MAPA DE RIESGOS EN CONTRATACIONES PÚBLICAS. 1. Ficha icha Té Técn cnic ica. a. La herramienta posee como objetivo la detección y elaboración de los riesgos en el área de Adquisicio Adquisiciones nes Públicas Públicas de una determina determinada da entidad. entidad. La elaboració elaboración n se realiza a los efectos de determinar aquellos riesgos que constituyen las prácticas inadec inadecuad uadas as reali realizad zadas as duran durante te un proced procedimi imien ento to de contra contratac tació ión n públi pública ca o selección pública de oferentes. La herramienta comprende un breve diagnóstico diagnóstico de la situación de las adquisiciones adquisiciones real realiz izad adas as en el ente ente y la obte obtenc nció ión n de los los dato datoss se real realiz iza a con con los los prop propio ioss funcionarios públicos siguiendo una cartilla ya existente a la que se agregan los nuevos factores que van surgiendo luego de la fase de recopilación de datos. Los factores de riesgos se identifican de acuerdo a cada etapa del procedimiento de selección de oferentes, es decir se toman en cuenta aquellas acciones inherentes exclusivamente a la administración pública y que son de carácter previo al llamado, como como aquel aquellos los actos actos denomi denominad nados os ya como como fase fase inici inicial al,, inter intermed media ia y final final del del procedimiento procedimiento selectivo realizado. La corrupción encuentra su más propicio terreno en la apetecida “Contratación Públic Pública” a” al consid considera erarr que que este este proces proceso o se hace hace impres imprescin cindib dible le para para poner poner en marcha el andamiaje del aparato público y accionar el interés económico que mueve tanto tanto los los intere intereses ses parti particul culare aress como como los los públi públicos cos.. Desde Desde este este punto punto de vista vista pragmático, “contratación” se ha constituido en un sinónimo de “enriquecimiento”. “enriquecimiento”. Tan lamentable comparación, producto de los escándalos de las últimas décadas, reflej refleja a las las irreg irregula ularid ridade adess en los proces procesos os contra contractu ctual ales, es, los que se han han visto visto fortalecidos de una parte por la inoperancia de los organismos de control, los vacíos legales, la cultura “corrupta” de algunos servidores públicos y la impunidad, y de otra, por el desbordado y desmesurado interés del contratista, así como por la actitud pasiva y permisiva de la sociedad.
OBJETIVOS. La identificación precisa de todos aquellos factores que inciden como factor de riesgo al momento de realizar contrataciones públicas, ya sea de bienes, de servicios o de obras públicas. Estos factores convertirían a un procedimiento de contratación en un acto viciado. 1.2. 1.2. Real Realiza izarr la pond pondera eració ción n institu institucio cional nal ind indivi ividua duall en la la comisi comisión ón de cada cada riesgo riesgo en particular. 1.3. La identific identificació ación n de las áreas específic específicas as en los que probable probablemente mente los riesgos son cometidos. 1.4. El funcionario toma conocimiento conocimiento profundo profundo de los mismos poniéndolo poniéndolo como un patrón a rechazar para el caso en que se presente. 1.5. El funcionario funcionario conoce de las implicanci implicancias as legales legales administrativ administrativas as que cada uno de los factores de riesgo conlleva. 1.6. El relevamiento relevamiento de datos del procedimiento actualmente actualmente utilizado de modo a establecer las falencias que el mismo posee y adecuarlo a las normas legales reguladoras. 1.1.
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1.7.
Evitar a través de recomendaciones y sugerencias la posibilidad de comisión de actos subjetivos y por omisión que faciliten las irregularidades en los procedimientos de selección de oferentes.
Situación de los Organismo del Estado en cuanto a riesgos se refiere. Los Organismos del estado realizan una cantidad de contrataciones públicas al año y se han determinado “prima facie” factores determinantes de riesgos de corrupción entre otros se mencionan los más importantes:
a) Carencia de listado único de precios de referencia No existen parámetros en materia de precios para la adquisición de bienes y servicios, lo que ha determinado una relativa discrecionalidad por parte de las entidades públicas contratantes, originando sobrecostos y el desborde de precios en la contratación pública. No se justifica que para una misma época, un mismo bien o servicio contratado por un Organismo Estatal sea adquirido a un precio, mientras que en otra se aprecie un valor considerablemente mayor. Si a lo anterior se agrega el hecho que el sobreprecio como tal no es considerado como un delito contra la administración pública, nos vemos enfrentados a una práctica que atenta contra el patrimonio público, sin que se vislumbre una solución favorable ni a corto ni a largo plazo. Conforme la nueva ley de Adquisiciones, la Unidad Central Normativa y Técnica tendrá dentro de sus obligaciones la elaboración de una lista de precios de referencia.
b) Ausencia de controles previos o concomitantes al proceso contractual La práctica demuestra ampliamente que pese a los controles ejercidos por las Auditorías Internas de los entes públicos y de la Contraloría General de la República, la corrupción en materia de contrataciones públicas ha ido creciendo. En este sentido los organismos de control podrían emitir sus conceptos cuando se advierta alguna irregularidad, para ser corregida de manera inmediata y no cuando ya se ha suscrito el contrato o lo que es aún más grave cuando se esta ejecutando el contrato o el mismo ya se encuentra en etapa de culminación. 3.
Compra directa por la via administrativa.
El sistema de determinar, por el valor del presupuesto de las entidades públicas, las cuantías para contratar, bien sea directamente o por licitación pública, ha permitido prescindir de este último mecanismo en contrataciones por altos montos, facilitando la selección del contratista “a dedo”, y favoreciendo ampliamente el “amiguismo” o el “partidismo” en la retribución de favores políticos o personales. Este fenómeno se conoce también como el fraccionamiento realizado de las contrataciones en un mismo ejercicio fiscal. De otro lado la discrecionalidad en la toma de decisiones dificulta especialmente este punto en la medida en que el funcionario que toma la decisión acude a la figura de la delegación, diluyendo cualquier tipo de investigación que se inicie por presuntas irregularidades en la contratación estatal.
Coherencia en la etapa precontractual Dentro de las diferentes etapas del proceso contractual, la más relevante para prever futuras consecuencias es, sin duda alguna, la precontractual. 2
En este sentido, es inevitable que dentro de este proceso previo se haga una determinación precisa de la necesidad, que la ficha técnica se elabore de manera responsable y se actualice a diario; que exista coherencia del proyecto con los planes, con el plan de presupuesto, del presupuesto con el programa de actividades, del programa de actividades con el Programa Anual de Caja; que se solicite la disponibilidad presupuestaria y que se certifique la misma, acto administrativo para iniciar proceso contractual, se elaboren los pliegos de condiciones o términos en referencia, se determinen los criterios de selección objetiva del contratista y finalmente se elabore la planilla o ruta como un punto de control que asegure que todos los pasos dentro de esta primera etapa se cumplieron debidamente.
2. Accion Colectiva en el contexto de los Riesgos en contrataciones Públicas.
2.1. La necesidad en la determinación de los Riesgos en las Contrataciones
Públicas, hará posible que al identificarlos se pueda combatirlos desde todos los niveles jerárquicos de la Administración Pública involucrados en la gestión de un procedimiento de contratación, desde sus inicios hasta la culminación de la ejecución contractual. 2.2. Se incorpora como aporte de Acción Colectiva una columna adicional CONSECUENCIAS GENERALES que engloba con carácter pormenorizado y discriminado las implicancias legales correspondientes a cada factor de riesgo. 2.3. Los procedimientos de adquisición en el país se realizan por práctica habitual o costumbre, inobservando y/o desconociendo los preceptos legales reguladores, máxime ahora que existe un nuevo marco legal. 2.4. En la realización de este Mapa de Riesgos Institucional se cuenta con la combinación efectiva y dinámica de los funcionarios y de un especialista en derecho administrativo y Contrataciones Públicas con la capacidad teórica y práctica local. 2.5. Es este uno de los factores que hace que el objetivo principal de esta herramienta sea - a más de establecer los riesgos y los niveles de los mismos con las diferentes ponderaciones – la adecuación del procedimiento adquisitivo al marco legal vigente.
RECOMENDACIONES Gran parte de las recomendaciones relacionadas con la prevención de riesgos de corrupción en el área de contratación están bajo la órbita de la ley, sin embargo, se destacan algunas recomendaciones para la intervención gerencial en el ámbito de cada entidad:
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Vincular en los procesos contractuales a las universidades, organizaciones privadas y agremiaciones profesionales de los diferentes campos relacionados con la materia contractual como apoyo técnico en decisiones y reclamaciones.
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Contar con parámetros de referencia para la determinación de los precios y calidades de los bienes y servicios para orientar los procesos contractuales y evitar sobrecostos.
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Conformar y mantener actualizado un registro de proponentes de acuerdo con las líneas de contratación que se manejen en la entidad.
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Fortalecer y dar la importancia real las oficinas jurídicas y de control interno, de forma que en las primeras se centralice la información sobre contratación y se promueva l a unidad de criterios sobre la materia; las segundas, para que adelanten gestiones de orden preventivo tendientes a controlar la presencia de hechos irregulares.
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Reducir el número de funcionarios encargados de contratar en virtud de la delegación de funciones.
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Establecer una política de planes y programas para transferir recursos a las regionales.
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Promover la creación de un comité técnico que vigile las interventorías, rueda suelta entre el contrato principal y el de interventoría.
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Revisar las cuantías en su totalidad, en especial las de “menor cuantía”, ya que al ser promediadas siguen siendo altas. Este tipo de contratos celebrados de manera repetitiva y vistos globalmente conlleva a irregularidades fácilmente detectables y por ende corregibles. Los valores totales de la contratación de la menor cuantía deberían ser totalizados anualmente asignándoles un porcentaje, si éste es superior se tendría que acudir obligatoriamente a la licitación o concurso.
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Incorporar una figura similar a la establecida por el anterior estatuto de contratación (Decreto 222 de 1984), según el cual el fraccionamiento de contratos se prohibía de manera expresa. Se ha llegado al erróneo convencimiento de que la ley al no prohibirlo expresamente, lo esta autorizando implícitamente.
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Invitar peritos y expertos en el tema pertinente para someter a discusión el proyecto de pliego de condiciones, adoptar para el pliego definitivo, las recomendaciones de fondo y fundamentar el rechazo de las restantes.
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Dar publicidad a los pliegos de condiciones y sistema de compras de la entidad vía internet, para permitir la participación y observaciones de eventuales contratistas y ciudadanos.
Resultados. 2.6. Relevar el procedimiento utilizado. 2.7. Elaborar el procedimiento adecuado a los preceptos legales. 2.8. Determinar los factores de riesgos. 2.9. Establecer el nivel de ocurrencia de los mismos. 2.10. Reducirlos implementadas. 2.11.
substancialmente
a
través
de
políticas
a
ser
Examen posterior.
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3.
Implementación. Pasos:
3.1. Selección del ente público. 3.2. Selección de la Entidad Pública 3.3. Discusión entre las partes del Convenio o contrato. 3.4. Formalización y perfeccionamiento del contrato. 3.5. Ejecución contractual: 3.5.1. Relevamiento de datos relacionados al procedimiento utilizado. 3.5.2. Ofrecimiento de monitoreo de Adquisiciones. 3.5.3. Selección de los funcionarios participantes. 3.5.4. Realización del Taller. 3.5.5.
Conformación de grupos. Identificación de factores de riesgos en COMPRAS DIRECTAS POR LA VIA ADMINISTRATIVA – CONCURSOS DE PRECIOS Y/O LICITACIONES PÚBLICAS.
3.5.6. Conclusiones. 3.5.7. Recomendaciones. 3.5.8. Posible monitoreo posterior.
4. Resultados Al final del taller queda en claro cuales son las áreas específicas en el ámbito institucional del Ente Público en los que los factores de riesgo son de alta posibilidad de ocurrencia (fraccionamiento técnico, época electoral, urgencia manifiesta, uso irregular del contrato de prestación de servicios, caos administrativos) 4.2. También se identifican aquellos factores de alcance medio o bajo en la entidad. 4.3. Los funcionarios participantes obtienen la posibilidad de ahondar sus conocimientos acerca del tema y de poder compartir experiencia en el área y las interpretaciones dadas al contexto según sea la entidad pública. Esto posibilita que las diversas interpretaciones muchas veces erróneas para la aplicabilidad de la ley en casos específicos puedan ser corregidas. 4.4. Los funcionarios participantes conocieron las implicancias legales a las cuales están sujetos como personas físicas en ejercicio de la función pública. 4.5. Se diagnostican fácilmente las etapas que requieren cuidados especiales en la institución. 4.6. la prevención de los riesgos en las diversas modalidades es un objetivo posterior al desarrollo del programa. 4.7. Surgen nuevas posibilidades de monitoreo efectivo en el campo de las contrataciones. 4.1.
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