Subproyecto: DERECHO ADMINISTRATIVO I Contenido: UNIDAD I: EL ACTO ADMINISTRATIVO Profeor: Abo!" #o$ de #e% Torre&'b& Per&(&
EL ACTO ADMINISTRATIVO INTRODUCCIÓN La función administrativa se descompone en una serie de actuaciones mediante las cuales se cumplen los fines de interés público. Dentro de la actividad que despliega la Administración Administración Pública para conseguir sus fines, la Doctrina distingue: i. Los actos de pura ejecución: catalogados como simples operaciones materiales que no producen un efecto jurdico inmediato o directo, aunque al lesionar intereses patrimoniales protegidos de los administrados pueden indirectamente indirectamente llegar a producirlos! " ii. Los actos jurdicos: referidos a las declaraciones administrativas de voluntad, que producen de acuerdo al derec#o, efectos jurdicos directos. Los actos jurdicos, a su ve$, pueden estar regidos por normas de Derec#o Público o Privado! lo que da lugar a la distinción entre actos jurdicos públicos o privados. %l problema en este punto, entonces est& en saber cu&ndo un acto jurdico de la Administración Pública est& sujeto a una u otra rama del Derec#o! o m&s propiamente, cuando es o no un acto administrativo, aspecto este al que le dedic&remos la presente lección.
SECCION I CONCEPTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. ORIGEN %l concepto de acto administrativo tiene una gran trascendencia, por cuanto: i. %s una de las nociones b&sicas del derec#o administrativo! ii. %s el objeto del contencioso'administrativo. %n sus orgenes cuando comen$ó a utili$arse la e(presión )acto administrativo* en el derec#o administrativo francés, en la época de la revolución francesa, surgio para calificar actuaciones de la administración publicas e(cluidas de la revisión por parte de los tribunales ordinarios, cuando se les pro#ibió inmiscuirse en los asuntos administrativos " ju$gar los actos de la Administración Pública. Pública. +omo +omo recuer recuerda da GIANNINI, es en - - cuan cuando do el Reportaire de Jurisprudente Guyot , introduce la vo$ )acto administrativo*! " en -/ cuando se da en Paris la +&tedra de Derec#o Público " Administrativo. Asimismo, en -0, ROMAGNONI reali$a una primera elaboración del Derec#o Administrativo.
2. CR CRIT ITER ERIO IOSS A#ora bien, el primer problema que se plantea es definir ¿Qué es el ac! a"#i$is%ai&!' La noción noción del acto acto administra administrativo tivo no puede puede ser determin determinada ada indepen independien dienteme temente nte de toda consid consideraci eración ón contencios contenciosaa fundamen fundamentalme talmente, nte, por cuanto cuanto su importanc importancia ia aparece aparece vinculada vinculada al control control jurisdiccio jurisdiccional nal de la Administración Pública, Pública, especialmente al al recurso contencioso'administrativo contencioso'administrativo de anulación, "a que que solo un acto administrativo puede ser objeto de un proceso de tal naturale$a.
%n el estado actual del Derec#o Positivo, el artculo 1, L2PA, nos ofrece una definición )sincrética* del acto administrativo. La L2PA procedió a regular los actos administrativos, su formación, ejecución " control en va administrativa. %n efecto, se entiende por tal 3acto administrativo4: i. Las manifestaciones de voluntad contentivas de declaraciones tanto de car&cter general como de car&cter particular* 3criterio material4! ii. Los actos emitidos )de acuerdo a las formalidades " requisitos establecidos en la le"* 3criterio formal4! " iii. Los actos reali$ados por los órganos de la administración pública 3criterio org&nico4. %n consecuencia, el acto administrativo as definido, combinando todos los elementos, sometidos los requisitos que por vas de formalidades fija prolijamente el legislador 3artculos 0 al -, L2PA4, constitu"e la referencia obligada, a los fines de determinar, si se est& o no en presencia de un acto jurdico que puede ser calificado de administrativo ", por ende, sometido al Derec#o Administrativo " al control de la jurisdicción contencioso'administrativo. As las cosas, pasamos de seguidas al an&lisis de los criterios org&nico, formal " material, que según el estado actual del Derec#o Administrativo, permiten determinar la e(istencia de actos administrativos.
A. C%ie%i! O%()$ic! La definición del acto administrativo a partir de la administración pública de la cual emana, #a justificado durante muc#o tiempo el adjetivo que comporta el termino! " resaltaba la importancia del vnculo entre el acto " la autoridad administrativa. A este respecto, cabe destacar que la e(presión )autoridad administrativa*, designa a la ve$, tanto el poder de ordenar, como el órgano que ejerce dic#o poder. %n efecto cuando se #abla de autoridad administrativa se designa indistintamente uno u otro, pues el acto administrativo emana de un órgano, el cual ejerce un poder, denominado en la literatura cl&sica )administrativo*. %n virtud de lo anterior, cuando se #abla de autoridad administrativa, se #ace necesario determinar lo que es el Poder Administrativo: por poder se entiende la capacidad de ordenar, de obligar, de imponer modificaciones en la esfera jurdica de otro. %n este orden de ideas, de acuerdo con la definición del Derec#o Positivo, el c%ie%i! !%()$ic! o naturale$a del autor del acto administrativo, se constitu"e en un elemento de la definición del acto administrativo en el sentido de que los actos administrativos son, en principio, adoptados por los órganos de la Administración Pública en sentido amplio, es decir, en tanto autoridades administrativas. %s por ello, que la doctrina " la jurisprudencia cl&sica del Derec#o Administrativo, #an observado que la relación entre acto administrativo " administración pública, comporta una presunción )un acto jurdico de la administración pública se presume que es administrativo 3presunción )d5 administrativite*4! mientras que as emana de un órgano no administrativo se presume que no lo es 3presunción )d5non'administrativite*4. %n este sentido, " por cuanto no se trata de presunciones absolutas, es que se #a admitido que e(isten actos jurdicos de la Administración Pública, que no son actos administrativos ", viceversa, actos jurdicos personas no administrativas, que son de naturale$a administrativa.
*. C%ie%i! +!%#al Por su parte el criterio formal alude a la presentación del acto jurdico, a la manera como se e(teriori$a. %n ese sentido, en ra$ón del car&cter formal que inspira la L2PA, el acto administrativo como declaración e(presa de voluntad, debe ser escrito, " cumplir los requisitos establecidos en los artculos 1 " -, L2PA! por lo que cualquier e(cepción a este principio general, tendr& que ser e(presamente consagrado por la le": “Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública.” “Artículo 18. odo acto administrativo deberá contener! ". #ombre del $inisterio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
%. #ombre del órgano que emite el acto. &. 'ugar y fec(a donde el acto es dictado. ). #ombre de la persona u órgano a quien va dirigido. *. +presión sucinta de los (ec(os, de las ra-ones que (ubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes. . 'a decisión respectiva, si fuere el caso. /. #ombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación epresa, en caso de actuar por delegación, del número y fec(a del acto de delegación que confirió la competencia. 0. +l sello de la oficina. +l original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. +n el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo 1ustifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofre-can garant2as de seguridad.”
C. C%ie%i! Mae%ial Por último, la noción de acto administrativo se vincula al criterio material. Por definición, cuando un acto emana de una persona de Derec#o Privado, no se encuentran presentes los criterios org&nico " formal, que permiten presumir su car&cter administrativo, a diferencia de como acontece respecto de los actos de las personas de Derec#o Público. %n aquel caso la presunción se encuentra invertida: ) a priori ,, un acto de una persona de Derec#o Privado, no constitu"e un acto administrativo. 6in embargo esa presunción puede descartarse con la presencia del criterio material, el cual a su ve$ #ace referencia a dos 374 categoras fundamentales del Derec#o Administrativo: la potestad pública " la de servicio público.
-. CONCEPTO %l concepto de Acto Administrativo, se utili$a para designar un acto jurdico de naturale$a especfica. A#ora, sin pretender dar una definición del acto administrativo, nuestro objeto es desagregar los distintos caracteres que est&n presentes en la misma ", en tal sentido, descubrir cu&les de los actos de la Administración Pública, constitu"e esta categora jurdica especfica, " a la cual puede aplicarse un régimen jurdico especifico, por oposición a aquellos otros que quedan e(cluidos del concepto. %n tal sentido, podemos decir, que el Acto Administrativo es una manifestación o declaración unilateral de la Administración Pública, destinada a producir efectos jurídicos subjetivos.
A. Decla%aci$ %l acto administrativo es una declaración. 6e trata de una declaración intelectual ", en consecuencia, un acto jurdico que e(clu"e los actos de pura ejecución o actos materiales que puede reali$ar la Administración Pública. A#ora bien, por declaración no solo debe entenderse la que se formula o se presenta como tal 3o declaración e(presa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas de la Administración Pública, de los cuales se da lugar a los llamados actos t&citos, actos implcitos " actos presuntos4. %sta declaración puede ser de: i. V!lu$a"/ mediante la cual se reconoce, crea modifica o e(tingue derec#os subjetivos u obligaciones! por ejemplo: el nombramiento de un funcionario público. ii. 0uici!/ cuando el órgano administrativo emite una opinión! por ejemplo: el informe o dictamen de la +onsultora 8urdica de un 9inisterio. iii. Dese!/ cuando la Administración Pública emite alguna declaración, e(presando la conveniencia o necesidad de que #aga determinada cosa! o i&. C!$!ci#ie$!/ cuando la Administración Pública da fe de un #ec#o que presencia! como cuando recibe declaraciones de los particulares, o e(pide certificaciones de e(pedientes o de sus documentos conservados en los arc#ivos " registros administrativos 3artculo , L2AP4:
“Artículo 161. +l derec(o de acceso a los arc(ivos y registros conllevará el de obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento de las formalidades que se (allen legalmente establecidas.”
*. V!lu$a" A"#i$is%ai&a 6i el acto jurdico es, por definición, una manifestación de voluntad encaminada directamente, a la producción de efectos jurdicos, definición esta aplicable con car&cter general también a los actos administrativos, es claro que en esto no puede faltar la manifestación o declaración de una voluntad 3decisión4, como de otros estados psicológicos 3juicio, conocimiento, deseo4. As, el concepto de voluntad, referido al acto administrativo, no tiene el mismo sentido psquico " subjetivo de la voluntad, cuando esta se trata con relación a los actos jurdicos de las personas fsicas. %n la voluntad administrativa se destacan distintos momentos, comen$ando con la intención del órgano del cual emana, continuando con el procedimiento establecido para la determinación o elaboración de esa voluntad ", finalmente, su declaración o e(teriori$ación, que es cuando alcan$a trascendencia o significación jurdica. %s decir, que la e(presión voluntad, no tendr& para el acto administrativo, un significado psquico real, sino que comprender& un conjunto de factores subjetivos, mas factores objetivos que constitu"en la va a través de la cual se manifiesta esa voluntad 3;allo4.
C. U$ilae%ali"a" La declaración que #ace la Administración Pública debe ser una declaración unilateral. La Administración Pública al dictar un acto administrativo, procede siempre de manera unilateral, esto es que no requiere la voluntad de su destinatario para que produ$ca efectos! " en este sentido, el acto administrativo e(clu"e la bilateralidad que es caracterstico de los contratos de la Administración Pública'Públicos o Privados. Lo dic#o no e(clu"e, que la voluntad del administrado, no pueda jugar como presupuesto de valide$ 3por ejemplo: la solicitud de autori$ación del interesado4, o bien de eficacia 3por ejemplo: la aceptación de una persona, de un nombramiento para un cargo público4.
D. A"#i$is%aci$ Pulica La regla general es que la declaración de voluntad unilateral, debe ser producto de un sujeto administrativo, esto es, una Administración Pública. %n efecto, el artculo 1 L2PA, utili$a la e(presión )los órganos de la Administración Pública*, como sinónimo de autoridad incrustada dentro del Poder %jecutivo. %sto es lo que #a llevado a otra fuerte polémica entre los que #an dado en llamar el acto administrativo en sentido formal " el acto administrativo en sentido material. %l acto administrativo en sentido formal, seria aquel que emana de una Administración Pública en sentido formal.
E. De%ec! A"#i$is%ai&!
As, el otro criterio es el material, entonces se dice que el acto administrativo no es aquel que ejecuta cualquier Administración Pública en ejercicio de la función administrativa. Algunos #an preferido sustituir el concepto de la función administrativa por el ejercicio de la potestad pública. %ste concepto material trata de e(tender el concepto de acto administrativo a los actos dictados por los dem&s órganos del Poder Público en el ejercicio de la función administrativa. A#ora bien, ¿c#! "e3i$i% e$!$ces el ac! a"#i$is%ai&!' )%l acto administrativo, en principio, debe ser un acto jurdico emanado de la Administración Pública en cualquiera de sus ramas, "a sea la Administración Pública
SECCION II ELEMENTOS O REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 6egún la doctrina italiana, espa=ola e #ispanoamericana, bajo la teora del acto jurdico, considerada como la concepción cl&sica, los elementos del acto administrativo son: i. Ele#e$! Su4ei&!5 %s decir, quien dicta el acto administrativo>, que condiciones debe reunir el titular del órgano, etc. ii. Ele#e$! O4ei&!5 ?iene que ver con el objeto, la causa " el contenido del acto administrativo. iii. Ele#e$! Tele!l(ic!5 ?iene que ver con el fin del acto administrativo. Ele#e$!s +!%#ales5 6e refiere a la forma de e(presión del acto administrativo! al procedimiento iv. administrativo que debe seguirse para producirlo! " a la motivación. Dentro de esta misma Doctrina, los elementos del acto administrativo se subdividen en: a. Ele#e$!s Ese$ciales5 +omo son: el sujeto, el objeto, la causa, el contenido, el fin " la forma! " . Ele#e$!s Acci"e$ales5 +omo son: la condición, el término " el modo.
1. Ele#e$! Su4ei&!5 ?iene que ver con la pregunta @por quién se dictó el acto administrativo> %sto es, el sujeto de la Administración Publica que emite la declaración " dentro de la esfera de competencias que el órgano o ente administrativo, de que se trate est& llamado a reali$ar. %l titular del órgano administrativo deber& tener idoneidad frente al órgano " frente a los interesados. Ele#e$!s su4ei&!s "el ac! a"#i$is%ai&!5 La investidura, la imparcialidad " la competencia que dicta o emite el acto administrativo. i. I$&esi"u%a "el %(a$!5 %sta cuestión est& relacionada con la titularidad legal del órgano. La idoneidad frente al órgano se produce siempre que su investidura sea legal. ii. I#6a%ciali"a" "el %(a$!5 La idoneidad del acto administrativo se da, siempre que no concurran en el titular del órgano, ninguna de las causales de in#ibición a que se refiere el artculo , L2PA: “Artículo 6. 'os funcionarios administrativos deberán in(ibirse del conocimiento del asunto cuya competencia les est3 legalmente atribuida, en los siguientes casos! ". 4uando personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. uvieren inter3s en el procedimiento. %. 4uando tuvieren amistad 2ntima o enemistad manifiesta con cualquiera de las personas interesadas que intervengan en el procedimiento. &. 4uando (ubieren intervenido como testigos o peritos en el epediente de cuya resolución se trate, o si como funcionarios (ubieren manifestado previamente su opinión en el mismo, de modo que pudieran pre1u-gar ya la resolución del asunto, o, tratándose de un recurso administrativo, que (ubieren resuelto o intervenido en la decisión del acto que se impugna. 5uedan a salvo los casos de revocación de oficio y de la decisión del recurso de reconsideración.
). 4uando tuvieren relación de servicio o de subordinación con cualquiera de los directamente interesados en el asunto. 6arágrafo único! 5uedan eceptuados de esta disposición los funcionarios que tengan a su cargo la epedición de certificados adoptados en serie o conformes a modelos preestablecidos, de modo que les resulte en etremo dif2cil advertir la eistencia de causas de in(ibición.”
iii.
C!#6ee$cia "el %(a$!5 A#ora bien, dentro de una organi$ación, como suele ser la Administración Publica, con una pluralidad de órganos entrela$ados, es necesario proceder a #acer una distribución de la competencia que corresponde a la Administración Publica, según los diversos criterios. %n fin, el órgano del que emana el acto administrativo, debe tener competencia legalmente otorgada para dictar el acto administrativo correspondiente.
2. Ele#e$! O4ei&!5 6egún Delgadillo, )se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derec#o común, debe ser cierto " jurdicamente posible, es decir que la materia a la que se refiere el acto sea real " pueda ser objeto de la actuación de la Administración, de acuerdo a la Le"* 3Delgadillo P&g. 104.
Ele#e$!s !4ei&!s "el ac! a"#i$is%ai&!5 La causa, el objeto " el contenido del acto administrativo. i.
ii.
La causa5 ?iene que ver con la pregunta @Por qué se dicta el acto administrativo> %n efecto, todo acto administrativo debe tener un por que>, la ra$ón justificadora de cada acto, o sea, la circunstancia que determina que la Administración Publica dicte el acto administrativo. De otra manera, la causa, son los antecedentes o presupuestos de #ec#o " de Derec#o, que sirven de fundamento a la aplicación de la norma jurdica! en ese sentido, la causa sera una causa objetiva! la causa del acto administrativo estara prevista " predeterminada por la le" " es la ra$ón justificada del acto. El !4e!5 %st& constituido por cosas, bienes, actividades, relaciones, #ec#os, situaciones jurdicas, etcB
Ca%ace%es "el !4e!5 %l objeto del acto administrativo #a de ser: Determinado o determinable, licito " posible. •
legalmente. De acuerdo a ;ordillo, ) el ob1eto del acto administrativo debe estar reglado 7establecido en norma 1ur2dica8 para el caso concreto*. 3P&g.-. ?omo 4. La falta de determinación del acto como por ejemplo, cuando se se=ala que se sanciona sin decir cómo se aplicara la sanción, esto comporta la invalide$ del acto administrativo correspondiente. O4e! l7ci!5 %llo quiere decir, por una parte, que el objeto debe estar dentro de las potestades o competencia de la autoridad administrativa que dicta o emite el acto administrativo! " por otra parte, no puede referirse un acto administrativo a comportamientos ilcitos o delictivos! se requiere que el sujeto a quien el acto afecte se encuentre en las circunstancias de #ec#o adecuadas para que el acto se le pueda aplicar. Cmportante resulta en este punto, retomar ejemplos dados por dic#os doctrinarios: ;ordillo e(presa que ) +l caso más sencillo es el que se encuentra pro(ibido por las normas o los principios del derec(o! 9iscriminar a alguien por el seo, esto constituye una irra-onabilidad discriminatoria (aciendo nulo un acto*. 3;ordillo P&g.. ?omo 4. O4e! 6!sile5 )+l ob1eto debe ser cierto y 1ur2dicamente posible * 3;ordillo P&g.7. ?omo 4. La e(igencia que el objeto del acto administrativo sea posible, est& regulada en la L2PA, art. /, numeral ! "a que si el objeto del acto es de imposible ejecución, la le" lo sanciona con la nulidad absoluta del mismo. El c!$e$i"!5 %s un elemento esencial del acto administrativo, " responde al @qué del acto> %s su sustancia, su esencia, es lo que dice la parte dispositiva del acto, lo que autori$a, manda, ordena o •
•
iii.
O4e! "ee%#i$a"!5 %l objeto del acto administrativo debe ser determinado o determinable
permite entre otras cosas. ?iene que ver con la voluntad administrativa con las enunciaciones del acto. Ca%ace%es "el c!$e$i"!5 %l contenido del acto administrativo tiene varios caracteres, as:
•
•
-. Ele#e$! Tele!l(ic!5 A diferencia del Derec#o Privado, donde la actuación del particular es libre dentro del campo de lo licito! en el Derec#o Administrativo, actúa como condicionante de la función administrativa. %n este sentido, este elemento es el fin de la Administración Publica, que es el interés público o general. Por lo tanto, este elemento fin 3teleológico4, responde a la pregunta @para qué> del acto administrativo. % consecuencia, el acto administrativo se dirige siempre a una finalidad objetivamente determinada: el interés público! ", por ende, todo fin tiene que ser necesariamente un fin publico previsto en la norma, por lo que el fin legal viene a condicionar la valide$ del acto administrativo.
9. Ele#e$!s +!%#ales5 La formación del acto administrativo est& sujeta a una serie de reglas de forma " de procedimientos, cu"o respeto condiciona su valide$. %sas reglas constitu"en los elementos formales del acto administrativo. +ada acto administrativo tiene su forma legal correspondiente, en ra$ón del principio de tipicidad del acto administrativo. Dentro de ese conjunto de formas del acto administrativo, tenemos:
Ele#e$!s 3!%#ales "el ac! a"#i$is%ai&!5 La forma escrita, verbal, de signos o se=ales, de actos t&citos, implcitos " presuntos, de procedimientos administrativos " motivación. I. La 3!%#a esc%ia5 %s indispensable que el acto administrativo que crea, modifica o e(tingue derec#os, conste de manera escrita. II. La 3!%#a &e%al5 +omo e(cepción del principio general de la escritura del acto administrativo, la le" permite que puedan producirse de otras formas, cuando su naturale$a as lo e(ija o permita. %sta puede ser verbal! por ejemplo: los actos administrativos emanados de un cuerpo deliberante, la decisión es verbal. III. La 3!%#a "e si($!s ! se:ales5 %n materia de circulación de ve#culos, se usan smbolos para orientar la dirección del tr&nsito o esperar el paso de los dem&s ve#culos.
IV.
Las 3!%#as "e ac!s )ci!s/ i#6l7ci!s ; 6%esu$!s5 Ac! )ci!5 %l silencio administrativo. Ac! i#6l7ci!5 6e infiere de otro acto administrativo e(preso. Ac! 6%esu$!5 %n este acto no e(iste ni una declaración, ni una conducta que permita • • •
V. VI.
interpretar la voluntad administrativa, per la le", por circunstancias e(ternas comprobables, presume en tal caso la e(istencia de determinada voluntad administrativa. L!s 6%!ce"i#ie$!s a"#i$is%ai&!s5 %s el cauce necesario para la producción de actos administrativos. La #!i&aci$5 %s la e(posición ordenada de las ra$ones de #ec#o " de derec#o, que sirven de fundamentos a las decisiones administrativas. 6egún el art. /, L2PA, es un requisito esencial para la valide$ del acto! de a# su obligatoriedad.
<. Ele#e$!s Acci"e$ales5 6on las cl&usulas que el órgano administrativo puede introducir en el acto administrativo! " son llamadas clausulas accesorias! esto es: la condición, el modo, el pla$o " la reserva de revocación del acto administrativo. La Doctrina considera, con car&cter general, en estos casos, que esos elementos accidentales 3condición, modo, pla$o o reserva de revocación4, solo son admisibles cuando actúa en el ejercicio de potestades discrecionales, " no e(ista norma que se oponga a su inclusión. I. La c!$"ici$5 %s la cl&usula por la que se subordina el comien$o o la cesación de los efectos de un acto administrativo al cumplimiento de la ma"ora de edad. II. El #!"!5 +onsiste en una carga impuesta a la persona en cu"o interés se #a dictado el acto administrativo. Por ejemplo: el otorgamiento de una fian$a de fiel cumplimiento. III. El 6la=!5 Cndica el momento temporal a partir del cual debe iniciar o cesar la eficacia del acto administrativo. IV. La %ese%&a "e %e&!caci$5 %s la cl&usula en virtud de la cual la Administración Publica #ace cesar anticipadamente los efectos del acto administrativos.
RE+ERENCIAS *I*LIOGRA+ICAS Araujo 8uares 8osé. 3714. 9+R+4:; <9$=#=SR<=>; ? 6;S. ;aceta 2ficial ; . 9é(ico. ;. ?omo CCC. Argentina /H %dición.
