ESTADOS DÉBILES, ESTADOS FUERTES oel S. Migdal Traducción Traducción de Liliana Andrade Llanas y Victoria Victoria Schussheim
ESTADOS DÉBILES, ESTADOS FUERTES oel S. Migdal Traducción Traducción de Liliana Andrade Llanas y Victoria Victoria Schussheim
Primera edición, 2011 Primera edición electrónica, 2012 Los capítulos de este libro fueron tomados de State in Society: Studying How States and Societies Transform Transform and Constitute One Another: “The State-in-Society State-in-Society Approa ch: A New New Definition Definition of the State Stat e and Transcending the Narrowly Narro wly Constructed Const ructed World Wor ld of Rigor”, pp. 3-38; “Strong States St ates,, Weak States: Power and Accommodat Accommodation”, ion”, pp. 58-94; 58-94; “An Anthropol Anthropology ogy of the State: Sta te: Struggles for Domination”, pp. 97-134. D. R. © 2001, Joel S. Migdal, published by Cambridge University Press, translated with permission D. R. © 2011, Fondo de Cultura Cult ura Económica E conómica Carretera Carr etera Picacho-Ajusco, 227; 14738 México, México, D. F. Empresa certificada ISO 9001:2008 9001:2008
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UMBRALES Colección dirigida por Fernando Escalante Gonzalbo y Claudio Lomnitz Sucede con frecuencia que lo mejor, lo más original e interesante de lo que se escribe en otros idiomas, tarda mucho en traducirse al español. O no se traduce nunca. Y desde luego sucede con lo mejor y lo más original que se ha escrito en las ciencias sociales de los últimos veinte o treinta años. Y eso hace que la discusión pública en los países de habla española termine dándose en los términos que eran habituales en el resto del mundo hace dos o tres décadas. La colección Umbrales tiene el propósito de comenzar a llenar esa laguna, y presentar en español una muestra significativa del trabajo de los académicos más notables de los últimos tiempos en antropología, sociología, ciencia política, historia, estudios culturales, estudios de género…
Prólogo En las dos décadas alrededor del cambio de siglo, en la mitad del mundo nos tropezamos con el problema de la debilidad del Estado. Si se piensa un poco, no debería haber sorprendido a nadie, puesto que los Estados latinoamericanos, asiáticos, africanos, no habían sido nunca especialmente sólidos ni eficientes. No era una novedad. No obstante, desde fines de los años setenta habíamos vivido bajo la ilusión de que el problema era, no un déficit, sino un exceso de Estado, que el problema era la presencia de un Estado desproporcionado, cuyo poder había que limitar, reducir y controlar. La democratización política y la liberalización económica eran parte del mismo proyecto, o eso parecí aenton ces. El enemigo en todo caso era un Estado excesivo, autoritario, entrometido, que distorsionaba la economía y ahogaba la creatividad social. Y bien: en ambas cosas se tuvo buen éxito en casi todo el mundo a partir de los años ochenta; desaparecieron las dictaduras militares, se establecieron sistemas más o menos democráticos, se privatizaron las empresas públicas, se suprimieron barreras comerciales… Y en ambas cosas se fracasó también. Ni los sistemas democráticos produjeron gobiernos estables, legítimos, eficientes, responsables, ni la economía liberalizada produjo empleos de mejor calidad ni aumento en el poder adquisitivo de los salarios, ni siquiera crecimiento económico en muchos casos. Poco a poco, año tras año, en México lo mismo que en Perú o Nigeria, se ha ido generalizando la idea de que el problema de origen está en la debilidad del Estado que no consigue hacerse obedecer, que no puede imponer el orden legal, que rara vez obtiene los resultados que se propone con leyes, políticas, inversiones, reglas, incentivos. La idea del “Estado fallido”, borrosa como es, define mejor que ninguna otra el clima de opinión en los primeros años del nuevo siglo. Ahora bien, casi todo lo que se ha intentado como remedio en las últimas décadas ha terminado siendo inútil, si no contraproducente: no parece ser un problema de falta de recursos, ni de falta de personal, de tecnología o de planeación. De modo que progresivamente, a falta de una explicación mejor, se ha ido imponiendo también la idea de que dicha debilidad es fundamentalmente un problema moral, y que puede resumirse como “corrupción”. En eso han recalado a fin de cuentas los profesionales del desarrollo. Hay un problema con el diagnóstico. La relativa debilidad del Estado se convierte en un asunto moral, de corrupción, sólo si se supone que la vigencia práctica del Estado, como forma política, es una posibilidad que está siempre disponible, es decir, sólo si se supone que lo normal es el ejercicio soberano, inmediato e incontestado de la autoridad, y el cumplimiento exacto de la ley. Y no: no hay nada natural en ello. El enfoque de Joel Migdal es acaso el método más simple, más claro y más sólido para entenderlo, y para entender qué es un Estado débil. La idea que le sirve como punto de partida es muy simple, pero de una simplicidad engañosa. Se podría enunciar en una frase: el Estado es parte de la sociedad, y no una entidad separada, distinta, con lógica propia. Insisto: la idea es muy simple. No es difícil de entender, no es difícil de admitir, casi se antoja de sentido común. Pero es una simplicidad engañosa porque esa mínima conjetura abre un campo de investigación extraordinariamente extenso y complejo, apasionante. Y obliga a poner en duda casi todo lo que creíamos saber sobre la política, el Estado, la corrupción, el desarrollo.
Si nos tomamos en serio la idea de que el Estado forma parte de la sociedad, entonces tenemos que estudiarlo no por separado, como una entidad formalmente cerrada y autónoma, con su propia racionalidad, sino como parte de un proceso mayor, que lo incluye. Y eso, por supuesto, significa que habrá tantas variedades de Estado como sociedades haya, porque el Estado mexicano es en un sentido fundamental mexicano, lo mismo que el Estado francés es fundamentalmente francés. No es razonable esperar que funcionen del mismo modo. En lo que sigue hay tan sólo un bosquejo muy general de las ideas de Migdal que me gustaría que sirviese como invitación a leerlo. En toda sociedad hay diferentes grupos que compiten entre sí para imponer orden. Para imponer cada uno su versión del orden, se entiende. Es decir que el Estado no es nunca el único actor capaz de generar normas. Al contrario, es siempre uno entre varios, muchos actores, más o menos institucionalizados, más o menos formales, de radio más o menos amplio: iglesias, familias, clientelas, redes, corporaciones, comunidades… Y el Estado no es obvia, natural e inmediatamente superior a todos los demás actores en esa serie, aunque aspire a serlo. En algunas ocasiones se pueden imponer las reglas estatales por encima de otras cualesquiera, en algunos campos puede cumplirse la ley con perfecta regularidad, pero no podemos dar por descontado que vaya a ser así. Cuando sucede, cuando el Estado logra someter a los demás poderes, es consecuencia de una lucha larga, y cuyo resultado nunca es definitivo. Idealmente, el Estado es el único actor autorizado para sancionar, y por eso se supone que puede imponer su sistema normativo con mayor eficacia. En eso consiste la soberanía, que es el primer supuesto de toda filosofía política occidental del siglo XVIII en adelante. En la práctica, sin embargo, en cualquier sociedad hay otros actores que controlan recursos más o menos indispensables y que tienen por eso capacidad para castigar e imponer sus propias normas, incluso en contra de la ley. Si se piensa un poco, vienen de inmediato a la memoria sindicatos, caciques, líderes empresariales, intermediarios de todo tipo, y todos tenemos presentes casos en que de antemano se sabe que no puede aplicarse la ley, o no del todo, o no sin ciertas concesiones. A veces parece muy razonable, a veces es escandaloso, pero siempre queda la idea de que es algo excepcional, queda la idea de que lo lógico y normal es que se imponga el orden estatal directamente. Y no es así. En los hechos, la autoridad del Estado compite con la autoridad de otros actores, y lo que el Estado exige a los ciudadanos entra en conflicto con lo que les exigen otros actores. O sea que la vigencia de la legalidad es siempre discutible, problemática, y con frecuencia conflictiva. Para entenderlo basta pensar en la regularidad con que funciona el mercado de drogas en cualquier ciudad europea o estadunidense, por ejemplo, o pensar en la cantidad de migrantes en situación irregular en el mercado laboral de la mitad del planeta, o en la organización del comercio ambulante, en el financiamiento de partidos políticos, en la negociación de los contratos públicos o del rescate gubernamental de bancos en quiebra. En general se olvida o más bien se deja de lado esa conflictividad porque se supone que es una pura anomalía. Porque impensadamente se asume como criterio de definición del Estado, incluso como mínimo, algo parecido al tipo ideal weberiano, incluyendo la territorialidad, la soberanía, la legitimidad, el monopolio de la violencia y la capacidad para exigir una obediencia inmediata e incondicional. La originalidad de Migdal, lo que hace particularmente fructífero su enfoque, consiste en que adopta como punto de partida el carácter conflictivo de la legalidad y pregunta a cada paso qué configuración concreta resulta de la competencia entre el Estado y los demás actores sociales. Es decir: entiende que el estudio del Estado tiene que ser siempre un estudio empírico. La mirada habitual, desde luego la que predomina en el lenguaje de los organismos internacionales y el de los profesionales del desarrollo, hace abstracción del orden concreto, y con eso minimiza y hace
casi invisibles los procesos de resistencia y negociación que implica el ejercicio del poder en cualquier sociedad, y trivializa la interacción entre sistemas normativos. Deja fuera de foco los mercados informales, los mercados ilegales, los sistemas de vínculos clientelistas, familiares, corporativos, y en general todo el orden social en la medida en que no cabe estrictamente dentro de la ley. Algo de todo eso sale a la luz cada tanto. Si sucede en un país de Europa, por ejemplo, es bajo la forma del escándalo, como si fuese algo nunca visto, casi impensable. Si es en un país de América Latina, en cambio, resulta ser un indicador del atraso, de lo que nunca cambia. En ambos casos nos quedamos sin entender en qué consiste el problema del Estado, la relativa fuerza o debilidad del Estado. En ese sentido, el trabajo de Migdal pone de cabeza casi todo lo que sabemos sobre la debilidad del Estado, el atraso y la corrupción. Y propone una nueva manera de estudiar todo ello: de abajo arriba, a partir de la práctica. Según su manera de definirlo, el Estado es un campo de poder acotado por la amenaza del uso de la fuerza, y configurado a la vez por una imagen y un conjunto de prácticas que no siempre van en el mismo sentido. Concretamente, configurado por la imagen de una entidad coherente, autónoma, racional, ajena al conflicto social, y de otra parte por el comportamiento en la práctica de una larga serie de funcionarios, policías, representantes y autoridades, que sólo hasta cierto punto obedecen a la lógica puramente impersonal, mecánica, que supone la teoría. La imagen del Estado tal como aparece en los textos jurídicos, en los modelos académicos, implica una frontera territorial, que delimita geográficamente la autoridad, y una frontera social que separa lo público de lo privado, lo que corresponde al Estado y lo que corresponde a la sociedad. En la práctica, el personal del Estado —funcionarios, policías, representantes— tiene que confirmar la vigencia de ambas fronteras, tiene que confirmar la autoridad soberana del Estado, su autonomía y su coherencia frente a los intereses sociales. Tiene que concretar la idea del Estado. Pero puede hacerlo sólo a medias. La debilidad del Estado se decide ahí, en la práctica. Y no es un problema de dinero ni de capacidad tecnológica o militar, y tampoco es un problema moral, de corrupción. Es, en el más exigente sentido de la palabra, un problema social. Todo lo anterior significa, en muy resumidas cuentas, que un Estado es un hecho histórico, que sólo puede entenderse en la práctica y que tiene que estudiarse empíricamente. Joel Migdal se ha dedicado a eso los últimos treinta años, a estudiar el complicado sistema de interacción que forman funcionarios, políticos y caciques, y que configura eso que, sin mucho pensar, llamamos Estados. Señala un camino que vale la pena conocer: éste es sólo el umbral. Fernando Escalante Gonzalbo
1 El Estado en la sociedad Una nueva definición del Estado (para superar el estrecho mundo del rigor) Este artículo enmarca las ideas que me han preocupado en las últimas dos décadas. En él tengo cuatro objetivos principales. En primer lugar, quiero presentar una versión concisa del enfoque de “el Estado en la sociedad”, en especial a la luz de la bibliografía que he consultado y que me ha parecido insatisfactoria. Mi segundo objetivo es el principal para este texto: presento una nueva definición de Estado en lugar de la de Max Weber, que tanto se ha usado y que, me parece, ha llevado a los especialistas por senderos estériles. Tengo la esperanza de que la nueva definición ofrezca a los politólogos una manera mejor y más fundamentada de concebir al Estado y les sugiera líneas de investigación innovadoras. En tercer lugar, estos ensayos rechazan de manera implícita lo que se ha convertido en el método estándar en ciencias políticas y en las disciplinas de las ciencias sociales relacionadas. Quiero explicar detalladamente cómo abordar mejor la investigación comparativa y establecer por qué creo que los científicos sociales deberían abandonar las anteojeras que han limitado su trabajo. Por último, quiero mostrar cómo la perspectiva del Estado en la sociedad puede ofrecer respuestas nuevas y fascinantes a cuestiones ya muy analizadas en estudios comparativos, describiendo el trabajo de varios académicos jóvenes que han utilizado este enfoque.
El Estado en la sociedad como enfoque para estudiar la dominación y el cambio La dominación y el cambio no son de ninguna forma temas originales. Identificar y analizar los patrones de dominación —las maneras recurrentes en las que algunos usan la violencia, las amenazas y demás medios para que otros actúen de formas que de otra manera no habrían elegido—, y cuándo y por qué cambian esos patrones, es algo que ha preocupado a los pensadores de todas las épocas y prácticamente de todas las culturas. Estos temas han estado en el centro de las ciencias sociales modernas durante los últimos dos siglos. En cuanto a mí, comencé a estar consciente de estas cuestiones cuando todavía estaba en la universidad, en la tumultuosa década de 1960, mientras veía a mi alrededor el mundo volteado de cabeza. Yo, junto con miles de estudiantes universitarios iguales a mí, gritaba consignas, hacía plantones y marchaba, con la esperanza de producir un cambio en la política estadunidense sobre Vietnam y, con el tiempo, de transformar el modo en que se ejercía la autoridad tanto en Estados Unidos como en la escena internacional. No creo que pueda subestimar el impacto duradero que la Guerra de Vietnam tuvo en mí, especialmente al cultivar lo que se convertiría en la preocupación de toda mi vida: cómo se
establecen, se mantienen y se transforman la autoridad y el poder. Desde una posición aún más distante, fui testigo durante mi adolescencia y mis años de universidad de una revolución épica en el mapa del mundo. El derrumbe de los grandes imperios europeos llevó a la aparición de muchos nuevos Estados en África y Asia. Los nuevos líderes políticos hacían todo tipo de enérgicas declaraciones sobre las perspectivas del cambio social dentro de sus fronteras, así como respecto a su intención de romper el dominio de las formas de autoridad anacrónicas a nivel internacional. Era un momento de gran optimismo. Incluso en medio del interminable ruido de fondo de la Guerra Fría, con sus mensajes no tan sutiles sobre el poder en el mundo —sobre la dominación gubernamental y la vulnerabilidad personal—, la Guerra de Vietnam y el largo proceso de descolonización del que formaba parte me volvieron extremadamente consciente de los patrones de dominación y me hicieron confiar en que sería posible ponerles fin a las formas más perniciosas. Los libros que devoré en esos años lidiaban —a veces de forma explícita, y con mayor frecuencia implícita— con la cuestión de quién hace las reglas que dictan cómo actúan los otros, quién impone su voluntad sobre los otros y cuándo se transforman esos patrones. Las obras de ciencias sociales que leí provenían de diferentes campos, y los autores intentaban sentir el pulso del nuevo mundo de la posguerra. Las más populares, y probablemente las menos satisfactorias, eran con mucho las obras derivadas de la teoría de los sistemas sociales de Talcott Parsons. [1] El enfoque de Parsons subsume tanto al Estado como a la sociedad en una amplia concepción del llamado sistema social, cuyas diversas partes están vinculadas por un conjunto de valores unificados y de gran alcance. En última instancia, de acuerdo con el enfoque del sistema social, este conjunto de valores es el que ocupa el lugar principal en el análisis del poder, la estructura y el cambio. Parsons destacaba que el estudio de la estructura y el proceso políticos estaba “en el contexto de un análisis teórico general de la sociedad total como sistema social”.[2] Apuntaba que “el núcleo de una sociedad, como sistema, es el orden normativo, organizado dentro de un patrón, a través del que se organiza colectivamente la vida de una población”. [3] Su análisis se basaba en el concepto de un singular conjunto de valores y normas sociales que, sostenía, habían internalizado los miembros de la sociedad. [4] Siguiéndolo, y haciendo una lectura un poco tendenciosa de Weber, otros especialistas vieron normas y valores que entretejían a las elites e instituciones del ámbito social, político, religioso y económico. En Estados Unidos, y a veces en Europa, los especialistas caracterizaban la operación de estas fuerzas —los valores dominantes y sus lazos con las elites e instituciones sociales— como pluralismo, la operación armoniosa de intereses encontrados y grupos privilegiados. De nuevo, Parsons explica el fundamento de las teorías pluralistas del periodo: “Ninguna sociedad puede mantener la estabilidad frente a las exigencias y las tensiones variables, a menos que las constelaciones de intereses de sus miembros se basen en la solidaridad y las lealtades y las obligaciones internas”.[5] En otras partes del mundo, en especial en los países recién formados de Asia y África donde se presumía que estaba ausente esta solidaridad normativa, el foco de interés era el desarrollo de una ética lo suficientemente poderosa como para transformar las normas e instituciones divergentes (inarmónicos, con frecuencia vistos como tradicionales e inferiores). La clave para efectuar el cambio (deseable) era entonces consolidar un consenso normativo que fuera el centro o motor de un sistema social funcional. Aunque pudiera parecer una tarea de enormes proporciones —después de todo, ¿cuál de todos los conjuntos normativos discrepantes ganaría?— el problema desapareció por decreto, al asumirse de forma teleológica que al final triunfarían inevitablemente los valores occidentales modernos. Parsons era el principal sociólogo de su época, pero su influencia se extendía más allá de su disciplina para alcanzar a otros científicos sociales. Como estudiante universitario con especialidad en
ciencias políticas, inicialmente me sentí atraído por los problemas de dominación y cambio a través de las variantes de la teoría de los sistemas sociales, o simplemente “de sistemas”. Entre los autores de ciencias políticas más destacados en esta corriente se encontraban Gabriel A. Almond y David Easton. [6] Para mí, el pensador más brillante y profundo entre los que promovían esta perspectiva de la dominación y el cambio en los nuevos Estados era Edward Shils, un importante colaborador de Parsons y una persona cuya obra sigue pareciéndome siempre fascinante y que en gran medida sigue siendo pertinente.[7] A pesar de su extraordinaria penetración, Shils también cayó en trampas teleológicas, escribiendo en repetidas ocasiones sobre los centros “todavía no” desarrollados fuera de Occidente. Shils parecía tener una percepción intuitiva tanto para las fuentes de autoridad materiales como para las etéreas que muchos otros escritores no percibían. Comprendió que las sociedades no están y no pueden estar ligadas sólo a través de relaciones materiales e instrumentales. La conexión de las personas entre sí descansa esencialmente en una noción trascendental: buscan y crean poderosas nociones comunes o algún significado en sus relaciones, con lo que forman un fuerte pegamento relacional que las une. Para él, una “comunidad no es sólo un grupo de personas particulares y concretas; es, de manera más fundamental, un grupo de personas que adquieren significado al encarnar valores que las trascienden y asumir estándares y normas de los que derivan su dignidad”. [8] Yo admiraba la forma en que Shils, como académico abocado al análisis secular, no se intimidaba con el difícil tema de lo trascendental, al integrar en el centro de su análisis la manera en que la gente busca mayor significado en su vida y en sus relaciones con los demás. Comencé a pensar que las conexiones sociales van, más allá de los factores cognitivos, a los afectivos, de las dimensiones instrumentales a las emocionales. [9] Y sigo sintiendo que las ciencias sociales han cometido un gran error al ignorar fenómenos como la revelación y la redención, que han desempeñado un papel central en la historia de la humanidad. Sólo un puñado de importantes académicos, como el brillante jurista Robert Cover, han hecho de la revelación una parte esencial de su pensamiento. [10] Weber hizo algunas referencias al papel central de la redención pero no le dio seguimiento a su importancia en el Estado moderno. Para Shils y otros que se ocupan de cosas como la creación de significado compartido, incluyendo los sentimientos de la gente sobre el propósito de la sociedad y el lugar que ocupan en ella, se entendía que forjar lazos sociales por medios no instrumentales excluye al mismo tiempo que incluye, estableciendo límites que determinan quién es parte de la sociedad y quién está fuera de ella. Una dificultad que tuve con Shils y con otros fue la manera en que su uso del enfoque de sistemas y sus similares desdibujaba la sede de la autoridad. En sus célebres ensayos sobre el centro y la periferia, por ejemplo, Shils veía la fuente de autoridad y de cambio como algo inherente al brebaje mágico de elites, instituciones y valores compartidos. [11] Sin embargo, el origen y la coherencia de esta fórmula, particularmente de los valores compartidos, parecían ser misteriosos. De alguna manera todo convergía y después el brebaje mágico usaba sus poderosas ideas, recursos y gente para derramarse, incorporando en su camino a otros menos poderosos que se regían por conjuntos diferentes de reglas. Todo me parecía bastante escurridizo. Cuando ingresé al posgrado, en 1967, entré en contacto con una escuela diferente, encabezada por quien sería después mi asesor de tesis, Samuel Huntington. En la década de 1960 Huntington, junto con algunos otros, como J. P. Nettles, insistió en que donde había que buscar el origen del poder para imponer el orden era específicamente en las instituciones políticas. Después de una digresión sobre la teoría de la dependencia y la de los sistemas mundiales, las cuales insistían en la importancia de tomar en cuenta las relaciones de poder internacionales para llegar a entender el propósito de comprender la dominación y el cambio en cualquier sociedad, la teoría de las ciencias sociales regresó a la mente de Huntington a finales de los setenta y en los ochenta. Los autores comenzaron a insistir en que el Estado
debía ser visto como una organización que mantiene un estatus especial y autónomo; ha sido, de hecho, la sede del cambio.[12] En realidad esa premisa sigue siendo parte poderosa de las teorías sociales y políticas hasta nuestros días, expresada en el estatismo, el estructuralismo, las teorías de la elección racional, el neorrealismo y demás. Con frecuencia se han analizado la dominación y el cambio como parte de un proceso en el que el Estado es el eje. Por medio de la ley, la burocracia, la violencia y otros medios —continúa el razonamiento—, el Estado moderno ha restructurado el comportamiento de la gente y, por extensión, su sentido de quiénes son. La línea más importante de críticas de los nuevos escritos en torno al Estado contra los modelos de sistemas sociales y las teorías marxistas era su incapacidad de distinguir analíticamente entre el Estado —con su papel en apariencia central en la definición de las relaciones sociales y la identidad personal— y los demás sectores de la sociedad. Antes bien, los críticos asumían la existencia del poder y la autonomía del Estado para determinar los patrones de comportamiento y la estratificación. [13] El argumento de los teóricos del Estado era que los Estados no se combinan simplemente en una variedad de instituciones manejadas por la elite —en términos de Parsons, lo político “debe articularse de modo sistemático con los demás subsistemas”—, [14] sino que destacan como organizaciones autónomas sumamente poderosas por derecho propio. Representaba un llamado a los investigadores para que trasladaran su atención del sistema social general hacia el papel exclusivo del Estado en la elaboración de reglas y la realización del cambio social. Al hacerlo, los teóricos del Estado se proponían pasar del énfasis en la armonía o el consenso al centro de los conflictos entre un Estado obstinado y otras agrupaciones de la sociedad. Al igual que los teóricos de los sistemas, los especialistas que se centraban en el Estado tomaron mucho de Max Weber. No obstante, el Weber que seguían era el que hacía hincapié en la conceptualización del Estado como una organización autónoma con medios extraordinarios para dominar. En 1974, un par de años después de doctorarme, impartí un seminario a cinco estudiantes de maestría de la Universidad de Tel Aviv, en Israel, donde tuve mi primer puesto como profesor. El curso analizaba la ciudad y su papel en el cambio social y político a lo largo de la historia. Estudiamos la centralidad de la ciudad en la imaginación popular y, directa o indirectamente, en las diferentes teorías del cambio y la dominación propuestas por las ciencias sociales. Creo que mis años en Israel, incluyendo las tres traumáticas semanas de la Guerra de Iom Kipur y su larga y dolorosa secuela, así como los meses que estuve en las ciudades de la Cisjordania ocupada realizando la investigación para un libro, [15] inconscientemente me llevaron a dudar de muchos de mis supuestos sobre cómo se ejerce la autoridad y cómo cambia. A pesar del poder casi mítico del Estado israelí, especialmente después de su rotunda victoria en seis días contra tres Estados árabes en 1967, descubrí que la situación de las ciudades palestinas ocupadas por aquél guardaba sólo un ligero parecido con sus políticas cuidadosamente diseñadas. La misma impresión de una disyunción entre la voluntad de los dirigentes del Estado y los resultados reales de su política me asaltó durante y después de la guerra de 1973, cuando estaba sentado en Tel Aviv pegado a la radio, y después, cuando visité ambos frentes, los Altos del Golán y el Canal de Suez. No le fue mejor a los Estados Unidos con sus políticas en Vietnam. También por esos mismos años asistí a una conferencia de Seymour Mann, invitado de la universidad, quien sostenía que, si bien el programa Model Cities[*] en los Estados Unidos había puesto en marcha un cambio político y social sustancial en las zonas urbanas, los resultados eran muy distintos de los que habían planeado o previsto los responsables de la política. Comencé a sentirme cada vez más incómodo con lo que estaba enseñando en ese seminario después de la Guerra de Iom Kipur. Durante una de las sesiones me impactó pensar que los escritos de las
diferentes escuelas de las ciencias sociales podían haber estado planteando sus interrogantes de una manera poco útil. Se preguntaban implícitamente dónde podrían encontrar ese centro, Estado o conjunto distintivo de instituciones que supiera cómo tratar a la población, que fuera capaz de crear y de imponer reglas para la vida cotidiana y que, al hacerlo, moldeara la forma en que la población se comprende a sí misma. Una vez que se descubriera ese sitio mágico, éste revelaría los secretos materiales o culturales, dependiendo de la teoría, que podrían decirnos cómo se establecen los patrones de dominación y cómo cambian. Se asumía que la ciudad, el centro, el núcleo, el Estado o la clase social dominante —alguna sede integrada de autoridad— tendría ideas y recursos superiores que podría usar para hacer extensiva su voluntad a toda la sociedad. Aquellos sobre los que se actúa, los objetos de control, desempeñaban un papel pequeño en las teorías; eran los que cambiaban, eran los receptores pasivos de las reglas de otros. Con frecuencia se los consideraba una masa abúlica. Sólo más tarde las teorías subalternas del sur de Asia y los trabajos de especialistas como James C. Scott cuestionarían esas perspectivas. En 1974 los científicos sociales occidentales parecían casi unánimes acerca de la mecánica de la dominación y el cambio, que descartaba el papel activo de las masas. Más allá de eso, se preguntaban lo mismo por qué algunas sedes de autoridad funcionaban más y otras menos, [16] que por qué algunos Estados asumían formas particulares, como la democracia, y otros no,[17] etc. Incluso algunos marxistas de diversos matices parecían reservarles un papel a las clases más bajas sólo en las revoluciones cruentas, no en los patrones cotidianos de dominación. Les sugerí a los participantes del seminario que la mejor manera de entender la dominación y el cambio no era, posiblemente, en términos de los productos de sedes deliberadas y orientadas a ciertos objetivos, con recursos abrumadores y abundantes ideas, como el Estado, que es lo que encontramos en las teorías preponderantes. Quizá deberíamos observar múltiples sitios para entender la dominación y el cambio, así como resultados que no correspondan a ninguna de las políticas diseñadas por las partes. Les dije a los alumnos que las consecuencias no buscadas de los múltiples conflictos de la sociedad — sobre las reglas de quién deberían aplicarse, qué ideas deberían predominar— explicarían más, tal vez, sobre la dominación y el cambio, que las teorías existentes. [18] Los Estados (o cualquier otro sitio integrado de recursos e ideas) entablan batallas campales con otras figuras y grupos poderosos con formas muy arraigadas de hacer las cosas. En ocasiones el poder de estas otras formaciones sociales resulta obvio, como ocurre con la capacidad para negar un crédito muy necesario; a veces está disimulado, como el ostracismo en una comunidad pequeña. En cualquier caso, las luchas por los ingresos u otros bienes y por decidir qué ideas deberían predominar son violentas y reales. En Israel, después de las guerras de 1967 y 1973, estos conflictos eran intensos y generalizados. Los estudiantes los presenciaban a diario en forma de huelgas espontáneas de los trabajadores, el establecimiento repentino de asentamientos ilegales en Cisjordania, la resistencia de numerosas parejas a las bodas religiosas por mandato del Estado, las marchas de los llamados Panteras Negras que protestaban contra la dominación asquenazí, actos aislados de resistencia de los palestinos en los territorios ocupados y mucho más. Israel era un caos, y los tipos de conflictos que eran difíciles de detectar antes de estas dos guerras ahora salían a la luz y era imposible pasarlos por alto. Me preguntaba si los conflictos que subyacían a estos actos, así como las coaliciones que se formaban a su alrededor, podrían decirnos mucho más sobre los patrones de dominación y cambio que los designios y objetivos de entidades o actores individuales, por poderosos que fuesen. De hecho, ¿podría el Estado israelí, aparentemente inflexible, seguir siendo esencialmente el mismo después de librar estas difíciles batallas internas? (La respuesta pronto quedaría en claro: no podría.)[19] Por supuesto, durante el seminario no podía imaginarme que mis preguntas a los alumnos me
llevarían a pensar y escribir sobre estas cuestiones durante el siguiente cuarto de siglo. De hecho, las ideas generadas en esa clase resultaron ser la semilla del enfoque del Estado en la sociedad, así como el origen de una definición revisada de Estado. Mi énfasis estará en el proceso: en las luchas en curso entre coaliciones cambiantes y las reglas de conducta diaria. Estos procesos determinan cómo las sociedades y los Estados crean y mantienen distintas formas de estructurar la vida cotidiana; la naturaleza de las reglas que gobiernan la conducta de la gente, a quién benefician y a quiénes ponen en desventaja; qué elementos unen a las personas y cuáles la dividen; qué significado comparte la gente acerca de sus relaciones con los otros y su lugar en el mundo. Estos procesos también determinan las formas en que se cuestionan y se cambian las reglas y los patrones de dominación y subordinación. Mi visión del funcionamiento interno de la dominación y el cambio empieza con el axioma de que en ningún lado existe un conjunto único e integrado de reglas, ya sea codificadas en la ley del Estado, santificadas como escrituras religiosas o consagradas como reglas de etiqueta para la conducta cotidiana. Simplemente en ninguna sociedad existe un código universal indiscutible —en la ley, la religión o cualquier otra institución— para guiar la vida de la gente. El modelo del Estado en la sociedad aquí empleado se centra en las interacciones cargadas de conflictos de múltiples conjuntos de directrices, formales e informales, que establecen cómo actuar y que son promovidas por diferentes agrupaciones de la sociedad.[20] Estas múltiples agrupaciones, las cuales usan recompensas y sanciones sutiles y no tan sutiles —incluyendo a veces la violencia— para tratar de conseguir lo que quieren, incluyen conjuntos laxos de personas así como organizaciones sumamente estructuradas con múltiples recursos a su disposición. En resumen, todas las sociedades tienen batallas en curso entre grupos que promueven diferentes versiones de cómo debería comportarse la gente. La naturaleza y los resultados de estas luchas dan a las sociedades su estructura y carácter distintivos. En este sentido, los Estados no difieren de cualquier otra organización formal o de las agrupaciones sociales informales. Sus leyes y regulaciones deben competir con otros tipos muy diferentes de comportamiento sancionado, con frecuencia con resultados completamente inesperados para las sociedades que los Estados pretenden gobernar… y para los Estados mismos. Michel de Certeau capta esta dinámica en la lucha oculta de los pueblos indígenas de América del Sur contra los colonizadores españoles. Sumisos y hasta aquiescentes, a menudo estos indios hacían de las acciones rituales, de las representaciones y de las leyes que les eran impuestas algo diferente de lo que el conquistador creía obtener con ellas; las subvertían no mediante el rechazo o el cambio, sino mediante su manera de utilizarlas con fines y en función de referencias ajenas al sistema del cual no podían huir.[21]
Los fracasos o los resultados desiguales de las políticas del Estado no se explican sólo por las políticas mal diseñadas, los funcionarios incompetentes o los recursos insuficientes. Los Estados deben competir con grupos opositores, algunos de los cuales son discreta e indirectamente subversivos, como los indígenas que cita De Certeau, mientras que otros son abiertamente contenciosos. Esas múltiples agrupaciones de la oposición han creado coaliciones para fortalecer su postura, y éstas se han introducido en la estructura de los propios Estados. Las luchas resultantes entre las coaliciones tuvieron su costo: la implementación de las políticas de Estado y las consecuencias para la sociedad terminaron siendo muy diferentes de los planes originales del Estado. Hasta los planes nacionales más enérgicos, como lo demostró Scott en su discusión de los designios del modernismo, pueden llegar a convertirse en insensateces desastrosas.[22] Algunas de las dificultades para reconocer las limitaciones de los Estados provienen de ideas populares sobre éstos y de los modos convencionales en que los han entendido las ciencias sociales. En la prensa y en el discurso cotidiano se ha representado al Estado como si fuera un cuerpo coherente,
integrado y orientado a ciertos objetivos. De manera antropomórfica, los medios noticiosos han subrayado la coherencia total del Estado, su singular modo de pensar (“China negó hoy…”). Además, los dirigentes del Estado han promovido implacablemente la idea de que el mismo, como entidad propositiva y coherente, es una representación del significado trascendental al que se refería Shils en sus ensayos: el Estado es la encarnación de la nación o de la gente, y sus reglas —La Ley— tienen una santidad especial.[23] Como observó un activista egipcio al criticar el arresto de un sociólogo que supuestamente había “difamado” a Egipto al referirse en un documental al fraude electoral: “El gobierno ha convencido al pueblo de que Egipto y el gobierno son una y la misma cosa”. [24] Aunque esa noción ha sido refutada a menudo (por ejemplo, la declaración de la gente de ser fiel a una ley superior ), ha tenido un efecto considerable en el pensamiento popular. De hecho, la gente caracteriza a los demás por su aceptación de esa Ley singular, por ejemplo: “Ella es una ciudadana respetuosa de la ley, pero él es un transgresor de la ley ”. La cualidad trascendental de la Ley, entonces, se representa no sólo en su papel de conectar a las personas, convirtiéndolas en El Pueblo, sino también en su cualidad moral fundamental como forma correcta de comportarse. Muchos de los mismos elementos que se encuentran en el pensamiento popular han aparecido también en la bibliografía de las ciencias sociales con un giro ligeramente distinto. Weber, que tan larga sombra ha proyectado en las ciencias sociales del siglo XX, ofreció lo que ahora se ha convertido en una definición clásica de Estado. Ésta aún goza de gran aceptación como la manera de entender a los Estados de hoy. Primero, escribió, “el Estado moderno es una asociación obligatoria que organiza la dominación”. [25] Para él, “el Estado […] es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima (es decir: considerada legítima)”. [26] En su afirmación más citada, “El Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima”. [27] Weber suponía que los Estados son asociaciones orientadas a ciertos objetivos, pero, como pueden contener objetivos encontrados, prefirió definirlos en términos de sus medios (el uso de la fuerza). Para él los Estados son asociaciones propositivas con intenciones diversas pero medios similares. Aunque Weber colocó con prudencia entre paréntesis las palabras “con éxito” en la cita anterior, en la práctica todos los tipos de Estado, tanto los que tienen éxito al monopolizar la violencia como los que no, han aparecido en los estudios de ciencias sociales como si fueran organizaciones propositivas y muy unidas, con objetivos autónomos, que usan la violencia y la legitimidad como herramientas eficaces para mantener el control social e implementar políticas. Weber fue mucho más exacto que muchos que siguieron sus supuestos. Tuvo el cuidado de observar lo limitada que era en realidad la experiencia de los Estados que centralizan y monopolizan con éxito la violencia. Otros, desafortunadamente, ampliaron el supuesto básico de que, con recursos extraordinarios a su disposición, cualquier tipo de Estado controla el uso de la violencia, la amenaza de violencia y otros medios para inducir a las personas que se encuentran en su territorio a someterse o incluso a adoptar una serie casi interminable de leyes y regulaciones.[28] A estas reglas se les confiere una singularidad (de nuevo La Ley), y el papel del Estado es construir el Gobierno de la Ley. [29] Cuando se intenta analizar Estados individuales y patrones particulares de dominación, surgen varios problemas serios en cuanto a cómo han usado los especialistas la definición de Weber. El énfasis en el monopolio enmascara situaciones en las cuales la autoridad es fragmentaria y disputada. Incluso una palabra como “legítimo” desvía la atención de formas de autoridad en conflicto o del desacuerdo con las formas dominantes de autoridad. Los especialistas rinden tributo al hecho de que Weber sin duda no se estaba refiriendo a todos los Estados sino que sólo intentaba crear un Estado ideal tipo, heurístico. Sin embargo, el uso que hace Weber de un Estado ideal tipo que monopoliza la fuerza
legítima y gobierna por medio de una ley racional les deja muy pocas formas de referirse a los Estados de la vida real que no cumplen este ideal. Los Estados reales son desviaciones del ideal o versiones corrompidas del mismo. La definición de Weber tiene al Estado trabajando a toda máquina y, aunque por supuesto no pretendía que se tomara el tipo ideal como tipo normal, eso es precisamente lo que ha sucedido en la investigación posterior. Desde luego, en la sociedad humana real ningún Estado puede hacer todo lo que puede un Estado ideal, como deja perfectamente en claro Weber. Han existido diferencias enormes entre los Estados en relación con los recursos que controlaban sus líderes y funcionarios para obtener recursos y para lograr una distribución sesgada de oportunidades económicas (entre otras); en la mera cantidad de ingresos que podían obtener mediante impuestos, ayuda, imposición de cuotas, etc.; en la eficacia para garantizar que los recursos terminaran en las manos que se quería; en la coherencia interna que ponían de manifiesto al decidir a quiénes favorecer, y en los medios que usaban para lograr la distribución selectiva de recompensas. Esas diferencias entre Estados son sumamente importantes (para los estudiosos del Estado estas variaciones han sido la base de la política comparada). No obstante, con la definición de Weber como punto de partida la diferencia se puede medir sólo como distancia del tipo ideal. Mientras la idea que se tiene del Estado sea uniforme y constante, la variación de los Estados, incluso el fracaso de algunos, sólo puede expresarse en términos de desviación del estándar. Si los Estados reales se quedaban por debajo del estándar, como solía ocurrir, había que inventar todo tipo de excusas para expresar el espacio entre la práctica real y el ideal. Términos como “corrupción”, “debilidad” y “capacidad relativa” implicaban que las formas en las que las cosas funcionaban realmente eran de alguna manera exógenas al modelo normativo de lo que son, o deberían ser, el Estado y sus relaciones con la sociedad. La comparación se hace al especificar y medir la desviación de la norma o del ideal. La capacidad del Estado se mide con una vara cuyo extremo es una variante del Estado ideal de Weber. El supuesto de que sólo el Estado crea o debería crear reglas, y que sólo él mantiene o debería mantener los medios de violencia para hacer que la gente obedezca esas reglas, minimiza y trivializa la rica negociación, interacción y resistencia que ocurre en toda sociedad humana entre múltiples sistemas de reglas. Plantea una sociedad humana donde una organización increíblemente coherente y compleja ejerce una extraordinaria hegemonía de pensamiento y de acción sobre el resto de las formaciones sociales que se intersecan en ese territorio. No brinda ninguna forma de teorizar sobre el terreno en el que compiten los diversos conjuntos de reglas, excepto formularlas en negativo, como fracasos o Estados débiles, o incluso como “no Estados”. En resumen, considerar el Estado ideal de Weber como el Estado normal confunde tanto como lo que aclara, al comparar continuamente a los Estados reales con la versión ideal de lo que los Estados son o deberían ser.
Una nueva definición de Estado El enfoque del Estado en la sociedad que se ofrece aquí sugiere una definición de Estado diferente de la de Weber. El Estado es un campo de poder marcado por el uso y la amenaza de violencia y conformado por 1) la imagen de una organización dominante coherente en un territorio, que es una representación de las personas que pertenecen a ese territorio, y 2) las prácticas reales de sus múltiples partes. Los Estados reales están determinados por dos elementos, imágenes y prácticas. [30] Éstas pueden estar sobrepuestas y reforzarse entre sí, o pueden ser contradictorias y mutuamente destructivas. La
imagen ha tendido a ser homóloga de un Estado a otro, en especial la imagen del Estado moderno que tiene sus orígenes entre los siglos XV y XVII en el noroeste de Europa y que llegó a abarcar el mundo entero en la última mitad del siglo XX. A la inversa, las prácticas han tendido a ser diversas y, aunque sin duda hay patrones comparativos reconocibles, no es posible clasificarlas con precisión. Primero es la imagen. Tomo esta idea de Shils, quien usó el término para describir el “centro”, no el Estado. “La imagen —decía Shils— amalgama las numerosas instituciones a las que pertenecen los actores, y en pro de las cuales ejercen la autoridad, en la imagen de un centro de la sociedad dominante y único.”[31] En esta definición la imagen del Estado es la de una entidad autónoma, integrada y dominante que controla, en un territorio determinado, la creación de reglas, ya sea directamente a través de sus propios organismos o indirectamente permitiendo que otras organizaciones autorizadas — negocios, familias, clubes y similares— generen ciertas reglas de alcance limitado. [32] La imagen implica percepción. Aquí la percepción del Estado es la que tienen quienes están dentro y fuera del territorio que consideran suyo como principal y más adecuado creador de reglas dentro de sus límites territoriales. En ese sentido, la percepción asume una entidad única que es bastante autónoma, unificada y centralizada. Aunque todos reconocen la complejidad y vastedad de esta organización —que sus partes no siempre trabajarán en perfecta armonía, que la “imagen” es un retrato que no muestra todas las imperfecciones—, la imagen del Estado induce a la gente a percibir sus componentes como si estuvieran genéricamente integrados y actuaran en conjunción entre sí. La imagen postula una entidad que tiene dos tipos de fronteras: 1) fronteras territoriales entre el Estado y otros Estados, y 2) fronteras sociales entre el Estado —sus organismos y actores (públicos)— y aquellos sujetos a sus reglas (privados). Mientras que para ciertos grupos limitados, como determinadas tribus nómadas, las fronteras territoriales parecen no existir, para la mayoría, desde viajeros hasta importadores, las líneas de los mapas escolares representan con claridad imágenes bien definidas de cómo está estructurado geográficamente el mundo. Weber tenía razón al decir que el “ ‘territorio’ es una de las características del Estado”.[33] Más aún, la imagen de fronteras territoriales que separan los espacios de control de los diferentes Estados se amplía por la noción común de que esos Estados encarnan de algún modo al pueblo que está dentro de sus fronteras; a esto me refería como una representación en la definición dada más arriba. De este modo, no parece incongruente leer en el periódico sobre un primer mandatario que habla por el “pueblo”, como si las fronteras del Estado manifestaran alguna unidad subyacente entre quienes ocupan el territorio. En la imagen, el Estado, aunque separado de la población general del territorio, como se comentará dentro de un momento, es la encarnación de esa población, como se ve en los votos de las Naciones Unidas, la diplomacia entre los Estados o cualquier cantidad de juicios en una urisdicción. Esta representación significa que las fronteras territoriales sirven a la vez como límites del control del Estado y como delimitación de un pueblo conectado. Retomaré esta cuestión de la conexión del pueblo en breve. Además de las fronteras territoriales, el segundo tipo de frontera que incluye la imagen del Estado es una frontera social, que separa al Estado de otros actores y fuerzas no estatales, es decir privados. Weber apuntaba que la separación de lo público y lo privado —él consideraba en particular la ley pública y la privada— es una característica distintiva del Estado moderno, burocratizado. La separación conceptual de la ley pública y la privada “presupone la separación abstracta entre el ‘Estado’, en cuanto portador abstracto de los derechos de mando y creador de las ‘normas jurídicas’, y todas las ‘atribuciones’ personales de los individuos”. [34] El Estado no sólo está separado, está elevado. Es decir, su representación del pueblo lo distingue de todas las demás entidades, lo que en la imagen no puede significar más que intereses particulares. Sólo
el Estado es la representación general de la unidad del pueblo, que se deriva de su conexión subyacente. Después de la imagen, el segundo aspecto clave de la definición del Estado son las prácticas. El desempeño cotidiano de los organismos y actores del Estado, sus prácticas, puede reforzar la imagen del Estado o debilitarla; puede consolidar o neutralizar la noción de las fronteras territoriales y las que existen entre lo público y lo privado. Innumerables prácticas han fortalecido la imagen de que los separadores territoriales de los mapas son reales y efectivos. Los dirigentes nacionales han empleado visas, pasaportes, mojones, enrejados y bardas eléctricas, policía fronteriza, ejércitos, mapas oficiales y libros de texto escolares, entre otras cosas, para demarcar el territorio que el Estado pretende gobernar. Esta lista deja en claro que la amenaza o el uso de la violencia está detrás de muchas de sus prácticas. Además, las prácticas de los que están fuera de la entidad del Estado también pueden reforzar y validar la imagen de que las fronteras que aparecen en los mapas son reales. Las Naciones Unidas, por ejemplo, han dado a los Estados que mantienen control sobre un territorio específico un “asiento” entre los otros Estados del mundo. Asimismo, las prácticas pueden servir para reconocer, reforzar y validar de numerosas maneras no sólo el elemento territorial del control que ejerce el Estado, sino también la separación social entre el Estado y otras formaciones sociales (la división entre lo público y lo privado). Las ceremonias, como una coronación o una toma de posesión, por ejemplo, han afirmado solemnemente la separación. Lo mismo se ha hecho al restringir ciertas labores del Estado a espacios especiales, como tribunales, ayuntamientos o edificios federales. De estas y otras muchas formas se ha subrayado la imagen del Estado como un cuerpo social distinto, incluso superior. Creo que Foucault intentó probar la relación a menudo anómala entre la imagen y la práctica, incluso cuando las prácticas tienden a reforzar la imagen o el mito del Estado: Sin embargo, el Estado, sin que sea más probable hoy que en cualquier otro momento de su historia, no tiene esta unidad, esta individualidad, esta funcionalidad rigurosa, ni, hablando francamente, esta importancia; tal vez, después de todo, el Estado no sea más que una realidad compuesta y una abstracción mitificada, cuya importancia es mucho más limitada de lo que muchos de nosotros pensamos […] Son las tácticas del gobierno las que hacen posible la definición y redefinición continua de lo que está dentro de la competencia del Estado y lo que no, lo público versus lo privado, etc.; de este modo, el Estado sólo puede entenderse en su supervivencia y en sus límites con base en las tácticas generales de la gobernabilidad.[35]
Aunque Foucault separa las prácticas, o lo que él llama las tácticas de la gobernabilidad, de la imagen, aún tiende a ver esas prácticas como reforzadoras de la abstracción mitificada, la definición aceptada de lo que el Estado puede hacer y la distinción percibida entre lo público y lo privado. No obstante, las prácticas también pueden ir en contra de estos mitos y percepciones. Lo que incluye mi definición de Estado, permitiendo que surjan nuevas líneas teóricas, son precisamente esas prácticas — esos actos convertidos en rutina— que afectan la imagen de un Estado dominante y coherente, y neutralizan las fronteras territoriales y las que existen entre lo público y lo privado. Con frecuencia las prácticas se enfrentan a la imagen. Bertrand Russell captó bellamente la distinción entre imagen y práctica: “Tenemos, en efecto, dos clases de moralidad, una junto a la otra, una que predicamos pero no practicamos, y otra que practicamos pero rara vez predicamos”. [36] Russell señaló la ruptura entre la imagen y las prácticas al hacer énfasis en la moralidad. Mientras la imagen del Estado implica una moralidad singular, una manera estándar, de hecho la manera correcta, de hacer las cosas, las prácticas denotan múltiples tipos de desempeño y, posiblemente, algo de controversia sobre cuál es la forma correcta de actuar. Estas prácticas no han sido simples desviaciones de la (buena) conducta normativa tal como la
proponen los códigos del Estado. Han sido códigos morales por derecho propio, que compiten con lo expresado en la imagen del Estado por el predominio en el reclutamiento de funcionarios para las oficinas públicas, la distribución de los recursos del Estado, la discrecionalidad en la aplicación de regulaciones y mucho, mucho más. Jean-François Bayart, Stephen Ellis y Béatrice Hibou distinguieron muchas de estas prácticas en un libro reciente e innovador sobre África, La criminalisation de l’état en Afrique.[37] Aunque los autores dieron una definición técnicamente restringida de lo que entendían por “criminal”, creo que es una palabra poco afortunada en este contexto, ya que implica una conducta que no sólo es ilegal sino también moralmente incorrecta. Desde un punto de vista analítico, privilegia las leyes y códigos de la imagen del Estado en cuestión (o de los Estados en general), convirtiéndolos en el estándar analítico del investigador, por encima de los estándares a menudo contradictorios expresados en las prácticas de sus partes. Lo que fácilmente se puede etiquetar como corrupción o criminalidad, como el nepotismo o el contrabando, también se puede ver, por ejemplo, como una moralidad que favorece los lazos de parentesco por encima de la meritocracia, o que expresa el derecho de tránsito de la gente y sus bienes a través de las fronteras arbitrariamente impuestas por la ley del Estado. [38] ¿Cómo resulta posible entender la aparición de numerosos conjuntos de prácticas, muchas de las cuales pueden estar en conflicto con los dictados de la imagen (y la moralidad) del Estado? La dificultad para controlar las partes remotas de los Estados, los muchos frentes en los que pelea con agrupaciones que tienen estándares de conducta conflictivos, y la tentación de los funcionarios de aceptar reglas alternativas que, por ejemplo, les den mayor poder o les permitan enriquecerse en lo personal o privilegiar al grupo al que sean más leales, han llevado a diversas prácticas de ciertas partes o sectores del Estado. Distintas partes o fragmentos del Estado se han aliado entre sí, así como con grupos externos, para favorecer sus objetivos. Esas prácticas y alianzas han servido para promover una variedad de conjuntos de reglas, con frecuencia muy distintas de aquellas propuestas en las propias leyes y reglamentaciones oficiales del Estado. Estas alianzas, coaliciones o redes han neutralizado la frontera territorial y social precisa que había intentado establecer la primera representación del Estado, así como la clara distinción entre el Estado como preminente creador de reglas y la sociedad como receptora de esas reglas. Los ejemplos de tales prácticas que neutralizan los límites asociados con la imagen del Estado empiezan con los funcionarios nacionales que usan su oficina para llevar a cabo negocios privados, asestando así un golpe silencioso a la división entre lo público y lo privado. En un caso asombroso que me contaron, un funcionario africano llevó a su vaca a pastar en el césped del edificio estatal en el que trabajaba. El artículo de Gupta sobre “fronteras desdibujadas” analiza lo contrario: cuando el espacio privado es usado para negocios públicos. Cuenta el caso de Sharmaji, un funcionario agrario indio que tenía los registros de cerca de 5 000 parcelas. En la parte de abajo de su casa tenía una habitación que usaba como “oficina”. “Ahí era donde por lo regular se lo podía encontrar, rodeado de clientes, aduladores y colegas.”[39] Uno de sus asistentes ayudaba a mediar entre Sharmaji y la gente que venía a cambiar o registrar títulos de propiedad, dejando en claro cuánto se necesitaría para “hacer el trabajo”. Otro ayudaba a Sharmaji con las tareas oficiales y también con las tareas domésticas. Se había perdido la distinción entre el espacio público y el privado, el trabajo público y el privado, y los honorarios públicos y privados. El retrato que hace Ellis de Sudáfrica durante el apartheid (y aún después) presenta ejemplos más complejos del desdibujamiento de la división entre Estado y sociedad. Algunas pandillas explícitamente criminales han desarrollado estrechas relaciones con las fuerzas de seguridad. Esto ha producido, dentro de ciertas secciones de las fuerzas de seguridad, una actitud sumamente ambigua hacia determinados tipos de crimen. Durante la última fase de la guerra de guerrillas algunos policías y militares desarrollaron incluso empresas criminales, como el tráfico de
armas, piedras preciosas, marfil y marihuana, en parte en su propio beneficio y en parte como medio para encubrir que se proporcionaban armas y fondos a las milicias informales que se oponían al Congreso Nacional Africano y al Partido Comunista Sudafricano. La diversidad de violaciones a la ley sancionada por el Estado incluía sofisticadas operaciones de contrabando y fraudes monetarios, que llevaron a los propios servicios secretos del gobierno a mantener relaciones de negocios con importantes grupos de contrabandistas, gente que lavaba dinero para la mafia italiana y otros agentes del submundo criminal internacional.[40]
También las fronteras territoriales enfrentan la acometida de prácticas contrarias. Nicole Watts ha mostrado cómo alianzas clave entre funcionarios turcos liberales y activistas kurdos debilitaron la imagen territorial del Estado turco, abriendo la puerta a una imagen rival, la de Kurdistán. [41] De hecho, sostiene Watts, las alianzas transnacionales entre quienes promueven los derechos kurdos y los activistas de derechos humanos europeos han creado en conjunto una nueva entidad imaginada. [En] el Kurdistán virtual de Occidente, que abarca partes de Alemania, Francia, Suecia, Gran Bretaña y otros países europeos […] la información, la tecnología y las bajas tarifas aéreas han permitido un nuevo nomadismo que promueve la reinvención de una comunidad kurda. El Kurdistán virtual de Occidente, que existe […] sin el beneficio de mapas territoriales codificados o del reconocimiento formal, desempeña no obstante un papel concreto en los asuntos de Turquía, sus poblaciones kurdas y sus relaciones con Europa.[42]
Las coaliciones dentro de Turquía y con los países europeos refutaban la imagen de la moral y la representación del Estado turco. İsmail Beşikçi, quien se pasó años en prisión por sus escritos sobre los kurdos, cuestionó la exclusividad de la moral del Estado: “Las realidades sociológicas son negadas por medio de una ideología oficial [es decir, la moral]. La ideología oficial no es cualquier ideología. La ideología oficial implica una sanción legal. A aquellos que se apartan de las fronteras de la ideología oficial se les muestra el camino a la prisión”. [43] A pesar de los riesgos, en Turquía tanto los funcionarios públicos como los actores privados establecieron alianzas que cuestionaban la moral y la representación contenidas en la imagen del Estado, adoptando prácticas que negaban la rectitud moral y la exclusividad de la ideología del mismo. Al encapsular tanto la imagen como las prácticas, esta definición de Estado usa el concepto de “campo”, adoptándolo (y adaptándolo) de Bourdieu,[44] quien observa que el “campo” resalta relaciones en un espacio multidimensional, en el cual el elemento simbólico es tan importante como el material (lo que llama “sustancias”). “Lo que está en juego —escribe Bourdieu— es la representación misma del mundo social.”[45] El fenómeno central es la lucha. “Todo campo es el escenario de una lucha más o menos abierta sobre la definición de los principios legítimos de la división del campo.” [46] Al describir al Estado como un campo de poder quiero subrayar lo que Bourdieu llama el “espacio multidimensional de posiciones”, usando la palabra “poder” a fin de denotar las luchas para definir quién domina. En resumen, el Estado es una entidad contradictoria que actúa contra sí misma. Entender la dominación, entonces, requiere dos niveles de análisis, uno que reconoce la dimensión corporativa y unificada del Estado —su totalidad— expresada en su imagen, y uno que desmantela esta totalidad para examinar las prácticas y alianzas reforzadoras y contradictorias de sus distintas partes. El modelo “el Estado en la sociedad” se centra en esta cualidad paradójica del Estado; requiere que los estudiosos de la dominación y el cambio vean al Estado en términos duales. Éste se debe entender a la vez 1) como la imagen poderosa de una organización claramente definida y unificada, de la que se puede hablar en singular (por ejemplo, un encabezado que dice “Israel acepta las demandas palestinas”), como si fuera un solo actor con una motivación central que se comportara de una manera coherente para gobernar sobre un territorio claramente definido; y 2) como las prácticas de muchas partes o fragmentos laxamente conectados, los cuales con frecuencia tienen fronteras imprecisas entre ellos mismos y con otros grupos dentro y fuera de las fronteras oficiales del Estado, y a menudo impulsan conjuntos de
reglas que resultan conflictivos entre sí y con las leyes “oficiales”. Las teorías que no incorporan los dos lados del Estado paradójico terminan, ya sea idealizando su capacidad de convertir la retórica en una política efectiva, o descartándolo como un batiburrillo de funcionarios corruptos que sólo ven por sus propios intereses.
El método en los estudios comparativos Otra dimensión importante del enfoque del Estado en la sociedad es su utilidad para la investigación comparada o como método concebido en sentido amplio. El modelo desarrollado en este trabajo no se concentra en una imagen estática de múltiples grupos y sus conjuntos fijos de objetivos y reglas que producen resultados definitivos, sino que se centra en el proceso, más que en resultados contundentes. Éste no es un modelo de boxeo profesional en el que cada combatiente permanece constante durante el combate y se aboca sin vacilar al objetivo de derribar al otro. Más bien el enfoque del Estado en la sociedad indica a los investigadores el proceso de interacción de las agrupaciones entre sí y con aquellos cuya conducta real compiten por controlar o influenciar. Ésta es una distinción importante. El proceso dinámico cambia las agrupaciones, sus objetivos, y en última instancia, las reglas que están promoviendo. Este retrato tiene gran afinidad con el personaje de la película Zelig, de Woody Allen, quien constantemente cambia la forma en la que interactúa con los demás. Como cualquier otro grupo u organización, el Estado se construye y reconstruye, se inventa y reinventa, mediante su interacción como un todo y de sus partes con otras. No es una entidad fija; su organización, objetivos, medios, socios y reglas operativas cambian cuando se alía o se opone a otros dentro y fuera de su territorio. El Estado se transforma continuamente. Eso lo señaló Norbert Elias, el gran sociólogo del siglo XX. Observó que nuestra manera de concebir los fenómenos humanos “nos hace sentir que no es posible asumir los sucesos observados como eventos que fluyen en el habla y el pensamiento”. Elias condenaba que se viese el cambio, o algo dinámico, sólo en relación con algo estático, y denominó a este fenómeno Zustandsreduktion. Sostenía que más que ver a la sociedad como es, uno debe verla “como aquello en lo que se convierte: en lo que se ha convertido en el pasado, en lo que se está convirtiendo en el presente, y en lo que se puede convertir en el futuro”.[47] Este trabajo y otros reflejan mi propio paso de la causalidad concreta asociada con el Zustandsreduktion de Elias a un método que toma en cuenta un proceso continuo: “estar volviéndose”. Aunque me he basado en gran medida en las ciencias políticas duras y otras disciplinas de las ciencias sociales, también he ido perdiendo la paciencia con las limitaciones intrínsecas de sus métodos usuales. Mucho se ha dicho del rigor de los métodos empleados en los enfoques de elección racional, empírico/cuantitativo, estructural y otros que están en boga en las ciencias sociales. No obstante, este rigor, he descubierto, es tan limitante como esclarecedor. La presentación de imágenes sumamente estilizadas en las que la acción está congelada, en las que se nos presentan variables independientes estáticas (como preferencias, estructuras o disposiciones institucionales fijas) que soportan el peso de la causalidad, les ponen a los estudiosos de la dominación y el cambio unas anteojeras demasiado restrictivas. Estos enfoques pueden atrapar la vida política y social dentro de un mundo de rigor muy restringido. Una forma en la que lo hacen es a través de la búsqueda de lo que se podría llamar el
momento del pecado original: el suceso, condición o momento decisivos que uno puede volver a leer
desde el presente para ver cómo fue la situación. La búsqueda de ese momento congelado en el tiempo es la que determina qué es lo que sigue. En palabras de Waldner, es una “coyuntura crítica”. [48] Geoffrey Eley y David Blackburn criticaron brillantemente este tipo de historiografía que, afirman, intenta sin éxito precisar el momento crucial que explica el auge del nazismo en Alemania. [49] También aquí la explicación del desarrollo, o de la falta de éste, está, en términos de Elias, en el principio en relación con lo estático —la condición estructural decisiva del conflicto de elites—. El problema es que este tipo de causalidad dura determina en exceso la situación presente y fuerza a la historia hacia el redil de sus hipótesis. El rigor en boga puede atiborrar a los lectores de hipótesis demasiado restrictivas al buscar la causalidad de un solo sentido que empieza en un momento clave. Los métodos existentes que se encuentran popularmente en la economía política, la elección racional y los análisis estructurales pueden dar demasiada importancia al poder explicativo de las variables independientes, como los arreglos institucionales distintivos. Al fijar esas variables en el tiempo, ignoran cómo a su vez las transforman los efectos que desencadenan. La actual comprensión del rigor puede distraer al observador de la dinámica continua que Cover llamó narrativa: lo inesperado, lo inestable, lo reactivo a la vida cotidiana. Cover no descartó las variables duras —a las que llamó nomos, es decir, la estructura del mundo normativo— pero al mismo tiempo observó que nomos se transforma continuamente según “nos permite someter, alegrar, luchar, corromper, hacer burla, deshonrar, humillar o dignificar […] La misma imposición de una fuerza normativa sobre un estado de cosas real o imaginario es el acto de creación narrativa”. [50] Las historias de los países no terminan con el pecado original o con la coyuntura crítica en la que se da la imposición de una poderosa fuerza normativa; sólo comienzan, ya que esas fuerzas invitan a la resistencia y la lucha, la cooperación y las coaliciones, que transforman el impulso original. Por plantearlo de una manera ligeramente diferente, los científicos sociales necesitan entender los efectos, no sólo de la revelación en sí, sino también de la búsqueda de redención. La revelación es un acto fijo en el tiempo, en el cual la Verdad se descubre y se asimila de modo colectivo. La misma crea los principios fundadores que inspiran a las personas a actuar dentro de un marco de significado compartido, desplazando sus propios deseos materiales en favor de esos principios consagrados, incluso hasta llegar al punto del martirio o de estar dispuestas a morir por el propio país. Sin embargo, la búsqueda de la redención es un proceso que está en curso. Mantiene la esperanza de liberación de los males y rechaza que sean parte de la condición humana: el dolor, la enfermedad, la pobreza, la decadencia, el deterioro, la corrupción, el egoísmo, entre otros. La redención ofrece la promesa de liberación y restauración colectivas. Provoca reacciones en curso en el mundo en el que se encuentra la gente, motivando continuamente respuestas a la fallida condición humana, a la fallida promesa de revelación. El tipo de método que insinúan Elias y Cover se extiende incluso a las dimensiones territoriales de los Estados. Los científicos sociales han solido tratar las configuraciones territoriales de los Estados como constantes en sus investigaciones, casi invariables y en gran medida incuestionables. Se han inclinado a ver el espacio del mundo repartido en bloques estáticos llamados Estados, que pueden experimentar periódicamente un cambio de tipo eruptivo, como la disolución de la Unión Soviética, pero que permanecen constantes por largos periodos. Ian Lustick fue uno de los primeros teóricos de los últimos años que cuestionó esta perspectiva, exhortando a los especialistas a ver a los Estados como entidades con fronteras cambiantes fundamentalmente cuestionadas. [51] Tal como se observó anteriormente, la imagen del Estado descansa en la noción de que existen dos fronteras estables, las territoriales y la separación entre el Estado y otros actores sociales. No obstante,
como lo deja en claro la definición de Estado que aquí se ofrece, concentrarse exclusivamente en la imagen puede resultar engañoso. Ambos tipos de fronteras han actuado no sólo como simples separadores sociales, dividiendo a un pueblo o una nación de otra y a los actores del Estado de los actores privados en ese territorio. Las fronteras también han sugerido campos de significado, en el sentido que propone Shils. Las prácticas que han neutralizado estas fronteras han hecho más que destruir la imagen; han creado sus propias configuraciones espaciales de significado, como lo dejó en claro Watts en relación con el caso turco-kurdo. De Certeau lo aclaró al afirmar que la resistencia a la imagen (lo que él llamó las leyes históricas de un estado de cosas) y a sus “legitimaciones dogmáticas” termina por “tropezar con sus límites”. [52] Mientras Lustick exhortó a los especialistas a observar la variabilidad en las fronteras territoriales tanto físicamente como en términos del debate público sobre su ubicación concreta, yo sugiero que, incluso cuando las fronteras físicas sean estáticas, su efecto como fronteras que abarcan a un pueblo conectado por medio de un significado compartido puede variar considerablemente. Las redes de contrabando, las relaciones tribales y de clan que han rebasado las fronteras territoriales y las existentes entre lo público y lo privado, los movimientos separatistas y regionales, ciertos tipos de solidaridades religiosas, y otras muchas formaciones sociales, han planteado discretamente sistemas de significado que implican fronteras muy diferentes de aquellas representadas en la imagen del Estado. Algunos han procurado cambiar las fronteras en los mapas; otros actúan sólo para minimizar la importancia de esas fronteras. En ambos casos, han desafiado abierta o disimuladamente un elemento clave de la imagen del Estado: su afirmación de ser la personificación del pueblo perteneciente a ese territorio y la suposición de que la conexión de ese pueblo circundado por las fronteras del Estado es un (o el ) lazo social primordial. En resumen, la refutación de reglas ha implicado, también, una lucha continua por los sistemas de significado y las divisiones territoriales y sociales que identifican a un “grupo de personas que adquieren su significado por la incorporación de valores que las trascienden”. [53] Las fronteras territoriales pueden variar aunque las fronteras formales en los mapas permanezcan inalteradas; el significado unido a esas fronteras en la imagen del Estado se puede cuestionar de diversas formas.
Nuevas respuestas a viejas preguntas: La investigación que emplea el enfoque del Estado en la sociedad He intentado demostrar que el enfoque del Estado en la sociedad sugiere una definición diferente del concepto de Estado y una manera alternativa de concebirlo y de hacer investigación comparativa. Este enfoque también deberá conducir a nuevos tipos de respuestas y explicaciones para cuestiones perennes que han atraído a los especialistas en estudios comparados. Para demostrarlo, resumiré tres estudios que emplean deliberadamente este enfoque, todos provenientes de mi institución, la Universidad de Washington, y que se ocupan de temas tan fundamentales como el conflicto comunal o étnico, la relación entre los movimientos sociales y el Estado (en particular el sistema jurídico del Estado) y el establecimiento de las fronteras de la nación.
Tema 1: La creciente violencia étnica
Niall Ó Murchú se interesó por la violencia aparentemente interminable entre los judíos y los árabes palestinos y entre los protestantes y los católicos en Irlanda del Norte. Se pregunta por qué el aparentemente poderoso Estado británico fue incapaz de imponer en dos pequeños territorios sometidos, Palestina en las décadas de 1920 y 1930 e Irlanda del Norte desde 1969 hasta el decenio de 1990, algún tipo de solución satisfactoria para mitigar el desorden de los grupos rivales. [54] ¿Cómo se puede entender la persistencia y hasta la intensificación de la violencia étnica frente al enérgico compromiso de un Estado poderoso de imponer el orden? Las tensiones árabes-judías se incrementaron bajo el mandato británico en Palestina desde el principio hasta el fin, culminando en una guerra que los udíos israelíes llaman su guerra de independencia y a la que los árabes palestinos se refieren simplemente como al-nakbá, el desastre. En el territorio irlandés absorbido por el Reino Unido se enconaron tensiones similares a lo largo de décadas, y la violencia desbordó incluso en ciudades de Gran Bretaña; sólo en los últimos años los católicos y los protestantes han llegado a una especie de resolución del conflicto. Los desventurados funcionarios británicos, en ambos casos, parecieron estancarse un par de decenios, por lo menos, en sus intentos por mitigar el conflicto entre sus súbditos o incluso la violencia dirigida contra ellos y el público del Reino Unido. La violencia intermitente en Palestina creció constantemente de 1920 a 1948; cada estallido hasta finales de los treinta iba acompañado de otro libro blanco o comisión proveniente de Londres que proponía una respuesta a la interminable agitación y brutalidad. Ninguno funcionó. En Irlanda del Norte la violencia alcanzó su máximo nivel algunos años después del inicio de the troubles [los problemas] en 1969, y los británicos necesitaron un cuarto de siglo para controlar la violencia por completo y llegar a una solución a largo plazo. La razón por la que aumentó la violencia frente al compromiso de una de las grandes potencias del mundo de erradicarla, sostiene Ó Murchú, empieza con el escepticismo en torno a la imagen del poderoso Estado británico. La ineptitud aparentemente inexplicable de Gran Bretaña lleva en su análisis al cuestionamiento inicial acerca del alcance y la coherencia del Estado. Pese al constante llamamiento a imponer el orden a sus burócratas en el extranjero que hicieron los dirigentes del Estado británico, los elementos del Estado que se suponía debían encontrar una solución contaban con un conocimiento dolorosamente limitado sobre los grupos locales y con recursos deplorablemente insuficientes para hacer el trabajo. En ambos casos, partes del Estado británico localizadas en estos territorios intentaron superar estas deficiencias formando coaliciones con los organismos locales de la sociedad. De hecho, llegaron a depender de los judíos y de los protestantes para el capital, el conocimiento local, la mano de obra calificada, el personal de seguridad y más. Ó Murchú sostiene que cada uno de estos grupos coaccionaba al Estado al regatearle el capital. En Palestina, las severas restricciones fiscales que Londres les impuso al alto comisionado y a su gobierno palestino hicieron que éste dependiese muchísimo de la inmigración judía y las inversiones de capital de ésta, aunque eso aumentó la ira interminable de los líderes árabes. La incapacidad de Gran Bretaña para encontrar algún tipo de acuerdo en Irlanda del Norte desde 1968 hasta 1974 condujo a su énfasis en la seguridad. Para lograrlo, los funcionarios locales reforzaron un buen número de organismos de seguridad, cuyo personal estaba integrado casi exclusivamente por protestantes. La devolución de una “solución” de Londres al Ulster promovió una coalición entre elementos del Estado británico y los protestantes. Esas coaliciones en Palestina e Irlanda del Norte se intersecaron y neutralizaron los límites entre el Estado y otras formaciones sociales implícitas en la imagen del Estado y enfatizadas por los funcionarios británicos en la lejana Gran Bretaña. El discreto intercambio por capital judío y seguridad protestante fue un apoyo británico tanto directo como indirecto para que cada uno de esos grupos mantuviera un
mercado laboral dividido étnicamente. El mercado laboral dividido excluía a árabes y católicos de ciertos sectores e industrias y mantenía sus niveles salariales por debajo de los de los trabajadores judíos y protestantes, lo que sirvió de acicate para continuar el conflicto étnico. De manera que las prácticas cotidianas del gasto público, las políticas de seguridad y la percepción de ingresos en realidad estructuraron y exacerbaron las divisiones comunales de la comunidad, incluso mientras los funcionarios londinenses hablaban y actuaban sin cesar para salvar esas divisiones. De ese modo los funcionarios británicos en Palestina e Irlanda del Norte resultaron ser cómplices en la estructuración de las bases del continuo conflicto a través de su efecto en el mercado laboral étnicamente dividido, en oposición directa a los objetivos de los dirigentes del Estado y los funcionarios ministeriales en Londres. Su dependencia de los judíos y de los protestantes los llevó a ignorar el exclusivismo que los dos grupos dominantes ejercían en el mercado laboral y que marginaba económica y políticamente a árabes y católicos. La habilidad de los judíos y los protestantes para dividir el mercado laboral les permitió conservar su ventaja económica y política. Pero la historia no termina con la economía política de un mercado laboral dividido y las coaliciones dominantes que tanto explican sobre cómo y por qué el conflicto comunal se volvió tan intenso en los dos territorios. Árabes y católicos continuaron influyendo en la sucesión de acontecimientos mediante la resistencia violenta precisamente porque no aceptaban con ecuanimidad la coalición dominante que el Estado había entablado con los judíos y los protestantes. Y su resistencia tuvo efectos profundos. En Palestina la revuelta árabe a finales de los treinta ocasionó que resurgiera el interés de Londres y se propusiera un último libro blanco que en gran medida aceptaba las demandas árabes (aunque en ese entonces al liderazgo árabe le costaba bastante aceptar la aprobación de Gran Bretaña). Sin embargo, ese cambio de la política quedó anulado por la entrada de Gran Bretaña en la segunda Guerra Mundial, cuando la acción británica primordial estaba dirigida a salir por completo de Palestina. En Irlanda del Norte el éxito de los católicos al exagerar su difícil situación llevó a la creación de políticas compensatorias para reafirmar la educación católica y las tasas de empleo. La conciliación exitosa de la mayoría de las quejas económicas de los católicos, sostiene Ó Murchú, fue un precursor necesario al cese al fuego del IRA [Ejército Republicano Irlandés] en 1994 y los comienzos del actual proceso de paz. De hecho, los católicos lograron disolver la alianza Estado-protestantes y las prácticas que se habían derivado de ellas, con lo cual abrieron un nuevo capítulo en la historia de Irlanda del Norte.
Tema 2: El poder creciente del sistema jurídico Igual que Ó Murchú, Patricia Woods investiga las relaciones del Estado en la sociedad, en particular cómo se da el conflicto social entre grupos de interés y movimientos sociales que se alinean con partes del Estado, en su caso el sistema jurídico de Israel. Al incorporar a su análisis el sistema jurídico, Woods amplía el análisis del Estado en la sociedad y también ubica su trabajo en un creciente cuerpo de investigación que pregunta cómo y por qué los sistemas jurídicos, desde la Unión Europea hasta Argentina y Pakistán, han logrado expandir dramáticamente el poder de los tribunales a partir del último cuarto del siglo XX. [55] Ella se centra en la Suprema Corte de Justicia de Israel. Sin fanfarrias, la Suprema Corte asumió el poder de la apelación judicial, relajó las reglas vigentes para permitir a individuos y grupos un acceso más fácil al tribunal, y comenzó a introducir nuevos principios de razonamiento legal. Además, de manera mucho más visible, emitió decisiones controversiales sobre algunos de los asuntos más delicados del país: quién es judío, las relaciones entre árabes y judíos, y el
uso de la tortura por parte de organismos de seguridad estatales, por nombrar algunos. En el curso de la década de 1990 la Suprema Corte ocupó un deslumbrante edificio nuevo en Jerusalén, inclinó a su favor la balanza de poder entre las ramas del Estado israelí y adquirió una notoriedad sin precedentes en la sociedad israelí. Las acciones de la Suprema Corte han constituido poco menos que una revolución en el Estado y la sociedad israelíes. Woods centró su investigación en un elemento clave de este proceso de atribución de poderes: el desplazamiento por parte de la Suprema Corte tanto de los tribunales estatales rabínicos como del parlamento, la Knéset, en cuestiones de ley de categoría personal (familiar) y de autoridad religiosa, a través de una serie de resoluciones vinculadas con la religión y otras cuestiones relacionadas. En 1987, por primera vez, la Suprema Corte de Justicia comenzó a desafiar en repetidas ocasiones las resoluciones de las autoridades rabínicas. Los jueces no pudieron haber tomado a la ligera esta decisión de desestimar a los dirigentes rabínicos, que en Israel son parte integral, aunque controvertida, del Estado. De hecho, en la siguiente década esto provocó enormes demostraciones públicas contra la corte, severas denuncias en la prensa ortodoxa y ultraortodoxa, e incluso amenazas de muerte al presidente del tribunal, Aarón Barak. ¿Qué animó a los jueces a dar ese paso? Una incursión anterior en esas aguas había llevado a que la Knéset revocara el fallo menos de tres semanas después de emitida la decisión de la corte. ¿Por qué arriesgarse una vez más a la retribución parlamentaria, que podía revertir los otros logros aparentes de la Suprema Corte, como el poder de apelación judicial? Woods sostiene que cruciales “alianzas implícitas” entre la corte y fuerzas sociales dentro y fuera de Israel les dieron a los jueces la motivación y la energía para desafiar a otros sectores del Estado. Al hacerlo, alteraron el equilibrio del poder existente entre las instituciones estatales clave. Tres conjuntos de grupos sociales recurrieron a la corte en la década de 1980, después de ser rechazados en repetidas ocasiones por la Knéset: el movimiento feminista, el movimiento por el pluralismo religioso y el movimiento por los derechos civiles. La sola existencia de movimientos sociales en Israel es un fenómeno relativamente nuevo, y la corte pareció percibir este cambio y se precipitó a aprovecharlo. De todos modos, ninguno de estos movimientos fue más que una señal en el radar de la sociedad israelí; pequeños, marginales, a menudo rebeldes, por supuesto sus causas no resonaron en la población israelí en general. No obstante, el más exitoso de ellos, el movimiento feminista, terminó efectuando cambios de gran alcance en la sociedad israelí, al recurrir a la Suprema Corte en una serie de casos que resultaron ser fundamentales. La corte, a su vez, aprovechó la creciente demanda del movimiento generada por sus decisiones en sus juicios y apelaciones, así como las controversias legales que el movimiento planteaba en sus casos. Usando la ley general israelí (en particular leyes básicas que prometían igualdad de género) y la ley natural sugerida por los líderes del movimiento, los jueces sopesaron algunas de las cuestiones más polémicas de límites que quepa imaginar: ¿quién es judío (y quién no) y quién es israelí (y quién no)? Estas cuestiones llegaron al corazón de interrogantes relativas a límites de grupos, quién está dentro y quién está fuera de la nación o de la sociedad. ¿Quién es precisamente la gente a la que el Estado representa? Con el paso del tiempo la corte misma se transformó por la alianza implícita con el movimiento feminista y los nuevos tipos de casos que esta alianza le impuso. Desde un principio usó los casos de las mujeres para formular juicios muy precisos afirmando que las decisiones y las prácticas religiosas del Estado debían ser anuladas porque pisoteaban las garantías legales de igualdad de género expresadas en la ley general israelí. No obstante, el lenguaje de la ley natural que se encontraba en las decisiones, no en las bases de esas decisiones, expresaba una visión de los derechos que involucraban a la sociedad, las libertades personales y la responsabilidad del Estado de defender al individuo, incluso a expensas de
valores y cuestiones comunales muy arraigados, y, más tarde, incluso de la seguridad. El nuevo lenguaje también implicaba que la Suprema Corte era, de todas las instituciones del Estado, la que estaba en la posición adecuada para custodiar la imagen del Estado contenida en la ley general israelí y en la aceptación de la ley natural en Israel. En resumen, la alianza implícita con el movimiento feminista dio ánimo a la corte, cambió las bases del razonamiento legal y fortaleció significativamente al tribunal en el Estado israelí. Al mismo tiempo, los juristas de la Suprema Corte de Justicia encontraron otras compensaciones fuera de las fronteras del país, lo que los llevó también hacia una postura más activista. Las entrevistas de Woods indican que los jueces han estado muy involucrados en numerosas comunidades legales transnacionales y les ha preocupado mucho su reputación en esos círculos. Por ejemplo, un buen número de ellos ha dado clases regularmente en destacadas escuelas de derecho en los Estados Unidos. Estos lazos han presionado sutil y no tan sutilmente a los jueces para someter sus acciones a la prueba de la ley natural y la ley internacional de derechos humanos, incluso cuando no usaron esas leyes como criterio estricto para tomar sus decisiones. Estas fuerzas externas también han influido sobre las luchas en las que los jueces han procurado ampliar el poder de la Suprema Corte frente al parlamento, los servicios de inteligencia, los tribunales rabínicos y otras instituciones estatales. En un caso reciente que llamó la atención del mundo entero, la corte reconoció la influencia de sus aliados jurídicos del exterior al prohibir el uso severo e incluso moderado de la fuerza (tortura). Los intentos de la Knéset de invalidar esa resolución fracasaron de inmediato debido al miedo a la fuerza de esos aliados externos y su habilidad para movilizar la opinión mundial. [56] En síntesis, lo que procura explicar Woods es cómo los movimientos sociales —incluso los que son bastante pequeños— serían capaces de interactuar con una parte del Estado —el sistema jurídico— y provocar el cambio en el equilibrio del poder entre las instituciones del Estado que involucran la expansión del poder del sistema jurídico en Israel. La autora se interroga sobre el éxito de la Suprema Corte en las luchas acerca de cuál debería ser la imagen del Estado, y la respuesta gira en torno de su concepción de un Estado cuyas partes con frecuencia actúan con propósitos enfrentados. Su argumento central es que las alianzas implícitas de los juristas que se intersecan en la frontera entre lo público y lo privado implícita en la imagen establecida del Estado, alianzas con fuerzas sociales dentro y fuera de Israel, han fortalecido el imperio de la justicia. Más allá de eso, estas alianzas implícitas han transformado a los grupos internos, así como a la corte misma, llevándola a nuevas formas de razonamiento legal y a nuevas áreas de cuestionamiento, como el derecho de los árabes a comprar tierras en asentamientos judíos que los excluyen y la capacidad de los servicios de seguridad de usar la fuerza física para interrogar a los sospechosos de terrorismo.
Tema 3: Estado y nación Probablemente ningún fenómeno ha tenido un efecto tan profundo en el establecimiento de las fronteras sociales como la guerra. El maravilloso estudio de Kenneth Lawson, “War at the Grassroots”, considera cómo el compromiso del Estado en la guerra —en este ejemplo la primera Guerra Mundial— tuvo una oleada de efectos incluso en pequeños pueblos que se encontraban lejos, muy lejos de donde sus líderes tomaban la fatídica decisión de entrar en guerra. [57] En Park City, Utah, y en Rossland, en la Columbia Británica, la distante guerra del Estado parecía flotar en el aire, vigorizando el sentido de propósito nacional de la gente y traduciéndose en niveles notablemente más altos de participación cívica. No era simplemente que la gente fortaleciera sus lazos
entre sí y con el Estado en pro del esfuerzo bélico. Por supuesto, eso ocurrió. En el periódico de Park City, Park Record, al final de la primera Guerra Mundial el editor escribió de los habitantes de la ciudad que “siempre se podría contar con que hicieran su máxima contribución al bien común”. [58] Sembraban “parcelas de guerra”,[*] recolectaban dinero para los “Bonos de la Libertad”, se presentaban como voluntarios para el combate, organizaban manifestaciones públicas de apoyo y mucho más. La población de Rossland ofreció voluntarios para ayudar a reunir a los 50 000 hombres que el gobierno canadiense le había prometido a Gran Bretaña. La Rossland Rifle Association abrió su campo de tiro a fin de preparar hombres para el frente, y el Rossland Farmer’s Institute donó harina para aliviar “la carestía y el sufrimiento” ocasionados por la guerra. Todos estos actos fortalecieron la imagen del Estado en un momento en el que la unidad y el apoyo público eran cruciales para el éxito. Sin embargo, la respuesta de los ciudadanos a la guerra fue más allá de un cálculo de lo que se necesitaba para la victoria. Incluía también una expresión continua de emoción que hacía más estrecha la definición de “el pueblo” o “la nación”, redibujando las fronteras sociales de una manera que dejaba a algunos ciudadanos fuera de la nación. Al mismo tiempo que expresaban un apoyo incondicional al Estado, los ciudadanos locales cuestionaban la imagen de la representación de la población que brindaba el Estado, redefiniendo quién pertenecía realmente “al pueblo”. Una tercera ciudad incluida en el estudio, Boyle, en el condado de Roscommon, Irlanda, le presentó al Estado un reto aún más difícil. La mayor parte de la población no demostraba entusiasmo sino horror o indiferencia a la movilización de la guerra. Los ciudadanos se cruzaban de brazos, negándole al Estado británico la representación que afirmaban los líderes oficiales y, con eso, la movilización que el Estado intentaba llevar a cabo. El estudio de Lawson usa rincones remotos de la sociedad para estudiar la relación entre el Estado y el pueblo que éste pretende gobernar. Este tema ha constituido una inquietud central en las ciencias sociales, especialmente en los campos de la sociedad civil, y los estudios de poblaciones alejadas permiten ver cómo las acciones de las fuerzas sociales, incluso cuando son bastante marginales y en apariencia apoyan por completo al Estado, pueden redibujar las fronteras sociales. Al hacerlo transforman a la sociedad, redefiniendo quiénes están fuera y quiénes dentro, y transforman al Estado en términos de representación o, como lo dice Lawson, de quién pertenece por derecho propio a la vida cívica. En Park City los asistentes a una reunión patriótica que se llevó a cabo poco después de que los Estados Unidos entraran en la guerra les pidieron a grupos de inmigrantes, en especial a los que el periódico local llamaba el “elemento austriaco”, los que procedían del imperio austro-húngaro, que ratificaran su lealtad. Ya se iban trazando límites. Luego se produjo una serie de actos violentos contra inmigrantes cuyo compromiso se cuestionaba. Como escribió un historiador sobre las acciones que se llevaron a cabo a lo largo del país: “La gente era azotada, golpeada, emplumada, humillada y linchada a voluntad”.[59] Un “extranjero” de Park City vio aparecer su nombre por error en una lista de “apáticos” durante la Cuarta Campaña de Bonos de la Libertad. A pesar de que él había comprado un bono y podía probarlo, lo maltrataron y prácticamente lo echaron de la ciudad. Lawson no sólo considera el trato a los “ciudadanos extranjeros” (como los denominaba el periódico local) sino también a los opositores de conciencia a la participación de los Estados Unidos en la guerra o al nuevo concepto de nación que estaba surgiendo a nivel local. Los disidentes se ofendían por peticiones a la ciudadanía en general como la siguiente: “No podrías descubrirte ante la bandera con la misma sensación de propiedad si no compraste [Bonos de la Libertad]”. [60] Lawson comenta: La propiedad indica la posibilidad de que una bandera y el Estado-nación que representa sean una mera extensión de uno mismo […] Esto sugiere nada menos que una especie de trascendencia de la separación entre el individuo, la nación y el Estado, ya que este último
se ve simplemente como una expresión del yo y de la identidad nacional colectiva […] La otra cara de la moneda de esta situación era que los relativamente pocos que no se identificaban ya fuese con la nación o con el Estado, o quienes por cualquier razón resentían haber sido llevados a la guerra, corrieron grandes riesgos por permitir que se conocieran sus sentimientos o por negarse a compartir el sacrificio.[61]
“El americanismo forzoso”, como lo llama Lawson, se dirigió en Park City primero a aquellos a los que se consideraba desleales pero se amplió a los “ciudadanos extranjeros” y, finalmente, a los sindicalistas radicales del International Workers of the World (IWW]. En Rossland la situación no era mucho mejor. “Extranjeros enemigos, apáticos, evasores del reclutamiento, objetores de conciencia y agitadores sindicales radicales encabezaban a los grupos [excluidos].”[62] Los “extranjeros” enfrentaban la misma animadversión como inmigrantes en Park City. Y en Boyle, Irlanda, la guerra reflejaba un nuevo trazo, mucho más radical, de las fronteras sociales, condenando al Estado británico como representación del pueblo de Irlanda. Ahí la guerra dio por resultado una “conversión política en masa y una reconfiguración civil. Acentuó las diferencias que existían dentro de la sociedad irlandesa en torno al significado, las condiciones y el contenido del nacionalismo irlandés”. [63] En resumen, la primera Guerra Mundial llevó a los Estados a movilizar al sector civil haciendo hincapié en su encarnación del pueblo, a lo que Lawson se refería más arriba como la trascendencia de la separación entre el individuo, la nación y el Estado. Le pedían al pueblo que actuara de acuerdo con el sentimiento de que el Estado, en ese momento difícil, expresaba su identidad colectiva y necesitaba su esfuerzo colectivo. Esos llamamientos resonaban en la sociedad, pero también tenían efectos no planeados en la noción de exactamente a quién representaba el Estado. En los tres países que estudió, Lawson encontró que “para crear, configurar e imponer las fronteras sociales que definen a la nación, esos grupos e individuos a los que se percibe fuera de esas fronteras nacionales tienden a ser excluidos de la participación civil en los mismos términos”. [64] Esa exclusión se produjo tanto en casos en los que la mayor parte de la sociedad respondió positivamente a las instigaciones del Estado, en los Estados Unidos y Canadá, como donde respondió a las peticiones del Estado oponiéndose al Estado, en Irlanda.
Conclusión Los temas centrales en los tres trabajos de investigación que he recapitulado —conflicto étnico, el creciente poder de los sistemas jurídicos y la compleja relación entre Estado y nación— también han recibido considerable atención en muchos otros trabajos de ciencias sociales. Sin embargo, Ó Murchú, Woods y Lawson han aportado una perspectiva fresca y esclarecedora a sus respectivos temas. Han tratado al Estado como una entidad mucho más tentativa y limitada que muchos de los trabajos usuales. Ó Murchú y Woods descubrieron prácticas en las que distintas partes del Estado actuaban en direcciones opuestas. En los estudios de ambos se hallaron coaliciones clave entre los grupos sociales y ciertas partes del Estado. Las prácticas de esas alianzas neutralizaron la separación entre lo público y lo privado que pregonaban los dirigentes del Estado, incluyendo a los funcionarios, los servidores públicos británicos en el extranjero y los jueces de Israel, quienes se abocaban a esas prácticas neutralizadoras. Cada uno de los tres casos de Lawson demostró lo problemático que es ver las fronteras territoriales del Estado como una simple representación del pueblo o de la nación, incluso cuando la imagen vigente del Estado induce a hacerlo en el habla cotidiana. Hasta cuando la gente actuaba para reforzar la imagen unitaria y heroica del Estado, terminaba dedicándose a prácticas que trazaban nuevas líneas de inclusión y exclusión. Algo extraño pasaba con las fronteras de significado, con frecuencia en conflicto con el intento de movilización bélica que los funcionarios estatales tenían en mente.
En este trabajo abogo por modificar el fuerte énfasis estructural en los análisis institucionales para incorporar variables culturales. A través de sus prácticas, los Estados reivindican la conciencia colectiva de su población. Las instituciones y los símbolos han estado en el centro de la continua reinvención de la sociedad. No obstante, prevalece una tremenda discusión sobre quién —el Estado como un todo, las partes del Estado, otras organizaciones sociales— define y se conecta con las formas de conciencia colectiva en la sociedad.
[1] Talcott Parsons, The Social System. [El sistema social.] [2] Talcott Parsons, “The Political Aspect of Social Structure and Process”, en David Easton (coord.), Varieties of Political Theory, p. 71. [“El aspecto político de la estructura y el proceso sociales”, en David Easton (coord.), Enfoques sobre teoría política, p. 113.] [3] Talcott Parsons, Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives, p. 10. [La sociedad: Perspectivas evolutivas y comparativas, p. 24.] [4] Ibid., p. 14 [p. 29]. [5] Ibid. [p. 30] [6] Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy [Política comparada: Una comparación evolutiva]; David Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science [Política moderna: Un estudio sobre la situación de la ciencia política]. [7] Edward Shils, Center and Periphery: Essays in Macrosociology; Talcott Parsons y Edward Shils, Toward a General Theory of Action [Hacia una teoría general de la acción]. [8] Shils, Center and Periphery, p. 138.
[9] Sobre el papel de la emoción en el análisis (en este caso, el análisis del nacionalismo), véase Kenneth Gregory Lawson, “War at the Grassroots: The Great War and the Nationalization of Civic Life”. [10] Robert Cover, “Nomos and Narrative”, en Martha Minow, Michael Ryan y Austin Sarat (coords.), Narrative, Violence, and the Law: The Essays of Robert Cover, p. 108. [“Normas y narración”, en Derecho, narración y violencia: Poder constructivo y poder destructivo en l a interpretación judicial, p. 31.] Cover escribe de manera desconcertante sobre el “instante imaginario de significado unificado”. [11] Shils, Center and Periphery, p. 4. [12] Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, Bringing the State Back In. [13] Ibid. La teoría centrada en el Estado apunta su crítica general a otro tipo de textos, aunque mucho menos populares en los Estados Unidos, que era el país en el que más se escribía de ciencias sociales en las décadas posteriores a la segunda Guerra Mundial: el neomarxismo. Igual que en el enfoque de sistemas, los teóricos del Estado le reclamaban a la corriente neomarxista que no considerase la autonomía en relación con las fuerzas sociales del Estado —en este caso, de la clase social dominante—. [14] Parsons, “The Political Aspect of Social Structure and Process”, p. 104. [“El aspecto político de la estructura y el proceso sociales”, p. 162.] [15] Joel S. Migdal et al., Palestinian Society and Politics. [*] Programa de recuperación de las zonas urbanas marginales aplicado por el gobierno de Lyndon B. Johnson a partir de 1966, que se prolongó hasta 1974. [E.] [16] Por ejemplo, Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies. [El orden politico en las sociedades en cambio.] Un ejemplo más reciente es David Waldner, State Building and Late Development. [17] Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World [Los orígenes sociales de la dictadura y de la democracia: El señor y el campesino en la formación del mundo moderno]; Guillermo O’Donnell y Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule [Transiciones desde un gobierno autoritario: Perspectivas]; Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Cent ury. [La tercera ola: La democratización a finales del siglo XX. ]
[18] Recientemente un especialista trató este tema apuntando que cualquier “intento de preservar las representaciones hegemónicas particulares de clase, género y comunidad […] se ve interrumpido por momentos de discusión”. Leela Fernandes, Producing Workers: The Politics of Gender, Class, and Culture in the Calcutt a Jute Mills, p. xiii. [19] Véase Joel S. Migdal, Through the Lens of Israel: Explorations in State and Society. [20] Yoav Peled y Gershon Shafir, “The Roots of Peacemaking: The Dynamics of Citizenship in Israel, 1948-93”, International Journal o Middle East Studies 28, pp. 391-413. Describen este axioma como un “marco conceptual que deconstruye las múltiples concepciones rivales de ciudadanía” (p. 392). [21] Michel de Certeau, The Practice of Everyday Life, p. xiii. [La invención de lo cotidiano, p. XLIII.]
[22] James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. [23] Shils, Center and Periphery, pp. 75-76, reconoce que el centro no tiene el monopolio de la autoridad, y que existen múltiples fuentes de autoridad rival. No obstante, un centro que logra imponerse, advierte, integra a la sociedad por medio de “la imagen de la sociedad que precipita” (p. 74). [24] Gasser Abdel Razik, citado en The New York Times, 10 de julio de 2000, p. A10. [25] From Max Weber: Essays in Sociology, traducido y editado por H. H. Gerth y C. Wright Mills, p. 82. [ Ensayos de sociología contemporánea, p. 16.] [26] Ibid., p. 78. [Economía y sociedad, p. 1057.] [27] Ibid., p. 78. [Economía y sociedad, p. 1056.] [28] “La ley existe cuando se da una probabilidad de que una orden sea mantenida por un equipo específico de hombres, que se valdrán de la compulsión física o psíquica, con la intención de obtener conformidad con el orden, o de aplicar sanciones por su transgresión.” From Max Weber, p. 180. [Ensayos de sociología contemporánea, p. 145] [29] “La estructura burocrática ofrece todo esto en las condiciones más favorables. Especialmente en lo que toca a la administración de la justicia, tal estructura crea la base para la organización de un derecho sistematizado y racional fundado en ‘leyes’, tal como en su mayor perfección técnica lo creó la época imperial romana […] A la justicia ‘racional’ a base de nociones jurídicas rigurosamente formales se opone una especie de justicia que ante todo queda vinculada a las tradiciones sagradas.” From Max Weber, p. 216. [Economía y sociedad, p. 732.] [30] Akhil Gupta, “Blurred Boundaries: The Discourse of Corruption, the Culture of Politics, and the Imagined State”, American Ethnologist 22, pp. 375-402. En este brillante artículo Gupta hace una etnografía del Estado considerando tanto sus “prácticas cotidianas” como su “construcción discursiva”. Leí por primera vez el borrador del artículo a finales de los ochenta, y creo que de forma subconsciente tuvo un efecto trascendental en mi trabajo hacia la presente definición de Estado. Mientras su “construcción discursiva” difiere de lo que entiendo por imagen, el artículo deja en claro la necesidad de “tomar en cuenta la constitución [del Estado] a través de un conjunto complejo de representaciones y prácticas que se intersecan espacialmente” (p. 377). Estas ideas se retomarán más adelante. [31] Shils, Center and Periphery, p. 74 (cursivas mías). [32] Weber escribe: “a las demás asociaciones o personas individuales sólo se les concede el derecho de la coacción física en la medida en que el Estado lo permite. Éste se considera, pues, como la fuente única del ‘derecho’ de coacción”. From Max Weber, p. 78. [Economía y sociedad, p. 1056.] [33] Ibid., p. 78. [34] Ibid., p. 239. [35] Graham Burchell, Colin Gordon y Peter Miller (coords.), The Foucault Effect: Studies in Governmentality, p. 103. [36] Bertrand Russell, “Eastern and Western Ideals of Happiness”, Sceptical Essays. [“Ideales de felicidad orientales y occidentales”, en Ensayos de un escéptico, p. 113.] [37] Jean-François Bayart, Stephen Ellis y Béatrice Hibou, La criminalisation de l’état en Afrique. [38] “En lugar de tratar la corrupción como un aspecto disfuncional de las organizaciones del Estado, la veo como un mecanismo a través del cual ‘el Estado’ se constituye discursivamente.” Gupta, “Blurred Boundaries”, p. 376. [39] Gupta, “Blurred Boundaries”, p. 379. [40] Bayart, Ellis y Hibou, La criminalisation de l’état en Afrique, pp. 61-62. [41] Nicole Watts, V irtual Kurdistan West: States and Supra-territorial Communities in the Late 20th and Early 21st C enturies. [42] Nicole Watts, “Kurdish Rights, Human Rights: Boundaries of Transnational Activism”, ensayo presentado en el Workshop on Boundaries and Belonging, julio de 1992, p. 2. [43] Citado en Nader Entessar, Kurdish Ethnonationalism, p. 105. [44] Pierre Bourdieu, “The Social Space and the Genesis of Groups”, Theory and Society 14, pp. 723-744. También estoy en deuda con el desarrollo del concepto de “campo político” de Zubaida. Sami Zubaida, Islam, the People and the State: Essays on Political Ideas and Movements in the Middle East, pp. 145-152. [45] Ibid., p. 723. [46] Ibid., p. 734. [47] Esta afirmación viene de una entrevista que dio en Ámsterdam en 1969. Johan Goudsblom y Stephen Mennell (coords.), The Norbert Elias Reader, p. 143. [48] Waldner, State Building and Late Development. [49] Geoffrey Eley y David Blackburn, Reshaping the German Right: Radical Nationalism and Political Ch ange after Bismarck. [50] Cover, “Nomos and Narrative”, pp. 100, 102. [“Nomos y narrativa”, p. 21, 24.] [51] Ian Lustick, Unsettled States, Disputed Lands: Britain and Ireland, France and Algeria, Israel and the West Bank-Gaza. [52] De Certeau, The Practice of Everyday Life, p. 18. [La invención de lo cotidiano, p. 18.] [53] Shils, Center and Periphery, p. 138.
[54] Niall Ó. Murchú, Labor, the State, and Ethnic Conflict: A Comparative Study of British Rule in Palestine (1920-1939) and Northern Ireland (1973-1994). [55] Patricia Woods, Courting the Court: Social Visions, State Authority, and the Religious Law Debates in Israel; véanse también Paula R. Newberg, Judging the State: Courts and Constitutional Politics in Pakistan; Mark J. Osiel, “Dialogue with Dictators: Judicial Resistance in Argentina and Brazil”, Law and Social Inquiry 20 (primavera de 1995), pp. 481-560; Martin Shapiro y Alec Stone, “The New Constitutional Politics of Europe”, Comparative Political Studies, núm. especial, The New Constitutional Politics in Europe 26 (enero de
1994), pp. 397-420. [56] Discurso de Yosi Beillin, ministro de Justicia de Israel, ante el Association of Israel Studies Annual Meeting, Tel Aviv, 26 de junio de 2000. [57] Kenneth Gregory Lawson, War at the Grassroots: The Great War and the Nationalization of Civic Life. [58] Ibid., p. 90. [*]Las parcelas de guerra o jardines de la victoria se sembraban en terrenos privados y públicos (como parques) para contribuir al aprovisionamiento de la población. [E.] [59] Thomas Lawrence, citado en ibid., p. 119. [60] Ibid., p. 125. [61] Ibid., pp. 126-127. [62] Ibid., p. 174. [63] Ibid., p. 258. [64] Ibid., pp. 263-264.
2 Estados fuertes, Estados débiles Poder y acuerdos Dos imágenes del Estado Ha pasado una generación desde que la descolonización transformó abruptamente el mapa del mundo. Sin embargo, todavía no tenemos una imagen muy clara de la relación entre política y cambio social en las antiguas colonias, menos aún teorías que expliquen cabalmente por qué las cosas son como son. Una extraña dualidad, o incluso contradicción, ha marcado la bibliografía de las ciencias sociales. Un panorama tomado de trabajos académicos ha colocado a la política —especialmente la de Estado— en el centro de la escena, moldeando a la sociedad en nuevas formas, adaptándola a las exigencias creadas por la industrialización o por otros estímulos. Ésta es la imagen del Estado fuerte. Una segunda perspectiva presenta al Estado como casi indefenso en el torbellino de vertiginosos cambios sociales que han rebasado a estas sociedades, cambios en gran medida independientes de todo impulso del Estado. Algunos especialistas consideran que las dinámicas de estos cambios se dan dentro de las fronteras del país, mientras que otros opinan que estas fuerzas incontrolables provienen de las grandes potencias y de la economía mundial. En ambos casos, la imagen es la de un Estado débil. La palabra “Estado” misma, irónicamente, no desempeñaba en un principio un papel prominente en ninguna de estas dos imágenes. De hecho, en los últimos años una crítica casi constante era que el Estado representaba una variable ignorada en las teorías del cambio político y social durante gran parte de la época de la posguerra.[1] Esa crítica, sin embargo, puede ser algo exagerada. En los estudios del Tercer Mundo, por lo menos, probablemente sería mejor decir que el Estado, durante las décadas de 1950 y 1960, más que ignorado era asumido o dado por sentado. Muchos de los científicos sociales que escribían sobre las sociedades no occidentales veían la manipulación consciente de la vida social —la política pública— como un ingrediente fundamental de la historia social y el futuro de las sociedades que se iban independizando. Esta manipulación, por supuesto, yace en el corazón de la política. El concepto de Estado llegó a ser asumido, más que manejado en términos explícitos, sólo porque con frecuencia la política era vista como producto de otros tipos de procesos más fundamentales (por ejemplo los de la vida económica o de las comunicaciones). O la política y los Estados se subsumían dentro de constructos más amplios, como “centros” y “sectores modernos”, a los que se representaba como los motores (o los motores potenciales) que conformaban los nuevos hábitos sociales, una nueva conciencia nacional y nuevas políticas en periferias antes difíciles de desentrañar. No fue sino hasta la publicación del bien conocido artículo de Samuel P. Huntington, “Political Development and Political Decay”, incluido en el volumen World Politics, de 1965, cuando la política como empresa independiente y autónoma se convirtió en una noción ampliamente aceptada. [2] Sin embargo, ni siquiera entonces la aceptación del centralismo de la política (y la noción misma de Estado) condujo a la unanimidad acerca de las capacidades de los Estados. Aún se pueden encontrar
proyectadas en los escritos de las décadas de 1970 y 1980 las dos imágenes del Estado —a veces el mismo Estado—, el fuerte y el débil. Muchos especialistas tendían a descartar a los Estados tercermundistas existentes como manipuladores ineficaces de la vida social. El mismo Samuel Huntington comenzó su libro Political Order in Changing Societies observando que la principal distinción entre los Estados no radica en su tipo de gobierno sino en el grado en el que el gobierno realmente gobierna.[3] O como dice Aristide R. Zolberg con respecto a los Estados africanos: “El mayor problema no es que haya demasiada autoridad sino muy poca”.[4] Aunque sin abandonar la esperanza de institucionalización política, consolidación y centralización de los Estados, y a veces hasta ofreciendo recetas para lograrlo, muchos autores veían a los Estados del Tercer Mundo como conglomerados de personas y organismos desorganizados y confusos. Destacaban la inestabilidad y la ineptitud como principales temas de investigación. Al mismo tiempo, la imagen del Estado tercermundista fuerte logró mantenerse y hasta volverse más importante. Sin duda esta perspectiva estaba influida por ciertos estudios de las sociedades occidentales. La autonomía (o al menos la autonomía relativa) del Estado occidental y su aptitud para organizar grupos sociales capaces de penetrar profundamente en la trama social se convirtieron en temas notables de investigación. [5] Durante la última década las asunciones sobre el Estado occidental se hicieron extensivas al estudio de los Estados no occidentales. La bibliografía sobre los Estados, particularmente los de América Latina y el este de Asia, resalta cómo restructuran sus sociedades. Los Estados promueven algunos grupos y clases mientras reprimen a otros; se mantienen siempre autónomos de cualquier grupo o clase. En las teorías del corporativismo y del Estado burocrático autoritario se han resaltado el activismo y la fuerza del Estado tercermundista para regular e incluso determinar los conflictos eruptivos que se originan por la industrialización y la movilización de nuevos grupos sociales. [6] El Estado, escribió James M. Malloy, “se caracteriza por estructuras gubernamentales fuertes y relativamente autónomas que buscan imponer a la sociedad un sistema de representación de intereses que se basa en un pluralismo limitado forzoso”.[7] Aunque esta segunda imagen del Estado en el Tercer Mundo como fuerte y capaz estuvo influida por trabajos recientes en Occidente, también se ha consolidado gracias a muchos estudios previos de las sociedades no occidentales escritos en las décadas de 1950 y 1960. Incluso antes de que estuviera de moda la palabra “Estado”, Charles W. Anderson notó la atracción que esta imagen ejercía en los estudios latinoamericanos. “Muchos conceptos contemporáneos sobre el desarrollo —comentó— parecen proponerlo [al gobierno] como entidad omnipotente que podría, de desearlo, poner los ‘puntos sobre las íes’. ”[8] Aunque las teorías corporativistas y las burocráticas autoritarias contemporáneas suelen ser menos optimistas respecto a la posibilidad de que el Estado ponga las cosas en orden, continúan atribuyéndole una gran fuerza, si bien consideran que esa capacidad es malévola. Sin embargo, una mirada detallada a algunos escritos, incluso sobre un país como México, que se supone alberga un Estado activo y fuerte, revela una vez más la curiosa dualidad de las imágenes. Siguen asomando las nociones de ineptitud estatal. Para algunos investigadores de campo lo “omnipotente, lo dado”, a veces parece impotente, tanto que algunas descripciones de los llamados Estados burocráticos autoritarios u otros que se imponen en América Latina y Asia adquieren muchos matices de las explicaciones acerca de Estados africanos menos capaces. Antes de emprender su trabajo sobre la autonomía del Estado mexicano durante el periodo del presidente Lázaro Cárdenas, por ejemplo, a Nora Hamilton le llamó la atención una contradicción extraña. El Estado desempeñaba un papel importante para estimular el dramático crecimiento económico de México pero parecía “no poder o no querer dirigir la economía mexicana de manera que el crecimiento beneficiase a toda la población
del país”.[9] Merilee Serrill Grindle, concentrándose con mucha más atención en el proceso político, observó el mismo tipo de dualidad en México. Señaló que si el desarrollo político se considera como capacidad de gobernar, el régimen mexicano es muy avanzado. “Junto con el resto de la clase política de México, la elite burocrática ha desarrollado relaciones verticales de poder en toda la sociedad.”[10] A pesar de este poder, la elite burocrática padeció desagradables contratiempos al intentar una política redistributiva en las áreas rurales. Grindle describió en su estudio cómo la resistencia de nivel local logró impedir que los dirigentes del Estado lograran sus propósitos. Otros actores que escriben sobre América Latina se hacen eco de esta incertidumbre sobre el poder del Estado. Linn A. Hammergren expresa serias dudas: Es verdad que con frecuencia las constituciones y la legislación confieren enormes poderes de control a los gobiernos centrales, pero no está claro si este control se ejerce en realidad o si sólo existe en el papel. El éxito limitado de los gobiernos latinoamericanos para hacer cumplir su propia legislación sugiere que el alcance de ese control no es grande.[11]
Se han hecho afirmaciones similares en relación con Asia. En su capítulo “Failures o Implementation” [“Fracasos de implementación”] en la India, Francine R. Frankel observó numerosos ejemplos de la diferencia entre las políticas estatales anunciadas y la conformidad real de la sociedad con esas políticas. Un ejemplo era el fomento estatal de organismos cooperativos, que se pretendía sirvieran como fuertes “instituciones del pueblo”. Con ese fin proliferaron recursos y personal en los departamentos de cooperación del Estado: A este aparato administrativo de gran alcance se lo dotó de poderes formidables. Los actos del Est ado les daban al funcionario y a su organización una amplia autoridad ejecutiva y regulatoria sobre toda la gama de operaciones de las sociedades cooperativas. Esos poderes incluían el control del registro de nuevas sociedades, la inspección de finanzas, el arbitraje en conflictos, la sustitución de comités negligentes, la auditoría anual e incluso la liquidación […] En conjunto, estos poderes proporcionaban una influencia más que adecuada para la implementación de la política de la comisión de planeación que vinculaba el crédito a la aprobación de un plan de producción y al pago en especie con entregas de la cosecha a una sociedad de mercado cooperativo.[12]
El programa, sin embargo, terminó en el fracaso. Los clientes para los que se diseñó recibieron poco. Los recursos locales no se movilizaron como se pretendía. Los poderes conferidos a quienes implementaron la política no bastaron para superar a los que buscaban cambiar el propósito de la política.
El dilema de los dirigentes del Estado ¿Cómo podemos explicar estos retratos contradictorios del Estado en el Tercer Mundo? ¿Qué imagen representa mejor las habilidades y el carácter verdadero de los Estados? Para responder estas preguntas debemos volver a poner en contexto al Estado. Los Estados funcionan en dos escenarios que se intersecan. El primero es el mundial, en el cual los funcionarios de unos Estados interactúan con los de otros, con representantes de grandes corporaciones, organizaciones internacionales y una gran variedad de otros actores transnacionales. El segundo escenario es la sociedad que el Estado pretende gobernar. Los dirigentes del Estado se enfrentan a limitaciones obvias en el tipo de acciones que pueden llevar a cabo en el escenario mundial más allá de sus fronteras: la guerra siempre es una amenaza presente. Los Estados también enfrentan limitaciones globales serias, aunque más sutiles, respecto a lo que pueden hacer en el nivel nacional como resultado del nicho específico que ocupe su sociedad en la economía mundial. Las sociedades a las que desean gobernar son parte de un sistema social internacional más vasto, con relaciones y patrones establecidos de comercio, inversión, préstamos,
migración laboral y demás, que tienen su origen en tiempos precoloniales. Este sistema social ha creado un patrón mundial de estratificación, así como patrones internos de estratificación. Los dirigentes del Estado enfrentan un gran peligro si pretenden ignorar en la política interna las relaciones de poder generadas dentro del sistema social internacional. Sería un grave error asumir (como lo han hecho muchos autores) que esas relaciones de poder determinan por entero el patrón de estratificación interna y el carácter de las relaciones Estadosociedad en los países tercermundistas. El segundo escenario dentro del cual funcionan los Estados, el de la sociedad nacional, permite importantes dinámicas sociales y le da al Estado un considerable margen de maniobra. Los líderes, por ello, procuran maximizar su autonomía cuando y donde sea posible, incluso dentro de un contexto limitado por las fuerzas internacionales. De igual manera, los líderes de otros grupos sociales intentan eludir los obstáculos que se les presentan y usan todos los recursos que pueden, incluyendo los del escenario mundial, para ampliar su propia autonomía. Este contexto de relaciones internas entre el Estado y la sociedad es el que necesita desentrañarse a fin de entender los resultados de los esfuerzos de los líderes del Estado para restructurar, ignorar o sortear a los grupos más fuertes de su sociedad. Debemos alejarnos de una perspectiva que simplemente enfrenta al Estado contra la sociedad. El Estado es parte de la sociedad, con muchas características no muy diferentes de las de otras organizaciones sociales. Los funcionarios estatales son miembros de la sociedad. Es necesario identificar los patrones distintivos de sus interrelaciones con los integrantes de otros grupos y organizaciones. El Estado es una organización extendida dentro de la sociedad que coexiste con muchas otras organizaciones sociales formales e informales, desde familias y tribus hasta grandes empresas industriales. Lo que distingue al Estado, al menos en la época moderna, es que sus funcionarios buscan dominar a todas esas otras organizaciones. Es decir, aspiran a que el Estado dicte las reglas restrictivas que guían la conducta del pueblo o, por lo menos, que autorice a otras organizaciones a dictar esas reglas en ciertas esferas. Por “reglas” quiero decir leyes, reglamentos, decretos y demás que los funcionarios estatales indican estar dispuestos a imponer a través de los medios coercitivos con que cuentan. Las reglas incluyen desde el cumplimiento de compromisos contractuales o conducir por el lado derecho del camino hasta pagar a tiempo la pensión alimenticia. Involucran toda la variedad de derechos de propiedad y cualquiera de las otras incontables definiciones de los límites que definen la conducta aceptable para la población. Al evaluar lo apropiado de las imágenes de un Estado fuerte o un Estado débil se impone la cuestión de “quién hace las reglas”, que lleva a examinar los elementos centrales de las capacidades internas del Estado: si puede lograr que la gente haga lo que prescriben sus leyes y otras reglas, si sus políticas tienen el efecto deseado en la conducta. El análisis de las siguientes páginas propone el argumento de que la estructura social, en particular la existencia de numerosas organizaciones sociales que ejercen un control social efectivo, tiene un efecto decisivo sobre la posibilidad de que el Estado expanda mucho sus capacidades. La fuerza de estas otras organizaciones sociales influye en las prioridades de los dirigentes del Estado y, por último, en la habilidad de los organismos del mismo para imponer leyes e implementar políticas. En última instancia, el argumento lleva a conclusiones imprevistas: los dirigentes pueden debilitar intencionalmente sus propios organismos estatales capaces de aplicar e imponer reglas, y el Estado puede fortalecer deliberadamente a quienes aplican e imponen reglas que van en contra de las suyas propias. Quizá porque en Occidente se da por sentado el papel del Estado en la creación y autorización de reglas sobre las cuestiones públicas y los detalles de la vida privada, muchos científicos sociales han perdido de vista las luchas en las sociedades de Estados relativamente nuevos. En muchas de estas
sociedades los funcionarios estatales simplemente no han adquirido el derecho y la capacidad de crear muchas de las reglas que desearían. Familias y clanes pueden intentar casar a los niños a una edad muy diferente de la que la ley establece como mínimo para el matrimonio. Terratenientes y comerciantes pueden buscar tasas de interés para préstamos que difieren de las legisladas por el Estado. Las principales luchas en muchas sociedades, en especial aquellas con Estados bastante nuevos, se relacionan con quién tiene el derecho y la capacidad de dictar las innumerables reglas que guían la conducta social del pueblo. En este caso el incumplimiento no es simplemente una anomalía personal o criminal sino indicio de un conflicto más intrínseco acerca de qué organizaciones de la sociedad —el Estado u otras— deberían formular estas reglas. Estas luchas no tratan precisamente de qué leyes debería promulgar el Estado o cómo habría que interpretar la constitución o las leyes nacionales, cosa que, después de todo, se decide dentro de los órganos del Estado, los congresos y los tribunales. No, son luchas mucho más intrínsecas, que van más allá de las pequeñas desviaciones y más allá de las capacidades de cualquier institución política existente en la sociedad. Giran en torno a si el Estado será capaz de desplazar a otras organizaciones de la sociedad que hacen reglas contra los deseos y objetivos de los dirigentes de aquél. Concentrarse en estas luchas dentro de la sociedad, entre los Estados y otras organizaciones sociales como clanes, tribus, grupos lingüísticos y demás, ofrece nuevas formas de comprender los procesos de cambio social y político, ya que los propósitos mismos para los cuales los dirigentes emplean al Estado — la búsqueda de dominio por medio de reglas que deben cumplirse—los lleva automáticamente a entrar en conflicto con otras organizaciones en relación con quién tiene el derecho y la capacidad de hacer esas reglas. Muchos de los enfoques existentes para entender el cambio político y social en el Tercer Mundo han restado importancia al conflicto en general (por ejemplo, gran parte de la teoría de la “modernización”), o han ignorado estos tipos específicos de conflicto, que sólo en ocasiones se basan en clases (por ejemplo gran parte de la bibliografía marxista), o han omitido la importante dinámica de la sociedad nacional en general (por ejemplo las teorías de la dependencia y el sistema mundial). Como veremos en breve, es muy difícil evitar que los esfuerzos de los líderes estatales logren la supremacía del Estado. En los casos en que resulta inalcanzable, al menos de momento, el Estado no desaparece ni padece continuamente los altos costos de combatir a quienes de hecho están haciendo las reglas en este o en aquel campo, en una localidad o en otra. Los patrones más sutiles y fascinantes del cambio y de la inercia políticos se encuentran en los acuerdos entre los Estados y otras organizaciones poderosas de la sociedad, acuerdos que no podrían predecirse simplemente si se da por sentada la autonomía del Estado o las influencias que determinan las fuerzas internacionales. La lucha por el deseo de supremacía del Estado, el acuerdo entre los Estados y los otros, y las estrategias para obtener el mejor trato posible en cualquier acuerdo al que se llegue, son las políticas reales de muchas sociedades tercermundistas, y a menudo se desarrollan lejos de la ciudad capital. Estos procesos pueden contribuir a crear un retrato más claro del Estado, en especial si se examina qué sucede con las políticas públicas tras su implementación en los rincones lejanos de la sociedad, una pregunta que rara vez se plantea en la vasta bibliografía sobre las sociedades poscoloniales. La política pública implica el intento de los dirigentes del Estado de usar su organización para hacer nuevas reglas y cambiar así el comportamiento del público. A veces la política pública aspira a modificar sólo el comportamiento de una mínima parte de la población, como por ejemplo en el caso de ciertas reglamentaciones bancarias. Por supuesto, en el caso de políticas dirigidas hacia grandes segmentos de la población estos esfuerzos políticos de los líderes estatales representan tareas enormes, que con frecuencia involucran el movimiento de importantes recursos en el aparato del Estado y en la sociedad. En general estos intentos desafían las reglas existentes en la sociedad y, con ello, a las organizaciones
sociales que las imponen y a los líderes de las mismas, que son quienes más se benefician de ellas. Por un lado, es casi inevitable la resistencia de uno u otro tipo. Esta resistencia aparecerá en Estados con programas políticos relativamente modestos, como por ejemplo llevar nuevas medidas de salud pública a los pueblos, así como en otros con objetivos mucho más radicales, como cambiar la ubicación de todas las clases sociales en la escala social. Por otro lado, los recursos que van de la mano de la política son el blanco principal para usarlo como base para los acuerdos, de maneras muy diferentes de las previstas por los funcionarios del Estado que diseñaron la política en la ciudad capital. Para los dirigentes del Estado, la posibilidad de imponerse en la lucha engendrada por la implantación de nuevas políticas y el desafío de las reglas vigentes sólo depende en parte de la creación de organismos estatales que puedan aplicar sanciones temibles a los líderes de esas otras organizaciones sociales y sus seguidores. Igualmente importante es la necesidad de contar con el personal que aleje a la población de tales organizaciones y sus reglas, proporcionando las recompensas que hicieron que la gente se uniera a ellas y a sus líderes. Para los dirigentes del Estado sería todavía mejor debilitar a esas otras organizaciones, así como la eficacia de sus reglas, proporcionándole a la gente una mezcla de recompensas, sanciones y símbolos que constituyan una estrategia general de sobrevivencia más atractiva que la que brindan las antiguas organizaciones sociales. Al hablar sobre la formulación de estrategias contradictorias de sobrevivencia de los Estados y de otras organizaciones sociales corro el riesgo de dar la impresión de que las luchas del Tercer Mundo dependen de impulsos voluntarios. Huelga decir que los trabajadores y campesinos vulnerables no son simples compradores en un supermercado de estrategias. Pero es importante describir las dimensiones estructurales del entorno en el cual se implementa la política. Las nuevas políticas no se ponen en práctica de manera aislada. Es casi seguro que generen oposición en aquellos que tienen interés en mantener el statu quo. El conflicto acerca de quién hace las reglas no se decide simplemente por la fuerza sino también mediante otros incentivos. Es entonces cuando las políticas se incorporan a la lucha del Estado por la supremacía. Diseñar estrategias efectivas de sobrevivencia requiere que los dirigentes del Estado construyan complejas instituciones para implementar sus políticas. La imagen del Estado fuerte que se encuentra en los escritos de ciencias sociales proviene en gran parte de la rápida expansión de la organización del Estado en América Latina, Asia y África en el periodo poscolonial, cuando los líderes estatales se dispusieron a ofrecer a la población estrategias viables y convencer a la gente de aceptar las reglas del Estado. Pero hay que ser muy cauteloso antes de equiparar un aparato estatal creciente con el dominio del Estado. Las dependencias del mismo pueden convertirse en meros espacios para lograr acuerdos con otras organizaciones. La bibliografía sobre el Tercer Mundo ha prestado poca atención a las organizaciones existentes encargadas de crear reglas fuera del dominio del Estado y en conflicto con los objetivos de sus dirigentes. Sin embargo, las estrategias que se ofrecen al pueblo a través de estas estructuras pueden ser muy complejas y vinculatorias. [13] Durante el último siglo ha habido un aumento enorme de la fuerza de muchas de estas organizaciones. En muchos casos las políticas coloniales basadas en dividir y gobernar inyectaron vastos recursos nuevos —en particular riqueza y fuerza— a los líderes regionales y locales, permitiéndoles reforzar las estrategias de sobrevivencia que podían ofrecer a clientes y seguidores. A su vez, aumentó también su capacidad de crear e imponer reglas obligatorias de comportamiento. Incluso donde no había habido un colonialismo directo, la economía mundial en expansión canalizó recursos a las sociedades de manera muy selectiva, permitiendo el fortalecimiento de caciques, efendis, caudillos, terratenientes, campesinos ricos tipo kulak y prestamistas, entre otros. Gracias al crédito, el acceso a la tierra y el agua, la protección, la intimidación y otros muchos medios,
estos líderes u hombres fuertes (a falta de mejor término) crearon estrategias viables de sobrevivencia para numerosos campesinos y obreros. Aunque sus reglas y sistemas de justicia han sido muy diferentes de los del Estado (y a menudo de los de sus pares), estos hombres fuertes los impusieron y garantizaron así un mínimo de estabilidad social, aunque no la misma justicia social que les gustaría a los dirigentes del Estado. Por lo tanto, desafiar a esos individuos y a sus organizaciones representa una amenaza para la estabilidad social, a menos que se cuente con estrategias viables de sobrevivencia ofrecidas por los organismos estatales o por organizaciones aliadas con el Estado, como un partido político. El miedo a la inestabilidad debería constituir una buena motivación para que los dirigentes estatales construyan el conjunto de organismos más eficaz posible. También existen, por supuesto, otros incentivos. Cuando la política estatal establece eficazmente las reglas de comportamiento, los organismos del Estado, por ejemplo, pueden movilizar mejor los recursos materiales a través de la recaudación de impuestos y la reorganización de la producción. Alan C. Lamborn escribe: “Gran parte de lo que tradicionalmente se entiende por poder supone la capacidad del gobierno para movilizar recursos”. [14] Los ingresos del Estado no sólo se incrementan con propósitos nacionales sino que hacen posible paliar algunas de las presiones de la economía mundial a las que se enfrentan los dirigentes, producto del déficit en la balanza de pagos y el pago de deudas. En resumen, construir Estados fuertes, capaces de establecer las reglas en sus respectivas sociedades, no es una mera norma abstracta; existen imperativos claros, originados dentro y fuera de la sociedad, para construir un aparato tan fuerte como sea posible. Sin embargo, los dirigentes del Estado se encuentran entre Escila y Caribdis y enfrentan una paradoja desconcertante. Si bien se pueden contrarrestar los peligros nacionales e internacionales mediante la construcción de organismos estatales (que a su vez puedan ofrecer a la población reglas eficaces y estrategias viables de sobrevivencia), fortalecer a esas instituciones puede plantear al mismo tiempo sus propios peligros para esos dirigentes. Los organismos del Estado —en especial los que emplean la violencia, como el ejército, pero también otros— pueden representar una amenaza para los dirigentes del Estado que todavía no tienen más que una capacidad limitada de conseguir por su propia cuenta apoyo público generalizado y recursos. El problema es que mientras los hombres fuertes continúen brindando estrategias viables de sobrevivencia a los miembros de sus pueblos, grupos étnicos, etc., no hay canales para que los dirigentes del Estado obtengan apoyo público y la población tiene poca motivación para prestárselo. En otras palabras, necesitan tener un conjunto de organismos estatales fuertes para poder crear una estrategia propia de sobrevivencia que resulte aceptable para los campesinos y los obreros del Tercer Mundo. Sin embargo, también tienen que ser capaces de movilizar el apoyo entre esos campesinos y obreros para que esos mismos organismos estatales no los derroquen por medio de un cuerpo armado o de algo similar. Esta movilización política —y ahí está la trampa— no se puede lograr sin canales ya establecidos para la población que provoquen la movilización a través de una mezcla viable de recompensas, sanciones y símbolos, precisamente lo que los organismos estatales fuertes necesitan en primer lugar. [15] Esta paradoja es el dilema de los dirigentes del Estado. El presidente de Egipto, Gamal Abdul Nasser, se enfrentó a este dilema durante las décadas de 1950 y 1960. Amplias y audaces medidas de reforma de la propiedad de la tierra, iniciadas en la década de 1950, habían eliminado la clase de los terratenientes con enormes propiedades. Sin embargo, construir organismos estatales para sustituir la vigilancia, la actividad prestataria, la comercialización, el mantenimiento de la paz y otras funciones que habían ejercido los grandes terratenientes fue un proceso lento y difícil. Nasser y sus seguidores recurrieron a los campesinos medios (con propiedades lo bastante grandes como para que los miembros de la familia no necesitaran buscar trabajo fuera de la
granja) y a los campesinos ricos (con propiedades lo bastante extensas como para requerir mano de obra adicional de manera regular) para llevar a cabo estas funciones. Algunos de estos campesinos medios y ricos habían desempeñado antes un papel similar como apoderados de grandes latifundistas. Al mismo tiempo, Nasser impulsó la construcción de organismos estatales y de un solo partido político. A mediados de los sesenta los organismos desafiaron a los hombres fuertes de quienes había tenido que depender el régimen, los campesinos medios y ricos que habían diseñado sus propias estrategias de sobrevivencia en beneficio del inmenso número de campesinos egipcios con poca o ninguna tierra. El cuadro de dirigentes del partido tachó a los campesinos medios y ricos de elementos “feudales”. Sin embargo, a Nasser comenzaron a preocuparle sus propias organizaciones. A principios de los sesenta el mariscal Abdul Hakim Amir había consolidado un cuerpo de oficiales que le eran leales, y resistió los intentos de Nasser por someterlo al control presidencial. Para contrarrestar el poder amenazador de Amir, a mediados de la década de 1960 Nasser emprendió la creación de la Unión Socialista Árabe (USA) como partido que podía servir de contrapeso civil a los militares. [16] No obstante, a finales de esa década incluso la USA representaba un motivo de preocupación. Claramente había ido más allá de desafiar a otras organizaciones sociales de reglas “feudales”: desafiaba el poder de Nasser dentro del Estado. Al final, Nasser intentó neutralizar a la USA y llegó al extremo de arrestar a su poderoso primer secretario, Ali Sabri, por contrabando. En el campo, la comisión para la liquidación del feudalismo de la USA cayó discretamente en el olvido. Los campesinos medios y ricos, aunque un poco maltrechos, siguieron siendo la fuerza más poderosa del Egipto rural. El Estado egipcio no había alcanzado la supremacía en gran parte porque su gobernante temió a los mismos organismos —el ejército y la USA— que necesitaba para alcanzar la supremacía. El dilema de los dirigentes del Estado —esta paradoja de temer y debilitar los mecanismos que necesitan para alcanzar sus objetivos— ha tenido repercusiones a lo largo de todo el Tercer Mundo. Este dilema ha frustrado sus intentos de apropiarse del poder —al aplicar sus reglas en todo el país— en distintos grados en las diversas naciones. Por un lado, donde los hombres fuertes han podido mantener el control sobre los recursos locales, la movilización de la población por parte del Estado ha sido mucho más difícil, y el dilema de los dirigentes ha sido grave. Por otro lado, donde se ha debilitado el control de aquéllos, han existido más oportunidades de penetración de la autoridad estatal. Nasser, por ejemplo, fue responsable de la destrucción de la clase más poderosa del Egipto rural. Los grandes terratenientes se volvieron vulnerables al abandonar el campo, dejando a cargo de sus asuntos a los organismos locales, a menudo a los campesinos medios y ricos. La oportunidad que le dieron a Nasser los propietarios ausentes le permitió construir un régimen que ahora ha durado medio siglo, y penetrar en todos los pueblos de Egipto a través de un buen número de organismos estatales. Sin embargo, el dominio de los campesinos medios y ricos provocó que se llevaran a cabo acuerdos imprevistos (de los que hablaremos más adelante) entre ellos y los funcionarios estatales. En otro trabajo analizo en profundidad las causas de la variación de la fuerza del Estado de país en país.[17] En síntesis, la rápida y profunda extensión del mercado internacional desde finales de la década de 1850 hasta la primera Guerra Mundial volvió irrelevantes muchas de las reglas existentes en las sociedades asiáticas, africanas y latinoamericanas. La administración colonial, en muchas áreas, debilitó después el control de los hombres fuertes. Fue como si un gran viento recorriera el mundo no occidental, derribando a Humpty Dumpty del muro. Donde se afianzó el dominio colonial los administradores occidentales tuvieron una gran influencia sobre la manera en que se volvió a armar a Humpty Dumpty. En algunos casos se promovieron grupos indígenas centralizados. Pero con mucha más frecuencia, sin embargo, se usaron los recursos coloniales para restablecer el fragmentado control social por medio de la promoción de hombres fuertes, tanto ya existentes como nuevos. Otros factores
podían influir también en el dominio de los hombres fuertes. Por ejemplo, guerras devastadoras podían ocasionar la fuga de terratenientes y cambiar la proporción hombre-tierra, disminuyendo en gran medida el control social de los hombres fuertes. El control relativo del Estado y otras organizaciones sociales que profesan otras reglas varía de manera sustancial de país en país. No obstante, durante el periodo de la posguerra muchos países tercermundistas han sido testigos de un sorprendente fortalecimiento de las organizaciones locales y de sus hombres fuertes, líderes con reglas y pretensiones opuestas a las expresadas por los líderes estatales. Los campesinos medios y ricos de los cuatro mil pueblos de Egipto tienen su equivalente en muchas sociedades de Asia, África y América Latina. Lejos de ser vestigios anacrónicos, con frecuencia ellos y sus organizaciones prosperaron durante la última generación. Como veremos, el creciente poder de estos hombres fuertes contiene un toque irónico que en muchos casos se deriva de sus acuerdos con el Estado. Se han labrado nichos protegidos, vigorizados, por así decirlo, gracias al dilema de los dirigentes del Estado. En los países en los que estos hombres fuertes han prosperado, ese dilema ha afectado el carácter de la organización del Estado. En la cúspide de la misma, en el nivel de la implementación administrativa, así como en el de la política local, muchos Estados han sido influidos por las acciones de sus dirigentes, que han percibido los peligros de la construcción de dependencias nacionales y las han lanzado contra los hombres fuertes, quienes promueven diferentes reglas y lealtades.
En la cúspide: La política de sobrevivencia Muchos líderes del Tercer Mundo han sido incapaces de movilizar amplios segmentos de la población a través de partidos políticos y organismos estatales. La movilización política continua requiere mucho más que exhortaciones, carisma o ideología, en especial donde hay batallas encarnizadas por la lealtad y conflictos en torno a quién establece las reglas del comportamiento cotidiano. La movilización implica transmitir a la gente que las rutinas, símbolos y formas de comportamiento representados por la dirigencia del Estado son esenciales para su bienestar. Eso implica proporcionarles canales para expresar su apoyo. Los dirigentes nacionales, sin que amplios segmentos de la población tengan una sensación de urgencia acerca del peligro de alterar las rutinas establecidas por el Estado, y sin contar con canales adecuados para mantener el apoyo, se ven forzados a recurrir a bases mucho más limitadas que las que proporciona la movilización de masas, bases como la destreza organizacional y el apoyo de agrupaciones sociales específicas. No obstante, debido a que estas bases son menos amplias, vuelven precaria la posición de los dirigentes del Estado, en especial si les hacen frente a otras concentraciones de poder significativas en la sociedad, lo cual, en última instancia, se podría usar en su contra. La movilización política es una herramienta eficaz para los dirigentes del Estado, entonces, cuando hay múltiples canales de apoyo. Ningún organismo nacional, por sí mismo, puede proporcionar tanto apoyo como para afectar visiblemente el resultado general. Cuando esta condición no es dominante y predominan unos cuantos organismos —una especie de oligopolio de la capacidad de movilización—, disminuye la coherencia misma del Estado. Como el liderazgo estatal en estos países cuenta con una cantidad limitada de apoyo estructurado, le es difícil frenar las fuerzas centrífugas que crecen mientras florecen unos cuantos organismos selectos. Las opiniones usuales propias de un organismo determinado que se desarrollan con el tiempo entre los altos funcionarios acerca de los propósitos y el funcionamiento del aparato estatal entero amenazan la coherencia y, de hecho, la estabilidad del
Estado. Estas opiniones son creadas y reforzadas de muchas formas, incluyendo la socialización compartida (como en una academia militar), la representación reiterada de los intereses del organismo en foros más grandes (como en la competencia por fondos), la interacción personal diaria, la distribución eficaz de recursos y el estatus dentro del organismo, etc. Estos factores se encuentran en cualquier organización compleja, y las fuerzas centrífugas que generan son familiares para todos los estudiosos de la burocracia. Lo que resulta amenazador para los dirigentes son las lealtades perdurables en los órganos estatales o los partidos políticos aliados en ausencia de múltiples fuerzas centrípetas eficaces y contrarias. En muchos Estados la movilización política a través de un gran número de canales proporciona esas fuerzas centrípetas. En países en los que tal apoyo está ausente y es costoso alcanzarlo —donde unos cuantos organismos tienen un oligopolio sobre las capacidades de movilización—, la posición de los dirigentes del Estado puede ser verdaderamente precaria. La tentación, entonces, es “resolver” el problema disminuyendo las fuerzas centrífugas. En otras palabras, donde el dilema de los dirigentes es grave, puede ser primordial emprender un conjunto de acciones diseñadas para prevenir el surgimiento de grandes concentraciones de poder. Igual que Nasser en su ataque contra sus propios organismos —el ejército en rápido crecimiento y la USA—, los dirigentes de otros Estados han recurrido al debilitamiento de cualquier grupo de la sociedad que parezca estar construyendo una fuerza de movilización importante, incluso si se trata de organismos del propio Estado. Por extraño que pueda parecer, los dirigentes estatales con capacidad limitada para movilizar a su público le han amarrado los brazos también al propio Estado, a los mismos órganos que en última instancia hubiesen podido darle esa capacidad de movilización. Podríamos decir que sus estrategias constituyen políticas de sobrevivencia. Las acciones características de las políticas de sobrevivencia se analizan en las siguientes subsecciones.
La gran restructuración El poder de designación con que cuentan los dirigentes de los Estados ha resultado una herramienta importante para impedir que los organismos estatales o los partidos políticos respaldados por el gobierno se conviertan en conglomerados amenazadores de poder. Los individuos que son nombrados, como Amir, el mariscal egipcio, o Sabri, el secretario de la USA, una vez establecidos en su papel organizativo, desarrollan seguidores leales. Su propio poder de designación en sus respectivas dependencias, junto con la influencia y el botín que pueden ofrecer, les otorga la posibilidad de dispensar su generosidad. Tienen a su disposición una organización compleja con tareas por cumplir y dotada de funcionarios, muchos de los cuales le deben su carrera a la persona que encabeza el organismo. La “gran restructuración” es un conjunto de acciones preventivas emprendidas por los dirigentes estatales, usando su propio poder de designación, para impedir, en primer lugar, que se desarrollen lealtades en organismos potencialmente fuertes. Estos dirigentes han remplazado muchas veces a miembros del gabinete, comandantes de las fuerzas armadas, líderes de partido y burócratas destacados, para impedir la consolidación de centros de poder. En la cúpula del Estado el estilo político puede parecer un vertiginoso juego de sillas musicales. En algunos casos las mismas personas aparecen una y otra vez en diferentes puestos clave. Ayer uno era comandante en jefe de las fuerzas armadas; hoy es ministro del Interior; mañana, embajador en los Estados Unidos o director general de una importante empresa estatal. En otros casos los funcionarios desaparecen por completo de la escena política.
El sexenio en México, por ejemplo, tiene el efecto de asegurar que los organismos del Estado no desarrollen, con el paso del tiempo, lazos internos profundos. La administración presidencial, cada seis años, “es testigo de cambios en alrededor de 18 000 cargos de elección y 25 000 puestos de apoyo”.[18] Esas cifras se dieron hace cuatro décadas; sin duda en la actualidad son aún más altas. Muchos de estos desplazados ocupan nuevos puestos en el partido dominante y en la burocracia, pero en la cúspide abundan los que abandonan definitivamente el servicio público. En Egipto, que bien puede ser muy representativo de gran número de casos, el descenso de la cumbre no es tan habitual como en México. El mariscal Amir había “logrado mantener el control del proceso de ascenso dentro de los cuerpos de funcionarios, y además pudo ubicar a su gente en la administración de alto nivel en el creciente sector público, así como en el cuerpo diplomático y en las filas de los gobernadores provinciales”. [19] En septiembre de 1967 se lo puso bajo arresto domiciliario y varios días después se anunció su suicidio. La muerte de Amir se produjo después de que Nasser “retiró” a cientos de oficiales. Muchos otros fueron derribados de los altos rangos de los organismos estatales gracias a Nasser y a su sucesor, Anwar el-Sadat. Los Estados que experimentan una purga permanente de las altas esferas del Estado y del personal del partido son incluso más extremistas. En el corazón de todas estas manifestaciones de la “gran restructuración” yace la debilidad de los dirigentes del Estado: su incapacidad de usar la movilización política como freno a los centros de poder que constituyen una amenaza dentro de la misma organización estatal. Sadat, al asumir el cargo en 1970, no tenía ninguna base institucional de apoyo. Una de sus primeras impresiones fue que quienes encabezaban los organismos estatales importantes y la Unión Socialista Árabe “nunca tomaron en cuenta los intereses de Egipto y no querían otra cosa que mantenerse en el poder, defendiendo sus propios intereses y motivados por el odio y la envidia”. [20] De manera un poco más amable se podría decir que los jefes de los organismos entendían los “intereses de Egipto” en una forma diferente a la de Sadat. Sus puestos les daban perspectivas particulares sobre qué era lo que le convenía al país. Un año después de asumir la presidencia Sadat atacó los que denominó “centros de poder” que amenazaban su gobierno, expulsando a la fuerza, de un solo golpe, a seis ministros del gabinete y tres efes de partido. Quizá, para entender las dinámicas de la “gran restructuración”, sea más interesante aún ver lo que sucedió con aquellos que estaban junto a Sadat en la crisis política de mayo de 1971, cuando cayeron muchos altos funcionarios. John Waterbury narra su destino en una nota a pie de página: Ashraf Marwan, casado con la hija de Nasser, le dio a Sadat grabaciones que incriminaban a Sabri. Se convirtió en asesor de Sadat en asuntos árabes hasta 1978, y después fue despedido. Muhammed Sadiq fue arrestado a finales de 1972. Mumduh Salim siguió siendo primer ministro pero a partir de 1978 le dieron un cargo honorífico de asesor. Hassanein Heikal fue despedido de la dirección del periódico al-Ahram en 1974. ’Aziz Sidqi no desempeñó ningún papel público desde 1978. Hafiz Badawi, que se convirtió en vocero del parlamento, fue sustituido por Sayyid Mar’ai. Dakruri, Darwish, ’Abd al-Akhir y Mahmud fueron integrados a la comisión disciplinaria de la USA; dos de ellos llegaron a ser gobernadores y dos ascendieron para ocupar puestos en el gabinete. Todos habían desaparecido a finales de la década de 1970. ’Abd al-Salam al-Zayyat sobrevivió como miembro del parlamento, pero fue arrestado por poco tiempo en 1980 y de nuevo en 1981. Hussain Shafa’i, del Consejo de Mando Revolucionario, se convirtió en vicepresidente y después, en 1975, fue remplazado por Husni Mubarak. A quienes les fue mejor fue a Mahmud Fawzi, quien se retiró con honores, y a Sayyid Mar’ai, que seguía siendo una figura influyente aunque de alguna manera marginal a principios de la década de 1980.[21]
La “gran restructuración” no es un evento único ni está reservada para los enemigos. Es un mecanismo para debilitar deliberadamente al Estado y sus organizaciones aliadas —una especie de desinstitucionalización— para garantizar el control del máximo dirigente.
Nombramientos sin mérito
El poder de designación con que cuentan los dirigentes del Estado no se limita sólo a destituir a personas de sus puestos. Los nombramientos son una fuente de influencia que se puede repartir de manera selectiva para impedir el desarrollo de centros de poder dentro del Estado. El resultado es que ciertos Estados del Tercer Mundo asumen un carácter casi familiar (para algunos se podría omitir el “casi”), y ponen de manifiesto muchas de las características de sistemas patrimoniales mucho menos burocratizados y complejos.[22] Probablemente el método más popular sea designar altos funcionarios que tengan una profunda lealtad personal hacia los jefes de Estado. En la India, Siria, Egipto y otros lugares se encuentran, en el reclutamiento para cargos estatales de importancia, patrones de lazos de parentesco; de origen regional común (a veces limitados a una sola ciudad o a diferentes pueblos); de origen étnico, tribal o sectario compartidos; de conexiones escolares y de otros tipos de personalismos. En Irak, por ejemplo, muchos altos funcionarios pertenecen al mismo grupo familiar: la sección begat de la tribu albu nasir, y principalmente a la pequeña ciudad de Takri, en el noroeste. En los países en los cuales los hombres fuertes han mantenido el control y continúan sentando las reglas, el nombramiento a la burocracia estatal, las empresas propiedad del Estado y los partidos gubernamentales con base en la lealtad personal representa un medio para mitigar las poderosas fuerzas centrífugas. En el México posrevolucionario, por ejemplo, la elite ha cultivado una serie de sólidos lazos personales, políticos y comerciales. En la base de todas estas conexiones se encuentran los miembros de lo que Roger D. Hansen llama la Familia Revolucionaria. [23] En Sierra Leona, ya en tiempos coloniales, los jefes de las tribus buscaban monopolizar posiciones en las escuelas misioneras y estatales. Eran “los hijos, hermanos, parientes y pupilos de los jefes […] que se habían beneficiado de estas oportunidades educativas”.[24] Su intención, que más tarde demostró tener un mérito considerable, era garantizar que los que contaban con la formación necesaria para asumir el liderazgo que ejercían los colonizadores británicos tendrían lazos personales con ellos. Cuando el dilema de los jefes de Estado es grave y no cuentan con el apoyo continuo de la movilización política, la vulnerabilidad puede contenerse mediante el reforzamiento de lazos funcionales organizativos con relaciones personales cercanas. Además, estas relaciones pueden ser una salvaguardia si alguno cae del poder. Los egipcios han formalizado los lazos de lealtad personal mucho más que las personas de la mayoría de las sociedades. Entre ellos se encuentra la institución de la shilla, grupo íntimo de unas seis personas. La pertenencia a cada shilla es inequívoca; no hay duda de quién es parte del grupo y quién no. Cada una se forma con base en amistades hechas en la escuela, la universidad, el ejército, etc. Los egipcios suelen hablar de la shilla como una especie de familia.[25] En el Egipto prerrevolucionario la academia militar servía como el escenario de una importante shilla, entre cuyos miembros se encontraban Nasser, Sadat, Amir y otros que más tarde ayudaron a derrocar a la monarquía. La vida política de Egipto continúa estando repleta de nombramientos basados en la pertenencia a la shilla. En Irán el daura, una especie de grupo informal similar, superpuso una capa oculta a los asuntos políticos formales de Teherán durante el gobierno del sha.[26] Otra base para la designación a cargos del Estado es la cooptación de quienes de lo contrario podrían desarrollar centros de poder amenazadores fuera de la organización del mismo. Hansen ha comentado sobre la cooptación en la cúspide de la política mexicana. Observa que las ganancias personales son tanto ilegales (como la posesión no autorizada de tierras) cuanto legales (por ejemplo contratos especiales de transporte). En cualquier caso, “los mexicanos con ambición que ascienden hasta lo alto de la cumbre burocrática […] rara vez necesitan más de seis años para acumular un capital que les permita retirarse por el resto de su vida”. [27] Waterbury hace una observación similar para Egipto y añade que la corrupción tolerada por los
dirigentes del Estado entre los que han cooptado puede convertirse en una fuente de control político: Para líderes como Nasser y Sadat, cuyos populares mandatos fueron siempre de dudosa validez y cuya confianza en sus colegas siempre fue mínima, la corrupción se podía usar para volver aliados potenciales a los rivales potenciales del régimen. A la elite se le permitían sus burdos juegos materiales, se guardaban registros de sus actividades y, si alguna vez se convertían en una amenaza política, se podía emprender acción legal en su contra.[28]
Además de los nombramientos motivados por la lealtad personal y la cooptación, una tercera base para el reclutamiento en el sector público es la “negociación étnica”. Esta categoría supone un tipo especial de cooptación, que se basa en la identidad de grupo. Cynthia H. Enloe observa que las designaciones que se basan en el origen étnico se han usado para dividir las concentraciones de poder potencialmente amenazadoras y para vincular a los elementos críticos de la población con el Estado “con lazos más fuertes que simplemente el miedo o la conformidad legalista”. [29] Quizá la negociación étnica más formal fue la que configuró la política libanesa a partir de 1943. En esta no meritocracia la adjudicación desde la presidencia a cargos parlamentarios y puestos en la burocracia se llevaba a cabo sobre una base confesional (religiosa). Kenneth Kaunda, presidente de Zambia, hizo prodigios de malabarismo con las divisiones tribales, étnicas y de facciones. Mientras seleccionaba cuidadosamente a su gabinete sobre una base étnica, en repetidas ocasiones censuró a políticos y funcionarios estatales por sus llamamientos al público basados en la identificación étnica. Plantear esos temas, exhortaba, no puede más que fomentar el conflicto. Pero en una nota al pie de un artículo Robert Molteno señala cómo construyó Kaunda el gobierno: 1969 y 1970 vieron la reducción gradual de la supremacía de los bemba. En enero de 1969 el nuevo gabinete del presidente incluía a dos habitantes más del este y a un miembro adicional del noroeste. En agosto se disolvió el comité central. El comité interino incluía asimismo a los principales líderes del este y el noroeste. En septiembre se le quitaron sus principales carteras al vicepresidente Kapuepue y se incorporaron tres personas al gabinete de las provincias Central, Luapula y Noroeste, que estaban relativamente poco representadas. En noviembre de 1970 el presidente eligió a un nuevo vicepresidente hablante de tonga, el señor Mainza Chonza.[30]
Cuando abundan las lealtades a otros grupos y las reglas del Estado enfrentan una fuerte oposición, los dirigentes tienen mucho cuidado con sus nombramientos. Su objetivo no es simplemente construir una burocracia “representativa” o militar, en la que la proporción de los diversos grupos étnicos en el organismo del Estado refleje su proporción en la sociedad. Tampoco es expandir el alcance del Estado. La asignación de puestos refleja más bien la lealtad de grupos particulares, la amenaza de otros grupos y la importancia de organismos estatales específicos. Los elementos más leales, a menudo la tribu o el grupo étnico de los mismos jefes de Estado, son asignados a los organismos que representan una mayor amenaza potencial para los dirigentes del Estado, y que ejercerán mayor control en la sociedad, como el ejército. (Una buena regla general para determinar rápidamente cuál es el grupo más leal a los jefes de Estado es notar el origen del ministro del Interior y el comandante de la guardia palaciega.) Asimismo, los que pertenecen a los grupos menos confiables pueden ser cooptados a organismos más marginales y de bajo presupuesto. Shaul Mishal cuenta que el rey Abdulá de Jordania designó a las elites palestinas en puestos de alto rango en los ministerios de Agricultura, Economía, Educación, Desarrollo y Relaciones Exteriores. Estos nombramientos se dieron después de la anexión de Cisjordania y su población palestina a Jordania, en 1949. Los palestinos, como grupo, eran mucho menos confiables a los ojos de Abdulá que los grupos tribales beduinos del emirato de Transjordania. Incluso el rey recompensaba entre los palestinos a los que habían facilitado la anexión y “también tendía a usar los nombramientos políticos para aplacar o cooptar a sus enemigos”.[31] Los centros reales de poder, sin embargo, no eran los organismos bajo dirección palestina sino los cargos de primer ministro, ministro del Interior y el ejército (la Legión Árabe). Ahí, quienes pertenecían a grupos tribales beduinos representaban los nombramientos más
importantes. Mishal escribe: “Al intentar darle al ejército un carácter nacional, reclutando palestinos, las autoridades centrales alentaron la concentración de elementos leales [Transjordania] en posiciones clave y en unidades de combate de elite”.[32] Los nombramientos basados en la lealtad personal, la cooptación y las negociaciones étnicas pueden llegar a limitar la capacidad de los Estados para dictar las reglas vinculantes de una sociedad. Waterbury dejó en claro esto con respecto a la shilla egipcia: “Por su misma naturaleza la shilla vicia las políticas ideológicas y programáticas y maximiza el ejercicio de la influencia grupal para obtener una ganancia personal”. [33] Mishal se hace eco de ese punto con respecto a Jordania: “La ausencia de procedimientos uniformes en el servicio público, expresada en la discrecionalidad para contratar y despedir, también condujo a la debilidad en las unidades de personal del sistema administrativo jordano”. [34] Las prerrogativas del Estado llegaron a estar restringidas, en buena medida, tal como lo estaban en los regímenes patrimoniales históricos. Sin embargo, ahora, estas limitaciones se dan en el contexto de un notable crecimiento del tamaño y la complejidad de las organizaciones estatales.
Funciones burocráticas superpuestas: La construcción de un gigante pretoriano En Estados con capacidad limitada para aplicar reglas y movilizar apoyo, la proliferación de organismos gubernamentales cumple otro propósito, además de incrementar el número de nombramientos y vías para utilizar las influencias. Crear dependencias con funciones superpuestas sirve para limitar las prerrogativas propias de cualquier rama del Estado. Aunque ésta puede no ser la forma de administración más “racional” en términos de eficacia en la implementación de una política, concuerda bastante bien con la concepción de la política de sobrevivencia. El Estado se convierte en un laberinto de organismos públicos que absorben grandes poblaciones de trabajadores, pero la coordinación de esos organismos ha estado limitada, en algunos casos, por los objetivos de sobrevivencia política de los dirigentes del Estado. La capacidad de implementar una política social se ha visto terriblemente afectada. Eugene Bardach observó que para conseguir algo —concebir e implementar una política de cualquier tipo— los Estados deben montar una maquinaria. [35] Sin coordinación sólo tienen las partes de la máquina sin ensamblar. En ningún lado es más obvio el equilibrio de poderosas instituciones estatales que en las fuerzas armadas. Siria es un buen representante de los países en los que los dirigentes del Estado han construido esencialmente dos o más conjuntos autónomos de fuerzas militares. Además de sus fuerzas armadas regulares, el régimen sirio, bajo el liderazgo del presidente Hafez al-Assad, creó las unidades de defensa, con un total de entre 12 000 y 25 000 elementos, y las compañías de lucha, con otros 5 000. Ambas actuaban como guardia pretoriana del régimen. [36] Las fuerzas armadas regulares no estaban acantonadas en Damasco, la ciudad capital, que estaba rodeada por las unidades de defensa. La lealtad al presidente es fundamental en una guardia pretoriana, así que no debe sorprender que en Siria las unidades de defensa estuvieran bajo el mando de Rifaat al-Assad, hermano del presidente Assad. Las compañías de lucha estaban dirigidas por Adnan al-Assad, primo del presidente. Además, un segmento especial de las unidades de defensa protegía a los alauíes, el grupo étnico al que pertenecía la familia alAssad. Jamil al-Assad, otro hermano, encabezaba esta unidad. Incluso en un Estado que vive una situación de seguridad tan difícil como la que enfrentó Siria —cuatro guerras importantes en los 15 años comprendidos entre 1967 y 1982—, el objetivo de construir fuerzas militares no era simplemente crear una maquinaria de combate lo más coherente y coordinada que fuera posible. El aislamiento de
las unidades entre sí, los nombramientos y traslados basados en la lealtad y la creación de funciones superpuestas, se vuelven elementos centrales en la política de sobrevivencia en Siria. El miedo a la acción conjunta contra los dirigentes del Estado lleva en algunos países a que los cuerpos militares carezcan de coordinación. En otros, los elementos de las fuerzas armadas, en particular las guardias pretorianas, se despliegan contra otras unidades militares del Estado. Y en otros más se toleran las funciones superpuestas de la guardia pretoriana porque este acuerdo ofrece a los jefes de Estado mayores oportunidades para el control directo. En la India las fuerzas paramilitares en las fuerzas de seguridad fronterizas, la policía de reserva central y el cuerpo de voluntarios ascendían a cerca de medio millón de elementos a mediados de la década de 1970. Como afirmó Myron Weiner: Una característica fundamental de estos organismos es que no son parte del ejército, y por lo tanto no están bajo el control del Ministerio de la Defensa. Tampoco están bajo el control de los gobiernos estatales, como lo está la policía estatal. Las fuerzas paramilitares se encuentran directamente bajo el control del Ministerio del Interior. Esto significa que el primer ministro tiene el control de una fuerza cuasi militar para hacer frente a crisis nacionales.[37]
uegos sucios Con el énfasis de la administración Carter en los derechos humanos, y la concesión del premio Nobel a Amnistía Internacional, probablemente ningún aspecto de la política de sobrevivencia ha recibido últimamente tanta notoriedad como los “juegos sucios”. Estas acciones del personal de alto rango del Estado incluyen el encarcelamiento y la deportación, desapariciones inexplicables, la tortura y el uso de escuadrones de la muerte. Aunque estas acciones han estado dirigidas ocasionalmente contra líderes rivales dentro del mismo Estado, con frecuencia se las ha usado contra miembros de organizaciones no estatales que los funcionarios consideran una amenaza. La eliminación de figuras clave se usa para adelantarse al surgimiento de centros de poder rivales y para debilitar o destruir grupos que ya son lo suficientemente poderosos como para representar un peligro para las prerrogativas de los gobernantes. Un ejemplo de debilitamiento de centros de poder rivales se produjo en el pequeñísimo Estado de Brunei, en el sureste de Asia. En agosto de 1962 el Partido del Pueblo de Brunei ganó todos los escaños del Consejo Legislativo, que se designa por elección. El partido desató una rebelión cuando el sultán, que consideraba que el Partido del Pueblo era una amenaza para su dominio en el poder, se negó a convocar al consejo. Con ayuda de tropas británicas se sofocó la rebelión y se encarceló a aproximadamente 2 500 miembros del partido y de su ala militar. Veinte años más tarde nueve de los prisioneros originales seguían presos sin haber sido procesados.[38] Los juegos sucios se pueden usar incluso en formas relativamente benignas (comparadas con la tortura, los encarcelamientos prolongados y los escuadrones de la muerte). En Sierra Leona los dirigentes del Estado actuaron contra el Congreso Laboral de Sierra Leona cuando éste, en 1981, convocó a dos breves huelgas nacionales. El presidente Siaka Stevens tomó represalias al invocar poderes extraordinarios (mecanismo dilecto para abrirles la puerta a diversos juegos sucios) y arrestar a 179 líderes laborales y periodistas. Estuvieron presos sin que se les formularan cargos por periodos de hasta un mes.[39]
Construcción de coaliciones un equilibrio nacional de poder Pese a los intentos de gobernantes con bases de poder restringidas y limitada capacidad de movilización
para debilitar los organismos del Estado y otras organizaciones sociales, existen importantes límites para esas acciones. Los organismos estatales, después de todo, recaudan impuestos y vigilan las calles. Las grandes empresas producen bienes que representan ingresos muy necesarios en la economía mundial. Otras organizaciones sociales y organismos estatales pueden ofrecer sistemas de comunicación importantes, mantener la estabilidad social o producir otros bienes sociales relevantes. Las solas exigencias de actores internacionales y transnacionales del pago de deudas y de productos de importancia fundamental del país hace imposible que los jefes de Estado debiliten irresponsablemente todos los centros de poder del país o de la sociedad. Dos asuntos fundamentales para los dirigentes nacionales son la producción de riqueza y la recaudación de ingresos, que exigen el desarrollo de organizaciones grandes y complejas. Los líderes de los Estados en cuyas sociedades la riqueza se produce a través del proceso relativamente fácil de extracción (por ejemplo la minería, la obtención de petróleo), y que logran hacerse de una gran parte de sus ingresos a través de rentas (por ejemplo las ventas de petróleo o las regalías), pueden sentirse menos inclinados a crear organismos poderosos o a permitir organizaciones sociales complejas para ganar puntos de apoyo. Pero en Estados no rentistas deben tener bajo control central a los organismos necesarios a fin de garantizar la adecuada producción y recaudación de ingresos, o encontrar alguna forma de hacerles frente a organismos y organizaciones grandes y complejos que retienen amenazantes bases de poder. El método más simple de manejar esas bases amenazantes de poder es seguir la antigua máxima que dice que al que no habla, Dios no lo oye. A esos organismos y organizaciones cuyos servicios y productos representan un beneficio directo para un régimen que no puede mantenerlos bajo el control central se los puede sobornar con recursos del Estado, prerrogativas, políticas fiscales favorecedoras, etc. Una vez más llaman la atención las características patrimonialistas de estos regímenes. [40] Un método que exige de alguna manera una mayor habilidad política consiste en entablar coaliciones laxas y a menudo cambiantes con los organismos y las organizaciones no estatales más fuertes. En estas coaliciones los gobernantes buscan oponer a los organismos entre sí, así como crear una alianza dirigida a otros grupos amenazadores, como los trabajadores o los campesinos. Aunque en la gran mayoría de los países tercermundistas la industria aún ocupa un lugar claramente secundario en relación con la agricultura y otros productores de materia prima, la concentración de capital en ella plantea problemas para los gobernantes políticos. El poder que proviene del capital tanto local como internacional contrasta con la falta de una base firme para los gobernantes, a pesar de la gran expansión de la organización del Estado. En particular el capital local, reforzado con frecuencia por la solidaridad que no proviene del mercado sino que se deriva de los lazos de parentesco y amistad, está en condiciones de reclamar favores y recursos al Estado. Las empresas propiedad del Estado se encuentran en una posición igualmente fuerte para plantear exigencias a una dirigencia vulnerable. Como ha observado Peter Evans para el caso de Brasil: “El recurso más importante con que pueden contar los socios locales es el poder político, y los socios locales con influencia política más directa son las empresas propiedad del Estado”.[41] Los dirigentes del Estado pueden forjarse cierto espacio de maniobra para mantener en equilibrio las empresas estatales, el capital local, las empresas multinacionales y otros organismos estatales importantes (incluyendo el ejército). El uso eficaz de presupuestos y otras prerrogativas, junto con otras medidas de la política de sobrevivencia, como cambiar a los directores de las empresas estatales, puede prolongar la vida de un régimen. Sin embargo, sería erróneo confundir estas maniobras con una autonomía estatal efectiva. Los dirigentes, sin la coherencia y la coordinación suficientes de los organismos del Estado para llevar a cabo la movilización política de masas, quedan reducidos a emplear
tretas y estratagemas, a construir y reconstruir coaliciones y equilibrios de poder usando los recursos del Estado para reforzar la distribución de poder y riqueza existente en la sociedad. Estos mecanismos podrían promover el crecimiento económico, pero no crean un Estado autónomo, más capaz. Si se la practica con éxito, la política de sobrevivencia puede conducir a la estabilidad y la longevidad de los regímenes incluso cuando sus líderes no hayan desplazado a quienes aplican diferentes reglas y estrategias de sobrevivencia. De hecho, como hemos visto, mantener a flote a los dirigentes puede implicar, paradójicamente, el debilitamiento sistemático de los organismos del Estado. Desde el periodo de la descolonización los gobernantes pueden haber experimentado un proceso de aprendizaje respecto a cómo sobrevivir en las agitadas aguas de la política donde los Estados tienen relativamente poco control social sobre amplios segmentos de su sociedad. Los dirigentes y sus sucesores quizá tomaron nota de los riesgos que implica lanzarse de cabeza a ambiciosos programas de cambio social. Pueden haber sido testigos de los peligros inherentes de imponer una compleja plataforma social por medio de sus organismos para llevar a cabo políticas de cambio de gran alcance. Su propio gobierno es puesto en duda por esos Frankenstein —los departamentos que han creado—, mientras la movilización política generalizada continúe estando fuera de su alcance. El aprendizaje puede deberse a la observación del control precario de quienes los precedieron; el breve gobierno de tres años del héroe de la independencia en Argelia, Amed Ben Bela, puede haber sido muy instructivo para el hombre que lo depuso, Huari Bumedián. Los jefes del Estado también pueden aprender de los mecanismos para manejar las amenazas y los riesgos de los centros de poder rivales. El uso de escuadrones de la muerte, por ejemplo, se propagó en Sudamérica, Centroamérica y países tan distantes como Indonesia. La conclusión no es que los líderes de los Estados del Tercer Mundo que han logrado desplazar a los hombres fuertes y han alcanzado la supremacía son puros, mientras que todos aquellos de los Estados que no han alcanzado estos objetivos ascienden al poder como cómplices cínicos y manipuladores de la gente. No significa que por dedicarse a la política de sobrevivencia un líder nunca haya tenido el menor interés en usar al Estado como vehículo para el cambio social progresista. De hecho, a menudo esos dirigentes ascienden al poder con toda una plataforma social. La estructura del dilema que este líder enfrenta en el poder —el peligro de fomentar el crecimiento de organismos estatales poderosos en ausencia de una movilización política adecuada— es la que ocasiona un cambio de importancia fundamental en las prioridades. Ningún programa vale nada si su representante no ha resistido los peligros de la política. La sobrevivencia política se convierte en un requisito para alcanzar cualquier cambio social significativo a largo plazo. Se vuelve el tema central que ocupa la atención de los dirigentes del Estado. Los programas para el cambio social pueden seguir siendo la base de la retórica pública e incluso de la legislación y las declaraciones políticas, pero, en la cúpula del Estado, la política de sobrevivencia despoja a los organismos estatales de sus capacidades para llevar esos programas a buen término.
Las políticas de administración La política de sobrevivencia tiene un efecto importante en quienes se encuentran en un nivel mucho más bajo de la jerarquía del Estado, los burócratas a los que se confía la implementación de las medidas políticas. Los encargados de ponerlas en práctica no suelen estar a la vista de los dirigentes —con frecuencia ni siquiera a la de quienes encabezan los organismos de los que forman parte— y
representan poco peligro de crear centros de poder que podrían amenazar la posición de los mandos máximos. No obstante, son cruciales para determinar qué autoridad o qué reglas se irán imponiendo en las diversas regiones —las del Estado o las de los hombres fuertes—. Desafortunadamente la bibliografía especializada en el cambio político y social ha prestado poca atención a los funcionarios públicos. “Muchos observadores”, escriben Douglas S. Van Meter y Carl E. Van Horn en su análisis de los fracasos de las políticas del Estado, señalan erróneamente “la planeación insuficiente o lo inadecuado del programa en sí mismo”. [42] Esos burócratas son, de hecho, actores cruciales del proceso político. El impacto indirecto de la política de sobrevivencia sobre estos encargados de ponerla en práctica, el lugar central que ocupan para ello y el cálculo de las presiones políticas y sociales que enfrentan, les otorga un papel decisivo para incidir en la posibilidad real de que los Estados puedan lograr lo que pretenden sus líderes. ¿Quiénes son estos “implementadores”? Grindle los describe como un cuerpo de funcionarios de nivel medio que tiene responsabilidad en la implementación de programas en un área específica relativamente restringida —un estado, un distrito, una provincia o una zona urba na— y a los que sus superiores hacen responsables de los resultados del programa. Este cuerpo de individuos —el primero y segundo rango de los administradores de campo— mantiene frecuentes contactos con los superiores nacionales o regionales, pero también tienen ocasión de interactuar con los clientes de las dependencias del gobierno y con los opositores a los programas en el nivel local.
Estos funcionarios de nivel medio pueden tener considerable discrecionalidad en el cumplimiento de sus tareas y, aunque no esté definido como parte de sus deberes formales, pueden tener un impacto determinante en decisiones de asignaciones específicas.[43] En resumen, los implementadores son el personal estatal que se hace cargo de los programas, legislaciones y declaraciones políticas de los líderes y es responsable de actuar de acuerdo con esas pautas, convirtiéndolas en las reglas del comportamiento cotidiano. Deben hacer que la política funcione en el terreno de la realidad. ¿Quién afecta el comportamiento de los implementadores? Las personas más obvias a las que necesitan observar son sus supervisores. Después de todo, éstos son los funcionarios de nivel regional y nacional que se supone deben producir resultados y que están a cargo de supervisar a quienes están debajo de ellos en la jerarquía burocrática. Luego están los clientes del programa, aquellos que se busca que se beneficien de los cambios de reglas que supone la política. Además, existen actores regionales de otros organismos estatales y del partido en el poder, que muestran mucho interés en la distribución de recursos y el cambio de reglas dentro de sus respectivas jurisdicciones. Finalmente, hay líderes locales no estatales, como terratenientes o prestamistas, aquellos a quienes anteriormente nos referimos como hombres fuertes. Ellos son los que han creado las estrategias existentes de sobrevivencia —las reglas de conducta— para la población local, y cuyo control social es puesto en peligro por las reglas y estrategias del Estado transmitidas por una nueva política. Al abrirse paso por el laberinto de presiones y contrapresiones generadas por todos estos grupos, los implementadores están motivados por la promoción de su carrera, un conjunto de estándares con los que pueden sopesar las presiones y evaluar el posible impacto en su posición profesional. El grado en que esos funcionarios evalúan las presiones de uno u otro lado para determinar su efecto en su carrera varía de Estado en Estado, incluso de región en región. Cuando la responsabilidad y el control dentro del organismo son altos, y en especial cuando los supervisores están dispuestos a proteger a sus funcionarios de las presiones de otros grupos, los organismos tienden a tener una moral alta y a seguir los propósitos establecidos en la ley y en las declaraciones políticas. Morton H. Halperin ha descrito a los funcionarios sumamente motivados afirmando que creen “que lo que están haciendo cambia las cosas y promueve el interés nacional” [44] (al menos tal como ellos lo entienden). Sin embargo, incluso aquí destaca el interés por la propia carrera. “Sobre todo —continúa Halperin— el funcionario
profesional debe creer que en la organización hay cabida para el avance y que la misma está tratando de proteger sus oportunidades de progresar.”[45] Se podría agregar la otra cara de la moneda: el funcionario profesional debe creer que la organización puede protegerlo de la destitución o del descenso de categoría debido a los ataques de quienes tienen objetivos políticos opuestos. La política de sobrevivencia en la cúpula del Estado puede reducir enormemente la responsabilidad y el control. En primer lugar, el nombramiento de los líderes del organismo con base en su lealtad al gobernante o su afiliación étnica amplía las operaciones eficientes de un departamento y su capacidad de supervisar con eficacia. Estos nombramientos debilitan también la unidad de propósito y la motivación del personal del organismo, que surge de la creencia de que acatar la disciplina fomenta el interés nacional. En segundo lugar —y probablemente aún más importante—, la frecuente entrada y salida de los nuevos jefes del organismo puede tener un impacto devastador sobre la implementación de la política. Los nuevos jefes del organismo se incorporan con sus propios intereses políticos. Por la naturaleza misma de la política y por su ataque a las reglas existentes, aquéllos afectan los intereses de los hombres fuertes que reciben beneficios desproporcionados gracias a la vigencia de sus propias reglas. Quien debe luchar con estos hombres fuertes es el encargado de la implementación, al tiempo que corre el riesgo de que ataquen su propia política y su carrera. Si el jefe del organismo ha de salir del mismo en cuestión de meses —y junto con él sus programas—, el encargado de la implementación se vuelve muy renuente a enfrentar las intensas presiones que pueden ejercer los líderes locales para impulsar una política que desaparecerá junto con su creador. Con los nuevos jefes, sin duda, habrán de llegar nuevas prioridades y políticas innovadoras. En México, donde todo el proceso de implementación está sujeto a la sombra del sexenio, la implementación de la política toma un ritmo especial. Los primeros dos años de la administración presidencial se asumen con la tremenda tarea de reacomodar a la gente en los organismos. Los jefes de éstos deben familiarizarse con el nuevo ambiente y establecer prioridades. Para el último tercio del sexenio los implementadores se vuelven sumamente cautelosos, temiendo una identificación demasiado pública con cualquier política que pueda no ser favorecida en la siguiente administración. El personal de alto nivel ya está distraído por la politiquería requerida para alcanzar las nuevas posiciones. Sólo en los dos años medios del periodo se da un importante impulso a la reforma, que difícilmente basta para asegurar el poder necesario para que perdure. En todo esto está implícita, como observa Grindle, “la necesidad de promover la carrera propia o la de un superior”. [46] El burócrata tiene demasiado que perder, en especial su propia carrera, como para llegar a identificarse mucho con alguna política. Anthony Downs ha comentado la inevitable “fuga de autoridad” que se da mientras una política va avanzando en un organismo. [47] Cuando la responsabilidad y el control son ineficientes y cuando la “gran restructuración” está en marcha, esa fuga puede convertirse en una enorme hemorragia. En estos casos la defensa de la carrera conduce a la resistencia de los implementadores a las políticas que vienen de arriba. La resistencia a menudo toma la forma de lo que Bardach llama “muestrismo” (tokenism), el cual “implica un intento para que en el ámbito público parezca que se está contribuyendo a un elemento del programa mientras en la esfera privada sólo se concede una pequeña muestra (token) ”.[48] Los burócratas del Tercer Mundo han sido señalados por académicos y funcionarios de ayuda exterior por su pereza, su falta de voluntad y su falta de compromiso con las reformas. Esos académicos han prestado muy poca atención a calcular las presiones que enfrentan estos burócratas y que los hace tan “perezosos” o tan “poco comprometidos”. El éxito de las políticas públicas no está a la vuelta de la esquina en una “nueva raza” de implementadores. Y desde luego no se encontrará concentrándose
exclusivamente en nuevas técnicas de administración. La gran obsesión de los implementadores que cuidan su carrera es impedir que a los supervisores y efes del organismo llegue información que pueda sugerir que ellos no están “manejando” la situación. Como observa Bardach en el contexto estadunidense: “Se dedica gran cantidad de energía a maniobrar para evitar la responsabilidad, el escrutinio y la culpa”. [49] Esta generalización es incluso más fuerte para los casos del Tercer Mundo donde el reacomodo frecuente de las posiciones altas hace que los funcionarios al frente de los departamentos sean incluso menos pacientes con los implementadores que no pueden mantener contenidas las situaciones locales. El encargado de la implementación debe agacharse mientras de alguna manera evalúa quién puede filtrar información indeseada hacia arriba y qué se puede hacer para detenerlo. Por lo general quienes representan una amenaza seria para el encargado de la implementación no son los presuntos beneficiarios de los programas sociales, que suelen carecer de contactos y medios para dar a conocer los fracasos de la implementación o para ejercer influencia sobre los líderes políticos nacionales con información perjudicial sobre la pobre implementación de la política. También a menudo son silenciadas sus voces, pues dependen de los hombres fuertes locales que se oponen enérgicamente a las iniciativas de la política del Estado. Ellos dependen de aquellos cuyas reglas y estrategias se ven amenazadas por la política social del Estado. Esta política, entonces, no está dirigida a una clientela independiente sino a la gente susceptible a las sanciones de los líderes locales amenazados. Los “beneficiarios” potenciales de una política pueden enfrentarse al mismo tiempo a la pérdida resultante de beneficios que cosechan del statu quo: el fracaso de un contrato, el rechazo de un crédito o la pérdida de un empleo. Sus estrategias de sobrevivencia de ese momento hacen que sea peligroso exigir los beneficios justos de las políticas estatales y señalar al encargado de la implementación como el villano. Los grupos potencialmente perjudiciales para el encargado de la implementación son los funcionarios regionales de otros organismos estatales o del partido del gobierno y los hombres fuertes locales, cuyas reglas se ven en peligro por la nueva política. Lo que a menudo enfrenta el responsable de la implementación es un conjunto de complejos acuerdos entre estos dos grupos. Los líderes locales, mediante el control social que ejercen, llevan a cabo funciones de fundamental importancia para el Estado y el personal del partido. Generan el voto (donde hay elecciones), mantienen la estabilidad, ofrecen acceso a los electores potenciales. A su vez, los funcionarios estatales y el personal del partido devuelven los favores. Cuando los implementadores representan una amenaza para las estructuras de poder existentes, ese personal es el que puede dar a conocer la información capaz de perjudicar las posibilidades de aquéllos a los funcionarios del partido o en los altos rangos del Estado. Los implementadores en México, por ejemplo, descubrieron que cualquier estrategia reformista de su parte “a menudo era recibida a nivel local por la resistencia de los jefes del partido local u estatal cuyos intereses personales se verían dañados si se impulsaba a los campesinos a escapar de las ataduras de la dependencia y la explotación”.[50] Cuando la política de sobrevivencia funciona en la cúpula del Estado, los que se encuentran en los niveles medios de la administración aprenden que también para ellos cambia el cálculo de las presiones. Los implementadores deben aprender a detener el flujo ascendente de información negativa complaciendo a quienes hacen las reglas abajo.
La política a nivel local: Los acuerdos y la conquista del Estado
Para quienes están interesados en comprender cómo se gobiernan las sociedades tercermundistas y cuál es la influencia de la política en el cambio social, el nivel local a menudo contiene las pistas más ricas e instructivas. Es ahí donde los implementadores se involucran en relaciones triangulares con los hombres fuertes, por un lado, y con otros funcionarios del Estado y del partido, por el otro. El resultado es una inesperada red de relaciones Estado-sociedad, inesperada al menos para aquellos que sólo han observado la política de la ciudad capital. El impacto de las políticas del Estado puede ser muy diferente del previsto por un académico que sólo ha considerado el ámbito de las políticas públicas emprendidas y el vasto aparato de que dispone la organización estatal para llevar a cabo dichas políticas. Muchas veces los observadores han asumido que “una vez que el gobierno ‘crea’ una política, ésta se pondrá en práctica y los resultados deseados estarán muy cerca de lo que esperaban los creadores de la política”. [51]
Grindle resumió la red de políticas locales en México como un “sistema de acuerdos y retribuciones”. En éste “los gobernadores, los caciques y otros actores políticos tienen mucho más que ganar del presente sistema de lo que ganarían si defendieran los derechos políticos de sus seguidores”. [52] El estudio de una comunidad de México arrojó conclusiones similares: “Es posible entender por qué el PRI [el partido dominante] ha custodiado con celo el resultado de las elecciones para gobernador y legisladores estatales. Cualquier avance de la oposición en esos cargos alteraría el sistema económico y político del botín”.[53] Myron Weiner pintó un cuadro similar al discutir las políticas de la India que condujeron a la declaración del estado de emergencia por parte de Indira Gandhi en 1975. Weiner escribió: “El sistema les dio un gran poder a los individuos a nivel local, que a menudo eran capaces de impedir que se llevaran a cabo las políticas nacionales”. [54] Frankel llegó a las mismas conclusiones al analizar la política de la India sobre cooperativas rurales. A pesar de los inmensos poderes del Departamento de Cooperación consignados en la legislación, la política fue un fracaso sorprendente. Frankel insinuó que se debió a la vinculación de los encargados de llevarla a la práctica con los hombres fuertes locales: El Departamento de Cooperación, que funciona en ambientes locales de jerarquías arraigadas, y por lo general indiferente a los objetivos igualitarios de la política nacional, prefirió operar en formas más agradables para los intereses de la estructura de poder existente […] En contra de la intención básica de la política gubernamental de usar las cooperativas a fin de movilizar los recursos locales para la inversión, los esquemas para el crédito cooperativo se transformaron en subsidios públicos a costa de la inversión privada (y en algunos casos en actividades de consumo y préstamo) para las clases terratenientes más acomodadas.[55]
Los acuerdos a nivel local significan que ningún grupo —ni los implementadores, ni los políticos locales, ni los hombres fuertes— monopoliza el poder. La política local refleja la fuerza de negociación de cada uno de los actores. Los responsables de la implementación, como se ha observado, deben impedir todo flujo perjudicial de información y evitar el escrutinio de arriba. No obstante, como son los que asignan muchos de los recursos que llegan por conducto del Estado, a menudo se encuentran en una fuerte posición de negociación a nivel local. En aquellos casos en los que la responsabilidad y el control aún tienen algún significado en su dependencia, emplean su poder de negociación para proteger su carrera, restringiendo los alcances de lo que se puede hacer con los recursos que distribuyen. Cuando, por el contrario, ha desaparecido la supervisión eficaz, los implementadores pueden usar su influencia para obtener ganancias personales sin pensar en el propósito general de una política determinada. En cualquier caso, los burócratas de nivel local y regional continúan siendo actores clave para determinar quién obtiene qué y qué puede hacer con ello. La burocracia estatal, entonces, no puede evitar ser un factor fundamental de la asignación local de recursos. La limitación del poder estatal, por supuesto, es que la asignación pueda desviarse enormemente de las fórmulas establecidas en la ley y de las declaraciones políticas vertidas en la ciudad capital.
Los líderes distritales, gobernadores estatales, jefes de partido locales —los políticos locales y regionales— enfrentan limitaciones y oportunidades similares a las de los implementadores. Cuanto más cercano sea el escrutinio desde arriba, más deben restringir los márgenes aceptables de comportamiento. Cuando la supervisión es poco estricta pueden usar en su propio beneficio su criterio presupuestal, sus contactos con líderes estatales de alto nivel y la fuerza a su disposición. Sin embargo, igual que los responsables de la implementación, son vulnerables a la publicidad perjudicial y dependen de aquellos que ejercen el control social —los hombres fuertes— para cualquier tipo de movilización popular que necesiten llevar a cabo. Tal vez las figuras más interesantes de la red de negociaciones políticas sean los hombres fuertes. Con el paso del tiempo llegan a necesitar los recursos del Estado —desde los contratos hasta las dádivas — para mantener la dependencia de su segmento de la población. Mientras el control social que ejercen les permite hacerle exigencias al Estado, la fragmentación de sus pequeños principados —de sus reglas y organización— también los perjudica. Con frecuencia su incapacidad de desarrollar una base organizacional significativa entre ellos mismos implica que el volumen real de recursos que se filtran para ellos a través de los organismos estatales es relativamente pequeño. Como el mantenimiento eficaz del control social de los hombres fuertes, que obviamente les conviene, crea, se lo propongan o no, la estabilidad de la que goza un régimen, los dirigentes del Estado no tienen mayor incentivo para invertir una gran proporción de los fondos estatales en áreas que están bajo el control de los hombres fuertes. De este modo, mientras los recursos estatales que recogen los hombres fuertes pueden parecer abundantes en el contexto de las áreas rurales pobres o de los barrios urbanos, representan apenas una parte desproporcionadamente pequeña del total de ingresos del Estado. Las sumas mayores están reservadas para los centros de poder más grandes, como las fuerzas armadas, la industria privada y las empresas estatales, que pueden representar una amenaza directa para los principales dirigentes nacionales. Al ofrecer estrategias de sobrevivencia, los hombres fuertes usan una parte de los recursos estatales que están a su disposición para que la población se ligue a ellos. Su discrecionalidad para emplear esos recursos depende en gran medida del poder de negociación de los implementadores. En resumen, para poder mantener su control local los hombres fuertes están casados con el personal y los recursos del Estado. Sin embargo, sus propósitos más básicos son antitéticos a los del Estado. Los dirigentes nacionales ven al Estado como un mecanismo para crear una sola jurisdicción, un imperio de la ley en el cual las reglas sean las mismas de frontera a frontera. Éste representa un desiderátum del Estado moderno. Estos hombres fuertes, ya sean líderes del pueblo, caciques urbanos o campesinos ricos, trabajan precisamente en pro de lo contrario. Buscan mantener sus propias reglas, sus propios criterios, para decidir quién obtiene qué, dentro de márgenes mucho más limitados. Mientras en algunos sentidos a éstos les gustaría fortalecer al Estado, o por lo menos los recursos a los que tienen acceso gracias a éste, también deben coartarlo para que no alcance los propósitos más fundamentales de sus líderes ni una posición desde la cual pueda ofrecer directamente a la población estrategias viables de sobrevivencia. Estos impulsos contradictorios, y la fragilidad del equilibrio que buscan los hombres fuertes al adoptar y frustrar a un mismo tiempo al Estado, los lleva a tratar de maximizar hasta donde sea posible el control sobre su ambiente. También les resultan molestos los parámetros establecidos por los implementadores en el proceso de acuerdos. En la práctica, muchos hombres fuertes se han apoderado de partes del Estado. Han logrado ubicarse a sí mismos o a miembros de su familia en puestos oficiales para asegurar la distribución de recursos de acuerdo con sus propias reglas, más que según las reglas propuestas en la retórica y las declaraciones políticas generadas en la ciudad capital o las que ha
planteado un responsable de la implementación, por fuerte que sea. El Estado se ha convertido, así, en el gran escenario de los acuerdos. Éstos se dan al menos en dos niveles. En primer lugar, los hombres fuertes locales y regionales, los políticos y los implementadores, se ubican en una red de intercambios sociales, económicos y políticos. Sus negociaciones determinan la distribución final de los recursos estatales que han llegado a la región. En segundo lugar, los acuerdos se dan también en una escala mucho mayor. La estabilidad local que pueden garantizar los hombres fuertes —siempre y cuando ofrezcan a la población estrategias viables de sobrevivencia— es esencial para la estabilidad general del régimen. Los dirigentes del Estado aceptan esta estabilidad, que capitalizan incluso sin construir un aparato institucionalizado complejo, a cambio de su consentimiento implícito de no refutar activamente el control de los hombres fuertes en las áreas locales o incluso su conquista de los tentáculos del Estado. Los hombres fuertes terminan en una mejor posición de negociación o con puestos en el propio Estado que influyen sobre las decisiones importantes relativas a la distribución de los recursos y la aplicación de reglas políticas.
Conclusión El “muestrismo” (tokenism) por parte de los burócratas, la frecuente redistribución de los puestos del gabinete y la violación de los derechos humanos por parte de funcionarios estatales no son sucesos aleatorios o idiosincrásicos en el Tercer Mundo. Tampoco se pueden explicar sencillamente como producto de regímenes y líderes depravados, mentirosos o ineptos. La estructura de la sociedad, como he sostenido en este ensayo, afecta la política en los más altos niveles del Estado, y las acciones de los implementadores de la política estatal en niveles mucho más bajos. Si se quiere entender las capacidades y caracteres de los dirigentes estatales —su capacidad para dictar las reglas para su población y el grado en el que las políticas de sobrevivencia predominan sobre otros puntos del programa— se debe empezar con la estructura social. Donde la estructura social no se ha caracterizado por la presencia de hombres fuertes sólidamente arraigados, o cuando éstos han sido debilitados, los dirigentes del Estado tienen mayores oportunidades de aplicar un único conjunto de reglas —las reglas del Estado— y de construir canales para el apoyo político generalizado y continuo. En estos casos están en condiciones de tratar de aplicar programas políticos y sociales extensos. La lucha por la sobrevivencia no necesita volverse tan absorbente como para debilitar la capacidades del Estado de llevar a cabo otras políticas públicas. En este ensayo se ha hecho hincapié en otras circunstancias: las sociedades en las que se ha conferido el control social a numerosas organizaciones sociales a nivel local. Aquí las reglas de conducta han estado dictadas por hombres fuertes que ocupan un lugar fundamental: terratenientes, caciques, dirigentes y prestamistas, entre otros. Su capacidad para intervenir entre los segmentos de población y recursos de fundamental importancia, como la tierra, el crédito y los empleos, les ha permitido concebir estrategias viables de sobrevivencia para sus clientes. Esta estructura de la sociedad, con su fragmentación del control social, le ha negado al Estado la capacidad de movilizar políticamente a esos clientes. Las prioridades transformadas de los dirigentes nacionales (sobrevivencia del cambio social), el estilo de la política estatal (“grandes restructuraciones”, “juego sucio”, etc.), la estructura de la organización estatal (organismos superfluos), las dificultades para implementar una política, el cálculo de las presiones sobre el encargado de la implementación, la conquista de los tentáculos del Estado, todo se ha derivado de la estructura fragmentada de la sociedad.
La vinculación de los implementadores de una política con los líderes de las organizaciones sociales locales pone los recursos del Estado a disposición de estos hombres fuertes. La discusión, por lo tanto, regresa al punto de partida. Empezamos con el control social fragmentado ejercido por estos líderes locales y el impacto de esta estructura social en el Estado. Ahora vemos el impacto del Estado —sus recursos, políticas y personal— en la estructura de la sociedad. Lo que encontramos en numerosos casos del Tercer Mundo es el fortalecimiento del control social fragmentado de los líderes locales y sus reglas particulares. Además de tierra, crédito y empleos —los elementos en los que han basado las estrategias de sobrevivencia que ofrecen a sus clientes—, están los abundantes recursos del Estado. Los líderes locales se han convertido en agentes de contratos, empleos, bienes, servicios, fuerza y autoridad, que filtran a través de los tentáculos burocráticos del Estado. En resumen, una sociedad fragmentada en el control social afecta el carácter del Estado, lo cual, a su vez, refuerza la fragmentación de la sociedad. En el futuro cercano, al menos, las perspectivas de construir Estados cohesivos, que puedan aplicar eficazmente sus reglas y políticas, no son promisorias en sociedades que tienen un control social fragmentado. La fuerte posición de negociación y la conquista de los tentáculos del Estado por parte de caciques rurales o urbanos, o de cualquier otro tipo de hombres fuertes, hacen que sea todavía más remota la posibilidad de una movilización política generalizada de los líderes estatales en estas sociedades. El dilema de los dirigentes del Estado se ha intensificado en muchos países. Sin movilización, siguen teniendo una capacidad limitada de implantar programas innovadores o para coordinar organismos estatales que puedan ejercer una autonomía significativa frente a otros centros de poder. Los especialistas que se han concentrado en estas limitaciones de los Estados, en particular quienes han estudiado qué sucede después de que se adopta una política determinada, han planteado la imagen del Estado débil. Aunque limitados por la fragmentación del control social, los Estados han crecido casi en todos lados y han ampliado sin cesar sus recursos. Los organismos estatales se han vuelto una presencia de enorme importancia en sus respectivas sociedades, aunque a veces han tenido impactos más bien inesperados. Las imágenes que han presentado los investigadores de Estados burocráticos autoritarios o empresariales fuertes reflejan el impacto externo de los organismos estatales en casi todos los aspectos de la vida social. Los recursos y las prerrogativas del Estado afectan la forma en que está organizada la sociedad, y ayudan a mantener una peculiar estabilidad social y política. Sería engañoso, sin embargo, inferir de la expansión de la organización estatal, de sus coaliciones con el capital y de la importancia de sus recursos en las áreas rurales y los barrios urbanos, que el Estado es necesariamente autónomo. Restructurar a la sociedad, ya sea a través de una posición independiente en alianza con capital nacional o extranjero o de una política social reformista, está más allá de las capacidades de muchos Estados del Tercer Mundo. Las políticas que buscan provocar una redistribución radical de la riqueza o del poder social y político terminan muchas veces por tener el efecto contrario y de hecho fortalecen la distribución existente. Los Estados de las sociedades fragmentadas tienen más probabilidades de seguir siendo escenarios de acuerdos que de convertirse en fuentes de cambios importantes del comportamiento social de su población.
[1] Véanse, por ejemplo, Theda Skocpol, “Bringing the State Back In”, Social Science Research Council Items 36 (junio de 1982), pp. 1-8 [“El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual”, en Romeo Grampone (coord.), Instituciones políticas
y sociedades. Lecturas introductorias, pp. 91-129]; Eric Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State; Stephen D. Krasner, “Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics”, Comparative Politics 16 (enero de 1984), p. 223. [2] Samuel P. Huntington, “Political Development and Political Decay”, World Politics 17 (abril de 1965), pp. 386-430. [“Desarrollo político y deterioro político”, en M. Teresa Carnero Arbat (coord.), Modernización, desarrollo político y cambio social, pp. 167-220.] [3] Samuel P. Huntington, Political Order in C hanging Societies, pp. 1-2 [El orden político en las sociedades en cambio, pp. 13-14]. [4] Aristide R. Zolberg, One-Party Government in the Ivory Coast, edición revisada, p. x. [5] Veánse, por ejemplo, los trabajos publicados en Peter J. Katzenstein (coord.), Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies o Advanced Industrial States.
[6] Veánse, por ejemplo, los capítulos de Douglas H. Graham y de Douglass Bennett y Kenneth Sharpe en Sylvia Ann Hewlett y Richard S. Weinert (coords.), Brazil and Mexico: Patterns in Late Development, así como el de Guillermo O’Donnell et al. en David Collier (coord.), The New Authoritarianism in Latin America. [El nuevo autoritarismo en América Latina.] [7] James M. Malloy, “Authoritarianism and Corporation in Latin America: The Modal Pattern”, en James M. Malloy (coord.), Authoritarianism and Corporation in Latin America, p. 4. [“Autoritarismo y corporativismo en América Latina: El patrón mundial”, en Roderic Ai Camp (comp.), La democracia en América Latina: Modelos y ciclos, p. 167.] [8] Charles W. Anderson, Politics and Economic Change in Latin America: The Governing of Restless Nations, p. 5. [Cambio político y económico en la América Latina, p. 17.] [9] Nora Hamilton, The Limits of State Autonomy: Post Revolutionary Mexico, p. vii. [ México: los límites de la autonomía del Estado, p. 11.] [10] Merilee Serrill Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico: A Case Study in Public Policy, p. 178. [11] Linn A. Hammergren, “Corporatism in Latin American Politics: A Reexamination of the ‘Unique’ Tradition”, Comparative Politics 9 (julio de 1977), p. 449. Un par de trabajos anteriores sobre América Latina también trataba este tema. Véanse Charles W. Anderson, Politics and Economic Ch ange in Latin America, pp. 105-106; Merle Kling, “Toward a Theory of Power and Political Instability in Latin America”, en James Petras y Maurice Zeitlin (coords.), Latin America: Reform or Revolution, p. 93. [“Hacia una teoría del poder y de la inestabilidad política en América Latina”, en James Petras y Maurice Zeitlin (coords.), América Latina: ¿Reforma o revolución? ] [12] Francine R. Frankel, India’s Political Economy, 1947-1977: The Gradual Revolution, p. 196. [13] La principal excepción es la bibliografía sobre el clientelismo, tema de interés para los científicos sociales a finales de los sesenta y principios de los setenta. Desde entonces ha aparecido relativamente poco sobre el tema. [14] Alan C. Lamborn, “Power and the Politics of Extraction”, International Studies Quarterly 27 (junio de 1983), p. 126. [15] J. P. Nettl señala que esa movilización política “es la expresión estructural y colectiva del compromiso y el apoyo dentro de la sociedad. Esta expresión puede consistir en partidos o cuasi partidos políticos —grupos de interés, movimientos, etc.—, todo lo que tenga una estructura bien articulada”. Véase J. P. Nettl, Political Mobilization: A Sociological Analysis of Methods and Concepts, p. 123. [16] John Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat: The Political Economy of Two Regimes, p. 316. [17] Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. [18] Frank Brandenburg, The Making of Modern Mexico, p. 157. [19] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 336. [20] Anwar el-Sadat, In Search of Identity: An Autobiography, p. 207. [21] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 352 n. [22] Sobre neopatrimonialismo véase S. N. Eisenstadt, Traditional Patrimonialism and Modern Neopatrimonialism, vol. 1 de Sage Research Papers in the Social Sciences, Studies in Comparative Modernization Series, p. 129. [23] Roger D. Hansen, The Politics of Mexican Development, p. 129. [La política del desarrollo mexicano, p. 140.] [24] Gershon Collier, Sierre Leone: Experiment in Democracy in an African Nation, p. 85. [25] Robert Springborg, Family, Power, and Politics in Egypt: Sayed Bey Marei—His Clan, Clients, and Cohorts, p. 98 y ss. [26] James Alban Hill, The Politics of Iran: Groups, Classes and Modernization, pp. 44-49. [27] Hansen, Politics of Mexican Development, p. 126 [La política del desarrollo mexicano, p. 232]. [28] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 349. [29] Cynthia H. Enloe, Police, Military and Ethnicity: Foundations of State Power, p. 7. [30] Robert Molteno, “Cleavage and Conflict in Zambian Politics: A Study in Sectionalism”, en William Tordoff (coord.), Politics in Zambia, p. 95 n. [31] Shaul Mishal, “Conflictual Pressures and Cooperative Interests: Observations on West Bank-Amman Political Relations, 1949-1967”, en Joel S. Migdal (coord.), Palestinian Society and Politics, p. 176. [32] Ibid., p. 177. [33] Waterbury, Egypt of Nasser and Sadat, p. 346. [34] Mishal, “Conflictual Pressures and Cooperative Interests”, p. 178. [35] Eugene Bardach, The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law, p. 36. [36] Hanna Batatu, “Some Observations on the Social Roots of Syria’s Ruling, Military Group and the Causes for Its Dominance”, Middle
East Journal 35 (verano de 1981), pp. 331-344.
[37] Myron Weiner, “Motilal, Jawaharlal, Indira, and Sanjay in India’s Political Transformation”, en Richard J. Samuels (coord.), Political Generations and Political Development, p. 74. [38] Amnesty International Report 1983, p. 189. [39] U. S. Department of State, Country Reports on Human Rights Practices for 1981, p. 221. [40] Véase Gerald A. Heeger, The Politics of Underdevelopment, en especial p. 53. [41] Peter B. Evans, Dependent Development: The Alliance of Multinational, State, and Local Capital in Brazil, p. 212. [42] Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, “The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework”, Administration and Society 6 (febrero de 1975), p. 449. [43] Merilee S. Grindle, “The Implementor: Political Constraints on Rural Development in Mexico”, en Merilee S. Grindle (coord.), Politics and Policy Implementation in the Third World, p. 197. [“El implementador: Restricciones políticas sobre el desarrollo rural en México”, en B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comps.), Para investigar la administración pública. Modelos y experiencias latinoamericanos, p. 335.] [44] Morton H. Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, p. 54. [45] Ibidem. [46] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 169; véase también p. 160 y ss. [47] Anthony Downs, Inside Bureaucracy, p. 134. [48] Bardach, Implementation Game, p. 98. [49] Ibid., p. 37. [50] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 180. [51] Thomas B. Smith, “The Policy Implementation Process”, Policy Sciences 4 (junio de 1973), p. 198. [52] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 179. [53] Antonio Ugalde, Power and Conflict in a Mexican Community: A Study of Political Integration, p. 122. [54] Weiner, “Motilal, Jawaharlal, Indira, and Sanjay”, p. 72. [55] Frankel, India’s Political Economy, pp. 196-197.
3 Una antropología del Estado Luchas por la dominación Desde la publicación de Leviatán, de Thomas Hobbes, en el siglo XVII, más de una centuria antes del florecimiento cabal del capitalismo y la industrialización, los pensadores han lidiado con el Estado cada vez más poderoso y su papel en la sociedad. Después de la Revolución industrial los pensadores sociales clásicos, como Marx, Weber y Durkheim, se dedicaron a cuestiones en torno a lo que Karl Polanyi más tarde llamó la Gran Transformación. [1] Su interés también se dirigía hacia el Estado y su relación con los cambios políticos y sociales trascendentales de las sociedades europeas. Algunos autores, como los hegelianos, colocaron al Estado —y a la idea del Estado— en el centro de los cambios sociales y políticos de Europa. Otros, incluyendo a Marx, rechazaron la primacía del Estado y vieron la fuente del cambio histórico en otras fuerzas de la sociedad, en particular en la organización de la producción. No obstante, incluso Marx y otros que encontraban el motor del cambio fuera del campo político formal se sintieron llamados a tratar la noción del Estado transformador. Las preguntas subyacentes a este volumen dejan oír los ecos de los temas de los debates clásicos en teoría social sobre las principales transformaciones sociales y la relación del Estado con ellas. ¿Cuándo y cómo han sido capaces los Estados de establecer una autoridad política integral? ¿Cuándo han tenido éxito en definir el orden moral preponderante o determinar los parámetros de las relaciones sociales cotidianas, ya sea conservando patrones existentes o forjando otros nuevos? ¿Cuándo y cómo han podido los Estados establecer el programa económico de su sociedad, apropiarse de recursos y determinar patrones de inversión, producción, distribución y consumo? ¿Cuándo otras fuerzas sociales, ya sea clases sociales enteras o camarillas diminutas, han frustrado o cooptado al Estado y tenido su propia forma de concebir sistemas simbólicos eficaces, moldeando la conducta social cotidiana y determinando los patrones de la vida económica? Como en los debates clásicos de los últimos dos siglos, las décadas transcurridas desde la segunda Guerra Mundial han atestiguado cómo oscilan las modas académicas, para explicar la transformación social, entre las teorías centradas en la sociedad y las centradas en el Estado. En el pasado decenio, aproximadamente, los teóricos que enfrentaron las principales transformaciones políticas de la última mitad del milenio se han inclinado hacia los enfoques centrados en el Estado. Han reconocido de manera explícita el papel institucional central del Estado para determinar patrones de dominación en la sociedad.[2] Sin embargo, tanto en los periodos de explicaciones centradas en el Estado como en los de explicaciones centradas en la sociedad, mientras muchos investigadores empíricos escribían explicaciones matizadas de asociación y autoridad, desafortunadamente numerosos teóricos han tendido a tratar los Estados y las sociedades en términos no diferenciados. Al presentar a los Estados o las sociedades civiles como holísticos, algunos especialistas han dado la impresión errónea de que en coyunturas clave de su historia los Estados o las sociedades han jalado en una sola dirección. Los
teóricos centrados en el Estado (cuando estaba de moda ese tipo de explicación) han llevado tan lejos esta tendencia como para cosificar y antropomorfizar al Estado. Al tratarlo como una entidad orgánica y darle una condición ontológica, opacan las dinámicas y los patrones de la lucha por la dominación en las sociedades. En este capítulo expongo cómo podemos ir más allá de establecer un equilibrio entre el Estado y la sociedad, alejando suavemente el fiel de la balanza del indicador centrado en el Estado. Lo que se necesita es destruir los conceptos no diferenciados de Estado y sociedad para entender cómo cada uno ala en múltiples direcciones que llevan a patrones imprevistos de dominación y transformación. Al presentar un medio para separar al Estado de la sociedad pierdo un poco de la elegancia de las teorías nomotéticas del poder, tales como los enfoques estatistas desde la perspectiva de la elección racional. Estas teorías nomotéticas ven el proceso por el cual llegan a dominar los Estados o grupos sociales específicos, incluso en circunstancias y periodos históricos muy diferentes, como si se produjera por medio de una sola lógica, como el decidido impulso del Estado por obtener mayores ingresos. [3] Pese a lo atractiva que es esta lógica, una teoría de este tipo, que todo lo abarca, presupone una teoría más general de los sistemas políticos, psicológicos y sociales humanos, que sencillamente no existe ahora, ni es probable que exista en el futuro inmediato. Este ensayo señala la necesidad de un tratamiento del poder históricamente más específico. Lo que se necesita, más allá del enfoque aquí esbozado, es lo que el antropólogo Manning Nash ha llamado “ejemplos cruciales examinados detenidamente” —estudios que reflejan el arraigo de los especialistas en la sociedad— para hacer generalizaciones comparativas convincentes. [4] Sin embargo, este tratamiento del poder y el control social da cabida para indicar (con elegancia, espero) cómo distinguir los bloques clave de construcción de los Estados y las sociedades, así como sus interacciones, incluso si las diversas combinaciones llevan a diferentes resultados en circunstancias diferentes. [5] En este capítulo sugeriré una antropología del Estado, un medio de desagregarlo prestando atención a las diferentes presiones que encuentran los funcionarios en cuatro niveles distintos del Estado. Las presiones se producen dentro de lo que llamo los múltiples escenarios de dominación y oposición. Estos escenarios también nos ayudan a identificar los otros componentes de fundamental importancia de las sociedades, además de la organización del Estado. Para las otras partes de la sociedad, propongo primero que hay que alejarse de las teorías que despojan a las demás fuerzas sociales, aparte del Estado, de su volición y acción, así como de las teorías que plantean un marco integrado para las sociedades, como una clase dirigente, que explica los patrones dominantes de comportamiento y creencias. Luego, al hablar sobre los puntos de articulación del Estado y la sociedad, sugiero la necesidad de diferenciar entre la sociedad como un todo y la sociedad civil, para poder analizar la interacción de la sociedad con el Estado. Mi argumento central es que las luchas por la dominación en la sociedad no se dan simplemente en relación con quién controla las principales posiciones de liderazgo del Estado (como se asume con tanta frecuencia en los libros y artículos especializados). Estas batallas tampoco se dan siempre entre fuerzas sociales de gran escala (Estados enteros, clases sociales, sociedad civil, etc.) que actúan en el mismo nivel. Las luchas por la dominación tienen lugar en los múltiples escenarios en los que no sólo se relacionan entre sí las partes del Estado, sino que cada una es una sola fuerza social en un campo de fuerzas sociales que interactúan y que a veces entran en conflicto. Las partes individuales del Estado pueden responder tanto (o más) al campo social en el cual actúan —las otras fuerzas sociales en el escenario— como al resto de la organización estatal. Un funcionario estatal que implementa políticas de control natal en Orissa, India, por ejemplo, podría tener que tomar en cuenta a los terratenientes locales, los líderes religiosos y los empresarios tanto como a los lejanos supervisores y parlamentos, y el hecho de que considere a estas figuras puede llevar a que disponga de los recursos del programa de un
modo muy diferente del que se concibió en Delhi. Sostengo que para detectar los patrones de dominación hay que concentrarse en la acumulación de luchas y acuerdos en los múltiples escenarios de la sociedad. Este enfoque sólo es posible si se disgregan conceptualmente los Estados y las sociedades, así como los puntos de articulación entre ellos. En algunos casos los resultados de las numerosas luchas pueden impulsar a una sociedad hacia la dominación integrada, en la cual el Estado u otras fuerzas sociales establecen su vasto poder. En otros, los conflictos y complicidades en los múltiples escenarios pueden llevar a la dominación dispersa, donde ni el Estado ni ninguna otra fuerza social logra la dominación a escala nacional, y donde las partes del Estado pueden tirar en direcciones muy diferentes. Algunos territorios de lucha pueden limitarse a un vecindario urbano o a un pueblo remoto y abandonado; otros pueden ser a escala nacional y extenderse al propio poder estatal. En los diferentes escenarios nace la relación recurrente entre el Estado y la sociedad, las interacciones mutuamente transformadoras entre los componentes del Estado y otras fuerzas sociales. Los conflictos estallan por ofensivas y paradas específicas: los intentos del Estado para aumentar la recaudación de impuestos, el esfuerzo de las figuras locales para obtener el control de determinados recursos y cargos estatales, iniciativas de organismos estatales para regular ciertos comportamientos, intentos de los hombres fuertes locales para ampliar su área de dominio, y demás. Estas luchas terminan por restructurar tanto al Estado como a otras fuerzas sociales. Con frecuencia las iniciativas de los Estados o de otros integrantes de la sociedad han sido provocadas por algunos de los cambios fundamentales asociados con la Gran Transformación: el crecimiento de las ciudades, el mayor uso de fuentes de poder inanimado, la declinación de la agricultura en términos de la producción nacional total, etc. Estos cambios han ido más allá de Europa para llegar a todos los rincones del mundo. El capitalismo y el modelo del Estado fuerte procedentes de Europa han tenido repercusiones en todos los continentes, precipitando una enorme alteración y mezclas de apropiación de nuevas ideas y métodos, reacciones contra éstos y sus adaptaciones a las circunstancias locales. Estos procesos han constituido un ataque a la distribución imperante de recursos de importancia fundamental —la tierra, otras fuentes de riqueza, conexiones personales, representación de símbolos significativos, etc.—, desencadenando nuevas batallas y acuerdos en las sociedades. A veces estas luchas han resultado en la dominación integrada si el Estado desempeñaba un papel destacado, pero en otros casos esta centralización ha sido difícil de alcanzar, por lo que termina en una dominación dispersa. La permanente intrusión en Anatolia del mercado centrado en Europa, durante las primeras décadas del siglo XIX, es un buen ejemplo de ese último tipo de transformación de la sociedad. Reşat Kasaba demostró de qué manera los mercaderes griegos, bien ubicados en las provincias occidentales, aprovecharon las nuevas oportunidades de comercio con Europa para aumentar enormemente su propia riqueza.[6] Esos mercaderes, asentados en las ciudades portuarias del Mediterráneo, gozaban desde hacía mucho de una relativa autonomía en sus tratos comerciales, sin una supervisión estrecha del Estado. Y a mediados del siglo XIX, cuando florecía el comercio, se enfrentaban además a pocas restricciones de los Estados europeos con los que negociaban. Los burócratas del imperio otomano se dieron cuenta de que, si querían sobrevivir, el Estado tendría que insertarse en ese próspero comercio. Hasta cierto punto fueron capaces de diseñar una centralización de la administración que restringiese el reciente poder de los mercaderes. Pero las nuevas circunstancias forjadas por la vinculación entre éstos y el mercado europeo implicaba que el atribulado Estado otomano no podía ejercer ya el control de los precios de granos y otras materias primas, como lo hiciera en el pasado. Tuvo que adaptarse al nuevo poder de los comerciantes (por ejemplo nombrando a algunos de ellos para ocupar cargos
gubernamentales o dándoles un espacio para participar en la administración efectiva de sus respectivas localidades) y, al hacerlo, en el curso del siglo XIX se transformó radicalmente. En lugar de avanzar directamente hacia la centralización y la creciente dominación estatal, el Estado otomano terminó por adoptar una serie de medidas contradictorias que promovían a los mercaderes griegos y sus objetivos tanto como la meta del Estado de ejercer control sobre esos procesos comerciales dispersos. Ya sea que el impulso sea la expansión del capitalismo mundial o algún otro factor, la clave son las luchas y adaptaciones precipitadas por esas nuevas circunstancias. A mí me interesa elaborar un enfoque que pueda arrojar luz sobre la naturaleza de la dominación en la sociedad, que permita estudiar fructíferamente la persistencia y el cambio de los patrones de dominación ejercidos por los Estados y por otras fuerzas sociales. También presentaré una serie de propuestas nucleares, supuestos bien fundados acerca de cuándo y dónde podemos esperar encontrarnos con determinados patrones de dominación prevalecientes. Los contextos del Tercer Mundo han otorgado gran notoriedad a las luchas por el dominio en la sociedad.[7] En los países de África, Asia y América Latina las relaciones e instituciones sociales establecidas experimentaron una gran presión en el curso del último siglo o más, a medida que la mayoría de las áreas ubicadas fuera de Europa se transformaban en lo que Eric R. Wolf denominó “regiones dependientes de apoyo” en un mundo capitalista. [8] Las nuevas estructuras estatales, encabezadas por quienes albergaban ambiciosos objetivos de implantar un gobierno de amplio alcance sobre la vida cotidiana, no hicieron más que intensificar dicha presión, sobre todo en los años transcurridos desde la segunda Guerra Mundial. En los agonizantes rescoldos del feudalismo inglés y francés, las guerras de las Rosas y de la Fronda, entre otras luchas, pusieron de relieve las intensas disputas de las bases, vinculadas con los intentos de imponer un Estado sobre esas sociedades, y la violenta reacción de las fuerzas sociales contra los Estados en expansión. Lo expresó muy bien Max Beloff: “En los siglos XVI y XVII la idea moderna de la soberanía política, la noción de que tenía que existir alguna autoridad suprema sobre todo individuo, sobre cada metro de tierra, era todavía algo que debía discutirse y pelearse, más que el supuesto subyacente a toda acción política”.[9] Las sociedades del Tercer Mundo, con su combinación de organizaciones del Estado en expansión, arraigadas relaciones locales de poder y fluidez económica y social inducidas por los mercados, pueden brindar una visión equivalente para el siglo XX. Aquí las normas y las reglas, las reglamentaciones y las leyes, los símbolos y los valores, han sido objetos de una discordia intensa, aunque a veces oculta. La autonomía del Estado y la formación de clases —tan elocuente y quizás hasta teleológicamente proclamada, asumida y esperada por las recientes teorías centradas en el Estado—, no tienen de ninguna manera resultados garantizados. Lo que se necesita en ciencias sociales es un enfoque que identifique las luchas por la dominación que se encuentran en el núcleo del cambio social y político del siglo XX. El enfoque del presente trabajo, que retrata al Estado en la sociedad, no sólo será idóneo para el Tercer Mundo sino que ilustrará formas útiles de comprender el Estado y la sociedad en Europa, incluyendo las naciones antes comunistas, así como en América del Norte. Mi interés inicial son aquellos espacios de la sociedad —los escenarios de dominación y oposición— en los cuales se enfrentan fuerzas sociales de toda clase, entre ellas las instituciones del Estado. Lo que propongo es explorar los enfrentamientos y coaliciones entre las organizaciones del Estado y otras organizaciones sociales (así como sus resultados inesperados), a medida que esas diversas fuerzas sociales procuran imponer su sello en la vida cotidiana, las relaciones sociales diarias y las maneras en que las personas comprenden el mundo que las rodea. Aquí este enfoque destaca las relaciones entre los Estados y otras fuerzas sociales al pasar revista y desagregar, simultáneamente, tres fenómenos, labor
parecida a la de estar mirando las tres pistas de un circo. Se trata de la sociedad, del Estado mismo y de las articulaciones, los compromisos y los desacuerdos que se dan realmente entre el Estado y la sociedad. En el resto de este ensayo observaré cada una de esas tres pistas sucesivamente.
La sociedad Como la sociedad es tan compleja y amorfa, tan difícil de captar, un método habitual para emplear ese concepto en teoría social ha sido el de atribuirle a algún marco de referencia general integrado la capacidad de establecer patrones para todas (o la mayoría) de las diversas partes de la sociedad. Los científicos sociales de inspiración marxista han retratado la clase gobernante o la hegemonía generada por una combinación de la clase gobernante y el Estado como la que domina en toda la sociedad. Cuando se ve una sociedad que jala en diferentes direcciones, se interpreta que las luchas se dan entre esa clase y otras clases sociales de base amplia. Los científicos sociales liberales, igual que los marxistas, han aceptado muchas veces de forma axiomática que la existencia de la sociedad supone el ejercicio de algún tipo de hegemonía o dominio sobre toda la sociedad. Para ellos el marco de referencia integrado es el consenso de normas expresadas parcialmente dentro de la estructura de autoridad de un Estado un poco constreñido en relación con el modo en que se da la competencia individual y grupal en torno a la cuestión de quién obtiene qué. [10] La lucha social se da a través de un conjunto de intereses plurales que compiten por la influencia sobre las políticas públicas, todos ellos dentro del marco de reglas del juego bien establecidas. Recientes teorías centradas en el Estado han aceptado también la noción del dominio o hegemonía que alcanza a toda la sociedad, sólo que se han inclinado más que los marxistas o los liberales a centrarse explícitamente en los marcos de referencia y la autoridad creados por la organización estatal de la sociedad.[11] El acercamiento a la sociedad que se ofrece aquí cuestiona el supuesto de un marco de referencia unificador (ya se trate de una clase gobernante, un consenso de normas respecto a la competencia o el Estado), para explicar, en todos los casos, los patrones de dominación y distribución. Planteo una pregunta previa de carácter empírico: ¿se han sumado los resultados de las luchas en múltiples escenarios para crear, de hecho, clases amplias con proyectos cohesivos que puedan configurar una sociedad o un marco de referencia normativo sobre el cual haya un acuerdo generalizado, o una organización del Estado capaz de contener la competencia? Y si en efecto se encuentran esas clases o marcos o Estados, ¿debemos asumir que se mantendrán indefinidamente? En el caso de los marxistas, muchas veces era más fácil encontrar las clases sociales unificadas y las luchas de amplio alcance por el dominio —las luchas de clase— en la teorización imaginativa que en verdaderas sociedades. La clase, apuntó E. P. Thompson, se ha convertido en un recurso heurístico laxo, cuando en realidad se trata del resultado específico de condiciones históricas que se dan sólo en ciertos lugares y sólo en determinados momentos. “La clase, tal como se daba en las sociedades industriales capitalistas del siglo XIX, y tal como marcó su huella en la categoría heurística de clase, carece de hecho de pretensiones de universalidad.”[12] Al referirse a la combinación agraria y capitalista en la Inglaterra decimonónica, Thompson escribió: “Surgió, igual que todas las situaciones históricas reales, de un peculiar equilibrio de fuerzas; no fue más que una de la cantidad aparentemente infinita de mutaciones sociales (en las cuales, sin embargo, cada una conserva una afinidad genérica con las demás, como consecuencia de una conjunción equiparable) que la historia verdadera ofrece con tal profusión”.[13] En otros países de Europa y en otros lugares del mundo pueden existir o no clases
cohesivas capaces de guiar a la sociedad o en torno a las cuales se libren las luchas primordiales de la sociedad; o, de existir, pueden o no ser capaces de alcanzar algún tipo de proyecto amplio de clase. La clase comercial egipcia de la década de 1930, según demuestra Rivert Vitalis, podía —en casos limitados— practicar formas amplias de acción colectiva. Pero en lo referente a ciertas cuestiones críticas que tenían que ver con los mercados patrocinados por el Estado, esa clase, pese a todos sus privilegios, no desarrolló un dominio unificado de clase, sino que coaliciones rivales de comerciantes se alinearon con diferentes elementos del Estado; cada una de ellas procuraba garantizarse el acceso a los recursos estatales de inversión. El resultado fue, no sólo conflictos profundos dentro de la misma clase de comerciantes, sino también el debilitamiento del Estado y de sus políticas. Isma’il Sidqui, el líder fuertemente armado que tomó el gobierno en 1930, necesitaba tanto a los comerciantes como éstos a él, pero al final nadie logró alcanzar sus metas. En 1933 Sidqui fue obligado a renunciar y los comerciantes siguieron tratando de favorecer sus intereses en conflictos en espacios dispersos, sin ejercer nada parecido a una influencia unificada sobre la sociedad. La idea de una clase social sumamente integrada que tratase de cumplir un gran proyecto de clase que pueda reconstituir la sociedad puede ser un elegante recurso metafórico, apunta Vitalis, pero esas metáforas pueden “ocultar tanto como lo que revelan de la naturaleza de las instituciones, las estrategias y el poder de los capitalistas”. [14] Algo parecido ocurre en el caso de los teóricos liberales: las batallas por la distribución de la autoridad no siempre dieron por resultado la hegemonía de reglas de competencia específicas. Las luchas dentro de las sociedades han tenido que ver muchas veces con quién establece los procedimientos, más que ser una competencia acerca del curso de la política pública dentro de un marco de referencia global para toda la sociedad. En la historia del siglo XX ha sido excepcional el establecimiento de la autoridad legítima sobre un gran territorio en el cual puede darse la competencia plural —igual que el gobierno de una clase unificada—, y se ha configurado como consecuencia de condiciones históricas peculiares.[15] Incluso en una democracia tan establecida como lo es la India, afirma Atul Kohli, hoy resulta difícil encontrar marcos de referencia de autoridad integrados. [16] De hecho, las oportunidades de movilización que brinda la democracia les han abierto la puerta a nuevos grupos, especialmente a los estratos bajos y medios bajos, para ampliar sustancialmente su participación en política. El resultado ha sido una política cada vez más fragmentada, con pocos marcos de referencia institucionales o normativos que puedan contener una competencia cada vez más ponzoñosa. Las teorías centradas en el Estado se enfrentan a dificultades similares cuando asumen que la organización del Estado es lo suficientemente poderosa y cohesiva como para impulsar a la sociedad. También ese supuesto está sometido a verificación empírica. Además, ha llevado frecuentemente a la tendencia a despojar a los demás componentes de la sociedad de su volición o capacidad de acción, y a retratarlos como una arcilla maleable en manos del Estado, el elemento más poderoso de la sociedad. [17] Tal perspectiva hace imposible que expliquemos casos como el de Senegal que narra Catherine Boone. [18] En lugar de encontrar un Estado cada vez más capaz, en los años posteriores a la independencia, Boone observó que las prácticas políticas parecían socavar las habilidades administrativas y los recursos del Estado senegalés. El Estado mismo llegó a basarse en un sistema de patronazgo en el cual los jefes y otras autoridades de nivel local ejercían un grado tremendo de discrecionalidad en los escenarios locales. Estos patrones locales de dominación llegaron a arraigarse en la organización del Estado, limitándolo e incapacitándolo para manejar el apremiante problema de la merma de la producción nacional, que dio como resultado una base gravable drásticamente reducida. Las fuerzas autónomas y autoritarias de la sociedad configuraron al Estado tanto o más de lo que éste modeló a las mismas. En la sociedad, las fuerzas sociales representan mecanismos poderosos para el comportamiento
asociativo. Estas fuerzas abarcan organizaciones tanto informales (como las redes senegalesas de patrones y clientes, o los grupos de amigos y las redes de egresados de determinadas escuelas en otras sociedades), cuanto formales (como empresas e iglesias). Pueden ser asimismo movimientos sociales, incluyendo los que se aglutinan en torno a conjuntos de ideas comunes, que representan fuertes motivadores (incluso si no existen vínculos organizacionales obvios). [19] Esos movimientos pueden ir desde los que defienden los derechos de los “paracaidistas” urbanos hasta los que se centran en cuestiones de ecología. La capacidad de las fuerzas sociales para ejercer el poder comienza de modo interno. La eficiencia de sus jerarquías, su capacidad de aprovechar los recursos disponibles, su habilidad para explotar o generar símbolos con los cuales la gente desarrolle un fuerte apego, afectan su posibilidad de influir o controlar el comportamiento y las creencias. Pero también existe otra dimensión. Las fuerzas sociales no funcionan en el vacío. Sus dirigentes procuran movilizar seguidores y ejercer el poder en espacios en los cuales otras fuerzas sociales están haciendo lo mismo. Y raras veces se da una división precisa de la población o de las temáticas que impida que las fuerzas sociales interfieran unas con otras. En mi enfoque, el centro de la atención son esos entornos —esos escenarios de dominación y oposición— en los cuales diversas fuerzas sociales se enfrentan por cuestiones materiales y simbólicas, compitiendo por la supremacía a través de luchas y adaptaciones, encontronazos y coaliciones.[20] No se trata de simples escenarios políticos en los cuales distintos grupos procuren conformar la política pública. Además de la disputa por la política gubernamental, se producen luchas y acuerdos acerca del orden moral básico y de la estructura misma en la cual debería determinarse lo que es correcto y lo que es incorrecto del comportamiento social cotidiano. ¿Quién tiene derecho a interpretar las escrituras? ¿A quién hay que respetar más que a los demás? ¿Qué sistema de derechos ha de prevalecer? ¿Cómo deben distribuirse el agua y la tierra en el contexto del sistema de derechos de propiedad imperante?[21] Diversas fuerzas sociales procuran imponerse en un escenario para dictarles a los demás sus objetivos y sus respuestas a esas preguntas y a otras vinculadas con ellas. Sus propósitos pueden variar y pueden ser asimétricos. Hay quienes usan las fuerzas sociales para extraer tantos excedentes o ingresos como sea posible; otros buscan la deferencia y el respeto, cumplir la voluntad de Dios o simplemente el poder de controlar el comportamiento de otras personas como un fin en sí mismo. Cualesquiera que sean la motivación y los propósitos, los intentos de dominación se topan invariablemente con la oposición de otros que también buscan dominar, o de quienes intentan evitar la dominación. Rara vez alguna fuerza social logra alcanzar sus objetivos sin encontrar aliados, crear coaliciones y aceptar acuerdos. Terratenientes y sacerdotes, empresarios y jeques, han forjado estas coaliciones sociales con el poder suficiente para dictar patrones de creencias y prácticas de gran alcance. Frances Hagopian demuestra cómo en Brasil el régimen militar autoritario descubrió que tenía que restablecer acuerdos con las elites oligárquicas tradicionales locales después de haber instituido un sistema político de dominación que, según creía, había liberado a la política brasileña de estas antiguas fuerzas: “Los militares tuvieron tan poco éxito en despojar al sistema de la política del influyentismo como en limpiar al Estado de la elite política tradicional”.[22] La antigua capacidad de los patrones para manipular los recursos a fin de lograr la dominación en los escenarios locales forzó a los dirigentes del Estado a buscar una coalición implícita con ellos. Las coaliciones y acuerdos pueden no sólo mejorar la capacidad de una fuerza social de alcanzar sus objetivos, sino también transformar los objetivos mismos. A medida que van cambiando los integrantes de la fuerza social ésta puede incorporar a su constitución una nueva base material, así como nuevas ideas y valores. Para plantear este punto en términos ligeramente diferentes, además de las capacidades de una fuerza social, sus bases ideológicas y sociales (a quién sirve y con qué objetivos o plataforma)
pueden cambiar también radicalmente como resultado de sus interacciones en un escenario. De modo que no tiene mucho sentido tratar de entender los resultados derivando acciones de un conjunto establecido de objetivos, como lo hacen en gran medida las ciencias sociales en la actualidad. Esos fines pueden estar cambiando continuamente. En China, tanto el régimen nacionalista de la década de 1930 como el comunista desde finales de la de 1940 se transformaron a medida que iban reclutaban diferentes segmentos de la clase obrera de Shanghai como potenciales seguidores fundamentales. Elizabeth J. Perry observa lo profundamente afectado que resultó el Kuomintang mientras usaba el crimen organizado como colaborador para incorporar obreros semicalificados del norte de China, y cómo el Estado comunista absorbió los objetivos de la elite obrera al atraer a los artesanos mejor calificados calificados del de l sur.[23]
El poder o el control social puede expandirse en tres dimensiones diferentes para ampliar la dominación de una fuerza social. En primer lugar, en el interior de un escenario, una fuerza social puede dominar un creciente número de áreas, desde establecer qué cultivar hasta proporcionar crédito o definir la naturaleza de la salvación. En segundo lugar, los escenarios pueden crecer para incorporar a una parte mayor de la población y un territorio más grande. La alineación de fuerzas respecto a qué idioma debería usar la gente, por ejemplo, puede comenzar en una ciudad en particular y extenderse para incorporar grandes porciones de un país y de su población. En tercer lugar, una fuerza social puede usar los recursos que obtiene en cualquier escenario para dominar otros, compuestos por diferentes conjuntos de fuerzas sociales. Por ejemplo, en algunos países del África poscolonial los jefes usaban su poder de mando en los territorios tribales para catapultarse a cuestiones nacionales, como cuestiones de planificación familiar. Las fuerzas sociales intentan apropiarse de los recursos y símbolos disponibles para promover sus objetivos, y con frecuencia tienen capacidades muy dispares para hacerlo. La mezcla de elementos clave en un escenario —su geografía física, los recursos materiales, los recursos humanos, las formas de organización social y las creencias— es la materia prima con la que se determinan los patrones de relación entre agrupaciones sociales. Los patrones de dominación se presentan como fuerzas sociales, con sus ya desiguales capacidades y acceso a los recursos, y procuran utilizar y manipular estos elementos clave del ambiente del escenario. La introducción al mismo de nuevos factores —como capital adicional, ideas convincentes o formas innovadoras de organización social—, o la desaparición de elementos previos, también beneficia y perjudica de modos muy distintos a las fuerzas sociales. Estos factores cambiantes hacen estallar nuevas luchas en los escenarios. A veces las mismas se dan lenta y silenciosamente; otras veces pueden estar cargadas de violencia y de agitación recurrente. Las luchas y los acuerdos de las fuerzas sociales en cualquier escenario local o regional de dominación y oposición no son asuntos sellados herméticamente. Los recursos se redistribuyen de un escenario a otro para influir en el resultado de las luchas. Las fuerzas sociales mejoran su posición al utilizar recursos obtenidos del exterior, reasignar a su personal de confianza o montarse en símbolos dominantes y difundidos. Factores tales como la estructura general de producción de la sociedad, los arreglos institucionales existentes y la prominencia de ciertos símbolos influyen en quién se encuentra en posición de redistribuir los recursos y los símbolos de un escenario a otro. Crear las condiciones de dominación en la sociedad, y mantener ese dominio —la reproducción del poder dentro de la sociedad— son resultados de las muchas luchas y acuerdos en curso en múltiples escenarios. Nuestro enfoque de la sociedad analiza si fuerzas sociales particulares pueden crear una
dominación integrada. Es decir, ¿pueden prevalecer dentro de determinados escenarios para generar recursos y apoyo —una base material y un marco normativo— que puedan usarse para dominar localmente, y luego llevarse a otros dominios a fin de crear una dominación que abarque a toda la sociedad? ¿O las luchas en tales escenarios resultan en un patrón de dominación dispersa al limitar la creación de fuerzas legítimas y autoritarias que pueden dominar en toda de la sociedad?
El Estado Hay un sinnúmero de académicos que han ofrecido definiciones formales de Estado, la mayoría de las cuales están inspiradas en las nociones de Max Weber. [24] Estas definiciones no difieren demasiado entre sí. Suelen hacer hincapié en su carácter institucional (el Estado como organización o conjunto de organizaciones), sus funciones (en especial con respecto a la creación de reglas) y su recurso a la coacción (“monopolio de la coacción física legítima”). [25] En el meollo de estas definiciones yace la cuestión de la dominación o la autoridad en el territorio reclamado por el Estado y el grado al cual las instituciones estatales pueden esperar una conformidad voluntaria con sus reglas (legitimidad) o la necesidad de recurrir a la coacción. Una obra, por ejemplo, considera que “el Estado es un conjunto de organizaciones investidas con la autoridad de tomar decisiones inapelables en nombre de las personas y las organizaciones urídicamente localizadas en un territorio dado y de implementar esas decisiones, si es necesario, empleando la fuerza”.[26] Otra considera al Estado como una organización de poder que se dedica a la regulación centralizada, institucionalizada y territorializada de muchos aspectos de las relaciones sociales.[27] Con el “poder” del Estado moderno los autores se refieren en general a lo que Michael Mann ha llamado poder infraestructural, “la capacidad que tiene el Estado para adentrarse verdaderamente en la sociedad civil, e implementar logísticamente decisiones políticas en todo el territorio”.[28] Los especialistas entienden el Estado como la culminación de un proceso que trasciende las antiguas organizaciones localizadas de las sociedades que dictaban antes las reglas. Es un “sistema de gobierno más público e impersonal sobre sociedades territorialmente delimitadas, que se ejerce a través de un complejo conjunto de cargos y acuerdos institucionales, y que se distingue de las formas de poder en gran medida localizadas y particularistas que lo precedieron”. [29] Desde el siglo XVI, sostienen las teorías, el surgimiento de este nuevo tipo de poder público, con sus grandes ejércitos permanentes, imponentes burocracias y ley codificada, ha vuelto anticuadas las formas anteriores de gobierno. El Estado ha forjado naciones muy integradas a partir de sociedades que no eran más que asociaciones laxas de grupos locales. Simplemente se asume que ya no cabe cuestionar que el Estado es el marco para la creación de reglas dotadas de autoridad: “En el mundo moderno sólo se reconoce y se permite una forma de unidad política. Ésta es la forma que denominamos ‘Estado-nación’ ”. [30] Aunque hay mucho que decir en favor de estas definiciones, también plantean ciertos problemas. Por ejemplo, tienden a mostrar una dimensión del Estado, su carácter burocrático. El acento en este lado del Estado resalta sus capacidades, su aptitud para alcanzar un conjunto fijo de metas y para implementar políticas formales. Existe un aspecto del Estado totalmente distinto, que muchas de estas definiciones no logran captar bien: la formulación y la transformación de sus objetivos. A medida que la organización estatal va entrando en contacto con otras fuerzas sociales, choca y se adapta a diferentes ordenes morales. Estos compromisos, que se dan en numerosas coyunturas, cambian las bases sociales y
los propósitos del Estado. Éste no es una entidad ideológica fija. Más bien encarna una dinámica constante, un conjunto de objetivos cambiantes según va captando otras fuerzas sociales. Este tipo de compromiso puede producirse por el contacto directo con representantes formales, a menudo legisladores o, con mayor frecuencia, a través de partidos políticos aliados con el Estado. La resistencia que otras fuerzas sociales presentan a los designios del Estado, así como la incorporación de grupos a la organización del mismo, cambia sus apoyos sociales e ideológicos. La formulación de la política del Estado es tanto un producto de esta dinámica como el simple resultado de los objetivos de los líderes principales o directamente de un proceso legislativo. Los resultados del acuerdo (y el desacuerdo) con otras fuerzas sociales pueden modificar notablemente el programa del Estado; de hecho, pueden alterar su propia naturaleza. [31] Incluso un Estado tan deliberadamente ideológico como el de la China posrevolucionaria —que, como señala Vivienne Shue, se propuso ni más ni menos que reinventar la sociedad— se encontró transformado por su acuerdo con otras fuerzas sociales.[32] Sin duda la China de Mao expresó las políticas estatales en el lenguaje de la lucha de clases, defendiendo el socialismo y aumentando la conciencia revolucionaria. Sin embargo, las redes sociales que, en términos de Shue, se introdujeron en todos los aspectos de las relaciones políticas, sociales y económicas, matizaron los objetivos y las acciones del Estado y afectaron su carácter a nivel tanto local como nacional. Los problemas con las concepciones existentes de Estado van más allá de su desinterés por cambiar los cimientos sobre los que se construyen los objetivos del Estado; existen incluso con respecto a sus capacidades, que son el cuerpo y alma de estas definiciones. Los autores tienen una alarmante tendencia a tomar demasiado en serio las capacidades reales de los Estados para hacer que sus decisiones sean vinculantes. La inclinación a exagerar las capacidades de los Estados surgió de la ubicuidad de éstos en las luchas de los múltiples escenarios de la sociedad, así como de los supuestos de los mismos funcionarios estatales. En el siglo XX ha habido pocos lugares del mundo, ya fuesen los rincones más remotos de un país o el corazón de una capital, donde la organización estatal no constituyese una de las fuerzas sociales clave en los escenarios de dominación y oposición. En ocasiones sus iniciativas desencadenaron batallas sociales más enconadas; en otros casos reaccionaba simplemente a las incursiones de otras fuerzas sociales. A veces defendió la redistribución y el desarrollo económico. Otras su programa era conservar los patrones existentes de dominación económica. No obstante, sólo en raros casos (muchos de los cuales se han dado en África)[33] durante las últimas generaciones el Estado ha estado esencialmente ausente durante los conflictos acerca de quién ejerce el poder en cualquier segmento de la sociedad. Junto con el cambio tecnológico y la industrialización, la idea del Estado transformativo ha sido sin duda una de las características que definen al mundo moderno. De hecho, lo que ha distinguido al Estado moderno de la mayoría de las demás organizaciones políticas a gran escala de la historia, como los imperios, fue que se impuso en los “mapas de importancia” de sus ciudadanos. Estos mapas ubican a la gente en relación con los demás en su vida cotidiana. Pero no se trata sólo de quién importa en la vida de las personas, ya que, como lo señala Rebecca Goldstein en su novela The Mind-Body Problem, “Quién importa es función de qué importa”. Y continúa: De hecho, el mapa es una proyección de las percepciones de sus habitantes. La ubicación de una persona está determinada por lo que le importa, lo que le importa abrumadoramente, lo que produce su percepción de la gente, de sí misma y de otros: de quién es un don nadie y quién es alguien, quiénes son los que carecen y quiénes los que tienen, quiénes son los que mejor nunca hubieran nacido y quiénes los héroes.[34]
Los Estados transformativos se abocan a influir en el modo en que la gente se coloca en los mapas
de importancia, en el contenido y el ordenamiento de los símbolos y códigos que determinan qué es lo que más les importa. La preocupación por los mapas de importancia supuso que los Estados transformativos no pudieran permitir que dentro de sus fronteras oficiales se diera lucha alguna por la dominación sin impugnarla; [35] los dirigentes del Estado quieren que ésta sea lo más importante, tanto como para que se esté dispuesto a morir por él. Sin más que excepciones aisladas, los principales funcionarios estatales han adoptado el objetivo de encabezar un Estado transformativo. Han visto al Estado como una organización que puede (o, al menos, debería) dominar en todos los rincones de la sociedad. Tendría que moldear cómo se ve a sí misma la gente en los mapas de importancia; definir el orden moral y establecer los parámetros de la conducta diaria o, como mínimo, defender y autorizar a otras organizaciones sociales para que asuman algunas de esas tareas. Incluso en casos recientes de privatización y liberalización de mercados, por ejemplo, una frecuente suposición subyacente es que el Estado no tendría que abdicar por completo de las cuestiones económicas en favor de los mercados, sino esforzarse por marcar límites a la autonomía de esos mercados y, al mismo tiempo, autorizar, regular y defender su operación.[36] En resumen, la mayoría de los dirigentes estatales han sostenido que el Estado debe tener primacía en todo el territorio que dice gobernar. En algunos casos eso ha representado el esfuerzo por delimitar la autonomía de las fuerzas sociales poderosas con las que se alían los dirigentes del Estado, como mercados, iglesias o familias. Pero en general lo que se pretende es que el Estado ejerza esa autonomía directamente; que imponga de modo central sus propios sistemas de significado y límites de la conducta aceptable en los mapas de importancia de la gente en todas las áreas, de las uniones sexuales a las relaciones laborales. Los dirigentes estatales intentan crear un Estado de apariencia invencible. Cuanto más todopoderoso parezca, más probable será que los ciudadanos lo acepten en su vida cotidiana y, de paso, se reduzca la carga de hacer cumplir todos sus mandatos. De hecho, los científicos sociales que consciente o inconscientemente exageran las capacidades del Estado se vuelven parte del proyecto de éste de presentarse como invencible. La soberanía del Estado, la imposición real de la autoridad estatal suprema sobre su territorio, con mucha frecuencia se ha dado simplemente por sentada. [37] Pese a sus grandes esfuerzos y su incesante frustración, los dirigentes estatales no han encontrado un modo claro de imponerle su dominación a la sociedad: sus sistemas de significado, sus reglas de comportamiento social y sus planes económicos. Ningún Estado ha logrado restructurar los mapas de importancia como lo previeran sus líderes. El poder de los Estados, como el de cualquier otra organización, tiene límites reales: qué pueden hacer y qué no; cuándo pueden recaudar impuestos y cuándo no; qué reglas pueden hacer vinculantes y cuáles no. Las metas ambiciosas de los Estados — objetivos de llegar a penetrar en toda la sociedad, regular los detalles de las relaciones sociales, obtener ingresos, apropiarse de recursos que determinan la naturaleza de la vida económica y controlar la mayoría de los símbolos más queridos— rara vez han estado cerca de alcanzarse, y por supuesto que no en el caso de las organizaciones estatales más nuevas o renovadas del Tercer Mundo. Una de las razones por las que mucho de lo que se ha escrito recientemente sobre los Estados sobrestima su poder y su autonomía es la forma homogénea en que los presentan las obras. La atención se ha centrado con excesiva frecuencia en la dirigencia, las elites de los niveles más altos de la organización estatal, como si sólo ellas fueran el Estado, como si su voluntad se recreara fielmente en todo el laberinto de las ramas y los departamentos estatales. Véase, en lo que dice Mann, cómo el interés en los Estados y en su dirigencia van de la mano: “Mi principal interés son las instituciones centralizadas generalmente llamadas ‘Estados’ y los poderes del personal que los integra en los niveles más altos, por lo general conocidos como la ‘elite del Estado’ ”.[38]
Pero el Estado está lejos de recrear los propósitos y las voluntades de la elite estatal. Igual que las bases ideológicas del Estado y su formulación de la política, la implementación de las políticas también refleja la dinámica del compromiso del Estado con otras fuerzas sociales. Para entender qué sucede con el Estado y sus políticas cuando los dirigentes estatales intentan configurar y regular la sociedad, hay que observar los múltiples niveles del Estado. Los científicos sociales deben desarrollar una nueva antropología del Estado. Necesitan un método que mire con detenimiento sus diferentes partes (así como una antropología a menudo se centra en pequeñas porciones de la sociedad); necesitan un enfoque que analice cómo se relacionan entre sí sus distintos componentes, muchas veces impulsados por intereses opuestos y que van en diferentes direcciones. Esta antropología rechazaría los supuestos implícitos en muchos estudios acerca de la fluida articulación de las relaciones en y entre los órganos de la organización estatal o de un Estado que simplemente refleja la voluntad de sus máximos dirigentes. Los integrantes de los distintos componentes de la organización estatal funcionan en entornos estructurales notablemente diferentes. Las diversas unidades del Estado tienen historias distintas, que llevan a diferentes tipos de esprit de corps, significados y aislamiento de sus miembros o de los políticos. El primer paso para entender las diferentes direcciones en que jalan los componentes del Estado es identificar las fuerzas que constituyen los diversos ambientes en los que se mueven los funcionarios del Estado. Sólo entonces podrá un investigador comenzar a indagar el peso de estas fuerzas para diferentes partes del Estado en circunstancias específicas. Como factores inmediatos que afectan directamente a los funcionarios estatales destacan cinco tipos de grupos y fuerzas sociales: 1) supervisores (por lo menos para el personal estatal que no es electo ni está en la cúspide de la jerarquía); 2) subordinados, empleados estatales a los que uno supervisa directa o indirectamente; 3) pares, personal o políticos de nivel similar en otros organismos; 4) fuerzas sociales nacionales, las que no son parte de la organización estatal sino de la sociedad (incluyendo clientes de políticas estatales, bloques de votantes, contratistas y otros); y, tal vez, 5) fuerzas sociales extranjeras del sistema internacional. El Estado, entonces, no genera una única respuesta homogénea a una cuestión o problema; ni siquiera, necesariamente, produce un conjunto de respuestas diversas pero coordinadas. Más bien sus resultados —la formulación e implementación de sus políticas— son una serie de acciones diferentes basadas en el cálculo de presiones que enfrenta cada componente del Estado en su ambiente específico de acción. Esos ambientes de acción, las sedes de conflictos y coaliciones, de presión y de apoyo, que involucran partes del Estado y otras fuerzas sociales, son lo que hemos denominado escenarios de dominación y oposición. Desde luego, no hay mayor garantía de que la suma de las acciones de los diversos componentes del Estado, cada uno de los cuales se enfrenta a luchas distintas en los escenarios específicos en los que intervienen otras fuerzas sociales, represente una trama armoniosa. El resultado bien puede ser una suma de contestaciones dispersas provenientes de diferentes componentes del Estado que responden a sus distintos escenarios de dominación y oposición. Como escribe Shue de la China maoísta: Muchas veces a los funcionarios de primera línea, a pesar de su estatus de agentes del Estado, les resultaba más conveniente, o más fácil, o más natural, o más afín a propias convicciones, unirse a la gente del lugar y a sus asociados departamentales contra los requisitos impersonales que les imponía la burocracia estatal.[39]
En diferentes puntos de la organización estatal el cálculo de la presión ejercida sobre los funcionarios estatales difiere notablemente de acuerdo con la especial disposición de las fuerzas en sus respectivos escenarios y del peso relativo de las mismas. Hablar de la autonomía global de los Estados, como lo hace mucha de la teoría reciente, tal vez no sea el mejor punto inicial de investigación para
quienes estudian el Estado. Deben inquirir primero sobre la autonomía de los diversos componentes del Estado para los cuales el cálculo de la presión difiere de manera notable. ¿Qué tipos de fuerzas sociales predominan en diferentes puntos de la jerarquía estatal, y por qué? ¿Toma en cuenta el cálculo de la presión el espacio de acción discrecional de los funcionarios y los representantes del Estado? ¿Influyen los supervisores en las decisiones del personal estatal o son rebasados por otras fuerzas sociales? Por supuesto, ningún investigador podría calcular la presión sobre cada funcionario de Estado. Para simplificar la tarea podemos identificar cuatro niveles de organización del Estado, de abajo arriba, como las trincheras, las oficinas locales dispersas, las oficinas centrales del organismo y las alturas dominantes. En los primeros tres niveles quienes estén involucrados en una antropología del Estado deben elegir cuidadosamente ejemplos que esclarezcan los procesos y las tendencias más allá de los casos específicos, que es el tipo de elección que los antropólogos culturales o sociales han tenido que hacer al seleccionar el pueblo “indicado” para su estudio. Las trincheras. En la base de la jerarquía del Estado, en las trincheras políticas, se encuentran los funcionarios que deben batallar a diario con otras fuerzas sociales. Tienen que ejecutar instrucciones estatales ante una posible resistencia social fuerte. Son recaudadores de impuestos, policías, maestros, soldados de infantería y otros burócratas, a los que se les ordena aplicar directamente las reglas y los reglamentos. Están en contacto con los clientes, los objetivos y beneficiarios deseados de las políticas oficiales. Para el personal del Estado que está en las trincheras las presiones no sólo vienen de los supervisores sino también directamente de los clientes deseados y de figuras de menor nivel en otras grandes organizaciones sociales, o de quienes encabezan organizaciones de pequeña escala que pueden ganar o perder de acuerdo con el éxito de la política estatal. Deben enfrentar al empresario local, al granjero o al representante de un sindicato nacional de obreros. Estas otras fuerzas sociales que intervienen en las acciones de los funcionarios estatales de menor nivel pueden reforzar la presión de los supervisores o actuar en una dirección totalmente distinta. Las oficinas locales dispersas. Un nivel más arriba en la jerarquía del Estado se encuentran los cuerpos locales y regionales que reelaboran y organizan las políticas y directivas para su consumo local, o incluso formulan e implementan políticas totalmente locales. Las oficinas locales dispersas incluyen departamentos, cuerpos legislativos, tribunales y unidades tanto policiacas como militares que trabajan exclusivamente en un territorio circunscrito dentro de un territorio mayor que el Estado reconoce como suyo. Estos órganos toman decisiones clave sobre la asignación local de los recursos canalizados a través de ministerios nacionales o reunidos localmente. ¿Dónde se construirán las escuelas nacionales? ¿Cómo se organizará la distribución postal local? ¿Qué pueblos se beneficiarán de la excavación de nuevos pozos o canales de riego? ¿A quién se contratará en las trincheras? Entre quienes están en este nivel de mando se encuentran legisladores y gobernadores provinciales, efes de policía distritales, miembros de consejos escolares locales y los funcionarios a quienes Merilee S. Grindle ha llamado implementadores. Son burócratas de nivel medio, el primer y segundo rango de la administración local, responsables de organizar la ejecución de las políticas en determinada región. [40] Igual que sus subordinados de las trincheras, los implementadores se enfrentan a los supervisores de sus organismos, pero por lo general se encuentran físicamente lejos. Son responsables del curso de una política (y de los recursos que ésta conlleva) una vez que pasa de la ciudad capital a las regiones donde se instalará. Sus supervisores se ubican en el centro nacional y velan por los implementadores en todo el país, así como por sus propios intereses en medio de las intrigas de la ciudad capital. De hecho, si se pudiese identificar un lugar de la jerarquía del Estado en el cual probablemente la supervisión sea más laxa, podría ser éste, debido tanto a la distancia entre los supervisores y las localidades como a su falta de familiaridad con las condiciones locales.
Desde luego, en ocasiones el cálculo de las presiones para el personal del Estado en las provincias puede incluir fuertes elementos de la capital, pero también abarca dosis poderosas de presión que los efes superiores, los ministros nacionales y los legisladores gubernamentales centrales apenas son capaces de entender. Por lo general los políticos nacionales sólo les hacen frente directamente a aquellas fuerzas sociales que están incorporadas en el proceso político central del Estado. Los diferentes objetivos y orígenes sociales de estas fuerzas locales adicionales pueden introducir implementadores y políticos locales en un proceso que provoca que los objetivos estatales a este nivel sean sustancialmente diferentes de los que se determinaron en la capital. Si bien el personal del Estado en las oficinas locales dispersas puede evitar el escrutinio de los supervisores y los políticos nacionales, puede enfrentarse a intensas presiones de sus pares en otros componentes locales o regionales de la organización estatal. La posición de los implementadores y los políticos regionales a menudo les permite una gran discrecionalidad; las profundas diferencias de región a región requieren que los directivos estatales centrales se adapten a las circunstancias locales. Más aún, en los Estados del Tercer Mundo una gran proporción del capital local puede llegar de las manos de quienes están en las oficinas locales dispersas. Esa combinación de discrecionalidad y recursos los hace objeto de intensas presiones competitivas. No es sorprendente que quienes cuentan con recursos considerables para distribuir se enfrenten al escrutinio de otros implementadores y políticos locales. Todos tienen un enorme interés en los recursos discrecionales y no discrecionales que están en manos de los otros implementadores o políticos, así como en la forma en que éstos aplican las órdenes que reciben de arriba o elaboran leyes y reglas estrictamente locales. Los políticos y los implementadores de las oficinas locales dispersas son parte de una red que también atrae el peso considerable de las fuerzas sociales nacionales y extranjeras —bien representadas y poderosas— en el nivel local o provincial. Los representantes regionales de las organizaciones a nivel nacional, como partidos políticos, grupos religiosos y grandes corporaciones nacionales y multinacionales, están muy interesados en las actividades de quienes trabajan en las oficinas locales dispersas. También lo están los líderes generales de organizaciones regionales poderosas, incluyendo a los directores de empresas regionales y los grandes agricultores, entre otros. Las oficinas centrales de la dependencia. En la capital están los centros neurálgicos, las diversas oficinas centrales de los organismos, los lugares donde se formulan y promulgan las políticas nacionales y donde se reúnen centralizadamente los recursos para llevarlas a cabo. Estas oficinas están compuestas por legisladores nacionales y jefes de ministerios y dependencias del Estado. Son las que tienen la responsabilidad general del esfuerzo del Estado por permear y regular la sociedad en terrenos específicos de la vida social. Pueden ser responsables de la vivienda, la asistencia social, la educación, la recaudación de ingresos, la conscripción, la seguridad u otras áreas sociales ampliamente definidas pero limitadas. O pueden ser el centro para generar la legislación general pero sin responsabilidades ejecutivas. Habitualmente esas oficinas centrales acuerdan de forma directa con los máximos dirigentes del Estado, con la oficina de la presidencia o algún equivalente, pero las presiones les llegan también de muchas otras direcciones. En primer lugar, están involucradas en un interminable proceso de negociaciones de unas con otras. En sus negociaciones, tanto en su competencia como en su cooperación, enfrentan la fuerte presión que pueden imponerles sus pares. Después de todo, compiten por recursos escasos y entablan incontables coaliciones temporales con otros jefes y legisladores para promover la perspectiva de su organismo sobre un asunto dado. La solidaridad del personal central de una dependencia contribuye a determinar su perspectiva distintiva. Parte de esa solidaridad se desprende del interés personal —la protección de la carrera y del
territorio común—, reforzado por el mecenazgo (nombramientos, sobre todo) controlado por quienes encabezan las oficinas centrales del organismo. De hecho, si son silenciadas otras presiones —de los dirigentes estatales, otros mandos centrales del organismo y fuerzas sociales no estatales—, las grandes dependencias del Estado pueden terminar por ser poco más que redes extensas de influencia. Sin embargo, las presiones del interior de un organismo pueden tener otros efectos, además de promover un escenario de mecenazgos. La perspectiva específica de la dependencia ejerce presión sobre sus jefes, que si no logran representar fielmente esas perspectivas se enfrentan a multitud de problemas de su propio organismo o grupo parlamentario. Finalmente, a menudo quienes están en las oficinas centrales deben tratar con las fuerzas más poderosas de la sociedad fuera de la organización estatal. De éstas, las más destacadas son las grandes empresas de capital, tanto nacionales como extranjeras. Otras pueden ser partidos políticos, grandes sindicatos, importantes medios de comunicación y organizaciones religiosas. Aunque fuerzas sociales poderosas pueden actuar en diferentes niveles del Estado, las clases sociales bien organizadas, los grupos comunitarios y otras organizaciones sociales clave pesan mucho en la elaboración de la política del Estado en el nivel de las oficinas centrales de un organismo. Cada una aporta al proceso sus propias ventajas —numerosos miembros, desempeño de funciones sociales esenciales, capital, tal vez incluso un origen común con funcionarios clave—. Muchas tienen intereses muy vastos y, como resultado, se introducen no sólo en el funcionamiento de un solo organismo central sino también en las negociaciones entre un gran número de dependencias nacionales. En algunos casos una determinada fuerza social, o una combinación de ellas, ha sido tan poderosa que los organismos centrales no fueron mucho más que una expresión de sus perspectivas y sus intereses. Especialmente en décadas recientes, en el Tercer Mundo, ha habido una diferenciación perceptible entre los intereses de una única fuerza social y los del total de las oficinas centrales del organismo. Desde luego las fuerzas sociales poderosas siguen ejerciendo presiones sumamente fuertes pero ahora como parte (a menudo la parte dominante de algún escenario) de los diversos cálculos de las presiones que recaen sobre los principales burócratas y políticos. En las oficinas centrales del organismo con frecuencia pueden silenciarse los efectos de las acciones de los subordinados en las oficinas locales dispersas y, debajo de ellas, en las trincheras. La falta de cercanía de las oficinas locales dispersas crea un importante abismo entre ellas y las oficinas centrales. De manera similar, según el tipo de política que esté proyectando la dependencia, puede no enfrentar más que una presión limitada de los verdaderos objetivos o clientes de esas políticas. Cuando la política se pone en práctica para una clientela difusa y no organizada (por ejemplo los requisitos de vacunación, en oposición, digamos, a la regulación de empresas extranjeras), es posible que la presión que se aplica directamente al mando del organismo central sea relativamente ligera. Las presiones más intensas pueden llegar de la capital, tanto del interior de la organización del Estado como de otras fuerzas sociales centralmente organizadas. Las alturas dominantes. En la cima del Estado se encuentran las alturas dominantes, que albergan a los máximos dirigentes. Los científicos sociales han dedicado mucha tinta al estudio de los dirigentes del Estado. Por supuesto, los presidentes, los primeros ministros, las juntas, incluso, no trabajan en el anonimato como quienes están en las trincheras, en las oficinas locales dispersas y a veces hasta en las oficinas centrales de un organismo. Pero la atención de los científicos sociales no se ha centrado demasiado en las tensiones estructurales que existen entre aquéllos y otras capas del Estado. [41] Las investigaciones raras veces han analizado sistemáticamente las limitaciones de las alturas dominantes (frase empleada aquí con un toque de ironía) impuestas por la organización del Estado mismo. Se pueden encontrar muy pocos trabajos aparte de los autores que toman cumplidamente en cuenta a las
burocracias y observan cuán recalcitrantes las encuentran los dirigentes del Estado. Obviamente, los dirigentes estatales tienen propósitos esenciales en común con quienes están en los niveles debajo de ellos. Después de todo, los triunfos de los líderes se construyen sobre el éxito de otros componentes del Estado. Los ingresos que obtienen dependen de los recaudadores de impuestos de más bajo nivel; su seguridad descansa en el desempeño de los soldados y los policías; su agenda legislativa está en manos de legisladores y burócratas. Las bases últimas de poder de los líderes y su capacidad de transformar los programas en logros reales requieren legislaturas funcionales, tribunales eficientes y departamentos complejos y bien organizados para formular y arbitrar reglas, así como impulsar esas reglas y movilizar los recursos de la sociedad. Su éxito depende también de numerosos componentes del Estado, como escuelas y otros, que trabajan juntos para presentar un sistema coherente de significado. Estos mismos dirigentes del Estado, sin embargo, también se encuentran asediados por sus diferencias con otros funcionarios estatales. Quienes están en otros componentes del Estado tienen una perspectiva que refleja sus respectivos escenarios y el cálculo distintivo de las presiones asociadas con el mismo. El personal estatal de las trincheras y las oficinas locales dispersas está limitado territorialmente; sus bases regionales a menudo lo lleva a responder a los escenarios locales a los que sirven. Incluso cuando los Estados trasladan con regularidad a esos empleados de una región a otra, deben tratar a diario con las presiones de su ambiente inmediato, lo cual refleja la cualidad distintiva de su entorno. Aunque la supervisión puede no cambiar sustancialmente cuando los cambian a ellos, el resto del cálculo de las presiones —de los subordinados, los pares a su mismo nivel en el Estado y las fuerzas sociales nacionales y extranjeras— se modifica y provoca los ajustes correspondientes. Para estos funcionarios estatales el objetivo de la dominación estatal está atrapado en una red de rivalidades locales y coaliciones con las fuerzas sociales locales. Quienes están en las oficinas centrales de los organismos no desarrollan estas perspectivas territoriales, por supuesto, pero también ellos se enfrentan a escenarios y cuestiones específicos. Su perspectiva se desprende del ámbito de sus ministros y departamentos. De manera similar, los legisladores están limitados por el electorado regional que representan o por su especialidad en la legislatura. Para los dirigentes de las alturas dominantes del Estado, entonces, el despliegue de perspectivas en el resto de la organización estatal genera un conflicto inesperado. Cuando hablan con el ministro de Defensa oyen que la seguridad y la defensa son por mucho los elementos más importantes del interés nacional. El ministro de Educación pregunta qué podría ser más importante para el futuro de la nación que una ciudadanía y una fuerza de trabajo instruida y calificada. La salud individual equivale a la salud nacional, insiste el ministro de Salud. Los dirigentes del Estado en las alturas dominantes enfrentan las presiones de todos ellos pero pueden no identificarse por completo con ninguno. En otras palabras, las oficinas centrales de una dependencia, cuyas acciones son resultado de diferentes presiones en diversos escenarios, se vuelven simplemente un punto de presión en la cima del escenario de dominación y oposición de los dirigentes estatales. Las fuerzas que presionan sobre las alturas dominantes provienen de un campo más amplio que los que afectan los niveles más bajos del Estado. El poder de los actores internacionales importantes y los dirigentes de las fuerzas sociales nativas con mayor peso, que pueden tener acceso directo a la cima, contribuye a complicar las cosas para esos dirigentes nacionales. Para concluir esta sección, en ciencias sociales ha habido una lamentable tendencia de tratar al Estado como un actor orgánico indiferenciado. A los Estados se les ha asignado una posición ontológica que los ha separado del resto de la sociedad. Como resultado se ha minimizado la dinámica de la lucha por la dominación en la sociedad, en las que los componentes del Estado han desempeñado papeles
divergentes en diversos escenarios. Esas luchas no han sido sólo sobre quién toma el mando en las alturas políticas de la sociedad. Han implicado alianzas, coaliciones y conflictos entre las fuerzas sociales en múltiples áreas, incluyendo a los componentes del Estado. Diversas perspectivas (ya sea pueblerinas o universales, regionales o nacionales) dentro de los componentes del Estado se han derivado de los distintos escenarios de dominación y oposición en los que actúan. La suma de las respuestas de todos los componentes en los escenarios en que acuerdan otras fuerzas sociales ha creado los resultados del Estado. Lo cierto, sin duda, es que la cacofonía de sonidos provenientes de los diferentes escenarios en que interactúan los componentes del Estado a menudo han producido acciones del Estado que guardan muy poca semejanza con los esquemas o políticas originalmente concebidos por los dirigentes estatales o por ciertos organismos estatales. Sin embargo, los resultados de las políticas del Estado han sido más que sólo la suma de las acciones independientes de los diferentes componentes del mismo. Otros segmentos de la organización estatal han sido parte del escenario importante de cada área del Estado. De hecho, podemos investigar las raíces de formas particulares del Estado, como los controles y balances democráticos o la tiranía, si rastreamos la relación evolutiva que tienen entre sí los componentes del Estado a la luz de las otras fuerzas ambientales con las que estas diversas partes del Estado se encuentran. Para rastrear dicha evolución debemos desarrollar una antropología del Estado, el estudio de las partes del Estado y su ambiente, y de la relación de estas partes entre sí. Los cuatro niveles del Estado que he delineado no son más que un esquema tentativo que permite ver los componentes del Estado en diversos escenarios de dominación y oposición. Otras maneras de subdividir al Estado podrían brindar distintas dimensiones del comportamiento estatal a medida que sus componentes entran en combate con una variedad de fuerzas sociales. Sin importar qué antropología del Estado se seleccione, podemos concluir que cuanto más diversas y heterogéneas sean las presiones con las que se encuentran diversos componentes del Estado en sus diferentes niveles, en especial cuando muy diversas fuerzas sociales nacionales y extranjeras ejercen presiones enérgicas, menos probable será que el Estado termine por mostrar comportamiento complementario en sus numerosos componentes y que logre expresar un sistema coherente de significado. A pesar de su talla internacional y del peso mismo que tiene en la sociedad, el Estado puede ser un gigante lisiado en busca de la dominación. Ese peso significará sin duda que no puede ser ignorado en los conflictos por la dominación en la sociedad, pero de otras fuerzas sociales pueden provenir iniciativas más significativas y acciones más coherentes.
Las articulaciones de los Estados y las sociedades Los resultados del acuerdo y el desacuerdo de Estados y otras fuerzas sociales son tangibles, trascendentales incluso, pero rara vez reflejan los objetivos y las voluntades insertos en unos y otras. El choque de las fuerzas sociales, incluyendo al Estado, es mediado por las luchas y los acuerdos en los numerosos escenarios de la sociedad. El reto, para el científico social, es comprender cómo esas luchas difusas alteran la disposición de recursos de la sociedad, la naturaleza de su estratificación, el carácter de sus relaciones de género[42] y el contenido de sus identidades colectivas. Al final esas interacciones locales restructuran acumulativamente al Estado, a las otras organizaciones sociales o, más comúnmente, a ambos; estas interacciones son el fundamento de la relación recurrente entre el Estado
y otras fuerzas sociales. El resultado acumulativo de los acuerdos y desacuerdos en los múltiples escenarios es que las sociedades han asumido “toda suerte de formas”, como lo indica Anthony Smith. [43] A primera vista la observación de Smith no llama mucho la atención; por supuesto que las sociedades han acabado teniendo todo tipo de formas. Sin embargo, su comentario, como él mismo lo señala, cuestiona gran parte de la teoría social imperante. En los textos de las ciencias sociales contemporáneas, donde los Estados y las sociedades han sido retratados con pinceladas gruesas, los diferentes Estados y sociedades tienen una apariencia asombrosamente uniforme, pues los especialistas contemporáneos desdibujan la rica diversidad producida en los múltiples escenarios de las diversas sociedades. Los lugares de encuentro de los Estados y otras fuerzas sociales han sido aquellos en los que el conflicto y la complicidad, la oposición y la coalición, la corrupción y la cooptación, han determinado la forma de los cambios sociales y políticos en un país; han hecho que la dominación se integre o se disperse y han definido los distintos perfiles de la dominación integrada o dispersa. Algunos escenarios de dominación y oposición han logrado periodos de relaciones estables entre sus fuerzas sociales en diferentes lugares y momentos, pero es posible que constituyan más bien la excepción que la regla. Un terremoto en Nicaragua, un maremoto en Bengala, la absorción del fundamentalismo islámico en el sur de Líbano, las cambiantes tasas de natalidad en México, la penetración de la economía mundial en todo el Tercer Mundo, son fenómenos que han creado ganadores y perdedores y, por consiguiente, han transformado el equilibrio de las fuerzas en diversos escenarios. El Estado moderno, con su ideología y organización características, estuvo en el centro de la desestabilización de los escenarios existentes en los siglos XIX y XX. El núcleo ideológico común de los dirigentes de los Estados en transformación ha sido la creación de una presencia hegemónica —un gobierno único dotado de autoridad— en múltiples escenarios, incluso en los rincones más remotos de la sociedad. El objetivo ha sido penetrar profundamente en la sociedad para configurar cómo se ubican los individuos que la componen en los mapas de importancia. La organización del Estado ha tenido como propósito esa dominación de largo alcance. Ha incluido organismos verticalmente conectados, destinados a llegar a todos los recovecos del territorio, así como componentes especializados para promover el sistema estatal de significado y legitimidad (por ejemplo, las escuelas), crear reglas universales (los cuerpos legislativos), imponerlas (las burocracias), arbitrar (los tribunales) y coaccionar (los ejércitos y la policía). Las iniciativas importantes de las políticas públicas del Estado han llevado a una inundación de nuevos elementos (desde ideas hasta personal y dinero contante y sonante) y a la extracción de otros a través del cobro de impuestos, el reclutamiento de recursos, la reubicación, los asesinatos en masa y otros medios. Hasta los Estados más benignos han hecho demandas extraordinarias a aquellos a los que identifica como sus súbditos: aislar a sus hijos en instituciones estatales durante treinta horas a la semana, eliminar los desechos corporales sólo en formas prescritas, atender a los enfermos exclusivamente con personas que cuentan con una autorización del Estado, mantener relación de propiedad con la tierra sólo por medio de escrituras expedidas por el Estado, y así sucesivamente. Cualesquiera que sean sus programas específicos, los Estados han reorganizado las relaciones de las fuerzas sociales en los escenarios de la sociedad, renovando luchas activas por la dominación. En los múltiples espacios de encuentro de los Estados y otros componentes sociales algunas fuerzas sociales han unido su destino al del Estado o lo han aceptado como organización apropiada para establecer las prácticas adecuadas para toda la sociedad. Pero en otros casos algunas fuerzas han buscado apropiarse de recursos, posiciones, personal e incluso oficinas enteras del Estado para sus propios fines. Y otros integrantes de la sociedad, como los campesinos o los habitantes de los barrios
bajos, que ya estaban dominados por otras fuerzas sociales, también se han resistido a veces, activa o silenciosamente, a los intentos de los funcionarios por imponer una nueva dominación estatal. Estas luchas y acuerdos en las articulaciones de ciertos componentes del Estado y otras fuerzas sociales han producido una variedad de resultados, que podemos resumir en tres tipos ideales de efectos. El primero es la transformación total; la penetración del Estado lleva a la destrucción o subyugación de las fuerzas sociales locales y a la dominación estatal. En estos casos los componentes del Estado logran transformar cómo se ubican quienes están en un escenario en el mapa de importancia. La migración forzosa, el remplazo de la población local por colonos, el uso generalizado de la violencia y otros medios draconianos pueden anular o destruir las fuerzas sociales locales dominantes y los contornos de los mapas de importancia. Donde no se da una dislocación social severa es poco probable que la transformación total se lleve a cabo en una sola generación. El segundo es que el Estado incorpore a las fuerzas sociales existentes. En este tipo de efecto, al introducir la nuevas organizaciones sociales, recursos, fuerzas y símbolos en cierto escenario, el Estado logra apropiarse de fuerzas sociales y símbolos ya existentes para establecer un nuevo patrón de dominación. Empero, esto también exige cambios y acuerdos por parte de los componentes del Estado a medida que se adaptan a los patrones y fuerzas específicas de ese escenario. Estos cambios en los componentes locales del Estado podrían afectar así, entonces, la coherencia general del mismo, su capacidad para distribuir recursos, establecer legitimidad y lograr una dominación integrada. El tercero es la incorporación del Estado por parte de las fuerzas sociales: la presencia de los componentes del Estado estimula la adaptación de las fuerzas sociales dominantes, pero no llega a producir cambios radicales en el patrón de dominación. O, en algunos casos, la nueva presencia del Estado genera nuevos patrones de dominación, pero en ellos las nuevas fuerzas sociales no estatales se elevan a la cima. En cualquiera de estas circunstancias los contornos de los mapas de importancia que resultan entre la población no son los que habían sido previstos por los dirigentes del Estado. Las fuerzas sociales locales dominantes se apropian de la organización y los símbolos de los componentes del Estado. En este panorama la transformación de los componentes locales del Estado es tan amplia que afecta significativamente las posibilidades del Estado de lograr una dominación integrada de la sociedad. Michael Bratton, por ejemplo, señala cómo la instauración de juntas de comercialización y cooperativas para los campesinos en los Estados africanos ha precipitado arreglos que no habían sido deseados ni imaginados, siquiera, por los líderes políticos. Los campesinos reaccionaron a las iniciativas estatales estableciendo sus propias redes informales de intercambio comercial. Bratton rechaza la noción de que la interpenetración de algunas partes del aparato estatal en esta segunda economía implique algún tipo de dominación estatal: Cuando los funcionarios públicos aceptan sobornos para hacerse de la vista gorda ante una actividad ilegal, no están extendiendo la autoridad del Estado sino reduciéndola. Y cuando se dedican a la acumulación privada y el comercio —aunque sólo sea a través de parientes, intermediarios y empleados— reconocen que su comportamiento no está gobernado por órdenes legales. La participación de los funcionarios estatales en la segunda economía equivale a una deconstrucción de la arquitectura formal del Estado frente a una serie más fuerte de imperativos sociales.[44]
Por último, el Estado puede fracasar completamente en su intento de penetración. La falta total o parcial de acuerdo por parte del Estado en el escenario local tendrá muy poco efecto transformador en la sociedad, y efectos limitados de la sociedad en el Estado. La incapacidad de intervenir en las luchas incluso en escenarios de los lugares más remotos del país puede afectar al Estado en la capital, si la sociedad en su conjunto les niega a los componentes estatales su apoyo y sus recursos. Sólo en muy raras ocasiones los casos reales se han acercado a alguno de los dos extremos de los tipos ideales, la transformación total o la total falta de acuerdo. La mayoría ofrece alguna variante de los
dos tipos del medio, donde los componentes estatales y otras fuerzas sociales se han involucrado en una relación recíproca, es decir, en luchas que los transforman mutuamente. De hecho, los Estados y las fuerzas sociales no sólo pueden modificarse recíprocamente, sino que también pueden afectar la integridad misma del otro, asediándolo. En medio de estas luchas y acuerdos la frontera entre el Estado y otras partes de la sociedad puede cambiar continuamente, a medida que fuerzas sociales poderosas de determinados escenarios se van apropiando de partes del Estado, o que los componentes del Estado cooptan figuras sociales influyentes. Si bien los dirigentes del Estado pueden querer ser vistos como separados de la sociedad, y por encima de ella, hasta el momento el Estado es en realidad una más de las organizaciones de la sociedad y, como una organización entre muchas, está sujeto a las tensiones y presiones de los escenarios sociales que pueden cambiar los límites entre esta fuerza social y las demás. En algunos lugares del África colonial, por ejemplo, los británicos trataron de ampliar el alcance del Estado colonial incorporando a jefes tribales como funcionarios asalariados. Por su parte, muchos jefes aceptaron con gusto el salario y cualquier otra canonjía que podían obtener pero a menudo ignoraban las órdenes de sus superiores en la jerarquía estatal. En esos casos la delimitación entre el Estado y otras partes de la sociedad era difícil de identificar y fluctuaba continuamente. Los jefes eran funcionarios estatales pero a veces —de hecho muchas veces—utilizaban su cargo estatal y sus recursos simplemente para fortalecer su previo papel de jefes. Hablar de las relaciones entre el Estado y la sociedad como si los dos tuvieran siempre límites claros, como lo hace gran parte de la reciente teoría social, es pasar por alto algunas de las dinámicas más importantes de las luchas transformadoras. [45] Los jefes, igual que otros empleados estatales y funcionarios, desempeñan múltiples roles. Las organizaciones del Estado pueden conseguir que supriman algunos a través de diferentes normas (por ejemplo los de pertenencia a grupos tribales o de parentesco) mientras realizan sus deberes estatales. El deseo de moldear normas especiales del Estado y suprimir las de otros roles es una de las razones por las que los Estados procuran crear sus propios espacios para los funcionarios, como edificios separados para las oficinas estatales o nuevas capitales. Se piensa que en los espacios designados por el Estado es menos probable que los funcionarios sucumban a la lógica de la lucha que se está llevando a cabo en escenarios específicos. No obstante, pueden ser incapaces de “capturar” a los jefes o a otros trabajadores estatales, lo cual resulta en la dominación de normas de otras fuerzas sociales. Por eso en un escenario tras otro las fuerzas sociales se han reorganizado para lidiar con la nueva realidad de los Estados ambiciosos. Donde esas fuerzas han creado o hallado los espacios y métodos para sostener —a veces incluso para aumentar— su propio poder social y económico fuera del marco del orden moral del Estado y sus reglas, la sociedad se caracteriza por una dominación dispersa. Ni el Estado ni ninguna otra fuerza social establece una hegemonía global; la dominación por parte de cualquier fuerza social se lleva a cabo en un escenario o hasta en un número limitado de escenarios, pero no abarca a la sociedad en su conjunto. La vida social está marcada, entonces, por luchas o enfrentamientos entre fuerzas sociales sobre cuestiones que van desde la identidad personal y colectiva y la prominencia de los símbolos hasta los derechos de propiedad y el derecho de usar la fuerza. En una sociedad como ésa los mapas de importancia de la gente son bastante diversos. El Estado rara vez ha sido un actor insignificante, incluso en los casos del siglo XX que están más cerca del tipo ideal de dominación dispersa. Las articulaciones del Estado con otras fuerzas sociales se han llevado a cabo en múltiples escenarios de la sociedad y, la mayoría de las veces, los organismos del Estado han representado una presencia formidable que determinaba restructuraciones de las fuerzas locales. Sin embargo, los componentes del Estado no han logrado la transformación total, ni siquiera la incorporación al Estado de las fuerzas sociales locales poderosas en todos esos entornos o en la mayoría
de ellos. Este patrón contrasta con la dominación integrada, la cual es incluyente o abarca toda la sociedad; en los casos de dominación integrada el Estado, ya sea como sistema legal autoritario o como mecanismo coercitivo de la clase dominante, está en el centro del proceso de creación y conservación del control social. Sus diversos componentes están lo bastante integrados y coordinados como para desempeñar un papel central en todos los niveles de la dominación hegemónica existente; ésta incluye las áreas de la vida reguladas directamente por el Estado, así como las organizaciones y actividades de la sociedad que son autorizadas por el Estado dentro de límites determinados. Al analizar las articulaciones del Estado y la sociedad muchos teóricos se han limitado a asumir la existencia de una dominación integrada. El concepto de sociedad civil ha sido muy utilizado por algunos liberales, marxistas y estadistas para captar la relación entre el Estado y otras partes de la sociedad, reforzando el supuesto de la dominación integrada en la misma. [46] Desde luego, la noción de sociedad civil ha tenido diferentes matices de significado en diversos contextos teóricos, como ocurre por ejemplo en los trabajos de Hegel y de Gramsci.[47] Pero a pesar de sus diferencias, para muchos teóricos “sociedad civil” ha sido un término conveniente con algunos elementos sorprendentes en común. Distintos autores han utilizado el concepto para reconocer la existencia de diversos intereses en la sociedad, sin dejar por eso de tratarlos como si en cierto nivel la sociedad entera (incluido el Estado, en muchos escritos) trabajara en una sola dirección. [48] Obsérvese cómo Stepan, en su libro sobre la política militar, habla en términos antropomórficos de la sociedad civil: “La sociedad civil debe considerar cómo puede contribuir con el control democrático de los sistemas militares y de inteligencia”. [49] La sociedad civil asume la existencia de un consenso normativo o una hegemonía de ideas fundamentales entre las fuerzas sociales, incluso entre grupos opuestos; este consenso representa una moral o un orden social predominante. Para muchos autores la sociedad civil expresa los lazos que unen a toda o casi toda la sociedad, ya se trate de los derechos de propiedad, las necesidades en común o cualquier otro factor. Hasta hace aproximadamente una década la mayoría de los teóricos planteaban una relación estrecha entre el Estado y la sociedad civil.[50] Esta interpretación no significa que no existan tensiones entre el Estado y la sociedad civil o cuestionamientos acerca de los límites entre ambos. Se ha utilizado el concepto de pouvoirs intermédiares, instituciones intermediarias, para indicar una sociedad civil en la que las organizaciones poseen un grado de autonomía con respecto al Estado; dicha autonomía deja abierta la posibilidad de que haya algunas diferencias entre el Estado y las asociaciones no estatales. Pero el punto crítico es que en la mayor parte de los escritos de ciencias sociales el Estado y la sociedad civil se refuerzan mutuamente, incluso cuando entre ambos existen diferencias. La existencia de normas muy extendidas, relaciones de propiedad o modos de comportamiento social en la miríada de organizaciones de toda la sociedad —es decir, la existencia de la sociedad civil— es la que fortalece el dominio del Estado y le permite gobernar sin tener que recurrir constantemente a la coerción o a un desembolso de recursos que lo paralizarían. Pueden persistir conflictos sobre temas específicos, pero prevalece el acuerdo implícito acerca de las reglas de interacción y de competencia. En general el marco legal del Estado es el que establece los límites de la autonomía de las asociaciones y actividades que conforman a la sociedad civil. Sólo hace poco en América Latina, Europa oriental e incluso en Europa occidental se desarrolló un discurso que toma más en serio la posibilidad de un enfrentamiento entre la sociedad civil y el Estado. [51] Incluso entre los que apoyan esta postura, la tensión entre la sociedad civil y el Estado es vista en términos globales entre estas dos entidades integradoras. La sociedad civil sigue siendo un conjunto de intereses diversos que, en cierto nivel, jalan en una misma dirección. Juntos, tratan de oponerse al
orden moral del Estado e imponer uno propio. Al analizar las articulaciones del Estado y la sociedad con esa concepción de la sociedad civil se presentan varios problemas. Para empezar, como he comentado en otros textos, incluso dentro de la sociedad civil las diversas fuerzas sociales no siempre agregan o son incluyentes, lo cual lleva a una hegemonía de ideas fundamentales.[52] Tenemos que llegar a una comprensión mucho más cuidadosa de los elementos constitutivos de la sociedad civil y no asumir que está conformada sólo por grupos de interés y organizaciones voluntarias privadas que tienden a crear un consenso armonioso en la sociedad. Además, un punto de vista integrador de la sociedad civil ignora por entero los casos de dominación dispersa. Sociedad y sociedad civil no son sinónimos; las luchas heterogéneas en los múltiples escenarios sociales de dominación y oposición, en los que las fuerzas sociales jalan en diferentes direcciones, también afectan profundamente al Estado. La forma en que suele utilizarse el concepto de sociedad civil no permite tomar en consideración estas luchas dispersas acerca del orden moral de la sociedad. Como señala Naomi Chazan: “La sociedad civil sólo comprende una porción de lo que se ha convertido en un escenario de asociación complejo y diverso. Lo que distingue a los grupos incorporados a la sociedad civil de otras asociaciones es su carácter peculiar: están separados del Estado, pero se dirigen a él”. [53] La sociedad en su conjunto puede incluir otros componentes organizados (no sólo individuos marginales), que luchan por hacer sus propias reglas e instituir sus propios órdenes morales sin dirigirse directamente al Estado. Muchas sociedades contemporáneas han incluido elementos significativos que han luchado contra muchas o todas las afirmaciones del Estado en el sentido de que es la organización con autoridad suprema dentro de la sociedad. Algunas fuerzas sociales no han apoyado las pretensiones universales del Estado ni, por cierto, siquiera las pretensiones de una sociedad civil enfrentada al Estado. Su relación con el Estado ha sido de resistencia (abierta o encubierta), o han tratado de transformar o apropiarse de parte del Estado para atender sus propios intereses. De forma similar, su orientación hacia las otras fuerzas que conforman a la sociedad civil a menudo ha ido desde el desinterés hasta la hostilidad declarada. Los múltiples escenarios de la sociedad y las interacciones entre los mismos han sido los calderos en los que se han destilado los resultados históricos particulares y contingentes de cada sociedad y su Estado. La forma última del Estado (la democracia o algún otro tipo de gobierno) —sus metas, sus capacidades, su alcance, su dominación por parte de fuerzas sociales particulares o su autonomía, así como la forma, los sistemas de significado, las capacidades y la autonomía de otras fuerzas sociales—, ha sido determinada por estas luchas y acuerdos críticos en los múltiples escenarios de la sociedad y por las relaciones entre los mismos. Los Estados no logran establecer su propia dominación de manera automática; de hecho, pueden terminar siendo los transformados tanto como los transformadores. En resumen, los especialistas tienen que preguntarse si —y cómo— las luchas en diversos escenarios se trasladan a otros escenarios y, posiblemente, a la dominación dentro de la sociedad en su conjunto. ¿Los recursos y los apoyos se han generado a partir de las luchas y acuerdos en un escenario y después se llevaron a otros dominios dentro de la sociedad, posiblemente para crear una dominación integrada? La dominación integrada, ya sea de los Estados, las clases sociales, la sociedad civil o cualquier otra agrupación, resulta de la reasignación exitosa de los recursos y del apoyo cosechado de actividades de un escenario a otro.[54] Lo que Sidney Tarrow ha llamado los “asuntos vastos, los agitados conflictos y las divisiones económicas y sociales profundamente arraigadas” de las sociedades no pueden comprenderse al margen de los conflictos más limitados dentro del escenario; es en estos últimos donde las personas “organizan sus relaciones con el Estado, concilian o disputan los conflictos de interés y tratan de adaptarse políticamente a las presiones sociales más amplias”. [55] La capacidad de cualquier
fuerza social, incluyendo al Estado, para desarrollar la cohesión y recabar los recursos materiales y simbólicos necesarios para proyectar una presencia significativa en un nivel que abarque a toda la sociedad, depende de su desempeño en escenarios más circunscritos. En esos escenarios tiene que dominar con el éxito suficiente (cercano a la transformación total o, al menos, a la incorporación de las fuerzas sociales existentes) como para poder generar recursos que puedan aplicarse en las luchas de otros escenarios y, finalmente, en la sociedad en su conjunto. Dista de ser previsible la respuesta a la pregunta de si alguna fuerza social, desde las clases sociales hasta el Estado, logrará ser la base de una dominación integrada.
[1] Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time. [La gran transformación: Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo.]
[2] Por dominación me refiero a la capacidad de obtener obediencia por medio del poder de mando. Weber empleaba esta definición de la dominación en Wirtschaft und Gesellschaft. Véase Max Rheinstein (coord.), Weber on Law in Economy and Society, pp. 322-337. [Economía y sociedad, pp. 695-716.] La motivación de la obediencia puede ser la coacción o la conformidad voluntaria que llega cuando se ve al creador de las reglas como autoridad legítima. (Weber habla de las fuentes de dominación en términos ligeramente diferentes, viéndola en virtud de los propios intereses, de la posición de monopolio del dominador, o en virtud de la autor idad, el poder de mando y el deber de obedecer; p. 324 [p. 699 en la traducción]). La dominación, como aquí se emplea, es por lo tanto un término que incluye más que la sola coacción o la autoridad legítima. La dominación se puede localizar o se puede ejercer en la sociedad en general. El término “hegemonía”, por otro lado, aunque también incluye elementos de coacción y autoridad legítima, sólo se refiere a la dominación ejercida en general en la sociedad. [3] Para un buen ejemplo reciente véase Margaret Levi, Of Rule and Revenue. [4] Manning Nash, The Cauldron of Ethnicity in the Modern World, p. viii. [5] Nash escribió: “Qué bloques […] se invocan para construir una categoría y qué frontera se forja para dist inguir la categoría de otras es históricamente específico”, ibid., p. 5. [6] Reşat Kasaba, “A Time and Place for the Nonstate: Social Change in the Ottoman Empire During the ‘Long Nineteenth Century”, en Joel S. Migdal, Atual Kohli y Vivienne Shue (coords.), State Power and Social Forces. [7] Aquí el término “Tercer Mundo” no se usa con especial precisión ni rigor analítico. No obstante, en Christopher Claphan, Third World Politics: An Introduction, cap. 1, puede encontrarse un buen argumento acerca de las limitaciones y la utilidad del mismo. [8] Eric R. Wolf, Europe and the People without History, p. 296. [Europa y la gente sin historia, p. 359.] [9] Max Beloff, The Age of Absolutism, 1660-1815, p. 20. [10] Vincent observa que el consenso que asumen los teóricos liberales es un bien colectivo. No obstante, se queja: “a veces da la impresión de que los pluralistas hacen aparecer este bien colectivo como por arte de magia”. Quizá no todos los grupos acepten el marco básico. Explica: “Los grupos pueden ser tan opresivos, mezquinos y destructivos de la libertad como cualquier Estado”. Andrew Vincent, Theories of the State, p. 216. [11] Véase Peter B. Evans, Dietrich Reushmeyer y Theda Skocpol, (coords.), Bringing the State Back In. Vincent apunta que los pluralistas liberales “trataban de teorizar una idea del Estado que incorporase la máxima diversidad de vida grupal y algún tipo de autoridad central”. Señala que algunos han afirmado “que al Estado lo metieron de contrabando por la puerta trasera”. Vincent, Theories of the State, p. 210. [12] E. P. Thompson, “Eighteenth-Century English Society: Class Struggle without Class?”, Social History 3 (mayo de 1978), p. 150. Stedman Jones termina tomando una posición diferente a la de Thompson pero es incluso más categórico sobre la relación endeble entre los recursos heurísticos y lo que encontraba en la historia. “No se debe partir del supuesto de que ‘clase’ como elemento básico de la descripción social de carácter oficial, ‘clase’ como efecto del discurso teórico sobre las relaciones de distribución o producción, ‘clase’ como un resumen de un grupo de prácticas culturalmente significativas o ‘clase’ como una especie de autodefinición política o ideológica comparten un único punto de referencia en una realidad social anterior.” Gareth Stedman Jones, Languages of Class: Studies in English Working Class History, 1832-1982, Cambridge, Cambridge University Press, 1984 pp. 7-8. [Lenguajes de clase: Estudios sobre la historia de la clase obrera inglesa, p. 7.] [13] E. P. Thompson, The Poverty of Theory and Other Essays, p. 255 (cursivas mías). [14] Robert Vitalis, “Business Conflict, Collaboration, and Privilege in Interwar Europe”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces, p, 198.
[15] En palabras de Gramsci, estas contingencias históricas son “coyunturales”. Antonio Gramsci, Selections from the Prison Notebooks, en la edición de Quitin Hoarc y Geoffrey N. Smith. Entre los teóricos liberales ha habido una tendencia a negar la existencia de la sociedad real en los casos en que no existe un marco integrativo, con reglas claras del juego. Shils, por ejemplo, ha hablado de tales casos como protosociedades. Pero eso se limita a aceptar la realidad de la naturaleza de la sociedad y la conexión de la conducta asociativa y los recuerdos comunes, mientras niega el estatus de la sociedad donde todavía existe conflicto por el marco de referencia de la acción. Véase Edward Shils, The Constitution of Society. [16] Atul Kohli, “Centralization and Powerlessness: India’s Democracy in a Comparative Perspective”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces.
[17] “Los habitantes de los países también poseen atributos sociales como el idioma, una herencia cultural y una historia común […] A diferencia de la estructura política del país, los atributos comunes de la sociedad no poseen ningún organismo representativo que hable por todos.” Reinhard Bendix, John Bendix y Norman Furniss, “Reflections on Modern Western States and Civil Societies”, Research in Political Sociology 3 (1987), p. 2 (cursivas mías). [18] Catherine Boone, “State and Ruling Classes in Postcolonial Africa: The Enduring Contradictions of Power”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces. [19] La existencia de una organización social, formal o informal, necesariamente implica dominación. Nota Weber: “Un círculo interesado de personas, en virtud de la participación en el mando y en sus ventajas, colaborando así en el ejercicio de los poderes imperativos y coactivos encaminados a la conservación de la dominación (‘organización’)”. Max Rheinstein (coord.), Max Weber on Law in Economy and Society, p. 335. [Economía y sociedad, p. 705.] Empleo el término amplio de “fuerzas sociales” para referirme a estas relaciones de dominación en las organizaciones pero también para indicar la obediencia que se da en los movimientos en los que no existe una organización clara. [20] Un escenario no está necesariamente limitado en términos espaciales, sino que es más bien un locus conceptual en el cual se dan los acuerdos y las luchas significativas entre las fuerzas sociales. [21] Los escenarios de dominación y oposición, por lo tanto, difieren en algunos aspectos fundamentales de los escenarios de poder de Lowi. Esos escenarios de poder, escribe, incluyen “eventos, asuntos y liderazgo [que deberían] estudiarse dentro de las áreas definidas de la actividad gubernamental. Son, de hecho, las funciones del gobierno definidas más ampliamente que un solo organismo, de manera más limitada que un gobierno con un solo proceso político”. Theodore J. Lowi, At the Pleasure of the Mayor: Patronage and Power in New York City, 1898-1958, p. 139. En contraste, los escenarios de dominación y oposición no son funciones del gobierno (aunque pueden incluir actores gubernamentales) ni están limitados a la actividad del mismo. [22] Frances Hagopian, “Traditional Politics against State Transformation in Brazil”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces, p. 44. [23] Elizabeth J. Perry, “Labor Divided: Sources of State Formation in Modern China”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces.
[24] Max Weber, Economy and Society, vol. 1, p. 64; Rheinstein (coord.), Max Weber on Law in Economy and Societ y, p. 342. [Economía y sociedad, pp. 43-45.] [25] Max Weber, “Politics as a Vocation” en H. H. Gerth y C. Wright Mills (trads. y eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, p. 78. [Economía y sociedad, p. 1056.] [26] Dietrich Reuschemeyer y Peter B. Evans, “The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention”, en Evans et al., Bringing the State Back in, pp. 46-47. [27] Michael Mann, The Sources of Social Power, vol. 1, “A History of Power from the Beginning to A.D. 1760”, p. 26. [Las fuentes del poder social, p. 85-92.] [28] Michael Mann, “The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results”, en John A. Hall (coord.), States in History, p. 113. Véase ta mbién John A. Hall y G. John Ikenberry, The State, pp. 1-14. [29] Roger King, The State in Modern Society: New Directions in Political Sociology, p. 30. [30] Anthony D. Smith, “State-Making and Nation-Building”, en Hall (coord.), States in History, p. 228. [31] Alfred Stepan usa el término “sociedad política”, el cual adaptó de Gramsci, para dar paso a la consideración de las bases cambiantes del sistema simbólico del Estado y su conducta. La lucha política, sostiene Stepan, se encuentra dentro del marco de la “sociedad política” y se da por el “control sobre el poder público y el aparat o estatal”. Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, p. 4. [32] Vivienne Shue, “State Power and Social Organization in China”, en Migdal, Kohli y Shue (coords .), State Power and Social Forces. [33] Victor Azarya y Naomi Chazan, “Disengagement from the State in Africa: Reflections on the Experience of Ghana and Guinea”, Comparative Studies in Society and History 29 (enero de 1987). [34] Rebecca Goldstein, The Mind-Body Problem: A Novel, p. 22. [35] Por transformativo no necesariamente debemos entender progresista. Incluso un Estado que busca conservar el orden existente debe ser transformativo si quiere abrirse paso en el contexto de los cambios internacionales que van más allá de sus fronteras. [36] “El Estado es tan central para la economía del desarrollo como para su política.” Peter Evans y John D. Stephens, “Studying Development since the Sixties: The Emergence of a New Comparative Political Economy”, Theory and Society 17 (1988), p. 723.
[37] King escribe que “el Estado constitucional se caracteriza por una soberanía unitaria que se manifiesta en una sola moneda, un sistema legal unificado y un sistema educativo estatal en expansión que emplea un solo idioma ‘nacional’. Una tradición literaria en esta lengua ‘nacional’ merma el particularismo cultural, y un sistema de conscripción militar nacional, que remplaza el reclutamiento local de las antiguas unidades militares, también tiende a superar las identidades ‘periféricas’ o localistas”. Roger King, The State in Modern Society: N ew Directions in Political Sociology, p. 51. [38] Mann, “Autonomous Power of the State”, p. 112. La identificación del Estado con sus máximas elites o su dirigencia, que tienen intereses propios y perspectivas diversas, independientes de otros intereses socioeconómicos específicos, no significa que los autores no reconozcan lo que King ( The State in Modern Society, p. 53) llama la “pluralidad de focos” del Estado. No obstante, estos focos se ven en gran medida como expresiones instit ucionales diferenciadas de una voluntad singular. [39] Vivienne Shue, “State Power and Social Organization in China”, en Migdal, Kohli y Shue (coords .), State Power and Social Forces, p. 71. [40] Merilee S. Grindle, “The Implementor: Political Constraints on Rural Development in Mexico”, op. cit., p. 197. [41] Para una buena excepción véase John Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat: The Political Economy of Two Regimes. [42] De todos los elementos que conciernen a la identidad y al Estado, probablemente el menos comentado ha sido el género. Una buena excepción es un reciente libro de Parpart y Staudt, quienes escriben: “para nosotros el género está en el centro de los orígenes del Estado, el acceso al Estado y la distribución de recursos por parte del Estado. La lucha de género da forma a los Estados, que portan ideologías de género distintivas a lo largo del tiempo, las cuales guían las decisiones relativas a la distribución de los recursos de modos que moldean las realidades materiales. Con sus esfuerzos ideológicos, legales y materiales los Estados impulsan la movilización de ciertos grupos y temas. Ésta suele beneficiar a los hombres, no a las mujeres. Si bien a largo plazo la acción del Estado puede marginar y ocultar el conflicto de género, a corto plazo la manera obvia en que se impulsan los privilegios masculinos puede incluso agravar el conflicto”. Jane L. Parpart y Kathleen A. Staudt, “Women and the State in Africa”, en Parpart y Staudt (coords.), Women and the State in Africa, p. 6. Véanse también los capítulos 2, 3 y 10. [43] Smith, “State-Making and Nation-Building”, pp. 229-230. [44] Michael Bratton, “Peasant-state Relations in Postcolonial Africa: Patterns of Engagement and Disengagement”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces. [45] Estoy en deuda con Timothy Mitchell por iluminarme en este punto acerca de las fronteras cambiantes entre los Estados y las sociedades. Véase Timothy Mitchell, “The Effect of the State”, informe de trabajo presentado en el taller sobre la creación y transformación del Estado del Comité del Cercano y Medio Oriente del Consejo de Investigación en Ciencias Sociales, Estambul, 1-3 de septiembre de 1989. [46] Hegel propuso la noción de sociedad civil como aquella que surge de la interdependencia de los individuos, sus conflictos y sus necesidades de cooperación. Esas necesidades dan origen al Estado; y es la ley, el principio de la justicia, la que vincula a la sociedad civil con el Estado. Hegel’s Philosophy of Right, pp. 122-123, 134-135. [Filosofía del derecho, pp. 191-197, 211-215.] Marx reaccionó frente a la concepción de Hegel argumentando que el Estado es meramente el mecanismo para defender los intereses de los propietarios privilegiados de la sociedad civil. Entendía a ésta en un sentido material como expresión de derechos particulares de propiedad: “La ‘burocracia’ es el ‘formalismo de Estado’ de la sociedad civil”; David McLellan (coord.), Karl Marx: Early Texts, p. 68. [Escritos de juventud, p. 358.] Gramsci señaló que, además de que los organismos educativos del Estado ayudan a mantener la hegemonía, existe “en realidad una multitud de las denominadas iniciativas y actividades privadas [que] tienen el mismo fin; son iniciativas y actividades que forman el aparato de la hegemonía política y cultural de las clases gobernantes”. Esto, para Gramsci, es la sociedad civil. Gramsci, Selections from the Prison Notebooks, p. 258. [47] Una diferencia entre ellos ha sido la dirección de la causalidad: ¿es el Estado el que crea a la sociedad civil o la sociedad civil la que origina al Estado? Mientras Hegel creía que la sociedad creaba la demanda del Estado, otros, incluyendo a Stepan, han argumentado que el Estado puede crear a la sociedad civil. Otto Hintze aludió a este mutualismo del Estado y la sociedad civil, y al papel del Est ado en la creación de su propia sociedad civil, utilizando el término “nacionalidades” en lugar de “sociedad civil”: “Los pueblos europeos han desarrollado sus nacionalidades gradualmente; no son un mero producto de la naturaleza sino, en sí mismas, producto de la creación de los Estados”. Otto Hintze, “The Formation of States and Constitutional Development: A Study in History and Politics”, en Felix Gilbert (coord.), The Historical Essays of Otto Hintze, p. 161. [48] Bendix et al. señalan que “la sociedad civil sólo comprende un segmento de la población”. Los que no están en la sociedad civil tienden a ser los tipos marginales: los que fueron abandonados por sus padres, los indigentes que no participan en el mercado, los inmigrantes ilegales, etc. “Reflections on Modern Western States and Civil Societies”, p. 23. John Keane observa incluso elementos más extensos de las sociedades europeas que han sido excluidos de la sociedad civil (la mayoría de los que no son blancos, heterosexuales y varones). Democracy and Civil Society: On the Predicaments of European Socialism, the Prospects for Democracy, and the Problem of Controllin Social and Political Power, p. 14. [49] Stepan, Rethinking Military Politics, p. 128. [50] Bendix et al. señalan que “la independencia de las asociaciones privadas es un sinónimo de la sociedad civil” y que, para que exista la
sociedad civil, se requiere un “consenso” entre el Estado y la sociedad. “Reflections on Modern Western States and Civil Societies”, pp. 14-15. [51] En los años ochenta los analistas de Europa oriental empezaron a usar el término “sociedad civil”. Estaban bus cando una manera de romper el cordón umbilical teórico entre el Estado y la sociedad civil. Para ellos el término “sociedad civil” implicaba una sociedad valiente, que desarrolla autonomía a través de organizaciones que se oponen al Estado. Véase por ejemplo Andrew Arato, “Empire vs.
Civil Society: Poland 1981-2”, Telos (1981-1982), pp. 19-48. Para una crítica, véase Zbigniew Rau, “Some Thoughts on Civil Society in Eastern Europe and the Lockean Contractarian Approach”, Political Studies 35 (1987), pp. 573-592. Sobre Europa occidental véase Keane, Democracy and Civil Society (véanse por ejemplo pp. 31-32). [Democracia y sociedad civil, pp. 33-35.] [52] Joel S. Migdal, “Civil Society in Israel”, en Ellis Goldberg, Reşat Kasaba y Joel S. Migdal (coords.), Rules and Rights in the Middle East. [53] Naomi Chazan, “Engaging the State: Associational Life in Sub-Saharan Africa”, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces, p. 278. [54] En los Estados Unidos los teóricos sociales han sido muy renuentes a admitir que el Es tado ejerce de hecho una autoridad suprema. En general el énfasis se ha hecho en las organizaciones sociales que se autorregulan, y se ha dedicado muy poca atención a cómo crea el Estado el marco de referencia legal de autoridad dentro del que funcionan los mercados y otras organizaciones sociales. Véase Gary C. Hamilton y John R. Sutton, “The Problem of Control in the Weak State”, Theory and Society 18 (enero de 1989), pp. 15-16. [55] Sidney Tarrow, “Introduction”, en Territorial Politics in Industrial Nations, p. 1.
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Contenido Portada Preliminares Prólogo 1. El Estado en la sociedad El Estado en la sociedad como enfoque para estudiar la dominación y el cambio Una nueva definición de Estado El método en los estudios comparativos Nuev as respuestas a viejas preguntas: La investigación que emplea el enfoque del Estado en la sociedad Tema 1: La creciente violencia étnica Tema 2: El poder creciente del sistema jurídico Tema 3: Estado y nación Conclusión 2. Estados fuertes, Estados débiles Dos imágenes del Estado El dilema de los dirigentes del Estado En la cúspide: La política de sobrevivencia La gran restructuración Nombramientos sin mérito Funciones burocráticas superpuestas: La construcción de un gigante pretoriano Juegos sucios Construcción de coaliciones y un equilibrio nacional de poder Las políticas de administración La política a nivel local: Los acuerdos y la conquista del Estado Conclusión 3. Una antropología del Estado La sociedad El Estado Las articulaciones de los Estados y las sociedades
Bibliografía Contraportada
