con Taiwan. Desde un enfoque de psicología política, lo más asombroso de todo es la desenvoltura con que los conductores del PC chino van dando el visto bueno a la transformación del país, para convertirlo en muy poco tiempo en la segunda gran fortaleza del capitalismo; por muchos eufemismos que a veces se empleen en las manifestaciones para la galería, y aunque la vieja guardia (cada vez más vieja) pretenda darle la vuelta a las tendencias en curso. Demasiado tarde: el platillo del capitalismo ya pesa más en la balanza del poder que el del socialismo. Si Mao levantara la cabeza ... Nada de lo dicho supone que el futuro de China vaya a ser un camino de rosas: los masivos movimientos demográficos del campo atrasado a las ciudades, sobre todo de la costa, aún podrán generar tensiones de gran porte, que en un momento dado los actuales líderes tal vez no serían capaces de controlar; salvo que sigan actuando unidos y frío cálculo, de lo que hasta ahora han dado muestras. La gran cuestión, pues, es cómo continuar la transición, para 10 cual China mira cada vez más a EE.UU. en vez de a Japón que ha dejado de ser el modelo. Y una pregunta más: ¿estará un día el gigante asiático tan estrechamente vinculado a los intereses norteamericanos como para establecer un nexo especial entre su moneda y el dólar? Seria el proceso de hongkonización del Continente que algunos anuncian con carácter ineluctable.
Nota bibliográfica Además de la bibliografia citada en cada caso, para la actualización del capítulo sobre China en esta 19a edición, se han tenido en cuenta la nueva bibliografia que menCIonamos: Alberto Ballarln Marcial, «China: otra perestroika», Ed. San Martín, Madrid, 1991. Luis González Seara, «China: cien flores que esperan», Tecnos, Madrid, 1991. Enrique Fanjul, «Revolución en la revolución. China, del maoismo a la era de la reforma», Alianza Editorial, Madrid, 1994. Alicia Tamames, «La influencia del confucianismo en el desarrollo económico del sudeste asiático y de Extremo Oriente. El caso específico de China: comunismo versus confucianismo», edición limitada, 1995. Martin Wolf, «A country divided by growth. Market reforms could threaten China 's
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23 . República Popular China cohesion by exacerbating inequality between the interior and coastal regions», Financial Times, 20.11.1996. Jonathan Moore y David Lindorff, «For business, the Taiwan strait narrows. As tension subsides, the island reaches out to China», Business Week, 27.V.1996. Ignacio Sotelo, «Política Exterior y derechos humanos», El País,; 5.VII.96. Gary S. Becker, «Even China will find that freedom boosts growth», Business Week, 16.XII.1996. Alain Peyrefitte, «Entrevista a Jiang Zernin», Tribuna, 13.1.1997. Alain Peyrefitte, «Deng Xiaoping», ABe, 20.II.1997. Tony Walker, «China 's pioneer of market reforms. Deng dared to break the mould of Maoist dogma», Financial Times, 20.II.1997. Tony Walker, «The dragon 's new head. Jiang Zemin is taking control of China», Financia/ Times, 21.11.1997. Joyce Barnathan, Pete Engardío, Sheri Prasso, William Glasgall y Stan Crock, «China after Deng. The 1ast paramount leader is gone. Will stability reign?», Business Week, 3.111. 1997. Tony Walker, «China could overtake US by 2020», Financial Times, 22.1V.1997. Tony Walker, «From shadow to spotlighí. China 's new boss has established his leadership», Financial Times, 20.IX.1997. Tony Walker y James Harding, «Key stage on long march to markeb>, Financial Times,8.XII.1997. Joyce Barnathan, Dexter Roberts, Mark L. Clifford, Bruce Einhorn y Pete Engardio, «Can China avert crisis?», Business Week, 16.I1I.1998. «China's political cage. Economic stresses and strains are on theír way. Polítical reform would make them easíer to bean>, The Economist, 8. VIII. 1998.
Índice de siglas
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I
ABLAS: Aceptación bancaria latinoamericana (ALALC). ACP: (Paises de) África, Caribe y Pacífico. AEC: Arancel Externo Común (Mercasur). AECA: Asociación de Estados del Caribe. AEF:África Ecuatorial Francesa. AFTA: Asean Free Trade Area. AGAAC: Acuerdo General sobre Aranceles de Aduanas y Comercio (GATT). AGP: Acuerdo General de Préstamos. AID: Agency for Intemational Development. AlE: Agencia Internacional de la Energía. AIF: Asociación Internacional de Fomento. AIP: Acuerdos Internacionales de Productos. ALADI: Asociación Latinoamericana de Integración. ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. ALCA:Area de Libre Comercio de las Américas. ALCSA:Area de Libre Comercio Sudamericana. AMF: Acuerdo Multifibra. AMHK: Autoridad Monetaria de Hong Kong. AMI: Acuerdo Multilateral sobre Inversiones. AMO: Área Monetaria (más) Óptima. ANAM: Asociación de Naciones de Asia Meridional. ANZCERTA: Australia New Zealand Closer Economic Relations Trade Area. AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo. AOF: Africa Occidental Francesa. APEC: Asia Pacific Economic Cooperation.
1 !
t structu r a ece"l ÓnlH.a internacional
ASEAN: Asociación de Naciones del Sudeste Asiático. ASEM: Asia-Europe Meeting.
BAtD: Banco Africano de Desarrollo. BAsD: Banco Asiático de Desarrollo. BCE: Banco Central Europeo. BCEAO: Banco Central de los Estados de Africa Occidental. BEAC: Banco de los Estados de África Central. BEI: Banco Europeo de Inversiones (CEE). BERD: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. BIAC: Business and Industry Advisory Comittee (OCDE). BICE: Banco Internacional de Cooperación Económica (MCCA). BICE: Boletín Semanal de Información Comercial Española. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. BII: Banco Internacional de Inversiones (COMECON). BIRD: Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo. BIRF: Banco Internaciona1 de Reconstrucción y Fomento. BIS: Bank for International Settlements. BJP: Partido Baratiya Janata (India). BM: Banco Mundial. BOlES: Bulletin ofthe Oxford Institute ofEconomics and Statistc. BPI: Banco de Pagos Internacionales.
CAD: Comité de Ayuda al Desarrollo (OCDE). CAF: Corporación Andina de Fomento. CAME: Consejo de Ayuda Mutua Económica. CAN: Comité de Alto Nivel (MCCA). CAN: Comunidad Andina. CARIBANK: Caribbean Development Bank. CARICOM: Mercado Común del Caribe. CARIFORUM: CARICOM, Haití y República Dominicana. CARIFTA: Asociación de Libre Comercio del Caribe. CCAO: Comisión para la Cooperación de África Oriental. CDB: Caribbean Development Bank. CDS:Comité de Desarrollo Sostenible. CE: Comunidad Europea. CEA:Comunidad Económica Africana. CEAC: Cooperation East Africa Commission. CEAO: Comunidad Económica de Africa Occidental. CEAOR: Comunidad Económica de Africa Oriental. CEALO: Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente. CECA: Comunidad Europea del Carbón y de Acero. CEDAO: Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental. CED: Comunidad Europea de Defensa. CEE: Comunidad Económica Europea. CEEA: Comunidad Europea de la Energía Atómica.
-ss:
Índice de siglas CEEAC: Comunidad Económica de los Estados de Africa Central. CEI: Comunidad de Estados Independientes. CEMAC: Comunidad Económica y Monetaria de África Central. CEO: Chief Executive Officer. CEPA:Comisión Económica para Africa. CEPALC: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CEPE: Comisión Económica para Europa. CEPGL: Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos, África. CES: Confederación Europea de Sindicatos. CES: Comité Económico y Social (UE). CESAO: Comisión Económica y Social para Asia Occidental (NN.UU.). CESCA: Comunidad Económica y Social Centroamericana. CESPAO:Comisión Económica y Social para Asia OccidentaL CESPAP: Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico. CFA: Comunidad Financiera Africana./Cooperación Financiera de África Central. CFI: Corporación Financiera Internacional. CalAR: Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (BM). CIA:Central Inteligence Agency. CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (BIRF) CIDEU: Programa de un Centro de Desarrollo Estratégico Urbano (OEI). CIG: Conferencia Intergubernamental. CIME: Comité de la Inversión Internacional y de la Empresa Multinacional. CIOSL: Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres. CMT: Confederación Mundial del Trabajo. CNUCD: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. COMECON: Véase CAME. COMESA: Comanon Market ofEast Africa. COREPER: Comité de los Representantes Permanentes (UE). CSP: Célula Simple Proteínica. CYTED: Programa de Cooperación Científica y Tecnológica (OEI).
DEG: Derechos Especiales de Giro. DEO: Departamento de Evaluación de Operaciones (BM). D FI: Direct Foreign Investments. DM: Marco alemán.
EAEG East Asia Economic Grouping (o Caucus). EAMA: Estados Africanos y Malgache asociados. ECA: Administración de Cooperación Económica. ECCM: Mercado Común del Caribe Oriental. ECOFIN :Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la VE. ECOSOC: Consejo Económico y Social (NN.UU.). ECOWAS:Economic Cornmunity ofWest African States. ECU: European Currency Unit. EDI: Economic Development Institut (BIRF). ,
Estructura económica internacional EEE: Espacio Económico Europeo. EFTA: European Free Trade Association. EMN s: Empresas Multinacionales. ENI: Ente Nazl0na]e Idrocarburi (Italia). ELP: Ejército de Liberación Popular (China). EURCO: European Composite Unit. EVEF:Escuela de Verano de Economía y Finanzas EVN: Esperanza de Vida al Nacer. Eximbank: Export-Import Bank. FAC: Fondo de Ayuda para los Estados de Africa y Madagascar. FADES: Fondo Arabe para el Desarrollo Económico y Social. FAO: Organización de las Naciones Unidas de la Alimentación y la Agricultura. FECOM: Fondo Europeo de Cooperación Monetario. FED: Fondo Europeo de Desarrolo. Fed: Sistema de la Reserva Federal de EE.UU. FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional. FEI:Fondo Europeo de Inversión. FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agricola. FINEBEL: (Área monetaria formada por:) Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. FMAM: Fondo para el Medio Ambiente Mundial (BIRF). FMI: Fondo Monetario Internacional. FNUAP: Fondo de las Naciones Unidas para las Actividades de Población. FS: Franco suizo. FSM: Federación Sindical Mundial. FT (The Financial Times) FTA: Free Trade Agreement (EE.UU.lCanadá). FTAA:Free Trade Area ofthe Americas. GAB: General Arrangement to Borrow. GTC: Grupo de Trabajo Conjunto del Caribe y EE.UU. GATS: General Agreement on Trade in Services (OMe). GATT: General Agreement on Tarifs and Trade. HIPC: Heavity Indebled Poor Comitries. HMSO:Her Majesty Stationary Offíce. lATA: International Aviation Transport Association. IBERFOP: Programa de Cooperación en el área de Formación Profesional (OEI). IBERMADE: Programa de Modernización de las Administraciones de Educación (OEI). IBERMEDIA: Programa de Construcción de un espacio audiovisual iberoamericano (OEI). IBERPYME: Programa de apoyo a la pequeña y mediana empresa (OEI).
-ssr
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Índice de siglas
ICE: Información Comercial Española. IDA: Internatíonal Development Association (BIRF). IDE: Instituto de Desarrollo Económico (BIRF). IDH: Indice de Desarrollo Humano. IED: Inversiones Extranjeras Directas. IEU:Intelligence Economist Unít. IFC: International Financial Corporation. IHT' International Herald Tribune. IME: Instituto Monetario Europeo. IMF: International Monetary Fund. INED:Instituto de Estudios Demográficos. INTAL: Instituto de Integración de América Latina. IPC: Índice de Precios de Consumo. ITA: Information Technology Agreement (OMC) ITT: International Telegraph Telephone.
JaI: Justice and Interior (UE). JUNAC:Junta del Acuerdo de Cartagena.
KMT: Knomintang.
LIBOR: London Interbanking Offered Rate.
MC: Mecanismo de Cambios (UE). MCCA: Mercado Común Centroamericano. MERCOSUR: Mercado Común del Sur de América. MIU: Mercado Interior Unico (CEE). MRU: Mano River Union, Africa.
NAB: Nomenclatura Arancelaria de Bruselas. NAFTA: New Zealand Australia Free Trade Area. NAFTA: North America Free Trade Area. NAUCA: Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana. NEI: Nuevo Estado Industrial. NEP: Nueva Política Económica. NIC:New]y Industrialized Country. NOEI: Nuevo Orden Económico Internacional. NPSA: Nuevo Programa Sustancial de Acción (UNCTAD).
OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. ODECA: Organización de Estados Centroamericanos. OECE: Organización Europea de Cooperación Económica.
Estructura econón,ica internacional OIC: Organización Internacional del Comercio. OING: Organismos Internacionales no Gubernamentales. OMC: Organización Mundial de Comercio. OMGI: Organismos Multilaterales de Garantía de Inversiones (MIGA). OMS:Organización Mundial de la Salud. ONU: Organización de las Naciones Unidas. OPAEP: Organización de Países Arabes Exportadores de Petróleo. OPEP: Organización de Países Exportadores de Petróleo. OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte.
PAC: Política Agrícola Común. PAELA: Plan de Acción Económico de Centroamérica. PAR: Preferencia Arancelaria Regional (ALADI). PBEC: Pacific Basin Economic Counci1. PCC: Partido Comunista Chino. PCUS: Partido Comunista de la Unión Soviética. PECC: Pacific Economic Cooperation Counci!. PESC: Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. PI: Países Industriales. PIR: Países de Industrialización Reciente. PMA: Países Menos Avanzados. PMD: Países Menos Desarrollados. PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. PTOM: Países y Territorios de Ultramar. PTA: PreferentiaJ Trade Agreement, Africa. PYMEs: Pequeñas y medianas empresas.
RDA: Regional Developent Agency.
SAARC: South Asian Association for Regional Cooperation. SACU: Southern Africa Customs Union. SADC: Southem African Development Comunity. SADCC: South Africa Development Coordination Conference, Africa Austral. SCOAC: Statical Co-ordinating Advisory Comunittee. SDN: Sociedad de las Naciones. SEBC: Sistema Europeo de Bancos Centrales. SGPC: Sistema Global de Preferencias Comerciales. SICA: Sistema de Integración Centroamericana. SIECA: Secretaría de Integración Centroamericana. SME: Sistema Monetario Europeo. SMI: Sistema Monetario Internacional. SPARTECA: South Pacific Regional Treaty on Economic and Commercial Cooperation. SPG: Sistema de Preferencias Generalizadas.
Índice de siglas TAFTA:Trans Atlantic Free Trade Agreement. TAPLINE: Transarabian pipe lineo TEC: Tarifa Exterior Común. TLC: Tratado de Libre Comercio. TRIMS: Aspectos comerciales de las medidas en materia de inversión (OMC). TRIPS: Aspectos comerciales de los derechos de propiedad intelectual (OMC). TUAC: Trade Union Advisory Comunittee.
UASA: Unión Aduanera de Sudáfrica. UDEAC: Unión Aduanera de Africa Ecuatorial. UE: Unión Europea. UEBL: Unión Económica Belgo-Luxemburguesa. UEM: Unión Económica y Monetaria. UMA: Unión del Magreb Arabe. UME: Unión Monetaria Europea. UMOA: Unión Monetaria del Oeste Africano. UNCED: United Nations Conference on Environment and Development. UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
WISA: West lndies State Association. WISCO: West Indies Shipping Corporation.
ZLC: Zona de Libre Comercio.
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Indice de nombres
\1
j 1
1 ACKLEY, G., 381 Acheson, D., 64, 65 Adams, A.E., 488 Aganbegyan, A., 497 Akamatsu, P., 510 Alfonsín, R., 318 Aliguieri, D., 17 Allende, N., 379 Alonso, E., 303 Amalrik, A., 498 Amin, 346 C., 199 Andic, E, 332 Andropov, Y., 497 Annan, K., 51, 52 Aparicio, 5, 16 Aragao, J.M., 23, 314, 315, 320 Arias, O., 299 Arcaya, R, 318 Atlee, C., 60 Attalí, J., 140 Ávila, A.M., 171 Aymar, R., 428, 432 Ayres, R.U., 400 Azcárate, M., 281
BARRO, R., 496 Baker, J., 11 S, 454 Baker (Plan), 115, 144, 146 Balassa, B., 155 Baldinelli, E., 311 Ball, G., 381 BaIlarín, A., 550 Baran, P., 477 Bardcke, T., 367 Bamathan, J., 551 Barnett, A.D., 528 Barón, A., 149 Barro, R., 384,484 Batra, Mr., 455 Beasley, W.G., 521 Beck, R., 471 Becker, G., 383, 551 Bekinschtein, lA., 373 Behrens, vv.vv.,409 Benedicto Xv, 38 Berlusconi, S., 73 Bernstein, E., 86, 87 Bertaina, N., 315 Berthoin, G., 380 Berzosa, C., 70, 406
Estructura económica internacional Bettelheim, 495 Bhutto, B., 365 Bizzózero, L., 322 Black(Plan),134 Black, E.R., 134 Blair, T., 75, 269 Block, EL., 79 Bodard, L., 540 Bogert, C., 507 Bogomolov, O., 277 Boigny, H., 354 Bolívar, S., 322 Bonaparte, N., 431 Bonet, A., 170 Bonet, P., 501 Bonnet, H., 138 BorJaug, H., 402, 408 Borrus, A.; 291 Boserup, E., 400, 401 Bourrier, Ch., 531 Bouzas, R., 322 Brabant, J., 279 144, 145,403 Brady, R., 507 Brady (Plan), 144, 145, 146,286 Brandt (Informe), 201 Bravo, A., 139 Breznev, L., 361 Bridges, B., 547 Brittan, L, 176, 291 Brittan, S., 484 Brow, W.A., 158 Brown, G., 75 Brudenius, C., 332 Bruhat, J., 489 Brulé, J.P., 540 Brull, S., 520 Brundt1and (Informe), 150,453 Brus, W., 45 Brzeizinski, Z., 380, 381 Bujarin, N.I., 488 Bulganin, N., 493 Burgand, J.M., 338 Burnham, 1., 478 Burns, A., 381 Burt, T., 262 Bush, G., 286, 287, 289, 361,479
Byrnes, 1., 66, 384 CAIRNCROSS, A., 131 Calderón, A., 302 Calvete, M.T., 139 Camino, C., 301 Camdessus, M., 461 Campbell, R.W., 493 Cantó, P., 23 Carande, R., 29 Carey, J., 399 Cardoso, EH., 469 Carlos V, 29 Carnegie, 476 Carter, J., 355, 361, 380, 381, 453, 454 Carver, T.N., 477 Castells, M., 380 Castillo, C.M., 299 Castillo, 1. del., 171 Castro, E, 332 Cavallo, D., 127, 288 Ceaucescu, N., 282 Ceballos, L., 146, 175 Ceerzon, G., 161 Centeno, R., 432, 433 Cervantes, M. de, 347 Chang Kai Chek, 526, 527, 528, 530, 539 Chapman, G., 23 Chardin, T. de, 207 Chassin, L.M., 526 Chaunu, P., 29 Chen, J., 526 Chen Tu Siu, 526 Chernenko, 497 Chermomirdin, 458, 501, 505 Chevalier, J.M., 32, 433 Chirac, J., 352 Chote, R., 154 Chu En Lai, 363, 526, 538 Chu Té, 526 Church, G., 73, 475 Churchill, W.C., 36, 37,62,63 Chva-Eoan, H.G., 122 Cipolla, C.M., 391, 392, 393 Clausewitz, 480 Clifford, M.L., 551 Clinton, B., 73, 124, 287, 289, 291, 322,459,481,504,550
. Índice de nombres Clinton, H.R., 481 Cobden, R., 32 Cockfield, 248 Colbert, lB. de, 31 Collor de Melo, E, 319 Colosio, L.D., 288 Cornmoner, B., 201 Condliffe, lB., 78 Condorcet, Marqués de, 400 Confucio, 523 Cookson, C., 395, 429 Coolidge, C., 436, 438 Corra], P., 406 Correa, 181 Cotton, R., 433 Crock, S., 551 Cromwell, O., 31 Cruz Smith, M., 506 Csaba, L., 281 Cuenca, E., 262, 349 Cuervo, S., 23 Cullen, R.B., 404 Cuscó, P.P., 23 DADA, H., 299 Da Silva, 1, 126 Davies, S., 505 Dawkins, W., 520 De Gaulle, Ch., 85, 89, 227, 260, 261 Deleyne, 1., 540 Delgado, E, 116 Dell, S., 343 Delors, 1., 248 Delors (Libro Blanco), 251 Delors (Plan), 248 Delroy, L., 429 Den XiaoPing, 14, 49, 363, 530, 540, 541,543,546,547 Deutscher, I., 492 Díaz, NJ., 414 Díaz Mier, M.A., 171 Díaz Nicolás, 1.,414 Diebold, W., 224 Dillon, D., 161 Dillon (Ronda), 161, 162, 229 Dimitrov, G., 272 Diouf, 1., 405 Djilas, M., 272
Doak Bamett, A., 539 Done, K., 140 Douglas, M., 51 Drietnich, P., 399 Drucker, P.E, 70, 389 Dubos, R., 398 Dumont, R., 201, 531 Dunkel, A., 169 Dunne, N., 111, 124 Du Pont de Nemours, 476 Durgin, EA., 493 Durniev, V.A., 273 Dwyer, P., 291 EBERHARD, W, 523 Ehrlich, P.R., 201, 408 Einhom, B., 551 Eleta, E, 23 Ellenstein, J., 496 El1sworth, P. T., 77, 441, 442 Emminger, O., 100 Engardio, P., 551 Engels, E, 33 Ermakour, V, 399 Essen, L., van, 29 Estapé, E, 475 Evans, P., 171 FAISON, S., 547 Fanjul, E., 543, 550 Famesio, A. de, 250 Felipe 11, 29, 30
Fernández Norniella, J.M., 175 Femández Shaw, E, 294 Ferrer Regales, M., 407, 410 Fidier, S., 289, 290 Fidler, S., 321 Fineman, H., 480 Fingleton, E., 520 Fiodorov, B., 308 Fisac, T., 415 Fischler, E, 236 Fisher, A., 517 Florentín, M., 507 Fonseca, G., 299 Ford, H., 476 Forrester, 1, 201 Frade, C., 149
Estructura económica internacionaL Franco, l., 319 Francisco Javier (Santo), 509 Frank, l., 161 Freeland, C., 508 Fresnillo, 1M., 131, 139 Friedman, M., 442, 476 Friedman, R., 437, 442 Frondizi, A., 306 Forrester, 201 Fuentes Mohr, A., 23, 299 Fugger (Fúcar), 29 Fujimori, 328 GADAFI, 267, 417 Gaidar, N., 501 Galbraith, J.K., 436, 437, 455, 475, 476,477,478,540 Gafo, J.I., 433 Galuszka, P., 507 Gama, V. de, 363 Gandhi, M, 364 Ganshof, E, 28 García, A., 143 García Camacho, M.D., 16 García Díez, lA., 489 Garciamartín, C. 501 Garret, L., 399 Garvy, G., 446 Gates, B., 384 Gaugoh, L., 124 Gaviria, O., 290 Gerbert, P., 58 Ghai, D., 343 Ghosh, B., 74 Gibney, E, 49 Gill, H., 339, 366 Gingrich, N., 481 Glasgall, W, 551 Glouchevitch, P., 389 Godwin, W., 400 González, lC., 175 González del Val1e, 1, 299 González Huerta, B., 16 González Márquez, E, 267, 291 González Seara, L., 550 Gorbachov, M., 72, 73, 276, 428, 497, 498,499,500,502,503,505 Gore, A., 124, 289
-sir
Graham, G., 289, 290 Grandi, J., 322 Granell, E, 170, 191, 203, 326, 387 Gray, J., 50 Grau, C., 475 Green, R.H., 343 Greenspan, A., 49, 124, 459, 483, 484, 485,548 Greenwald, J., 288 Grenon, M., 433 Gingrich, N., 481 Girón, J., 269 Grossman, G., 42 Grubel, R.C., 86 Grunwald, H., 479,480 Gudiño, P., 287 Guerra Borges, A., 301 Guerrero, 181 Guevara, E. (Che), 197 Gughes, T.H., 528 Guha, K., 364 Guillain, R., 511 Gutiérrez, E., 332 Gutiérrez, EP., 299
w.,
HALLSTEIN, 227 Ramilton, EJ., 28 Hamilton, H., 49, 540 Hanke, H., 355 Harbrecht, D., 482 Harris, M., 380 Hashimoto, R., 521 Hata, T., 519 Havel, 278 Hawley, A., 391 Harding, J., 551 Hazlewood, A., 343 Heath, E., 261 Heilbroner, 201 Helder Cámara, D., 23 Helperin, M., 314 Henao, S., 23 Henderson, C., 429 Hennitt, B., 404 Herranz, E, 502 Herrera, F., 23, 292, 311 Hicks, G., 49 Hill, P., 433
v.,
r Índice de nombres Hinojosa-Ojeda, R., 322 Hirsh, M., 370 Hish, M., 288 Hitler, A., 441 Ho Chi Min, 62 Hochstetter, 29 Hodson, H. Y., 442 Hoffinan, P., 69 Hogan, W.W., 433 Holusha, 1., 482 Hoover, H., 438 Hornik, R., 368 Horvat, B., 282 Hosokawa, M., 519 Huband, M., 348 Hull, C., 473 Hurnmer, w., 317 Hussein, S., 361 IGLESIAS, E.Y., 138, 321 IkIe, M., 96 Isabel I1, 365 Ishihara, S., 521 JACKSON, 138,467 Jacoby, T., 472 Jaguaribe, H., 318 Janata, B., 364 Jaruzelski (General), 276, 282 Jasbulatov, R., 501, 502 Javetski, B., 387 J avits, 1., 382 Jerez, 1., 23 Jian Zeming, 49, 363 Johnson, L.B., 444, 472 Johnson, Ch., 520 Jomeini, A., 71, 361, 423 Jones, 1.M., 60 Jonquieres, G. de, 152 Jordan, R., 315 Joseph, M., 161 Josephson, M., 476 Jouanneau, D., 165 Jruschov, N., 273, 493, 494, 495, 537 Juan Carlos 1, 267 Juan Pablo II, 414 Juliana, E., 53 Jurado, R.H., 23
I
KABILA, 352 Kafka, 100 Kahn, H., 511 Kaifu, T., 519 Kalinin, M.L, 488 Kamenev, L.B., 488 Kaminski, M., 547 Kangshi (Emperador), 524 Kaser, M., 273 Kazmin, A.L., 364 Kelly, R., 140 Kennedy, 1.E, 86, 472, 480 Kennedy, R., 472 Kennedy(Ronda), 161,163 Kenyata, 1., 345 Kenwood, A.G., 442 Kerenski, A.E, 488 Kesman, C., 315 Keynes, J.M., 32, 79, 86, 439, 442, 450 Keyserling, L.H., 475 Khol, H., 269, 282 King, M.L., 472, 480 King, T., 410 Kiriyenko, 458 Kissinger, H., 381 Klatzmann, R., 451 Klein, 1., 387 Koestler, A., 401, 436, 440 Kondratieff, N., 446 Koretz, G., 476 Kosiguin, A.N., 495, 496 Krause, L.B., 227, 377 Krisha, K.G.Y., 343 Kristof, N.O., 546 KJugman, P., 484, 845 Kurtzman, J., 122 Kutner, R., 475, 482 LABOlRE, M., 238 Lacalle, L, 319 Lagos, G., 23 Lamfalussy, A., 87,218 Lange, O., 44, 45, 275 Lao Tse, 523 Lapper, R., 122 Larosiere, J., 140 Lastra, F., 23 Laski, K., 45
1
Estructura económica internacional
Layanl, R., 507 Leeson, N., 121 Lefranc, G., 28 Lenin, v.1., 65, 490, 502, 525 Lerner, 275 Leutwiler, E, 169 Leutwiler (Informe), 170 Lewinsky (efecto), 459 Lewis, A., 442 Lewis, ID., 322 Lewis, P., 150 I..?Huillier, lA., 131 Li Peng, 545 Liberman, 495 Lieberson, 1, 410 Ligachov, 499 Li Fu Chun, 534, 535 LiJienthal, D., 474 Lin Piao, 526,538 Linder, S.B., 164 Lindorff, D., 551 Lipman, W., 63 Littlejohurs, M., 51 Liu Shao Ki, 538, 539 Lizano, E., 299 Lloyd, 1, 507 Lobo, E, 199 Lockwood, W., 510 López, N.B., 366 López, R.S., 27 López de1 Carri1, N., 23 López Fernández, M., 16 López Mateos, A., 306 Loucks, W., 42, 44 Lougheed, A.L., 442 Lovelock, 432 Luard, D.E.T., 528 Luce, H., 479 Luengo, F., 501 Luisinchi, 143 Lynn Pan, 540 MACHLUp, E, 87 Macmillan, H., 260 Magariños, S., 23 Magro, A., 158 Mahatir, M., 367 Mairal, N., 373
Mai tland, A., 406 Malcom X., 472 Malenkov, 493 Malkin, L., 121 Mallet, v., 347 Malthus, R.T., 398,399,400 Manduí (dinastía), 524 Mandela, N., 347,469 Mann, L.E., 338 Mansholt, S., 382 Mansholt (Primer Plan), 232, 233, 237 Mansholt (Segundo Plan), 233 Mao Tse Tung, 525, 526, 527, 529, 531, 532,535,539,541,545,550 Mao Zedong, 363, 547 Maravall, 29 Marcus, D., 380 Marshall, G., 60, 64, 65, 66, 527 Marshall (Plan), 48, 60, 61, 63, 65-69, 143,158,257,442,443,475 Marx, K., 217, 401, 436, 525 Martínez García, J.K., 147 Martínez Peinado, 1, 182 Mas, X., 53 Masfield, E., 170 Massé, P., 43 Massell, B.E, 343 Massieu, R., 288 Mathew, R., 347 Matlock, lE, 507 Mattei, E., 420 Matthoefer, 382 Matthews, R., 347 Maudling (Comité), 257 Maurer, H., 366 Ma Yin Chu, 535 Mayobre, lA., 292 McNamara, R., 105 McWilliams, G., 387 Meadows, D.H., 201,409 Meadows, D.L., 201,409 Meadows (Informe), 409 Meiji (Emperador), 510 Meisler, S., 355 Mencio, 523 Menem, C., 126, 127, 318, 319 Merino Ramos, N., 16
Índice de nombres Merry del Val, D., 508 Mesa, D., 311 Mesarovic, M., 409 Mier, F., 138 Mihailovitch, L., 433 MilI, IS., 400 Milner, M., 140 Millet, M., 76 Minsburg, N., 144 Mitterrand, E, 140, 278 Mizala, A., 322 Mobutu, 352 Molotov, V.M., 488 Moneada, A., 451 Moncloa, A., 23 Mondale, 381 Monnet, J., 69, 224 Monroe (Doctrina), 60 Montagnon, P., 395 Monti, M., 256 Montoya, R., 519 Moore, 1, 551 Mora, IL., 104 Morazán, E, 293 Moreau, M., 512 Moreno, A., 23 Morgan, 1.p., 457, 476 Morgenthau, H., 473 Morgenthau (Plan), 65 Morse,I, 100 Mortimer, E., 51, 52 Mosadeq., 421 Motta, P. da, 290 Mounbatten, Lord, 365 Moya, E., 162, 191 Mugabe,348 Muhamad, M., 367 Mulroney, B., 283 Mundell, R., 253 Muns, 1.,106 Murayama, T., 73, 519 Muthaura, F., 346 Myrdal, G., 359,472
w.,
NAKARMÚ, L., 370 Nakamae, T., 521 Napoléon (Código), 42 Naranjo, F., 302
Needham, 1., 523 Neff., R., 520 Nehru, l., 364 Nehru, 1., 363, 364 Nehru, R., 364 Nemtchinov, 495 Netanyahu, 362 Newlyn, W.T., 343 Nicholson, M., 365 Nicoll, A., 50 Niveau, M., 538 Nixon, R., 95,472, 474, 480 Nixon (Ronda), 165 Nkrumah, 354 Noriega, G., 301 Nove, A., 489, 491 Novo, C., 395 Núñez, C.E., 489 Nurkse, R., 188 Newlyn, W.T., 343 Nye, IS., 344 Nyerere, 1., 345 OBOTE, M., 345, 346 Obuchi, K., 124,459 O'Donnell, L., 545 Okasaky, A., 512 Oppenheimer, E., 332 Orange, 31 Ordóñez, J.L., 315 Orwell, G., 498 Ossola, R., 87, 100 Ozzane, J, 362 Ozzawa, l., 521 PADGET, T., 288 Palacios, C., 328 Palazuelos, E., 507 Paiva, M., 322 Parker, 1., 507 Passa]acqua, L.A., 446 Pastemak, B., 489 Payne, R., 525 Peng Chen, 538 Perlmutter, H., 382 Perry, M., 510 Pestel, E., 409 Peyrefitte, A., 540, 551
T
Estructura económica internacional Phillip, K., 345 Pilling, D., 288, 319, 399 Pino, E, 155 Pinochet, A., 325 Piotrov, P.T., 396 Plaza, S., 373 Pluchart, J.J., 433 Podgorny, N., 495, 496 PoI Pot, 367 Pompidou, 261 Porter, M., 303, 389 Portillo, L., 404 Posner, R., 395 Posthuma, S., 86 Prager, D., 317 Prasso, S., 551 Prebisch, R., 180, 181, 182, 189, 197, 292 Preobrazhensky, Y.A., 490 Preston, R., 140 Primakov, E., 501, 505 Protágoras, 391 Progue, A., 23 Pryor, E, 273 QUIJANDRIA, J., 315 RAGUE, J.M., 94 Raleigh, W, 30 Rao,364 Rasuni, 180 Ravelo, S., 23 Reagan, R., 72, 279, 283, 286, 338, 428, 446, 453, 454, 456, 472, 516 Reagan (Ronda), 201 Reaganomics, 72, 480 Reed, J., 489 Reina, R., 302 Reischauer, E.O., 381, 510 Remnick, D., 501 Renouvin, P., 28 Requeijo, 1., 199, 311, 443 Restrepo, LI, 322 Reuter, R., 227 Revuelta, J.M., 39, 143, 182, 184, 187, 196,275 Reynes, A., 144 Riallin, 1. L., 612 Ricardo, D., 32, 400
Richardson, M., 52 Ricupero, R., 181, 198 Rifai, P.R., 433 Roherts, D., 551 Rohinson, A., 262 Robinson, S., 322 Robles, A., 133 Robson, P., 299 Rockefeller, D., 380, 420, 476 Rodríguez, C., 433 Rogers, J., 507 Roll, E., 31 Romero, O.A., 299 Romaguera, P., 322 Ronkainen, l., 170 Roosa, R.V., 86 Roosevelt, ED., 36, 37, 61, 62, 65, 440, 441,442,473,474 Rosenthal, G., 299 Rothstein, R., 482 Rotschild, N.M" 99, 377 Roy, C., 527 Rubin, 124, 548 Rueda, A., 16 Rueff, J., 85, 89, 90 Ruesga, S., 143 Ruggiero, R., 173, 177 Ruiz García, R., 380 Ruskoy, 501, 502 SACHS, J., 356, 503, 505 Sadik, N., 399 Sajarov, A,., 276, 496, 598 Sahagún, E, 267 Sainz Alvarez, J.M., 502 Salas, C., 177 Salazar, E, 139 Salinas de Gortari, C., 287, 288 Sampedro, 1.L., 42 Samuelson, P., 41, 42, 94,455,476 Sampson, A., 433 Sánchez, C., 152 Santer, J., 291 Sanz de Santamaria, C., 292 Saragosa, M., 546 Sardá, 1., 79, 86 Sarney, 318 Sauvy, A., 395, 409
... Índice de nombres
v.,
Sava], 383 Sawhíll, 1.C., 433 Schauss (Memorandum), 239 Schiavo-Campo, S., 299 Schuch, O.E., 404 Schumacher, E.F., 201 Schuman,224 Schuman (Plan), 224 Schweitzer, S., 87 Sciolimo, E., 489 Seara Vázquez, M., 23, 36 Sekú Turé, 354 Semenov, A., 276 Siegel, 1., 484 Siluyanov, N., 273 Singer, H. W.., 183 Singh, M., 364 SIoan, A., 384 Smoot-Hawley (Ley), 440 Smoot-Hawley (Tarifa), 156 Smith Pillitz, L., 433 Sokolnikov, G., 490 Solana, 1., 267 Solomon, 100 Snow, E., 538, 540 Sol, 1., 299 Soros G., 121, 244, 505 Sotelo, L., 551 Soto, G., 23 Spaak, P.H., 225 Spíegelman, 1M., 170 Spinelli, A., 247-248 Stalin, J., 37, 61, 62, 65, 272, 273, 488, 492,493,494 Stamp, M., 86 Stephens, P., 124 Stockman, 454 Strasser, S., 370 Strauss, F., 399 Suharto,368 Sullivan, S., 404 Surnmers, L., 124, 548 Sun Yat Sen, 525, 526, 529, 531 Suzman,347 Sweezy, P., 43, 57,478,495 TAENBER, I.B., 512 Taggart, R., 521
Taibo, C., 45, 504 Takeshita, 519 540 Talón, Tamames, A., 550 Tamames, R., 16,48, 60, 244, 247, 263, 364,497,498,508 Tami, E, 23 Tanaka, T., 518 Tanders, 1., 409 Tapinos, G., 396 Tawney, R.H., 528 Taylor, P., 364 Terceiro, lB., 455 Tett, G., 521 Thant, U., 180 Thatcher, M .., 279 Theodorson, G.A., 391 Theroux, P., 49 Thoman, R.S., 509 Thornhill, 1., 502, 504, 505, 507, 508 Thomton, E., 521 Thurow, L., 544 Tlichy, N., 384 Tobin, 1., 387, 540 Tokado, K., 517 Tokugawa (Clan), 510 Tortella, G., 389 Triffin, R., 66, 79, 84, 86 Tregear, T.R., 533 Trenton, 1., 509 Trotski, L.D., 490 Truman (Doctrina), 61, 62, 64 Truman, R.S., 61, 63, 134, 158 Tuchman, B.W, 540 Tugendhat, C., 378 Tumulty, K., 481 Turchin, v.F., 496, 498 Turner, M., 266
v.,
ULLASTRES (Acuerdo), 263 Ullmann, M., 407 Uri, P., 387 VANCE, C., 381 Vanderbílt, C., 476 Varela, F., 106, 146 Varela, M., 76, 79, 106, 129, 146, 158 Veale, S.A., 170
Estructura económica internacional Veblen, T., 473 Vedel, G., 239 Vedel (Informe), 239 Vega,L.de,250 Ve larde , 1., 202 Veliz, C., 23 Vergara, 1., 332 Vicens Vives, 1., 29 Vida] Beneyto, 1., 23 Vidal Villa, 1.M., l71, 182 Vielvoye, R., 433 Villagrán, E, 299 Vipotnik, M., 262 Viratelle, G., 202 Volcker, P.A., 100, 454 Volensky, M., 496 Vorochilov, K.E., 488
Wilson, H., 261 Wilson, 1., 302 Wilson, M., 261, 433 Wilson, T.W., 38 Winberg Chai, 540 Wionczek, M.S., 299 Witteveen, H.l, 101 Wolf, E.C., 404 Wolf, M., 221, 262, 550 Wolfensohn, 1.D., 150, 153 Wu, Y.L., 536 Wood, R.N., 344 Woodsworth, N., 356 Woollacott, M., 363 Wrong, M., 346, 352, 399 Wudunn, S., 546
WALDHEIM, K., 200 WaJesa, L., 276, 282 Walker, K.R., 535, 546 Walker, T., 374, 551 Wallace, H., 473 Walsh, 1., 171 Wang Chen, 533 Ward, B., 398 Wardhana, A., 100, 106 Watanabe, T., 380 Weintraub, S., 329 Welch, 1., 384 Welser,29 Wendt, H., 389 Werth, A., 491 Wheeler, 1.H., 509 White, W., 79, 159 Wiesner, E., 143 Wilcox, N., 513 Wilkinson, E., 50, 520 Wilmore, N.L., 299
Van Tse Kiang, 150,546
YAMANI,424 Yang Pei-Hsin, 534 Yavlinski, 503, 505 Yeager, L.B., 76 Yeltsin, B., 73, 458, 500, 501, 502, 508 Young (Plan), 119 ZABALLA, J.1., 147 Zamenof,50 Zamora, R., 303 Zennier, C., 327 Zedillo, E., 288 Zellerbach, lO., 516 Zhaler, R., 126 Zhao Ziyang, 543 Zhirinovski, v., 503 Zhivkov, 282 Zhu Rongji, 545 Zinoviev, G.Y., 488 Zolotas, X., 86 Zu Rongi, 548
