Dreptul Uniunii Europene
Lector Universitar Doctor: Ioana Nely Militaru Academia de Studii Economice - Bucureşti
1
CUPRINS CAPITOLUL I. Cronologia construcţiei europene 1. Precizări prealabile. Precursorii integrării europene …………..………1-3 2. Instituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului – C.E.C.O..,3-4 3. Instituirea Comunităţii Economice Europene (C.E.E.) şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (C.E.E.A. sau E.U.R.A.T.O.M.)………….4-9 4. De la Europa ,,celor 6 state” la o Europă deschisă spre extindere, spre o Uniune Europeana………………………………………………………9-11 5. Uniunea Economică şi Monetară…………………………………..11-12 6. Actul Unic European ……………………………………………….12-14 7. Tratatul de la Mastricht - Tratatul asupra Uniunii Europene ………15- 18 8. Tratatul de la Amsterdam …………………………………………..18- 21 9. Tratatul de la Nisa. Noi extinderi ale Uniunii Europene…………….21-32 10. Tratatul de la Lisabona – Tratat de reformare a Uniunii Europene ..32-40 CAPITOLUL II Uniunea Europeană – etapă nouă în procesul de integrare europeană promovat prin crearea Comunităţilor Europene. Precizări prealabile………………………………………………….41 Comunităţile Europene………………………………………….41-42 Cooperarea politică europeană…………………………………..42-45 Consiliul European ……………………………………………...46-63 Personalitatea juridică a Comunităţilor Europene, în prezent - până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona………………….63-68 6. Uniuniea Europeană, în prezent - până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona………………………………………..68- 78 1. 2. 3. 4. 5.
CAPITOLUL III Definiţa, specificul şi principiile dreptului uniunii 1. Definiţia dreptului Uniunii………………………………………….78-80 2. Specificul dreptului Uniunii…………………………………………80-81 3. Principiile dreptului Uniunii……………………………………….81-112 CAPITOLUL IV Izvoarele dreptului uniunii 1. Precizări prealabile ……………………………………………..112- 113
2
2. Dreptul comunitar primar ………………………………………..113-121 3. Dreptul derivat / Actele juridice adoptate de instituţiile
comunitare ................................................................................................... .....122-144 4. Principiile generale ale dreptului ………………………………..144-154 5. Acordurile (convenţiile) încheiate de Comunităţile europene (Normele juridice ce rezultă din relaţiile exterioare ale Comunităţilor)……154- 160 6. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene/Uniunii Europene…………….....................................................................160-161 CAPITOLUL V Instituţiile Comunităţilor Europene/Uniunii Europene A. INSTITUŢIILE COMUNITARE 1. Comisia Europeană (CE)……………..………………………162- 165 2. Parlamentul European (PE) ………………………………………165-168 3. Consiliul Uniunii Europene (CUE, CM)…………………………168-171 4. Curtea Europeană de Justiţie(CEJ)……………………………….171-173 5. Tribunalul de Primă Instanţă (TPI)……………………………………173 6. Curtea Europeană de Conturi (CC) …………………………………...173 B. ALTE ORGANISME COMUNITARE 7. Comitetul Economic şi Social (CES)………………………………….174 8. Comitetul Regiunilor (COR) ………………………………………….175 11. Banca Europeană de Investiţii (BEI)…………………………………175 12. Banca Centrală Europeană (BCE)……………………………………176 13. Mediatorul European…………………………………………………176
3
Dreptul Uniunii Europene. Evoluţie. Izvoare. Instituţii. CAPITOLUL I.
Cronologia construcţiei europene 1. Precizări prealabile. Precursorii integrării europene → ,,Ideea europeană,, prin folosirea sintagmei ,,Statele Unite ale Europei,, este destul de veche (1849)1. De-a lungul anilor ea a fost preluată şi folosită în diverse împrejurări. Astfel, la 19 septembrie 1946, Winston Churchil în discursul său de la Universitatea din Zűrich, afirma necesitatea constituirii Statelor Unite ale Europei, iar ca primă etapă a acesteia, realizarea unui parteneriat Franţa-Germania. → La 5 mai 1949 a fost creat Consiliul Europei2 - ca o concretizare a ideii europene ,,având ca membri fondatori 10 state: Belgia, Danemarca, Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Norvegia şi Suedia - al cărui rol principal s-a circumscris domeniului social şi cultural, nu militar şi economic.3 → La 7 iunie 1947, în plan economic, George Marschal4 anunţă oficial lansarea unui vast program de sprijin economic – peste 10 miliarde de dolari – numit Planul Marschal5. În acel moment statele europene se aflau în Ideea Unităţii europene a fost exprimată în sec.al XVIII-lea de către J. J. Rousseau, I. Kant; în sec.al XIX- lea de către Saint-Simon, Proudon sau Victor Hugo (1849) ; La 7. 09.1929. Aristide Briand în cadrul Societăţii Naţiunilor a propus Adunării Generale a Societăţii Naţiunilor să creeze între statele Europene o legătură federală care să nu aducă atingere, însă, suveranităţii acestor state. A se vedea, Roxana Munteanu, Drept European, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996, p.17-19; Henri Brugmans, L’ide′ Européenne, 1920-1970, Bruges, 1970, citat de Pierre Mathijsen, Compediu de drept European, Ed. a VII-a Ed. Club Europa, Bucureşti, 2002,p.12. 2 Congresul de la Haga din 7-10 mai 1948 a condos la creearea Consiliului Europei. 3 A se vedea, O Manolache, Tratat de drept comunitar, Ed.a V-a, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2006, p.3. 4 La 5 ianuarie 1947 George Marschal, secretar de stat al Statelor unite ale Americii a anunţat într-un discurs, ţinut la Harvard, că S.U.A. va face,, tot ceea ce poate pentru a sprijini revenirea la o economie sănătoasă în lume ,,printr-un ajutor economic în favoarea Europei occidentale,, . 5 Oferta a fost acceptată de cele 16 ţări europene, la 15 iulie 1947; A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p.13.; Acestea au fost: Austria, Belgia, Danemarca, Franţa, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Luxemburg, Norvegia, Olanda, Portugalia, Marea Britanie, Suedia, Elveţia şi Turcia; au aderat ulterior, Germania (3. 10.1949), Spania (20.07.1959), Statele Unite şi Canada au avut calitatea de asociaţi; A se vedea, R. Munteanu, op. cit. p. 1
4
reale dificultăţi economice şi sociale ca urmare acelui de-al doilea război mondial încheiat recent . Cu toate că, planul Marschal nu a avut consecinţele pe care americanii le-au sperat odată cu lansarea programului, a oferit totuşi, prilejul înfiinţării la 16 aprilie 1948 a Organizaţiei de Cooperare Economică Europeană (O.C.E.E.). Deşi, a fost înfiinţată ca organizaţie permanentă de coordonare a politicilor economice naţionale6 şi însărcinată cu repartizarea ajutorului american nu a putut realiza în fapt un început al înlăturării barierelor economice şi comerciale între ţările membre7 . → La 4 aprilie 1949, în plan politico-militar, se înfiinţează Organizaţia Atlanticului de de Nord - N.A.T.O8 având ca membri fondatori 12 state, inclusiv S.U.A.9 → Maniera de abordare a problematicii construcţiei europene, de angajare a acesteia pe cale comunitară - ca primă etapă parteneriatul FranţaGermania - a fost reînnoită de către Ministrul Afacerilor de externe (din Franţa) Robert Schuman în proiectul cuprins în declaraţia de la 9.05.1950 la Paris10: ,,Europa nu se face dintr-o dată, nici printr-o construcţie de ansamblu, ea se va face prin realizări concrete, creând mai întâi o solidaritate de fapt,,. Funcţionarea construcţiei europene înlătură în acelaşi timp, integrarea globală, în profitul unei integrări sectoriale, şi integrarea politică în profitul integrării economice. → Jean Monnet11 şi Robert Schuman au formulat un principiu fundamental potrivit căruia ,, prin punerea în comun a producţiilor de bază şi instituirea unei Înalte Autorităţi noi, ale cărei decizii vor lega Franţa, Germania şi ţările care vor adera, se vor pune primele baze concrete ale unei federaţii europene indispensabilă păcii,, . Prin această propunere Decaraţia de la 9 mai 1950 sugerează ca începutul edificiului european să fie acela al 22, subsol nr. 3. 6 A se vedea, Grigore Geamănu, Drept internaţional public, vol. II, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1982, p. 295. 7 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 3 8 S-a format un nou sistem de alianţe militare, reprezentate prin : Tratatul de la Bruxelles din 17 martie 1948 între Marea Britanie, Franţa, ţările Benelux (Belgia, Olanda şi Luxeburg), asociind pe cele cinci state (Uniunea Occidentală), cu Statele Unite şi Canada, invitând şi alte state din Europa să adere. 9 Belgia, Canada, Danemarca, Franţa, Islanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Norvegia, Portugalia şi S.U.A. Au aderat ulterior Turcia, Grecia (25. 02.1952) şi R. F.Germania (6.05.1955). 10 Proiectul îi poartă numele; A se vedea pentru detalii, Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire général, 8 édition, Ed. Dalloz, Paris, 2001, p.1. 11 Propunerile lui Robert Schuman au fost inspirate şi pregătite de Jean Monnet, Comisar General pentru Planul de modernizare şi de echipament al Franţei. 5
sectorului de cărbune şi oţel datorită ponderii economice a acestor industrii, dar şi constituirii unor garanţii că ,,orice război între Franţa şi Germania să devină (…) din punct de vedere material imposibil,, . 2. Instituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului – C.E.C.O. → Propunerea a fost acceptată iniţial de 5 state – Germania, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg12. Marea Britanie, la 27 mai 1950 s-a declarat neinteresată prin refuzul de a participa la negocieri, pe motiv că nu putea lua în considerare o limitare, chiar parţială, sub aspectul suveranităţii. Următoarele evenimente, au marcat instituirea Tratatului C.E.C.O., astfel : pe data de 10 iunie 1950 declaraţia lui Schuman a fost urmată de negocieri deschise la Paris; la 20 iunie 1950 a avut loc tot la Paris o Conferinţă care a avut ca scop elaborarea Tratatului instituind C.E.C.O.; la 18 aprilie 1951 a fost semnat la Paris Tratatul C.E.C.O. ; la 25 iulie 1952 Tratatul C.E.C.O.13 a intrat în vigoare, după ratificarea acestuia de cele 6 state: Franţa, Italia, R.F.Germania, Belgia, Olanda şi Luxemburg. Tratatul a fost încheiat pentru o perioadă de 50 ani. La 10 februarie 1953 se deschide Piaţa comună, pentru cărbune, iar la 10 mai 1953, pentru produse siderurgice. Tratatul de la Paris transferă de la statele membre un anumit număr de competenţe - cu puteri de decizie – către instituţiile comunitare, create de acesta. Ca şi Tratatele europene ulterioare (C.E.E. şi C.E.E.A.), Tratatul C.E.C.O. reprezintă mai mult decât un acord internaţional clasic, deoarece a creat instituţii independente de autorităţile publice naţionale şi le-a înzestrat cu drepturi suverane în domeniile legislativ, administrativ şi judiciar, drepturi care le-au fost transferate –după cum am arătat – de la statele membre14. Cele 4 instituţii create de Tratatul C.E.C.O. sunt următoarele15 : - Înalta Autoritate - organ cu pronunţat caracter supranaţional. Are responsabilitatea de a administra piaţa comună a cărbunelui şi oţelului ,,în care să domnească libera circulaţie şi libera concurenţă – obiectiv al Belgia, Olanda şi Luxemburg, s-au constituit din 29.10.1947 într-o uniune vamală numită Benelux. 13 Primul Preşedinte al Înaltei Autorităţi a fost Jean Monnet, el şi-a ţinut prima reuniune la Luxemburg la 10.08.1952. A se vedea, R. Munteanu, op. cit. p. 28; Cu privire la Tratatul ce instituie C.E.C.O., pe parcursul lucrării, vom folosi prescurtarea T.C.E.C.O. 14 A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 43. 15 A se vedea, Gui Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 2. 12
6
Tratatului – scop în care are puteri decizionale – obligatorii - pe care le exercită nu numai asupra statelor membre ci şi direct asupra întreprinderilor de sector. - Adunarea parlamentară - îi este încredinţată controlul politic al Înaltei Autorităţi. - Consiliul Special de Miniştri - garantează că Înalta Autoritate acţionează în strânsă legătură cu guvernele naţionale. - Curtea de Justiţie – asigură autoritatea dreptului în limitele teritoriale ale celor 6 state semnatare ale Tratatului. Tratatul de la Paris reprezintă un prim pas pe calea integrării europene, un model de integrare juridică, instituţiile C.E.C.O. pregătind istituţiile celor două comunităţi create ulterior – C.E.E. şi C.E.E.A.16 Integrarea realizată prin crearea C.E.C.O. n-a putut fi extinsă şi pe plan politic dat fiind nereuşita – din anii 1953, 1954 - a două noi propuneri de cooperare mai strânsă a celor 6 state sub forma Comunităţii europene de apărare17 şi a Comunităţii politice europene18 3. Instituirea Comunităţii Economice Europene (C.E.E.) şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (C.E.E.A. sau E.U.R.A.T.O.M.) → La 20 mai 1955, Benelux-ul propune într-un memorandum creearea unei Pieţe comune cu o dimensiune economică mult mai largă decât producţia de cărbune şi oţel – aceea propusă de Tratatul C.E.C.O.- care să corespundă unei organizaţii cu un profil mai larg de activitate, aşa cum fusese schiţată iniţial de Planul Monnet - Schuman19. La memorandum se afirma că integrarea economică ar trebui să preceadă integrarea politică. A se vedea R. Munteanu, op. cit. p.29; Cu privire la Tratatele ce instituie C.E.E şi C.E.E.A. pe parcursul lucrări vom folosi prescurtările T.C.E.E. şi T.C.E.E.A. 17 Este vorba despre proiectul de Tratat semnat la Paris la 27 mai 1952 - între statele semnatare ale Tratatului C.E.C.O. - pentru instituirea unei Comunităţi europene de apărare. Tratatul a fost ratificat în anul 1954 de statele membre C.E.C.O.cu excepţia Franţei care a refuzat să participle la dezbateri - la 30.08.1954.- ceea ce a determinat abandonarea proiectului. Acest fapt a condus, prin încheierea acordurilor de la Paris din 23.10.1954., la creearea Uniunii Europei Occidentale (U.E.O.) şi la aderarea la 6.05. 1955 a R.F.G. la Organizaţia Atlanticului de Nord (N.A.T.O.) 18 Proiectul de statut cu privire la Comunitatea politică europeană –din martie 1953 - a fost elaborat de către Adunarea C.E.C.O. Reprezintă un al doilea proiect de integrare la care cele 6 state semnatare ale C.E.C.O. nu au dat curs. A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 14.şi Gui Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p.2. 19 La 20.05.1955. cele 6 state membre C.E.C.O. se întrunesc pentru a desemna un nou preşedinte al Înaltei Autorităţi în locul lui Jean Monnet. A se vedea, Brânduşa Ştefănescu, op.cit. p.23 16
7
Acesta urmează unele idei din Planul ,,Beyen,, - din decembrie 1952, feb ruarie 1953 – prin care au fost schiţate contururile unei pieţe comune europene20. → Miniştrii Afacerilor Externe ale celor 6 state semnatare ale T.C.E.C.O. reuniţi la Conferinţa de la Messina – din 1, 2 iunie 1955 – vor recunoaşte că logica internă a ceea ce au început în anii 1950, 1951 prin acest tratat impunea extinderea integrării europene la toată economia printr-o nouă integrare, sectorială, care să cuprindă domeniul specific al energiei atomice. → Cu acest prilej, un comitet interguvernamental, sub preşedenţia lui P.H.Spaak21 este însărcinat să elaboreze un raport ,,referitor la posibilităţile unei Uniuni economice generale, ca şi la o uniune în domeniul nuclear. Guvernul britanic, deşi iniţial a acceptat invitaţia, a refuzat să participe la negocierile din cadrul acestui comitet22, menţinându-şi opţiunea pentru o cooperare interguvernamentală în cadrul Organizaţiei de Cooperare Economică Europeană (O.C.E.E.), pentru un comerţ liber, fără o uniune vamală23. Raportul ,,Spaak,, (denumit astfel, după numele preşedintelui) adoptat de cei 6 miniştri de externe ai statelor semnatare ai T.C.E.C.O., la Veneţia pe data de 29.05.1956., deschide rapid calea unor noi negocieri ce conduc la semnarea a două tratate, convenindu-se în acest scop o conferinţă interguvernamentală la Bruxelles pentru 26. 07. 1956. Potrivit raportului, realizarea unei pieţe comune implica: stabilirea unei uniuni vamale, înlăturarea restricţiilor vamale, libera circulaţie a serviciilor şi o politică agricolă comună, în condiţiile unui regim comun şi ale armonizării legislaţiilor 24. → Astfel că, la 25.03.1957, la Roma, cele două tratate erau pregătite pentru semnare: - Tratatul ce instituie o Comunitate Europeană a Energiei Atomice – T.C.E.E.A., vizând promovarea utilizării energiei nucleare în scopuri paşnice şi dezvoltarea unei puternice industrii nucleare; - Tratatul ce instituie o Comunitate Economică Europeană – Piaţa comună. Scopurile politice sunt precizate în Preambulul Tratatului, potrivit căruia cele 6 state se declară ,,angajate în stabilirea fundamentelor A se vedea pentru detalii O.Manolache, op. cit. p. 5-6. Paul-Henri Spaak, la acea vreme era ministru de externe Belgian. 22 A se vedea, Hans Joachim Heeser, Britich Policy with regard to the unification efforts on the European Continent (Leyden, 1959) p. 96. 23 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.6. 24 Idem 20 21
8
unei Uniuni fără încetare mai strînsă între popoarele Europei,,25. → Odată cu semnarea Tratatelor de la Roma (25.03.1957), a fost adoptată (la Roma) ,,o Convenţie relativă la unele instituţii comune Comunităţilor Europene,, şi anume - Adunarea parlamentară şi Curtea de Justiţie. → La 01.01.1958 cele două tratate intră în vigoare, ca urmare a ratificării lor de către părţile contractante (cele 6 state membre ale C.E.C.O.) conform propriilor proceduri constituţionale. Ambele tratate au fost încheiate pe o durată nelimitată. → La 17 .04.1957 au fost semnate la Bruxelles protocoalele cu privire la privilegii şi imunităţi şi la Curtea de Justiţie a C.E.E. şi C.E.E.A. Angajamentele imediate prevăzute în conţinutul Tratatului C.E.E. preluate din raportul Spaak, vizează realizarea unei zone de politică comună, cu o puternică unitate a producţiei care să pemită o expansiune continuă, o stabilitate crescută, o creştere accelerată a nivelului de viaţă. În acest scop, tratatul prevede mai întâi crearea unei pieţe comune la nivelul celor 6 state, care să aibă caracteristicile unei pieţe naţionale, şi care să determine realizarea: unei uniuni vamale care să presupună: libera circulaţie internă a mărfurilor şi protecţia externă printr - un tarif vamal comun; libera circulaţie a factorilor de producţie (a persoanelor, a întreprinderilor, a serviciilor, a capitalurilor); protecţia liberei concurenţei. Tratatul C.E.E. prevede de asemenea atât armonizarea politicilor economice generale cât şi dezvoltarea ploliticilor sectoriale comune în special în: agricultură, transporturi, relaţii comerciale cu statele terţe. În plan instituţional cele două tratate de la Roma preiau modelul T.C.E.C.O. însă într-o structură mai puţin deschisă caracterului supranaţional. Din această perspectivă, în doctrina de specialitate s-a precizat că ,,prin mecanismul instituţional şi decizional pe care-l prevăd elementele supranaţionale să fie măcar în aparenţă contracarate26. Cele două Comunităţi, prin actele lor institutive, ca şi prin actele lor adiţionale, au două instituţii comune cu C.E.C.O. : Adunarea Parlementară şi Curtea de Justiţie. Tratatatele C.E.E. şi C.E.E.A. prevăd pentru cele două Comunităţi următoarele instituţii: A se vedea, Gui Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p.3. A se vedea, Brânduşa Ştefănescu, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1979, 24. 25 26
9
Consiliul de Miniştri - ca organ de conducere generală, Comisia executivă- ca organ executiv, respectiv Consiliul Ministerial - ca organ suprem, Comisia - ca organ executiv. În privinţa Marii Britanii, aceasta a decis în favoarea integrării sub forma unei asocieri, care în condiţiile date, aceasta să aibă loc între statele membre O.E.E.C 27 rămase, şi cele 6 state comunitare, care să constituie o unitate economică de sine stătătoare, în cadrul unei zone de comerţ liber28. ▪ În anul 1960, cele 7 state necomunitare – Austria, Danemarca, Elveţia, Marea Britanie, Norvegia, Portugalia, şi Suedia29 - au încheiat la Stockolm, o convenţie privind înfiinţarea unei Asociaţii Europene a Liberului Schimb – A.E.L.S. - care a avut ca model Tratatul C.E.E.30. ▪ Potrivit Convenţiei de la Stockolm, zona comercială liberă se caracterizează prin renunţarea la taxele vamale între ţările membre pentru produsele de provenienţă naţională pe baza unui certificat de origine (cu atenuări de maximum 50% în privinţa gradului de încorporare în produse a unor materii prime de provenienţă străină). → În anul 1961, O.E.E.C. a fost reconstituită pe baze şi cu obiective noi sub denumirea de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică - O.C.D.E. La aceasta au aderat: Australia, Canada, Japonia şi S.U.A. Noua organizaţie a avut ca obiect de reglementare condiţiile în care comerţul se desfăşoară între state, referitoare la: condiţiile de concurenţă, standardele de calitate, asigurarea condiţiilor de export, politica privind mediul înconjurător, inflaţia, şomajul, cursul de schimb etc. ▪ În anul 1961 la 9 august, Guvernul Britanic şi-a manifestat disponibilitatea pentru a accede la structurile comunitare, cu anumite exigenţe însă care au îngreunat negocierile, iar în anul 196731 şi-a reînnoit candidatura, acceptând Tratatul de la Roma, cu anumite rezerve32. Organizaţia pentru Cooperare Economică Europeană. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 7. 29 În 1973 a aderat Islanda, iar în 1986, Finlanda a devenit membru asociat. 30 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 7; Gr. Geamănu, Drept internaţional Public, vol. II, E.D.P., Bucureşti, 1983, p. 296; J. C. Gautron, Droit européen, 10 éd., Dalloz, Paris, p.82. 31 La 10 mai 1967 Guvernul Britanic a depus la Consiliu cererea de aderare la Comunităţile Europene. Cererea a fost menţinută în următorii 2 ani şi discutată la diverse întruniri ale Consiliului. 27 28
10
→ La 8 aprilie 1965, la Bruxelles33 se produce o simplificare în plan instituţional, prin semnarea aşa numitului Tratat de Fuziune a executivelor, intrat în vigoare la 1 iulie 1967, dată de la care Comunităţile Europene au comune, pe lângă cele două instituţii Adunarea Parlamentară şi Curtea de Justiţie (comune din 1967), şi Consiliu şi Comisia. ▪ Cu prilejul fuziunii executivelor, cele 6 state semnatare ale Tratatelor comunitare au adăugat mecanismului comunitar, un Comitet de reprezentanţi permanenţi – C.O.R.E.P.E.R. – compus paritar din miniştri reprezentanţi ai statelor membre. C.O.R.E.P.E.R. are atribuţia de a pregăti şedinţele Consiliului de miniştri, de a cenzura, modifica şi aproba în unanimitate orice propunere sau iniţiativă, luată cu majoritate în Comisia Executivă, ce urmează să devină act comunitar34. ▪ La 29. 01. 1966 are loc celebrul acord asupra dezacordului35 semnat la Luxemburg, prin care Franţa – ce aplicase aşa numita politică a scaunului gol prin refuzarea de a participa, aproape 7 luni, la lucrările instituţiilor comunitare, stagnând astfel activitatea acestora – îşi impune voinţa ca ,,în Consiliul Ministerial să se adopte orice decizie cu unanimitate sau deloc,,. Prin urmare regula majorităţii în adoptarea deciziilor care trebuia realizată la sfîrşitul anului 1965, a fost amânată reprezentând o ameninţare pentru suveranitatea statelor membre. → Între 1-2 decembrie 1963, la Haga a avut loc reuniunea şefilor de stat şi de guvern prin care s-a luat hotărârea de a deschide negocierile între Comunităţi şi statele care au înaintat cereri de aderare. → De la 1 iulie 1968 a devenit complet operaţională Uniunea Vamală, cu 18 luni înaintea calendarului stabilit de Tratat36. Din acel Marea Britanie şi-a revizuit atitudinea în favoarea aderării la Comunităţile europene datorită unor dificultăţi economice şi financiare cum şi a stabilirii legăturilor sale cu Commonwealth-ul 33 La această dată a fost semnat şi Protocolul asupra privilegiilor şi imunităţilor. 34 A se vedea, Brânduşa Ştefănescu, op. cit. p.26; şi Pierre Druin, Ancorări, în ,,Le Monde,, 22 – 23 octombrie, 1966. 35 Buletinul C.E.E., 1966, nr. 3, p. 9-11. 36 Doisprezece ani. A se vedea, C.E.E. art.8 şi deciziile de accelerare(1960), J.O. 1217 şi (1962 ) J.O. 1284; A se vedea, Pierre Mathjisen, op. cit. p. 15. Realizarea anticipată a Uniunii Vamale a dus la păstrarea unor diferenţe în domeiul taxelor şi al măsurilor cu efect echivalent asupra terifelor şi cotelor, ceea ce constituie un obstacol în calea comerţului liber. 32
11
moment tarifele şi restricţiile cantitative dintre statele membre (cele 6 state) erau complet abolite, barierele vamale interne complet suprimate şi un tarif extern comun, finalizat. 4. De la Europa ,,celor 6 state” la o Europă deschisă spre extindere, spre o Uniune Europeană → La 22 decembrie 1972, la Bruxelles, are loc semnarea Tratatului de aderare a Marii Britanii, Irlandei, Norvegiei şi Danemarcei la Comunităţile Europene. Tratatul intră în vigoare la 1 ianuarie 1973. Norvegia n-a aderat la Comunităţi deoarece n-a ratificat Tratatul, ca urmare a referendumului negativ din 24 septembrie 1972. ▪ Doctrina juridică a denumit aderarea celor trei state ca fiind o ,, primă lărgire a Comunităţilor Europene ,,37 ▪ Prin această ,,primă lărgire s-a consacrat principiul că aderarea se realizează fără repunerea în cauză a sistemului,, adică acceptarea sistemului comunitar în ansamblul său incluzând şi legislaţia adoptată de instituţiile Comunităţilor38 ▪ Prin decizia 70/243 din 21. 04. 197039 cele 6 state au semnat un acord în privinţa adoptării unui sistem de resurse proprii pentru a asigura finanţarea Comunităţilor, care a înlocuit contribuţiile financiare ale statelor membre.40 Tratatul de amendare a anumitor prevederi bugetare ale Tratatelor de istituire a celor trei Comunităţi şi ale Tratatului de fuziune a conferit Parlamentului puteri bugetare specifice → A doua lărgire a Comunităţilor Europene a fost iniţiată de Grecia care a cerut aderarea la 12 iunie 1975, ea a fost admisă la 1 ianuarie 198141. A se vedea, Gui Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p.5; şi Pussochet J.P., L’élagissement des Communautés européennes, Ed. Techniques et économiques, 1974. 38 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p.80: Fiecare nouă lărgire însă creează tensiuni în procesul de integrare datorită caracterului eterogen al intereselor statelor, de exemplu Marea Britanie. 39 J.O. L. 94/19, a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971, după ratificarea de către cele 6 parlamente naţionale 40 Resursele proprii Comunităţilor sunt asigurate de taxe agricole, taxe vamale, procente din T.V.A.- ul colectat de statele membre, iar din luna februarie 1988 dintr-o sursă suplimentară reprezentând un anumit procent din media PIB-ului în Uniune (1988 Ec.Bull. 2-13) 37
12
→ Cu Spania şi Portugalia, care au formulat cereri de aderare la 28 martie, respectiv, 28 iulie 1977, şi care au fost admise de 1 ianuarie 1986, Comunităţile Europene numărau în 1986, 12 state membre. ▪ În zilele de 9 şi 10 decembrie 1974, la Paris, şefii de stat şi de guvern din ţările membre ale Comunităţilor Europene hotărăsc să se întâlnească de cel puţin de trei ori pe an în cadrul unei Reuniuni politice numită Consiliu European42. ▪ La 20 septembrie 1976, reprezentanţii în Cosiliu ai statelor membre au semnat Actul privind alegerea reprezentanţilor Adunării prin sufragiu universal direct43. Primele alegeri au avut loc în iunie 1979. ▪ La 5 aprilie 1977 Parlamentul European, Consiliu şi Comisia au elaborat o Declaraţie Comună asupra Drepturilor Fundamentale44 document la care s-au asociat şi şefii de stat şi de guvern prin propria Declaraţie asupra Democraţiei45. ▪ La 19 iunie 1983, cei zece şefi de stat şi de guvern au semnat în cadrul Consiliului European de la Stuttgart o ,,Declaraţie solemnă asupra Uniunii europene,, exprimându-şi voinţa de a transforma întregul complex de relaţii dintre statele membre într-o Uniune Europeană46. ▪ La 14 iunie 198547 Comisia C.E. prezintă Consiliului European ,, Cartea Albă privind finalizarea Pieţei Interne ,, al cărui obiectiv urma să fie realizat în termen de 7 ani (până la 31.12.1992) pe baza unui program şi un calendar complex. Pentru a face posibilă implementarea acestui program, statele membre au hotărât amendarea tratatelor existente prin Actul Unic European. Grecia este primul stat care semnează un Acord de Asociere cu Comunităţile Europene, la 9. 07. 1961. 42 Primul Consiliu European se reuneşte la 10 -11. 03. 1975 la Dublin (Irlanda). A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, Integrarea Europeană. Dicţionar de termini comunitari, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 6 43 J. O.L. 278/1 din 1976; Actul a fost ratificat de cele nouă parlamente naţionale de la vremea respectivă: Franţa, Germania, Italia, Belgia, Oland, Luxemburg, Marea Britanie, Irlanda, Danemarca. 44 J. O. C. 103/1din 1977 45 Pentru detalii a se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p.18. 46 A se vedea, proiectul Tratatului asupra Uniunii Europene, E. C. Bull. 2-7., 1984 47 La această dată este semnat acordul privind ,,Spaţiul Schengen,, de către 5 ţări membre ale C.E. (Franţa, Germania, Belgia, Olanda şi Luxemburg), referitor la eliminarea progresivă a controalelor la fronterele lor comune. 41
13
5. Uniunea Economică şi Monetară → În 1969 se retrage Charles de Gaulle de la preşedenţia Franţei. Această dată marchează încetarea politicii obstrucţioniste a Franţei. Noul ei preşedinte George Pompidou iniţiază o întâlnire la nivel înalt la Haga în 1-2 decembrie 1969, unde şefii de stat şi de guvern sunt de acord să primească noi membri şi să realizeze treptat o uniune economică şi monetară până în anul 198048. Proiectul pentru o Uniune Economică şi Monetară îi aparţine lui Pierre Werner49 care a prezentat, în legătură cu aceasta, la 8 octombrie 1970 un plan care îi poartă numele. Planul prevedea o unificare progresivă a politicilor economice naţionale şi crearea unei organizaţii monetare care să conducă în 1980 la o monedă comună50. Uniunea Economică şi Monetară a fost definită în rezoluţia Consiliului Comunităţilor şi a reprezentanţilor statelor membre din 21 martie 1971. → La 24 aprilie 1972, ca urmare a destabilizării financiare mondiale51, comunităţile introduc cursul de schimb european ,, Şarpele valutar,, care avea misiunea de a obliga statele participante ca prin cooperare între ele şi cumpărări intervenţioniste pe pieţele de devize, să menţină monedele naţionale la un nivel stabilit de comun acord, de la care să nu permită fluctuaţii mai mari de 2,5% în minus sau în plus52. → La 28 ianuarie 1975 a fost semnată Convenţia de la Lomé I între C.E.E. şi 46 de state din zona Africa – Caraibe -Pacific (A.C. P.) care a abrogat Tratatele de la Arusha şi Yaounde. → În martie 1975 este semnată Convenţia de la Bruxelles, privind înfiinţarea Curţii de Conturi europene. → În anul 1976 C.E.E. semnează Tratatul de cooperare cu ţările Maghreb (Algeria, Maroc, Tunisia) iar în 1977 cu ţările Maschrik (Egipt, Iordania, Siria).
A se vedea, Gyula Fábián, Drept instituţional comunitar, Editura Sfera s.r.l., Cluj Napoca, 2004, 38. 49 Pierre Werner a fost prim ministru luxeburghez, care a propus înfiinţarea treptată până în 1980 a Uniunii Economice şi Monetare. Planul nu a reuşit datorită ridicării convertibilităţii dolarului cu aurul. 50 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 81. 51 Cauzată de prăbuşirea sistemului monetar de la Bretton Woods. 52 A se vedea, Gyula Fábián, op. cit. p. 39. 48
14
→ În anul 1976 a fost semnat Tratatul Lomé II, care în 1984 a fost urmat de cel de III-lea Tratat Lomé, cu participarea a 66 de state. În anul 1989 a fost semnat al IV-lea Tratat. → Comunicatul publicat la 2 decembrie 1979, la sfârşitul Conferinţei de la Haga preciza ,,caracterul ireversibil al operei realizată de Comunităţi,, şi necesitatea ,,de a pregăti căile unei Europe unite,,53 → În 6-7 iulie 1978 Consiliul European de la Bremen ( Germania) decide crearea unui Sistem Monetar European54 S.M.E.- intrat în vigoare la 13 martie 1979, şi a unei unităţi monetare europene - ECU – European Currency Unit55, pentru ca apoi, în 1982, la Copenhaga să stabilească ca primă prioritate a acestei etape, desăvârşirea pieţei interne unice. Problema pieţei unice a fost reluată la întrunirile Consiliului European din 25-26 iunie 1984 de la Fontainbleau, şi din 29-30 martie 1985 de la Bruxelles. În această privinţă Comisia a prezentat o Carte Albă pentru Consiliul Europei de la Milano din 28-29 iunie 1985. → În 1985 au fost semnate Tatatele de aderare ale Spaniei şi Portugaliei la C.E., care au intrat în vigoare la 01.01. 1986. Aceasta reprezintă a III-a lărgire a C.E. 6. Actul Unic European → Actul unic a fost semnat la Luxemburg la 17 februarie şi la Haga la 28 februarie 1986 şi a intrat în vigoare la 1 iulie 1987. Actul a fost numit ,,unic,, deoarece combină două instrumente diferite: primul care prevede modificarea celor trei tratate europene, iar cel de-al doilea care constituie un acord între statele membre pentru formularea şi implementarea în comun a unei politici externe comune56. A.U.E are drept obiectiv finalizarea ,,pieţei interne,,. Trecerea de la ,,piaţa comună,, la ,,piaţa internă,, nu este o simplă modificare terminologică, ci este considerat un obiectiv ambiţios care implica Idem. Din 1 ianuarie 1979, sistemul ,,Şarpele valutar, a fost schimbat de Sistemul Monetar European, care avea trei elemente de bază: E.C.U., mecanismul de curs valutar şi Fondul European de Cooperare Monetară. 55 E.C.U. stabilită pe baza unui coş valutar, a funcţionat ca unitate de cont între statele member, în care greutatea valutelor naţionale era determinată de cota de participare în circuitul comercial inter. A se vedea, Gyula Fábián, op. cit. p. 40 56 A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p.18. 53 54
15
adoptarea a 310 directive de apropiere a legislaţiilor în vederea stabilirii progresive a pieţei interne până la 31 decembrie 1992. În Actul Unic European se regăsesc, în mare parte, cele trei categorii de măsuri - eliminarea frontierelor fizice, tehnice şi fiscale57 - precizate în Carta Albă. În acest context, piaţa internă, a fost preconizată să asigure : - o zonă fără frontiere interne în care libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciiilor şi capitalului este asigurată în conformitate cu dispoziţiile Tratatului58; - politica socială (articolele 21 şi 22, prin care A.U.E. introduce în Tratatul C.E.E. art. 118 A şi art. 118 B59); - coeziunea economică şi socială (Titlul V, articolele 130 A la 130 E, titlu nou adăugat în Tratatul C.E.E. în partea a treia referitoare la ,,Politica Comunităţii); - cercetarea ştiinţifică şi tehnologică (tilu VI, articolele130F la 130 Q, titlu nou adăugat în Tratatul C.E.E. în partea a treia referitoare la ,,Politica Comunităţii); - mediul înconjurător (titlu VII, articolele 130 R la 130 T, titlu nou adăugat în Tratatul C.E.E. în partea a treia referitoare la ,,Politica Comunităţii). → A.U.E cuprinde atât prevederi noi, cât şi prevederi modificatoare a tratatelor, referitoare la: - structura instituţională - atribuţii ale Parlamentului European în domeniul legislativ (cu privire la o mai mare implicare a acestei instituţii înprocedurile legislative), puterile acordate Comisiei pentru aplicarea regulilor stabilite de Consiliu, crearea Tribunalului de Primă Insatnţă; - întărirea procesului decisional al Comunităţilor prin: extinderea votului cu majoritate calificată, includerea în Tratat a capitolelor privind coeziunea economică şi socială (dezvoltare regională), cercetarea şi dezvoltarea tehnologică şi mediul. A.U.E. a creat condiţiile pentru punerea în aplicare a reformelor care să conducă la realizarea Uniunii Economice şi monetare şi la cooperarea în domeniul politicii externe pentru edificarea unei Uniuni politice. Aceste obiective au fost discutate la 27-28 iunie 1988, în cadrul Consiliului European de la Hanovra, şi încredinţate la 15 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.10 Art. 14(2) din Tratatul C.E. 59 Referitoare la posibilitatea de a se legifera, în acest domeniu, cu majoritate calificată, respective prin care se permite Comisiei să stimuleze dialogul socialla nivel European. 57 58
16
decembrie 1990, celor două conferinţe interguvernamentale deschise la Roma. Modificările Tratatelor comunitare potrivit obiectivelor amintite ar fi urmat să fie ratificate până la sfârşitul anului 1992.60 → În anul 1995 intră în vigoare Tratatul de la 61 Schengen . → La 1 ianuarie 1990 se înfiinţează oficial Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare - B.E.R.D., cu sediul la Londra. → La 1 iulie 1990 începe prima fază a Uniunii Economice şi Monetare (1990-1994). → La 22 octombrie 1990 România semnează un Tratat de cooperare cu Comunităţile europene. → În anul 1991 se desfiinţează C.A.E.R. (5. 01.1991) şi Pactul de la Varşovia (25.02.1991). → În anul 1992, Consiliul Ministerial votează Codul vamal comunitar.
7. Tratatul de la Mastricht - Tratatul asupra Uniunii Europene62 → La 7 februarie 1992 cei 12 membri ai Comunităţilor Europene au semnat la Mastricht Tratatul privind instituirea Uniunii Europene, care a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993.
A se vedea, O Manolache, op. cit. p.10 La data de 14. 06. 1985, cinci ţări membre ale C.E. (Franţa, Germania, Belgia, Olanda şi Luxemburg) semnează la Shengen (Luxemburg) un acord (este prima variană a tratatului) privind eliminarea progresivă a controalelor la frontierele lor comune, prin care se prevede desfiinţarea treptată a controalelor la graniţele interne comune până în anul 1990 pentru circulaţia persoanelor. La 19 iunie 1990, tot la Schengen, a fost semnată o convenţie între aceleaşi ţări referitor la aplicarea concretă a acordului din 1985. Apoi mai multe state membre ale Uniunii Europene au semnat acordul de la Schengen: Italia, la 27. 11. 1990, Spania şi Portugalia, la 25. 05.1991, Grecia, la 6. 11. 1992, Austria, la 28. 04. 1995, Finlanda şi Suedia, la 19. 12. 1996. Prin acest Tratat s-au pus bazele a ceea ce astăzi numim ,, Spaţiul Schengen,,. A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, op. cit. p.7; şi O. Ţinca, Drept comunitar general, Ed. didactică şi Pedagogică, R. A., Bucureşti, 1999, p. 221. 60 61
62
Va fi utilizat în continuare prin sintagmele: TMs. sau T.U.E.
17
→ În timp ce Tratatul de la Roma stabilea ,,fundamentele unei uniuni fără încetare mai strânsă între popoarele europene63,, şi A.U.E. cuprindea în preambulul său, pentru prima dată, hotărârea statelor de a realiza o Uniune europeană, tratatul de la Mastricht marcheză o nouă etapă în procesul de creare a unei Uniuni fără încetare mai strânsă între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate cât mai aproape posibil de cetăţeni (art. A alin. 2)64. Tratatul asupra Uniunii europene cuprinde şapte titluri precedate de preambul. Cele şapte titluri cuprind: - Dispoziţii comune (Titlul I, articolele A la F). Acestea se referă la o Uniune Europeană prin fixarea obiectivelor acesteia: stabilirea unei uniuni economice şi monetare incluzând în cele din urmă o monedă unică, o politică externă şi de securitate comună cuprinzând şi evenuala stabilire a unui cadru pentru o politică de apărare comună, introducerea cetăţeniei uniunii, cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne, păstrarea acquisu-lui comunitar şi respectarea principiului subsidiarităţii; - Dispoziţii pentru modificarea Tratatelor ce instiuie Comunitatea economică europeană (în vederea stabilirii Comunităţii europene, art.G), Comunitatea europeană a cărbunelui şi oţelului ( art. H ), Comunitatea europeană a energiei atomice (art.I), cuprinse în Titlurile, II, III, IV; - Dispoziţii privind politica externă şi de securitate comună ( articolele J la J 11); - Dispoziţii asupra cooperării în domeniile justiţiei şi afacerilor interne( articolele K la K 9); - Dispoziţii finale ( articolele L la S); → Uniunea europeană, potrivit Tratatului de la Mastricht, este întemeiată pe următorii piloni sau fundamente: - Comunităţile – primul pilon; - Politica externă şi de securitate comună – P.E.S.C. - al doilea pilon; - Cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne J.A.I. - al treilea pilon. → Uniunea europeană – potrivit TMs., nu are personalitate juridică, nu are capacitatea de a se angaja ca atare pe plan extern faţă de state terţe, nu are competenţa de a încheia tratate, ea se poate 63 64
Primul alineat din preambul. A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 96, 110. 18
angaja numai în plan politic65. Comunităţile îşi păstrează personalitatea lor juridică putând să se angajeze şi să angajeze statele membre în acorduri internaţionale66. → Uniunea europeană dispune de un cadru instituţional unic, constituit în principal dintr-o singură instituţie care este cu adevărat instituţia Uniuii, respectiv, Consiliul european, care impulsionează dezvoltarea Uniunii şi defineşte orientările politicii generale. Prin urmare sistemul instituţional unic al Uniunii Europene este format din instituţiile comunitare67 (Consiliul Comunităţilor Europene, devenit prin Tratatul de la Mastricht Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul european, Comisia europeană, Curtea de justiţie) şi Consiliul european. → La 2 mai 1992 a fost semnat la Porto Acordul de constituire a unui Spaţiu Economic European (S.E.E.) între ţările membre ale Acordului European de Liber Schimb68 (A.E.L.S.) şi Comunitatea Europeană. Acordul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 199469. → La 21 decembrie 1992, Polonia, Ungaria şi Cehoslovacia semnează la Cracovia Tratatul de înfiinţare a C.E.F.T.A. → La 21 - 22 iunie 1993 are loc Consiliul european de la Copenhaga ocazie cu care se precizează că statele est-europene vor fi admise în Uniunea Europeană de îndată ce vor îndeplini condiţiile sau criteriile economice şi politice fixate prin tratatele de asociere. Atfel, o ţară candidată trebuie să aibă instituţii stabile care să garanteze democraţia, primatul dreptului, drepturile omului, respectarea minorităţilor şi protecţia lor (criterii politice), existenţa unei economii de piaţă viabile, precum şi capacitatea de a face faţă presiunii concurenţiale şi forţelor pieţei în interiorul uniunii (criterii economice) şi să respecte acquis-ul comunitar70. După adoptarea T.U.E. alte zece Idem, p. 107 Ibidem. 67 Printre instituţiile comunitare nu figurează Curtea de conturi, care este instituţie exclusiv comunitară. 68 Austria, Finlanda, Islanda, Lichtenstein, Norvegia, Suedia şi Elveţia; A se vedea, J.O. L1/1, 1994. Acordul n-a fost ratificat de Elveţia. 69 Acordul prevede un Consiliu S.E.E. asemănător Consiliului European, o Autoritate de Supraveghere A.E.L.S., asemănătoare Comisiei Europene şi un Comitet Parlamentar Mixt( a se vedea, regulile de procedură ale Autorităţii de Supraveghere A.E.L.S, 1994, J.O.L 113/19). A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 22. 70 A se vedea, K. Kecsmar, Enlargissement: consequences de la proposition de la Commision, în R.M.U.C.U.E. nr. 434/2000, p. 15 -16; şi O. Manolache, op. cit. p.14. 65 66
19
state au depus cereri de aderare: România, Cehia, Slovacia, Ungaria, Polonia, Bulgaria, Slovenia, Estonia, Letonia şi Lituania. → Din anul 1994 funcţionează Institutul Monetar European – I.M.E., cu sediul la Frankfurt, şi începe a doua etapă a Uniunii Economice şi Monetare - U.E.M. → De la 9 mai 1994 România devine membru asociat la Uniunea Europei Occidentale - U.E.O. → La reuniunea Consiliului European de la Edinburg din decembrie 1992, s-a hotărât ca de la începutul anului 1993 pot începe negocierile de aderare cu Austria, Finlanda şi Suedia. În acelaşi an, în noiembrie, Norvegia a înaintat cerere de aderare, dar a retras-o în urma unui referendum negativ. Aderarea celor trei ţări la U.E. a devenit efectivă la 1 ianuarie 1995. Prin această a IV-a lărgire dată U.E. numără 15 state membre → La 22 iunie 1995, România depune la Paris în mod oficial crerea de aderare la U.E. În acelaşi an la Consiliul European de la Cannes se elaborează o ,,Carte Albă,, ce conţine măsuri în vederea armonizării legislative pentru statele europene asociate. → Cu privire la cererile de aderare ale celor 10 state menţionate, Comisia a adoptată 16 iulie 1997 ,,Agenda 2000 Pentru o Europă mai puternică şi mai extinsă,, prin care se fac recomandări detaliate în cazul fiecărei cereri şi asupra lansării procesului de negociere71. Punctul de vedere al Comisiei a fost ca aceste negocieri trebuie să fie deschise cu numai şase ţări: Polonia, Ungaria, Cehia, Estonia, Slovenia şi Cipru. La 10 noiembrie 1997 Consiliu şi-a exprimat acordul său asupra componentelor strategiei de preaderare stabilită în ,,Agenda 2000,,72. → În anul 1998 intră în vigoare Convenţia Europol de cooperare poliţienească73, prin care s-a creat Biroul European de Poliţie. 8. Tratatul de la Amsterdam Comunicarea Comisiei COM. (97) 2000, Bull. UE nr.7-8/1997, p.7-9. În documentul adoptat Comisia a detaliat cele trei serii de condiţii de îndeplinit stabilite de Consiliul European de la Copenhaga pentru a face posibilă aderarea la Uniune. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.14; şi M. Baun, Anlargement, în Developments in the European Union , Ed. By L. Cram, D. Dinan, N. Nugent, p. 277/278, 280/282. 72 Bull. U.E. nr. 11/1997. 73 Convenţia a fost semnată la 26 iulie 1995. Europol are sediul la Haga (Olanda). A se vedea J.Of. C. 316/1995 p. 1 şi urm. A fost infiinţat prin Tratatul de la Mastricht, iar competenţa i- a fost lărgită prin Tratatul de la Amsterdam. 71
20
Tratatul de la Amsterdam reprezintă, după A. U. E. şi Tratatul de la Mastricht74, cea de-a treia revizuire importantă a Tratatelor comunitare. Acesta a fost semnat la 2 octombrie 1997 la Amsterdam, urmare a conferinţei interguvernamentale deschisă la Torino la 29 martie 1996. Tratatul a intrat în vigoare la 1 mai 1999. Noul Tratat cuprinde trei părţi: -a. Modificări de fond aduse tratatelor, - b. Simplificare, - c. Prevederi generale şi finale. a. Dispoziţiile Tratatului privesc, în principal: instituţiile comunitare, principiile funndamentale şi politicile comunitare. În privinţa instituţiilor remarcăm: ▪ a fost întărit considerabil rolul Parlamentului European prin stabilirea unui plafon pentru numărul membrilor săi - avîndu-se în vedere lărgirea Uniunii - în sensul că acesta nu va putea depăşi şapte sute (art. 189 din Tratatul C.E.); acest lucru impune şi o modificare a legislaţiilor naţionale privind alegerea Parlamentului European. ▪ s-au înlocuit unele proceduri de decizie cu procedura codeciziei, în principal în domeniul pieţei interne (articolele: 12, 18. 42, 71, 80, 148, 150, 156, 162, 172, 175, 179); ▪ Curtea de Justiţie a primit noi competenţe: - în cadrul reglementărilor din Titlul IV din Tratatul C.E. privind vizele, azilul, imigrarea şi alte politici referitoare la libera circulaţie a persoanelor( articolele 61-69), - în materia reglementată de dispoziţiile articolelor 29-42 din T.U.E. privind cooperarea în domeniul poliţiei şi al justiţiei în materie penală, şi ale articolului 6 par. 2 T.U.E, referitor la controlul activităţii instituţiilor în domeniul respectării drepturilor fundamentale, în măsura în care cele două Tratate prevăd această competenţă. ▪ Curtea de conturi, potrivit art. 5 T.U.E. ca şi Parlamentul European, Consiliu, Comisia Europeană şi Curtea de Justiţie, dobândeşte statutul de instituţie comunitară. Tratatul de la Amsterdam reglementează ,,cooperarea întărită,, , la art. 43- 45. TMs.75. Tratatul de la Mastricht îl vom denumi în continuare T.U.E. - Tratatul cu privire la Uniunea Europeană 75 În acest scop statele membre trebiue să respecte cele şase condiţii prevăzute la art. 43 par.1, astfel: să favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, să respecte principiile tratatelor şi cadrul instituţional unic al Uniunii, să nu folosească această cale decît ăn ultimă instanţă, cooperarea să privească majoritatea statelor membre, să nu afecteze 74
21
În privinţa drepturilor fundamentale, precizăm că Uniunea nu a aderat la Convenţia europeană a drepturilor omului, dar, art. F par. 2 din T.U.E. – potrivit căruia Uniunea respectă drepturile fundamentale aşa cum sunt garantate prin prin Convenţia europeană de apărare a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, semnată la Roma, la 4. 11. 1950, şi aşa cum rezultă din tradiţiile constituţionale comunebstatelor membre, ca principii generale de drept comunitar76 a fost inclus la paragraful 2 al articolului 6 din T.U.E. modificat prin Tratatul de la Amsterdam. În acest context paragraful 1 al art. 6 precizează că Uniunea este întemeiată pe principiile libertăţii şi democraţiei, respectului drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, precum şi al statului de drept, principii care sunt comune statelor membre.77 În privinţa politicilor comunitare, menţionăm că acţiunile în domeniu privesc: - politica socială. Articolul 140 din T.CE stabileşte că, pentru realizarea obiectivelor prevăzute la art. 136 - promovarea ocupării forţei de muncă, ameliorarea condiţiilor de viaţă şi de muncă care să permită un progres egal, o protecţie socială adecvată, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane, care să permită un nivel ridicat al ocupării locurilor de muncă etc – Comisia încurajează cooperarea între statele membre şi facilitează coordonarea acţiunilor acestora în toate domeniile politicii sociale şi mai ales în domeniul ocupării forţei de muncă, al dreptului la muncă şi al condiţiilor muncii, formării şi perfecţionării profesionale, securităţii sociale, protecţiei împotriva accidentelor şi bolilor profesionale, securităţii sociale, igiena muncii, dreptul sindical şi negocierile colective între patroni şi salariaţi (lucrători). - politica comercială comună, politica comună în domeniul agriculturii şi pescuitului, şi în domeniul transporturilor, şi celelealte politici: ale mediului, industriei, cercetării şi tehnologiei, energiei, cooperării pentru dezvoltare, protecţiei consumatorilor. Aceste politici potrivit Tratatului de la Amsterdam (art. 2), vor trebui să inspire noua misiune comunitară ,,înaltul grad de copetitivitate”. Este vorba despre revizuire care urmăreşte să evidenţieze legătura dintre acquis-ul comunitar, drepturile şi obligaţiile statelor care nu participă la această cooperare şi să fie deschisă tuturor statelor membre. A se vedea, Paul Mircea Cosmovici, Roxana Munteanu, op. cit. p. 53. Respectarea principiilor de la articolul 6 paragraful 1 este controlată de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene. 76 77
22
competitivtate şi ,, progresu economic şi social echilibrat şi duarbil” care figurează printre noile obiective ale Uniunii (art. 2 alin. 2 T. UE)78. b. Simplificarea tratatelor a rezultat din faptul că tratatele comunitare au fost supuse unor revizuiri succesive, care au constat în adăugiri79 la textul iniţial, fără a fi abrogate dispoziţiile caduce. O declaraţie referitoare la art. 10 din T.A. precizează că simplificarea nu aduce atingere acquis-ului comunitar80. În consecinţă, s-a procedat la o renumerotare completă a T.CE şi a T.U.E., deoarece, ca urmare a revizuirii decisă la Amsterdam şi în special datorită simplificării, prezentarea T.CE devenea tot mai neclară. Astfel, potrivit art. 12 par. 1 din T.A., articolele, titlurile şi secţiunile din T.U.E. şi din T.CE astfel cum au fost modificate prin dispoziţiile T.A. sunt renumerotate conform tabelelor de echivalenţă ce figurează în anexa la Tratat, care face parte integrantă din acesta.81 Dispoziţiile finale se referă la durata tratatului (nelimitată), la ratificarea de către părţile contractante, la intrarea în vigoare şi la redactarea lui în limbile oficiale ale U.E. → La 1 ianuarie 1999, s-a infiinţat Banca Centrală Europeană82 (deşi a fost prevăzută a se înfinţa pentru 1. 07. 199883), şi a fost introdusă moneda unic ,,euro,, în care 11 state europene care au îndeplinit criteriile de convergenţă în decontările scriptice. Această dată
A se vedea, Paul Mircea Cosmovici, Roxana Munteanu, op. cit. p. 53 Aceste adăugiri, aduse textelor tratatelor sunt cuprinse şi în protocoalele anexate la acestea. 80 Articolul 10 din T.A. prevede: 1) Abrogarea sau suprimarea dispoziţiilor caduce din T.CE, T.CECO, T. EURATOM, aşa cum erau în vigoare înainte de intrarea în vigoare a T.A., şi adaptarea unor dispoziţii ale acestor tratate, nu afectează efectele juridice nici ale dispoziţiilor din aceste tratate, în special, cele rezultând din termenele pe care le acordă, nici ale dispoziţiilor din actele de aderare; 2) Efectele juridice ale actelor în vigoareadoptate pe baza tratatelor menţionate nu sunt afectate; 3) Se abrogă Convenţia din 25 martie 1957 nreferitoare la unele instituţii comune Comunităţilor Europene şi Tratatul din 8 aprilie 1965 ce instituie un Consiliu unic şi o Comisie unică a Comunităţilor Europene. 81 A se vedea, Paul Mircea Cosmovici, Roxana Munteanu, op. cit. p. 58. Cele două Tratate astfel simplificate şi renumerotate se mai numesc şi versiuni consolidate ale Tratatelor - T.CE şi T.U.E. - prin T.A.; A se vedea, J. – P. Jacqué, La simplification et la onsolidation des traités, în Revue trimestrielle de droit europeén, 1997, nr. 4, p. 903 şi urm. 82 B.C.E. are sediul la Frankfurt, este instituţie independentă, (nu primeşte dispoziţii nici de la Guvernele statelor member, nici din partea instituţiilor C.E.), a înlocuit Institutului Monetar European, şi reprezintă banca de emisie pentru moneda Euro.; A se vedea, Ion Jinga Popescu Andrei, op.cit. p. 25. 83 A se vedea, Dan Drosu Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, p. 563. 78 79
23
marchează începutul fazei a III-a a Uniunii Economice şi Monetare (U.E.M.), 1999-200284 → Ca urmare a Consiliului European de la Helsinki din 10-11 decembrie 1999, la 15 02. 200085 încep negocierile de aderare între U.E. şi România, Letonia, Lituania, Slovacia, Malta, şi Bulgaria86 -potrivit unor Conferinţe interguvernamentale cu fiecare din aceste ţări. Momentul efectiv de începere a negocierilor a fost 28 martie 2000. → La 23. 06. 2000, C.E. semnează cu statele A.C.P. la Cotonou (Benin) o Convenţie care intră în vigoare în locul Tratatului de la Lome. 9. Tratatul de la Nisa. Noi extinderi ale Uniunii Europene → Asupra textului Tratatului de la Nisa semnat la 26 februarie 2001 - urmare a Conferinţei interguvernamentale compusă din reprezentanţii statelor membre deschisă la Bruxelles la 14 februarie 200087- s-a căzut de acord în cadrul reuniunii de vârf de la Nisa, din 711 decembrie 2000. Tratatul de la Nisa, intrat în vigoare la 1. 02 2003, este primul tratat care face referire la 27 state membre ţinând cont de cererile de aderare ale statelor din Europa de est. Tratatul a La sfârşitul fazei a II-a - 31. 12. 1998 – cursurile deschimb valutar între monedele celor 11 state au fost îngheţate, acstea reprezentând în continuare doar forma fizică de apariţie a ,,euro,,. Grecia s-a alăturat zonei euro la 1.01 2001. 85 De la această dată prin ,,Agenda 2000,, statele membre au aprobat fonduri separate pentru sprijinirea statelor candidate, destinate dezvoltării instituţionale interne, dezvoltării infrastructurii, protecţiei mediului, modernizării agriculturii şi modernizării regionale: PHARE, ISPA (Instrumente structurale pentru preaderare - Instrument for Structural Policy for Pre-accesion -, prin Regulamentul Consiliului Nr. 1267/1999 din 21 iunie 1999), SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development - măsuri de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală în ţările candidate din centrul şi estul Europei, prin Regulamentul consiliului 1268/1999 din 21 iunie 1999); A se vedea, Fabian Gyula, op. cit. p. 47. 86 Referitor la negocierile de aderare cu Turcia, s-a considerat că această ţară nu îndeplineşte, în această fază, criteriile fixate de Consiliul European de la Copenhaga, cu privire la statul de drept, democraţia şi drepturile omului; A se vedea, P. Moscovici, Perspectives de L’Union Européenne après le Conseil Européen d’Helsinki, în RMCUE, nr. 434/2000, p. 6. Pentru Turcia, la 8 martie 2001 a fost adoptat un parteneriat pentru aderare. 87 Conferinţa interguvernamentală - urmare a concluziilor Consiliului European de la Koln din iulie 1999şi a raportului preşedenţiei- a examinat ăn special, problrmele referitoare la mărimea şi compunerea Comisiei, ponderea votului în cadrul Consiliului, extinderea eventuală a voturilor cu majoritate calificată în cadrul acestuia, cooperare întărită, modificări ale Tratatelor comunitare privind instituţiile europene, ăn vederea punerii în aplicare a tratatului de la Amsterdam; A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.16 84
24
modificat T.U.E. şi Tratatele ce instituie Comunităţile Europene şi unele acte asociate acestora88, după cum urmează89: ▪ modificările aduse T.U.E. au în vedere situaţiile în care există un ,,risc clar,,90de încălcare gravă de către un stat membru a principiilor libertăţii, ale democraţiei, ale respectului pentru drepturile omului şi pentru libertăţile fundamentale, şi ale statului de drept( art. 6, 1 T.U.E.) ▪ alte modificări privesc structurarea treptată a unei politici de apărare comună în cadrul politicii externe şi de securitate comună; rolul Uniunii Europei Occidentale practic dispare, în timp ce rolul N.A.T.O. este consolidat (art. 17 T.U.E., modificat prin Tratatul de la Nisa). ▪ Comitetul Politic şi de securitate, sub responsabilitatea Consiliului, exercită acum control politic asupra operaţiunilor şi direcţionează strategic operaţiunile de administrare a crizelor (art. 25 T.U.E., modificat de Tratatul de la Nisa). ▪ au fost introduse prevederi noi referitoare la cooperarea întărită în domeniul politicii externe şi de securitate comună. (art. 27 de la ,,a,, la ,,o,, , 27,,e,, T.U.E., introduse de Tratatul de la Nisa). ▪ prevederi noi au fost aduse domeniului cooperării judiciare în materie penală. Astfel, alături de Europol s-a înfiinţat Eurojust (Unitatea Europeană de Cooperare Judiciară), pentru o cooperare mai strânsă între autorităţile judiciare şi alte autorităţi competente ale statelor membre (art. 29, al doilea par., noul alineat secund T.U.E., modificat de Tratatul de la Nisa). ▪ Titlul VII intitulat ,,Prevederi asupra unei cooperări mai strânse,, şi-a schimbat numele în ,,Prevederi asupra cooperării întărite,, ▪ modificările tratatelor C.E., C.E.C.O. şi Euratom, privesc în special instituţiile, procedurile de vot şi coopearea întărită. Comisia va cuprinde câte un reprezentant din fiecare stat membru; Parlamentul Partea I- Modificări de fond:art.1-6; Partea aII-a Dispoziţii finale şi tranzitorii:art.7-13.S-au mai adoptat 4 protocoale, şi anume: 1. Protocolul care a fost anexat la T.U.E. şi la Tratatul C.E.şi care priveşte extinderea Uniunii Europene; 2. Protocolul care a fost anexat la T.U.E., Tratatele C.E. şi Euratomşi care priveşte statutul curţii de Justiţie; 3. Protocolul care afost anexat la Tratatul C.E. şi care se referă la consecinţele financiareale expirării tratatului C.E.C.O. şi la fondurile de cercetare privind cărbunele şi oţelul; 4. Protocolul asupra art.67 din Tratatul C.E., precum şi 24 de declaraţii, luându-se notă de alte 3 declaraţii. 88
89
A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 26.
90
Art. 7,1 T.U.E., introdus de Tratatul de la Nisa.
25
European va avea cel mult 732 membri91; votul majoritar în Consiliu va necesita majoritatea statelormembre şi, la cererea unuia dintre statele membrevotul de 62% din populaţia Comunităţii; Tratatul defineşte şi competenţele C.J.C.E. ( Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene), şi a T.P.I. (Tribunalului de Primă Instanţă); votul majoritar a fost introdus pentru încă 27 de cazuri, iar procedura codeciziei a fost extinsă ▪ Tratatul de la Nisa stipulează un nou statut al Curţii de Justiţie, iar pentru rezolvarea unor probleme specifice s-au înfiinţat camere jurisdicţionale. → În perioada 4-15 decembrie 2001, Cosiliul european de la Laeken (Belgia) decide, având în vedere Declaraţia privind viitorul Uniunii, anexată la Tratatul de la Nisa, desfăşurarea lucrărilor unei Convenţii privind viitorul Europei. La 1.03. 2002 Convenţia îşi deschide lucrările. Acestea au durat 16 luni. Declaraţia de la Laeken a solicitatat ca problemele spre dezbatere (aproximativ 60) să se concentreze asupra următoarelor aspecte92: - o mai bună repartizare a competenţei în cadrul Uniunii Europene ( în sensul delimitării stricte a atribuţiilor, adaptarea sferelor de competenţă) - simplificarea instrumentelor Uniunii (distincţia între funcţiile legislative şi măsurile de executare, reducerea numărului instrumentelor legislative, recurgerea în măsură mai mare la legislaţia cadru). - mai multă democraţie, mai multă transparenţă şi eficienţă (în special, metoda de desemnare a comisarilor, atribuţiile şi alegerea Parlamentului European, rolul Consiliului, echilibru instituţional şi rolul parlamentelor naţionale, eficienţa procesului de luare a deciziilor şi funcşionarea instituţiilor); - spre o constituţie europeană (simplificarea tratatelor existente, inclusiv o distincţieîntre Uniune şi Comunităţi; diviziunea între un tratat de bază şi dispoziţiiale altor tratate; statutul Cartei drepturilor fundamentale; posibila adoptarea unui text constituţional în cele din urmă). Întrunirile Convenţiei s-au ţinut la Bruxelles, în urma căror dezbateri şi compromisuri s-a ajuns la adoptarea, prin consens, a unui Germania şi Luxemburg îşi păstrează numărul de locuri în Parlament, celelalte state pierd din numărul de locuri. 92 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.18 91
26
proiect al unei Constituţii Europene, la 13 iulie. Proiectul de Constituţie a parcurs mai multe etape în vedera adoptării lui93 sub forma unui Tratat. În cele din urmă Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa a fost semnat la 29 octombrie 2004 şi supus ratificării de către statele membre potrivit procedurilor naţionale; A fost respins însă în procedurile de referendum desfăşurate în Franţa (29 mai 2005) şi în Olanda94 (1 iunie 2005). Procesul de ratificare a fost prelungit peste termenul stabilit (noiembrie 2006) până la jumătatea anului 2007, convenit la consiliul European din iunie 2005. → La 11.12. 2001, Comisia adoptă Cartea verde a creării unei procuraturi în vederea protejării pe cale penală a intereselor Comunităţilor95 → La 1.01. 2002 se pune în circulaţie moneda EURO în 12 state membre, cu excepţia Angliei, Danemarcei şi Suediei. La 28. 02. 2002 moneda unică devine singurul mijloc de plată şi în ministerele europene, dată la care s-a încheiat a III-a etapă şi ultima etapă a UEM. → În decembrie 2002 – la Consiliul European de la Copenhaga au fost invitate să adere la U.E. 10 state est - europene. În cadrul declaraţiei ,,One Europe,, România şi Bulgaria au primit atât asigurări că nu trebuie să reia negocierile cu noile state membre, cât şi promisiuni de ajutoare de peste 1 miliard euro/ajutor pe an (s-a stabilit ca negocierile să fie încheiate până în octombrie 2004). → La 15 aprilie 2003, la Atena, au fost semnate tratatele de aderare cu cele 10 state candidate care au încheiat negocierile în vederea dobândirii statului de membre ale Uniunii Europene, şi anume: Cehia, Slovacia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Estonia, Letonia, Lituani, Cipru şi Malta. Prin aderarea celor 10 state la 1 mai 2004, se realizează a V-a lărgire a Uniunii Europene, care numără 25 de state membre. 93
1. a fost prezentat Consiliului European întrunit la Halkidiki – Salonic, în 20-21 iunie 2003; 2.- a fost examinat în cadrul unei conferinţe interguvernamentale la Roma ( ale cărei lucrări au început în 4 octombrie 2003 ), la care Proiectul de Constituţie nu a primit acordul Consiliului European de la Roma în 13 şi 14 decembrie 2003; 3.- a fost aprobat la întrunirea Consiliului European din 17 şi 18 iunie 2004. 94 95
În această ţară referendumul a avut rol consultativ. A se vedea, Gyula Fábián, op. cit. p. 48.
27
→ La 25 aprilie 2005, la Luxemburg, a fost semnat Tratatul de aderare a României şi Bulgariei la Uniunea Europeană (după obţinerea avizului pozitiv al Comisiei, din 13 aprilie 2005, şi a avizului conform al Parlamentului European din 13 aprilie 2005). A derarea acestor state s-a realizat la 1 ianuarie 2007. Uniunea numără în prezent 27 de state. → La 3 octombrie 2005 s-a decis deschiderea negocierilor de aderare a Turciei şi Croaţiei la Uniunea Europeană, iar la 15-17 decembrie 2005 s-a discutat să se acorde Macedoniei statutul de stat candidat. 10. Tratatul de la Lisabona – Tratat de reformare a Uniunii Europene 10. 1. Precizări prealabile. Provocările secolului al XXI-lea cu care se confruntă statele membre ale Uniunii europene - mondializarea economiei, evoluţia demografică, schimbările climatice, aprovizionarea cu energie sau noile ameninţări la adresa securităţii le-au determinat să conştientizeze că nu mai sunt în măsură să facă faţă singure tuturor acestor probleme fără frontiere. Astfel, după doi ani de criză instituţională, şefii de stat şi de guvern din ţările membre U.E. au ajuns la un acord asupra unui nou tratat, care să pună capăt blocajului creat în 2005, după ce francezii şi olandezii au respins, prin referendum, Constituţuia Europeană. Documentul astfel materializat prin Tratatul de la Lisabona a fost semnat la 13 decembrie 2007, urmând să intre în vigoare la 1 ianuarie 2009, după ce va fi ratificat 96 de fiecare dintre cele 27 de state membre, conform propriilor reguli constituţionale, cu numai câteva luni înaintea alegerilor pentru Parlamentul European. Evoluţiile politice, economice şi sociale au condus şefii de stat şi de guvern să-şi propună prin Tratatul de la Lisabona să adapteze instituţiile europene şi metodele lor de lucru, să consolideze legitimitatea democratică a Uniunii şi a valorilor sale fundamentale. Tratatul de la Lisabona este rezultatul negocierilor între statele membre, reunite în cadrul unei conferinţe interguvernamentale, la lucrările căreia au participat Comisia Europeană şi Parlamentul European. Primul stat care a ratificat Tratatul de la Lisabona a fost Ungaria la 18. 12. 2007. În România au fost deja demarate procedurile în vederea ratificării acestuia, pe cale parlamentară. Guvernul român a adoptat în şdedinţa din 19 decembrie 2007 proiectul de lege pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona, în vederea transmiterii sale la Parlament. 96
28
La fel ca şi Tratatul de la Amsterdam şi, respectiv Nisa, Tratatul de la Lisabona este un tratat de amendare a Tratatelor existente – Tratatul asupra Uniunii Europene, care-şi va păstra denumirea (T.U.Enou97) şi Tratatul asupra Comunităţii Europene (T.C.E.)- acesta urmând să fie redenumit Tratatul privind funcţionarea U.E. (T. f. U.E.). Cele două tratate, modificate conform Tratatului de la Lisabona, reprezentă tratatele de bază ale Uniunii, au aceeaşi valoare juridică, şi vor fi denumite în continuare ,,tratatele”(art. 1, par. 3, T. U.E.- nou). De asemenea, Tratatul privind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), rămâne în vigoare. Tratatului de la Lisabona i-au fost anexate 13 Protocoale şi 65 de Declaraţii Elaborarea Tratatului – realizat în baza mandatului precis şi detaliat agreat la Consiliul European din 21-23 iunie 2007de la Bruxelles– a reluat practic substanţa prevederilor fostului Tratat Constituţional. → Din perspectivă istorică, semnarea Tratatului finalizează procesul de reformă iniţiat în 2001 la Laeken şi care urmărea să elaboreze un tratat cuprinzător pentru Europa. Tratatul de la Lisabona este primul Tratat al Uniunii pe care România l-a semnat în calitate de stat membru98 Celor două tratate menţionate –T.C.E. şi T.U.E. – le sunt aduse prin Tratatul de la Lisabona o serie de modificări cu caracter de noutate. 10. 2. Tratatul asupra Uniunii Europene-nou. Conform noului Tratat Uniunea Europeană dobândeşte personaliate juridică (art. 48), va substitui Comunitatea Europeană şi o va succeede (art. 1 par. 3, T.U.E.-nou). → T. U. E. – nou, cuprinde un Preambul şi şase Titluri, după cum urmează : - Preambulul introduce un al doilea considerent care pune în lumină moştenirea culturală, religioasă şi umanistă a Europei, ca izvor al dezvoltării valorilor universale ce constă în drepturile inviolabile şi inalienabile ale persoanei, precum şi libertatea, democraţia, egalitatea şi statul de drept. T.U.E.- nou are 14 considerente. → Titlul I. intitulat ,,Dispoziţii generale”, care prevede că: - temeiul juridic al Uniunii este T.U.E (nou) şi T. f.U.E., care cu aceeaşi valoare juridcă; Îl vom denumi, în lucrarea de faţă, în continuare T.U.E.- nou, potrivit Tratatului de la Lisabona. Anterior acestuia România a participat, în octombrie 2004, la Roma, în calitate de stat candidat, la semnarea Actului Final al Conferinţei care a adoptat Tratatul Constituţional. 97 98
29
- Uniunea se întemeiază pe valorile care sunt comune statelor membre (…) potrivit unui nou art. 1a; - obiectivele Uniunii (art. 2 cu un text nou), sunt: promovarea păcii, a valorilor sale şi bunăstarea popoarelor sale, promovarea coeziunii economice, sociale, şi teritoriale, precum şi solidaritatea între statele membre, promovarea valorilor pe care se întemeiază în relaţiile sale cu restul comunităţii internaţionale, ceea ce contribuie la (…) respectarea şi dezvoltarea dreptului internaţional, precum şi la respecarea principiilor Cartei O.N.U. Obiectivele Uniunii vor fi realizate în funcţie de competenţele care îi sunt atribuite prin tratate (T.U.E.- nou şi T. f. U.E.), - Uniunea instituie o piaţă internă, care acţionează pentru o dezvoltare durabilă a Europei (…), şi o uniune economică şi monetară, a cărei monedă este euro (potrivit art. 2 alin. 3 şi 4); - relaţia, Uniune şi state membre, este guvernată de principiul cooperării loiale (art. 3a) - delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii, exercitarea acestor competenţe fiind reglementată de principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii (art. 3b, care înlocuieşte art.5). - Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptataă la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care au aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor (art. 6 alin. 1)100; - Uniunea, aderă la Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamental, aderarea respectivă nu afectează competenţele Uniunii (art. 6) - Uniunea dezvoltă relaţii privilegiate cu ţările învecinate, în sensul posibilităţii de a încheia, cu ţările în cauză, acorduri speciale, şi de a realiza acţiuni în comun (art. 7a nou). Se poate vorbi despre o veritabilă ,,politică de vecinătate” pe care o dezvoltă Uniunea, deşi nu este specificată, ca atare, printre politicile acesteia. → Titlul II, denumit ,,Dispoziţii privind principiile democratice”, art. 8-8C (care înlocuieşte Titlul II şi art.8) cuprinde prevederi referitoare la: 99
Valorile comune statelor membre, prevăzute în art. 1a sunt: respectarea demnităţii umane, a libertăţii, democraţiei, egalităţii, statului de drept, respectarea drepturilor omului, a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor 100 Carta este un adevărat compediu al drepturilor de care beneficiază cetăţenii faţă de legislaţia europeană, precum dreptul la integritate, interdicţia torturii sau a tratatamentelor inumane sau degradante, dreptul la libertate, respectul vieţii private şi de familie, dreptul la educaţie, dreptul la proprietate, ne-discriminarea, egalitatea între sexe, diversitatea culturală, licvistică şi religioasă etc. 99
30
- cetăţenia Uniunii, ce aparţine oricărei persoane ce are cetăţenia unui stat membru, şi care se adaugă cetăţeniei naţionale, fără să o înlocuiască; Potrivit principiului democraţiei reprezentative, pe care se întemeiază funcţionarea Uniunii, cetăţenii Uniunii se bucură de anumite drepturi, în această calitate (art. 8A); T.U.E.-nou, defineşte clar noţiunea de cetăţenie, iar drepturile şi obligaţiile cetăţenilor Uniunii sunt prevăzute în tratate (în art. 8A şi 8Bdin T.U.E.-nou, corobotate art. 17 alin. 2 T. f.U.E) - rolul activ al parlamentelor naţionale în funcţionarea Uniunii (art. 101 8C) ; → Titlul III intitulat ,,Dispoziţii privind instituţiile” (art. 9 este înlocuit cu un text nou). Datorită faptului că, Uniunea dobândeşte personalitate juridică, şi se substituie Comunităţii Europene, preia instituţiile Comunităţii: Parlamentul European, Consiliul (anterior tratatului, Consiliul U.E.), Comisia Europeană (denumită în continuare ,,Comisie”) Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (anterior tratatului, C.J.C.E), Curtea de Conturi, la care adaugă, cu statut de instituţii, Consiliul European (fosta instituţie politică a U.E.), Banca Centrală europeană. Cu privire la reglementările detaliate ale instituţiilor, articolul 9 par. 3 T.U.E.- nou face trimitere, spre completare, la T. f.U.E. Reforma instituţională constă în următoarele: - Parlamentul European (art. 9A) este implicat într-o mai mare măsură: în procesul legislativ, în exercitarea funcţiilor bugetare şi de control politic şi consultative, împreună cu Consiliu. Alege preşedintele Comisiei (art. 9A). Numărul membrilor Parlamentului European – reprezentanţi ai cetăţenilor Uniunii - nu poate depăşi şapte sute cincizeci, plus preşedintele. Reprezentarea cetăţenilor este asigurată în mod proporţional descrescător, cu un prag minim de Şase membri pentru fiecare stat membru. Nici unui stat membru nu i se atribuie mai mult de nouăzeci şi şase de locuri. - Consiliul European (art. 9B) dobândeşte statutul de instituţie a Uniunii; îşi alege un preşedinte stabil cu majoritate calificată,pentru o durată de doi ani şi jumătate (faţă de şase luni), cu posibilitatea de a fi reînnoit. Aceasta conferă Uniunii continuitate în definirea orientărilor şi 101
Potrivit art. 8 C, rolul activ al parlamentelor naţionale se materializează: 1) prin faptul informării lor de către instituţiile Uniunii cu privire la proiectele de acte legislative ale Uniunii (potrivit Protocolului privind rolul parlamentelor naţioanle în cadrul U.E.), sau cu privire la cererile de aderare la U.E. (în conformitate cu art. 89); 2) prin respectarea principiului subsidiarităţii; 3) prin participarea la procedurile de revizuire a tratatelor; 4) prin punerea în aplicare a politicilor Uniunii în spaţiul acesteia (…); 5) prin participarea la cooperarea interparlamentară (…). De asemenea, adăugăm: implicarea lor sporită în aspecte privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie, consolidarea rolului acestora în controlul subsidiarităţii (art.3b, par. 3, teza ultimă). 31
priorităţilor politice generale., ţinând seama de complexitatea crescută a ,,problemelor europene” rezultată, atât din extinderea Uniunii Europene (de la 15 la 27 de state, în numai trei ani) cât şi din creşterea numărului domeniilor de competenţă a U.E. Noua durată a mandatului va permite statului membru aflat la preşedenţie să-şi coordoneze mai bine startegiile şi să urmărească efectele acestora. - Se extind domeniile în care deciziile se adoptă de către Consiliu (art. 9C ) cu majoritate calificată (în loc de unanimitate): - fie prin aplicarea majorităţii calificate în domenii care în prezent sunt supuse votului cu unanimitate (azilul, migraţia, Europol, Eurojust, controlul la frontiere, iniţiativele înaltului reprezentant pentru P.E.S.C., politica comună a transporturilor, obiectivul şi organizarea fondurilor structurale şi fondului de coeziune etc) - fie prin exinderea votului cu majoritate calificată la noi domenii pentru care nu există bază juridică, în prezent, în tratatele în vigoare (resursele proprii ale Uniunii, politica spaţială, energie, sport, turism, protecţie civilă, cooperarea structurată permanentă în domeniul apărării, protecţia diplomatică şi consulară, retragerea voluntară a unui stat membru din Uniune, dreptul de iniţiativă populară, serviciile de inters economic general, ajutorul umanitar etc) Excepţiile de la principiul majorităţii calificate în luarea deciziilor sunt prevăzute de tratate. Tratatul de la Lisabona simplifică sistemul de vot - prin extinderea principiului majorităţii calificate – astfel, pentru adoptarea unei decizii este nevoie de acordul favorabil a 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia, şi reprezentând state membre care întrunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Cel puţin patru membri ai Consiliului pot constitui minoritatea de blocare, în caz contrar se consideră majoritate calificată. Majoritatea sistemului de vot va intra în vigoare la 1 noiembrie 2014102. Sistemul de preşedenţie rotativă a Consiliului nu dispare, dar se schimbă. Preşedenţia formaţiunilor Consiliului, cu excepţia celei Afaceri Externe, este asigurată de reprezentanţii statelor membre în cadrul Consuliului după un sistem de rotaţie egal, potrivit art 201b din T. f.U.E. Statele membre au convenit pentru o redistribuire a voturilor statelor membre în Consiliu, care va fi realizată în mai multe etape în perioada 20142017. - Referitor la Comisie (art. 9D), se reduce numărul comisarilor Celelalte condiţii privind votul cu majoritate calificată sunt stabilite de art. 205 alin. 2 din T. f.U.E. 102
32
europeni de la 27 în prezent la două treimi din numărul statelor membre, urmând ca ţările să fie reprezentate printr-un sistem de rotaţie, începând cu 1 noiembrie 2014. Aceste ,,două treimi” sunt compuse dintr-un număr de membri, incluzând preşedintele şi Înaltul Reperezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. Reducerea numărului de comisari, ce a avut ca punct de plecare dificultatea obţinerii unui acord între cei 27 de comisari, ar putea crea probleme de ligitimitatea în privinţa deciziilor, deoarece în anumite momente unele state nu vor avea reprezentant în Comisie. - Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiţie, Tribunalul - denumit anterior Tribunal de Primă Instanţă – şi tribunale specializate, înfiinţate pe lângă Tribunal, de către Parlamentul European şi Consiliu care hotărăsc în coformitatate cu procedura legislativă ordinară. - Banca Centrală Europeană dobândeşte statutul de instituţie a Uniunii. Aceasta are personalitate juridică fiind singura abilitată să emită moneda euro. → Titlul IV este este integrat în T. Euratom, astfel cum este modificat. → Titlul IV, care preia denumirea titlului VII, este intitulat ,,Dispoziţii privind formele de cooperare consolidată”. Statele membre care doresc să stabilească între ele o formă de cooperare consolidată în cadrul competenţelor neexclusive ale Uniunii pot recurge la instituţiile acesteia, potrivit prevederilor din T.U.E.nou, şi ale art. 280A -280 I din T. f.U.E. → Titlul V, este denumit ,,Dispoziţii generale privind acţiunea externă a Uniunii şi Dispoziţii speciale privind politica externă şi de securitate comună”. Capitolul I (este nou introdus ca şi art. 10A 10B, noi) cu privire la ,,Acţiunea externă”, cuprinde reglemntări referitoare la: - principiile ce stau la baza acţiunii externe a Uniunii103; - obiectivele Uniunii în acest sens: politici comune şi acţiuni, în vederea asigurării cooperării în toate domeniile relaţiilor internaţioanale; - rolul Consiliului European şi al Consiliului în identificarea intereselor şi obiectivelor startegice ale Uniunii în acţiunea externă. 103
Principiile sunt: democraţia, statul de drept, universalitatea şi indivizibilitatea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, respectarea demnităţii umane, principiile egalităţii şi solidărităţii, precum şi respectarea principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite şi a dreptului internaţional;
33
Pe baza principiilor enunţate Uniunea dezvoltă şi construieşte parteneriate cu ţările şi cu organizaţiile internaţionale, regionale sau globale. Capitolul al II-lea, secţiunea 1, este intitulat ,,Dispoziţii speciale referitoare la Politica externă şi de securitate comună (P.E.S.C.). T. U.E.- nou introduce un art. 10C potrivit căruia ,,Competenţa Uniunii în materie de politică externă şi de securitate comună include: - toate domeniile politicii externe, - toate chestiunile referitoare la securitatea Uniunii, şi la definirea treptată a unei politici de apărare commune, care poate să conducă la o apărare comună. Uniunea poate încheia acorduri cu sau mai multe state sau organizaţii internaţionale, în domeniile ce fac obiectul polticii externe şi de securitate comună (art. 24 nou). Tratatul de la Lisabona creează funcţia de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate care pune în aplicare. Şi P.E.S.C., prin utilizarea mijloacelor naţionale şi ale Uniunii. Înaltul Reprezentant este vicepreşdinte al Comisiei Europene, şi reprezintă Uniunea în chestiunile referitoare la P.E.S.C., în relaţiile cu state terţe sau organizaţii interanţioanle. Postul de înalt reprezentant ,,nu va interfera cu responsabilităţile statelor membre în ceea ce priveşte formularea şi implementarea politicilor sale externe” Capitolul al II-lea, secţiunea 2, Dispoziţii privind politica de securitate şi de apărare comună (P.S.A.C). Politica de securitate şi de apărare comună – P.S.A.C. - face parte integrantă din P.E.S.C. Această politică include definirea treptată a unei politici de apărare comune a Uniunii. Pentru punerea în aplicare a P.S.A.C. statele membre pun la dispoziţia Uniunii capacităţi civile şi militare pentru a contribui la obiectivele definite de Consiliu. T.U.E.- nou introduce, pentru statele membre care întrunesc cele mai înalte capacităţi militare şi care au subscris la angajamente mai stricte în materie (…), posibilitatea de a stabili o cooperare structurată permanentă în cadrul Uniunii (reglementată de art. 28E). În cadrul P.S.A.C., Tratatul de la Lisabona include o clauză de solidaritate între statele membre ce presupune ca, în situaţia în care un stat membru face obiectul unie agresiuni armate pe teritoriul său, celelalte state membre sunt obligate să îi acorde ajutor şi asistenţă prin toate mijloacele de care dispun, potrivit art. 51 din Carta O.N.U.. În 34
acest scop, se infiinţează Agenţia Europeană de Apărare, sub autoritatea Consiliului) în domeniul dezvoltării capacităţilor de apărare, cercetare, achiziţii şi armament (art. 28A, alin. 3) → Titlul VI (fostul Titlul VIII), introduce art. 46A (nou), care defineşte statutul juridic al Uniunii Europene, prevede că,,Uniunea Europeană are personalitate juridică”. Declaraţia politică ataşată Tratatului precizează că personalitatea juridică a Uniunii, nu dă acesteia dreptul de a se substitui statelor membre în chestiuni pentru care nu a primit mandate să o facă. Articolul 48 se înlocuieşte cu un text nou, referitor la modificarea Tratatelor, în conformitate cu o procedură de revizuire ordinară (alin. 2), şi o procedură nde revizuire simplificată (alin. 6). Articolul 49, cu privire la procedura de aderare, se modifică, în privinţa informării despre această cerere, a Parlamentul European şi parlamentele naţionale (…). Articolul 49A, introduce posibilitatea pentru orice stat membru, potrivit normelor sale constituţionale, să se retragă din Uniune. T.U.E.- nou, prevede pentru statul retras, posibilitatea, de a depune o nouă cerere de aderare. 10. 3. Tratatul de la Lisabona care modifică Tratatul de instituire a Comunităţii Europene sau Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene. Prin Tratatul de la Lisabona Uniunea Europeană (fosta Comunitate Europeană) dintr-o ,,forţă regională” dobândeşte calitatea unui subiect de drept cu evidente capacităţi de acţiune pe scena internaţională. T. f. U.E. cuprinde 7 părţi. Ne vom referi în continuare la dispoziţiile noi introduse de tratat, iar cele care modifică T.C.E. le vom expune pe parcursul lucrării în funcţie problematica analizată. * Partea I intitulată ,,Principiile” introduce un nou Titlu I ,,Categoriile şi domeniile de competenţă ale Uniunii,, şi art. 2A2E. Potrivit acestui titlu Competenţele Uniunii se împart în trei categorii: 1. competenţă exclusivă, în care Uniunea poate legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic. Statele membre pot face acest lucru numai dacă sunt abilitatea de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor adoptate de Uniune (art. 2A alin. 1).
35
Uniunea dispune de o competenţă exclusivă în următoarele domenii: - uniunea vamală; - stbilirea normelor privind concurenţa necesare funcţionării pieţei comune; - politica monetară pentru statele care au adoptat moneda euro; - conservarea resurselor biologoce ale mării în cadrul politicii comune a pescuitului; - politica comercială comună; - încheierea unui acord internaţional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislative al Uniunii. 2. competenţă partajată cu statele membreîn domenii determinate, în care atât Uniunea cât şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punt de vedere juridic, fără ca aceste competenţe să se suprapună (art. 2A alin. 2). Competenţa Uniunii este partajată cu statele membre în următoarele domenii: - piaţa internă; - politica socială, pentru aspectele definite în prezentul tratat; - coeziunea economică, socială şi teritorială; - agricultura şi pescuitul, cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării; - mediul; - protecţia consumatorului; - transporturile; - reţelele transeuropene; - energia; - spaţiu de libertate securitate şi justiţie; - obiectivele com une de securitate în materie de sănătate publică, pentru aspectele definite în prezentul tratat. Uniunea are competenţa de a desfăşura acţiuni: - în special, pentru a le defini şi pune în aplicare programele în domeniile cercetării, dezvoltării tehnologice şi spaţiului - şi pentru a duce o politică comună, în domeniile cooperării pentru dezvoltare şi ajutor umanitar. În domeniile în care poate întreprinde acţiuni Uniunea nu lipseşte statele membre de posibilitatea de a-şi exercita propria competenţă. 3. competenţă de sprijinire, coordonare sau completare a acţiunii statelor membre, fără a înlocui prin aceasta competenţele 36
statelor în domeniile respective (art. 2E ), se manifestă în următoarele domenii: - protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane; - industri; - cultura; - turismul; - educaţia, formarea profesională; - protecţia civilă; - cooperarea administrativă Coordonarea politicilor economice în cadrul Uniunii este de competenţa statelor membre, Consiliul adoptând măsuri şi, în special, orientările generale ale acestor politici. Coordonarea politicilor de ocupare a forţei de muncă ale statelor membre şi, în special, prin definirea orientărilor acestor politici este asigurată prin măsuri luate de Uniune. Pentru Statele a căror monedă este euro li se aplică dispoziţii speciale. Tratatul introduce un nou titlu II ,,Dispoziţii generale”, şi art. 2F, referitoare la faptul că: - Uniunea asigură coerenţa între diferitele sale politici şi acţiuni, cu respectarea obiectivelor Uniunii şi a principiului atribuirii de competenţă. - în definirea şi punerea în aplicare a politicilor şi acţiunilor sale Uniunea: ► ţine seama de: cerinţele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forţei de muncă, garantarea unei protecţii sociale corespunzătoare, combaterea excluziunii sociale, de cerinţele privind un nivel ridicat de educaţie, de formare profesională şi de protecţie a sănătăţii umane. ►caută să combată orice discriminare pe motive de sex, rasă sau origine etnică, religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală. - orice persoană are dreptul la protecţia la protecţia datelor cu caracter personal (art. 16B) * Denumirea celei de-a II-a părţi este ,,Nediscriminarea şi cetăţenia Uniunii”. ,,Nediscriminarea” este nou introdusă. În această parte sunt precizate expres, drepturile cetăţenilor europeni (art. 17 alin. 2). Aceştia se bucură, printre altele, de: - dreptul de liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre; 37
- dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European, precum şi la alegerile locale în statul membru unde îşi au reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acestui stat; - dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei ţăriîn care statul membru ai cărui resortisanţi sunt nu este reprezentat, de protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale oricărui stat membru, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acestui stat; - dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European, de a se adresa Ombudsmanului European, precum şi dreptul de a se adresa instituţiilor şi organelor consultative ale Uniuniiîn oricare dintre limbile tratatelor şi de a primi răspuns în aceeaşi limbă. Articolul 17 T.F.U.E. se coroborează cu dispoziţiile Titlului II ,,Dispoziţii privind principiile democratice”, art. 8, 8A, 8B, din T.U.E.-nou, pentru a avea reglementarea completă referitoare la ,,cetăţenia Uniunii”, potrivit Tratatului de la Lisabona. * Partea a III-a este intitulată ,,Politicile şi acţiunile interne ale Uniunii”, - (…) sunt nou introduse ,,acţiunile interne”. Se introduce un titlu nou, I, cu denumirea ,,Piaţa internă” cu privire la care Uniunea şi statele membre împart competenţa, în timp ce Uniunea adoptă măsuri în privinţa instituirii şi asigurării funcţionării acesteia. ,,Cooperarea vamală” – denumirea fostului titlu X, Partea a IIIa este translatat devenind capitolul 1a din aceeaşi parte, fiind cuprinsă prin urmare în Piaţa internă a Uniunii (cu privire la care Uniunea şi statele membre împart competenţa) La titlu II, intitulat ,,Agricultura,, se adaugă şi ,, pescuitul”, domenii cu privire la care Uniunea defineşte şi pune în aplicare o politică comună. Titlul IV se denumeşte ,, Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie” şi înlocuieşte fostul Titlu IV ,,Vize, azil, imigraţie şi alte politici referitoare la libera circulaţie a persoanelor”. ,,Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie,, constituit de Uniune reprezintă baza legală necesară pentru dezvoltarea unor politici de imigrare, acordare de vize, de azil mai eficiente, inclusiv pentru o cooperare în domeniile, civil, penal şi al poliţiei, mai eficiente în acţiunile de combatere a terorismului şi a crimei organizate. Astfel: Cap. 1, Dispoziţii generale, cuprinde precizări referitoare la faptul că: - absenţa controalelor asupra persoanelor la frontierele inerne, este asigurată de Uniune, care dezvoltă o politică comună în 38
domeniul dreptului de azil, al emigrării şi al controlului la frontierele externe; - lupta împotriva criminialităţii, a rasismului şi a xenofobiei; - măsuri de coordonare şi cooperare între autorităţile poliţieneşti şi judiciare; - recunoaşterea reciprocă a deciziilor judiciare în materie penală, şi apropierea legislaţiilor penale. Cap. 2, Politicile privind controlul la frontiere, dreptul de 104 azil şi imigrarea. Uniunea dezvoltă politicile comune menţionate, iar punerea lor în aplicare este reglementată de principiul solidarităţii şi al distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre, inclusive pe plan financiar. În Cap. 3, 4 şi 5, Uniunea dezvoltă o ,,cooperare judiciară în materie civilă (cu incidenţă transfrontalieră), penală, respective în domeniul poliţiei”. Coooperarea în materie civilă se întemeiază pe principiul recunoaşterii reciproce a deciziilor judiciare şi extrajudiciare. Aceasta presupune adoptare unor măsuri de apropiere a actelor cu putere de lege şi a normelor administraitive ale statelor membre. În domeniul penal, pentru combaterea infracţiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, pornind de la Eurojust Consiliul, poate institui, un Parchet European, care, după caz, în colaborare cu Europol, are competenţa de a cerceta, de a urmări şi de a trimite în judecată autorii şi coautorii infracţiunilor. În domeniile menţionate statele pot stabili o formă de cooperare consolidată (potrivit art. 69E alin. 1 par. 3 şi art. 280D alin. 1). Uniunea instituie şi o cooperare poliţienească care implică toate autorităţile competente din statele membre, inclusiv serviciile de poliţie, serviciile vamale şi serviciile specializate de aplicare a legii, în domeniul prevenirii sau al depistării şi al cercetării infracţiunilor. Europol susţine şi consolidează acţiunea autorităţilor poliţieneşti (art. 69G). Titlu VI, în cap. 3, se introduce un art. 97a, cu privire la ,,Proprietatea intelectuală”, instituie temeiul legal al creării de ,,titluri europene de proprietate intelectuală pentru a asigura o protecţie uniformă a drepturilor de proprietate intelectuală în Uniunea, şi a unor sisteme centraliazate de autorizare, coordonare şi control la nivelul Uniunii. Această politică trebuie să fienîn conformitate cu Convenţia de la Geneva din 28 iulie 1951 şi cu Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind statutul refigiaţilor, potrivit art. 63 T.f.U.E. 104
39
Titlu VII, Politica economică şi monetară, aduce o serie de noutăţi prin reglementarea: 1. unor situaţii, eventuale, mai speciale din statele membre, de exemplu, ,,Dificultăţi în ceea ce priveşte aprovizionarea cu anumite produse - energie”; ,,Procedura în caz de deficit excesiv”; (la Cap. 1, Politica economică, art. 100 şi 104) 2. unor aspecte ale politicii monetare, de exemplu, ,,Măsurile privind utilizarea monedei Euro”(Cap. 2, art. 111), ,,Dispoziţii privind statele membre a căror monedă este Euro”(Cap. 3), ,,Dispoziţii tranzitorii privind statele membre care fac obiectul unei derogări”. Titlul IX, Politica socială, este fostul titlu XI, intitulat ,,Politica socială, educaţia, formarea profesională şi tineretul”. Titlul XI, Educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul, este fostul capitol 3 din titlul XI, la care s-a adăugat ,,sportul”. Titlul XVII, Coeziunea economică, socială şi teritorială” Titlul XVIII, Cercetarea, dezvoltarea tehnologică şi spaţiul”. Ambele titluri îşi păstrează numărul, dar se adaugă, politica teritorială, respectiv, a spaţiului. Dintre regiunile (teritoriile, n. a.) avute în vedere de tratat, ,,o atenţie deosebită se acordă zonelor rurale, zonelor afectate de tranziţia industrială, precum şi regiunilor afectate de un handicap natural şi demographic grav şi permanent, cum ar fi regiunile cele mai nordice, cu densitate foarte scăzută a populaţiei, precum şi regiunile insulare, transfrontaliere şi muntoase” (art. 158, par.c). Uniunea elaborează o politică europeană a spaţiului, în scopul promovării progresului ştiinţific şi tehnic, a competitivităţii industriale, precumşi pentru punerea în aplicare a politicilor sale (art. 172a, punct 1). În această parte, a III-a, referitoare la ,,Politicile şi Acţiunile interne ale Uniunii sunt adăugate, la cele prevăzute prin T.C.E., şi politici cu privire la : energie(Titlul XX), turism (Titlul XXI), protecţie civilă (Titlul XXII), cooperare administrativă. (Titlul XXIII). În cazul turismului şi protecţiei civile Uniunea completează acţiunea statelor membre, în sectorul turismului, respective, la nivel naţional, regional şi local. * Denumirea părţii a patra, Asocierea ţărilor şi teritoriilor de peste mări, rămâne neschimbată, în privinţa titulaturii.
40
* Partea a cincea este nou introdusă, şi este intitulată ,,Acţiunea externă a Uniunii. Cuprinde şapte titluri. Titlul I, cu privire la ,,Dispoziţii generale privind acţiunea externă a Uniunii, face referire la acţiunea acesteia pe scena internaţională, având ca temei, principiile şi obiectivele Uniunii, potrivit dispoziţiilor generale prevăzute în Titlul V, cap. 1. din T.U.E.nou. Titlul II, nou introdus, intitulat ,,Politica comercială comună” este translatat –preluănd denumirea titlului IX din partea a treia. În acest domeniu Uniunea negociază şi încheie acorduri cu una sau mai multe ţări terţe sau organizaţii internaţionale, potrivit art. 188 N (fost art. 300 T.C.E, modificat). Titlul III, intitulat ,,Cooperarea cu ţările terţe şi ajutorul umanitar” este nou introdus. Cap. 1, ,,Cooperarea pentru dezvoltare” este translatat (fost titlul XX, partea a III-a). Obiectivul principal al Uniunii în acest domeniu este reducerea, şi în cele din urmă, eradicarea sărăciei (art. 188 D, alinl. 1, fost 177 T.C.E. modificat), Uniunea putând încheia, în acest scop, orice acord util cu ţările terţe şi cu organizaţii internaţionale Cap. 2, ,,Cooperarea economică, financiară şi tehnică cu ţările terţe”, este translatat (fostul titlul XXI, partea a treia). Cooperarea (…) desfăşurată de Uniune are loc în special în domeniul financiar, cu ţări terţe, altele decât ţările în curs de dezvoltare. Cap. 3 ,,Ajutorul umanitar”, nou introdus, ,,vizează populaţia din ţările terţe, victime ale unor catastrofe naturale sau provocate de om, precum şi să le protejeze pentru a face faţă nevoilor umanitare care apar în aceste situaţii diferite. Acţiunile Uniunii şi ale statelor membre se completează şi se susţin reciproc” (art. 188 J, alin. 1) În acest scop se creează un Corp voluntar European de ajutor umkanitar (art. 188 J, alin. 5). Titlu IV, nou introdus, este intitulat ,,Măsurile restrictive”, şi are în vedere cazul în care o decizie, adoptată (de către Consiliu) potrivit ,,Dispoziţiilor generale privind acţiunea externă a Uniunii” (T.U.E. - nou, titlul V, cap. 2), prevede întreruperea sau restrângerea, totală sau parţială, a relaţiilor economice şi financiare cu una sau mai multe ţări terţe (art. 188 K, alin. 1). Măsuri restrictive pot fi adoptate şi împotriva unor persoane fizice sau juridice, grupuri sau entităţi fără character statal (art. 41
188 K, alin. 2). Titlu V, nou introdus, este intitulat ,Acordurile internaţionale”. Uniunea poate încheia acorduri cu una sau mai multe ţări terţe sau organizaţii internaţionale, în cazul în care se prevede astfel în tratate sau în cazul în care încheierea unui acord fie este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate, fie este prevăzută printr-un act juridic obligatoriu al Uniunii, fie poate influenţa normele comune ori poate modifica domeniul de aplicare a a cestora (art. 188 L, alin. 1, nou introdus). Tratatul F.U.E., reglementează, în art. 188 N (fost art. 300 T.C. E., modificat), procedura de negociere şi încheiere a acordurilor internaţionale. Aceste acorduri sunt obligatorii atât pentru instituţiile Uniunii cât şi pentru statele membre(art. 188 L, alin. 2, nou introdus). Titlul VI, nou introdus, este intitulat, Relaţiile Uniunii cu organizaţiile internaţionale şi ţările terţe şi delegaţii ale Uniunii, potrivit căruia, Uniunea stabileşte orice formă de cooperare utilă cu: - organele Organizaţiilor Naţiunilor Unite şi cu instituţiile sale specializate, - Consiliul Europei, - Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, - Organizaţia pentru Cooperare şi dezvoltare Economică (art. 188 P, nou introdus). Titlul VII, nou introdus, intitulat ,,Clauza de solidaritate” prevede ca Uniunea şi statele membre să acţioneze în comun, în spiritul solidarităţii, în cazul în care un stat membru face obiectul unui atac terorist ori al unei catastrofe naturale sau provocate de om. Prin această prevedere Tratatul f.U.E. pune bazele creării unei forţe armate a U.E. şi a unor relaţii de ajutor militar între statele membre, similare acelora existente în N.A.T.O. * Partea a şasea, fostă a cincea în T.C.E (denumită Instituţiile Comunităţii), se intitulează ,,Dispoziţii instituţionale şi financiare” Aceasta reglementează instituţii noi, în cadrul Titlului I, intitulat ,,Dispoziţii instituţionale”, cap.1, şi anume Consiliul European (secţiunea 1a) şi Banca Centrală Europeană (secţiunea 4a). Cap. 2 se redenumeşte astfel ,,Actele juridice ale Uniunii, proceduri adoptate şi alte dispoziţii,, (fost ,,Dispoziţii comune mai multor instituţii”). În acest capitol se introduc secţiuni noi, care modifică conţinutul secţiunilor corespunzătoate din T.C.E105: 105
A se vedea, ,,Izvoarele de drept derivat”
42
- ,,Actele juridice ale Uniunii” (secţiunea 1), - ,,Proceduri de adoptare a actelor comunitare” (secţiunea 2), Cap. 3, ,,Organele consultative ale Uniunii”, deşi este nou introdus are în vedere aceleaşi organe (…) cu modificări ale dispoziţiilor lor în raport de T.C.E. Titlul II îşi menţine denumirea, dar introduce capitole noi, cu dispoziţii al căror conţinut este modificat, adăugat sau translatat, şi anume: - Cap.1, ,,Resursele proprii ale Uniunii”; - Cap. 2, ,,Cadrul financiar multianual”; - Cap. 3, Bugetul annual al Uniunii”; - Cap. 4, ,,Execuţia bugetului şi descărcarea”; - Cap. 5, Dispoziţii commune”; - Cap. 6, Combaterea fraudei”. Titlul III, nou introdus, este intitulat ,,Formele de cooperare consolidată”cuprinde articole care sunt înlocuite în totalitate prin raportare cu cele din T.C.E. *Partea a şaptea, ,,Dispoziţii generale şi finale” reprezintă partea a şasea din T.C.E, cu mofificările corespunzătoare,
CAPITOLUL II Uniunea Europeană – etapă nouă în procesul de integrare europeană promovat prin crearea Comunităţilor Europene. 1. Precizări prealabile → Deşi Actul Unic European, în preambulul său, şi pentru prima dată cuprinde hotărârea statelor membre de a realiza o Uniune europeană şi de a o dota cu mijloace de acţiune necesare, temeiul juidic al Uniunii Europene rămâne Tratatul de la Maastricht. Dar acest tratat este continuarea şi dezvoltarea într-o nouă etapă ,,a procesului de integrare europeană angajată - înainte de acest tratat prin creearea Comunităţilor Europene,, (potrivit Preambulului TMs.).
43
→ Înainte de TMs., statele membre ale Comunităţilor Europene (cele 6, apoi, în număr de 12) aveau să ajungă la o ,,juxtapunere a două structuri sociale, legate între ele printr-o instiuţie comună”106: - pe de o parte Comunităţile Europene (C.E.E., EURATOM, C.E.C.O.), denumite organizaţii de integrare, ale căror decizii sunt luate de către instituţii distincte de ale statelor membre; - pe de altă parte Cooperarea politică europeană (CPE), în domeniul politicii, esenţialmente externe, cu excluderea domeniului apărării, încredinţată, printr-un acord între state, unor reuniuni a miniştrilor statelor membre, guvernate de principiul unanimităţii. Comun celor două structuri era Consiliul European, care reunind şefi de stat sau de guvern avea să-i succeadă aşa numitele ,,întâlniri la nivel înalt” – samituri. În mare, această structură a fost preluată de Tratatul de la Maastricht, căreia avea să-i aducă importante modificări. 2. Comunităţile Europene. 2. 1. Competenţele comunitare, înainte şi după Tratatul de la Maastricht → Comunităţile s-au născut prin tratate multilaterale, negociate pe parcursul conferinţelor internaţionale, semnate de către plenipotenţiarii celor 6 state fondatoare ratificate şi intrate în vigoare după principiile clasice ale dreptului tratatelor. Chiar dacă T.C.E.C.O. s-a încheiat pentru 50 de ani, au urmat Tratatele de la Roma, care s-au încheiat pentru o durată nelimitată (art. 312 CE, şi 208 EURATOM) ,,pentru a răspunde finalităţilor permanente ale integrării europene”107 → Prin tratatul Tratatul de la Maastricht denumirea Comunitatea Economică Europeană – C.E.E. –a fost înlocuită cu termenii Comunitatatea Europeană – C.E. (titlu II, art.G) pentru a exprima lărgirea domeniilor de competenţă comunitară, de la cele economice la cele ne-economice. Consecinţele acestei ,,înlocuiri” sunt: - competenţele economice ale C.E.E. sunt dezvoltate; - competenţele ne-economice sunt adăugate la acestea; - politica monetară capătă amploare, marcată, în mod esenţial de creearea unei monede unice. A se vedea, Louis Cartou, L’Union européenne. Traités Paris – Roma – Mastricht, Ed. Dalloz, Paris, p.66 107 A se vedea, Gui Isaac et Mark Blanquet, op. cit. p. 22 106
44
→ Comunităţile Europene, conservă competenţele iniţiale prevăzute, şi primeşte competenţe noi, economice şi ne-economice. Ansamblu de competenţe constituie ,,piaţa internă”, potrivit dispoziţiilor din TMS., art. 7- A. *Competenţele iniţiale ale celor trei tratate institutive sunt prevăzute după cum urmează: - Tratatul de la Roma – CEE (numit şi Tratatul Pieţei Comune), se aplică tuturor economiilor statelor membre. Competenţele CEE au fost completate şi precizate prin Actul Unic European (17-18 februarie, 1986) adoptat pe baza unei Cărţi albe a Comisiei (iunie 1985). Actul Unic a fixat drept obiectiv realizarea unei unei ,,pieţe interne” până la 1 ianuarie 1993. - Tratatul de la Roma – CEEA sau EURATOM, are drept obiect punerea în comun – în domenii limitate – industriile nucleare ale statelor membre. Domeniul de competenţă al acestui tratat este limitat la obiect şi subiectele sale. Obiectul este format din acle produse definite prin art. 197: substanţe mineraliere specifice, minereuri extrase din materiale neprelucrate-brute. Tratatul se aplică unor subiecte determinate: State membre, şi ,,persoane şi întreprinderi” (desemnate prin art. 196). Persoanele sunt persoane fizice care exercită pe teritoriul Comunităţii în tot sau în parte activităţile lor întrun domeniu prevăzut de Tratat. . Întreprinderile sunt întreprideri sau instituţii de drept public sau de drept privat care exercită în tot sau în parte activităţile lor în aceleaşi domenii. - Tratatul de la Paris - CECO - ,,asigura unificarea economică a statelor membre într-un domeniu, de asemenea, limitat, cărbune şi oţel”108. Ca şi T.EURATOM, T.C.E.C.O. a avut un domeniu de competenţă limitată, atât în privinţa obiectului său cât şi în privinţa destinatarilor lui (a subiectelor). Ca obiect, este limitat la industriile de cărbune şi oţel. Tratatul precizează produsele corespunzătoare acestor industrii (în anexa I- recizează noţiunea de cărbune şi produse siderurgice, în anexa, II defineşte condiţiile de aplicare a tratatului la produse feroase, şi anexa III, se referă la oţeluri speciale). Subiectele de drept avute în vedere de tratat sunt : - statele membre, care acţionează în numele Comunităţii, ca adevăraţi administratori ai acesteia109. - întreprinderile; ,,în sensul prezentului tratat”, precizat de art. 80, se adaugă ,,asociaţiie”, potrivit art. 48 C.E.C.O. Întreprinderile, 108 109
A se vedea, Louis Cartou, op. cit. p. 68. Idem.
45
potrivit art. 80, sunt acelea care desfăşoară pe teritoriul C.E.C.O. (art.79 alin.1) o activitate de producţie în domeniul cărbunelui şi oţelului. În plus, dispoziţiile Tratatului au în vedere şi acele întreprinderi sau ,,organisme” care desfăşoară, în mod obişnuit, o activitate de distribuţie, alta decât vânzarea către consumatorii casnici, sau artizanatul (art.80), şi asociaţiile de întreprinderi. *Extinderea competenţelor comunitare la noi a domenii economice În momentul intrării în vigoare a Actului Unic European, Comunităţile Europene evidenţiau două însuşiri, aceea de Uniune vamală şi de Uniune Economică şi monetară. Uniunea economică şi monetară era compusă din acele politici care, în marea lor majoritate, erau formate în limita tratatului C.E.E. pe baze, considerate şubrede110, de exemplu, politica agricolă, care se adăuga politicii industriale generale, sau, mediu înconjurător, protecţia consumatorului, cercetarea, energia. Politica transporturilor s-a dezvoltat în limita prevederilor Tratataului, pentru acest sector. La aceste politici se adaugă sectoarele tradiţionale: siderurgie, cărbune, domeniul nuclear. Aceste politici au fost înserate de A.U.E., în Tratatul C.E.E., şi se regăsesc moficate în Tms., de exemplu: protecţia consumatorilor (art. 129- A), industria (art. 130), cercetarea (de la 130- F la 130- P), mediul (de la art. 130- A la 130- E). De ramarcat că TMs. Nu prevede nici o dispoziţie cu privire la politica enegetică. Sectoarele eonomice ale C.E. se extind, tratatul C.E. cuprinzând dispoziţii noi referitoare la reţelele transeuropene (de la art. 129- B la D), ce privesc, în mod esenţial, transporturile, telecomunicaţiile, energiea. *Extinderea competenţelor comunitare la domenii neeconomice. C.E.E. a fost solicitată să intervină, în domenii care erau situate în fara sferei de competenţă economică pe care tratatele le-o atribuise. De exemplu, politica universitară rămânea de domeniul competenţei naţionale în măsura în care nu se dovedea ca având o contribuţie la formarea profesională. Pentru a ocoli această limită, Curtea de Justiţie a a dat o interpretare mai largă noţiunii de formare profesioanlă pentru a premite studenţilor să beneficieze de dispoziţiile dreptului comunitar.111
110 111
Ibidem. CJCE, 242/87 şi 56/88 din 30. 05. 1989, a se vedea, Louis Cartou, op. cit. p. 69.
46
Pe de altă parte, C.E.E. avea să înceapă să adopte acele dispoziţii juridice care se aplicau în domeniile de cativitate neeconomice, de exemplu, directivele ce reglementau libera circulaţie a persoanelor ne-active112 TMs. conferă Comunităţii europene competenţe, clare, în domeniile ne-economice, de exemplu: politica educaţiei - independent de formarea profesională ( art.126 şi urm.), sănătatea publică (art. 129 şi urm), cultura (art. 128). În aceste domenii instituţiile comunitare aveau să ia iniţiative mai ales sub forma rezoluţiilor, recomandărilor, etc sau dispoziţii luate în cadrul politiciii economice: protecţia lucrătorilor, mediu înconjurător, etc. *Uniunea Economică şi monetară - prezentare generală. Unul din principiile, considerate ambiţioase ale TMs. a fost, nu creearea, ci adâncirea Uniunii Economice şi Monetare, care să depăşească Sistemul Monetar European (SME), prin instiuirea unei monede unice Ecu. Textele adoptate în acest scop sunt articolele introduse în Tratatul C.E.E., şi anume: art. 3-A şi 4-A (baza generală); de la 73-A la 73-N (capitalurile); de la 102-A la 109-M (politica economică şi monetară). Această politică trebuie să se sprijine pe o Uniune economică condusă prin, aşa numitele, ,,mari orientări”113, a cărei realizare să facă obiectul unei ,,supravegheri multilaterale”. Realizarea va fi Ecu, moneda unică, chiar dacă în acest sistem vor coexista şi monedele naţionale. Gestiunea acestei monede va fi încredinţată unei organizaţii independente, Sistemul european al băncilor centrale (SEBC), al cărui motor este Banca centrală europeană (BCE). Protocoalele anexate la Ttratul de la Mastricht au definit statutul acestor organisme. Uniunea economică şi monetară a fost prevăzută a se realiza în trei etape, prima începând de la 1 iulie 1990, a doua, de la 1 ianuarie 1994, iar a treia, de la 1 ianuarie 1999.
*** Comunităţile Europene au fost supuse unui proces de ,,adâncire calitativă”114 prin consolidarea unui număr de politici comune existente şi prin lansarea de politici noi, sau realizate, până-n momentul respectiv, de o manieră timidă. Dincolo de politicile: socială, regională şi energetică, încep să se concretizeze, politicile: industrială, cercetare ştiinţifică şi tehnologică, alături de programele 112
Directivele 90-364 la 366 din 28. 06. 1990, JOCE, n. L. 180 din 13. 07. 1990.
113
A se vedea, Louis Cartou, op. cit. p. 70.
114
A se v edea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 6
47
de protecţie a mediului înconjurător şi al consumatorilor, care vor fi sistematic realizate115. 3. Cooperarea politică europeană116 Planul Fouchet117deşi eşuează (1961-1962) realizează primele negocieri referitoare la creearea unei Uniuni politice europene. Planul avea ca scop creearea unei Uniuni care s-ar fi caracterizat printr-o politică externă şi de apărare comună, şi care fi fost în măsură să asigure cooperarea statelor în materie de ştiinţă, cultură şi de apărare a drepturilor omului. În anul 1969, la ,,Samitul de la Haga, şefii de stat şi de guvern din cele şase state membre hotărăsc pe lângă accelearea procesului de integarare şi realizare în etape a uniunii economice şi monetare şi relansarea cooperării politice. Această cooperare rămâne însă exclusiv ,,interstatală”118, fiind organizată printr-o serie de rapoarte, după cum urmează: - raportul Davignon (27 octombrie 1970) precizează ,, miniştrii afacerilor externe din Luxemburg afirma că ,,dezvolarea actuală a Comunităţilor europene impune ca statele membre să-şi armonizeze a punctele lor de vedere “ şi să definească metodele de cooperare politică europeană; - rapoartele de la Copenhaga (1973) şi de la Londra (1981) ca şi declaraţia solemnă asupra Uniunii Europene (1983) vin să întărească obligaţiile statelor membre în a-şi preciza condiţiile de funcţionare a organelor cooperării politice ca şi legăturile între cooperarea politică şi instituţiile comuniatare119. Mecanismul cooperării politice, deşi acoperă, în principal, politica externă, are în vedere atât o cooperare tehnică în domeniul poliţiei în materie de luptă împotriva actelor de terrorism (care începând cu anii 1976 se bazează pe reuniuni ale miniştrilor de interne – formează grupul Trevi) cât şi o cooperarece ce vizează instaurarea treptată a unui spaţiu judiciar european, începând cu domeniul penal pentru reprimarea actelor de terorism (care reuneşte regulat miniştrii de Justiţie)120. Idem. A se vedea, Schoutheete de Ph., La coopération politique européenne, Labor. Bruxelles, 2 éd., 1986. 117 A se vedea, R. Bloes, Le plan Fouchetet le problème de l’Europe politique, Éd. Du Collège d’Europe, Bruges, 1971. 118 A se vedea, Louis Cartou, op. cit. p. 76 119 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 7. 120 Idem. 115 116
48
La Samitul de la Paris din 1974, şefii de stat şi de guvern hotărăsc să se întâlnească de trei ori pe an în Consiliu European pentru a dezbate în acelaţi timp cu problememle comunitare şi chestiunile cooperării politice La aceste acte se adaugă dispoziţiile Actului Unic European, cu privire la ,,cooperarea europeană în materie de politică externă” care ,,instituţionalizând şi codificând, fără să comunitarizeze practicile interguvernamentale anterioare ale cooperării politice”121 înlocuiesc Declaraţiile (Rapoaretele) de la Luxemburg, Copenhaga şi Londra. Cooperarea astfel concepută, extinsă şi în privinţa aspectelor politice şi economice, prefigurează viitorul Uniunii Europene. 4. Consiliul European122 → În prezent, Consiliul European, compus din şefi de stat şi de guvern, nu trebuie confundat cu Consiliul Uniunii Europene sau Cosiliul Comunităţilor Europene format din câte un reprezentant din fiecare stat membru, la nivel ministerial, împuternicit (abilitat) să angajeze guvernul acestui stat membru (art. 203 alin. 1 C.E.). Cadrul organizatoric ce stă la originea Consiliului European este reprezentat de întâlnirile la cel mai înalt nivel ale şefilor de stat şi de guvern, denumite summit-uri, practicate între anii 1961 şi 1974, şi anume: Paris (februarie 1961), Bonn (iulie 1961), Roma (mai 1967), Haga (decembrie 1969), Paris (octombrie 1972, primul summit ,,al celor 9” state membre), Copenhaga (decembrie 1973), Paris decembrie 1974). Cele mai importante summit-uri au fost considerate cele de la Haga (decembrie 1969) şi Paris (octombrie 1972). - Summit-ul de la Haga a avut drept sarcină deblocarea construcţiei europene şi asumarea de angajamente politice. Rezultatele acestei conferinţe privesc: desăvârşirea politicii agricole, negocierile cu Marea Britanie, noi cereri de aderare, punerea în aplicare a uniunii economice şi monetare, etc. - Conferinţa de la Paris a fost întrunită din iniţiativa preşedintelui Republicii Franceze, Valeréri Giscard d’Estaing, în zilele 19-20 octombrie, 1972. Ea a definit, în preambulul comunicatului său final, o serie de principii referitoare la relaţiile externe, ca temei al necesităţii firmării pe plan mondial a Comunităţilor europene, în caliatate de entitate distinctă. Publicat la sfâtrşitul conferinţei, comunicatul cuprinde o serie de angajamente politice: continuarea şi desăvârşirea unei uniuni economice şi 121 122
Ibidem, p. 9. A se vedea, Louis Cartou, ..................p. 79
49
monetare; punerea în aplicare a unei politici regionale; dezvoltarea politicii sociale şi a politicilor: industrială, ştiinţifică şi tehnologică; politicile mediului şi energiei; definirea principiilor politicii externe comune faţă de statele în curs de dezvoltare, de statele industrializate, şi faţă de statele din Europa de est; cooperarea politică; dezvoltarea instituţională. Actele adoptate cu ocazia acestor summit-uri nu sunt acte comunitare, sunt angajamente politice, care din punct de vedere juridic nu pot fi sancţionate. Rolul acestor summit-uri a fost mai ales de a da un impuls instituţiilor comunitare, de a debloca anumite negocieri (de exemplu, la Haga, pentru negocierea în privinţa aderării Marii Britanii), asumarea de angajamente politice solemne şi iniţiative noi123. Sistemul summit-urilor ,,excelent în principiu” a fost considerat că prezenta inconveniente ,,spre deosebire de instituţii care se întruneau la date fixe”124. Din acest motiv, prin Summit-ul de la Paris, s-a decis (la propunerea preşedintelui francez) ca, întâlnirile la cel mai înalt nivel să aibă loc într-o formă mai puţin solemnă, şi regulată, aceea a Consiliului European125. → Existenţa Consiliului European a fost juridic consacrată prin Actul Unic European, care prevede în art. 2 că, acesta reuneşte şefii de stat sau de guvern din statele membre, precum şi pe preşedintele Comisiei. Aceştia sunt asistaţi de miniştri de externe şi de un membru al Comisiei. El se întruneşte de cel puţin două ori pe an sau ori de câte ori este nevoie, sub preşedenţia şefului de stat sau de guvern al statului membru care exercită preşedenţia Consiliului126. Întâlnirea este organizată cu ajutorul logistic al Secretariatului General al Consiliului U.E. şi al celui ce deserveşte Comisia Europeană. În prezent, reuniunile se desfăşoară în statul care deţine preşedenţia Consiliului U.E., însă, prin Tratatul de la Nisa s-a hotărât ca, un Cosiliu European de fiecare preşedenţie se va ţine la Bruxelles, iar când Uniunea va număra 28 de membri, toate reuniunile acestui Consiliu să aibă loc la Bruxelles. Idem, p.80. A se vedea, Raportul Vedel, raport la unui grup ad-hoc pentru examinarea problemeireferitoare la creşterea competenţelor Parlamentului european. Publicat în suplimentul BCE, nr. 4/1972. 125 Prima reuniune a Consiliului European a avut loc la Dublin (10 şi 11 martie, 1975), capitala statului care asigura preşedenţia Comunităţilor la vremea respectivă. 126 Potrivit art. 203 alin. 2 C.E., întrunirile obişnuite semestriale ale Consiliului europeanau loc în ultima lună a încheierii perioadei de şase luniîn care fiecare stat membru exercită prin rotaţie, preşedenţia Consiliului Uniunii Europene într-o localitate din cadrul statului membru respectiv;. 123 124
50
→ Prin Tratatul de la Maastricht, care a reluat, în această privinţă aproape identic dispoziţiile din Actul Unic, în art. D, dobândeşte un statut oficial. Rolul său este de a da impulsurile necesare dezvoltării Uniunii, şi de a defini orientările sale generale. Consiliul European nu participă la procesul formal de luare a deciziilor stabilit prin tratatele comunitare. El se pronunţă numai din punct de vedere politic, iar sarcina punerii în aplicare a politicii comunitare revine instituţiilor comunitare, în special Consiliului U.E. În acest domeniu, Tratatul de la Mastricht, în art. 13 alin. 1 şi 2, precizează rolul Consiliului European, pentru ca în alin. 3, să precizeze modul de conlucrare al acestuia cu Consiliul U.E. în aplicarea politicii comunitare, după cum urmează: - defineşte principiile şi orientările generale ale politicii externe şi de securitate comună, inclusiv pentru problemele care au implicaţii în domeniul apărării; - stabileşte strategii comune care vor fi implementate la nivelul Uniunii, în domeniile în care statele membre au interese comune importante. Strategiile comune precizează obiectivele şi durata lor, precum şi mijloacele care vor trebui furnizatede Uniune şi de statele membre; Modul de conlucrare al Consiliului European cu Consiliul U.E. în/şi pentru punerea în aplicare a politicii comunitare se realizează astfel: - deciziile necesare pentru definirea şi implementarea politicii externe şi de securitate comună sunt luate de Consiliul U.E., pe baza orientărilor generale stabilite de Consiliul European; - Consiliul U.E. recomandă Consiliului European strategii comune, şi le pune în aplicare, în special prin adoptarea unor acţiuni comune şi a unor poziţii comune; - Consiliul U.E. asigură unitatea, coerenţa şi eficacitatea Uniunii. → Tratatul de la Amsterdam a confirmat statutul Consiliului European ca principală sursă a impulsului pentru integrarea Europei. Consiliul European are cel mai înalt statut politic. Astfel, potrivit art. 99 alin. 3, Consiliul European, deliberând pe baza raportului Consiliului U.E., adoptă concluzii de orientare generală a politicilor economice ale statelor membre şi ale Comunităţii. Pe baza acestor concluzii, Consiliul U.E., hotărând cu majoritate calificată, adoptă o recomandare care stabileşte orientările generale.
51
Prin urmare, Consiliul European nu este o instituţie nici a Comunităţilor nici a Uniunii, este considerat în doctrină că ,, există şi acţionează mai curând ca un super-Consiliu, în componenţa precizată”127. → Prin Tratatul de la Nisa potrivit art. 4 alin 3 al T.U.E., Consiliul European trebuie să prezinte Parlamentului un raport asupra fiecăreia dintre reuniuni şi un raport anual, cu privire la progresele realizate de Uniune. → Prin Tratatul de al Lisabona Consiliul European devine instituţie a Uniunii Europene. În această calitate îl vom analiza în cadrul instituţiilor Uniunii Europene. 4. 1. Actele Consiliului European În prezent, Consiliul European adoptă decizii de principiu în probleme importante chiar înainte să fi fost făcută o propunere din partea Comisiei sau ca Parlamentul European să fi fost consultat, ceea ce ar determina ca unele din hotărârile sale să aibă caracter discreţionar128. Hotărârile sale nu sunt adoptate potrivit procedurii prevăzute în tratatele comunitare, deoarece nu sunt acte ale unei instituţii (comunitare). Neavând, prin urmare, efectele juridice ale unui act comunitar nu intră în sfera controlului juridcţional al Curţii de Justiţie şi nu face obiectul unei trimiteri prejudiciare în interpretare sau în examinare de validitate (în condiţiile art. 234 C.E. şi art. 156 Euratom)129. Din această cauză actele Consiliului European nu pot modifica obligaţiile statelor membre stabilite prin dispoziţiile Tratatelor comunitare sau prin actele instituţiilor comunitare130. Cu toate acestea, în cadrul Consiliului European, de la primele reuniuni ale acestuia şi până în prezent, s-au luat importante decizii referitoare la: introducerea alegerilor directe, extinderea Comunităţilor131, materiile bugetare, acorduri asupra noilor bugete sau corectarea lor, acordarea de ajutoare suplimentare pentru cele patru ţări comunitare considerate mai puţin dezvoltate (Spania, Grecia, A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 192 Idem, p. 192. 129 A se vedea, Brânduşa Ştefănescu, Trimiterea prejudiciară în faţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, Revista de Drept Comunitar, 1/2003, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003, p.8890; Militaru Ioana Nely, Trimiterea prejudiciară în faţa Curţii Europene de Justiţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 101 şi urm. 130 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 192. 131 În cadrul Consiliului de la Edinburg, din decembrie 1992, s-a dat acordul pentru primirea de noi membri, de exemplu: Austria, Finlanda şi Suedia. 127 128
52
Portugalia şi Irlanda), uniunea economică şi monetară, reforma polticii agricole comune, etc. Datorită schimbării statului juridic al Consiliului European, prin Tratatul de la Lisabona, actele acestuia trebuie privite din perspectiva calităţii de instituţie a Uniunii, motiv pentru care le vom supune atenţiei la capitolul corespunzător ce analizează instituţiile Uniunii. 5. Personalitatea juridică a Comunităţilor Europene, în prezent132 (până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona) → Potrivit art. 281 CE, 184 Euratom (şi fostului art. 6 CECO), semnatarii tratatelor care au instituit Comunităţile Europene au recunoscut fiecăreia dintre ele o personalitate distinctă de cea a statelor membre. Instituţiile Comunităţilor nu au personalitate juridică133, iar în ciuda fuziunii lor - prin Tratatul de la Bruxeles din 1965- acţionează, în numele a două personalităţi distincte (până-n anul 2002, inclusiv CECO). Referitor la Comunităţi, în doctrina juridică134, se afirmă, că acestea: - grupeză acele state prin voinţa cărora s-au instituit, inclusiv acele state prin voinţa cărora au aderat la acestea; - dispun de puteri şi competenţe care, în principiu aparţin statelor; - sunt persoane juridice de drept public135. Având personalitate juridică, Comunităţile dispun de un patrimoniu propriu (buget autonom), distinct de al statelor membre, de organizare de sine stătătoare (instituţii proprii), de un scop, materializat în obiective de atins. Prin urmare au calitatea de subiecte de drept, cu toate prerogativele ce decurge din aceasta. Tratatele prevăd expres că ,,în fiecare stat membru, Comunitatea posedă capacitate juridică mai largă decât aceea recunoscută persoanelor juridice din statele respectiveprin legislaţiile naţionale”: ele au dreptul să dobândească şi să înstrăineze bunuri mobile şi imobile şi să stea în justiţie (potrivit art. 282CE, 185 EURATOM, şi fostului art. 6 CECO). De asemenea, pot încheia contracte cu privire la angajarea personalului Comunităţilor, iar în A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 30-32. CJCE, 7/56 et 3 a 757, Algera, 12. 07. 1957., Rec. 118. 134 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 30. 135 CJCE, 43-48/59, Lachmuller, 15. 07. 1960. Rec. 953; şi CJCE, 44/59, Fiddelaar, 16. 12. 1960, Rec. 1094. 132 133
53
sistemul Tratelor de la Roma Comisia ,,deţine monopol de reprezentare în ordinea juridică a statelor membre”136 reprezentând Comunităţile, în justiţie, în faţa instanţelor naţionale. În practică, fiecare instituţie are dreptul să încheie acte juridice, în numele Comunităţilor, prin care angajează personalul propriu al acestora. → Referitor la dispoziţiile Tratatelor prin care ,,Comunitatea are personalitate juridică” , Curtea de Justiţie a precizat că acestea au în vedere mai ales personalitatea internaţională a Comunităţilor137. Prin urmare, Tratatele au conferit Comunităţilor calitatatea de subiecte de drept internaţional. În limitele competenţelor materiale atribuite prin Tratat, Comunităţile îşi exercită prerogativele în această calitate, în special prin încheierea de acorduri, tratate, convenţii internaţionale, însă, au dreptul să devină şi membre ale unei organizaţii internaţionale138, să acţioneze în faţa unei instanţe internaţionale, au dreptul de legaţie etc. Spre deosebire de Comunităţi şi de statele membre, Uniunea europeană nu se bucură de personalitate juridică139. În sens contrar, Curtea Internaţională de Justiţie a precizat faptul că, din punct de vedere juridic, lipsa unei dispoziţii exprese referitoare la conferirea personalităţii juridice a Uniunii europene, “nu reprezintă un argument decisiv în a-i refuza personalitatea”140. → Prin Tratatul de la Lisabona, Comunităţile Europene sunt înlocuite cu Uniunea Europeană care se bucură de personalitate juridică, având toate prerogativele care decurg din această calitate (art. 48T.U.E.-nou) 6. Uniuniea Europeană, în prezent - până la intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona 6.1. Originea şi natura juridică a Uniunii europene141 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 30. CJCE, 22/70, Commission c./Conseil, 31. 03. 1971, Rec. 262 138 De exemplu, Comunităţile Europene au devenit membre ale Organizaţiei Internaţionale a Comerţului (OMC).chiar de la înfiinţarea acesteia, la 1 ianuarie 1995 139 A se vedea, J. Charpentier, De la personnalité juridicque de l’Union européenne, Mélanges Peiser, PUG, 1995, p. 93; M. Pechstein, Une personnalité juridicque pour l’UE?, Rev. aff.. eur. 1996, 229. 140 A se vedea, A Tizzano, La personnalité internationalede l’Union européenne, Rev. du marché unicque européen, 4/1998, p. 11. 141 A se vedea, Y. Douriaux, Le Traité sur l’Union européenne, A. Colin, RTDE, 1992; şi A. D. Pliakos, La nature juridique de l’Union européenne, RTDE, 1993, 187; şi J. Boulouis, À proposdes dispositionis institutionnelles du Traité sur l’Union européenne, Rev. aff eur., 4/1992, p. 5;Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p.9-12, şi operele citate acolo. 136 137
54
Prin depăşirea obiectivului economic al Comunităţilor, şi prin afirmarea explicită a vocaţiei politice a Uniunii Europene, Tratatul de la Maastricht constituie documentul cel mai important după tratatele de la Roma. → La Samitul de la Paris, din octombrie 1972, şefii de stat şi de guvern şi-au afirmat intenţia de a transforma, înainte de sfârşitul deceniului, ansamblul relaţiilor lor într-o Uniune Europeană, pentru ca, apoi, la Samitul din 1974, Primul Minstru al Belgiei M. Tindemans să prezinte un raport asupra conţinutului Uniunii Europene şi a mijloacelor de realizare a acesteia142. → Raportul143 cuprinde o serie de propunericu privire la întărirea coeziunii interne şi externe a Europei comunitare, după cum urmează: - recomandă integrarea în competenţele comunitare a materiilor ce fac obiectul cooperării politice, în timp ce Consiliul să devină ,,un centru de decizie unic”; - propune statelor membre să transforme treptat cooperarea lor politică într-o ,,politică externă comună”; - propune ca participanţii la cooperarea politică să acţioneze în mod regulat în schimbarea punctelor de vedere referitoare la problemele specifice ale Europei în materie de apărare şi să-şi organizeze cooperarea în producţia de armament. Obiectivul Uniunii Europene, privit ca un proces prin care se întăresc puterile instituţiilor comunitare, se unifică acţiunea comunitară cu cooperarea politică, a fost reafirmat în mai multe rânduri de statele membre, în special prin ,,Declaraţia Solemnă asupra Uniunii Europene” adoptată de către Consiliul European de la Stuttgart în anul 1983144. În acest context numai instituţia Parlamentului s-a angajat formal pe calea materializării acestui obiectiv, prin adoptarea la 14 februarie 1984 a Proiectului de tratat asupra Uniunii Europene, care a fost transmis statelor membre pentru ratificare. Considerat în doctrină un veritabil proiect de constituţie europeană în 87 de articole, proiectul avea ca scop substituirea celor trei tratate comunitare cu o entitate unică – Uniunea- ale cărei competenţe se extindeau mai ales la politica externă, cu posibilitatea de extindere la politica de apărare, A se vedea , J. Burner, Rapport Tindemans: une tentative mort-ée de l’union politique de l’Europe, RMC, 1976, 548. 143 Bull.C.E., Suppl., 1/76. 144 Bull.C.E., nr. 6/83, punct 1.6.1. 142
55
în timp ce instituţiile erau reformate: Parlamentul dobândea puterea de codecizie, iar Consiliul European devenea o instituţie145. Guvernele statelor membre n-au susţinut acest proiect preferând revizuirea celor trei Tratate prin semnarea Actului Unic European. → Creearea Uniunii Europene ţine însă de împrejurări exterioare. Astfel, destrămarea Uniunii sovietice, unificarea Germaniei146, căderea comunismului în Europa centrală şi de est, impuneau Comunităţilor obligaţia de a-şi mări capacitatea de acţiune în exterior.” În mesajul lor din 19 aprilie 1990, M. M. Kohl147, şi F. Mitterand148 subliniază necesitatea accelerării construcţiei politice a Europei ,,celor 12” pentru a da o urmare concretă voinţei exprimată de semnatarii AUE ,,de a transforma ansamblul relaţiilor între statele membre într-o Uniune Europeană şi a o înzestra cu mijloacele necesare de acţiune”149. La sfârşitul Consiliului European din 14-15 decembrie a aceluiaşi an, au fost deschise două Conferinţe interguvernamentale care şi-au desfăţurat lucrările în paralele pe tot parcursul anului 1991. Acestea s-au finalizat la sfârşitul Consiliului European de la Mastricht la 9-10 decembrie 1991, printr-un acord al şefilor de stat şi de govern cu privire la proiectul de tratat asupra Uniunii Europen, care va fi semnat de miniştrii afacerilor externe şi de finanţe ai celor 12 state, la 7 februarie 1992. → Rezultatul este însăşi textul Tratatului de la Mastricht în 112 pagini (în JOCE)150, ce cuprinde, şi 17 protocoale şi 33 de declaraţii. Datorită dificultăţilor de ratificare întâmpinate mai ales datorită Danemarcei, şi care n-au putut fi depăşite decât prin Decizia şefilor de stat şi de guvern reuniţi în cadrul Consiliului European din 12 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 10. Cornelia Lefter, Fundamente ale dreptului comunitar instituţional, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p.33; Capotorti et autres, Le traité d’union européenne, Éd. de l’Universté de Bruselles, 1985. 146 În noiembrie 1989, când ,,cădea zidul Berlinului” Comunităţile erau deja angajate pe calea realizării Uniunii Economice şi monetare, în baza raportului Delors ,,pe temeiul că avantajele pieţei unice n-ar fi fost complete fără eliminarea definitivă a incertitudinilor legate de taxele de schimb şi a acosturilor tranzacţiilor. Republica Federală Germania deja accceptase principiile şi calendarul unei Conferinţe interguvernamentale asupra Uniunii Economice şi Monetare. A se vedea în acest sens, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 11. 147 Cancelarul a R. F. Germania la acea vreme. 148 Preşedintele Franţei la acea vreme. 149 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 11. 150 Nr. C. 191 din 25 iulie 1991. 145
56
decembrie 1992151, intrarea în vigoare a Tratatului asupra U.E. a fost prelungită până la 1 noiembrie 1993.152 Tratatul de la Maastricht reprezintă un compromis care se situează între orientările raportului Tindemans şi proiectul Parlamentului European, calificându-se, el însuşi, drept ,,o nouă etapă în procesul ce creează o uniune fără sfârşit, mai strânsă între popoarele Europei”, pe aceeaşi linie cu Tratatul de la Roma (C.E.) care îi stabilise ,,fundamentele” 153. → Tratatul nu transformă însă Comunităţile Europene în Uniune – aşa cum era prevăzut în proiectul de tratat al Uniunii Europene de către Parlament - şi nu se creează o nouă entitate pe lângă Comunităţi. Uniunea Europeană este lipsită de personalitate juridică şi de capacitatea de a se angaja pe plan internaţional, lucru considerat în doctrină ca fiind un ,,handicap major pentru afirmarea identităţii sale pe plan internaţionale”154. ,,Uniunea este întemeiată pe Comunităţile europene completate prin politicile şi formele de cooperare instituite prin prezentul tratat. Ea are drept misiune de a organiza de o manieră coerentă şi solidară relaţiile între statele membre şi între popoarele lor (art. 1, par. 3 din Titlul I, T.U.E.). Astfel, Uniunea europeană se prezintă ca un tablou triptic constituit din trei piloni sau componente: - Comunităţile – acquis-ul comunitar fiind completat prin creearea Uniunii economice şi monetare; - politica externă şi de securitate comună – PESC; - justiţia şi afacerile interne – JAI. Uniunea dispune de un cadru instituţional unic, care este, esenţialmente, comunitar (chiar dacă Consiliul C.E. se va numi Consiliul Uniunii europene155, iar Comisia, Comisie europeană), şi anume: Parlamentul european, Consiliul U.E., Comisia europeană, Curtea de justiţie a C.E., şi Curtea de conturi, care dobândeşte statutul de instituţie a C.E. Consiliul European este singurul organ/instituţie specific al Uniunii, care ,,dă impulsurile necesare dezvoltării sale” şi 151
JOCE, C. 348/2 din 31. 12. 1992
A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 12. Idem. 154 A se vedea, B. De Witte, The pillar structue, and the nature of European Union: greek temple or french catehdral?, in T. Heukels, N. Blokker, M. Brus , éd., The European Union after Amsterdam, Kluwer Law International, 1998; şi Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 12 şi operele citate acolo. 155 JOCE, n. 28/18, din 16 noiembrie 1993. 152 153
57
defineşte ,,orientările politice generale”(art. 4, par. 1, Titlul I, T.U.E.). 6. 1. a. Comunităţile Europene - primul pilon al U.E. potrivit T.U.E. 156 ,,Creearea Uniunii Europene este cea mai importantă reformă a Tratatului ce instituie Comunitatea Economică Europeană din 1957”, ea presupune schimbarea radicală a configuraţiei şi structurii acesteia. → Schimbarea denumirii ,,Comunităţii Economice Europene” în ,,Comunitate Europeană” marchează evoluţia acesteia prin atribuirea de noi competenţe, ne-economice. → Cetăţenia Uniunii, în cadrul T.C.E., reprezintă depăşirea de către aceasta a domeniilor economice şi sociale. Astfel, dreptul de circulaţie şi sejur a persoanelor în spaţiul comunitar se realizează independent de exerciţiul unei activităţi economice (art. 18 pct. 1 T.C.E., modif. prin T. Nisa). Cetăţenia europeană157 comportă deja un anumit număr de drepturi civile noi158. → Uniunea Economică şi Monetară, completează T.C.E. prin dispoziţii de organizare a punerii în aplicare. Pe lângă piaţa unică şi politicile comune, Uniunea Economică şi Monetară devine de acum înainte unul din obiectul misiunilor Comunităţii. Uniunea Economică este întemeiată pe strânsa coordonare a politicilor economice ale statelor membre pe piaţa internă potrivit obiectivelor comune şi a conduitei conforme cu respectarea unei economii de piaţă bazată în condiţii de concurenţă liberă. Uniunea Monetară este orientată spre adoptarea unei monede unice, spre definirea coduitei unei politici monetare, inclusiv, a unei A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 13, 14. A se vedea, M. F. Verdier, Le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union européenne aux élections municipales, RTDE, 1999, p.59. 158 - dreptul de vot (de a alege şi de a fi ales) în cadrul alegerilor municipale din orice stat membru (potrivit art. 19 pct. 1 T.C.E., modif. prin T. Nisa); - dreptul de vot (de a alege şi de a fi ales) în cadrul alegerilor europene – dreptul de a fi ales în Parlamentul European, potrivit art. 19 pct. 2 T.C.E., modif. prin T. Nisa (a se vedea, Directiva din 06.12. 1993, JOCE, n. L. 329/34, din 30. 12. 1993 ; 156 157
- dreptul de a cere protecţie diplomatică şi consulară oricărui stat membru, atunci când cetăţeanul U.E. se deplasează în afara teritoriului comunitar, pe teritoriu unui stat terţ, în care statul său de origine nu are reprezentanţă diplomatică, potrivit art. 20 C.E., T.C.E., modif. prin T. Nisa (a se vedea, Decizia reprezentanţilor guverenelor statelor membre reuniţi în cadrul Consiliului din 19. 12. 1995, referitoare la protecţia cetăţenilor U.E., de către reprezentanţii diplomatici şi consulari, JOCE, n. L. 314/73, din 28. 12. 1995).
- dreptul de petiţie către Parlamentul European şi dreptul de a adresa plângeri mediatorului, desemnat de această instituţie (art. 21 C.E., T.C.E., modif. prin T. Nisa (A se vedea, R. Kovar et. D. Simon, La citoyenneté européenne, CDE, 1993, p.285)
58
politici unice de schimb, în vederea menţinerii stabilităţii preţurilor şi susţinerii politicilor economice în Comunitate. Procedura şi calendarul de punere în aplicare a Uniunii monetare presupunea parcurgerea următoarelor etape159: - prima etapă a debutat la 1. 07. 1990 - presupunea asigurarea circulaţiei libere a capitalurilor în întreg spaţiul comunitar, creşterea gradului de cooperareîntre băncile centrale din ţările membre şi coordonarea politicilor economice ale acestor state; - a doua etapă, a început la 1. 01. 1994 – a avut în vedere înfiinţarea Institutului Monetar European (I.M.E) cu sediul la Frankfurt –Germania (prefigura viitoarea Bancă Centrală Europeană), coordonarea politicilor monetare naţionale, asigurarea independenţei băncilor centrale naţionale şi monitorizarea politicilor economice şi fiscale, astfel încât să se asigure respectarea criteriilor de convergenţă – condiţie esenţială pentru determinarea ţărilor ce vor fi admise în spaţiul viitoarei monede unice europene; - a treia etapă, a debutat la 1. 01. 1999, este caracterizată prin realizarea unei politici monetrae unice, prin trecerea efectivă la moneda euro160, transformarea Institutului Monetar European în Banca Centrală Europeană, Înfiinţarea Sistemului European al Băncilor Centrale (S.E.B.C. reuneşte băncile centrale din ţările participante la euro) şi fixarea unor rate de schimb irevocabile între monedele participante şi euro. → Competenţele Comunităţii introduse prin A.U.E. sunt consolidate, de exemplu: coeziunea economică şi socială, cercetarea, dezvoltarea, mediul înconjurător şi relaţiile externe (cooperarea) Sunt integrate, oficial, competenţe noi în sfera de acţiune a Comunităţii, de exemplu: educaţia şi formarea profesională, politicile privind tineretul, cultura, sănătatea publică. La acestea se adaugă: A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, Integrarea Europeană. Dicţionari de termeni comunitari, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 86-87. 160 Introducerea monedei Euro a fost prevăzută a se realiza potrivit unui calendar, în trei etape: 23. 05. 1998 – statele membre ale U.E. decid să participe la creearea acestei monede noi, la fixarea parităţilor între diferitele monede naţionale participante la Euro şi aprobarea Comitetului Executiv al B.C.E.; 1. 01. 1999- începe faza a treia a U.E.M., se stabileşte ,,zona Euro”care cuprinde 11 din cele 15 state membre ale U.E. – Grecia nu a fost admisă deoarece nu satisfăcea criteriile criteriile de convergenţă, iar Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca au refuzat să participe) se introduce a Euro ca monedă de cont pe piţele financiar-valutaredin statele U.E.; 1. 01. 2002.- se introduce efectiv a Euro ca monedă de schimb în toate ţările participante (până la 30. 06. 2002 Euro a circulat în paralele cu monedele naţionale, pentru care s-a prevăzut a fi retrase treptat, pentru ca de la 1. 07. 2002 acestea să dispără de pe piaţa, fiind înlocuite definitiv cu moneda unică europeană). A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, op. cit. p. 86-87. 159
59
politica industrială, reţelele transeuropene (transporturi, telecomunicaţii, energia), protecţia consumatorilor, regimul vizelor pentru resortisanţii ţărilor terţe şi politica socială. → Reforma instituţională are în vedere: - continuarea demersului început de A.U.E., prin lărgirea câmpului de aplicare a procedurii de cooperare între Consiliu şi Paralament, a avizului conform al Parlamentului şi a votului majorităţii calificate în cadrul Consiliului; - inaugurarea altora noi: aprobarea prin vot, de către Parlament, a Preşedintelui şi a celoralţi membri ai Comisiei (sub forma unui drept de investitură)161, desemnaţi ca o consecinţă a unei întruniri a Consiliului Uniunii Europene într-o compunere deosebită, prevăzută în T.C.E. la nivelul cel mai înalt, adică al şefilor de stat şi de guvern162; dreptul de codecizie al Parlamentului, ce permite acestei istituţii adoptarea unor acte împreună cu Consiliu. 6. 1. b. Politica externă şi de securitate comună (P.E.S.C.)– al doilea pilon al Uniunii Europene Cooperarea politică europeană (C.P.E.) consolidată şi lărgită a îmbrăcat forma celui de-al doilea pilon al Uniunii Europene numită, cooperarea comună. → Referitor la consolidarea, aceasta rămâne limitată, în măsura în care procedura adoptării de poziţii şi acţiuni comune reclamă unanimitatea. Astfel, potrivit art. 12 (J. 2. TMs.) Uniunea urmăreşte realizarea obiectivelor (...): - definind principiile şi orientările generale ale politici externe şi de securitate comune; - luând deciziile privind strategiile comune; - adoptând acţiuni comune; - adoptând poziţii comune; - intensificând cooperarea sistematică între statele membre în conducerea politicii lor. → În ce priveşte lărgirea, P.E.S.C. include chestiunile referitoare la securitatea Uniunii ,,înţelegând precizarea termenilor politicii de apărare comună care pe viitor va asigura reuşita unei A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 14. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 121. potrivit T. Nisa preşedintele Comisiei va fi desemnat ca urmare a unei întruniri a Consiliului U.E, la cel mai înalt nivel, adică al şefilor de stat şi de guvern. 161 162
60
apărări comune”163. Astfel, potrivit art. 11 (J. 2. TMs.) Uniunea stabileşte şi implementează o politică externă şi de securitate comună, care acoperă toate domeniile politicii externe şi de securitate. La acestea se adaugă relaţia Uniunii Europene cu Uniunea Europei Occidentale (U.E.O.) care este considerată de doctrină ,,un braţ militar al U.E., care face parte integrantă a dezvoltării acesteia, în sensul că UEO trebuie să devină, în etape, componenta de apărare a U.E.”164. 6.1. c. Justiţia şi Afacerile Interne (J.A.I.) – al treilea pilon al U.E. A treia componentă a Uniunii Europene este reprezentată de Cooperarea în domeniile justiţiei şi afacerilor interne (poliţiei) considerată în doctrină ca fiind ,, în acelaşi timp corolarul inevitabil al totalei libertăţi de circulaţie a persoanelor în Comunitate”165, prin elaborarea unei activităţi comune a statelor membre. Formele de cooperare interguvernamentală sunt, potrivit art. 31 (K. 3 TMs) : informarea şi consultarea reciprocă între statele membre în cadrul Consiliului, adoptarea de poziţii şi acţiuni comune, de către Consiliu, elaborarea de convenţii pe care, Consiliul le va recomanda statelor membre potrivit regulilor constituţionale ale acestora. Acest obiectiv se atinge prevenind şi combătând criminalitatea organizată sau de orice natură, printr-o: - cooperare mai strânsă între forţele de poliţie, autorităţile vamale şi celelalte autorităţi competente ale statelor membre, atât direct, cât şi prin Oficiul European de Poliţie (Europol); - o cooperare mai strânsă între autorităţile judiciare şi alte autorităţi competente ale statelor membre; - apropierea, atât cât se impune, a normelor de drept penal ale statelor membre (art. 29, fost K. 1. TMs.). Statele membre consideră următoarele domenii ca fiind de interes comun, potrivit art. 29 (K. 1 TMs.): politica de azil, regulile referitoare la trecerea frontierelor externe ale statelor membre şi exercitarea controluluila frontieră, politica de imigrare şi politica faţă A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 14. La TMs. A fost anexată o Declaraţie referitoare la U.E.O.. Declaraţia subsumează două decalaraţii, şi anume: 1. Declaraţia Belgiei, Germaniei, Olandei, Portugaliei, Marii Britanii, care sunt membre ale U.E. O. cum şi membre ale U.E., asupra rolului U.E.O. şi asupra relaţiilor sale cu U.E.O. şi cu Alianţa Atlantică; 2. Declaraţia Belgiei, Germaniei, Spaniei, Franţei, Italiei, Luxemburg-ului, Olandei, Portugaliei, Marii Britanii, care sunt membre ale U.E.O., prin care celelalte state membre ale U.E. care nu fac parte din U.E.O. sunt invitate să adere la aceasta. 165 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit p. 14. 163 164
61
de resortisanţii din terţe ţări166, lupta împotriva toxicomaniei (în măsura în care n-a fost acoperit de punctele 7, 8 şi 9), lupta împotriva fraudei de dimensiune internaţională (în măsura în care n-a fost acoperit de punctele 7, 8 şi 9), cooperarea în materie civilă, cooperarea în materie penală, cooperarea vamală, cooperarea poliţienească. Rezultă că este vorba de patru domenii de cooperare (6, 7, 8, 9), şi cinci domenii de acţiune (1, 2, 3, 4, 5), care ar putea fi comunitarizate167 6. 1. d. Competenţa Curţii de justiţie. Curtea de justiţie îşi exercită competenţa în cadrul tratatelor de origine, şi în privinţa dispoziţiilor finale. Are competenţe limitate numai în ca cadrul pilonului ,, cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne art. 31 (K.3., par. 2, pct.c). Nu are competenţa să controleze pilonul P.E.S.C. şi Titlul I ,,Dispoziţii comune” din TMs. 6.2. Uniunea Europeană după revizuirea Tratatului asupra Uniunii Europene prin Tratatelede la Amsterdam şi Nisa → Trataul de la Amsterdam 168(semnat la 2 octombrie 1987) care a modificat TMs. şi tratatele institutive ale C.E.: - a adăugat Tratatului asupra Uniunii europene 13 protocoale şi 59 de declaraţii, - iar Uniunii, extinderi ale mecanismelor comunitare existente în sfera pilonilor şi obiective noi. Astfel: - la primul pilon, C.E., se extinde şi se simplifică procedura codeciziei. Competenţele comunitare se lărgesc în privinţa politicii privind accesul la locurile de muncă, a politicii comerciale comune iar politicile referitoare la sănătatea publică, mediu înconjurător, protecţia consumatorilor se consolidează; - al doilea pilon, P.E.S.C., este consolidat. Sunt întărite relaţiile cu U.E.O., mai ales prin vocaţia Consiliului Uniunii de a lua decizii politice referitoare la misiuni umanitare, de menţinere a păcii, misiuni Aici se includ: condiţiile de intrare şi de circulaţie a resortisanţilor din ţări terţe pe teritoriul statelor membre, condiţiile de şedere ale acestora pe teritoriul statelor membre, regruparea familială, accesul la locurile de muncă; lupta împotriva imigrării, a şederii şi a munci fără respectarea regulilor în materie a resortisanţilor din ţări terţe pe teritoriul statelor membre. 167 A se vedea, R. Munteanu, op. cit p. 178, 179. 168 A fost publicat în JOCE n. C 340 din 10. 11. 1997, cuprinde 150 de pagini. Dispoziţiile sale ca şi noua renumerotare a articolelor, secţiunilor şi a titlurilor, au intrat în vigoare la 1. 05. 1999, în JOCE n. C 124/24 din 1. 05. 1999, după ratificarea de către cele 15 state semnatare. 166
62
de prevenire conflictelor şi de gestiune a crizelor, adică de restabilire a păcii169. - al treilea pilon, a fost redus la domeniile de drept penal şi poliţie. Dispoziţiile referitoare la cooperarea în domeniile poliţiei şi domeniul judiciar penal, trec în primul pilon al C.E., adică în competenţă comunitară, inclusiv politicile privind vizele, azilul, imigrarea, cooperarea în materie civilă şi alte politici referitoare la libera circulaţie a persoanelor. Deoarece ritmul construcţiei europene nu trebuie afectat de statele mai puţin rapide, Tratatul de la Amsterdam organizează pentru prima dată distincţia dintre angajamentele subscrise de către statele membre. Astfel cooperarea întărită în interiorul Comunităţilor europene îndreptăţeşte statele membre mai ambiţioase să progreseze, lăsând deschisă posibilitatea şi altor state membre să urmeze aceeaşi linie de conduită170. → Perspectiva aderării a noi state a determinat necesitatea unor schimbări pentru perfecţionarea şi adaptarea structurii instituţiilor comunitare la noile realităţi. În acest context reuniunea de la Nisa contribuind la afirmarea Comunităţilor europene pe plan mondial. Potrivit tratatului de la Nisa171 numărul de parlamentari europeni a fost prevăzut de 732 (T. A. prezăzuse un număr de 700). De la 1 ianuarie 2004 a intrat în vigoare o nouă repartiţie a locurilor în Parlament, pentru un număr de 535. Diferenţa până la 732 deputaţi s-a repartizat în urma alegerilor pentru legislatura 2004-2009 (s-a hotărât apoi ca numărul deputaţilor să fie de 786, începând cu anul 2007). Consiliul Uniunii Europene are competenţa să aprobe statutul deputaţilor europeni cu majoritate calificată, şi să stabilească statutul partidelor ploitice la nivel european. În cadrul Uniunii, s-a realizat un mecanism, original, de echilibrare, a intereselor naţionale cu interesul comunitar.
Aceste misiuni sunt denumite ,,Petersburg”, a se vedea, D. Vignes, Et si Amsterdam avait fait encore autre chose de bien: permettre de réaliser la politique de défense commune? RMC, 1999, p. 77. 170 A se vedea, Y. Lejeune (études coordonnées par), La Traité d’Amsterdam , espoirs et déceptions, Bruylant, Buxelles, 1998. şi Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 15, şi operele citate acolo. 171 Tratatul de la Nisa a fost semnat la 26 02. 2001 şi a intrat în vigoare la 1. 02. 2003.A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 18, 19. 169
63
- Reprezentarea intereselor statelor membre se materializează prin ponderea vocilor lor în cadrul Consiliului Uniunii172. Astfel173, Tratatul aplică un sistem care să atenueze consecinţele aderării statelor care au o populaţie mai mică, atunci când vin în concurs cu statele cu o populaţie mai mare, în ceea ce priveşte sistemul majorităţii calificate în cadrul Consiliului. Tratatul de la Nisa combină două sisteme de luare a deciziei: dublarea majorităţii calificate, începând cu 1 ianuarie 2005, şi reponderarea. Astfel, când o decizie este luată de Consiliu, cu majoritate calificată, un stat membru al acestuia poate solicita verificarea, dacă statele membre care constituie majoritatea calificată reprezintă cel puţin 62% din populaţia Uniunii. Dacă această condiţie nu este îndeplinită, decizia nu va fi luată. Membrii Consiliului vor avea un total de 345 voturi repartizate în funcţie de mărimea statelor. Pragul majorităţii calificate va fi de 258 voturi (mai mare ca înainte) şi va creşte la 73, 4% când vor adera toate statele. Drept consecinţă: se menţine egalitatea voturilor între cele 4 state mari (Germania, Italia, Franţa şi Marea Britanie, câte 29 de voturi fiecare), iar Spania şi Polonia, câte 27 de voturi, Prin urmare, 3 state mari nu vor mai putea bloca procesul decisional. - Reprezentarea interesului general comunitar este asigurat de către Comisia Europeană. Tratatul C.E. insistă asupra necesităţii şi logicii independenţei membrilor săi cu privire la statele de origine.Tratatul de la Nisa stabileşte că, începând cu 1 ianuarie 2005, Comisia va fi compusă dintr-un naţional din fiecare stat membru (renunţându-se la situaţia în care statele mari să propună câte doi comisari). Prin urmare prima Comisie numită după ce Uniunea va avea 27 de state, numărul comisarilor va fi inferior numărului total de state membre, Consiliu va decide în acelaşi timp membrii Comisiei şi modalităţile unei rotaţii egale a statelor în cadrul Comisiei. Potrivit Tratatului de la Nisa preşedintele, ca şi ceilalţi membrii ai Comisiei vor fi desemnaţi urmare a întrunirii Consiliului U.E., la cel mai înalt nivel, al şefilor de stat şi de guvern care, după aprobarea lor prin vot din partea Parlamentului, sunt numiţi de către Consiliu, ce statuează cu majoritate calificată. Tratatul de la Nisa prevede organizarea internă a instituţiei, atribuirea de resposabilităţi comisarilor (a portofoliilor), remanierea acestora în cursul mandatului, 172 173
A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 17, şi operele citate acolo. A se vedea, Stelian Scăunaş, Uniunea Europeană, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 57.
64
numirea vicepreşedintelui Comisiei şi posibilitatea demisiei unuia din membrii săi. - Sistemului jurisdicţional ,,modificat mai discret dar mai profund”174, i s-a adăugat camerele jurisdicţionale, specializate în anumite domenii, fapt, ce a determinat ca tribunalul de primă instanţă să devină de acum înainte judecător de drept comun pentru acţiunile directe, atribuindu-se şi competenţa de a primi chestiunile prejudiciare în anumite domenii. Prin Tratatul de la Nisa procesul comunitar se caracterizează prin utilizarea metodei de integrare (nu de cooperare), şi prin vocaţia de a depăşi dimensiunea economică cu scopul de a învesti din ce în ce mai mult în domeniul politic175. - Metoda de integrare este simbolizată prin luarea deciziilor cu majoritate în cadrul Consiliului (nu cu unanimitate)176. Astfel, Tratatul de la Nisa cuprinde 27 de dispoziţii referitoare la extinderea câmpului de utilizare a votului cu majoritate în ,,domenii considerate cheie”: fiscalitate, politica socială şi de coeziune, azilul, şi imigrarea şi politica comercială comună. Cu toatea acestea, se menţine unanimitatea pentru fiscalitate, iar pentru politica de coeziune, rezultatele sunt parţiale deoarece, trecerea la majoritate a fost amânată pentru anul 2007. - ,,Cooperarea întărită” face obiectul unei incontestabile promovări prin Tratatul de la Nisa, deoarece câmpul de aplicare a acesteia a fost extins şi la al doilea pilon al U.E – P.E.S.C.. - Vocaţia politică a Comunităţilor şi Uniunii Europene este evidenţiată printr-o realizare şi creştere progresivă a ,,dimensiunilor” apărării drepturilor fundamentale în cadrul ordinii juridice comunitare,. Astfel, în acelaşi timp, dar, în afara Conferinţei interguveranamentale – convocată pentru februarie 2000 – a fost elaborată o Cartă a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (proclamată cu ocazia Consiliului European de la Nisa). Tratatul de la Nisa, deşi prevede dotarea Uniunii cu un sistem preventiv în privinţa încălcării drepturilor fundamentale ale omului în statele membre, nu face nici o menţiune referitoare la Cartă. Aceasta se explică prin autonomia politicii de apărarea a Uniunii Europene prin raportare la
A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 18, Idem.
174 175
176
65
Uniunea Europei Occidentale, aceasta considerată ca un braţ militar al Uniunii 177.
din
urmă
nemaifiind
6.3. Uniunea Europeană potrivit Tratatului de la Lisabona → Uniunea Europeană trebuie analizată din prisma celor două tratate pe care se întemeiază, T.U.E. - nou şi T.f.U.E. Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană depăşeşte cadrul conceptual - politic- dobândind prin succesiune calitatea de personalitate juridică a Comunităţii Europene (art. 48 T.U.E.-nou), cu toate prerogativele ce decurg din aceast - capacitatea de reprezentare sau de a deveni membru al unei organizaţii interanţionale. Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană nu se limitează numai la a fi succesoarea Comunităţii Europene în privinţa a tot ceea ce a dobândit aceasta din momentul instituirii - prin tratatele care au modificat, adaptat şi adăugat – referitor la competenţele existente, la relaţiile cu state terţe sau organizaţii internaţionale, la politica externă şi de securitate comună sau la justiţie şi afaceri interne. Prin tratatul de reformă, Uniunea: - dobândeşte competenţe noi, sunt lărgite şi consolidate cele existente. Astfel, din perspectiva rglementării lor, competenţele sunt178 : exclusive, comune sau partajate, de sprijinire, coordonare sau completare; - dobândieşte un statut juridic nou, atât prin calitatea sa de subiect de drept pe scena internaţională – prin acţiunea externă a Uniunii, (potrivit Titlului V din T.U.E.-nou şi Părţii a 5-a din T. f. U.E.), cât şi prin evoluţia Consiliului European, de la aşa numitele ,,samituri” la caliatatea de instituţie a Uniunii. Raportându-ne la cei trei piloni ai Uniunii Europene, prin Tratatul de la Lisabona, desprindem următoarele: 1) - Uniunea moşteneşte o Comunitate, Comunitatea Europeană primul pilon al acesteia (fără Euratom), pe care o adaptează însă, unei arhitecturi europene, compusă din 27 de state. De exemplu, spre deosebire de C.E., apar competenţe exclusive ale Uniunii în raport cu cele naţionale în cel puţin cinci domenii de importanţă majoră: uniunea vamală, stabilirea regulilor de concurenţă necesare funcţionării pieţei interne – instituită expres de către T.U.E. – nou în art. 2 alin. 3 – politica monetară pentru statele membre din zona euro, conservarea 177 178
Ibidem, p. 19. A se vedea în acest sens, Competenţele Uniunii, din cadrul lucrării de faţă, Cap. 10. 3.
66
resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune a pescuitului, politica comercială comună. 2) - în privinţa competenţei Uniunii în materie de P.E.S.C. (al doilea pilon al Uniunii anterior Tratatului de la Lisabona), include toate domeniile politicii externe, şi anume, chestiunile referitoare la securitatea Uniunii şi la definirea unei politici de apărare comună. (Titlul V, din T.U.E.-nou). Astfel, Potrivit T.U.E. - nou, Politica Externă şi de Securitate Comună (P.E.S.C.) include şi Politica de Securitate şi de Apărare Comună - P.S. A.C. Este introdusă, prin urmare, posibilitatea unei cooperări mai strânse între statele membre interesate în domeniul de securitate şi de apărare – cooperararea structurată permanentă (art. 28 A, alin. 6 şi art. 28 E, T.U.E. –nou) P.E.S.C. este pusă în aplicare de Înaltul Reprezentant şi de statele membre, utilizând mijloacele naţionale şi ale Uniunii (art.13 alin. 3 T.U.E.-nou). Curtea de Justiţie nu este competentă în domeniul P.E.S.C., cu excepţia competenţei de a controla respectarea art. 25 B, T.U.E.-nou şi de a controla legalitatea anumitor decizii menţionate în art. 240a, par. 2, T.f.U.E.). În acţiunea externă a Uniunii intră şi: politica comercială comună, cooperarea cu ţările terţe şi ajutorul umanitar (cooperarea pentru dezvoltare şi cooperarea economică, financiară şi tehnică cu ţările terţe şi ajutorul umanitar), măsurile restrictive, acordurile internaţionale, relaţiile Uniunii cu organizaţii internaţionale, ţările terţe şi delegaţii ale Uniunii, clauza de solidaritate (Partea a 5-a, T. f. U. E.). 3) - referitor la pilonul ,,cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală” (C.P.J., potrivit T.A., fost J.A.I., prin T.Ms.), acesta intră, restructurat, de acum înainte, în cadrul ,,Politicilor şi acţiunilor interne ale Uniunii”(partea a 3-a T. f.U.E.), în ,,Spaţiu de libertate, securitate şi justiţie”constituit de Uniune (titlul IV), după cum urmează: - Politici referitoare la controlul la frontiere, la dreptul de azil şi imigrare(cap. 2); - Cooperarea judiciară în materie civilă (cap. 3); - Cooperarea judiciară în materie penală (cap. 4); - Cooperarea poliţienească (cap. 5). Tratatul de la Lisabona constituie un plus, chiar dacă limitat, în transferul de suvernitate de la statele membre la Uniunea Europeană, prin faptul că, Uniunea asigură absenţa controalelor asupra 67
persoanelor la frontierele interne şi dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al imigrării şi al controlului la frontierele externe care este întemeită pe solidaritatea între statele membre şi care este echitabilă faţă de resortisanţii statelor terţe. Apatrizii sunt asimilaţi resortisanţilor ţărilor terţe (art. 61 T. f.U.E., alin. 2). → Personalitatea juridică a Uniumii europene se manifestă în special prin acţiunea acesteia pe scena internaţională, şi are la bază principiile care au inspirat crearea, dezvoltarea şi extinderea sa179. Acţiunea externă a Uniunii urmăreşte realizarea obiectivelor acesteia, şi anume: - depune toate eforturile pentru a dezvolta relaţii şi a construi parteneriate cu ţările terţe şi cu organizaţii internaţionale, regionale sau globale (potrivit art. 10 A, par. 1, alin. 2, T.U.E.-nou); - desfăşoară politici comune şi acţiuni, şi acţionează pentru asigurarea unui înalt nivel de cooperare în toate domeniile relaţiilor internaţionale (potrivit art. 10 A, par. 2, T.U.E.-nou). În cadrul acţiunii externe Uniunea are competenţă în: 1. materie de P.E.S.C.,: ► prin definirea orientărilor generale; ►prin adoptarea deciziilor care definesc: acţiunile care trebuie întreprinse de Uniune, poziţiile care trebuie luate de Uniune, modalităţile de punere în aplicare a acestor acţiuni şi decizii; ►prin consolidarea cooperării sistematice dintre statele membreprivind orientarea politicii acestora. În domeniul P.E.S.C., Uniunea poate încheia acorduri cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale (art. 24 T.U.E.- nou). Parte integrantă din P.E.S.C. este P.S.A.C. Pentru punerea în aplicare a P.S.A.C., statele membre pun la dispoziţia Uniunii capacităţi civile şi militare pentru a contribui la obiectivele definite de Consiliu. În acest scop se înfiinţează Agenţia Europeană de Apărare, sub autoritatea Consiliului (art. 28 A, alin. 3, par. 2). 2. în materie de politică comercială comună. În această materie Uniunea negociază şi încheie acorduri cu una sau mai multe ţări terţe ori organizaţii internaţionale, în condiţiile art. 188 N, T.f.U.E (fost 300 T.C.E., modificat), astfel: Potrivit art. 10 A, aceste principii sunt: democraţia, statul de drept, universalitatea şi indivizibilitateadrepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, respectarea demnităţii umane, principiile galităţii şi solidarităţii, precum şi respectarea principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite şi a dreptului internaţional. 179
68
►acorduri în domeniul comerţului cu servicii şi al aspectelor comerciale ale proprietăţii intelectuale, precum şi în cel al investiţiilor directe (art. 188 C, alin. 4, par. 2); ►acorduri în domeniul comerţului cu service culturale şi audiovizuale, în cazul în care aceste acorduririscă să aducă atingere diversităţii culturale şi lincvistice a Uniunii (art. 188 C, alin. 4, par.3, pct. a); ►în domeniul comerţului cu servicii sociale şi de sănătate, în situaţia în care aceste acorduri pot să perturbe în mod grav organizarea acestor servicii la nivel naţional şi să aducă atingere răspunderii statelor membre pentru prestarea acestor servicii (art. 188, alin. 4, par.3, pct. b).180 3. în materia cooperării pentru dezvoltare. Obiectivul principal al Uniunii în acest domeniu îl reprezintă reducerea şi, în cele din urmă, eradicarea sărăciei (art. 188 D, T. f. U. E.). Pentru realizarea acestui obiectiv Uniunea poate încheia cu ţările terţe şi cu organizaţiile internaţionale competente orice acord util pentru realizarea obiectivelor acesteia (prevăzute la art. 10 din T.U.E. şi la art. 188 D, T.f.U.E). În acest sens Uniunea: ►desfăşoară acţiuni de cooperare economică, finanaciară şi tehnică, inclusive de asistenţă, în special în domeniul financiar, cu ţări terţe, altele decât ţările în curs de dezvoltare – fără a aduce atingere celorlalte dispoziţii ale tratatelor, în special articolelor 188 D - 188G T.f.U.E. (188 H alin. 1, fost art. 181 A, modificat, T.C.E.). ►acordă asistenţă şi ajutor populaţiei din ţările terţe, victime ale unor catatstrofe naturale sau provocate de om, precum şi să le protejeze pentru a face faţă nevoilor umanitare care apar în aceste situaţii diferite. În acest sens acţiunile Uniunii şi ale statelor membre se completează şi se susţin reciproc (art. 188 J, T.f.U.E.). 4. în domeniul măsurilor restrictive adoptate de Consiliu; în cazul în care o decizie, adoptată în conformitate cu titlul V cap. 2 din T.U.E.nou (,,Dispoziţii speciale privind P.E.S.C.”), prevede întreruperea sau restrângerea, totală sau parţială, a relaţiilor economice şi financiare cu una sau mai multe ţări terţe, Consiliul (…) adoptă măsurile necesare, considerate ,,restrictive”; în aceleaşi condiţii, Consiliul poate adopta măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice, grupuri sau entităţi fără caracter statal (art. 188 K, T.f.U.E.). Acorduirl internaţionale din domneiul transporturilor sunt reglementate de partea a treia ,,Politicile şi acţiunile interne ale Uniunii”, titlu V, art. 188 N. 180
69
5. în domeniul acordurilor internaţionale; Uniunea poate încheia încheia acorduri cu una sau mai multe ţări terţe sau organizaţii internaţionale, în cazul în care se prevede astfel în tratate sau în cazul în care încheierea unui acord fie este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate, fie este prevăzută printr-un act juridic obligatoriu al Uniunii, fie poate influenţa normele comune ori poate modifica domeniul de aplicare a acestora (art. 188 L, alin. 1). Acordurile încheiate de Uniune sunt obligatorii pentru instituţiile Uniunii şi pentru statele membre (art. 188 L, alin. 2, T.f.U.E.). 6. în domeniul relaţiilor Uniunii cu organizaţiile internaţionale şi cu ţările terţe şi delegaţii ale Uniunii; Uniunea stabileşte orice formă de cooperare utilă cu organele Organizaţiei Naţiunilor Unite şi cu instituţiile sale specializate, cu Consiliul Europei, cu Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa şi cu Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (art. 188 P, alin. 1, titlu VI, T.f.U.E.). Uniunea asigură, de asemenea, legăturile oportune cu alte organizaţii internaţionale. 7. în domeniul punerii în aplicare a clauzei de solidaritate; Uniunea şi statele sale membre acţionează în comun, în spiritul solidarităţii, în cazul în care un stat membru face obiectul unui atac terorist, ori al unei catastrofe natuarle sau provocate de om (art. 188 R, titlu VII, T.f.U.E.). → Prin creearea funcţiei de Înalt Reprezentant al Uniunii Europene pentru afaceri externe şi politică de securitate181, ce va fi ocupată de una şi aceeaşi persoană –care îndeplineşte şi funcţia de vicepreşedinte al Comisiei Europene, acţiunile externe vor fi mai bine coordonate, prin faptul unei reale reprezentări a Uniunii în relaţiile cu state terţe sau cu organizaţii internaţionale - prerogativă a personalităţii juridice a Uniunii. Politica dusă de Uniune în acest domeniu va trebui agreată în unanimitate de toate statele membre, în condiţiile în care Înaltul reprezentant al acesteia va fi mai ,,proieminent” în acţiunea sa pe scena internaţională, decât miniştri de externe ai statelor membre considerate individual –deşi nu se substituie acestora. → Se pun bazele unei veritabile politici de vecinătate a Uniunii, potrivit căreia, ,,aceasta dezvoltă relaţii privilegiate cu ţările învecinate, în vederea stabilirii unui spaţiu de prosperitate şi de bună vecinătate, întemeiat pe valorile Uniunii (…). În acest sens, Uniunea poate încheia Înaltul Reprezentant (...) este numit de Consiliul European, care hotărăşte cu majoritate calificată, cu acordul preşedintelui Comisiei, (art. 9 E, T.U.E. –nou). 181
70
acorduri speciale cu ţările în cauză, inclusiv (…) cu posibilitatea de a realiza acţiuni în comun (art. 7 a, T.U.E. –nou). → Uniunea aderă la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 6.4. Aderarea de noi state la Uniunea Europeană Proiectul de integrare regională prezentat în anul 1950 de către Robert Schuman s-a adresat ,,oricărui stat European”, deşi la acesta au subscris iniţial decât şase state – fondatoare. Tratatele institutive, materializare a proiectului amintit – prin dispoziţiile lor au prevăzut şi ele posibilitatea aderării. → Tratatul de la Mastricht a înlocuit procedurile specifice de aderare – foarte puţin diferite, de altfel182 - la fiecare dintre cele trei Comunităţi (art. 98 CECO, art. 237 CEE, 205 Euratom) printr-o procedură unică de aderare la Uniunea Europeană care implică aderarea simultană la cele trei Comunităţi. Conform procedurilor originare de aderare la Comunităţile Europene, cele trei tratate prevedeau că statele care doreau să devină membre adresau, în acest sens, o cerere Consiliului, care era obligat să solicite un aviz din partea Comisiei, înainte de pronunţarea sa în privinţa aderării. → Procedura unică de aderare la U. E. care este prevăzută în art. O din T.U.E. - devenit art. 49 T.U.E., care transpune la nivelul U.E. art. 237 CEE din redactarea provenită din Actul Unic European precizează: - orice stat European care respectă principiile enunţate în art. 6 par. 1 şi care doreşte să devină membru al U.E. poate solicita acest lucru adresând o cerere Consiliului; - Consiliul se pronunţă în unanimitate după consultarea Comisiei şi după avizul conform al Parlamentului European, care se pronunţă cu majoritate absolută a voturilor membrilor săi; - dacă decizia este favorabilă, condiţiile şi adaptările pe care această admitere le antrenează în privinţa Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea, fac obiectul unui acord între statele membre şi statul solicitant; - acordul trebuie ratificat de către toate statele contractante potrivit regulilor constituţionale din statele respective. Cu toată simplificarea introdusă de TMs. instrumentele de aderare ale unui stat reprezintă un ansamblu complex de acte, cu un 182
A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 23.
71
conţinut şi cu natură juridică diverse183 → Condiţiile pe care un stat candidat trebuie să le îndeplinească în vederea aderării rezultă nu numai din Tratatele institutivereglementate însă destul de puţin - ci şi din practica aderării de noi state (în perioada 1969-1972 sau diferit după 1993) 184. a. O primă condiţie pentru aderare este îndeplinirea criteriului teritorial, care rezultă chiar din art. 49 T.U.E şi anume ,,orice stat European (…) poate solicita să devină membru al Uniunii”. Prin urmare, potrivit Tratatelor de la Roma şi de la Paris (fostul Tratat CECO) aderarea este rezervată numai ,,statelor europene”185. b. A doua condiţie denumită în doctrina de specialitate criteriul tehnic înseamnă că admiterea unui nou stat membru presupune fără îndoială o adaptare a tratatelor institutive, care nu deschide calea unor renegocieri fundamentale a acestora186. Criteriul se exprimă în principiul acceptării acquis-ului comunitar, care s-a desprins cu toată evidenţa din prima lărgire a Comunităţilor. Această condiţie presupune şi faptul că: - statele candidate trebuie să accepte imediat tratatele şi ansamblul actelor adoptate, în baza acestora, de către instituţiile comunitare; De exemplu, JOCE, n. C.241 din 29 august 1994, care conţine ,,Actele referitoare la aderarea regatului Norvegiei, republicii Austria, republicii Finlanda şi regatului Suediei la Uniunea Europeană: - actele instituţiilor comunitare, cu caracter intern al Uniunii: avizul Comisiei din 19 aprilie 1994, referitor la cererea de aderarela U.E. a republicii Austria, republicii Finlanda, regatului Suediei şi regatului Norvegiei; rezoluţiile legislative ale Parlamentului European din 4 mai 1994, cu privire la cererea statelor candidate; decizia Consiliului U.E. din 16 mai 1994, referitoare la admiterea regatului Norvegiei, republicii Austria, republicii Finlanda şi regatului Suediei la Uniunea Europeană; acte cu cararcter internaţional: Tratatul de aderare semnat la 42 iunie 1994 la Corfu, dintre 12 state membre şi 4 state candidate, care trebuia ratificat; Actul referitor la condiţiile de aderare şi la adaptările tratatelor, pe care se întemeiază U.E., nesemnat, dar care face parte integrantă a tratatelor; Actul final al Conferinţei de aderare semnat la 24 iunie 1994 la Corfu de către 16 state, însoţit de 50 de declaraţii; Procesul- verbal de semnare al Tratatului, semnat la Bruxelles din 26 iulie 1994, de către Secretarul general al Consiliului U.E. şi de către Ministrul afacerilor german în numele preşedintelui Conferinţei, referitoare la aderare. La acestea adăugăm ,,Decizia Consiliului U.E. din 1 ianuarie 1995 cu privire la adaptarea instrumentelor referitoare la aderarea noilor state membre ale U.E. (JOCE, n. L. din 1 ianuarie 1995), care cu privire la consecinţele refuzului ratificării regatului Norvegiei; A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 24. 184 A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 100. 185 Criteriul prevăzut în text a suscitat controverse legate de solicitarea şi a altor state care nu sunt ,,europene”, de exemplu, ţări din fosta Uniune Sovietică (Ucraina, Belarus etc.). Idem, p.100; Cererea înaintată de Maroc în 1985 a fost respinsă, iar Turcia care şi-a depus candidatura în 1987, nu i s-a contestat caracterul de ţară europeană; A se veadea, Ovidiu Ţinca, op. cit. p. 49. 186 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 24. 183
72
- statele candidate, în baza acquis-ului comunitar, sunt obligate să adere simultan, înainte de 2002 la cele trei Comunităţi(CE, EURATOM, CECO), iar după acest an la cele două Comunităţi (CE, EURATOM,). - statelelor candidate, în condiţiile Tratatului de la Mastricht, potrivit art. 49, li se impune aderarea globală la Uniunea Europeană, incluzând nu numai Comunităţile Europene ci şi cele două componente (piloni) interguvernamentale ale Uniunii (Politica externă şi de securitate comună – P.E.S.C. şi Justiţia şi afacerile interne – J.A.I., devenit prin Tratatul de la Amsterdam, Cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală - C.P.J.). c. A treia condiţie cu privire la aderare vizează criteriul politic. În preambulul Tratatului CEE, statele fondatoare invită să se alăture eforturilor lor şi alte popoare ale Europei ,,care împărtăşesc idealurile lor”, adică, ,,care sunt hotărâte să întărească idealurile lor de apărare a păcii şi libertăţii”. Îndeplinirea criteriului politic, din partea statului candidat, presupune existenţa unei forme de stat democratice, în sensul unei organizări politice liberale. Această condiţie s-a conturat prin luările de poziţii repetate ale instituţiilor comunitare, ca şi prin atitudinea fără echivoc a acestora faţă de regimurile politice totalitare, vreme îndelungată, din Grecia, Portugalia şi Spania, mai înainte de aderarea lor la Comunităţi, în perioada în care erau state candidate187. d. A patra condiţie referitoare la aderare este îndeplinirea criteriului economic. Cum integrarea a avut iniţial drept obiectiv şi camp de cuprindere sfera economică era şi firesc să fie inclus drept condiţie de îndeplinit pentru statele ce doresc să adere la structurile comunitare. Pentru statele care au aderat până în anul 1990 (în cadrul primelor lărgiri) s-au prevăzut perioade de tranziţie, în care statele trebuiau să îndeplinească gradual cerinţele de dezvoltare economică generală şi sectorială necesare integrării lor pe piaţa comunitară188. După 1990 Comunităţile europene s-au confruntat cu numeroase cereri de aderare, venite din partea unor state, cu niveluri de dezvoltare diferite, motiv pentru care politica comunitară în privinţa aderării lor s-a reorientat potrivit noilor realităţi. → Într-o primă perioadă Comunităţile Europene au încheiat cu statele candidate acorduri europene de asociere (potrivit 187 188
Idem, p.25 A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 102.
73
art. 238 T. CE, şi art. 206 T. EURATOM), ca etapă pregătitoare pentru aderare189, iar ca urmare a trecerii ţărilor din Europa centrală şi de est la economia de piaţă şi statul de drept, Comunităţile europene şi statele membre au încheiat acorduri de asociere de tip nou cu Ungaria, Polonia, Cehia, Slovacia, România şi Bulgaria190. Aceste ,,acorduri europene” care pun în evidenţă apropierea geografică dintre ele dintre statele respective, ca şi o interdependenţă sporită în domeniile: economic, social financiar, cultural şi politic, reprezintă un instrument juridic important al construcţiei europene şi al recompunerii spaţiului european191. Ele sunt instrumente juridice multilaterale, încheiate pe de o parte, între Comunităţile Europene (reprezentate de Cinsiliu U.E.) şi statul candidat, şi pe de altă parte, între acesta şi fiecare stat membru al U.E. Astfel, Acordul european instituind o asociere între România pe de o parte, şi Comunităţile europene pe de altă parte, intrat în vigoare la 1 februarie 1995192, recunoaşte în preambul, că obiectivul final al României este să devină membru al Uniunii, iar această asociere va sprijini România să realizeze obiectivul integrării – obiectiv realizat la 1 ianuarie 2007193. Primul acord de asociere s-a încheiat cu Grecia la 9 iulie 1961 şi a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1962. 190 A se vedea, M Marescau, Les accords européens; analyse générale, Revue du Marché commun et de l’Union européenne, 364/1993, p. 507-515. Pentru relaţiile Comunităţilor europene cu ţările din Europa centrală şi de est, până la încheierea acordurilor de asociere, a se vedea, J. C. Gautron, Les relations Communautés Europe de l’Est, Paris, Economica, 1991; citat de Roxana Munteanu, op. cit. p. 319. 191 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 319. 192 Acordul de asociere a fost ratificat de România prin Legea nr. 20 din 6 aprilie 1993, M.O., I, nr. 73, din 12 aprilie 1993 193 Acordul European încheiat de România prevede în art.1 următoarele obiective ale asocierii: -să asigure un cadru adecvat pentru dialogul politic între părţi, care să permită dezvoltarea unor legături politice strânse; - să promoveze dezvoltarea comerţului, precum şi relaţii economice armonioase între părţi, sprijinind dezvoltarea economică a României;- să asigure o bază pentru cooperarea economică, socială, finanaciară şi culturală; - să sprijne eforturile României de dezvoltare a economiei, de desăvârşire a tranziţiei într-o economie de piaţă şi de consolidare a democraţie; - să stabilească instituţii adecvate pentru a face o asociere efectivă; - să asigure un cadru pentru integrarea graduală a româniei în Comunităţi. Pentru a facilita dialogul politic şi de specialitate dintre U.E. şi statul candidat, pentru România au fost create organe commune în acest sens, şi anume: Consiliul de asociere (organ politic care se reauneşte la nivel ministerial şi are drept sarcină supervizarea aplicării acordului şi promovarea dialogului politic), Comitetul de asociere (alcătuit din trei înalţi funcţionari însărcinaţi să asisteConsiliul de asociereşi să asigure continuitatea desfăşurării reuniunilor acestuia), Comitetul Parlamentar mixt de Asociere (ce are drept atribuţie insituirea şi menţinerea dialogului dintre reprezentanţii parlamentului ţării associate şi P.E., subcomitete tehnice (multidisciplinare, formate din experţi). A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 102-103. 189
74
→ O altă etapă a procesului de pregătire a statelor candidate la U.E. este iniţiată de Consiliul European de la Copenhaga, din 1993 (21-22 iunie), care a stabilit un set de criterii de îndeplinit pentru statele respective, - denumite criteriile de la Copenhaga194. Astfel, statele trebuie: - să aibă instituţii stabile care să garanteze democraţia, statul de drept, drepturile omului şi respectarea minorităţilor (criteriu politic); - să dispună de o economie de Piaţă funcţională în măsură să facă faţă presiunilor concurenţiale de pe Piaţa U.E. (criteriu economic); - să aibă capacitatea de a-şi asuma obligaţiile ce decurg din calitatea de membru al Uniunii, inclusiv prin subscrierea la obiectivele Uniunii Economice şi Monetare şi transpunerea acquis-ului comunitar. În cadrul Consiliului European de la Copenhaga, şefii de stat şi de guvern au declarat în mod solemn că ,,respectarea şi menţinerea democraţiei reprezentative a drepturilor omului în fiecare din statele membre constituie elemnte esenţiale ale apartenenţei la Comunităţi”. Reuniunea de la Copenhaga a introdus şi un statut nou pentru ţările candidate la procesul de integrare europeană, care consacrând un tip de relaţii speciale între Uniune şi statele respective, de la data reuniunii apărând în toate documentele oficiale denumirea de ,,ţări asociate”. Aceste state au beneficiat de untratatment privilegiat în raporturile cu Uniunea, constând în suport financiar direct şi facilităţi economice şi comerciale. Durata acordării acestui sprijin a depins de îndeplinirea criteriilor prezentate mai sus. → Consiliul european de la Essen (Germania) din 9- 10 decembrie 1994 adoptă prima strategie de preaderare (pregătire) a ţărilor din Europa centrală şi de Est pentru aderarea lor la U.E., pentru ca în anul următor (în 15- 16 decembrie) la Consiliul European de la Madrid să se introducă cel de-al patrulea criteriu referitor la capacitatea administraţiei ţărilor candidate de a gesiona calitatea de membru al Uniunii Europene. → În iunie 1995 Comisia Europeană a adoptat ,,Cartea albă de pregătire ţărilor asociate în vederea integrării lor în Piaţa internă a U.E.”. → În anul 1997 Comisia Europeană a publicat ,,Agenda 2000” document care propune o strategie de preaderare, cuprinzând o nouă A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, Integrarea Europeană. Dicţionar de termeni comunitari, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 39. şi, Cornelia Lefter, op. cit. p. 101-102. 194
75
abordare a problematicii şi noi instrumente de realizare a sarcinilor ce decurg din implementarea programelor corespunzătoare. Principalul aspect al reformei politicii de preaderare se referă la faptul că sprijinul Uniunii Europene pentru aderare este orientat spre toate formele de ajutor financiar, punându-se în aplicare aşa – numitele parteneriate pentru aderare, elaborate în urma negocierilor purtate cu fiecare stat candidat. Parteneriatele195 au reprezentat programe multianuale care vizau finanţarea de investiţii prioritare, ajutoare pentru agricutură şi intervenţii structurale, creşterea economică generală, respectarea democraţiei, cooperarea culturală şi armonizarea legislaţiei. Pentru fiecare ţară candidată în parte a existat un asemenea parteneriat, complementar unui Program Naţional de Adoptare a Acquis-ului comunitar (PNAA) Strategia de preaderare s-a întemeiat, de asemenea şi pe acorduri bilaterale europene încheiate cu ţările candidate196, care au stabilit priorităţile pentru fiecare stat candidat, în vederea îndeplinirii criteriilor economice şi politice inclusiv pentru resursele financiare necesare implementării priorităţilor identificate. Înstrumentele financiare ale strategiei de preaderare s-au materializat în ajutoare comunitare de preaderare, de exemplu fondurile derulate prin programele PHARE (din anul 2001 acest program s-a concentrate cu prioritate asupra problemelor consolidării cadrului instituţional în vederea aderării), ISPA (pentru investiţii în domeniile, transporturi şi mediul înconjurător), SAPARD (pentru agricultură şi dezvoltare rurală) Prin Tratatul de la Amsterdam principiile pe care se întemeiază Uniunea Europeană (principiile libertăţii, ale democraţiei, ale respectării drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale ca şi ale statului de drept) sunt prevăzute în art. 6 § 1 T.U.E. şi devin o condiţie formală de aderare prevăzută expres în art. 49 T.U.E (fost O T.U.E). 6. 5. Apartenenţa la Uniunea Europeană → În prezent, tratatele comunitare nu prevăd ca statele ce compun Comunităţile să-şi piardă calitatea de membre ale acestora. Tratatele ,,tac”197 în privinţa dreptului unui stat membru de a se retrage Parteneriatul de Aderare România- Uniunea Europeană a fost semnat la 6 decembrie 1999, în baza Deciziei Consiliului nr. 261 din 30 martie 1998, care a stabilit principiile, priorităţile, obiectivele immediate şi condiţiile Parteneriatului de Aderare. Finanţarea acestora este reglementată prin Memorandumul de finanţare negociat în anul 2000. 196 Aceste acorduri s-au încheiat ca urmare a Reglementării Consiliului nr 622 din martie 1998 a Consiliului. 197 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 25. 195
76
sau a posibilităţii de a fi exclus. Urmarea faptului că un stat membru nu poate denunţa unilateral tratatele, coroborată cu durata nelimitată a acestor tratate (C.E. şi EURATOM) semnifică apartenenţa definitivă la Comunităţi. Această concluzie se explică prin chiar obiectivul tratatelor, acela că, integrarea regională care implica în mod necesar angajarea statelor în această acţiune se face într-o manieră ireversibilă şi intuitu personae. Prin aceste particularităţi construcţia comunitară se apropie se propie din ce în ce mai mult de caracteristicile specifice lae unui stat federal198. Interdicţia juridică pentru un stat membru de a nu se retrage în mod unilateral din Comunităţi nu trebuie absolutizată. În primul rând pentru că, deşi nu se retrage în mod unilateral un stat poate împidica funcţionarea Comunităţilor, practicând ceea ce se numeşte ,,politica scaunului gol” , adică de a refuza să participe la lucrările instituţiilor comunitare, paralizând astfel activitatea acestora. O astfel de politică a fost practicată de Franţa aproape 6 luni, în perioada iunie 1965 – februarie 1966, prin faptul că nu a fost de accord cu abandonarea regulii unanimităţii în favoarea adoptării regulii majorităţii în adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului199. În al doilea rand, s-a pornit de la considerentul că, dacă într-o federaţie separarea unui stat este de neconceput, a fortiori este de neconceput şi în cazul Comunităţilor200, iar sistemul comunitar este suficient de suplu pentru a permite chiar ,,renegocierea” cu un stat, Este cazul acţiunii deliberate a partidului laburist din Marea Britanie care în 1974 în Piaţa comună a determinat în mod deliberat această atitudine a Comunităţilor. O situaţie specială a existat în privinţa Groenlandei, care la 1 februarie 1985 a încetat să mai facă parte din Comunităţi cărora le-a aparţinut de la 1 ianuarie 1973, ca parte a Regatului Danemarcei (ca provincie daneză). Prin Actul său de Reglementare din 1979 (Home Rule Act) Groenlanda s-a bucurat de un statut special în Regat, guvernul său având competenţe independente, în domeniul pescuitului, agriculturii şi creşterii animalelor. După dobândirea independenţei sale naţionale (1979) în 1982 locuitorii Groenlandei au hotărât prin referendum ieşirea din Comunităţi. Această atitudine a fost determinată de localizarea Idem. A se vedea, Brânduşa Ştefănescu, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, Editura Academiei, Bucureşti, 1979, p. 26. 200 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 25. 198 199
77
geografică izolată, în raport de celelalte state membre, de condiţiile climatice, de particularităţile culturale ale populaţiilor sale neeuropene, care au condus la căutarea de noi relaţii şi aranjamente, de natură externă201. Prevederile Tratatului CEE aplicabile ţărilor şi teritoriilor de peste mări au constituit un cadru adecvat pentru aceste relaţii, cu toate că au fost necesare o serie de prevederi adiţionale202. → Prin Tratatul de la Lisabona orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituţionale, să se retragă din Uniune. Retragerea presupune următoarea procedură: - statul membru care hotărăşte să se retragă notifică intenţia sa Consiliului European; - în baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază cu statul respective un acord care stabileşte condiţiile de retragere, ţinând seama de cadrul viitoarelor sale relaţii cu Uniunea. Acordul se negociază potrivit art. 188N alin. 3 din T.f.U.E. - acordul se încheie de către Consiliu în numele Uniunii, care hotărăşte cu majoritate calficată, după aprobarea Parlamentului European. Tratatul încetează să-şi producă efectele (să se mai aplice) asupra statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absenţa unui astfel de accord, după doi ani de la notificarea intenţiei de retragere făcută de statul respective Consiliului European, cu o execepţie. Consiliul European, în accord cu statul membru , în cauză, hotărăşte în unanimitate să prorogue acest termen. Membrul care reprezintă în cadrul Consiliului European şi al Consiliului statul membru care se retrage nu participă nici la dezbaterile şi nici la adoptarea deciziilor Consiliului European şi ale Consiliului care privesc satatul în cauză. Retragerea statului membru din Uniune nu este definitivă, deoarece T.U.E.-nou, prevede posibilitatea pentru acesta, în caul în care se hotărăşte, să depună o nouă cerere de aderare, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 49 (T.U.E.-nou). 6. 6. Statutul de membru al Uniunii Europene. A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 18. A se vedea, opinia Comisiei asupra statutului Groenlandei (1983, EC Bull. 1-13) şi textul tratatului amendat prin diferite regulamente ale Consiliului (JOCE, n. 29/1din 1 februarie 1985); A se vedea în acest sens, Pierre Mathijsen, op. cit. p. 18. 201 202
78
În prezent, Tratatele comunitare consacră statutul de membru, pur şi simplu (n. a.), în principiu, titular de drepturi şi obligaţii, contrar anumitor organizaţii internaţionale (UNESCO, OMS…), care admit membrii cu drepturi depline şi membrii cu drepturi restrânse203. O situaţie aparte pentru aceste Comunităţi, şi care le consacră particularitatea este acordarea unui “regim special de asociere,, unor state, potrivit art. 182 CE. Astfel, statele membre convin să asocieze la Comunităţi ţările şi teritoriile neeuropene204 care întreţin relaţii speciale cu Danemarca, Franţa, Olanda şi Marea Britanie. Aceste relaţii nu s-au stabilit în baza unei veritabile asocieri care să antreneze o participare efectivă la instituţiile comunitare, ci este mai mult o modalitate specială de extindere teritorială a tratatelor205. Scopul asocierii este promovarea dezvoltării economice şi sociale a ţîrilor şi teritoriilor şi stabilirea unor relaţii economice strânse între ele şi Comunităţi în ansamblul lor. Acorduri de asociere sunt prevăzute în art. 310 CE (fost 238) şi art. 206 EURATOM. Potrivit acestor texte Comunităţile pot încheia acorduri cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale, creând o asociere caracterizată prin drepturi şi obligaţii reciproce, acţiuni în comun şi proceduri speciale206. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a dat o definiţie largă acordului de asociere, ca find un acord creând legături speciale şi privilegiate cu un stat terţ care trebuie, cel puţin parţial, să participle la regimul comuniatar. Un asemenea accord poate comporta angajamente faţă de statele terţe în toate domeniile acoperite de tratat207. S-au încheiat acorduri de asociere ce au avut în vedere şi instaurarea progresivă a unei uniuni vamale cu Comunităţile, de exemplu, acordurile de asociere cu Cipru şi Malta208 De asemenea, au fost încheiate acorduri de asociere, ca o etapă pregătitoare pentru aderare la Comunităţi (de exemplu, acordul cu Grecia), sau, au fost încheiate ca acorduri de asociere de tip nou, ca urmare a trecerii ţărilor din Europa centrală şi de est la economia de A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 25. Aceste ,,ţări şi teritorii”, numite astfele de Tratatul CE, sunt enumerate în anexa II din Tratatul CE. 205 Idem. 206 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 319 207 CJCE, 12/86, Demirel, 30. 09. 1987; În speţă este vorba de acordul de asociere cu Turcia. A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 318. 208 Acorduri de asociere întemeiate pe art. 238 C.E. cuprinzând un ajutor financiar au mai fost încheiate cu unele state din bazinul mediteranean – Algeria, Tunis, Maroc, Egipt, Iordania, Siria (a se vedea, JOCE, n. L. 337 din 29 noiembrie 1982) 203 204
79
piaţă (este cazul acordurilor cu Ungaria, Polonia, Cehia, Slovacia, România şi Bulgaria). → Tratatul de la Lisabona………………..vezi art310 Tf.U.E. CAPITOLUL III. Definiţa, specificul şi principiile dreptului uniunii Secţiunea. 1 Definiţia şi specificul dreptului uniunii 1. Definiţia. Dreptul uniunii reprezintă totalitatea normelor juridice, care au, în principiu, caracter de prioritate, de efect direct şi de aplicabilitate directă, şi care reglementează conduita statelor membre, a persoanelor fizice şi juridice din statele membre, a instituţiilor Uniunii Europene şi a Uniunii însăşi. → Normele dreptului uniunii Stricto sensu, normele dreptului uniunii, sunt cuprinse în209: Tratatele institutive ale Comunităţilor Europene, în convenţiile şi protocoalele anexate lor, în tratatele comunitare subsecvente, în actele de aderare ale noilor state membre (denumite drept comunitar primar sau originar), precum şi în regulile conţinute în actele adoptate de instituţiile comunitare210 (denumite drept comunitar derivat211) Lato sensu, normele juridice comunitare cuprind, alături de cele prevăzute mai sus, şi regulile nescrise aplicabile în ordinea juridică comunitară, şi anume: principiile generale de drept comune sistemelor de drept ale statelor membre, jurisprudenţa Curţii de Justiţie, regulile care-şi au temeiul juridic în relaţiile externe ale Comunităţilor, în actele convenţionale încheiate de statele membre în aplicarea tratatelor212. Tratatele institutive ale Comunităţlor Europene se disting de tratatele internaţionale clasice prin următoarele213: - au creat instituţii independente214 de autorităţile publice naţionale şi le-au înzestrat cu drepturi suverane în domeniile legislativ, administrativ şi judiciar, drepturi care le-au fost transferate de la statele membre; A se vedea, Cornelia Lefter şi bibliografia citată acolo. A se vedea , Capitolul ,, Instituţiile comunitare,, 211 A se vedea, Capitolul ,,Izvoarele dreptului comunitar,, 212 A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 47. 209 210
213
A se vedea, Pierre Mathijsen, op. cit. p.43.
Potrivit art. 7 din Tratatul C.E., sarcinile încredinţate Comunităţii sunt realizate de: un Parlament European, un Consiliu, o Comisie, o Curte de Justiţie, o Curte de Conturi. 214
80
- stabilesc principiile de bază care fie sunt puse în aplicare chiar de către tratate, fie sunt implementate prin actele legislative ale instituţiilor; - formează un set de reguli care, în principiu, impun în mod direct, fără interferenţe sau intervenţii, obligaţii, şi care dau naştere la drepturi pentru statele membre şi pentru persoane fizice şi juridice din cadrul Comunităţilor. → Caracteristicile sau principiile normelor dreptului uniunii de a fi proritare, cu efect direct, şi cu aplicabilitate directă, le vom analiza într-un capitol ulterior → Destinatarii normelor dreptului uniunii Tratatele comunitare deşi au început ca tratate internaţionale au devenit ,,o Cartă constituţională,, a Comunităţilor215, stabilind o ordine juridică specifică, lucru confirmat de către Curtea de Justiţie: prin creearea unei Comunităţi pe termen nelimitat, având propriile instituţii, propria personalitate, propriile capacităţi juridice şi de reprezentare pe plan internaţional, şi - în mod particular – puteri reale izvorâte din limitarea suveranităţii sau din transferul de putere de la state către Comunitate, statele membre şi-au limitat propriile drepturi suverane într-un număr de domenii şi au creat un corp legislativ, obligatoriu pentru cetăţenii lor şi pentru ele însele216 . Din jurisprudenţa Curţii de Justiţie rezultă că destinatarii normelor de drept comunitar, pe care îi vom numi şi subiecte ale acestei ramuri de de drept sunt ,,statele membre,, , cetăţenii217,, şi ,,comunităţile,, (,,ele însele” după cum precizează hotărîrea CJCE) Acestor subiecte li se impune o conduită specifică ,,într-o ordine juridică diferită, ale cărei prevederi nu aparţin nici dreptului internaţional şi nici dreptului statelor membre,,218 2. Specificul dreptului Uniunii Întemeiat pe tratate încheiate între state suverane, dreptul Uniunii, din punct de vedere formal, aparţine dreptului internaţional public219. Drept urmare, normele juridice ale dreptului uniunii au luat naştere prin voinţa suverană a statelor membre, exprimată prin tratate, care au acceptat să renunţe la o parte din suveranitatea lor şi să se CJCE, 294/83, Parti ecologiste Les Verts c. Parlement européen, Rec.1339. În speţă se are în vedere Tratatul C.E. 216 CJCE, 6/64, Costa v. Enel, 1964, E.C.R., 585 la 593 217 Avem în vedere nu numai presoanele fizice şi şi persoanele juridice 218 CMLR, Rev. 1967, 483 (Curtea Supremă Administrativă Germană). 219 A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 49. 215
81
supună deciziilor unor instituţii supranaţionle, create de ele. Ulterior, aceste istituţii suprastatale au creat la rândul lor norme de drept al uniunii, aplicabile la nivelul întregului spaţiu comunitar. Dreptul uniunii se diferenţiază de dreptul internaţional public prin următoarele: - este un drept intern al statelor membre. Tratatele comunitare (dreptul primar) şi actele instituţiilor (dreptul derivat) fac parte din ordinea juridică a statelor membre, având caracter prioritar faţă de normele intrne, naţionale. Normele comunitare, în principiu, devin parte a dreptului naţional fără a fi necesară receptarea lor prin acte normative interne220. Aceasta se realizează prin ceea ce este specific ordinii juridice comunitare, şi anume faptul că dezvoltă un proces de integrare, în timp ce ordinea juridică internaţională se întemeiază în principal pe ideea de cooperare221. De altfel, C.J.C.E. a subliniat că Tratatul C.E., spre deosebire de tratatele internaţionale clasice, a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre, din momentul în care acesta intră în vigoare şi se aplică de către organele lor de jurisdicţie222. Într-o altă hotărâre Curtea a subliniat că ,,Tratatul (C.E.E.) stabilind o piaţă comună şi armonizând progresiv politicile economice ale statelor membre, a urmărit să unească pieţele naţionale într-o singură piaţă, care să aibă caracteristicile unei pieţe interne223. ,,Piaţa internă,, care este o parte a pieţei comune şi este definită de Tratat ca ,,o zonă fără frontiere în care este asigurată libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalului,,224nu poate fi reglementată decît de un drept intern, comun al statelor membre. Iată de ce se poate vorbi, fără a limita argumentele, că dreptul comunitar este un drept intern a unei comunităţi de state; - subiectele dreptului internaţional public sunt statele, în timp ce subiectele dreptului uniunii sunt statele membre, persoanele fizice/juridice, şi chiar instituţiile comunitare; - în dreptul internaţional public izvorul dispoziţiilor sale sunt tratatele care exprimă voinţa suverană a statelor semnatare. În dreptul uniunii pe lângă dispoziţiile cuprinse în tratate care reprezintă sursa primară a acestui drept, instituţiile - create prin tratatele A se vedea, Dacian Cosmin Dragoş, Uniunea Europeană. Instituţii. Mecanisme., Editura C.H.Beck, Ed.a 3-a, Bucureşti, 2007, p.96. 221 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 268-270 222 C.J.C.E., 6/64, Costa v. Enel, 1964, E.C.R.,585 la 593 223 C.J.C.E., 270/80, Pludor Ltd. S.a. c. Harlequin Record Schops Ltd. 220
224
Art. 14 (2) C.E.
82
comunitare -exercită drepturi suverane provenite de la statele membre, adoptând legislaţie în mod autonom, însă în limitele prevăzute de tratatele comunitare225; - curtea internaţională de Justiţie de la Haga, organ judiciar principal al O.N.U., este competentă să soluţioneze, în principiu, numai litigiile dintre state, competenţa ei obligatorie fiind excepţională226.Curtea de Justiţie este o jurisdicţie internă227 a unei comunităţi de state, angajată într-un proces de integrare, fiind investită nu numai cu garantarea respectării dreptului uniunii, dar şi cu garantarea unităţii de aplicare a acestuia228. Curtea de Justiţie este o jurisdicţie internă a Uniunii, după modelul jurisdicţiilor statale – prin persoana justiţiabililor, prin natura litigiilor care îi sunt supuse spre soluţionare şi prin procedura după care statuează229; 3. Principiile dreptului uniunii 3. 1. Ordinea juridică a uniunii → Ordinea juridică reprezintă un ansamblu organizat şi structurat de norme juridice care are propriile izvoare, propriile organe şi proceduri apte să adopte acte, să le interpretează, să constate şi să sancţioneze, dacă e cazul, încălcarea acestora230. → Ordinea juridică internă sau naţională, este în vigoare în interiorul unei colectivităţi statale; cunoaşte o centralizare aproape completă de funcţii prin care se creează şi se aplică dreptul; are ca principale izvoare, constituţia şi legea, inclusiv actele unilaterale ce provin de la puterile publice naţionale, puse în aplicare de către organele guvernamentale şi sancţionate de instanţele judecătoreşti. C.J.C.E., 6/64, Costa v. Enel, 1964, E.C.R.,585 la 593; A se vedea, P. Moreau Defarges, Les Institutions européennes, ed. Armand Colin, Paris, 2002, versiune tradusă în limba română - Ed Armacord, Timişoara, 2002, p.63. 226 A se vedea, Alexandru Bolintineanu, Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, Drept internaţional contemporan, Ed. All Beck, Bucureşti, 2000. 227 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 241 225
228
A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit Communautaire general, 8 Ed., Dalloz, 2001, p. 207-212; A se vedea şi Decizia Comisiei europene a drepturilor omului din 19 ianuarie 1989 cu privire la calitatea de jurisdicţie internă a Curţii de Justiţie de la Luxemburg raportată la art.26 din Convenţia Europeană a drepturilor omului, în Annuaire francais du droit international, 1988, p.383, A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 241. A se vedea, L. Cartou, L’Union européenne, Traités de Paris – Rome – Maastricht, Paris, Dalloz, 1996, p.164-165……………………….. 230 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p.131 229
83
→ Ordinea juridică de drept internaţional reprezintă un ansamblu de norme juridice, scrise sau nescrise, create în principal de către state în relaţiile pe care le stabilesc în acest scop; se caracterizează printr-o descentralizare accentuată de funcţii prin care se lasă statelor controlul direct asupra - asupra organizării, asupra sancţiunilor (……………..Vezi Aurescu → Ordinea juridică a uniunii reprezintă un sistem organizat de norme juridice diversificate şi ierarhizate, dotat cu organe şi proceduri apte de a le emite, a le interpreta, a constata şi sancţiona încălcarea lor. Transferul de suveranitate realizat de către statele membre organelor/instituţiilor comunitare, în scopul instituirii, iniţial a Comunităţilor Europene, şi ulterior, a Uniunii Europene este considerat a avea natură ireversibilă231. În vederea respectării principiului egalităţii de tratament, prin raportare la statele membre, pe ansamblu Comunităţilor există o echitabilă repartizare a drepturilor şi îndatoririlor, şi o corectă şi uniformă aplicare a actelor comunitare. Pentru aceasta noua ordine juridică ce constituie fundamentul Comunităţilor şi al Uniunii trebuie să se impună pe lângă sau în cadrul ordinii juridice naţionale din fiecare stat membru232. Literatura juridică a evocat în acest sens două caractere aparent în contrast ale ordinii juridicea uniunii233: 1) este o ordine juridică de sine stătătoare, autonomă, independentă de diversele sisteme juridice naţionale, care presupune: a. autonomia izvoarelor dreptului uniunii; b. autonomia noţiunilor de drept al uniunii, în sensul că acestea nu depind de calificările recunoscute prin dreptul naţional; c. autonomia reglementărilor jurisdicţionale ale litigiilor prin prin implicarea organelor de jurisdicţie ale uniunii, care au competenţe de atribuţie; d. autonomia normelor uniunii care nu pot fi lipsite de eficacitate prin reguli de drept intern al statelor membre. 2) este o ordine juridică integrată în sistemul juridic din statele membre, care priveşte următoarele aspecte:
A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.65; P.J. Kapiteyn, P. Ver Loren van Themat, Introduction to the law of the European Communities, Ed. by L.W. Grmley, Kluwer- Deventer, 1990, p.40 232 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.66. 233 A se vedea, J.- C. Gautron. op. cit.p.204, şi O. Manolache, op. cit. p.66. 231
84
a. subiectele de drept ale uniunii; acestea fiind, după cum am arătat, nu numai statele ci şi persoanele (fizice/juridice); b. organele naţionale, inclusiv instanţele naţionale (de toate gradele) care aplică regulile dreptulu iuniunii; acestea trebuie să aplice dreptul uniunii identic, în timp şi în spaţiu, fără să contrazică unitatea şi uniformitatea regulilor uniunii. 3.2. Ordinea juridică internă şi ordinea juridică de drept internaţional În privinţa raporturilor dintre dreptul naţional şi dreptul internaţional şpublic au fost evocate de trei teorii234. → Primele două teorii, denumite dualiste, consideră dreptul internaţional şi dreptul naţional ca fiind două ordini juridice separate, independente, cu aceeaşi forţă juridică, ceea ce determină imposibilitatea apariţiei de conflicte între ele. Pentru a se putea aplica în dreptul intern, norma de drept internaţional trebuie transformată într-o normă internăcare poate fi astfel modificată sau abrogată de o normă internă ulterioară235. Această teorie nu este însă preluată în practica generală statelor.236 → Doctrina monistă, în ansamblu ei, este construită pe ideea că dreptul internaţional şi cel intern formează o singură ordine juridică, un sistem unic ale cărui norme cunosc o anumită ierarhizare237. Această teorie are două variante, cea a primatului dreptului intern, şi cea a primatului dreptului internaţional238. Pentru ambele variante normele de drept internaţional, în aplicarea lor, nu sunt asimilate cu legile interne, nefiind necesar un proces de transformare prin măsuri legislative naţionale.239 De asemenea, constituţiile diverselor state conţin prevederi referitoare la locul pe care îl au normele de drept internaţional în ordinea juridică internă şi raportul acestora cu normele de drept intern. Astfel, în constituţiile Republicii Federale Germane, din 1949, a Franţei, din 1958, se stipulează la A se vedea, P. Ver Loren van Themat, .......... p.1427, 1435-1437; şi H. G. Schermers, D. Waelbroeck, Judicial, D. Waelbroeck, Judicial protectionin the European Communities, 5-th ed., Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer- Boston, 1992, p.79 235 A se vedea, Alexandru Bolintineanu, Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, op. cit. p.16; şi Gr. Geamănu, Drept internaţional public, vol.II, E.D.P., Bucureşti, 1983, p.79 236 A se vedea, pentru detalii în acest sens, O. Manolache, op. cit. p.68. 237 A se vedea, Alexandru Bolintineanu, Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, op. cit. p.16; 238 A se vedea, pentru detalii, în privinţa variantelor doctrinei moniste, Gr. Geamănu, op. cit. p. 78-79. 239 A se vedea, pentru detalii în acest sens, O. Manolache, op. cit. p.68. 234
85
modul general, supremaţia dreptului internaţional asupra celui intern. Reguli asemănătoare se găsesc în Constituţiile Greciei şi Spaniei, în privinţa tratatelor din domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, sau Constituţia Olandei care prevede că ,,legile în vigoare nu vor fi aplicate dacă această aplicare este în conflict cu prevederile tratatului…sau cu rezoluţiile organizaţiilor internaţionale. În acelaşi spirit Constituţia României în art.11 prevede că ,,Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună – credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte (alin.1). Tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern (alin. 2). În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei. ,,Jurisprudenţa internaţională şi, din ce în ce mai frecvent, jurisprudenţa internă, ca şi practca diplomatică, au confirmat principiul conform căruia dreptul internaţional nu poate exista fără ca primatul său în raport cu ordinea juridică naţională să nbu fie recunoscut,,240 3. 3. Prioritatea / supremaţia dreptului uniunii Dreptul uniunii are o forţă specifică de a se impune ca drept comun, propriu, tuturor statelor membre241. Acest drept nu numai că se înserează în ordinea internă a statelor membre, ci posedă o aptitudine generală de a completa patrimoniul juridic al particularilor - drepturile subiective şi/sau obligaţii, atât în raporturile cu alţi particulari cât şi în relaţiile cu statul. Aceste drepturi se nasc nu numai când ele sunt expres acordate de Tratat, 242dar şi în temeiul obligaţiilor pe care Tratatul le impune într-un mod clar definit persoanelor precum şi statelor membre şi instituţiilor Comunităţiilor. Cu toate acestea, în dreptul uniunii, respectiv, în tratatele institutive ale acesteia nu există nici o prevedere expresă care să reglementeze problema încorporării sale în ordinea juridică naţională A se vedea, Alexandru Bolintineanu, Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, op. cit. p.18; A se vedea, Ştefan Munteanu, Integrarea europeană. O perspectivă juridico-filozofică, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2006, p.101 242 C. 28/67, Firma Molkerey Zentrale Westfalen Lippe GmbH c. Hauptzollant Padeborn, hot. Prelim. Din 3 aprilie 1968, în ECR,1968, 143-152 şi, în acelaşi sens, C.26/62, N.V.Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend and Loos c. Nederland Administraţie der belastingen, hot. prelim. din 5. 02. 1963, CML, Rep., 1963, 129-130. A se vedea şi D.Simon, Le système juridique communautaire, p.36-37. 240 241
86
a statelor membre. Numai art. 249 alin. 2 C.E. prevede referitor la regulamente că sunt obligatorii în toate elementele lor ,,şi direct aplicabile în toate statele membre,,. Aceste acte comunitare trebuie aplicate ca atare de instituţiile naţionale, nefiind necesară transformarea lor în drept naţional prin măsuri legislative interne. Supremaţia sau prioritatea dreptului comunitar a fost consacrată implicit prin tratatele institutive – care, prin contrast cu tratatele internaţionale obişnuite - au creat o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre, din momentul în care tratatul intră în vigoare şi pe care organele lor de jurisdicţie sunt obligate să o aplice. Se poate afirma că, în dreptul uniunii, monismul decurge din chiar natura Uniunii Europene243. În spiritul doctrinei, moniste, s-a pronunţat şi Curtea de Justiţie în diversele sale hotărîri 244. Astfel, prin Hotărârea Costa/ Enel Curtea a creat pe cale de interpretare doctrina priorităţii dreptului uniunii: - ,,Prin crearea unei Comunităţi(în prezent Uniune) de durată nelimitată, având propriile ale instituţii, propria sa personalitate, propria sa capacitate juridică şin propria capacitate de reprezentare pe plan internaţional şi, cu deosebire, puteri reale provenind dintr-o limitare de suveranitate ori dintr-un transfer de puteri de la state la comunitate, statele membre şi-au limitat drepturile lor suverane, deşi în domenii limitate, şi astfel nu creat un sistem de legi care obligă pe naţionalii lor, cât şi pe le însele. - Integrarea în dreptul fiecărei ţări membre a dispoziţiilor care provin din sursă comunitară, şi mai general din termenii şi spiritual tratatului, au drept corolar imposibilitatea pentru state de a face să prevaleze, împotriva unei ordini juridice acceptate de către acestea pe bază de reciprocitate, o măsură unilaterală ulterioară, care nu ar putea astfel să-i fie opozabilă. În sprijinul caracterului prioritar al dreptului comunitar Curtea de Justiţie a invocat şi alte argumente245 : - principiul nediscriminării:,, Forţa executorie (obligatorie) a dreptului comunitar cu privire la legile interne ulterioare nu poate diferi de la un stat la altul fără să pericliteze realizarea obiectivelor tratatului avute în vedere la articolul 10 alineat 2, sau fără a da naştere A se vedea, Alexandru Bolintineanu, Adrian Năstase, Bogdan Aurescu, op. cit. p.19. A se vedea, hot Costa/ ENEL din 15 iulie 1964, E.C.R., 585 la 594. 245 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 358-359. 243 244
87
la o discriminare interzisă de articolul 7 (abrogat prin Tratatul de la Amsterdam),, ; - caracterul necondiţionat al angajamentelor: ,,Obligaţiile contractate prin Tratat nu ar fi necondiţionate, ci numai eventuale, dacă ele ar putea fi puse în cauză prin actele legislative viitoare ale semnatarilor; - mecanismul derogărilor: ,,atunci cînd dreptul de a acţiona unilateral este recunoscut statelor, aceasta se face în baza unei clause speciale precise; iar cererile de derogare ale statelorsunt supuse unor proceduri de autorizare care ar fi fără obiect dacă statele ar avea posibilitatea să se sustragă obliigaţiilor lor printr-o printr-o simplă lege; - caracteristica regulamentelor: faptul că, potrivit art. 249 din Tratatul C.E., regulamentele sunt obligatorii şi direct aplicabile în fiecare stat membru, fără nici o rezervă, înseamnă că dispoziţiile respectivelor regulamente n-ar avea nici un efect dacă un stat ar putea în mod unilateral să-i anihileze efectele printr-un act normativ opozabil textelor comunitare. Curtea a precizat, pe cale de interpretare, prin intermediul unei trimiteri prejudiciare246 în baza art. 234 C.E., că ,,dreptului izvorât din Tratat - sursă de drept independentă - nu ar putea să i se opună, din cauza naturii sale originale şi speciale, prevederi juridice interne, fără a fi privat de caracterul său de drept comunitar şi fără a pune în discuţie baza juridică a Comunităţii însăşi. Transferul operat de state, din ordinea lor juridică internă în beneficial ordinii juridice comunitare, a drepturilor şi obligaţiilor corespunzând dispoziţiilor din tratat, antrenează deci o limitare definitivă a drepturilor lor suverane împotriva căreia nu ar putea prevala un act unilateral incompatibil cu noţiunea de Comunitate,,247. Prin urmare trebuie să fie asigurată interpretarea uniformă a dreptului comunitar în fiecare stat membru, în caz contrar el s-ar reduce la o simplă construcţie teoretică, sau având un caracter facultative sau obţional ar periclita însăşi bazele economică şi juridică ale Tratatului. Ulterior, Curtea a evidenţiat, într-o altă hotărâre, că,, dreptul comunitar, originar şi derivat, fac parte integrantă, cu rang de prioritate din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia din A se vedea, Ioana Nely Militaru, Trimiterea prejudiară în faţa Curţii Europene de Justiţie, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.89-92. 247 CJCE, Costa/ ENEL, 15 iulie 1964, E.C.R., 585 la 594. 246
88
statele membre248. În noua formulare dată de Curtea dreptul comunitar nu se mai integrează în dreptul statelor membre ci în ,,ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul acestora. Literatura juridică249 a evidenţiat şi principiul eficacităţii sau al efectelor utile în interpretarea şi aplicarea dreptului comunitar precizând în acest sens că, relaţia între prevederile Tratatului şi măsurile direct aplicabileale instituţiilor comunitare, pe de o parte, şi dreptul naţional al statelor membre, pe de altă parte, trebuie să fie în aşa fel concepută încât acele prevederi şi măsuri nu numai că fac automat inaplicabilă orice prevedere contrară din dreptul naţional actual, dar, în măsura în care sunt parte integrantă şi au prioritate în ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru, împiedică adoptarea valabilă de noi măsuri legislative naţionale în măsura în care ele ar fi incompatibile cu dispoziţiile comunitare250. Dată fiind prioritatea dreptului comunitar ca principiu, statele membre au obligaţia de a garanta ca legislaţia naţională să nu prezinte vreun obstacol la deplina lui eficacitate, un stat membru care ignoră oastfel de îndatorire ar putea fi acţionat în justiţia comunitară potrivit art. 226 C.E. (acţiunea în constatarea neîndeplinirii de către state a obligaţiilor ce le revin prin Tratatele comunitare)251. Astfel că, în baza principiului priorităţii, regulile de drept comunitar vor face inoperante orice reguli de drept naţional în vigoare sau viitoare, în măsura în care ar fi contrare252. Prioritatea dreptului comunitar trebuie să se manifeste chiar şi asupra prevederilor naţionale de ordin constituţional sau eventual, penal253. De altfel, Constituţia României, revizuită în anul 2003254, precizează în articolul 148 alineat 2 ,,Ca urmare a aderării, prevederile Tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu cararcter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare,, CJCE, 106/77, Simmenthal, 9. 03. 1978, Rec.629. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 71. 250 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 71; şi C. 213/89, Regina c. Secrétary of State for Transport, ex parte Factorame Ltd. and others, hot. prelim. din 19.06.1990, consid.18/23, în ECR, 1990, I, 2433. 251 A se vedea, W. Cairns, Introduction to European Union Law, Cavendish Publishing Limited, London- Sydney,1997, p.96; şi O. Manolache, op. cit. p. 71. 252 A se vedea, Hot. Trib. Suprem Spaniol din 17. 04. 1990, în REDI, vol.XLIII, nr.1/1991, p. 77. 253 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 71 254 M.Of. al României, Partea I, nr. 767 din 31.10.2003. 248 249
89
3. 4. Caracterul direct aplicabil al dreptului comunitar Legat de caracterul direct aplicabil al dreptului comunitar literatura juridică255 face distincţie între aplicabilitatea directă şi efectul direct, evidenţiind faptul că norma direct aplicabilă are efect direct, în timp ce norma care are efect direct nu este întotdeauna direct aplicabilă, şi reclamă adoptarea de acte naţionale complementare de aplicare din partea puterii legislative sau executive, de exemplu, regulamentele ,,incomplete,, sau anumite directive.256 De asemenea, caracterul direct aplicabil al dreptului comunitar, are două consecinţe: a) în ceea ce priveşte statele şi autorităţile naţionale, inclusiv tirbunalele, adică aplicabilitatea directă; şi b) în ceea ce priveşte persoanele, adică efectul direct al dreptului comunitar. 3. 4. a) Aplicabiliatea directă a dreptului comunitar. Legat de acest caracter, Curtea a precizat că regulile de drept comunitar, stabilite de tratatul însuşi sau de procedurile pe care le instituie, se aplică de plin drept în acelaşi moment şi cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului Comunităţii. 257 Statele, autorităţile naţionale, tribunalele nu posibilitatea de a interveni în privinţa dispoziţiilor respective Nefiind prevăzută expres calificarea unui text ca direct aplicabil revine Curţii de Judtiţie obligaţia de interpretare. ▪ Aplicabilitatea directă are în vederea ansamblul dreptului comunitar, atât dreptul primar, cât şi derivat. → Referitor la dreptul primar, Curtea a cosiderat că tratatele comunitare nu puteau fi lipsite de natura lor proprie printr-o asimilare directă sau indirectă în dreptul intern, precizând că aceste tratate au putere obligatorie prin ele înşile în ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre.258Prin urmare dspoziţiile din Tratatele comunitare au caracter direct aplicabil, sunt suficient
A se vedea, J. -C. Gautron, op. cit. p. 242-243. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 76. 257 C.J.C.E., hot. Din 13. 07. 1972, Commission c. Italie, cauza 48/71 258 C.J.C.E., hot. Simmenthal, din 9. 03. 1978, cauza 106/77, Rec.629; A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 344; 255 256
90
de clare şi precise, încât nu se impune intervenţia autorităţilor naţionale259; → În privinţa dreptului comunitar derivat, acesta se impune în ordinea juridică aplicabilă în statele membre fără transformare, receptare, ordin de executare şi nici chiar publicare de către autorităţile naţionale.260 Însă dispoziţiile cuprinse în actele unilaterale ale instituţiilor se impun statelor membre în condiţii diferite.261 Între actele instituţiilor, regulamentul, potrivit art. 249 C.E., este singura categorie de acte pentru care tratatul prevede în mod expres aplicabilitatea directă. În privinţa lui nu este necesară adoptarea vreunei legislaţii suplimentare sau transformare. Şi directivele beneficiază de aplicabilitate directă, dar, cer măsuri naţionale de aplicare, ele se integrează numai în baza publicării comunitare în dreptul aplicabil pe teritoriul statelor Comunităţii.262 Prin urmare, directivele trebuie transpuse în dreptul intern, iar problema aplicabilităţii lor directe se pune numai în cazul în care nu au fost transpuse în termenele prevăzute. Incorecta transpunere a directivei de către statele membre nu atrage după sine inexistenţa juridică a respectivei directive. În privinţa deciziilor trebuie făcută distincţia între deciziile adresate de instituţiile comunitare statelor membre şi deciziile care au ca destinatari persoane fizice sau juridice. Prima categorie se integrează în dreptul aplicabil statelor membre, ca urmare a publicării lor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene263. Aplicabilitatea directă a dreptului comunitar presupune că regulile acestuia trebuie să fie pe deplin şi uniform aplicate în toate statele membre de la data intrării în vigoare şi cît timp continuă să fie în vigoare264. ,,Prevederile direct aplicabile sunt un izvor direct de drepturi şi obligaţii pentru toţi cei afectaţi de ele, indiferent că sunt state sau persoane care sunt părţi în relaţia juridică în conformitate cu dreptul comunitar; această consecinţă priveşte orice tribunal naţional, a cărui sarcină, ca organ al unui stat membru, este de a proteja, într-o cauză 259
Dispoziţiile Tratatului au, după caz, efect direct integral (orizontal şi vertical) sau efect direct limitat (numai vertical); A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.75, nota 3, cu operele citate acolo.
A se vedea, R. Kovar, Obsevation sur l’intensité normative des directives, în Du droit international au droit de l’intégration, Liber amicorum Pierre Pescatore, p. 359 şi urm. 261 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 344. 262 Sunt numite acte de ,,legislaţie indirectă,,. A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 344. 263 A se vedea infra, ,,Izvoarele dreptului comunitar,, Dreptul derivat, ,, Deciziile”. 264 A se vedea, O Manolache, op. cit. p.77 260
91
de competenţa sa, drepturile conferite persoanelor prin dreptul comunitar,,265. O consecinţă a aplicării dreptului comunitar este efectul direct al acestuia266. 3. 4. b) Efectul direct al dreptului comunitar Deşi din interpretarea textelor comunitare şi a normelor de drept internaţional public ar rezulta că tratatele internaţionale nu pot crea direct drepturi şi impune obligaţii persoanelor particulare, ci doar statelor (ca subiecte de drept internaţional), jurisprudenţa comunitară a recunoscut că statele pot adopta prin clauzele specifice ale respectivului tratat, drepturi şi obligaţii pentru particulari, în măsură de a fi aplicate de tribunalele naţionale267. În hotărârea sa, Van Gend en Loos, care constituie fără îndoială decizia de referinţă pe care a pronunţat-o în materie, Curtea se îndepărtează de soluţia tradiţională din dreptul internaţional. Astfel, Instanţa Ccomunitară solicită aplicabilitatea directă a art. 12 (art. 25 nou, după renumerotarea făcută de Tratatul de la Amsterdam), potrivit căruia ,,Statele membre se angajează să se abţină să introducă între ele, noi taxe de vamă (…) şi să se abţină să le mărească pe cele pe care le aplică în relaţiile lor comerciale reciproce,,. Articolul nu face deci nici o menţiune despre particulari. Bazându-se pe concepţia internaţionalistă, mai multe guverne, care îşi prezentaseră observaţiile, puneau în evidenţă faptul că redactarea însăşi a art. 12 CE (25 nou), care sublinia că destinatarii obligaţiei pe care articolul amintit o creează sunt statele – nemenţionându-se particularii, era o dezvăluire a voinţei neechivoce a autorilor tratatului de a nu-i conferi un efect direct. În pofida împărtăşirii acestei teze de către unul dintre avocaţii generali, Curtea se îndepărtează în mod deliberat de interpretarea textuală şi subiectivă care îi este astfel propusă şi hotărăşte, dimpotrivă, în funcţie de scopurile şi sistemul tratatului. Soluţia consacrată de către Curte este diferită de cea care ar fi fost impusă în cazul unui tratat internaţional obişnuit şi se găseşte în raţiunea naturii speciale a Tratatului ce instituie C.E. Fundamentul aplicabilităţii directe constă în particularitatea însăşi a ordinii juridice comunitare, constă în finalitatea integrării care solicită aplicabilitatea directă a dreptului comunitar. Pentru a demonstra aceasta, Curtea ia în considerare mai C. 106/77, Simmenthal SpA, cit. supra. Şi Hot. Trib. Suprem Spaniol din 17 aprilie 1990. A se vedea, L. Cartou, L’Union européenne.Traités de Paris – Rome – Mastricht, Paris, Dalloz, 2006.........p.144. 267 A se veda, C. Lefter, op. cit. p. 86; O. Manolache, op.cit. p.76. 265 266
92
întâi obiectivul tratatului; mai mult, reaşează în această perspectivă, cadrul instituţional şi mai ales jurisdicţional pe care-l prevede268: „obiectivul tratatului CE (...) este de a instaura o piaţă comună a cărei funcţionare vizează în mod direct pe orice justiţiabili ai Comunităţii“, iar Tratatul „constituie mai mult decât un acord care nu creează decât obligaţii reciproce între statele contractante şi Comunitate, constituie o nouă ordine juridică... ale cărei subiecte sunt nu numai statele membre, ci mai ales resortisanţii lor“269. În plus, Curtea reaminteşte că „preambulul Tratatului de la Roma se adresează popoarelor, dincolo de guvernele naţionale, că cetăţenii ca şi statele membre sunt afectaţi prin funcţionarea mecanismelor comunitare, şi în fine, că individul contribuie direct la luarea deciziilor comunitare prin participarea lui în cadrul instituţiilor comunitare, precum Parlamentul sau Comitetul economic şi social270. În sfârşit, Curtea invocă un argument juridic extras din art. 234 CE, potrivit căruia această dispoziţie confirmă că statele i-au recunoscut dreptului comunitar o autoritate susceptibilă de a fi invocată în faţa instanţelor naţionale. Ea deduce de aici un veritabil principiu general: dreptul comunitar, independent de legislaţia statelor membre, nu numai că impune obligaţii persoanelor, dar este de asemenea, destinat să le confere drepturi271 care devin parte a moştenirii lor juridice. Aceste drepturi se nasc nu numai când ele sunt expres acordate de Tratat, dar şi în virtutea obligaţiilor pe care Tratatul le impune statelor membre şi instituţiilor Comunităţii272. Destinatarul nu este deci criteriul determinant al efectelor unei dispoziţii comunitare. Persoanele particulare – ca efect al interpretării – pot deveni titulare de drepturi individuale chiar dacă ele nu sunt expres desemnate ca destinatari ai unei dispoziţii comunitare. În lumina jurisprudenţei efectul direct are intensitate variabilă în funcţie de diferitele categorii de norme comunitare:
CJCE, 05.02.1965, Van Gend Loos, aff. 26-62 Rec.1. Idem . 270 Ibidem. 271 Prevederile dreptului comunitar (în speţă directivele) pot fi invocate de persoane particulare în faţa unei instanţe naţionale contra autorităţilor statului, dacă statul respectiv nu le-a pus în aplicare în termen sau le-a pus incorect în aplicare, cu condiţia ca această prevedere să fie clară, precisă şi necondiţionată şi să fie perfectă din punct de vedere tehnic, adică să nu necesite în executarea ei alte concretizări din partea legislativului naţional. 272 CJCE, 5.02.1965, Van Gend en Loos, aff. 26/62, Rec.1. 268 269
93
a) efectul direct complet, vertical şi orizontal. Astfel, drepturile
şi/sau obligaţiile pe care le generează pot fi puse în valoare atât în raporturile particularilor cu statele membre - efect vertical- cât şi în relaţiile dintre persoane – efect orizontal. În această categorie de acte intră regulamentele273, deciziile adresate persoanelor274, unele articole din Tratatul C.E. (în materie de concurenţă, liberă circulaţie a resortisanţilor comunitari, nediscriminare), principiile generale ale dreptului275. b) efect direct limitat (parţial), vertical. Drepturile şi obligaţiile pot fi invocate numai în raporturile dintre state (autorităţile statale) şi persoane. Este cazul deciziilor adresate statelor şi, în anumite condiţii, al directivelor, precum şi al unui mare număr de articole din Tratat. Aceste dispoziţii conţin interdicţii sau obligaţii de a nu face, sau impun statelor membre obligaţii de a face, iar în măsura în care acestea din urmă sunt însoţite de un termen, efectul direct se realizează la expirarea termenului prevăzut276. Directivele, ca şi deciziile adresate staelor membre trebuie să fie clare, precise şi complete. Prin urmare, ,,persoanele particulare pot invoca prevederile unei directive în faţa tribunalului naţional contra autorităţilor statului în virtutea unui efect direct vertical, dacă statul respectiv nu le-a pus în aplicare în termen sau le-a pus incorect în aplicare, dacă dispoziţiile respective sunt suficient de precise, necondiţionate, nefiind necesară omăsură naţională de care să depindă luarea în considerare a acestor dispoziţii,,277. Deşi între persoane, în principiu, directivele nu au efect, practica a recunoscut un efect indirect orizontal, dacă invocarea acestor acte juridice sunt în măsură să clarifice dispoziţiile dreptului naţional sau ,, să ,,Curtea a precizat că regulamentul produce efecte directe şi este, ca atare, apt să confere particularilor drepturi pe care jurisdicţiile naţionaleau obligaţia să le ocrotească,,. A se vedea în acest sens, C.J.C.E. hot. din 14. 12. 1971, Politi, aff. 43/71; şi hot. din 07. o3. 1972, Marimex, aff. 84/71; şi hot. din. 17. 05 1972, Leonesio, aff. 93/71. 274 Aceste decizii generează drepturi şi/sau obligaţii în beneficiul sau în sarcina destinatarilor, putând crea drepturi şi pentru terţi. De exemplu, o întreprindere care ar fi victima unei înţelegeri ilicite ar putea să se prevaleze de o decizie a Comisiei constatând o asemenea infracţiune, după cum întreprinderile care au obţinut o decizie de scutire vor putea să o opună autorităţilor statale cât şi altor întreprinderi. A se vedea în acest sens, R. Munteanu, op. cit. p. 352; şi R. Kovar, op. cit.p. 26 275 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.76. 276 Pentru o listă completă a articolelor din Tratatul C.E. declarate de Curte ca având efect parţial; a se vedea,. J. Boulouis, Droit institutionnel des Communatés européennes, 4 éd. Avec références au Traité sur l’Union Européenne, Paris, Montchrestien, 1993, p. 245-246; şi R. Munteanu, op. cit. p. 351. 277 A se vedea, O. Manolache, op.cit. p.77. 273
94
remodeleze soluţiile oferite de acesta,,278. Efectul orizontal indirect poate decurge şi din obligaţia judecătorului de a interpreta dreptul naţional în spiritual directivei279. Curtea de justiţie a semnalat cazuri în care regula naţională este contrară unei reguli comunitare ce are efect direct280. În astfel de situaţii judecătorul nu poate aplica dreptul naţional, Curtea precizând că revine jurisdicţiilor naţionale să asigure protecţia juridică decurgând, pentru justiţiabili, din efectul direct al dreptului comunitar. De remarcat că pentru judecător, efectul direct al regulii comunitare, înseamnă obligaţia de a aplica aceste texte, oricare ar fi legislaţia ţării de care aparţin.281 Aprecierea aptitudinii unei norme comunitare de a genera efecte directe rezultă din interpretarea dreptului comunitar şi pe cale de consecinţă din competenţa judecătorului comunitar prin intermediul mecanismului chestiunilor prejudiciare (potrivit art. 234 C.E.)282.
3.5. Principii ce guvernează sistemul de competenţe în cadrul Uniunii Europene 3. 5. a. Principiul competenţei de atrbuţie
278 279
Idem. Ibidem; W. Cairns. Op. cit.p.91-92; J. Tillotson, op. cit.p. 167-170.
280
C.J.C.E., hot. din 04. 04. 1968, aff. 34/62; hot. din 11. 12. 1973, aff.120/73; hot. din 09. 03. 1978, aff. 106/77. 281
A se vedea, L. Lecourt, L’Europe des juges, Bruxelles, Bruylant, 1976, p. 248.
282
A se vedea, R. Munteanu, op. cit. p. 347.
95
Principiul competenţei de atribuire îşi are corespondentul în dreptul internaţional public denumit principiul specialităţii organizaţiilor internaţionale. Principiul competenţei de atribuire instituit, la început, prin T.C.E.E.şi confirmat ulterior prin T.C.E., în art. 5, precizează ,,Comunitatea acţionează în limitele competenţelor care i-au fost conferite şi în limitele obiectivelor care îi sunt atribuite prin prezentu tratat”, iar T.Ms. prevede în art. 5 ,,Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi îşi exercită atribuţiile în condiţiile şi în scopurile prevăzute de tratatele institutive ale C.E. şi de actele succesive care le-au modificat şi completat ulterior. Atribuirea de competenţă - potrivit art.5 C.E. – are natura juridică a unui transfer ireversibil, în concepţia jurisprudenţei Curţii, care precizează, prin intermediul unei hotărîri, exemplare, în acest sens, că este vorba despre ,, o comunitate dotată cu atribuţii proprii… şi mai precis cu puteri reale născute dintr-o limitare de competenţă sau transfer de atribuţii de la state la Comunitate; transferul ce se realizează de la state, din ordinea lor juridică, internă, în profitul ordinii juridice comunitare, priveşte drepturile şi obligaţiile ce corespund dispoziţiilor tratatului, şi antrenează … o limitare definitivă a drepturilor lor suverane”283. Prin urmare, potrivit prevederilor Tratatului şi jurisprudenţei Curţii, Comunităţile dispun de competenţe a căror întindere şi natură sunt fără precedent în dreptul internaţional public284. Astfel, din această perspectivă competenţele atribuite Comunităţilor se împart în: - competenţe de control şi competenţe de acţiune, pe de o parte, - competenţe de tip internaţional şi competenţe de tip intern, statal, pe de altă parte. În privinţa raporturilor dintre competenţele naţionale (ale statelor membre) şi cele comunitare (ale instituţiilor), principiul competenţei de atribuţie, se evidenţiază prin285: - competenţele rezervate statelor membre, - competenţele concurente şi - competenţele exclusive.
CJCE, 6/64, Da Costa, 15. 07. 1964, Rec. 1141. A se vedea, Raluca Berecea, Drept comunitar. Principii, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2007, p. 304. 285 A se vedea, K. Boskovits, Le juge communautairÉe et l’articulation des compétences normatives entre la Communauté européenne et ses États membres, Sakkoulas, Bruylant, 1999. 283 284
96
→ Competenţele de control rezultă din faptul că, de fiecare dată când tratatele creează obligaţii în sarcina statelor membre, ele acordă simultan instituţiilor comunitare, cu totul independente în raport cu acestea (în principal, Comisiei) competenţa generală de a controla executarea lor (art. 211 C.E.)286. Într-un anumit număr de cazuri, speciale, tratatele conferă instituţiilor comunitare o competenţă derivată, de autorizare, prin care, autorizează, aprobă sau refuză actele adoptate de către statele membre (art. 36, 108, 109, 111, C.E.). În mod special, Comisia are resposabilitatatea de a pune în aplicare clauza de salvgardare, autorizând statelor să deroge de la obligaţiile lor (art. 226 C.E.E., abrogat prin T. A.). Considerate ca fiind cele mai importante, prin intermediul competenţelor de acţiune, Comunităţile sunt însărcinate să ia măsurile necesare realizării scopurilor pentru care au fost create287. Ele sunt definite de către Tratate prin intermediul obiectivelor de atins (art. 2 C.E. şi art. 1 Euratom) şi a categoriilor de acţiuni de întreprins (art. 3 C.E. şi art. 2 Euratom). → Competenţele de acţiune se exercită în domeniile în care, în mod tradiţional sunt rezervate statelor membre. Până la Tratatul de la Maastricht, dispoziţiile Tratatului C.E.E., ca tratat general, avea să consacre numai competenţele generale, economice şi sociale ale Comunităţii, iar celelalte două tratate pe cele cu caracte sectorial. După Tratatul de la Maastricht, a intrat în competenţa de acţiune a Comunităţii, pentru viitor şi alte domenii, de exemplu: intrarea şi circulaţia persoanelor în piaţa internă, sănătatea, educaţia, cultura, protecţia consumatorilor, etc288. → Un element de originalitate al construcţiei comunitare este determinat de exercitarea competenţei de tip internaţional şi a celei de tip intern – statal. Competenţa internaţională a Comunităţii este evidenţiată de289:- puterea de informare şi consultare. De exemplu, potrivit art. 284 C.E. ,,pentru îndeplinirea sarcinilor care-i sunt conferite, deci într-o manieră generală” Comisia este îndreptăţită ,,să culeagă” toate informaţiile şi să procedeze la verificările necesare; sau acele dispoziţii specifice care obligă statele membre de a informa sau de a consulta instituţiile comunitare, mai ales înaintea adoptării măsurilor care ele consideră a fi luate (de exemplu, art. 34 Euratom şi art. 118 C.E., în versiunea anterioară T.A.);
A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 32. Idem, p. 33. 288 Ibidem, p. 34. 289 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 34, 35. 286 287
97
- puterea de coordonare a politicilor şi comportamentelor statelor membre. Aceasta se exercită prin intermediul recomandărilor, care invită la o anumită conduită, dar care ,,nu leagă” statele membre de aceasta (art. 249 C.E). Un alt exemplu, în cazul Tratatului C.E., care abilitează Comisia să formuleze avize şi recomandări, cu privire la domeniile ce fac obiectul Tratatului (art. 211 C.E.), sau Consiliu, în acelaşi scop (art. 37 C.E. şi art. 152 C.E.). Coordonarea poate îmbrăca şi formă obligatorie, de exemplu, sub forma unei directive, care leagă statele membre destinatare în privinţa rezultatului de atins, lăsând autorităţilor naţionale libertatea în privinţa formei şi a mijloacelor. Directiva , reprezintă prin urmere un instrument specific de coordonare a legislaţiilor naţioanle (potrivit, art. 44 C.E., art. 47 C.E.). Un alt exempu competenţă de coordonare, se realizează, în anumite cazuri, prin intermediul deciziilor adresate statelor membre, în aceleaşi condiţii (art. 104 § 9 C.E.); - puterea de control, se exercită prin intermediul actelor neobligatorii (de exmplu, avizul Comisiei prin care se atrage atenţia asupra riscurilor în privinţa infracţiunilor, recomandările, ce sugerează conduite, conform cu normele de drept), sau chiar obligatorii (deciziile Comisiei în maria autorizărilor sau a derogărilor). Prin intermediul competenţelor de tip intern, Comunităţile dispun, mai ales, de puterea pe care ele o exercită direct asupra cetăţenilor statelor membre. Acestea intră în categoria competenţelor, care în mod normal, sunt rezervate statelor, şi se exercită prin intermediul: - regulamentului comunitar, ce reprezintă în mod evident puterea legislativă a Comunităţii. Are caracter general, impersonal, este direct aplicabil pe teritoriul statelor membre, dând naştere, în aceaşi timp, la drepturi şi obligaţii nu numai pentru statele membre, ci şi pentru cetăţenii lor (art. 249 C.E ); - deciziile (adoptate de Consiliu sau Comisie) care ,,leagă” particualrii cărora se adresează (art. 249 C.E ); - pretorului Curţii de Justiţie, deschis particularilor, care pot acţiona în condiţii acţiunii în anulare (art. 230 C.E);
98
- acordurilor internaţionale pe care Comunitatea le poate încheia cu statele terţe, prin intermediul cărora creează drepturi şi obligaţii pentru particulari şi care au forţă juridică pe teritoriul statelor membre290. 3. 5. a) 1.Tehnici de atribuire de competenţe: competenţe exprese (explicite), competenţe subsidiare (comlementare), competenţe implicite (de prelungire)291. Potrivit art. 5 C.E., instituţiile comunitare nu dispun decât de competenţele care le-au fost atribuite, adică acţiunile lor pot şi trebuie să se manifeste într-un anumit număr de domenii, limitativ determinate prin tratat. Princiliul atribuirii de competenţe se regăseşte la nivelul competenţei funcţionale, adică la nivelul puterilor şi mijloacelor de acţiune acordate instituţiilor în vederea îndeplinirii misiunilor Comunităţii (art. 7 C.E.),,… în limitele atribuţiilor conferite prin prezentul tratat. Sunt avute în vedere, mai ales, instrumentele cu caracter obligatoriu, în special, ale puterii legislative, instituţiile ,,primind” numai atribuţii specifie, nu generale (art. 249 C.E., art. 161 Euratom). → Competenţe exprese. Din punct de vedere formal tratatele nu cuprind titluri sau capitole consacrate expres atribuirii de competenţe (cum este cazul constituţiilor federale). Asemenea dispoziţii nu sunt prezente nici în capitolele cu privire la instituţii, (în special în art. 202 C.E.sau 211 C.E.) care realizează doar ,,o vedere sintetică a puterilor Comisiei şi Consiliului”292. Atribuirea de competenţă trebuie căutată în dispoziţiile materiale ale tratatelor, care determină, mai mult sau mai puţin precis diferitele acţiuni (drepturi de vamă, agricultură, etc), puteri împărţite Consiliului, sau Comisiei ca şi formele şi condiţiile de exercitare a acestor puteri. De asemenea, tratatele nu prezintă competenţele sub formă de materii293, ci sub formă de obiective de atins, de acţiuni de întreprins, sau funcţii de îndeplinit. Atribuirea de competenţă, în economia tratatelor, se face potrivit unui demers funcţional şi într-o perspectivă prepoderent economică294. Raţiunea metodei funcţionaliste, penru care, considerăm că, A se vedea, P. Manin, À propos de l’accord instituant l’OMC et de l’accord sur les marchés publics: la qustion de l’invocabilité des accords internationaux conclus par la Communautés européenne, RTDE, 1997, p. 399 291 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 36, 40; şi J. A. Usher, The scope of Community Competence . Its Recognition and Enforcement, Journal of Common Market Studiers, n. 2, december 1985, p. 121; şi A. Tizzano, Quelques observations sur le développement des compétences communautaires, Revue du marché unique européen , n. 4/1998, p. 81. 292 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 36. 293 În constituţiile federale sunt prezentate pe materii, de exemplu: comerţ, monedă, justiţie civilă, apărare, etc.Idem, p. 36. 294 Exemplu de obiectiv economic, creearea unei pieţe unice implică asemenea competenţe....Ibidem, p. 36. 290
99
au optat autorii Tratatelor institutive, este lipsa unei delimitări clare între competenţele - chiar exprese- ale Comunităţilor şi cele ale statelor membre, motiv pentru care, în practică, întinderea, ca intensitate, a competenţelor comunitare este foarte variabilă, în funcţie de domenii295. De exemplu: - competenţa instituţiilor rezultă din ansamblul puterilor ce le sunt atribuite în mod punctual şi limitativ296; - competenţele sunt indicate de o manieră sintetică şi cuprinzătoare297.Metoda funcţională poate conduce la câteodată chiar la un potenţial de competenţe normative, practic nelimitate, privite totalitatea lor 298 .
Ibidem, p. 36; şi Raluca Bercea, op. cit. 306. De exemplu, Competenţele conferite Comisiei şi Consiliului în scopul de a elimina obstacolele interpuse în llibera circulaţie a mărfurilor, persoanelor şi serviciilor, pe perioada de tranziţie. Ibidem. p. 37 297 De exmplu, competenţele conferite instituţiilor ăn materia politicilor comune. Ibidem, p. 37. 298 De exemplu, Consiliul este abilitat să procedeze, potrivit art. 94. C.E., ,,la apropierea dispoziţiilor legislative, regulamentare şi administrative ale statelor membre care au o incidenţă directă asupra stabilităţii şi funcţionării pieţei comune” sau, care au ca obiect ,,stabilitatea şi funcţionarea pieţei interne”(art. 95 C.E.). Câmpul de aplicare al acestor dispoziţii nu se circumscriu unei materii, ci cuprind categorii de acte normative, de natură diveresă, norme: fiscale, sociale, tehnice, alimentare, veterinare, penale, etc. Idem, p. 37; şi René Berentz, The internal market unlimited: some observations on the legal basis of Community legislations, Common market Law Review, 1992, p. 85. 295 296
100
→ Competenţe subsidiare299. Din analiza textelor tratatelor rezultă conştientizarea de către autorii lor, că puterile conferite sub forma atribuţiilor specifice exercitate potrivit competenţei funcţionale a instituţiilor, nu erau suficiente pentru atingerea obiectivele prevăzute expres prin tratate, potrivit, art. 2 şi 3 CE, art. 1 şi 2 Euratom. În acest sens, articolele 308 C.E. şi 203 Euratom, precizează că: ,,dacă o acţiune a Comunităţii apare necesară pentru a realiza, în funcţionarea pieţei comune, unul din obiectivele acesteia, fără ca prezentul tratat să fi prevăzut puterile de acţiune atribuite (unei instituţii, n.a.) în acest scop, Consiliul, statuând în unanimitate asupra propunerii Comisiei şi după consultarea Parlamentului, adoptă dispoziţiile potrivite (în acest scop, n.a.). Aceste articole permit, în vederea realizării acestor obiective, extinderea competenţei funcţionale ale instituţiilor la dimensiunile competenţei materiale a Comunităţii. Competenţele subsidiare (sau complementare) reprezintă, tocmai, un mijloc de a extinde competenţa funcţională a instituţiilor comunitare la domenii de competenţă materială a Comunităţilor. ,,Dispoziţiile potrivite” pe care Consiliu le poate lua sunt instrumentele juridice prevăzute la art. 249 C.E. De exemplu, prin intermediul regulamentelor, Consiliul impune, direct, obligaţii noi pentru statele membre sau pentru particulari, conferă, exercitarea de noi puteri instituţiilor comunitare, poate crea organe noi, şi mai ales să le confere personalitate juridică300. Curtea a subliniat, în acest sens, că art. 308 C.E. permite Consiliului ,,să ia măsurile potrivite, înclusiv, în domeniul relaţiilor
A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 37; şi, H. Lesguillons, Lextinsion des compétences de la CEE par l’article 235, Afdi, 1974, p. 886; şi, G. Olmi, La place de l’article 235 CEE dans le système des attributions de compétence a la Communauté, Mélanges Dehousse, Labor, Bruxelles et Nathan, paris, 1979, p. 279. 300 Utilizarea art. 308 C.E. a permis numeroase acţiuni comunitare: în materie economică şi monetară, prin creearea Fondului european de cooperare monetară (Regulamnetul din 03. 04. 1973, JOCE, nr. 89/2 din 05. 04. 1973); în materie regională, prin creearea fondului european de dezvoltare regioanlă (Regulamnetul din 18. 03. 1975 şi din 16. 12. 1980, JOCE, nr. 73/1, din 21. 03. 1975 şi L.349/10 din 23. 12. 1980), în materie socială, prin creearea Centrului european pentru dezvoltarea de formaţii profesionale, realizarea principiului egalităţii de tratatament între, lucrătorii, femei şi bărbaţi (directivele, din 09. 02. 1976 şi din 19. 12. 1978, JOCE, nr. L. 39/40 din 12. 02. 1976 şi L. 6/24 din 10. 01. 1979), în materie de relaţii economice externe acordurile de coperare cu statele terţe. A permis, de asemenea, punerea în aplicare a unor politic, în întregime, noi, de exemplu: politica energetică (Regulamentul din 09. 11. 1973, JOCE, nr. L. 412/1 din 12. 11. 1973), politica cercetării, în afara, programelor Euratom începînd cu anul 1973, politica mediului, de exemplu norme de calitate a apei (directivele din 12. 06. 1975 şi din 08. 12. 1975, JOCE nr. L. 194 din 25. 07. 1975 şi L.31 din 05. 02. 1976), sau protecţia păsărilor sălbatice (directiva din 02. 04. 1979, JOCE, nr. L. 103 din 25. 04. 1979, politica protecţiei consumatorilor (directiva din 19. 07. 1979, JOCE, nr. L. 158/19 din 26. 06. 1979). 299
101
exterioare301, Consiliul putând acţiona pe calea acordurilor încheiate cu state terţe. Recurgerea la competenţele subsidiare este condiţionată de o serie de 302 cerinţe : acţiunea avută în vedere trebuie să tindă la îndeplinirea unuia din obiectivele Comunităţilor; această acţiune trebuie să fie necesară pentru realizarea obiectivului respectv (Curtea dispunând de un control limitat, în materie), este obligatoriu ca tratatul să nu fi prevăzut competenţe de acţiune necesare în scopul vizat (sau chiar dacă există asemenea competenţe, sunt reduse) → Competenţe implicite303. Dacă la început, jurisprudenţa internaţională a recunoscut acele competenţe care nu sunt expres atribuite dar care sunt indispensabile îndeplinirii, în modul cel mai complet a sarcinilor conferite unor organisme internaţionale, ulterior a admis atribuirea de noi competenţe şi funcţii în măsura în care ele sunt necesare realizării scopurilor fixate prin actele institutive304.Şi instituţiile comunitare dispun de competenţe nescrise, potrivit teoriei puterilor implicite, iar Curtea de Justiţie a recunoscut expres că această teorie este valabilă şi în ordinea juridică comunitară305, prin aplicarea ei în materie de competenţă externă a Comunităţilor, afirmând următoarele ,, competenţa prin care îşi asumă angajamente externe poate să rezulte nu numai dintr-o atribuţie expres prevăzută în tratat ci, rezultă, de o manieră implicită din aceste dispoziţii”306. Prin urmare Curtea face o paralelă între competenţa internă recunoscută Comunităţilor şi competenţa externă a acestora, precizând că, din moment ce, acestor organizaţii li s-a atribuit competenţa de a legifera în propria ordine internă, sunt în mod necesar competente ca, în acelaşi domeniu să încheie acorduri cu state terţe307.
3. 5. a) 2. Atribuirea de competenţă şi raporturile între competenţele naţionale şi competenţele comunitare308. CJCE, 22/70, Comm. c/Conseil, 31.03. 1971, Rec. 263. A se vedea, Raluca Bercea, op. cit. p. 307. 303 A ese vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 40. 304 CIJ, avis, 11.04. 1949, referitor la repararea prejudiciilor suferite de către irndivid în serviciul Naţiunilor unite, Rec. 154, p. 174. 305 CJCE, 8/55, Fédéchar, 29. 11. 1956, Rec. 291. 306 Avis, 1/76, 26. 04. 1977, Rec. 754. 301 302
307
A se vedea, Raluca Bercea, op. cit. 308. 102
→ Competenţele rezervate309 statelor membre. Potrivit principiului competenţei de atribuire, toate competenţele neatribuite Comunităţilor sunt rezervate statelor membre: de exemplu, art. 30 C.E., art. 296 C.E. etc.310 În aceste domenii statele membre îşi conservă integral puterile lor, dar fără a fi exclusă, potrivit Curţii de Justiţie311 ,,incursiunea competenţei comunitare în suveranităţile naţionale, acolo unde este necesar, dacă se dovedeşte că din cauza competenţelor rezervate statelor membre, efectul util al tratatului este diminuat şi finaliatatea sa compromisă312. Astfel, ansmblul obligaţiilor statelor membre ce rezultă din îndatorirea acestora de a colabora cu instituţiile comunitare sunt puse în valoare şi în domeniul lor de competenţă, rezervată statelor membre. → Competenţele concurente313. Competenţele atribuite Comunităţilor sunt considerate competenţe concurente314, adică statele membre îşi conservă competenţa de a adopta acte normative sau de a-şi asuma angajamente faţă de state terţe prin încheierea de convenţii, atâta vreme cât şi în măsura în care autorităţile comunitare nu au intervenit, încă, în domeniile în cauză.315 Doctrina preferă, în acest sens, folosirea sintagmei competenţe concurente, acelora, partajate, comune sau paralele, pentru că acestea din urmă dau falsa impresie că statele membre şi Comunităţile sunt simultan competente în aceeaşi materie316. Ori, exercitarea efectivă a competenţei comunitare, exclude progresiv competenţa naţională. Într-o altă formulare, statele membre pierd posibilitatea de a legifera în momentul intrării în vigoare a legislaţiei comunitare317. Trataele institutive nu reglementează expres decât un singur domeniu de competenţă concurentă, prin art. 133 din Tratatul de la Nisa, acela al politicilor comerciale comune. A se vedea, J. V. Louis, Quelques réflexions sur la répartition des compétences entre la Communauté européenne et ses États membres, Revue d’intégration européenne, Montréal, 1979, p.355; şi E. D. Cross, Preemtion of member state law in the European Economic Community: a frame work for analysis, Common market law review, 1992, 447. 309 Denumire utilizată de, Guy Isaac, Marc Blanquet, în op. cit. p. 40. 310 A ese vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 40. 311 De exemplu, politica pentru învăţământ şi formare profesională, care prin anii 1973-1974, era de domeniu exlusiv al statelor membre. Statele membre n- ar fi putut invoca competenţa rezervată, în materie, pentru a impune copiilor de lucrători emigranţi, beneficiari de dreptul de sejur, unui regim discriminatoriu, referitor la stabilirea lor într-o instiuţie de învăţământ. În acest sens a se vedea, CJCE, 9/74, Casagrande, 03. 07. 1974, Rec. 73. 312 CJCE, 30/59, Gezamenlyke Steekolenmijnen, 23. 02. 1961, Rec. 46. 313 Denumire utilizată de, Guy Isaac, Marc Blanquet, în op. cit. p. 41. 314 A se vedea, art. 72 din Constituţia R.F.G. 315 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 41. 316 A se vedea, J.- P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, Paris, 2001, p. 118. 317 A se vedea, Raluca Bercea, op. cit. 318. 308
103
Referitor la exercitarea competenţelor concurente doctrina evidenţiază următoarele ipoteze318: - competenţe comunitare neexercitate. Atâta vreme ce Comunitatea nu a exercitat competenţa sa, statele membre sunt autorizate să menţină sau să ia, pe plan naţional, măsurile cele mai potrivite, dar nu nelimitat, deoarece sunt obligate să respecte stipulaţiile generale ale tratatului şi principiile generale de drept319. De asemenea a fost evidenţiată obligaţia statelor membre, de a utiliza orice mijloace juridice sau politice cu scopul de a sprijini instituţiile comunitare de îndată ce au demarat proceduri prin care tind să îşi exericte competenţa proprie şi mai ales, prin care tind să se substituie Statelor membre, în convenţiile internaţionale la care ele sunt părţi sau în organizaţiile internaţionale la care sunt membre320. - competenţe comunitare exercitate parţial. Cel mai frecvent caz întâlnit în practică este acela în care Comunităţile au început să exercite competenţa sa într-un domeniu, dar fiind departe de a a-l finaliza prin acţiunea prioprie, intervenţia statelor este întotdeauna posibilă. Ca şi în cazul anterior Statele membre au îndatorirea să respecte, tratatele, principiile generale de drept, inclusiv, obligaţia de cooperare, compatibile cu măsurile deja luate de instituţiile comunitare, astfel încât să nu pună în pericol obiectivele sau funcţionarea regimului deja insaturat de acestea321.
Denumire utilizată de, Guy Isaac, Marc Blanquet, în op. cit. p. 41, şi, Raluca Bercea, op. cit. 318. 319 Idem. De exemplu, în domeniul agricol, dacă o oragnizaţie comună de piaţă n-a fost pusă în aplicare, statele au dreptul să menţină şi să adopte măsurile naţionale în acest sector, cu condiţia ca acestea să nu afecteze regulile de liberă circulaţie din tratat (CJCE, 68/76, Comm. c./France, 16. 03. 1977, Rec. 515; şi CJCE, 232/78, Comm. c./France, 25. 09. 1979, Rec. 2729. 320 CJCE, 3, 4, 6/76, Kramer, 14. 07. 1976, Rec. 1279. 321 Exemplul tip este acela al politicii agricole comune, în care, Comunitatea a pus în aplicare o structură comună pentru un produs determinat, iar statele membre continuând acţiunea acesteia, trebuie să se abţină de la orice măsură care ar putea deroga de la cea a Comunităţii (CJCE, 111/76, Van der Hazel, 18. 05. 1977, Rec. 901; şi, CJCE, 94/79, Vriend, 26. 02. 1980, rec. 327.) Sau până la sfârşitul perioadei de tranziţie nu este posibil ca un stat membru să menţină o structură naţională de piaţă a cărei funcţionare ar fi incompatibilă cu structura pusă în aplicare ca eşalon de Comunitate (CJCE, 83/78, Redmond, 29. 11. 1978, Rec. 2347; şi, CJCE, 177/78, Pigs and Bacon, 26. 06. 1979, Rec. 2161). A se vedea pentru detalii, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 42. 318
104
- competenţe comunitare exercitate în totalitate. Din momentul în care Comunităţile şi-au exercitat integral competenţele într-un anumit domeniu ,,dispoziţiile adoptate de către acestea sunt exclusive faţă de orice dispoziţii divergente ale statelor membre,,322. Prin urmare, principiul priorităţii dreptului comunitar asupra dreptului naţional face ca dispoziţiile naţionale contrare să fie lipsite de efecte juridice. Astfel, intervenţia comunitară interzice statelor membre nu numai adoptarea oricărei dispoziţii legislative divergente în materie ci şi asumarea unor angajamente, divergente, prin încheierea de convenţii cu state terţe sau organizaţii internaţionale323. În acest context ,,caracterul exclusiv, sau nu al competenţei Comunităţilor nu decurge numai din dispoziţiile tratatului ci poate depinde, în egală măsură, din intensitatea normativă a măsurilor adoptate de instituţiile comunitare în aplicarea acestor dispoziţii, care sunt de natură a lipsi statele membre de o competenţă pe care ele puteau să o exercite, înainte, cu titlu tranzitoriu324. Iar încheierea de către Comunităţi a unui acord extern interzice statelor să-şi asume anagajamente pe plan internaţional, şi să sdopte dispoziţii legislative divergente325. → Competenţe exclusive326 (competenţe rezervate statelor membre327. Curtea de Justiţie a afirmat existenţa competenţei exclusive, ale statelor membre, în câteva domenii, dar, numai la expirarea unui anumit termen, independent de faptul că până atunci Comunitatea şi-a exercitat puterile, sau nu.328. Această afirmaţie a Curţii, în practică, n-a înlăturat definitiv intevenţia naţională, deoarece, în multe cazuri, Comunitatea n-a exercitat complet competenţa sa pâna la expirarea termenului329, iar în scopul de a înlătura un vid juridic, statele membre au rămas abilitate să acţioneze în materie, dar rămânând supuse, autorizării, controlului sau chiar aprobării instituţiilor comunitare. În acest context, s-a afirmat în doctrină că, este preferată intervenţia concurentă a statelor membre, unei competenţe CJCE, 61/77, Comm. C./Irlande, 16. 02. 1978, Rec. 417. De exemplu, intervenţia directivei nr. 79/409 referitoare la protecţia păsărolor sălbaice retrage statelor membre orice competenţă externă în materie, după cum precizează considerentele Deciziei Consiliului din 24. 06. 1982, potrivit căreia se încheie în numele Comunităţii, Convenţia cu privire la conservarea speciilor păsărilor migratoare ce aparţin faunei sălbatice (JOCE, n. L. 210/10, 19. 07. 1982).CJCE, 22/70, Comm. C./Conseil, 31. 03. 1971, Rec. 263. 324 Avizul 2/91 al Curţii de Justiţie, 19. 02. 1993, Convention n. 170 de l’Oit: Rec. I- 1061. 325 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 42. 322 323
Denumire utilizată de Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 43. A se vedea, Raluca Bercea, op. cit. 319. 328 Idem, p. 43 329 Acest lucru s-a datorat, fie carenţei instituţiilor, fie în materie de angajamente externe, pentru că anumite state dein Europa de est nu votiau să încheie convenţii cu Comunităţile deoarece nu le recunoşteau ca atare. Ibidem, p. 43. 326 327
105
comunitare, exercitată îngreunat, datorită unor dificultăţi de punere în aplicare a acesteia330. Curtea a precizat competenţa exclusivă a Comunităţilor în materia politicilor comerciale comune şi în adoptarea măsurilor de conservare a resurselor biologice ale mării, în cadrul politicii comune a pescuitului. Referitor la politicile comerciale comune, Curtea a afirmat că după expirarea perioadei de tranziţie (01. 02. 1970), Comunitatea va exercita competenţă exclusivă prin adoptarea măsurile convenţionale331, sau autonome332. Politica comercială comună a fost concepută ,,în perspectiva funcţionării pieţei comune, pentru apărarea interesului global al Comunităţii, în interiorul căreia interesele particulare ale statelor membre trebuie să se coordoneze reciproc,, (art. 133 C.E.). În acest sens, Curtea a precizat că nefinalizarea politicii comerciale până la 01. 01. 1970, a dovedit ca necesară, dacă nu o ,,redelegare” de competenţă către statele membre, cel puţin o ,,abilitare specifică din partea Comunităţii” 333. Astfel, dispozitivele ,,cadru” ale măsurilor naţionale de aplicare, au luat iniţial forma deciziilor Consiliului.334
A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 43. Avizul, 11. 11. 1975., 1/75, Rec. 1359. 332 CJCE, 41/76, Donckerwolcke, 15. 12. 1976, Rec. 1934. 333 Idem. 334 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 43 De exemplu, Deciziile Consiliului din 19.12. 1972., (JOCE, n. L. 299 din 31. 12. 1972) şi din 27. 03. 1975 (JOCE, n. L. 99 din 21. 02. 1975); Decizia Consiliului din 16. 12. 1969. (JOCE, n. L. 326 din 29. 12. 199). 330 331
106
→ În privinţa adoptării măsurilor de conservare a resurselor biologice ale mării, Comunitatea va avea competenţă exclusivă, prin utilizarea, atât a mijloacelor autonome (proprii) cât şi a angajamentelor contractuale cu statele terţe la expirarea termenului fixat prin art. 102 al Actului de adeziune din 1972, începând cu 01. 01. 1979335. Astfel, până la această dată competenţele erau concurente, statele membre puteau lua, în cadru naţional, măsurile de conservare cele mai potrivite sub rezerva respectării dispoziţiilor de drept comunitar 336. În caz de carenţă prelungită a Consiliului, statele membre au obligaţia de a acţiona prin adoptarea măsurilor de conservare, de o asemenea manieră, încât să răspundă interesului colectiv al Comunităţii337. La expirarea acestei perioade măsurile naţionale – de conservare – în vigoare, contunuă să se aplice, statele membre putând adduce chiar adaptări solicitate de cerinţele biologice şi tehnice. Statele membre, în acest caz ,,nu eexercită o competenţă proprie”, ci întrun ,,cadru nou, caracterizat printr-o competenţă exclusivă a Comunităţii, statele acţionează ca gestioar al interesului comun”, ele fiind obligate în prealabil nu numai să consulte ci şi să obţină acordul Comisiei338.
CJCE, 3, 4 şi 6/76, Kramer, 14. 07. 1976. Rec. 1279 CJCE, 141/78, France c./Royaume-Uni, 04. 11. 1978, Rec. 2923. 337 CJCE, 32/79, Comm c./Royaume-Uni, 10. 07. 1980, Rec. 2403. 338 CJCE, 804/79, Comm c./Royaume-Uni, 05. 05. 1981, Rec. 1045; A se vedea în acest sens, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 44. 335 336
107
Competenţele comunitare potrivit Tratatului de la Lisabona 3. 5. b) Principiul subsidiarităţii339 Principiul subsidiarităţii este un principiu de reglare a exercitării competenţelor comunitare şi nu de atribuire de competenţe, el nu trasează o frontieră rigidă între competenţele statelor membre şi cele ale Comunităţii, ci permite organizarea pentru fiecare domeniu de competenţă concurentă, un partaj, care poate varia în timp, ca urmare a circumstanţelor şi exigenţelor obiectivelor avute în vedere. → Principiul a fost introdus în dreptul comunitar prin A.U.E., dar numai într-un domeniu specific, acela al protecţiei mediului (art. 130 R par. 4 C.E.E., modificat prin TMs.). Astfel, acţiunea Comunităţii se impunea în această materie, în măsura în care obiectivele avute în vedere în par. 1 al articolului menţionat pot fi realizate mai bine la nivel comuniatar decât la nivelul statelor membre, considerate individual. → Reglementarea principiului este realizată de Tratatul de la Maastricht, în preambulul căruia se precizează că ,,statele membre se declară decise să continue procesul de creare a unei Uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile vor fi luate cât mai aproape de cetăţeni, conform principiului subsidiarităţii. Acelaşi tratat în art. 2 definind obiectivele Uniunii Europene se referă şi la principiul subsidiarităţii, care, se impune, la modul general, tuturor instituţiilor Uniunii. → În mod originar principiul subsidiarităţii este ancorat în art. 5 din tratatul C.E. inserat de TMs., care dispune ,,Comunitatea acţionează în limitele competenţelor care îi sunt conferite şi a obiectivelor care îi sunt încredinţate prin Tratat (par. 1). În domeniile care nu ţin de competenţa sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarităţii, dacât dacă, şi în măsura în care, obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră satisfăcătoare de către statele membre însă pot fi realizate mai bine, la nivel comunitar, date fiind dimensiunile sau efectele acţiunii avute în vedere (par. 2).
A se vedea, Fabian Gula, op cit p. 68 şi operele citate acolo. (….) principiul subsidirităţii exprimă voinţa individului sau a statului federal de a depinde de stat, de autorităţi numai în măsura în care are nevoie de ajutorul acestora. Ideea este ca statul să garanteze peste tot, acţionând foarte puţin. 339
108
→ Prin Comunicarea din 17 octombrie 1992, Comisia afirmă că principiul ,,nu determină competenţe”(acest lucru îl face Tratatul) iar potrivit, art. 3 B (5), ,,nici nu se aplică domeniilor ce aparţin competenţei exclusive a Comunităţii”, domenii ce nu sunt definite explicit de tratat, ceea ce determină Comisia să facă această definire cu privire la obligaţia Comunităţii de a acţiona şi referitor la desesizarea statelor privind dreptul de a interveni unilateral.340 Principiul nu se aplică decât competenţelor concurente (partajate sau rezervate-competenţe nedefinite explicit de tratat), în cadrul cărora are două dimensiuni341: - necesitatea intervenţiei, fie a Comunităţii fie a statelor membre, prin compararea şi evaluarea mijloacelor şi instrumentelor de care dispun fiecare; - eficacitatea legală, Comunitatea trebuie să reţină modul de intervenţie care lasă mai multă libertate statelor, persoanelor fizice şi întreprinderilor, conform, art. 3 B (5) alin. 3. Principiul subsidiarităţii, presupune, prin urmare, două aspecte: - Uniunea/Comunităţile are competenţa exclusivă să acţioneze în domeniile şi în măsura obiectivelor care le sunt încredinţate în mod expres şi evident342. În acest sens ele vor acţiona cu titlu definitiv, irevocabil şi fără alternative343. Sub acest aspect, principiul subsidiarităţii acţionează în domeniile politicilor agricole, a transporturilor, a concurenţei sau în domeniul politicii comerciale comune. În acest caz intervenţia comunitară este obiectivă, legal- obligatorie344; - în domeniile care nu aparţin competenţelor exclusive ale Uniunii/Comuităţilor, în care se exercită competenţe concurente sau partajate, respectiv, domeniile politicii sociale, sănătăţii, protecţiei consumatorilor sau al mediului, în care statele membre, dat fiind dimensiunile şi efectele acţiunii respective nu pot realiza obiectivele propuse, Uniunea/Comunităţile va interveni în măsura în care aceste obiective pot fi realizate mai bine la nivel comunitar decât la nivelul statelor membre. În acest caz intervenţia comunitară are caracter de necesitate, dar nu este nelimitată, fiind circumscrisă strict obiectivelor avute în vedere. → La Consiliul European de la Edinburg, din 11-12 decembrie 1992, s-a afirmat în legătură cu principiul subsidiarităţii că, în baza art. A (I) şi art. B (2) din TMs., acest principiu constituie esenţa titlului I din tratat. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 90. Idem. 342 Avizul nr. 1/75 al Curţii de Justiţie, în ECR, 1975, 1355-1363. 343 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 90. 344 Idem 340 341
109
Astfel, aplicarea principiului are în vedere respectarea identităţii naţionale şi păstrarea competenţelor naţionale, prin luarea în considarare a cetăţenilor într-un mod mai efectiv în procesul decizional345. Cu acest prilej, s-a precizt că art. 3 B (5) pune în lumină trei elemente principale, ce reprezintă esenţa acestui principiu346: - limita în acţiunea comunitară, potrivit căruia, Comunitatea acţionează doar în limitele competenţelor încredinţate de tratat şi dacă acţiunea are ca obiect realizarea unuia sau mai multora dintre obiectivele sale(art. 3 B 5 alin. 1). În acest caz, competenţa naţională este regula, iar competenţa comunitară este excepţia; - obligativitatea acţiunii comunitare, priveşte doar competenţele exclusive ale Comunităţii. Comunitatea este obligată să intervină dacă, obiectivul nu poate fi realizat de o manieră suficientă printr-o acţiune a statelor membre, considerate separate, şi dacă el poate fi realizat, mai bine, la nivel comunitar (art. 3 B 5 alin. 2); - natura şi intensitatea acţiunii comunitare, se pune pentru orice acţiune comunitară, indiferent că este sau nu de domeniul competenţei exclusive a Comunităţii. Mijloacele destinate acţiunii comunitare trebuie să fie proporţinale cu obiectivul urmărit. Un rol esenţial în punerea în aplicarea regulilor de mai sus revine Comsiei, care trebuie să procedeze la consultări mai largi înainte de a propune măsuri legislative, care să justifice conformitatea cu principiul subsidiarităţii347. → Extrem de relevant în această materie este, de asemenea, Acordul interinstituţional din 25 octombrie 1993 ,,Democraţie, transparenţă şi subsidiaritate” care vizează procedurile de punere în aplicare a principiului subsidiarităţii, adoptat de Parlamentul European, Consiliu şi Comisie. Acordul întăreşte imperativul general potrivit căruia instituţiile menţionate, pe parcursul întregii proceduri legislative, trebuie să verifice dacă acţiunea legislativă pe care o întreprind respectă principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii348. → Prin Rezoluţia sa din 20 aprilie 1994, Parlamentul European a contatat că principiul subsidiarităţii a dobândit statutul de normă juridică constrângătoare şi de rang constituţional şi că ea obligă atât instituţiile europene cât şi statele membre. Ibidem, p. 91. A se vedea pentru detalii, O. Manolache, op. cit. p. 91, 92. 347 Rolul crescut al Comisiei –în exercitarea dreptului se iniţiativă legislativă– se datorează tratatului de la Maastricht. 348 A se vedea, Raluca Bercea, op cit. p. 134. Pentru detaliile reeferitoare la procedură, a se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 92, 93; şi J. -M. Favret, op. cit. p. 143. 345 346
110
→ În contextul preocupării pentru respectarea principiului subsidiarităţii, în spiritul actelor menţionate anterior349 s-au conturat criteriile de aplicare şi de control ale acestuia. Înainte de intrarea în vigoare a TMs. (deci înainte de consacrarea principiului subsidiarităţii) Comisia, care, a fost cel mai des incriminată pentru depăşirea constantă a competenţelor de către Comunităţi, a făcut demersuri pentru verificarea respectării regulilor partajului de competenţă cu instituţiile naţionale, după cum urmează350: 1. fiecare instituţie, în exercitarea competenţelor sale, veghează la respectarea principiului subsidiarităţii; 2. aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii se face cu respectarea dispoziţiilor generale şi a obiectivelor Tratatului, a principiilor stabilite de Curtea de Justiţie, în condiţiile menţineriii echilibrului instituţional şi a realizării integrale a acquis- ului comunitar; 3. principiul subsidiarităţii nu pune în cauză competenţele atribuite Comunităţii prin Tratat, aşa cum sunt interpretate de Curtea de Justiţie; 4. ambele aspecte ale subsidiarităţii trebuie să fie ntrunite; 5. forma acţiunii comunitare trebuie să fie cât mai simplă posibil pentru realizarea obiectivului şi să dovedească o executare necesră şi eficace; Dacă se impune măsura legiferării, directivele sunt preferabile regulamentelor, directivelor- cadru şi măsurilor detaliate;
A se vedea, Actele menţionate în text ( A.U.E., TMs., Comunicarea Comisiei, Rezoluţia Parlamentului European din anul 1992, Acordul interinstituţional din anul 1993, prevederile Consiliului de la Edinburg din anul 1992) şi Concluziile Consiliului de la Birmingham din 16 octombrie anul 1992, prevederile Acordului interinstituţional din anul 1995 şi Protocolului cu privire la aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii anexat la Tratatul de la Amsterdam. 350 a se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 93, 95; şi Raluca Bercea, op cit. p.334, 335. 349
111
6. măsurile comunitare trebuie să lase o cât mai mare libertate posibilă pentru decizia naţională a statelor membre, în concordanţă cu asigurarea obiecrivului măsurii şi cu respectarea prevederilor Tratatului; 7. dacă întreprinderea vreunei acţiuni comunitare nu este posibilă ca urmare a aplicării principiului subsidiarităţii, statele membre sunt obligate să ia toate măsurile corespunzătoare pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor lor (potrivit Tratatului) şi să se abţină să ia orice măsură care ar putea să pericliteze realizarea obiectivelor Tratatului. Această cerinţă se realizează numai prin respectarea regulilor generale stabilite de art. 10 C.E.; 8. Comisia trebuie să recurgă la consultări, înainte de a face propuneri legislative, să publice documentele cu privire la aceste consultări (cu excepţia cazurilor de urgenţă deosebită şi confidenţialitate); de asemenea, trebuie să motiveze pertinenţa propunerilor sale în raport de principiul subsidiarităţii; trebuie să ţină seama de necesitatea ca orice cheltuieli (financiare, administrative) ce revin Comunităţii, guvernelor naţionale, autorităţilor locale, operatorilor economici şi persoanelor fizice, să fie minime, şi proporţionale cu obiectivul de realizat; trebuie să prezinte Consiliului European, Parlamentului şi Consiliului, un raport annual cu privire la aplicarea art. 5, raportul trebuie trimis şi Comitetului Regiunilor şi Comitetului Economic şi Social. 9. Parlamentul şi Consiliul trebuie să analizeze conformitatea de principiu cu imperativele de subsidiaritate a propunerilor Comisiei.10. În cadrul procedurilor de codecizie şi de cooperare (potrivit, art. 251 C.E. respectiv, art. 252 C.E.), Consiliul trebuie să informeze Parlamentul cu privire la poziţia sa referitoare la aplicarea principiului (art. 5 C.E.) în cadrul expunerii de motive a propunerii comune. Consiliul este obligate să detalieze, dacă este cazul, motivele pentru care consideră că o parte a propunerii sau aceasta în întregime nu este conformă cu principiul subsidiarităţii, respectiv cu art. 5 C. E. 11. Respectarea principiului subsidiarităţii face obiectul unei reexaminări potrivit regulilor stabilite prin Tratatul C.E. Prin urmare, respectarea acestui principiu, în prezent, este verificată, controlată doar ulterior adoptării actului normative (comunitar)351. În viitor se doreşte ca parlamentele naţionale să fie avertizate din timp de Comisia Europeană cu privire la poiectul de act normativ care se bazează pe acest principiu. ,,Curtea are posibilitatea de a examina respectarea principiului subsidiarităţii la adoptarea actelor normative comunitare şi de a anula acele prevederi care au fost adoptate cu nesocotirea ei.” De exemplu, CJCE, 233/1994, Germania c./Parlamentul European şi Consiliul Uniunii Europene, 1997, Rec. 1997; A se vedea pentru detalii, Fabian Gula , op. cit. p. 71 351
112
3. 5. c. Principiul proporţionalităţii → Jurisprudenţa Curţii de Justiţie este cea care a introdus în ordinea juridică comunitară principiul proporţionalităţii, pe care l-a circumscris unui domeniu specific: protecţia operatorilor economici împotriva prejudiciilor ce pot rezulta din reglementările comunitare352. → Înainte de a fi reglementat prin art. 5 alin 3 C.E., chiar şi într-o formă generală, referinţe la principiul proporţionalităţii au fost identificate în dispoziţii diverse ale tratatelor institutive. Astfel, art. 34 C.E. stipulează că, în cadrul Politicii Agricole Comune (P.A.C.), Consiliul trebuie să se limiteze la obiectvele prevăzute de art. 33353, sau art. 30 C.E., stipulează că atingerile legitime pe care statele membre le pot aduce principiului liberei circulaţii a mărfurilor trebuie să fie justificate de interesul general (adică, proporţional cu acesta), sau în materie de concurenţă, art. 81 par. 3 care prevede ajutoarele de stat considerate compatibile cu piaţa comună. → Principiul este reglementat ca atare în art. 5 alin. 3 C.E., ,,Acţiuneaa Comunităţii nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prezentului Tratat”. Principiul proporţionalităţii are un câmp de aplicare mai întins decît cel al subsidiarităţii, acţiunea sa cuprinzând atât domeniul de exercitare a competenţelor concurente, cât şi acela al competenţelor exclusive. Curtea a precizat că ,,principiul proporţionalităţii solicită ca orice sarcină impusă destinatarilor regulilor comunitare să fie limitată măsurii strict necesare pentru realizarea obiectivului prevăzut în Tratat, cu cât mai puţine sacrificii posibile din partea destinatarilor cărora li se adresează.354 Potrivit acestui principiu, mijloacele folosite de autorităţi trebuie să fie proporţionale cu scopul lor.Î mod concret, atunci când Comunitatea are de ales între mai multe mijloace de acţiune, ea trebuie să utilizeze , măsura cu eficacitate egală cu aceea care lasă cea mai mare libertate statelor membre, particularilor şi întreprinderilor355. În acest caz trebuie să se examineze cu atenţie dacă o intervenţie pe cale legislativă (ce presupune adoptarea unui act comunitar) se dovedeşte necesară, sau dacă alte mijloace, mai puţin constrângătoare, pot fi utilizate: recomandare, sprijin financiar, aderarea la o A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 48.şi S. Néri, Le principe de proportionnalité dans la jurisprudence de la Cour relative au droit communautaire agricole, RTDE, 1981, p. 652. 353 Această dispoziţie a fost interpretată nu doar ca o referinţă implicită la principiul proporţionalităţii, ci şi ca o limită de natură obiectivă a competenţei comunitare. A se vedea în acest sens, Raluca Bercea, op. cit. p. 344; şi C.Blumann, L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, Paris, 2005, 271. 354 CJCE, 265/87, Schrader, 11. 07. 1989, Rec. 2263. 355 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 48. 352
113
convenţie ineternaţională, etc. Dacă actul comunitar se dovedeşte indispenspensabil, conţinutul său nu trebuie să se caracterizeze print-un ,,exces de reglementare, cu caracter constrângător”, ci se cuvine a se da preferinţă, de exemplu, directivelor prin raportare la regulament şi directivelor- cadru prin raportare la măsurile mai detaliate356. În acest sens Curtea a precizat că ,,principiul proporţionalităţii, care face parte din categoria principiilor generale ale dreptului comunitar, reclamă ca actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este strict necesar realizării obiectivelor legitime urmărite prin reglementările în cauză, iar atunci când instituţia are posibilitatea să aleagă între mai multe măsuri, se cuvine să recurgă la cea mai puţin constrângătoare pentru cel ce urmează să o execute (pentru destinatarul măsurii, n.a.), iar atunci când se impun unele sarcin, acestea să nu fie disproporţionate în raport cu scopurile vizate357. Reamintim că Tratatul de la Amsterdam, care modifică unele prevederi ale TMs., conţine în anexă un protocol, prin care se cere fiecărei instituţii comunitare să vegheze în permanenţă la corecta respectare a principiilor subsidiarităţii proporţionalităţii. Protocolul, pe lângă faptul că, este de natură să asigure un control al respectării celor două principii, reafirmă ideea că în activitatea lor Comunităţile Europene trebuie să lase autorităţilor naţioanale o marjă largă de decizie, cu condiţia respectării dispoziţiilor tratatelor institutive358, principiilor generale ale dreptului şi acqui-ului comunitar.
CAPITOLUL III. Izvoarele dreptului comuniatar 1. Precizări prealabile → În accepţiune materială, prin izvoare de drept înţelegem condiţiile materiale de existenţă ale societăţii, care determină acţiunea legiuitorului sau, care dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice (dacă e vorba de obicei)359, ce conduc la apariţia normelor juridice - a dreptului.
Idem. CJCE, 157/96, The Queen, 05. 05. 1998, Rec. I- 2211. 358 A se vedea, Ştefan Munteanu, Integrarea euopeană. O perspectivă juridico-filozofică. Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2006, p. 101. 359 A se vedea, Nicolae Popa, Mihail - Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria generală a dreptului, Ed a 2-a, Ed. All Beck, Bucureşti, p. 161. 356 357
114
Dreptul comunitar nu este numai rezultatul unor condiţii materiale de existenţă ci şi al dorinţei statelor membre, ale Comunităţilor Europene/Uniunii Europene ,,de a asigura o pace durabilă între popoarele lor, concretizată în creşterea continuă a nivelului de trai al naţiunilor europene şi în colaborarea lor reciproc avantajoasă360. → În accepţiune formală izvoarele dreptului reprezintă formele de exprimare a normelor juridice, actele normative (legile, în sens generic) în sens restrâns, obiceiul juridic, practica judecătorească şi precedentul judiciar, doctrina, contractul normativ361 şi actul normative, în sens larg, * În sens restrâns, din perspectivă, formală, dreptul comunitar distinge două categorii de izvoare: - izvoare primare, în principiu, tratatele institutive (dreptul primar sau originar), şi - izvoare secundare, regulile juridice conţinute în actele adoptate de instituţii, în aplicarea acestor tratate (dreptul secundar sau derivat). * În sens larg362 , din ,,izvoarele dreptului comunitar,, fac parte, alături de tratatele institutive şi actele adoptate de instituţiile comunitare şi: a) regulile de drept aplicabile în ordinea juridică comunitară: normele juridice care rezultă din convenţiile statelor membre încheiate în aplicarea tratatelor comunitare, izvoare nescrise, principiile generale de drept, jurisprudenţa Curţii de justiţie; b) regulile de drept a căror origine este exterioară ordinii juridice comunitare: normele juridice care rezultă din relaţiile exterioare ale Comunităţilor. 2. Dreptul comunitar primar Dreptul comunitar primar este format din
A se vedea, Conelia Lefter, op. cit. p. 52. În ramura dreptului muncii şi al securităţii sociale, contractul normativ este izvor de drept, sub forma contractelor colective de muncă, în care se prevăd condiţiile generale al organizării procesului muncii într- ramură determinată şi pe baza cărora sunt încheiateapoi contracte individuale de muncă. În dreptul constituţional, contractul normativ reprezintăizvor de drept în materia organizării şi funcţionării structurii federative a statelor. În dreptul internaţional public, contractul normativ îmbracă forma tratatului. A se vedea pentru detalii, Nicolae Popa, MihailConstantin Eremia, Simona Cristea, op. cit. p.178. 362 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 133. 360 361
115
a) tratatele institutive (originare) ale Comunităţilor Europene, inclusiv cele care le modifică, le completează sau le revizuiesc; b) alte tratate comunitare care au modificat prevederile iniţiale al Tratatelor institutive; c) convenţiile între statele membre363; a) Tratatele institutive - originare sunt: - Tratatul de la Paris care instituie C.E.C.O364., semnat la 18 aprilie 1951 intrat în vigoare la 23 iulie 1952. Este însoţit de numeroase anexe şi protocoale adiţionale ( protocoale asupra statutului Curţii de justiţie şi asupra privilegiilor şi imunităţilor), cu aceeaşi valoare ca şi tratatul. - Tratatele de la Roma care instituie C.E.E. şi C.E.E.A.365semnate la 25 martie 1957, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1958. Tratatele sunt însoţite de numeroase anexe şi protocoale dintre care amintim pe cel care defineşte statutul Băncii europene de investiţii, şi protocoalele semnate la Bruxelles la 17 aprilie 1957 asupra privilegiilor şi imunităţilor, asupra Curţii de Justiţie. Aceste texte au intrat în vigoare la 14 ianuarie 1958. → Modificările şi completările aduse tratatelor originarere zultă nu numai din tratate propriu-zise ci şi din acte ale instituţiilor comunitare, de exemplu în cadrul procedurii simplificate de revizuire366, sau în cazul actelor de natură particulară, adică a ,,deciziilor,, care impun o ratificare din partea statelor membre. Dintre cele mai importante modificări amintim: - Convenţia referitoare la anumite instituţii comune, semnată şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu tratatele de la Roma; tratatul ce instituie un Consiliu unic şi o Comisie unică a Comunităţilor şi protocolul unic asupra privilegiilor şi imunităţilor, semnate la Bruxelles, la 8 aprilie 1965, intrate în vigoare în august 1965; A se vedea, Hauschild, L’importance des conventions communautaires pour la création d’un droit communautaires, RTDE, 1975; şi Louis Cartou, L’Union européenne, Traités de Paris – Rome – Maastricht, ed.vi-a, Dalloz, Paris, 2006 p.131 et. suiv. 363
364 365
În continuare îl vom folosi în text, prescurtat, T. C.E.C.O. În continuare le vom folosi în text, prescurtat, T.C.E.E., respectiv, T.C.E.E.A.
Este vorba despre o revizuire pur comunitară, care evită faza diplomatică. Această procedură simplificată, în T.C.E.C.O. se realiza cu intervenţia Curţii de Justiţie. În cadrul T.C.E.E. şi T.C.E.E.A. se impune numai o decizie unanimă a Consiliului, asupra propunerii Comisiei şi după avizul Parlamentului (art. 76, 85, 90 C.E.E.A., 32 § 3 C.E., 80 § 2 C.E., 149 C.E., 221 C.E., 222 C.E.), asupra propunerii Curţii de Justiţie după consultarea Comisiei şi Parlamentului (art.226 şi 245 alin. 2 C.E. , sau asupra recomandării B.C.E. şi avizul conform al Parlamentului (art.107 § 5 C.E.) 366
116
- Tratatele ,, bugetare,, de la Luxemburg, din 22 aprilie 1970, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971, şi de la Bruxelles din 22 iulie 1975, intrat în vigoare la 1 iunie 1977, prin care sporesc puterile bugetare ale Parlamentului European. - Decizia cu privire la înlocuirea contribuţiilor financiare prin resursele proprii ale Comunităţilor, în baza art. 269 C.E. şi 173 C.E.E.A., intrată în vigoare 1 ianuarie 1971, înlocuită prin decizia referitoare la sistemul de resurse proprii din 29 septembrie 2000367; decizia din 20 septembrie 1976 cu privire la alegerea reprezentanţilor Parlamentului European referitoare la votul universal direct (in baza art. 190 C.E), care a făcut obiectul unei adoptări de către statele membre, în conformitate cu regulile constituţionale respective. Deciziile cu privire la resursele proprii, ca şi celelalte decizii amintite, sunt asimilate Tratatelor instuitutive, deorece Curtea de Justiţie a decis că natura unui act nu depinde de forma sau denumirea sa, ci de conţinutul său. Aceste decizii privesc chiar conţinutul Tratatului deşi denumirea lor nu corespunde conţinutului lor. - actele de aderare368 ale statelor care au devenit membre ale Comunităţilor, constituie surse de drept comunitar primar369; Curtea de Justiţie a precizat în acest sens că ,,Aderarea noilor state membre se realizează prin acte care au valoare de drept primar şi care pot modifica în oricare domeniu dreptul comunitar,,370 b) Alte tratate care modifică Tratatele institutive sunt: Actul unic European (A.U.E.), semnat la Luxemburg şi la Haga din 17 şi 28 februarie 1986, intrat în vigoare la 1 iulie 1987371; Tratatul asupra Uniunii Europene (T.U.E.), semnat la Mastricht la 7 februarie 1992; Tratatul de la Amsterdam (T.A.) semnat la 2 octombrie 1997; Tratatul de la Nisa. Aceste tratate nu constituie drept comunitar asimilabil tratatelor comunitare institutive decât în privinţa acelor dispoziţii care J.O.C.E. n. L 253/42 din 07. 10. 2000 Acestea conţin dispoziţii instituţionale care au fost deja integrate în tratatele comunitare , de exemplu, modificarea ponderii voturilor în cadrul Consiliului, modificarea compunerii instituţiilor şi a organelor comunitare: A sevedea, Paul Mircea Cosmovici, Roxana Munteanu, Dreptul european al concurenţei. Înţelegerile între întreprinderi. Reguli generale., Editura Academiei Române, Bucureşti, 2001, p.57. 369 Asupra condiţiilor şi limitelor în care actele de aderare conferă valoare de drept comunitar primar anumitor dispoziţii de drept derivat, a se vedea, C.J.C.E., 28. 04. 1988, S.A. Laissa, aff. Jtes. 31 et 35/86, Rec. 2285, A se vedea şi, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 133. 370 A se vedea, O. Ţinca, Drept comunitar general, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti, 1999, p. 51……………………………………………………………… 371 J.O.C.E. n. L.169 din 29 iunie 1987 367 368
117
modifică tratatele comunitare, de exemplu, Titlurile II, III, IV, şi VII din T.U.E. În schimb alte dispoziţii din titlurile V şi VI, ce corespund celui de-al 2-lea şi al 3-lea pilon, relifează categoria dreptului comunitar complementar372. Tratatul de la Amsterdam este structurat pe trei părţi. Prima parte conţine ,,modificări de fond,, aduse T.U.E. şi celor trei tartate comunitare (institutive). A doua parte realizează o ,,simplificare,, a tratatelor comunitare, cuprinzând anexe şi protocoale cu scopul de a înlătura dispoziţiile caduce şi pentru a adapta textul anumitor dispoziţii. Se prevede, de asemenea, abrogarea Convenţiei din 25 martie 1957 cu privire la anumite instituţii commune şi a tartatului de fuziune din 8 aprilie 1965 şi înlocuirea lor cu art. 9 din Taratatul de la Amstedam. Datorită operaţiei de simplificare s-a decis renumerotarea completă a T.C.E. şi a T.U.E., deoarece ca urmarea revizuirii decisă la Amsterdam, şi în special datorită simplificării , prezentarea T.C.E. devenea tot mai neclară. Astfel, potrivit art. 12 par. 1 din T.A., articolele, titlurile, secţiunile din T.U.E. şi din T.C.E., astfel cum au fost modificateprin dispoziţiile T.A, sunt renumerotate conform tabelelor de echivalenţe figurând în anexa din Tratat, care face parte integrantă din acesta373. → Raporturile dintre tratatele institutive. Autonomia tratatelor institutive. Deşi, prin Convenţia cu privire la anumite instituţii comune (Roma, 1957), şi prin Tratatul de fuziune a executivelor (Bruxelles, 1965), instituţiile sunt comune, aceastea îşi execită atribuţiile în cadrul fiecărei comunităţi, potrivit dispoziţiilor din fiecare tratat. Raporturile reciproce dintre tratatele institutive sunt guvernate de art. 305 C.E., care, potrivit regulilor de drept internaţional, stipulează că dispoziţiile Tratatului C.E. – tratat general, nu modifică pe cele ale Tratatului C.E.C.O.374 şi nu derogă de la stipulaţiile Tratatului C.E.E.A. - tratate speciale.375 Raporturile dintre tratate le putem prezenta astfel: - dispoziţiile specifice ale Tratatului C.E.E.A. - tratat special, de integrare sectorială – au prioritate faţă de dispoziţiile Tratatului C.E.tratat general, care acoperă toate activităţile economice (inclusiv piaţa energiei atomice) ; A se vedea pentru detalii, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 135. Sunt numite şi tratate compozite. 373 A se vedea, Paul Mircea Cosmovici, Roxana Munteanu, op. cit. p. 53-59. 374 Deşi a ieşit din vigoare, vom face referire şi la T.C.E.C.O., pentru că, numai din punct de vedere istoric se înţelege mai bine ansamblul izvoarelor dreptului comunitar şi raporturile dintre. 375 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 135. 372
118
- în cazul unei lacune în Tratatul C.E.E.A - tratat special - se aplică dispoziţiile Tratatului C.E. şi dreptul derivat corespunzător acestui tratat. Curtea de Justiţie a încercat să atenueze independenţa/autonomia tratatelor, făcând să prevaleze o mai mare armonizare în interpretarea dispoziţiilor lor ,,considerând că Tratatul C.E. este o normă fundamentală în lumina căruia celelalte tratate trebuie sistematic interpretate.376 Astfel, atunci cînd se constată că dispoziţiile din Tratatul C.E.E.A. cu privire la Piaţa comună a produselor nucleare au caracter sumar, ,,acestea trebuie reintegrate din perspectiva Tratatului C.E.,, ceea ce nu este alteceva decît ,,aplicarea la un domeniu înalt specializat (cum este Piaţa nucleară, n.a.) a concepţiilor juridice care inspiră structura pieţei comune în general,,377 → Structura tratatelor institutive. Structura tratatelor institutive este aproape identică, cuprinzând patru categorii de clauze378: preambul şi clauze de început, clauze instituţionale, caluze materiale, clauze finale. → În preambul şi în clauzele de început sunt enunţate: - în termini similari, scopurile etice şi politice care au animat şefii statelor fondatoare - scopurile socio-economice proprii fiecărui tratat comunitar ( art. 2 şi 3 C.E.C.O., şi C.E. şi ! şi 2 C.E.E.A.) Ansamblul acestor dispoziţii cuprind obiective şi principii cu caracter general, despre care Curtea de Justiţie n-a ezitat să precizeze, că au aceeaşi forţă juridică ca orice alte dispoziţii din Tratat, adică efect direct379, şi că, referirindu-se la art. 2 T.C.E., câmpul de aplicare al Tratatului este limitat la activităţile economice 380 .Tratatul nu stabileşte o ierarhie a obiectivelor fundamentale, menţionează însă că au caracter imperative. Din această perspectivă Curtea de Justiţie a arătat că incapacitatea unei instituţii comunitare de a realiza în termen unul din aceste obiective (de exemplu, politica Idem 14 . 11. 1978, délibération 1/1978, Rec.2151 et JDI 1979. 929. 378 A se vedea pentru detalii, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 136; objectifs P. Pescatore, Les objectifs de la Communauté européenne comme principes d’interprétation dans la jurisprudence de la Cour de Justice, Mélanges Ganshof van der Meersch, p.325 379 De exemplu, C.J.C.E., a invocat preambului Tratatului C.E.E. drept bază legală pentru a explica principiul efectului direct al dreptului comunitar, în cauza Van Gend en Loos din 05. 02. 1963, aff. 26/62; A se vedea, C. Lefter, op. cit. p. 56; şi Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 136; 380 C.J.C.E., 12. 12. 1974, Walrave, aff..36/74, Rec.74 376 377
119
agricolă) nu va legitima invocarea necunoaşterii unui alt obiectiv (libera circulaţie a produselor)381 → Clauzele instituţionale care formează ,,sistemul instituţional,, al Comunităţilor sunt descrise în prima parte, astfel: baza Comunităţilor, organizarea, funcţionarea şi competenţele instituţiilor, finanţele, funcţia publică, relaţiile exterioare. Cu privire la aceste clauze Curtea a utilizat termenii ,, constituţie,, - cu referire specială la Tratatul C.E382- şi ,,cartă constituţională,,383. Este de remarcat o reducere al caracterului supranaţional al sistemul instituţional al Tratatelor C.E.E.şi C.E.E.A. faţă de sistemul C.E.C.O., de exemplu, cu privire la atribuţiile Comisiei, la acţiunile ce se derulează în faţa Curţii de Justiţie → Clauzele materiale384. Cea mai mare parte a clauzelor din tratate definesc regimul economic şi social (economic şi tehnic pentru T. C.E.E.A.), pe care ele însele le-au instiuit. Astfel, din punct de vedere al tehnicii juridice folosite în redactarea clauzelor materiale distingem două tratate speciale, numite şi tratate de integrare sectorială - T.C.E.C.O. şi T.C.E.E.A.- şi un tratat- cadru- T.C.E.385 Tratatul C.E.C.O. conţinea o codificare completă şi detaliată a regimului aplicabil statelor membre şi întreprinderilor în sectorul cărbune-oţel. Tratatul realizează o adevărată legislaţie în sectorul amintit, lăsând Înaltei Autorităţi decât misiunea de executare. Pentru realizarea unei integrări economice de ansamblu, clauzele materiale ale Tratatului C.E. formulează obiective de atins şi principii ce stau la baza instituţiilor. În ,,cadrul,, astfel definit de tratat, se elaborează o legislaţie cu totul specială, în materie de politici comune (politica agricolă comună – art. 32 la 37C.E., politica transporturilor – art. 70 şi 71 C.E., politica de conjunctură – art. 99 C.E., politica comercială comună – art. 133 C.E.), dar şi pentru libera circulaţie a lucrătorilor (art. 40 C.E.), sau libertatea de stabilire (art. 44 C.E.). Clauzele materiale ale Tratatului C.E.E.A. se impart între cele ale unui tratat cadru cu cele ale unui tratat lege. De aceea competenţele încredinţate instituţiilor sunt mai mult operaţionale (de exemplu în domeniul cercetării) decât normative 381
C.J.C.E., 10. 12. 1974, Charmasson , aff. 48/74.
382
Aviz, 1/76 din 26. 04. 1977, Rec.741
383
C.J.C.E., 23.04. 1986. Les Verts c/ Parlement européen, aff. 294/83, Rec.339. A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 136;
384
385
120
Din punct de vedere al naturii efectelor dispoziţiile materiale ale tratatelor distingem între dispoziţii direct aplicabile (de exemplu, regulamentele) care dau naştere la drepturi pentru particulari şi de care aceştia se pot prevala în faţa instanţelor naţionale ale statelor membre, şi dispoziţii care trebuie să facă obiectul unei prealabile măsuri de aplicare din partea fie a instituţiilor fie a statelor membre (de exemplu, directivele sau deciziile) → Clauzele finale ale tratatelor au în vedere modalităţile de ratificare şi de revizuire, convenite de părţile contractante, modalităţile de intrare în vigoare ale tratatelor Tratate solemne, tratatele comunitare sunt ratificate de către fiecare stat contractant potrivit regulilor constituţionale respective, neputând intra în vigoare decât după depunerea instrumentului de ratificare din partea tuturor semnatarilor386. În această privinţă, literatura juridică, a arătat, cu referire la Tratatul originar C.E.E., caracterul de self-executing al Tratatului, adică, în baza ratificării, tratatul devin lege în cadrul statelor membre şi trebuie aplicat în mod direct de către tribunalele naţionale. Sarcina de punere a lor în aplicare revine în primul rând instituţiilor comunitare în temeiul art 4 C.E., iar drepturile şi obligaţiile pe care el le stabileşte nu există pur şi simplu între statele membre pe o bază internaţională reciprocă, ci pe baza unui set complex de relaţii între statele membre, cetăţenii lor şi instituţiile comunitare387 Caracterul de autoritate al tratatelor ,,Regulile din tratate se situează în vârful ierarhiei ordinii juridice comunitare, ele au prioritate în raport cu celelalte acte comunitare (dreptul derivat sau dreptul născut din relaţiile exterioare al Comunităţilor,,388. Această prioritate este garantată de o serie de acţiuni ce pot fi deduse în faţa Curţii de Justiţie care sancţionează ,, încălcarea tratatelor (art. 230 C.E., art. 232 C.E. art. 234 C.E., art. 146, 148 la 150 C.E.E.A., şi fostul art. 35 C.E.C.O.) C. Convenţiile între statele membre încheiate în aplicarea tratatelor comunitare389 Guvernul francez este depozitarul Tratatului C.E.C.O., iar cel Italian, al Tratatelor C.E.E.E şi C.E.E.A. Tratatele de la Mastricht, Amsterdam şi Nisa, deoarece au modificat, în principal, Tratatul C.E.E., şi în subsidiar, tratatele C.E.C.O.şi C.E.E.A, au ca depozitar, guvernul Italian. A se vedea în acest sens, C. Lefter, op. cit. p.58. 387 A se vedea, O. Manolache, op.cit. p.21. 388 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 139; 386
121
În principiu, Tratatele institutive sunt singura sursă de drept comunitar, dar în baza acestora, statele membre şi-au conservat dreptul de a încheia între ele acorduri şi convenţii. ,,Aceste acorduri constituie neândoielnic un izvor de drept comunitar, în măsura în care, negociate în executarea tratatelot, sunt destinate să le completeze,,390 → Astfel, potrivit art. 293 C.E., statele membre vor începe negocieri între ele, dacă este nevoie, în vederea încheierii de acorduri, în diverse domenii, pentru a garanta cetăţenilor lor391: - protecţia persoanelor, exercitarea şi protecţia drepturilor în condiţiile acordate de fiecare stat propriilor cetăţeni; - eliminarea dublei impuneri în interiorul Comunităţii; - recunoaşterea reciprocă a societăţilor în sensul alineatului 2 din articolul 48, menţinerea personalităţii juridice în cazul transferării sediuluidintr-o ţară în alta şi posibilitatea fuziunii unor societăţi supuse unor legislaţii naţionale diferite; - simplificarea formalităţilor privitoare la recunoaşterea şi executarea reciprocă a hotărârilor judecătoreşti, precum şi a sentinţelor arbitrale. Au fost încheiate convenţii între statele membre care, deşi nu au în mod direct fundamentul juridic în art. 239 din T.C.E. sau într-o altă dispoziţie specificăa unuia din tratatele institutive, obiectul lor este în strânsă legătură cu executarea tratatelo r 392 : - Convenţia din 29. 02. 1968. cu privire la recunoaşterea reciprocă a societăţilor; - Convenţia de la Bruxelles din 27. 09. 1968 cu privire la competenţa judiciară şi executarea hotărârilor în materie civilă şi comercială; - Convenţia de la Roma din 19 iunie 1980 cu privire la legea aplicabilă obligaţiilor contractuale393; - Convenţii referitoare la brevetele europene (Műnchen 05. 10. 1973) şi comunitare (Luxemburg 15. 12. 1989)394; A se vedea, Hauschild, L’importance des conventions communautaires pour la création d’un droit communautaires, RTDE, 1975. 390 A se vedea, J. Boulouis, M. Chevalier, Grands arrets de la Cour de Justice des Communautés européennes, tome 1, 5 éd., Paris, Dalloz, 1991 391 A se vedea, Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Editura Polirom, Ed. a II-a, Iaşi, 2002, p. 110. 392 A se vedea, R. Munteanu, op. cit.p. 305 389
393 394
JOCE, nr. L. 266 din 09. 10. 1980. JOCE, din 17. 10. 1977; L. 401 din 30. 12. 1989
122
- Convenţia din 23. 07. 1990 referitoare la eliminarea dublei impuneri în cazul corectării beneficiilor întreprinderilor asociate395, etc. → Acordurile încheiate de reprezentanţii statelor membre în cadrul Consiliului. Statele membre pot încheia acorduri în formă simplificată, nesupuse ratificării. Aceste acorduri iau forma acordurilor reprezentanţilor statelor membre reuniţi în cadrul Consiliului Comunităţilor Europene (U.E.)396. → Alte acorduri între statele membre încheiate într-un domeniu de competenţă comunitară, respectiv o materie care a fost omisă de Tratat (de exemplu, politica energetică). Cu privira la această problemă s-a pus întrebarea dacă, instituţiile comunitare se abţin, sau se impune o revizuire a Tratatului? Statele membre au acoperit această lacună ,,prin încheierea sau pregătirea unor convenţii sau acorduri, creând astfel reguli de drept originale,,397 în domenii precum: politica energetică, proprietatea industrială, falimentul (proiectul de Convenţie privind falimentul, lichidarea, aranjamentele, concordatul şi alte proceduri similare, stabilit de Consiliu în 1995, care n-a fost semnat totuşi de statele membre; un Regulament – 1346/2000 – adoptat de Consiliu la 29. 05. 2000. privind procedurile de insolvabilitatereţine elementele esenţiale ale acestui proiect)398. Prin asemenea convenţii statele membre au creat reguli de drept noi, ce ţin locul funcţiei legislative pe care tratatul n- a exercitat-o. După anul 1970, cel mai frecvent s-a recurs la dispoziţiile art 308 C.E. care precizează: Dacă realizarea – în cadrul funcţionării pieţei comune – a unui obiectiv al Comunităţii impune o acţiune a Comunităţii, fără ca prezentul Tratat să fi prevăzut puterile de acţiune cerute în acest scop, Consiliul ia măsurile adecvate hotărând în unanimitate, la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European. Domenii diverse sunt vizate, prin folosirea ca temei juridic al acestui articol, fără a fi necesară revizuirea Tratatului: uniunea economică şi monetară, politica regională, politica mediului, mecanismele financiare corectoare, relaţiile cu ţările din 395
JOCE nr. L. 225 din 20. 08. 1990.
Nu există o regulă referitoare la publicarea acestor acorduri. Acestea depend de decizia Statelor member. A se vedea, chesiunea scrisă din 12. 05. 1971. JOCE, n. C. 110 din 30. 10. 1971. A se vedea, Louis Cartou, op. cit. p. 132. 397 Idem. 398 A se vedea, O. Manolache, op.cit. p.22, şi opera citată acolo. 396
123
Europa de est399. Recurgând la art. 308 C.E. este pusă în evidenţă alături de competenţele de atribuţie şi implicite ale Comunităţilor şi o competenţă subsidiară a acestora.400 3. Dreptul derivat /Actele juridice adoptate de instituţiile comunitare 3. 1. Precizări prealabile O caracteristică principală care distinge Comunităţile europene de organizaţiile internaţionale clasice, şi care o apropie de ordinea juridică internă este capacitatea de a crea reguli de drept, încredinândastfel anumitor organe, pentru a exercita după o procedură prestabilită, o putere normativă comparabilă cu o putere legislativă naţională401 Deşi redactorii tratatelor s-au ferit să utilizeze termenii ,,lege,, sau ,,legislaţie,, Curtea de Justiţie n-a ezitat acest lucru, referindu-se la T.C.E. ca reprezentând ,,sistemul legislativ al Comunităţii,,402 sau ,,puterea legislativă a Comunităţii,,403. Tratatul de la Amsterdam se referă la Consiliu în art. 207 C.E. ,,acţionând în calitatea sa de legislator,, pentru ca apoi ,,Declaraţia nr. 39 anexată la Actul final să facă referire la caliatatea instituţiilor de a redacta legislaţie comunitară. Termenul ,,act comunitar,, înseamnă orice instrument legislativ sau administrativ, adoptat de autorităţile administrativ, iar actul denumit comfort letter – scrisoare administrativă informală, care putea fi adoptat de Comisie potrivit dreptului comunitaral concurenţei a fost considerat ca şi un regulament de bază404. Dreptul derivat nu trebuie să contravină dreptului primar, în caz contrar el va fi lipsit de efecte juridice405. De asemenea, trebuie să fie Idem. Ibidem, cu operele citate acolo; Eexemplificăm în acest sens, adoptarea de către Consiliu a Regulamentului nr. 1435/2003 din 22. 07. 2003. privind statutul pentru o societate cooperativă europeană şi a Directivei nr. 2003/72 din 22. 07. 2003. privind suplimentarea statutului pentru o societate cooperativă europeană, ambele în J. Of. L.207/1, 25, din 18. 08. 203. Propunerea pe care o face Comisia în cazul de faţă trebuie să fie rezultatul tuturor statelor membre, cu excluderea vreunei abţineri, deoarece Consiliul trebuie să acţioneze unanim. 401 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 139. 402 C.J.C.E, 17. 12. 1970, Köster, aff. 25/70, Rec.1161 403 C.J.C.E., 09. 03. 1978, Simmenthal, aff.106/7, Rec.629 404 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 23: şi W. Cairns, p. 61. Termenul ,,act comunitar,, nu trebuie să fie confundat nici cu termenul identic cu semnificaţia din common law, ca un instrument legislativ adoptat de organele legislative constituţionale din Marea Britanie şi S.U.A.. 405 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 23 399 400
124
conform obiectivelor fundamentale, generale ale Comunităţilor, şi obiectivelor cu caracter specific – care sunt înfăptute prin intermediul diverselor politici comunitare şi principiilor generale ale dreptului comunitar. Actele comunitare sunt definite în art. 249 C.E.: ,,Pentru îndeplinirea misiunilor şi în condiţiile prestabilite…de tratat, Parlamentul European împreună cu Consiliul, Consiliul şi Comisia, hotărăsc regulamente şi directive iau decizii şi formulează recomandări şi avize. Articolul 161 din Tratatul Euratom este identic406. De reţinut că, nici art. 249 şi nici o altă dispoziţie comunitară nu stabileşte o ierarhie între categoriile de acte enumerate ,,nici una neavând vocaţia să se impună celelilalte,,. Încercări de ierarhizare, nereuşiete însă, au fost întreprinse de Tratatul de la Mastricht şi Amsterdam407. De asemenea, nu se face vreo deosebire între instituţii în privinţa acordării unora dintre ele competenţa adoptării de mai multe acte, de toate categoriile de acte, sau numai de o categorie. Fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiunilor ce le sunt încredinţate prin prezentul tratat (art.7 C.E.) potrivit scopurilor şi în condiţiile stabilite în Tratat. Prin urmare instituţiile nu posedă o autorizare generală de a adopta astfel de acte. Instituţiile comunitaremai pot aadopta şi alte acte care nu au natura celor menţionate în art. 249 C.E.408: - acte de modificare a unor prevederi ale Tratatului C.E. ori al înfiinţării de diverse comitete şi comisii auxiliare, în procedura bugetară; - acte comunitare specifice sau nenumite adoptate de Comisie sub forma unor declaraţii prin care se aduc la cunăştinţă criteriile pentru examinarea cazurilor individuale în cadrul conduitei concurenţiale şi a ajutoarelor de stat409. Actele adoptate potrivit Tratatului C:E.C.O. erau deciziile, recomandările şi avizele (art.14) A se vedea, P. – Y. Monjal, Recherches sur la notion de hierarchie des normes en droit communautaire, L.G.D.J., 2000; R.Kovar, La Déclaration n. 16 annexée du traité sur L’Union européenne, chronique d’échec annocé, CDE, 1997, 3; E.Tizzano, La hierarchie de normes communautaire, Rev. Marché unique, 1995, 319. 408 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 169 409 Idem. De exemplu, pentru domeniul proprietăţii intelectuale, a se vedea, Declaraţia Comisiei (2005/295) privind art. 2 din Directiva nr. 2004/48 a Parlamentului şi a Consiliului referitoare la respectarea drepturilor de proprietate intelectuală (Comisia consideră că cel puţin un număr de 11 drepturi de proprietate sunt de domeniul de aplicare a Directivei) – J.Of. L. 94/37 din 13 aprilie 2005. 406 407
125
- acte adoptate de Parlament sub forma unor rezoluţii sau de Consiliu sub formă de concluzii (fără efecte juridice) prin care, de exemplu se prezintă o situaţie, se poate atrage atenţia asupra unor urgenţe unor măsuri, se invită sau se solicită organelor abilitate să adopte măsuri sau să contribuie la luarea lor, se solicită acordarea de priorităţi etc. - acordurile interinstituţionale –încadrate din categoria actelor nenumite- considerate a fi mai apropiate de de declaraţiile politice de intenţie decât de angajamentele juridice formale ceea ce obligă într-un sens textual precis410. 3. 2. Regulamentul Regulamentul reprezintă principala sursă de drept derivat. Prin Regulament se exprimă puterea legislativă a Comunităţii. Arătând efectele juridice ale regulamentului Tratatul C.E. dă o definiţie completă conferindu-i prin aceasta o natură şi eficacitate în întregime comparabile cu cea a unei legi naţionale. Astfel, potrivit art. 249 alin. 2 C.E. şi art. 161 Euratom, regulamentul are caracter general, este obligatoriu în toate elementele sale şi este direct aplicabil în fiecare stat membru. Regulamentul este adoptat de către Consiliu, Consiliu şi Parlament ( în cadrul procedurii codeciziei, potrivit aqrt. 251 C.E.), Comisie (în domeniile de competenţă proprie sau ale celor delegate de Consiliu) şi Banca Centrală Europeană. a. Caracter general. Ca şi o lege naţională conţine prescripţii generale şi impersonale. Caracterul său esenţialmente normativ rezută din faptul că, nu se adresează unor destinatari limitaţi, desemnaţi şi identificabili, ci unor categorii avute în vedere în mod abstract şi în ansablul lor411.în timp ce trăsăturile esenţiale ale deciziei rezultă tocmai din limitarea destinatarilor cărora se adresează. Astfel, Curtea a apreciat că un regulament referitor la un ansmblu de cereri de autorizaţii de import al cărăor număr nu mai poate creşte datorită expirării termenului acestor cereri, trebuie să se analizeze nu ca un regulament, ci ca un fascicol de decizii individuale, fiecare intersând individual pe fiecare autor de cerere412. Curtea a precizat că elemental A se vedea, Jo Shaw, Law of the European Union Third ed., Palgrave, Houndsmills, Basingstoke, Hamshire, 2000, p.288 (aceste acorduri nu po modifica tratatele de bază sau legislaţia secundară, dar pot să acţioneze pentru a completa procedurile existente) 410
411
CJCE, 14. 12. 1962., Fédération nationale de la boucherrie, aff. jtes., 19 – 22/62, Rec. 943.
CJCE, 13. 05. 1971, jtes. 41 – 44/1970, Rec. XVII, p.411, şi Robert Kovar, Vlad Constantineso, Chronique de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés 412
126
de distincţie între unregulament şi o decizie trebuie sau nu căutat în aplicabiliatea generală a actului în discuţie413 . 414 Regulamentul nu-şi pierde caracterul de generalitate dacă, conţine o reglementare aplicabilă diverselor situaţii cu efecte concrete diferite sau dacă, are aplicare teritorială limitată415. Trebuie examinate astfel, şi efectele pe care actul adoptat le produce sau urmează să le producă în viitor. Prin urmare, în ciuda caracterului său normativ, regulamentul poate conţine prevederi care se adresează unei anumite persoane, astfel încât aceasta să poată fi determinată în mod individual.416 De asemenea, jurisprudenţa Curţii a subliniat, că natura unui act nu depinde de forma sau denumirea pe care i-a dat-o instituţia care l-a adoptat, ci de obiectul şi conţinutul său în raport cu definiţiile furnizate de tratate, Curtea rezervîndu-şi dreptul de a proceda la o nouă calificare a actului respectiv.417 b. Caracter obligatoriu în toate elementele sale418. Regulamentele obligă nu numai statele, ci şi întreprinderile, fiind creatoare de drepturi subiective în beneficial particularilor419 Prin acest caracter se deosebeşte de recomandare şi aviz care potrivit art. 249 C.E. acestea ,,nu leagă,, adică nu sunt obligatorii. De asemenea din faptul că este ,,obligatoriu în toate elementele rezultă că: - le este interzis statelor orice aplicare incompletă420 sau selectivă421 aacestuia;
européennes, în ,,Journal du droit international,, , 1972, nr. 3, p. 87, Brânduşa Ştefănescu, op. cit. p. 54. 413 Concluziile avocatului general Roemer, în cauza 40/1964, Sgarlata c. Comisiei C.E.E., în Rec. XI, p. 30. 414 ,,Regulamentului” din T.C.E. şi T.Euratom îi corespunde în sistemul T.C.E.C.O. decizia generală. În acest sens Curtea a calificat deciziile generale C.E.C.O. drept acte cvasilegislative (...) având caracter normativ erga omnes. A se vedea în acest sens, CJCE, 20. 03. 1959, Firma I. Nold, aff. 18/57, Rec. 89. 415
CJCE, 6/68, Zucherfabrikwatenstedt, 11. 08. 1968; şi CJCE, 30/67, Industria Molitoria Imolese, 13. 03. 1968. J. Boulouis, op. cit. p. 205; şi J. Tillotson, op. cit. p.68, care precizează că regulamentele sunt
principalul instrument pentru uniformitate în tot cuprinsul Comunităţiii. 416 A se vedea , Cornelia Lefter, op. cit. p. 62. 417 A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit. p. 278. 418 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 143. 419 A se vedea, G. Lyon- Caen, A. Lyon- Caen, Droit social international et européen, Dalloz, 1991, p.166. 420 CJCE, 39/72, Comm./Italie, 07. 02. 1973, Rec. 101. 421 CJCE, 18/72, Granaria, 30. 11. 1972, Rec.1172.
127
- îl deosebeşte de directivă, care nu leagă decât în privinţa rezultatatului Regulamentul dispune astfel de o putere normativă completă. Astfel, nu poate numai să prescrie un rezultat, dar poate impune toate modalităţile de aplicare şi de executare a acestuia, fără să fixeze el însuşi, în mod obligatoriu modalităţile se executare şi aplicare. De exemplu, existând ,,o lege imperfectă,, datorită unui regulament incomplet, revine implicit sau explicit, autorităţilor naţionale sau comunitare, obligaţia de a lua măsurile necesare de aplicare. c. Caracterul direct aplicabil în toate statele membre422. Regulamentul este singura categorie de acte pentru care Tratatul prevede expres că este direct aplicabil, ceea ce înseamnă că produce, prin el însuşi, automat, fără nici o intervenţie din partea autorităţilor naţionale, efecte juridice în ordinea juridică a statelor membre. În această privinţă Curtea a arătat, nu numai că, nu se permite nici o recepatare a regulamentului în dreptul intern al statelor membre,, ci şi faptul că ,,sunt contrare tratatului orice modalităţi de executare a cărei consecinţă poate fi un obstacol pentru efectul direct al regulamentelor comunitare şi ar compromite aplicarea lor simultană şi uniformă pe ansamblul Comunităţii423. Regulamentul este direct aplicabil ,, în,, toate statele membre, ceea ce înseamnă că el se adresează, direct, şi subiectelor de drept intern ale statelor membre - persoane fizice şi juridice, nu numai statelor membre şi instituţiilor. Astfel, regulamentul dă naştere, prin el însuşi la drepturi şi obligaţii pentru particulari, aşa cum a subliniat şi Curtea în jurisprudenţa sa: ,,având în vedere natura şi funcţia în sistemul izvoarelor de drept comunitar, el produce efecte imediate, şi este de asemenea apt să confere particularilor drepturi pe care jurisdicţiile naţionale sunt obligate să le protejeze,,424. Faptul că regulamentul este direct aplicabil în ,,toate,, statele membre, înseamnă că el intră în vigoare şi se aplică simultan şi uniform pe ansamblu Comunităţii, pe ansamblul statelor membre. → Clasificare425. Regulamentele se pot clasifica în regulamente de bază şi regulamente de executare. Distincţia nu este A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 144. CJCE, 39/72, Comm. c/Italie, 07. 02. 1973, Rec. 101. 424 CJCE, 43/71, Politi, 14. 12. 1972, Rec. 1049; CJCE, 34/73, Variola, 10. 10. 1973, Rec. 990. 425 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 173; şi R. Munteanu, op cit. p. 285. 422 423
128
făcută de art. 249 C.E., ci este introdusă de practica instituţiior şi confirmată de Curte426. Denumirea de ,,regulamente de bază,, este utilizată pentru a desemna regulamentele adoptate de Consiliu potrivit procedurii prevăzute în Tratat. Regulamentele de executare pot fi adoptate de către Consiliu sau de către Comisie – abilitată de către Consiliu în baza art. 211 din T.C.E.- şi ele sunt subordonate, din punct de vedere al interpretării şi validităţii, regulamentului de bază faţă de care trebuie să fie conforme. Curtea de Justiţie a recunoscut astfel Consiliului posibilitatea de a adopta regulamente pentru executarea propriilor sale regulamente şi chiar a validat recurgerea de către Consiliu la o procedură simplificată pentru elaborarea regulamentelor de executare, prin derogare de la regulile din Tratatul C.E.427 Regulamentele trebuie să aibă un conţinut428. Ele se publică, obligatoriu, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (J.Of. U.E.) şi intră în vigoare la data menţionată în textul lor, iar în lipsa acestei precizări, în a douăsprezecea zi de la data acelei publicări. → Efecte. Regulamentul nu are efect retoactiv. Curtea a acceptat totuşi, ca, în anumite situaţii, regulamentele să-şi producă efectele la o dată anterioară publicării, dacă acest fapt nu produce nici o vătămare părţilor interesate, sau acestea au fost puse într-o situaţie mai favorabilă, cu condiţia ca aşteptările lor legitime să fie respectate429. → Condiţii430. În privinţa condiţiilor de fond, un regulament trebuie să indice: temeiul legal al adoptării sale (scopul şi conţinutul măsurii), propunerile sau avizele care trebuie obţinute (din partea Parlamentului, Comitetului Economic şi social, Comitetului Regiunilor etc., după caz) şi parcurgerea formalităţilor procedurale prevăzute pentru adoptarea actului în cauză (cine a avut iniţiativa sau propunerea legislativă, consultarea altor organisme). Preambulul trebuie să cuprindă şi o motivare în fapt şi în drept
A se vedea, D. Simon, Le système juridique communautaire, PUF, Paris, 1997, p. 202 CJCE, 25/70, Koster, 17. 12. 1970, citat de , R. Munteanu, op cit. p. 285; 428 Prevăzut de art. 13 al Deciziei Nr. 93/662 din 6 dec. 1993; Citat de O. Manolache, op. cit. p. 173. 429 CPI- C. 7/99, Medici Grimm- consid. 90-91, p.2702-2703; Citat de O. Manolache, op. cit. p. 173. 430 O. Manolache, op. cit. p. 173, şi operele citate acolo. 426 427
129
pentru hotărîrile luate431. Potrivit art. 253 T.C.E. aceste condiţii sunt cerute şi în cazul deciziilor şi directivelor. Referitor la motivarea actului, jurisprudenţa a precizat că este suficient ca aceasta să indice situaţia de ansamblu care a dus la adoptarea actului şi obiectivele generale pe care acest act şi le propune să le atingă432. 3. 3. Directiva Potrivit art. 249 alin. 3 din T.C.E. şi art. 161 alin. 3 din T. Euratom, directiva leagă (obligă) fiecare stat membru destinatar în ceea ce priveşte rezultatul ce urmează să fie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa formei şi a mijloacelor433. Prin intermediul directivei redactorii Tratatelor au oferit instituţiilor un instrument de uniformizare juridică, o formulă bazată pe un partaj de sarcini şi o colaborare între nivelul comunitar şi nivelul naţional, deci, mai suplă, special adaptată funcţiei de apropiere de legislaţiile naţionale (art. 94 T.C.E.)434. Fiecare caracteristică a directivei, potrivit definiţiei din art. 249. T.C.E. alin. 3, ,, pare să fie aleasă pentru a fi contară regulamentului,,435 a) Directiva nu are aplicabilitate generală, ea nu obligă decât ,,destinatarii,, săi care sunt, statele membre, adresabilitatea ei fiind limitată. Directivele posedă un dublu mecanism de aplicare: - când sunt puse în aplicare pe plan naţional ceea ce se realizează prin măsuri legislative sau regulamentare, dobândesc în final, un efect normativ. Curtea a admis o asemenea posibilitate dacă sunt în discuţie directive care au o natură regulamentară. Astfel, În justificarea extinderii efectului direct la directive s- a arătat că art. 234 C.E., potrivit căruia instanţele naţionale au posibilitatea să supună Curţii probleme privind interpretarea şi examinarea de validitate a tuturor actelor instituţiilor comunitare, fără distincţie, implică în plus ca aceste acte să poată fi invocate de către persoane particulare în faţa instanţelor naţionale436. A se vedea, infra ,,Motivarea actelor comunitare” CJCE, 5/67, Bens, 13. 03. 1968 şi CJCE, 87/78, Walding, 30. 11. 1978, în J. Bouluis, ...............p. 206. 433 Corespunde recomandării în sistemul T.C.E.C.O., în cadrul căruia se adresează atât întreprinderilor cât şi statelor membre. 434 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 144. 435 Idem. 436 CJCE, 41/74, Van Duyn., c. Home Office, hot. prelim. din 04. 12. 1974, cosid. 9-15, în RTDE, nr. 1/1976, p. 129-130. 431 432
130
Ca regulă însă, directivele nu pot fi invocate în raporturile dintre particulari, ci numai contra unui stat membru căruia îi sunt adresate, ele neputând să impună obligaţii persoanelor, şi nu poate fi invocată în consecinţă ca atare împotriv acestor persoane437. - când se adresează tuturor statelor membre, fiind cazul cel mai frecvent (art. 93 T.C.E., art. 94 T.C.E.) ea face obiectul unei aplicări simultane pe ansamblul Comunităţii, ea se prezintă ca un procedeu de legilaţie indirectă, ceea ce reprezintă chiar funcţia proprie în sistemul tratatului. Curtea a calificat-o în această situaţie, ca fiind act ,,cu aplicabilitate generală,,.438 Directivele vizează armonizarea legislaţilor (…) în măsura ăn care această armonizare este necesară pentru asigurarea instituirii şi funcţionării pieţei interne (art. 93. C.E.), apropierea dispoziţiilor legislative, de reglementare şi administrative a statelor membre439, cu dreptul comunitar (n.a.), care au o incidenţă directă asupra instituirii şi funcţionării pieţei comune (art. 94. C.E.). De exemplu, în materia liberei circulaţii a lucrătorilor, Consiliul adoptă directive (…, potrivit art. 43 şi 47 par.1 C. E.), Consiliul hotărăşte prin directive (…, potrivit art. 44 par. 1 C.E.), prin stabilirea în sarcina statelor membre a unor obligaţii de a face, a unor restricţii sau a unor interdicţii. Literatura juridică subliniază de altfel, dreptul de intervenţie al Comunităţii pe calea directivelor, consacrat în cazul apropierii dispoziţiilor legislative naţionale cu cele comunitare (art. 94 C.E.), exemplificând ,,necesitatea apropierii legislaţiilor naţionale foarte diverse privind alimentele şi medicamentele prin elaborarea de directive care să impună obligaţia de modificare a legislaţiilor divergente în măsura în care este necesară pentru funcţionarea pieţei commune aşa încât comerţul cu aceste produse să nu fie afectat,,440. b. Directiva obligă în privinţa rezultatului. Directivele impun statelor ,,obligaţii de rezultat,, şi nu ,,de mijloace,, ceea ce face necesară modificarea legislaţiilor naţionale sau adoptarea de prevederi legale în domeniile ce fac obiectul lor441. Directiva este un act obligatoriu care intră în vigoare în ziua pe care o menţionează cuprinsul ei. Este însă un act incomplet pentru că CJCE, 233/01, RAS c. Dario Lo Bue, ord. prelim. din 24. 10. 2002, cosid. 19, în ECR, 2002, 10(B)I, 9424, citat de O. Manolache. op. cit. p. 175. 438 CJCE, 7/0/83, Kloppenburg, 22. 02. 1984, Rec.1075. 439 A se vedea, Recomandarea Comisiei (2005/309) din 12. 07. 2004 privind transpunertea în dreptul naţional a Directivelor referitoare la piaţa internă – J. Of. L. 98/47 din 16. 04. 2005 440 A se vedea, O. Manolache. op. cit. p. 176. 441 A se vedea, Hot. Trib. Suprem Spaniol din 17. 021992, în REDI nr. 2/1996, p. 209. 437
131
reclamă acte normative naţionale în vederea punerii ei în aplicare şi stabileşte în această privinţă termene, referitoare la transpunerea ei.442 Curtea a precizat caracterul constrângător al directivelor pentru state în privinţa obligaţiei ce le revine, de a lua în termenele stabilite, toate măsurile necesare pentru a se conforma directivelor 443şi a arătat că un stat membru nu ar putea invoca dispoziţii, practici sau situaţii din ordinea sa internă pentru a justifica nerespectarea obligaţiilor ( neimplementarea corectă a directivei) şi a termenelor rezultând din directivele comunitare444. În privinţa condiţiilor de transpunere a directivelor în dreptul intern, Curtea aprecizat că la expirarea termenelor prevăzute pentru a proceda la introducerea unei directive în ordinea juridică internă, un stat nu s-ar putea prevala de propria sa carenţă pentru a refuza instanţelor sale dreptul de a aplica dispoziţiile de natură să producă efecte directe445. În măsura în care termenul prevăzut pentru implementare în ordinea juridică internă nu a expirat, directiva nu poate să aibă efect direct; acest efect se naşte numai la expirarea termenului şi în cazul culpei statului în cauză446. Obligaţiile ce decurg dintr-o directivă pentru statele membre se impun tuturor autorităţilor naţionale, inclusiv autorităţilor jurisdicţionale, în cadrul competenţelor lor, ceea ce înseamnă că, aplicând dreptul naţional mai ales dispoziţiile unei legi naţionale în mod special introdusă în vederea executării unei directive, jurisdicţia naţională este ţinută să interpreteze dreptul său naţional în lumina textului şi finalităţii directivei, pentru atingerea rezultatului avut în vedere de art. 249 alin. 3 din tratat447. În anumite cazuri directivele creează drepturi individuale în beneficial subiectelor de drept ale statelor membre – al particularilor, deşi prin definiţie se limitează a se adresa numai statelor membre. În A se vedea, J.- C. Gautron, op. cit. p. 208; Curtea aprecia că directivele sunt destinate să fie traduse în dispoziţiile interne (CJCE, 124/86, Commission c. Belgique, 24. 11. 1987), sau în alte hotărâri a folosit expresiilie, ,,măsuri de exexcutare,, ,,măsuri de introducere,, (CJCE, 148/78, Ministère public c. Ratti, 05. 04. 1979), ,,măsuri de transpunere,, (131/84, Commission c. Italie, din 18. 09. 1984). 443 CJCE, 221/83, 279/83 şi 131/84, Commission c. Italie, din 18. 09. 1984, 03. 10. 1984 şi 06.10. 1985, citate de R. Munteanu, op. cit. p. 291. 444 CJCE, 163/78, Commission c. Italie, 22. 02. 1979, şi 124/86 Commission c. Bélgique, 24. 11. 1987, citate de R. Munteanu, op. cit. p. 291. 445 CJCE, 148/78, Ministère public c. Ratti, 05. 04. 1979, citată de R. Munteanu, op. cit. p. 292. 446 A se vedea, J. Boulois, op. cit. p. 231………………….. 447 CJCE, 14/ 83, Von Colson şi Kamann, 10. 04. 1984; şi 79/83, Harz c. Deutsche Tradax ; citate de R. Munteanu. op. cit. p. 291. 442
132
acest sens Curtea a precizat că, efectul unei directive trebuie să fie apreciat nu numai în funcţie de forma actului în cauză, ci ţinând seama şi de substanţa şi de funcţia sa în sistemul tratatului448. Asfel, fiind adresată statului, directiva se încorporează în mod direct în ordinea sa juridică, deci ca un element al unei legalităţi a cărui respectare şi sancţionare, în cazul nerespectării particularul are vocaţia să o ceară449. c. Statele membre sunt libere să aleagă forma şi mijloacele pentru atingerea rezultatului prevăzut în conţinutul directivei Deşi statele dispun, potrivit art. 249 C.E., de o libertate totală în privinţa alegerii actului juridic de transpunere a directivei: lege, decret, hotărâre, circulară, etc., nu există nici un criteriu care să le permită identificarea cu certitudine a rezultatului de atins pe de o parte, şi a mijloacelor pe de altă parte, motiv pentru care problema ,,intensităţii normative,, a directivei, rămâne deschisă.450 O altă ipoteză este aceea a creşterii progresive a intensităţii normative a directivelor, rezultatul neputând fi atins decât printr-un singur mijloc, caz în care instituţiile comunitare au tendinţa de a redacta directivele din ce în ce mai precis, şi de a determina cât mai detaliat chiar şi modalităţile, astfel încât statelor membre nu le rămâne decât să transpună pur şi simplu reglementarea comunitară în dreptul intern. Astfel că, distincţia dintre regulament şi directivă a devenit mai puţin clară, cu atât mai mult cu cât Curtea a admis că directivele pot să fie direct aplicabile în absenţa măsurilor naţionale de transpunere, iar autorii tratatelor nu se mai limitează la determinarea obiectivelor urmărite, ci intră în detaliere măsurilor de implementare a acestora451. Deşi structura directivei, potrivit art. 249 C.E., prezintă două elemente, unul imperativ – rezultatul de atins, şi celălalt rezervat aprecierii destinatarului, statului membru – forma şi mijloacele, Curtea a evidenţiat caracterul relativ al acestei distincţii452. Astfel, utilizarea libertăţii care este rezervată statelor în privinţa alegerii formelor şi a mijloacelor trebuie să ţină seama de obiectivul urmărit CJCE, 41/74, Van Duyn., 04. 12. 1974, hot. prelim. din 04. 12. 1974, cosid. 9 -15, în RTDE, nr. 1/1976, p. 129-130. 449 A se vedea, J. Boulois şi R. M. Chevalier, Grands arrets de la Cour de Justice des Communautés européennes, Tome I, p. 52. 450 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 144. 448
451 452
Idem; şi J. – Favret, op cit. p. 225 şi 245. A se vedea, R. Munteanu. op. cit. p. 292.
133
de directivele în cauză, exigenţă care fixează finalitatea şi limitele competenţei rezervate statelor453, sau, ,,competenţa lăsată statelor membre, în cea ce priveşte forma şi mijloacele, sunt în funcţie de rezultatul pe care Consiliul sau Comisia înţelege îl vrea de atins,,454 Mergând pe linia îndeplinirii condiţiilor conforme exigenţelor de securitate şi de certitudine juridică, cerute pentru transpunerea directivelor în dreptul intern, Curtea a considerat că simple practici administrative, care prin natura lor se pot modifica potrivit voinţei autorităţilor naţionale şi care sunt lipsite de o publicitate adecvată, nu ar purea fi considerate ca reprezentând o executare valabilă a obligaţiei care revine statelor membre destinatare ale unei directive potrivit art. 249 din tratat455. d. Directiva nu are, în principiu, aplicabilitate directă. Directiva are efect direct Absenţa aplicabilităţii directe este evidentă deoarece456: - prin natura ei directiva apeleză la un act naţional pentru punerea ei în aplicare, sau presupune măsuri naţionale de implementare; - conţine o precizare care fixează termenul în care statele trebuie să ia măsurile naţionale de transpunere. Prin urmare, intervenţia naţională, ca problemă juridică, presupune un act de ,,recepţie,, de introducere a directivei în ordinea juridică, în lipsa căreia aceasta nu se aplică, nefiind un simplu ,,act de executare,,457, de natură administrativă. Problema aplicabilităţii directe, de asemeanea, nu se pune dacă statul destinatar a efectuat obligaţia de transpunere, iar dacă transpunerea, ca măsură, nu s-a realizat corect este o problemă de conformitate a dreptului naţional cu dreptul comunitar, nu de aplicabilitatea directă. Dacă directiva n-a fost transpusă în termenele prevăzute de aceasta, se pune problema aplicabilităţii directe. În acest sens, Curtea a subliniat că ,,în toate cazurile în care dispoziţiile unei directive apar ca fiind, din punct de vedere al conţinutului lor, necondiţionate şi suficient de precise, aceste dispoziţii pot fi invocate, în absenţa măsurilor luate în termen, împotriva oricărei dispoziţii naţionale 453
Idem, şi bibliografia citată acolo.
454
CJCE, 38/77, Enka, 23. 11. 1977, Rec. 2212.
CJCE, 109/94, 207/94, 225/94, Comisia c. Greciei, din 29. 06. 1995, cosid. 8-9, în ECR, 1995, 6(I), 1801. A se vedea, R. Munteanu. op. cit. p. 293; şi O. Manolache, op. cit. p. 181. 456 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 145. 457 Idem. 455
134
neconforme directivei sau în măsura în care ele definesc drepturile pe care persoanele le pot revendica împotriva statului. Fiind solicitată să răspundă în legătură cu efectul direct al directivei, Curtea, după ce s-a pronunţat cu privire la efectul direct al directivei şi la necesitatea eficienţei ei, a renunţat la cerinţele preciziei şi necondiţionării şi s - a referit doar la gradul de liberatate permis statului conform directivei458 Prin definiţie directiva nu are efecte obligatorii decât faţă de statele destinatare, ceea ce înseamnă că nu are efecte juridice faţă de alte subiecte, respectiv particularii. Din moment ce vocaţia normală a directivei în sistemul tratatului este de a face obiectul unei transpuneri naţionale care antrenează o modificare a situaţiei juridice a particularilor459, Curtea a admis totuşi că, în condiţii speciale anumite directive nu sunt lisite de efect direct în statele membre ceea ce estompează diferenţa dintre directivă şi regulament. Potrivit jurisprudenţei460 în materie, directiva nu are efect direct în trei situaţii: 1) când dreptul sau interesul pretins în baza directivei nu este suficient de clar, précis sau necondiţionat; 2) persoana care caută să invoce directiva nu are un interes direct în ceea ce priveşte prevederile invocate; 3) obligaţia presupusă a fi încălcată nu era destinată pentru beneficiul persoanei care caută să invoce prevederile ei. Particularii nu se pot prevala de aplicabilitatea directă decât contra autorităţilor publice, inclusiv autorităţile fiscale sau autorităţile descentralizate precum colectivităţile teritoriale şi municipale461 (efect direct vertical). Efectul direct vertical al directivei – raporturile dintre state şi resortisanţii săi - este pus în lumină, potrivit Curţii de Justiţie, şi de art. 234 C.E. care ,,împuterniceşte instanţele naţionale să trimită Curţii orice chestiuni referitoare la examinarea de validitate şi interpretarea tuturor actelor instituţiilor comunitare, fără nici o distincţie, ceea ce implică faptul că persoanele particulare pot invoca astfel de acte în faţa instanţelor lor naţionale,,462. Raţiunea pentru care o persoană poate să invoce prevederile unei directive înaintea unei instanţe naţionale constă în faptul că obligaţiile ce se nasc potrivit acelei directive se impun tuturor CJCE, 435/97, WW and others, hot. Prelim. din 16. 09. 1999, consid. 69, în ECR, 1999, (A)(I), 5613. 459 Un stat nu cere respectarea unei directivea cărei transpunerea n- a avut loc; A se vedea, CJCE, 80/86, Kolpinghuis, 08. 10. 1987, Rec.3968. 460 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 183, şi operele citate acolo.. 461 Idem. 462 A se vedea, C. Lefter, op. cit. p. 68. 458
135
autorităţilor statelor membre463. Efectul direct al unei directive implică faptul că o autoritate naţională nu poate aplica unei persoane o măsură legislativă sau administrativă care nu este în acord cu o prevedere a unei directive care are toate caracteristicile necesare spre a face posibilă aplicarea ei de către insatnţă464. În practică s-a admis şi un efect orizontal indirect al directivelor, uneori, în raporturile dintre persoane, în virtutea căruia aceste acte juridice pot fi invocate în măsura în care acest fapt este necesar să clarifice dispoziţiile dreptului naţional sau să remodeleze soluţiile oferite de acesta465. Efectul indirect orizontal decurge din obligaţia judecătorului naţional de ainterpreta dreptul naţional în aşa fel încât să fie conciliabil cu directiva. În cazul în care directiva nu este transpusă în legislaţia naţională de către un stat membru, persoanele vătămate prin faptul netranspunerii pot să pretindă repararea daunelor încercate, statul în cauză are obligaţia de despăgubire potrivit criteriilor stabilite în dreptul său intern, dacă sunt întrunite trei condiţii: 1) rezultatul prevăzut de directivă să comporte atribuirea de drepturi în beneficiul persoanelor; 2) conţinutul acestor drepturi să fie identificabil în baza dispoziţiei directivei; 3) existenţa unei legături cauzale între încălcarea obligaţiei ce revine statului şi daunele suferite de persoana lezată466. Curtea de Justiţie, a precizat de asemenea că, atunci când un stat membru a luat măsuri de punere în aplicare a unei directive după expirarea termenului prevăzut, aplicarea retroactivă a acestei măsuri dă posibilitatea, ca să fie înlăturate consecinţele transpunerii cu întârziere, cu condiţia ca directiva să fi fost transpusă în mod corect. 3.4. Decizia Este caracterizată de art. 249 C.E. alin. 4 ca fiind obligatoriu în toate elementele sale pentru destinatarii pe îi desemnează. Decizia poate fi adoptatănde Consiliu sau Comisie467. tratatelor de la Amsterdam şi Nisa, în anumite cazuri, decizia
un act care ea Potrivit poate fi
A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 183, CJCE, 158/80, Rewe Handelsgesselschaft Nord mbH and Rewe – Markt Steffen c. Hauptzollamt Kiel, hot. Prelim, din 07. 07. 1981, consid. 41, în ECR, 1981, 1805 465 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 77. 466 Idem, p.185 467 În sistemul T. C.E.C.O., deciziile puteau fi generale, asemănătoare cu directivele C.E., sau individuale. Adoptarea lor era de competenţa Înaltei (Autorităţi Comisiei) 463 464
136
adoptată şi de Parlamentul European împreună cu Consiliu U. E. prin procedura de codecizie. a) Decizia este un act individual. La prima vedere limitarea destinarilor o deosebeşte de regulament, care are caracter abstract, esenţialmente normativ. În acest sens, jurisprudenţa Curţii a precizat că, pentru a determina în caz de îndoială dacă este vorba de o decizie sau un regulament, trebuie să se verifice nu numai dacă actul respectiv priveşte în mod individual subiecţii determinaţi468ci şi generalitatea şi abstractizarea măsurii în cauză469. Deciziile se pot adresa, în egală măsură statelor membre, instituţiilor comunitare, ori persoanelor fizice sau juridice, interzicând, de exemplu, o înţelegere între întreprinderi, constatând incompatibilitatea unui ajutor de stat – vizează, prin urmare, să se aplice unui caz particular. Decizia este asimilabilă unui act administrativ individual – din dreptul intern – constituind în cadrul ,,instrumentelor,, autorităţilor comunitare, unul de executare administrativă al dreptului comunitar, iar dacă prescrie unui stat sau tuturor statelor membre un obiectiv a cărui realizare parcurge toate etapele de edictare a măsurilor naţionale de aplicabilitate generală, se prezintă ca un instrument de legislaţie indirectă, asemănându-se cu directiva470.. b) Decizia este obligatorie în întregul ei. Ca şi regulamentul, decizia este un act obligatorie în toate elementele sale. Spre deosebire de directivă, care nu leagă decât destinatarii în privinţa rezultatului, deciziile pot impune un obiectiv ca şi mijloacele proprii de realizare a acestuia. Caracteristicile precizate permit a distinge decizia de alte acte care deşi calificate ,,decizii,, sunt lipsite de forţă obligatorie471 Spre deosebire de regulament, deciziile nu reprezintă o categorie omogenă de acte în materie de aplicabilitate directă, deoarece soluţiile variază în funcţie de natura persoanelor cărora ele se adresează. Astfel, deciziiile produc un efect direct atunci când ele se adresează particularilor - persoane fizice şi juridice. În această ipoteză ele modifică, prin ele însele, situaţia juridică a destinatarilor ,,mărind sau grevând,, imediat şi direct, patrimoniul CJCE, 16 şi 17/62, Cofédération nationale des producteurs de fruites et légumes c. Conseil, 14. 12. 1962., Citată de R. Munteanu, op. cit. p. 295. 469 A se vedea, R. Kovar, Sylvane Poillot – Peruzzetto, Christian Gavalda, Repertoire de Droit Communautaire, ed. Dalloz, Tome II, p.3. 470 A se vedea, Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit. p. 145. 471 A se vedea, J. Boulouis, R. M. Chevallier, Grands arrets de la Cour de Justice de Communautés Européennes, 6 èd. 1994, 38, Dalloz. 468
137
juridic al acestora prin crearea de drepturi şi obligaţii, pe care judecătorii naţionali, trebuie să le protejeze472. Atunci când destinatarul este un stat membru, numai măsurile naţionale de aplicare pot modifica situaţia juridică a particularilor; în acest din urmă caz, ca şi în cazul directivelor, Curtea de Justiţie, a arătat că un anumit efect intern nu este exclus. De altfel, Curtea a indicat, de asemenea, să se examineze, în acest scop, de fiecare dată, dacă natura, economia, şi termenii dispoziţiei în cauză sunt susceptibile să producă efecte directe473. Pentru aceasta este necesar ca decizia să formuleze o obligaţie necondiţională, clară şi suficient de precisă474. În cazul deciziei, prin comparaţie cu regimul juridic al directivei, drepturile beneficiarilor pe care ea le creează, sunt întemeiate pe posibilitatea de a se reclama împotriva statului, a instituţiilor descentralizate ale acestuia, administrative sau economice, orice omisiune în executarea ei475. Prin urmare fiind obligatoriii în întregul lor, destinatarii fiind statele membre, şi terţii vor avea dreptul să se prevaleze de efectul lor direct. Curtea aprecizat, de altfel, că recunoscând efectul direct – în relaţiile cu cetăţeanul comunitar- al unei decizii adresate unui stat membru trebuie asigurat ,,efectul util”, eficacitatea practică adreptului comunitar derivat476. Prin aceasta , Curtea a recunoscut, pentru prima dată, efectul direct al dreptului derivat, altul decât regulamentul. În schimb ca şi directivele, aplicabilitatea directă astfel recunoscută deciziilor adresate statelor membre, rămâne limitată şi lipsită de automatism. În nici un caz, în starea actuală a jurisprudenţei comunitare, aceste decizii nu pot fi opuse justiţiabililor, nici de către statul membru, nici de către ceilalţi particulari. Decizia, în sensul art. 249. alin. 4, nu trebuie confundată cu deciziile cadru sau deciziile din cadrul pilonului III, reglementate de art. 34 alin. 2 lit. b şi c din T.U.E. sau deciziile din pilonul II din acelaţi Tratat477. 3. 5. Recomandările şi avizele Idem. Ibidem. 474 CJCE, C- 100 şi C-101/1989, Kaefer et Procaci, 12. 12. 1990, Rec. I. 4647. 475 CJCE, 103/88, Fratelli Costanzo c/Commune de Milan, 22. 06. 1989, Rec. 1838. 476 CJCE, 9/1970, Franz Grad/Finanzamt Traunstein, 06. 10. 1970, Rec. 1970,825 477 A se vedea. Fabian Gula, op. cit. p. 136. 472 473
138
Potrivit art. 249 C.E. alin ultim, recomandările şi avizele se deosebesc de celelalte acte de drept derivat, deoarece ,,nu leagă”, adică nu au forţă obligatorie, nici pentru autorul, nici pentru destinatarul lor. Datorită acestui caracter, de a fi neobligatorii, recomandările şi avizele nu intră sub incidenţa controlului Curţii de justiţie, în condiţiile art. 230 C.E (acţiunea în anulare). Absenţa efectului obligatoriu nu înseamnă şi absenţa efectelor juridice, motiv pentru care, prin raportare la recomandări şi avize doctrina a subliniat că ,,nu trebuie să se confunde actul lipsit de forţă obligatorie cu actul, din punct de vedere juridic, fără efect ”478. Astfel, chiar Curtea consideră, că ele nu sunt lipsite de orice efect juridic, iar judecătorii naţionali sunt obligaţi să le ia în considerare atunci când ele clarifică interpretarea dispoziţiilor naţionale, cu scopul de a le asigura deplina punere în aplicare, iar atunci când ele au drept obiect completarea dispoziţiilor de drept comunitar, au caracter obligatoriu 479. În acest sens, T.C.E.: - prin art. 211 acordă Comisiei - pentru asigurarea funcţionării şi dezvoltării pieţei comune - competenţa de a formula recomandări şi avize în materiile care fac obiectul Tratatului, dacă acesta prevede în mod expres sau dacă Comisia le consideră necesare; - prin art. 151 par. 5 Consiliul adoptă recomandări în vederea realizării obiectivelor prevăzute în acest articol, referitor la Titlul XII ,,Cultură”; - prin art. 77 alin. 3 Comisia poate adresa recomandări statelor membre în materie de taxe şi redevenţe percepute în transporturi. Deşi recomandările şi avizele nu au caracter obligatoriu sunt ,, instrumente utile de orientare a legislaţiilor naţionale”480, învitând pe destinatar să adopte o linie de conduită determinată481. Dacă avizele adresate de către Comisie întreprinderilor sau statelor membre nu exprimă decât o opinie482, recomandările adoptate de Comisie şi Consiliul sunt invitaţii în vederea A se vedea, R. Kovar, Ordre juridique communautaire, Juris-Claseurs Europe, 1990, Fasc. 410, n. 127; şi R. Munteanu, op. cit. p. 296. 479 CJCE, 322/88, Grimaldi, 13. 12. 1989, Rec.4407. 480 CJCE, 1 şi 14/57, Sté usines a tubes de la Sarre, 10. 12. 1957, Rec. 201. 481 A se vedea, O. Manolche, op. cit. p. 188, şi operele citate acolo. 482 De exemplu, avizul din 25 09. 1978, adresat de către Comisie guvernului irlandez, referitor la armonizarea anumitor dispoziţii în materie socială, în domeniul transportului rutier, JOCE n. L 281/23 din 06. 10. 1978; avizele Comisiei nr. 93/551 din 05. 10. 1993 cu privire la aplicarea art. 4 par. 2 al directivei Nr. 91/670 a Consiliului în problema acceptării echivalenţei licenţelor de pilot britanice şi belgiene (J. Of. L 267/29 din 28. 10. 1993. 478
139
adoptării unei anumite sau anumitor reguli de conduită , înrudite cu directivele neobligatorii, joacă rolul de ,,mijloc indirect de apropiere a legislaţiilor naţionale”483. În categoria avizelor avute în vedere de art. 249 C.E. nu intră avizele referitoare la procedura de adoptare a unor acte comunitare obligatorii, ele neavând o adevărată autonomie juridică484 Dacă, din actele denumite ,, recomandări sau avize” rezultă un caracter obligatoriu, el nu mai sunt considerate cu acest titlu, ci vor fi tratate ca regulamente, directive sau decizii, după caz.485. 3. 6. Motivarea actelor comunitare. Potrivit art. 253, regulamentele, directivele şi deciziile adoptate împreună de Parlamentul European şi Consiliu, precum şi cele adoptate de Consiliu sau Comisie trebuie să fie motivate şi să facă referire la orice propunere sau aviz cerut obligatoriu în executarea prezentului tratat. Astfel, preambulul actului respectiv trebuie să cuprindă în expunerea de motive raţiunile de fapt şi de drept care au determinat adoptarea măsurii. Declaraţia de motive trebuie să menţioneze faptele pe care măsura se bazează, ca şi argumentarea acelor fapte care au fost decisive pentru adoptarea măsurii486. A ceastă condiţie se consideă îndeplinită şi dacă motivarea este cuprinsă şi într-un act anterior adoptării actului comunitar. Argumentele respective trebuie să aibă caracter decisiv şi să fie clar formulate. Lipsa motivării sau insuficienta motivare dă posibilitate Curţii de justiţie să anuleze actul în cauză, în condiţiile art. 230 C.E. (acţiunea în anulare), pe baza încălcării unei cerinţe procedurale esenţiale. Scopul precizării motivelor pe care, de exemplu, o decizie este motivată, este de a se da posibilitatea organelor comunitare de jurisdicţie de a controla A se vedea, P. Soldatos et G. Vandersanden, in Les instruments du rapprochement des législations dans le cadre de la CEE, ed. de l’Université de Bruxelles, 1976, p. 95. Exemplificăm în acest sens următoarele recomandări: nr. 87/598 din 22. 12. 1986, a Consiliului, cu privire la Codul european privind plata electronică (Relaţii între instituţii financiare, comercianţi şi stabilimentele de prestări de servicii şi consumatori); nr.85/612 din 20. 12. 1985, a Consiliului cu privire la sub - paragraful 2 al art. 25 alin.1 directiva nr. 85/612 privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative în legătură cu întreprinderile pentru investiţii colective în documente transferabile ; nr. 95/198 din 12. 05. 1995 a Comisiei adresată statelor membre, cu privire la termenele de platăîn tranzacţiile comerciale 484 A se vedea, O. Manolche, op. cit. p. 188, şi operele citate acolo. 485 Idem. 486 A se vedea , C. Lefter, op. cit. p.73. 483
140
legalitatea deciziei contestate şi de a furniza persoanei în cauză suficiente detalii spre a i se permite să aprecieze dacă decizia este bine fondată ori să-i conteste legalitatea acesteia dacă este viciată de eroare487. Referitor la motivarea legală, un act comunitar poate fi anulat, spre exemplu, atunci când instituţia care a adoptat actul în discuţie nu a ales temeiul juridic corespunzător, fapt care a generat încălcarea unor prerogative ale unei alte instituţii comunitare în procesul de luarea deciziilor488. În declararea motivelor nu trebuie să apară contradicţii. Acestea ar putea constitui o încălcare a art. 253 CE, astfel încât să afecteze validitatea măsurii în cauză, dacă se stabileşte că, urmare a contradicţiilor, destinatarul măsurii nu este în situaţia de a aprecia, în tot sau în parte, motivele reale pentru decizie şi, ca urmare, partea operativă a acestuia, este, total sau parţial, lisită de vreo justificare legală489. În ceea ce priveşte indicarea propunerilor şi avizelor obligatorii se consideră că este suficient să se menţioneze dacă ele au fost cerute, fiind irelevant dacă au fost favorabile sau nu490. 3. 7. Intrarea în vigoare a actelor comunitare491. În ceea ce priveşte soluţiile reţinute de tratate, referitoare la intrarea în vigoare a actelor comunitare, acestea s-au inspirat din regulile de drept din ordinea juridică naţională şi de drept internaţional. În acest sens Curtea de justiţie a formulat ,,un principiu fundamental al ordinii juridice comunitare potrivit căruia un act care A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 194. Idem, p.195. În cauză, Directiva nr. 90/366 a Consiliului a fost anulată întrucât acesta era competent să o adopte în conformitate cu art. 7 alin. 2 C.E. (în prezent art. 12) şi nu potrivit art. 235 (308). Directiva privea dreptul de şedere al studenţilor, în contextual dreptului la liberă circulaţie al acestora, asemănător celui al lucrătorilor. În fapt, Consiliu, în luarea deciziei a modificat propunerea iniţială a Comisiei asupra temeiului juridic al actului respective. Pentru pmposibilitatea recurgerii la o dublă bază legislativă a unei directive, a se vedea, CJCE, 300/89, Comisia c. Consiliului, 11. 06. 1991, ECR, 1991, I, p. 2867. 489 Ibidem. Partea operativă a unui act este strâns legată de motivare, astfel încât atunci când ea trebuie să fie interpretată, trebuie să se ţină seama de motivele carea u dus la adoptarea lui. CPI, C. 204 şi 270/97 (conexate), EPAC c. Comisiei, hot. Din 13. 06. 2000, consid. 39, în ECR, 2000, 5/6 (II), 2285. 490 Prin excepţie, în cazul ,,avizelor conforme” , răspunsul negative al Parlamentului European blochează adoptarea actului comunitar respective; A se vedea, C. Lefter, op. cit. p. 73. 491 A se vedea, Guy Isaac, L’entrée en vigueur et l’application dans le temps du droit communautaire, Mélanges Marty, Toulouse, 1978, p.697; şi Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 150-152. 487 488
141
provine de la o autoritate publică comunitară (instituţie), să nu fie opozabil justiţiabililor mai înainte de a se creea posibilitatea luării lui la cunoştinţă”492. → Publicarea şi notificarea actelor comunitare. Înainte de Tratatul de la Maastricht, obligatoriu, numai regulamentele C.E.E. şi ale EURATOM (ca şi deciziile şi recomandările C.E.C.O., cu caracter general) făceau obiectul unei publicări. Deciziile şi directivele, chiar dacă se adresau tuturor statelor membre, în mod contestabil, erau scutite de publicare. Tratatul de la Maastricht, potrivit art. 254 C.E., ,,repară, cel puţin parţial, această omisiune”493, precizând că obligaţia de publicare priveşte: - regulamentele, directivele şi deciziile adoptate de Parlament şi Consiliu, împreună, în cadrul procedurii de codecizie; - directivele Consiliului şi Comisiei care sunt adresate tuturor statelor membre. În lipsa acestei publicări, actele nu vor fi ,,aplicabile” (potrivit fostului art. 15 C:E.C.O), şi nu vor intra în vigoare (art. 254 C.E). De altfel, Curtea a precizat că ,,în lipsa publicării are efect doar în privinţa caracterului obligatoriu al textului, nu şi al legalităţii sale”494 ,,dacă instituţiile nu pot aplica un regulament nepublicat, ele pot să pregătească aplicarea luând măsurile necesare în vederea aplicării, cu condiţia ca acesta să nu intre în vigoare decât, după ce textul principal devine executoriu”495 Celelalte acte ale Consiliului şi Comisiei, adică toate deciziile (cuprinzând deciziile care se adresează tuturor statelor membre, considerat, în doctrină, un neaju ns al tratatului) şi directivele adresate anumitor state membre trebuie numai să facă obiectul unei notificări. Regulamentul interior al Consiliului (art. 17) prevede că aceste directive şi decizii sunt publicate ,,în lipsa deciziei contrare a Consiliului sau a C.O.R.E.P.E.R.-ului”, dar o asemenea publicare nu are decât efectul de informare a publicului (de opozabilitate), nicidecum o condiţie de intrare în vigoare. Curtea a precizat, de altfel, că publicarea unei decizii nu înlocuieşte notificarea
CJCE, 98/78, Racke, 25. 01. 1979. Rec. 69, în Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 150. Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 150.
492 493
CJCE, 185/73, Hauptzzollamt Bielefield, 29. 05. 1974, Rec. 607. CJCE, 100/74, C.A.M., 18. 11. 1975, Rec.1393.
494 495
142
acesteia, deoarece numai aceasta din urmă o face opozabilă496. → Formele notificării şi publicării497 Directivele şi deciziile conţin în textul lor un articol, final, care precizează expres care este sau care sunt ,,destinatarii” cărora art. 254 prescriul notificarea lor. Notificarea fie, se trimite prin scrisoare recomandată, fie, prin remiterea notificării unei persoane împuternicită în acest scop, în schimbul unei recipise de primire. Pentru statele membre, notificarea se face, în principiu, prin intermediul reprezentanţilor lor permanenţi la Bruxelles; pentru particulari – persoane fizice sau juridice – notificarea se face, în principiu, prin scrisoare poştală, dar instituţiile comunitare optează să utilizeze calea diplomatică, prin intermediul ambasadorilor acreditaţi pe lângă ele, în special pentru notificările ce privesc întreprinderile ce intră sub incidenţa jurisdicţiei statelor terţe . Este suficient ca actul notificat ,,să intre în sfera internă a destinatarului, de exemplu, să ajungă la sediul societăţii”498. Referitor la regimul lincvistic, textele adresate statului membru sau unei persoane particulare ce intră în jurisdicţia unui stat membru, trebuie notificate în limba statului respective. Atunci când o societate are sediul social într-un stat terţ, alegerea limbii oficiale a deciziei/directivei, trebuie să ţină seama de raporturile stabilite între societatea respectivă, în cadrul Piaţei comune, cu un stat membru, iar deschiderea unui birou intr-un stat membru va putea fi determinant499. Publicarea, potrivit dispoziţiilor din tratat, şi a deciziilor Consiliului C.E.E. şi EURATOM, din 15. 09. 1958500(şi a Înaltei Autorităţi C.E.C.O. din 20. 04. 1958), se face obligatoriu în Jurnalul oficial al Comunităţilor Europene, comun celor trei comunităţi până-n anul 2002, când Tratataul C.E.C.O. a ieşit din vigoare, iar din anul 2002 până la intrarea în vigoare a tratatului de la Nisa comun pentru cele două Comunităţi, cu durată nelimitată. Prin Tratatul de la Nisa denumirea ,,Jurnalul oficial al Comunităţilor Europene”, a fost înlocuită cu ,, Jurnalul oficial al Uniunii Europene. Potrivit dispoziţiilor referitoare la regimul lincvistic, Jurnalul Oficial apare în toate limbile oficiale ale Comunităţilor. În ciuda CJCE, 52/69, Geigy, 14. 07. 1972, Rec. 787. Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 151. 498 CJCE, 8/56, Société Alma, 10. 12. 1957, Rec. 183; CJCE, 6/72, Europembalage, 21. 02. 1973, Rec. 215. 499 CJCE, 6/72, Europembalage, 21. 02. 1973, Rec. 215. 500 JOCE, 06. 10. 1958, p. 390 şi 419; 496 497
143
precauţiilor luate de instituţii, în practică s-a constatat o creştere a numărului de rectificări, care vizează, în pricipiu, înlăturarea erorilor materiale datorate traducerilor şi publicărilor în culegeri diferite, corespunzătoare limbilor oficiale ale Comunităţilor →Termenul de intrare în vigoare501 Actele pentru care se cere notificarea intră în vigoare în ziua notificării lor. Actele care se publică, potrivit art. 254 C.E. întră în vigoare la data fizată în cuprinsul ei, sau în lipsă, în a 20 zi de la publicare. Curtea de justiţie a precizat că, prin ,,ziua publicării” se înţelege, nu ziua în care Jurnalul Oficial devine disponibil pe teritoriul fiecărui stat membru, ci ziua în care este disponibil la sediul Oficiului de publicaţii oficiale ale Comunităţilor de la Luxemburg, care coincide, cu data pe care o are Jurnalul Oficial ce conţine textul regulamentului; alte soluţii sunt considerate a compromite unitatea şi aplicarea uniformă a dreptului comunitar, impunându-se că întrarea în vigoare a unui regulament survine la aceeaşi dată în toate statele membre502. În practica codificată în Declaraţia scrisă în procesul verbal al celei de-a 207- a sesiuni a Consiliului din 09. 02. 1967, instituţiile comunitare prevăd frecvent o intrare în vigoare întârziată – posterioară celei de-a 20 –a zi de la publicare, sau chiar o aplicare amânată – o amânare a producerii efectelor, posterior intrării în vigoare, ceea ce permite destinatarilor să nu fie puşi brusc în faţa unor noi obligaţii şi/sau lasă timp autorităţilor naţionale sau comunitare să ia măsurile de aplicare cerute. Atunci când termenul de intrare în vigoare prezintă un caracter de urgenţă, adică este fixat înainte de a 20- a zi de la publicare, dar nu înainte de 3 zile, se apropie de acela utilizat Jurnalul Oficial pe ansamblul teritoriului Comunităţilor. În privinţa termenului de intrare în vigoare imediată, adică în aceeaşi zi a publicării în Jurnalul Oficial, ,,trebuie utilizat în caz de necesitate imperioasă, în scopul evitării unui vid legislativ sau al unor interpretări divergente unor texte comnitare. Acest tip de intrare în vigoare se efectuează, în plus, sub controlul Curţii de Justiţie care solicită autorului actului să probeze că ,,a avut raţiuni serioase în a considera că orice termen între publicare şi intrarea în vigoare ar fi 501 502
A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 152. CJCE, 98/78, Racke, 25. 01. 1979. Rec. 69.
144
putut fi, în speţă, prejudiciabil pentru Comunitate503. În practică, intrarea în vigoare imediată se realizează sistematic, de exemplu, pentru regulamentele ce fixează sumele corespunzătoare taxelor ce se aplică mai ales importurilor şi exporturilor de produse agricole (restituiri, prelevări, sume compensatorii, et.); inconvenientul intrării în vigoare imendiate este atenuat în măsura în care Comisia comunică prin telex, fie cu cu o zi înainte - seara - fie în aceeaşi zi cu apariţia Jurnalului Oficial, a sumelor raportate, seviciilor naţionale vamale sau de intervenţie în agricultură, cares e afiţează înainte de a se aplica. În privinţa directivei, precizăm a nu se confunda data intrării în vigoare (data notificării sau, în principiu a 20-a zi ce urmează publicării) cu data transpunerii, adică data (fixată chiar în directivă) punerii în aplicare în ordinea juridică internă. Numai nerespectarea acestei ultime date - a transpunerii -constituie o încălcarece determină posibilitatea invocării în justiţie. Astfel, jurisdicţiile naţionale, trebuie, aplicând dreptul naţional, să-l interpreteze în lumina textului şi finalităţii unei directive în domeniul acoperit de aceasta, chiar înaintea expirării termenului de transpunere504; apoi, considerând că ,,o directivă produce efecte juridice faţă de statele membre destinatare din momentul notificării sale”, rezultă că ,,chiar în timpul perioadei de transpunere statele, ,,trebuie să se abţină să ia acele măsuri de natură a compromite serios rezultatul prescris prin această directivă”505. 4. Principiile generale ale dreptului 4. 1. Precizări prealabile Principiile generale ale dreptului sunt denumite în literatura juridică ca reprezentând supra - legalitatea comunitară506. În acest sens Curtea impune, respectarea acestora, atât de către instituţiile comunitare – în adoparea actelor de drept derivat, faţă de care au o autoritate superioară– cât şi de statele membre – în privinţa tuturor actelor ce intră în câmpul de aplicare al dreptului comunitar şi a fortiorii în executarea acestora. Principiile generale de drept sunt reguli nescrise pe care Judecătorul comunitar (Curtea de Justiţe) le aplică şi care astfel sunt CJCE, 17/67, Max Neumann, 13. 12. 1967, Rec. 571. CJCE, 80/86, Kolpinghuis, 08. 10. 1986, Rec. 3969. 505 CJCE, C-129/96, AJDA 1998.451, Inter- Environnement Wallonie; a se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 152, şi operele citate acolo. 506 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 176. 503 504
145
încorporate în ordinea juridică comunitară, ele sunt produsul metodelor de interpretare utilizate în jurisprudenţa acesteia507. Pot fi deosebite patru categorii de principii pe care Curtea le aplică şi cu care se confruntă atât în privinţa identificării cât şi a stabilirii compatibilităţii lor cu ordinea juridică comunitară: 1. principiile generale de drept, comune sistemelor juridice, naţionale şi internaţionale; 2. principiile generale de drept internaţional public; 3. principiile generale comune sistemelor de drept ale statelor membre; 4. principii proprii dreptului comunitar. → ,,Referirea la principiile generale de drept, comune sistemelor juridice, naţionale şi internaţionale, prezintă mai ales dificiltăţi în identificare, datorită caracterului foarte general al acestora; ele răspund însă exigenţelor supreme ale dreptului şi ale conştiinţei colective”508. De exemplu, încălcarea ,,principiului contradictoriu al procesului”, cu privire la care Curtea a precizat că ar însemna ,, violarea principiului elementar de drept potrivit căruia hotărârea judecătorească se bazează pe fapte şi documente, pe care părţile sunt îndreptăţite să le cunoască, şi cu privire la care îşi pot exprima opinia”509 . În această categorie includem, cu titlu de exemplu: principiul general al securităţii juridce, principiul bunei credinţe, principiul legalităţii, etc. → Principiile generale de drept internaţional public nu sunt compatibile cu structura şi exigenţele sistemului comunitar. De exemplu, cu referire la ,,excepţia de reciprocitate în executarea obligaţiilor de către state” - ce poate fi invocată de către partea lezată printr-o neexecutare a obligaţiilor ce revin celeilalte părţi, poate fi dispensată de executarea propriilor obligaţii ridicând excepţia de mai sus - Curtea a precizat că „Tratatul (C.E., n.a.) nu are drept scop să creeze obligaţii reciproce diferitelor subiecte destinatare ale normelor comunitare, ci stabileşte o ordine juridică nouă; din economia tratatului, cu excepţia cazurilor expres prevăzute, rezultă interdicţia pentru statele membre de a-şi face singure dreptate”510.
A se vedea, Jean- Claude Gautron, Droit européen, Dalloz, 1997, p.12. A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 176. 509 CJCE, 42 şi 49/59, S.N.U.P.A.T., 22. 03. 1961. Rec. 156 510 CJCE, 90-91/1963, Luxembourg et Belgique, 13. 11. 1964, Rec. 1217. 507 508
146
Prin excepţie, Curtea a apelat la principii de drept internaţional public, care interzic, de pildă, statelor să refuze propriilor cetăţeni dreptul de a intra şi a se stabili pe teritoriul lor511. → Principiile generale comune sistemelor de drept ale statelor membre. Prin intermediul acestor principii, Curtea se inspiră din sistemele naţionale de drept ale statelor membre precizând, de altfel, chiar înainte de semnarea tratatelor de la Roma, că ea are obligaţia să se orienteze potrivit regulilor recunoscute de către legislaţiile, doctrina şi jurisprudenţa statelor membre512. Astăzi, în mod regulat, Curtea invocă ,,principiile generale, care îndeobşte, sunt admise în sistemele naţionale de drept ale statelor membre” de exemplu, principiul egalităţii în faţa legii513, al recursului în faţa unei instanţe naţionale514, etc. Descoperirea acestor principii comune nu presupune identificarea lor sub forma unei suprapuneri aproape mecanice a sistemului naţional de drept, al fiecărui stat membru. Curtea desprinde, în spiritul, în orientarea şi evoluţia sistemelor naţionale de drept, acele principii care ,,îşi au originea în apropierea sistemelor lor juridice, produsă de-a lungul anilor şi în nivelul lor de dezvoltare economică, socială şi culturală sensibil egal”515 Curtea introduce, însă, în dreptul comunitar şi principii care provin dintr-un singur stat membru, de exemplu, principiile proporţionalităţii şi al încrederii legitime, care nu erau consacrate decât în dreptul german. În concluzie, Curtea îşi rezervă: - dreptul de a alege dintre diferitele soluţii oferite de sistemele naţionale de drept pe acelea cu valoare intrinsecă pentru nevoile sistemului comuniatar516; - dreptul de respinge acele principii comune care sunt incompatibile cu exisgenţele comunitare;
CJCE, 13/61, Bosch, 06. 04. 1962, Rec. 101; citat de, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 176; şi Ovidiu Ţinca, Drept comunitar general, Ed. Didactică şi pedagogică R.A., Bucureşti, 1999, p. 204. 512 CJCE, 7/56-7/67, Algéra, 12. 07. 1957, Rec.81. 513 CJCE, 8/57, Hats fourneux et aciéries belges, 21. 06. 1958., Rec. 225. 514 CJCE, 23/68, Klomp, 25. 02. 1969, Rec. 43; se vedea şi, P. Pescatore, Le recours, dans la jurisprudence de la CJCE, a des normes déduites de la comparaisondes droits des Etats membres, RIDC, 1980, p. 337. 515 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.24. 516 CJCE, 9/69, Sayag, 10. 07. 1969. Rec. 3219. 511
147
- dreptul de a adapta acele principii comune pe care înţelege să le transpună potrivit autonomiei dreptului comunitar517. → Principiile proprii sistemului comunitar rezultă din dispoziţiile tratatelor, de exemplu: supremaţia, efectul direct aplicabil, şi aplicabiliatatea directă a dreptului comuniatar, cooperarea loială, echilibrul instituţional, libera circulaţie, nediscriminarea bazată pe naţionalitate, etc. 4. 2. Modul de aplicare a principiilor generale de drept Principiile generale de drept ,,moştenire juridică comună vestului Europei ca o formă a dreptului natural”, au caracter prioritar, dacă tratatele comunitare, nu cuprind prevederi exprese în sensul dorit518. Dacă un asemenea principiu se regăseşte în categoria principiilor generale comune sistemelor de drept ale statelor membre distincţia faţă de acestea se realizează destul de dificil. Aplicarea principiilor se poate face prin referire expresă în tratatele comunitare519, de exemplu: - potrivit art. 288 alin. 2 C.E. ,,în materie de răspundere extracontractuală, Comunitatea trebuie să repare, conform principiilor generale comune de drept ale statelor membre, daunele produse de instiutuţiile sale sau de angajaţii săi aflaţi în exerciţiul funcţiilor lor”; - potrivit art. 190 pct. 4, cu referire la alegerile pentru Parlamentul European, această instituţie elaborează un proiect în vederea organizării de alegeri prin vot universal direct, după o procedură uniformă în toate statele membre sau conform principiilor comune tuturor statelor membre; - potrivit art. 230 C.E., atunci când se stabileşte competenţa Curţii de justiţie, se face referire la la acţiuni introduse pe temeiul unei reguli de drept privitoare la aplicarea Tratatului; Dacă în tratatele comunitare nu se face referire expresă la principii de drept obligatorii, ele se vor putea aplica fără reţinere atunci când nu sunt în contradicţie cu vreo prevedere a Tratatelor520. Dacă există, prevederi divergente, prevedrile din tratat sunt prioritare521. Atunci când nici o prevedere contrară nu este cuprinsă în Tratate se vor aplica principiile generale ca parte a ordinii juridice comunitare522. CJCE, 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, 17. 12. 1970, Rec. 1125 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.24-25. 519 Idem. 520 Ibidem. 521 CJCE, 46/64, Sgarlata, 01. 04. 1965, CML, Rep., 1965, 324. 522 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.26. 517 518
148
Principiile generale de drept pot fi invocate atunci când organele comunitare de jurisdicţie vor face un control de legalitate a actelor emise de instituţiile comunitare523. 4. 3. Principiile aplicate de către Curtea de justiţie şi forţa lor juridică524. a. Drepturile fundamentale ale omului. Deşi, drepturile fundamentale ale omului constituie o categorie specială a principiilor generale, reprezentând partea cea mai numeroasă a acestora525, nici unul din Tratatele institutive nu cuprinde prevederi, exprese sau generale, referitoare la acestea. Tratatele ulterioare acestora conţin astfel de prevederi, după cum urmează526: - Tratatul de la Maastricht, în art. 6, la par. 1 ,,Uniunea este fondată pe principiul democraţiei, al respectului drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, precum şi al statului de drept, principii care sunt comune statelor membre; la par. 2 ,, Uniunea respectă drepturile fundamentale, aşa cum au fost garantate de Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950527, şi aşa cum rezultă din tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre, toate acestea fiind considerate principii generale ale dreptului comunitar”. - Tratatul de la Amsterdam a introdus în Tratatul de la Maastricht noi dispoziţii în această materie, modificate la rândul lor prin Tratatul de la Nisa, la art. 7 pct.1 ,, Pe baza unei propuneri motivate din partea unei treimi dintre statele membre, a Parlamentului European sau a Comisiei, Consiliu, acţionând cu o majoritate de patru cincimi dintre membrii săi după obţinerea avizului conform al Parlemntului European poate că există u n risc clar al unei încăcări A se vedea, J. Mertens de Wilmars, J. Steenbergen, The Court of Justice of the European Communities and governance in an economic crisis în MLR, vol. 82, nr. 5-6/1984, p.1388-1389; şi O. Manolache, op. cit. p.26 524 Mai sunt şi altele principii generale aplicate de către Curtea de Justiţie, decât cele prezentate în textul lucrării de faţă, şi anume: dreptul de proprietate, principiul îmbogăţirii fără justă cauză, dreptul la libera exercitare a activităţilor economice, recunoaşterea lgitimei apărări, forţa amjoră şi starea de necesitate, posibilitatea cesionării unor drepturi, respectul securităţii juridice, neretroactivitate legii penale, principiul încrederii legitime, principiul egalităţii în domeniul reglementărilor economice, respectul drepturilor câştigate, respectarea secretului profesional şi al afacerilor, respectul vieţii private şi de familie, dreptul la libertate de expresie, principiul bunei administrăriîn raporturile cu statele membre, principiul protecţiei contra intervenţiilor arbitrare sau disproporţionate din partea autorrităţilor publice, principiul nulla poena sine lege, libertatea religioasă, dreptul la un recurs jurisdicţional efectiv. 525 A se vedea, Ovidiu Ţinca, op. cit. p. 205 526 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p.26-28. 527 A intrat în vigoare la 3 septembrie 1953 523
149
gravede către un membru a principiilor enunţate în art. 6, par. 1şi să adreseze recomandări corespunzătoare acestui stat. În anii 1969528, respectiv 1970529, Curtea de justiţie a statuat că drepturile fundamentale fac parte integrantă din principiile generale ale dreptului, ce se inspiră din tradiţiile constituţionale comune, a căror respectare trebuie garantată în cadrul şi structura obiectivelor Comunităţii. Ulterior, în anul 1974530, Curtea a făcut trei precizări531 importante: 1) în materia drepturilor fundamentale, principiile generale au menirea să aplice , la nivel comunitar, garanţiile naţionale cele mai ridicate; 2) prin intermediul principiilor generale, în ordinea juridică comunitară sunt integrate dispoziţiile Convenţiei Europene a drepturilor omunlui şi libertăţilor fundamentale ca standard minim.; 3) acestor drepturi fundamentale, care trebuie luate în considerare în raport de funcţia socială a bunurilor sau activităţilor protejate li se pot aduce anumite limitări în scopul realizării obiectivelor de interes general urmărite de Comunitate, cu condiţia să nu se aducă atingere acestor drepturi. În Declaraţia comună din 5 aprilie 1977, a Parlamentului, Consiliului şi Comisiei, s-a precizat importanţa primordială pe care aceste instituţii o dau respectării drepturilor fundamentale, aşa cum acestea rezultă din constituţiilor statelor membre ca şi din Convenţia Europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale de la Roma (1950). Referitor la această Convenţie, Curtea de justiţie, în anul 1986, a sublinit că reprezintă referinţa primordială în materia drepturilor fundamentale532. De asemenea, Curtea a considerat că atunci când un stat membru invocă dispoziliile Tratatului pentru a justifica o reglementare naţională care este de natură să împiedice exercitarea unui drepr garantatprin tratat, această justificare , prevăzută de dreptul comunitar, trebuie interpretată în lumina principiilor generale ale dreptului şi în special a drepturilor fundamentale533 S-a pus problema aderării Comunităţilor Europene la Convenţie, dar Curtea de Justiţie, prin avizul din 28 martie 1996, a CJCE, 26/69, Stauder, 12. 11. 1969., Rec. 419. CJCE, 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, 17. 12. 1970, Rec. 1125 530 CJCE, 4/73, Nöld, 14. 05. 1974, Rec. 491. 531 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 178, 179. 532 CJCE, 222/84, Johnston, 15 05. 1986, Rec. 1663 533 CJCE, 209/90 I, Comisia/Germaniei, 08. 04. 1992, Rec. 2639 528 529
150
apreciat că în prezent Comunităţile nu pot încheia acorduri internaţionale în acest sens şi, de asemenea, nu pot adopta norme comunitare în materia drepturilor omului534. - La Consiliul European de la Nisa din 7 – 11. 12. 2000, Parlamentul, Consiliul Uniunii Europene şi Comisia au proclamat solemn Carta drepturrilor fundamentale ale omului care a fost elaborată de o convenţie compusă din 30 reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, 16 reprezentanţi ai Parlamentului European, 15 reprezentanţi personali ai şefilor de stat sau de guvernşi un comisar reprezentând Comisia535. S-a pus în lumină că, prin această proclamare protecţia drepturilor fundamentale la nivelul Uniunii va fi mai vizibilă şi mai transparentă pentru cetăţean, iar Curtea de justiţie se va putea referi, în viitor, la Cartă când se va examina compatibilitatea unui act specific cu drepturile fundamentale, atribuind, astfel, Cartei rangul unei interpretări autentice a principiilor juridice menţionateîn art. 6 din T.U.E., mai ales că ea a fost aprobată de toate guvernel şi parlamentele536.O demarcaţie netă între drepturile fundamentale ale omului şi alte principii de drept nus-a putut stabili, îceea ce înseamnă că el pot fi aplicate până la confuziune537. De exemplu, Curtea de justiţie a recunoscut o serie de astfel de principii, dar ele pot intra, în aceeaşi măsură, şi în categoria drepturilor omului. Încludem în aceasta, cu titlu de exemplu, următoarele principii: dreptul fundamental la inviolabilitatea domiciliului (principiu comun tuturor sistemelor juridice ale statelor membre), dreptul de a forma sindicate (consacrat în documente internaţionale de referinţă)538, principiul democraţiei (care se reflectă prin necesitatea participării cetăţenilor la exercitarea puterii prin intermediul adunării reprenzentative -
A se vedea, Ovidiu Ţinca, op. cit. p. 206; şi Phillipe Manin, Les Communautés Européennes, L’Union Européenne, Pedone, 1997, 291. 535 Proclamare a fost făcută împreună de către preşedinţii Consiliului, Parlamentului şi Comisiei în 7 decembrie 2000 – Bull. U.E. nr. 12/2000, p. 171-177. A se vedea, V. Constantinesco, La Charte des droits fondamenteaux de l’Union européenne, în SUB- B nr. 1/2002, p. 8-16; şi O. Manolache, op. cit. p. 29. 536 Idem. 537 Ibidem 538 De exemplu, Declaraţia universală a drepturilor omului, adoptată de O.N.U. în 1948., Convenţa Europeană a drepturilor omului din 1950, Convenţia nr. 87/1948, a Organizaţiei Internaţionale a Muncii asupra libertăţii sindicale şi protecţiei dreptului sindical, Pactul internaţional referitor la drepturile civile şi politice, adoptat de O.N.U. în 1966, Pactul internaţional referitor la drepturile economice, sociale şi culturale, adoptat de O.N.U. în 1966, etc. A se vedea pentru detalii, Ion Traian Ştefănescu........................................................ 534
151
Parlamentul European)539, dreptul la respectarea vieţii private (derivă din tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre), dreptul tuturor persoanelor, în proceduri contradictorii la un proces corect540. b. Principiul respectării dreptului la apărare. După acest principiu trebuie să se călăuzească procedura în faţa organelor comunitare de jurisdicţie. În procesul aplicării dreptului comunitar, garantarea ,, respectului dreptului la apărare” are multiple aspecte: - dreptul de a fi audiat, în condiţiile impuse de respectarea caracterului contradictoriu al procedurii, nu numai în faţa organelor jurisdicţionale, care presupun sancţiuni pecuniare541, ci şi în faţa organelor administrative, chiar pur consultative, care presupun sancţiuni disciplinare542, sau administrative543 . Legat de acest aspect se pune problema audierii martorilor, când aceasta a fost solicitată, în cazuri strict determinate, sau dreptul de a obţine informaţii, de exemplu, despre documente care determină Comisia să hotărască asupra faptului dacă un acord a încălcat art. 85 C.E., cu respectarea confidenţialităţii în cazul secretului profesional, faţă de terţii interesaţi544; - dreptul de asistenţă din partea autorităţilor naţionale, dreptul de asistenţă şi reprezentare legală545. c. Principiul egalităţii, interzice discriminarea după naţionalitate (art. sau după sex, presupunând un tratatament egal al părţilor în situaţii identice şi comparabile546. Princiliul are aplicaţii chiar în textele comunitare, după cum urmează: - art.141 C.E., interzice discriminarea între sexe prin aplicarea principiului că femeile şi bărbaţii trebuie să primească plată egală pentru muncă egală; - art.12 par. 2 C.E., interzice expres discriminarea pe motive de naţionalitate, Consiliul putând adopta potrivit art. 251 C.E. reguli în scopul interzicerii unei astfel de discriminări; Potrivit art 43 alin. 2 C.E., se cere consultarea Parlamentului, ca mijloc prin care acesta participă la procesul legislativ comunitar,ca un factor esenţial în echlibrul instituţional urmărit de Tratat. 540 Pentru o analiză detaliată a acestor principii , a se vedea, O. Manolache. op. cit. p. 29-33. 541 CJCE, 42 şi 49/59, S.N.U.P.A.T, 22. 03. 1961., Rec.156. 542 CJCE, 35/67, Van Eick, 11. 07. 1968. Rec. 481. 543 CJCE, 85/76, Hoffmann-Laroche, 13. 02. 1979, Rec. 511. 544 A se vedea, O. Manolache. op. cit. p.34, şi operele citate acolo.. 545 Idem. 546 CJCE, 8/57, Groupement des hauts fourneaux…, 21. 06. 1958, Rec. 223; CJCE, 265/78, Ferwerda, 05. 03. 1980, Rec. 617 539
152
- art. 13 C.E., face referire la combaterea discriminării bazate pe sex, origine etnică ori rasială, religie ori credinţă, handicap, vârstă sau orientare sexuală; - art. 40. alin. 3, exclude orice discriminareîntre producători şi consumatori în cadrul Comunităţii în organizarea comună a pieţelor agricole; - alte dispoziţii interzic discriminarea în materia liberei circulaţii a mărfurilor, persoanelor şi capitalului547. Principiul nediscriminării se aplică tuturor relaţiilor juridice care pot fi statornicite în cadrul teritoriului comunitar în virtutea locului unde au fost convenite sau a locului unde îşi produc efectele548. Discriminarea trebuie să fie justificată suficient şi în obiectiv, şi nu arbitrar. d. Principiul securităţii juridice, se bazează pe ideea certitudinii dreptului, atât în ceea ce îi priveşte pe particulari, cât şi statele membre şi instituţiile comunitare549. Principiul se impune, în special, în următoarele domenii550: - prescripţia şi decăderea. Curtea impune termene pentru exercitarea de către instituţii a competenţelor lor, pentru utilizarea căilor de drept din partea justiţiabililor, de exemplu, Comisia trebuie să se pronunţe într-un termen de două luni cu privire la compatibilitatea cu Tratatul a proiectelor de ajutoare prezentate de către state551, în materia acţiunii în carenţă reclamantul trebuie să sesizeze instituţia într-un termen rezonabil, sub sancţiunea decăderii552; - inopozabilitatea unui act care n-a făcut obiectul unei publicităţi adecvate553; - neretroactivitatea. Cu excepţia unor cazuri speciale, un act comunitar, nu poate avea ca punct de început, al producerii efectelor, o dată anterioară publicării sale; preocupată, în spiritul securităţii juridice, Curtea, în anumite cazuri, limitează sau respinge efectul retroactiv care însoţeşte, în mod firesc, o hotărîre de interpretare sau A se vedea, O. Manolache. op. cit. p.34, şi operele citate acolo. CJCE, 36/74, B.N.O. Walrave and L.J.N. Koch c. Association Union Cycliste International and others, hot. prelim., 24. 10. 1974, consid. 26-29, în ECR, 1974, 1465; citat de, O. Manolache. op. cit. p. 40. 549 A se vedea, Ami Barav, Christian Philip, Dictionaire Juridique des Communautée Européennes, PUF, 1993, p. 211. 550 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 180. 551 CJCE, 120/73, Lorentz, 11. 12. 1973, Rec. 1481. 552 CJCE, 59/70, Pays – Bas, Rec. 639, 06. 07. 1971. 553 CJCE, 98/78, Racke, 25. 01. 1979. Rec. 69. 547 548
153
de declarare de nevaliditate dată cu ocazia unei trimiteri prejudiciare554. - încrederea legitimă555. Acest principiu este transpus din dreptul german şi protejează mai ales destinatarii dispoziţiilor comunitare împotriva modificărilor, cu efect imediat şi fără un avertisment prealabil, a reglementărilor în cauză556, ca şi împotriva furnizării de informaţii eronate557. - Claritatea şi precizia dreptului. Principiul se opune formulărilor ambigue ale textelor comunitare558, al transpunerii directivelor pe simple căi administrative, prin natura lor, juridică, modificabile559, sau comunicarea unei decizii într-o altă limbă, decât a destinatarilor560. În concluzie, reglementările trebuie să fie561: - clare şi precise, pentru se putea stabili cu certitudine drepturile şi obligaţiile; - previzibile pentru justiţiabili; - eficace şi să vizeze toate cazurile stabilite, când are loc o transpunere a unei directive în dreptul intern; - limitate în timp în privinţa efectelor; astfel că, un text nu va putea fi aplicat decât în mod excepţional la o perioadă anterioară publicării lui, iar interpretarea textelor comunitare trebuie făcută în concordanţă cu normele de drept în vigoare şi nu în raport cu modificările ulterioare. e. Principiul autorităţii de lucru judecat. Principiu autorităţii de lucru judecat - non bis in idem – este prevăzut în art. 4 par. 1 din Protocolul Nr. 7 al Convenţiei Europene privind drepturile omului. Principiul în cauză interzice o nouă evaluare în profunzime a săvârşirii unei fapte care ar avea ca rezultat impunerea fie a unei a doua sancţiuni, în plus faţă de prima, în cazul în care este stabilită răspunderea pentru a doua oară, fie o primă sancţiune în cazul în care CJCE, 43/75, Defrenne, 08. 04. 1976, Rec. 455; CJCE, 145/79, Roquette, Rec. 1917. A se vedea, F. Hubeau, Le principe de la protection de la confiance légitime dans la jurisprudence de la CJCE, CDE, 1983, p. 143; şi P. Mengozzi, Évolution de la méthode suivie par la jurisprudence communautaire en matière de protection de la confiance légitime, rev. Marché unicque europ. 1997/4, p. 13. 556 CJCE, 74/74, C.N.T.A., 14. 05. 1975, Rec. 533. 557 CJCE, 169/73, Compagnie Continentale France, 04. 02. 1975, Rec. 117. 558 CJCE, 169/80, Société Gondrand, 09. 07. 1981, Rec. 1931 559 CJCE, 102/79, Com. c/Belgique, 06. 05. 1980, Rec. 1473. 560 CJCE, 66/74, Farrauto, 18.02. 1975. Rec. 157. 561 A se vedea, Ami Barav, Christian Philip, op. cit. p. 862; şi Ovidiu Ţinca, op. cit. p. 208. 554 555
154
răspunderea nestabilită prin prima decizie este stabilită prin cea de-a doua decizie562. Au fost însă, acceptate două proceduri paralele, pentru darea unei hotărâri prejudiciare, una a Comunităţii şi alta naţională, astfel ca să se impună o dublă sancţiune în materie de carteluri. S-a arătat, de aemenea, că posibilitatea sancţiunilor concurente nu înseamnă în mod necesar că posibilitatea a două proceduri paralele urmărind scopuri diferite este inacceptabilă563. Accepatbiliatatea unei proceduri duale de acest fel reiese din sistemul special de împărţire a jurisdicţiei între Comunitate şi statele membre cu privire la carteluri564. Este necesar însă ca faptele incriminate să se fi produs pe teritoriul comunitar şi procedurile respective să fie introduse în faţa instanţelor aflate în cadrul acestuia. f. Principiul loialităţii565. Principiul loialităţii denumit şi principiul solidarităţii este promovat de Curtea de Justiţie566 şi prevăzut, în art. 10 T.C.E. Este considerat că rezultă din însăşi natura dreptului comunitar, deoarece dispune trei obligaţii în sarcina statelor membre, două pozitive - de natură generală, şi una negativă, astfel: - să ia toate măsurile corespunzătoare, indiferent că sunt generale sau speciale, pentru a asigura îndeplinirea îndatoririlor ce rezultă din Tratat ori din acţiunea întreprinsă de instituţiile Comunităţii (art. 10 alin. 1 T.C.E., partea I); - să furnizeze Comisiei informaţiile cerute spre a se verifica dacă măsurile pe care ele le-au luat sunt conform dreptului comunitar, adică legislaţiei primare sau secundare (art. 10 alin. 1 T.C.E., partea II); - să se abţină de la orice măsură care ar primejdui realizarea obiectivelor comunitare (art. 10 alin. 2 T.C.E.); Un alt exemplu de obligaţie de loialitate rezultă din art. 11 par. 2 T. Ms. care prevede că ,,statele membre sprijină activ şi fără rezervă politică externă şi de securitate comună într-un spirit de loialitate şi de solidaritate recprocă (...). Ele se abţin de la orice acţiune contrară intereselor Uniunii sau susceptibilă de a dăuna eficacităţii sale”. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 34. Idem, şi operele citate acolo.. 564 Ibidem 565 A se vedea, O Manolache, op. cit. p. 45. 566 Curtea de Justiţie, face referire deseori la art. 10 T. C.E.ca la un izvor distinct al obligaţiilor statului membru în siatemul Tratatului. A se vedea, CJCE, 374/89, Comisia c. Belgiei, 19. 02. 1991, ECR, 1991, 2 (I-II), p. 367. 562 563
155
5. Acordurile (convenţiile) încheiate de Comunităţile europene (Normele juridice ce rezultă din relaţiile exterioare ale Comunităţilor) Tratatul C.E. nu conţine nici o dispoziţie de fond prin care atribuie Comunităţii competenţa de a încheia acorduri internaţionale nici măcar în vederea realizării obiectivelor pe care le fixează, ci conţine în art. 300 C.E. doar o dispoziţie de procedură în acest sens567. Cu toate acestea, Curtea de Justiţie a considerat că o asemenea competenţă decurge din ,,sistemul tratatului”, ceea ce i-a dat Comunităţii posibilitatea să intervină pe scena internaţională fără a se limita la atribuţiile exprese de competenţă externă. 5.1. Acordurile încheiate de Uniune cu state terţe sau organizaţii internaţionale568. Acordurile încheiate de către Uniune în cadrul competenţelor ei externe, nu numai că o obligă pe plan internaţional, dar se integrează în ordinea juridică a Uniunii şi devin izvor de drept. În privinţa încheierii acestor acorduri, Uniunea nu are competenţă absolută, ci o împarte cu statele membre569. Prin urmare aceste acorduri creează obligaţii în egală măsură în sarcina Uniunii şi a statelor membre. Înterpretînd dispoziţiile art. 300 CE (în temeiul căruia încheie acorduri), şi ale art. 310 (în temeiul căruia încheie acorduri mixte570, la care sunt părţi, pe lângă Uniune, şi statele membre) Curtea de Justiţie a precizat că astfel de acorduri ,,leagă instituţiile comunitare şi Potrivit art. 300 CE, Acordurile sunt încheiate de Consiliu, după cum urmează: 1.Comisia prezintă recomandări Consiliului, care o autorizează să înceapă negocierile necesare(par. 1); 2. înainte de încheierea acordurilor, Consiliul (par. 3) va cosulta Parlamentul European, cu excepţia acordurilor privind politica comercială comună (art. 133 par. 3 CE). Parlamentul emite avizul său într-un termen pe care Consiliul îl fixează în funcţie de urgenţă; 3. Parlamentul European, Consiliul, Comisia sau un statmembru poate să ceară avizul Curţii de Justiţie privind compatibilitatea cu dispoziţiile Tratatului; 4. sub rezerva competenţelor recunoscute Comisiei în acest domeniu, semnarea şi încheierea acordurilor sunt decise de Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificată la propunerea Comisie. Acordurile încheiate în conformitate cu art. 300 CE obligă instituţiile Comunităţilor şi statele membre. 568 A se vedea, Analyse synthetique des accords qui lient les Communautés a des pays tiers. Commission européenne, juin 2001, citat de, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 161, 162; O. Jacot- Guillarmond, Droit communautaire et droit international public, Librairie de l’Université de Genevé, 1979, R. Kovar, Les accords liant les Communautés européennes et l’ordre juridiqué communautaire, RMC, 1973, p. 345; şi J.Rideau, Les accords internationaux dans la jurisprdence de la CJCE, RGDIP, 1990, p. 289; SFEDI, Droit international et droit communautaire, Perspectives actualles, Pedone, 2000. 569 A se vedea, Cornelia Lefter, op. cit. p. 76. 570 A se vedea, :::::::::::::::::::::::::::::::::CJCE, Demirel, 30. 04. 1974, Rec. 567
156
statele membre”, iar în continuare, referindu-se la Acordul de asociere a Greciei cu CEE, a arătat că ,,dispoziţiile acordului fac parte integrantă, începând cu intrarea în vigoare a acestuia, din ordinea juridică a Uniunii (comuniatară)”571. Pentru încheierea acestor acorduri Consiliul utilizează în practică ,,decizii „ sau ,,regulamente”, în anexa cărora acestea sunt reproduse. Actele astfel utilizate nu intră în categoria actelor reglementate de art. 249 CE, prin urmare nu trebuie analizate din perspectiva ,,receptării”, ,,transpunerii” sau ,, implementării” acordului572. Tratatele nu conţin nici o prevedere referitoare la publicarea acordurilor externe, motiv pentru care vor avea următorul regim juridic: - dacă autorizaţia de încheiere este dată prin intermediul regulamentului (în anexa căruia sunt reproduse acordurile), publicarea acordului se realizează întotdeauna înaintea încheiereii acordului; - dacă autorizaţia de încheiere se acordă pe calea deciziei, încheierea acordului nu are loc înainte ca Instituţia Consiliului să fi decis publicarea. Regulamentul intern al Consiliului prevede publicarea ,, acordurilor internaţionale încheiate de Comunitate”573 În orice caz, acordul nu-şi produce efectele, nefiind, deci, opozabil decât din momentul publicării.574 Acordul – fiind un act al unei instituţii comunitare – Consiliu -în măsura în care priveşte Comunitatea, devine parte integrantă a ordinii juridice comunitare de la data intrării sale în vigoare, regulamentul sau decizia de încheiere a Consiliului conţinând şi o menţiune în acest sens, respectiv ,,la data intrării în vigoare a acordului acesta va fi publicat în Jurnalul Oficial (este vorba despre JOCE). 5. 2. Actele unilaterale adoptate de organele instituite de către anumite acorduri externe ale Uniunii Uniunea a încheiat numeroase acorduri sau convenţii externe cu state terţe care instituie organe (de exemplu de gestiune) şi cărora le-a fost conferită puterea de a adopta acte obligatorii unilaterale, fără să se fi prevăzut posibilitatea ratificării sau aprobării pentru a fi CJCE, 131/73, Haegeman, 30. 02. 1974, Rec. 459. CJCE, avis 1/1991, 14. 12. 1991, Rec. I – 6079. 573 A se vedea, Regulamentul Consiliului în versiunea din 31 mai 1999 (JOCE, n. L. 147/13 din 12 06. 1999) 574 CJCE, , 98/78, Racke, 25. 01. 1979. Rec. 69. 571 572
157
obligatorii pentru părţi. Dintre acestea amintim: consiliul acordurilor de asociere sau cooperare cu ţări mediteraneene, consiliul de miniştri ai Convenţiei de la Lomé, consiliul internaţional cu privire la cacao: art. 12 din Acordul internaţional cu privire la cacao din 1975, consiliul internaţional referitor la cafea: art. 15 din Acorda ul al cafelei din 1976 etc. Actele adoptate de organele instituite prin aceste acorduri au fost reproduse în anexele regulamentelor comunitare, urmând să fie publicate în JOCE575. Curtea de Justiţie n-a avut nici o obiecţie în a considera, în principiu, că astfel de acte normative fac parte integrantă din ordinea juridică comunitară, fiind prin urmare considerate izvoare de drept comunitar576. Prin urmare, ea şi-a extins competenţa şi la măsurile adoptate de către organele instituite prin aceste convenţii, fie că au fie că nu au caracter obligatoriu577. De exemplu, unele din măsurile cu caracter obligatoriu adoptate de către organele instituite prin aceste acorduri sunt deciziile luate de către Consiliul de asociere, instituit prin acordul de asociere între CE şi Turcia578. Celelalte măsuri l-a care s-a făcut referire nu au caracter obligatoriu, au valoarea unor recomandări şi sunt numite aranjamente; ele provin, de exemplu, de la o Comisie mixtă instituită prin Convenţia între CE şi ţările AELS579 referitoare la un tranzit comun.580 Dintre acestea enumerăm: regulamentul comunitar din 19. 10. 1976, referitor la aplicarea regulamentului economic şi al regulilor de control adoptate la 26. 07. 1976 de către consiliul internaţional referitor la cacao publicat în JOCE, n. L. 321 din 10. 11. 1976; regulamentul din 18. 10. 1976 cu privire la aplicarea sistemului de certificate de origine adoptat la 30. 09. 1976, de ătre consiliul internaţional al cafelei, publicat în JOCE, n. L. 309 din 10. 11. 1976; regulamentul din 19 . 01. 1982, referitor la aplicarea deciziei nr. 1/82 a consiliului de asociere CEE/Malta, publicat în JOCE, n. L. din 23. 01. 1982; regiulamentul nr. 485/85 referitor la aplicarea deciziei nr. 2/85 a Consiliului de miniştri ACP- CEE, publicat în JOCE, n. L. 61/1 din 1. 03. 1985. A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p.162. 576 CJCE, 87/75, Bresciani, 5. 02. 1976., Rec. 129. 577 CJCE, 192/89, Sevince, 20.09. 1990, Rec. I – 3461. 578 CJCE, 192/89, Sevince, 20.09. 1990, Rec. I – 3461; CJCE, 355/93, Eroglu, 5. 10. 1994. Rec. 2311. 579 Este vorba despre acordul multilateralde asociere încheiat la 2 mai 1992, la Porto, între Comunitatea Europeană şi statele sale membre, pe de o parte, şi ţările membre ale Asociaţiei Europene a Liberului Schimb (AELS), pe de o parte (Austria, Finlanda, Islanda, Norvegia, Suedia, Lihtenstein şi Elveţia), privind creearea unui Spaţiu Economic European (SEE). Acordul a intrat în vigoare la 3 ianuarie 1994 (nu a fost ratificat de Lichtenstein şi Elveţia). 580 CJCE, 188/91, Rec. I- 363. Curtea de Justiţie şi-a declarat competenţa şi în privinţa interpretării acestor măsuri; A se vedea, Ioana- Nely Militaru, Trimiterea prejudiciară în faţa 575
158
Astfel de organe – comisie mixtă, consiliu de asociere etc – nu constituie cu siguranţă instituţii ale Comunităţilor, dar Curtea a arătat, referindu-se la deciziile consiliului de asociere CEE - Turcia că, ţinând cont de legătura directă pe care actele acestuia le prezintă cu un acord (respectiv, convenţie) care face parte din ordinea juridică comunitară, şi ele fac parte integrantă din această ordine, din momentul intrării lor în vigoare581. De asemenea, deciziile organelor instituite prin acordurile externe sau prin organizaţiile internaţionale la care Comunităţile Europene au aderat fac parte din ordinea juridică comuniatară, constituind prin urmare, izvoare de drept. 5. 3. Acordurile încheiate de către statele membre cu state terţe. Curtea de Justiţie n-a exclus posibilitatea ca structurile comunitare (Comunităţile) şi ulterior Uniunea să fie legate prin acordurile la care ele nu sunt părţi, dar care au fost încheiate de statele lor membre. → În legătură cu acordurile internaţionale încheiate de statele membre înainte de 1 ianuarie 1958, art. 307 alin.1 T.CE prevede că drepturile şi obligaţiile izvorîte din asemenea acorduri încheiate între unul sau mai multe state membre, pe de o parte, şi unul sau mai multe state terţe, pe de altă parte, nu vor fi afectate de dispoziţiile Tratatului. Prin urmare, aplicarea Tratatului nu afectează de angajamentul statelor membre, respective, de a respecta drepturile ţărilor terţe şi de a îndeplini obligaţiile ce rezultă dintr-un acord anterior. Pentru anumite acorduri Comunităţile/Uniunea s-a substituit statelor membre în privinţa angajamentelor născute. Argumentul determinant fiind transferul de la statele membre către Uniune a competenţelor precedent exercitate de către ele în domenii acoperite prin tratat582. Este cazul GATT583-ului. La data încheierii Tratatului CEE, statele membre erau efectiv legate prin angajamente ce decurgeau din Curţii Europene de Justiţie, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 85 şi urm. 581 CJCE, 192/89, Sevince, 20.09. 1990, Rec. I – 3461. CJCE, 21 a 24/72, International Fruit Company, 12. 12. 1972, Rec, 1210. GATT este prescurtarea de la ,,General Agreement on Tarrifs and Trade”- Acordul general pentru Tarife vamale şi Comerţ . Parte la acest acord sunt în prezent 123 state însumând peste 90% din comerţul mondial. Din 1995, GATT face parte din Organizaţia Momdială a Comerţului (OMC). OMC este ănsărcinat să trateze toate problemele comercuiale, ,,noua denumire sugerând permanentizarea dialogului pe acestă temă, justificată de globalizarea şi mondializarea economiei”. A se vedea, Ion Jinga, Andrei Popescu, op. cit. p. 110. 582 583
159
acest acord. Acordul respectiv nu intră în ordinea juridică comunitară, nu este considerat izvor de drept al Uniunii, dar poate afecta acest drept. De aceea în măsura în care aceste acorduri sunt incompatibile cu Tratatul statele membre, respective, (atât ale Uniunii, cât şi părţi ale Acordului ) vor trebui să ia măsuri corespunzătoare pentru a înlătura incompatibilităţile stabilite584. Cu toate acestea, Curtea de Justiţie a acceptat să interpreteze angajementele care decurg din acordurile multilaterale încheiate între statele membre la care Comunitatea nu este parte, dar care o leagă prin efect de succesiune (ca în ipoteza GATT-ului). Curtea şi-a întemeiat această poziţie – cu scopul de a conchide asupra caracterului obligatoriu al acestui acord – pe art. 307CE (234) şi pe transferul gradual al competenţelor intervenit în domeniul politicii comerciale, ca şi pe exercitarea efectivă a acestor competenţe de către instituţiile Comunităţii în cadrul GATT585. Cu toate acestea, Curtea, în grija de a proteja ordinea juridică a Uniunii, n-a generalizat raţionamentul referitor la GATT, bazat pe succesiunea Comunităţilor europene la obligaţiile statelor membre. Ea a analizat articolul 307 CE într-o maieră restrictivă, arătând că dispoziţiile lui ,,au drept obiect, conform principiilor de drept intrernaţional, să precizezecă aplicarea tartatului nu afectează angajamentul statului membru avut în vedere, de arespecta drepturile statelor terţe decurgând dintr-un acord anterior şi de a respecta obligaţiile corespunzătoare586. Astfel, Comunitatea nu este legată de o convenţie internaţională încheiată de statele membre anterior intrării în vigoare a Tratatului CE decât dacă sunt reunite patru criterii587: Aliniatul 2 al art. 307 CE prevede obligaţia statelor membre de a elimina incompatibilităţile existente între tratatele anterioare şi dreptul comunitar. În măsura în convenţiile anterioare nu sunt compatibile cu Tratatul, statele trebuie să folosească mijloacele adecvate pentru a elimina ceste incompatibilităţi. A se vedea, Joel Rideau, Le droit des Communautés européennes, ed. Presses Universitaires de France, paris, 1995, p. 60. A se vedea şi, CJCE, 131/73, Haegeman, 30. 02. 1974, Rec. 459; CJCE, 163/90, Leopold Legros, 16. 07. 1992, punct 23, în privinţa acordului de liber schimb CE-Suedia, citate de Joe Verhoeven, ...........p. 306. 585 Curtea a precizat, că în măsura în care, în baza Tratatului CE, Comunitatea şi-a asumat competenţe anterior exercitate de statele membre în domeniul aplicării Acordului generale, dispoziţiile acestui acord au drept efect să lege Comunitatea. 586 Soluţia reţinută de art. 307 CE are meritul de a nu lega un stat membru –prin aderarea sa la Comunitate – de obligaţii pe care nu şi le-a asumat, iar din jurisprudenţa ulterioară a Curţii se desprinde ideea că soluţia consacrată în hotărârea GATT nu se aplică şi altor acorduri (convenţii) internaţioanle (aşa cum este, de exemplu, Convenţia Europeeană de apărare a drepturilor omului). A se vedea, R. Kovar, Communautés européennes, Cour de Justice, Procedure. Juris- ClasseursDroit international, 1988, Fasc. 161, p. 51. 587 A se vedea, R. Munteanu, op. cit. p. 302. 584
160
atribuirea de competenţă, exercitarea efectivă a acesteia şi participarea instituţiilor, acceptarea de către statele terţe a substituirii Comunităţii statelor terţe. → Iar în privinţa GATT-ului, după 1 ianuarie 1958, Uniunea în calitate de succesoare a statelor membre părţi la acest acord, a fost considerat partener la acesta, în privinţa drepturilor şi obligaţiilor născute anterior, care au fost transferate către Uniune. Din jurisprudenţa ulterioară a Curţii se desprinde ideea că soluţia consacrată în hotărârea GATT nu se aplică şi altor acorduri (convenţii) internaţioanle Prin urmare, Curtea a evitat să se pronunţe că Uniunea este legată printr-un Acord, chiar ratifictat de către toate statele membre, de exemplu, în cazul Convenţiei Europeane de apărare a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. A fortiori, rămâne deschisă problema de a şti dacă Uniunea va fi legată prin acordurile încheiate de către statele sale membre, posterior intrării în vigoare a Tratatului CEE, în domenii care relevă competenţa lor internaţională (reziduală sau tranzitorie), de exmplu, acordurile încheiate în cadrul Consiliului Europei588 5. 4. Locul acordurilor externe în ordinea juridică comunitară Acordurile internaţionale încheiate de Uniune (Comunităţi), în numele ei, se integrează, ca orice act al acesteia, în ordinea juridică a Uniunii, reprezentând, prin urmare izvoare de drept. Se consideră că aceste acorduri internaţionale au o valoare normativă inferioară dreptului primar, şi principiilor generale ale dreptului şi superioară dreptului derivat589, sau că ele prevalează asupra actelor de drept derivat (potrivit jurisprudenţei uniunii), ca şi asupra acordurilor dintre statele membre şi acordurilor între aceste state şi statele terţe care obligă Uniunea (în speţă Comunitatea)590. De menţionat că, în măsura în care acordurile externe ,,leagă instituţiile”, Curtea a dedus că trebuie respectate, ca atare, ceea ce antreanează prioritatea lor asupra dreptului derivat al uniunii şi în special al regulamentelor Prin urmare, aceste acorduri fac parte ,,din blocul legalităţii comunitare”591(în prezent al Uniunii), a cărui respectare este asiguartă de Curte în cadrul competenţei sale atât contencioase cât şi A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 163. A se vedea, J. – Gautron, op. cit. p. 212; şi 590 A se vedea, J. – M. Favret, op. cit. p. 244. 591 A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 164. 588 589
161
necontencioase (prejudiciare)592. Această prioritate priveşte atît actele comunitare anterioare cât şi posterioare, intrării în vigoarea a Tratatului CEE, nefiind afectată de forma (decizie sau regulament) în care s-a încheiat acordul.593 6. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene Jurisprudenţa (denumită şi practica judecătorească), este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele de toate gradele. Rolul jurisprudenţei este acela de a interpreta şi aplica la cazuri concrete legea. Deşi, în această lumină, jurisprudenţa nu poate avea efect creator, nu poate fi izvor de drept, în practică se constată de multe ori faptul că instanţele de judecată ajung la soluţii unitare în interpretarea şi aplicarea unui text de lege594. În sistemul juridic continental jurisprudenţa nu este acceptată ca izvor de drept. Hotărârile judecătoreşti nu sunt obligatorii pentru cauzele ce survin în viitor, prin urmare, ele nu au efecte erga omnes, în principiu. Interpretarea dreptului, însă, este cu atât mai necesară, cu cât legea este mai generală şi prezintă mai multe lacune595. Din această perspectivă, se consideră că jurisprudenţa Curţii de Justiţie reprezintă un izvor esenţial de drept deaorece în numeroase probleme Curtea completează şi precizează dispoziţiile Tratatelor, concomitent cu aigurarea respectării lor596. Reamintim că Tratatul de la Roma (CE) are caracteristicile unui tratat-cadru, care stabileşte întrun mod foarte general obiectivele iar în privinţa politicilor prin care se realizaeză aceste obiective recurge la concepte cu un contur neclar ( de exemplu, art. 28 CE - măsuri cu efect echivalent, art. 39 CE ordine publică, la libera circulaţie a lucrătorilor etc)597. Jurisprudenţa Uniunii a fost considerată izvor de drept, şi datorită lipsei de reglementare, sau reglementării lacunare, din materia concurenţei, de exemplu, referitoare la validitatea noilor acorduri încheiate după intrarea în vigoare a unui Regulament în materie598.
592 593
CJCE, 21 a 24/72, International Fruit Company, 12. 12. 1972, Rec. 1210. A se vedea, Guy Isaac et Marc Blanquet, op. cit. p. 164.
A se vedea, Nicolae Popa, Mihail-Constantin Eremia, Simona Cristea, op. cit. p. 173. A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 49. 596 A se vedea, Louis Cartou, p. cit. p. 36. 597 A se vedea, O. Manolache, op. cit. p. 49; şi R. Dehousse.op. cit p. 72. 598 Este vorb ade spre Regulamentul nr. 17/62, în prezent abrogat şi înlocuit. Idem, p. 50. 594 595
162
CAPITOLUL V INSTITUŢIILE COMUNITĂŢILOR EUROPENE/UNIUNII EUROPENE Instituţiile comunitare sunt: Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European, Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi. 1. COMISIA EUROPEANĂ (CE) • Organism independent de guvernele naţionale • Reprezintă şi susţine interesele UE • Elaborează propuneri de acte normative, pe care le prezintă Parlamentului şi Consiliului Uniunii • Este responsabilă de implementarea deciziilor Parlamentului şi Consiliului European. 1.1. Istoric Comisia Europeană a fost constituită prin Tratatul de la Roma din 1957 şi este una dintre instituţiile cheie ale Uniunii Europene, alături de Consiliul Uniunii Europene şi Parlamentul European. Comisia Europeană reprezintă interesele Uniunii Europene, fiind considerată „forţa directoare” a Uniunii. Începând cu 1995, mandatul fiecărei comisii este de cinci ani şi coincide cu acela al Parlamentului European. 1.2. Componenţă Până în 2004, Comisia Europeană era alcătuită din 20 de membri, numiţi comisari europeni. Dintre aceştia, statele membre mari erau reprezentate de câte doi membri (Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania), în timp ce statele mici erau reprezentate de câte un singur membru. Din 22 noiembrie 2004, data la care a fost aleasă noua Comisie Europeană sub preşedinţia lui José Manuel Barroso (Portugalia), Comisia Europeană este alcătuită din 25 de comisari europeni, fiecare stat membru al Uniunii având dreptul la 1 comisar, conform Tratatului de la Nisa.
163
Din punct de vedere al efectivului său, Comisia este instituţia cu cel mai numeros personal- aproximativ 25.000 de angajaţi. Dintre aceştia, 20% lucrează în domeniul traducerilor şi interpretărilor, iar 80% lucrează în cadrul celor 26 de Direcţii Generale şi al celor 9 servicii descentralizate, care sunt la rândul lor împărţite în directorate, iar directoratele în servicii. Direcţiile Generale şi Serviciile din cadrul Comisiei Europene sunt: • Agricultură şi Dezvoltare Rurală • Competiţie • Afaceri Economice şi Financiare • Educaţie şi Cultură • Angajare, Afaceri Sociale şi Oportunităţi Egale • Întreprinderi şi Industrii • Mediu • Pescuit şi Afaceri Maritime • Sănătate şi Protecţia Consumatorului • Societate Informatică şi Media • Piaţă Internă şi Servicii • Centru de Cercetare • Justiţia, Libertate şi Securitate • Politică Regională • Cercetare • Taxe şi Vămi • Transporturi şi Energie • Dezvoltare • Extindere • Ajutor European- Biroul de Cooperare • Relaţii Externe • Biroul de Ajutor Umanitar • Comerţ • Biroul European Anti-Fraudă • Eurostat • Presă şi Comunicare • Biroul de Publicaţii • Secretariatul General • Buget • Biroul Consilierilor de politică europeană • Informatică 164
• Infrastructură şi logistică • Serviciul de Audit Intern • Interpretare • Serviciul legislativ • Personal şi Administraţie • Translaţie. 1.3. Eligibilitate Consiliul European propune un candidat pentru preşedinţia Comisiei Europene, pe care îl prezintă Parlamentului European, care trebuie să-l aprobe cu votul majorităţii membrilor săi. În cazul în care candidatul propus nu obţine majoritatea voturilor Parlamentului, Consiliul European trebuie să propună, în decurs de o lună, un alt candidat. Preşedintele desemnat al Comisiei Europene trebuie să aleagă comisarii europeni dintr-o listă de câte trei comisari propuşi de către fiecare stat membru. După aceea, comisarii europeni sunt supuşi votului de investitură al Parlamentului European. Mandatul actualei Comisii durează până la 31 octombrie 2009. 1.4. Rolul Comisiei Europene 1) Gardianul tratatelor Comisia Europeană veghează la aplicarea dispoziţiilor Tratatelor şi a deciziilor stipulate în cadrul acestora. De asemenea, Comisia verifică dacă statele membre pun în aplicare şi respectă legislaţia Uniunii adoptată de către Consiliul Uniunii şi Parlamentul European. În cazul în care statele membre nu adoptă şi nu respectă legislaţia Uniunii Europene, Comisia are dreptul să emită un aviz motivat, iar în cazul în care statul respectiv nu ia măsuri pentru a remedia situaţia, Comisia poate sesiza Curtea Europeană de Justiţie, pentru a obliga statul respectiv să aplice/respecte legislaţia Uniunii. 2) Drept de iniţiativă legislativă Comisia deţine dreptul de iniţiativă legislativă în elaborarea actelor normative din cadrul politicilor europene. Există şi cazuri speciale în care statele membre pot avea drept de iniţiativă legislativă. În cadrul Politicii Europene de Securitate Comună, Consiliul Uniunii Europene poate cere formularea unei propuneri legislative din partea Comisiei. 3) Recomandări şi avize Comisia Europeană poate formula recomandări şi avize în cadrul politicilor comunitare şi al cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne. 4) Organ executiv al Uniunii Europene
165
Comisia este responsabilă pentru punerea în aplicare a legislaţiei Uniunii Europene şi pentru coordonarea politicilor comunitare. Printre atribuţiile sale executive se numără gestionarea bugetului anual al Uniunii, gestionarea Fondurilor Structurale, aplicarea politicilor comunitare şi administrarea bugetului acestor politici. 5) Negocierea acordurilor internaţionale Comisia este autorizată de către Consiliu să deschidă şi să conducă negocieri cu ţările candidate, statele terţe sau cu organizaţii internaţionale, negocierile fiind derulate în conformitate cu liniile directoare trasate de către Consiliul Uniunii Europene. 1.5. Mod de lucru Preşedintele Comisiei decide care este responsabilitatea fiecărui comisar pe perioada mandatului comisiei. Fiecare Direcţie Generală se ocupă cu gestionarea unei politici comunitare. Direcţiile Generale sunt conduse de Directori generali, direct responsabili în faţa comisarilor respectivi. Coordonarea generală a activităţii Comisiei este realizată de către Secretariatul general, condus de un Secretar general, direct responsabil în faţa Preşedintelui Comisiei. Comisia se întruneşte o dată pe săptămână, de obicei miercurea, la Bruxelles. Fiecare punct al agendei este prezentat de comisarul responsabil, după care întreaga comisie decide asupra sa. 1.6.Procedura de control asupra Comisiei Europene Comisia Europeană este responsabilă în faţa Parlamentului European, care poate adopta o moţiune de cenzură cu o majoritate de 2/3, caz în care membrii Comisiei sunt obligaţi să demisioneze în bloc. De asemenea, fiecare membru în parte al Comisiei are obligaţia să demisioneze în situaţia în care acest lucru este solicitat de către Preşedintele Comisiei Europene, cu aprobarea celorlalţi comisari europeni. 1.7. Locaţie Cartierul general al Comisiei Europene este la Bruxelles, dar aceasta are şi birouri la Luxemburg. De asemenea, Comisia are reprezentanţe în statele membre şi delegaţii în statele candidate (şi în curs de aderare), precum şi în statele terţe. 2. PARLAMENTUL EUROPEAN (PE) • Reprezintă interesele cetăţenilor • Examinează şi adoptă legislaţia europeană • Aprobă bugetul european
166
• Exercită controlul democratic asupra celorlalte instituţii europene • Consimte asupra acordurilor internaţionale. 2.1Istoric Parlamentul European, constituit prin Tratatul de la Roma din 1957, este forumul democratic prin excelenţă al Uniunii. Parlamentul European este cel mai mare parlament multinaţional. Acesta reprezintă cetăţenii Uniunii Europene, fiind alcătuit din 732 de membri, aleşi prin vot direct universal, din cinci în cinci ani, din cele 25 de state membre ale Uniunii Europene (aproximativ 457 milioane de cetăţeni). 2.2 Eligibilitate Orice cetăţean al Uniunii Europene poate vota sau candida la alegerile europene în ţara în care locuieşte, indiferent de naţionalitatea sa. Primele alegeri pentru Parlamentul European au avut loc în anul 1979, iar ultimele alegeri au avut loc în 10-13 iunie 2004, la acestea participând şi cetăţenii celor 10 noi state membre ale Uniunii, care au aderat la 1 mai 2004. În urma acestor alegeri, noul Preşedinte al Parlamentului European este Josep Borrell Fontelles. 2.3. Componenţă Membrii Parlamentului European sunt grupaţi în funcţie de partidele politice din care fac parte şi nu în funcţie de naţionalitate. Cele trei mari grupări politice ale Parlamentului European sunt: Partidul Popular European, care este şi cel mai mare grup politic la nivelul Uniunii Europene (EPP-ED, 268 de locuri), din componenţa sa făcând parte creştin democraţii şi democraţii europeni; a doua grupare politică este reprezentată de Partidul Socialiştilor Europeni (PES, 200 de locuri), alcătuit din social democraţi şi socialişti şi Alianţa Liberalilor şi Democraţilor din Europa (ALDE, 88 de locuri). Pe lângă acestea, există partide şi grupări mai mici ca importanţă şi număr de locuri ocupate, cum ar fi Partidul Verzilor Europeni/Alianţa Liberă Europeană (42 de locuri), Uniunea Europenilor de Stânga şi Stânga Verde Nordică (cu 41 de locuri), Partidul Independenţilor şi Democraţilor (37 de locuri), Uniunea pentru o Europă a Naţiunilor (alianţă euro-sceptică, 27 de locuri), Aripa Dreaptă neafiliată nici unei grupări (16 locuri), alte partide (13 locuri). 2.4.Mod de lucru Membrii Parlamentului European se reunesc în sesiuni plenare o săptămână pe lună, la Strasbourg. Parlamentul European este organizat în 20 de comitete, care îşi desfăşoară şedinţele de lucru de pregătire a sesiunilor plenare la Bruxelles, unde se află şi birourile permanente, birourile deputaţilor şi grupurile politice. Secretariatul General al Parlamentului European are sediul la Luxembourg. 167
Ca şi în cadrul Parlamentelor naţionale, rolul comisiilor este de a gestiona probleme particulare: afaceri externe, buget, mediu, agricultură, etc. Prin intermediul Comitetului pentru Petiţii, cetăţenii europeni pot adresa petiţii direct către Parlamentul European. 2.5. Principalele funcţii ale Parlamentului European 1) Funcţia legislativă Parlamentul European deţine această funcţie împreună cu Consiliul Uniunii Europene. Funcţia legislativă constă în 4 proceduri de decizie diferite, în funcţie de propunerea legislativă în cauză, astfel: • Consultarea simplă (Parlamentul îşi dă avizul consultativ): este cea mai veche procedură de decizie -reglementată prin Tratatul Comunităţii Europene (1957)-, prin care Parlamentul European este consultat în privinţa propunerilor legislative. În cadrul acestei proceduri, este la latitudinea Consiliului a lua sau nu în considerare avizul Parlamentului. • Cooperarea: această procedură de decizie -reglementată prin Actul Unic European (1987)-, sporeşte considerabil puterea legislativă a Parlamentului. În cadrul acestei proceduri, Parlamentul poate transmite propunerea legislativă în cauză la o a doua lectură, pe care Consiliul nu o poate respinge decât în unanimitate. • Co-decizie: această procedură de decizie -introdusă prin Tratatul de la Maastricht-, stabileşte un mecanism comun de luare a deciziilor, prin intermediul căruia Parlamentul şi Consiliul Uniunii Europene adoptă împreună legile. Introducerea acestei proceduri a avut ca scop întărirea capacităţii de decizie a Parlamentului şi consolidarea legăturii dintre Parlament, Consiliu şi Comisia Europeană. Acest procedeu de decizie presupune una, două sau trei lecturi, iar în cazul în care Consiliul nu a ţinut seamă de poziţia Parlamentului şi respinge prin majoritate absolută adoptarea poziţiei comune după cea de-a doua citire, atunci respectiva propunere legislativă nu va mai fi adoptată. În Constituţia Europeană, care se află în proces de ratificare de către statele membre ale Uniunii, procedura de co-decizie va fi extinsă, astfel încât să devină procedura legislativă obişnuită a Uniunii. • Avizul: această procedură de decizie -reglementată prin Actul Unic European- reprezintă procedura care conferă Parlamentului cele mai ample puteri legislative. Conform acestei proceduri, măsurile pot fi adoptate numai dacă Parlamentul European îşi dă avizul (acordul). Domeniile în care se aplică sunt de o importanţă deosebită, şi anume avizarea Acordurilor de Asociere cu ţările terţe, aderarea unui nou 168
stat la Uniunea Europeană şi sancţiunile împotriva statelor membre în cazul încălcării drepturilor fundamentale ale omului. 2) Funcţia bugetară În fiecare an, Comisia pregăteşte un proiect de buget care este supus aprobării Consiliului. Parlamentul poate propune sau chiar modifica repartizarea sau sumele alocate din anumite secţiuni ale bugetului. Bugetul în forma finală este adoptat de către Parlamentul European, de regulă în luna decembrie. El poate adopta bugetul sau îl poate respinge, aşa cum a procedat în mai multe situaţii. În acest caz, întreaga procedură se reia. 3) Controlul politic asupra instituţiilor europene Parlamentul European are dreptul de a interpela Comisia şi Consiliul Uniunii Europene, în scris şi oral, în cadrul sesiunilor plenare. Poate demite Comisia Europeană prin votul unei moţiuni de cenzură (cu o majoritate de 2/3). Comisia Jacques Santer a fost singura care a trebuit să demisioneze în bloc (pentru prima dată în istoria Uniunii Europene) la 16 martie 1999. 4) Monitorizarea implementării politicilor comunitare Parlamentul monitorizează implementarea politicilor comunitare, pe baza informaţiilor furnizate de rapoartele Curţii de Conturi. Controlul democratic exercitat de Parlament, consolidat prin Tratatele de la Maastricht şi Amsterdam, se manifestă prin dreptul acestuia de a solicita Comisiei să înainteze propuneri menite să lanseze ori să modifice acţiuni politice, precum şi prin dreptul de a înfiinţa comisii temporare de anchetă. De asemenea, după fiecare şedinţă a Consiliului European, Preşedintele acestuia prezintă concluziile în faţa Parlamentului. 5) Aprobarea acordurilor comunitare Actul Unic European stabileşte necesitatea aprobării de către Parlament a tuturor acordurilor internaţionale de cooperare sau de asociere, precum şi a noilor acorduri de aderare. La Maastricht s-a hotărât ca aprobarea Parlamentului să fie obligatorie şi pentru procedura electorală uniformă, cetăţenia europeană şi pentru fondurile structurale. 2.6. Alte responsabilităţi Parlamentul European este responsabil cu aprobarea numirii Preşedintelui Comisiei Europene (pe care trebuie sa-l aprobe cu majoritatea voturilor membrilor săi) şi acordarea votului de investitură noii Comisii Europene, care nu se poate constitui decât după audierea de către Parlament a fiecărui membru propus (pentru prima dată în 1995). De asemenea, Parlamentul dezbate şi votează programul anual al Comisiei. O altă responsabilitate a Parlamentului este de a alege Ombudsmanul European, care investighează situaţiile de administrare defectuoasă sesizate de cetăţenii europeni. 169
3. CONSILIUL UNIUNII EUROPENE (CUE, CM) • Este cunoscut şi sub denumirea de Consiliu de Miniştri sau Consiliu • Reprezintă interesele statelor membre • Este principalul organism decizional şi legislativ al UE • Este responsabil cu activitatea celor trei piloni ai UE: comunitatea europeană, politica externă şi de securitate comună, justiţie şi afaceri interne. 3.1.Istoric Consiliul Uniunii Europene, denumit şi Consiliul de Miniştri sau Consiliul, este principalul factor de decizie al Uniunii Europene care reprezintă interesele statelor membre. Ca instituţie, a fost instituit de Tratatul de la Roma din 1957. Este alcătuit din reprezentanţi la nivel ministerial ai fiecărui stat membru, abilitaţi să negocieze şi să ia hotărâri ce angajează guvernele respective. 3.2. Componenţă Componenţa Consiliului Uniunii Europene se modifică în funcţie de ordinea de zi, fiecare stat membru fiind reprezentat de către ministrul responsabil pentru problematica temei de pe ordinea de zi. De exemplu, problemele agricole sunt dezbătute de miniştrii agriculturii, problemele financiare de către miniştrii de finanţe, politicile legate de transport de către miniştrii de transport. Există nouă structuri în cadrul Consiliului, fiecare reglementând activitatea într-un anumit domeniu: • Relaţii Externe şi Afaceri Generale • Afaceri Economice şi Financiare • Justiţie şi Afaceri Interne • Angajare, Politică Socială, Sănătate şi Probleme legate de Consumatori • Competitivitate • Transport, Telecomunicaţii şi Energie • Mediu • Educaţie, Tineret şi Cultură. În cadrul Consiliului Uniunii există un Comitet al reprezentanţilor permanenţi ai statelor membre (COREPER), alcătuit din reprezentanţii permanenţi ai statelor membre la Bruxelles, respectiv diplomaţi/ambasadori, asistaţi de persoane oficiale din ministerele naţionale. Şefii acestor delegaţii se reunesc o dată pe săptămână pentru a dezbate pregăti propunerile, materialele supuse spre dezbatere şi deciziile Consiliului, cu ajutorul unor echipe de specialişti ai ministerelor naţionale de resort. 170
De asemenea, Consiliul dispune de un Secretariat General, cu sediul la Bruxelles, care pregăteşte şi implementează deciziile Consiliului. 3.3 Eligibilitate Preşedinţia Consiliului este asigurată prin rotaţie, timp de şase luni (din ianuarie până în iunie, şi din iulie până în decembrie), de câte fiecare stat membru. Ministrul statului respectiv conduce şedinţele Consiliului. 3.4. Mod de lucru Fiecare ministru este mandatat să reprezinte Guvernul statului din care provine în cadrul reuniunilor Consiliului. Astfel, fiecare ministru este direct răspunzător de deciziile luate în faţa Parlamentului naţional şi a cetăţenilor pe care îi reprezintă. 3.5. Rolul Consiliului 1) Adoptă, împreună cu Parlamentul European, legislaţia Uniunii Europene sub formă de regulamente, directive, decizii (care devin parte a legislaţiei naţionale a statelor membre), acţiuni comune sau poziţii comune, recomandări sau opinii, concluzii, declaraţii sau rezoluţii. 2) Coordonează politicile economice generale la nivelul statelor membre, prin intermediul miniştrilor economici şi de finanţe ai statelor membre, care formează Consiliul Afacerilor Economice şi Financiare. 3) Coordonează acţiunile statelor membre şi cooperarea interguvernamentală. 4) Ratifică acordurile internaţionale care au fost anterior negociate cu Comisia Europeană (dintre Uniunea Europeană şi unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale), în numele Uniunii Europene. 5) Aprobă bugetul împreună cu Parlamentul European. 6) Defineşte şi pune în aplicare Politica Europeană şi de Securitate Comună. Pentru a răspunde mai eficient crizelor internaţionale, Consiliul dispune de o forţă de reacţie rapidă, compusă din membrii ai forţelor armate naţionale, având ca atribuţii managementul crizelor, ajutorul umanitar şi menţinerea păcii. 7) Coordonează cooperarea dintre tribunalele naţionale şi poliţiile locale în domeniul dreptului penal. Consiliul de Justiţie şi Afaceri interne coordonează colaborarea între poliţiile naţionale în vederea combaterii criminalităţii transfrontaliere. 3.6.Adoptarea actelor legislative Consiliul poate adopta legislaţie Uniunii prin intermediul mai multor proceduri de vot, cum ar fi de majoritatea simplă, majoritatea calificată sau unanimitatea, în funcţie de domeniul respectiv. De la 1 noiembrie 2004, 171
majoritatea calificată este întrunită dacă sunt îndeplinite următoarele două condiţii: - dacă majoritatea statelor membre aprobă, în domeniile respective, cu o majoritate de 2/3; - dacă există un număr minim de 232 de voturi în favoarea propunerii, adică 72,3% din total. În plus, oricare dintre statele membre poate cere confirmarea faptului că voturile exprimate în favoarea propunerii legislative reprezintă cel puţin 62% din totalul populaţiei Uniunii. Dacă se constată că nu se întruneşte acest procent, propunerea legislativă nu este adoptată. Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene, cel de la Amsterdam şi cel de la Nisa au mărit numărul deciziilor ce necesită majoritatea calificată, sporind eficienţa instituţiei şi accelerând procesul legislativ. 4. CONSILIUL EUROPEAN • Este format din şefii statelor sau guvernelor statelor membre şi Preşedintele Comisiei Europene • Se întruneşte pentru a soluţiona problemele nesoluţionate de către Consiliul Uniunii 4.1 Istoric şi mod de lucru Din punct de vedere juridic, Consiliul European nu reprezintă o instituţie a Uniunii Europene. Consiliul European este alcătuit din şefii de state şi guverne ai statelor membre ale Uniunii Europene şi Preşedintele Comisiei Europene. Ideea constituirii Consiliului European datează din anul 1974, când liderii politici au început să se întrunească periodic. Această practică a devenit oficială cu ocazia Actului Unic European (1987), astfel că, în prezent, Consiliul European se întruneşte, în principiu, de 2 ori pe an şi ori de câte ori e nevoie, în cadrul întrunirilor extraordinare Deciziile luate în cadrul Consiliului European sunt foarte importante din punct de vedere politic, dar nu au valoare juridică. Pentru ca aceste decizii să fie puse în aplicare, este necesar să se urmeze procedura obişnuită pentru adoptarea legislaţiei comunitare, în funcţie de domeniul respectiv. 4.2.Atribuţii Consiliul European are rol important în definirea orientărilor politice, economice şi sociale generale. După Tratatul de la Maastricht, Consiliul European a devenit în mod oficial iniţiatorul politicilor majore ale Uniunii Europene şi a fost mandatat să intervină pentru deblocarea eventualelor situaţii de criză sau pentru soluţionarea unui dezacord între statele membre (între miniştrii din cadrul Consiliului Uniunii Europene). Consiliul stabileşte 172
priorităţile şi calendarul construcţiei europene, cum ar fi de exemplu reforma Tratatelor Uniunii sau finanţările din bugetul Uniunii, poziţia Uniunii pe scenă internaţională, având rol esenţial pe plan internaţional prin Politica Europeană de Securitate Comună.. 5. CURTEA EUROPEANĂ DE JUSTIŢIE (CEJ) • Asigură interpretarea unitară a legislaţiei comunitare • Poate fi sesizată de instituţiile UE, de tribunalele naţionale, de către persoane fizice sau juridice 5.1.Istoric Curtea Europeană de Justiţie a fost constituită prin Tratatul de la Paris din 1952. Având sediul la Luxemburg, Curtea Europeană de Justiţie este o instituţie jurisdicţională care veghează la respectarea dreptului comunitar, funcţionând după principiul prevalenţei dreptului comunitar asupra legislaţiei naţionale a statelor membre. 5.2. Componenţă şi eligibilitate Curtea Europeană de Justiţie este alcătuită din câte 1 judecător din fiecare stat membru (25 de judecători) şi 8 avocaţi generali. Judecătorii şi avocaţii generali sunt numiţi pe baza acordului comun al guvernelor statelor membre, pentru o perioadă de şase ani, cu posibilitatea de reînnoire a mandatului. Aceştia sunt aleşi dintre experţii din domeniul juridic a căror integritate morală şi experienţă profesională sunt indubitabile. Preşedintele Curţii este ales de către judecători din rândul membrilor acestora. 5.3. Atribuţii şi mod de lucru În general, conform Tratatelor, Curtea de Justiţie poate să verifice dacă statele membre respectă drepturile fundamentale ale cetăţenilor Uniunii Europene, poate să examineze în instanţă interpretarea Tratatelor Uniunii, validitatea şi interpretarea legislaţiei Uniunii Europene. Avocaţii generali acordă asistenţă Curţii în îndeplinirea atribuţiilor sale, prezentând în şedinţele deschise opinii şi avize referitoare la speţele prezentate Curţii. Preşedintele Curţii are rolul de a coordona lucrările Curţii şi activitatea judecătorilor şi avocaţilor generali, de a prezida audierile şi de a delibera asupra speţelor importante de la Curtea de Justiţie. 5.4 Tipurile de acţiuni în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene 1) Acţiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor de către un stat membru. Acest tip de acţiune poate fi intentată de către Comisia Europeană sau de către un stat membru; 2) Acţiune în anulare destinată anulării unui act al unei instituţii a Uniunii Europene, considerat a fi ilegal. Reclamanţii pot fi statele membre, 173
instituţiile Uniunii (Parlamentul European, Comisia europeană şi Consiliul Uniunii Europene) precum şi persoanele fizice sau juridice (numai în cazul în care actul are efect direct şi individual asupra reclamantului); 3) Acţiune relativă la abţinerea instituţiilor Uniunii de a acţiona: absenţa unei propuneri legislative din partea Comisiei Europene sau a deciziei Consiliului Uniunii Europene. Reclamanţi pot fi statele membre, instituţiile Uniunii sau persoane fizice sau juridice (în cazul în care nu a fost adoptat ar fi avut efect direct şi individual asupra reclamantului); 4) Acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra validităţii unui act comunitar: poate fi introdusă de către tribunalele naţionale (la cererea unei părţi); 5) Acţiune în răspundere (în daune): pentru repararea daunelor efectuate de către organele sau agenţii instituţiilor Uniunii în exerciţiul funcţiunii, care poate fi intentată de către statele membre, în faţa Curţii Europene de Justiţie, şi de către persoane fizice sau juridice, în faţa Tribunalului de Primă Instanţă. 6. TRIBUNALUL DE PRIMĂ INSTANŢĂ (TPI) • Degrevează CEJ de o parte din atribuţii, pentru evitarea întârzierii termenelor de judecată. 6.1. Istoric Tribunalul de Primă Instanţă a fost înfiinţat în 1989, cu scopul de a consolida garanţiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autorităţii judiciare, pentru a permite Curţii de Justiţie să se concentreze asupra interpretării uniforme a legislaţiei comunitare. 6.2. Atribuţii şi componenţă Tribunalul judecă în primă instanţă acţiunile în anulare, pe cele relative la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona sau acţiunile în daune intentate de persoane fizice sau juridice. Are în componenţa sa 15 judecători numiţi de statele membre pentru o perioadă de 6 ani. 7. CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI (CC) • Verifică execuţia bugetară a UE • Asigură controlul financiar al instituţiilor comunitare 7.1.Locaţie şi componenţă Curtea Europeană de Conturi, înfiinţată în 1975, are sediul la Luxemburg. Este formată din 25 membri, câte unul pentru fiecare stat membru. Membrii sunt numiţi de către Consiliul UE pentru o perioadă de 6
174
ani, cu posibilitatea de reînnoire a mandatului. În 2005 a fost ales ca preşedinte al curţii de Conturi Hubert Weber. În prezent, Curtea de Conturi numără aproximativ 800 de persoane, inclusiv translatori, administratori şi auditori. 7.2. Atribuţii şi mod de lucru Curtea Europeană de Conturi are funcţia de verificare a conturilor şi a execuţiei bugetului comunitar, de control financiar a instituţiilor comunitare, în scopul îmbunătăţirii gestionării resurselor financiare şi informării cetăţenilor. Curtea de Conturi are deplină libertate în ceea ce priveşte organizarea şi planificarea activităţii sale de audit şi publicare a rapoartelor. Curtea de Conturi nu are prerogative jurisdicţionale. Dacă auditorii descoperă nereguli, inclusiv fraudă, organismele comunitare competente sunt informate pentru a lua măsurile necesare. 8. COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL (CES) • Reprezintă societatea civilă • Are rol consultativ • Se pronunţă pe probleme economice şi sociale. 8.1. Istoric, mandat şi componenţă Comitetul Economic şi Social este un organism nonpolitic care a fost creat prin Tratatul de la Roma (1957), fiind alcătuit din cel mult 350 de reprezentanţi ai mediilor economice şi sociale: patronatele, sindicatele şi reprezentanţii diferitelor profesii (reprezentanţi ai agricultorilor, ai sectorul IMM-urilor, ai comerţului şi asociaţiilor meşteşugăreşti, ai cooperativelor, ai consumatorilor, ai organizaţiilor pentru protecţia mediului, ai ONG-urilor cu caracter social), toţi reprezentanţii fiind propuşi de către guvernele statelor membre. Aceşti reprezentanţi sunt aleşi pe o perioadă de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului. Preşedintele este ales de către membrii Comitetului pentru o perioadă de doi ani şi are rolul de a asigura bunul mers al lucrărilor Comitetului. 8.2. Atribuţii Comitetul Economic şi Social are rol consultativ, fiind mai degrabă un forum de dezbatere şi reflexie la nivel european şi la nivelul statelor membre. Acesta este consultat obligatoriu de către Comisie şi Consiliul Uniunii Europene în domeniile de interes direct pentru cetăţeni: agricultură, libera circulaţie a muncitorilor, transporturi, educaţie, formare profesională, sănătate publică, politică socială. Tratatul de la Amsterdam a introdus posibilitatea ca şi Parlamentul European să poată consulta Comitetul Economic şi Social.
175
8.3. Mod de lucru Comitetul organizează numeroase colocvii, rapoarte, audieri în scopul de a ameliora raporturile dintre cetăţeni şi instituţiile Uniunii Europene. Pe plan internaţional, Comitetul are legături cu Asociaţia Internaţională a Consiliilor Economice şi Sociale şi organizează reuniuni cu reprezentanţii mediilor economice şi sociale din toate zonele ţării. 9. COMITETUL REGIUNILOR (COR) • Este compus din reprezentanţi ai autorităţilor locale • Este consulat în decizii de interes local • Emite opinii, la solicitarea instituţiilor UE sau din proprie iniţiativă 9.1. Istoric, mandat şi componenţă Comitetul Regiunilor a fost creat prin Tratatul de la Maastricht (1993) şi a devenit funcţional în martie 1994. Este alcătuit din cel mult 350 de reprezentanţi ai regiunilor administrative ale statelor membre ale Uniunii Europene, care sunt propuşi de statele membre şi numiţi de către Consiliul Uniunii Europene pentru o perioadă de patru ani, cu posibilitatea de reînnoire a mandatului. Preşedintele este ales de către membrii Comitetului pentru o perioadă de doi ani. Tratatul de la Nisa stipulează faptul că membrii Comitetului trebuie să deţină un mandat electoral din partea autorităţilor pe care le reprezintă sau să răspundă politic în faţa acestora. 9.2. Atribuţii Comisia Europeană şi Consiliul Uniunii Europene au obligaţia de a consulta Comitetul Regiunilor în domenii de competenţă cum ar fi: educaţia şi tineretul, cultura, sănătatea publică, reţelele transeuropene de transport, telecomunicaţii şi energie, politica regională (Fondurile structurale), iar Comitetul poate de asemenea să emită opinii din propria sa iniţiativă. Prin Tratatul de la Amsterdam s-a introdus posibilitatea ca Parlamentul European să consulte Comitetul Regiunilor, domeniile în care Comitetul este consultat în mod obligatoriu fiind extinse la mediul înconjurător, ocuparea forţei de muncă, formarea profesională, Fondul Social European, cooperarea transfrontalieră şi transporturi. Comitetul Regiunilor are rolul de purtător de cuvânt, în sensul că informează autorităţile locale cu privire la activitatea şi deciziile relevante ale instituţiilor europene, şi mediază relaţia dintre instituţiile Uniunii şi autorităţile locale. 10. BANCA EUROPEANĂ DE INVESTIŢII (BEI) • Înfiinţată prin Tratatul de la Roma (1957)
176
• Acordă împrumuturi pentru investiţii productive care contribuie la atingerea obiectivelor prioritare ale UE: dezvoltarea regională, creşterea economică, competitivitatea, ocuparea forţei de muncă, crearea de întreprinderi, protecţia mediului înconjurător, etc. • Acordă împrumuturi pentru statele membre, statele candidate, ţări terţe. • • • •
• • • • • •
11. BANCA CENTRALĂ EUROPEANĂ (BCE) Înfiinţată prin Tratatul de la Maastricht (1993) Autorizează emiterea de bancnote şi hotărăşte volumul de monede Euro emise Este independentă din punct de vedere instituţional şi financiar Formează, împreună cu băncile naţionale ale statelor membre „Eurosistemul”, cu rol de gestionare a preţurilor, de implementare a monedei unice şi de sprijinire a politicilor economice. 12. MEDIATORUL EUROPEAN Madiatorul (ombudsman-ul)- instituit prin Tratatul de la Maastricht (1993) Este ales de Parlament pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului Are sediul în sediul Parlamentului European de la Strasbourg Primeşte plângeri de la persoane fizice sau juridice în litigiu cu instituţiile UE Examinează cazurile de proastă administrare şi întocmeşte rapoarte La iniţiativa sa a fost adoptata Codul de bună conduită administrativă.
177
