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INTRODUCCIÓN El Estado juega un rol fundamental en cualquier economía ya sea regulando el funcionamiento de los mercados en los casos de las llamadas fallas de mercado externalidades, bienes públicos, competencia imperfecta, información imperfecta como tratando de influir directamente para estabilizar la economía del país median sus políticas fiscales, monetarias y externas como en el impulso deliberado del crecimiento y el desarrollo económico mediante la mejora de la infraestructura física como lo son las carreteras, agua, alcantarillado, energía eléctrica, así como el mejoramiento en el desarrollo del capital humano que produce el Estado. El Estado para poder realizar sus diversas funciones requiere de fondos los cuales normalmente son captados mediante la recolección re colección de los tributos. La presente investigación busca aportar elementos que ayuden a conocer el complejo sistema que se que se encarga desarrollo óptimo de las funciones asignadas al sector público. En el capítulo I, describe cuales son las las funciones y la dimensión del Gobierno, como afecta la mano invisible en la producción y distribución del producto nacional al mercado, cuales son las consecuencias del laissez-faire en la sociedad.
Capítulo II,
define que son los gastos públicos, estable cuales son los niveles de
gobierno y cuáles son los gastos públicos de los que son responsables de realizar cada nivel. En el capítulo III, se define que son los impuestos y son determinados. Cuáles son los principios fundamentales que ayudan a organizar un sistema fiscal en un país, y de qué manera puede determinarse un sistema tributario que sea eficiente y equitativo.
Capítulo IV, este capítulo define que es un presupuesto y cuáles son las formas de establecerlo, superávit y déficit gubernamental, que es la deuda pública y como afecta a la economía de un país.
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En el Capítulo V, se establece que es la deuda pública o gubernamental, diferencia entre deuda interna y externa, que consecuencia tiene la deuda en la riqueza de la nación.
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En el Capítulo V, se establece que es la deuda pública o gubernamental, diferencia entre deuda interna y externa, que consecuencia tiene la deuda en la riqueza de la nación.
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SISTEMATIZACIÓN Definición del problema La investigación se encausa al conocimiento de los conceptos básicos del sector público: ¿Cómo se desarrolla el sector público?
Sistematización del problema
¿Cuál es la función y dimensión del gobierno?
¿Qué es el Gasto en el sector público?
¿Cómo se determinan los impuestos en el sector público?
¿Qué es el presupuesto en el sector público?
¿Qué es la deuda pública?
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OBJETIVOS Objetivo General
Definir cómo se desarrolla el sector público.
Objetivos Específicos
Describir la función y dimensión del gobierno.
Mencionar que es el gasto en el sector público. público.
Describir como se determinan los impuestos en en el sector público.
Definir el presupuesto en el sector público.
Determinar que es la deuda pública
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CAPÍTULO I FUNCIÓN Y DIMENSIÓN DEL GOBIERNO 1.1
Función del gobierno
gobierno dirige e interactúa con la la economía. Determinando así las metas “El gobierno económicas apropiadas para la acción gubernamental en una moderna economía mixta. Las cuatro funciones principales del gobierno: mejorar la eficiencia económica, reducir la desigualdad económica, estabilizar la economía mediante políticas macroeconómicas, dirigir la política económica internacional.
1.1.1 Mejorar la eficiencia económica Un propósito económico central del gobierno es apoyar la distribución socialmente deseable de los recursos. Es el aspecto microeconómico de la política gubernamental donde se concentra el qué y el cómo de la vida económica. Las políticas microeconómicas difieren entre los países de acuerdo con sus costumbres y su filosofía política. Algunos países dan gran peso a un enfoque de laissez faire y a sacar las manos de la economía, con lo que dejan la mayoría de las decisiones al mercado. Otros países tienen un fuerte compromiso con las regulaciones gubernamentales, o incluso con la propiedad gubernamental de las empresas, en cuyo caso las decisiones de producción las toman los planificadores del gobierno.
a) Los límites de la mano invisible La forma en que la mano invisible de la competencia perfecta llevaría a una eficiente distribución de recursos. Pero este supuesto de la mano invisible se sostiene sólo en condiciones limitadas: todos los bienes se deben producir con eficiencia y por empresas perfectamente competitivas; todos los bienes deben ser bienes privados, como rebanadas de pan, que pueden dividirse para consumo de diferentes individuos; no puede haber externalidades como la contaminación del aire; tanto consumidores como empresas deben estar plenamente informados de los precios y las características de los bienes que compran y venden.
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Si se cumplen estas condiciones ideales, la mano invisible significa una producción y una distribución del producto nacional perfectamente eficientes, y no habría necesidad de la intervención del gobierno para promover la eficiencia. Pero, incluso en este caso ideal, si tuviera que haber una división del trabajo entre gente y regiones y si funcionara un mecanismo de precios, el gobierno tendría una función importante que cumplir.
b) Interdependencias ineludibles. El laissez-faire con una mínima intervención gubernamental podría ser un buen sistema, si las condiciones ideales señaladas estuvieran verdaderamente presentes. En realidad, todas y cada una de las condiciones ideales antes enumeradas se violan en cierta medida en todas las sociedades humanas. Fábricas sin regulación contaminan el aire, el agua y la tierra. Cuando amenazan las epidemias de enfermedades contagiosas, los mercados privados tienen pocos incentivos para desarrollar programas efectivos de salud pública. Algunas veces los consumidores están mal informados de las características de los bienes que compran. El mercado no es ideal. Hay fallas en el mercad o. En otras palabras, a menudo el gobierno despliega sus armas para corregir fallas significativas del mercado, de las cuales las más importantes son las siguientes:
Destrucción de la competencia perfecta. Cuando los monopolios u oligopolios se coluden para fijar precios o sacar a empresas del negocio, el gobierno puede aplicar políticas o regulaciones anti monopólicas.
Externalidades y bienes públicos. El mercado no regulado produce demasiada contaminación del aire y una inversión mínima en salud pública o en ciencias básicas. El gobierno puede usar su influencia para controlar las externalidades perjudiciales o financiar programas en ciencias y salud pública; puede imponer impuestos sobre actividades que significan costos públicos externos (como
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fumar) o puede subsidiar actividades que son socialmente benéficas (como la educación o la atención de la salud prenatal).
Información imperfecta. Los mercados no regulados tienden a mantener con poca información a los consumidores para evitar que éstos tomen decisiones bien informadas.
1.1.2 Reducción de la desigualdad económica Aun cuando la mano invisible es maravillosamente eficiente, al mismo tiempo puede conducir a una distribución muy desigual del ingreso. En el laissez-faire la gente termina rica o pobre, dependiendo de donde nace, de la riqueza que hereda, de su talento y esfuerzo. En las sociedades más pobres hay poco excedente en el ingreso que pueda tomarse de los más ricos para pasarlo a los menos afortunados. Sin embargo, conforme una nación se hace más rica, puede dedicar más recursos a satisfacer necesidades básicas y a proporcionar seguridad social para todos sus residentes. Estas actividades conforman el papel del “estado de bienestar” en que el gobierno
proporciona condiciones mínimas de vida para todos. Por lo general, la redistribución del ingreso se alcanza mediante las políticas de impuestos y gastos. La mayoría de los países ricos establece ahora que los niños no padecerán hambre por las circunstancias económicas de sus padres; que los pobres no morirán por falta del suficiente dinero para la atención médica que necesitan; que los jóvenes deben recibir educación pública gratuita y que los viejos deben vivir sus años con un nivel mínimo de ingresos. Por ejemplo en Estados Unidos estas actividades gubernamentales se realizan principalmente mediante programas de transferencia, como los cupones para comida y la seguridad social. Pero también evolucionan las actitudes acerca de la redistribución. Con una creciente carga fiscal y déficit en el presupuesto gubernamental, junto con los costos crecientes de programas de apoyo al ingreso,
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los pagadores de impuestos se resisten cada vez más a los programas redistributivos y a los impuestos progresivos
1.1.3
Estabilización
de
la
economía
mediante
políticas
macroeconómicas El capitalismo inicial tendía al pánico financiero y a brotes de inflación y depresión. En la actualidad el gobierno tiene la responsabilidad de evitar depresiones desastrosas en los negocios con el uso adecuado de la política monetaria y de la política fiscal, así como con la regulación del sistema financiero. Además, el gobierno trata de suavizar los altibajos del ciclo de negocios, con el fin de evitar un desempleo a gran escala en el fondo del ciclo o una alta inflación en la parte superior del ciclo.
1.1.4 Dirección de la política económica Internacional En años recientes algunos países
han estado cada vez más ligados a la
economía global. El gobierno desempeña ahora un papel crucial representando los intereses de la nación en la escena internacional, y negociando acuerdos benéficos con otros países en una amplia variedad de asuntos. Estos aspectos internacionales de la política económica se agrupan en cuatro áreas principales:
a) Reducción de las barreras comerciales Una parte importante de la política económica busca armonizar leyes y reducir las barreras al comercio, de modo que se aliente una provechosa especialización y división internacional del trabajo. En años recientes, las naciones han negociado una serie de acuerdos comerciales para reducir las tarifas y otras barreras al comercio en productos agrícolas, bienes manufacturados y servicios.
b) Ejecución de programas de auxilio Los países ricos tienen numerosos programas diseñados para mejorar la situación de los pobres en otros países. Programas que se traducen en ayuda extranjera directa, apoyo técnico y para desastres, el establecimiento de instituciones como
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el Banco Mundial con el fin de conceder préstamos de bajo interés a los países pobres, y términos especiales para facilitar las exportaciones a los países pobres.
c) Coordinar las políticas macroeconómicas Los países han visto que las políticas fiscal y monetaria de otros países afectan la inflación, el desempleo y la situación financiera dentro de su propio territorio.
d) Protección del ambiente global La faceta más reciente de la política económica internacional es trabajar con otros países para proteger el ambiente global, en casos en que varios países contribuyen a su daño o son afectados por los derrames. Por tradición, las áreas más activas han sido la protección de las pesquerías y la calidad del agua en los ríos. Cuando el agujero de ozono en la Antártida amenazó la salud pública, los países llegaron a un acuerdo para limitar el uso de químicos que agotan el ozono. Otros tratados han sido diseñados para reducir las amenazas de deforestación, calentamiento global y extinción de especies.
1.2
Teoría de las opciones públicas
En su mayor parte, el análisis se ha concentrado en la teoría normativa del gobierno, políticas apropiadas que el gobierno debe seguir para incrementar el bienestar de la población. Pero los economistas no están deslumbrados con el gobierno más de lo que está con el mercado. Los gobiernos pueden tomar malas decisiones aplicar mal buenas ideas Así como hay fallas del mercado como los monopolios y la contaminación, también hay “fallas del gobierno”, en que las intervenciones gubernamentales
llevan al desperdicio o a la redistribución del ingreso en una forma no deseable. Estos asuntos pertenecen al campo de la teoría de las opciones públicas, que es la rama de la economía y de la ciencia política que estudia la forma en que los gobiernos toman decisiones. La teoría de las opciones públicas examina la forma en que diferentes mecanismos de votación pueden funcionar y muestra que no
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hay mecanismos ideales para sumar las preferencias individuales y convertirlas en opciones sociales. Este enfoque analiza también las fallas del gobierno, que surgen cuando las acciones del estado fracasan al intentar mejorar la eficiencia económica, o cuando el gobierno redistribuye el ingreso de manera errónea. La teoría de las opciones públicas señala que los cortos periodos de los representantes electos en el gobierno, la falta de una firme restricción presupuestal y el papel que juega el dinero en el financiamiento de las elecciones son las consecuencias de fallas del gobierno. ”1
1.3
Dimensión del gobierno
“La economía ha crecido de manera considerable, al mismo tiempo, los gatos
gubernamentales en la mayoría de los países han crecido todavía con más rapidez que la economía global. Cada periodo de emergencia, depresión, guerra o preocupaciones sobre problemas sociales como la pobreza o la contaminación amplía el campo de actividades del gobierno. Los gobiernos de los países pobres gravan y gastan una parte relativamente pequeña del ingreso nacional. Con la riqueza llegan mayores demandas de bienes públicos y una tributación redistributiva mediante los impuestos para ayudar a las familias de bajos ingresos. Por ejemplo, el financiamiento de la educación y el cuidado de la salud, dos de los más grandes componentes del gasto gubernamental, se organizan de manera muy diferentes en distintos países. Estos gastos incluyen la compra de bienes y servicios (como misiles y educación) así como el pago de transferencias (como los pagos de seguridad social y los intereses sobre la deuda del gobierno). Las compras de bienes y servicios se conocen como “exhaustivas” porque significan una demanda direct a sobre la
producción de un país; en contraste, los pagos de transferencia incrementan el ingreso de la gente y permiten que los individuos compren bienes y servicios, pero 1
Paul A. Samuelson y William D. Nordhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México: Mc Graw Hill, 2010). p. 312-315.
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no reducen directamente la cantidad de bienes y servicios disponibles para el consumo privado y la inversión.”2
Figura 1. Participación del gobierno en la economía
Fuente: Paul A. Samuelson, y William D.Nardhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México Mc Graw-Hill, 2010), p.310.
2
Ibíd., p.310.
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CAPÍTULO II GASTOS 2.1
Gastos de gobierno
Gasto público son las erogaciones en que incurren el conjunto de entidades estatales de un país. Se constituye por subconjuntos homogéneos, ordenados en forma específica como producto de la desagregación de los Bienes y servicios contemplados en cada capítulo de Gastos; permite además la identificación de los recursos de todo tipo y su adecuada relación con los objetivos y metas programadas. Los gastos del gobierno incluyen cosas como bienes o servicios (como carreteras, educación o protección policial), junto con sueldos de los empleados gubernamentales, pagos de transferencias (como seguridad social y cupones de comida) que proporcionan recursos a los individuos. La diferencia entre el gasto y los impuestos es el déficit o superávit del gobierno.
2.2
Federalismo fiscal
“ Aunque se ha hecho referencia al gobierno como si fuera una sola entidad, en
realidad son tres niveles de gobierno: federal, estatal y local. Esto refleja una división de responsabilidades fiscales entre los diferentes niveles de gobierno, sistema conocido como federalismo fiscal. En cada nivel se realizan actividades diferentes, el gobierno federal dirige las actividades que se refieren a toda la nación como: pagos de defensa, exploración del espacio y asuntos exteriores. Los gobiernos locales educan a los niños, vigilan las calles y recogen la basura. Los estatales construyen carreteras, manejan los sistemas universitarios y administran los programas de asistencia. ”3 Como ejemplo el gasto total de los estadounidenses en los diferentes niveles que se muestran en la tabla. 3
Ibíd., p.315.
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Tabla 1. Gastos actuales del gobierno federal, estatal y local
Fuente: Paul A. Samuelson, y William D.Nardhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México Mc Graw-Hill, 2010), p.316.
En los primeros días de la República, la mayor parte del gasto se hacía en los niveles estatales y locales. En la actualidad, más de la mitad del desembolso total del gobierno es federal. El nacimiento del impuesto nacional al ingreso en 1913 constituyó una fuente de fondos que ningún estado o localidad podría equiparar. Para entender el federalismo fiscal, los economistas recalcan que las decisiones de gasto se deben asignar entre los niveles de gobierno de acuerdo con lo que derraman los programas gubernamentales, en general las localidades son responsables de los bienes públicos locales, cuyos beneficios se redundan principalmente en los residentes locales. Las funciones federales se refieren a bienes públicos nacionales, que generan beneficios a todos los ciudadanos de la nación. Así también los bienes públicos globales que trascienden las fronteras de los países individuales. “Un eficiente sistema de federalismo fiscal toma en cuenta los beneficios que los
programas públicos derraman sobre las fronteras políticas. El arreglo más eficiente es localizar las decisiones de impuestos y gastos de tal forma que los beneficiarios
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de los programas paguen los impuestos y puedan sopesar lo que ceden a cambio.”4
2.2.1 Gastos federales “Las principales categorías del gasto federal son los programas de ayuda social,
que permiten beneficios o pagos a cualquier persona que cumpla con ciertos criterios establecidos por la ley. Los principales programas de esta índole son la seguridad social (ancianos, sobrevivientes y seguro de incapacidad), programas de salud (que incluyen Medicare para los mayores de 65 años y Medicaid para las familias indigentes), y programas de seguridad en el ingreso (que incluyen subsidios para alimentos y seguro de desempleo). De hecho, prácticamente todo el crecimiento del gasto federal en años recientes se puede rastrear hasta los programas de apoyo social, que se incrementaron de 28% del presupuesto en 1960, a 60% en 2009. ”5
2.2.2 Gastos estatales y locales “Las unidades estatales y locales se encargan de muchas de las funciones
esenciales en la economía contemporánea. El mayor renglón es la educación, porque la mayor parte de los niños se educan en escuelas financiadas principalmente por los gobiernos locales. En años recientes, las categorías de más rápido crecimiento del gasto para estados y localidades han sido el cuidado de la salud y las prisiones. En los últimos 20 años el número de prisioneros en instalaciones estatales se triplicó, ya que Estados Unidos libró una guerra contra el crimen aplicando, en parte, sentencias más largas en prisión, en especial para los delitos vinculados con drogas. Al mismo tiempo, los gobiernos estatales y locales se vieron obligados a absorber lo que les correspondía de los crecientes costos de atención de la salud.”6
4 5
6
Ibíd., p.316. Ibíd. Ibíd.
15
Figura 2. Distribución del gasto de los gobiernos estatales y locales
Fuente: Paul A. Samuelson, y William D.Nardhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México Mc Graw-Hill, 2010), p.317.
Los programas estatales y locales incluyen educación, financiamiento de hospitales y mantenimiento de las calles. La educación y la salud toman una fracción creciente de los gastos estatales y locales.
2.3
Impactos culturales y tecnológicos
“Los programas gubernamentales tienen impactos sutiles en el país, más allá del
gasto de dinero. El gobierno federal ha modificado el paisaje con el sistema de carreteras interestatales. Al hacer mucho más rápidos los viajes por automóvil, esta extensa red redujo los costos de transportación, desplazó los ferrocarriles y llevó bienes a todos los rincones del país. También ayudó a acelerar la expansión urbana y el crecimiento de la cultura suburbana. El gobierno ha puesto a Estados Unidos en el mapa en muchas áreas de la ciencia y la tecnología. El apoyo gubernamental dio un poderoso arranque a las industrias electrónicas. Hoy día, el gobierno desempeña una función especialmente importante en las ciencias básicas. De toda la investigación básica en Estados Unidos, 85% está financiada por el gobierno o por instituciones sin fines de lucro, como las
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universidades. A menudo, si usted rastrea un invento exitoso hasta su fuente, encontrará que el gobierno subsidió la educación del inventor y apoyó la investigación básica en la universidad. Los estudios económicos indican que estos fondos fueron bien gastados, aún más, porque las tasas de rendimiento social de la investigación y el desarrollo exceden los rendimientos de las inversiones en la mayor parte de otras áreas. ”7 “Los gastos públicos son hechos por el gobierno y sus agencias, como distinto del
Gasto que realizan los particulares y las empresas. No existe un criterio uniforme, internacionalmente, para definir los entes gubernamentales que participan en el Gasto Público total. En general, el Gasto público de un país está integrado por los desembolsos que realiza el gobierno central, las administraciones locales y regionales, las agencias o institutos autónomos y eventualmente las empresas o corporaciones de Propiedad estatal. El Gasto público se contabiliza según los organismos o entes que efectúan los Gastos y se proyecta, en cada ejercicio, en el Presupuesto público o fiscal de cada país. Los Gastos que realiza el Estado deben estar balanceados con los Ingresos fiscales, existiendo en caso de discrepancia un Déficit o un Superávit fiscal. Las tres principales partidas del Gasto público son: los Gastos corrientes, que incluyen los sueldos y salarios pagados, las Transferencias y Subsidios y las compras de Bienes no duraderos que realizan los entes gubernamentales; los Gastos de Inversión, que se refieren a la Compra de bienes de Capital y a otras inversiones que realiza el Estado; y los pagos de la Deuda pública, con los que el gobierno va amortizando los compromisos previamente contraídos. El Gasto público se subdivide también según una clasificación funcional. Se habla así de Gastos sociales, que incluyen las Transferencias directas al público, el
7
Ibíd., p.317-318.
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Desarrollo de programas sociales y los Gastos en salud y educación; de Gastos militares o de defensa, de Gasto por servicios y de otros de diferente tipo. El Gasto público forma parte de la Demanda Agregada total y como tal se considera a la hora de calcular las Cuentas Nacionales. Su expansión puede acelerar la economía pero también producir Inflación; su contracción, en cambio, puede llevar a una etapa de Recesión pero, en contrapartida, generar las condiciones para una moneda más estable y un crecimiento más saludable. ”8
8
Diccionario económico, Definiciones de Gastos Públicos, [en línea]. Guatemala, Directorio Electrónico, [consultado el 10/07/2013]. Formato html. Disponible en Internet: http://www.ecofinanzas.com/diccionario.htm.
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CAPÍTULO III IMPUESTO 3.1
Aspectos económicos de la tributación
“Los impuestos son los que pagamos por una sociedad civilizada. Los gobiernos
deben pagar sus programas. Los fondos provienen principalmente de los impuestos y cualquier faltante significa un déficit que debe tomarse prestado del publico. Pero en economía siempre es necesario rasgar el velo de los flujos monetario para entender los recursos reales. Mas allá de los flujos de dinero los impuestos, lo que el gobierno realmente necesita es la tierra, trabajo y capital, escasos en la economía. Cuando un país va a la guerra, la gente discute la forma de financiar el gasto militar. Pero lo que realmente sucede es que la gente se distrae de sus empleos civiles, los aviones transportan tropas en lugar de turistas y el petróleo se va a los aviones en lugar de los automóviles. Cuando el gobierno concede fondos para investigación biotecnológica, su decisión realmente significa que un pedazo de tierra que podría haberse usado para un edifico de oficinas, se esta usando ahora para un laboratorio. Al fijar las bases de la tributación, el gobierno esta decidiendo cómo obtener los recursos requeridos de las familias y de las empresas de la nación para destinarlos a propósitos públicos. El dinero captado mediante los impuestos es el vehículo por el cual los recursos reales se transfieren de bienes privados a bienes colectivos.”9
3.2
Principios de la tributación
“Una vez que el gobierno ha decidido cobrar alguna cantidad de impuesto, tienen
posibles opciones de las cuales escoger: pueden gravar el ingreso, las utilidades o
9
Samuelson, Op. Cit., p. 318.
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las ventas; gravar a los ricos o a los pobres, a los viejos o a los jóvenes. ¿Hay algunos lineamientos justo y eficiente? Los economistas y los filósofos políticos han propuesto dos grandes principios para organizar un sistema fiscal:
3.2.1 El principio del beneficio Sostiene que los individuos deben ser gravados en proporción al beneficio que reciben de los programas del gobierno. Así como la gente paga los bienes privados en proporción a su consumo, como el pan, los impuestos de una persona deben estar relacionados con su uso de los bienes públicos, como carreteras o parques públicos.
3.2.2 El principio de la capacidad de pago Afirma que la cantidad de impuestos que la gente paga debe relacionarse con su ingreso o riqueza. Mientras mayor sea esa riqueza o ingreso, mayores deben de ser los impuestos. Por lo general, los sistemas fiscales organizados sobre el principio de la capacidad de pago también son redistributivos, los que significa que pueden captar fondos de la gente de mas altos ingresos para incrementar los ingresos y consumo de los grupos más pobres.
3.2.3 Principio de equidad horizontal y vertical Ya sea que se organicen a partir del beneficio o de la capacidad de pago, la mayoría de los actuales sistemas de tributación tratan de incorporar visiones modernas sobre la justicia o equidad. Un principio importante es el de la e q u i d a d h o r i z o n t a l :
quienes son esencialmente iguales deben pagar impuestos
esencialmente iguales. La noción de tratamiento igual de los iguales tiene profundas raíces en la filosofía política occidental.
En el caso de la tributación por beneficios, si reciben
exactamente los mismos servicios de las carreteras o parques, el principio de la equidad horizontal expresa que deberían por tanto, pagar los impuestos iguales.
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O si un sistema fiscal sigue el enfoque de la capacidad de pago, la equidad horizontal dicta que la gente que tiene ingresos iguales debe de pagar los mismos impuestos. Un inicio mas controversial es el que la equidad vertical, que se refiere al tratamiento fiscal de la gente que tiene diferentes niveles de ingreso.
Los
principios filosóficos abstractos ofrecen poca guía para solucionar estos aspectos de la justicia. Imagine que A y B son iguales en todos los sentidos, excepto que B tiene 10 veces mas propiedades de ingresos que A. ¿Significa que B debe pagar la misma cantidad absoluta en dinero que A por los servicios de gobierno, como la protección policial? ¿O que B debe pagar el mismo porcentaje de ingresos en impuestos? O, puesto que la policía debe pasar mas tiempo protegiendo las propiedades de la gente rica, ¿Será justo que B pague una mayor fracción de sus ingresos en impuestos? Teniendo en cuenta que la advertencia de que los principios generales y abstractos no pueden determinar la estructura de un país.
Cuando Ronald
Reagan hizo campaña pregonando impuestos más bajos, lo hizo porque creía que los impuestos altos eran injustos con quienes habían trabajado duro y ahorrado para el futuro. Diez años después, Bill Clinton dijo, “Ahora ten emos una
justicia real en el código fiscal, con mas de 80% de la nueva carga impositiva siendo soportada por aquellos que ganan más de 200,000 dolares al años.” Lo
que le parece bien al ganso, le parece mal a la gansa. L a e q u i d a d h o r i zo n t a l es
el principio donde los iguales deben recibir un trato
igual. sostiene La equid ad vertical
que la gente en circunstancias desiguales deben ser
tratadas en forma desigual y justa, pero no hay consenso sobre exactamente cómo se debe aplicar la equidad vertical. ”10 10
Ibíd., p. 318-319.
21
3.3
Negociaciones pragmáticas en los impuestos
“¿Cómo las sociedades han solucionado estas espinosas cuestiones filosóficas?.
En general, los gobiernos han adoptado soluciones pragmáticas que se sustentan solo en parte en los enfoques de beneficios
y capacidad de pago.
Los
representantes políticos saben que los impuestos son muy populares. Después de todo, el grito de impuestos sin representación ayudo a iniciar la revolución estadunidense.
Los modernos sistemas fiscales son resultado de una difícil
negociación entre principios elevados y pragmatismo político. Como escribió el sagaz ministro francés de finanzas Colbert hace tres siglos. “Subir los impuestos
es como desplumar un ganso: uno quiere conseguir el máximo numero de plumas con el mínimo d e molestias”. ¿Qué prácticas han surgido?
A menudo los servicios públicos beneficios
principalmente a grupos reconocibles y esos grupos no pretenden un tratamiento especial en virtud de su ingreso promedio u otras características. En estos casos, los gobiernos modernos suelen apoyarse en impuestos de beneficio. Así, los caminos locales suelen ser pagados por los residentes locales. Se cobran tarifas al usuario por el agua t el tratamiento de las aguas de drenaje, que se tratan como bienes privados. Los impuestos cobrados sobre la gasolina pueden dedicarse a los caminos.
3.3.1 Impuestos progresivos y regresivos Los impuestos de beneficios son una fracción que se va reduciendo en los ingresos gubernamentales. En la actualidad los países avanzados se apoyan fuertemente en impuestos progresivos al ingreso. Con impuestos progresivos, una familia que tiene un ingreso de 50,000 dólares paga mas impuestos que otra que tiene ingreso de 20,000 dólares. No solo la familia de mayor ingreso paga un mayor impuesto a su ingreso, sino que paga una mayor fracción de ese ingreso. Este impuesto progresivo contrasta con un impuesto estrictamente proporcional, en el que todos los causantes pagan exactamente la misma proporción de su
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ingreso. Un impuesto regresivo toma una fracción mayor del ingreso de las familias pobres, que el que toma de las familias ricas. Un impuesto recibe el nombre de proporcional progresivo o regresivo dependiendo de que la fracción que toma de la gente de altos ingresos sea igual, mayor o menor que la fracción que toma de las familias de bajos ingresos. Un impuesto a los ingresos personales que está graduado para tomar más y más de cada unidad monetaria extra de ingreso, es progresivo. Los economistas han encontrado, en contraste, que el impuesto a los cigarrillos es regresivo. La razón es que el número de cigarrillos comprados sube con menos rapidez que el ingreso. Por ejemplo, algunos estudios han determinado que la elasticidad ingreso del consumo de los cigarrillos es de alrededor de 0.6. Esto significa que un incremento de 10% en el ingreso lleva a un incremento de 6% en la compra de cigarrillos, y también a un incremento de 6% en los impuestos a los cigarrillos. Así, los grupos de altos ingresos pagan una fracción más pequeña de su ingreso en impuestos a los cigarrillos, que los grupos de bajos ingresos.
Figura 3. Impuestos progresivos, proporcionales y regresivos.
Fuente: Paul A. Samuelson, y William D.Nardhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México Mc Graw-Hill, 2010), p.320.
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3.3.2 Impuestos directos e indirectos. Los impuestos se clasifican como directos o indirectos. Los impuestos indirectos son aquellos que se cobran sobre los bienes y servicios, por lo que sólo se cobran “indirectamente” a los individuos. Entre otros ejemplos se cuentan los impuestos
de ventas y al consumo, los impuestos a cigarrillos y gasolinas, las tarifas a las importaciones y los impuestos a la propiedad. En contraste, los impuestos directos se cobran directamente a los individuos y a las empresas. Ejemplos de impuestos directos son los impuestos a los ingresos personales, los impuestos de seguridad social y otros impuestos de nómina, y los impuestos a las herencias y a las donaciones. Los impuestos directos tienen la ventaja de ser más fáciles de ajustarse a las circunstancias personales, como el tamaño de la familia, niveles de ingreso, edad y, desde un punto de vista más general, a la capacidad de pago. En contraste, los impuestos indirectos tienen la ventaja de ser más fáciles de recaudar, puesto que se cobran al nivel de ventas al menudeo o al mayoreo. ”11
3.4
Impuestos federales
“ Ahora trate de entender los principios según los cuales se organiza el sistema
federal de impuestos. La figura 3 ofrece un panorama de los impuestos más importantes recaudados por el gobierno federal y muestra si se trata de impuestos progresivos, proporcionales o regresivos.
3.4.1 El impuesto al ingreso individual La exposición comienza con el impuesto al ingreso individual, que es la parte más compleja del sistema fiscal. El impuesto al ingreso es un impuesto directo, y es el impuesto que refleja con mayor claridad el principio de la capacidad de pago.
11
Ibíd., p. 319-320.
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El impuesto al ingreso individual llegó tarde a la historia de Estados Unidos. La Constitución prohibió cualquier impuesto directo que no se prorrateara entre los estados de acuerdo con su población. Esto cambió en 1913, cuando la Decimosexta Enmienda a la Constitución estableció que “el Congreso tendrá la facultad de ordenar y cobrar impuestos al ingreso, de cualquier fuente que se derive”.
¿Cómo funciona el impuesto federal al ingreso? El principio es simple, aunque las formas son complicadas. Uno comienza con el cálculo de su propio ingreso; luego resta ciertos gastos, deducciones y exenciones para obtener el ingreso gravable. El termino utilizado como tasa efectiva de impuestos o tasa promedio, es igual a los impuestos totales divididos entre el ingreso total. La tasa marginal de impuestos es el impuesto extra que se paga por unidad monetaria de ingreso adicional. Ya había visto el término “marginal”, que siempre significa “extra”. Si usted ganara 1 000 dólares adicionales, tendría que pagar 420
dólares adicionales por impuestos. Esto significa que su tasa marginal de impuestos es $420/$1 000, o sea 42%. La tasa marginal de impuestos es una herramienta crucial para el análisis de impuestos, porque las personas y las compañías tienden a responder a su tasa marginal de impuestos, no a su tasa promedio. Aún más, cuando las tasas marginales de impuestos son extremadamente altas, se tienden a apagar los incentivos para trabajar y el esfuerzo se puede reducir en forma sustancial. La tasa marginal de impuestos es un concepto general de análisis de impuestos. Se refiere al impuesto extra que se paga por unidad monetaria de ingreso adicional, y es particularmente importante para entender los efectos de incentivos de los gravámenes.
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La idea de tasa marginal de impuestos es de extrema importancia en la economía moderna. Recuerde el principio marginal . A la gente sólo le interesan los costos o beneficios extras que ocurren. Debería recordar que “lo pasado ya es pasado”. De acuerdo con este principio, el efecto principal de cualquier impuesto sobre los incentivos procede de la tasa marginal de impuestos.
3.4.2 Impuesto de seguridad social En la actualidad, prácticamente todas las industrias deben cumplir con la ley de seguridad social. Los trabajadores reciben prestaciones de jubilación que dependen de su historia salarial y de los impuestos anteriores de seguridad social. El programa del seguro social también financia un programa de incapacidad y un seguro de salud para pobre y ancianos. Para pagar estas prestaciones a los empleados y a los patrones se les cobra un impuesto de nómina. Como se muestra en la tabla 16-4, en 2008 este impuesto consistió en un total de 15.3% de todos los ingresos por sueldos por debajo de un techo de 102 000 dólares anuales por personas, junto con un impuesto de nómina de 2.9% del ingreso anual por sueldos por arriba de 102 000 dólares. El impuesto se divide en partes iguales entre patrón y empleado. El impuesto a la nómina se muestra como un impuesto proporcional, porque grava un fracción fija de las ganancias de los trabajadores. Sin embargo, la incidencia del impuesto es más complicada, porque el impuesto de nómina incluye sólo las ganancias del trabajo (lo que lo transforma en regresivo) y financia las jubilaciones mas generosamente para el personal de bajos ingresos (lo que lo hace progresivo).
3.4.3 Impuestos corporativos El gobierno federal recauda una amplia variedad de otros impuestos. El Impuesto a los ingresos corporativos es un impuesto a las utilidades de la empresa.
26
El impuesto a los ingresos corporativos ha sido fuertemente criticado por algunos economistas. Los críticos se oponen al impuesto argumentando que puesto que las corporaciones son ficciones legales no deberían ser gravadas. Al imponer primero gravámenes a las utilidades corporativas, y luego a los dividendos pagado por las corporaciones y recibidos por los individuos, el gobierno sujeta a las corporaciones una doble imposición.
3.4.4 Impuesto al consumo Aunque Estados Unidos se apoya fuertemente en los impuestos al ingreso, un enfoque radicalmente diferente es el de los impuestos al consumo, que se pagan en las compras de bienes y servicios en lugar de gravar el ingreso. La explicación es que la gente debe ser penalizada por lo que usa, en lugar de por lo que produce. Los impuestos de ventas son el ejemplo más familiar de impuestos de consumo. Estados Unidos no tiene un impuesto nacional a las ventas, aunque haya diversos impuestos federales al consumo de artículos específicos como cigarrillos, alcohol y gasolina. Los impuestos de ventas y al consumo suele ser regresivos, porque consumen una fracción mayor del ingreso de las familias pobres que de las familias de altos ingresos. Muchos han sostenido que Estados Unidos debería apoyarse más en los impuestos de ventas o al consumo. Un impuesto ampliamente utilizado fuera de Estados Unidos, es el impuesto al valor agregado, o IVA, EL IVA es como un impuesto de ventas, pero recauda impuestos en cada etapa de producción. Así, si se cobra el IVA sobre el pan, se cobraría al agricultor por la producción de trigo, al molinero por la producción de harina, al tahonero por el horneado y al abarrotero en la etapa de ventas de pan al público. Los partidarios de los impuestos al consumo en Estados Unidos argumentan que el país actualmente está ahorrando e invirtiendo menos de lo necesario para atender necesidades futuras, y que al remplazar los impuestos al ingreso con los impuestos al consumo, se incrementa la tasa nacional de ahorro. Los críticos de
27
los impuestos al consumo responden que este cambio es indeseable, porque los impuestos a las ventas son más regresivos que el impuesto al ingreso de la actualidad. La tasa uniforme, ya expuesta, es en realidad equivalente a un sistema altamente simplificado de impuestos al consumo personal. ”12
3.5
Impuestos estatales y locales
“En el sistema de federalismo fiscal estadounidense, los gobiernos estatales y
locales se basan en un conjunto muy diferente de impuestos al que aplica el gobierno federal. Las ciudades se apoyan mucho en los impuestos prediales, porque las casas y los terrenos no pueden escaparse fácilmente a los suburbios para evitar los impuestos de la ciudad. Los estados recién la mayor parte de sus entradas de los impuestos de ventas y al ingreso.
3.5.1 Impuesto predial El impuesto predial se cobra principalmente sobre lo inmuebles: terrenos y edificios. Cada localidad establece una tasa anual de impuestos que se cobra sobre el valor catastral de terrenos y estructuras. En muchas localidades el valor catastral puede ser mucho menor que el valor real del mercado. El impuesto predial representa aproximadamente 30% del ingreso total de las finanzas estatales y locales. Ya que alrededor de una cuarta parte de los valores de la propiedad procede de los terrenos, el impuesto predial tiene elementos de impuesto de capital y elementos de un impuesto predial de tipo Henry George. Los economistas creen que el componente de la tierra del impuesto predial tiene poca distorsión, mientras que el componente del capital atraerá la inversión de las áreas de altos impuestos de las ciudades a los suburbios de bajos impuestos.
12
Ibíd., p. 320-323.
28
3.5.2 Otros impuestos La mayoría de los impuestos restantes, estatales y locales, se relaciona estrechamente con impuestos federales análogos. Los estados consiguen la mayor parte de sus ingresos de los impuestos generales a las ventas de bienes y servicios. Cada compra en una tienda departamental o restaurante incluye un porcentaje de impuesto (la comida y otros artículos básicos están exentos en algunos estados). Los estados gran el ingreso neto de las corporaciones. Cuarenta y tres estados imitan al gobierno federal en una escala mucho menor, al imponer gravámenes a los individuos de acuerdo con el nivel de sus ingresos. Hay otras fuentes misceláneas de ingresos. Muchos estados cobran “impuestos a los usuarios de carreteras” en la gasolina. Una creciente fuente de ingresos son las
loterías y los juegos legales, en que los estados se benefician al estimular a la gente a que se empobrezca por sí misma. ”13
3.6
Eficiencia y equidad en el sistema tributario 3.6.1 La meta de la tributación eficiente
“En años recientes los economistas se han enfocado cada vez más en la eficiencia
de diferentes sistemas tributarios. El primer punto a recordar aquí es que la eficiencia depende principalmente de las tasas marginales que enfrentan los causantes.
a) Impuestos al trabajo ¿Cómo afectan las altas tasas marginales de impuestos la conducta económica? En el área de la oferta de trabajo, los impactos so mixtos. No es claro el impacto de las tasa de impuestos en las horas trabajadas, porque los efectos de sustitución de los cambios de sueldo y el ingreso se dirigen en direcciones opuestas. Como resultado de los impuestos progresivos, algunas personas pueden elegir disfrutar más tiempo libre, en lugar de dedicarlo a más trabajo. Otras personas pueden decidir trabajar más duro para ganar millones. Muchos médicos, artistas, celebridades y ejecutivos de negocios de altos ingresos, que 13
Ibíd., p. 323-324.
29
disfrutan sus trabajos y el sentido del poder o logro que conllevan, trabajaran igualmente duro por 800 000 dólares después de impuestos, que por 1 millón de dólares después de impuestos.
b) Impuestos al capital En el área de los ahorros y de la inversión, es probable que los impuestos tengan grandes efecto en los montos que ofrezcan y en l eficiencia. Cuando los impuestos son altos en un sector los recursos fluirán hacia áreas con cargas fiscales más ligeras. Por ejemplo, como las utilidades corporativas pagan doble impuesto, los ahorros de la gente fluirán del sector corporativo hacia sectores menos gravados. Si las inversiones riesgosas reciben un tratamiento fiscal desfavorable, los inversionistas podrán optar por inversiones más seguras.
c) Impactos de la globalización Con la creciente apertura de las economías, los países necesitan asegurarse de que los factores móviles de la producción, como el capital o los trabajadores muy calificados, o sean atraídos hacia países de bajos impuestos. Esta preocupación es de particular importancia en los impuestos de las compañías, por que las compañías pueden mover con facilidad sus oficinas matrices a algún paraíso fiscal en cierta isla.
3.6.2 Eficiencia contra equidad Desde hace mucho que los economistas se han preocupado por el impacto de los impuesto en la eficiencia económica. Henry George señala que un impuesto sobre la tierra tendrá poco impacto en la eficiencia, porque la oferta de tierra es totalmente inelástica. La moderna teoría de la imposición eficiente aplica la regla de impuestos de Ramsey, la cual establece que el gobierno debe imponer los impuestos más fuertes en aquellos insumos y productos que son de demanda u oferta más inelástica. La justificación para la regla de impuesto de Ramsey es que, si una
30
mercancía tiene una demanda u oferta muy inelástica, un impuesto a esa mercancía tendrá poco impacto en su consumo o producción. En ciertos casos los impuestos de Ramsey pueden constituir una forma de obtener fondos con una perdida mínima de eficiencia económica. Pero las economías y la política no descansan solo la eficiencia aunque imponer una rígida tributación a las rentas de la tierra o a la comida pudiera ser eficiente, muchos la considerarían injusta. Un recuerdo de este dilema fue la propuesta de establecer un impuesto por cabeza en Gran Bretaña en 1990. Un impuesto por cabeza en un impuesto a suma alzada, o sea un impuesto total fijo por persona. La ventaja de este impuesto es que, como un impuesto a la tierra, no induciría ineficiencias. Después de todo, no es probable que la gente huyera a Rusia o que se suicidara para evitar el impuesto, así que se sostenía que las distorsiones económicas serian mínimas. Es una latina que el gobierno británico hubiera subestimado la medida en que las masas consideraran injusto a este impuesto. El impuesto por aveza es muy regresivo por que coloca cargas que son proporcionalmente mucho mayores sobre la gente de bajos ingresos, que sobre la de altos ingresos. Las críticas al impuesto por cabeza tuvieron un papel clave en la derrota del gobierno de Thatcher después de 11 años en el poder. Esta experiencia y la equidad en los impuestos y en otras áreas de la política económica. Para finalizar este repaso inicial acerca del papel del gobierno en la económica es un recordatorio de las responsabilidades y ventajas de una acción colectiva. Por una parte el gobierno debe defender las fronteras, estabilizar la economía, proteger la salud pública y regular la contaminación. Por otra, sus políticas a menudo reflejan principalmente un esfuerzo por redistribuir el ingreso de los consumidores a poderosos grupos de interés político. ¿Significa esto que se debe abandonar la mano visible del gobierno por la mano invisible de los mercados? La economía no puede responder estas profundas cuestiones políticas. Pero si puede examinar las fortalezas y debilidades tanto de
31
las opciones colectivas como de las de mercado, y señalar mecanismos (como los impuestos verdes o los subsidios a la investigación y desarrollo), mediante los cuales una mano invisible corregida puede ser más eficiente y justa que los extremos de laissez faire puro o de la toma irrestricta y burocrática de decisiones.”14
14
Ibíd., p. 324-326.
32
CAPÍTULO IV PRESUPUESTOS 4.1
Fronteras de la macroeconomía
La economía de los Estados Unidos ha tenido un cambio enorme en el medio siglo pasado, presentando una disminución considerable en el desarrollo de la agricultura y la manufactura. En la actualidad es más común ver a gente trabajando con computadoras, las empresas pueden controlar lo que sucede con sus operaciones en todo el país y en el mundo. Sin duda el avance de la tecnología es algo que ha revolucionado nuestras vidas. Es sorprendente que aún con estos cambios los objetivos centrales de la política macroeconómica siguen siendo los mismos: empleo estable, buena paga, bajo desempleo, productividad e ingresos reales crecientes y una inflación moderada y estable.
4.2
Consecuencias económicas de la deuda gubernamental
Aún con el inicio del siglo XXI los Estados Unidos seguía políticas fiscales estables y el gobierno federal contaba con superávit presupuestal, luego de esto surgió en la economía estadounidense el déficit fiscal atacando a los recursos fiscales del país, creando caos entre la población. El déficit presupuestario que se incrementó incluso en los años del decenio del inicio del siglo XII, se elevó debido a la reducción de impuestos y al incremento del gasto público provocado por los programas de requisitos y las incesantes guerras con Irak y Afganistán las cuales parecían interminables. Posteriormente la banca del país incurrió en grandes pérdidas, dando pie a una inminente recesión. Para el año 2009 los ingresos tributarios se vinieron abajo y se gastaron muchos millones de dólares en reactivar el sistema financiero, pero aún con estos intentos el gobierno federal estaba cayendo con un déficit anual de 2 billones de dólares, la
33
cual de acuerdo al PIB era la mayor cifra registrada después de la segunda guerra mundial. De esta cuenta cabe hacerse dos preguntas ¿Cómo es que llegó a ser tan grande el déficit presupuestal? ¿Cuáles son los efectos económicos del déficit federal? Para responder a estas importantes preguntas es necesario tocar los temas que a continuación se desarrollan.
4.3
Presupuestos gubernamentales
Este es usado por el gobierno para planear y controlar las finanzas públicas, “Un
presupuesto muestra los gastos que el gobierno planea en sus programas y los ingresos que espera del sistema tributario en un año dado.” 15
Es importante
mencionar que el presupuesto gubernamental incluye como elementos de sus ingresos los impuestos y otros cobros como los de seguridad social, entre los elementos de sus egresos podemos encontrar gastos dirigidos a la educación, la asistencia social y la defensa del país etc. Un superávit presupuestal es considerado como “lo que ocurre cuando todos los impuestos y otros egresos exceden a los gastos gubernamentales en un año dado.”16 Por otro lado el déficit presupuestal se define como “Cuando los gastos
exceden a los ingresos gubernamentales” 17 mientras que “Cuando los ingresos y los gastos son iguales en un periodo dado ocurre un caso raro a nivel federal, pues el gobierno tiene un presupuesto equilibrado” 18
Con la existencia de un déficit presupuestario el gobierno debe incurrir en deuda para cubrir los gastos del Estado, por lo cual emite bonos los cuales son pagarés que prometen pagar cierta cantidad de dinero en una fecha determinada, es entonces cuando se da lo que se conoce como deuda gubernamental o mejor 15 16
18 17
Ibíd., p. 655 Ibíd. Ibíd. Ibíd.
34
conocida como deuda pública “consiste en el total de préstamos acumulados por el gobierno; es el valor total en dinero de los bonos del gobierno.” 19
Así también los autores A. Samuelson y Nordhaus hacen distinción sobre lo que se conoce como deuda neta o también llamada deuda en poder del público la cual se define como “La deuda que está en manos de las familias, de los bancos, de las empresas, del resto del mundo y en otras palabras entidades no federales”. 20
Así también los autores ya mencionados hablan sobre la deuda bruta la cual se refiere a ”la deuda neta mas los bonos en poder del gobierno, sobre todo por el fondo de seguridad social.” 21
Se debe comprender la diferencia entre deuda pública y déficit presupuestario pues la deuda pública es un monto acumulado proveniente de los déficit presupuestario de años anteriores, es decir que si el año anterior se obtuvo una deuda de 2000 millones y para el presente año se obtiene una deuda de 2500 millones esos son déficit presupuestarios de años diferentes que se acumulan a la deuda pública.
4.4
Historia fiscal
El déficit es algo que no es nuevo para las economías de diversos países y los Estados Unidos no es la excepción, este desde los años de la guerra de independencia mantuvo un presupuesto relativamente estable, en la época de guerra se financiaba los gastos con préstamos los cuales eran cubiertos parcialmente en los tiempos de paz. Desde 1940 la economía estadounidense empezó a experimentar diferentes cambios los cuales se muestran en la siguiente tabla, esta proporciona datos sobre el presupuesto federal y su participación en el PIB en el periodo que va del año 1940 al año 2008. 19
21 20
Ibíd. Ibíd. Ibíd.
35
Tabla 2. Tendencias del presupuesto federal, 1940-2008 Componentes del presupuesto federal
Porcentaje del PIB 1940 1960 1980 2000 2008
Ingresos
6.4
17.6
18.5
20.6
17.7
Impuesto sobre la renta persona físicas
0.9
7.7
8.8
10.2
8.1
Impuesto sobre la renta personas morales
1.2
4.1
2.3
2.1
2.1
1.8
2.8
5.7
6.7
6.3
Otros
2.7
3.0
1.8
1.6
1.2
Gastos
9.4
17.5
21.2
18.2
20.9
Defensa nacional y asuntos internacionales
1.8
9.7
5.3
3.2
4.4
Salud
0.1
0.2
2.0
3.6
4.7
Seguridad al ingreso
1.5
1.4
3.1
2.6
3.0
Seguridad social
0.0
2.2
4.2
4.2
4.3
Intereses netos
0.9
1.3
1.9
2.3
1.7
Otros
5.2
2.7
4.7
2.4
2.5
Déficit o superávit
-2.9
0.1
-2.6
2.4
-3.2
Seguridad
social
y
otros
ingresos
para
jubilación
Fuente: Paul A. Samuelson, y William D.Nardhaus. Economía con aplicaciones a Latinoamérica (México Mc Graw-Hill, 2010), p.656.
En cuanto a los cambios presentados en la tabla anterior podemos observar lo siguiente:
En los de 1940 a 1960 los gastos incrementaron debido a la expansión del gasto militar y civil crecimiento que se financió con la recaudación fiscal a individuos y corporaciones.
De los años 1960 a 1980 con los programas de la nueva sociedad incurriendo en gastos de salud y seguridad social, los gastos incrementaron de manera enorme, aunque el PIB se estabilizó en este periodo.
A partir del año de 1981 los gobiernos de Ronald Reagan y George W. Bush realizaron grandes recortes a los impuestos los cuales como consecuencia
36
produjeron grandes déficit, como se muestra en la tabla 1 el PIB se mantuvo constante, el gasto dirigido a los programas de salud aumentó grandemente y los programas civiles se contrajeron.
4.5
Política del presupuesto gubernamental
El presupuesto federal cumple con dos funciones importantes funciona como un mecanismo mediante el cual se establecen las prioridades de un país, este distribuye el producto nacional entre la inversión y el consumo público y privado, además genera incentivos o subvenciones para que ciertos sectores aumenten su productividad. Un factor determinante de las metas macroeconómicas clave es la política fiscal la cual es definida como: “El establecimiento de impuestos y gastos públicos que
ayudan que ayudan a suavizar las oscilaciones del ciclo de negocios y contribuye al mantenimiento de una economía en crecimiento, de alto empleo y libre de una inflación alta o volátil.” 22
Los keynesianos siempre creyeron que la política fiscal era como una perilla a la cual podían girar para encontrar la estabilidad en la economía, pero la verdad es que hay situaciones en las cuales aún habiendo déficit presupuestario es posible reactivar la economía con la creación de nuevos empleos, por el contrario si se maneja un tipo de economía que busque el superávit presupuestario antes que cualquier cambio, es posible que se reduzca la rapidez del crecimiento de la economía y que las acciones para reducir la inflación no produzca efectos significativos. En la actualidad ese pensamiento empírico ha quedado atrás, pero aún con los cambios conceptuales la recesión y la inflación aún siguen siendo temas actuales. En pocas palabras podemos decir que la política monetaria funciona mejor en
22
Ibíd., p. 656
37
teoría que en la práctica, volviéndose la política monetaria como la herramienta preferida para moderar las oscilaciones del ciclo de los negocios.
4.5.1 Presupuesto real, estructural y cíclico En las finanzas públicas modernas se hace diferencia entre el déficit estructural y el déficit cíclico, para describirlo de una manera simple el déficit estructural es determinado como base activa y el déficit cíclico es determinado con basé activa para ahondar más en estos conceptos se presentan las siguientes definiciones: “El presupuesto real registra los gastos, los ingresos y los déficit monetarios reales en un periodo determinado.” 23 “El presupuesto estructural calcula lo que serían los ingresos, los gastos y los
déficit gubernamentales si la economía estuviera operando en si producción potencial.”24 “El presupuesto cíclico es la diferencia entre el presupuesto real y el
presupuesto estructural. Mide el efecto del ciclo de negocios sobre el presupuesto e incorpora el efecto del ciclo en los ingresos, los gastos y el déficit. 25 La importancia de la definición de estos presupuestos radica en que es importante para los creadores de políticas diferenciar los cambios tanto a corto como a largo plazo esto con el fin de ver cómo influye el ciclo de negocios en estos cambios. Los gastos e ingresos estructurales se refieren al presupuesto fijado como modelo por los legisladores, mientras que los gastos y déficit cíclicos se refieren a los gastos e impuestos generados como reacción automática ante el estado de la economía.
23 24
25
Ibíd., p. 657. Ibíd. Ibíd.
38
4.6
Economía de la deuda y déficit
En la actualidad existe controversia debido a las diferentes opiniones encontradas acerca de un importante tema macroeconómico, este es el déficit gubernamental, algunos dicen que esta es una enorme carga para las generaciones futuras, mientras que otros dicen que no es necesario dar tanta importancia a este tema como efecto a las tasas de interés o a la inversión; a estos dos grupos se agrega otro grupo que afirma que el déficit gubernamental es favorable para la economía en tiempos de recesión. Es entonces donde surge la siguiente pregunta ¿Cómo pueden entenderse estos puntos de vista en conflicto? Para responder a esta pregunta es necesario tomar en cuenta que cuando se habla de deuda pública no siempre quiere decir que esta sea mala, así mismo es necesario comprender que hay problemas asociados a grandes cantidades de déficit gubernamentales, lo importante en este sentido es centrarse y no perder la dirección en cuanto a lo que es conveniente y lo que es arriesgado.
4.7
Impacto de corto plazo del déficit gubernamental 4.7.1 Corto plazo frente a largo plazo
Para comprender mejor estos conceptos es necesario hacer una diferencia entre lo que significa el corto plazo y el largo plazo en microeconomía da acuerdo al autor ya mencionado con anteriorida d se definen de la siguiente manera “El corto plazo considera situaciones en las que puede prevalecer algo menos que el pleno empleo, es decir, cuando el producto real puede diferir del producto potencial.” 26 Y se define al largo plazo como “Se refiere a un a situación de pleno empleo, donde el producto real es igual al producto potencial.” 27
26 27
Ibíd. Ibíd.
39
4.7.2 Política fiscal y modelo del multiplicador De acuerdo a Samuelson y Nordhaus la política fiscal afecta a la economía en el corto plazo pues se dice que es una economía por debajo del pleno empleo, de acuerdo a un ejemplo presentado por los autores ya mencionados, de acuerdo al modelo de multiplicador suponiendo que el gobierno compra computadoras para sus escuelas o proyectiles para el ejército se afirma que en el corto plazo no se producirían cambios en las tasas de interés o en los tipos de cambio, el PIB subirá un múltiplo (tal vez 1.5 o 2) del incremento en G que representa a los gastos, las inversiones y las exportaciones netas, así como cambios en el PIB. El mismo argumento se aplica (con un multiplicador más pequeño) a la reducción de impuestos, T. así mismo se dice que subirá el déficit gubernamental por los recortes en los impuestos los incrementos en G, que deterioran la estabilidad del gobierno, dando como resultado la fórmula T-G. Por lo tanto los resultados para el corto plazo serían un producto por debajo del pleno empleo y un déficit estructural superior, como resultado de los recortes en los impuestos o de los incrementos en los gastos, lo cual tenderá a arrojar una mayor inflación. Se puede usar el modelo del multiplicador de forma sencilla pues el aumento en la producción, tiende a crear mayor inflación por lo cual como respuesta los bancos centrales pueden elevar las tasas de interés para desalentar la inversión doméstica. El incremento en las tasas de interés causa que el tipo de cambio de un país sea mejor apreciada, lo cual ocasiona una baja en las exportaciones netas. Con estas reacciones financieras se tenderá a ahogar la inversión, dando como resultado una baja en el multiplicador del gasto de este mod elo sencillo. En fin como se menciona en el párrafo anterior la política fiscal tiende a expandir la economía en el corto plazo, pues hay recursos desempleados. Gastos mayores y menores impuestos lo cual aumenta la demanda agregada, luego este efecto expansivo se reduce con los cambios en las tasas de interés y los tipos de c ambio.
40
CAPÍTULO V DEUDA PÚBLICA 5.1
Deuda gubernamental y crecimiento económico
Ahora hay que pasar del corto al largo plazo: al efecto de la política fiscal y, en particular, al efecto de una gran deuda gubernamental sobre la inversión y el crecimiento económico. Aquí, el análisis versará sobre el costo de dar servicio a una gran deuda externa, sobre las ineficiencias del cobro de impuestos para pagar el interés de la deuda, y sobre el efecto de la deuda en la acumulación de capital.
5.2
Tendencias históricas
Antes de comenzar el análisis de la deuda gubernamental, conviene revisar sus tendencias históricas. Nótese que las guerras elevaron la razón de deuda a PIB, en tanto que el rápido crecimiento del producto con presupuestos más o menos equilibrados en tiempos de paz redujo la razón de deuda a PIB.
5.3
Deuda externa y deuda interna
La primera distinción que se debe hacer es entre la deuda interna y externa.
5.3.1 Deuda interna del gobierno Es algo que un país le debe a sus propios residentes. Muchos insisten en que una deuda interna no significa una carga porque “es la deuda que una nación tiene consigo misma”. 28 Aunque esta afirmación está demasiado simplificada, sí
representa una visión genuina. La relación deuda pública a producto interno bruto se ha reducido de manera considerable en América Latina y el Caribe en la última década, gracias a una mayor disciplina fiscal y a una reestructuración y reducción de la deuda gracias a la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres muy Endeudados (PPME). 28
Ibíd., p. 658.
41
También contribuyó a este resultado un escenario macroeconómico favorable hasta antes de 2008, que permitió la aplicación de políticas activas de gestión de pasivos y redujo la vulnerabilidad financiera de la región. No obstante, el efecto en los ingresos fiscales de la crisis financiera global fue considerable y en el año 2009 ya se traducía en una contracción de alrededor de 2% del PIB de la región, con una fuerte heterogeneidad entre los distintos países que la conforman. Asimismo, los egresos fiscales debieron expandirse a fin de llevar a cabo las políticas anticíclicas que la situación económica mundial requería. En el estudio de la CEPAL titulado “El papel de la política tributaria frente a la crisis global: consecuencias y perspectiv as”, el organismo separ ó a los países latinoamericanos en tres categorías de exposición (alta, media o baja) atendiendo al efecto en sus ingresos fiscales de la crisis financiera global. Esta exposición se evaluó en función de diversas características del país en cuestión, como su estructura de ingresos fiscales, la capacidad de sus administraciones tributarias y su rigidez política e institucional. Se analizaron aspectos relacionados con la importancia de los ingresos provenientes de impuestos de explotación de recursos primarios, la participación de los impuestos provenientes de importaciones, la importancia del IVA o del impuesto sobre la renta de las sociedades en los ingresos fiscales y el peso de las remesas en el ingreso personal disponible, entre otros. De acuerdo con los resultados de este estudio, Ecuador, México, Guatemala y Panamá serían los países con una mayor exposición fiscal ante la crisis financiera global, derivada sobre todo de la dificultad de efectuar reformas tributarias y de una excesiva dependencia de los impuestos provenientes de la explotación de recursos naturales (con excepción de Guatemala y Panamá).
42
5.3.2 Deuda externa Es una situación bastante distinta. Una deuda externa ocurre cuando los extranjeros poseen una fracción de los activos de un país. Por ejemplo, dado su gran déficit en cuenta corriente, Estados Unidos debía al resto del mundo 3 000 billones de dólares a fines de 2008. Esto significa que, más adelante, los residentes estadounidenses tendrán que exportar una cantidad equivalente de bienes y servicios, o vender lo equivalente de los activos nacionales a los extranjeros. Supóngase que la tasa de interés real sobre esa deuda es de 4% anual. Entonces, cada año, los residentes estadounidenses deben enviar fuera 150 000 millones de dólares (alrededor de 500 dólares per cápita) para “dar servicio” a la deuda externa. “ Así que una deuda externa, en definitiva, significa una reducción neta de los
recursos disponibles para el consumo en la nación deudora. Esta experiencia la han vivido una y otra vez los países en desarrollo, en particular cuando sus acreedores querían que se les pagara pronto.”29
5.4
Pérdidas de eficiencia en la tributación
Una deuda interna requiere del pago de intereses a los tenedores de bonos y se deben cobrar impuestos para este fin. Pero incluso si se gravara a la misma gente para que pagara las mismas cantidades que reciben como interés, habría efectos distorsionadores sobre los incentivos que están ineludiblemente presentes en el caso de cualquier impuesto. Gravar el salario o el ingreso de intereses de Paula para pagar intereses a Paula introduce distorsiones macroeconómicas. Paula podría trabajar menos y ahorrar menos; cualquiera de estos resultados debe ser considerado como una distorsión de la eficiencia y del bienestar social.
29
Ibíd., p. 660.
43
5.5
Merma del capital
Tal vez la consecuencia más grave de una gran deuda pública es que ésta merma capital del acervo de riqueza privada de la nación. Como resultado, el ritmo del crecimiento económico se hace lento y bajan los niveles de vida futuros. ¿Cuál es el mecanismo por el que la deuda afecta al capital? Recuérdese que la gente acumula riqueza por diversos propósitos, como su retiro, su educación y su vivienda. Los activos que mantiene la gente pueden ser de dos tipos: 1) deuda gubernamental y 2) capital, como casas y activos financieros que serían, por ejemplo, las acciones corporativas que representan la propiedad de capital privado. “El efecto de la deuda gubernamental es que la gente acumula deuda del gobierno
en lugar de capital privado, y el acervo de capital privado del país se ve mermado por la deuda pública. ”30 Es poco probable que ocurra en la práctica una sustitución o merma total. Una mayor deuda puede incrementar las tasas de interés y estimular el ahorro doméstico. Además, el país puede obtener préstamos en el exterior, en lugar de reducir su inversión nacional (como ha sido el caso de Estados Unidos en años recientes). El monto exacto de la merma de capital dependerá de las condiciones de la producción y de la conducta del ahorro de las familias, nacionales y extranjeras.
5.5.1 Un análisis geométrico El proceso por el que se desplaza el acervo de capital en el largo plazo. El panel izquierdo muestra la oferta y la demanda de capital como una función de la tasa de interés real o del rendimiento del capital. Conforme suben las tasas de interés, las empresas demandan menos capital mientras que los individuos desearían elevar sus aportaciones. El equilibrio mostrado se refiere a un acervo de capital de 4 000 unidades con una tasa de interés real de 4%. Considérese ahora que la 30
Ibíd., p. 661.
44
deuda gubernamental sube de 0 a 1 000 por guerras, recesiones, políticas fiscales por el lado de la oferta, o por alguna otra razón. El incremento en la deuda gubernamental se representa como un desplazamiento hacia la izquierda de la curva de oferta de capital de las familias. El monto de capital privado que la gente está dispuesta a mantener a cada tasa de interés, las tenencias de capital son iguales a las tenencias totales de riqueza menos las tenencias de deuda gubernamental. Puesto que el monto de deuda gubernamental (o bien, otros activos que no son capital) sube 1 000, el monto de capital privado que la gente puede comprar después de que adquiere las 1 000 unidades de deuda del gobierno es 1 000 menos que la riqueza total a cada tasa de interés. Por tanto, si 00 representa la riqueza total en poder de la gente, 0’ 0’ (igual a 00 menos 1 000) representa la cantidad total de capital en manos de la gente. En resumen, después de que se venden 1 000 unidades de deuda gubernamental, la nueva cur va de oferta de capital es 0’ 0’. Los economistas no tienen una sólida estimación de la magnitud de este efecto. Cuando se revisan las tendencias históricas, la mejor evidencia sugiere que el capital doméstico se ve parcialmente mermado por la deuda del gobierno, pero que algo del efecto llega por la vía de una mayor deuda externa.
5.6
Deuda y crecimiento
Si se consideran todos los efectos de la deuda gubernamental sobre la economía, es probable que una gran deuda pública reduzca el crecimiento económico en el largo plazo. Conforme la deuda se acumula con el paso del tiempo, se merma cada vez más capital. Conforme se cobran nuevos impuestos para pagar los réditos de la deuda, las ineficiencias reducen aún más el producto. Asimismo, un incremento en la deuda externa reduce el ingreso nacional y eleva la fracción del producto nacional que se debe separar para dar servicio a la deuda externa. En conjunto,
45
considerados todos los efectos, el producto y el consumo crecerán con mayor lentitud de lo que lo hubieran hecho si no se hubieran dado un gran déficit y deuda gubernamentales, ¿Cuál es el efecto de un superávit presupuestal y de una deuda gubernamental a la baja? Aquí, el argumento funciona en dirección opuesta. Una menor deuda nacional significa que una mayor parte de la riqueza nacional se destina al capital, en lugar de remitirla a los bonos del gobierno. Un mayor acervo de capital incrementa el crecimiento del producto y eleva los salarios y el consumo por persona. Éste es el punto más destacado sobre el efecto de largo plazo de una gran deuda gubernamental sobre el crecimiento económico. Una gran deuda gubernamental tiende a reducir el crecimiento del producto potencial porque desplaza al capital privado, eleva la ineficiencia de la tributación y obliga a un país a reducir su consumo para poder dar servicio a la deuda externa.
46
CONCLUSIONES El gobierno de acuerdo a la economía moderna y en desarrollo de una economía mixta desarrolla cuatro principales funciones las cuales son: mejorar la eficiencia económica, reducir la desigualdad económica, estabilizar la economía mediante políticas macroeconómicas y dirigir la política económica internacional. Con estas funciones se presenta una encrucijada para el gobierno el laissez faire o intervenir, en realidad estas dos vertientes tienen sus ventajas y desventajas, pues para que la primera se dé deben influir en la misma muchos factores que deben funcionar de manera exacta, mientras que en ocasiones la intervención del gobierno produce ciertos errores, de los cuales ya se ha visto sus resultados, lo importante para el perfecto desarrollo de estas funciones es tomar una acción centralizada y evaluar los fines que se buscan. El gobierno es un actor importante en la economía de un país, pues es el que determina el presupuesto nacional, así mismo es el regulador fiscal por lo tanto, siempre se espera su intervención en aspectos económicos. El gasto son las erogaciones de dinero que el gobierno realiza para cubrir las necesidades de un país, así mismo comprende las inversiones y la amortización de la deuda pública, en los Estados Unidos el gasto público se divide en tres niveles de jerarquía de gobierno los cuales son el federal que dedica gastos a productos que benefician a toda la nación, los estatales que se caracterizan por cubrir beneficios al estado y de la misma forma se desarrollan los locales. En Guatemala en cambio el gasto público no está dividido en niveles de gobierno y este está destinado a cubrir gastos de funcionamiento, de consumo y de inversión; dentro de los cuales podemos encontrar escuelas, carreteras, infraestructura, pago de salarios y sueldos, compra de materiales y papelería entre otros. Los impuestos en los Estados Unidos entran comúnmente en controversia pues se toma en cuenta el principio del beneficio, la capacidad de pago y la equidad horizontal o vertical, estos ya sean directos o indirectos se determinan
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comúnmente de forma progresiva es decir que las personas que obtienen mayores ingresos pagan mayor proporción de sus ingresos que las personas que obtienen ingresos menores. Algunos de los impuestos que deben pagar los ciudadanos estadounidenses son los de seguridad social los cuales de cierta forma son proporcionales pues toman una porción de lo que paga el empleador y el empleado en tanto hay situaciones en las cuales se vuelve progresivo; así también están los impuestos corporativos, que es donde se gravan las utilidades de las empresas; el impuesto al consumo que es equivalente al Impuesto al valor agregado IVA grava lo que las personas compran; así mismo existen diversidad de impuestos dirigidos a los ciudadanos, en Guatemala los impuestos son proporcionales pues están determinados en proporción a una tasa impositiva, estos cumplen con ciertos principios entre los cuales podemos mencionar: de legalidad, capacidad contributiva, de igualdad, de generalidad, no confiscación, proporcionalidad, equidad y justicia tributaria. Los principios ya mencionados son bastante pragmáticos buscan realizar lo que siempre se ha hecho sin muchas modificaciones. El gobierno determina un presupuesto con el fin de cumplir con dos funciones planear y controlar las finanzas públicas, pues en un presupuesto se determinan los gastos destinados a cubrir las diferentes carteras del ejecutivo en el caso de Guatemala, así mismo determina el nivel de ingresos esperado, acompañado comúnmente del endeudamiento que sirve como ajuste. De esta cuenta partimos a definir tres tipos de presupuesto, para iniciar definimos al presupuesto real como el obtenido por el gobierno en el periodo que este ha determinado, el presupuesto estructural el cual es el modelo de presupuesto, es el producto potencial a obtener y por último tenemos al presupuesto cíclico que es la diferencia entre el presupuesto real y estructural. La deuda pública es el monto que un país debe a diversos acreedores como consecuencia de constantes déficit presupuestarios, es por esta razón necesario denotar la importancia que existe en la diferenciación de estos conceptos pues, la
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deuda pública obedece a largos periodos en los cuales los resultados han sido relativamente malos, mientras que el déficit presupuestario se da cuando los egresos son mayores a los ingresos, en otras palabras el producto potencial no resultó como estaba previsto.
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RECOMENDACIONES Es necesario que el gobierno no pierda el enfoque y busque siempre el bien común, es su obligación crear políticas y regulaciones que reduzcan la colusión entre miembros del sector privado, así como velar por la integridad física del Estado, no debemos hacer a un lado el nivel de información del mercado para que se alcance con esto la cercanía a la estabilidad deseada. El gasto público debe estar enfocado a cubrir las necesidades del Estado y otros agregados como inversiones y amortización de la deuda, para lo cual el gobierno debe tomar decisiones centradas que busquen el aprovechamiento productivo del presupuesto general de la nación, se deben evaluar ciertos escenarios sobre los cuales puede estar inmersa la economía nacional de acuerdo a las decisiones que se tomen en el presente. En Guatemala se debería evaluar más posturas sobre la forma en que se gravan los impuestos pues estos se caracterizan por ser regresivos, así mismo se debería tomar en cuenta el hecho de la obtención de recursos y los beneficios obtenidos, pues es justo que quien recibe mayores beneficios públicos o de ingreso pague una mayor proporción que quien no los recibe. El presupuesto en el sector público como ya se ha mencionado está destinado a cubrir las necesidades, gastos e inversiones del Estado, por tal razón es importante que se estable establezcan ciertas reglamentaciones presupuestarias tanto a largo plazo como en el corto plazo, pues en cada uno de estos escenarios temporales se pueden tener situaciones diferentes como economía expansivas o restrictivas, es importante también evaluar las situaciones de contingencia pues el presupuesto debe cumplir la función para la cual fue creado. Es importante mencionar que el hecho de que exista déficit presupuestario no implica que el desarrollo económico del Estado sea inestable, en este caso se
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debe evaluar que tantas inversiones o gastos de los cuáles se obtendrán resultados a largo plazo está realizando el gobierno, así mismo evaluar su rentabilidad y viabilidad.
