UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL ESCUELA DE POST - GRADO MAESTRIA EN ASIGNATURA:
CATEDRÁTICO:
TEMA: “PLIEGO PRESUPUESTAL”
CICLO: ALUMNO:
2012
INDICE
INTRODUCCION CAPITULO I: CONCEPTOS GENERALES 1.1
LAS FINANZAS Y EL DERECHO FINANCIERO
1.2
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
1.3
EL ROL DEL ESTADO
1.4
RECURSOS DEL ESTADO 1.4.1. Ingresos tributarios 1.4.2. Ingresos por empréstitos o ingresos i ngresos del crédito público 1.4.3 Ingresos por explotación del patrimonio
1.5.
GASTOS PÚBLICOS
CAPITULO II: PLIEGO PRESUPUESTAL 2.1
CONCEPTO DE PLIEGO PRESUPUESTARIO O PRESUPUESTAL
2.2
ETAPAS DEL PROCESO 2.2.1 Programación y formulación: “la demanda” 2.2.2 Aprobación y ejecución: ejecución: “la oferta” 2.2.3 Control y evaluación
CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCION La consecución de mayores niveles de productividad en el uso de los recursos públicos tiene relevancia tanto en un sentido microeconómico como en uno macroeconómico. Por un lado, la medición de la productividad de las instituciones públicas contribuye significativamente al control, análisis y crecimiento de la productividad, como también a las proyecciones y el proceso presupuestario, la reducción de costos, el incremento de beneficios directos por el aumento de los niveles de producción y una mejor calidad de bienes y servicios. Desde una perspectiva macroeconómica, el crecimiento de la productividad es una alternativa para reducir el déficit público, liberar recursos para reasignarlos y/o financiar nuevos programas. Considerando que el presupuesto público es la herramienta principal que tiene el gobierno para obtener buenos resultados de sus intervenciones en términos calidad, costo, eficiencia, efectividad, equidad y oportunidad; el sistema presupuestario necesita una estructura fiscal coherente que lo viabilice y un esquema de gestión que potencie el uso eficiente, productivo y eficaz de los recursos públicos. Dentro del presupuesto público nos encontramos con el concepto de pliego presupuestal, la cual es el objetivo de nuestro trabajo y para lo cual se ha considerado el siguiente esquema para su mejor comprensión: Rn el capítulo I, denominado conceptos generales, se hace una introducción al tema con conceptos relacionados con el tema. En el segundo capítulo se desarrolla ya el tema de pliego presupuestal y los temas relacionados.
CAPITULO I CONCEPTOS GENERALES 1.1
LAS FINANZAS Y EL DERECHO FINANCIERO Partiendo del término coloquial “finanzas”, indaguemos que significa. Según el “Diccionario
de la Lengua Española” editado por la Real
Academia, la palabra “finanzas” tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2)
hacienda pública. El “Diccionario Ideológico de la Lengua Española” de Casares coincide
con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el término “financiero” tiene uno más:”Hombre entendido en asuntos de hacienda
pública o de banca”. Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pública, es decir, el ámbito privado y el ámbito público. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, ¿en qué sentido se emplea en el mundo jurídico? He aquí lo que nos interesa. Para ello, repasaremos como es utilizada por los estudiosos del tema. Para Héctor B. Villegas “las finanzas en su concepción actual, tienen por objeto examinar como el Estado y demás entes públicos obtienen ingresos y como se efectúan concretamente esos gastos” . El profesor
Grizzioti, de la escuela de Pavía, dice que finanzas proviene del latín financia , que s e refiere a los medios necesarios para los gastos públicos
y la consecución de los fines del Estado. Aceptando que jurídicamente el término finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado. Así como lo relacionado con la actividad mercantil, ¿son las finanzas públicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho financiero? Visto de otro modo, preguntémonos, ¿que estudia entonces el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld allá por 1910, al abordar esta cuestión, sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo
referido a “las normas del derecho público positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas”.
Más recientemente, el profesor español Sainz de Bujanda definió al derecho financiero en los siguientes términos: “rama del derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado
y
de
las
restantes
entidades
públicas,
territoriales
e
institucionales y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines”.
Nos encontramos, pues, dentro del derecho público y frente a la hacienda pública. Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios bursátiles u otros aspectos de la vida económica-financiera privada.
1.2
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolución, está asociado con los negocios y la actividad económica que desempeña el Estado para lograr determinados fines u objetivos. Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado. Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos. Según Héctor Villegas cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina “actividad financiera”. Giannini en su
oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Señalamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones
políticas, que tienen un contenido económico muy importante y que implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos.
1.3
EL ROL DEL ESTADO Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepción y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido, el papel que ha cumplido éste, no fue siempre el mismo. La hacienda clásica, como señalaba Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas (policía, justicia, ejército y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía soportar se conocía como carga pública. Esto era el Estado gendarme. Los conceptos dirigismo y planificación cobran especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades además del orden y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educación, correos, telecomunicaciones, transportes, energía, etc. Demandan una atención inmediata. La planificación se manifiesta en la política general del Estado, la que según los conceptos políticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en: 1) Planificación Totalitaria. 2) Planificación Liberal. 3) Planificación Democrática.
1.4
RECURSOS DEL ESTADO En rigor, de la palabra “recurso” debe emplearse para toda suma
devengada, a diferencia del término “ingreso”, que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorería. En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendrá
“derecho” al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para
los fines de este trabajo, dichos términos se utilizaran indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera. Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos por explotación del patrimonio. Por supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos públicos, pero consideramos que la metodología empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos ex profesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables.
1.4.1. Ingresos tributarios Es creencia común que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en función a sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal. Por otro lado, hoy está demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributación tienen sus límites. Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que tienen en la actualidad. Es de mencionar también por su importancia, los aranceles o las imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de política económica, que como medio de procurarse fondos públicos.
1.4.2. Ingresos por empréstitos o ingresos del crédito público Para Oria crédito significa etimológicamente, “creer”, “tener confianza”.
Por lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una persona, que está dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. Así, siguiendo al mencionado autor, el empréstito es “el recurso del estado, basado en el crédito que el mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un interés dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según las bases de la contratación establecida al concertarlo”.
Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pasó de ser extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotación patrimonial de los bienes estatales. El crédito público tiene diversas modalidades como son: A) Crédito interno. B) Crédito externo. C) Garantías.
1.4.3 Ingresos por explotación del patrimonio Dice Duverger sobre este punto que “designa las rentas que el estado obtiene de la gestión de sus bienes y derechos”. Nosotros hemos agrupado bajo este acápite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los bienes que a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administración se encuentran dentro del comercio del los hombres. Así por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas públicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas. Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado económico se permite su
explotación por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribución eléctrica, etc., que reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones,
y
sujetos
a
un
régimen
de
inalienabilidad
e
imprescriptibilidad. De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significa ningún atractivo, como son la construcción de caminos alejados, el servicio aéreo de pequeños poblados aislados por tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana.
1.5.
GASTOS PÚBLICOS Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en función de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos definen ambos además de variables económicas en función de objetivos y fines económicos, sociables y políticos, que el Estado logra finalmente a través del presupuesto. El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el “gasto publico es toda erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o económico- sociales”.
Se ha afirmado también, que el Estado no debe gastar más de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos. Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la economía, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de ésta y de la oportunidad, producirá diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agrícolas o el sector del turismo, alienta la construcción y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la administración pública puede tener el mismo efecto. Crece el capital
disponible para consumo y para emplear el crédito. Restringiendo el gasto, absorbiendo más dinero de la economía, que el que se devuelve, puede ocasionar recesión, disminuir el circulante, bajar la inflación. Vemos que el gasto público usado adecuadamente es un importantísimo instrumento de manejo económico, así como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios. En conclusión, el gasto público debe ser realizado por una entidad pública, debe ser sustento legal, consistir en la erogación de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pública.
CAPITULO II PLIEGO PRESUPUESTAL 2.1
CONCEPTO DE PLIEGO PRESUPUESTARIO O PRESUPUESTAL Otro de los términos del derecho administrativo presupuestal que se utiliza con frecuencia es el de “pliego presupuestario” o “pliego presupuestal”. Un pliego hablando desde el punto de vista del derecho
administrativo no es un pliego de papel. El artículo 5 de la Ley 28411 (Perú) nos muestra lo que es un pliego presupuestal en los siguientes términos: “5.1 Constituye Entidad Pública,
en adelante Entidad, única y exclusivamente para los efectos de la Ley General, todo organismo con personería jurídica comprendido en los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local, incluidos sus respectivos Organismos Públicos Descentralizados y empresas, creados o por crearse; los Fondos, sean de derecho público o privado cuando este último reciba transferencias de fondos públicos; las empresas en las que el Estado ejerza el control accionario; y los Organismos Constitucionalmente Autónomos. 5.2 Constituyen pliegos
presupuestarios las Entidades Públicas a las que se le aprueba un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público. 5.3 Los pliegos presupuestarios se crean o suprimen mediante Ley.”
Como se puede verificar un pliego presupuestal es una entidad del Estado.
2.2
ETAPAS DEL PROCESO El proceso presupuestario del gobierno central está normado por la constitución donde se señala que su aprobación y sus modificaciones están sujetas a ley. Asimismo, tiene como instituciones presupuestarias o marco normativo anual principalmente a las siguientes leyes y normas:
La Ley de Gestión Presupuestaria del Estado que establece las normas fundamentales que rigen las distintas fases del proceso presupuestario, los criterios técnicos y los mecanismos operativos
La Ley de Presupuesto del Sector Público que aprueba el presupuesto de cada año fiscal.
La Ley de Equilibrio Financiero que indica las fuentes y usos de recursos que permiten lograr el equilibrio financiero del presupuesto.
La Ley de Endeudamiento del Sector Público que determina los montos máximos, condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno.
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establece los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, así como también crea el Fondo de Estabilización Fiscal.
La Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas.
Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del Sector Público que establece normas de carácter técnico y operativo para los pliegos presupuestarios.
Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del Sector Público que tiene como objeto complementar la legislación de la aplicación del presupuesto funcional programático.
Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales que establece las pautas metodológicas, lineamientos de carácter operativo y las responsabilidades funcionales que demanda la elaboración de dichos planes.
Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del sector público que establece las pautas de carácter metodológico que permiten formalizar el cierre y conciliación presupuestaria de cada año fiscal.
Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del sector público que establece los procedimientos y lineamientos técnicos para la elaboración de las evaluaciones semestrales y anuales de los pliegos presupuestarios.
La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Se distinguen tres etapas en el proceso presupuestario del gobierno central: (i) programación y formulación, (ii) aprobación y ejecución, y (iii) control y evaluación. Para el presupuesto público de un año fiscal determinado, la primera etapa se realiza y finaliza generalmente durante los meses de junio y julio del año fiscal anterior, cuando cada pliego institucional entrega y discute su respectivo proyecto presupuestario con la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
En agosto se pasa el anteproyecto de ley para la aprobación del Consejo de Ministros, el que después es remitido al Poder Legislativo por el Presidente de la República. Finalmente, entre septiembre y noviembre se discute y aprueba en el parlamento. El 01 de enero entra en vigencia y ejecución el denominado Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), el que está sujeto a una serie de controles y evaluaciones periódicas tanto durante la fase de ejecución como de manera ex post al cierre del año fiscal.
2.2.1 Programación y formulación: “la demanda” Cada entidad del sector público constituye un pliego presupuestario al que se le aprueba una asignación en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo. Así, cada uno de los 146 pliegos presupuestarios correspondientes a 26 sectores trabaja y discute con la DNPP sus requerimientos de recursos públicos.
TABLA Nº 1 PLIEGOS PRESUPUESTARIOS Sectores Institucionales
Pliegos Presupuestarios
Agricultura (5 pliegos)
Ministerio de Agricultura Servicio Nacional de Sanidad Agraria Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto Nacional de Investigación Agraria
Congreso de la República
Congreso de la República
Consejo Nac. de la Magistratura
Consejo Nacional de la Magistratura
Contraloría General
Contraloría General
Defensa (6 pliegos)
Ministerio de Defensa Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología Instituto Geográfico Nacional Consejo Supremo de Justicia Militar Escuela Nacional de Marina Mercante
Defensoría del Pueblo
Defensoría del Pueblo
Economía y Finanzas (4 pliegos)
Ministerio de Economía y Finanzas Contaduría Pública de la Nación Oficina de Normalización Previsional Superintendencia de Bienes Nacionales
Educación (42 pliegos)
Ministerio de Educación Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana Instituto Nacional de Cultura Instituto Geofísico del Perú Biblioteca Nacional del Perú Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú Instituto Peruano del Deporte Asamblea Nacional de Rectores 32 Universidades Nacionales Ministerio de Energía y Minas Instituto Peruano de Energía Nuclear Instituto Geológico Minero y Metalúrgico Registro Público de Minería Minist. Industria, Turismo, Integ. y Negoc. Comerc. Internac. Centro de Formación en Turismo Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual Ministerio del Interior Jurado Nacional de Elecciones Ministerio de Justicia Archivo General de la Nación Instituto Nacional Penitenciario Superintendencia Nacional de los Registros Públicos Comisión de Formalización de la Propiedad Informal Registro Predial Urbano Ministerio Publico Ofic. Nac. Procesos Electorales Ministerio de Pesquería Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero
Energía y Minas (4 pliegos) Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (3 pliegos) Interior Jurado Nacional de Elecciones Justicia (6 pliegos)
Ministerio Publico Ofic. Nac. Procesos Electorales Pesquería (5 pliegos)
Poder Judicial (2 pliegos) Presidencia (29 pliegos)
Presidencia del Consejo de Ministros (9 pliegos)
Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (7 pliegos)
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil Relaciones Exteriores Salud (6 pliegos)
Trabajo y Promoción Social Transportes, Comunicaciones Vivienda y Construcción (6 pliegos)
Tribunal Constitucional Pesquería (5 pliegos)
26 Sectores
Instituto del Mar del Perú Instituto Tecnológico Pesquero Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita Poder Judicial Academia de la Magistratura Ministerio de la Presidencia Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social Instituto Nacional de Desarrollo Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud 25 Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR Presidencia del Consejo de Ministros Instituto Nacional de Estadística e Informática Servicio de Inteligencia Nacional Secretaria de Defensa Nacional Instituto Nacional de Defensa Civil Consejo Nacional del Ambiente Comisión para la Promoción de Exportaciones Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano Instituto Nacional de Bienestar Familiar Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia Oficina Nacional de Cooperación Popular Consejo Nac. de Integración de la Persona con Discapacidad Patronato del Parque de Las Leyendas Registro Nacional de Identificación y Estado Civil Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Inst. Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud Instituto Nacional de Salud Instituto Nacional de Medicina Tradicional Escuela Nacional de Salud Publica Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud Ministerio de Trabajo y Promoción Social Minist. Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción Inst. Nac. Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones Servicio Nac. Capacitación para la Industria de la Construcción Consejo Nacional de Tasaciones Instituto Nacional de Desarrollo Urbano Ferrocarril Huancayo-Huancavelica Tribunal Constitucional Ministerio de Pesquería Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero Instituto del Mar del Perú Instituto Tecnológico Pesquero Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita 146 Pliegos
La dinámica operativa del presupuesto funciona en dos niveles, uno institucional correspondientes a estos pliegos y otro funcionalprogramático donde los programas recogen los lineamientos de carácter sectorial e institucional de los pliegos, correspondientes a los objetivos generales, y los subprogramas muestran la gestión al nivel de objetivos parciales. Las actividades y proyectos son las categorías básicas, es decir las unidades de asignación de recursos en función del cumplimiento de objetivos específicos. En éste último ámbito, las actividades son acciones de operatividad y mantenimiento, mientras que los proyectos son acciones de expansión y/o perfeccionamiento de los servicios. En 1999 se implementaron los Programas Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) como herramienta para orientar la ejecución de los recursos al cumplimiento de funciones primordiales para el Estado y dentro del marco de un propósito más amplio de ir introduciendo elementos para una cultura de programación y evaluación del gasto público. Los Pesem son programaciones quinquenales que se integran en un Plan Estratégico Nacional consistente con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal con miras a servir de base para la formulación del presupuesto anual. Los Pesem, a su vez, contienen:
el programa Multianual de Inversión Pública sectorial (PMIP)
los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) que deberían servir para articular la gestión estratégica institucional con los Pesem
Los Pesem no son políticas sectoriales sino planes que establecen los objetivos, misión, actividades con costos e inversión. Distinguen entre gastos permanentes y los temporales.
2.2.2 Aprobación y ejecución: “la oferta” Las reglas para aprobar el presupuesto son válidas y claras y dan origen al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA). Pero luego a lo largo del año, se realizan modificaciones, adiciones y transferencias, etc. dando lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Sin embargo, el presupuesto que realmente refleja la asignación y uso de recursos públicos es el Presupuesto Ejecutado (PE). 1) PIA, PIM, decretos de urgencia y resoluciones de los titulares de pliegos Cabe recordar que la distribución de los recursos públicos es por pliegos, de manera que el presupuesto nacional puede verse como la suma de un conjunto de presupuestos independientes (cada pliego) con sus propios topes de gasto en tres niveles: gasto corriente, gasto de inversión y total. En este sentido, así como el presupuesto general se aprueba por ley, también para cambios en la composición agregada entre pliegos o aumentos del gasto de un pliego, debe recurrirse a una modificación por ley (los recortes presupuestarios no necesitan aprobación del Congreso). Según indica la ley de gestión presupuestaria las modificaciones pueden darse al nivel institucional o a nivel funcionalprogramático: i)
al nivel institucional y mediante Ley o norma con rango de Ley:
créditos
suplementarios
(incrementos
de
asignaciones), habilitaciones y transferencias (traspasos de recursos entre pliegos). En este ámbito se aplican los Decretos de Urgencia del Poder Ejecutivo que al tener rango de ley, modifican el presupuesto no sólo en valores sino también en cuanto a destinos.
ii)
al nivel funcional-programático mediante resolución del titular del pliego: créditos (incremento de asignaciones) o anulaciones (eliminación de asignaciones), como también redistribución de recursos al interior del pliego.
2) La Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) El presupuesto puede estar aprobado y las actividades programadas, pero siempre con incertidumbre sobre cuánto se va a recibir, porque no existe certeza sobre cuánto se va a recaudar. Así se prepara un calendario trimestral que se aprueba mes a mes: la DNPP fija un calendario de compromisos de ejecución de las asignaciones trimestrales de gastos aprobadas, a fin de que cada pliego programe sus gastos mensuales. El cumplimiento de este calendario de compromisos está sujeto a la disponibilidad de recursos, de manera que es modificado durante el ejercicio presupuestario de acuerdo a este criterio. 3) Dirección General de Crédito Público La Dirección General de Crédito Público fija los límites anuales para el endeudamiento autorizado dando sus propios “techos” para esta partida y sus desembolsos. 2.2.3 Control y evaluación El control del proceso presupuestario se realiza en tres instancias o niveles: DNPP: seguimiento de los niveles de ejecución de ingresos y gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones Contraloría General: control de la legalidad y de la gestión Congreso: fiscaliza la ejecución presupuestaria
Cada entidad debe evaluar los resultados de su gestión en términos de la ejecución presupuestaria y el cumplimiento de las metas presupuestarias. El propósito es identificar los problemas presentados y determinar medidas correctivas que permitan mejorar la gestión del proceso presupuestario. La evaluación se articula en torno a indicadores de naturaleza presupuestaria que se estiman tanto respecto del PIA como del PIM, y que corresponden a las dimensiones de:
Eficacia: identifica el avance de la ejecución presupuestaria, es decir recursos ejecutados como proporción de los asignados.
Eficiencia:
determina
la
utilización
de
los
recursos
relacionándolos con los costos medios de cada meta.
Desempeño: trata de determinar la “ performance ” de la
gestión presupuestaria en términos de la prioridad de los objetivos dentro de los programas, el cumplimiento de las metas presupuestarias y el nivel de ejecución con relación al calendario de compromisos.
Operación: evalúa ciertas partidas de gasto según los costos medios por funcionario.
CONCLUSIONES
Los presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como previsión de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un año.
El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos, las organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit.
Constituyen pliegos presupuestarios las Entidades Públicas a las que se le aprueba un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
BIBLIOGRAFIA AGUILAR,
Giovanna
y
Rosa
Morales.
2005
“Las
transferencias
intergubernamentales, el esfuerzo fiscal y el nivel de actividad” . Documento de
Trabajo. Instituto de Estudios Peruanos. CASTILLO LUCIANO, 1899 – 1981: “Finanzas Publicas: Ciencias Financieras, Derecho Financiero, Derecho Tributario”
CORTI, Horacio Guillermo; Masnatta, Héctor, Pról. 1997. Derecho financiero. Pie imp. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, LAVOLPE, Antonio; Carmelo Capasso y Alejandro Smolje, (2000) La Gestión Presupuestaria, Macchi Grupo Editor S.A. VEGA, Jorge. 2006 “EL Sorprendente Avance de la Descentralización Fiscal en el Perú”. Revista COYUNTURA. Pontificia Universidad Católica del Perú .
Separata: “Hacia un presupuesto participativo basado en resultados”. XVI Ciclo
de formación. Febrero 2011. www.mef.gog.pe
