ESTÁNDARES DE CALIDAD AMBIENTAL ¿QUÉ ES UN ESTÁNDAR ESTÁ NDAR DE CALIDAD AMBIENTAL AMBIENTAL - ECA? Un ECA es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos o biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. Según el parámetro en particular a que se refiera, la concentración concentración o grado podrá ser expresada expresada en máximos, máximos, mínimos o rangos rangos (artículo 31.1 31.1 de la LGA).
¿PARA ¿PARA QUÉ SIRVE UN ECA? Según la LGA son de observancia obligatoria para el diseño de normas legales, políticas públicas; y para el diseño y aplicación de instrumentos de gestión ambiental, así como para el otorgamiento de la certificación ambiental establecida por la LSNEA, cuando el respectivo EIA concluye que la implementación de la actividad implicaría el incumplimiento incumplimien to de algún ECA. Los PAMA también deben considerar los ECA al momento de establecer los compromisos respectivos (artículo 31).
¿SIRVEN LOS ECA PARA PARA IMPUTAR RESPONSABILIDAD RESPONSABILID AD Y SANCIONAR? SANCIONAR ? La LGA estipula que ninguna autoridad judicial o administrativa podrá hacer uso de los ECA, con el objeto de sancionar bajo forma alguna a personas jurídicas o naturales, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su actuación y la transgresión de incumplimiento de obligaciones obligaciones a dichos estándares. Las sanciones deben basarse en el incumplimiento cargo de las personas naturales o jurídicas, incluyendo las contenidas en los instrumentos de gestión ambiental (artículo 31.4). El Poder Ejecutivo, al observar la LGA, señaló que los ECA no pueden ser utilizados en ningún caso para efectos de aplicar sanciones, por eso mostró su desacuerdo respecto de que pueda aplicarse una sanción en caso exista causalidad entre la actuación y la transgresión de tales estándares. En la medida en que el Estado es responsable de la vigilancia del cumplimiento de los ECA, no se explica cómo podría el particular ser causante de su infracción, mientras su acción se enmarque dentro de los LMP. En ese orden de ideas, los ECA no debieran servir bajo ninguna circunstancia para sancionar a las personas naturales o jurídicas.
La observación del Ejecutivo fue acertada, pues el ECA proporciona valores en función del impacto acumulado que producen las emisiones o efluentes en la fuente receptora (aire, agua o suelo), sobre esa base se estipula cuánto se estima tolerable para la salud y el ambiente. Hay que tener en cuenta que una adecuada formulación de un LMP debería hacerse en función del ECA respectivo, es decir, tiene que ser éste el que le da origen y sustento; conforme está normado en el Reglamento de la LNSGA, que exige coherencia entre los LMP y los ECA. Tal coherencia, sin embargo, está ausente porque los LMP, cuando han sido aprobados, se han elaborado prescindiendo prescindi endo de este criterio elemental. No obstante, conceptualmente es innegable que para que se configure la infracción y la consecuente responsabilidad, deben ser los LMP, que son de cumplimiento obligatorio, los estándares a tener en cuenta.
En consecuencia, no es razonable aplicar sanciones ni imputar responsabilidades basándose en un estándar diseñado para medir la capacidad de inmisión, porque si todos los actores actúan dentro de los LMP para sus respectivas actividades y aún así hay daños no tolerables en la fuente receptora, significa que los ECA son inadecuados y corresponde al Estado reformularlos. Al parecer el Congreso al aprobar esta norma se basó en la casuística peruana, ya que en ciertas zonas del país existe un único contaminador relevante (La Oroya con Doe Run o Ilo con Southern), en cuyo caso el exceso en los ECA constituyen indicio de incumplimiento de los LMP por parte de tales “monocontaminadores”, razón que justificaría la búsqueda de la causa con fines confirmatorios de esta suerte de presunción de responsabilidad. Sin embargo, no deja de ser inconveniente la consagración de una regla de aplicación general sobre la base de casos puntuales; máxime si la imputación de responsabilidad se debe lograr mediante una adecuada fiscalización y monitoreo. Más conveniente sería, en todo caso, acotar la regla vinculándola directamente a este tipo de casos concretos, para alentar un eficiente cumplimiento de los monitoreos que la ley exige a los particulares en estos casos.
¿CÓMO SE ELABORAN LOS ECA Y LOS LMP? Una lectura conjunta del artículo 7 inciso d y e, así como el artículo 12 inciso c y d del decreto Legislativo 1013 de creación, organización y funciones del ministerio del Ambiente, permite concluir que este le corresponde elaborar el plan de Estándares de Calidad Ambiental y Límites máximos Permisibles, aprobar los lineamientos, las metodologías, los procesos y los planes para la aplicación de los ECA y LMP que deben ser aplicados por las entidades públicas en el ámbito de sus competencias; así mismo, es su función aprobarlos mediante Decreto Supremo previa opinión del sector correspondiente. De acuerdo con la LGA en el el proceso de elaboración de los ECA y LMP y otros estándares o parámetros para el control y la protección ambiental, se debe tomar en cuenta los establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS) o de las entidades de nivel internacional especializada en cada uno de los temas ambientales (artículo 33.2) En el proceso de revisión de los parámetros de contaminación ambiental, con la finalidad de determinar nuevos niveles de calidad, se aplica el principio de la gradualidad, permitiendo ajustes progresivos a dichos niveles para las actividades en curso (artículo 33.4).
¿QUÉ PASA CUANDO NO HAY ECA O LMP NACIONAL? En los casos que no existan ECA o LMP equivalentes aprobados en el país, el ministerio del Ambiente, en coordinación con los sectores correspondientes, dispondrá la aprobación y registrará aplicación de estándares internacionales o de nivel internacional (artículo 33.3 de la LGA). La Segunda Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la LGA estipula que, en tanto no se establezcan en el país ECA, LMP y otros estándares o parámetros para el control y la protección ambiental, son de uso referencial los establecidos por instituciones de Derecho Internacional Público, como las de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Cabe destacar que el proyecto aprobado y observado por el Ejecutivo
estipulaba el uso obligatorio y no referencial de los parámetros establecidos por la OMS o, en caso de que por ésta no fuera regulado algún parámetro, se recurriría a cualquier otra entidad internacional especializada en temas ambientales. Es lamentable que el Congreso haya cedido a la observación del Ejecutivo, ya que esta norma era garantía para que se terminen de establecer en un plazo razonable los ECA y LMP que, luego de más de quince años de promulgado el CMARN y estando éste ya subsumido en la LGA, hasta la fecha no se aprueban. El Ejecutivo consideró que la adopción a priori de estándares como los de la OMS, sin la previa evaluación de su aplicabilidad en el país, no es adecuada porque puede hacer que la norma sea inviable o que se adopten decisiones que entrampen las actividades socioeconómicas del país. La observación puede tener sentido, de hecho es la misma posición que la adoptada luego de la promulgación del CMARN y que ha continuado después de la publicación del Código Penal (03.abril.1991), cuyos artículos 304 y 305 exigen que se hayan excedido los LMP para la tipificación del delito de contaminación del ambiente; toda vez que para establecer si la contaminación por vertimientos de residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra naturaleza constituye un delito, previamente debe demostrarse que los mismos están “por encima de los límites establecidos”. Es así que en nuestro país los residuos vertidos al mar por la actividad pesquera son evidentemente dañosos para las especies y ecosistemas marinos, pero como no se cuenta con LMP para esta actividad, tal conducta no constituye delito; esto inclusive para los casos en que la contaminación adquiera carácter catastrófico. El argumento fundamental para no tomar los ECA y LMP establecidos por la OMS u organizaciones internacionales afines, es que podrían exigir estándares rigurosos que no se justifican en nuestra realidad, pensamos que eso es absolutamente acertado, puesto que nuestro desarrollo industrial no es precisamente equivalente al de los países desarrollados y nuestro ambiente nos idéntico al de ellos. Pero eso se soluciona con la aprobación de nuestros propios ECA y LMP, según el caso. El acierto del proyecto LGA aprobado era que ponía en el campo del Ejecutivo la aprobación de estos instrumentos, de él dependería el plazo que desee tomarse, mientras tanto la tutela del derecho a un ambiente sano y a la salud, que son bienes jurídicos superiores a los derechos a la empresa y el trabajo, no quedaban en el desamparo.
En efecto, la adopción de estándares de la OMS, en caso de ausencia de estándares nacionales, no respondía a un intento de desincentivar la inversión privada o el desarrollo de las actividades económicas. El proyecto de norma se orientaba a la protección del ambiente sano y la salud pública, que puede verse gravemente afectada de no existir ningún estándar que regule el impacto de las actividades productivas en el país. Cabe resaltar que la Séptima Disposición Complementaria del Decreto Supremo 044-98PCM, que aprueba el Reglamento Nacional para la Aprobación de ECA y LMP, señala que “En el caso específico que se requiera un ECA o un LMP y estos no hubieran sido aprobados en el país para la actividad correspondiente, el Sector competente utilizará sólo para ese caso específico un Estándar Internacional o de nivel internacional, previa coordinación con los sectores involucrados y el CONAM”.
LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES ¿QUÉ ES UN LÍMITE MÁXIMO PERMISIBLE - LMP? El LMP es la medida de la concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Su determinación corresponde al Ministerio del Ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente por el Ministerio del Ambiente y los organismos que lo conforman el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Los criterios para la determinación de la supervisión y sanción será establecido por el dicho Ministerio (artículo 32.1 de la LGA modificado por el Decreto Legislativo1055). El LMP guarda coherencia entre el nivel de protección ambiental establecido para una fuente determinada y los niveles generales que se establecen en los ECA. La implementación de estos instrumentos debe asegurar que no se exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo con las normas sobre la materia (artículo 32.2).
¿PARA QUÉ SIRVE UN LMP? Los LMP sirven para el control y fiscalización de los agentes que producen efluentes y emisiones, a efectos de establecer si se encuentran dentro de los parámetros considerados inocuos para la salud, el bienestar humano y el ambiente. Excederlos acarrea responsabilidad administrativa, civil o penal, según el caso. Resultan fundamentales al momento de elaborar los EIA o PAMA porque los impactos ambientales provocados sin exceder los LMP se consideran, en principio, social y ambientalmente tolerables. La falta de LMP es realmente preocupante, sólo el Subsector Minería cuenta con dos de tres LMP aplicables a dicha actividad, correspondientes a calidad de agua y de aire. Los demás sectores no cuentan a la fecha con parámetros de medición y control de emisiones, efluentes y ruidos. La consecuencia es la pérdida de eficacia del marco jurídico y administrativo fiscalizador y represivo ambiental, ya que las sanciones administrativas y penales a los potenciales infractores están generalmente referenciados a los parámetros de medición de contaminantes. Es por ello fundamental acometer con urgencia la tarea de aprobación de los LMP correspondientes a todos los sectores productivos.
NORMAS TRANSITORIAS DE CALIDAD AMBIENTAL DE CARÁCTER ESPECIAL El Ministerio del Ambiente, en coordinación con las autoridades competentes, puede dictar normas ambientales transitorias de aplicación específica en zonas ambientalmente críticas o afectadas por desastres, con el propósito de contribuir a su recuperación o superar las situaciones de emergencia. Su establecimiento, no excluye la aprobación de otras normas, parámetros, guías o directrices, orientados a prevenir el deterioro ambiental, proteger la salud o la conservación de los recursos naturales y la diversidad biológica y no altera la vigencia de los ECA y LMP que sean aplicables (artículo 29 de la LGA).