Estado, democracia y seguridad ciudadana

9 789872 232887

Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate

ISBN 978-987-22328-8-7

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Estado, democracia y seguridad ciudadana Aportes para el debate

Alejandro Álvarez Julián Bertranou Fernando Calderón Damián Fernández Pedemonte Sabina Frederic Diego Galeano Emilio García Méndez Alejandro Isla Gregorio Kaminsky Gabriel Kessler Darío Kosovsky Inés Mancini Gloria Manzotti Gustavo Palmieri Marcela Perelman Marcelo Saín

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DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

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Alvárez, Alejandro Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate / Alejandro Alvárez; Julián Bertranou; Damián Fernández Pedemonte. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008. 304 p. ; 23x16 cm. ISBN 978-987-22328-7-0

1. Estado. 2. Democracia. I. Bertranou, Julián II. Fernández Pedemonte, Damián III. Título CDD

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina http://www.undp.org.ar ISBN 978-987-22328-7-0

Primera edición: 1000 ejemplares Diseño y armado: Rosario Salinas

Hecho el depósito que establece la ley 11.723

La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinión del PNUD. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del PNUD.


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ÍNDICE

Prólogo ............................................................................................................... Carlos Felipe Martínez

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Introducción ....................................................................................................... Julián Bertranou / Fernando Calderón 1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD ........................... 2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana .... 3. Organización del libro .............................................................................

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El estado de la seguridad en América Latina ..................................................... Alejandro E. Álvarez / Gloria C. Manzotti I. La situación de la violencia y el delito ...................................................... II. El estado de las instituciones de seguridad pública .................................. III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana .............

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Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de coyuntura y Pprospectiva..................................................................................................... 61 Marcelo Fabián Saín I. La problemática criminal en la Argentina................................................. 61 II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina.................. 69 III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina............. 76 IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina.............................. 84 V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática ............... 90 Anexo I ........................................................................................................102 Anexo II.......................................................................................................103 Anexo III......................................................................................................104 Anexo IV .....................................................................................................105 Anexo V.......................................................................................................106 Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas......107 Gabriel Kessler 1. Introducción ............................................................................................107 2. El miedo al crimen ...................................................................................110


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3. Consecuencias del miedo al crimen..........................................................113 4. Pasado y presente del temor en la Argentina............................................117 5. Victimización y temor ..............................................................................119 6. Victimización y temor: una relación compleja .........................................123 7. Paradojas de la victimización ...................................................................125 8. El impacto de los medios .........................................................................128 9. Ciudad e “incivilidades” ..........................................................................131 10. Políticas frente al miedo.........................................................................132 Referencias bibliográficas.............................................................................137 Bajo sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires ...........143 Alejandro Isla / Inés Mancini 1. Introducción ............................................................................................143 2. El orden desbordado................................................................................146 3. El delito y la violencia en la vida cotidiana..............................................148 4. La desconfianza en las instituciones.........................................................152 5. La Policía .................................................................................................154 Algunas notas conclusivas............................................................................161 Referencias bibliográficas.............................................................................162 Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad .......165 Damián Fernández Pedemonte 1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad .........165 2. La dimensión ideológica de la edición periodística ..................................168 3. Una tipología de casos periodísticos ........................................................171 4. Casos mediáticos conmocionantes ...........................................................176 5. Blumberg como caso mediático conmocionante.......................................187 6. Algunas conclusiones ...............................................................................191 Referencias bibliográficas.............................................................................193 Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad en la Argentina ...................................................................................................195 Gustavo F. Palmieri / Marcela Perelman / Emilio García Méndez 1. Introducción ............................................................................................195 2. Derechos humanos y seguridad ciudadana...............................................198 3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas .....199 4. El litigio estratégico: elección de casos testigo..........................................202 5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espacio público.....................................................................................................206 6. Conclusión...............................................................................................218


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Referencias bibliográficas.............................................................................220 Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de la Policía de la Provincia de Buenos Aires ..............................................................221 Sabina Frederic / Marcelo Fabián Saín La profesión policial ....................................................................................221 La reforma de la Policia Bonaerense ............................................................223 Capacitación, control interno y purgas ........................................................226 Policia Comunitaria .....................................................................................231 Perspectivas sobre el abuso de la fuerza .......................................................234 La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundo criminal........................................................................................................239 Reflexiones finales .......................................................................................240 Referencias bibliográficas.............................................................................242 Hacer saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitaria argentina.............................................................................................................245 Gregorio Kaminsky / Diego Galeano La cuestión policial entre nuevos saberes sociales ........................................246 Seguridad, campo académico y saberes expertos..........................................249 La formación policial como problema académico........................................254 Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina ..................259 Referencias bibliográficas.............................................................................264 Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública.........................267 Darío Kosovsky 1. ¿Armas para atacar y armas para defender? ............................................267 2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema..............270 3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio negativo ...................................................................................................279 4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de seguridad pública.....................................................................................289 5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen ...........297 Referencias bibliográficas.............................................................................299 Acerca de los autores ..........................................................................................301


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PRÓLOGO

Tengo el enorme gusto de poder presentar este libro de contribuciones al debate sobre la seguridad ciudadana en la Argentina. En él podrá encontrarse aportes de algunos de los más destacados especialistas en la materia, que actualmente desarrollan su actividad en el sector público, en instituciones académicas o en organizaciones de la sociedad civil. Con esta publicación, el PNUD en la Argentina cumple su rol de apoyar el enriquecimiento del debate alrededor de la formulación e implementación de políticas públicas en todos los niveles de gobierno, con especial atención en aquellas políticas como la de seguridad ciudadana, en las que la ciudadanía solicita se desplieguen los esfuerzos más eficaces. El problema de la inseguridad se ha ubicado en estos últimos años en el tope de las preocupaciones ciudadanas, desplazando incluso a los problemas de pobreza y desempleo. En este cambio en el ordenamiento de las prioridades ciudadanas ha influido ciertamente la mejora significativa en los indicadores socioeconómicos desde el año 2003, como el recrudecimiento de las percepciones de inseguridad por parte de los habitantes, en especial en los centros urbanos. No quedan dudas de que este campo de política pública, dada su creciente relevancia, debe recibir un prioritario tratamiento político y técnico por parte de toda nuestra comunidad. La perspectiva del PNUD es inscribir permanentemente el abordaje de estas políticas desde nuestros enfoques integrales de seguridad y desarrollo humano, estableciendo los nexos necesarios entre la mejora sostenida de las condiciones de vida de los ciudadanos como marco ineludible para pensar en la disminución de la emergencia de conductas delictivas. Al mismo tiempo, implica considerar a las políticas de seguridad como políticas públicas con todos los rasgos inherentes: información pública accesible, debate abierto y democrático, garantía de protección de los derechos humanos, fortalecimiento de la capacidad estatal, participación de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, y rendición de cuentas pública y transparente. Dentro de este marco más general del desarrollo humano y de la producción de políticas públicas, el PNUD ofrece su cooperación técnica a los gobiernos para actuar en distintos frentes: el apoyo a políticas de atención


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a los sectores vulnerables, la promoción de una cultura de resolución pacífica de conflictos, la promoción del debate público alrededor de las diversas dimensiones que componen la seguridad ciudadana, el fortalecimiento de las estructuras estatales de gestión de la seguridad, el fortalecimiento de la coordinación interjurisdiccional (federal) y la promoción de la participación de la sociedad civil. Este libro, así como otras iniciativas enumeradas en la introducción al volumen, conforman nuestro aporte inicial a este campo de acción pública. Esperamos poder profundizar nuestro apoyo en los próximos años. Agradezco a todos los expertos por sus contribuciones a esta edición y espero que la misma sea de utilidad para todos los lectores y en particular, para aquellos que tienen responsabilidad pública y social por el mejoramiento de las condiciones de seguridad. Carlos Felipe Martínez Representante Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina


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INTRODUCCIÓN

Julián Bertranou Fernando Calderón Con la colaboración de Tomás Bril y Caterina Colombo

Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha incrementado su relevancia entre las preocupaciones de los ciudadanos de América Latina en general y de Argentina, en particular. De hecho, según el Informe Latinobarómetro 2006, la inseguridad es la principal preocupación de los argentinos. Sobre la base de estas prioridades el PNUD está llevando a cabo diversas acciones con el propósito de ayudar a la comprensión y análisis del problema así como al diseño de posibles soluciones. Este libro sobre seguridad humana, que cuenta con las contribuciones de expertos en el tema, forma parte de la agenda estratégica del PNUD para América Latina. La presente introducción explica, en primer lugar, el marco conceptual que organiza este documento. A continuación se describen algunas acciones que se están desarrollando en materia de seguridad humana y por último, se presenta el contenido de los capítulos que integran este libro.

1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD Tradicionalmente, la agenda del PNUD se ha centrado en la promoción del desarrollo humano. Y la seguridad ciudadana era abordada como tema clave sólo en los países víctimas de conflictos o crisis humanitarias. Sin embargo, en 1994, el Informe de Desarrollo Humano Las nuevas dimensiones de la seguridad humana, incorpora de forma explícita el concepto y busca integrar en un mismo marco analítico los diversos riesgos presentes en la vida social y sobre los cuales deben desarrollarse acciones promocionales, protectivas, preventivas y de mitigación. La seguridad humana es definida de la siguiente manera en el IDH 1994:


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“(…) tal vez sea útil contar con una definición más explícita. Se pude decir que la seguridad humana tiende dos aspectos principales. En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad”. (p. 26). “Para definir la seguridad es importante que no se equipare la seguridad humana al desarrollo humano. El desarrollo humano es un concepto más amplio, definido en anteriores Informes sobre Desarrollo Humano como un proceso de ampliación de la gama de opciones de que dispone la gente. La seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones de forma segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”. (pp. 26 y 27).1

Este concepto de seguridad humana reemplaza y supera la noción previa de seguridad nacional, propia de los tiempos de la guerra fría. El foco de la seguridad ya no se centra en el Estado, sino en la vida cotidiana de las personas y en los lazos sociales que ellas establecen. En otros términos, la seguridad humana se refiere a la construcción en paz de la vida de la gente como la principal garantía para lograr la estabilidad y el progreso. Más aún, es producto de un desarrollo económico que genere integración social y que promueva la participación política. Desarrollo humano y seguridad De acuerdo con Amartya Sen (1999) el desarrollo es la expansión de las libertades que posee la gente para vivir de acuerdo con valores que aprecia2. En particular, para Sen, el desarrollo humano requiere “(…) de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: la pobreza tanto como la tiranía; las oportunidades económicas limitadas tanto como la marginación social sistemática; el deterioro de las facilidades públicas tanto como la intolerancia o la intromisión de estados represivos”. En efecto, lo que provee de originalidad y potencia ética al concepto de

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PNUD (1994): Informe sobre Desarrollo Humano 1994, México D.F., Fondo de Cultura

Económica. Sen, A. (1999), Development as Freedom. Nueva York: Alfred A. Knopf y Sen, A. (2005), “What is it like to be a human being?” En: Third Forum on Human Development. Cultural Identity, Democracy and Global Equity. Paris.


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desarrollo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso de expansión de las libertades efectivamente disfrutadas por las personas.3

Entre las libertades, Sen destaca la “libertad real”, la cual se asocia a la expansión de capacidades de las personas en función de sus valores y aspiraciones culturales; en otras palabras, se trata de que las personas elijan el tipo de vida que desean llevar a partir de sus capacidades y subjetividades. Las libertades, que son antes que nada políticas, constituyen a la vez un medio instrumental y un fin sustantivo del desarrollo, y están asociadas con oportunidades socio-económicas, transparencia institucional y seguridad, son complementarias entre sí y se refuerzan unas a otras para incrementar las capacidades integrales de las personas. Este enfoque supone que los actores tienen capacidad de hacer propuestas (lo que Sen denomina “agencia”), es decir, capacidad para actuar en sociedad y producir cambios. Pero ello, a su vez, supone el logro de umbrales básicos de una vida digna y un empleo decente (es decir, inclusión social). El desarrollo humano requiere, pues, dignidad y libertad política. Y, por lo tanto, la seguridad en la vida cotidiana es impensable sin el desarrollo humano. En efecto, el entonces Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas Kofi Annan expresó en 2005: “no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos”4. Luego del IDH global de 1994, se han realizado numerosos informes regionales y nacionales que abordan la seguridad humana sobre la base de las particularidades de cada región o país5. En América Latina, varios informes se han centrado en la seguridad humana. El primero de ellos fue el Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) de Bolivia de 1995, seguido por el informe temático de 1996 La seguridad humana en Bolivia. En Chile se elaboró en 1998 el INDH Paradojas de la modernidad: seguridad humana, mientras que en Colombia los INDH de 1999 y de 2003 se centraron en el conflicto armado y la seguridad humana en dicho país. El más reciente de estos esfuerzos es el INDH de Costa Rica de 20056, en el

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PNUD Costa Rica (2006): Venciendo el temor. (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, San José, PNUD, pp. 28-29. “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Informe del Secretario General”, Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 de marzo de 2005, p. 6 (documento A/59/2005). Véanse, por ejemplo, IDH Europe & the CIS (2005), IDH África (1998); así como IDH Filipinas (2005), IDH Afganistán (2004), IDH Letonia (2003), IDH Albania (2000), PNUD Costa Rica (2006), op. cit.


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cual se destaca que la inseguridad ciudadana es un obstáculo para el desarrollo humano, ya que restringe las posibilidades de los individuos para concebir y materializar un proyecto de vida y erosiona la cooperación social y la vida cívica. La retracción de la libertad individual que provoca la inseguridad —percibida o fáctica— impacta negativamente sobre el potencial de desarrollo humano del individuo, en primer lugar, y de la sociedad, en segundo término. La inseguridad también tiene consecuencias indirectas: el incremento de los recursos que los estados de América Latina deben destinar a paliar la violencia reduce la disponibilidad de fondos públicos para otras áreas clave como salud y educación, en especial, en contextos de restricción financiera. En otras palabras, uno de los efectos indirectos de la inseguridad es el costo de oportunidad que supone asignar recursos a la prevención y el combate de la inseguridad ciudadana en vez de destinarlos a esferas relacionadas con el desarrollo humano. Por ejemplo, en 2004 se calculó que el estado costarricense asignaba más fondos públicos a mantener a un presidiario promedio que a la educación de un estudiante desde la etapa preescolar hasta la graduación universitaria. En el mismo sentido, en 2004 se calculó que el estado costarricense invertía más fondos públicos para mantener a un presidiario promedio que para costear la educación de un estudiante desde la etapa preescolar hasta su graduación universitaria. Por otra parte, se estima que en 2005 el costo de la violencia en El Salvador era cercano a 11,5% del PIB; es decir, el equivalente a la recaudación tributaria total y a dos veces el gasto público en salud y en educación7. Como ha observado la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del PNUD8, los costos de la violencia y de la inseguridad ciudadana no sólo afectan a los sistemas sanitarios, de administración de justicia, y de gestión de la seguridad, sino también suelen desincentivar la inversión —tanto nacional como extranjera directa—, ocasionar la destrucción de bienes públicos y privados, reducir la producción e incrementar los gastos en seguridad privada. El PNUD ha enfatizado el hecho de que las personas más pobres son las más golpeadas por la violencia: en general las áreas de mayor concentración de comportamientos violentos de tipo callejero son, a su vez, barrios de bajo

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PNUD Costa Rica (2006), op. cit.

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Herramienta de conocimiento producida por el equipo de Justicia y Seguridad del PNUD LAC SURF, “La seguridad ciudadana: un problema de desarrollo humano y de gobernabilidad democrática”, 2005. Disponible en: www.lac-workspace.undp.org.co


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desarrollo humano9. La violencia es percibida por las personas con escasos recursos como un obstáculo para superar su situación de pobreza10. Hasta aquí se han mencionado algunos de los efectos del déficit de seguridad sobre el desarrollo humano. Ahora bien, como sucede con muchos fenómenos sociales, el orden de la causalidad puede ser invertido. De hecho, los bajos niveles de desarrollo humano son también causa de la inseguridad ciudadana. Según se ha señalado en un documento conjunto del PNUD y de la OMS, la pobreza, la desigualdad de ingreso, las deficientes condiciones de vida o la migración urbana poco planificada operan, entre otros fenómenos, como factores catalizadores de la proliferación de la violencia en una sociedad11. En América Latina muchas de estas causas sociales de la violencia y de la inseguridad se han profundizado durante los años en que se implementaron las reformas estructurales. En la región, a los factores catalizadores ya citados se han agregado la creciente dificultad de los jóvenes de ingresar al mercado laboral, el hacinamiento en las metrópolis y la ruptura de ciertos lazos sociales y familiares que en épocas anteriores habían servido de contención de la violencia12. Gobernabilidad democrática y seguridad El IDH de 2002 señala que la gobernabilidad democrática no es sólo un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo13. Para el PNUD la gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano,

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En el caso de Argentina, Rafael Di Tella, Sebastián Galiani y Ernesto Schargrodsky demuestran que el crecimiento de la victimización de los sectores de bajos ingresos ha crecido 50% más que la de los sectores de bajos ingresos. Para mayor detalle véase Di Tella, R., Galiani, S. y Schargrodsky, E. (2006), Crime Distribution and Victim Behavior during a Crime Wave. Documento de trabajo N° 44. CEDLAS. 10 PNUD LAC SURF (2005), op. cit. 11 UNDP y WHO (2005): The Global Armed Violence Prevention Programme (AVPP). Phase I: Support for the Development of a Framework to Address the Impacts of Armed Violence on Human Security and Development. Documento de proyecto, 2 de junio. El informe cita, asimismo, otros factores catalíticos como la debilidad de la regulación estatal, la institucionalización de la violencia en la sociedad, la proliferación y la disponibilidad de armas, y la precariedad del capital social. Para el tema específico del impacto negativo de las armas pequeñas véase UNDP (2005): Securing Development: UNDP’s support for addressing small arms issues, Nueva York, UNDP. 12 Estos elementos han sido remarcados por los especialistas del LAC SURF. 13 Para mayor detalle véanse PNUD (2002): Informe de Desarrollo Humano 2002. Profundizar la democracia en un mundo fragmentado, Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa, y PNUD (2003): Informe de Desarrollo Humano 2003. Los ODM: un pacto entre las Naciones para eliminar la pobreza. Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa.


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puesto que mediante la política es posible generar condiciones más equitativas e incrementar las opciones de la gente. La democracia es el medio propicio para generar espacios de participación política y social, especialmente para los grupos vulnerables y las minorías éticas y culturales. En la medida que la democracia fomente diálogos que comprendan a todos los grupos sociales y que se fortalezcan las instituciones, mayores serán las posibilidades de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.14 La gobernabilidad puede entenderse como la compatibilización de entre los conflictos sociales y la preservación del régimen político y también como la capacidad para gestionar la política. La gobernabilidad puede ser afectada por numerosos factores, como conflictos sociales que pongan de manifiesto necesidades insatisfechas y falencias del gobierno en el diseño e implementación de políticas públicas, entre otros. Una pregunta central del vínculo entre seguridad y gobernabilidad democrática es cómo desarrollar las distintas dimensiones de la seguridad humana en condiciones de gobernabilidad. Preservar la gobernabilidad es fundamental para el mantenimiento de la democracia. Esto se va tornando cada vez más complejo, por el proceso de inflexión y cambio que está experimentando América Latina. La democracia debe ser vista no sólo como un régimen institucional, sino como una forma de vida. El concepto de seguridad humana, al reemplazar al de seguridad nacional, se llena de contenido democrático. Desarrollar la idea de democracia a partir de la equidad, una de sus principales dimensiones, permite entender la complementariedad de la seguridad humana con el desarrollo humano. La seguridad humana se logra con democracia; es decir, con gobernabilidad democrática. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la gobernabilidad democrática será más compleja en la medida que no esté garantizada la seguridad humana, sobre todo en países como los latinoamericanos con importantes rezagos en pobreza y desigualdad. La gobernabilidad democrática ha alcanzado gran relevancia en la agenda tanto global como regional del PNUD Sin embargo, aún son insuficientes los esfuerzos por encuadrar a la seguridad como problema central dentro de esta agenda. El PNUD Argentina ha comenzado a orientarse hacia el reconocimiento de que la inseguridad afecta negativamente a la gobernabilidad democrática y que, al mismo tiempo, las iniciativas vinculadas al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática pueden tener efectos positivos sobre la seguridad. 14

Para mayor detalle véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.


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Las deficiencias institucionales de los estados de América Latina se han convertido en causas del aumento de la violencia15. Por lo general, la seguridad ciudadana ha sido un área de política pública que los gobiernos han delegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, han tenido amplias libertades para definir la orientación de sus intervenciones en los problemas sociales de seguridad. Además, las políticas de reforma de las organizaciones de policía son más bien un fenómeno reciente. La ausencia de programas de carácter más holístico ha redundado en la incapacidad de los estados latinoamericanos para dar respuesta al creciente problema de la inseguridad ciudadana, lo que a su vez ha erosionado la credibilidad de las instituciones democráticas. En este escenario, las administraciones latinoamericanas —aun cuando en su totalidad han llegado al poder mediante elecciones democráticas— han tendido a obstaculizar uno de los principios clave de la gobernabilidad democrática: el fortalecimiento de la participación ciudadana en los asuntos públicos y la generación de mecanismos de accountability que trasciendan la esfera electoral. Mediante la circunscripción del problema a de los límites de las fuerzas policiales se ha excluido la participación de la comunidad y de los gobiernos locales. Frente a la posición marginal que históricamente han ocupado estas preocupaciones en los programas de gobierno, parece importante señalar que (…) la seguridad —o su ausencia— no es sólo una cuestión de conflicto, de crimen o de desorden público sino que, al menos tan importante como aquello, es una cuestión de buen gobierno. Allí donde los sectores de la justicia y de la seguridad no rinden cuentas (is not accountable) a las instituciones democráticas de gobierno, el desarrollo humano no resulta sostenible. Dicho de otro modo, el control civil democrático sobre las fuerzas estatales de seguridad, lejos de perjudicar la seguridad de las personas, es esencial para lograrla.16

Mientras la participación ciudadana se presentaba como elemento secundario del debate, las políticas de “mano dura”, en cambio, gozaron de amplia difusión. Como se sostiene en un documento de la Oficina Regional17, el PNUD considera que dicha línea de acción es inapropiada y que las alternativas de “mano dura” contribuyen a la neutralización de un conjunto de derechos humanos básicos, lo cual a su vez debilita al Estado de 15 16

PNUD LAC SURF (2005), op. cit. UNDP (2003): Security Sector Reform and Transitional Justice. A Crisis Post-Conflict

Programmatic Approach. P. 4.


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Derecho y a la democracia misma. Según el mismo informe, no hay ningún caso en la región donde este abordaje de la seguridad haya producido resultados positivos: por el contrario, tras la implementación de políticas de “mano dura” se constata el agravamiento de la sobrepoblación carcelaria, la desnaturalización de las funciones de las fuerzas armadas —que en muchas ocasiones pasan a actuar en el ámbito interno—, el creciente descrédito de la acción estatal como vía de control de la inseguridad y la evidente contradicción con la normativa internacional referida a los derechos humanos. Como tendencia contemporánea, y en parte concomitante, de las políticas represivas de “mano dura”, en años recientes se ha presenciado el surgimiento de la privatización de la seguridad que, en la mirada de sus defensores, apuntaba a suplir las carencias e incapacidades de las políticas gubernamentales. Por el contrario, el aumento de firmas privadas en el campo de la seguridad pública es una muestra más del impacto negativo de la violencia sobre la democracia, la vigencia de la ley y sobre los derechos humanos. En definitiva, el PNUD aboga intensamente por el surgimiento de una mirada amplia sobre la seguridad en la que ésta no se encuentre desligada de la democracia en su sentido más profundo. Asimismo, pone de manifiesto la necesidad de analizar la seguridad ciudadana y la gobernabilidad democrática como mutuamente dependientes y de tomar iniciativas en el terreno que logren incorporar esta perspectiva renovada. Algunos elementos que caracterizan los enfoques del PNUD para la formulación de políticas de seguridad ciudadana Las políticas de seguridad ciudadana, de acuerdo con el PNUD, son aquéllas que se orientan tanto a prevenir y a controlar la violencia y el delito como a reformar las instituciones vinculadas18. En este sentido, existen diversas iniciativas concretas y trabajos analíticos en los que distintas unidades del PNUD han aportado su visión para la formulación de estas políticas. Desde la perspectiva de este libro, las políticas de seguridad ciudadana deben tener carácter holístico, estar dotadas de estrategias sensibles al contexto y a las situaciones particulares, comprender tanto las causas sociales como las institucionales de la inseguridad y de la violencia, y combinar acciones preventivas que apunten a los factores estructurales con acciones de control o de interrupción que sean capaces de poner fin a los ciclos de violencia19.

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PNUD LAC SURF (2005), op. cit. PNUD LAC SURF (2005), op. cit. UNDP y WHO (2005), op. cit.


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Detrás de esta concepción subyace la necesidad de superar las dicotomías que, frecuentemente, han caracterizado a las políticas públicas del sector: en un lado se encuentran aquellas estrategias, cuyos únicos focos son las instituciones directamente asociadas al fenómeno —es decir, las fuerzas policiales y los sistemas judiciales—, y en el otro, las acciones que sólo buscan modificar las causas sociales de la inseguridad y que, por ende, en su afán por modificar las condiciones estructurales, carecen de estrategias que contemplen el corto plazo. Esta perspectiva tiene otros aspectos clave. En primer lugar, el carácter multidimensional de la seguridad pública requiere información actualizada, confiable robusta para efectuar los análisis que conducen a la formulación de políticas públicas referidas al sector. Esta información debería incluir reportes provistos por los sistemas de salud, por el sistema judicial, así como estudios de las políticas implementadas por los diversos niveles del Estado y de las acciones comunitarias vigentes de prevención de la violencia . Sólo debates informados —en los que se lleven a cabo esfuerzos concretos para comprender mejor las causas, la distribución, la naturaleza y el impacto de la inseguridad— pueden conducir a políticas públicas con potencial para modificar positivamente el status quo20. En segundo lugar, el enfoque holístico de la seguridad considera imprescindible la integración de las medidas destinadas a reducir la violencia dentro de marcos más amplios de políticas públicas de desarrollo. En el diseño de las políticas de seguridad ciudadana debe prestarse atención a las ventajas de las acciones multisectoriales. Por ejemplo, para que un programa de prevención de la violencia armada tenga éxito, sería recomendable que estuviese incluido en la estrategia nacional de seguridad y que, a la vez, tuviera vínculos con los programas de desarrollo económico y social —estrategias de creación de empleo, de reformulación de la estructura urbana, de reformas educativas, entre otras—. Tercero, en lo que se refiere específicamente a las fuerzas de seguridad y al sistema judicial, el PNUD promueve el siguiente enfoque: “Rescribir leyes y reglas administrativas puede ser un necesario primer paso, pero la cuestión central en la reforma de los sectores judicial y de seguridad es un cambio en el comportamiento, las acciones, las operaciones y en las estrategias del personal y de las instituciones de estos sectores (…). Consecuentemente, (esta reforma) es un programa de desarrollo de largo plazo (…). La reforma no puede ser medida en semanas y meses sino que toma años y requiere de lenta y paciente atención en la medida en que 20

UNDP y WHO (2005), op. cit.


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frecuentemente se necesita reconstruir la confianza de la población en las instituciones del sector, en sus operaciones y actividades.21

Por último, esta perspectiva postula que el control y la participación de la sociedad civil pueden ser de gran efectividad para lograr que el Estado no se convierta en fuente de la inseguridad sino en parte de la solución. A modo de conclusión parcial, conviene destacar los atributos de las políticas que han sido exitosas en América Latina: • Todas contaron con una adecuada conducción política del proceso —es decir, una autoridad a cargo del diseño, implementación y evaluación de las medidas—. • Los resultados positivos están asociados a políticas que han logrado integrar la prevención y el control —por un lado, se consiguió contener el avance de la violencia y del delito mediante políticas de prevención social (abordando las causas estructurales de la criminalidad) y de prevención institucional (multiplicando los obstáculos para que se comentan delitos), pero al mismo tiempo se hizo más eficiente la respuesta a los delitos cuando éstos ya habían sido cometidos (mejor investigación criminal e identificación de los responsables, reducción de la impunidad)—. • Todas estas políticas estuvieron complementadas por iniciativas de reforma institucional del sector de la seguridad. • Y, por último, estas políticas eran sostenibles y contaban con mecanismos de rendición de cuentas22.

2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana La participación directa de la Oficina de Argentina del PNUD en temas de seguridad ciudadana data de unos pocos años. En términos generales, el accionar del PNUD en un país se enmarca en un Programa de Cooperación aprobado por las autoridades nacionales, reflejando este programa, las prioridades que en materia de política pública y de cooperación para el desarrollo este país le demanda a los organismos internacionales. El PNUD en Argentina en los últimos años, viene paulatinamente cambiando su rol y convirtiéndose en un organismo de cooperación técnica, más que en un proveedor de servicios administrativos para el desarrollo. Este giro estratégico en su contribución al país, ha sido confirmado por las 21 22

United Nations Development Programme (2003), op. cit., pp. 8-9. PNUD LAC SURF (2005), op. cit.


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autoridades nacionales, y ha permitido desplegar un abanico de iniciativas de cooperación técnica para el desarrollo en diversas áreas de incumbencia pública, además de relanzar con cierta periodicidad, la producción de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano23. Ante la emergencia de la inseguridad como fenómeno de preocupación pública y ciudadana en la última década, el PNUD ha sido invitado por autoridades nacionales, provinciales y municipales a involucrarse en forma más activa, apoyándose en la vasta experiencia que el organismo tiene en diversos países de la región. A partir del año 2002 entonces, el PNUD ha podido apoyar o activar una serie de iniciativas que si bien preliminares o acotadas, como un todo, representan el inicio de su aporte a la comunidad argentina. A continuación, se precisarán algunas de estas iniciativas: a) Mesa de Seguridad Ciudadana del Diálogo Argentino El Diálogo Argentino (DA) fue una convocatoria del Presidente Duhalde a los actores sociales y políticos en el momento más agudo de la crisis de principios de 200224. Esta convocatoria contó con el respaldo inicial de la Iglesia Católica (que ya en tiempos de De la Rúa había alentado este tipo de llamado) y la asistencia técnica del PNUD. El espacio institucional que se creó, le permitió al gobierno nacional canalizar aportes de diversos actores de nuestra comunidad en un contexto de gran conflicto social y político. En un principio, el gobierno fue parte de esta propuesta multiactoral, pero una vez que la misma produjo algunos resultados en términos de políticas públicas y el contexto social se fue encaminando hacia cierta normalización, dejó al DA sólo integrado por instituciones sociales y religiosas25. El DA produjo diversos documentos que inauguraron su aporte al debate nacional. El 30 de enero se difundió el documento Bases del Diálogo, en el que se proponen medidas en los planos político, económico e institucional. A partir de allí se crean las Mesas Sectoriales dentro del DA para favorecer un análisis más específico de la realidad social. El 28 de febrero fue entregado al Presidente el documento

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PNUD (2002): Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina, 2002, Buenos Aires, PNUD. PNUD (2005): Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Argentina después de la crisis. Un tiempo de oportunidades, Buenos Aires, PNUD 24 La convocatoria fue realizada el 14 de enero de 2002. 25 El PNUD Argentina realizó una evaluación del Diálogo Argentino durante el primer semestre de 2004, con la ayuda de prestigiosos especialistas argentinos y extranjeros, que ofreció evidencia muy interesante acerca de su funcionamiento.


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denominado Construir la transición, que resume los acuerdos logrados en el marco de las Mesas Sectoriales en términos de propuestas de política pública, y define las etapas para su implementación. Un poco más tardíamente, en julio de 2003 y cuando el DA ya estaba sólo integrado por actores sociales y religiosos, se crea la Mesa sectorial de Seguridad Ciudadana (MSC), presidida por Ricardo Gil Lavedra, dada la creciente relevancia que la temática iba logrando en la consideración pública26. La Mesa preparó inmediatamente un Documento Base y dividió su trabajo en cinco Submesas: Conducción y controles políticos de la seguridad; Participación Ciudadana; Formación en Seguridad; Prevención de la violencia; y Seguridad Regional. Las principales propuestas que rápidamente encontraron cauce en los organismos públicos fueron: mejoramiento de la actuación interjurisdiccional, en especial en el Gran Buenos Aires, a partir de la firma de un Convenio Interjurisdiccional de Seguridad Metropolitana, firmado el 22 de enero de 2004 a instancias de la MSC entre los gobiernos Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires; la ampliación de espacios de participación ciudadana; la puesta en marcha de número único de emergencias, con recepción directa en el máximo nivel ministerial (*911); y el fortalecimiento de las Dirección Nacional de Inteligencia Criminal. Con el apoyo del PNUD, la MSC relevó experiencias sobre participación comunitaria en el país, promovió encuentros ciudadanos para la discusión de políticas de seguridad y apoyó la conformación y fortalecimiento de Foros de Seguridad Ciudadana en la Provincia de Buenos Aires (San Isidro, Lomas de Zamora y San Martín). b) Formulación de políticas de seguridad ciudadana a nivel local Dada la gran experiencia regional que el PNUD tiene en materia de promoción del involucramiento de los gobiernos locales en temas de seguridad ciudadana27, la oficina de Argentina apoyó una experiencia en el conurbano bonaerense28.

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La información ofrecida sobre la MSC proviene de trabajos internos elaborados por José Manuel Ugarte y Hernán Petrelli. Este último actuó como secretario de la Mesa y como coordinador de un proyecto PNUD de apoyo a la misma. Agradecemos a ambos su colaboración. 27 Particularmente en Colombia. 28 De esta experiencia participaron especialistas locales reconocidos como Marcelo Saín y Germán Montenegro, entre otros.


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El contexto institucional era el adecuado, en la medida en que la Provincia de Buenos Aires había sancionado en octubre de 2004 la Ley 13.210, que establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales de la Policía Comunal en el ámbito de los distritos municipales de menos de 70.000 habitantes. Los municipios que adhirieran a la Ley tendrían competencias para el diseño de políticas preventivas y estratégicas en la conformación de un Plan Municipal de Seguridad y para la conducción delos elementos de la Policía Provincial en el distrito. Paralelamente, la Resolución Nº 1625/04 del Ministerio de Seguridad provincial crea la jefatura policial en cada distrito municipal del conurbano (que no hubiera adherido a la Ley 13.210), para facilitar la articulación de acciones directas con el municipio. En este marco el PNUD lanza el Proyecto de formulación, organización y preparación para la implementación de una política de seguridad preventiva a nivel local, y encuentra eco para su desarrollo en los municipios de San Isidro, Morón y Florencio Varela. Los componentes de este proyecto de fortalecimiento de la capacidad local de involucramiento en temas de seguridad fueron: • El desarrollo de un diagnóstico local y de un diagnóstico de materia de violencia y conflictividad social. • El desarrollo de un sistema de recolección, procesamiento y análisis de información sobre incidentes. • El diseño y puesta en marcha de un Observatorio sobre Violencia y Seguridad Pública. • El diseño de un organismo municipal de planificación y coordinación de labores preventivas. • El asesoramiento sobre intervenciones focalizadas en áreas vulnerables. • Capacitación a actores públicos y de la sociedad civil. El proyecto pudo fortalecer instituciones públicas locales, así como favorecer la discusión de los temas de seguridad en el marco de foros con participación de la sociedad civil. Los distintos avances del proyecto fueron discutidos en las distintas instancias que cada uno de los municipios tiene para facilitar la participación social. c) Proyecto con el Consejo Federal de Seguridad Interior El PNUD ha mostrado interés en fortalecer los organismos federales de coordinación interjurisdiccional, para facilitar la coherencia estructural del sistema de políticas públicas en todo el país. Uno de los ámbitos adecuados para poder efectivizar este apoyo fue el Consejo Federal de Seguridad Interior.


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Junto a esta institución, y con el respaldo de la Secretaría de Seguridad Interior de la Nación, el PNUD lleva a cabo un Proyecto (ARG/06/013) cuyo objetivo central es el de proveer estándares para la formación policial y para la presupuestación en materia de seguridad pública. Al ser la Argentina un país federal donde las provincias gozan de autonomía para implementar políticas de seguridad, entre otras, una de las formas de establecer coherencia y coordinación interjurisdicional para el desarrollo de las políticas, es desarrollar parámetros de gestión aprobados por el Consejo Federal que sirvan de referencia para cada uno de los gobiernos provinciales. Dos de las materias en donde hay una gran dispersión de prácticas entre las provincias es la formación policial y las modalidades de preparación e ejecución del presupuesto. El proyecto proporcionará estándares para ambos casos que propondrá para su aprobación al Consejo Federal. Las provincias tendrán opción para adherir o no a estos estándares, pero su formulación estudiada y consensuada y su remisión al Consejo Federal, facilitará la adhesión y por lo tanto la posterior homogeneización de las prácticas en todo el país. d) Campaña de Fútbol en Paz Durante el primer semestre de 2006 se desarrolló junto a la Subsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos del Ministerio del Interior, una campaña audiovisual y gráfica de No Discriminación y de Promoción de la No Violencia en el Fútbol, que contó con el respaldo de diversos medios de comunicación, de organizaciones de la sociedad civil ligadas a la lucha contra violencia en el fútbol y de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA).

3. Organización del Libro El presente libro agrupa contribuciones que abordan diferentes dimensiones alrededor de la seguridad ciudadana. Los especialistas invitados, y en función de su experiencia académica o institucional, ensayan descripciones, interpretaciones y explicaciones sobre aspectos culturales, sociológicos, institucionales y pedagógicos de nuestra inseguridad. En este sentido, se intenta a través de este conjunto de contribuciones, realizar un aporte a un debate multidimensional, que rompa con las explicaciones reduccionistas tanto economicistas como meramente policíacas. Los primeras dos contribuciones realizan una caracterización del estado de la inseguridad en América latina y Argentina, apelando a estadísticas


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objetivas y subjetivas disponibles, y aportan elementos para un abordaje integrado del problema. El artículo de Alejandro Álvarez y Gloria Manzotti actualiza la información sobre el crecimiento de los hechos delictivos en América Latina, estableciendo comparaciones estadísticas entre los diferentes países. En una segunda parte, presenta el enfoque integral de abordaje de los problemas seguridad que ofrece el PNUD en América Latina y que está aplicando en diversos países como Colombia, Brasil, República Dominicana, Ecuador y El Salvador, entre otros. El trabajo de Marcelo Saín “Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva”, presenta evidencia empírica del crecimiento reciente en la Argentina tanto de la delincuencia como de la criminalidad organizada. Luego se hace un repaso de las condiciones sociales del delito: a la profundización de la pobreza durante la década de 1990 se sumaron factores como la creciente heterogeneidad de la pobreza urbana y el surgimiento de “guetos de ricos” en los countries del Gran Buenos Aires. Sin embargo, el artículo sostiene que no se puede establecer una causalidad directa entre la pobreza y la delincuencia y, por ende, propone observar las deficiencias institucionales que pesan sobre el sistema de seguridad pública y de justicia penal. En efecto, determinadas agencias o sectores estatales —especialmente, policiales—, por omisión, por complicidad o por participación directa en su desenvolvimiento han favorecido significativamente la expansión de la criminalidad organizada. La segunda sección del trabajo describe profundamente el sistema institucional de seguridad pública en la Argentina para luego dar paso a un tercer apartado que analiza su desempeño. En este sentido, el sistema de seguridad pública se ha caracterizado por: a) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública y policiales; b) el autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo; c) la deficiencia de la justicia penal en la persecución penal de los delitos conocidos y en la administración de la ejecución penal; y d) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública. En la cuarta sección, el artículo presenta su perspectiva institucionalista, centrada en la postulación de un proceso de reforma y modernización de las áreas claves del sistema de seguridad pública. El libro prosigue con aportes provenientes de investigadores cualitativos que bucean en las motivaciones subjetivas alrededor de la criminalidad. Gabriel Kessler, en su “Inseguridad Subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas”, incursiona en algo novedoso en los países centrales y poco desarrollado en América Latina, la inseguridad subjetiva o el miedo al crimen (fear of crime), considerándola como un problema autónomo respecto de la seguridad objetiva o tasas de delito “reales”. Aquí


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reside el interés central del tema ya que las consecuencias políticas del miedo al crimen son preocupantes: el creciente consenso hacia políticas penales más punitivas en las últimas décadas en un gran número de países está vinculado, entre otros factores, al aumento del temor en la sociedad. Luego, el artículo revisa la literatura clásica y reciente sobre el miedo, al tiempo que sitúa el miedo al crimen en la Historia y señala las dificultades teórico-metodológicas de la sociología para estudiar el miedo y conceptualizarlo. Los análisis bibliográficos se complementan con una investigación del autor en barrios del conurbano bonaerense en la cual se reconoce el lugar del miedo en la regulación de la vida local. En efecto, el miedo parece ocupar el lugar vacante que antes había ocupado la organización fabril como principio regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de los hogares, determinaba períodos especiales, y mantenía en vilo a la comunidad cuando acontecía algún conflicto. Alejandro Isla e Inés Mancini (“Bajo Sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires”) realizan un trabajo etnográfico en una villa de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, y analizan, desde las voces de sectores populares, la violencia, el imaginario del delito y las representaciones sobre la policía. En una elaboración que surge de las entrevistas presentadas, los autores señalan entre otros, los siguientes puntos: las instituciones de control social son percibidas en la villa como productoras de delitos; existen vínculos frecuentes entre la policía y actividades delictivas en la villa, muchas de ellas relacionadas con la venta de drogas; abundan ejemplos de la arbitrariedad policial que refieren a los malos tratos, a golpes a los detenidos e incluso a muertes; la desconfianza en las instituciones no es exclusiva de aquellas que son externas sino que también afecta a las internas: el comedor, los centros de salud (“salitas”) e incluso el hospital más cercano; el rasgo más saliente de las percepciones de las violencias en la villa —el robo con armas, el hurto y las lesiones en peleas— es que las mismas no son conceptualizadas como algo exterior a usos y costumbres sino que son naturalizadas. el artículo concluye señalando que la ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre “garantistas” y “duros” que se traslada automáticamente al debate del papel que debe jugar la policía: entre “prevención” y “represión”. En el Estado de Derecho, en cambio, la seguridad debe buscarse en el equilibrio entre prevención y represión. Las contribuciones que siguen en el libro abordan áreas específicas. Damián Fernández Pedemonte (“Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad”), busca describir dos estrategias actuales de edición de noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de diarios argentinos: los casos conmocionantes y las olas de violencia. Se


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analizan, luego, las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción de actualidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agenda pública y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que el tratamiento sucesivo de los medios tematiza o vuelve a enterrar. Las olas pueden contribuir a crear un clima de opinión pública y a orientar el debate en una dirección o en otra, de acuerdo con el uso que se haga de la información y de las opiniones cualificadas. Las implicancias ideológicas de estas estrategias se analizan con ocasión de una ola de violencia y del caso de la irrupción en 2004 de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de los reclamos de la opinión pública sobre inseguridad. El artículo de Gustavo Palmieri, Marcela Perelman y Emilio García Méndez, “Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad en Argentina. El caso de los estándares del accionar estatal en el marco de manifestaciones públicas”, se divide en dos ejes centrales: en primer lugar presenta una descripción sobre las características y las transformaciones recientes de la intervención pública del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); y en segundo término, hace un recuento de las acciones del mismo en pos de incidir en la formulación de los estándares del accionar estatal en el marco de manifestaciones públicas. Uno de los focos de las acciones de denuncia de violaciones de los derechos humanos (desde la época de la dictadura) ha sido las instituciones policiales: el CELS intenta revertir la impunidad con la que en general se enfrentan los casos de torturas, detenciones arbitrarias y homicidios. Al tiempo que se denuncian patrones de violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y reformas para establecer adecuados mecanismos institucionales de control para asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos de los derechos humanos. La formación policial es abordada en dos trabajos. El artículo de Sabina Frederic y Marcelo Saín (“Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de la Policía de la Provincia de Buenos Aires”) confirma que la Policía Bonaerense es la fuerza de seguridad más grande del país —con casi 46 mil miembros— y ha sido la fuerza policial más observada y cuestionada. Los innumerables intentos de reformarla condensan las concepciones predominantes sobre la profesión policial, hasta erigirse en punto de referencia e incluso paradigma de las transformaciones necesarias de la fuerza en el resto del país. El análisis del problema policial en el marco de las reformas ha estado centrado en iniciativas referidas a: la depuración institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la formulación y el desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de base; la ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública tradicionalmente gestionados por la policía; y las reformas legales


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del marco normativo de la institución policial. Cada una de estas herramientas supone una ley, de la que deriva un conjunto de dispositivos que procuran que la norma se convierta en acto. Pero, al mismo tiempo, como el artículo pone de relieve, cada uno de ellos entreteje una mirada sobre la policía. A lo largo del trabajo se intenta objetivar las representaciones sobre la policía tomando como ejemplo la reforma policial instrumentada en la Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el Ministro Arslanian, así como las investigaciones académicas sobre las policías del mundo. Los términos de la visión aplicada en la reforma bonaerense señalan la necesidad de profesionalizar la policía introduciendo en ella valores sociales ausentes en una institución supuestamente cerrada, corporativa y custodia de principios de corte militar. La renovación propiciada por esta concepción tiene en la formación educativa, en el control interno y en la relación fluida con la comunidad los pilares de la denominada modernización policial. Sin embargo, existen según los autores dos problemas asociados a esta concepción, los cuales derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre el mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se sustenta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la policía que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa representación. El segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del aislamiento y encapsulamiento moral de la policía, detectado en las policías donde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policía aparentemente desprofesionalizada. La pregunta que se plantea, entonces, es cuáles son las condiciones actuales de la profesionalización policial, cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación del mundo criminal encarnan en la práctica policial cotidiana. Gregorio Kaminsky y Diego Galeano (“Hacer Saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitaria argentina”) presentan una introducción a la problemática de la formación académica en seguridad ciudadana en la Argentina, para lo cual realizan un breve recorrido a través de los cambios producidos en los últimos años en materia de producción del denominado “conocimiento experto” en seguridad, y de los nuevos circuitos de circulación de saberes académicos. El inmenso descrédito social de las instituciones policiales argentinas puso en cuestión la legitimidad de sus dispositivos de formación y capacitación. Sin embargo, las universidades públicas —que tradicionalmente habían denegado la cuestión de la seguridad ciudadana— no contaban con una trayectoria que les permitiera ocupar el lugar de vacancia dejado por la corrosión de la educación policial tradicional. Esta tendencia según los autores, ha comenzado a revertirse en años recientes: no sólo la universidad se involucró en la temática sino que aquella se integró en una compleja trama formada por agencias estatales de


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gobierno, comisiones especiales de las cámaras legislativas, ONGs, organismos internacionales de financiamiento, instituciones privadas —como fundaciones y centros de investigación—, y grupos de trabajo. De esta pluralización y fragmentación de las instancias de producción de conocimientos resulta que la seguridad comienza a ser desplazada como asunto exclusivo del circuito “endopolicial”. Finalmente, el libro aborda la temática de las armas de fuego pequeñas y livianas a través del artículo de Darío Kosovsky, “Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública”. Este artículo parte de reconocer que en los reclamos referidos a la cuestión de la seguridad es frecuente encontrar discursos o análisis que interpretan a la inseguridad como una situación en la que se genera una divisoria social de aguas entre dos grupos. De un lado se posiciona a quienes se autocalifican como los ciudadanos honestos que se consideran las víctimas de la inseguridad. En una vereda opuesta se ubica a quienes afectan la seguridad porque atacan al primer grupo en su integridad física o en sus bienes. Estas concepciones según al autor, tiñen el debate sobre las armas de fuego, diferenciando las armas en legales e ilegales, buenas y malas, y armas para defenderse y armas para matar, según quién las utiliza (“el buen ciudadano” o “el delincuente”). Así, “las armas de los delincuentes” parecen ser las únicas que se fabricaron para matar y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debe perseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad. El artículo provee evidencia empírica acerca de la cantidad de armas en el país así como analiza los usos de las mismas y establece que no siempre se reconoce suficientemente que las armas de fuego no sólo se utilizan para cometer delitos contra las personas y la propiedad sino también para actuar en conflictos interpersonales no vinculados con la comisión de un hecho delictivo previo —fenómeno novedoso y en crecimiento en el país—. Este libro contó con valiosas colaboraciones, entre las cuales se destaca la de Sabina Frederic, quien contribuyó con la identificación de algunos de los posibles aportes y con la primera edición del volumen. Tomás Bril y Caterina Colombo brindaron un significativo apoyo de edición en la última etapa de confección del libro. En todo momento, esta iniciativa contó con el respaldo y la promoción de Carlos Felipe Martínez, Representante Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina, y de Pablo Vinocur, Coordinador de Programa del PNUD.


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EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA

Alejandro E. Álvarez Gloria C. Manzotti

Desde hace algunos años la seguridad ocupa un lugar de gran relevancia en la mayoría de los debates de América Latina. En las ciudades, en las primeras planas de los periódicos, así como diversas encuestas de opinión, muestran que la falta de seguridad es una de las preocupaciones principales de los habitantes de la región, junto con el desempleo y la educación. Se ha convertido en un tema necesario de las agendas políticas de los países de América Latina. En buena parte de las elecciones presidenciales celebradas recientemente, la seguridad ha sido tema de campaña electoral. En efecto, aunque a menor velocidad que sensación de inseguridad, los índices de ciertos crímenes violentos (tales como el homicidio) han aumentado, sobre todo, en el último decenio. Este aumento tiene efectos negativos en el desarrollo humano y también sobre la dinámica democrática. La gran importancia porcentual del gasto asociado a la violencia en relación con el PBI1 que podría traducirse en una menor asignación de recursos a inversiones productivas o a los sectores sociales, así como la progresiva erosión de la credibilidad en las instituciones democráticas, dan cuenta de la relevancia del problema. En efecto, la violencia y la inseguridad son condicionantes del desarrollo y de las estrategias de reducción de la pobreza. Los países y las personas más pobres son los más expuestos a los hechos de violencia (quizás con la excepción de los secuestros). Los pobres ven la inseguridad como un obstáculo para superar su situación de desventaja y los países pobres enfrentan mayores dificultades para resolver los problemas de violencia e inseguridad que aquellos con mejores índices de desarrollo humano. Algunos estudios realizados en Latinoamérica intentan mostrar el efecto negativo de la violencia y el delito en el crecimiento del PIB. La violencia es, en consecuencia, un

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Cf. Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD El Salvador, 2005.


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obstáculo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs, por sus siglas en inglés). Un ejemplo son los abordajes sobre el costo de la violencia de Guatemala, El Salvador así como el Cuaderno de Seguridad y Desarrollo Humano de Paraguay.2 La prevención de la violencia y la reforma del sector de seguridad constituyen un factor clave de la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo humano. La violencia y la inseguridad son, además, un obstáculo para la consolidación de la gobernabilidad democrática en la región. Las dificultades del sector de seguridad para reducir los niveles del delito han incentivado la adopción de políticas o prácticas por fuera del Estado de Derecho, como las experiencias de acciones de “limpieza social” que se llevan adelante en ciertas ciudades. De igual forma, el desgobierno político y las dificultades del poder civil para ejercer control sobre las fuerzas de seguridad pueden generar retos futuros para la estabilidad democrática de la región. En definitiva, se advierte la falta de prácticas institucionalizadas y culturalmente establecidas de transparencia y de rendición de cuentas, tradicionales en las agencias que forman parte de los sistemas de seguridad pública —como las fuerzas de seguridad latinoamericanas— y la confianza de los ciudadanos en las instituciones. Una primera distinción que debe mencionarse es que, a los efectos de este documento, la noción de seguridad ciudadana se entiende como la situación institucional y social en la cual las personas pueden ejercer y gozar plenamente sus libertades y derechos. En este contexto, la seguridad ciudadana comprende las acciones institucionales y sociales orientadas a resguardar y garantizar las libertades y los derechos de las personas a través de la prevención, conjura e investigación de los delitos, las infracciones y los hechos que vulneran el orden público3. El PNUD considera que la seguridad ciudadana es un área de gran importancia para incrementar los niveles de desarrollo humano de las sociedades latinoamericanas4. Con el objeto de apoyar una reflexión informada sobre la situación de la seguridad ciudadana en América Latina, el 2

PNUD Paraguay. Documento en edición.

3

Cf., por todos, Saín, Marcelo; Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en América Latina, FCE, 2002. La seguridad ciudadana (o seguridad pública) es sólo uno de los componentes del sector de seguridad (Cf., para mayor detalle, la definición de Security System Reform de la OCDE, DAC Guidelines and Reference Series, Security System Reform and Governance, 2005, http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf). Este trabajo se concentrará en la seguridad ciudadana aunque, cabe señalar, que un diagnóstico completo del sector requiere poner en relación los problemas y las instituciones de seguridad ciudadana con las del resto del sector de seguridad, tal como lo propone el documento PNUD, Guía para la Evaluación de la Seguridad Ciudadana en América Latina, 2005.

4


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PNUD ha desarrollado indicadores para observar la seguridad en la región, en asociación con el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED)5. Este trabajo incluye adelantos de los principales alcances de dicho informe6. Para observar la situación de la seguridad ciudadana se ha elegido una metodología centrada en dos dimensiones: i) análisis de la situación de la violencia y del delito comparada entre los países de la región7 y ii) evaluación institucional; es decir, una fotografía de los principales aspectos del funcionamiento y la organización de las instituciones del sector seguridad pública.

Evaluación situacional

Evaluación institucional

Dimensión objetiva de la seguridad

Gobierno de la Seguridad

Dimensión subjetiva de la seguridad

Sistema de prevención social de la violencia y el delito Sistema policial Sistema de persecución penal Sistema de seguridad privada

En primer lugar, se abordará, la situación de la violencia y el delito, mediante la comparación de datos sobre ocurrencias de los delitos más importantes. Esto permitirá contar con una aproximación cuantitativa sobre la actividad criminal en el continente. También se analizará la percepción sobre la violencia y el delito, y sobre las respuestas del Estado. En segundo lugar, se evaluará las instituciones del sector y la forma en qué los países del continente responden al fenómeno de la violencia y el delito.

5

6

7

El equipo de investigación del ILSED fue dirigido por Marcelo Saín, coordinado por Darío Kosovsky y compuesto por Carola Cóncaro, Alan Iud, Sidonie Porterie, Santiago Fernández, Ariel Cagnola, Nuria Becu, Hermann Ruiz Salgado. Mariano Ciafardini, Hernán Olaeta y Carina Müler asesoran al equipo de investigación; Cf www.ilsed.org Los resultados del Informe son actualmente presentados en entregas en la Revista Latinoamericana de Seguridad y Democracia. www.revistaseguridadydemocracia.org En este espacio se publicarán las actualizaciones periódicamente. No se presentan datos de Ecuador por no encontrarse disponibles al momento de la elaboración del informe.


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I. La situación de la violencia y el delito a. La situación objetiva de la violencia y el delito Para reflejar situación objetiva del delito se ha elegido los índices de homicidios, porque en general, el sub-registro es menor que en otros delitos, y las denuncias por robos de automóviles. La selección de estos índices se debe a que ofrecen una aproximación tanto a la actividad criminal “común” como a la actividad criminal organizada, ya que los robos de automotores, al requerir actividades de organización e involucrar a varias personas, son de mayor complejidad8. Por último, estos datos han sido cruzados con el Índice de Desarrollo Humano (IDH)9. En cuanto a los homicidios, la tasa anual registrada por cada cien mil habitantes es: Gráfico 1 América Latina y el Caribe, países seleccionados Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003

Fuente: ILSED, PNUD. 8

9

Las fuentes de información utilizadas son: UNFPA (habitantes de cada país); ILSED-PNUD (tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes); y PNUD (IDH 2002). El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto por: la esperanza de vida, la tasa de escolarización y el ingreso per cápita ajustado por el índice de paridad de poder de compra.


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La información también se presenta en valores absolutos: Cuadro 1 América Latina y el Caribe, países seleccionados Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003 País

Cantidad de homicidios Tasa de dolosos registrados Homicidios (absolutos) dolosos

Fuente

Chile

281

1,85

Ministerio del Interior. División de Seguridad Ciudadana

Perú

1.316

5,13

Instituto Nacional de Estadísticas

Uruguay

197

5,90

Ministerio del Interior Departamento de Datos, Estadísticas y Análisis

Costa Rica

300

7,46

Poder Judicial Departamento de Planificación, Sección de Estadística. Área de Estadísticas Policiales

Argentina

2.876

7,77

Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Dirección Nacional de Política Criminal.

Panamá

338

11,83

Ministerio de Gobierno y Justicia CONADEC

Nicaragua

635

12,52

Policía Nacional

Ecuador

1.621

12,82

Dirección Nacional de la Policía Judicial e Investigaciones - Sección Estadística

Paraguay

973

17,70

Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos

Bolivia

1.521

18,11

Instituto Nacional de Estadísticas

Rep. Dom

1.649

19,69

Procuraduría General de la República Departamento de Estadísticas

Brasil

40.666

23,86

Secretaría Nacional de Seguridad Pública

México1

28.330

28,65

Secretaría de Seguridad Pública

Honduras2

2.155

33,58

Observatorio de la Violencia

El Salvador

2.172

34,60

Policía Nacional Civil

Guatemala

4.237

35,80

Policía Nacional Civil

Venezuela

11.342

46,93

Ministerio del Interior y Justicia

Colombia

23.523

55,87

Policía Nacional de Colombia Revista de Criminalidad

Nota:

1 2

Contempla homicidios dolosos y culposos. Por esta razón no está incluido en el gráfico. Datos correspondientes a 2004. Por esta razón no se incluyen en el gráfico.

Fuente: ILSED, PNUD.


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Como puede observarse, los países del triángulo norte de Centroamérica (Honduras, Guatemala y El Salvador), junto con Colombia y Venezuela se encuentran entre los más violentos de la región y entre los más violentos del mundo, ya que según datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Latinoamérica es la región más violenta. En el otro extremo se encuentran Chile, Perú, Uruguay y Costa Rica. Sin embargo, estos datos no permiten observar las diferencias al interior de cada país. Por ejemplo, en Brasil, cuyo índice es similar al promedio de Latinoamérica, hay regiones o Estados con un alto índice de homicidios como el Estado de Espirito Santo (57 por cada 100 mil Habs.), mientras que otras regiones registran índices muy por debajo del promedio, como Santa Catarina (9.7 por cada 100 mil Habs.)10. La situación del triángulo norte de Centroamérica es particularmente crítica porque los índices no han cesado de aumentar. Según datos preliminares de 2004, 2005 y 2006 los homicidios han aumentado en los tres países. Es interesante destacar que Nicaragua registra índices inferiores a los de sus vecinos centroamericanos, a pesar de compartir con ellos el haber sido un país traumatizado por la guerra y con fuertes similitudes culturales. Es posible que la explicación de tal diferencia se deba a la respuesta institucional al fenómeno de la violencia y el delito en Nicaragua. Desde los años 80 la policía nicaragüense cuenta con una mejor política de acercamiento a la comunidad y una cultura cercana al ‘policiamiento’ por resolución de problemas, que ha permitido prevenir la proliferación de bandas juveniles y mayor eficacia en la investigación criminal. Colombia, a pesar de sus altos índices de homicidios, presenta una situación inversa a la del triángulo norte de Centroamérica, ya que en los últimos años se ha producido un importante descenso de los índices de homicidios, sobre todo porque algunos programas han sido exitosos en la reducción de la violencia y el delito. Los índices de México y Venezuela, en cambio, son elevados y la tendencia no parece modificarse. En el caso de México, el vínculo de los homicidios con el crimen organizado parece ser la razón más plausible para explicar el fenómeno. En el otro extremo, Chile es el único país de la región con índices comparables a los de Europa Occidental. Perú y Uruguay también poseen bajos índices homicidios y según datos recientes con cierto grado de estabilidad. 10

Datos para 2003. Fonte: Ministério da Justiça do Brasil - MJ/ Secretaria Nacional de Segurança Pública-SENASP/ Secretarias Estaduais de Segurança Pública/ Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública Coordenação Geral de Pesquisa/ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.


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El cruce de los índices de homicidios con los Índices de Desarrollo Humano (IDH) por país, permite elaborar algunas conclusiones adicionales. En el siguiente gráfico se muestra el cruce entre el IDH de los países de América Latina de 2002 y los índices de homicidio:

Gráfico 2 Países en función al IDH (2002) y tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. (2003)

Fuente: elaboración propia.

Como puede observarse, existiría una relación inversa entre el IDH y los índices de homicidios. Costa Rica, Chile, Uruguay y Argentina se encuentran entre los países con mejores índices de desarrollo humano de la región y, a la vez, con los menores índices de homicidio; mientras que Guatemala, Honduras o El Salvador, poseen bajos índices de desarrollo humano y altos índices de homicidios. Asimismo, Brasil, República Dominicana, Paraguay y Panamá, se encuentran en una situación intermedia. Las razones que explican los índices de homicidios de cada país son diversas y responden a razones históricas, sociales e incluso culturales. Por lo tanto, no es posible concluir que el nivel de desarrollo humano puede explicar por sí sólo el índice de homicidios. No obstante, en la medida que el IDH refleja un conjunto de situaciones que incide en la capacidad de elec-


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ción de modelos de vida, es probable que los países con menores índices de desarrollo humano puedan ser más vulnerables a situaciones de violencia extrema (como el homicidio). Los comportamientos violentos también son influenciados por las modalidades crecientes de ciertos tipos de urbanización, de socialización, de la disponibilidad de armas de fuego y de otros elementos no incorporados en el IDH. A pesar de ello, es posible avanzar dos ideas: i) una mejora en las áreas que integran el concepto de desarrollo humano podría estar acompañada por una mejora en los niveles de violencia y; ii) es probable que, en la medida que el IDH refleje la eficacia de las políticas sociales, es posible suponer que la capacidad institucional de responder a la violencia y el delito sea, en consecuencia, menor. Este ejercicio permite entender el vínculo entre el IDH y el índice de homicidio, ya que los componentes del IDH nos acercan a una apreciación acerca de las condiciones de vida de un país, y el índice de homicidios puede interpretarse como una aproximación a las amenazas al desarrollo humano. Asimismo, es importante señalar que los delitos relacionados con el crimen organizado son cada día más complejos, e incluso capaces de alterar la institucionalidad de los estados. Un ejemplo son los episodios ocurridos en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, a mediados de 2006. Una fotografía completa de la situación de la criminalidad, además de mostrar los delitos interpersonales como los homicidios, debe incluir referencias de la delincuencia que requiera mayor organización para ser cometida. Esto se debe a que una política de seguridad; es decir, una política pública que prevenga y pueda responder efectivamente a los comportamientos delictivos debe contemplar las diferencias entre delincuencia “común” y delincuencia “organizada”. De hecho, la gestión directiva y operacional en las agencias del estado encargadas de controlar tales tareas requiere el manejo diferenciado de la información, de las necesidades logísticas y de los recursos, al igual que distintos tipos de entrenamiento y de uso potencial de la fuerza. Entonces, para diseñar políticas públicas de seguridad es necesario contar con información sobre el crimen organizado. Como aproximación, en este informe se utilizan las denuncias por robo de vehículos, ya que dicha actividad requiere cierta organización para falsificar títulos, desarmar los automotores y venderlos por piezas e, incluso, traspasar fronteras internacionales.


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Gráfico 3 Tasa de robo de vehículos por 100 mil habitantes por país, 2003

Fuente: ILSED, PNUD.

Otro dato que puede permitir completar los datos de actividad criminal organizada, vinculado al tráfico de drogas ilegales, son los decomisos o capturas de sustancias prohibidas, como la cocaína. Al respecto, a continuación se presentan las incautaciones de cocaína por país: Gráfico 4 Incautaciones de cocaína por país, 2003

Fuente: Observatorio Interamericano sobre Drogas.


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Por su parte, el robo de vehículos se presenta como un índice útil para observar la criminalidad organizada. Su tasa de sub-registro relativamente baja puesto que, en casi todos los países analizados, se debe hacer una denuncia ante la policía o la justicia para poder cobrar los seguros contra robos11. El robo de vehículos es un delito, cuyo objetivo puede relacionarse con modalidades criminales más complejas en el sentido el robo de autos puede utilizarse como medio de obtención de recursos para otras finalidades delictivas. Al igual que con las tasas de homicidios, se han cruzado las tasas de robos de vehículos con el IDH: Gráfico 5 Países en función del IDH (2002) y tasa de robo de vehículos cada 100.000 hab. 2003

Nota: No hay información sobre Chile en esta sección del informe. Fuente: ILSED, PNUD.

11

Cabe mencionar la dificultad del índice tomado dado que existen países en los que no se presenta tal actividad como modus operando delictivo recurrente y sostenido.


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En valores absolutos los datos son los siguientes: País

Guatemala Nicaragua Honduras Bolivia El Salvador Paraguay Perú Colombia Venezuela Panamá Uruguay Costa Rica Argentina

Tasa de Robo de Vehículos cada 100.000 hab. 79,69 4,25 36,34 58,48 25,34 48,19 33,98 65,44 170,19 6,09 134,07 126,24 126,6

IDH 2002

0,649 0,667 0,672 0,681 0,720 0,751 0,752 0,773 0,778 0,791 0,833 0,834 0,853

Puede observarse, que estos datos se relacionan de forma inversa con el IDH, a diferencia de los homicidios. En efecto, mientras en los homicidios la mayor tasa correspondía a los países con menores IDH, en los robos de vehícu-

los los índices más altos se presentan en los países con mejor nivel de desarrollo humano. Argentina, Costa Rica y Uruguay presentan, en este caso, los mayores índices de robos de vehículos por cada cien mil habitantes. De acuerdo con estos datos, pareciera entonces que a mayor nivel de desarrollo humano, la actividad criminal tiende a mutar y a tornarse más compleja y organizada. b. Situación subjetiva de la seguridad Para tener un panorama completo de la situación de seguridad, no son suficientes los datos objetivos sobre violencia y delito. También deben conocerse las percepciones de las personas al respecto, así como el grado de confianza en las instituciones del sector de seguridad y en sus responsables. La percepción de los ciudadanos es un dato de gran relevancia al momento de diseñar políticas públicas. En efecto, es posible que, en un país determinado, la situación de la violencia y el delito se mantenga estable mientras la percepción de población sobre el fenómeno se deteriore, por lo que deben contemplarse acciones concretas en cualquier diseño de política pública de seguridad.


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A continuación se presentan los resultados de una encuesta de opinión, realizada en mayo de 2005, sobre la confianza de la población en la policía de sus países. Gráfico 6 Porcentaje de individuos que confían en la policía por país, 2005

Fuente: Barómetro Iberoamericano.

Para realizar la selección de la muestra por países se tomó como referencia a las instituciones policiales con jurisdicción nacional12. Del gráfico se desprende que la confianza de los latinoamericanos en sus policías es baja. Salvo en Chile —donde más de 60% de la población confía en la fuerza policial—, en los demás países más de la mitad de la población desconfía de la policía. El caso extremo se observa en Paraguay: nueve de cada diez ciudadanos no confía en su policía. La urgencia proviene del hecho de que las sociedades modernas son altamente dependientes de la función policial. Las fuerzas policiales son las 12

En países federales como Argentina, Brasil, México y Venezuela también hay policías estaduales o provinciales.


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encargadas de mantener el orden público y del control de comportamientos violentos. No obstante, las fuerzas policiales prácticamente no han sido objeto de procesos de reforma y continúan ejerciendo la función de forma reactiva, sin capacidad para brindar las respuestas que requieren los tiempos actuales. A lo sumo, las fuerzas policiales han experimentado cambios ligados al proceso de reclutamiento y formación y, a veces, la modernización del equipamiento, incluyendo los sistemas de información. Como se aprecia en el gráfico, no sólo la policía sufre de falta de confianza de la población. Los poderes ejecutivos de la región —representados por los presidentes en la encuesta— también son objeto de malas calificaciones ante la pregunta sobre cómo manejan los asuntos de seguridad. A continuación se presentan los resultados de la encuesta de opinión sobre el desempeño de los presidentes en temas de seguridad. Gráfico 7 Porcentaje de opinión positiva (muy buena o buena) sobre la actuación presidencial en materia de seguridad, 2005

Fuente: Barómetro Iberoamericano.


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En la mayoría de los países, la opinión buena o muy buena sobre la actuación presidencial en materia de seguridad es menor a 30%. Aún en el caso de presidentes con altos índices de apoyo popular, la opinión sobre el manejo de los asuntos de seguridad es desfavorable. La insatisfacción con respecto al desempeño del Poder Ejecutivo es, de alguna manera, consecuencia de la falta de liderazgo civil en la región en materia de políticas públicas para el sector. La población no percibe que los poderes ejecutivos den respuesta a sus problemas de seguridad. Esto se traduce en un aumento del descrédito de las autoridades públicas para resolver los problemas de inseguridad y la generación de un ambiente más propicio para respuestas demagógicas que prometen acabar con la delincuencia en poco tiempo o planes de tolerancia cero o mano dura.

II. El estado de las instituciones de seguridad pública Los datos sobre la situación de la violencia y el delito por si solos, no permiten contar un panorama detallado sobre cómo un Estado nacional o local puede elaborar políticas efectivas de prevención y control de la inseguridad. Para ello también es necesario conocer el estado de las instituciones que conforman el sector de seguridad, puesto que cualquier política pública debe considerar las posibilidades reales de que las instituciones vigentes puedan implementar dichas políticas e identificar las necesidades de reforma o modernización del sector. Para comprender la dimensión de las instituciones del sector, se ha utilizado la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina elaborada por el PNUD13. Según dicha Guía, una revisión completa de instituciones debería incluir los siguientes aspectos:

13

PNUD (2005), Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina. Marcelo Saín fue consultor principal para la elaboración de este texto. La Guía describe cada uno de los ámbitos que deben ser evaluados y sugiere metodologías para su observación.


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Contexto normativo e institucional del Bases normativas generales sistema de seguridad pública

Contexto institucional general

Gobierno de la seguridad

Gobierno administrativo Legislatura Gobierno local

Sistema de prevención social de la violen- Prevención situacional cia y el delito

Fomento de la convivencia comunitaria Reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia Mecanismos de resolución pacíficas de conflictos Modalidades de vigilancia preventiva Intervención en zonas vulnerables de alto riesgo

Sistema policial

Estructura del mando policial Estructura del personal policial Sistema policial de seguridad preventiva Sistema policial de seguridad compleja Régimen de profesión policial Sistema de control policial

Sistema de persecución penal

Asignación presupuestaria y recursos disponibles Equipos técnicos y policiales disponibles Desempeño de la investigación y resultados procesales Control externo e interno Coordinación interinstitucional

Participación comunitaria

Foros y juntas de participación comunitaria Defensoría de la seguridad pública Movimientos sociales y grupos de interés Opinión pública

Sistema de seguridad privada

Entidades y empresas de seguridad privada Agencia estatales de control de la seguridad privada Interacción con el sistema policial


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En este documento —a diferencia del informe PNUD— sólo se muestra información de América del Sur sobre las dos primeras dimensiones: marco normativo de la seguridad ciudadana y gobierno de la seguridad. a. Marco normativo de la seguridad ciudadana Para que las instituciones del sistema de seguridad ciudadana tengan capacidad para dar respuesta a la inseguridad, es imprescindible conocer las normas que regulan el sector, su jerarquía, su completitud y también su calidad democrática. En primer lugar, es fundamental saber si existe —o no— en el país/estado/provincia una ley marco que regule el sistema de seguridad ciudadana. Un sistema de seguridad ciudadana estará mejor integrado y tendrá mayores probabilidades de funcionar correctamente, si cuenta con un marco normativo que defina las funciones de cada instancia de gobierno; es decir, los roles del Presidente, del Ministerio del Interior, de la Policía, del Parlamento, así como la participación ciudadana y el rol de los municipios. En algunos casos, no existe ley marco especial para regular el sistema de seguridad ciudadana. En tales casos es importante saber si existe alguna ley que regule la seguridad y otros sistemas (como defensa o como la orgánica policial), o si la regulación del sistema de seguridad se basa en decretos o normas administrativas dictadas por el Poder Ejecutivo. Este segundo indicador, se utiliza para medir la calidad del marco normativo de la seguridad. Como tercer indicador, se emplea la existencia y amplitud de los sistemas de control, tanto externos como internos, del sistema de seguridad: control parlamentario, controles administrativos por parte del área ejecutiva encargada, controles comunitarios y control interno previsto en la misma norma regulatoria. La calidad democrática de un marco normativo está ligada a la claridad que la norma regulatoria otorga a los sistemas de control. Por último, es preciso saber si el sistema de seguridad ciudadana está claramente separado, conceptual y orgánicamente, del sistema de defensa nacional e inteligencia de Estado. Esto es particularmente importante no sólo por razones históricas sino también porque es un paso necesario y de suma importancia para la profesionalización tanto del sector militar como del policial. Conforme a estos criterios, es posible sintetizar la información de la siguiente forma:


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Calidad democrática del estatuto normativo del sistema de seguridad pública País

Existencia de una ley marco

Tipo de norma predominante en el estatuto normativo

Grado de institucionalización y alcance de los dispositivos de control institucional previstos en el estatuto normativo

Diferenciación entre defensa nacional y seguridad ciudadana previsto en el estatuto normativo

ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO PARAGUAY PERÚ URUGUAY VENEZUELA

SI

LEY

MEDIO

FUERTE

SI

LEY

MEDIO

DEBIL

NO

ACTO ADM. DEL PE

NO PREVISTO

NO PREVISTO

NO

LEY

MEDIO

NO PREVISTO

NO

ACTO ADM. DEL PE

MEDIO

DEBIL

NO

LEY

NO PREVISTO

NO PREVISTO

SI

ACTO ADM. DEL PE

MEDIO

FUERTE

NO

LEY

NO PREVISTO

FUERTE

SI

LEY

MEDIO

DEBIL

SI

LEY

DÉBIL

NO PREVISTO

SI

ACTO ADM. DEL PE

DÉBIL

NO PREVISTO

A partir de esta información puede señalarse que el marco normativo regulatorio de la seguridad ciudadana de los países de América Latina sujetos a estudio, muestra serias debilidades. En primer lugar, sólo la mitad de los países posee normas que establecen las competencias y funciones de cada institución del sector. En segundo lugar, las normas que regulan total o parcialmente el sector no siempre tienen la jerarquía de ley. A veces las normas son implementadas mediante decretos del Poder Ejecutivo, como en el caso de México. En tercer lugar, es clara la falta de tradiciones de control sobre el sistema de seguridad ciudadana. En ninguno de los países observados el marco regulatorio prevé un adecuado control adecuado del sistema que incluya los cuatro controles mencionados previamente. Un marco regulatorio se considera medio cuando algunos de los cuatro controles son prescritos en las normas o cuando, a pesar de la presencia de alguna forma de control ésta es escasamente regulada. El control es clasificado como no previsto cuando el marco del sistema de seguridad no establece ninguno de los sistemas de control considerados. Por último, es de gran relevancia saber si el marco normativo distingue claramente entre el sistema de seguridad ciudadana y el de defensa nacional. La ausencia de previsión legal permitiría que fuerzas de defensa fuesen desplegadas para tareas de seguridad interna —con el riesgo que esto implica, debido a que su formación y el equipamiento resultan inadecuados para hacer frente a estas tareas—. Sólo en Argentina, Paraguay y México se advierte una separación fuerte entre estas dos áreas del sistema de seguridad, mientras que Chile, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela no tienen normas que separen explícitamente los sectores defensa y seguridad ciudadana.


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b. El gobierno de la seguridad ciudadana El gobierno de la seguridad ciudadana comprende las capacidades reales de un gobierno nacional o estatal/provincial para diseñar, implementar y evaluar políticas integrales de seguridad ciudadana. La presencia, o ausencia, de capacidades institucionales para gobernar el sistema de seguridad ciudadana se vincula directamente con las posibilidades reales que ese país o estado/provincia tendrá para controlar y revertir el fenómeno de la violencia y del delito. La seguridad en América Latina ha sufrido un histórico desgobierno. La seguridad ciudadana es una de las áreas de política pública que ha carecido de planificación estratégica de la atención de los sectores políticos. El área ha sido históricamente encargada a las fuerzas policiales. Los gobiernos han delegado en la policía sus responsabilidades como autoridad de las políticas públicas. Esto ha provocado que las fuerzas policiales definan la intervención de las fuerzas de seguridad según sus prioridades corporativas y su enfoque del problema. Más aún, a pesar de importantes reformas institucionales, efectuadas en la región en distintos componentes (administración pública, justicia), son pocas las experiencias de reforma de las fuerzas policiales. Las fuerzas de seguridad conservan, en su gran mayoría, una organización antigua e inapropiada para afrontar el fenómeno criminal de estos tiempos. Como consecuencia de este desgobierno histórico, y de la limitación de las políticas de seguridad a un tema estrictamente policial, se excluyó la participación de la comunidad, de los gobiernos locales y, en general, la seguridad fue circunscrita a técnicas de reacción ante comportamientos ilegales, sin capacidad de desarrollar políticas preventivas como muestran los altos índices de criminalidad de la región. El gobierno de la seguridad es imprescindible para el diseño y la implementación de una política de seguridad que tenga éxito en el control y la disminución de la violencia y el delito. Con el objeto de identificar el estado del gobierno de la seguridad en la región, se muestran algunos indicadores que permiten observar si en los diferentes países, existen las condiciones para que un plan de seguridad pueda ser llevado adelante con éxito. Entre los indicadores seleccionados, se encuentran los siguientes: 1. Existencia y ubicación institucional dentro del Poder Ejecutivo de un órgano, en manos de funcionarios civiles, con capacidad de gestionar la seguridad. La capacidad de gestión será alta cuando el órgano encargado de la seguridad tenga un alto rango dentro de la jerarquía del gobierno (por ejemplo, Ministerio de Seguridad o equivalente); será intermedio cuando la conducción de la seguridad se encuentre a cargo de una instancia relevante en términos jerárquicos pero dentro de una estructura con competencias políticas adicionales (dentro del Ministerio del Interior que


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también se encarga de las relaciones con el Parlamento y con otros poderes del Estado); débil, cuando se trate de una instancia con grado menor dentro de la autoridades ejecutivas; e inexistente cuando la conducción de la seguridad se encuentre en manos de las fuerzas policiales. Existencia y carácter de un área técnica de carácter civil encargada de elaborar y actualizar el cuadro de situación de la violencia y el delito (observatorios del delito, direcciones de información, etc.). Para diseñar un plan de seguridad ciudadana y medir sus avances, es imprescindible contar con información geo-referenciada sobre la violencia y el delito. Sin información, la actividad policial tendrá bajas o nulas probabilidades de éxito. Saber si la autoridad civil de gobierno cuenta con un órgano especial a cargo de la dirección estratégica de las fuerzas de seguridad. La dirección estratégica alude a que la instancia civil controle las doctrinas y los preceptos básicos de actuación, las líneas generales de aplicación de la carrera profesional y la coordinación con las demás agencias ejecutivas que implementan políticas ligadas a la seguridad, entre otros. Información sobre la existencia de asesoramiento a la autoridad ejecutiva, que incluso puede funcionar como órgano de consulta o cogestión. Se trata de organismos como los consejos nacionales de seguridad, abiertos a la participación de las distintas agencias de seguridad, de otras autoridades del Poder Ejecutivo ligadas al tema de seguridad e, incluso en algunos casos, de representantes del Parlamento o de la sociedad civil. Tipo y grado de intervención de la población en los asuntos de seguridad. La participación será alta, cuando esté prevista en todo el territorio nacional, sea abierta y tenga cierto grado de continuidad; será media cuando la participación no alcance el nivel nacional, esté intermediada o se encuentre limitada a ciertas organizaciones; Y será baja en los demás casos. Existencia y competencias de comisiones parlamentarias especializadas en temas de seguridad ciudadana, El Parlamento es una pieza clave para el control democrático de la seguridad ya que su rol es evaluar los resultados de los planes de seguridad diseñados e implementados por el Poder Ejecutivo. El control parlamentario será fuerte cuando exista una comisión parlamentaria permanente en materia de seguridad que contemple el seguimiento activo y continuo de los planes de seguridad y del desempeño de las autoridades competentes en el gobierno de la seguridad pública. Será débil cuando las comisiones parlamentarias no tengan carácter permanente o cuando sus facultades se limiten al seguimiento presupuestario, será inexistente en los demás casos.

Área a cargo de una conducÁrea a cargo de una ción civil centralizada en el conducción civil ubicada órgano de gobierno de la en una agencia de diferente seguridad conducción ejecutiva

Intermedio

CHILE

Inexistencia

Sí

Sí

Sí

Bajo

Medio

Bajo

Inexistente

Débil

Fuerte

Fuerte

ESTADO,

Áreas a cargo de conducciones civiles y policiales, dispersas en agencias de diferente conducción ejecutiva

Inexistencia

Bajo3

Fuerte

50

Débil

Área a cargo de una conducción civil centralizada en el órgano de gobierno de la seguridad

Intermedio

BRASIL

Sí

Medio1

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Inexistencia

Sí

Participación Existencia y facultaComunitaria des de comisiones parlamentarias especializadas

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COLOMBIA

Inexistencia2

Intermedio

BOLIVIA

Áreas a cargo de conduccioÁrea a cargo de una nes civiles y policiales, disper- conducción civil centralizasas en agencias de diferente da en el órgano de gobierconducción ejecutiva no de la seguridad

Intermedio

Existencia y ubicación del Instancias de órgano encargado de la direc- asesoramiento, consulta ción político institucional y/o cogestión de la superior de la policía seguridad pública

ARGENTINA

Existencia de un área/s técnica/s encargada/s del cuadro de situación de la violencia y el delito

Órgano de conducción del gobierno de la seguridad

País

Carácter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pública en los países de la región

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Área a cargo de una conducción civil centralizada en el órgano de gobierno de la seguridad

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Existencia y ubicación del Instancias de Participación Existencia y facultaórgano encargado de la direc- asesoramiento, consulta Comunitaria des de comisiones ción político institucional y/o cogestión de la seguparlamentarias superior de la policía ridad pública especializadas

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Si bien no existe un plan específico de participación ciudadana en asuntos de seguridad pública, se analizaron las referencias a instancias de participación ciudadana en el marco del Plan Nacional de Prevención del Delito, el cuál se gestiona en base a un modelo participativo. Existe una Dirección de Seguimiento y Evaluación al interior de la Dirección Nacional de Seguridad, área a cargo de la Secretaría Técnica. No se pudo acceder a información sobre el responsable a cargo ni sobre las funciones de la Dirección, por lo cual, no se la ha tomado en cuenta como dato. Si bien no existe un plan específico de participación ciudadana en asuntos de seguridad pública, se analizaron las referencias a instancias de participación ciudadana en el marco del Plan Nacional Integral de Seguridad Ciudadana y Orden Público. El análisis se basa en la lectura del estatuto normativo identificado como regulatorio de los asuntos de seguridad pública. Fue imposible el acceso a la página web del Ministerio del Interior para profundizar en la evaluación. El Ministerio del Interior maneja estadísticas que solamente reúnen números de las dependencias del sector. No presenta, sin embargo, indicios de una elaboración de un cuadro de situación de la violencia y el delito. Existe una Oficina Sectorial de Planificación, sobre la cual no se cuenta con información, y que, por lo tanto, no se ha tomado como dato.

Área a cargo de una conducÁrea a cargo de una ción policial centralizada en conducción policial centrael órgano de gobierno de la lizada en el órgano de seguridad gobierno de la seguridad

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Área a cargo de una conducÁrea a cargo de una ción policial civil centralizada conducción civil centralizaen el órgano de gobierno de da en el órgano de gobierla seguridad no de la seguridad

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Existencia y ubicación del Instancias de Participación Existencia y facultaórgano encargado de la direc- asesoramiento, consulta Comunitaria des de comisiones ción político institucional y/o cogestión de la seguparlamentarias superior de la policía ridad pública especializadas

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Como puede observarse, el gobierno de la seguridad muestra serias debilidades en la región. En primer lugar, la jerarquía institucional de las instancias de gobierno de la seguridad, por lo general, no ha sido ni fortalecida ni consolidada. Son pocos los poderes ejecutivos que cuentan con información actualizada sobre violencia y delito. Esto confirma que la seguridad ciudadana ha sido, por largo tiempo, descuidada como política pública y que los esfuerzos por diseñar políticas para el sector se enfrentan con la debilidad sistémica de los organismos ejecutivos responsables del área. En efecto, los ministerios del interior o de gobierno carecen del personal civil y los conocimientos técnicos necesarios para gestionar la seguridad ciudadana. En segundo lugar, la conducción civil de las fuerzas policiales es muy pobre, lo que genera que la operación policial esté desvinculada del resto de las actividades de prevención y control de la violencia y el delito. En aquellos países con más de una agencia policial, la falta de una conducción civil de las fuerzas de seguridad suele contribuir a la descoordinación estratégica y operativa de tales fuerzas. La complejidad es aún mayor para el caso de los países federales: Argentina, Brasil, México y Venezuela14, ya que. cada provincia o estado, tiene su propio sistema de gobierno de la seguridad ciudadana. El panorama en todos estos países es bastante irregular y varia de estado a estado. No obstante, es probable que —dado que en nivel federal existen debilidades de gobierno de la seguridad— en los gobiernos provinciales las complicaciones, en general, aumenten. Distinto es el caso de Colombia, donde los alcaldes municipales tienen amplias competencias que incluyen a las fuerzas policiales. Esta circunstancia ha permitido que en Colombia exista mayor desarrollo del gobierno de la seguridad en el ámbito municipal (en especial en las grandes ciudades como Bogotá y, más recientemente, Medellín). Puede observarse también que los mecanismos de control externo de la seguridad ciudadana son particularmente débiles, tanto en lo referido a la participación ciudadana como al control parlamentario. En cuanto a la participación, las experiencias en la región son heterogéneas y, en general, poco sistemáticas. Sólo recientemente se han desarrollado programas que favorecen la participación de organizaciones sociales ya existentes. Con respecto al control parlamentario de la seguridad ciudadana, los resultados son mixtos. En países como Argentina, Bolivia, Brasil, Perú y Venezuela, existen comisiones parlamentarias permanentes dedicadas a la seguridad; lo que revela un ambiente institucional más propicio para el 14

Como se mencionó previamente, este documento sólo presenta información del ámbito federal y no del ámbito provincial o estadual.


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control parlamentario. En los demás países la situación es diferente, ya que el Parlamento no parece tener un rol significativo en las discusiones sobre seguridad ciudadana. En síntesis, la información recogida y sistematizada muestra que la región debe hacer serios esfuerzos para fortalecer el gobierno de la seguridad en los aspectos estratégico-políticos (órgano de conducción de la seguridad), operativos (dirección de las fuerzas de seguridad), técnicos (sistema de información) y también en aquellos relacionados al control externo del sistema de seguridad (control social y parlamentario). En la medida en que América Latina no cuente con instituciones capaces de diseñar, implementar y evaluar políticas de seguridad, será difícil que la región logre reducir los actuales índices de violencia y delito. La fotografía actual del estado del gobierno de la seguridad muestra, en definitiva, que esta débil capacidad de gestión de la seguridad no permite ser optimista en el futuro cercano.

III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana En síntesis, América Latina sufre, por una parte, de altos índices de criminalidad violenta y de una creciente actividad de criminalidad organizada. A esto se suma una baja confianza por parte de la población en las instancias gubernamentales de control de seguridad ciudadana. Por otra parte, el análisis del marco normativo y del gobierno de la seguridad ciudadana muestra una marcada debilidad que lleva a pensar que, en las actuales circunstancias, los gobiernos de la región poseen pocos instrumentos a su alcance para controlar y revertir la situación. Por tanto, una política exitosa de seguridad ciudadana debe tener dos componentes fundamentales: en primer lugar, un conjunto de políticas dirigidas a prevenir y controlar la violencia y el delito en sus distintas manifestaciones (políticas sustantivas) y, en segundo lugar, políticas dirigidas a modernizar y reformar el sistema institucional de seguridad ciudadana (políticas instrumentales). Sobre estas dos áreas, imprescindibles para una política exitosa, puede decirse que en escasas oportunidades han trabajado de forma conjunta y simultánea. En efecto, con relación a las políticas sustantivas, la experiencia ha demostrado que no existen fórmulas mágicas, respuestas rápidas ni, menos aún, que los anuncios populistas de mano dura redunden en una reducción del delito. Las políticas de seguridad ciudadana deben ser multidimensionales y pluridisciplinarias. Además, deben ser ejecutadas desde distintos niveles de responsabilidad.


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La tradición latinoamericana ha creído que las políticas de seguridad son esencialmente reactivas a comportamientos delictivos, y lideradas casi exclusivamente por el sistema policial. Sin embargo, es fundamental destacar que la mera acción policial no es suficiente para abordar problemas socialmente complejos. Más aún, el modo de intervención policial reactivo es desaconsejado para enfrentar ciertos comportamientos. Las políticas de seguridad ciudadana requieren, en consecuencia, un abordaje multidimensional, esto es, una aproximación desde políticas preventivas de carácter social y también políticas institucionales de prevención y de control de la violencia y el delito, incluyendo las respuestas del sistema de justicia. A modo de ejemplo, puede reseñarse los siguientes programas: Políticas sociales de prevención Favorecer la inserción laboral de los jóvenes y facilitar las de la violencia y el delito condiciones para el mejor uso del tiempo libre Fomentar el auto-cumplimiento de normas Reducir las manifestaciones de violencia de género y contra los niños y niñas Neutralizar los factores de riesgo (alcohol - estupefacientes) Mejorar los contextos urbanos Políticas institucionales de Estrategia de policiamiento en seguridad preventiva prevención y control de la Estrategia de policiamiento en seguridad compleja violencia y el delito (para ambos, identificación de problemas delictivos, diseño de estrategias operacionales policiales, diseño e implementación de necesidades logísticas) Políticas para mejorar la Estrategia para mejorar la eficiencia de la investigación respuesta del sistema de justicia criminal al delito Fomentar y maximizar las alternativas al proceso penal y a la pena Mejorar el acceso a la justicia y fomentar el uso de sistemas restaurativos

Las competencias para la implementación de este conjunto de iniciativas deben recaer sobre más de una autoridad. De hecho, las alcaldías o municipalidades suelen tener a su cargo la mejora de los contextos urbanos, mientras que los ministerios del área social deben ocuparse de facilitar la inserción laboral de jóvenes y ejecutar políticas de inclusión social Por su parte, en la implementación de una estrategia de seguridad preventiva, la policía junto con otras agencias de seguridad (como aduanas y migraciones, entre


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otras) son las encargadas de coordinar acciones para responder al crimen organizado; por último la justicia debe incrementar la eficiencia de las respuestas al delito. Por estas razones, una política de seguridad ciudadana que tenga posibilidades de éxito debe contemplar los distintos niveles de gobierno (nacional, intermedio, local), así como los distintos niveles de responsabilidad de las autoridades del sector de seguridad y de las áreas sociales de gobierno. Esta complejidad en la implementación pone de manifiesto la necesidad de la conducción política y estratégica de los planes de seguridad, tarea que recae en la máxima autoridad civil del área; es decir, Ministerio del Interior o de Gobierno. Es importante destacar que, de acuerdo con la evaluación de las instituciones del sistema de seguridad ciudadana de la región, los mejores programas de prevención y control del delito y la violencia tendrán muchas dificultades para ser llevados a cabo adecuadamente en el actual estado de cosas. Las instituciones del sistema de seguridad ciudadana de América Latina deben modernizarse para poder implementar políticas exitosas. Estas políticas incluyen: Políticas de reforma y modernización del sistema de seguridad ciudadana

Fortalecimiento del gobierno de la seguridad Modernización y reforma del sistema policial Estrategia de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales en materia de seguridad Fortalecimiento del control de la seguridad privada Modernización de la investigación criminal y de la persecución penal pública

La reforma y modernización del sistema de seguridad ciudadana requiere una serie de acciones que incluyen: a) fortalecimiento del gobierno de la seguridad, esto es, un mejor encuadramiento normativo del sistema de seguridad b) fortalecimiento de los sistemas de información (cuadro del delito) c) mejora en la formación del personal, una mejor dirección estratégica civil de las fuerzas policiales; y d) fortalecimiento del control parlamentario, entre otras acciones. En cuanto a la modernización policial, la mayoría de las policías de América Latina muestran serios desequilibrios en las estructuras de mando


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(cúpulas policiales sobredimensionadas), deficiencias en la estructura operacional (excesiva centralización), serios problemas de formación policial, e incluso falencias en los mecanismos de control interno y externo de desempeño y disciplina. La seguridad es, además, un bien común que debe ser administrado desde las políticas locales, cuyos buenos resultados han sido demostrados en varios municipios de la región. Es preciso, por ende, fomentar que los gobiernos locales, en buena posición para identificar problemas y soluciones en materia de seguridad, desarrollen capacidades para diseñar e implementar acciones en materia de seguridad ciudadana. A su vez, los gobiernos provinciales/estatales y nacionales deben desarrollar capacidades para asistir a los gobiernos locales en el desarrollo de acciones para prevenir la violencia. En los países latinoamericanos, las empresas de seguridad privada han crecido significativamente en los últimos tiempos. De hecho, en algunos países el número de agentes de seguridad privada dobla la cantidad de agentes policiales. Por la importancia de la tarea que estas empresas desarrollan y por la necesidad de asegurar su complementariedad con la fuerza pública, es necesario: fortalecer el control de las empresas de seguridad privada y de sus socios, asegurar el adecuado registro de su equipamiento y la adecuada formación del personal. Asimismo, la respuesta del sistema de justicia debe ser eficaz, es decir que se cumplan las penas contempladas en la ley para aquellas personas que la infrinjan. La credibilidad de los sistemas de justicia se ve afectado sobremanera por los altos índices de impunidad de algunos de los países de América Latina; en especial de aquellos delitos con cierta complejidad. Mientras los sistemas de enjuiciamiento penal han sido modernizados en la región (reformas de los códigos procesales penales), la policía de investigación, las fiscalías y demás agencias ligadas a la inteligencia y la respuesta a delitos específicos (sistema financiero, drogas, aduanas) continúan con serias debilidades para recolectar pruebas adecuadamente y llevar a cabo investigaciones que permitan condenar a los involucrados. Por otra parte, si bien las respuestas alternativas al juicio y a las penas han sido incrementadas en los últimos diez años, la cultura del sistema penal todavía resiste estos mecanismos que siguen relegados a sistemas residuales. En definitiva, las políticas de seguridad ciudadana requieren un abordaje comprehensivo, que incluya políticas sustantivas de prevención y control de la violencia y del delito; políticas de reforma de las instituciones del sector para que puedan implementar estas políticas en el marco de la ley y, por último, un Poder Ejecutivo (en sus distintos niveles de gobierno) en condiciones de dotar de sentido común a las distintas acciones para implementar una estrategia eficaz.


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Aproximaciones finales Aun cuando la información presentada es parcial, puede arribarse a dos conclusiones principales: 1. Los niveles de violencia delictiva en la región son muy altos, lo que compromete seriamente el desarrollo humano y, eventualmente, a la gobernabilidad democrática de la región. Como ha podido observarse, los problemas de violencia delictiva se agravan en aquellos países con menores IDH, mientras que, en los países con mayor desarrollo humano, el delito tiende a volverse más complejo y, por lo tanto, potencialmente de mayor impacto. Por su parte, el sistema de seguridad ciudadana y, especialmente, las fuerzas policiales cuentan con baja credibilidad por parte de la población. 2. Las instituciones del sistema de seguridad en América Latina, presentan debilidades estructurales que demandan acciones decididas. Todo parece indicar que, salvo algunos países que han logrado mantener los índices de violencia y delito a niveles aceptables, las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana requieren ser modernizadas. En este sentido, es necesario que las autoridades civiles desarrollen o fortalezcan sus capacidades para diseñar, implementar y evaluar políticas públicas de seguridad ciudadana de carácter comprehensivo e integral. La situación crítica de la violencia y el delito y el grado de deterioro de las instituciones del sector llevan a pensar que las políticas de seguridad ciudadana para la región deben estar dirigidas tanto a prevenir la violencia y el delito como a modernizar el marco institucional que implemente estas políticas. Finalmente, es importante señalar que existen distintas corrientes teóricas sobre la relación o coincidencia entre marginalidad y criminalidad. Sin embargo, la mayoría coincide en que los grupos más vulnerables son los más afectados por la inseguridad. En este escenario es posible advertir que la respuesta de los poderes públicos a la pobreza y a la violencia oscila entre la criminalización de la miseria y de los barrios más vulnerables, y la politización del problema. En estos extremos que el autor Wacquant15 simboliza como la “prisión” y la “urna” ocurren procesos de penalización de la pobreza o bien de acercamiento de programas sociales del Estado con el objeto de obtener réditos políticos. Esta descripción analítica invita a reflexionar sobre los procesos de gobernabilidad democrática y de cómo inciden en ellos 15

Wacquant, L. (2007), Los condenados de las ciudades: gueto, periferias y Estado, Buenos Aires, Siglo XXI.


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el problema de la inseguridad. Es necesario que los estados, además de contar con políticas integrales de seguridad ciudadana, sean capaces de articular políticas públicas sostenibles con otros ámbitos relativos al bienestar de las personas, a fin de reducir las desigualdades y de favorecer los escenarios que brinden mejores posibilidades para el desarrollo humano.


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SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA ANÁLISIS DE COYUNTURA Y PROSPECTIVA1

Marcelo Fabián Saín Con la colaboración de Mariana Analía Domenighini

I) La problemática criminal en la Argentina 1.1) El aumento del delito y de la violencia criminal A lo largo de los últimos años, la violencia y el delito han aumentado significativamente en la Argentina. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las décadas anteriores. En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registrados en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasa en el año 2003 fue de 3.504,47 delitos cada 100.000 habitantes y en el 2004 alcanzó los 3.430,29 delitos cada 100.000 habitantes. Esto significa que, durante los últimos 14 años se ha producido un aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100% (ver Anexo I y II). En términos absolutos, en 2004, se registraron un total de 1.243.827 hechos delictivos, de los cuales el 19,26% fueron delitos contra las personas (239.607 hechos delictivos) y el 63,75% fueron delitos contra la propiedad (792.889 hechos delictivos; ver Anexo III). Por su lado, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante 2003, en la Ciudad de Buenos Aires, el 37,5% de la población fue víctima de, al menos, un delito. 1

Este trabajo es una versión actualizada y revisada del informe “Situación de Seguridad Pública en la Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva” elaborado y presentado por el autor al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Argentina (PNUDArgentina) en julio de 2004.


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El porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó un 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayor es el que correspondió a los robos con violencia, un registro de un 10%. Este es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que implican el uso directo de violencia física contra las personas. En segundo término, se ubicó el robo de objeto en vehículo con un 7,2%, seguido por los hurtos personales con un 6,6%, la corrupción con un 5,8%, el robo en vivienda (incluye tentativa) con un 5,6%, el robo de bicicleta con un 4,2%, el vandalismo con 4,1%, las lesiones y amenazas con un 3,6%, el robo de vehículo con un 2,1%, otros delitos con un 1,9%, las ofensas sexuales con un 1,3% y el robo de moto con un 0,5%. Asimismo, en la Provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos han sido altísimos, pese a la caída registrada durante el año 2004. En efecto, durante ese año, se produjeron 296.977 hechos delictivos, entre los cuales se cometieron 1.006 homicidios dolosos; 795 violaciones; 91.078 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 6.035 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes; 62.045 hurtos (incluye tentativas); y 38.342 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones y delitos contra la libertad, durante 2003, los registros delictivos fueron sensiblemente mayores al 2004. Por cierto, durante ese año, se cometieron 328.027 hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.375 homicidios dolosos; 757 violaciones; 122.132 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 9.846 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes; 74.994 hurtos (incluye tentativa); y 34.689 delitos contra la libertad. 1.2) La criminalidad organizada Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuencia común, sino que también creció la criminalidad protagonizada por organizaciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logístico y operativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un alto nivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas asociaciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial —en algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional— y su grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social. Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios se destacan el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y venta ilegal de armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegal de autopartes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por


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los denominados “piratas del asfalto”, el secuestro de personas, el contrabando y otros delitos conexos. El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales —en particular, de cocaína y de marihuana— constituye la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Por cierto, durante los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado notablemente, en particular, la marihuana, la cocaína y sus derivados provenientes de países vecinos, dando lugar a la conformación de mercados altamente estructurados y expandidos entre diferentes sectores sociales. El tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividad delictiva de alta rentabilidad pero su relevancia está dada por el hecho de que este circuito provee la logística de armas para gran parte de la criminalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamento ligero y pequeño —pistolas y revólveres— robados o ilegalmente traficados desde los lugares de custodia policial o judicial de las armas secuestradas o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y son ilegalmente colocadas en el mercado negro. El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes constituye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes de la Argentina, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Este problema delictivo ha conllevado, además, altísimos niveles de violencia, particularmente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que durante 2002 y 2003 ha sido una de las principales causas de los homicidios dolosos. Asimismo, ha implicado una compleja interrelación entre los diferentes grupos que participan del negocio, esto es, los encargados del robo del vehículo, los que regentean los “desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarmados y se lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresas recuperadoras” de autos robados y el sistema policial. Este tipo de emprendimientos han sido limitados recientemente a partir de la acción conjurativa del Estado pero sigue constituyendo una problemática significativa. Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipientemente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos Aires y en el resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfalto”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad delictiva no violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad económica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas


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encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución minorista a comercios encargados de su venta. Otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimiento considerable, principalmente en la Provincia de Buenos Aires, ha sido el secuestro y la privación de la libertad. En gran medida, este tipo de hechos, en particular, los secuestros extorsivos parecen haberse desarrollado durante 2002 y 2003 con evidente patrocinio policial y como forma de neutralizar ciertos intentos políticos de introducir cambios en el ámbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o para neutralizar intromisiones. Esa modalidad de secuestros ha sido significativamente neutralizada pero no así los secuestros bajo la modalidad denominada “express” en cuyo marco la víctima es privada de la libertad por un corto período de tiempo a cambio del pago de un rescate menor, problemática que ha crecido notablemente en los últimos años. Finalmente, tanto el contrabando de mercancías así como otros delitos de impronta marcadamente transnacional, como el tráfico ilegal de personas ha tenido un notable incremento durante la dos últimas décadas al amparo de la ausencia de un Estado eficiente en los controles así como de la corrupción pública y privada que ha signado el desempeño de las principales agencias estatales abocadas a la supervisión y control de estas problemáticas y a los actores sociales y compañías privadas que operan en el sector. 1.3) Las condiciones sociales e institucionales del delito Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la Argentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales 17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la población habita en zonas urbanas mientras que el 10,7% vive en zonas rurales. En el segundo semestre del 2005, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por aquel instituto, en los 28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 12,2% de la población se encontraba por debajo de la línea de indigencia —pobreza extrema— y el 33,8% por debajo de la línea de pobreza. En estos mismos aglomerados, el 45,9% de la población es económicamente activa y de ella el 41,3% está empleada mientras que el 10,1% está desocupada y el 11,9% se encuentra en situación de subocupación. Además, la desocupación y subocupación es mayor entre la población joven, masculina y pobre. Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza existente a comienzos de los años 90 se puede apreciar que el actual deterioro social de


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la población argentina se ha profundizado significativamente durante esa década y a lo largo de los primeros años de la actual. Este proceso ha sido similar en todo el país pero en los grandes centros urbanos ha sido aún más profundo, tal como puede apreciarse en la región metropolitana de Buenos Aires, es decir, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires. Pero, además, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y expresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, tal como pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordón del Gran Buenos Aires —anillo urbano inmediatamente lindante con la Capital Federal—, los segmentos pobres de la población llevan décadas habitando los mismos lugares de residencia —hoy mucho más desmejorados y fuertemente pauperizados— y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamiento de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de la provincia, de la Ciudad de Buenos Aires y del país durante los últimos años. En cambio, en el segundo cordón, a la población pobre tradicional se le ha incorporado los nuevos pobres asentados generalmente en terrenos inapropiados para ello. En el tercer cordón, se fueron conformando asentamientos compuestos por los inmigrantes internos tardíos, mucho más pobres que en los aglomerados anteriores y en situación de mayor marginalidad. Y, en el cuarto cordón, conviven grupos de pobreza y marginalidad extrema conformada por migrantes de los tres cordones anteriores y de la propia Ciudad de Buenos Aires. Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por el tercer y cuarto cordón poblacional, se han construido prolíficamente los llamados countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clase media alta y clase alta que, pese a la cercanía física con los asentamientos pobres de la zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregados de aquellos. En la actualidad, existen unos 252 countries y 139 barrios cerrados en los que habitan unas 13.500 familias aproximadamente. Así, a los guetos de pobres e indigentes se les suman los guetos de ricos y adinerados, todo lo cual asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudades de América Latina y la distancia dramáticamente de aquella sociedad local signada durante los años 50 y 60 por altísimos niveles de empleo e integración social. Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proceso de transformación social iniciado desde mediados de los años 70 —profundizado en los 80 y ampliado en los 90— y que estuvo signado por el empobrecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperización de los sectores bajos. Ello también fue una consecuencia del fracaso de un conjunto de políticas de corte asistenciales y marcadamente clientelísticas que, sin perspectiva productiva de ninguna índole, atenuaron tal proceso pero no lograron


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revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuración de una sociedad más fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida. Una gran parte de la población pobre del Gran Buenos Aires como también de la Ciudad de Buenos Aires habita en numerosas villas de emergencia. Estas configuran espacios altamente marginalizados en los que, al compás del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos sociales tradicionales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo del crimen signan la cotidianeidad de estos territorios aislados y relegados. El temor corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene como principales víctimas, la estigmatización negativa frente al resto de la sociedad y la alta conflictividad existente en los planos individual y grupal son moneda corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos ámbitos es esporádica y parcial. Supone un doble juego de distribución esporádica de recursos materiales escasos y de intervenciones policiales meramente represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades delictivas allí desarrolladas. Los lugareños son, así, víctimas de la marginalidad social y económica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del accionar policial que no discrimina al delincuente del vecino honesto y que en numerosas ocasiones alienta al delito. Ahora bien, ¿este contexto social permite establecer un vínculo directo entre la pobreza y la delincuencia? Todo parece indicar que no. En 2001, el 33% de la población de la provincia del Chaco poseía necesidades básicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situación de pobreza e indigencia. Ese mismo año, allí se registraron un total de 43.444 hechos delictuosos alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos cada 100.000 habitantes. En Formosa, provincia en la que el 33,6% de la población poseía las necesidades básicas insatisfechas, se registraron 13.087 delitos y se alcanzó una tasa de 2.595,67 delitos cada 100.000 habitantes. En Salta, el 31,6% de la población atravesaba por necesidades básicas insatisfechas y se registraron 32.791 hechos delictivos, llegando a una tasa de 3.072,20 hechos delictivos cada 100.000 habitantes. Por su parte, también en ese mismo año, las tasas de delito en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, en las que solamente el 15,8%, 13% y 14,8% de sus respectivas poblaciones poseían por entonces las necesidades básicas insatisfechas, fueron de 2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63 hechos cada 100.000 habitantes, respectivamente. Vale decir, en las tres primeras provincias, en las que las necesidades básicas insatisfechas duplicaban a las existentes en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, las tasas de delitos fueron entre 2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las tres últimas provincias dichas tasas fueron entre 2.100 y 4.000 hechos delictivos, es decir, casi el mismo rango que en el de aquellas provincias con pobreza extrema. Este


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ligero panorama no dice nada acerca de las causas de los delitos cometidos en estos lugares pero permite invalidar como erróneo la maliciosa ligazón establecida entre pobreza y delito, de lo contrario en Chaco, Formosa y Salta la tasa delictiva debería haber duplicado a la existente en Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Por cierto, lo que dio lugar a la conformación de situaciones de violencia y, en su marco, de delincuencia violenta es la desigualdad social extrema existente en determinados ámbitos urbanos aceleradamente desagregados y deteriorados y, en cuyo contexto durante las dos últimas décadas se fueron desarrollando un abarcativo proceso de rápida marginación de gran parte de la población de estos lugares. En ellos, sí se han constatado elevados niveles de violencia delictiva pero que tienen a esa misma población como la principal víctima. Desde luego, la creciente situación de marginalidad extrema de vastos sectores pobres, fundamentalmente de jóvenes desocupados, y la profunda y acelerada polarización social dada en determinados ámbitos urbanos como los existentes en el Gran Buenos Aires y en la Ciudad de Buenos Aires, pero también en el Gran Rosario y en el Gran Córdoba —lugares históricamente caracterizados por la alta integración social de sus estratos bajos y medios—, ha contribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el ámbito familiar como en el espacio barrial. Ello, en efecto, ha favorecido el aumento de los delitos violentos, muy particularmente en los mencionados espacios favelizados en los que las actividades criminales forman parte del ámbito cotidiano. Pero esto no permitiría sostener que la pobreza es la causa inmediata del aumento de determinadas modalidades delictivas violentas claramente inscritas en la delincuencia común. Dicho aumento parece derivar, más bien, de la ya mencionada marginalidad y desigualdad existentes en estos contextos urbanos. De todos modos, este conjunto de factores no está entre las principales causas de la enorme expansión y diversificación de las actividades propias de la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro país y, específicamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del tráfico y comercialización de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancías en tránsitos perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los asaltos a bancos o a camiones de caudales y el del robo de vehículos para su posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes constituyen complejas empresas económicas ilegales que no crecieron como consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su detección, represión y desarticulación cuando no directa o indirectamente connivente con tales emprendimientos.


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En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no solamente ha sido una expresión de la nueva situación sociocriminal existente en nuestro país sino también de las enormes deficiencias institucionales que pesan sobre nuestro sistema de seguridad pública y de Justicia Penal. A este respecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuenta del crecimiento y la complejización del delito y para prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también la intervención de determinadas agencias o sectores estatales —especialmente, policiales— en la producción y reproducción de estas modalidades delictivas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en su desenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansión y consolidación de la criminalidad organizada. En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto de actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas y logísticas para su desarrollo, la intervención en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organización y el gran desarrollo operativo, logístico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan indican que el enorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por la regulación policial, ya sea por impericia, por complicidad o por intervención directa en el negocio delictivo. El panorama se completa con la acentuada ineficiencia judicial en la persecución penal de este tipo de emprendimientos criminales. Ello responde a una serie de factores entre los que despuntan la ausencia de una asistencia técnico policial especializada en la problemática en cuestión; la inexistencia de inteligencia criminal compleja que abreve información sistematizada y una base de datos referida a la problemática; la falta de cuerpos técnicos, periciales y científicos especializados en cuestiones de las diferentes modalidades del delito organizado; la impericia del grueso de los fiscales y jueces de instrucción en el tratamiento jurisdiccional de estas cuestiones; la falta de un área especializada en la persecución penal del delito organizado en el ámbito del Ministerio Público nacional o provinciales; la despreocupación en la formación internacional de recursos humanos especializados en la persecución penal del delito organizado; la ausencia de una cooperación ágil y dinámica entre los diferentes agentes de la Justicia criminal y el poder administrativo en la represión del delito organizado. Además, en un contexto de alta politización de ciertas instancias de la Justicia federal y provinciales, han sido recurrentes y públicos los hechos de protección judicial a grupos y bandas de delincuentes protegidos políticamente, en particular, vinculados a hechos de corrupción, fraudes, lavado de dinero y narcotráfico.


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II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina 2.1) Los parámetros constitucionales y legales del sistema federal de seguridad De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, la Argentina conforma una nación que adopta para su gobierno “la forma representativa, republicana y federal” (CN, art. 1). De este modo, la organización política de la Argentina es de carácter federal y está integrada por 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires que posee un gobierno autónomo. Cada una de las provincias cuenta con autonomía política y jurídica y, en función de ello, excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia policía provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y de investigación criminal dentro de su territorio. Asimismo, el sistema policial federal está conformado por la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional. El sistema institucional de seguridad interior está instituido en la Ley 24.059 de Seguridad Interior —promulgada en 1992— en cuyo marco, además, se establecieron los parámetros legales fundamentales del sistema nacional de policía. Allí se definió a la seguridad interior como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional” (art. 2) y se estableció que la misma implica “el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (art. 3). Asimismo, se fijó que “la seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo” (art. 4) y se le dio a la misma ley el carácter de convenio tendiente a regular “la acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma” (art. 5).2 2.2) El gobierno de la seguridad en el ámbito federal El Presidente de la Nación Argentina es el titular del Poder Ejecutivo Nacional y, en consecuencia, es “el jefe supremo de la Nación, jefe del

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En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires han adherido a la Ley de Seguridad Interior


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gobierno y responsable político de la administración general del país” (CN, art. 99, inc. 1). En razón de ello, “expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” (CN, art. 99, inc. 2). Los despachos de los asuntos de la administración pública y de los negocios de la Nación son llevados por el Jefe de Gabinete de Ministros y los demás ministros —cuyo número y competencia son establecidos por una ley especial—, los que refrendan y legalizan con su firma los actos del Presidente (CN, art. 100). El Jefe de Gabinete de Ministros ejerce “la administración general del país” (CN, art. 100, inc. 1). Los asuntos relativos a la seguridad interior son tratados y desarrollados por el Ministerio del Interior a través de la Secretaría de Seguridad Interior. Ello deriva básicamente de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto 438/92), y modificatorias, y de la Ley 24.059 de Seguridad Interior, en cuyo marco se le fija a esta cartera ministerial el ejercicio de la “conducción política del esfuerzo nacional de policía”, mediante la coordinación del accionar de las fuerzas federales entre sí y con las policías provinciales, así como también la “dirección superior de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado nacional” (art. 8). A través de la Ley de Ministerio —modificada al respecto por el Decreto 1.066/04 y del Decreto 1.067/04, ambos del 20 de octubre de 2004—, el Poder Ejecutivo Nacional transfirió la Secretaría de Seguridad Interior y los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales desde el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos hacia la órbita del Ministerio del Interior, de quien dependieron hasta el año 2002. Allí, con relación a la seguridad interior, se le fijó a este ministerio la función de asistir al Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente a la seguridad interior y al ejercicio pleno de los principios y garantías constitucionales, asegurando y preservando el régimen republicano, representativo y federal. Para ello, se lo dotó de funciones fundamentales referidas al ejercicio del gobierno sobre la seguridad interior y el sistema federal de policía, en particular, (i) entender en la formulación de las políticas de seguridad interior así como en la ejecución de los planes, programas y proyectos del área; (ii) entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y en la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las policías y fuerzas de seguridad nacionales, provinciales y territoriales; (iii) dirigir el esfuerzo nacional de policía, planificando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las fuerzas de seguridad y policiales; atendiendo todo lo concerniente a su preparación, capacitación, doctrina y equipamiento así como a su organización, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos y a la producción de inteligencia e información; y supervisando su accionar individual o conjun-


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to; y (iv) formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en el MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjuntas con los países miembros. Por su parte, mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior, se creó el Consejo de Seguridad Interior con la misión de asesorar al ministro del ramo en la “elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior” así como también en la “elaboración de los planes y la ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior” (art. 9). Actualmente, este Consejo está integrado por (i) el Ministro del Interior, en calidad de presidente; (ii) el Secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico; (iii) el Secretario de Seguridad Interior; (iv) y los titulares de la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria; la Prefectura Naval Argentina; la Gendarmería Nacional y cinco jefes de policía de las provincias que adhieran al sistema, los que rotarán anualmente de acuerdo con lo que se establezca en la reglamentación, procurando que queden representadas todas las regiones del país (art. 12). Finalmente, un aspecto destacable es que los gastos de la administración nacional en materia de seguridad se han ido incrementando a lo largo de los últimos años, particularmente, en todo lo referido al incremento del personal policial y a la adquisición de medios técnicos y operacionales (ver Anexo IV). 2.3) El sistema policial Como ya se indicó, el sistema policial argentino está conformado por los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y por las 23 policías provinciales. Los primeros están conformados por la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, las que dependen orgánica y funcionalmente del Ministerio del Interior a través de la Secretaria de Seguridad Interior. Asimismo, cada provincia cuenta con una policía provincial que dependen, en general, del Gobernador a través del Ministro de Gobierno o, en algunos pocos casos, del Ministro de Seguridad. En su conjunto, en la actualidad, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales están integrados por un total de 84.582 efectivos, mientras que las policías provinciales en el 2004 agrupaban un total de 138.034 efectivos. En su conjunto, el sistema policial argentino concentra 222.616 efectivos (ver Anexo V). Según el Decreto-Ley 333/58 —convalidado por la Ley 14.467— que establece la “Orgánica de la Policía Federal Argentina”, esta institución


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policial constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funciones de “policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la Capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (art. 1). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigación criminal en auxilio judicial en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires —con excepción de la zona portuaria y del Aeroparque Metropolitano—, y en el ámbito federal de todo el país —con excepción de zonas de fronteras terrestres, pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de frontera marítima y fluviales, puertos, lagos y otras vías navegables y aeropuertos nacionales e internacionales—. En la actualidad, la Policía Federal Argentina cuenta con un total de 39.646 efectivos con estado policial, lo que la convierte en la mayor institución civil armada existente en la Argentina. Asimismo, tal como se establece en la Ley 19.349, la Gendarmería Nacional constituye una “fuerza de seguridad militarizada” que tiene como misión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en el ámbito federal dentro de las “zonas de seguridad de fronteras” así como la custodia de objetivos estratégicos (art. 2), y ejerce otras funciones afines tales como labores de policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias; de policía de prevención y represión del contrabando, las inmigraciones ilegales y las infracciones sanitarias; de policía de tránsito terrestre internacional e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas, residuos y cargas peligrosas; de policía forestal y de policía preventiva ante la alteración del orden público (art. 3). Actualmente, la Gendarmería Nacional está integrada por unos 25.349 cuadros de oficiales y suboficiales. Por su lado, tal como lo establece la Ley 18.398, la Prefectura Naval Argentina es una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio de policía de seguridad de la navegación” y el “servicio de policía de seguridad y judicial” en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en las costas y playas marítimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionales nacionales o de buques de bandera argentina en mar libre o en puertos extranjeros, en zonas de seguridad frontera marítima y márgenes de los ríos navegables, así como ante cualquier requerimiento de la justicia federal como policía judicial o del poder ejecutivo nacional para “el establecimiento del orden y la tranquilidad pública fuera de su jurisdicción” (arts. 2, 4 y 5). También ejerce parcialmente la “jurisdicción administrativa de la navegación” y labores propias de policía de preservación del medio ambiente, policía de la caza y pesca marítima y fluvial y, por delegación, funciones de policía auxiliar aduanera, migratoria y sanitaria (arts. 2 y 5). Actualmente, la Prefectura Naval Argentina está integrada por unos 17.210 cuadros oficiales y suboficiales.


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Finalmente, mediante el Decreto 145/05 del 22 de febrero del 2005, el Poder Ejecutivo Nacional transfirió orgánica y funcionalmente a la ex Policía Aeronáutica Nacional desde el ámbito del Ministerio de Defensa a la esfera del Ministerio del Interior, constituyéndola en la Policía de Seguridad Aeroportuaria, incorporándola al sistema de seguridad interior establecido mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior y atribuyéndole las funciones de “policía de seguridad y judicial” en el “aeroespacio”, en “las aeronaves, aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres, radicadas en los mismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aerospaciales, en lo que no afecta a la jurisdicción militar” y “en los casos de infracciones de competencia federal que compromete el empleo del medio aéreo o la seguridad de la aeronavegación”. Asimismo, se ordenó la intervención de la Policía de Seguridad Aeroportuaria a través de la designación de un funcionario civil a los efectos de que ejerza las competencias, facultades y atribuciones propias del Director Nacional de la ex PAN y efectúe y/o proponga las reestructuraciones que considere pertinentes a los fines de proceder a la normalización del funcionamiento de la citada institución. Se trata, pues, de la primera experiencia nacional de conformación de una institución policial conducida por un mando civil no policial. En la actualidad, la Policía de Seguridad Aeroportuaria está conformada por 2.377 efectivos.3 2.4) La Justicia Penal Dado el carácter federal del sistema institucional argentino, tanto el gobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema de Justicia Penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario. En materia penal, el Poder Judicial de la Nación está integrado por (i) la Corte Suprema de Justicia de la Nación; (ii) la Cámara Nacional de Casación Penal; (iii) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal Económico, de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal y con asiento en las provincias; (iv) las Cámaras Nacionales de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, en lo Penal Económico, en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias; (v) los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instrucción, Correccionales, en lo Penal Económico, en lo 3

Desde el inicio de la gestión de la Intervención Civil de esta institución policial, los oficiales, suboficiales y agentes civiles de inteligencia de la Fuerza Aérea Argentina que estaban destinados en la ex PAN siguieron dependiendo orgánicamente de dicha fuerza pero pasaron a depender funcionalmente del Interventor, esto es, pasaron a reportar en comisión de servicio a esta nueva institución policial hasta que el Congreso de la Nación sancione una nueva ley orgánica y dicho personal pueda ser transferido orgánica y funcionalmente a la misma.


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Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Federales con asiento en las provincias; (vi) el Juzgado Nacional de Ejecución Penal; y (vii) el Juzgado Nacional en lo Penal de Rogatorias. En el ámbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nación se estructura en materia penal a través de la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casación Penal; la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la Justicia Nacional en lo Penal Económico. Por su parte, la justicia federal del interior del país se organiza en 15 jurisdicciones, a saber, Bahía Blanca; Comodoro Rivadavia; Córdoba; Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paraná; Posadas; Resistencia; Salta; Santa Fe; San Martín; y Tucumán. La persecución penal pública es ejercida por el Ministerio Público que funciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces y que está encargado de practicar ante ellos la acción penal pública. Constituye un órgano extrapoder, es decir, independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, conforme la Constitución Nacional, tiene por función “promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad” (CN, art. 120). Está integrado por el Procurador General de la Nación, el Defensor General de la Nación y los demás miembros del Ministerio Público, tales como los Procuradores Fiscales ante la Corte Suprema, los Fiscales Generales, los Fiscales Generales Adjuntos, los Fiscales y los Fiscales Auxiliares. El primero de ellos ejerce la titularidad del ministerio público fiscal federal. En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial de la Nación se conforma con magistrados, funcionarios y empleados. En el 2000, el Poder Judicial de la Nación contaba con 5.280 magistrados, de los cuales 4.106 eran jueces, 674 eran fiscales y 406 eran defensores. También contaba con 11.661 funcionarios, de los cuales 9.646 eran funcionarios del Poder Judicial, 1.225 eran funcionarios del Ministerio Público fiscal y 160 eran funcionarios del Ministerio Público de la defensa. Y la estructura de personal se completaba con 39.769 empleados, de los cuales 32.761 eran empleados del Poder Judicial, 2.831 eran empleados del Ministerio Público fiscal y 546 eran empleados del Ministerio Público de la defensa. Asimismo, en 2000, ingresaron un total de 3.580.531 causas judiciales, de las cuales el 45% —1.613.108— eran causas de carácter penal. Ello significaba la existencia de 4.476 causas penales cada 100.000 habitantes y 2.393 causas penales cada un fiscal. En cuanto al desempeño de la Justicia criminal, lo que se ha observado durante los últimos años es una pronunciada deficiencia expresada en el


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bajo número de sentencias condenatorias dictadas por la Justicia con relación con los hechos delictivos registrados en el país. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con relación a hechos delictuosos fue apenas de 1,96%. En 1991, ese porcentaje había sido de 3,87% mientras que en 1999 ese valor alcanzó el 1,25%, todo ello en un contexto signado por el aumento del delito. 2.5) El sistema penitenciario nacional El sistema penitenciario nacional está conformado por el sistema penitenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales. El sistema penitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio Penitenciario Federal, que es una fuerza de seguridad federal abocada a la custodia y guarda de los procesados, la ejecución de las sanciones privativas de la libertad y facilitar la reinserción social de los internos, conforme las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, y de un conjunto de unidades e instituciones penitenciarias ubicadas en todo el país. Asimismo, cada provincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobre la base de un servicio penitenciario provincial —o estructura análoga que generalmente funciona en el marco del sistema policial provincial— y de un conjunto de unidades de detención dependientes de los gobiernos provinciales. El Servicio Penitenciario Federal depende de la Dirección Nacional del Servicio Penitenciario Federal que funciona en la órbita de la Subsecretaría de de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios de la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Cuenta con 8.088 efectivos —personal permanente y transitorio— a cargo de 30 establecimientos de detención ubicados en la Capital Federal y en varias provincias, y que en 2002 alojaban a 8.963 personas detenidas y en 2003 alojaban a 9.087 personas. En su conjunto, en octubre de 2002, en el conglomerado de unidades de detención del sistema nacional penitenciario se alojaban 46.984 personas detenidas, de las cuales el 62,7% —29.490 detenidos— estaban en condición de procesados, el 35,5% —16.689 detenidos— estaban cumpliendo una condena y el 1,8% —804 detenidos— eran menores. En los 30 lugares de detención pertenecientes al Servicio Penitenciario Bonaerense se alojaba la mayor cantidad de personas detenidas, es decir, 18.758 internos. En cantidad de personas detenidas, le seguían las dependencias pertenecientes a las provincias de Córdoba (5.022 internos), Mendoza (2.558 internos) y Santa Fe (2.323 internos).


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III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina 3.1) Las deficiencias estructurales del sistema de seguridad pública argentino La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática criminal en la Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales existentes en su sistema de seguridad pública y, muy particularmente, aquellas deficiencias derivadas del desempeño de los decisores gubernamentales, de las agencias policiales y de la Justicia penal que los componen. En su conjunto, la organización y el funcionamiento del sistema de seguridad pública en la Argentina, del que el sistema policial configura apenas una dimensión particular del mismo, se estructuró sobre la base de un conjunto de parámetros tradicionales que resultaron de un largo proceso histórico. Sus características más importantes están centradas en (i) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública y policiales; (ii) el autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo; (iii) la deficiencia de la Justicia penal en la persecución penal de los delitos conocidos y en la administración de la ejecución penal; y (iv) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública. En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un recurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública a través del cual la dirigencia política y, en particular, las autoridades gubernamentales “delegaron” a las agencias policiales el monopolio de la administración de la seguridad pública. Es decir, la seguridad pública configuró una esfera institucional exclusivamente controlada y gestionada por la Policía sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales no policiales. En consecuencia, la dirección, administración y control integral de los asuntos de la seguridad pública así como la organización y el funcionamiento del sistema policial quedaron en manos de las propias agencias policiales, generando así una suerte de “policialización” de la seguridad pública. Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación a las agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridad pública trajo aparejado la autonomización política de la Policía, permitiendo que ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales, se proporcionara sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientaciones generales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior de las agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frente al


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gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que estas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más allá de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus logros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía. En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y de la impronta delegativa señalada, el modelo tradicional ha supuesto el “autogobierno policial” sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo. Tal como se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con amplios márgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y, desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general. En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaron sobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estructura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentración en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de investigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependencia orgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralismo organizacional basado en la existencia de una conducción policial centralizada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, con una estructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asentó en un régimen de personal militarista signado por una carrera policial y un sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense. Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de las policías de nuestro país, éstas estuvieron caracterizadas por un trazo autoconservador, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducir las condiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policial mencionadas y a preservar la institución policial en forma autodefinida y autosustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la prevención y represión del delito. En este marco, los tipos tradicionales de “policiamiento” estuvieron generalmente orientados al ejercicio de formas de control social extra institucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventiva sino, más bien, a la inspección y disciplinamiento de todo tipo de conducta no delictivas —generalmente inscritas en conceptos amorfos de salubridad y moralidad social— considerada y estigmatizadas por la propia Policía como vulneratorias de una cierta noción autoimpuesta de orden público. Vale decir, la Policía, antes que prevenir delitos, se autoproyectó como una instancia de resguardo institucional de una concepción de orden público no delimitado al sistema penal y contravencional positivo sino, más bien, determinado por los criterios de criminalidad, decencia pública y/o seguridad autodefinidos


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por la propia agencia y generalmente expresados en resoluciones y normas administrativas adoptadas autónomamente por la institución policial. Asimismo, esta orientación se concretó a través del predominio de una forma de “policiamiento” disuasivo y reactivo centralmente asentado en el uso directo de la fuerza y en criterios de “mano dura”. En este sentido, en el modelo tradicional, la asimilación de la prevención con la “disuasión” se ha basado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requiere básicamente de un número elevado de policías en la calle llevando a cabo “intervenciones reactivas y de choque” basadas en el “uso directo de la fuerza”, más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolección y tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica delictiva. Por cierto, esta modalidad de “policiamiento” ha favorecido el uso regular de la fuerza como método predominante de intervención policial táctica y el recurrente desarrollo de ciertas formas de violencia de parte de las agencias policiales en el desempeño cotidiano de sus tareas. Ahora bien, la legitimación de modalidades de actuación policial asentadas en el predominio de la violencia innecesaria ha creado condiciones propicias para la producción sistemática de formas de violencia extralegal y ello, en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la actividad policial, entre los delincuentes y la Policía, ya que ha implicado la utilización de medios ilegales durante el desempeño de las labores policiales ordinarias. Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta de extralegalidad ha conllevado la participación policial directa e indirecta en actividades ilícitas desenvueltas por diversas organizaciones o grupos criminales, mediante diferentes formas de complicidad, encubrimiento y protección de dichos grupos o a través de la intervención regular de policías en los mismos, conformando de este modo un verdadero sistema penal subterráneo. De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuración de prácticas policiales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia extralegal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modalidad de “policiamiento regulatorio del delito”, cuya consecuencia más significativa ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento policial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por los propios agentes policiales y avaladas políticamente. En tercer lugar, el modelo tradicional de seguridad pública estuvo signado por el desempeño deficiente de la Justicia criminal en sus labores de persecución penal del delito y en la organización y funcionamiento del sistema penitenciario encargado de la ejecución institucional de las penas impuestas por aquella.


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En general, tanto en el ámbito de la Justicia federal como en el de la Justicia criminal y correccional de la Capital Federal y de las diferentes jurisdicciones provinciales, solamente una ínfima parte de las causas penales conformadas en dichas instancias han llegado a ser elevadas a juicio mientras que otras pocas han finalizado por suspensión del juicio a prueba o por juicio abreviado. Ello configuró una desvirtuación del juicio como instancia y etapa fundamental del proceso penal y, al mismo tiempo, ha sido una clara expresión de la ineficiencia que ha primado en el período de instrucción previa el juicio, es decir, en la investigación penal preparatoria del hecho delictivo conocido y registrado por el sistema jurisdiccional o, dicho de otra manera, en la investigación preliminar. Estas deficiencias han sido el resultado del predominio entre los principales agentes judiciales encargados de la investigación preliminar de una concepción institucional marcadamente formalista y conservadora de un conjunto de prácticas y ritos institucionales tradicionales y profundamente anacrónicos, pese a algunos cambios en el diseño procesal llevados a cabo en la mayoría de las jurisdicciones del país y con la celeridad procesal que se impone a partir del significativo aumento y complejidad de las causas penales iniciadas en los últimos años. Todo ello, además, se ha visto ponderado por el carácter enteramente escrito, rutinario y altamente burocratizado de la etapa de instrucción así como también por la exacerbada valorización de las pruebas producidas durante de instrucción, la incorporación a través de la mera mención o de la lectura de los actos probatorios de la instrucción en la etapa del plenario en forma ordinaria —y no excepcional— y el fraccionamiento de la audiencia en detrimento de la unidad del juicio. Como consecuencia de estas deficiencias en la etapa de la investigación preliminar, gran parte de las actividades propias de ésta, fundamentalmente las atinentes al desarrollo de los sumarios de prevención y a la investigación misma de los hechos delictivos objetos del proceso, han sido entera o parcialmente delegadas por los jueces de instrucción o por los fiscales a las propias fuerzas policiales. Por su parte, la administración de la ejecución penal por parte de la Justicia criminal también es significativamente deficiente. En nuestro sistema institucional, es el juez quien toma la decisión de la sentencia y, cuando ésta supone la aplicación de una pena de prisión, la ejecución o efectivización de la misma está en manos del sistema penitenciario que depende orgánica y funcionalmente del poder administrativo. De hecho, los jueces no han ejercido ningún tipo de control sobre el cumplimiento de la pena, su duración, las condiciones de detención, etc. Ello ha dado lugar a una endeble judicialización de la ejecución de la pena signada por la inexistencia de


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mecanismos procesales concretos y eficientes de vigilancia judicial del cumplimiento de la pena de prisión. En cuarto término, en el modelo tradicional de nuestro país, la relación existente entre la comunidad y la Policía ha estado caracterizada por la ausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en el diseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en el control del desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuencia previsible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en particular, del autogobierno policial. En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre la Policía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación de denuncias por parte de la población en general y las solicitudes —básicamente, por vía telefónica— de intervención policial frente a hechos delictivos consumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de parte de la población acerca del accionar policial y, en particular, la creencia o sensación generalizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo el amparo policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive a la denuncia como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra el delito. De todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladas por las víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a un tipo de intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya que aquel requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión de hechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos. 3.2) Las deficiencias en la respuesta gubernamental ante las problemáticas de seguridad pública Desde la instauración democrática producida a fines de 1983, lo que ha primado, tanto en el ámbito del gobierno nacional o de la mayoría de los gobiernos provinciales, ha sido la ausencia de políticas de seguridad pública de carácter integral y eficiente a la hora de formular e implementar estrategias de prevención, conjuración y represión del delito en todas sus manifestaciones o de neutralización o atenuación de situaciones y hechos de violencia vulneratorios de las libertades ciudadanas y los derechos humanos. Ello ha favorecido la permanente delegación de la administración de los asuntos de seguridad a favor de las fuerzas policiales y de seguridad, dando lugar a una suerte de desgobierno político de la seguridad pública y de autogobierno policial. Estas tendencias han impedido en forma regular que el sistema de seguridad pública de la Argentina cuente con:


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1. Un diagnóstico apropiado acerca de las situaciones de violencia, sus determinantes sociales y sus condicionantes institucionales, su dinámica y evolución, sus particularidades y dimensiones, y, en su marco, de la problemática criminal desarrollada en las diferentes regiones y ciudades del país, su crecimiento y complejidad y sus diferentes dimensiones y modalidades; 2. Un cuadro de situación real acerca del desarrollo institucional del sistema de seguridad pública, particularmente, acerca del sistema policial, del sistema de Justicia criminal y de su sistema penitenciario, que brinde un correcto conocimiento y evaluación del verdadero estado organizativo y funcional de estos sistemas. 3. La formulación e implementación de estrategias generales y focalizadas de prevención —situacional y específica—, conjuración y neutralización de las situaciones de violencia y de la problemática criminal, no solamente adecuando y haciendo uso de los diferentes componente del sistema de seguridad pública sino también de instancias de intervención social, económica y cultural. 4. La incorporación de los diferentes actores y grupos sociales y comunitarios en la formulación, implementación y control de aquellas estrategias, en particular, de los sectores sociales más vulnerables a la violencia así como de empresarios y organizaciones no gubernamentales perfiladas al tratamiento de algunos de estos asuntos. En este marco de desgobierno político de la seguridad, los abordajes que las sucesivas gestiones gubernamentales han hecho de los asuntos de la seguridad pública ha estado signado por ciertas tendencias tales como (i) un recurrente “normalismo penal” basado en la promoción de reformas legales en materia penal y procesal penal como basamentos centrales de las iniciativas y políticas de seguridad; (ii) un exacerbado “coyunturalismo reactivo” dado por la adopción de iniciativas y medidas decididas como respuestas o reacciones puntuales a hechos o situaciones específicas de crisis de fuerte impacto en la opinión pública pero que, en general, no se inscriben en iniciativas o políticas de mediano y largo plazo referidas a las cuestiones estructurales de la seguridad —puesto que estas están ausentes—; (iii) una permanente “fragmentación formulativa” asentada en la formulación de políticas y medidas parciales, diversificadas y desconexas entre sí sobre las mismas problemáticas o sobre cuestiones y aspectos vinculados o determinados entre sí; (iv) una sistemática “compartimentalización institucional” expresada en la constante desvinculación y/o descoordinación organizativa y funcional entre los organismos y agentes encargados de la implementación de las políticas y medidas decididas. Todo esto, por cierto, ha estado ponde-


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rado por la falta de un funcionariado gubernamental especializado en la dirección y administración de los asuntos de la seguridad. Por su parte, a ello se añade una cuestión fundamental, a saber, durante los últimos años, la clase política y, en particular, las autoridades gubernamentales encargadas del gobierno de los asuntos de la seguridad pública han tenido un desempeño deficiente, ya sea por desinterés, por impericia o por beneficiarse del sistema institucional de seguridad pública existente. En este sentido, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendientes a ejercer un gobierno eficiente en materia de seguridad pública, lo que ha vulnerado sistemáticamente la posibilidad de que los lineamientos estratégicos de la seguridad pública fuesen fijados por el poder político, particularmente en todo lo atinente a (i) la elaboración, conducción e implementación de la política de seguridad pública, así como también de las directivas generales y específicas necesarias para su administración, ejecución y control; (ii) la formulación y conducción de los planes de acción de gobierno en materia de seguridad pública y, en su marco, de los planes de acción de los cuerpos componentes del sistema policial; (iii) la determinación y disposición de la estructura organizativa, operativa y logística, de la doctrina, del despliegue, de las comunicaciones y del equipamiento de los cuerpos componentes del sistema policial; (iv) la dirección operativa y coordinación del accionar específico y conjunto de los cuerpos componentes del sistema policial, así como del accionar combinado con otros cuerpos y/o fuerzas policiales o de seguridad nacionales o pertenecientes a otras provincias; (v) el planeamiento, dirección y coordinación de las actividades de recolección de información y producción de inteligencia criminal para la prevención e investigación de delitos; (vi) la organización y dirección del sistema de formación, capacitación y especialización del personal integrante de los cuerpos componentes del sistema policial; (vii) la elaboración e implementación de los planes de prevención del delito y la coordinación de la intervención de la comunidad en esas tareas; (viii) el control de la efectiva implementación de las medidas y actividades conducentes a la finalidad del sistema de seguridad pública. En este marco, la ausencia de una cartera ministerial específicamente abocada al gobierno de asuntos de la seguridad pública obstruye severamente la posibilidad de abordar los mismos con un sentido integral y estratégico las problemáticas del sector. Éstos, en el ámbito del Ministerio del Interior, se diluyen entre otras cuestiones relevantes pero que, casi siempre, terminan relegando las cuestiones referidas a la seguridad pública y los asuntos policiales. Ello, a su vez, se refuerza por la ausencia de una burocracia civil compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados, encargada del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema


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policial, particularmente, del diseño y aplicación de las políticas criminales y de seguridad, del gerenciamiento político institucional del sistema de seguridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior del sistema policial. 3.3) La sociedad ante los problemas de la seguridad La seguridad pública se ha convertido en la Argentina en un asunto políticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nuestra sociedad. No por la importancia que la clase política argentina le ha adjudicado a estos asuntos sino, más bien, debido al hecho de que el colapso y la crisis de los sistemas de seguridad locales han pasado a ocupar una de las principales preocupaciones colectivas y, por ende, a cercenar la legitimidad y la proyección política de numerosos dirigentes y funcionarios gubernamentales. Así, pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delito y la complejización de las actividades criminales —en un país considerado seguro hasta hace poco más de una década—, el notable incremento de la violencia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su conocimiento público, la participación policial en la regulación de gran parte de las actividades delictivas desarrolladas en el país y la consecuente disminución de la confianza social en la policía han favorecido el estrepitoso aumento de la sensación de inseguridad, y ello ha contribuido significativamente a erosionar la imagen pública de los gobiernos y de las instituciones policiales en el cumplimiento de sus tareas y la confianza social en el Estado. En este contexto, a fines de los años 90, gran parte de la sociedad argentina avaló y justificó una orientación asentada en el aumento de las penas para los delitos y la atribución de mayor poder discrecional a la Policía, todo ello en el marco de una concepción de “mano dura” contra el delito y de la legitimación de estrategias institucionales claramente violatorias de los derechos humanos básicos. Ahora bien, este clima político, así como los crecientes abusos y extralimitaciones observados en las labores de la mayoría de las fuerzas policiales del país a lo largo de los últimos años, fueron erosionando el aval social dado a aquellas orientaciones y políticas de “mano dura”. El conocimiento público de numerosos hechos que daban cuenta de la dilución del límite existente entre la actuación policial y la actividad delictiva, y la consecuente incursión de ciertos agentes policiales en dichas actividades así como el desarrollo de comportamientos delictivos durante el desempeño de sus funciones, contribuyó significativamente a ello. Asimismo, la sociedad tuvo una percepción clara de que aquellos desajustes institucionales eran una manifestación tangible de la impericia


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política de las sucesivas autoridades gubernamentales a la hora de reformar institucionalmente a fuerzas policiales que se iban convirtiendo paulatinamente en una fuente de abusos e ilicitudes más que en instancias de protección ciudadana. La indiferencia, el miedo y la incapacidad signaron las orientaciones de la mayoría de los gobernantes argentinos en materia de seguridad. Sólo algunos de ellos tuvieron una estrategia y consistió en otorgarle todo el manejo de la seguridad a las propias fuerzas policiales con la ingenua esperanza de que éstas, a cambio de la no ingerencia gubernamental en los negocios delictivos de alta rentabilidad regulados y llevados a cabo por los sectores más activos de la propia fuerza, controlara el delito común y violento y generara una situación de tranquilidad pública y de aceptación social. Durante los años 90, la provincia de Buenos Aires fue una clara manifestación de esa situación. Sin embargo, en este marco, el delito creció hasta alcanzar niveles históricos desconocidos en el país, al mismo tiempo que aumentó la violencia delictiva y los emprendimientos de la criminalidad organizada como el narcotráfico, el abigeato, el robo de autos, los “piratas del asfalto”. Esas y otras modalidades criminales tuvieron un desarrollo inusitado. Todo esto produjo una abarcativa descomposición institucional de las policías y ello, por cierto, trajo aparejado la profundización de la brecha existente entre éstas y la comunidad. En este escenario, el abarcativo reclamo colectivo de mayor seguridad a las autoridades gubernamentales no solamente conlleva una fuerte crítica al desempeño policial sino también a la impericia de aquellas en la administración de los asuntos de la seguridad pública.

IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina 4.1) Los enfoques políticos sobre la seguridad pública Desde la instauración democrática, en general, los sectores políticos dirigentes de la Argentina, en particular, las autoridades gubernamentales —nacionales y provinciales— así como los partidos políticos, han desatendido los asuntos de la seguridad pública. Ya sea por indiferencia, desinterés o incompetencia frente a la problemática de la seguridad pública, estos asuntos no formaron parte de la agenda política argentina. El gobierno de la seguridad pública, el sistema policial, la Justicia criminal, el sistema penitenciario o las cuestiones delictivas no fueron asuntos considerados estratégicos ni primaron enfoques integrales en la materia sino que fueron, más bien, sistemáticamente relegados a abordajes triviales, coyunturalistas,


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parciales y desprovistos de todo tipo de impronta tendiente a dar cuenta de su complejidad y diversidad. Estas temáticas se convirtieron en un asunto políticamente relevante cuando la creciente sensación de inseguridad existente en la población comenzó a tener gravitación en la opinión pública y empezó a incidir en el desempeño electoral y en la proyección político electoral de numerosos gobernantes y dirigentes nacionales y provinciales. Esto ocurrió hacia fines de los años 90. En efecto, bastó que durante los últimos años el pedido generalizado de resolver el auge de la delincuencia pasara a ocupar uno de los primeros lugar entre las principales demandas sociales de la ciudadanía, junto con el desempleo, para que la seguridad pública se convirtiera en uno de los asuntos prioritarios de la agenda política nacional, provincial y hasta municipal. Sin embargo, esa atención no se tradujo aún en enfoques integrales ni en políticas públicas estratégicas en la materia. A lo largo de los últimos años, ciertos sectores políticos y sociales de la Argentina han sostenido insistentemente que la principal causa de la crisis de los asuntos de la seguridad reside en el aumento del delito y de la violencia criminal directamente derivada del crecimiento de la pobreza. Esta visión sirvió para postular políticas, medidas y orientaciones de seguridad de impronta “autoritaria” basadas centralmente en la postulación del incremento de las penas para los delitos, la criminalización de nuevas conductas y la anulación de ciertas normas y garantías procesales en materia penal que, según indican, constituyen verdaderos obstáculos e impedimentos para el desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el delito y son, más bien, recursos al servicio de la delincuencia. Sin embargo, los seguidores de esta interpretación no parecen tener en cuenta que una reforma legal asentada en el aumento de penas para ciertos delitos, la creación de nuevas figuras penales y la derogación de determinadas garantías legales y procesales, en medio justamente de un marco institucional signado por la ineficiencia de la Justicia criminal, difícilmente podría producir por sí mismo cambios en la realidad sociodelictiva o podría proyectarse como una instancia preventiva o disuasiva de delitos o de actividades criminales que se perpetúan exitosamente a partir de la ineficaz reacción estatal persecutoria. En ese sentido, sustentan la ilusión óptica de que un cambio legal es suficiente para encarrilar a la compleja vida social. Por su parte, otras vertientes de esta orientación autoritaria proclaman y demandan con vehemencia el aumento de los poderes discrecionales de la Policía y hasta reivindican el uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante y legítima de actuación policial. Al delito se lo “combate” con una Policía fuerte y brava, se dice. De todos modos, ellos hacen vista gorda al hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos y de las activi-


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dades criminales de alta complejidad y amplia rentabilidad económica se llevan a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o, peor aún, de la complicidad, protección y hasta participación de algunos uniformados en esos hechos y actividades, lo que en los últimos tiempos en la Argentina ha adquirido una envergadura inusitada. Frente a ello, algunas perspectivas críticas, generalmente encasilladas en el denominado progresismo, denuncian a aquella visión vernácula como una opción falaz e intolerable y postulan la necesidad de introducir profundos cambios en el sistema de seguridad pública y policial pero sobre la base del desarrollo exclusivo de un sistema integral de control interno de los abusos y la corrupción policiales. Para estos exponentes, la mejor política de seguridad es aquella que se asienta en la fiscalización del desempeño policial, sin considerar las problemáticas criminales y cómo éstas vulneran los derechos y las libertades ciudadanas. Ciertas alternativas más recientes dentro de estas perspectivas reivindican sin más a la participación de la comunidad en los asuntos locales de la seguridad como la panacea de un nuevo paradigma democrático de la seguridad. Postulan que a través de la intervención comunitaria en el gobierno de la seguridad y en el control de la Policía será posible reformular las deficiencias del sistema de seguridad vigente y nada señalan cuando en ciertas experiencias comunitarias se postulan y aprueban lineamientos propios del paradigma autoritario, como se ha observado recurrentemente en la Argentina. No obstante, estas orientaciones —la autoritaria y la crítica— tienen, sin embargo, algunos puntos de coincidencias. Por cierto, ninguna de ambas visiones presta atención ni aborda a la problemática criminal, su dinámica y diversidad, sus referencias territoriales, su desarrollo histórico, sus diferentes factores determinantes y condicionantes y su impacto sobre la situación de inseguridad. En la perspectiva autoritaria, el delito y su incremento es la justificación única para endurecer la reacción policial y penal del Estado, sin diferenciar la enorme diversidad de facetas que la problemática delictiva posee y sin dar cuenta de los distintos factores sociales, económicos, culturales e institucionales que la determinan en determinados contextos históricos. En la perspectiva progresista, casi ni se menciona el delito como parte del problema de la seguridad. Tampoco ninguno de estos dos enfoques da cuenta del núcleo central del problema institucional, esto es, las formas y los estilos políticos de administración de los asuntos de la seguridad pública y los defectos orgánicos funcionales que portan las agencias policiales para prevenir e investigar los delitos. La posición autoritaria “policialista”, al postular la necesidad de reforzar los poderes discrecionales de la Policía sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguridad,


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profundiza tales anacronismos y desajustes. Entretanto, la posición crítica no incursiona en el interior de la institución policial ni tiene en cuenta que su estructura organizativa y sus dinámicas funcionales condicionan significativamente el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproducidas por sus componentes, inclusive sus comportamiento abusivos y hasta delictivos. Para el grueso del progresismo, la Policía es un mero aparato represivo y corrupto. En consecuencia, la ausencia de consideraciones acerca de la problemática criminal y su total desconexión con la reacción estatal frente a ella le impide advertir a sendas perspectivas que ambas dimensiones se condicionan mutuamente, lo que, en nuestro caso, les impide apreciar cuan alto es el grado de politización existente en las agencias policiales argentinas y cuan profundo es el aval político —por acción u omisión— al vínculo perverso articulado históricamente entre ciertos sectores policiales y el delito en nuestro país. Una alternativa superadora de estas perspectivas parciales podría basarse en una perspectiva institucionalista centrada en la postulación de un proceso de reforma y modernización de tres áreas claves del sistema de seguridad pública, a saber, (i) las modalidades de gobierno político de la seguridad; (ii) las estructuras organizativas, funcionales y doctrinales de la institución policial y, particularmente, y el tipo de desempeño policial en materia de prevención delictiva e investigación criminal así como también en las mecanismos de conducción y mando policial, la carrera profesional policial y las formas de control de la policía; (iii) de la organización y funcionamiento de la Justicia criminal y del sistema penitenciario; y (iv) la descentralización de la seguridad pública en el plano local, sobre la base de la participación comunitaria en asuntos de la seguridad. 4.2) La evolución de las problemáticas de la seguridad pública en la Argentina En la actualidad, en la Argentina, existen una serie de factores estructurales que inciden en forma significativa sobre la situación de seguridad pública, favoreciendo o apuntalando una serie de conflictos vulneratorios de esa situación o cercenando la capacidad estatal de prevención o conjuración de dichos conflictos. Entre esas condiciones se destacan: 1. Las condiciones sociales que determinan o favorecen la emergencia y generalización de situaciones de violencia social en ciertos estratos o sectores sociales como resultado del profundo deterioro y desagregación social y cultural que dan lugar a la conformación de bolsones de alta marginalidad urbana. En ese contexto, se reproducen un conjun-


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to de prácticas e interacciones violentas y se crean condiciones favorables a ciertas modalidades de delincuencia común violenta. 2. Las condiciones simbólico culturales que apuntalan la expansión y validación entre determinados sectores sociales de prácticas y conductas inscritas en la ilicitud, la corrupción y proclives a licuar las prescripciones estatales tendientes a prevenirlas o conjurarlas. Así, el incumplimiento de las normas y el desdén por los mecanismos institucionales de control y regulación signan las prácticas cotidianas de importantes sectores sociales alto, medios y bajos. 3. Las condiciones institucionales que enmarcan la existencia de un Estado fallido, es decir, endeble y deficiente en la aplicación de sus leyes y en el cumplimiento de sus disposiciones y políticas, moldeando con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajo grado de institucionalización. Se trata, pues, de un Estado con un bajo nivel de gobernabilidad, básicamente derivada de una eficiencia administrativa y de gestión limitada y de una legitimidad social erosionada. Sobre estas condiciones estructurales, que están en la base de los problemas de la seguridad, el sistema institucional de seguridad no puede incidir de ninguna manera o lo puede hacer marginalmente. Vale decir, el grado de incidencia del sistema de seguridad pública —especialmente, del sistema policial y del uso de la fuerza— en la transformación de estas condiciones es exiguo, extremadamente limitado y de carácter exclusivamente reactivo frente a las conflictividades y delitos favorecidos o enmarcados en dichas condiciones. Una política eficiente y una estrategia integral en materia de seguridad pública no podría revertir este conjunto de factores estructurales, los que, en verdad, están marcadamente determinados por el tipo de estructuración social, política e institucional de nuestro país. No obstante, dichos factores deben conformar supuestos básicos subyacentes de toda política y estrategia de seguridad pública ya que todo indica que los mismos persistirán en el tiempo y no podrán ser revertidos en el corto plazo en la Argentina. En este marco, resulta fundamental advertir que en la Argentina los actuales niveles del delito y de violencia delictiva se mantendrán a los largo de la presente década y su reproducción en el tiempo no podrá ser conjurada por el sistema de seguridad pública y, menos aún, por las estrategias de seguridad preventiva llevadas a cabo por el sistema policial. Ello será así dado que, como se dijo, los factores y condiciones que favorecen a la problemática delictivas, sus tendencias, nivel de violencia y manifes-


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taciones fenomenológicas no derivan del desempeño de ese sistema ni de la Policía. De todos modos, frente a ello, el desarrollo de estrategias instituciones eficientes en materia de seguridad preventiva son necesarias puesto que inciden sustantivamente en la reducción de la sensación social de inseguridad, muy especialmente, si dichas estrategias se asientan en acciones preventivas sectorizadas focalizadas en los delitos violentos que victimizan a los sectores medios y bajos, cuyo impacto en la sensación de inseguridad es significativo. Asimismo, algún grado de incidencia en la atenuación de la magnitud de la criminalidad directamente derivada de las situaciones de alta marginalidad social y del grado de violencia que ella conlleva podría lograrse siguiendo estrategias de intervención social focalizadas y básicamente asentadas en una abarcativa y permanente acción social estructurada sobre la base de planes de alimentación, educación y salud, emprendimientos laborales, la construcción de vías públicas y calles adecuadas así como de circuitos de iluminación, de plazas y de centros de recreación, la radicación de establecimientos de salud y el saneamiento ecológico. Para ello, además, es clave la labor estatal conjunta con las organizaciones y asociaciones barriales existentes en estos territorios. No obstante, la presencia e intervención policial es indispensable, pero debe ser planificada, conducida y controlada por las autoridades políticas encargadas de la seguridad pública y debe focalizarse exclusivamente en la prevención y conjuración delictiva. El riesgo de “policializar” la intervención estatal en estos singulares espacios sociales de alta marginación social constituye una tentación autoritaria siempre alentada por aquellos sectores proclives a criminalizar la pobreza. Ahora bien, el delito organizado, que en el caso argentino abreva en las deficiencias estatales en su conocimiento, persecución y desarticulación y también en la connivencia policial con relación a su expansión y consolidación, constituye una dimensión de la problemática criminal en el que la capacidad de incidencia del sistema de seguridad pública en su prevención y represión es sustancialmente alta, siempre que se desarticulen las condiciones instituciones que lo apuntalen. En razón de ello, la reestructuración y modernización del sistema de seguridad pública y de Justicia penal y, en particular, del sistema policial mediante el logro de mayores niveles de eficiencia en la prestación del servicio policial y la erradicación de los extendidos bolsones de corrupción institucional, constituye una condición fundamental para reformar aquella capacidad de lucha contra la criminalidad organizada. En este aspecto, los logros institucionales podrían ser inmediatos y tangibles en el mediano plazo.


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V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática La reforma y modernización del sistema de seguridad pública en la Argentina debería suponer la construcción de un liderazgo político eficiente sobre la seguridad pública y, muy particularmente, sobre las policías, y, al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio en las formas tradicionales de funcionamiento y organización del sistema policial, especialmente, en lo referido al desempeño de sus labores preventivas e investigativas así como estructurar instancias dinámicas de prevención social de la violencia y del delito y de participación comunitaria en asuntos de la seguridad en el marco de un proceso de descentralización del gobierno de la seguridad en el plano local, y lograr mayores niveles de eficiencia en el desempeño de la Justicia criminal y en la administración del sistema de ejecución penal.5 5.1) La construcción de un liderazgo político eficiente sobre la seguridad pública En el sistema legal e institucional vigente en la Argentina, la formulación e implementación de los lineamientos estratégicos y de las directivas generales de la política de seguridad pública es de exclusiva responsabilidad del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales. A sus carteras específicamente abocadas a estos temas les compete particularmente la conducción político-institucional del sistema de seguridad pública y la dirección superior de las policías que lo componen. Desde la instauración democrática, el desgobierno político de los asuntos de la seguridad pública en la Argentina impone la necesidad de reforzar todos los aspectos vinculados a la conformación de un funcionariado civil especializado en el ejercicio de la conducción político-institucional del sistema de seguridad pública y de la dirección superior de las policías y cuerpos de seguridad a su cargo, en particular, en todo lo atinente al diseño y aplicación de las políticas criminales y de seguridad, a la planificación estratégica, a la administración y ejecución presupuestaria del sistema de seguridad pública y al gerenciamiento político institucional del sistema de seguridad pública y de la participación ciudadana. 5

Los lineamientos establecidos en esta parte del trabajo forman parte de las versiones preeliminares del “Manual sobre Gobierno del Sector de Seguridad para América Latina y el Caribe” que está siendo desarrollado en Latin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LAC-SURF), United Nations Development Programme (UNDP), Ciudad de Panamá, Panamá.


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En este marco, la construcción de un liderazgo político eficiente sobre la seguridad pública debe apuntar a reforzar y apuntalar al gobierno de la seguridad mediante u conjunto de lineamientos generales tales como: 1. La creación del Ministerio de Seguridad y Convivencia Pública responsable de la gestión gubernamental de los asuntos de la seguridad pública, particularmente, todo lo referido a la formulación, implementación y evaluación de las políticas y estrategias del sector y a la coordinación institucional general con otras áreas del gobierno administrativo, el Parlamento, el Poder Judicial o la comunidad en lo concerniente a dichas políticas y estrategias. Dado el carácter multidimensional, plurisectorial y complejo de los asuntos de la seguridad pública, dicha cartera ministerial debería integrarse orgánicamente a través de un conjunto de áreas básicas responsables del desarrollo de las funciones esenciales de dicha dependencia: a) La elaboración de las políticas de seguridad pública en sus diferentes dimensiones y la planificación estratégica derivada de ella, particularmente en todo lo relativo a la formulación de la estrategia institucional —diagnóstico institucional y planes de reforma y modernización institucional— y de las estrategias de control de las diferentes modalidades delictivas. b) La gestión del conocimiento en materia de seguridad pública a través de la planificación, producción, coordinación y evaluación del conocimiento institucional (referido a la situación y el desempeño institucional de los componentes del sistema de seguridad pública) así como del conocimiento criminal (referido a la situación del delito y la violencia en el nivel estratégico), a través de (i) la gestión de la información recolectada por la dependencia mediante medios propios o provista por los organismos de información e inteligencia pertenecientes a las fuerzas integrantes del sistema policial o por otras agencias estatales que detenten información sensible para la seguridad pública; y (ii) la producción de los análisis y estudios necesarios para ello. c) La dirección y control de la gestión administrativa del sistema de seguridad pública —incluidos los diferentes componentes del sistema policial, por cierto— en todo lo relativo a la dirección administrativa del sector; la gestión económico-financiera y, en su marco, la diagramación y ejecución presupuestaria; la gestión logística tanto ministerial como policial —incluyendo las adquisiciones y compra—; y la gestión de los recursos humanos —civiles y policiales—.


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d) La dirección político institucional del sistema policial en cuanto a su estructuración doctrinal y organizativa y a su funcionamiento, mediante la conducción y coordinación estratégica de las diferentes dependencias y áreas ministeriales y policiales abocadas a este conjunto de labores, particularmente, aquellas dedicadas en forma diferenciada a la seguridad preventiva y a la seguridad compleja. e) La dirección y coordinación del sistema de prevención social de la violencia y el delito responsable de la formulación, implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas estrategias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados de esas condiciones y factores. f) La coordinación integral de la participación comunitaria en asuntos de seguridad pública en todo lo referido a la identificación de los problemas de seguridad; la intervención en las estrategias sociales de prevención del delito y la violencia así como en las estrategias de seguridad preventiva de la Policía; la supervisión y control del sistema de seguridad pública y sus diferentes agencias y componente (control de legalidad y de eficiencia); y la formulación de recomendaciones y sugerencias. g) La regulación y fiscalización del sistema de seguridad privada en todo lo referido al establecimiento de las pautas regulatorias de los servicios de seguridad privada legalmente establecidos; la concesión y administración de la habilitación a las entidades y empresas prestatarias del servicio de seguridad privada; la inspección y supervisión de dichas entidades y empresas, de sus actividades y de su funcionamiento; y la administración del régimen de infracciones y sancionatorio. 2. La constitución de un servicio civil de seguridad pública constituido por funcionarios y empleados profesionales específicamente abocados y entrenados en la dirección, gestión y evaluación de los asuntos de la seguridad pública, sobre la base de dos parámetros básicos: a) El diseño y establecimiento de un sistema de empleo público especializado en seguridad pública, ya sea adaptando y focalizando el sistema de empleo público vigente en la jurisdicción o creando un sistema específicamente abocado a los asuntos de la seguridad pública dentro de la propia administración pública.


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b) La integración de dicho servicio por agentes gubernamentales especializados en el ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema de seguridad pública, particularmente, del diseño y aplicación de las estrategias de control de delito, de la gestión político institucional del sistema de seguridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior del sistema policial. 3. La conformación en el ámbito del ministerio del ramo de un sistema institucional de “gestión directiva superior del sistema policial” asentado en el ejercicio de dos labores fundamentales históricamente desarrolladas por las cúpulas policiales pero que son una responsabilidad indelegable de las autoridades gubernamentales del sector, a saber: a) La dirección superior del sistema policial, que comprende las siguientes tareas: i. La gestión del conocimiento acerca de la seguridad pública que consisten en producir y actualizar el conjunto de conocimientos indispensables para planificar la labor policial, tales como el cuadro de situación acerca del delito y los conflictos vulneratorios del orden público democrático así como el diagnóstico institucional policial acerca de la estructuración organizativa y funcional real de los principales componentes y prácticas del sistema policial. ii. El diseño y formulación de las estrategias policiales, en particular, las estrategias de modernización institucional de la Policía, las estrategias de seguridad preventiva y las estrategias de seguridad compleja. iii. La conducción funcional superior del sistema policial mediante la conformación de un centro de análisis, planificación y control operacional policial responsable de producir la inteligencia criminal estratégica y táctica; diagramar, dirigir y evaluar las operaciones e intervenciones policiales —preventivas y complejas—; y programar el desarrollo logístico y de infraestructura policial en función del accionar de la Policía. b) La administración general del sistema policial que abarca: i. La planificación y ejecución presupuestaria del sistema policial, sus componentes, subjurisdicciones y del conjunto de los programas presupuestarios atinentes a las funciones correspondientes a ser llevadas a cabo por la Policía. ii. La gestión económica, financiera, contable y patrimonial del sistema policial, de sus diferentes componentes y dependencias.


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iii. La planificación y gestión logística y de infraestructura del sistema policial a partir de los requerimientos surgidos desde las instancias institucionales y policiales encargadas de la dirección y el desarrollo de las labores de seguridad preventiva y compleja. iv. La gestión administrativa del sistema policial mediante la conformación y administración de la mesa de entrada única y el circuito y sistema de despacho y los archivos de expedientes y actuaciones administrativas. v. La gestión de los recursos humanos del sistema policial, excepto la planificación y decisión de la ocupación de los cargos y destinos policiales que deberán ser llevada a cabo por las instancias institucionales encargadas de la conducción operacional de la fuerza. vi. La asistencia jurídica del sistema policial mediante el asesoramiento jurídico-legal; la intervención previa en los actos administrativos; la producción de los dictámenes jurídicos; el diligenciamiento de los oficios judiciales; la sustanciación de los sumarios administrativos disciplinarios; y la denuncia ante la Justicia penal competente de los eventuales delitos de acción pública conocidos. vii. La dirección de las relaciones institucionales del sistema policial a través de la gestión de las relaciones y la coordinación institucionales con otros organismos, empresas prestatarias de servicios generales y de seguridad; y con toda otra instancia pública o privada, nacional o extranjera, siempre que no se trate de las propias labores policiales de carácter operacional. 5.2) La modernización del sistema policial argentino La modernización del sistema policial argentino y su adecuación a la imperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en materia de prevención y conjuración delictiva y en las labores de investigación criminal requiere la implementación de una serie de políticas y medidas que tiendan a superar los mencionados anacronismos y a construir verdaderas “policías ciudadanas”. Se trata de lineamientos de corto, mediano y largo plazo cuya implementación debe ser gradual pero duradera en el tiempo. La superación de estas deficiencias debería centrarse en el cambio y modernización de las formas de trabajo policial en el ejercicio de sus funciones preventivas e investigativas así como en la vida institucional de la agen-


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cia policial en todo lo referido a sus estructuras de mando y sus carreras profesionales. En este marco, la modernización policial debería centrarse en los siguientes ejes básicos: 1. La reforma y modernización del sistema policial de seguridad preventiva, mediante programas de racionalización de la estructura del personal policial para dedicar el grueso del personal al desarrollo de labores de “policiamiento preventivo”; la estructuración de un sistema de mapeo delictivo preventivo y la articulación de nuevas modalidades de intervención preventivas de carácter táctico y focalizado; y la conformación de una sección de Policía Comunitaria. 2. La reforma y modernización del sistema policial de seguridad compleja e investigación criminal, a través de la conformación de un área de inteligencia criminal compleja, la articulación de grupos de investigación altamente profesionalizados y especializados en determinadas modalidades delictivas, la informatización de la labor de inteligencia e investigación criminal compleja y la paulatina conformación de la Policía Judicial. 3. La reestructuración de la profesión policial, mediante la reformulación de la estructura de personal y de la carrera policial sobre la base de la conformación de un nuevo régimen escalafonario asentado en la diferenciación del agrupamiento policial —abocado a las labores policiales de carácter operativas y en cuyo marco se diferencie, a su vez, al escalafón de seguridad compuesto por el personal policial que desempeñan las labores de la seguridad preventiva, del escalafón de investigaciones, compuesto por el personal policial dedicado a las tareas de investigación e inteligencia criminal— con relación al agrupamiento técnico administrativo dispuesto para la atención de las funciones, profesionales, técnicas y administrativas del sistema policial, la institucionalización de carreras profesionales policiales específicas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón, la supresión de las categorías de oficiales y suboficiales y la creación de una categoría única para el personal policial, en cuyo marco se estructure un sistema propio de jerarquías para cada una de las carreras policiales específicas que, además, cuente con menos grados —todos ellos de oficiales—, y la conformación de nuevos parámetros de formación y capacitación del personal policial. 4. El fortalecimiento de los mecanismos de “control policial”, a través del establecimiento de un nuevo régimen disciplinario y de ética policial que garantice el ejercicio pleno del derecho de defensa, el debido proceso, la exigencia material absoluta de predeterminación norma-


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tiva de las conductas y sanciones correspondientes, y la conformación de un mecanismo de control de los abusos funcionales sobre el personal policial mediante la institucionalización de una defensoría policial. 5.3) La descentralización del gobierno de la seguridad en el plano local La descentralización de la seguridad en el plano local conlleva a la conformación de un consorcio institucional abocado al gobierno de la seguridad ciudadana local constituido por el gobierno municipal, el sistema policial y la comunidad, en función de estructurar un sistema eficiente de resolución de los conflictos y de prevención de delitos en dicho ámbito, todo ello sobre la base de los siguientes parámetros: 1. El fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridad pública en torno de los siguientes ejes: a) La conformación y/o el fortalecimiento en el ámbito del Municipio de una Secretaría de Seguridad Pública en cuyo marco se regulen y dirijan las actividades preventivas generales, las estrategias e iniciativas institucionales formuladas e implementadas al respecto y el vínculo regular con las policías que desarrollan sus labores en el ámbito local y con las diferentes instancias de participación comunitaria en los referidos asuntos, en particular: i. La gestión de la información y planificación estratégica de la seguridad pública local y, específicamente, (i) la gestión de la información y la producción de los análisis referidos a las problemáticas relevantes de la seguridad pública local; (ii) la producción y actualización permanente de un cuadro de situación del delito y la violencia en el ámbito local; y (iii) la planificación estratégica asentada en la formulación de la estrategia institucional —diagnóstico institucional y planes de reforma y modernización institucional— y de las estrategias de control de las diferentes modalidades delictivas y de violencia. ii. La coordinación y/o dirección político institucional del sistema policial local abocada al enlace y la labor conjunta con las policías locales o, si éstas dependen orgánica y funcionalmente del gobierno local, a la conducción institucional de la misma en el desarrollo de las estrategias policiales de prevención del delito y la violencia. iii. La dirección y coordinación del sistema local de prevención social de la violencia y el delito responsable de la formulación, implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención


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social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas estrategias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados. iv. La coordinación de la participación comunitaria en asuntos de seguridad pública local en todo lo referido a la identificación de los problemas de la seguridad local; la intervención en las estrategias sociales de prevención del delito y la violencia así como en las estrategias de seguridad preventiva de la Policía; la supervisión y control del sistema de seguridad pública y sus diferentes agencias y componente (control de legalidad y de eficiencia); y la formulación de recomendaciones y sugerencias. b) La conformación en el ámbito de los gobiernos locales de un servicio civil constituido por funcionarios y empleados profesionales específicamente abocados y entrenados en la dirección, gestión y evaluación de los asuntos de la seguridad pública local, particularmente, en todo lo referido a las experiencias comparadas locales e internacionales de gobierno y administración de los sistemas locales de seguridad pública; la identificación, análisis e interpretación de los problemas relativos a la seguridad local —tales como los desórdenes, conflictos, manifestaciones de violencia social y la criminalidad—, sus causas, manifestaciones, envergadura, tendencias y consecuencias en el escenario local; el diseño y aplicación de las estrategias de control de delito y la violencia; y el gerenciamiento político institucional del sistema de seguridad pública local en su conjunto y, específicamente, la dirección superior del sistema policial local, si éste dependiese del gobierno local, o la coordinación de labores conjuntas, si dependiese del gobierno provincial, estadual o nacional, para lo cual es fundamental el conocimiento y la formación del mencionado funcionariado local en todo lo atinente a la organización y funcionamiento de las policías locales, sus estructuras de mando, sus carreras profesionales y el control del desempeño concreto de las mismas en el ámbito de los vecindarios. c) La conformación de una “Junta Municipal de Seguridad Pública” abocada a la gestión estratégica de la seguridad pública local a través de la elaboración de un cuadro de situación de los problemas relativos a la seguridad local existentes en el ámbito municipal y vecinal; el diseño y la formulación de estrategias sociales y/o policiales preventivas o conjurativas; y la supervisión y avaluación del funcionamiento del sistema local de seguridad pública. Dicha Junta


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debería integrarse con las autoridades municipales —Intendente o Delegado y los funcionarios de la dependencia especializada en seguridad pública—; los representantes del poder legislativo local —si lo hubiera—; las autoridades policiales locales; y los representantes de los foros o asociaciones vecinales. d) La constitución en el ámbito de las legislaturas o concejos deliberantes de los municipios o alcaldías de la región de una “Comisión Legislativa de Seguridad Pública Local” abocada al abordaje y tratamiento legislativo de todos los asuntos referidos o relacionados con la materia, con la finalidad de establecer el marco de regulaciones normativas en seguridad pública local —en el ámbito de su competencia— así como fiscalizar en el desempeño del gobierno local y de los actores sociales en materia de seguridad e intervenir en la formulación de políticas e iniciativas al respecto. e) La formulación, implementación y evaluación de las estrategias locales de prevención social de la violencia y el delito a través de un conjunto de iniciativas que podrían nuclearse en un conjunto de estrategias tales como: i. Las estrategias locales de prevención situacional centradas en la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicas altamente deterioradas o que sirven de lugares de desarrollo de situaciones desorden público, de violencia o delictivas. ii. Las medidas locales de fomento de la convivencia comunitaria tales como la promoción del cumplimiento de normas de convivencia, los guías cívicos de fomento de buenas prácticas y conductas sociales, las campañas publicitarias de difusión para estimular comportamiento favorables a la convivencia social o al cuidado del espacio público, etc. iii. Las estrategias locales de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia mediante iniciativas tendientes a la desarticulación, disminución o limitación de aquellos elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia, tales como políticas de desarme y control de armas, programas de prevención y control de adicciones, planes y medidas de prevención y reducción de la violencia intrafamiliar, programas de control y disminución de accidentes viales, etc. iv. Los mecanismos locales de resolución pacífica de conflictos tales como la conformación y/o fortalecimiento de los juzgados de paz, las unidades de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentralizadas, las guardias municipales.


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v.

Las modalidades locales de vigilancia preventiva mediante el establecimiento y gestión de mecanismos de vigilancia de espacios públicos y vías de circulación y de alerta temprana a través de sistemas de circuitos cerrado de televisión, dispositivos de vigilancia local y aviso temprano o el número único de emergencias. vi. Las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnerables de alto riesgo a través de intervenciones sociales focalizadas sobre comunidades vulnerables y la desarticulación de redes y grupos delictivos allí desplegados; entre otras. 2. El fortalecimiento de la participación comunitaria en la seguridad pública local sobre la base de los siguientes ejes: a) La conformación o fortalecimiento de foros o juntas de participación comunitaria en la seguridad pública local como canales y prácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la acción y la intervención de ciertos actores sociales y comunitarios —asociaciones, organizaciones no gubernamentales, entidades de la sociedad civil y agrupamientos vecinales— en los asuntos de la seguridad pública, particularmente, en todo lo atinente a: i. La identificación de los problemas locales de seguridad pública, en particular aquellos referidos a los conflictos, faltas y delitos existentes en la jurisdicción actuante. ii. La participación en la formulación, implementación y control de las políticas y estrategias de prevención —social y policial— de la violencia y el delito desarrolladas por los actores institucionales en el ámbito local. iii. La supervisión y control de legalidad y de eficiencia del sistema de seguridad pública y de sus componentes y actores. iv. La formulación de recomendaciones y sugerencias normativas, políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parlamentarias, policiales y/o sociales relativas a las cuestiones de la seguridad pública. b) La creación de la figura del “Defensor Local de la Seguridad Pública”, elegido directamente por la comunidad o indirectamente por los foros o juntas de participación comunitaria, con la misión de defender los derechos individuales y colectivos de los habitantes frente a los hechos u omisiones de los gobiernos locales o de otros organismos y dependencias oficiales así como de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad actuantes en el ámbito local, siempre que impliquen el ejercicio ilegítimo, irregular, abusivo, arbitrario,


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negligente o delictivo de sus funciones, pudiendo en tal caso realizar denuncias, recomendaciones u otros tipos de acciones. 3 La desconcentración y/o descentralización del sistema policial en el ámbito local mediante la conformación de unidades o secciones policiales especializadas en el “policiamiento” comunitario o de proximidad, dependientes funcional y/o orgánicamente de las autoridades gubernamentales locales. 5.4) La reforma de la justicia penal La reestructuración de la Justicia criminal y del sistema penitenciario debe partir de (i) el establecimiento de un nuevo sistema procesal penal que instituya un sistema de investigación criminal eficiente, asignando a los fiscales la responsabilidad exclusiva de la investigación criminal y dotando al Ministerio Publico fiscal de una organización flexible y eficiente; (ii) la jerarquización y profesionalización de la Policía abocada a asistir a los fiscales en la investigación criminal, a través de la conformación de un cuerpo funcionalmente dependiente del Ministerio Público, altamente calificado y especializado en la utilización de los medios adecuados para labores generales, operativas, técnico -científicas de la investigación criminal; la conformación de un cuerpo de fiscales e investigadores especializados en la persecución de aquellos delitos que producen un grave daño social y que están básicamente referidos a la criminalidad compleja; (iii) la creación de un servicio de asistencia, protección y patrocino a las víctimas de delitos; así como también (iv) la conformación de mecanismos de mediación, compensación y reparación del damnificado en el proceso penal destinado a aquellos delitos de menor gravedad que alteren gravemente la convivencia social; (v) el establecimiento de un sistema de alcaldías para el alojamiento de contraventores y detenidos y la conformación de nuevos espacios institucionales de ejecución de las penas privativas de la libertad, de acuerdo con todos los requisitos establecidos por la normativa constitucional, nacional e internacional en la materia, garantizando su ubicación geográfica de manera de asegurar el cumplimiento del principio jurídico de la inmediación del condenado con respecto a su medio familiar y social; y (vi) la promoción de una política criminal basada en el principio de la privación de la libertad como último recurso, privilegiando las alternativas a la pena privativa de la libertad en los diversos niveles —judicial y ejecutivo— e impulsando la apertura de la institución penitenciaria a través de diversos mecanismos de inserción activa del detenido en la vida social, con la colaboración de empresas, organizaciones no gubernamentales, instituciones educativas públicas y privadas.


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A esos efectos, la reforma judicial podría asentarse en tres ejes fundamentales: 1 La reforma del Código Procesal Penal de la Nación asentado en el establecimiento de un sistema de investigación criminal basado en la asignación a los fiscales de la responsabilidad exclusiva de la investigación criminal y en el juicio oral. 2 El fortalecimiento de la labor del Ministerio Publico Fiscal en el ámbito de la Procuración General de la Nación mediante la capacitación y la organización adecuada a la reforma procesal planteada, la conformación de cuerpos de fiscales especializados en determinadas modalidades delictivas y la conformación de la Policía Judicial. 3 La reconversión del sistema penitenciario federal y, en ese marco, la construcción de cárceles.


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Anexo I Evolución de la distribución de hechos delictuosos desde 1990 a 2004

Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadísticas policiales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.


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Anexo II Evolución de tasas de delitos años 1992 - 2004

Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadísticas policiales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.


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Anexo III

Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.


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Anexo IV Presupuesto Nacional Ejecutado En millones del pesos

Año

Servicio de Defensa y Seguridad

Defensa

Seguridad

Sistema penal

1993

3.249,4

2.006,0

1.110,3

133,1

1994

3.442,8

2.011,0

1.281,3

150,5

1995

3.451,7

1.987,1

1.317,1

147,5

1996

3.398,6

1.982,1

1.274,1

142,4

1997

3.354,3

1.975,8

1.244,7

133,8

1998

3.368,2

1.970,0

1.258,7

139,5

1999

3.498,8

2.032,5

1.321,8

144,5

2000

3.381,8

1.891,0

1.318,5

172,3

2001

3.245,1

1.853,3

1.227,1

164,7

2002

3.504,5

2.013,8

1.326,8

163,9

2003

4.210,3

2.300,0

1.705,2

205,1

2004

4.915,1

2.453,6

2.152,0

309,5

2005

5.457,3

2.702,0

2.307,8

447,5

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.


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Anexo V Instituciones policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina Número de efectivos PROVINCIA Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luís Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumán Subtotales Prefectura Naval Argentina Gendarmería Nacional Policía Federal Argentina Policía de Seguridad Aeroportuaria Subtotales TOTAL GENERAL

Efectivos

Superficie (km2)

Población

Policía por habitante

44.240 2.025 11.141 4.333 3.824 2.563 6.832 3.141 3.451 1.769 2.570 5.790 3.571 4.140 3.710 4.685 2.887 1.451 1.898 14.100 3.697 1.005 5.211 138.034 17.210 25.349 39.646 2.377* 84.582 222.616

307.571 102.602 165.321 88.199 99.633 224.686 78.781 72.066 53.219 143.440 89.680 .148.827 29.801 94.078 203.013 155.448 89.651 76.748 243.943 133.007 136.351 21.571 22.524

13.755.993 330.996 3.052.747 926.989 978.956 408.191 1.152.090 489.276 609.048 298.772 287.924 1.573.671 961.274 471.825 549.204 1.065.291 617.478 367.104 196.876 2.975.970 795.661 100.313 1.331.923

311 163 274 214 256 159 169 156 176 169 112 272 269 114 148 227 214 253 104 211 215 100 256

Fuente: Con relación a las policías provinciales: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, República Argentina, Abril de 2004. Con relación a las policías y fuerzas de seguridad federales: elaboración propia sobre la base de la Ley de Presupuesto Nacional de 2006. * Estos datos corresponden a febrero de 2006.


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INSEGURIDAD SUBJETIVA: NUEVO CAMPO DE INVESTIGACIÓN Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Gabriel Kessler

1. Introducción Este capítulo presenta los ejes principales de un campo de investigación relativamente novedoso en los países centrales y poco desarrollado en América Latina; la inseguridad subjetiva o miedo al crimen, “fear of crime”, tal como se lo denomina en los países anglófonos. Parto de considerar a la inseguridad subjetiva como un problema autónomo respecto de la seguridad objetiva o de las tasas de delito “reales”. El miedo al delito en una sociedad, en un período determinado, es el resultado de un proceso sociocultural cuya relación con la inseguridad objetiva no es del orden “representación-realidad”. Esto exige ir más allá de preguntarnos si el temor es o no ajustado a la situación del delito en una sociedad, e intentar elucidar la cultura de seguridad de una sociedad y de sus distintos grupos (según sexo, clase, edad e inscripción política, entre otros). Cultura de seguridad que comprende un nivel de aceptación —y eventualmente naturalización— de ciertos niveles de inseguridad objetiva, concernientes a algunos delitos pero no a otros; que promueve ciertos comportamientos para controlar el sentimiento de inseguridad y está conformada por narrativas locales explicativas del delito, de sus causas y soluciones y, de este modo, se articula con determinadas demandas políticas. Aquí reside, en el marco de este libro, el interés central del tema; ya que las consecuencias políticas del miedo al crimen son preocupantes: el creciente consenso hacia políticas penales más punitivas en las últimas décadas en un gran número de países está vinculado, entre otros factores, al crecimiento del temor en la sociedad. Distintos trabajos demuestran que el miedo al delito posee una autonomía relativa frente a los vaivenes de la inseguridad objetiva. En Estados Unidos e Inglaterra, el temor al crimen se mantiene muy alto, a pesar de la disminución de los delitos en la última década; también las políticas más punitivas aparecen años o décadas más tarde de los picos más altos de victi-


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mización (Garland, 2005). En rigor, el temor al crimen es hoy elevado en casi todas las grandes ciudades del mundo, más allá de las tasas de criminalidad. En América Latina, mientras las ciudades de Guatemala y de San Salvador tienen tasas de homicidios cada 100.000 habitantes veinte veces mayor (103 y 95 respectivamente) que Buenos Aires y Santiago de Chile (alrededor de 5)1, en las cuatro ciudades los indicadores de inseguridad subjetiva no son muy diferentes. Si nos guiamos por las Encuestas de Victimización de cada ciudad, ellas nos informan que en Buenos Aires el 66% de la población entrevistada afirma sentirse insegura (2003); el 53% en Santiago (2003); el 50% en San Salvador (2004) y el 61% en ciudad de Guatemala (2005). Si la existencia de un campo de estudios sobre el miedo al crimen tiene alrededor de cuatro décadas, el miedo en general, emoción humana y animal central, ha sido objeto de estudio no sólo de la psicología y de la etología, sino también de la historia y de la filosofía. J. Delumeau, el gran historiador del tema (1978, 1989, 2002), señala que se trata de una emoción de shock, a menudo precedida por la sorpresa y toma de conciencia de un peligro inminente. Las reacciones fisiológicas y somáticas son diversas: desde la aceleración hasta la reducción de latidos, respiración rápida o lenta, inmovilidad o, al contrario, hiperactividad casi incontrolable. En tanto advertencia de una probable amenaza, es una emoción útil para la legítima defensa, aunque no siempre es aprovechada por el organismo. De emoción individual, se transforma en pánico al volverse un sentimiento colectivo; la historia de la humanidad presenta innumerables ejemplos de tales características. Tres décadas atrás, S. Cohen (1972) desarrolló el concepto de “pánico moral” para dar cuenta de procesos sociales durante los cuales se identifica a un hecho como temible y amenazante y a un enemigo interno que lo encarna, constituyendo un peligro para la “gente común”. Los medios juegan un rol central en la construcción del pánico moral, al ubicar en agenda ciertos temas y también al reemplazarlos por otros nuevos. Angustia y miedo aparecen también diferenciados, el primero como una ansiedad más global, difusa, sin un objeto determinado, mientras que en el segundo se puede caracterizar un objeto, real o imaginario, de temor. Todo temor posee un carácter individual y colectivo a la vez; como afirma R. Reguillo, se trata de “una experiencia individualmente experimentada, socialmente construida y culturalmente compartida. Como forma de respuesta, se trata del plano de lo individual; sin embargo, la sociedad es la que construye las nociones de riesgo, amenaza y peligro, y genera modos de respuestas estandarizadas, reac-

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Datos del BID 1999-2003.


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tualizando ambos —nociones y modos de respuestas— según los diferentes períodos históricos” (1998:5). A pesar de tratarse de un sentimiento central en la vida humana, gozó de escaso prestigio en el pensamiento clásico, al asociarse miedo con cobardía y temeridad con coraje y valentía, en contextos culturales que valoraban las hazañas militares. Señala J. Delumeau (2002) que tempranamente el miedo era “evidencia de un nacimiento bajo” según la fórmula de Virgilio, luego retomada por pensadores posteriores, que atribuían a los pobres una propensión a la cobardía y, de este modo, legitimaban su dominación. Recién con la Revolución Francesa los sectores populares adquirieron “el derecho a la valentía”, pero por eso mismo se transformaron en un objeto privilegiado de temor para la burguesía. Los miedos han cambiado a lo largo de la historia, aunque en su trasfondo se advierte la permanencia del miedo a la muerte. La noche, el mar, las pestes, el hambre, el interior de un cuerpo humano incognoscible, la brujería y las herejías fueron los miedos previos a la Modernidad, en imaginarios sociales que amalgamaban la dimensión material y espiritual; la furia divina y las catástrofes naturales. Los poderes terrenales, por su parte, también atizaron algunos miedos, en particular aquel que designa una alteridad amenazante. Delumeau elabora una hipótesis general que recorre la historia de la humanidad: cuando más amenazado se siente un poder, más señalará enemigos externos —pero sobre todo internos— como fuente de temor y peligro y, de este modo, la necesidad de controlarlos, someterlos o lisa y llanamente eliminarlos. En contrapartida, en períodos de mayor tranquilidad, donde la sensación de peligro para el poder se atenúa, también se morigera la constitución de un otro amenazante. Marcando un punto de ruptura con el pensamiento clásico, Hobbes (1980 [1651]) fue el primer filósofo que comprendió la intrínseca naturaleza humana del miedo; un miedo a la muerte, a nuestra condición de mortales. Para Hobbes, el miedo está en el origen de la política, en cuanto no habría política sin miedo. El temor al otro, a ser violentados por el prójimo, es lo que lleva a firmar el contrato originario de adscripción al Leviatán. Como afirma R. Espósito (2003) Hobbes logra, por un lado, trasponer el miedo de sentimiento vergonzoso a primer motor de la actividad política y, por otro, a ubicarlo en el origen no de las formas más defectuosas de Estado sino de las más legítimas y positivas. El miedo no se debe confinar al universo de la tiranía y despotismo, sino al lugar fundacional del derecho y la moral; no sólo genera fuga y aislamiento, sino también es constructivo y generador de comunidad. R. Bodei (1995) señala que para Hobbes, lejos de ser una pasión irracional, miedo y razón son indisociables: la razón es impotente sin el miedo, porque la adhesión voluntaria a Leviatán encubre el


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miedo a la muerte y, por su parte, el miedo es ciego sin la luz del cálculo racional, el único medio del que disponen los hombres para reconocer en Leviatán el único margen de solución pacífica de los conflictos entre los hombres. 2. El miedo al crimen2 El temor al crimen no se destaca entre los miedos previos a la Modernidad. La muerte violenta a manos de un prójimo conocido era un elemento omnipresente en las relaciones interpersonales hasta el final de la Edad Media: que una disputa, una fiesta popular o un simple encuentro entre conocidos terminara en una muerte no causaba casi sorpresa ni condena (Lagrange, 1995). La confluencia de una serie de condiciones explica la emergencia del temor al crimen en su forma moderna: la disminución de las violencias interpersonales y el mayor auto-control implicó una renovada sensibilidad hacia la violencia. El incremento de la esperanza de la vida permitió pensar el pasaje por la tierra como un período a ser valorado y, en lo posible, extendido. En el pensamiento jurídico, por su parte, comienza a cobrar centralidad la idea de intención y responsabilidad individual en los actos. Eran tiempos de conformación de una burguesía urbana al final del Renacimiento, de mayores períodos de paz entre guerras: así, a la vez que se valorizaban los bienes, dando lugar al nacimiento de la industria de los seguros, el grueso de los delitos pasa de ser rurales a urbanos, emergiendo la ciudad como espacio de temor. El tipo de delito conoce asimismo una mutación: de resultado de una pasión henchida, ofensa al honor o amenaza de infamia, sin intención de dolo, cometido entre conocidos en pequeñas comunidades, va mutando en un acto cometido en el anonimato de la ciudad entre desconocidos, donde el cuerpo del otro es sólo un obstáculo para obtener el bien deseado. Así, la emergencia del sentimiento de inseguridad subjetiva se da, paradójicamente, cuando se produce la pacificación de la vida social. La Revolución Francesa marca un punto de inflexión, cuando la preocupación por la seguridad va a confundirse con el temor a la insurrección de los pobres, convirtiéndose en una de las formas de oposición entre proletariado y burguesía. La peligrosidad de las clases trabajadoras irá amenguán2

En este apartados y algunos subsiguientes se retoman ideas de mi trabajo “Inseguridad subjetiva, sociedad y política: aportes para un debate latinoamericano” publicado en Moro, J. Juventudes, violencia y exclusión. Desafíos para las políticas públicas, Guatemala, INDESINAP, 2006.


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dose a medida que su situación mejore y cambiando de forma al organizarse en sindicatos: del temor a los desmanes ligados al pauperismo a la amenaza de la acción colectiva de una clase revolucionaria. En las últimas décadas del siglo XX, aumentará la inseguridad subjetiva en casi todas las regiones. Algunos rasgos atraviesan las distintas sociedades: una creciente sensibilidad frente a todas formas de riesgo e inseguridad, una mayor experiencia del delito para los sectores medios. Esto se combina con elementos propios de cada sociedad, que contribuye a configurar localmente al otro amenazante, jóvenes en general, si es posible étnicamente identificable. Grupos de jóvenes de ascendencia latina o afroamericana en Estados Unidos; los hijos de la inmigración del Norte de Africa en Francia, combinándose de manera particular con el temor al terrorismo, que genera un nivel de confusión y oportunismo político tal que recientemente se ha debatido en los gobiernos centroamericanos la eventual relación entre Al Qaeda y Las Maras de América Central. El miedo al crimen es una experiencia cotidiana en la América Latina actual. En las últimas décadas, se observa un pasaje de la tematización de los miedos ligados a las dictaduras, violencias del Estado y guerras civiles al crecimiento del sentimiento de inseguridad frente al delito. Sin embargo, es aún un campo de investigación incipiente en la región (por ejemplo Rotker, 2002; Villa Martínez, 2003, para el caso de Medellín) donde se destacan los trabajos de Rosanna Reguillo (1997, 1998, 2000, 2001) cuya obra es capital para comprender diversas facetas del fenómeno en las urbes modernas. En la Argentina, la preocupación por el delito tiene desde hace algunos años un lugar central en la agenda de preocupaciones de la sociedad. Sin embargo, hay que recordar que no se trata de una preocupación totalmente novedosa. Ya en los primeros años de la reinstauración democrática, las investigaciones de opinión pública destacaban su presencia, sobre todo en el conurbano bonaerense y, en gran medida, vinculados con la “mano de obra desocupada”, vinculada con los represores de la última dictadura militar que protagonizaron hechos de gran resonancia. Estudiar el miedo al crimen es problemático: por un lado, como toda emoción o sentimiento de difícil abordaje, sólo se accede a un discurso posterior o a acciones con el que se lo relaciona. Además, en una tradición más bien racionalista de la sociología, no hay suficientes elementos para tratar emociones y sentimientos colectivos. Se trata de un concepto polisémico (para el investigador y para los individuos): con un gran parecido de familia a otras nociones, como angustia pero también incertidumbre o riesgo. Pero más particularmente, desde los primeros estudios, el miedo al crimen era sospechoso de expresar otras cosas: angustias urbanas difusas o temores poco nombrables que se cristalizaban en el temor a la victimización.


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En las primeras investigaciones realizadas en Estados Unidos, a fines de los años sesenta, la creciente preocupación por la seguridad era interpretada como una expresión de la inquietud por los incipientes procesos de integración de los afroamericanos (Furstenberg, 1971). Se debe sortear también un problema: puesto uno a mirar la sociedad a través de esta lente, debe resistirse la tentación de concluir qué estamos sumidos en una infinidad de temores, sin diferenciar entre efímeros y permanentes, ni entre sus gradaciones diversas. Si el miedo no ha sido tematizado profundamente en la teoría social, si lo ha sido uno de sus conceptos cercanos, el riesgo. Dos han sido las formas principales en que se ha declinado tal término. En un principio, tal como lo señala F. Ewald (1996) en su obra de referencia sobre el “estado de bienestar”, la noción de riesgo está en la base del derecho laboral moderno. A fines del siglo XIX, los accidentes de trabajo comienzan a ser considerados un mal inherente a la industrialización, que no genera culpables aunque si un derecho preestablecido administrativamente de resarcimiento para quienes lo sufren. El riesgo se convierte en un peligro de tipo particular, aleatorio, sin causa. Paradójicamente, su predicción es posible, justamente, por su carácter aleatorio, a partir del cálculo de probabilidades: la fijación de regularidades en torno a esperanzas de vida de distintos grupos laborales, accidentes probables o, en otros orden de cosas, robo o pérdida de bienes, serán la base de la expansión moderna de los seguros. La noción de riesgo reaparece en el pensamiento social hace más de una década, aunque con un sentido un tanto diferente. U. Beck (1998) y A. Giddens (1994) lo consideran un rasgo de la Modernidad tardía. Para ellos, la sociedad actual se caracteriza por la existencia de un sistema económico que genera riesgos tecnológicos, ecológicos y sociales desconocidos hasta el momento, de una magnitud tal que no pueden ser asegurables. Para Beck, en un mundo donde se ha generado una intensa división del trabajo, se diluye la responsabilidad sobre el riesgo, dado que cada eventual responsable puede descargar su culpa en otras de las partes interdependientes. Una diferencia frente al pasado, es que la humanidad, en la Modernidad tardía, está sometida a la reflexividad, entendida entre otras características, como auto-confrontación frente a los resultados futuros de las propias elecciones y la posibilidad de ir reorientando la propia biografía en cada ocasión; por lo cual hay una mayor responsabilización por las consecuencias de las propias elecciones. Ahora bien, ¿puede considerarse un riesgo ser víctima de un delito? En términos estrictos diríamos que sí: las mediciones de victimización permiten calcular, según la categoría de edad, sexo y “tasa de exposición”, —léase la presencia en los espacios públicos—, los riesgo que cada uno corre; de hecho los seguros por distintos tipos de robo y la pérdida de la vida muestran que


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ellos entran dentro de los riesgos asegurables. Sin embargo, desde un punto de vista cultural, la victimización es un riesgo particular. Como se dijo, cada cultura de seguridad define que riesgos son tolerables y cuales no. Así, el miedo al delito hace presente, sobre todo, el miedo a la muerte —propia y de los seres queridos—, a la violencia sexual y delinea un otro amenazante de los bienes y de la vida. Por ello es un riesgo difícil de aceptar y que fácilmente ayuda a legitimar rétoricas de todas las formas de “defensa”. En tal sentido, el delito como riesgo genera una demanda más férrea de control que otros riesgos, como por ejemplo, la seguridad vial, causante de un número mucho mayor de muertes y lesiones que los delitos dolosos.

3. Consecuencias del miedo al crimen D. Garland (2005) muestra como la centralidad del temor en la experiencia cotidiana de las clases medias de Estados Unidos e Inglaterra a partir de los años setenta, debilitó el sostén que las elites progresistas dieron durante décadas al welfarismo penal y generó un consenso hacia las políticas de corte más punitivo. Hale (1996) sistematiza distintas investigaciones que dan cuenta de la forma en que el temor afecta la vida en sociedad. En primer lugar, fractura el sentido de comunidad y vecindad al ir vedando el uso de espacios públicos considerados peligrosos. En los barrios donde reina el temor, se genera un mayor aislamiento entre las personas, que comienzan a desconfiar unas de otras. En segundo lugar, la reputación de área peligrosa genera una espiral de degradación socio-económica: los habitantes más prósperos se van, disminuyendo así la capacidad de recaudación local, la vida asociativa se debilita, los principales negocios cierran, decaen las inversiones y el valor de la propiedad, entre otras consecuencias. Amén de ello, la Policía y otras agencias públicas comienzan a desertar. Al naturalizarse la peligrosidad del área, a su vez, puede reforzar que se cometan más delitos cuando disminuye el control formal e informal. En tercer lugar, el temor está en la base de un incremento de la inequidad: si los habitantes de barrios más pudientes adoptan medidas privadas de protección y presionan a la Policía para una mayor presencia local, esto también desplaza el delito a las áreas de menor poder socioeconómico y capacidad de presión política, implicando una nueva desventaja para los más pobres, menos protegidos por las fuerzas públicas. En cuarto lugar, a partir de nuestra investigación en barrios del conurbano de la ciudad de Buenos Aires (Kessler, 2004) observamos el lugar del miedo en la regulación de la vida local. El miedo parecía ocupar el lugar vacante que antes había ocupado la organización fabril como principio


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regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de los hogares, determinaba períodos especiales (las vacaciones, los aguinaldos y su impacto en el comercio local), mantenía en vilo a la comunidad cuando acontecía algún conflicto (la huelga, el cierre o disminución de las fuentes de trabajo). La desestabilización del mundo obrero-popular también implicó la desregulación de la vida local. Nuestra hipótesis es que la sensación de inseguridad vino de algún modo a llenar ese vacío. El temor compartido llevaba a regular horarios de entrada y salida del hogar, marcaba circuitos de pasaje y evitaba otros; la amenaza, se transformaba en un tema central de conversación entre vecinos y servía como criterio de demarcación y exclusión interna, entre peligrosos y sus potenciales víctimas. No obstante, estos criterios de demarcación no llegaban tampoco a estabilizarse, ya que las nuevas formas de delito quiebran un principio del pasado: no robar en el propio barrio. Así, cuando el mismo hijo del vecino es visto como peligroso, se plantea la difícil pregunta de cómo marcar nuevas fronteras y distancias con ese otro cercano. En el párrafo anterior se introduce un tema inherente al miedo; la alteridad en el delito: ¿quien teme a quien? La inseguridad conlleva, en general, un incremento de la intolerancia, del temor y, muchas veces, el odio hacia ese otro amenazante, la mayoría de las veces imaginario. Los trabajos de Rosanna Reguillo muestran una diversidad de figuras que generan miedo y desconfianza en las urbes latinoamericanas: drogadictos, borrachos, prostitutas, jóvenes que escapan a la definición normalizada, travestis, homosexuales, figuras imaginadas como portadoras de los antivalores. El otro del delito tiene en casi todas las ciudades una apariencia reiterada: el joven varón de sectores populares, que aparentemente no estudia ni trabaja, seguramente se droga, un neo-marginal moderno. Ahora bien, si hay una serie de figuras de temor comunes a distintas sociedades, otras cambian según el país y el sector social. En nuestra investigación sobre Buenos Aires, se plantea una redefinición de la alteridad. Es el “otro urbano” al que se teme, sin embargo, la definición de ese otro no es simple. No hemos observado, en general, por parte de las clases medias y altas, una criminalización masiva de la pobreza; tampoco que sea tan potente como en el pasado la oposición tradicional, al interior de los sectores populares, entre “barrio y villa”, organizando las representaciones de alteridad y temor. Como dijimos, en los barrios estudiados, el otro estaba también adentro: era el hijo del vecino quien robaba, no era posible externalizarlo por completo, no estaba sólo afuera. Por su parte, entre los jóvenes, pero también en varios adultos, el mayor temor era a la Policía y a los servicios de seguridad privado, en particular de los lugares de esparcimiento (los “patovicas” de las discotecas). En cuanto a los sectores medios y altos, nuestra investiga-


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ción está mostrando, por un lado, una relación entre ruptura de confianza y temor. Aparecía un temor nuevo a trabajadores de servicios con los que se tiene vínculo cotidiano: trabajadoras domésticas y otros empleados de mantenimiento que podrían ser amenazantes. Por el otro, detectamos un temor difuso, a veces no muy legítimamente nombrable, a figuras urbanas percibidas en una posición social tal que podrían pasar de lo legal a lo ilegal. Así eran percibidos, para algunos, los cartoneros, piqueteros, jóvenes que limpiaban vidrios en los semáforos. En varias entrevistas se expresaba la sospecha sobre sus posibilidades de franquear, más por necesidad que por carácter, el límite frágil que separaría lo legal de lo ilegal. La centralidad del temor en la experiencia urbana actual lleva al proceso de “dangerization” (Lianos y Douglas, 2000), traducible por el neologismo de “empeligrosamiento”. “Dangerization” es la tendencia a evaluar cada contexto con categorías de amenaza de diverso tipo. Se produce una continua detección de amenazas; una prevalencia de percepciones defensivas sobre otras de carácter optimista y la dominación del miedo y la ansiedad sobre la ambición y el deseo. La amenaza se convierte en un criterio legítimo para evitar al otro; para impedir que se acerque y, si es posible, mantenerlo lo más alejado posible. En una era donde la sociedad democrática está institucionalizada, la frontera radical con el otro sólo puede legitimarse si éste es peligroso. De este modo, la alteridad amenazante se vuelve un nuevo criterio de estratificación legítimo, pues pareciera respetar el mandato democrático de no discriminar por raza o etnia, cuando en los hechos lo hace. En segundo lugar, el temor urbano está caracterizado por la deslocalización de las percepciones de inseguridad (Reguillo, 2000); es decir, la sensación que no hay ya zonas de inseguridad y de seguridad claramente definidas, sino que la amenaza puede estar en cualquier parte. En efecto, en el pasado, la posibilidad de localización jugaba un papel central para establecer las diferencias y demarcaciones entre lo inseguro y lo seguro, entre lo bueno y lo malo. En las urbes actuales, la sensación mayoritaria es que el peligro, la amenaza, está en todas partes y, por ende, se hace difícilmente controlable. Así, la angustia que genera un temor omnipresente, tanto como las retóricas mediáticas que lo institucionalizan, va erosionando pilares de las culturas democráticas: por un lado, favorece el consenso de políticas de “mano dura”; promueve el uso de armas para autodefensa; deslegitima la Justicia penal al considerarla blanda y puede favorecer la aprobación de la “justicia por mano propia”. Con todo, la relación entre preocupación securitaria y cultura política no es lineal. Robert y Pottier, en un trabajo realizado sobre la base de encuestas de opinión y publicado en 1997, muestran la persistencia durante dos décadas de un “síndrome conservador-autoritario” en el que


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iban juntas la preocupación securitaria, la xenofobia y el apoyo a la pena de muerte. Ciertos atributos hacían las veces de “antídoto” durante todo ese tiempo en contra de tal síndrome: ser de izquierda, tener mayor capital cultural, ser ateo o agnóstico. Esto cambia en un estudio recientemente publicado (2004) por los mismos autores. Emerge un nuevo grupo, los “neoinseguros”, para quienes se autonomiza la cuestión securitaria de los otros elementos del síndrome autoritario y se ubican dentro de los grupos antes exorcizados de tal preocupación. La extensión de la preocupación securitaria parecería tener un poder de corroer diferenciaciones políticas persistentes hasta hoy. En nuestro trabajo, se observaba la forma en que los sectores políticamente “progresistas”, consideraban estar realizando una suerte de “resistencia cultural cotidiana” al contradecir a sus amigos con discursos securitarios; intentar contextualizar su temor en una explicación sociológica que atenuara la culpabilidad de potenciales o reales agresores y mantener ciertas rutinas cotidianas de uso del espacio público, cuestionadas en sus grupos de referencia al considerarlas riesgosas. En todo caso, la sensación que tenían de estar contradiciendo a las mayorías, testimonia la hegemonía actual de los discursos más punitivos sobre el delito. Una segunda dimensión de lo político concierne a la cuestión de la confianza. Como lo ha señalado N. Lechner (2000), la inseguridad expresa un incremento de la desconfianza en las relaciones sociales. Coincidimos con esta idea, aunque es preciso ahondar en su relación específica con el miedo al crimen. En todo caso, Lechner nos lleva a preguntarnos sobre las formas de reconstrucción de confianza en nuestras sociedades como salida democrática del miedo, como forma de oponerse al incremento de la criminalización de las “incivilidades” y de las distintas manifestaciones de diversidad y disconformidad inherentes a una sociedad democrática. También la cuestión de la confianza y el delito puede pensarse a partir de los trabajos de N. Luhmann (1996). Para este autor, la función de la confianza es disminuir la complejidad propia a la vida social estableciendo un horizonte de certidumbre cotidiano; la desconfianza, en contrapartida, incrementa la complejidad. Ahora bien, una situación de desconfianza extrema también reduce complejidad porque se evitan toda una serie de transacciones. Puesto en los términos que nos interesan, en una situación de inseguridad extrema, la desconfianza podría llevar a evitar todo tipo de salida al espacio público. Sin embargo, como esto en general no sucede, ya que la vida social no se paraliza, el aumento de la inseguridad y, por ende de la desconfianza, aumenta la complejidad de la vida cotidiana: una serie de operaciones exigen ser revisadas y modificadas; se incorporan dispositivos de seguridad (encender alarmas antes de salir de casa, mayores reparos en la movilidad, no dejar que los hijos se desplacen solos, etc.). La vida social con bajos márgenes de confianza por


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la inseguridad se vuelve más compleja y, siempre dentro del marco teórico luhmanniano, podría pensarse a la demanda securitaria también como un intento de disminuir la complejidad, imperativo sistémico universal. 4. Pasado y presente del temor en la Argentina3 Hay un consenso actual de que la inseguridad frente al delito en la Argentina es un problema de los últimos años. Esto está presente tanto en los medios como en el trabajo cualitativo que hemos desarrollado (Kessler, 2007). En efecto, casi todos las personas entrevistadas en distintos lugares del país consideran que la inseguridad comienza, a lo sumo, a principios o mediados de los noventa. Nunca antes. La dictadura militar es, por supuesto, un capítulo aparte. A pesar de la imagen prevaleciente, las encuestas realizadas durante la década del 80 muestran que no se trata de una inquietud nueva. Ya en una investigación de 1985 la mitad de los entrevistados de los principales centros urbanos temían “ser asaltados en la calle”, y en 1987 el 96 por ciento consideraba muy o bastante importante el problema de la “violencia callejera”4. Las percepciones actuales no guardan memoria de esa situación. Cierto es que hubo un cambio cualitativo en las formas de referirse al delito que sin duda tiene su impacto en las percepciones y temores. Hasta hace unos años, el delito se expresaba en los medios sobre todo a partir de “casos”, hechos policiales específicos; pero la noción de “inseguridad” como una situación constante, con manifestaciones particulares en cada momento que confirman su omnipresencia, es una forma de relatar el delito que comienza a mediados de los noventa y que contribuye a configurar la estructura de sentimientos personales Si se habla de la “explosión de la inseguridad” y se la sitúa hacia 2004, los datos de serie del Latinobarómetro desde 1995 nos permiten elaborar algunas hipótesis sobre los procesos que fueron conformando esta percepción. En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones que tienen los entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país. Las mayores preocupaciones están ligadas al desempleo, luego a la pobreza y a la inestabilidad económica; sólo un 2,1% considera a la delincuencia en primer lugar (el promedio regional era 5,4%)5. Esto cambia en poco tiempo: en 1997 es elegido como el principal problema por el 8,7% de los entre3

4 5

El punto 4 y 5 retoman ideas de mi artículo “Miedo al delito y victimización en Argentina. Tendencias e hipótesis a partir de las Encuestas de Victimización”, en AA.VV, Tendencias del delito en Argentina, Fundación Ebert Buenos Aires, en prensa. Fuente: IPSA-Estudios de Opinión Pública. Sin duda, si se hubiera dado más de una opción, el temor al delito hubiera sido mayor.


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vistados; ahora si cercanos al promedio regional. La preocupación por el delito sigue su tendencia ascendente hasta 2002, cuando tras la caída de la Convertibilidad, las preocupaciones vuelven a concentrarse en la situación socioeconómica. Pasado el pico de la crisis, el delito como problema vuelve a ser importante en 2003 y 2004, alcanzando su mayor registro, por encima de la media regional. Distintas encuestas nacionales, por su parte, señalan que en 2003 es la primera vez que la preocupación por el delito supera a la del desempleo. O sea, hay un incremento paulatino de la preocupación por el delito y una suerte de “competencia” con los problemas socioeconómicos. Los datos muestran un efecto de vasos comunicantes: cuando disminuye uno de éstos, —como sucede en la actualidad, por la mayor estabilidad económica—, el otro cobra mayor protagonismo. Se puede hipotetizar entonces que desde mediados de los 90 se fue gestando una demanda securitaria que, eclipsada por la crisis del desempleo en 1995 y los sucesivos vaivenes que desembocaron en la crisis de 2001, recién cuando la situación económica parecía controlada hace eclosión. Otro dato que proporciona el Latinobarómetro y reafirma nuestra hipótesis es que a pesar de la baja preocupación señalada en 1995, ya un 87% de los entrevistados está de acuerdo con la afirmación de que “la delincuencia está en aumento“, valor que sigue aumentando hasta la última medición de 2002 cuando alcanza al 95%. También en 2002, ante la pregunta “se habla tanto de delincuencia, ¿para ud. es real o la gente exagera?”, el 96,4% se inclina por considerar que el problema es real. En síntesis, la amplia mayoría de la población considera desde hace 10 años que se trata de un problema en aumento. Ahora bien, más allá del temor, es innegable que durante la década de los noventa hubo un incremento muy significativo del delito, pero también fueron cambiando el alcance del temor y las figuras de lo amenazante. En la Argentina de la transición democrática, las imágenes del delito se asociaban con la herencia maldita de la dictadura. El tema de la época era la “mano de obra desocupada”: ex represores que en democracia se dedicaban a delinquir, al haber aprovechado los años de la dictadura para quebrar conformaciones delictivas de larga data y apropiarse de su especialización delictiva, como los “piratas del asfalto” o secuestros extorsivos (ver Isla, 2002, 2007). La asociación con la dictadura se va desdibujando durante los 90 a medida que se incrementa en paralelo la pobreza, el desempleo y el delito. Como decíamos, las formas de enunciación así como las actitudes y acciones de la sociedad fueron cambiando. Al menos si nos concentramos en los grandes medios nacionales y la televisión, las imágenes mediáticas en los últimos años se estructuran en torno a dos ejes: uno cambiante, la repentina aparición, rápida difusión y posterior decrecimiento de formas de delito novedosas tituladas como “olas”. Primero fueron los robos en taxis, luego los


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“secuestros express”, más tarde hombres arañas que entran por la noche en los edificios, el asalto teñido de sadismo contra ancianos desprotegidos y, más recientemente, los “motochorros”. El segundo eje, a diferencia del primero, se mantiene estable: se consolida la imagen de la “nueva delincuencia”: de ladrones muy jóvenes, producto de la crisis económica y social, de la desestructuración familiar, incapaces de dosificar la violencia al no adscribir a los códigos de comportamiento de los ladrones profesionales de antaño. Sería necesaria, claro está, complementar y comparar estas imágenes con lo que aparece en los medios provinciales. La relación entre temor y desconfianza a las instituciones de seguridad y la Justicia, también se verifica en la Argentina. Dammert y Malone (2002) demuestran la correlación entre desconfianza en la Policía, altos niveles de corrupción y sensación de inseguridad para el caso argentino. No es lo único: la imagen de los jueces, según un estudio reciente, era sólo en un 9% positiva (La Nación 30/07/07). Apenas un 14% de los encuestados confía en la igualdad de trato ante la Justicia y un 46% opina que es muy o bastante probable sobornar a un juez (Latinobarómetro 2004). La opinión sobre la Policía no es mejor. La confianza en la Policía está en el 19% en 2001 y 26% en 2002. La “cifra negra”, la tasa de delitos no denunciados, indicador de baja confianza en la eficiencia policial, es también muy alta como lo muestra la Encuesta de Victimización. En resumen, los datos permiten elaborar la hipótesis de una demanda de inseguridad que venía gestándose desde hacía años. En los 90, no sólo aumenta el delito, sino que cambia su forma de representación mediática, al pasarse de los “casos” específicos a la inseguridad como situación omnipresente. En fin, también están presentes otros factores clásicos explicativos de la inseguridad, como la baja confianza en las instituciones encargadas de brindar seguridad ciudadana: la Policía y la Justicia.

5. Victimización y temor En este punto. presentamos un panorama de la situación actual y particularmente de la relación entre victimización y temor, a partir de los datos de las Encuestas de Victimización realizadas por la Secretaría de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación6 6

Las encuestas de victimización se realizan a la población en general e intentan determinar los delitos sufridos por los individuos y que no necesariamente se han declarado, lo que se ha llamado la “cifra negra” de la criminalidad. Para un exhaustivo análisis de las Encuestas de Victimización en Argentina ver Sozzo, M. s/f.


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desde 1997. El siguiente cuadro presenta la relación entre evolución de la victimización, percepción de probabilidad de ser victimizado y sensación de inseguridad en las calles entre 2003 y 2005. Cuadro 1 Evolución victimización, temor en la calle y percepción de probabilidad 2003-2005

Victimización general 2003 Victimización general 2005 Percepción de probabilidad 2003 Percepción de probabilidad 2005 Sentirse inseguro en las calle 2003 Sentirse inseguro en la calle 2005

Ciudad de Buenos Aires 37,5 29,4 37,8 57,5 62,9 63,0

Gran Buenos Aires 42,2 33,0 57,0 58,7 69,8 67,3

Fuente: Encuesta de victimización 2003-2005. Dirección Nacional de Política Criminal.

La lectura del cuadro muestra claramente que la disminución de la victimización no se acompaña de una disminución del temor en las calles ni de la percepción de ser victimizado. La hipótesis sobre un acomodamiento en el tiempo de las percepciones a las tasas de seguridad objetivas puede resultar demasiado optimista. En efecto, la experiencia de diversos países muestra que la dinámica del temor y de la victimización tienen un grado de cierta autonomía y dado que la victimización no disminuye drásticamente, no es inexorable una disminución de la inseguridad subjetiva. Un punto en el que la Argentina coincide con otros países es que la victimización no implica necesariamente un temor mayor. El cuadro 2 muestra un mayor temor entre los victimizados, pero sin que sean diferencias muy significativas. Cuadro 2 Consideran muy inseguro su barrio por la noche según tipos de victimización

Victimizado No victimizado Victimizado propiedad No victimizado propiedad Víctima robo violento No víctima robo violento

Capital Federal 30,3 26,0 32,1 25,9 31,8 27,0

GBA 38,6 28,0 40,5 28,3 41,0 30,7

Mendoza 30,9 22,3 32,0 22,9 27,3 26,3


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Distintas teorías que se desarrollarán en el próximo apartado se esbozaron para explicar este hallazgo, en apariencia sorprendente. Otro tema central es el temor en los distintos grupos. Los estudios internaciones coinciden en una regularidad: la aparente paradoja de que el miedo al crimen es mayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos, que sufren menor victimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados. Por el contrario, los más victimizados, los jóvenes varones, son los que expresan un menor temor. Sin embargo, el caso argentino presenta particularidades. Las estadísticas de la Encuesta de Victimización de 2005 indican que no hay grandes diferencias de victimización entre mujeres y varones en ninguna de las ciudades estudiadas. Donde se dan fuertes diferencias es en la victimización por nivel socioeconómico: a mayor nivel socioeconómico, mayor victimización. La mayor victimización de sectores altos es una característica particular de las ciudades argentinas, ya que, en general, son los sectores más bajos los más victimizados. Se trata de un tema que merece mayor indagación, en particular, si no hay subregistros o subdeclaración de delitos sufridos en los grupos de menor nivel socioeconómico. En todo caso, los datos existentes muestran que en los sectores de bajos ingresos tienen una probabilidad de victimización de dos cada diez personas: mientras que para los altos asciende a tres de cada diez. En el Gran Buenos Aires, las diferencias entre sectores de bajos y altos ingresos son de tres a cuatro cada diez personas y en Mendoza de cuatro a cinco. Cuadro 3 Victimización general por nivel socioeconómico. Año 2005

Capital Federal GBA Mendoza

Promedio 29,4 33,0 46,3

Bajo 22,5 27,4 39,6

Medio 30,2 32,3 48,0

Alto 35,6 39,3 51,5

Fuente: Encuesta de victimización 2005. Dirección Nacional de Política Criminal.

Tampoco son muy significativas las diferencias de victimización entre edades, con excepción de los mayores de 65 años, cuyas tasas de victimización son mucho más bajas. Una primera cuestión, es la necesidad de ponderar estas tasas de victimización por tasa de exposición, esto es, por el tiempo que los distintos grupos pasan fuera del hogar, pues esto muestra de forma más precisa la vulnerabildiad de cada grupo. De hecho, la menor tasa de victimización de los ancianos se explica por su menor tasa de exposición, al ser un grupo que está menos tiempo fuera de su hogar. Ahora bien, posi-


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blemente a modo de hipótesis, si se ajustara la victimización por tasa de exposición, las mujeres tendrían mayores niveles de victimización que los registrados actualmente, puesto que, en general, por una tasa de actividad laboral más baja que los hombres, tienden en conjunto a estar menos tiempo fuera del hogar. En la Encuesta de Victimización tenemos la posibilidad de saber cuánto salen de noche como un proxy de tasa de exposición. Vemos en primer lugar, que a mayor tasa de exposición nocturna, mayor victimización: Cuadro 4 Victimización por frecuencias de salidas a la noche. Año 2005

Capital

promedio

casi todos los días

una vez por semana

una vez por mes

menos

nunca

29,4

36,4

34,6

25,7

24,7

23,3

GBA

33,0

40,4

32,4

39,0

32,7

25,5

Mendoza

46,3

52,6

45,8

51,4

45,2

39,4

Sin embargo, esta mayor victimización de los que más salen de noche, no implica más temor. Por el contrario, a menor salida nocturna, mayor temor. Este hallazgo parece corroborar que el temor es, muchas veces, una conducta preventiva, por lo cual, como se dijo, no necesariamente la victimización y el temor están asociados. Cuadro 5 Siente muy inseguro el barrio de noche por frecuencia de salida. Año 2005 promedio

sale todas las noches

una vez semana

una vez mes

menos

nunca

Capital

27,3

14,9

18,0

31,3

37,4

40,6

GBA

31,5

19,4

22,3

31,5

35,2

42,3

Mendoza

26,3

13,9

10,7

24,9

28,1

36,0

Yendo ahora a las diferencias de temor entre los grupos, el cuadro 5 permite comparar la situación de hombres, mujeres, grupos de edad y niveles socioeconómicos a partir de la pregunta sobre la sensación de inseguridad en las calles durante la noche.


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Cuadro 6 Se siente muy inseguro caminando sólo en su barrio de noche por sexo, grupos de edad y nivel socioeconómico. Año 2005 total HombresMujeres 16-29

30-49

50-65

más de 65

bajo

medio

alto

Capital

27,3

15,8

36,8

19,2

25,3

28,4

40,3

32,1

29,5

23,5

GBA

31,5

20,4

42,0

26,9

31,9

32,3

40,9

31,9

29,0

34,0

Mendoza

26,3

16,9

34,9

17,7

27,3

34,4

32,9

25,2

26,8

26,8

En primer lugar, se observa una importante diferencia en el temor expresado por varones y mujeres. Se trata, de hecho, de un tópico de discusión central presentado en el próximo apartado. En relación con la edad, el cuadro muestra un incremento paulatino, alcanzando los mayores niveles en los mayores de 65 años, los menos victimizados. Por otro lado, en relación con el nivel socioeconómico, salvo en la ciudad de Buenos Aires, donde hay una clara diferencia y los sectores más bajos tienen un mayor temor, no hay en los otros distritos tendencias claras. Recuérdese, sin embargo, que la victimización es mayor al aumentar el nivel socioeconómico. En resumen, comparando el cuadro anterior con el de victimización, se reafirma que el mayor temor no está vinculado necesariamente con la mayor victimización.

6. Victimización y temor: una relación compleja Los datos presentados no deben llevarnos a un apresurado diagnóstico sobre la idea de una población que vive en pánico constante como tampoco de la “irracionalidad” de aquellos grupos en apariencia menos victimizados y más temerosos. Más bien, nos obliga ante todo a preguntarnos sobre las formas de construcción mediante encuestas del “estado de la opinión pública” y la percepción de la realidad que implican. En efecto, la inclusión en las encuestas de victimización en Estados Unidos primero y en otros países más tarde de preguntas sobre el temor al crimen, contribuyeron a instalar la idea de sociedades atemorizadas por el crimen. Sin embargo, un análisis de las preguntas sobre las que se construyó tal creencia son un ejemplo de cómo las encuestas son “artefactos” que prefiguran las respuestas y, de este modo, una imagen determinada de la sociedad. Veamos uno de los enunciados más habituales: “¿cuan seguro/inseguro se siente o sentiría caminando sólo por la calle a la noche en su barrio?”. Se esboza una escena atemori-


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zante por antonomasia: sólo en la oscuridad de la noche. Cómo es de esperar, en toda sociedad y momento, las respuestas afirmativas son muy altas. Ahora bien, ¿qué es válido interpretar y cuál es su relación con el delito? La formulación es vaga: no hay referencia explícita al crimen ni tampoco claridad acerca de qué se entiende por barrio. Más que temor al crimen, una respuesta afirmativa habla de una sensación difusa de amenaza en el ambiente, más abstracta que específica (Garófalo y Laub, 1978). A partir de ésta y otras preguntas similares, los estudios adjudicaron temor diferencial a los grupos, en particular según el sexo, edad y nivel socioeconómico, adoptando en forma implícita presupuestos determinados sobre el temor. El miedo es declinado como un atributo fijo de los individuos en lugar de un fenómeno cambiante, efímero y contextualizado: sería propiedad de algunos (mujeres y ancianos, sobre todo) tener miedo y de otros —los hombres— no sentirlo (Fattah y Sacco, 1989). Se lo presenta en forma binaria: tener o no tener miedo, sin discernir entre los grados de temor. Las preguntas se orientan exclusivamente a los pequeños crímenes callejeros, raramente a los delitos de cuello blanco, la polución del medio ambiente o el fraude fiscal. Se contribuye así a invisibilizar su importancia, en todo caso, a que no formen parte de las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos. Por último, se ha criticado la asociación mecánica entre miedo y crimen, ¿por qué no presuponer otros sentimientos? Estudios recientes muestran que el enojo resulta más generalizado que el miedo ante la victimización (Ditton et al., 1999). Los sentimientos atribuidos a un objeto son también cambiantes: un crimen pudo causar temor en un principio, ira pensando un tiempo más tarde y serenidad o alivio al compararlo con experiencias de otros, con consecuencias más graves. Si nos interesan estas críticas metodológicas, es porque permiten cuestionar las bases del consenso reinante sobre sociedades atemorizadas, obligando a establecer distinciones más precisas. De hecho, esto está sucediendo en el campo criminológico; en las encuestas de victimización se tiende hacia una diferenciación del sentimiento de inseguridad en tres dimensiones, tal como se sintetizan en el cuadro 7: preocupación, temor y percepción de riesgo (concern, fear and risk perception: en Ferraro y LaGrange, 1987). Lo primero da cuenta de la preocupación por la inseguridad como problema de sociedad; lo segundo el temor por ser víctima de un delito uno mismo o sus allegados, temor altruista en ese caso (Maxfield, 1984) y lo tercero, la percepción de las probabilidades de ser víctima. Cada una de estas dimensiones no necesariamente coinciden, ni en la misma persona ni en los grupos sociales. Como veremos en el próximo punto, las características socioculturales de cada grupo y los procesos de socialización influyen en estas distinciones.


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Cuadro 7 Clasificación de las percepciones del delito Juicios

Valores

General

Riesgo de otros; evalua- Preocupación por el ción de riesgo o seguri- delito como problema dad general público

Personal

Riesgo propio; evaluación de seguridad personal

Emociones Miedo “altruista”: temor por otros.

Preocupación y toleran- Miedo por victimizacia ante victimización ción personal personal

Fuente: en Ferraro y La Grange (1987).

En otra dirección, se intentó determinar la morfología del temor a partir del análisis de las reacciones a cada tipo de crimen. Rountree y Land (1996) encuentran que las escalas personales de temor resultan de una ponderación subjetiva entre la percepción de su mayor probabilidad y de mayor seriedad. Esto es, a igual probabilidad, por supuesto que causan más miedo los más serios. Sin embargo, en el tope de los temores está el robo al hogar, cuya seriedad percibida es moderada, pero su percepción de probabilidad muy alta. En esta línea de indagación se ha observado que, cuando se especifican más los crímenes y se los ubica espacio-temporalmente en el contexto real de los individuos, los índices de temor descienden y la imagen de una sociedad atemorizada se morigera. Algo similar sucede en experiencias de triangulación. Entrevistas con un abordaje cualitativo a individuos que encuestas de victimización con cuestionario cerrado caracterizaban como altamente temerosos, llevaban a desmentir el diagnóstico previo (Farrall et al., 1997). Esto nos lleva a reflexionar sobre la respuesta del encuestado en tales cuestionarios. Parece ser más una expresión de descontento o incomodidad con la situación que un reflejo de sus creencias más profundas. En esta dirección crítica a las declaraciones de temor, hay investigadores que consideran que el miedo puede ser abordado sobre todo por las acciones que se emprenden para conjurar la sensación, más que por las aseveraciones de las personas (Fattah y Sacco, 1989).

7. Paradojas de la victimización Todos estos estudios están atravesados por una aparente paradoja: el miedo al crimen es mayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos,


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que sufren menor victimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados. Por el contrario, los más victimizados, los jóvenes varones, son los que expresan un menor temor. Las controversias han sido enormes. En términos generales, se intentó ver por qué la victimización no implicaba mayor temor. Se argumentó que temor y precaución están relacionados, esto es: el miedo reduce la exposición a eventuales riesgos, lo que explicaría la menor victimización. Se coloca así al temor como temporalmente previo y no como una consecuencia de la victimización. Para algunos autores, ser víctima y sobrevivir pareciera reducir la ansiedad sobre las consecuencias de los ataques (Sparks, Genn y Dod, 1977). Agnew (1985) hipotetiza que la victimización está en el origen de técnicas de neutralización para disminuir la disonancia cognitiva que produce el crimen. Habría así una argumentación que tiende a negar el daño sufrido (“no me pasó nada”), disminuir la sensación de vulnerabilidad (“después de lo que pasó, sé como manejarme”), adjudicación de responsabilidad (“es en parte mi culpa por no haberme cuidado”), entre otras. El eje de la discusión, sin embargo, gira en torno de la acusación de “irracionalidad”, en particular contra las mujeres, por un temor discordante con sus menores tasas de victimización. Una primera controversia es sobre la acusación misma de “irracionalidad”. La crítica feminista se pregunta si la irracionalidad a estudiar no debería ser, en lugar del temor de las mujeres, la baja tasa de temor de los jóvenes varones cuando su victimización es tan elevada. Otros ponen la mirada en los regímenes de expresión del temor, en particular en los procesos de socialización que llevan a que las mujeres sean más propensas a expresar su temor, a sentirse vulnerables frente al crimen; mientras que los varones son llevados a callar o transformar su temor en otros sentimientos, por ejemplo, la ira. Los estudios sobre los procesos de socialización de género muestran la génesis de lo que luego se transforma en imágenes naturalizadas e internalizadas de hombres y mujeres. Goodey (1997) encuentra que hasta la pubertad, los niños expresan más miedo que las niñas, lo que luego va decreciendo al punto que en la mitad de la adolescencia, los varones predicen que todavía sienten miedo pero que “cuando sean adultos” ya no lo sentirán. No obstante, la anticipación del ideal de masculinidad al que suponen adscribir, también les pesa la ausencia de un espacio seguro donde hablar de sus miedos tanto como de un lenguaje emocional connotado masculinamente con el cual expresarlos (Mac y Ghaill, 1994). Ferraro (1996) también cuestiona la validez del mayor temor femenino mediante el estudio de lo que llama “variables en sombras”. Preguntando por distintos tipos de crímenes por separado, muestra que las mujeres son más temerosas en aquellos crímenes donde pueda suponerse una probabili-


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dad de sufrir un ataque sexual, mientras que en los que no (por ejemplo, el robo de un auto o de la casa cuando están ausente), el temor es similar al expresado por los hombres. En relación con los ancianos, también aparecen como muy temerosos cuando se usan indicadores generales, pero esa relación cae significativamente cuando se refieren a crímenes específicos (Ferraro y La Grange, 1992, Hale et al., 1990). Otros estudios han introducido una variable nueva: la tasa de exposición, que permite ajustar el cálculo de victimización en relación con las horas en que la persona está en el espacio público. Ciertos estudios muestran que, al controlar por tasa de exposición, las mujeres son igual de victimizadas que los hombres (Stafford y Gale, 1984). De todos modos, el debate principal se da en torno a quienes que sostienen que las encuestas no captan la extensión de la victimización femenina. Como sostiene Sacco (1990), las ofensas donde las mujeres son sobre todo víctimas: delitos sexuales, acosos, violencia doméstica, están muy subdeclarados. Amén de ello, diversas situaciones cotidianas no violatorias de la ley, son amenazantes para las mujeres. Ciertas formas de acercamiento en las calles, conductas agresivas de parte de los hombres y otras experiencias cotidianas para las mujeres, tienden a hacerlas sentir que los espacios públicos pueden ser inseguros para ellas (Stanko, 1988). Hay, sin embargo, una mirada crítica, desde autoras feministas, a las consecuencias del hincapié en la inseguridad de las mujeres en los espacios públicos. El análisis de Gardner (1990) sobre libros y consejos muestra que en ellos subyace la idea de que la seguridad sólo puede lograrse al precio de una degradación identitaria en los espacios públicos: la mujer debe mostrarse poco atractiva, temerosa, desconfiando de todo hombre, sin entablar ningún contacto y estando —o haciendo como que está— siempre acompañada por un hombre: una mujer no vista siendo controlada por un hombre específico, puede ser controlada por cualquier hombre. El impacto sobre la subjetividad es exacerbar la sensación de fragilidad femenina así como una desconfianza hacia todos los hombres, en tanto potenciales agresores. El concepto de vulnerabilidad física y social también se ha utilizado para explicar las paradojas de la victimización. Según Killias (1990), la vulnerabilidad está compuesta por las siguientes dimensiones: exposición al riesgo, sensación de falta de control en caso de ser atacado y percepción de seriedad de riesgos. Cada grupo que aparece más temeroso, es porque al menos una de las dimensiones de la vulnerabilidad está enfatizada. En las mujeres y ancianos, el acento está puesto en la sensación de falta de control y percepción de seriedad. Frente a lo primero, los trabajos hacen hincapié en las formas de socialización femenina que las hacen sentir poco seguras físicamente: el 80 por ciento de las mujeres entrevistadas en una investigación se


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siente más indefensas y menos competentes que la “mujer promedio” (Riger y Gordon, 1980). Los ancianos, por su parte, temen más un ataque físico por las consecuencias físicas, que los jóvenes y los más pobres, por la dificultad de reponer lo robado y la menor confianza y sentimiento de protección por parte de la policía, a lo que se suma, en los casos de los hispanos y afroamericanos en Estados Unidos y de extranjeros en Europa, por las muestras de racismo y xenofobia de la policía (Hale, 1996). Otros estudios desarrollan la idea de vulnerabilidad psicológica, en particular, como la sensación de impotencia, de fatalidad y de estar a merced de otras personas más poderosas. Esto aparece correlacionado o aparece como explicación complementaria de la vulnerabilidad social de los más pobres (Sacco y Glackman, 1987). Si la victimización directa no implica mayor temor, si pareciera generarlo la llamada victimización indirecta (por ejemplo, Box et al., 1988; Skogan y Maxfield, 1981): escuchar a gente cercana, amigos, vecinos haber sido victimizados, puede ser mayor fuente de temor que la propia experiencia, en particular porque no aparecen la posibilidad de estrategias cognitivas para disminuir la sensación de vulnerabilidad. Ahora bien, la fuente principal de victimización indirecta es la exposición de los medios, en especial la televisión.

8. El impacto de los medios No es una novedad la alta presencia de delitos violentos en los medios, sin embargo, menos claro es el impacto que esto tiene en la población. Sobre lo primero, vale la pena plantear las reflexiones de Lagrange (1993) acerca de la acusación a los medios de transmitir una realidad deformada. Se pregunta sobre el ideal de transparencia mediática subyacente en tales acusaciones. Argumenta que los criterios de selección de los medios respecto del crimen no es muy distinta a la que los guía en otros ámbitos: se narra lo que sale de la cotidianeidad. Como lo demuestra Sherizen (1978), la probabilidad de la cobertura mediática de un delito es proporcional a su rareza y no a su frecuencia. Lagrange se pregunta entonces: ¿por qué los medios deberían guiarse por la frecuencia?, ¿por qué deberían decidir su elección por la distribución estadística? Afirma que los medios deben elegir hechos que permitan comprender la realidad; en tal sentido propone abandonar la idea de “deformación” y pensar de otro modo, la relación entre medios y delitos. Una de sus preocupaciones es la disociación de cada noticia de su contexto y su puesta en uno construido donde, por ejemplo, un ataque de un joven a un anciano será un síntoma de problemas generacionales; varios hechos con un vago parecido serán considerados una “ola” de un tipo de delito.


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La televisión, en tanto experiencia vicaria central de la actualidad, es una de las formas de victimización indirecta más importante. Una primera cuestión, es que si bien es aceptado que la exposición en los medios contribuye a aumentar la preocupación por el crimen, al contribuir a la configuración de una agenda societal, no es tan claro el impacto sobre el temor personal. Los distintos estudios tienden a coincidir en la centralidad de los contextos de validación intersubjetiva. Para que haya temor, debería cumplirse en primer lugar, una condición de resonancia: que la víctima sea alguien”común”, parecida a uno, azarosamente elegida, que viva en un barrio comparable al propio. En tal dirección, Liska y Baccaglini (1990) en su investigación sobre el impacto de las noticias en diarios en distintas ciudades norteamericanas, acuñaron el concepto de “sintiéndose seguro por comparación”. Los delitos dan temor cuando las noticias son locales; cuando han sucedido en otros lugares, contribuye a reforzar la idea de que “acá no es tan malo como en otros lados” y, por ende, se consolida la sensación de seguridad del hábitat. Una segunda línea de estudio se preocupa por el tipo de mundo que el consumo televisivo en general promueve7. Los trabajos de Gerbner mostraron la correlación entre mayor audiencia de televisión y el sentimiento de vivir en un mundo mezquino y riesgoso (Gerbner y Gross, 1976). Con todo, no es un efecto mecánico: estos estudios también subrayan el imperativo de resonancia: el efecto de la televisión es amplificado cuando la experiencia personal es similar a la que se ve en la televisión. Heath y Petraitis (1987) muestran que esa imagen negativa del mundo es aplicable a todo el mundo, excluyendo el propio, que aparece, al menos parcialmente, preservado de la degradación moral. Las hipótesis de Gerbner también fueron criticadas: Sparks (1992) argumenta que la visión de crímenes ficcionalizados contribuye a una idea de un mundo con un final donde la justicia se restaura y, por ende, esto ayuda a hacer frente al temor en lugar de acrecentarlo. La televisión cambia las reglas del juego político y, de este modo, también contribuye a institucionalizar y reforzar las experiencias de temor en la población. Garland (2005) afirma que la focalización de la televisión en noticias nacionales, en lugar de locales, la afinidad con el delito como tema, su representación de las víctimas, su simpatía frente a quienes han sufrido y han sido defraudados por el sistema judicial, todo esto ha contribuido al cambio de la experiencia del delito en distintos sectores. Por otro lado, las entrevistas en directo y la dinámica de la conferencia de prensa en el “lugar del hecho”, han llevado a que sea más difícil para los funcionarios públicos 7

En relación con los diarios, Williams y Dickinson (1993) encuentran una alta correlación entre lectura de periódicos sensacionalistas y mayor miedo al crimen.


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eludir la emoción generada por un crimen. Por su parte, el cambio de las reglas del juego político impuesto por la televisión también contribuye a que las políticas del delito entren en la lógica del slogan pegadizo (“tres strikes y afuera”, “tolerancia cero”, “la cárcel funciona” en Estados Unidos y en Inglaterra). En América Latina, un caso paradigmático es El Salvador, donde la política represiva ligada a las “leyes antimaras” a partir de 2003 reciben los nombres de Plan Mano Dura, Plan Super Mano Dura y los operativos “puño de hierro”. El efectismo ligado a estos nombres son la punta del iceberg de políticas punitivas y ciertamente demagógicas, cuya eficacia en la reducción del delito ha sido nulo y hasta han contribuido a su agravamiento, como lo demuestran Cruz y Carranza (2006) para el caso de El Salvador. Los medios juegan también un rol destacado al lado de las víctimas en la politización de la cuestión del delito en Estados Unidos e Inglaterra. Garland (2005: 241) señala que desde los años ochenta, las víctimas comienzan a participar de las campañas, acompañando candidatos, aportando sus nombres para leyes punitivas. Una vez planteado un juego de suma nula entre víctimas y delincuentes, cualquier compasión ante los delincuentes, cualquier intento por hablar de sus derechos, cualquier esfuerzo por humanizar su castigo pueda ser fácilmente descalificado como un insulto a las víctimas y a sus familias. En cuanto a los medios en América Latina, G. Rey (2004) realiza un valioso estudio comparativo de las noticias policiales en 14 periódicos latinoamericanos. Entre sus hallazgos, señala la inexistencia de una relación directa entre países con mayor tasa de victimización y mayor presencia de delitos en los medios considerados. Así, si la mayor frecuencia de noticias policiales es en La Prensa Gráfica en San Salvador, urbe con las mayores tasas de inseguridad objetiva; en segundo término está Clarín, el diario argentino de mayor difusión nacional, a pesar de que la ciudad de Buenos Aires tenga bajas tasas relativas de delito. En tercer lugar aparece un diario limeño, El Comercio, ciudad con valores intermedios de inseguridad. Entre los diarios con menor presencia se destacan los de México, San Pablo y Bogotá a pesar de ser ciudades donde la inseguridad es un tema candente. No se trata de juzgar a los medios por no “reflejar” la realidad, sino tan sólo de dejar planteado que en nuestra región tampoco la lógica de presencia mediática del crimen responde a la dinámica de la inseguridad objetiva. En cada ciudad, las formas de presentación del delito cambian: en Buenos Aires el eje parece estar puesto en la representación del cuerpo lacerado; en San Salvador en la construcción del hecho judicial, en Caracas en la inscripción de cada delito en la fuerte polarización política existente, mientras que en Medellín y Bogotá, cada suceso parece enmarcado en el conflicto armado interno, lo cual nos permite hipotetizar que las gramáticas


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de recepción y puesta en sentido de la información policial adquieren su sentido particular en cada ciudad y entre cada comunidad de lectores. Investigadores de comunicación de la Argentina han señalado características de la presencia del delito en los medios gráficos. Se destaca la centralidad de los jóvenes de sectores populares como victimario central (Arfuch, 2001), la descripción de “olas de violencia” centradas sucesivamente en distintos tipos de crímenes (Fernández Pedemonte, 2001) y un formato de las noticias policiales de tipo “denuncista” al referirse al delincuente y “pietista” al hablar de las víctimas (Martini, 2002). En resumen, respecto del impacto de la victimización directa e indirecta, tal como concluye Hale (1996), se diría que son las experiencias de rango intermedio las que impactan en el miedo al crimen: conocer personas, en particular localmente, que han sido victimizadas o escuchar sobre victimización en el barrio, ya sea por comentarios, por noticias locales, parece tener mucho más impacto que haber sido víctima directa o escuchar algo que pasó muy lejos, en un lugar sin resonancia con el propio y donde la gente no se parece a uno mismo.

9. Ciudad e “incivilidades” Sentimiento de inseguridad y miedos urbanos están emparentados. A diferencia de lo que había sucedido durante siglos, cuando la violencia era sobre todo rural, las ciudades generan hoy más temor. El miedo urbano es, en gran medida, temor al otro. Los encuentros son con desconocidos, diferentes a uno; distintos trabajos empíricos muestran como la diversidad racial y social suscitan desconfianza y resquemor (Merry, 1981; Taylor y Covington, 1993). Es así como el miedo al crimen puede entrar en colisión con una de las cualidades mayores de la ciudad moderna, la celebración de la diferencia. Preocupa entonces que si las formas de disminuir el miedo son con un mayor control de los espacios públicos, ¿significa entonces que para satisfacer la demanda de seguridad es necesario restringir los espacios democráticos en las ciudades? De hecho, se han desarrollado esquemas de análisis para los que el temor al delito expresa o se acrecienta por la percepción de “desorden y degradación urbana”. En el centro de esta polémica se encuentra la idea de las “incivilidades”. Los modelos explicativos del miedo llamados de “desorden percibido” (e.g. Garófalo y Laub, 1978) o de “desorganización social” (Hunter, 1978) consideran que el miedo al crimen es la cristalización de una incomodidad sobre el ambiente, en particular la percepción de incivilidades sociales (por ejemplo, jóvenes reunidos en la calle bebiendo alcohol) y físicas (por


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ejemplo, degradación edilicia, propiedades y coches abandonados, basura en las calles) (Sampson y Groves, 1989). Idea que ha sido retomada por los ideólogos del paradigma de “broken windows” (ventanas rotas), publicitado mundialmente junto a la idea de “tolerancia cero” como explicación de la disminución del crimen en Nueva York en la década del 80. En uno de los artículos más difundidos sobre el tema, se asegura que el temor es causado “no por gente violenta ni, necesariamente criminales, sino gente ruidosa, de mala reputación o impredecibles” (Wilson y Kelling, 1982: 30). Es necesario detenerse en esta caracterización de la desviación social, que no tiene relación con la violación de la ley. En efecto, ninguna de las figuras mencionadas en el párrafo anterior realizan un acto ilegal, sin embargo, son consideradas temibles, amenazantes y, por ende, pasibles de control y regulación pública y privada. Ser peligroso aparece como un nuevo criterio central de estratificación social al interior de sociedades crecientemente atemorizadas. La tipificación de variadas acciones legales como incivilidades va reduciendo el margen para aquellas conductas disconformes pero legales, que forman parte de la diversidad en las sociedades libres y, de este modo, el temor contribuye así a la erosión de las bases de la vida democrática.

10. Políticas frente al miedo Quisiera finalizar este artículo discutiendo las estrategias para disminuir el temor, a partir de evaluaciones específicas sobre el tema que se han realizado en los Estados Unidos e Inglaterra. Lamentablemente, hasta donde alcanza mi información, no hay en nuestra región evaluaciones sobre el tema para que puedan ser incluidas en este punto. Llegado a estas páginas, es evidente que dada la autonomía analítica del temor al delito, no necesariamente las políticas que impactan en la disminución del delito lo harán sobre la inseguridad subjetiva. En tal sentido, las estrategias para reducir el temor deben influir en la percepción del miedo, por lo cual, están mediadas por la complejidad que intentamos plantear. Ante todo, hay sobre este tema, tres cuestiones básicas que merecen ser debatidas. La primera, es discutir el lugar que deben ocupar las políticas para disminuir el temor en una agenda pública y los límites para la acción. En efecto, que sea un tema preocupante no debe evitar la discusión sobre sí es un objeto de políticas públicas legítimo o no, sobre todo, porque rápidamente la acción para evitar el temor en unos puede implicar más temor en otros o, cuando menos, una restricción de sus libertades. En segundo lugar, los individuos tienden a sobreestimar la frecuencia de crímenes más extraños y espantosos, lo cual genera una situa-


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ción complicada para toda política dirigida a disminuir los temores, puesto que habrá un alejamiento creciente entre los miedos de la población y la inseguridad objetiva. En tercer lugar, la consabida crisis de confianza en las instituciones afecta también a las estadísticas oficiales. Por eso, en la elaboración de “mapas cognitivos” sobre el delito, hay una preeminencia de las propias percepciones frente a los datos oficiales. Argumentar a partir de cifras de inseguridad objetiva sobre la irracionalidad de las tasas de temor o preguntarse si no es éste desmesurado frente a la “realidad” no parece ser suficiente para disminuir los temores de la población. Es más, muchas veces, la presencia de información pública en un contexto de crisis de confianza refuerza la sensación de ocultamiento y tergiversación de la realidad por parte de los poderes públicos. Pasando a las políticas, así como vimos que las explicaciones sobre el temor están relacionadas con la victimización directa o indirecta y con el ambiente socio-espacial, las estrategias también se inscriben en esas temáticas. Una primera cuestión es que las estrategias de prevención de la victimización, en cuanto implican intentos individuales de protección, por intermedio de dispositivos, de profusión de guardias privados, de murallas y alambradas, conllevan una imagen de la ciudad, como un lugar peligroso. Un paisaje urbano, como se observa en muchas urbes de la región, atestado de dispositivos de seguridad privada, contribuyen a la sensación de que se vive bajo amenaza y que sólo aquel que puede gozar privadamente de protección está seguro y; ni siquiera tanto: la omnipresencia de dispositivos de seguridad es una forma de recordar a cada momento, sobre todo para sus poseedores, que se vive, supuestamente, amenazado y, por ende, que es imprescindible la protección en todo momento, al mismo tiempo que, en el fondo, se sabe que ningún dispositivo de seguridad es totalmente eficaz. Sobre las estrategias de prevención del delito por parte de la Policía a nivel local, su impacto en la disminución del temor parece depender de la composición social del área, al menos en los casos evaluados en los Estados Unidos. Hale (1996) señala que ellas funcionan donde el crimen es visto como un problema autónomo, no vinculado con la situación social del lugar y, por lo general, que proviene de otras áreas. Por el contrario, en los barrios más pobres, cuando el delito es considerado como un problema local, interrelacionado con problemas sociales, la mera prevención comunitaria no parece eficaz y puede vérsela amenazando la concordia local, al introducir la sospecha en el interior de la comunidad. Sólo aparecen como eficaces para disminuir la inseguridad subjetiva, la implementación de estrategias preventivas articuladas con programas sociales, planes de recreación y formación; en suma, la combinación de programas de seguridad con otros de contenido social.


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Otros tipos de programas bajo la mira han sido los de “alerta ciudadano”: programas de colaboración entre Policía y comunidad para reducir el delito, uno de cuyos objetivos secundarios o implícitos es la reducción del temor. Una de las formas es preventiva, reduciendo las “oportunidades” de delito. En tal sentido, se busca incrementar la tasa de denuncias para detener sospechosos. Asimismo, en el caso norteamericano e inglés, ha habido un intento también de reducir las incivilidades (ruidos, grafitis, etc.) como una forma de evitar la sensación atemorizante de un hábitat degradado. La experiencia europea y norteamericana muestra que en estas estrategias de colaboración entre Policía y comunidad han participado sólo los sectores medios, en áreas donde el temor es alto pero el crimen relativamente bajo, mientras que en los barrios más pobres, con más heterogeneidad étnica, la participación es muy baja. Algunas enseñanzas son interesantes para América Latina. Una, que las estrategias de participación comunitaria pueden potenciar el temor hacia un otro amenazante, ya sea del interior como del exterior de la propia comunidad. Así, por ejemplo, en las iniciativas de diseño participativo de “mapas del delito” la pregunta sobre quiénes participan en la construcción de tales mapas no es un tema menor. Existe el riesgo de que una “comunidad moral” imponga sus prejuicios para delinear un otro peligroso —los jóvenes, las prostitutas o todo grupo que se aleje de la definición local de “normalidad” que no necesariamente implica el quiebre de la ley—, lo cual refuerza estigmas, genera fracturas internas y puede atentar contra los derechos de los grupos e individuos señalados como peligrosos. En contraposición, resultan interesantes algunas estrategias realizadas en Brasil, por ejemplo, donde las comunidades entablan un diálogo con aquellos a quienes temen. En algunos casos, puede ser útil para disminuir los prejuicios, como en el caso señalado de jóvenes que no realizan ninguna acción ilegal. En otras experiencias se trata de apuestas más arriesgadas: se trata de negociar la situación de inseguridad con actores que sí pueden cometer delitos; lo cual plantea un tema complejo pero interesante. Sin que obviamente implique aceptar el delito, ha sido en algunos casos una manera eficaz de pacificar la vida en una comunidad. En todo caso, las experiencias muestran que no necesariamente las acciones de “alerta ciudadano” funcionen en barrios de menores ingresos, con mayores tasas de crimen, por lo cual es necesario pensar alternativas novedosas. Por otro lado, hay un tema central, más allá de las políticas, que es pensar en profundidad sobre las implicancias de la participación en un tema que hace a la acción básica del Estado. Sin duda, es una participación que puede conllevar grandes riesgos; en el punto anterior señalamos el reforzamiento de la estigmatización. Otro tema a tomar en cuenta es el siguiente ¿cómo hacer para no crear un cuerpo de “justicieros privados” que crean que la ley y la verdad están en


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sus manos? Las retóricas sobre los beneficios de la participación ciudadana en este tema deben ser sopesados con suma responsabilidad política. La cuestión de la Policía y la reducción del temor es un tema complejo, en particular por la baja confianza policial y el temor que ella genera. La evidencia internacional muestra que si bien la acción policial bien ejercida puede tener un rol en la disminución del delito, no está tan claro cómo disminuye el temor. Hay, en principio, un consenso que ninguna acción policial puede disminuir el temor si previamente no hay un aumento de la confianza en la institución. Si las cifras de desconfianza a la institución policial son muy altas en casi toda América Latina, como nota optimista puede alegarse que, al menos en nuestras investigaciones cualitativas, la actitud frente a la Policía tiende a ser ambigua. Si se desconfía de la institución en general y de sus altos mandos, se tiende en muchos casos a salvaguardar la imagen del “policía del lugar”, con quien hay vínculos establecidos en la cotidianeidad. En cuanto a las acciones, en el caso norteamericano se señala que la mera presencia de policías en las calles, siempre que medie una confianza en su acción, ayuda a reducir el temor, al contribuir a la sensación de un delito controlable y de un cierto reaseguro simbólico. En tal sentido, es más favorable la existencia de patrullas a pie que en auto, puesto que es una presencia menos violenta. En algunas experiencias, se intentó articular acciones de la Policía para reaseguar a la población que parecen haber tenido un efecto positivo en el temor: recontactar víctimas, dar información certera sobre la situación local, transformar las estaciones de Policía en lugares donde se brinden otros servicios, no sólo ligados a seguridad; generar oficiales de enlace entre la Policía y la comunidad, entre otras. Sin embargo, el tema central es cómo trabajar con la Policía el respeto a grupos que aparecen estigmatizados, defendiendo el respeto a la diversidad, a la presencia y apropiación de los jóvenes de los espacios públicos; en suma, los derechos de todo/as a la disconformidad, consustanciales en la vida democrática; un tema pendiente en la formación y actuación de las policías de nuestros países. Otra serie de estrategias tiene que ver con intervenciones en el espacio urbano. En ese sentido, hay varias líneas que afectan favorablemente la vida ciudadana sin implicar juicios, violencias ni estigmas sobre los grupos, aunque tampoco sin interesarse por tratar las causas del delito. Una primer cuestión, simple pero con impacto beneficioso, es la iluminación. El miedo a la noche, como afirma Delumeau, quizás es el más antiguo de los miedos, y en ese sentido, la iluminación es un tema central, de impacto positivo. En segundo lugar, una serie de intervenciones se basan en la idea de “espacios defendibles” del arquitecto O. Newman (1972) para quien el miedo y el crimen se incrementan por el diseño de espacios que quedan fuera de la vista y sobre el control de la comunidad, sin que sea claro a quien pertenece,


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como, por ejemplo, grandes espacios de estacionamiento, largos corredores, áreas que no favorecen ni la interacción entre vecinos ni una actitud de apropiación de los espacios. En tal sentido, la reapropiación por parte de la comunidad de espacios públicos o privados que aparecen como áreas degradadas tiene un impacto en la disminución del temor, al mismo tiempo que favorece la interacción entre individuos. Un tema central es el tráfico. Una fuente de inseguridad objetiva tremenda en muchos de los países latinoamericanos son los accidentes de autos en plena ciudad. Autos a toda velocidad no respetando señales ni transeúntes es un problema de seguridad mayor, poco presente en nuestras agendas de seguridad ciudadana y que reclaman un mayor tratamiento por parte del Estado y de la opinión pública. A su vez, en relación con el temor, la pacificación del tránsito, disminuye el temor a transitar, cruzar y morir en la ciudad y, por ende, ayuda a sentirla globalmente más segura. En relación con los medios G. Rey (2004) en su trabajo sobre los diarios de América Latina propone alternativas: unas referidas a incrementar las iniciativas para la calidad periodística y otras centradas en las interacciones entre la sociedad y los medios. Entre las primeras propone el uso de manuales de estilo y de cobertura de temas de seguridad con recomendaciones específicas sobre la forma de tratar los crímenes. Esto ya ha sido adoptado por algunos medios de la región: se trata de respetar la presunción de inocencia, la reserva de sumario, la formación de periodistas dedicados a temas policiales, la adscripción a códigos de manejo visual de la violencia, entrevistas a criminales, uso de estadísticas para contextualizar la importancia relativa de un hecho, entre otras. En cuanto a la interacción medios-sociedad, se han planteado en algunos medios de la región la importancia de la figura del Defensor del Lector, mediando entre sugerencias y críticas del lector y la Redacción; la existencia de veedurías de comunicación, Consejos de lectores, debates públicos sobre la forma en que los medios deben tratar estos temas y sus responsabilidades sobre la cuestión. Hay un largo camino por recorrer al respecto, pero sin duda es necesaria por parte de los directivos de los medios una profunda reflexión sobre su papel y responsabilidad en la generación de los elevados niveles de temor de nuestra región; y si esto es válido para los periódicos, por supuesto que mucho más importante en relación con la televisión. Una tarea pendiente es analizar el eventual impacto en la disminución de la inseguridad subjetiva de acciones de seguridad ciudadana que se han llevado a cabo o que se realizan en el presente en nuestra región en general y en la Argentina, en particular. A modo de ejemplo, sería interesante conocer el impacto de las acciones tendientes a disminuir el delito y pacificar la vida ciudadana realizadas en Bogotá. Allí, según afirman sus gestores, se


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generó una idea de corresponsabilidad entre instituciones y ciudadanía y se implementaron medidas ligadas a la convivencia urbana, registrándose una disminución de la población pro-justicia por mano propia. También podría ser interesante evaluar las implicancias en el temor de las estrategias de desarme en distintas ciudades de Colombia, de los programas de integración urbana realizadas en Río de Janeiro, de Consejos Locales de Seguridad en Perú y en el caso argentino, detenerse en la experiencia piloto de los Foros de Convivencia en la ciudad de Rosario; el Programa Comunidades Vulnerables en la Ciudad de Buenos Aires, los Foros de Seguridad en la Provincia de Buenos Aires y las experiencias locales de algunas jurisdicciones que intentan reorganizar su área judicial para incentivar la resolución de conflictos por vía no penal, como en el caso del partido de San Martín en la Provincia de Buenos Aires. Para concluir, luego de este recorrido por el tema, no nos quedan dudas de que si la inseguridad subjetiva es una dimensión de gran importancia en la vida de las sociedades latinoamericanas actuales, se trata de un campo de investigación y de acción aún poco desarrollado en la región. En particular, se debería comenzar por indagar la configuración particular de la cultura de seguridad en nuestro país, según sus distintos sectores, poniéndola en relación tanto con las mutaciones en las últimas décadas como con la historia autoritaria de nuestra sociedad. Amén de ello, habría que estudiar con cuidado las formas en que las encuestas de victimización de nuestro país y de otros de la región, mensuran el fenómeno, en principio para evitar imágenes de sociedades aterrorizadas que, muchas veces, son el resultado obvio de las formas de formulación de las preguntas. En cuanto a las políticas, urge, por un lado, incluir en las evaluaciones de las políticas de seguridad ciudadana indicadores de inseguridad subjetiva, diferenciados de los de seguridad objetiva pero, por sobre todo, abrir un campo de indagación y formulación de políticas específicas para el sentimiento de inseguridad, debatiendo ante todo qué lugar le cabe en una agenda pública democrática.

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BAJO SOSPECHA: ORDEN Y SEGURIDAD EN SECTORES POPULARES DE BUENOS AIRES

Alejandro Isla Inés Mancini

1. Introducción Frente al incremento de la violencia delincuencial que se verifica en la Argentina en las últimas décadas, en ocasiones amplificado por los medios y algunas voces socialmente calificadas, la percepción de la inseguridad pública crece de manera exponencial. El incremento real, resaltado por la percepción subjetiva (pero no menos real) de inseguridad, constituye en la actualidad el primer problema de agenda política de cara a la inquietud social. Este fenómeno, que no tiene lugar exclusivamente en la Argentina, va acompañado por la emergencia de una ideología que llamaremos“seguritaria” basada en la manipulación del miedo, la crítica a las instituciones legales en nombre de una concepción individualista de la autodefensa1, el aliento de la seguridad privada, la elección de la represión por encima de la prevención. Esta ideología que impregna muchos medios masivos, se olvida de considerar las relaciones que tiene el delito con las diferentes crisis padecidas, dentro de las cuales “la social” ocupa un rango destacado. Los “seguritarios” también olvidan marcar las estrechas relaciones entre pobreza y delito, y entre éste y la fragmentación social como producto de varias oleadas de neoliberalismo que desde mediados de los ’70 transformaron las relaciones“estado-sociedad” y afectaron especialmente a los sectores populares2. Es posible escuchar últimamente la reiteración de algunos discursos que hablan de caos y de una supuesta ruptura del orden social, únicamente atribuible al incremento de los delitos. En esa clave, suele plantearse que las 1

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Recordar sólo el caso del ingeniero Santos, resaltado como ejemplo entre los formadores de opinión. No nos podemos detener en los efectos sociales del neoliberalismo, de por sí bastante estudiados entre otros por Canitrot (1979), Villarreal (1985), Isla-Lacarrieu Selby (1999) y más recientemente por Eduardo Basualdo (2001)


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villas —al igual que otros enclaves de pobreza urbanos— han perdido sus posibilidades de “habitabilidad” para sus residentes. Al mismo tiempo, se sostiene que constituyen un peligro para el resto de la sociedad, dado que allí se encontraría el principio del mal. Estos juicios, muy asentados en el sentido común, que guarda valores racistas y discriminatorios, olvidan además de lo dicho, los delitos que se cometen en otros sectores sociales (por ejemplo, el delito llamado de “guante blanco”) como los que tienen lugar en el seno mismo del Estado. Pero además de la crisis social —que tuvo para la memoria colectiva sus picos más altos en 1989/90 y en diciembre de 2001— asentada no sólo en los indicadores de pobreza, desocupación, precarización, sino en la disolución de lazos esenciales para la constitución de la subjetividad en nuestras tierras, como lo fue el trabajo estable, se produjeron otras crisis en forma simultánea. Una de éstas, que no le va en saga a “la social” es la del Estado en términos institucionales, administrativos y culturales. Basta recordar el levantamiento popular contra la Policía en Tres Arroyos, el 31 de diciembre 1989, a raíz de la violación y el asesinato de una niña. Esos levantamientos tumultuosos, con quemas de patrulleros y asaltos a comisarías se repitieron, por motivos similares, hasta el registrado en 2006 en una pequeña localidad de la provincia de Córdoba. Desde nuestra perspectiva, esos levantamientos, entre otras cuestiones3, evidencian cierto divorcio entre algunas instituciones del Estado, cuyos objetivos se encuadran en el mantenimiento de la ley y el orden, con la sociedad. En este artículo, analizaremos desde las voces de sectores populares, una de las representaciones paradigmáticas de la “la ley y el orden” del Estado: la Policía con su aparente contra cara, el imaginario que ocupa el delito y la violencia en esos mismos sectores. Veremos la importancia que se le atribuye al “al orden” y las prácticas que nos permiten pensar cómo se entiende la “la seguridad”. Uno de nuestros postulados se basará en que la dupla “seguridad/inseguridad” no debe entenderse en sentido restringido (como los efectos del delito sobre personas y bienes). En un Estado de derecho, la seguridad debe pensarse como bien social amplio: o sea, como derecho y constitución de ciudadanía. Para la comprensión de los aspectos que producen la percepción subjetiva de la inseguridad, debemos proponer un concepto menos abstracto que legitimidad, y más ligado a prácticas y sentimientos. Por el momento, nos parece más útil la idea que expresa “confianza”; que se podría definir como 3

Por ejemplo, la aparición de policías exonerados en el secuestro del joven Hernán Ianone a fines del 2006, para citar sólo el ejemplo del día. La cuestión del Estado como productor de delito, idea central en este análisis lo hemos tratado en otra parte (Isla - Míguez, 2003).


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la creencia y expectativa de que una institución determinada cumpla con sus objetivos explícitos. Esta relación de confianza es producida por los actores y las instituciones recíprocamente. La confianza entonces es un capital social4 que se coproduce entre la actuación específica de los miembros de una institución, como la Policía, y el barrio o localidad donde actúa. Por eso titulamos a este artículo “bajo sospecha”, para señalar que los recelos son mutuos, se producen de forma recíproca cuando los sentimientos de confianza se encuentran fuertemente dañados y la acción estatal es cuestionada. Humores sociales, a los que estamos habituados. Desde otra perspectiva, este trabajo reflexiona sobre los modos en que se piensa el orden social en territorios donde abunda la pobreza. También en el papel que se le atribuye a las instituciones de control social en la producción y sostenimiento de ese orden en las representaciones de los actores. Tal como lo señaló Hall5 (1978) para la Inglaterra de Thatcher, y Lechner (1995) en sus análisis de Chile, lo que plantea la inseguridad o el miedo6 es, en definitiva, la cuestión del orden. Desde las ciencias sociales, entendemos al orden como una construcción social. En este sentido, diferentes teorías analizarán la relación entre individuo, sociedad y orden de distintos modos. Pero resulta innegable que el orden es producto de una construcción y que cada formación social se organiza en función de reglas que son contingentes, históricas. Uno de los aportes teóricos más importantes en este sentido es el realizado por Durkheim, quien debió reconocer7 que el crimen constituye un hecho normal y además, la imposibilidad de la existencia de una sociedad que no lo contemple. “[…] el crimen consiste en un acto que ofende determinados sentimientos colectivos, dotados de una energía y una firmeza particulares. Para que en una sociedad dada pudiesen cesar de cometerse los actos reputados criminales, 4

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Como tal podría “operacionalizarse” mediante su referencia territorial para medir los cambios que se producen en la relación de una institución con su inserción social local. Como “pánico moral”. No estamos hablando de temores definidos individualmente, sino de miedos colectivos, entendiendo por ello el hábito que tiene un grupo humano de temer a determinadas amenazas, sean éstas reales o imaginarias. Estos miedos, históricamente, han demandado acciones de orden (Delumeau, 1978). Si el miedo es aquello que libera un tipo de energía tendiente a constituir una defensa frente a una amenaza percibida, podría suponerse que es una reacción espontánea o “natural”. Sin embargo, esta alarma es activada a través de procesos de socialización no homogéneos, anclados en las diferencias de sexo, clase, género o grupo. (Reguillo, 2000). En su primer obra, base de su tesis de doctorado a fines del XIX De la division du travail social, el eminente sociólogo serefería al “delito” como cáncer a extirpar, y lo situaba más allá de su concepto de anomia.


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sería, por tanto, preciso que los sentimientos que ofenden se encontrasen en todas las conciencias individuales sin excepción, y con el grado de fuerza necesaria para contener los sentimientos contrarios” (Durkheim, 1981: 64). Este artículo es resultado de distintos trabajos de campo. Principalmente, nos referiremos a uno de carácter etnográfico realizado en una villa de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires8 que llamaremos “Los Pájaros”. El mismo será complementado con otros trabajos de características similares en distintos enclaves del país.

2. El orden desbordado En diferentes lugares del país, el orden parece amenazado o haberse perdido recientemente, según las percepciones de los actores. Se denuncia a los extranjeros, a las drogas o a los jóvenes como causantes de la pérdida de una paz, recientemente extraviada. Nos concentraremos para tratar estas cuestiones en nuestros trabajos de campo. Pero más allá de lo que se diga acerca de la pérdida del orden o del excesivo peligro para la vida de sus habitantes, la villa suele ser para los jóvenes (y para sus residentes en general) un lugar más seguro que el exterior. Este se presenta como amenazante y desconocido9. Para comprender mejor este punto, es preciso tener en cuenta la vinculación con la sociedad que tienen sus miembros. En general, la inserción laboral es escasa, sólo dos egresados del Programa Comunidades Vulnerables han conseguido trabajo en blanco. El resto de los jóvenes consigue de tanto en tanto una changa (en general con los coreanos10 o dentro de la villa), cartonea o no ha trabajado nunca. En este contexto, los planes sociales constituyen un ingreso fundamental para muchos hogares como en otros sectores de alta pobreza del país, donde “tener un plan” es una meta importante.

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El trabajo de campo se realizó en una villa a partir de la inserción en el Programa Comunidades Vulnerables del Plan Nacional de Prevención del Delito. Este programa tiene por objeto la inserción social de jóvenes en conflicto con la ley. En la práctica, esto se traduce en que distintos funcionarios del gobierno, que se denominan operadores, tienen a su cargo la realización de actividades diversas con grupos de chicos que habitan en barrios carenciados. Se asistió a reuniones coordinadas por ‘operadores’ en una de las villas de emergencia más pobladas de la Ciudad de Buenos Aires, realizando así mismo, entrevistas fuera de las reuniones. 9 Como han señalado otros trabajos sobre villas, por ejemplo Puex, 2003. 10 Un barrio aledaño a la villa.


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Una de las consecuencias de esta escasa inserción laboral es que la vida cotidiana trascurre en su mayoría dentro de los límites de las villas. Máxime cuando la mayoría de los que estudian, lo hace en instituciones ligadas a ellas. Así, las salidas son, en la medida de lo posible, evitadas11. Entonces, la villa, el barrio, el lugar de pertenencia puede ser considerado peligroso al mismo tiempo que se constituye como un espacio más seguro que otros desconocidos. Sin embargo, la villa no constituye un todo homogéneo. Por el contrario, sus habitantes distinguen zonas más peligrosas que otras en las que se sienten más o menos seguros. En general, estas distinciones están ligadas a las relaciones sociales que en cada microzona tienen lugar: en aquellas partes donde uno es conocido por los vecinos es posible sentirse más seguro que en otras. Además, hay relaciones de enfrentamiento que dificultan la libre circulación de las personas por toda la villa. Así, es frecuente escuchar que los jóvenes no puedan ir a la casa de alguien o a ciertos lugares en los que afirman que sus rivales podrían ocasionarles un daño físico. Tanto la idea de la inseguridad que puede sentirse en el exterior de la villa como la diferenciación de zonas y de relaciones sociales más o menos peligrosas hablan de la representación de un tipo de orden que, por más que pueda ser cuestionado, muestra la existencia de una confianza en los espacios conocidos y una desconfianza en los lugares desconocidos u hostiles. Debemos tener presente que las instituciones de control social son percibidas en la villa, al igual que en otros lugares del país, como productoras de delitos. Al mismo tiempo, se señala la ineficiencia de estas instituciones al referirse a su ausencia en los momentos en los que son necesarias: se alude frecuentemente a la Policía con la idea de que cuando tiene que estar, no está. Entonces, algunas funciones de control que el ordenamiento jurídico del país adjudica a instituciones específicas, son administradas por los propios vecinos en el espacio de la villa. Estas prácticas son concebidas

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En el contexto del programa, hay que señalar que cada vez que “los operadores” proponen alguna salida (ir al cine, a un parque, etc.), los jóvenes se entusiasman. Pero cuando llega el día del encuentro afuera de la villa sólo concurren tres o cuatro beneficiarios. Esta situación se revierte en los casos en los que los operadores proponen encontrarse en la villa para ir todos juntos al lugar. Estas ausencias pueden ponerse en relación con lo que los jóvenes más de una vez dicen acerca de cómo se sienten mirados afuera. En principio, señalan que si uno sale, sale para algo: “no vas a ir al centro porque el aire es lindo”. Además sostienen que son mirados, a veces por su color de piel y otras por su vestimenta “algunos dicen que los que se visten deportivos son todos rastreros. Si vas de traje, no te pasa nada”. Entonces, el afuera se presenta como un lugar hostil, sobre todo porque también se sabe la representación que desde los medios de comunicación se hace de las villas como un lugar excesivamente violento.


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como lógicas que obedecen a una carencia: la imposibilidad de contar con las instituciones correspondientes para resolver conflictos. Ahora bien, esto no quiere decir que las instituciones de control social no estén presentes en las representaciones del orden. Por el contrario, es llamativo observar que a esas mismas entidades que se considera corruptas o ineficientes se les demanda acción y en el caso de algunas madres, se les confía a los hijos considerados fuera de control. Así, se espera que, en buena medida, el orden social provenga de la cuestionada Policía. Esta ambigüedad expresada en el rechazo y, al mismo tiempo, en el reclamo, es difícil de explicar sin acudir a algunas teorizaciones sobre la Policía realizadas más allá de nuestras fronteras. Se sostiene que “la Policía obedece a una necesidad donde la legitimidad es asegurada por un poder en sí mismo legítimo” (Gleizal, 1993: 63) O sea, que Gleizal nos está proponiendo una doble legitimidad de la Policía: de una parte, la legitimidad que le confiere su pertenencia al Estado (en nuestro caso, bastante vapuleado); de otra parte, la legitimidad que le confiere la relación directa con la sociedad, a partir del imaginario de orden presente en su cultura. El poder de policía entonces, se desplegaría sobre una doble legitimidad, con una autonomía relativa del Estado12. En las sociologías clásicas de la Policía (como la de Westley, 1972),13 se muestra cómo se va generando un “espíritu de cuerpo” que tiende a la autorregulación con dinámicas que generan normas propias con mayor peso que el reglamento o los objetivos institucionales explícitos. Su actuación y las moralidades que los respaldan son autojustificatorias.

3. El delito y la violencia en la vida cotidiana. El rasgo más saliente sobre las percepciones de las violencias para los habitantes de la villa, es que no son conceptualizadas como algo exterior a usos y costumbres, sino que son naturalizadas, como en los demás enclaves urbanos en los que hemos trabajado. Nos referiremos a los delitos y violencias que inciden en la vida cotidiana de los jóvenes. Estas prácticas violentas, como el robo con armas, el hurto y las lesiones en peleas constituyen una parte de la vida y no son necesariamente vivenciados como hechos disruptivos. 12

Para una genealogía de las funciones y el desarrollo del “poder de policía” desde el Medioevo hasta el XIX en Europa, ver el exhaustivo desarrollo de Foucault en sus clases (2003). 13 En nuestro país escasean, con algunas recientes excepciones, como las de Saín (2002) y


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Al inicio del trabajo de campo en Los Pájaros, se produjo un enfrentamiento en una calle aledaña que ocasionó muertos y heridos. Este suceso tuvo una amplia cobertura en los medios de comunicación. Pero cuando se llegó a la villa y se preguntó qué había pasado, todos se refirieron al hecho sin sorpresa como si fuera algo frecuente. Explicaron que esto era algo normal y que la villa era un lugar tan violento que “hasta los bolivianos tienen armas”. Otro modo de ilustrar la naturalización del delito, es la percepción de la venta de productos robados, que no es cuestionada por los beneficiarios, aun por aquellos que reprueban moralmente el robo. Cuando se preguntó si vendían cosas robadas dentro de la villa, respondieron que todo lo que se vende adentro es robado: —Acá a la vuelta tenés un “Frávega”, comprás el electrodoméstico que vos quieras, el otro día me compré un DVD por 100 pesos. —Pero ¿de dónde lo sacan, lo roban en las casas? —Noooo, es todo nuevo. Se lo roban a los camiones. Lo que sí le sacan a la gente y después se vende más barato acá son los celulares. (Notas de campo de Inés Mancini, en adelante: NC de IM)

Esta naturalidad con la que pueden ser vividos algunos hechos condenados por la Ley, no significa que no haya reglas. En principio, hay que destacar que no cualquiera puede robar adentro de la villa. Martín se queja de que le roban todo el tiempo la ropa que se compra con la plata que cobra con el plan, a tal punto que a veces se pregunta para qué tener el plan. Al mismo tiempo, reconoce que él no podría hacer lo mismo porque “acá en la villa, hay que tener huevos para afanar, porque casi todos los pibes de la villa se hacen solos. […] Un nene de mamá no sirve para afanar porque acá en la villa, uno siempre quiere ser más que el otro”. Tampoco se puede robar a cualquiera. En más de una ocasión han referido que alguien estaba escondido, que no salía de la casa, porque seguramente se había metido con alguien más “pesado”. En una de estas ocasiones, se trataba de uno de los beneficiarios que, sin darse cuenta de quién se trataba, había robado a alguien relacionado con la venta de drogas en la villa. En esa oportunidad, la violación de la norma produjo consecuencias más serias: el chico fue amenazado de muerte y tuvo que irse de su casa por algunos meses, al mismo tiempo que sus amigos eran hostigados para que brindaran información sobre su paradero. Por más que la violencia y el robo están naturalizados, ello no implica que no existan reacciones y castigos para quienes transgreden las normas en


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determinadas situaciones. Frente a la frecuencia con la que se verifican prácticas consideradas violentas, hay un abanico de respuestas posibles que también están socialmente constituidas y que hablan de valores sociales propios de la vida en la villa. Todos aseguran que frente a hechos que serían condenables por el Derecho Penal establecido en el país, no pueden recurrir a las instituciones estipuladas para resolverlos: dicen que no tiene sentido llamar a la Policía, por ejemplo, cuando alguien está siendo robado, simplemente porque la Policía no acudirá al lugar. Ahora bien, esto no quiere decir que esta imposibilidad signifique un vale todo y que los robos no sean condenados y acaso respondidos. En principio, una reacción posible es la de no responder a la violencia que se ejerce contra uno. Pancho es uno de los beneficiarios mayores del grupo y es considerado un referente para sus compañeros. En una charla, les dijo en tono solemne a los otros beneficiarios: “[…] todos sabemos lo que es vivir en una villa; a veces para no meterte en problemas, tenés que bajar la cabeza […]”. Para Pancho, bajar la cabeza es una práctica producto de un aprendizaje, pero no siempre se manejó de este modo; es algo que fue aprendiendo luego de haberse metido en muchos problemas por los que recibió, en diferentes oportunidades, más de cinco balazos. Pero su caso es distinto al de Martín, él puede eludir los conflictos con el orgullo de declarar tener más vidas que un gato; en cambio, Martín es robado frecuentemente y su no contestación es leída en términos de cobardía, lo que implica que no sea respetado por otros jóvenes del barrio. También explicitan, sobre todo las mujeres, que frente a los hechos de violencia que no las involucran directamente, la reacción más sensata consiste en “no meterse” y quedarse en la casa. En este sentido, las peleas entre “las bandas” más organizadas y los consecuentes muertos que dejan no son especialmente lamentados, salvo que en ellas ocurra que muera alguien que “no tenía nada que ver” con el conflicto, especialmente si se trata de un niño. Así, la posibilidad de “no meterse” es pensada como una protección eficiente. Cuando se preguntaba si la noche era más peligrosa que el día, explicaban que la noche y los fines de semana son más peligrosos, porque “la gente está más loca”. Matías contaba que había ido a una fiesta al aire libre organizada por “los peruanos”14 y que en ella todos tenían “un fierro”, sin embargo él sabía que no corría peligro pues no tenía problemas con nadie en ese lugar. Esta idea llega a funcionar como un mandato que, a veces, hasta prescribe cuándo y en qué lugares se puede estar. Hablando con Victoria sobre

Andersen (2002).


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un tiroteo que hubo una noche de un día de semana dijo que, en realidad, eso no era peligroso para los que no formaban parte del problema, porque había sido a la noche. —¿Pero no puede haber gente caminando a la noche?, pregunté. —¿Y vos estarías ahí?, me respondió. —No sé. —No, no estarías. Hay menos gente a la noche. Si vos te levantás temprano para ir a trabajar, no vas a estar ahí a la noche. Si no tenés nada que ver, no vas a estar. (NC de IM)

En otras ocasiones, hay hechos de violencia que son, “porque deben ser”, contestados. Frente a la imposibilidad de recurrir a la institución policial, cuando se les pregunta cómo se protegen, aluden a otra institución: “la familia”. Por ejemplo, Luciano se define a sí mismo como miembro de una familia que es conocida y respetada en la villa y sostiene que por eso, a él no van a robarlo. Sin embargo, alguna vez ha ocurrido un robo en la casa de algún pariente y en este caso, los varones de la familia respondieron, yendo a buscar armados a quien el damnificado señalaba como el ladrón. Esta acción, no es relatada por Luciano como una reacción casual que emprendió su familia, sino como una respuesta que hay que dar frente a estas situaciones. Si no hubieran hecho esto, en sus palabras “hecho cagar” al que los robó, no se habrían hecho respetar, colocándose en una posición de víctimas constantes. Este modo, uno de tantos, de resolver los conflictos es compartido colectivamente. Por más que se produzcan robos dentro de la villa y que no se pueda recurrir a la Policía para denunciarlos, hay una moralidad colectiva que los condena y que establece normas de resolución de estos hechos. Entonces, hay que destacar que si bien se evidencia un acostumbramiento a los delitos dentro del barrio, las reacciones no son infrecuentes. Al mismo tiempo, aparecen otros modos de reacción, como el uso de alarmas y la recolección de firmas de vecinos preocupados por establecer lazos de ayuda mutua que los protejan contra la violencia. Ahora bien, el hecho de que existan modalidades autónomas de resolver conflictos, no quiere decir que los habitantes de la villa consideren que el Estado debería permanecer al margen. De hecho, existe una demanda para que el Estado, y en especial la Policía, se presente cuando es necesario y no para producir hechos de corrupción o cometer excesos. De este modo, los hechos delictivos encuentran diferentes respuestas de acuerdo con las situaciones y posibilidades de los actores implicados. Como señalamos al comienzo, el otro delincuente está “racializado” y es frecuente estereotipar e identificar culpables. En el caso de Los Pájaros,


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los actores de la violencia son distinguidos, en buena medida, por sus nacionalidades. En la villa, conviven argentinos, peruanos, bolivianos y paraguayos. El grupo de beneficiaros está compuesto mayoritariamente por argentinos, aunque hay algunos peruanos y otros beneficiarios argentinos tienen vínculos familiares con vecinos de otras nacionalidades. En el grupo es frecuente escuchar que los peruanos son responsables, en buena medida, de la creciente violencia del barrio. Aunque esto puede ser “relativizado” por algunos beneficiarios, que contestan a estos dichos mediante acusaciones hacia la violencia que pueden ejercer los argentinos o los paraguayos. También se identifican lugares de la villa que son considerados más peligrosos que otros, aunque siempre uno se encuentra con constataciones diferentes. “En una ocasión, una de las mujeres que trabaja en el comedor me preguntaba cómo me sentía yendo cerca de la Iglesia que era un lugar peligroso, al que ella nunca quería ir. Después de darme varias explicaciones por las que creía que ese lugar era más riesgoso que la zona en la que ella habita y de desmentirlas una por una, diciendo que en realidad en donde ella vivía pasaba lo mismo, me dijo que en realidad era porque “los de allá no vienen para acá y nosotros no vamos para allá”(NC de IM). En el caso de los jóvenes, hay lugares a los que no pueden ir por razones de declarada enemistad. En una ocasión, cuando le comentaron a un beneficiario que podía hacer el curso de electricidad que a él le interesaba en una ONG situada adentro de la villa, dijo “que para llegar hasta esa zona debería contar con un chaleco antibalas y cuatro o cinco chumbos”. En otro caso, un beneficiario comentó que no podía acudir a la casa de su madre a buscar una documentación porque tenía “problemas en esa zona”. Así las villas, contrariamente a lo que se supone, son territorios heterogéneos y fragmentados territorialmente. Por último, la extensión del consumo de drogas, sobre todo la pasta base, es entendida como un factor que produce y agrava situaciones de violencia. Esto sumado a “las malas compañías” y “la vagancia” aparece para estos jóvenes como situaciones que reconocen que los podrían llevar y los han llevado a cometer delitos. Este reconocimiento se concreta aunque en la misma conversación en la que refieren esto hayan condenado moralmente el robo.

4. La desconfianza en las instituciones Dentro de este contexto de carencias económicas y fragmentación, la desconfianza hacia las instituciones es generalizada: todo actor que tenga la capacidad de distribuir recursos de cualquier índole deberá cargar con el peso de la sospecha.


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Esto se hace más evidente en instituciones como los comedores, que tienen la particularidad de estar insertos en el barrio, son manejados por habitantes de la villa y distribuyen un beneficio tan concreto como la comida. Desde la perspectiva de sus beneficiarios o de la de sus aspirantes, las encargadas son sospechadas de no entregar el alimento correctamente. Cuando a alguien se le niega la comida por aducir que no hay vacantes, se sospecha inmediatamente de un engaño. Las mismas sospechas recaen sobre otras instituciones insertas en la villa como los centros de salud, “las salitas”. Allí, se señala que hay sólo algunos profesionales que son buenos, mientras que se duda de la calidad de la atención que ofrecen otros y se cuestiona, principalmente, a la persona que reparte los turnos porque les daría prioridad a los amigos y parientes. Las sospechas entonces, no recaen sólo sobre personas o instituciones externas al territorio de la villa, sino que alcanzan, a quienes internamente las representan. El hospital más cercano tampoco es valorado, es frecuente que se quejen de las esperas o de los supuestos malos tratos que allí reciben. Ahora bien, es posible —y ocurre a menudo— que confíen en algunas personas, pero esta confianza no es trasladable a la institución que representan ni a otros miembros que la integran. Este es el caso de algunos “operadores” que resultan confiables para los beneficiarios pero ello no implica necesariamente que se confíe en la agencia estatal a la que pertenecen. Cuando alguien se refiere a instituciones más abstractas —que no tienen una presencia, al menos visible, en la villa— la desconfianza es más generalizada y no se hacen distinciones jurisdiccionales. Por ejemplo, se alude al Gobierno tanto para referirse a cuestiones que tienen que ver con el Estado nacional como con el Gobierno de la Ciudad, al Poder Ejecutivo, al Legislativo. Pero se sospecha que mientras más poder se tiene, más se roba. Esto se hace evidente en un diálogo que se tuvo con varios beneficiarios en el que se discutía la naturaleza del delito. “Cuándo les preguntaba qué era un delito, hacían referencia a ejemplos concretos (principalmente el robo y la violación). Pero cuando les pregunté quién decidía que un hecho constituía un delito tardaron mucho en contestar hasta que David (uno de los pocos avanzado en sus estudios secundarios) preguntó tímidamente si lo decidían los diputados. Enseguida, Silvina se mostró indignada y dijo “pero si los diputados son todos chorros”. Cuando le pedí que se explicara me dijo que “los diputados roban “psicologiando” porque te dicen una cosa y hacen otra. Ellos hacen una tramoya con la plata: entre ellos lo “chamuyan” y se reparten la plata” (NC de IM).


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5. La Policía a) La desconfianza Al igual que el resto de las instituciones, la Policía no despierta confianza entre los pobladores de la villa y tampoco entre los jóvenes beneficiarios. Cada vez que se propuso hablar con ellos sobre el tema, los comentarios sobre la institución fueron negativos, tanto como las opiniones que despiertan otras instituciones que se configuran como ajenas a la vida cotidiana de los jóvenes. La Policía se configura para ellos como ‘otro’, pero se trata de una alteridad que tiene una presencia concreta en sus vidas cotidianas. Es posible ver policías en la villa muy frecuentemente y también es posible identificar relaciones directas entre los policías y los villeros. De este modo, la institución policial no resulta tan abstracta y ajena como la Justicia o los diputados. Esa presencia muestra la contradicción entre el estereotipo de la representación institucional y los agentes de la misma. Por ello se desconfía de la Policía, al mismo tiempo que reconocen a policías individualizados que escapan del estereotipo de la institución. Pero también este contacto cercano permite identificar a otros policías que concentran en su andar todas las lacras, reforzando la idea de “que no sirven para nada” o de “que son todos chorros”. Pero veamos en qué aspectos está fundada esta desconfianza que, como dijimos, remite a hechos mejor conocidos por los actores que aquellas cuestiones que generan la desconfianza más generalizada en “la política”. b) “Cuando tienen que estar, no están” Cuando caminábamos en los alrededores o en la misma villa en compañía de algún joven y encontramos policías discutiendo, charlando o simplemente circulando, siempre escuchamos el mismo comentario: “cuando tienen que estar, no están”. Se desprendía de la lógica popular que esos agentes no estaban haciendo nada útil para la comunidad y se mencionaba como antecedente, algún hecho reciente en el que la Policía hubiera debido y podido estar, pero no estuvo. La convicción de la “ausencia policial” es mucho más frecuente entre las mujeres que suelen identificar situaciones en las que estuvieron expuestas al peligro con sus hijos u otros niños, y la Policía no apareció. En una oportunidad, tres efectivos entraron en una de las reuniones del “programa” buscando a un testigo de varios homicidios. Al verlos, los “operadores” se alarmaron pues supusieron que estaban detrás de alguno de los beneficiarios, que tendría una causa pendiente. Varios beneficiarios


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sentados en un banco miraban atentamente la escena de los policías hablando con los operadores. “Sin que se preguntara nada, una de las jóvenes me dijo, sin dejar de mirarlos, “cuando tienen que estar, no están. Ayer tiraron tiros adentro de la casa de mi hermano y eso que tiene cinco hijos, y a nadie le importó, nadie hizo nada, ellos no vinieron” (NC de IM). Como anteriormente anticipamos, los jóvenes señalan modalidades de acción alternativas al recurso de seguridad que podría ofrecer la Policía para protegerse de los robos que ocurren en el barrio. En efecto, la idea de que no era posible llamar a la Policía había sido reiterada en varias oportunidades, pero una ocasión fue propicia para preguntarlo directamente en el curso de una charla informal con dos varones y tres mujeres beneficiarios del plan. “Esta vez, les planteé la situación hipotética de encontrarse en la casa, escuchar que alguien estaba entrando a robar y tener un teléfono en la mano: ¿llamarían a la Policía? La respuesta fue en principio una risa generalizada, al mismo tiempo que, todos al unísono, decían que no. “¿Y para qué? Ni van a venir, los vas a esperar toda la vida” (NC de IM).15 Entonces, más allá de la desconfianza que es posible evidenciar entre otros sectores sociales hacia la Policía, en este lugar la Policía es difícilmente pensable como recurso. Ahora bien, estas creencias, cargadas de sospechas, no implican que se considere la “ausencia policial” como poco significativa, sino que es un problema identificado como una de las dimensiones de sus condiciones desventajosas. Las prácticas alternativas a la Policía (como las venganzas por los robos) no obturan la idea de que la Policía debería trabajar también para ellos. Este es un reclamo asentado en todos los sectores populares urbanos del país. c) Alguien los tiene que controlar Además, hay otras funciones por las que se puede interpelar a la Policía, el sistema carcelario o la Justicia. Se trata del control que las madres dicen que ya no pueden ejercer sobre sus hijos. En efecto, hay madres de jóvenes que se acercan a los operadores para pedir ayuda con sus hijos que parecen haberse escapado de su control y plantean esas instituciones (que para otros 14 15

Asociados a la venta de drogas. La idea de que la Policía no llegará se hace evidente en el caso de las emergencias médicas: si alguien padece una emergencia médica durante la noche y llama una ambulancia, ésta debe entrar a la villa acompañada de un patrullero, lo cual en muchas ocasiones significa demoras fatales; resulta más práctico que se traslade al enfermo, por medios locales, hasta el


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sectores sociales serían el peor lugar pensable para sus hijos) como una alternativa válida16. En este punto, es importante tener en cuenta que los roles de género más comunes en el barrio prescriben que las mujeres o las madres son quienes deben y pueden ejercer alguna influencia sobre el comportamiento de los jóvenes. Estas ideas son compartidas tanto por algunas madres que ejercen activamente esos roles y que, como veremos, se sienten en la obligación de justificar la demanda de la intervención institucional porque ellas ya no pueden hacer nada más, como por los jóvenes que dice querer “rescatarse”17 para no darle “disgustos a la vieja” o a la pareja18. La madre de Nacho apareció un día desesperada a hablar con uno de los operadores pues su hijo, consumidor de pasta base, “estaba de gira” y ella no podía encontrarlo. Se acercaba para preguntar cómo tenía que hacer para que la Policía lo buscara. El operador se sintió en la obligación de aclararle que esta búsqueda dejaría un antecedente para su hijo y le sugirió que sólo recurriera a esto si creía que su hijo estaba en verdadero peligro. Ella le respondió que había tenido trece hijos, que se le habían muerto dos y que no iba a soportar que se le muriera otro. “Conocí a la mamá de César mientras él estaba en un instituto de menores pues tenía una causa por robo. Su hijo tenía la posibilidad de salir y ella tenía que realizar algunos trámites para que esto ocurriera. Mientras charlábamos acerca de esos trámites, me contó que tenía muchas ganas de tener de vuelta a César, pero que también tenía miedo de lo que pudiera pasar afuera: él “adentro” estaba bien, había terminado la primaria y cuando vivía acá no había manera de que estudiara. Una semana más tarde, cuan-

hospital más cercano. Ver también Puex (2003 b) para una villa del Conurbano sur, en la que se menciona como ‘rabiosos’ algunos casos considerados extremos, especialmente para sus madres. 17 Evitar el consumo de drogas (o el consumo excesivo) y las conductas delictivas. 18 En efecto, desde la perspectiva de los jóvenes la madre o la pareja pueden ser pensadas como figuras a partir de las cuales es posible desear “rescatarse”, al mismo tiempo que se les adjudica la responsabilidad de ayudar a quien esté “bardeando”. Natalia cree que el problema del delito podría ser solucionado ‘si se resolvieran los problemas de los más chicos, que se están drogando los pibitos, hasta de 8 años’ y esto suele relacionarlos con el delito. Para ella, esto es un problema porque “de chiquito se hace la maña. Si la madre no les habla, si ya se acostumbran al robo, ya está”. (NC de IM). Julián llegó al programa a los 27 años porque quiere cambiar. Estuvo preso (durante un mes “bien guardadito”) y dice tener problemas con el alcohol. Sostiene que quiere “rescatarse” principalmente porque su mujer, que se tiene que quedar con sus cuatro hijos cada vez que él “está de gira”, algún día va a perder la paciencia. Así, hizo distintos esfuerzos por cambiar: primero recurrió a los evangelistas “pero no creí sus mentiras, porque para mí son mentiras” y después fui a psicólogo “pero no me cabió”. En última instancia, se acercó al programa por su mujer. 16


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do César ya había salido del instituto, me la encontré y cuando le pregunté si estaba contenta me dijo que no, estaba muy cansada y ya quería mandarlo de vuelta. Frente a mi cara de asombro, me explicó que su hijo no se daba cuenta de todo lo que ella estaba haciendo, que con los 150 pesos que cobra gracias a un plan no le alcanza el dinero, que tiene su trabajo en la salita y que atender también a sus otros dos hijos (uno de los cuales tiene serios problemas de salud por los que ha sido operado 16 veces en 16 años), mientras su hijo pasa tiempo en la calle y ella tiene miedo de las malas compañías de las que su hijo puede rodearse y repite todo el tiempo que eso es muy peligroso” (NC de IM). En este contexto, la posibilidad de que un joven esté un tiempo en prisión o en un instituto no es vivenciada como algo terrible19, sino que es frecuente y a veces hasta puede vivirse con cierto alivio, por sentir que es un lugar en el que los jóvenes están controlados. Esta creencia, aunque en menor medida, también es escuchada entre los propios jóvenes. César, por ejemplo, le contó a un operador que quiere ser ingeniero, pero no tiene estudios secundarios, en tono de lamento dijo “que si se hubiera quedado en el instituto hubiera terminado la secundaria”. d) El chorro legal Mientras que las mujeres enfatizan más la ausencia intencionada de la Policía, los varones aluden con más frecuencia a los actos de corrupción (que como veremos no denominan de ese modo) que la Policía comete. Esto no quiere decir que no haya acuerdo entre varones y mujeres20 sino que las mujeres tienden a privilegiar los relatos que muestran a la Policía como una fuerza que no está a su servicio y los varones como un grupo que está para sacar provecho de las múltiples situaciones que puedan presentarse en el barrio. En una ocasión, cuando se preguntó por ejemplos que permitieran entender por qué la Policía tenía la mala imagen que todos señalan en el barrio, Emilio dijo: “esos son más chorros que nosotros”. En general, siempre que se propone el tema de la Policía, la primera respuesta que aparece, sobre todo entre los varones, es alguna referencia a la idea de que los “policías son chorros”.

19

Por ejemplo, la tía de un joven con una causa abierta sostenía que era preferible que estuviera preso durante el juicio antes que pagar la caución. 20 De hecho se celebraron varias reuniones informales sobre la policía con grupos mixtos y acordaban en sus posiciones.


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Algunos ejemplos que refirieron para sostener esta postura aluden a las coimas o directamente a los robos. Pero todos estos hechos son categorizados con la idea de que la Policía “les saca plata”; tanto cuando se trata de una “coima” como cuando se queda con lo robado cuando detiene a alguien. “Los policías le sacan plata a los remiseros, a los chorros, a cualquiera”. “Cuando pregunté cuál era entonces la diferencia entre un chorro y un policía, Matías me dijo que “ellos son chorros legales”. —¿Y por qué legales? —Y porque vos, ¿qué les vas a hacer? Si te saca algo, se lo tenés que dar. Son chorros legales. —Pero si un policía le saca algo a alguien que robó ¿no es también un delito? —Y qué importa, si no podés hacer nada, ¿qué vas a hacer?” (NC de IM)

Entonces, la condición de legalidad que Matías le imprime a los delitos que la Policía comete está centrada en la imposibilidad de actuar una vez que el delito ha sido cometido. Esos delitos son legales, en tanto que Matías considera que no existe una instancia (institucional o barrial) en la que éstos puedan repararse. Sin embargo, hay ocasiones en las que estos “rebusques” de la Policía para obtener plata de los vecinos pueden ser contestados. En ocasión de observar en los alrededores de la villa, en la puerta de un supermercado, a una pareja discutiendo a los gritos con unos policías, uno de los jóvenes beneficiarios sobrino de los que litigaban acudió a los operadores, ya que sabíaque algunos son abogados. Inmediatamente, los operadores se acercaron a la escena y se presentaron como abogados. La discusión había surgido a raíz de que la policía le había pedido al hombre la documentación de la moto que manejaba21. Como no los tenía consigo, querían llevarlo detenido por considerar que circulaba en una moto robada. La mujer gritaba que estaban haciendo esto porque les habían pedido 10 pesos, que ella se negaba a entregar y agregaba que conocía al policía y que siempre hacía lo mismo. La intervención de los operadores derivó en que se hiciera solo una multa por manejar sin documentación. Mientras tanto, el resto de los jóvenes seguía atento la escena y comentaban lo que estaba pasando. Por ejem21

Esta es una práctica muy frecuente. De hecho, uno de los beneficiarios del programa tiene una causa abierta por haber dado una vuelta en la moto de un amigo sin saber que era robada en las inmediaciones de la villa.


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plo, Flavia decía: “yo le doy toda la razón al señor. Cuando los policía ven que se cagan a tiros no hacen nada, pero después se ponen a molestar a la gente” (NC de IM). Entonces, es posible imaginar que esta frase tan frecuentemente escuchada de “cuando tienen que estar, no están” se complementa con su opuesta: “cuando no tienen que estar, están”. Además de estas relaciones de extorsión, se comentan vínculos frecuentes entre la Policía y actividades delictivas que tienen lugar en la villa. Ellos arreglan con quienes venden droga, “los transas”. Esto es presentado como verdad evidente aunque no se pudieran —o quisieran— presentar ejemplos concretos que dieran cuenta de estos arreglos. De este modo, es importante señalar que el “mundo del delito” no es concretamente escindible de la acción de los policías. No es posible pensar el delito como mundo separado de la actuación policial. Por otro lado, como en todas las villas y asentamientos del Conurbano, abundan los ejemplos que refieren a la “viaba”: malos tratos, golpes a los detenidos e incluso a muertes. Es extendida la idea de que los policías tiene la libertad de obrar arbitrariamente: “si ellos quieren, te matan. Total, van a decir que estabas robando”. e) La vida es más aburrida Cuando se conoció a un grupo de jóvenes (catalogados por los operadores como más pesados), Natalia contó que el barrio en la actualidad es mucho “más tranquilo que antes, que ya no hay más joda”. Cuando se preguntó qué quería decir esto o cómo había ocurrido, su amiga dijo angustiada y gritando: “¡porque están todos presos o muertos!”. Los amigos con los que solían juntarse a escuchar música ya no estaban. Eduardo agregó: “lo que pasa es que se está muriendo gente que no se tiene que morir”. Esta idea de que el barrio “ahora es más tranquilo, o más aburrido”, fue reiterada por otros jóvenes. Esta transformación, que perciben en los últimos años, alude a la falta de algunos amigos que, en el caso de estos jóvenes que no tienen fuertes relaciones con la escuela o con el trabajo, implica además de la pérdida de seres queridos, la desaparición de ámbitos de sociabilidad, como escuchar música por las noches. Estos pueden estar presos o muertos por la Policía o incluso por los propios vecinos. Práctica que ocurre en ocasiones cuando algún joven está fuera de control y “bardea” permanentemente en el barrio, robando a los vecinos en reiteradas ocasiones. En tales casos, se los denomina “perros rabiosos”, como en otros lugares del Conurbano (Puex, 2003 b). La vida de Natalia ha sido fuertemente transformada desde que la Policía mató a su hermano en un pasillo de Los Pájaros hace dos años.


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Contó (y otros coincidieron con su versión) que señalaron que estaba robando, lo cual no era cierto. Lo que sí reconoció Natalia, sin que se le preguntara, es que estaba drogado. También agregó, que en otras ocasiones, pero no cuando lo mataron, el “bardeaba” en el barrio. Desde entonces, ella con su marido e hija, sus otros tres hermanos y su madre viven afuera de la villa “por seguridad”, dice Natalia; mientras muestra el nombre de su hermano tatuado en su mano, lo cual implica un compromiso por encontrar reparación digna, por ese hecho que ella considera un asesinato injusto. La mudanza de su familia lejos de la villa22 se debe a que el policía acusado de homicidio por ese hecho, sigue “andando” en la villa. En sus vueltas a su antiguo territorio se encuentra seguido con aquel policía, a quien insulta sin temor, según relata. Las tensiones y conflictos cotidianos entre vecinos, y entre éstos (en especial los jóvenes) y la Policía con su presencia local, y por tanto con quien conviven, son permanentes. Todos conviven ‘bajo sospecha’ y así conforman sus identidades mediante estereotipos caricaturales: los villeros serán siempre chorros, y los policías siempre chorros legales. El acudir en “última instancia” a la Policía, marca un límite, una frontera moral que normalmente no se puede atravesar, quien lo hace se convierte en “buchón” o informante policial: una especie estigmatizada en la villa y mucho más en la cárcel. Sin embargo, en el caso límite del “rabioso” es posible atravesar esa frontera sólo por un familiar directo del mismo; más específicamente, su madre. Allí se reconoce —o sea, la villa reconoce— la legitimidad del reclamo; entonces, la Policía reprime (detiene al “rabioso”) desde un lugar positivo para la perspectiva local. Pero hay que resaltar que es una instancia decisiva donde los lazos de parentesco, la familia, la vecindad, las organizaciones barriales no alcanzan. En estos casos, cuando la familia del “rabioso” no lo puede controlar, ni acude a la Policía por cualquier razón, es alguno de sus damnificados, quien con el consentimiento general, toma la medida extrema de eliminar al “rabioso”. Entonces el barrio, en silencio, aprueba y la Policía no se mete; asume también en silen22

Mientras el juicio prosiga, un programa de protección de testigos le brinda un departamento a toda la familia. Pese a esta mudanza, ella sigue yendo todos los días a la villa. A veces va a vender en alguna de las ferias las cosas que su marido consigue cartoneando, otras veces a visitar a alguien, otras veces a las reuniones del programa y en otras oportunidades porque cuando tiene que viajar hacia algún lugar prefiere ir primero a la villa porque sabe cómo viajar desde allí. Además, recientemente comenzó dentro de la villa un curso de alfabetización porque en sus 20 años nunca fue a la escuela, “ni a primer grado” repite cada vez que sale el tema. En realidad, dice que en el departamento se aburre, que es muy chico para todos, los vecinos se quejan de que hacen ruido y no tiene nada que hacer allá. Su deseo es volver a la villa, pero no lo hacen porque su mamá tiene miedo.


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cio, la aprobación general de la eliminación. Pero allí la Policía es criticada, pues ese era su papel y “no estaba”.

Algunas notas conclusivas La ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre “garantistas” (quienes perdonarían los delitos) y “duros”(quienes combaten el delito), que se traslada automáticamente al debate del papel que debe jugar la Policía: entre “prevención” y “represión”. En el Estado de derecho en cambio, la seguridad en cuanto al rol de la Policía, debe buscarse en el equilibrio entre “prevención” y “represión”. Por lo que deben arbitrarse los mecanismos y procesos para aumentar la confianza de la sociedad en la Policía y las otras instituciones del Estado, como disminuir la sospecha sobre determinados sectores sociales (villeros, negritos, migrantes de países limítrofes) que en esas instituciones constituyen estereotipos de “malvivientes” grabados en su cultura. La confianza en las instituciones (como la Justicia, la Policía, el sistema político) constituye el capital social más preciado relacionado directamente con la “percepción de la inseguridad”. Se podría postular que independientemente del crecimiento o la disminución del delito, la seguridad o su inverso, el sentimiento de inseguridad, se relaciona con la confianza en las instituciones. No es que la desconfianza entre sectores populares y Policía (o en el caso tratado, villeros) tuviera su origen bajo la última dictadura militar. No es posible sostener que los patrocinadores del último ”“golpe” fueron quienes crearon esas desconfianzas recíprocas, o ‘estado de “sospecha” que hemos denominado. Pero lo cierto es que durante ese período se intensificaron dos procesos. En primer lugar, las violencias en todas sus modalidades: por ejemplo la pública discriminación de migrantes, como otros “cabecitas” y su expulsión; también la intensificación de razias en las villas y barrios populares en busca de “subversivos”, que terminaron con el secuestro y desaparición de numerosas personas23 que no tenían nada que ver con la militancia de los ‘70. El segundo proceso lo constituyó la profundización de 23

Muchas de estas desapariciones no se denunciaron en la CONADEP u otros organismos de derechos humanos, porque hasta hoy existe poco acceso a “la Justicia” desde los sectores sociales que tratamos en este artículo, además de desconocer sus procedimientos; pero también porque algunos de los secuestrados eran considerados socialmente como “ratas” (gente sin códigos, por ejemplo que roba a sus vecinos) o ladrones que por su trayectoria se la debían aguantar como en otras razias.


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la impunidad con la suspensión de todos los derechos, menos el “derecho de la fuerza” que se ejerció además, de manera descoordinado entre “las fuerzas”, más parecido a bandas autónomas que se disputan territorio y su botín. Esto produjo heridas en los procedimientos y la cultura institucional, muy difíciles de subsanar.

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Damián Fernández Pedemonte

Sintesis: El artículo busca describir dos estrategias actuales de edición de noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de diarios argentinos: los casos conmocionantes y las llamadas olas de violencia. Se analizan luego las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción de la actualidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agenda pública y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que el tratamiento sucesivo de los medios convierte en tema o vuelve a olvidar. Las olas pueden contribuir a crear un clima en la opinión pública y orientar el debate en una u otra dirección, de acuerdo con el uso que se haga de la información y de las opiniones calificadas. Las implicancias ideológicas de estas estrategias se analizan en ocasión de una ola de violencia y en el caso de la irrupción de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de los reclamos de la opinión pública sobre inseguridad en 2004.

1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad Cualquier reflexión sobre la forma en que el discurso periodístico puede incidir sobre la percepción de la violencia en la sociedad, requiere de una necesaria contextualización. Los supuestos contenidos de la pregunta acerca de si el periodismo puede contribuir a crear un clima de violencia, o más bien puede ayudar a canalizar la violencia adecuadamente, han cambiado 1

Parte del contenido de las secciones 4 y 5 de este artículo fue publicado previamente en: Fernández Pedemonte, Damián. (2005) “Las olas de violencia y el conflicto de las agendas públicas”. Oficios Terrestres 17 y Fernández Pedemonte, Damián (2006) “La reacción impensada. El discurso del gobierno ante los casos periodísticos conmocionantes”. Elizalde, Luciano, Damián Fernández Pedemonte y Mario Riorda. La construcción del consenso. Gestión de la comunicación gubernamental (Buenos Aires: La Crujía).


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radicalmente después de 2001. Es fácil apreciar que ese año representa un hito, tanto global como local, en la memoria social de la violencia. Es más, se podría decir respecto de este tema que sólo tienen vigencia aquellos análisis que superen “la prueba del 2001” (Fernández Pedemonte, 2003), es decir, que ofrezcan observaciones fecundas más allá de los cambios de la percepción pública sobre la seguridad registrados desde ese año. En lo que respecta a la dimensión global, la omnipresencia de la inseguridad es la novedad introducida a partir de los atentados terroristas contra Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y de la respuesta del gobierno estadounidense y de sus aliados. Es, justamente, esa ubicuidad de la inseguridad lo que torna más pertinente la dimensión global del análisis para referirse a un caso local como el que se va a desarrollar en este artículo. Junto con la experiencia de la violencia surge un marco para poder pensarla, en cuya construcción el discurso periodístico tiene un rol central. En términos muy generales se puede hablar de una lectura prevalente promovida por el mainstreem de los medios occidentales que coincide con el discurso, sobre el origen de la violencia y la forma de reaccionar frente a ella, de la administración del presidente George W. Bush. Teum van Dijk sostiene que los periodistas se esfuerzan en construir las noticias de acuerdo con el modelo que ellos mismos emplean para interpretar los hechos. Llama modelo prevalente a esta perspectiva que se deja ver, entre otras estrategias, en los criterios empleados para jerarquizar las noticias o para asignarles una relación causal. (Van Dijk, 1994) En este análisis, sólo me interesan los aspectos de ese modelo que afectan a la posibilidad de pensar cuál debe ser la reacción de un Estado democrático frente a una agresión violenta. Desde esa perspectiva señala Judit Butler dos notas de la mencionada lectura prevalente, relevantes para nuestro tema. En primer lugar, esta autora concuerda con varios otros importantes intérpretes de los acontecimientos contemporáneos acerca del sistema de oposición binario que encuadra el pensamiento sobre la respuesta a la violencia (ver también Badiou, 2002). “El binarismo que propone Bush, por el cual sólo dos posiciones son posibles —‘O se está con nosotros o se está con los terroristas’—, vuelve insostenible una posición que rechace las dos y que cuestione los términos que articulan la oposición” (Butler, 2006: 26).2 2

Me parece interesante a este respecto sumar algunos argumentos de una entrevista a Any Abu-Assad, el director de la película “Paradise Now” respecto de la dificultad que entraña entender al problema del terrorismo en términos de reacción contra una agresión. La película relata con ecuanimidad la historia de dos terroristas suicidas de la Palestina ocupada por Israel.


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En segundo lugar, y siempre dentro de las notas que identifica Butler, me interesa especialmente destacar la referencia a la “habilitación” de una respuesta violenta que el acto violento pareciera engendrar. Cuando, en realidad, en opinión de la autora, “de cierto modo y paradójicamente, el hecho de haber estado expuestos a la violencia del otro aumenta nuestra responsabilidad. Actuaron violentamente sobre nosotros, y parece que nuestra capacidad para fijar el rumbo en una situación como ésta ha sido severamente afectada. Sólo cuando hemos sufrido semejante violencia estamos obligados, éticamente, a pensar cómo debemos responder por el daño sufrido” (Butler, 2006: 41). Además de este contexto global, antes de emprender el análisis de un caso del tratamiento periodístico de la inseguridad argentina, es importante poner de relieve cómo han cambiado también las condiciones locales para pensar la violencia. Desde 2001, en la Argentina es cada vez más notable el crecimiento de dos determinaciones sociales que, según Luciano Elizalde, presionan sobre la estructura del Estado. Por un lado, el sistema mediático de la sociedad, o como dice Eliseo Verón la sociedad mediatizada, es decir, ese tipo de sociedad en la que las prácticas sociales se modifican por el hecho de que hay medios de comunicación (Verón, 1992). Por otro lado, el aumento de la protesta social. —¿Cree que tendrá problemas con grupos israelíes y judíos que puedan considerar que la película está demasiado a favor de los suicidas? Sinceramente, espero que no. Con esta película sólo quiero dar pie al debate, un debate significativo referente a los temas reales que nos ocupan. Al parecer, hay mucha inquietud por lo que la gente pueda pensar, pero espero que la película sirva para estimular el pensamiento. Me parece bastante obvio que la película no apoya la violencia. Creo que todo esto ha surgido a partir de la idea de la película, pero no de la película en sí. Es una reacción automática. Sólo espero que la gente vea la película antes de hacer comentarios. No pido más. Lo curioso es que mientras rodábamos, estábamos muy preocupados por lo que pudieran pensar los palestinos. Es verdad, que pongo un rostro humano a los suicidas, pero también soy muy crítico con ellos. Sin embargo, nadie me pregunta si me preocupa la reacción palestina. Ahora bien, ¿qué hace la ocupación con los seres humanos?, ¿qué es esta realidad? Aunque no se esté de acuerdo con ellos, ni con lo que hacen, no podemos olvidar que son seres humanos. ¿Sugiere que existe una equivalencia moral entre los ataques israelíes en Gaza y Cisjordania y los atentados suicidas? Es imposible mostrar la totalidad y la complejidad de la tragedia palestina en una película. No se puede tomar partido alegando cierta moralidad, simplemente porque matar es inmoral. La situación está fuera de lo que llamamos “moralidad”. Creo que no me equivoco al decir que la ocupación ha creado a los suicidas. Algunos israelíes se empeñan en que los palestinos deben abandonar la violencia para que empiece el proceso de paz. Me parece un argumento cíclico. Ningún pueblo merece ser ocupado. (“La ocupación creó a los suicidas”, Página 12, 25 de junio de 2006)


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Estos dos factores no son independientes, sino que se acoplan: “El hecho de que aumente la densidad y el uso de la estructura de producción, circulación y consumo de información y de conocimiento permite que personas, grupos, movimientos sociales y organizaciones puedan utilizar esta estructura de medios para imponer, gestionar y hacer más eficaces sus reclamos, pedidos y presiones sobre las estructuras del Estado —sobre cualquiera de los tres poderes— aunque principalmente sobre el área ejecutiva, ya que es la encargada y la responsable de las decisiones a corto plazo” (Elizalde, 2006: 160). La percepción social de la violencia y de la respuesta que merece, puede entonces verse afectada por un contexto global de gran precariedad y por un contexto local de tensión social, como consecuencia de la multiplicación de la protesta social y de su canalización y su reproducción a través de los medios.

2. La dimensión ideológica de la edición periodística El propósito de este artículo, es describir ciertas rutinas de producción de noticias sobre violencia de los medios informativos argentinos, que podrían contribuir a crear un clima de opinión favorable a la reacción contra la violencia mediante un incremento de la violencia. El foco del análisis estará puesto en las rutinas de producción periodística, particularmente de la edición de noticias, bajo la hipótesis de que se trata de un conjunto de hábitos que arrastran una carga ideológica. Defino a la edición como el proceso de selección, jerarquización y disposición del contenido, dentro de una publicación, para ser leído. En lo que respecta específicamente a los procesos de edición periodística en los medios gráficos, seguiré los análisis del Grupo de Investigación sobre Temas de Producción Periodística de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), que ha trabajado este tema de manera continuada. Se puede caracterizar a la actividad periodística como un rol socialmente legitimado para producir construcciones de la realidad públicamente relevantes (Alsina, 1989: 30). Los acontecimientos periodísticos, entonces, son el producto que elaboran los medios a través de sus patrones de creación de noticias. Indudablemente, esos acontecimientos periodísticos se originan en eventos que son anteriores a las noticias, tanto cronológica como ontológicamente, pero no son socialmente distribuidos como tales acontecimientos periodísticos, hasta la difusión de las noticias. Así, la noticia es una forma reglada de segmentar el continuo de la realidad. Efectivamente, “la noticiabilidad está


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estrechamente vinculada a los procesos de rutinización y estandarización de las prácticas productivas: equivale a introducir prácticas productivas estables sobre una ‘materia prima’ (los acontecimientos en el mundo) de naturaleza extraordinariamente variable e imprevisible” (Wolf, 1991: 216). Stella Martini y Lila Luchesi (2004), a partir de una investigación basada en entrevistas a cuarenta y cinco periodistas de trayectoria de la ciudad de Buenos Aires, también arriban a la conclusión de que “la rutinización de lo excepcional es la marca distintiva de la profesión, porque desde esa lógica operatoria se hace la noticia” (110). Sostiene Rodrigo Alsina (1989) que la delimitación del acontecimiento responde a ciertos hábitos de percepción de la realidad que gobiernan el trabajo de los periodistas, algunas de cuyas características son las siguientes: 1. Todo acontecimiento lo es en relación con un sistema. 2. La variación del sistema supone la ruptura de la norma. 3. Toda variación se da con relación al tiempo: tiene un inicio y un final. 4. Un acontecimiento que dure excesivamente en el tiempo pierde su categoría de acontecimiento. 5. Esta variación del sistema para obtener la categoría de acontecimiento debe ser espectacular. 6. Una categoría apriorística con relación al acontecimiento es la imprevisión. (98) A partir de estas premisas, me gustaría plantear en este artículo preguntas como las siguientes: ¿Qué tipo de noticias sobre inseguridad son las que se incluyen en los medios gráficos argentinos? ¿A partir de qué criterios se las selecciona? ¿Qué factores determinan la relevancia relativa que se le otorga a esas noticias? ¿Qué elementos inciden en la determinación de la duración de la noticia en la agenda mediática? ¿Cómo se articulan las noticias de violencia en la agenda pública? ¿Qué temas se relacionan con las noticias de violencia? ¿Qué debate genera este tipo de noticias? ¿Qué reacciones públicas se pueden recoger desde los mismos medios como consecuencia de la difusión de las noticias de violencia? ¿Cómo se vinculan la relevancia y la duración de las noticias de violencia con las estadísticas de violencia en la sociedad? ¿Cómo se vinculan las noticias de violencia con la percepción social de la violencia? ¿Qué tipos de argumentos sobre la respuesta que se debe dar a la violencia se priorizan en los medios gráficos? Para empezar a responder a algunas de estas preguntas, voy a analizar la cobertura periodística de dos casos consecutivos: una ola de violencia difundida por los medios en los primeros meses de 2004 y la irrupción en la escena pública de Juan Carlos Blumberg, padre de un joven secuestrado y asesinado para la misma época, como líder social que representa los recla-


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mos al Estado por la inseguridad de una porción de la ciudadanía. El trabajo es un intento de combinar una perspectiva crítica con el conocimiento y el respeto a las condiciones profesionales y empresariales de funcionamiento de la institución periodística. Al decir de Walter Miceli (1999: 23; 2002: 91): “La consideración del contexto de generación y legitimación de las noticias y del contexto de producción, procesamiento de información y diferenciación mediática, conlleva asumir la elaboración de nuevos saberes desde una posición crítica, nutrida de información empírica y con pretensiones de ser socializada con los sectores de la comunidad que ven en su apropiación una herramienta para mejorar la calidad de vida y democratizar la toma de decisiones en todos los órdenes”. Concretamente, más que tratar de detectar la ideología expresada por los diferentes medios informativos, me interesa poner de manifiesto algunas actitudes ideológicas que se dejan ver en las estrategias de edición de noticias de una muestra de diarios. Sigal y Verón (1986) distinguen entre dos acepciones de la noción de ideología. Por un lado, la consideración sustantiva de la ideología, como categoría pre-teórica, entendida como una etiqueta para referirse al contenido de enunciados que caracterizarían sistemas de creencias muy complejos (como cuando llegamos a la conclusión de que una serie de enunciados se corresponde con la ideología socialista o liberal). Por otro lado, la ideología como una serie de operaciones discursivas recurrentes, es decir de estrategias, que reflejan en los enunciados la dimensión ideológica que los atraviesa. Esto ocurre porque las estrategias permiten vincular estos enunciados con sus condiciones de enunciación, en particular, con la construcción de entidades tales como la figura discursiva del enunciador y de sus diversos destinatarios, junto con la propuesta de una relación entre ellos a través del discurso. Esta acepción del término ideología no se corresponde con el contenido de ningún enunciado, sino que es una dimensión implícita en las huellas que las condiciones de producción imprimen en el conjunto de los textos. En el discurso periodístico, concretamente, puede suceder que la posición sobre un tema que el diario quiere expresar a través de las páginas de opinión, en particular de los editoriales, sea contradicha por la actitud que se puede inferir del análisis de las estrategias de producción de noticias sobre el mismo tema en el resto del diario. Así, en dos ocasiones he verificado cómo en un diario como La Nación lo que se infiere de la cobertura (dimensión ideológica) puede contradecir lo que se afirma en las páginas editoriales (ideología). Por ejemplo, en el llamado “rebalanceo” de las tarifas telefónicas de inicios de 1997, La Nación narra desde el punto de vista de un


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consumidor enfrentado con las empresas el mismo conflicto en el que en las páginas editoriales asume el modelo interpretativo propuesto por las empresas (Fernández Pedemonte 1999: 104). En el caso concreto de las noticias sobre acontecimientos violentos, me interesa analizar las estrategias más generales y frecuentes de selección, jerarquización y agrupamiento de noticias, porque dan cuenta de una dimensión ideológica incorporada al sistema de producción de noticias que puede afectar a la percepción de la violencia y que requerirían para su superación, además de la reflexión crítica no sólo de los académicos sino principalmente de los profesionales, de un trabajo de elaboración de rutinas de producción alternativas.

3. Una tipología de casos periodísticos De tanto en tanto, los medios informativos difunden noticias que los lectores, sin saber bien por qué, intuimos que son cualitativamente diferentes. Se trata de relatos de acontecimientos que, si bien responden a los criterios de noticiabilidad y se ajustan a las secciones temáticas de los medios, implican, en varios sentidos, rupturas de las rutinas. No sólo de las rutinas de las audiencias, sino también de las de cada medio, que debe arbitrar procedimientos extraordinarios para cubrir estos hechos mejor que la competencia. Los medios pronto denominan a este tipo de noticias “casos”, y así las identifican en volantas o antetítulos. Dentro de esta descripción general del caso periodístico, podemos distinguir tres tipos de noticias, dos de las cuales ya han sido estudiados precedentemente en el campo de la comunicación pública. 3.1. Acontecimientos mediáticos En primer lugar, el estudio de los casos periodísticos se vincula con el de las ceremonias televisivas. En sentido estricto, Dayan y Katz (1992) reservan la denominación de acontecimientos mediáticos para los eventos no rutinarios que demandan la interrupción de la programación televisiva regular, que son transmitidos “en directo” y que aferran la atención de gran cantidad de espectadores. Son organizados por instituciones públicas en cooperación, al menos tácita, con la televisión. Los autores hablan de “Competiciones” (el Mundial de Fútbol de 2006, por ejemplo), “Conquistas” (el viaje del papa Benedicto XVI a Turquía) y “Coronaciones” (la asunción del presidente Néstor Kirchner en la Argentina), y excluyen en forma explícita la cobertura directa de un acontecimiento no planificado. Sin


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embargo, cabría ampliar a los casos periodísticos inesperados el papel asignado por estos autores a los acontecimientos mediáticos. Esto es, desde el punto de vista sintáctico: la interrupción del flujo de la programación, el monopolio de la atención del público y la toma “en directo”; desde el punto de vista semántico: la expresión de la grandeza del evento; y desde el punto de vista pragmático: la suspensión del fluir normal de la vida. Daniel Dayan (1992) completa el modelo presentando dos tipos de acontecimientos mediáticos en relación con el espacio público: los interruptivos cíclicos, inscriptos en el calendario; y los singulares, únicos, inesperados, que pueden consistir tanto en iniciativas del actor político como en respuestas a crisis o acontecimientos dramáticos. Del primer tipo, se pueden considerar las elecciones que en abril de 2003 llevaron a Kirchner a la presidencia de la Nación, después de veinte meses de gobiernos provisionales. Del segundo tipo, se puede considerar el discurso del presidente interino Adolfo Rodríguez Saá, en diciembre de 2001, en el cual anunció durante la Asamblea Legislativa la cesación de pagos de la deuda externa de la Argentina (default). El espacio privado de recepción de los acontecimientos mediáticos singulares no es la antítesis del espacio público, sino que puede ser también un ámbito en el que se generan posiciones públicas alternativas. Efectivamente, algunos acontecimientos aproximados por los medios pueden servir de trampolín a lo público. El 19 de diciembre de 2001, en medio de una grave crisis económica y social, después de un día de presenciar en la televisión a miles de personas llevándose desesperadamente alimentos de supermercados, una multitud de porteños salió a la calle en señal de protesta, inmediatamente después de ver por televisión el discurso mediante el cual el presidente Fernando de la Rúa decretaba el estado de sitio. Es un vertiginoso ejemplo de cómo la televisión de emergencia puede constituir una experiencia colectiva, y provocar el tipo de sociabilidad que Katz y Dayan llaman “comunidades de proyección”. Desde esta sociabilidad mediática, puede llegarse a la condición de público, que a diferencia de la mera audiencia, debe emerger de un debate, manifestarse a través de la presentación a otros públicos, caracterizarse por la lealtad a ciertos valores en relación con el bien común, ser capaz de transformar sus gustos en demandas, existir, en fin, de manera reflexiva (Dayan, 2001). 3.2. Escándalos mediáticos En segundo lugar, otros casos periodísticos que provocan conmoción pública son los escándalos mediáticos. Estos consisten en derrumbes de reputación de personas públicas provocados por la trasgresión a la morali-


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dad, como los famosos casos protagonizados por los presidentes estadounidenses Richard Nixon en Watergate o Bill Clinton en su affaire con la becaria Mónica Lewinski. John Thompson (2002) señala algunas condiciones sociales necesarias para la proliferación de escándalos mediáticos. La existencia de una atmósfera publica tirante, de conflicto y confrontación, debida a que los políticos conciben su actividad como la planificación de ataques contra sus oponentes. El hecho de que la reputación tenga importancia, por la existencia de un proceso de elección institucionalizado al que los líderes deben someterse en intervalos regulares. Es indispensable para la difusión de estos escándalos mediáticos, además, la autonomía de la prensa. Heriberto Muraro (1997) considera que el crecimiento del periodismo de investigación, debido a la independencia de las empresas de comunicación en la Argentina, fue una de las causas de la difusión de tantos casos de corrupción del Gobierno, durante la década de la presidencia de Carlos Menem. Pero la independencia de la prensa no hubiera bastado si no se hubiesen sumado las filtraciones, desde fuentes políticas, de informaciones referidas a prácticas deshonestas, originadas por el fenómeno de la “colusión”, es decir, por la relación cruzada entre una fracción de la corporación política, enfrentada con otro sector de la corporación política, y un sector del periodismo. La extensión de los escándalos mediáticos es una función de la nueva forma de sociabilidad que la comunicación mediada introdujo en la modernidad. Para quien quiera difundir su imagen a través de los medios resulta difícil evitar que se filtren conductas que se quieran tapar. Para explicar esto, Thompson lleva al ámbito de la comunicación mediada el análisis de Erving Goffman sobre la interacción. Del mismo modo que ocurre en la relación cara a cara, en la comunicación a través de la televisión quedan definidas, para el actor político, dos regiones. La región frontal, que es la de la zona que barre la cámara, y la región trasera: la de aquellos gestos que se quieren ocultar a la cámara. Después de la debacle económica argentina, el presidente uruguayo Jorge Battle declaró a la agencia de noticias Bloomberg que los uruguayos eran distintos de los argentinos porque eran honestos. Aunque las frases agraviantes hacia los argentinos fueron capturadas “off the record”, cuando las cámaras supuestamente estaba apagadas, se difundieron rápidamente y dieron origen a un entredicho diplomático. Los involucrados en escándalos quedan enredados en un proceso, en el que las primeras acciones pueden quedar establecidas con fijeza por los medios, constituyéndose en evidencias para cuando llega la desaprobación mediática (así operaron las cintas grabadas en el edificio Watergate en el caso que afectó a Richard Nixon o la grabación de las conversaciones de Mónica


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Lewinski con Linda Tripp en el caso en el que se vio involucrado Bill Clinton). La proliferación de escándalos mediáticos guarda relación con la expansión del negocio de los medios. Desde el auge de la prensa masiva, los escándalos suministraron a los medios relatos con los que atraer la atención de los lectores. La inclinación al beneficio, sostiene Thompson, influye no tanto sobre la tarea de los periodistas como sobre la estructura del negocio, que garantiza que este tipo de noticia se convierta en un rasgo fundamental de la producción. No sólo los ideales de la fidelidad a los hechos, sino también los del entretenimiento moldearon los hábitos del periodismo. Patrick Chareaudeau (2003) concuerda con este autor en que los medios informativos basculan entre dos lógicas contradictorias: la del servicio público y la comercial. En los escándalos políticos, Silvio Waisbord (2002) practica una subdivisión. Forman un primer tipo los de corrupción oficial, que en la era de Menem se sucedieron en los medios con profusión, a partir de que Página 12 reveló, en 1991, que el embajador estadounidense en la Argentina había denunciado un pedido de coimas del Gobierno a la empresa Swift. Luego se difundieron casos de vinculación de funcionarios al lavado de dinero procedente del narcotráfico o de la compra por parte del Gobierno de leche en mal estado para planes de alimentación infantil. Como en gran parte del mundo, estos casos son denotados por el periodismo con el sufijo “gate”. Waisbord considera que el segundo tipo de escándalos políticos de la Argentina es el de violaciones a los derechos humanos. A diferencia de los primeros, protagonizados por la élite, éstos tiene como protagonistas a las víctimas, ciudadanos normales. La prolongación en el tiempo de estas noticias genera un estado de protesta pública que se manifiesta a través de marchas, como las organizadas por la monja Marta Pelloni, directora del colegio donde estudiaba María Soledad Morales, la joven por cuyo asesinato se responsabilizaba a allegados al gobierno de Catamarca. Los escándalos derivados de violaciones a los derechos humanos producen su forma de movilización y de memoria. Apenas fue asesinado el fotógrafo José Luis Cabezas, con la sospecha de que podría estar involucrado el empresario Alfredo Yabrán (sindicado como jefe de una corporación con prácticas “mafiosas”, aliada al Gobierno), los medios comenzaron a publicar diariamente la leyenda: “No se olviden de Cabezas”, para resistir el olvido que la misma aceleración mediática suele ocasionar en la memoria social. Pero a la memoria social suelen adherirse imágenes mediáticas: la de la hermana Pelloni en la “marchas de silencio” por María Soledad, o la de los fotógrafos levantado las cámaras en las movilizaciones por el crimen de Cabezas.


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El ciclo de vida de los escándalos mediáticos se inicia con la investigación periodística. Hay consenso entre los autores en que la revelación de la corrupción es condición necesaria para que se desate el escándalo. Comienza, entonces, con la exposición pública de una acción de transgresión moral que pone en marcha el proceso de alegaciones. Así, el diario Clarín publicó el 6 de marzo de 1995 la noticia de que la Argentina había vendido armas a Ecuador cuando estaba en guerra con Perú (un aliado de la Argentina, que además era garante de un tratado de paz firmado por los dos países), noticia a partir de la cual un juez federal inició una investigación penal contra funcionarios del Gobierno. Las desmentidas estimulan la perspectiva de que hubieran podido existir transgresiones de segundo orden, como mentiras o destrucciones de pruebas, y, entonces, se intensifica la búsqueda de datos reveladores por parte de las organizaciones mediáticas. En una segunda instancia, los acusados comienzan una batalla con los medios, con arreglo a la creencia de que si niegan sistemáticamente la acusación, el público se irá cansando, o de que deben más bien ellos acusar a los periodistas de rebuscar en el barro. Como consecuencia de una batalla de ese estilo, el diario Clarín, por ejemplo, pidió y consiguió la renuncia del ministro de Defensa de Menem Oscar Camilión a causa del caso de contrabando de armas. El escándalo alcanza su culminación con la admisión de culpabilidad, dimisión, despido, o proceso del inculpado, o con la muerte, como en el caso del suicidio del empresario Alfredo Yabrán. Este desenlace puede dar lugar, a su vez, a un acontecimiento mediático, como fue en la Argentina el juicio a allegados al gobierno provincial catamarqueño por el crimen de María Soledad, transmitido por la televisión en directo. Luego sobreviene la reflexión y la narración de historias relacionadas, algunas de las cuales pueden provocar un giro en la narración. Así, la complicidad entre los jueces del caso María Soledad que pudo captar la cámara o las dudas sobre la muerte de Yabrán (Carlón, 2004; Wiñaski, 2004). 3.3. Olas de violencia Así como los medios de comunicación segmentan el continuo de la realidad por medio de una matriz de interpretación —ideológica y empresarial— llamada noticia, también suelen almacenar varios acontecimientos violentos en paquetes de noticias, que se distribuyen a lo largo del ciclo de vida de la agenda de información. Estos paquetes de noticias sobre acontecimientos violentos son las llamadas olas de violencia. Mucho más que una forma de darse la violencia en la sociedad, las olas de violencia constituyen una matriz que emplea la institución periodística para categorizar y agrupar aconteci-


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mientos violentos. Si la violencia en la sociedad es constante, en los medios de comunicación, sin embargo, se concentra en estas unidades relativamente discretas. Las olas de violencia conforman, entonces, el tercer tipo de noticias que los medios informativos rotulan como “casos”, y a su vez pueden constituir el contexto de aparición de un nuevo caso.

4. Casos mediáticos conmocionantes Entonces, me reservo el nombre de caso mediático conmocionante para referirme al género de noticia que rompe con las rutinas de producción, circulación y recepción de las noticias. Dentro de este género encuentro las especies: Acontecimiento mediático, Escándalo mediático y Ola de violencia, cada una con sus sub-especies, pudiéndose discriminar el grupo de especies basadas en un acontecimiento (Acontecimientos mediáticos y Escándalos mediáticos) de las basadas en una serie de acontecimientos (Olas de violencia). “Caso”, efectivamente, remite a la interrupción de una sucesión, de una secuencia previsible. Una ruptura de la “normalidad”, asociada a la casualidad o a la desgracia. Aníbal Ford (1994) postula que en la Argentina este tipo de casos periodísticos ha generado más debate político sobre issues sociales que el promovido desde las instancias oficiales de deliberación pública, como el Congreso de la Nación. Alcanzando muchas veces consecuencias institucionales. Así, por ejemplo, además de la caída de una dinastía que gobernaba una provincia por verse involucrada en el crimen de la joven María Soledad, acontecimiento, ya comentado, largamente cubierto por los medios3; el servicio militar obligatorio se suprime por la presión de la opinión pública después de las investigaciones periodísticas sobre la cadena de encubrimientos, dentro del Ejército, de la responsabilidad por la muerte del soldado Omar Carrasco. La sociedad debate en torno a casos periodísticos. El aporte genuino de los medios de comunicación, uno de los tres actores de la comunicación política, es, para Dominique Wolton (1992), la información-acontecimiento. Efectivamente, cuando el caso periodístico irrumpe en la agenda pública, los otros dos actores (los políticos y los sondeos de opinión) son obligados a expedirse sobre el issue que se relaciona con el caso.

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Situación que se reproduce en 2004 en Santiago del Estero con las noticias sobre “el doble crimen de La Dársena”, en el que aparecen como involucrados allegados al gobernador Carlos Juárez.


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Un caso se constituye cuando la representación en los medios de unos acontecimientos hace que emerja en el discurso público un conflicto estructural latente, tapado hasta entonces por un discurso público dominante (de los políticos o de los mismos medios), que insiste en un conflicto coyuntural manifiesto de signo contrario (Fernández Pedemonte, 2001: 193). 4.1. Ejemplo de Ola de violencia: Ola de violaciones El específico contexto de aparición de casos conmocionantes llamado “ola de violencia” se da cuando un tipo de delito reclama la atención de los editores de manera privilegiada, relegando la cobertura informativa de delitos de otro tipo. Esto suele suceder cuando un delito de un tipo —por ejemplo, el secuestro— resulta especialmente impactante por la singular crueldad del hecho de violencia o por las peculiaridades de sus protagonistas. Por ejemplo, el secuestro y asesinato de un joven discapacitado por parte de sus compañeros congéneres.4 En general, en los días subsiguientes al acontecimiento conmocionante, los editores parecen tener un sentido especialmente preparado para detectar otros hechos similares. La primera coincidencia de dos acontecimientos estremecedores de similares características parece alentar la búsqueda de más acontecimientos semejantes. El editor tiene presente, para seleccionar las noticias, una doble temporalidad. La hora de cierre (deadline) de la noticia, con la información reunida al momento de publicarse, tiene una vigencia diaria. Pero el editor anticipa también el posible ciclo de vida de las noticias referidas al mismo acontecimiento. Esta segunda temporalidad, seguramente, ejerce su presión a la hora de buscar informaciones similares. “La misma conciencia de la caducidad de la “ola” obliga a los periodistas a aguzar su ingenio para encontrar noticias que se puedan incluir dentro de ella, a demandar notas de opinión o sacar a relucir material de archivo, que había sido conservado después de haber sido seleccionado de acuerdo con los mismos criterios que las noticias, ya que los archivos de los diarios están regidos por los mismos valores que las redacciones. La ola de violencia es un efecto cascada de los medios, ampliación y distorsión de un conjunto de acontecimientos aislados. La totalidad resulta en un sentido mayor y en un sentido menor que la suma de las partes. Mayor, porque pareciera que repentinamente quedamos a merced de hordas violentas; menor, porque no hay un intento de comprensión de la magnitud de cada

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“Secuestran y matan a puñaladas a un joven en Chascomús”, La Nación, 2 de marzo de 2005.


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caso. Se trata de un fenómeno de efecto de agenda setting intermediática” (Fernández Pedemonte, 2001: 128-129). El análisis de un caso me permitirá ilustrar las propiedades de la ola de violencia. A comienzos de 2004, los diarios de la ciudad de Buenos Aires dieron cuenta de una serie de violaciones ocurridas en el área metropolitana (aunque también se incluyó algún delito ocurrido en Mar del Plata). Si en diciembre de 2003, las noticias de La Nación (versión on line) cuyo encabezamiento (titular, bajada o volante) contenía referencias expresas a delitos sexuales se reducían a dos, en enero de 2004 pasaron a ser 9 y en febrero, 20. En marzo, los encabezamientos con menciones de delitos sexuales volvieron a disminuir (fueron 12) y para abril la ola de violaciones ya había terminado. La comparación de la distribución de las noticias completas por delito, dentro del total de noticias policiales permite observar el decrecimiento de febrero a marzo y, además, cómo en febrero se privilegia la cobertura del delito violación y en marzo, en cambio, la del secuestro (ver gráfico). Gráfico 1 Noticias de Información General de La Nación sobre delitos personales

Febrero Marzo

violación 36 16

secuestro 26 43

deportación 6 6

asesinato 16 13

evasión 4 7

robo 8 16

otros 15 10

Hay que tener en cuenta, además, que muchas de las noticias de marzo se referían a acontecimientos anteriores a ese mes (por ejemplo, avances en la investigación sobre el crimen de Natalia Di Gallo, una joven violada y asesinada en La Plata, en enero). Sobre el final del mes de marzo (el día 24), ocurre el secuestro y asesinato del joven Axel Blumberg, cuyo padre comen-


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zó una campaña de denuncia pública de la inseguridad. El hecho desata una serie de notas que, se puede conjeturar, reemplazan como caso a la serie de violaciones, en un mes en el que, además, una ola de secuestros sucede a la ola de violaciones. La repetición de noticias de un tipo de crimen con un espectro muy amplio de posibles víctimas, como es la violación, contribuye a crear una sensación de indefensión social. El diario no distingue entre abusos sexuales de un tipo o de otro y enlaza las noticias mediante el adjetivo “otro” (“otro caso”, “otra menor violada”) o mediante una volanta que alude a “Delitos sexuales” (Ver titulares en el Anexo). Sin embargo, los abusos cometidos en el ámbito familiar se vinculan mucho más con problemas de promiscuidad y falta de educación, que con las cuestiones de seguridad pública a las que remiten las acciones de agresores sexuales en la calle. Durante marzo, además, La Nación publicó estadísticas de denuncias de violaciones (“Se denunció una violación cada 48 horas”, titula el 7 de marzo) cuyos datos, sin embargo, no pertenecen al año 2004 sino al 2003. Publicadas en el contexto de una ola de violaciones, esas estadísticas refuerzan la percepción de inseguridad, aunque en el texto se aclare que las denuncias de delitos sexuales registradas en enero de 2004 fueron menos que las de enero de 2003: “Según cifras oficiales a las que tuvo acceso La Nación —dice expresamente—, en enero último, en las 53 seccionales de la Policía Federal hubo ocho denuncias de violaciones. En el mismo mes, pero de 2003, 18 personas dijeron ser víctimas de abusos sexuales”. Efectivamente, a pesar de que en la sección de Información General de La Nación pareciera que en los meses de enero, febrero y hasta marzo irrumpió en la esfera pública una horda de violadores (que luego desapareció) de acuerdo con datos del relevamiento de denuncias en las comisarías de Buenos Aires llevado a cabo por el Ministerio del Interior, las denuncias de violaciones se mantuvieron constantes entre enero de 2002, enero de 2003 y enero de 2004 (17 y 18 denuncias), sólo aumentaron en una denuncia entre enero y febrero de 2004 (de 18 a 19 denuncias) y, en cambio, no disminuyeron en marzo de 2004 (19 denuncias). Las denuncias de violaciones representan un valor equivalente a las de homicidios dolosos (17 en enero de 2002, 16 en enero de 2003, 14 en enero de 2004; 14 en febrero de 2002, 16 en febrero de 2003, 8 en febrero de 2004), exponencialmente por debajo de las denuncias del delito de hurto (3.291 denunciados en enero de 2004 y 3038 en febrero de 2004). Es verdad que la violación es uno de los delitos menos denunciados, pero de la comparación entre las noticias y los registros, se deja ver claramente que en la representación noticiosa el delito tiene unas fluctuaciones que no tiene su correlato en la estadística criminal. Además de la difusión confusa de estadísticas al promediar la ola, La Nación publicó también sondeos de opinión que registraban un aumento en


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la percepción de inseguridad por parte de la gente (“Crece la percepción de inseguridad”, titula el 20 de marzo). En la interpretación de Nueva Mayoría, una de las encuestadoras citadas en la nota, el crecimiento de la preocupación por la inseguridad va acompañado de un decrecimiento de la preocupación por el desempleo y se aclara que “si bien puede no haber tenido lugar un aumento significativo de la inseguridad en términos cuantitativos, la difusión de delitos aberrantes como las violaciones influye en la percepción de la opinión pública respecto de la inseguridad”. En esta interpretación se podría advertir un círculo vicioso: no crecieron las denuncias sino las noticias sobre violaciones y esta difusión fomenta el clima general de inseguridad. Hay que agregar que es habitual que los medios dediquen mayor espacio al conflicto que a su solución (Borrat, 1997, Fernández Pedemonte, 2001), y así, por ejemplo, en relación con la ola de violaciones de inicios de 2004, el 30 de marzo La Nación publica una noticia breve cuyo texto completo, de sólo tres líneas, dice: “Atraparon a un hombre acusado de 14 violaciones”. “Un hombre fue detenido en Caseros por la Policía Federal acusado del asalto y violación de 14 mujeres, que ocurrieron en los domicilios de los barrios porteños de Flores, Floresta y Villa Pueyrredón. La policía informó que el sujeto se hacía pasar como inspector de distintas empresas de servicios públicos para ingresar en las viviendas”. La acumulación de noticias sobre el mismo tipo de delito, que absorbe la atención de la sección de noticias policiales, el enlace de las diversas noticias sobre el mismo tipo de delito, la anexión de notas con estadísticas o sondeos de opinión, el “rebote” de estas noticias de un medio a otro, los pedidos de opinión a expertos sobre el asunto por parte de los medios, alteran el clima de opinión dentro del cual tienen que actuar los poderes del Estado. La sola lectura de los titulares del diario La Nación acerca de la serie de violaciones permite ver cómo la recepción de una noticia sobre la excarcelación de un violador viene “preparada” por una serie de noticias previas de repetidas violaciones, incluyendo el abuso y asesinato de dos niñas, presumiblemente por parte de un familiar con antecedentes de violación. La cuerda fue tensada como para que la excarcelación anticipada de un delincuente, de acuerdo con la ley vigente, no pudiera menos que escandalizar a la opinión pública, de la que el diario pareciera hacerse eco. Así, se suceden los siguientes titulares: “Polémica: otorgan la libertad transitoria a un violador” (26 de febrero de 2004), “Buscan evitar la salida de violadores” (27 de febrero), “Liberaron con anticipación a otro violador” (27 de febrero), “La Corte bonaerense analizará el caso del violador liberado” (28 de febrero), “La Corte ordenó revisar el fallo que otorgó la libertad de un violador” (28 de febrero). La secuencia de noticias predispone a juicios rápidos por parte


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de la audiencia y a ejercer presión sobre la institución que debe aplicar la ley vigente. No es improbable que, en un proceso de doble hermenéutica, las noticias hayan influido sobre la Suprema Corte de Justicia bonaerense en el momento de definirse sobre el fallo que otorgó la libertad del violador. En este caso nos encontramos frente a una situación de alianza de los medios y la opinión pública contra la institución política. Algo que se repite en la estructura del caso mediático conmocionante. Por ejemplo, antes del asesinato de dos delincuentes y dos rehenes de esos delincuentes en Villa Ramallo por parte de la policía, la alianza entre los medios y la opinión pública presionó sobre la institución política para que promoviera la represión policial del delito. A propósito del caso de Ramallo, también entonces hubo falta de correspondencia entre ola de violencia y la realidad. Como señala Stella Martini (2002): las abundantes noticias policiales se suspendieron cuando ganó la Alianza las elecciones de 1999, pero el delito creció un 5 por ciento en 2000. La aparición y desaparición de la inseguridad como tema de preocupación social es una constante relacionada con el uso político que Gobierno y oposición realizan de las noticias sobre delitos. Como en los relatos policiales, introduzco aquí un flashback para ilustrar la última aseveración. El 20 de julio de 1999, en plena campaña electoral asesinaron a un remisero en Escobar y 300 colegas hicieron una manifestación frente al despacho del intendente, Luis Patti, ex comisario. En varios medios se recogieron sus declaraciones enardecidas. “No voy a dejar que maten a los vecinos. Si se hacen los sordos vamos a tener que hacer algo”, expresó en referencia a León Arslanian, que entonces era el Ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, y quien había encarado una purga de efectivos policiales sospechados de cometer delitos. A principios de agosto, murieron dos policías en 48 horas. Las encuestas de opinión sobre las próximas elecciones nacionales mostraban una preferencia creciente por el intendente, candidato a gobernador, y los analistas veían a estos votos como robados al peronismo. El lunes 2, Carlos Ruckauf, candidato a gobernador por el Partido Justicialista, expresó en un acto: “Cuando un asesino se tirotee con un policía siempre estaré respaldando a los efectivos, para que quede claro que la bala que mató al asesino es una bala de la sociedad que está harta de que desalmados maten a mansalva a gente inocente.” Y al día siguiente declaró ante los medios: “Hay que meterle bala a los ladrones, combatirlos sin piedad”. Este tenor de discurso es una de las causas del desenlace de la toma de rehenes de Ramallo, y en la causa de este tenor de discurso pueden contabilizarse las noticias policiales de los medios. El discurso de la “mano dura”, entonces, cuenta entre los enunciados que provocaron la masacre de Ramallo. Pero sobre el discurso de la “mano


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dura” ha influido la “inflación de violencia” provocada por el discurso periodístico. Un caso no se convierte en issue si el relato periodístico en torno a él no se ubica a su vez en una serie mayor. Debe contarse entre los hechos que hay que poner en relación con el caso Ramallo para que surja un issue, la politización durante la campaña de la percepción pública sobre la seguridad. Pero también en la base de esa percepción reaparecen los medios, que al amplificar la violencia, contribuyen al pánico social (Fernández Pedemonte, 2001: 143-193) Para muchos investigadores de comunicación, los medios ritualizan las tres funciones que Durkheim señala que tiene el crimen en la sociedad: la construcción de la moralidad, la promoción de la cohesión contra el criminal, la imposición del control social que atemoriza a los criminales potenciales. Sin embargo Gerbner, uno de los investigadores de los medios masivos de comunicación que más se ha preocupado por la representación de la violencia, se opone a la idea de que el crimen y su mediación es una parte saludable del sistema social. “En cambio, ve las narrativas de historia de crimen (ficcionales o no ficcionales), sostiene María Elizabeth Grabe, como cultivando una opresiva ‘visión atemorizante’ del mundo, que es mantenida por el poder policial y en último caso ayuda a mantener el ‘status quo’ (Grabe, 1999).” La presión social, entonces, puede alterar la racionalidad interna de las instituciones políticas. Mi hipótesis es que la ola de violencia caldea de tal manera la opinión pública que la propuesta de soluciones drásticas para el delito (el tipo de soluciones que el lugar común rubrica como de “mano dura”) llega a tener un predicamento en la sociedad, del que carece en períodos normales de debate racional y quedan relegadas las voces expertas que se oponen a este tipo de soluciones. Esto es lo que sucedió, por ejemplo, con el petitorio de medidas contra el delito que el padre de Axel Blumberg entregó a los legisladores, con amplia publicidad en los medios. Juan Carlos Blumberg pidió a los medios que mostraran cómo votaba su petitorio cada legislador para que la opinión pública pudiese fiscalizarlo. Poca publicidad se le dio, en ese contexto, a la opinión contraria de los expertos a algunas de las medidas pedidas en el documento.5

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Por ejemplo, en un contexto muy favorable al petitorio de Juan Carlos Blumberg, La Nación publicó dos columnas de opiniones de expertos que objetaban el cambio del régimen de imputabilidad de los menores: “De nada sirven los raptos de opinión” de Florencio Varela (ex director del Organismo Nacional de Protección de Menores) y “Responsabilidad, la palabra clave” de Mary Beloff, Profesora de Derecho Penal Juvenil, de la UBA.


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4.2. Ejemplo de caso en la ola: “Horror en Avellaneda” En el clímax mismo de la ola de violaciones de 2004, a la que se hace alusión en el apartado anterior, irrumpió un nuevo caso conmocionante, de ese tipo de crímenes que resultan cognitivamente disonantes por salirse de cualquier lógica de sentido común. En otra sede he propuesto que el sensacionalismo no es privativo de los medios populares, ni va inevitablemente unido a temas tabú, sino que responde a malas prácticas periodísticas que construyen un lector modelo al que alojan en un ámbito de experiencia similar al del entretenimiento, en vez de promover la reflexión que la gravedad del tema demanda (Fernández Pedemonte, 2001: 113-143). Esto se puede observar al comparar la cobertura que produjeron los diarios La Nación y Crónica de la violación y homicidio de dos niñas, ocurridas a fines de febrero de 2004. Con la volanta “Horror en Avellaneda” informa Crónica del hecho en la 5ª edición del viernes 20 de febrero de 2004. Expresa: “Vejan y matan a nena de 13 años”, con titulares tipo catástrofe: amarillos sobre fondo negro. La bajada conecta el crimen con la conocida desaparición de una niña de la zona. “El asesino —aún prófugo— podría estar también involucrado en el `Caso Marela´, la piba desaparecida desde el Día de la Madre. Conmoción”. Ilustran la portada fotos del pozo ciego en el que fue encontrado el cuerpo asesinado, fotos del padre de Marela y de esa niña. El titular sensacionalista suele combinar referencias temáticas muy generales con calificativos y circunstancias (“Horror en Avellaneda”, “Espanto en Avellaneda”) (Núñez Ladevéze, 1991). El lugar, en esta ocasión un barrio popular del conurbano bonaerense, enviste al hecho de una acentuación nueva, dada su proximidad con el mundo de los lectores. La fascinación por el lugar obedece a la tradición del relato policial y las fotos y descripciones detalladas de él cumplen el efecto de realidad de narrar desde “el lugar de los hechos”. Así, el titular “La casa del horror” aparece rodeado de fotos del frente, del pozo ciego y del interior del sitio con epígrafes como el siguiente: “El lugar del horror; la casa usurpada en que se habría cometido la violación y el crimen”. La casa es un tópico que acentúa el aspecto misterioso del acontecimiento: “es un verdadero misterio la actividad en el interior de la finca”, “la casa del horror sigue albergando misterios más que tenebrosos”. “Muchos de los habitantes de Villa Tranquila estaban al tanto de que la vivienda usurpada de Deán Funes 391, donde fueron encontrados los pequeños cuerpos de una adolescente de 13 años y de otra infortunada criatura, era un execrable tugurio donde podrían darse cita las peores sombras de la condición humana. Los hermanos Sánchez, con sus respectivas parejas, eran


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moradores del tétrico conventillo desde hacía más de dos años. Para muchos vecinos estaba claro que no eran gente de trabajo como los demás. Algo había detrás de esa fachada, en el interior de esa ‘casa del horror’, por lo que nadie se explica cómo es que la Justicia no se decidió, desde el primer momento de la desaparición de ‘Marela’, a investigar más a fondo a sus habitantes. Esta gente formaba parte del entorno de la nena y todo lo que se decía sobre ese lugar maldito proyectaba fuertes sospechas sobre sus moradores”. Con su estilo manierista, Crónica sostiene que la casa es un ámbito anómalo al barrio y que sus habitantes son excepcionales, no “gente de trabajo como los demás”. Los medios son generadores de certezas. No pueden dejar de dar una explicación. Porque eso es lo que mejor se adapta a la rutina de trabajo de los periodistas y porque los editores suponen que es lo que espera la gente. En el terreno de las noticias sobre crímenes, los medios siguen una estrategia de tenaza: por un lado, seleccionan los acontecimientos violentos “fuertes” porque su negatividad y novedad se ajusta a los valores de la noticia, pero por otro reducen la extrañeza del fenómeno, de tal manera que se muestre siempre como algo externo al sistema, anómalo y fácil de condenar. “Rutinización de lo excepcional”. Desde el primer día, se acumulan recursos que procuran mantener el nivel de dramatismo: los detalles morbosos “el cuerpo masacrado… a golpes de caño de hierro” (…) “muy similar a los que sirven para sostener las piletas de lona” (primer día), “Mariela fue localizada…tapada con excremento y sumergida en una cloaca” (segundo día); el empleo afectivo de sobrenombres y designaciones coloquiales, que ubican al enunciador en una posición cercana y solidaria con los mundos de los destinatarios y de las víctimas, que, a su vez, se suponen próximos. Se habla de “Marela”, de “el cuerpito” de “la piba”, de que “la pequeña… aunque cueste creerlo era la sobrina de la pareja (del presunto asesino)”, frase con una cláusula incidental, que es un guiño hacia el lector. Con un tono anacrónico, el diario se constituye en portavoz, al mismo tiempo, de las víctimas, de los vecinos y de los lectores: repite el sustantivo “conmoción”, y consigna: “los vecinos están conmocionados”. Los vecinos son erigidos, además, en importante fuente. El diario asume el punto de vista de las víctimas y amplifica las denuncias del padre de Mariela: él había pedido que se investigara la casa de Sánchez y de la hermana de la otra víctima, cuñada del sospechoso, quien no duda que éste sea un violador y asesino. La Policía es, por lejos, la fuente principal y protagonista, algo que se deja ver en la posición de sujeto de las acciones que se le reserva y en las fotos y epígrafes que ilustran las noticias (“Varios móviles policiales se hicie-


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ron presentes”). “La policía busca a un familiar de la víctima como acusado del crimen, indicaron fuentes policiales”, se dice, y se intercalan una entrevista al comisario de la seccional 1ª de Avellaneda (el primer día), y fotos de los efectivos policiales excavando en búsqueda de más cuerpos enterrados en la casa (el segundo día): “los efectivos policiales utilizaron máscaras”, “decenas de efectivos realizaron…nuevas excavaciones”. “Las excavaciones eran celosamente custodiadas por un espectacular dispositivo de seguridad”, se agrega, en oposición a lo que había sucedido el día anterior en que “cualquier persona podía ingresar a la casa usurpada sin ningún tipo de impedimento” por ausencia del juez. Muchas acciones son efectivamente cumplidas por la Policía: “científicos de la policía hallaron pelos en el colchón”, “los investigadores lograron la detención del albañil”. Policía y vecinos se unen en la investigación: “Convocan a especialistas para rastrillaje completo”: “Estas tareas fueron seguidas muy de cerca por los propios vecinos, que se mostraron particularmente interesados en las tareas que realizaban los bomberos y el personal especializado de la policía.” El tópico del relato es la violación, en primer término, y el crimen, en segundo: “Vejan y matan”, “Violan y asesinan”, “la violación y el crimen”. En la dosificación de la información, los clímax con los que cierra cada edición vespertina producen el efecto textual del suspenso: el primer día se supone que puede haber más cadáveres y se busca al sospechoso prófugo, el segundo día encuentran un segundo cadáver de una niña que los padres de Mariela irán a reconocer (“Incertidumbre: ¿es o no Marela?”), el tercer día ya se sabe que el segundo cadáver es de Mariela y atrapan al sospechoso. La satanización se mezcla con la inculpación del sospechoso, desde el primer día el diario sindica como “acusado” al “Nene” Sánchez, tío de la víctima, que habitaba en la casa lindera de los padres de “Marela”, la niña desaparecida. El segundo día la tapa trae una foto (en “Exclusivo”) del “Nene” Sánchez acompañada de un titular en tipografía catástrofe blanca sobre fondo rojo que reza: “Este es el monstruo de Avellaneda”6. “El rostro de Héctor ‘El Nene’ Sánchez, quien es buscado por toda la Policía Bonaerense como principal acusado de la masacre de criaturas en el conventillo de Avellaneda”. Desde entonces se lo designará con esta acuñación: “monstruo de Avellaneda”. El estilo de las noticias policiales, dice Martini (2002), presenta una modalidad “denuncista” (cuando se habla del delincuente) o “pietista” (cuando se habla de la víctima). Del delincuente se ignora todo salvo el prontuario, y la víctima pobre no puede resguardar su privacidad. El doble asesinato de Avellaneda es el clímax de la ola de violaciones: “Crímenes aberrantes. Conmociona la sucesión de hechos sádicos con veja6

Vínculo intertextual entre el diseño del diario y las placas de la señal de cable de Crónica.


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ción de pequeños”, expresa una nota. Los vecinos intentan linchar al sospechoso, y en esa situación la abuela de una de las víctimas muere de un síncope. El dramatismo alcanzado en esta serie de noticias filtra mejor los ideologemas de la mano dura: “Queremos la pena de muerte para los responsables”, dicen los padres de Marela. Reaparece una foto de la niña asesinada con un epígrafe que es una apelación al sentido vindicativo de la justicia: “Para pensar. Marela, con su muñeco de peluche, una imagen dulce y tierna, que clama por justicia”. En ese entorno el diario anuncia en titular tipo catástrofe: “Un tribunal dejó libre a violador”, curiosamente este titular no es apelativo como los que predominan en el diario, dado que la calificación, que se supone compartida con el público, por evidente no necesita exponerse. La información sobre la excarcelación semeja la información sobre un crimen. Para contar estos mismos sucesos La Nación, por su parte, titula el primer día: “Hallan dos cuerpos enterrados en una casa”. “Uno de los cadáveres es de una menor, Mónica, prima de los habitantes de la finca; temen que el otro sea de Yésica Martínez”. Por este encabezamiento no sabemos de qué crímenes han sido víctimas. Aunque se habla de víctimas no aparece el término asesinato y, recién en el cuarto párrafo, se dice de una de ellas que tenía “signos de violación”, perífrasis eufemística de “haber sido violada”. El lenguaje coloquial y afectivo de Crónica es sustituido en La Nación por el formal: “chica de 13 años”, “menor”, “la pequeña vecina”, a quien nunca designa por su sobrenombre sino por su nombre, “finca”, “parientes”. El lenguaje formal (“las casas lindan”, “dio aviso a la policía”, “el fiscal libró una orden de captura”, “asiduamente”, “inacción”, “impericia”, “deceso”, “infructuosa búsqueda”) alterna con calificaciones semejantes a las sensacionalistas (“una escena macabra”, “el espantoso hallazgo de la madrugada”, “crimen atroz”, “horrendo doble crimen”, y, varias veces, la volanta: “Horror en Avellaneda”). Los vecinos aparecen caracterizados como “exaltados” cuando intentan linchar al “principal sospechoso” y a la muerte de la abuela de una de las víctimas sólo se le destina un párrafo. Esto contrasta con el punto de vista cercano a la gente de Crónica. La relevancia que se le asigna a la descripción y registro fotográfico del lugar en Crónica es reemplazada en La Nación por la cláusula eufemística: el asentamiento de emergencia conocido como Villa Tranquila. Aunque se cuida de inculpar, ya que habla de “sospechosos” o de “detenidos”, el primer día La Nación mezcla a los dos hermanos, el llamado Nene y el llamado Bebe, que fue quien avisó al padre de Mariela del crimen. Esto no había sucedido en Crónica que transmite la perspectiva de los familiares y vecinos que distinguían con claridad entre uno y otro hermano a la


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hora de asignar responsabilidades. Aún al día siguiente los hermanos quedan equiparados por La Nación en frases del tipo: “La casa usurpada por los hermanos “Nene” y “Bebe” Sánchez.” La inculpación, sin embargo, no es privativa del medio amarillista. Los diarios “serios” incurren con frecuencia en lo que Leonor Arfuch denomina “inversión veridictiva”, es decir, el hecho de que, a veces, en lugar de ir de la presunción de culpabilidad a una confirmación basada en alguna prueba, parten de una inculpación que en los días sucesivos va a desmentirse, típicamente en noticias donde los sospechosos de los actos delictivos son niños y con el paso del tiempo los inculpados terminan siendo adultos (Arfuch, 2001). Desde el segundo día, el diario se hace eco, en vez del parecer de la Policía, del parecer del ministro de Justicia de la Nación. Gustavo Beliz “quiere saber quien fue la persona que permitió que el ‘Nene’ Sánchez saliera en libertad tras cumplir cuatro años de una condena por violación de una menor”. El diario divulga los reclamos de Beliz, que pidió apartar a los policías bonaerenses y poner a personal de la Policía Federal y la contestación del gobernador Felipe Solá. “El tenor de las expresiones preanuncia un nuevo duelo entre la Nación y la provincia por la actuación de la policía, como ya ocurrió meses atrás con los casos de secuestros extorsivos, cuando Beliz denunció la connivencia de la Policía Bonaerense”. También en La Nación el caso de las dos niñas de Avellaneda enmarca la noticia titulada “Polémica por la liberación de un violador”. Crónica y La Nación difieren en su posición enunciativa. Ambos medios, con ocasión de un caso policial, presentan dos mundos enfrentados: el del orden y el del crimen. Pero en el caso de Crónica esta separación se da dentro de un sector social que coincide con el sector social de la situación de enunciación: su punto de vista es el de los vecinos —“gente de trabajo”— y de la Policía (el orden); el lenguaje, la empatía y el conocimiento del lugar muestran que se narra desde adentro de ese grupo social; y aunque también el asesino pertenezca a ese sector, él es un monstruo. Para La Nación, en cambio, el sector en el que orden y crimen se enfrentan no es el mismo que el del enunciador y del destinatario, el productor del discurso se acerca a un lugar y a unas personas extrañas y habla de ellas en su propio lenguaje.

5. Blumberg como caso mediático conmocionante Me interesa analizar ahora el caso Blumberg, como culminación simbólica de las olas de violencia del primer año de gobierno de Kirchner y como contexto dentro del cual se puede apreciar cómo se articulan los casos periodísticos con la agenda pública. A partir del 24 de marzo de 2004, los medios


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empiezan a informar sobre el secuestro y posterior asesinato del joven Axel Blumberg. En los días subsiguientes, hay dos noticias políticas excepcionales, que llegan a la portada de los diarios La Nación y Clarín y son cubiertas con mayor extensión que el resto de las noticias de la sección: un acto conmemorativo del golpe de Estado de 1976 en la Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA), en ocasión de inaugurarse allí un Espacio de la Memoria, y el primer congreso del Partido Justicialista desde la asunción del presidente Kirchner. El acto de la ESMA se llevó a cabo el 24 de marzo (de lo que se informó en los diarios el día 25) en un contexto de tensión política debida a dos razones: las críticas recibidas por el Presidente desde algunos sectores políticos sobre la inoportunidad del acto y el enfrentamiento con cinco gobernadores peronistas que, vetados por organismo de derechos humanos, no asistieron a la ceremonia y publicaron una solicitada en los principales diarios nacionales denunciando “una discriminación ideológica”. También el congreso peronista de Parque Norte, reunido el 26 de marzo (de lo que se informó el 27), se concretó en un clima de enfrentamientos políticos. En la jornada en la que se eligieron nuevas autoridades, a la que faltó el Presidente, se desató una fuerte discusión entre sectores kirchneristas y no kirchneristas del partido sobre la interpretación de la historia partidaria durante los años setenta. Mientras tanto, en la serie “ola de violencia”, la novedad de que se hubiera encontrado asesinado a un joven que había estado cinco días secuestrado se publica en La Nación en la portada del día 24. Sólo por dos días Blumberg logra una cuarta parte de la superficie inferior de la tapa del diario, dominada por las noticias políticas que protagoniza el Presidente, sobre todo por la secuela del enfrentamiento entre facciones peronistas en el congreso partidario. El padre del joven asesinado, Juan Carlos Blumberg, había comenzado a pronunciar declaraciones ante los medios con críticas a la Policía, la Justicia y el Gobierno (por ejemplo: “Blumberg: ‘Hay contradicciones en la investigación’. El padre del chico dice que tiene ‘dudas’. Se quejó de que no figure en la causa que su hijo fue torturado y que le arrancaron las uñas. Dijo que ‘hay impunidad’ y una ‘terrible falta de profesionalismo’. Pidió leyes duras”). De repente, el viernes 2 de abril, La Nación destina la mitad de la parte superior de la tapa a la movilización al Congreso convocada por Juan Carlos Blumberg, con un titular a seis columnas: “Un gran clamor: seguridad”, acompañado de una foto de la multitud, calculada en 150 mil personas. La excepcionalidad de la noticia, dada por las dimensiones de la manifestación, no se preanuncia en la asignación de los espacios realizada por La Nación, a pesar de que el medio había seguido las declaraciones polémicas de Blumberg (por ejemplo, el domingo precedente le había publicado una entrevista).


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Otro tanto sucede en Clarín, que el día siguiente a la marcha consigna en tapa, con un título catástrofe: “La gente dijo basta”. Ambos medios realizan una caracterización de los participantes de la movilización que recuerda a la de los “caceroleros” de diciembre de 2001, en las jornadas de protesta que culminaron con la renuncia del presidente De la Rúa: “gente” independiente y autoconvocada. “¿Pero quién es ‘la gente’? ¿La sociedad? ¿Todos? ¿La clase media? En esa misma tapa hay un título pequeño en rojo que aclara un poco quién es la gente y quién es el otro, es decir, de quién se diferencia la gente, a quien se opone ese colectivo ‘la gente’. Y lo hace a través de una cita del discurso de Juan Carlos Blumberg: ‘la fuerza de los ciudadanos obligará a los funcionarios a proteger a la sociedad’. Es decir, que se trata de la sociedad, la gente, nosotros contra ellos: los funcionarios, la clase política (…) A la representación de los políticos como una entidad fundamentalmente escindida de la sociedad, se sigue que el interés de los políticos difiere esencialmente del interés general de la sociedad” (Kirtzberger, 2005: 55). El día de la movilización, Blumberg entrega un petitorio de medidas que deberían ser aprobadas para mejorar la seguridad. Sólo una semana después de la marcha, el Congreso aprueba leyes más duras contra el delito, tales como aumentar las penas por robos con armas y el castigo a la tenencia y portación ilegal de armas de fuego. Durante esa semana, estalla la presencia de Blumberg en los medios, exigiendo la consideración de su petitorio. El 19 de abril el Gobierno presenta un ambicioso “Plan estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”, que se asegura se venía estudiando desde hacía meses. Inversión de 1000 millones en tres años para el área, incorporación de 212 patrulleros para la Policía Federal, proyectos para reestructurar los fueros penales federales, impulso de los juicios por jurados y de una ley para bajar la edad de imputabilidad a los 14 años, creación de una fuerza para delitos complejos, son algunas de las muchas medidas anunciadas en un discurso de casi una hora de duración pronunciado por el Ministro de Justicia y Seguridad, Gustavo Beliz. El debate, el brusco cambio de agenda, las consecuencias institucionales hacen un caso de las noticias referidas a Juan Carlos Blumberg. Mientras el Gobierno y los medios acordaban una agenda concentrada en los discursos en torno a los actos de la ESMA y el congreso peronista, la gente se moviliza para reivindicar otra jerarquización en los temas públicos. Hay que tener en cuenta que la de Blumberg fue también una campaña mediática y que algunos medios, desde un primer momento, la promovieron por razones ideológicas, comerciales o por ambos motivos a la vez (por ejemplo, los medios del grupo del periodista y empresario Daniel Hadad: Canal 9, Infobae y Radio 10). Sin embargo, la mayor parte del sistema de medios


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debe girar bruscamente su foco a partir del dato incontrastable del éxito de Blumberg en la convocatoria de la movilización al Congreso. Otro tanto sucede con el discurso del Presidente. La movilización es ignorada por el canal oficial. El Presidente declara el mismo día que se realiza: “hay que limpiar la Policía Bonaerense” y concentra así la responsabilidad de la situación de violencia en las fuerzas de seguridad, cuando era la política de seguridad de su gobierno la que estaba recibiendo las mayores críticas. Luego el Presidente guarda silencio hasta que presenta el ambicioso plan que reúne desde proyectos estudiados hasta meros enunciados y cuyo centro de gravedad es la reforma integral de los sistemas policiales, judiciales y penales, en consonancia con medidas educativas y sociales. La Nación destina al anuncio del plan la misma superficie que le había asignado a la marcha, incluyendo un título a seis columnas: “Lanzan un megaplan contra el delito”. Ante los reclamos públicos, Kirchner tuvo que acelerar un plan en un momento en el que su preocupación política era el enfrentamiento con algunos sectores del peronismo. A juzgar por sus palabras y acciones previas, Kirchner no tenía el problema del delito en la misma consideración que la gente de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Se puede conjeturar que su discrepancia con la agenda del público está relacionada también con la convicción de que el problema de la seguridad está atado a cuestiones estructurales. Esta hipótesis, es coherente con el carácter general e ideológico que tienen los párrafos destinados a la seguridad en su discurso inaugural del Presidente. Efectivamente, allí se afirma que se “deben tener presente las circunstancias sociales y económicas que han llevado al incremento de los delitos en función directa del incremento de la exclusión, la marginalidad y la crisis que recorren todos los peldaños de la sociedad”. Sin ninguna alusión a medidas concretas, se afirma que no debe descargarse la tarea en la Policía, sino que el Estado y la sociedad deben prevenir, detener, reprimir y castigar la actividad ilegal. “Una sociedad dedicada a la producción y proveedora de empleos dignos para todos resultará un indispensable apoyo para el combate contra el delito”. Pero además de convicciones de largo plazo, el público y los medios reclaman medidas inmediatas. Algunas medidas del megaplan se enlazan con esa idea que vincula la seguridad con procesos políticos, sociales, educativos y judiciales, como también lo hace la insistencia en la lucha contra cualquier forma de impunidad, incluso con misteriosas advertencias, que se trasladan desde el discurso de asunción hasta el discurso de anuncio del plan estratégico de seguridad. Aquí se afirma que no va a ser “víctima de presiones inducidas de sectores de poder” y en el primer discurso ante la Asamblea Legislativa había dicho: “El Estado (…) no puede aceptar extorsiones de nadie, ni de quienes aprovechan una posición de fuerza en cualquiera de los poderes del


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Estado o en la economía, ni de quienes usan la necesidad de los pobres para fines partidistas”. En este caso, Kirchner recupera el protagonismo a través de medidas que atienden el reclamo por la inseguridad, las cuales, aunque fueron más grandilocuentes que reales, reparan la alianza con la gente que funda el capital político del Gobierno. Además, las medidas se presentan con el fin de reconducir el debate sobre la inseguridad hacia planteamientos estructurales, como si la divergencia con la gente no se hubiese debido a una falta de interés por el tema, sino a una diferencia de criterio acerca de los tiempos y los modos de superar el problema. Como sucederá otras veces más adelante, Kirchner salió fortalecido de la crisis. Una de las medidas del megaplan de seguridad fue la propuesta de la disminución de la edad de imputabilidad, reclamada en el petitorio de Blumberg, resistida por los expertos y disonante con la perspectiva del Gobierno de anteponer las garantías ciudadanas a la represión del delito. En algún sentido, cuando las olas de violencia culminan en algún tipo de medida extrema, se reproduce en la sociedad un rito por el que los órganos de gobierno le entregan al público conmocionado una decisión legal que promete canalizar la potencial violencia social a través de un chivo expiatorio. Un escenario así puede ser explicado a través de las teorías que inscriben la violencia en la estructura misma de la sociedad. La comunidad es protegida de su propia violencia por el sacrificio. La comunidad separa de sí un punto de su interior sobre el cual hace converger el mal colectivo, de modo que se aleje del resto del cuerpo, explica Roberto Espósito cuando trata de reconstruir un paradigma inmunitario del derecho, desde la perspectiva de Girard. “Un cambio de lugar de la violencia, de lo propio a lo otro. De todos a uno: todos menos uno. Uno, en lugar de todos” (Espósito, 2005: 59). El sistema judicial racionaliza la venganza, cambia el sujeto de la venganza concreto e individual por un mecanismo institucional abstracto y general. De la violencia externa, sostiene también Espósito, ahora siguiendo a Benjamin, el derecho no quiere eliminar la violencia sino lo “externo”. Lo que amenaza al derecho no es la violencia, sino que pueda existir fuera del derecho. La violencia deriva su legitimidad, no de su contenido, sino de su ubicación. Para ilustrar cómo el sistema incluye la violencia dentro de sí piénsese solamente el tipo de experiencias al que condena el sistema carcelario argentino.

6. Algunas conclusiones En un momento histórico de especial susceptibilidad de los ciudadanos frente a la inseguridad, instaurado un discurso que pretende reducir la escalada de violencia global a un esquema de acción violenta injusta - reacción


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violenta justa, en un contexto local en el que se multiplica la protesta social a través de los medios de comunicación, agravando la percepción de tensión social y de inoperancia de quienes tienen responsabilidad en el Estado para reducirla, la forma en que se propaguen las noticias sobre inseguridad puede acrecentar un clima de opinión proclive a medidas drásticas de represión del delito en detrimento de los derechos personales. La edición de las noticias de violencia en la Argentina, la forma en que éstas se seleccionan, agrupan y jerarquizan, parece responder a dos modelos fundamentales que se ubican dentro de una tipología más amplia de casos periodísticos. Esos modelos están constituidos por las olas de violencia, en las que la agenda mediática es absorbida durante un lapso no muy extenso por un tipo particular de delito, y los casos conmocionantes, que irrumpen y provocan un cambio abrupto de la agenda pública, trayendo a la superficie cuestiones estructurales latentes desatendidas. En una y otra oportunidad, para poner fin a la ola o por la indignación que produce el delito particularmente aberrante, los mismos medios informativos reproducen reclamos de reacción más enérgica contra la violencia. Este clima de opinión presiona sobre las instituciones del Estado, sobre todo cuando un nuevo caso mediático (como el éxito de la convocatoria popular de Juan Carlos Blumberg para reclamar seguridad) pone en evidencia la discrepancia entre las preocupaciones ciudadanas y las de los políticos (y de los propios medios que primero se ajustan a la agenda del poder político y, sólo después del reclamo popular, a la agenda ciudadana). Los medios ponen al Gobierno frente a esos reclamos de seguridad (nutridos de tópicos sobre la eficacia de la “mano dura” difundidos desde los mismos medios) que, aún contra sus principios, se siente obligado a ceder garantías constitucionales para satisfacer a la gente. Falta debatir si el repliegue de la función de policía del Gobierno no contribuye a generar el clima de desprotección social y el consecuente pedido desesperado de medidas menos racionales de control del delito. Algunos elementos que integran las estrategias periodísticas de cobertura de acontecimientos violentos, tales como el criterio para demarcar “olas”, el enlace y la acumulación de diversos delitos, el manejo impreciso de estadísticas del crimen, la difusión de ideologemas, las descripciones morbosas y las interpelaciones sensacionalistas, la inculpación injustificada, la satanización de los delincuentes, el extrañamiento respecto del mundo de víctimas y victimarios, la irrupción dramática de noticias previsibles, entre otros, deberían ser objeto de un trabajo de crítica entre académicos y periodistas. Apremia una reflexión sobre modos alternativos de edición de noticias sobre inseguridad en donde pareciera que la inclusión de la voz de los expertos y la atención a los problemas estructurales deberían jugar un papel fundamental.


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INCIDENCIA DE LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS EN LA AGENDA DE SEGURIDAD EN LA ARGENTINA El caso de los estándares del accionar estatal en el marco de las manifestaciones públicas

Gustavo F. Palmieri Marcela Perelman Emilio García Méndez1

1. Introducción Durante los 25 años que van desde el restablecimiento del orden constitucional, en 1983, las problemáticas de la violencia policial y la seguridad ciudadana han mantenido un lugar central en la agenda política de la Argentina. Algunos de los componentes de esta agenda han sido la participación de las instituciones de seguridad en redes de ilegalidad vinculadas con los más graves delitos, el incremento de las tasas de delito durante la década del 90, la necesidad de realizar reformas en instituciones policiales fuertemente marcadas por la dictadura, las manifestaciones masivas en reclamo de mayor seguridad y las renovadas formas de protesta en el espacio público en una sociedad que padeció una crisis económica e institucional fortísima. Los reclamos relacionados con estos problemas no siempre han coincidido y en muchas ocasiones han confrontado. Por un lado, propuestas de solución que buscaron profundizar las líneas de acción más autoritarias y, por otro, iniciativas vinculadas con la democratización de las instituciones 1

Este trabajo busca articular el relato de una serie de estrategias de incidencia de la sociedad civil y ejemplificarlas con casos concretos. En este sentido, retoma algunas descripciones anteriores de dichas estrategias y casos: diferentes líneas de análisis expuestas fueron trabajadas por Gustavo Palmieri y Cecilia Ales en el documento “Crime and Human Rights in Argentina” (2002); las secciones 3 y 4 fueron elaboradas a partir del documento de Andrea Pochak (2005) “El papel de la sociedad civil en la reforma de la justicia en Argentina: El trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)”; el acápite 5.3 retoma la descripción de los hechos de Gerardo Fernández en “La Plaza vallada” (2005) y la descripción de algunos casos fue extraída de diferentes Informes Anuales del CELS.


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y las políticas. Desde una perspectiva de derechos humanos, a los graves abusos por parte de los funcionarios de las instituciones de seguridad deben sumarse, entre otras, las vulneraciones de derechos a partir de políticas de seguridad marcadamente excluyentes y discriminatorias, la crítica situación que sufren las personas privadas de libertad y los problemas de acceso a la Justicia. Desde la recuperación democrática, las demandas frente a la violencia institucional y otras violaciones a los derechos fundamentales en el marco de las políticas de seguridad han ocupado un lugar importante en el accionar de las organizaciones de derechos humanos. Y, a su vez, estas acciones —con mayor o menor éxito— han tenido un considerable peso en la determinación de las políticas de seguridad. Tanto que resultaría difícil explicar la evolución de las políticas e instituciones de seguridad durante estos años sin mencionar las acciones desarrolladas por organizaciones de derechos humanos o por alianzas sociales donde estas organizaciones ocuparon un lugar importante. Son ejemplos de estas organizaciones o redes, algunos organismos tradicionales de derechos humanos, como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), la Comisión de Familiares de Víctimas Indefensas de la Violencia Social (COFAVI), institutos universitarios como el Centro de Estudios e Investigación sobre Derechos Humanos (CEIDH) de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario o redes de abogados y víctimas como la Coordinadora Contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI). Con estrategias y concepciones variadas, la historia de las instituciones de seguridad se ha visto influida —nuevamente, con diversos grados de éxito— por los reclamos y propuesta de estas organizaciones (Palmieri y Ales, 2002). Entre las acciones centrales que en este campo lleva adelante el CELS, se destacan el litigio en causas judiciales ante tribunales locales e internacionales, la investigación sobre políticas e instituciones de seguridad pública, la sistematización —desde hace más de diez años— de información en una base de datos sobre hechos de violencia con participación policial, la elaboración de indicadores para monitorear el cumplimiento de la ley por parte de las instituciones de seguridad, los reclamos por acceso a la información, las movilizaciones y concentraciones para reclamos específicos o generales y la presentación de propuestas y lineamientos sobre políticas e instituciones de la seguridad pública. Entre las líneas de trabajo sobre cuestiones de violencia institucional y seguridad ciudadana, se destacan las relativas a la violencia policial y al uso de la fuerza, las políticas de seguridad ciudadana, las políticas de privación de la libertad y el accionar policial en el marco de la protesta social y la gestión del espacio público. Algunas de estas activida-


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des y estrategias se llevan adelante en coordinación con otras organizaciones nacionales y del exterior2. El presente artículo aborda en primer lugar, y brevemente, algunas tensiones que se presentan desde la perspectiva de derechos humanos al momento de intervenir en la amplia agenda de las instituciones y políticas de seguridad. Esto, desde una perspectiva de las organizaciones que persiguen la modificación de las políticas estatales a partir de sus acciones. Las secciones 3 y 4 resumen brevemente las estrategias desarrolladas desde una organización de la sociedad civil, en este caso el CELS, para incidir en políticas públicas. Luego de las variadas acciones desarrolladas, el artículo se concentra en la quinta sección en la actividad realizada en el campo de la regulación y control del accionar estatal, en particular del policial, en el contexto de manifestaciones públicas. Hemos seleccionado esta experiencia porque permite ver la diversidad de variables implicadas en el trabajo de las organizaciones de derechos humanos en el contexto de las políticas de seguridad. En este caso no se trata sólo de fijar estándares de actuación o, en otros términos, de establecer los límites del accionar estatal para el respeto de los derechos, sino de un accionar conjunto con otras organizaciones que implicó, por una parte, perseguir el reconocimiento de las personas que protestaban como ciudadanos —en sentido amplio— que ejercían sus derechos de reunión, expresión y petición ante las autoridades. Ello implicó el reclamo de acciones positivas que el Estado debía realizar no sólo para no agredirlos, sino más bien para protegerlos en el ejercicio de sus derechos. Un tema fundamental fueron los esfuerzos realizados para señalar que no se trataba de una situación de hecho que debía ser tolerada, sino de derechos relacionados con circunstancias de hecho3. 2

3

El CELS ha comenzado a trabajar también junto a otras organizaciones de la región en una iniciativa para lograr estándares regionales en materia de políticas de seguridad y derechos humanos. El 14 de octubre de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) concedió una audiencia sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, en la que las organizaciones presentaron una compilación de decisiones de la CIDH y de otros organismos regionales e internacionales sobre temas de seguridad y la labor de las instituciones de Policía, y se expusieron diagnósticos acerca de la relación entre derechos humanos y seguridad en los países latinoamericanos. Esta alianza presentó también una propuesta de trabajo a la CIDH, que consiste en la elaboración de un estudio hemisférico sobre seguridad ciudadana y derechos humanos como modo de trabajar de forma sistemática sobre estas problemáticas. La propuesta fue recibida e impulsada por la Comisión y actualmente se encuentra en su etapa de implementación. La obligación de las instituciones del Estado es garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos y no sólo “respetarlos”. En este sentido, debe organizar las estructuras a través de las cuales se manifiesta el poder público a fin de asegurar el ejercicio de los derechos: “Esto implica […] que no sólo se deje de lado la censura previa, sino que además se procure asegurar que las distintas voces (demandas, quejas) presentes en la sociedad puedan ser escucha-


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2. Derechos humanos y seguridad ciudadana Es evidente la frontal oposición entre derechos humanos y políticas de seguridad ciudadana en el contexto de las dictaduras, donde las políticas públicas promueven un orden de hecho construido desde la vulneración de derechos. Sin embargo, las tensiones entre los reclamos de seguridad ciudadana y los derechos humanos no dejan de existir durante la democracia más allá del grado de institucionalidad o desarrollo que ésta alcance. Estas tensiones pueden llegar a desdibujarse en el campo conceptual, pero se presentan de diversas formas en el accionar cotidiano. De hecho, si la seguridad de los habitantes puede ser entendida como una situación que implica el respeto y la posibilidad de ejercicio de los derechos, no queda claro el origen de la tensión. Sin embargo, persiste la idea de que la seguridad puede garantizarse tanto mediante el respeto a los derechos humanos como sin respetarlos. La difundida expresión que sostiene que las organizaciones de derechos humanos defienden “los derechos de los delincuentes” muestra que las concepciones de seguridad que confrontan con las perspectivas de derechos humanos están vigentes (AA.VV., 2004: 3-7). Las organizaciones de derechos humanos en la Argentina no han ignorado estas tensiones y han lidiado con ellas de diversas maneras. En tal sentido, uno de los modos de leer las acciones de estas organizaciones es analizando el modo en que fueron resolviendo estas tensiones en momentos particulares e, inclusive, cómo esas intervenciones han influido en las formas en que se configuraron tanto el debate, como las políticas de seguridad. Es evidente que desde el trabajo contra la violencia institucional, la discriminación y la persecución de amplios sectores sociales en el marco de las políticas de seguridad, las organizaciones de derechos humanos han incorporado a su trabajo el análisis sobre el funcionamiento de las instituciones y políticas de seguridad y han promovido políticas de reforma. En tal sentido, estas organizaciones han desarrollado distintas acciones para demostrar que la inseguridad ciudadana se relaciona con la violencia y la ilegalidad de las instituciones de seguridad. Ahora, si bien es cierto que los reclamos por una política de seguridad más efectiva confluyen en muchos puntos con los desafíos de las organizaciones de derechos humanos, ellos no se superponen exactamente. Aunque parte de la inseguridad se relaciona con las prácticas policiales brutales e ilegales, también es cierto que no toda la problemática de seguridad se subsume en la violencia institucional. Al mismo tiempo, los reclamos de las organizaciones relacionadas con la violencia policial y la discriminación das, que […] reciban una protección privilegiada (una sobreprotección) por parte del Estado” (Gargarella, 2001: 53).


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suelen ser más amplios que la dimensión que les asignan las prácticas y los discursos del campo de la seguridad. Precisamente, parte de lo interesante del aporte de la perspectiva de derechos humanos al debate y a las políticas sobre la seguridad, proviene del desafío de incidir en el campo de la seguridad ciudadana bajo la tensión de no transformar la seguridad en el centro de su agenda. Lo que, evidentemente, también implica serias limitaciones. Las tensiones entre derechos humanos y seguridad se han presentado de diferentes formas y con diversa intensidad en los últimos años. De hecho, en momentos de incremento de delitos se ha impulsado, en ocasiones, interesantes procesos de reforma institucional como el iniciado en la Provincia de Buenos Aires en 1997. En otros casos, ese incremento ha sido utilizado para promover políticas autoritarias en la misma jurisdicción, como las de 2000. En forma opuesta, los masivos reclamos por mayor seguridad que tuvieron lugar en la Argentina durante 2004 y 2006, que promovieron las reformas penales más brutales del período democrático, se produjeron en momentos de claro descenso de los niveles de la criminalidad y la violencia. Estos ejemplos permiten observar la necesidad de problematizar conceptos como el de “eficiencia de las políticas” y reconocer que, junto con el papel ferozmente excluyente que tienen los reclamos de “lucha contra la delincuencia”, también presentan un perfil engañosamente integrador. Precisamente, porque el modo de presentarse del discurso de seguridad hace visibles ciertas vulneraciones de derechos pero oculta otras, las políticas de derechos humanos en esta materia han tenido el múltiple desafío de valerse de los principios y estándares de derechos humanos para hacer más completos y complejos los discursos sobre seguridad, colaborar en el agregado y “visibilización” de los actores que los reclamos tradicionales de seguridad ocultan y, al mismo tiempo, articular estos reclamos con criterios de eficiencia que permitieran transformar esas demandas en políticas posibles. 3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas4 La creación del CELS en 1979 respondió a la necesidad central de encarar acciones rápidas y decisivas para detener el genocidio que estaban llevando adelante las Fuerzas Armadas argentinas. Para quienes integraban el grupo fundacional —en su mayoría padres y madres de presos políticos y de detenidos desaparecidos—, lo más acuciante en esos años trágicos era informar a la opinión pública nacional e internacional y denunciar que lo 4

Una reflexión sobre el trabajo del CELS, específicamente respecto de la reforma de la Justicia en la Argentina, puede verse en Pochak, (2005).


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que ocurría en la Argentina obedecía a un plan metódicamente diseñado y sistemáticamente aplicado por el gobierno militar. Desde su fundación, el CELS recurrió a tres líneas de trabajo que hoy se mantienen: la recopilación de información y la investigación con vistas a documentar las violaciones de derechos humanos; la práctica jurídico-legal ante tribunales nacionales e internacionales; y la denuncia pública. Desde un primer momento, la institución consideró que poseía vocación de permanencia y que debía, por ello, diseñar y llevar adelante las políticas adecuadas al contexto político en el que le tocara desarrollarse. Al igual que para las restantes organizaciones de derechos humanos nacidas durante la dictadura militar, para el CELS la transición hacia el régimen constitucional abrió una gama de oportunidades y desafíos. Diseñar y llevar adelante políticas pertinentes para la nueva etapa que comenzaba en la Argentina, con la recuperación de las instituciones democráticas, no era algo sencillo, más aun teniendo en cuenta el complicado contexto político y social del país. Dichas políticas se basaron —y se basan— en dos premisas fundamentales: la fidelidad al principio institucional de lograr la verdad y la justicia con respecto a los crímenes aberrantes perpetrados por la dictadura militar; y la convicción de que una primera garantía de la vigencia plena de los derechos humanos se funda en la consolidación del sistema constitucional, lo que llevó al CELS a emprender acciones que contribuyeran a reforzar y ampliar la democracia, manteniendo una posición de independencia respecto de los sucesivos gobiernos. Así, desde la restauración del Estado de Derecho, el CELS mantuvo su compromiso con la búsqueda de verdad y justicia de los crímenes cometidos por la dictadura militar y, a la vez, impulsó programas referidos a las violaciones de derechos humanos propias de la democracia en la Argentina. Como hemos visto, ejemplos de esta clase de violaciones son los abusos cometidos por las instituciones de seguridad; la inacción del Estado frente a la violación de derechos económicos, sociales y culturales; la falla en la aplicación de estándares internacionales sobre derechos humanos por parte de los tribunales locales; la discriminación de sectores en situación de vulnerabilidad; las limitaciones arbitrarias a la libertad de expresión y al derecho al acceso a la información pública. Otra de las características del trabajo del CELS es que éste no sólo se orienta a denunciar las violaciones de derechos humanos sino también a conseguir cambios y mejoras en el funcionamiento de las instituciones democráticas. En otras palabras, al trabajo de defensa de derechos y de protección de víctimas, se le suma el de incidencia en políticas públicas. En este sentido, la misión tradicional de defensa de derechos se presenta como limitada para apuntar hacia los problemas estructurales que están


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detrás de las violaciones concretas de los derechos. Es que en general, las violaciones de derechos humanos son producto de la debilidad de las instituciones democráticas y su capacidad para la elaboración e implementación de políticas públicas adecuadas. Por ello, el CELS se ha planteado como esencial avanzar también en la fiscalización de las políticas públicas y, en algunos casos, en la formulación y presentación de propuestas concretas. Ello implica una nueva relación con las autoridades públicas. El Estado se presenta como el agente que viola derechos humanos pero, a la vez, como el que puede protegerlos y garantizarlos. En esta nueva relación, como organización de derechos humanos se lo sigue denunciando por aquellas acciones ilegales; pero también, en ciertos casos, se dialoga con él a fin de incidir sobre qué podría hacer para garantizar derechos. Es claro que esto significa un cambio en la lógica del trabajo de las organizaciones de derechos humanos5. Por lo demás, el movimiento de derechos humanos cuenta con una herramienta muy útil para el monitoreo de las políticas públicas: el derecho de los derechos humanos. A medida que se consolidaron ciertos estándares jurídicos básicos, se fueron fijando además algunos contenidos mínimos para la definición de políticas. Así, el derecho de los derechos humanos no sólo fija límites al abuso del poder sino que puede, en ciertos contextos, constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un programa para desarrollar políticas concretas que apunten a los problemas estructurales desde los cuales emanan esas violaciones. El activismo legal original, vinculado con el reclamo por verdad y justicia de los crímenes cometidos por la última dictadura militar, se ha extendido a otras problemáticas de la democracia, tales como la violencia policial. Desde 1983, el CELS estableció la importancia de presentar “casos testigo”; estrategia jurídica que se describe en el siguiente punto. El CELS lleva adelante proyectos específicos sobre las organizaciones estatales más problemáticas. Este es el caso, por ejemplo, de las instituciones policiales. Se intenta revertir la impunidad con la que en general se enfrentan los casos de torturas, detenciones arbitrarias y homicidios en nuestro país. En tal sentido, desde hace varios años viene analizando y denunciando el uso arbitrario de la Justicia Penal para criminalizar la protesta social o para no investigar ni sancionar las muertes provocadas por 5

Muchas organizaciones de derechos humanos en la región, que se crearon fundamentalmente para defender derechos, han comenzado en los últimos años a reorientar su trabajo hacia el monitoreo de políticas públicas en áreas como seguridad, Justicia, seguridad social. Para ello se recurre a ciertas herramientas del derecho de los derechos humanos, que permiten monitorear también políticas públicas. Este nuevo trabajo requiere también una formación distinta de sus miembros y una mirada más compleja del contexto político de la relación con el Estado.


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la represión contra las protestas. Pero junto con denunciar patrones de violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y reformas para establecer mecanismos institucionales de control adecuados para asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos de los derechos humanos.

4. El litigio estratégico: elección de casos testigo El CELS, desde sus inicios, estableció la importancia de presentar “casos testigo”; esto es, casos que reflejaran patrones de violaciones de derechos humanos y que, por su similitud con otros, los resultados pudieran ser aprovechados para la tramitación de nuevas causas. En otras palabras, los casos que se llevan desde el CELS implican violaciones significativas por su concreto o potencial impacto en la comunidad, de modo que su tratamiento legal permite implementar alternativas que tiendan a resolver problemas que afectan a amplios sectores sociales. Otra de las características que reúnen los casos litigados por el CELS es que mediante su litigio se intenta discutir la adecuación de alguna política pública con los estándares internacionales en materia de derechos humanos. En este sentido, es preciso tener en cuenta que la Argentina ha ratificado la mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos. A partir de la reforma constitucional de 1994, varios de los tratados más importantes tienen jerarquía constitucional6. 6

El artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional (reformada en el año 1994) establece: “[…] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y Sanción de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos…”. Se debe aclarar que, con posterioridad a la reforma constitucional, el Congreso Nacional también reconoció idéntica jerarquía a la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (por ley 24.820, del 30 de abril de 1997 se le otorgó jerarquía constitucional a la Convención que ya había sido aprobada el 13 de septiembre de 1995, por ley 24.556); y a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad (por ley 25.778, del 3 de septiembre de 2003, aunque la Convención ya había sido aprobada por ley 24.584 varios años antes).


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Por ello, el CELS ha orientado su trabajo jurídico a lograr la plena aplicación de los estándares de derechos humanos reconocidos en los tratados por los tribunales locales, procurando mediante el litigio ante los tribunales, discutir la adecuación de las políticas públicas sobre derechos humanos7. Para tal fin, se recurre a diversas estrategias jurídicas, en muchos casos con la búsqueda de vías novedosas. Así, podemos mencionar la utilización frecuente del instituto del “amicus curiae”. Los “amici curiae” consisten en presentaciones que pueden realizar terceros ajenos a una disputa judicial —pero con un justificado interés en la resolución final del litigio—, con el fin de expresar sus opiniones en torno a la materia, a través de aportes de trascendencia para la sustentación del proceso judicial. El “amicus curiae” permite aportar en el debate del proceso nuevos argumentos jurídicos, a la vez que garantizar un mecanismo de participación ciudadana que vuelve la búsqueda de la justicia una actividad colectiva, no circunscripta a la decisión del juez y a los argumentos de las partes. Además, la oportunidad de agregar estos “amici” al expediente opera como mecanismo de control al propio tribunal que no podrá pasar por alto argumentos que le fueron acercados por actores de la comunidad, individuos u organizaciones no gubernamentales de reconocido prestigio. Si bien en la Argentina todavía no hay una ley respecto de este instituto, muchos tribunales lo han aceptado en el marco de causas sobre interés público e, incluso, la Corte Suprema de Justicia ha reglamentado8 esta figura y la ha implementado. Otro de los mecanismos generalmente utilizados por el CELS es la presentación de casos ante los organismos internacionales de derechos humanos, en particular la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos 7

8

Mediante algunos casos, por ejemplo, se intenta discutir la política en materia de planes sociales del gobierno. Uno de los planes sociales más importantes del país es el “Plan Jefes y Jefas de Hogar”, que consistía en la asignación de 150 pesos a cada jefe o jefa de hogar desempleado a cargo de hijos. Si bien el gobierno lo había presentado como un plan universal, lo cierto es que en su aplicación estableció fuertes límites para acceder a él. Con la presentación de un amparo, se discutieron algunos de estos límites y se logró la inscripción de personas que cumplían con todos los requisitos impuestos por la ley pero que por inscribirse luego del plazo de inscripción no les permitían acceder a este plan social. Acordada 28/04, del 14 de julio de 2004. Los requisitos que impone para la presentación de “amicus” son los siguientes: ser una persona física o jurídica con reconocida competencia en la cuestión debatida; fundamentar el interés para participar de la causa e informar sobre la existencia de algún tipo de relación con las partes del proceso; expedirse exclusivamente a favor de la defensa de un interés público; presentarse dentro de los 15 días hábiles del llamado de autos para sentencia y limitar la exposición a un máximo de veinte carillas tamaño oficio. Los “amigos del tribunal” no tienen calidad de parte, derechos procesales ni derecho a cobrar honorarios judiciales.


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Humanos9. Actualmente, patrocina más de treinta casos ante el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. Estos mecanismos son herramientas fundamentales para la incidencia en políticas públicas y en el diseño institucional. Las organizaciones de derechos humanos históricamente han recurrido a la denuncia internacional10 como forma de presión de los gobiernos para el respeto de los derechos humanos en períodos de dictadura. Como indicó el actual director ejecutivo del CELS, Gastón Chillier, los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos se presentan como herramientas idóneas para desestabilizar las dictaduras y, en contextos de democracia, estos mecanismos pueden desempeñar un rol muy importante en la consolidación del Estado de Derecho. La presentación de denuncias por casos individuales o colectivos, o de situaciones generales ante los mecanismos internacionales de derechos humanos es esencial ante el fracaso de los mecanismos locales de protección. A la vez, permite que estos órganos contribuyan a fortalecer las instituciones democráticas del país y a destacar la prioridad de los derechos humanos en las agendas nacionales y multilaterales de los Estados. El sistema internacional de protección de derechos humanos actúa entonces como última instancia en la protección de las víctimas de violaciones de derechos humanos pero, a la vez, como fuente de principios y estándares de derechos, mínimos y comunes a todos los países, que permiten impulsar y orientar procesos de fortalecimiento de la democracia en los países. Nuevamente, en cuanto a los casos individuales, es esencial realizar una buena selección con el fin de que los organismos internacionales no sólo protejan a las víctimas del caso individual sino también activen procesos de cambios institucionales y legales en el país y la región. 9

En adelante, Comisión Interamericana o CIDH; y Corte Interamericana o Corte IDH, respectivamente. 10 Existen distintos mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Algunos requieren la presentación de denuncias por casos concretos (ya sea individuales o colectivos), tales como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Otros, supervisan la situación general de derechos humanos periódicamente, como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Algunos de estos mecanismos fueron creados y regulados en tratados adheridos por el Estado, y se dedican a supervisar las obligaciones asumidas en materia de derechos humanos en ese instrumento internacional (por ej. la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos vigilan el respeto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica); otros mecanismos, en cambio, fiscalizan la vigencia de los derechos humanos —en general o en particular, de cierto derecho o de cierto país— de todos los Estados parte de determinada organización internacional, como la Organización de Naciones Unidas (ONU) —tales como la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, los grupos de trabajo o los relatores especiales—.


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A modo de ejemplo, algunos de los casos litigados por el CELS ante el sistema interamericano han permitido, entre otras cosas: que los tribunales argentinos reconocieran el derecho a la verdad de los familiares y víctimas del terrorismo de Estado11; que el Congreso Nacional derogara la ley de migraciones sancionada durante la última dictadura militar, y sancionara una nueva ley migratoria en consonancia con los estándares internacionales12; que se debatieran posibles reformas al Código de Justicia Militar para garantizar el derecho al debido proceso de los integrantes de las Fuerzas Armadas13; que se planteara la necesidad de adaptar las leyes y prácticas en materia de detención de personas sin orden judicial por parte de las fuerzas policiales14; y que se garantizara el acceso de las víctimas a los sumarios administrativos instruidos contra los policías bonaerenses involucrados en casos de violencia y abusos15. Mediante otros casos en trámite se intenta que la Argentina modifique el Código Penal, para adecuar la tipificación de delitos de calumnias e injurias a los estándares en materia de libertad de expresión16 y que se revierta la práctica que permite la impunidad en los casos de torturas17. 11

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CIDH, “Alejandra Lapacó”, caso Nº 12.059. Ver el acuerdo de solución amistosa firmado en el caso, avalado por la CIDH mediante el Informe 21/00. CIDH, “Juan Carlos De la Torre”, caso Nº 12.306, Argentina. Este caso aún se encuentra en

proceso de solución amistosa. 13

CIDH, “Rodolfo Correa Belisle”, caso Nº 11.758, Argentina. Este caso aún se encuentra en

proceso de solución amistosa. Corte IDH, “Walter Bulacio”, caso Nº 11.752, Sentencia del 18 de septiembre de 2003. En este caso se ha firmado un acuerdo de solución amistosa, mediante el cual el Estado reconoció su responsabilidad internacional por las violaciones a los derechos humanos del joven Walter Bulacio y su familia; y las partes acuerdan que sea la Corte Interamericana la que fijara las reparaciones. La sentencia sobre reparaciones se fija el 18 de septiembre de 2003. Entre las medidas de reparación, la Corte Interamericana ordena al Estado argentino adaptar la legislación argentina sobre causas y condiciones de detención a los estándares internacionales. 15 CIDH, “Sergio Andrés Schiavini”, caso Nº 12.080, Argentina. 16 CIDH “Verbitsky, Sanz, Acher”, caso Nº 12.128, Argentina; y “Eduardo Kimel”, caso Nº 12.218, Argentina. Es importante tener en cuenta que hace unos años, gracias a la presentación de otro caso ante la CIDH (“Verbitsky”, caso Nº 11.012), la Argentina derogó del Código Penal el delito de desacato, que establecía una pena para quienes emitieran opiniones o reprodujeran información que lesionara el honor de los funcionarios públicos (ver CIDH, Informe 22/94, del 20 de septiembre de 1994). Pero además, como parte del acuerdo de solución amistosa al que se arribó, la Comisión dictó un informe en el que declaró en forma explícita la incompatibilidad de estas leyes con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cf. CIDH, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, OEA,/Ser.L/V/II.88, doc. 9, 17 de febrero de 1995), que se aplica a todos los Estados de la región, y que motivó reformas legales en al menos 14 países más. 17 CIDH, “Christian Daniel Domínguez Domenichetti”, caso Nº 11.819, Argentina. 14


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Otra vía es el litigio de interés público como parte de la estrategia de incidencia en políticas públicas. Diversos casos que el CELS litiga ante los tribunales apuntan a corregir políticas públicas contrarias a derechos humanos; a implementar medidas que el Estado ha omitido para garantizar derechos humanos; o a definir un contenido de las políticas públicas acorde con los estándares de derechos humanos. Estos casos también demuestran hasta qué punto no deben considerarse antagónicas las estrategias de incidencia política y las estrategias de litigio; por el contrario, ambas deben articularse. El Poder Judicial, claro está, no tiene la tarea de diseñar o implementar políticas públicas. No debe confundirse el margen de actuación de las instancias políticas con el de las instancias judiciales. Los jueces no tienen legitimidad para ello. Sin embargo, muchas veces, mediante el litigio de casos sobre derechos humanos, los tribunales pueden confrontar si el diseño de alguna política pública se adecua o no a los estándares jurídicos; y en caso de no adecuarse, ordenar a las autoridades políticas responsables la reparación del daño causado y la corrección de la política pública (los jueces controlan y ordenan corregir políticas públicas)18.

5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espacio público Una sostenida experiencia de control de la sociedad civil sobre las instituciones de seguridad se ha relacionado con el accionar policial en el marco 18

Un ejemplo es la acción de hábeas corpus colectivo que interpuso el CELS en 2001 en reclamo por las condiciones de detención de los presos en la provincia de Buenos Aires. La Corte Suprema de Justicia de la Nación el 3 de mayo de 2005 falló, en el marco de esta acción, y declaró que las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos deben considerarse contenidos mínimos para interpretar el artículo 18 de la Constitución Nacional que establece que las cárceles deben ser sanas y limpias, interpretándolas como los estándares básicos a los que debe adecuarse toda detención y consideró que la legislación en materia de prisión preventiva y excarcelaciones que rige en la provincia no se ajusta a principios constitucionales e internacionales. Sin embargo, el fallo va más allá del establecimiento de estándares básicos de las condiciones de detención y del pronunciamiento acerca del uso abusivo de la prisión preventiva, ya que avanza sobre cuestiones de igual relevancia como el acceso a la justicia en casos de incidencia colectiva; la articulación de instancias federales y provinciales en temas de derechos humanos; la aplicación de estándares internacionales en el ámbito interno y el margen de control judicial de políticas públicas, cuando estas afectan el ejercicio de derechos (Resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa V856/02 “Verbitsky, Horacio” representante del Centro de Estudios Legales y Sociales, s/ Hábeas Corpus”).


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de manifestaciones públicas y las formas de gestión del espacio público. Las organizaciones de derechos humanos, junto a otras organizaciones sociales, han promovido importantes modificaciones en la respuesta estatal frente a las manifestaciones públicas. Con base en esos reclamos, el Estado nacional ha impulsado cambios que priorizan estrategias de disuasión y procuran evitar actos de represión o, al menos, de lesión de la integridad física de quienes manifiestan. Indudablemente, estos cambios en la política oficial no se encuentran exentos de contradicciones, y este proceso se ha fortalecido en diferentes instancias por la intervención de la sociedad civil. 5.1 El contexto de movilización social Hacia mediados de la década del 90 y, con el surgimiento de los piquetes, grupos excluidos del modelo socio económico lograban llamar la atención de la prensa y recibir algún tipo de respuesta o asistencia estatal a sus reclamos, situación que frecuentemente no estaba exenta de violencia. El incremento de la pobreza y la exclusión durante la segunda mitad de los noventa y comienzos de este siglo, y las respuestas dadas por el Estado a los reclamos que se hacían visibles, multiplicaron estas formas de protesta ante la crisis, ya no sólo en zonas alejadas de los centros de decisión, sino también en la Provincia y en la Ciudad de Buenos Aires. Las respuestas estatales también incluían acciones de represión y criminalización de estas formas de protesta. Las posiciones más autoritarias se atrevieron a encuadrar estas acciones dentro del delito de sedición. Desde sus comienzos, diversos sectores académicos y organizaciones de derechos humanos acompañaron a las organizaciones sociales en sostener que estas formas de acción y reclamo debían ser protegidas dentro del marco de los derechos de petición, reunión y la libertad de expresión19. 19

Uno de estos casos fue la presentación en febrero de 2004, del CELS y la Academia de Derechos Humanos del Washington College of Law American University ante la Corte Suprema, en la que solicitaron ser tenidos como “amicus curie” en la resolución del recurso presentado por Marina Schifrin, una maestra de la ciudad de Bariloche que había sido condenada por el juez federal de esa localidad Leónidas Moldes, por participar en una manifestación que había cortado la circulación de la ruta nacional 237. La condena, a tres meses de prisión en suspenso, fue como coautora del delito de impedir y entorpecer el normal funcionamiento de los medios de transporte por tierra y aire sin crear una situación de peligro común (194 CP). Asimismo, el juez federal le impuso como regla de conducta “abstenerse de concurrir a concentraciones de personas en vías públicas de comunicación interjurisdiccionales en momentos en que se reúnan más de diez, durante el plazo de dos años a partir del momento en quede firme el fallo”. La Cámara Nacional de Casación Penal confirmó el fallo y la defensa recurrió ante la Corte Suprema. En su presentación, el CELS y la American University señalaron, ente otras cosas, que el Estado argentino no podía desconocer la obli-


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Las protestas sociales en el espacio público se multiplicaron en el marco de la crisis institucional que sufrió la Argentina y tuvieron lugar gravísimos hechos de represión de protestas sociales. En primer lugar, vale recordar que al menos treinta personas murieron como resultado de la violencia desplegada los días 19 y 20 de diciembre de 2001. Se decretó la suspensión de las garantías constitucionales a través de una muy cuestionable declaración del Estado de Sitio y el presidente Fernando De La Rúa presentó su renuncia al Congreso de la Nación. En la represión policial que marcó las últimas horas de su gobierno, al menos cinco personas perdieron la vida y más de cincuenta recibieron disparos de armas de fuego sólo en la Ciudad de Buenos Aires. Luego de una acelerada sucesión de autoridades, el 1º de enero de 2002 la Asamblea Legislativa eligió como presidente a Eduardo Duhalde, con un mandato de dos años. Sólo cinco meses después, el 26 de junio, organizaciones de desocupados impulsaron una movilización para bloquear los principales accesos de la Ciudad de Buenos Aires para manifestar su rechazo a la política económica del nuevo gobierno y obtener respuestas oficiales para sus reclamos de planes sociales y ayuda alimentaria. Al mediodía, más de dos mil manifestantes intentaron cortar el Puente Pueyrredón que une la Provincia con la Ciudad de Buenos Aires. En el marco de una cruel represión murieron, bajo balas policiales, los jóvenes manifestantes Darío Santillán y Maximiliano Kosteki. Ambos homicidios conmovieron profundamente a la sociedad por la brutalidad de los hechos y la revelación indiscutible de los abusos en la violencia policial. La movilización de agrupaciones de desocupados se inscribía en una tradición de acciones colectivas, precedida por la lucha de las organizaciones de clase y políticas y, luego, por la acción de movimientos sociales o de reclamos de derechos (Schuster y Pereyra, 2001: 41-63; CELS, 2003)20. Esta situación fue seguida por el escenario actual, en el que la acción y moviliza-

gación internacional asumida de otorgar al derecho a la libertad de expresión en la vía pública la más alta protección posible, ya que representa “la expresión más profunda y primaria de la acción política en una sociedad democrática y pluralista”. Asimismo, se destacó que “en el caso de Marina Schifrin el poder coercitivo del Estado ha sido utilizado por la administración de justicia como una auténtica herramienta de control sobre manifestaciones sociales. En rigor, en el caso, se ha desplegado un inadmisible control penal sobre la acción política”. (Ver CELS, 2004). 20 “Estos reclamos y estas formas de organización reflejan también la conservación de una memoria del trabajo sostenida por las organizaciones de piqueteros y sectores desempleados. Espacios donde, contrariamente a lo que cierto sentido común sostiene, se elaboraron estrategias de diálogo entre viejas y nuevas generaciones, conservando experiencias e imaginarios basados en la condición de trabajador en un contexto de ausencia de trabajo” (Svampa y Pereyra, 2003).


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ción colectivas han recuperado demandas “clásicas”, como reclamos salariales y sindicales que, de esta manera, se han presentado en el espacio y opinión públicos en forma paralela a los reclamos de organizaciones de desocupados y piqueteros. En definitiva, la respuesta del Estado frente a estos hechos fue disímil. Partiendo de una tradición autoritaria y violenta de intervención de las instituciones de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas, el accionar estatal implicó graves violaciones a los derechos humanos pero también el dictado de nuevas regulaciones que implicaron importantes avances hacia el establecimiento de la noción de que el rol de las instituciones públicas no es sólo el de no agredir a los manifestantes sino también el de proteger los distintos derechos en juego, incluyendo los de reunión, expresión, etc. Idéntica situación se ha verificado en relación con la criminalización de los manifestantes: por un lado, la articulación de acciones policiales y judiciales ha causado prolongadas privaciones arbitrarias de la libertad de manifestantes, mientras que en otros casos la Justicia ha establecido claros límites a la judicialización de manifestantes. 5.2 Acciones emprendidas hacia un protocolo de regulación de operativos policiales en el marco de protestas sociales Un canal de intercambio entre la sociedad civil y el Gobierno en torno de cuestiones de regulación del accionar policial en el marco de protestas sociales tuvo lugar a través de la solicitud de acceso a la información, de denuncias y propuestas, que fueron constituyendo un corpus que puede leerse como una sostenida acción de control e incidencia de la sociedad civil hacia el establecimiento de protocolos de actuación policial en el marco de manifestaciones públicas. Cuando se acercaba el primer aniversario de los hechos ocurridos en diciembre de 2001, diversas organizaciones políticas y sociales anunciaron que marcharían por las calles y organizarían distintos actos en espacios públicos, los cuales tendrían un carácter masivo y gran repercusión, tanto a nivel nacional como internacional. En ese contexto, diversos organismos de derechos humanos21, se dirigieron al entonces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación Juan José Alvarez para solicitarle que permitiera el acceso a información de carácter público referente a las medidas que se adoptarían para 21

Servicio Paz y Justicia - SERPAJ, Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, Abuelas de Plaza de Mayo, Comité de Acción Jurídica, Asamblea Permanente por los Derechos Humanos - APDH, Secretaría de Derechos Humanos, CTA Nacional, Amnistía Internacional.


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controlar el uso de la fuerza del personal policial asignado en tareas de prevención en las inminentes manifestaciones populares.22 La solicitud de acceso a la información, en verdad, desnudaba la inexistencia de una regulación adecuada que permitiera controlar y regular el accionar policial en el contexto de concentraciones. Por lo cual, parte de las normas a las que se pedía acceder fueron dictadas o adoptadas el día previo a la manifestación. Diferentes antecedentes de control civil sobre el accionar policial sirvieron para delinear los puntos claves a tener en cuenta a fin de prevenir conductas violentas e ilegales por parte de los funcionarios afectados a operativos de seguridad en el marco de manifestaciones públicas. Entre ellos se destacaba el trabajo sobre el uso abusivo de la fuerza letal, el análisis de las causas judiciales en torno de los mencionados hechos de diciembre de 2001 y de junio de 2002. Gran parte de esas propuestas se elaboraron a partir de las prácticas que se habían observado en la investigación judicial sobre la represión de diciembre de 2001, en la cual distintas organizaciones de derechos humanos, incluido el CELS, participaban en representación de las víctimas. Además, se requirió al Estado que se adoptaran una serie de medidas básicas preventivas: 1. Individualización del personal interviniente, del armamento y de los vehículos. 2. Exclusión del personal comprometido con la represión ilegal de manifestaciones. En particular, se exigió que no tuvieran participación alguna en los operativos de control de las reuniones públicas, oficiales —quienes fueron identificados— con responsabilidad durante la represión del 20 de diciembre anterior. Este tipo de control de antecedentes e idoneidad de los funcionarios afectados a los operativos ha reafirmado su importancia a partir del homicidio de Carlos Fuentealba en abril de 200723 —cuyo principal acusado es un funcionario policial con diversos antecedentes de viola22

Es interesante destacar parte de la génesis de estas solicitudes. Días antes de la solicitud impulsada por organizaciones de derechos humanos, por orden de un Juzgado Federal se había obstaculizado el ingreso de manifestantes a la Ciudad de Buenos Aires si éstos no aceptaban ser requisados por la Policía. El reclamo por manifestaciones sin violencia estaba en el origen de ese reclamo. Aprovechando las protestas frente a esa medida pero, al mismo tiempo, el hecho de que las únicas personas asesinadas en manifestaciones lo habían sido por el accionar policial, los organismos de derechos humanos transformaron ese reclamo en una especie de requisa o control sobre la identidad, elementos e instrucciones con que las policías acudían a las manifestaciones. 23 Carlos Fuentealba fue asesinado el 4 de abril de 2007 por miembros de la Policía de la Provincia de Neuquén durante la represión contra docentes que realizaban un corte en la ruta 22 en reclamo de aumentos salariales.


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ción a los derechos humanos—, que muestra claramente la necesidad de disponer de mecanismos que obliguen a excluir en forma efectiva a funcionarios de instituciones de seguridad condenados por violaciones a derechos humanos, o a modificar las tareas asignadas a aquellos que están siendo investigados. Control en el uso de armamento, en relación con el tipo de armas y municiones, control de que no se portaran armas no reglamentarias y de que contaran con un adecuado equipo de protección. Esta medida ha sido superada por estándares aplicados tiempo después para los operativos de las instituciones federales de seguridad, que directamente prohíben la portación de armas letales en estos contextos. Identificación del personal policial, en relación con la utilización del uniforme reglamentario y placa identificatoria visible. Identificación de vehículos. Al igual que el personal, los vehículos debían identificarse claramente; se solicitó que sólo se utilizaran móviles identificables, con los colores correspondientes a la Policía Federal Argentina, con sus sirenas y números de identificación. Acceso a información de carácter público referente a las medidas que se adoptarían para controlar el uso de la fuerza del personal policial asignado en tareas de prevención en las inminentes manifestaciones populares. Todavía hoy el diseño de los operativos de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas mantiene su carácter de “secreto”.

Esta primera solicitud inició una serie de intercambios; las autoridades aceptaron rápidamente algunos de los pedidos y postergaron o negaron otros. Sin embargo, aun los puntos debatidos probaron la habilitación de un canal de interlocución y la legitimidad de los organismos de la sociedad civil para incidir en operativos de seguridad de este tipo. Estas propuestas fueron presentadas también al presidente Néstor Kirchner en una audiencia mantenida junto con otras organizaciones de derechos humanos poco después de su asunción, y compartida por el entonces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Gustavo Béliz, a quien se le remitió una segunda propuesta que incluía especificaciones sobre el trabajo periodístico en el contexto de protestas sociales. La presencia de reporteros gráficos, junto a la obligación de los policías de identificarse, colaboraba para evitar hechos de violencia policial. Cuando en diciembre de 2003 se conmemoraba un nuevo aniversario, el CELS y otros organismos insistieron con los pedidos. La Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-


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nos dictó entonces una Orden del Día Interna24 en la que indicaba al jefe de la Policía Federal Argentina el acatamiento de los principios propuestos. Aunque se trató de una medida coyuntural, aquellas disposiciones constituyeron un importante precedente. En los siguientes meses, el Poder Ejecutivo dictó órdenes expresas de desarmar a los policías a cargo del control de manifestaciones públicas. Las propuestas que se venían presentando en cada aniversario, se pusieron sistemáticamente en práctica a partir de los incidentes ocurridos el 16 de julio de 2004 frente a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires25. Luego de esos sucesos, el Poder Ejecutivo nacional dispuso que el personal policial asignado al control de las manifestaciones debe estar desarmado. La presencia de policías sin identificar en manifestaciones posteriores, generó una nueva solicitud y, como respuesta, el jefe de la Policía Federal Argentina dispuso en una nueva Orden del Día Interna26 que “el personal policial que conformando brigadas participe de operativos de seguridad en ocasión de manifestaciones públicas [deberá] usar gorra y campera identificatoria […]”. Asimismo, se ordenó el uso de placa en donde conste nombre, apellido y número de legajo del funcionario policial. Estas nuevas órdenes no tuvieron el carácter coyuntural de las dictadas en 2003, sino que fueron incorporadas dentro de las regulaciones que organizan el accionar cotidiano de la Policía Federal. En la práctica, la aplicación de los criterios estipulados ha sido irregular, por ejemplo, la participación de policías sin uniforme ni identificación es todavía habitual. Sin embargo, es importante señalar que no se ha discutido la conveniencia de estos criterios y que, incluso, la falta de cumplimiento de algunos aspectos de la normativa fue admitida por el Jefe de Gabinete 24

Miércoles 17 de diciembre de 2003, Orden del Día Interna Nº231. El 16 de julio de 2004 una manifestación en contra de la reforma del Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, convocada por varias organizaciones sociales, culminó con serios incidentes. El edificio de la Legislatura porteña sufrió daños. Algunas horas después de los incidentes, policías de civil y sin identificación detuvieron a veinticuatro personas en las inmediaciones del lugar. Basándose casi exclusivamente en los testimonios de los policías que efectuaron las detenciones y haciendo una utilización abusiva y desproporcionada del Código Penal, la jueza de instrucción Silvia Ramond dispuso el procesamiento con prisión preventiva de quince personas a las que les imputó los delitos de coacción agravada, privación ilegítima de la libertad agravada, daño calificado y resistencia a la autoridad. Muy rápidamente la Sala V de la Cámara del Crimen confirmó los procesamientos y los encarcelamientos preventivos. Recién luego de 14 meses de prisión preventiva y casi un año a la espera del juicio oral tras su liberación, el 13 de noviembre de 2006 el Tribunal Oral en lo Criminal Nº17 de la Capital Federal dictó sentencia y absolvió a doce de los manifestantes imputados y condenó a los dos restantes a penas leves por el delito de daño agravado. 26 Martes 7 de septiembre de 2004, Orden del Día Interna Nº163. 25


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de Ministros, Alberto Fernández, quien en una visita que realizó al Congreso Nacional en septiembre de 2004 señaló que la actuación de policías de civil no identificados es un error que no debe repetirse. El 2 de octubre de 2006, el jefe de la Policía Federal Argentina dispuso mediante la Orden del Día Interna Nº 184 la aprobación de las “Reglas de actuación para el personal policial encargado del mantenimiento del orden público con motivo o en ocasión de concentraciones de personas”, en las que “con el objeto de corregir definitivamente inconductas de cierto personal abocado a la prevención de alteraciones del orden público durante concentraciones de personas” se dictan una serie de directrices. Entre ellas, subraya la responsabilidad de los oficiales jefes de impartir instrucciones precisas (“dicho funcionario responde por los abusos en los que pudiera incurrir su personal”), la exclusión definitiva del uso de armas letales, la necesidad de establecer diálogo y negociación con los manifestantes y, finalmente, establece: “El personal policial afectado a tareas de control, mantenimiento y restablecimiento del orden público actuará utilizando el uniforme reglamentario y vehículos identificables por el público y no portará armas letales”. Sin embargo, como la norma permite a los oficiales superiores y jefes que no se encuentren directamente al frente de personal, “vestir ropas de calle y emplear vehículos no identificables”, los efectos concretos de esta norma en las prácticas y las posibilidades de controlarlas permanecen difusas. 5.3 Acciones dispuestas a incidir en la gestión del espacio público27 Las transformaciones en las prácticas de las instituciones policiales son necesarias, pero evidentemente insuficientes para una gestión democrática del espacio público por parte del Estado en el marco de las manifestaciones públicas. En este sentido, otra línea de diálogo entre organizaciones de la sociedad civil y las autoridades tiene que ver con los criterios de uso del espacio público para el desarrollo de manifestaciones y protestas sociales. Hacia mediados de 2005, en un contexto pre-electoral, las autoridades comenzaron a gestionar de forma marcadamente arbitraria el uso del espacio público para manifestaciones opositoras. Así, en agosto de 2005, el CELS envió notas al ministro del Interior Aníbal Fernández en las que solicitaba información sobre las órdenes y directivas dadas desde su cartera a los funcionarios policiales encargados de controlar el orden público durante la

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Una descripción anterior de estas acciones puede verse en Fava y Fernández, (2005).


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manifestación de esos meses. Inicialmente, estos intercambios no fueron productivos y el Ministerio del Interior endureció su postura. En diferentes oportunidades se impidió que algunas manifestaciones accedieran a la Plaza de Mayo, sujetando el desarrollo de movilizaciones a la autorización gubernamental28 y saturando de policías el centro de la ciudad. El CELS, junto a otros organismos, se mantuvo en una posición que reconocía la posibilidad de que el Estado regulara el espacio público, pero denunciaba ante el ministro del Interior que la prohibición del ingreso de manifestantes a la Plaza de Mayo constituye una medida ilegal y arbitraria. En este sentido, acordaba en que el establecimiento de un sistema de avisos es razonable si se trata de una regla de alcance general debidamente comunicada de modo que cualquier persona sepa qué procedimiento seguir para manifestarse libremente y destacaba que ninguna norma que supedite la posibilidad de manifestarse a la existencia de un permiso estatal sería compatible con la Constitución Nacional. Asimismo, señalaba que los espacios públicos deben posibilitar, así como el ejercicio del derecho a circular, aquel de peticionar, con manifestaciones y reuniones de apoyo o reclamo. El ministro Aníbal Fernández remitió al CELS un informe realizado por la Policía Federal y, además, declaró que las regulaciones no serían arbitrarias y que se permitirían las manifestaciones hacia la Plaza de Mayo mediante la diagramación de dispositivos que tuvieran por objeto “balancear razonablemente el ejercicio de los derechos de todos los afectados, esto es, tanto el de los manifestantes como el de los habitantes en general, dentro del marco del orden jurídico vigente”. Se informó también que “el personal destacado para el cumplimiento de operaciones de contención y control de manifestaciones urbanas, se halla correctamente identificado y vistiendo el uniforme que reglamentariamente corresponde, a tenor de las reglamentaciones vigentes” [en referencia a la ya mencionada Orden del Día Interna de 2004]. Respecto al control de la no utilización de municiones con poder letal, se informó que “el personal que cumple funciones de contención y control en ocasión de manifestaciones públicas no porta armas letales, circunstancia ésta que es verificada por los responsables de cada grupo y los funcionarios fiscalizadores”. El Gobierno procedió a un cambio de estrategia en relación con las marchas convocadas con posterioridad, aunque dicha regulación no se puso en funcionamiento de modo claro. Los condicionamientos discrecionales a

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Las palabras del ministro del Interior fueron: “Cada movilización a Plaza de Mayo deberá pedir la autorización correspondiente”.


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algunas marchas dieron lugar a nuevos reclamos de la sociedad civil y en las marchas posteriores el ministro del Interior manifestó que por “pedido de varias organizaciones de derechos humanos” habían encontrado que “la mejor forma de ordenar la protesta” era no impedir el acceso a la Plaza de Mayo.

5.4 La intervención en procesos penales en los que se investiga la represión de la protesta social. El juicio por la represión del 19 y 20 de diciembre de 200129 La intervención en el proceso penal iniciado por los hechos de represión ocurridos el 19 y 20 de diciembre de 2001, también resultó un elemento importante para la regulación del accionar estatal en el marco de manifestaciones públicas. La colaboración con las víctimas en el esclarecimiento de los hechos ha estado acompañada de la búsqueda de estándares sobre las responsabilidades de los funcionarios policiales y políticos responsables de la dirección de las instituciones de seguridad30. A cinco años de aquellas jornadas, el fiscal y los querellantes solicitaron la elevación a juicio de la causa en la que se investiga la responsabilidad penal de los funcionarios que ordenaron, dirigieron y coordinaron el operativo policial de represión en la Ciudad de Buenos Aires. Entre las cuestiones que procuran establecer las querellas en esta causa, se encuentran la identificación de los autores materiales de los homicidios, la responsabilidad penal por las detenciones ilegales, la responsabilidad de altos funcionarios de la Policía Federal Argentina y la responsabilidad de los funcionarios polí-

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Un detallado análisis del estado de la causa puede verse en el pedido de elevación a juicio presentado por el CELS en el marco de este expediente, de donde se extrae gran parte de la información aquí expuesta. 30 El CELS actúa en representación de los familiares de Gastón Riva y Diego Lamagna asesinados por personal policial mientras se encontraban manifestando en las inmediaciones de la Plaza de Mayo y de Jair Pérez Gaorospe quien se encontraba a disposición del Poder Ejecutivo Nacional. Además, el CELS representa a los familiares de Rubén Arédes, quien fue asesinado por la Policía en las cercanías de la villa de emergencia Ciudad Oculta en ocasión de un saqueo a un supermercado de la zona. En relación con el proceso penal iniciado a raíz de los acontecimientos ocurridos en las cercanías de la Plaza de Mayo, se indagó y procesó a altos funcionarios del gobierno y de la cúpula policial. Sin embargo, no ha podido aún identificarse fehacientemente a los autores materiales de las muertes de Gastón Riva y Diego Lamagna. Las razones de estas demoras deben rastrearse en las serias dificultades que tienen jueces y fiscales para desarrollar investigaciones exhaustivas, completas y eficientes, fundamentalmente en casos de delitos complejos.


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ticos en los operativos. A continuación, destacamos puntos fundamentales para establecer la responsabilidad penal de los funcionarios políticos responsables y la inclusión de novedosas estrategias probatorias para identificar a los autores materiales. El establecimiento de la responsabilidad penal de los funcionarios políticos responsables ha funcionado como un elemento para prevenir la ausencia de control por parte de estos funcionarios sobre el accionar policial y dar vigencia a las leyes de seguridad que durante la democracia establecieron la necesidad del control político de las instituciones de seguridad. La responsabilidad del entonces secretario de Seguridad, Enrique Mathov, se sostiene en la jerarquía de la Secretaría de Seguridad Interior sobre la actividad de la Policía Federal. Dado que las instituciones de seguridad se encuentran subordinadas al poder civil, jamás podría sentarse un estándar según el cual las competencias del Secretario de Seguridad no alcanzaran para configurar una situación de control sobre la Policía. “Afirmar que Mathov no tenía suficientes potestades normativas para configurar la actuación policial, conlleva el riesgo de asumir que el poder político no cuenta con suficientes garantías normativas que le permitan conducir a las instituciones de seguridad”. Además, el CELS plantea que no fue la conducción de la Policía la que decidió llevar adelante el operativo, sino que fue el poder político el que ordenó cuales eran los objetivos a cumplir, uno de los cuales era impedir manifestaciones y mantener la Plaza de Mayo libre de personas31.

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Con similares argumentos normativos se ha solicitado el procesamiento del ex presidente Fernando De la Rúa, quien hoy se encuentra con falta de mérito por los delitos de homicidio y lesiones culposas por las cuales fue indagado. Al confirmar la falta de mérito, la sala I de la Cámara Federal indicó la necesidad de producir medidas probatorias que permitieran acreditar que fue De La Rúa quien autorizó el despliegue policial que generó las muertes y las lesiones de las víctimas. Confirmando así la posibilidad de imputar a responsables políticos en la medida que se acredite su participación, conocimiento de los hechos o que incumplieron obligaciones legales. Ahora bien, en julio de 2005, la sala II de la Cámara Federal, al confirmar el procesamiento de los ex comisarios Norberto Gaudiero y Raúl Andreozzi destacó —en concordancia con la hipótesis que venía sosteniendo el CELS— que debía darse crédito a las versiones de los testigos que refirieron que mantener la plaza despejada era un objetivo del gobierno nacional de entonces para poder tener así mayor poder de negociación con la oposición para la conformación de un gobierno de coalición. Esta versión resulta incompatible con la idea de que De la Rúa, máximo responsable del gobierno nacional en aquellos momentos, estuviera al margen de la disposición del operativo. Por esa razón, el CELS solicitó nuevamente el procesamiento del ex mandatario por cinco homicidios y 234 lesiones imputados de manera culposa. Al cierre de este documento, la jueza María Servini de Cubría no se había expedido al respecto.


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Respecto de las estrategias probatorias orientadas a identificar a los autores materiales, se destaca el trabajo conjunto del CELS con el Grupo de Física Forense del Instituto Balseiro, de Bariloche32. El 26 de octubre de 2006, la jueza federal María Servini de Cubría dispuso elevar a juicio la causa en la que se encontraba procesado el principal Víctor Manuel Belloni por los hechos en los que fue herido el manifestante Marcelo Dorado. Asimismo, Belloni fue procesado por atentar contra la vida de otro manifestante, Sergio Sánchez, quien habría sido herido en la misma secuencia que Dorado. La prueba de cargo más importante es un video filmado por un camarógrafo de Canal 13, en donde se ve a Belloni apuntar con su escopeta y disparar munición de plomo contra un grupo de manifestantes. En la escena inmediatamente posterior se ve la imagen de Marcelo Dorado herido de bala. La defensa del imputado pretendió restarle valor probatorio al video aportado por el CELS, aduciendo que la imagen de Belloni disparando su escopeta no se correspondía temporalmente con la imagen en la que aparece el joven Marcelo Dorado herido33. Un peritaje encomendado por el fiscal Patricio Evers al Laboratorio de Imágenes de la Gendarmería Nacional le otorgaba la razón a la defensa de Belloni. El dictamen del Grupo de Física Forense del Instituto Balseiro señala que las conclusiones del peritaje realizado por Gendarmería son erróneas y que la toma en la que aparece Belloni disparando fue filmada aproximadamente34 a las 16 horas, como todas las otras tomas que se pueden datar, incluso aquella en la que aparece Dorado herido de arma de fuego35. De esta manera, el trabajo del Instituto Balseiro resultó determinante para sostener

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En los últimos 20 años el Grupo de Física Forense del CAB-IB ha desarrollado su capacidad en la resolución de casos forenses de alta complejidad. Algunos de los casos más conocidos en que el GFF ha tenido una participación decisiva son la desaparición del estudiante Miguel Brú en La Plata, el homicidio de Teresa Rodríguez en Cutral-Có, Neuquén, el homicidio de Maximiliano Kosteki. El dictamen fue confeccionado por el Dr. Ernesto N. Martínez, quien falleció en septiembre de 2006. 33 La defensa de Belloni argumentó que un estudio de las sombras que aparecen en esas imágenes permitirían precisar el horario en que se filmó al imputado disparando, y que esto habría ocurrido horas antes de que fueran heridos Dorado y Sánchez. 34 La pericia elaborada por el Laboratorio de Imágenes del Departamento de Estudios Especiales de Gendarmería Nacional señalaba que el horario aproximado del fragmento en el que aparecía Belloni disparando su escopeta era 13.53, mientras que el horario del fragmento en el que aparecía Dorado herido era 16.07. 35 En la pericia se destacó que “[p]robablemente la causa de los resultados erróneos fue no tener en cuenta la deformación que la perspectiva introduce en la longitud aparente de las sombras”.


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sólidamente la imputación contra el oficial Belloni y permitir la elevación a juicio de este tramo de la investigación.

6. Conclusión A modo de conclusión pueden destacarse algunos puntos. En primer lugar, la necesidad de articulación de los organismos de derechos humanos con otras organizaciones sociales. Como hemos adelantado, en los últimos años, además de su lugar de denuncia y control, el CELS y otras organizaciones han fortalecido su lugar como referentes a partir de la incidencia en políticas públicas en materia de derechos humanos. Resulta imposible incidir en políticas sin una inserción en redes y en espacios de articulación de los principales actores sociales cuyos derechos están comprometidos en las políticas desarrolladas. En los casos analizados la articulación con Asociación de Reporteros Gráficos de la Republica Argentina (ARGRA), y otros medios de comunicación social, con frentes populares, con la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y otras organizaciones sindicales y sociales resulta fundamental. Por otra parte, en el contexto democrático, el trabajo de incidencia ha requerido mejorar o, más precisamente, complejizar la interlocución con el Estado. En materia de derechos humanos, la capacidad de denuncia así como la intervención en causas judiciales ha sido un factor fundamental para mantener espacios de interlocución con el Estado. Más aun, en el campo particular de la regulación del accionar estatal en el marco de manifestaciones, los espacios expresamente generados desde el Estado para promover iniciativas y reformas han sido los que menos resultados han generado, como fue el caso de la Comisión para el análisis jurídico de la protesta social36. El incipiente trabajo de esta Comisión se interrumpió en un contexto en el que se acentuaron las críticas de la oposición y de importantes sectores de la prensa respecto a una supuesta “pasividad” oficial ante un recrudecimiento de las

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En 2003 se creo una “Comisión para el análisis jurídico de la protesta social”, en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación. Esta comisión estaba integrada por “representantes del campo académico y personalidades altamente reconocidas en la defensa de los derechos humanos”. El objetivo manifestado fue crear un “ámbito plural y democrático” para discutir y proponer líneas concretas de acción que resultaran “aconsejables para garantizar el ejercicio de la protesta en un marco de respeto irrestricto por los derechos humanos de todas las personas involucradas, incluidas aquellas ajenas a la misma”.


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manifestaciones. Los episodios en la empresa Repsol-YPF37, la toma de una comisaría en el barrio de La Boca por un sector de desocupados con fuertes vínculos con el Gobierno38, los ya mencionados incidentes ocurridos frente a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la transmisión televisiva de estos hechos, contribuyeron a un cambio de clima en la opinión pública y, abruptamente, la Comisión dejo de ser convocada por el Gobierno. En tal sentido, muchas de las acciones descriptas implican el entendimiento de que el Estado, más que como una organización única, se presenta en forma concreta como una serie de burocracias más o menos articuladas, más o menos competitivas. Una realidad que en muchos casos presenta desventajas y, en otros casos, permite aprovechar fisuras para promover una mayor institucionalización. No se trata de aprovechar los espacios de debilidad y desarticulación estatal como caminos hacia la colonización del aparato estatal o la búsqueda de ventajas sectoriales, sino de entender que en el Estado democrático se dan diversas tensiones que no pueden dejar de tomarse en consideración. Esa concepción del Estado acompañada de un conocimiento concreto de lo que ocurre en cada momento permite operar sobre la aparente paradoja de un Estado que, al mismo tiempo que es responsable de la violación de derechos humanos, es la entidad capaz de desarrollar políticas para promoverlos y protegerlos.

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El 12 de mayo de 2004, integrantes del Movimiento Teresa Rodríguez (MTR), del Frente de Desocupados Unidos, del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) Aníbal Verón y de la agrupación 26 de junio, realizaron un acto de protesta que comenzó con la toma del Puente Pueyrredón, luego se produjeron incidentes frente a las oficinas de Repsol YPF, en la calle Roque Sáenz Peña al 700 de la Ciudad de Buenos Aires. Allí un grupo de manifestantes prendió fuego unos neumáticos, y arrojaron bombas de alquitrán contra la entrada del edificio. Las acciones provocaron rupturas de ventanas y daños en la entrada y la persiana del edificio y la empresa ordenó abandonar el edificio a numerosos empleados ante la intensidad del humo. Luego de los incidentes las organizaciones fueron recibidas por Rafael Follonier, funcionario de la Secretaría General de la Presidencia y por el ministro de Justicia Gustavo Beliz quien ratificó ese mismo día la política oficial de no reprimir a los manifestantes. El 14 de mayo el Jefe de Gabinete Alberto Fernández señaló que los hechos eran inadmisibles y que el Gobierno no había actuado “por que trata de preservar el orden y evitar la victimización, porque todos estos son actos de provocación y quieren que el Estado reaccione y generar una víctima, que siempre es inocente”. Ese mismo día, Aníbal Fernández señaló que el Presidente había dado instrucciones al Ministerio de Justicia para que activara la causa penal para investigar y castigar a los responsables del incidente (La Nación, 14/5/04 y Clarín, 14/5/04). 38 En la madrugada del sábado 26 de junio de 2004, vecinos e integrantes de la agrupación piquetera Federación de Tierra y Vivienda (FTV) ingresaron a la comisaría 24, de la Boca, en protesta por el homicidio del dirigente piquetero Martín “El Oso”En el punto anterior hay que aclarar también que el caso ya no lo tiene Servini de Cubría.


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Referencias bibliográficas AAVV (2004): “Políticas públicas y seguridad en una sociedad democrática. Más derechos, más seguridad”, en: CELS, Políticas de seguridad ciudadana y justicia penal, colección Temas para Pensar la Crisis, Buenos Aires, CELS-Siglo XXI Editores Argentina. Borda, Rodrigo (2004). “El orden en las calles en CELS”, en Derechos Humanos en Argentina. Informe 2004, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores Argentina, Cap. V. CELS (2003): El Estado frente a la protesta social 1996-2002, Buenos Aires, CELSSiglo XXI Editores Argentina. Fava, Ricardo y Fernández, Gerardo (2005). “Protesta social. El retorno del conflicto laboral y la disputa por el espacio público”, en CELS, Derechos Humanos en Argentina. Informe 2005, Buenos Aires, Siglo XXI Editores Argentina. Fernández, Gerardo (2007). “Los conflictos en el espacio público: desafíos para la democracia” en CELS, Derechos Humanos en Argentina. Informe 2007, Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina. Gargarella, Roberto (2001): “¿Un camino sin salida? El derecho ante los cortes de ruta”, en Revista Nueva Doctrina Penal, 2001/A, Buenos Aires, Ed. Del Puerto. Palmieri, Gustavo F. y Ales, Cecilia L. (2002): “Crime and Human Rights in Argentina” Documento presentado en The International Council on Human Rights Policy, Crime, Public Order and Human Rights Project, Carnegie Council on Ethics and International Affairs, Nueva York, octubre 21-22. Perelman, Marcela (2007): “La regulación de los operativos de seguridad en el marco de manifestaciones públicas”, presentado en el taller La justicia frente a la protesta social en Argentina, organizado por el CELS, el 3 de julio de 2007. Pochak, Andrea (2005): “El papel de la sociedad civil en la reforma de la justicia en Argentina: El trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)”, en: Centro Nacional para Tribunales Estatales - Fundación para el Debido Proceso Legal, Sociedad civil y reforma judicial en América Latina, Washington DC, Due Process of Law Foundation (DPLF) / Fundación para el Debido Proceso Legal, National Center for State Courts (NCSC) / Centro Nacional para Tribunales Estatales. Schuster, Federico y Pereyra, Sebastián (2001): “La protesta social en la Argentina democrática: Balance y perspectivas de una forma de acción política”, en: Giarraca, Norma y colaboradores, La protesta social en Argentina. Transformaciones y crisis social en el interior del país, Buenos Aires, Alianza. Svampa, Maristella y Pereyra, Sebastián (2003): Entre la ruta y el barrio, Buenos Aires, Biblos.


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PROFESIONALIZACIÓN Y REFORMA POLICIAL: CONCEPCIONES SOBRE LAS PRÁCTICAS DE LA POLICÍA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Sabina Frederic Marcelo Fabián Saín

La profesión policial Habitualmente, se debate y polemiza acerca de la Policía, sus funciones y su configuración profesional sin distinguir la definición abstracta y normativa de la profesión policial de sus configuraciones concretas. El plano ideal del comportamiento policial juzga el plano real sin siquiera considerar el mundo de las prácticas policiales en sus propios términos, sino de aquello que debieran ser. Este juego, propio de la sociología crítica (Boltansky, 2000), contribuye, en el caso concreto del campo policial, a anular la investigación empírica, algo que algunos autores ya han denunciado (Sozzo, 2006). En este sentido, nos proponemos realizar aquí un ensayo reflexivo sobre los presupuestos que contienen las concepciones dominantes del problema policial a efectos de establecer la mirada que suscitan sobre el mundo práctico de la profesión policial, particularmente en el caso de la Policía Bonaerense1. Entendemos que esta reflexión puede contribuir a reorientar las bases de la investigación empírica sobre un campo lógicamente atestado de valoraciones resultantes, en buena parte, de la participación policial en la historia política violenta y en hechos delictivos de gran resonancia pública. Dicho esto, la respuesta a la pregunta ¿qué es la profesión policial? debe orientarse en términos de la necesaria distinción entre los planos normativos, ideales y representacionales, y el plano de las acciones (Holy y Stuchlik, 1983). Considerando que la Policía es, como otras instituciones actuales, un producto socio histórico, cabe explicitar lo que en términos normativos se 1

El uso de las cursivas obedece a la carga negativa que el nombre sugiere. Pese a ello, decidimos no sustituirlo dado que su cuestionamiento es parte fundamental del objeto de este artículo.


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espera hoy en día de su trabajo. En nuestras configuraciones estatales, la Policía es una institución conformada por personas que están autorizadas a regular las relaciones interpersonales dentro del grupo social a través de la eventual aplicación de la fuerza física. A diferencia de otras instituciones estatales, la competencia exclusiva de la Policía está dada por la autorización social que recae sobre ella para hacer uso de la fuerza física, real o potencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas personas, limitando sus derechos y libertades individuales en razón del interés público, dentro de un contexto social determinado y en ciertas circunstancias específicas. Por lo tanto, lo que distingue a la Policía de otras instituciones estatales no es el uso real de la fuerza, sino el hecho de ser recipiendaria de la autorización del Estado para usarla internamente, bajo determinadas circunstancias. Pero la Policía no se manifiesta exclusiva o predominantemente a través del uso real de la fuerza, también lo hace mediante la utilización de otras modalidades de actuación diferentes de ese uso. Además, la Policía no es la única institución autorizada a ordenar o conducir el uso de la fuerza o ciertas medidas coercitivas, pero es a través de ella que dicho uso se concreta. En consecuencia, la Policía es una institución que se presume pública, especializada y profesional. Es pública porque es organizada, dirigida y financiada por la comunidad, que la autoriza a hacer uso de la fuerza, a través de las estructuras de su gobierno, y porque actúa colectivamente en razón del interés público. Es especializada porque sus basamentos doctrinales, organizativos y funcionales se estructuran en forma predominante en función del cumplimiento de su competencia exclusiva o de sus labores específicas, referidas al eventual uso real o potencial de la fuerza. Y es profesional porque se organiza sobre la base de una estructura burocrática y jerárquica compuesta por funciones y competencias ejercidas por un funcionariado especializado —los policías— reclutado, capacitado y conducido conforme normas y reglas impersonales.2 En teoría, ello convierte a la Policía en una institución signada por dos características fundamentales. En primer lugar, configura una instancia políticamente subordinada al gobierno estatal, ya que es el Gobierno quien fija su doctrina, organización y funcionamiento, y quien establece los lineamientos políticos y estratégicos en cuyo marco la Policía desarrolla sus acciones. Y, en segundo lugar, la Policía integra el sistema de seguridad pública junto con otras instancias —Poder Judicial, gobierno administrativo— que, en conjunto, conforman un complejo institucional abocado específicamente a 2

Al respecto, véase: BAYLEY, David, Padrões de policiamento. Uma análise comparativa internacional, Edusp, São Paulo, 2001. Cap. 1.


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abordar y resolver los conflictos que se manifiestan en hechos de violencia y/o en acciones delictivas, a través de la prevención y conjuración de los mismos y/o la persecución penal de los responsables de los delitos. Sin lugar a dudas, esta especificidad normativa de la labor policial en las sociedades modernas debería configurar las particularidades de la institución policial y su profesionalización. El debate en la Argentina y en América Latina, ha intentado dar respuesta a la pregunta recurrente, durante casi dos décadas, de por qué tales principios estructurales y organizacionales no se expresan en el comportamiento real de la Policía, particularmente de la Bonaerense3. Distintos modelos de reforma policial se han sucedido desde entonces en la Provincia de Buenos Aires y, pese a sus diferencias en cuanto al rol policial frente al aumento del delito, de seguro acordarían con la definición normativa ofrecida aquí. Es decir que, desde este parámetro o representación ideal de la profesión policial, es juzgado el comportamiento real de los efectivos policiales. La cuestión que queremos subrayar es que los modelos de reforma policial fundados sobre esta representación normativa general, están diseñados para imponer sobre el mundo de lo real la lógica producida por dicha representación. Es decir que, no puede introducirse sobre lo real sino a fuerza de imposición e intervención sobre una lógica que puede ser perversa, violenta e ilegal, pero cuyas bases de reproducción práctica son más prejuzgadas que conocidas4. A continuación, tomaremos la reforma de la Policía Bonaerense instrumentada en la última década para dar cuenta de lo dicho.

La reforma de la Policía Bonaerense La Policía Bonaerense, que es la fuerza de seguridad más grande de la Argentina —con 45.960 miembros—, ha sido la fuerza policial más observada y cuestionada, y finalmente acreedora en los años ’90 del mote de “la maldita policía”. Los innumerables intentos de reforma de la Policía Bonaerense condensan las concepciones predominantes sobre la profesión policial, hasta erigirse en punto de referencia e incluso paradigma de las transformaciones necesarias de la fuerza en el resto del país (Sozzo, 2006). 3

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Si bien, los policías de la Federal también han estado involucrados en actos de uso indebido de la fuerza son considerados como excepciones y desvíos individuales más que síntomas de fallas estructurales de la institución. Para un análisis del discurso sobre la reforma policial en e ámbito de la Policía Federal véase Elbaum (2004). Seguimos acá el planteo que Pierre Bourdieu formula en El Sentido Práctico (1980) respecto del problema estructuralista de los modelos teóricos sobre la práctica.


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En principio, el notable incremento del delito observado a lo largo de la última década en la Provincia de Buenos Aires —de más de un 250%— parece haber sido interpretado en el ámbito político como el resultado casi exclusivo de la recurrente crisis institucional de la Policía Bonaerense. Claramente, ésta ya estaba signada por el desempeño deficiente de sus labores y por la pérdida de la reputación y el prestigio institucional para hacer cumplir la ley. Incluso, la conexión policial en el atentado contra la AMIA, el asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas, y otros hechos delictivos de resonada trascendencia pública, terminaron por culpabilizar al conjunto de la Policía y ampliar su desprestigio. Esto condujo a centrar en la Policía el problema de la seguridad pública, instalando como eje de la agenda de gobierno en dicha materia, así como de sus detractores, la reforma policial5. ¿Cuáles son, para este modelo de reforma, las fuentes del problema policial? Su análisis indica que ha estado centrado en iniciativas referidas a la depuración institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la formulación y desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de base; la ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública tradicionalmente gestionados por la Policía; y las reformas legales del marco normativo de la institución policial. En esta fase de conducción civil de la fuerza, cada una de éstas líneas de acción supone un diagnóstico más o menos explícito de los factores que contribuyen a forjar el problema policial y su jerarquía, que subsume ciertas condiciones relativamente inéditas. Así, por ejemplo, poco lugar se asigna en la reforma institucional a contemplar la incidencia de condiciones y factores determinantes del aumento y complejización del delito, como lo es el narcotráfico o el aumento abrupto de la desigualdad social sobre la profesión policial misma6. Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la responsabilidad de instrumentar la reforma policial, no son contemplados como condiciones de la práctica cotidiana que inciden en la percepción, evaluación y juicio que orienta la acción de los policías. Se ve, como este punto ideal de partida orienta el modelo de reforma y lo aparta del mundo práctico. Al cumplir dos años de su segunda gestión, el ministro de Seguridad bonaerense, León Arslanián, a cargo del proceso de reforma mencionado, dio cuenta de las dificultades encontradas de este modo: se llevó a cabo un 5

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Una derivación de esta orientación de la reforma, es la presión sobre la producción de estadísticas policiales que terminan reificando los datos sobre hechos delictivos al convertirlos en la medida de la eficacia policial. Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la responsabilidad de su implementación, no son contemplados como condiciones de la práctica cotidiana que podrían incidir en la percepción, evaluación y juicio que orienta la acción del policía.


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“proceso profundo de reforma y cambio institucional” que fue exitoso y en cuyo marco a la Policía Bonaerense “le cambiamos todo”, es decir, “le cambiamos el nombre, la organización, la academia, los escalafones, los grados, todo”, pero admitió que “lo que más cuesta es cambiar la cultura” (Página/12, 9 de abril de 2006).7 El reconocimiento del ministro, de “la cultura” como una dimensión difícil de modificar, pone de relieve algunos aspectos claves de esta concepción: 1) la oposición entre cambios normativos y cambios culturales; 2) el énfasis puesto sobre lo primero en la transformación de lo segundo; y 3)“la cultura” como esta dimensión inerte que condensa creencias profundamente encarnadas de los policías. Entonces, la pregunta que cabe hacer a tal perspectiva de reforma es: si la “cultura policial” resiste un cambio normativo porque ésta posee una coraza infranqueable, una suerte de legalidad encapsulada alternativa a la sociedad mayor, o porque ese cambio normativo está producido a contramano de la lógica práctica policial. En la misma ocasión, Arslanián destacó como ejes de esa reforma la creación de la “Policía Buenos Aires 2” y la descentralización institucional asentada en la conformación de la “Policía Distrital” en el conurbano bonaerense y la “Policía Comunal” en el interior provincial. También colocó como fundamental la ampliación de la participación comunitaria en “el ejercicio de un control efectivo sobre el funcionamiento policial”, en el desarrollo de “un trabajo de diagnóstico y de proposición de la comunidad de cómo resolver ciertos problemas”, en especial, “para confeccionar el mapa vecinal del delito”. Y, finalmente, exaltó como un instrumento del proceso reformista la vigencia de la Ley 13.188, de Emergencia Policial, mediante la cual se declaró “el estado de emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires” y, en cuyo marco, se autorizó al ministro de Seguridad a “poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de las policías”, así como a “declarar la prescindibilidad, jubilar o pasar a retiro al personal según el caso”.8 Con la convicción gubernamental de que hay policías que no son aptos para estar en la fuerza, porque lideran o simplemente reproducen esa cultura policial negativa se dio continuidad a un proceso que entre 1991 y 2004 desplazó a 5.667 policías por distintas razones funcionales, o por la comisión de abusos en el ejercicio de sus labores.9

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Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la “autoridad de aplicación” de la Ley 13.188. Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la “autoridad de aplicación” de la Ley 13.188. Diario Página/12, Buenos Aires, 9 de abril de 2006.


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Veamos en detalle cómo las medidas adoptadas asumen una concepción sobre el problema policial que entraña, tanto una visión de cómo la ley puede transformar las prácticas, como de las condiciones que habilitan la reproducción de las mismas.

Capacitación, control interno y purgas Como señalamos en la sección previa, los instrumentos o líneas de acción aplicados en el actual proceso de reforma policial han sido la capacitación, la prescindibilidad de efectivos, la reestructuración jerárquica, el control de asuntos internos y el desarrollo de la policía comunitaria. Cada una de estas herramientas supone una ley, de la que derivan un conjunto de dispositivos, que procuran que la norma se convierta en acto. Pero, al mismo tiempo, entreteje una mirada sobre la Policía que nos gustaría poner de relieve. En esta sección abordaremos cada una de ellas, excepto la que refiere al policiamiento comunitario, el cual merece una sección aparte de acuerdo con nuestro argumento. Durante 2004, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires creó la Policía Buenos Aires 2, con el objetivo de constituir una nueva policía separada de la Policía Bonaerense. Esta diferenciación se fundó en varios pilares: el reclutamiento y la formación lo harían las universidades nacionales del Conurbano; es decir, instituciones de enseñanza superior, neutrales y objetivas en la selección y capacitación de la nueva Policía10. La “elitización” de la Policía tiene, además de realizarse vía estas casas de altos estudios, otros tres pilares importantes. Uno de ellos es el perfil de los candidatos buscados, el segundo, el programa de capacitación utilizado, y un tercero, la función de la Policía Buenos Aires 2, una vez cumplida la capacitación, es decir, para qué se los capacita. Esto quiere decir que la reforma distribuye sus efectos selectivamente, diferenciando a la nueva de la vieja Policía. Mientras, la capacitación ha estado orientada a la nueva Policía, la vieja Policía o residual —como también gustan en denominarse los policías de la Bonaerense—, es objeto de purgas y control de asuntos internos, de un sistema de premios para quienes completen el secundario, entre los que se incluye la posibilidad de ascenso dentro una única jerarquía, posibilidad

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La Ley 13.202 y el Estatuto de la Policía Buenos Aires 2 establecieron la descentralización de la formación básica de sus miembros pudiendo realizar la articulación pertinente con Instituciones Superiores mediante la suscripción de convenios.


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vedada en el pasado para la suboficialidad, y de cursos de reentrenamiento anuales.11 El perfil de los candidatos a integrar la Policía Buenos Aires 2 ha sido definido en la misma convocatoria a través de los periódicos de alcance nacional y mediante folletos distribuidos en distintos centros de enseñanza, incluso en las Universidades Nacionales del Conurbano. Se trata de la búsqueda de jóvenes, sin distinción de sexo, de entre 18 y 28 años, con secundario completo. Un examen psicofísico y la falta de antecedentes penales completan los requerimientos para acceder al curso. Atraídos por la oferta que los folletos señalaban, un total de 4000 jóvenes fueron reclutados para su capacitación. La convocatoria resalta en torno informal: “Si tenés vocación de servir… está abierta la inscripción a la Policía Buenos Aires 2…” y promete la inserción en una “carrera profesional con formación universitaria, el egreso con un trabajo profesional y un sueldo inicial de $1142 y el cobro de una beca de $342 mientras dura el curso”. La capacitación posee una duración de 2187 horas reloj y confiere el título a los egresados de Técnico Superior en Seguridad Pública, con Orientación en Intervención en el Conurbano Bonaerense. Esto significa unas 20 horas de cursada semanal, durante seis meses. Cabe recordar, que la formación de la Policía Bonaerense oscilaba entre los 12 meses y los 24, según se tratara de suboficiales u oficiales. Actualmente, la Escuela Vucetich forma en 24 meses a los efectivos de la las Policías de Distrito y Comunal, para lo cual se solicitan idénticos antecedentes que para integrar la Policía Buenos Aires 2, aunque los planes de estudios difieren. La dimensión educativa de la reforma policial, por encima del contenido específico que se ofrezca, responde a una visión muy arraigada en el sentido común que, en términos generales, describe el nivel educativo de la Policía Bonaerense como extremadamente bajo en relación, por ejemplo, con la Policía Federal. La currícula está organizada en dos niveles y parece complementar el eje central del desempeño policial con cursos que buscan infundir en los graduados un fuerte sentido de los derechos que concede la ley y una concepción más amplia de la vida social, que consiga darle sentido a la garantía de tales derechos. El Nivel I está comprendido por una espacio de formación básica con los siguientes cursos: Derecho Constitucional, Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, Derechos Humanos y Función Policial, Cultura y Sociedad, Régimen Legal de la Profesión Policial, Seguridad Pública I, Mediación y Negociación, y Educación Física para la

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Ley 13.201 y Decreto 135/05. El programa de formación referido se denomina de Terminalidad de Estudios Secundarios.


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función policial. El espacio de formación específica de este nivel comprende los siguientes cursos: Tiro I, Defensa Policial I, Criminalística, Conocimiento Territorial, Operaciones Policiales I. El de definición institucional comprende un curso de Desarrollo de Contenidos Vinculados con el encuadre profesional; mientras el de articulación curricular transversal comprende los cursos de Práctica Instrumental y Experiencia Laboral, y Formación Etica y Mundo Contemporáneo. En cuanto al Nivel II, fraccionado también en espacios de formación básica, específica, definición institucional y articulación curricular transversal, recorre la siguiente currícula: Informática y Tecnología Aplicada, Comunicación, Teoría Método y Práctica de la Observación, Seguridad Pública II, Educación Física para la Función Policial II, Tiro II, Defensa Policial II, Operaciones Policiales II, Mantenimiento y Manejo de Móviles Policiales; desarrollo de contenidos vinculados con el encuadre profesional, práctica instrumental y experiencia laboral, formación ética y Mundo Contemporáneo. Esta currícula, como señalamos al comienzo, pone el acento en la configuración de una profesión policial cuyas prácticas queden subsumidas por una estricta adhesión a la legalidad socialmente vigente. La Policía Buenos Aires 2 comenzó a desarrollar sus funciones en enero de 2005 en dos distritos policiales del Gran Buenos Aires: Avellaneda y San Martín. Sus efectivos poseen patrulleros con colores distintivos de la nueva Policía: verde y naranja, y revistan en las Estaciones de Policía especialmente destinadas a ellos. Si bien patrullan las calles de la ciudad, dependen de las comisarías cuando deben realizar algún operativo o incluso una detención, pues la relación con la Justicia es patrimonio de la Policía Bonaerense. El estrecho margen de acción, el corto período de entrenamiento y alto ingreso relativo que poseen frente al escalafón de los ex suboficiales, es una gran fuente de malestar entre los policías cuyas consecuencias sobre la “cultura policial” son aún un enigma. La formación instrumentada por el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, imagina la necesidad de elevar el nivel de formación de la Policía en cuestiones jurídicas amplias que infundan en los agentes un sentido de la legalidad socialmente legítima. Pero también sostiene la necesidad de mantener separados a los nuevos policías de los “residuales”, pues el contacto con éstos puede acabar contaminando a los integrantes de la Policía Buenos Aires 2 con una cultura policial que reproduce prácticas sostenidas en nociones de “lo correcto” y “lo bueno”, socialmente impugnadas. Los fundamentos del Plan de Estudios de la Policía Buenos Aires 2 expresan en la primera línea que “la formación del personal policial no puede estar al margen de las transformaciones y emergente propios del desarrollo de la sociedad”. Así, separación de la Bonaerense y su cultura, y


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fusión con la sociedad dan forma a la profesión policial esperada por las autoridades provinciales. Para la Policía residual o Policía Bonaerense la reforma ofrece un endurecimiento de las sanciones y una agudización de la burocratización de los procedimientos y de su control. La Ley 13.188 es el instrumento principal de esta política sancionada en 2004. En la norma se declara “el estado de emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires” por el término de seis meses, autorizando al Poder Ejecutivo a extender su vigencia por seis meses más. A la fecha, la ley citada sigue vigente. Esta ley manifiesta la emergencia organizativa funcional, y laboral de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, lo que instituye el estado crítico de la institución. Pero lo más importante, es que este estado de emergencia autoriza al Poder Ejecutivo a “reasignar funciones y destinos a todo el personal de las Policías de la Provincia, propendiendo al fortalecimiento de la seguridad pública y a la integración de su personal en un marco de servicio eficiente”, y establece en sus artículos 4° y 5° que: “La emergencia es causal suficiente para poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de las Policías…”, exceptuando “…al personal que se hallare en condiciones de acceder a retiro o jubilación”. Esta ley permite a los funcionarios civiles declarar la prescindibilidad del personal policial sin necesidad de fundamento y justificación alguna, más que “la emergencia”. Así, incluso el personal policial no sumariado corre el riesgo de ser separado de la fuerza. Los medios de comunicación se encargan de presentar y difundir como “purga”, la decisión gubernamental de pasar a disponibilidad a policías en forma habitual. En 2005, esta decisión fue ejecutada media docena de veces. Pero este proceso de “depuración”, no sólo está dirigido hacia fuera de la institución, al público en general, sino fundamentalmente hacia adentro. Aquí opera tanto sobre quien es separado de la fuerza como sobre quien permanece en ella. En este caso, habría que explorar cómo la eventual arbitrariedad de algunas sanciones, cuya razón y fundamento no quedan plenamente justificadas, incide sobre la práctica policial ordinaria. Es que, entre los efectos sociológicos, bien podría suceder que se instalara entre los policías en actividad una sospecha generalizada sobre ‘el otro’, convertido en eventual denunciante de una falta, reafirmando una doble moral que distingue claramente la ética interna de la externa. Este fenómeno sin duda reproduciría el encapsulamiento cultural de la Policía contra el que la reforma desea intervenir. Es interesante ver como esta doble moral se desliza en los propios fundamentos de la ley que instituye la actuación de la Auditoría General de Asuntos Internos. En la actualidad, el estado de emergencia actúa en sintonía con la oficina de Asuntos Internos, aunque ésta fue creada con anteriori-


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dad a la Ley 13.188. En la Ley 12.155 las autoridades encuentran el modo de darle una solución jurídica al problema de la corrupción, el abuso funcional y las violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la función policial. Crean así, la Auditoría General de Asuntos Internos cuya función es: “planificar y conducir las acciones tendientes a prevenir, identificar, investigar y sancionar aquellas conductas vinculadas con la actuación del personal con estado policial perteneciente a las Policías de la Provincia de Buenos Aires, que puedan constituir faltas éticas y abusos funcionales graves que por su magnitud y trascendencia afecten a la Institución y a sus integrantes” (Artículo 45°. Ley 12.155). Casi diez artículos dan forma a esta dependencia cuya organización debe depender, según la norma, principalmente de personal civil. Ahora bien, es claro que la Auditoría funciona con un repertorio de faltas y abusos y un protocolo de procedimientos asociadas a ellas, entre los cuales la doctrina de los Derechos Humanos resulta sin duda de una validez universal. Sin embargo, la Auditoría debe resguardar la reputación de la Institución y de sus integrantes y, en este sentido, los hechos sólo son faltas o abusos cuando afecten a este colectivo. Esta concepción llevada supone que la moral primordial es definida por la Policía, es decir, no pone a la institución al servicio del juicio moral público. Si así fuera, el concepto sería que la sanción depende de la magnitud del daño que tales faltas y abusos de personal policial, infrinjan a la sociedad. Es decir, que la falta y el abuso tiene por unidad de medida la moral policial, tal como el artículo 45 proclama, y no una cierta moral pública, de la que la ética de los DD.HH. es sólo una parte. Esto le asigna a la Auditoría un propósito de defensa corporativa que no aparece claro como se aplica en la práctica. La pregunta que debiera responderse es que lógica siguen las purgas, pues los medios de comunicación suelen resaltar causas que no son luego reafirmadas por las autoridades policiales y de seguridad, con la incertidumbre sobre la práctica policial que esto pueda tener. La legislación producida para la reforma policial pone en evidencia este problema, que como mostramos, se reitera también en otras normas. La cuestión “ética” o moral está en el centro del problema, pues se trata de conseguir la adhesión de los policías a valores que infundan en ellos el respeto por la ley y el objetivo profesional de conseguir su cumplimiento. Estas reformas, ya sea con educación e instrucción, o con mayor vigilancia, control y endurecimiento de las sanciones, son los canales elegidos por las autoridades ministeriales para infundir esos valores y transformar la “cultura policial”. Sin embargo, la misma ley es ambigua. Mientras de un lado proclama la vigencia de los DD.HH. como ética dominante y establece el conjunto de


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“principios a los cuales el personal deberá adecuar su conducta” en nueve incisos, refuerza el sentido corporativo de la institución policial, y los valores que presupone dan existencia a la institución. Veremos en la sección que sigue como la Policía Comunitaria, otro componente de la reforma en curso, va en un sentido diferente tratando de, una vez consagrada la corporación policial, ir en busca de valores sociales más amplios que la moldeen.

Policiamiento Comunitario El Policiamiento Comunitario ingresa en la Argentina hacia 1998 y se mantiene en la actualidad como uno de los puntales del desempeño policial y del sistema de refuerzo de la seguridad pública. La Ley 12.154 es la que introduce esta figura en la Provincia de Buenos Aires al sancionar los componentes del Sistema de Seguridad Pública Provincial e integrar a la Policía en un “sistema” sancionado por el Estado y conformado por: a) El gobernador de la Provincia; b) El Poder Legislativo de la Provincia; c) El Poder Judicial de la Provincia; d) El Servicio Penitenciario Bonaerense; e) El Sistema de Instituciones de Menores; f) El Patronato de Liberados; g) El Sistema de Defensa Civil; h) Las Policías Departamentales de Seguridad; i) La Policía de Investigaciones Judiciales; j) La Policía de Seguridad Vial; k) Los Foros Departamentales de Seguridad; l) Los Foros Municipales de Seguridad; m) Los Foros Vecinales de Seguridad; n) Los Defensores Municipales de la Seguridad. Entre las partes de este sistema, encontramos a los denominados Foros Vecinales, Departamentales y Municipales de Seguridad. Estas tres entidades conformadas por organizaciones sociales, representantes del Poder Ejecutivo y Legislativo local, y los comisarios, establece la integración territorial de la Policía a la vida asociativa y política local. Los Foros Vecinales de Seguridad exigen, desde entonces, la puesta en funcionamiento de un mecanismo de elección de autoridades salidas de las organizaciones vecinales para que participen y presidan el Foro adscripto a cada una de las comisarías. Los vecinos, miembros de esas organizaciones, son el sujeto fundamental de las políticas de seguridad. La Policía debe velar por su seguridad, para lo cual éstos deben contribuir a la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública. Desde entonces, los Foros Vecinales de Seguridad son una de las patas de la política de reforma de la seguridad, en el sentido de que la relación que los comisarios establecen con el Foro que les corresponde constituye un elemento de peso para la Policía. Sin embargo, este no es el único de los lazos que el comisario establece con el mundo no policial. Las relaciones del comisario local con las denominadas fuerzas vivas de cada ciudad tienen, como es sabi-


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do, larga data. La diferencia que introdujeron los Foros Vecinales es la obligación jurídica de atender, escuchar y resolver las cuestiones que plantea el “vecino común”, y no sólo, como se acostumbraba, las de los representantes de las asociaciones de comerciantes y empresarios locales. Esta versión vernácula del Policiamiento Comunitario es una aplicación local de una perspectiva sobre el cambio policial de origen norteamericano que data de los años ’80 (Tilley, 2003; Pérez, Berg & Myers, 2003). Si examinamos los fundamentos y el escenario que motivaron su aplicación, podremos establecer más claramente el carácter asumido en la Provincia de Buenos Aires. El argumento de los expertos que defienden la iniciativa del Policiamiento Comunitario indica que, la creciente brecha entre la ética profesional y burocrática, de un lado, y la moralidad comunitaria del otro, infunde en la Policía un sentido práctico de lo que es lícito, y de quienes deben ser considerados criminales y quienes no, ajeno a la sociedad de la cual forma parte (Sherman, 1986; MacDonald, 2002). De ese modo, el Policiamiento Comunitario alienta a los policías a mejorar sus relaciones con la comunidad local a través de la implementación de un proceso decisorio de tipo participativo. Los mecanismos de aproximación social y de diálogo entre policías y ciudadanos podría cambiar el sistema de cumplimiento de la ley. El “cuerpo policial” que se supone altamente militarista, reactivo y represivo se vería forzado a convertirse en uno responsable, orientado al servicio y comprometido con los derechos humanos (Marks & Fleming, 2004). La Policía, vista como una institución corporativa y cerrada, podría abrirse al contacto con la comunidad, poniéndose así a su servicio. En el mismo sentido, algunos expertos en la Argentina, sostienen este argumento apelando al concepto de “accountability”; donde es la sociedad —no policial— la que establece la moralidad policial a partir de fijar con sus demandas la responsabilidad de esta profesión pública (Smulovitz, 2003). Así, los Foros Vecinales creados a instancias de la Provincia se suman a iniciativas no gubernamentales tales como Familiares de Víctimas de la Represión Policial, las Organizaciones de DD.HH., las coordinadoras antirepresivas como la Correpi, o incluso el propio Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Las grandes diferencias, status y competencias de estas organizaciones no debe opacar el hecho de que se dirigen a conferirle responsabilidades a la Policía y a controlar su comportamiento. Sin embargo, un interesante estudio realizado en los Estados Unidos sobre las consecuencias de la política del Policiamiento Comunitario aplicada allí a lo largo de la década del ’90, llegó a la conclusión de que no se puede demostrar la relación entre descenso del crimen y esta iniciativa (MacDonald, 2002). En el estudio, MacDonald describe el proceso que lleva a la decisión de aplicar dicha política como una respuesta del gobierno fede-


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ral a los altos índices criminales y como reacción al régimen de “tolerancia cero”. Recostada en el modelo profesional de la Policía desarrollado en los años ’60 por Wilson (1968) la política de “tolerancia cero” excluía la cooperación directa con la comunidad. El resultado, señalan sus críticos, fue el abuso, la discriminación y la violación de las libertades civiles (Klockars, 1985, 1986; Walter, 1984) Más aún, algunos autores han destacado que las estrategias agresivas de cumplimiento de la ley pueden hasta causar incrementos en la ocurrencia de delitos en el largo plazo, debido a la relación negativa que se desarrolla entre la Policía y la comunidad (Sherman, 1997). El Policiamiento Comunitario entonces ha resultado de la tajante separación entre Policía y comunidad, producida por una racionalidad profesionalburocrática que derivó en una Policía más abusiva y violenta. Sin embargo, difícilmente podamos sostener que la Policía Bonaerense se ha separado de la comunidad por una racionalidad de ese tipo, cuando la burocratización de sus procedimientos es parte de la reforma en curso. Si, ha sido cuantificado por los estudios sobre victimización y, en cierto sentido, demostrado que existe una profunda desconfianza en la Policía y pesa sobre ella un hondo desprestigio y estigmatización (Dammert y Malone 2002) ¿Pero acaso esta desconfianza, desprestigio y estigmatización nos habilita a sostener que los policías están aislados, que constituyen un campo separado de la sociedad y que, por lo tanto, adolecen de una moral y un sentido de la legalidad capturado por valores desconocidos para la sociedad en la que actúan? Claramente, no hay una relación lógica entre estos dos fenómenos, y las investigaciones en ciencias sociales más bien han demostrado que la estigmatización y la desconfianza pueden manifestarse, pese a lo que los propios actores suponen, en configuraciones sociales en las que la moralidad de ambos grupos —establecidos y desplazados— es convergente (Elías, 1998). Llegados a este punto, y sin tener elementos suficientes para afirmar la separación o la unidad de la Policía respecto de la sociedad, los que deberán ser buscados en investigaciones empíricas sobre el mundo de vida de los policías, estamos en condiciones de afirmar: primero, que las reformas dan por supuesta y, hasta reafirman, la separación fundamentalmente moral de los integrantes de la Policía; segundo que la orientación de la profesionalización policial no puede definirse en sí misma sino en relación con alguna comunidad, o incluso con su negación; tercero, que la reforma policial bajo las modalidades analizadas: capacitación, control de asuntos internos, purgas y Policía Comunitaria, está animada por una cruzada moralizadora; y cuarto, que la moralidad es apreciada como el dominio que puede volver a la Policía más o menos sensible al cumplimiento de la Ley de tal modo que su “cultura” no entre en colisión con la legalidad vigente.


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Veamos como han considerado los expertos internacionales esta cuestión de cómo propender hacia una profesionalización anclada en la legalidad, constituida, como mostramos, en el eje de la reforma policial actual en la Provincia de Buenos Aires. Los estudios sobre abuso de la fuerza o la brutalidad policial llevados a cabo en otros países, son, tal vez, los que mejor nos aproximen a los argumentos acerca de qué factores empujan a los policías a comportarse al margen de la ley, la moralidad pública y la cultura de la sociedad mayor. Un repaso de la investigación empírica internacional sobre el fenómeno permitirá comparar sus argumentos con los presupuestos que orientan la reforma y abrir la reflexión sobre las condiciones que imponen ciertos procesos históricamente situados sobre una institución que como la Policía, es parte misma de la existencia de los Estados nacionales contemporáneos.

Perspectivas sobre el abuso de la fuerza La existencia a escala mundial del fenómeno de la brutalidad policial ha llevado a los investigadores a buscar las condiciones histórico-sociales que contribuyen a su presencia y reproducción. En estos estudios, la forma de gobierno bajo la cual aumenta la probabilidad de los abusos o excesos en el uso de la fuerza no alcanza ningún valor explicativo (Scolnick y Fyfe, 1993). Si bien es cierto que los gobiernos dictatoriales propician e incluso legalizan, en muchos casos, la aplicación excesiva de la fuerza de policías y demás grupos armados sobre la ciudadanía, los abusos también ocurren en regímenes democráticos. El famoso caso de apaleamiento de Rodney King por efectivos de la Policía de Los Angeles a comienzos de la década del ’90 constituyó, sin lugar a dudas, un caso emblemático. Demostró que en la sociedad democrática el abuso policial de la fuerza no es un acontecimiento excepcional, sino la forma habitual en como son tratados los sectores sociales estigmatizados, la población negra en el caso de esa ciudad norteamericana. Al revisar los estudios a partir de los cuales se intenta explicar las prácticas abusivas de la fuerza en las policías del mundo, encontramos que en aquellos habitan versiones de un argumento común. Este recoge y concentra lo que se consideran rasgos singulares de la profesión policial no compartidos por la sociedad y que, por ello, producen la insularidad moral de los integrantes de la fuerza. Así quien más tempranamente estableció las fuentes de esta insularidad fue Jerome Skolnick (1966). Al examinar las raíces de la desafectación policial a la ley, el autor encuentra en su investigación sobre desenvolvimiento de la Policía en Europa y Estados Unidos lo que denomina la “personalidad laboral” del policía. Un conjunto de “ten-


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dencias cognitivas únicas al policía” dibujan una visión del mundo que derivan de tres elementos del ambiente laboral policial: el peligro, la autoridad y la eficiencia (Scolnick, 1966:42). El constante riesgo, amenaza y peligro en el que está inmerso el policía por su entrenamiento y el propio ambiente de trabajo lo lleva a la permanente sospecha. Esto propicia la desconfianza de la Policía hacia los civiles, lo cual, dice Scolnik, puede aislarlo de su familia y de amigos fuera del ambiente policial. La autonomía policial crecería así contra una comunidad que regularmente se involucra en diversos comportamientos catalogados como ilegales. Más recientemente, Huggins, Haritos-Fatouros y Zimbardo (2002) a propósito de una profunda investigación sobre policías torturadores y homicidas en Brasil retoman el argumento de Scolnick para explicar las prácticas violentas y atroces de los escuadrones de la muerte. Especialmente, consideran el rol de la combinación explosiva de la demanda de “eficiencia” y la división de los departamentos policiales en pequeñas unidades. La presión ejercida sobre cada una para capturar criminales lo más rápidamente posible, esclarecer crímenes y que las calles sean seguras, crea un tipo de práctica profesional en la que la consideración de la legalidad es mínima, y la competencia entre unidades insulares aumenta la probabilidad del abuso. De ese modo, es el propio campo profesional de la Policía el que, para estos investigadores, crea un mundo secreto y aislado que reconfigura los valores sociales, los escinde de sus raíces sociales para hacerlos funcionales a las necesidades profesionales. Las prácticas policiales se tornan así refractarias a la legalidad, pues la moral que las alimenta depende de un mundo cerrado ajeno a la sociedad. La ley se desdibuja, frente a la realidad de una moralidad profesional particular de las prácticas policiales. Incluso, el ambiente ocupacional de la Policía hace suyos y refuerza ciertos valores de género por el hecho de ser una ocupación predominantemente masculina asentada en el peligro que demanda la lealtad y mutua protección. Este fenómeno torna la reafirmación de la fuerza y la autoridad no sólo una cuestión de deber inevitable sino que lo convierte en uno esperable (Heidenshon, 2003; Huggins, et al., 2002; Waddington, 1999). Estos autores asumen que la moral resulta de la reconversión de valores asociados al género que transformados de obligación en deseo, se encarnan y corporizan en ciertos desempeños. El punto clave al que refieren es cómo ese deseo se rige más por exigencias internas del mundo profesional masculino que externas de la vida social. En las policías de los países centrales, el principio de la racionalización profesional se introdujo a fines de los años ’60. El propósito era anclar reformas que permitieran desafiar la solidaridad policial o “código del sistema” (Wilson, 1963). Se esperaba que el profesionalismo como un conjunto de principios de división del trabajo, jerarquización, y asignación de funcio-


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nes racional y científicamente fundadas, operara como un sistema de control externo que limitara la impronta del código interno e introdujera otra visión sobre el comportamiento apropiado (White, 1972). Susan White, varias décadas atrás (1972) criticó los vacíos conceptuales que el modelo de reforma fundado en la profesionalización dejó abiertos en los Estados Unidos y Europa12. El modelo mencionado fue trasplantado a América Latina y traducido al idioma vernáculo luego que, el de la Doctrina de la Seguridad Nacional, propio de las dictaduras militares justificara, la represión estatal y legitimara la violencia policial. Allí donde las sociedades habían quedado divididas a los ojos de las Fuerzas Armadas y también de parte de la población en “subversivos” y “buenos ciudadanos”, la idea de una guerra por una causa justa, justificaba las atrocidades. Con la democratización, esta justificación se convirtió en ilegítima, habilitando el espacio para la introducción de otros campos de legitimidad de la profesión policial. Huggins et al., (2002) encuentra en Brasil un cambio cultural entre la ideología actual del profesionalismo asentada en la racionalidad, el instrumentalismo y la ciencia, y aquella en la que la emoción y la pasión orientaban la defensa de una causa nacional contra el enemigo interno. La cuestión fundamental es que aun cuando el profesionalismo podría reducir la violencia policial incrementando la acción racional, la realidad brasilera indica que su ethos puede avalarla (Huggins et al., 2002:208). El ethos profesionalista avala la autonomía policial para decidir la aceptabilidad o no de un determinado comportamiento: “Si, es llevado a cabo por un profesional de la Policía actuando profesionalmente, la violencia es aceptable. O como Armando, el jefe de la Policía Municipal de Río, explicaba, ‘Yo no uso …la violencia fuera del estándar de mi consciencia como ser humano. Soy un profesional consciente. Se que hacer y cuándo’”(Huggins et al., 2002:209). A decir verdad, el argumento recoge la conclusión de la Comisión Christopher que se constituyó en 1991 para investigar al Departamento de Policía de Los Angeles (LAPD) a raíz de la golpiza propinada a Rodney King. Como señalan Scolnick y Fyfe (1993) aquella le atribuyó la violencia policial a la cultura organizacional basada en la noción de profesionalismo que enfa12

Tres son las cuestiones que para Susan White el modelo de reforma fundado en la profesionalización policial deja sin respuesta: primero que el criterio mediante el cual el comportamiento es aceptable, no es auto evidente; segundo que no es claro cómo la adhesión a un código externo limitaría la ventaja que el policía podría sacar de la discrecionalidad propia de su trabajo; tercero, la necesaria identificación del profesionalismo con un conjunto particular de percepciones de rol (1972:63-65).


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tiza el control del crimen más que la prevención, aislando a la Policía de las comunidades y las personas que sirven (1993:106). Esta cultura organizacional insistía tanto en la detección agresiva de esos crímenes mayores y una respuesta rápida a los llamados a servicio que los policías eran recompensados por el número de llamadas procesadas y de arrestos realizados al costo de instalar una “mentalidad de cerco” que los alienaba de la comunidad. Las diferencias entre los argumentos, no dejan de subrayar los efectos de un ambiente profesional particular sobre el recurso del abuso de la fuerza. Dicho ambiente levanta un cerco construido por valores diferenciales que legitiman prácticas, ilegítimas e incluso ilegales para la sociedad. Incluso, algunos han llegado a sostener que ese ambiente —también denominado corporativo— es tan importante para los policías que su sola amenaza o desafío provoca la reacción violenta de éstos (Chevigny, 1995). De modo que existe una curiosa coincidencia entre las perspectivas de estos expertos y la visión que las reformas actuales sostienen. El problema de la conducta ilegal del policía es su aislamiento social producido por la propia lógica profesional racionalista y modernizadora, que provoca un encapsulamiento moral. Pero cabe destacar que si bien el diagnóstico es el mismo no es posible sostener, para el caso argentino al menos, la existencia de una eximia profesionalización policial. Al contrario, los expertos locales encuentran indicios de que lo que sucede es más bien todo lo contrario. Será por ello que los especialistas argentinos no retoman tales explicaciones y teorías sobre la fuente de la brutalidad policial y la corrupción. Al contrario, el comportamiento violento, la ilegalidad e ineficiencia policial es explicada por ellos como el resultado de la turbulenta historia política y la debilidad democrática. Uno de los argumentos más fuertes, convertido ya en parte del sentido común, es que el legado de los tiempos autoritarios especialmente del último gobierno militar militarizó las prácticas destinadas a hacer efectivo el cumplimiento de la ley (CELS y HRW 1998). Un segundo argumento, le atribuye las causas del desgobierno político de la Policía, a la política de laissez-faire propia del neoliberalismo del gobierno argentino durante los años ’90 (Isla y Míguez, 2003). Un tercer argumento, considera particularmente en el Gran Buenos Aires, que ese desgobierno resultó de arreglos o pactos personales entre cúpulas policiales y políticas, produciendo una suerte de autonomía política policial durante buena parte de los ’90 (Saín, 2002). Al margen de sus diferencias, comparten la idea de que la de policía es una profesión altamente sensible a las orientaciones políticas y, por lo tanto, depende poderosamente de la impronta de las políticas de Estado, ya sea nacional o provincial. La política de Estado es la variable que básicamente explica la orientación profesional de la Policía y los usos o abusos que de su


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fuerza haga. Más o menos explícitamente, la política define las prácticas policiales y sus profesionalización. Probablemente, esta idea común sea el efecto del hecho de que la profesión policial en la Argentina se fue conformando como una práctica “al servicio de los gobiernos estatales de turno” y que, por lo tanto, la concepción predominante define, como señala Marcelo Saín (2004) la seguridad como el deber policial de protección del Estado y no de protección de los derechos y libertades ciudadanas. En este sentido, el Estado, lejos de comprender a la sociedad en su conjunto, incluye a aquellos sectores sociales que quedan del lado de la línea de exclusión que define históricamente a quienes pertenecen, y los separa y distingue de los que están en los márgenes y deben, por ello, ser vigilados.13 En suma, el “caso argentino” escapa al modo como la comunidad académica internacional explica los abusos de la fuerza y la corrupción policial. Si se quiere, la explicación vernácula enfatiza más la desprofesionalización policial por efecto de la apropiación de lógicas militares o políticas del mundo policial que una profesionalización racional, tendiente a la especialización orgánica y funcional de la fuerza. Esas lógicas son parte misma del Estado y rechazan la idea de la protección de todos los ciudadanos. Siguiendo la hipótesis local, la dirección tomada por el estudio histórico de Lila Caimari (2004) constituye una singular ilustración de cómo concretamente actúa la definición pública y estatal del transgresor en la actuación policial. En “Apenas un Delincuente” Caimari (2004) retoma la importancia de considerar la definición estatal del “otro”, y de cómo determinados grupos intelectuales se disputan la construcción de esa definición. Su estudio muestra que la línea de exclusión social que identifica al transgresor no es estable y que depende de las concepciones que los expertos consiguen imponer, en cada momento, sobre: el límite que define a un otro y el modo en que el Estado, y la Policía particularmente, deben tratarlo. Como muestra la autora, es importante identificar las condiciones sociales que en cada momento histórico hacen plausible la configuración e identificación del transgresor, de su sanción y de las instituciones encargadas de ejecutarla. Se ve cómo las representaciones inciden en la definición del transgresor, del otro, filtrándose en la actuación policial. El modo en que esto encarna en la actuación policial permanece como un terreno que deberá ser estudiado. Por lo pronto, podemos aventurar algunas hipótesis sobre ciertas condiciones que podrían mediar en la actuales definiciones del transgresor y en la actuación policial y que, en cualquier

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Lila Caimari (2004) explora justamente el modo en que diferentes sectores intelectuales disputaron la definición estatal del transgresor entre 1880 y 1955.


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caso, podrían mostrar la tendencia de la profesión policial a la permeabilidad de las definiciones morales de la sociedad mayor, más que a su encapsulamiento.

La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundo criminal Llama la atención que aun cuando la desigualdad social ha sido identificada como un factor crucial en la expansión del fenómeno delictivo en América Latina (Briceño-León, 2002; Adorno, 2002; Wacquant, 2000, 2003; Kessler, 2004), su influencia en el comportamiento policial permanezca desatendida. No nos referimos sólo a la exigencia que esto pueda tener sobre su actividad al incrementar los sectores sociales desplazados y el eventual recurso al delito, sino al hecho de que por ingresos, residencia y/o rasgos fenotípicos el policía suele integrar el mundo social que combate; un mundo estigmatizado y criminalizado. Si a nadie escapa que el crecimiento sin precedentes de la desigualdad en América Latina corre paralelo a la privación de los derechos de los pobres, su estigmatización y penalización (Wacquant, 2000; Kessler, 2004), nada se dice sobre el hecho de que las personas que integran la fuerza policial enfrentan la paradoja de formar parte de la población que deben vigilar y reprimir (Puex, 2005). Como hemos señalado, la acelerada polarización social producida en determinados ámbitos urbanos como el Gran Buenos Aires, donde históricamente existía una alta integración social de sus estratos bajos y medios, ha contribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el ámbito familiar como en el espacio barrial (Saín, 2004). Ahora bien, ¿por qué serían ajenos los policías a esta violencia interpersonal producida por la remoción de una porción muy significativa de la población al desempleo formal e informal sostenido? ¿Por qué si comparten lazos residenciales, familiares o de amistad con esta población y perciben ingresos que los aproximan y confunden con la población segregada no pueden ser atravesados también por este fenómeno? La experiencia de rozar, bordear, caer o aproximarse a las márgenes estatales objetivadas en las líneas de indigencia y pobreza, subsume a cualquiera en la indignación, la impotencia y hasta la violencia. Pero la participación de los policías en este fenómeno se suma al hecho de que deben combatir el crimen que estos episodios involucren, lo que introduce una paradoja en la profesión policial que no puede menos que explorarse. La paradoja consiste en que se trata de una de las profesiones públicas —destinadas a vigilar y detectar a quienes están fuera de los límites del Estado o de la ley—, que al mismo


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tiempo está socialmente próxima a quienes hoy en día el Estado mantiene en una suerte de destierro público.14 Respecto de las transformaciones del mundo criminal durante la última década y media, cabe destacar, además del consabido aumento de los actos delictivos, el incremento de la violencia criminal y de los emprendimientos del crimen organizado tales como el narcotráfico, el abigeato, o el robo de autos y camiones por los denominados “piratas del asfalto” (Saín, 2004). La expansión de este tipo de delitos estuvo asociada a policías habituados a lidiar con el delito común, el juego y la prostitución. En un doble sentido, porque la Policía Bonaerense no era inicialmente apta para combatir las redes de comercialización y porque las disposición de sus prácticas empujaba a muchos de sus integrantes a participar directa o indirectamente del negocio. Como hasta entonces lo hacían con el juego y la prostitución, “dejar hacer” y recibir compensación por ello, fue el mismo esquema que buena parte de la conducción policial utilizó con los otros delitos, sólo que esta vez la rentabilidad era sustancialmente superior. Pero lo que nos interesa destacar de un fenómeno que hoy circula de boca en boca y que, junto con otros hechos ocurridos durante los años ’90, contribuye a la desconfianza plena de la población en la Policía (Dammert y Malone, 2002), es que trasluce la permeabilidad de la institución policial al mundo extrapolicial.

Reflexiones finales A lo largo de este artículo hemos tratado de objetivar las representaciones sobre la Policía tomando como ejemplo la reforma policial instrumentada en la Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el ministro Arslanian, y las investigaciones académicas sobre las policías del mundo. En el primer caso, el análisis permite apreciar la visión del problema policial a partir del conjunto de medidas o instrumentos de política pública que contiene la reforma en la Provincia de Buenos Aires. Los términos de esta visión señalan la necesidad de profesionalizar la policía introduciendo en ella valores sociales ausentes de una institución supuestamente cerrada, corporativa y custodia de principios de corte militar. La renovación propi14

Los planes jefes y jefas de hogar pueden pensarse como un modo de incorporación por parte del Estado de quienes cayeron en la pobreza. Es un gesto mediante el cual se los reconoce sin que ello implique plena incorporación. La suma asignada es lo suficientemente pequeña como para colocar a los beneficiarios por encima de la línea de pobreza. De ahí que el movimiento piquetero más radicalizado demande la suba del monto de estos subsidios hasta alcanzar el límite de ingresos mínimo necesario para no “caer en la pobreza”.


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ciada por esta concepción tiene en la formación educativa, el control interno y la relación fluida con la comunidad, los pilares de la denominada modernización policial. Pero como señalamos, existen dos problemas asociados a esta concepción, que derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre el mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se sustenta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la Policía que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa representación. Las declaraciones del ministro son evidencia de la refracción que la Policía parece tener a dichas reformas, cuyas causas son atribuidas por el funcionario a la existencia de una suerte de “cultura policial” atestada de valores particulares ajenos a la sociedad mayor; un discurso que no hace sino instituir la imagen de la separación entre sociedad y mundo policial. Contrariamente, entendemos que deberían analizarse cuidadosamente las diferencias entre la lógica representacional normativa y la lógica práctica policial, y sobre todo el modo en que opera esta última. Siguiendo este argumento, el segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del aislamiento y encapsulamiento moral de la Policía, detectado en las policías donde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policía aparentemente desprofesionalizada. Como señalamos, apoyados en el estudio histórico de Caimari (2004) la conexión social de la Policía con el Estado y con el modo en que se disputan a través de él definiciones del transgresor elaboradas, nada más y nada menos que por los intelectuales, es evidencia de la existencia de ciertos dispositivos que introducen representaciones en el mundo práctico. La pregunta que se plantea entonces es cuales son las condiciones actuales de la profesionalización policial, cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación del mundo criminal encarnan en la práctica policial cotidiana. Finalmente, consideramos que este replanteamiento de las cuestiones asociadas al tema policial podría, a partir de un conocimiento más profundo sobre los dispositivos que condicionan la actuación policial, facilitar la articulación entre el mundo práctico y el mundo de los instrumentos de política pública.


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HACER SABER: LA ENTRADA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN LA FORMACIÓN UNIVERSITARIA ARGENTINA

Gregorio Kaminsky Diego Galeano

En este capítulo presentamos una introducción general a la problemática de la formación académica en seguridad ciudadana en la Argentina. Para ello, realizaremos un breve recorrido a través de los cambios producidos en los últimos años en materia de producción del denominado “conocimiento experto” en seguridad, y de los nuevos circuitos de circulación de saberes académicos. Problematizar el lugar de la universidad pública dentro de estas recientes transformaciones en la vida política argentina resulta una tarea ineludible. Vivimos en tiempos en que el discurso de la “seguridad ciudadana” ha sufrido una inflación considerable, tanto en la Argentina como en buena parte del mundo occidental. La universidad ha sido históricamente refractaria al tratamiento de estos temas y, en particular, la Policía fue denegada como objeto de investigación dentro de la agenda de las ciencias sociales y políticas. El inmenso descrédito social de las instituciones policiales argentinas puso en cuestión la legitimidad de sus dispositivos de formación y capacitación, es decir, sus redes de producción, acumulación y transmisión de conocimientos sobre la seguridad. Las universidades públicas, sin embargo, no contaron con una trayectoria que les permitiera ocupar el lugar vacante dejado por la corrosión de la educación policial tradicional. A pesar de ese proceso de deslegitimación de la formación en las academias policiales, la falta de debate sobre la seguridad ciudadana en sedes académicas (universidades públicas, centros de investigación, etc.) impidió ocupar ese espacio dejado por las propias corporaciones. La formación de los policías siempre estuvo encargada a las agencias policiales, y la universidad no tenía casi ninguna injerencia en sus procesos pedagógicos; es así que el cuerpo docente de esas instituciones no estuvo casi nunca académicamente calificado al modo universitario. Por caso, una ostensible comparación es la correspondiente a la formación de


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profesionales médicos y abogados. Estos profesionales debieron formarse en sede universitaria y no en ámbitos corporativos, tales como los colegios de abogados o asociaciones médicas. Mientras que fueron históricamente las propias corporaciones policiales las encargadas de la formación del personal de fuerzas de seguridad, constituyendo verdaderos circuitos endogámicos sin intervención alguna de otras instituciones de educación superior. En la Argentina, esos circuitos “endopoliciales” de formación y capacitación comenzaron a desarticularse durante los procesos reformistas iniciados en la década de 1990. En particular, fue la Reforma de la Policía de la Provincia de Buenos Aires el hecho que constituyó una suerte de bisagra en la trama del gobierno de la seguridad. Se trató de una reforma política y jurídica en la cual un grupo de expertos con cierta trayectoria universitaria se aproximaron a la arena de la política pública. Eso motorizó un cuestionamiento de las herramientas conceptuales que circulaban en el campo de la gestión de seguridad, incluso hubo un llamado a la participación de las universidades públicas en la transformación del núcleo epistémico de estas políticas. No obstante, esa demanda de nuevos saberes interpeló un espacio prácticamente desierto. La lenta y reciente incorporación de la universidad en el dispositivo de formación policial insume movimientos que deberían ser analizados con mayor detenimiento. Resulta de ello una interrogación acerca de la “misión” social y política de la universidad pública como tal, que ha sido en general más retórica que efectiva. La miopía de la universidad en materia de seguridad ciudadana constituye una herencia grave que se arrastra, salvo algunas pocas excepciones, hasta la actualidad.

La cuestión policial entre nuevos saberes sociales En la Argentina, a partir del advenimiento de los tiempos post-dictatoriales, los estudios de ciencia política y sociología se dedicaron en gran medida a pensar las condiciones de transición hacia un régimen democrático. El proceso de democratización debería alcanzar desde los diferentes dominios de la política pública hasta los resquicios institucionales y subjetivos de la sociabilidad. Las concepciones teóricas que primaron coincidieron en ubicar a la “cuestión militar” en el centro del análisis de los procesos de transición. Esos estudios conservaron una noción de Estado de sesgo hobbesiano, como árbitro final de los conflictos sociales, y revalorizaron la definición weberiana de monopolio del uso legítimo de la coacción física sobre un territorio.


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Los actores que detentaban los medios para garantizar la efectividad del monopolio de la violencia (los militares de modo proverbial) debían encontrar un lugar apropiado en el nuevo entramado político. Es tiempo de evaluar que en esas circunstancias se produjo cierta sacralización de una modalidad de democracia con predominio de fuertes contenidos formales, lo que hizo postergar las reflexiones acerca de las condiciones de posibilidad y los modos efectivos de promover ciudadanía. Así, el problema del uso de la violencia estatal fue pensado en términos de control y reubicación de las instituciones militares, descuidando otros actores que quedaron muy relegados en el análisis, como la institución policial. Si la relación entre el poder policial y el sistema político fue históricamente muy compleja, entonces en tiempos de transición es una grave omisión encuadrarla en términos de subordinación, especialmente cuando se trata de reflexionar acerca de los momentos de represión política. Mientras la cuestión militar condensó los temores del proceso de transición democrática, las instituciones policiales fueron ignoradas, o admitidas como agencias subordinadas a los gobiernos de turno, fueran civiles o militares. En consecuencia, se presuponía, con ingenuidad o ceguera, que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedarían automáticamente controladas. No es un dato menor, pues, hacer alusión a que se careció de una reflexión acerca de la “cuestión policial” y de las agencias encargadas de gestionar la seguridad pública, asuntos que forman parte integral de los problemas de construcción y normatividad del sistema político. En la gran mayoría de las experiencias comparadas, la institución policial es una referencia ineludible a la hora de pensar los mecanismos legales de coacción y uso de la fuerza pública, mientras que, en nuestro caso, la Policía tardó mucho tiempo en adquirir cierta autonomía analítica. Más aún, ¿por qué la Policía siempre constituyó un tema marginal dentro de la investigación en las ciencias sociales y políticas? En la mayor parte de los debates académicos, la institución policial fue interpretada como un poder estatal encargado del combate de los delitos mediante el cumplimiento mecánico de la ley. Esta visión cercaba la cuestión policial en torno al problema jurídico de la formulación del marco legal, dejando absolutamente de lado el estudio de las prácticas efectivas de la Policía. Cuando nos referimos al poder policial, no se trata solamente de prevención o combate de delitos, sino de la producción de un orden y del ejercicio de una autoridad territorial. Son los reglamentos contravencionales y los sistemas de edictos los que constituyen ejemplos contundentes de las tecnologías policiales de control político de la sociedad civil.1 La Policía es bási1

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camente un poder administrativo ubicado en el núcleo duro de gobierno del Estado, una técnica de poder puesta en la gestión del orden público, a la cual le incumbe la vida y la muerte, el bienestar y la riqueza de los hombres. La Policía, tal como lo ha afirmado Michel Foucault, lo abarca todo.2 El poder de policía se erige como una técnica administrativa de gobierno que gestiona el orden público, aunque no concierne tan sólo a las cuestiones de seguridad pública. La Policía forma parte de las artes de gobierno que no distinguen los ámbitos públicos de los privados. Su fuerza se instituye sobre la ausencia de fundamento a escala de la autoridad política. Giorgio Agamben señalaba, en este sentido, que: “la Policía, contrariamente a la opinión común que ve en ella una función meramente administrativa de ejecución del derecho, es tal vez el lugar en el que se manifiesta al desnudo con mayor claridad la proximidad, casi el intercambio constitutivo, entre violencia y derecho que caracteriza a la figura del soberano. (...) Si en verdad el soberano es quien, proclamando el estado de excepción y suspendiendo la validez de la ley, señala el punto de indistinción entre violencia y derecho, la Policía se mueve siempre, por decir así, en un “estado de excepción” similar. Las razones de “orden público” y de “seguridad”, sobre las cuales debe decidir en cada caso particular, configuran una zona de indistinción entre violencia y derecho exactamente simétrica a la de la soberanía”.3

El cuerpo (y el alma) policial configura una máquina burocrática de administración de prácticas sociales en apariencia insignificantes, pero que conforman el cemento del poder estatal sobre la vida y la muerte. En una frontera entre la hostilidad originaria y el derecho instituido, sus prácticas y discursos habitan una zona opaca entre los límites del derecho, los actos de la sociedad civil, los dispositivos institucionales y la constitución subjetiva. El objeto al que conducen los actos de la institución policial es la vida misma del hombre. No obstante, a pesar de la centralidad política de la cuestión policial, pocas veces se le ha prestado suficiente atención dentro de las teorías del Estado moderno. En el campo académico argentino directamente fue un objeto denegado, o al menos opacado por el acento puesto en la problemática del rol del poder militar en la política interna. Problemática, es preciso decirlo, de una dramática perennidad a la luz de las doctrinas de la seguridad nacional.

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Foucault, 1990 y 1991. Agamben, 1996: 83-84. Traducción propia.


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La investigación universitaria comenzó a transitar por el territorio de la seguridad ciudadana, en la Argentina, desde hace unos pocos años. La Policía como objeto de estudio convoca actualmente a un puñado de investigadores en distintas disciplinas académicas. Incluso, algo inesperado hace no tanto tiempo, existe un pequeño e incipiente campo problemático constituido por equipos de investigación, revistas especializadas, cursos de postgrado, tesis académicas, simposios y mesas de discusión íntegramente abocadas a la seguridad y a la Policía como objetos de análisis de las ciencias sociales. Es posible conjeturar la posibilidad de una interesante mutación epistémica, pero las evidencias sugieren otra cosa. Estos problemas están siendo abordados dentro de un heterogéneo mosaico institucional que incluye —pero no exclusivamente— a las universidades públicas. En la constitución misma de sus sustentos académicos y la lógica específica del campo científico, los estudios universitarios en seguridad ciudadana participan de una profunda reformulación en el vínculo entre los intelectuales y las intervenciones políticas. Este aspecto, que complejiza el naciente campo de saberes en torno a la seguridad, constituye un dominio gestado fundamentalmente por la dinámica de las políticas públicas enraizadas en tramas institucionales diversas.

Seguridad, campo académico y saberes expertos En línea con las discusiones acerca de la tensión entre responsabilidad política y convicciones académicas, un reconocido criminólogo, Stanley Cohen, expuso el problema de la doble lealtad del científico entre el mundo intelectual y el mundo de las decisiones políticas. El campo intelectual es propenso a la duda y el escepticismo, mientras que el campo político exige acciones y compromisos valorativos inmediatos.4 Cohen analiza el caso de la “criminología crítica” desde mediados de la década de 1960, presentando una historia de sus ideas, una suerte de biografía de las teorías criminológicas radicales. Las primeras corrientes teóricas que inauguraron la criminología crítica estuvieron movilizadas por el cuestionamiento de las teorías dominantes acerca del delito y la desestabilización de las estructuras vigentes del control social penal. No obstante, así como durante la década de 1960 la criminología radical vivió una época optimista, la primera mitad de los años setenta estuvo marcada por la desesperanza y el descrédito de los ideales anteriores. Algunos, entre los liberales de izquierda, aggionaron sus expectativas y

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Cohen, 1993-1994.


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acotaron su horizonte político. Los más radicales sucumbieron, afirma, a un “cinismo desentusiasmado”, denunciando que las reformas aplicadas desvirtuaron las premisas originales y que las estructuras burocráticas cooptaron y tergiversaron sus ideas. Simultáneamente surgió una corriente (auto)crítica del idealismo criminológico de los años sesenta, denominada genéricamente “realismo de izquierda”. Esta corriente instituyó una serie de tópicos novedosos para el campo intelectual de las criminologías críticas. Por ejemplo, el cuestionamiento al descuido del problema “real” del delito, lo que incentivó los estudios estadísticos de las encuestas de victimización. Se instauró, además, una crítica al instrumentalismo de cierto pensamiento criminológico que consideraba al sistema de justicia penal desde sus orígenes como un instrumento represivo y un reflejo de intereses de clase. Además, se criticó el supuesto error de desestimar las reglas del Derecho como una herramienta para la construcción de una legalidad democrática. Finalmente, argumenta Cohen, existió una fuerte diatriba contra la ausencia de relevancia política de la teoría criminológica. El primer impulso de la criminología radical se habría presentado en sociedad como una mera inversión del discurso positivista. Por eso, según la opinión de este autor, la criminología radical carecía de relevancia política, dejando lugar a los operadores del sistema penal más conservadores y tecnócratas. Cohen sugiere que las críticas a la criminología radical en su impulso original, y en general a los movimientos idealistas de los años 60, no radican tanto en motivos teóricos, sino que se inscriben dentro del problema del vínculo entre las convicciones epistémicas y la acción política. El problema de fondo, lo que de hecho cambió la actitud de los criminólogos radicales, fue que el propio embate contra las estructuras estatales se convirtió en el eje de la crítica del conservadurismo neoliberal hacia el Estado de Bienestar. El reformismo —como nueva actitud frente a las agencias estatales— reemplazó gradualmente al utopismo revolucionario. Por eso, la crítica del realismo tiene un fuerte anclaje en la constante tensión entre convicciones intelectuales y responsabilidad política. El campo criminológico se vio afectado por una mutación mas amplia en las racionalidades políticas que reconfiguró totalmente la función histórica del intelectual liberal. Hacia fines del siglo XX se difundió, tanto en las ciencias sociales y políticas como en el campo de las políticas públicas, la figura del “experto”. Este personaje, entre técnico y profesional, políticamente correcto, desplazó gradualmente al intelectual generalista en el mercado de las decisiones políticas. La figura del “experto” representa a quien no padece aquellas tensiones entre convicciones y responsabilidades, porque simplemente desconoce tal duplicidad. Conforme con los tiempos


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políticos y las vicisitudes bélicas, estos expertos irán adquiriendo los atributos de técnicos especializados, ocupando un espacio muy relevante en desmedro de las actividades estratégicas de planificación, investigación y desarrollo. Estos actores ponderados basan su legitimidad en destrezas —digamos know how— que, apoyadas en pretendidamente genuinas necesidades, les autoriza a tomar decisiones instrumentales. Se evidencia, en este escenario, la crítica e incluso el desdén a las ideas procedentes de instituciones de investigación científica, y bajo la consigna de obtener resultados inmediatos, se desconocen y desoyen las contribuciones de no pocas universidades que comienzan a visualizarse como reservorios de saberes viejos y estancados. El experto suele fundar sus capacidades en la eficacia de los instrumentos y la eficiencia de medios en el logro de objetivos, más la efectividad de resultados con los fines alcanzados. Eficacia, eficiencia, efectividad, éstos son los materiales que sustentan breves consensos sociales. Las apuestas en las urgencias instrumentales adoptan, sin disimulo, el modo del descrédito de los saberes racionalmente instituidos. La problemática de la seguridad ciudadana no escapa a esos sucesos. La figura del experto y no la del científico-intelectual es predominante en estos procesos de conocimiento de los tiempos post-correccionales. La criminología positivista, tan potente en el terreno de la gestión del sistema penal, sostuvo durante mucho tiempo un ideal de transformar al delincuente en un sujeto socialmente útil. El reformismo liberal galvanizó, en muchos países occidentales, esta certidumbre en la capacidad de las instituciones de la justicia penal para transformar positivamente la realidad, mejorar al individuo y perfeccionar la sociedad. En ese esquema resulta central el rol de los profesionales operadores del sistema penal (médicos, criminólogos, psicólogos, asistentes sociales), así como de los científicos e intelectuales-legisladores que articulaban el fundamento racional de tales intervenciones. Las circunstancias históricas que desarticularon el ideal de reforma en el campo penológico produjeron a su vez un profundo proceso de deslegitimación de la autoridad de estos profesionales e intelectuales, y en su lugar, en medio de una confusión entre viejos y nuevos modelos, aparece en el ámbito temático de la seguridad un predominio de la nueva forma de “expertise”.5

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Resulta imposible, porque excede por completo las intenciones de este trabajo, desarrollar el proceso histórico de declinación del ideal de rehabilitación. Puede consultarse sobre este tema: GARLAND, 2005:251-254. Para el caso argentino: Diego Galeano: “La seguridad que se aconseja. Expertos y burócratas en tiempos post-correccionales”, en La Trama. Revista interdisciplinaria de mediación y resolución de conflictos No. 16, 2005


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Se trata de una amalgama de saberes especializados alineados con nuevos dispositivos institucionales de legitimación. En función de su propia dinámica institucional, los saberes de expertos en seguridad cumplen un papel importante en el proceso de gestión de políticas. Ante aludidas neutralidades, las consignas expertas se consuman en discursos de racionalidad instrumental, políticamente unidimensionales. En relación con el experto, en la actualidad las reflexiones bien fundadas son comparativamente menores aunque algo más incipientes. Se advierte la presencia de algunas interesantes particularidades, al tiempo que se admite que las consignas de la acción rápida y eficaz nunca es, ni puede ser, el resultado de un desprecio del pensamiento. En materia de pensamiento de la seguridad, todo apresuramiento, aun con honrados fines, puede tener desquiciantes consecuencias. En el caso argentino, al tiempo que se aceleran los asuntos que modelizan la trama política del gobierno de la seguridad, se configura la construcción de un campo problemático de conocimiento. Sin embargo, estos asuntos no estarán integrados sólo a la vida académica propiamente dicha, sino a una trama compleja integrada por agencias estatales de gobierno y elaboración de planes y políticas; comisiones especiales de las cámaras legislativas; y organismos internacionales de financiamiento. Instituciones privadas, como fundaciones y centros de investigación, algunos grupos de trabajo, cursos de especialización, de complementación curricular y postgrado, y finalmente el periodismo, desempeñaron todos algún papel relevante en el proceso de incorporación del tema de la seguridad en la agenda pública. De esta pluralización y fragmentación de las instancias de producción de conocimientos resulta que la seguridad comienza a ser desplazada como asunto exclusivo del circuito “endopolicial”. Por otra parte, el mencionado conocimiento “experto” en materia de seguridad ciudadana no emana ni circula solamente entre los muros de las universidades argentinas, sino que integra un complejo y diversificado entramado institucional de elaboración, circulación y difusión de saberes. Uno de los ejes de este diversificado campo, son los organismos públicos que financian investigaciones en la Argentina, instancias de mediación entre las prioridades temáticas de algunas agencias estatales y el mundo de la investigación académica. Tanto el Estado nacional como distintos Estados provinciales coincidieron en promover estudios académicos de seguridad ciudadana, en estrecha consonancia con el auge de estas cuestiones en la agenda pública. A finales de los años 90, la Agencia Nacional de Promoción de Ciencia y Tecnología (ANPCYT), dependiente de la Secretaría de Ciencia y Tecnología de la Nación, priorizó, fijó y sostuvo líneas de investigación tendientes a promover el área de “Violencia y Seguridad Ciudadana”. El


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mismo camino siguieron algunas agencias provinciales, como, por ejemplo, la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) de la Provincia de Buenos Aires, estableciendo como área prioritaria la “seguridad ciudadana” dentro de sus programas de subsidios para proyectos de investigación y desarrollo. Las agencias públicas de gobierno abocadas específicamente a la gestión de la seguridad eran escasas o tenían una estrecha autonomía funcional. Hacia esos mismos años, no obstante, comenzaron a adquirir cierta independencia, originando asimismo un pequeño campo de producción de conocimientos con rúbrica estatal. Inclusive existen algunas experiencias de “think tanks” estatales, es decir, centros de investigación y elaboración de políticas que nuclearon equipos de investigadores al interior de ministerios y secretarías públicas.6 Otro circuito es trazado por las organizaciones no gubernamentales, fundaciones, institutos de investigación y de planificación de políticas, etc. En este nivel, aparecen instituciones con cierta trayectoria en temas de Defensa, Justicia y Derechos Humanos y que dieron paulatinamente cierto giro hacia temas cercanos a la seguridad. Sólo a título de ejemplo, se puede mencionar al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), un organismo que en los últimos años desarrolló diversos proyectos en torno a la problemática de la seguridad ciudadana, orientados fundamentalmente a la investigación de la institución policial, un área sobre el cual esta institución cuenta con especialistas, bases de datos, publicaciones, etc.7 Otra institución es el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), centro dedicado al estudio de los procesos de reforma de los sistemas de administración de Justicia Penal, con una larga trayectoria en la cuestión de la “democratización de la Justicia”, y con intervenciones técnicas en distintos países latinoamericanos. Otro caso ha sido la Fundación Grupo Sophia, un centro de investigaciones que, desde una

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Por ejemplo, la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación, donde se constata cierta continuidad de un proyecto de construcción de equipos de investigación y la elaboración de estadísticas criminales. También, han habido algunas experiencias más breves de agencias públicas con un trabajo de producción de conocimiento experto, fuera del ámbito del gobierno nacional. Una de ellas fue el Instituto de Política Criminal dependiente del Ministerio de Seguridad y Justicia de la Provincia de Buenos; otra fue la Subsecretaría de Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, desde la cual se intentó impulsar un Plan de traspaso de la Policía a la Ciudad Autónoma, tal como lo preveía la Reforma Constitucional de 1994. Entre los proyectos del área de “violencia institucional y seguridad” del CELS pueden destacarse: los estudios sobre “violencia policial”; “Criminalización y represión de la protesta social”; “Seguridad ciudadana y control del cumplimiento de la ley por parte de las Instituciones de Seguridad Pública”, etc. Véase www.cels.org.ar.


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orientación política muy distinta a la de las anteriores instituciones, creó un equipo de especialistas vinculado con un partido político y elaboró el plan de política de seguridad de un candidato a Jefe de Gobierno capitalino.8 Las universidades públicas también se fueron ubicando como un actor, que será fundamental, en el campo de la seguridad ciudadana. Sus procesos, enmarcados en la insuperable tensión entre el profesionalismo y el cientificismo, revelan diferentes matrices de relación entre universidad, sociedad y Estado. No deja de resultar paradójico que la universidad —un ámbito en el cual todas las cosas se transforman en objetos de conocimiento no logre convertir a la seguridad ciudadana en objeto pleno de estudios para reflexionar críticamente sobre ella. Sin embargo, es posible advertir algunos trabajos en este área vacante al verificar la redefinición de sus prácticas “misionales” en el espectro formativo (docentes) y de los productores cognoscitivos (investigadores). Desde hace unos pocos años, se están conformando grupos de investigación, carreras profesionales y circuitos de producción crecientes, que pertenecen a disciplinas académicas diversas, aunque con predominio de las ciencias jurídicas y sociales. La peculiaridad de esos pocos grupos académicos reside en que las demandas de conocimiento y formación se intentan apuntalar sobre una base de estructuras disciplinarias con autonomías prácticamente nulas.

La formación policial como problema académico La formación académica en seguridad ciudadana es presentada en nuestro país como una novedad de estos tiempos marcados por olas de inseguridad, pero es una creencia inexacta. Ya en el período de entreguerras, en los Estados Unidos, por ejemplo, las publicaciones de divulgación criminológica resaltaban la necesidad de que la universidad asumiera los desafíos planteados por la demanda de seguridad de sus habitantes. En 1931, una editorial de la “Journal of Criminal Law and Criminology” afirmaba:

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Se trata de Mauricio Macri, en las elecciones de 2003. En esta misma línea, existieron otras experiencias más efímeras, como la Fundación Novum Millenium, creada por Domingo Cavallo, que instaló un Instituto de Seguridad y Estudios sobre Corrupción, con el propósito de analizar políticas públicas de gestión de la seguridad. Desde allí también salieron algunos planes de gobierno para candidatos políticos.


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“El aire está cargado de educación policial. De una punta a la otra del país tenemos la noticia de que el viejo policía está en desuso y que un nuevo tipo de policía comienza a desarrollarse. Dentro de un lapso comparativamente corto el viejo policía, quien cree que existe mayor ley en un garrote que en todos los libros de todas las bibliotecas, desaparecerá y en su lugar se encontrará un hombre especialmente entrenado para servir a la gente con mayor inteligencia”.9

El texto da cuenta de una pluralidad de instancias académicas de convergencia entre la formación universitaria y la educación policial norteamericana: el Instituto para Oficiales de Policía en el nordeste (Willamette University), la California Academy of Police Science, que contaba con expertos universitarios dedicados a la formación de oficiales de policía, los Cursos de Organización y Administración Policial que en la Universidad de Chicago se dedicaba a la formación de oficiales de distintos lugares de este país, etc. Estos puntos de contacto entre dos instituciones en apariencia irreconciliables ya constituía desde entonces, según se afirma, una novedad: “Unos pocos años antes esto habría parecido imposible. Ahora estamos comenzando a aceptar a la educación policial como un dato de la realidad. Nadie puede profetizar el futuro, pero cabe conjeturar que dentro de unos años las escuelas de policía estarán establecidas prácticamente en cada colegio y universidad de esta tierra”.10

Si bien este artículo puede tomarse como un dato aislado, lo cierto es que —aún durante la Segunda Guerra Mundial— la insistencia en el acercamiento de la universidad a la formación policial seguía siendo un tópico vigente. Una extensa intervención de V. A. Leonard en 1942 (“Educational Policy and the Police”) subrayaba la necesidad de contar con mayor cantidad de personal policial altamente calificado, ante el supuesto incremento de las tasas de delito en los Estados Unidos. Se reconocía que la formación policial tradicional (en el interior de las academias policiales) no era suficiente para afrontar estas nuevas demandas. La universidad debía intervenir más enfáticamente para hacer frente a este problema y, se argumentaba, Estados Unidos debía considerarse como un paradigma para el resto del mundo porque allí “la enseñanza de temas policiales ha sido finalmente

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August Vollmer, “Police education”, Journal of Criminal Law and Criminology, Vol. 22, No. 1, Mayo 1931. 10 Idem.


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considerada lo suficientemente respetable como para ser incluida en las ofertas de las instituciones de altos estudios.”11 Esta demanda manifestaba en tiempos bélicos matices llamativamente similares a los reclamos de seguridad punitiva de nuestros años de liberalismo avanzado. En ambos, el pedido de incremento en cantidad y calidad de la formación policial comenzó a articularse con la exigencia de una creciente participación de las universidades en este asunto.12 En América Latina, numerosas instituciones de estudio e investigación científica dieron recientemente más realidad al concepto de seguridad ciudadana. Se trata de la configuración o redefinición de un campo que actualiza temas acuñados antaño, y el estudio de los nuevos problemas aglutinados en torno a la problemática de la seguridad pública. Muchos especialistas, nacionales y extranjeros, coinciden en que existe un consenso acerca de la profundidad de estos problemas, a punto tal que la violencia social y la seguridad ciudadana han ganado protagonismo por sobre otras cuestiones vitales y estratégicas, como son la educación o la salud de la población.13 Ahora, cuando las problemáticas de la seguridad se refundamentan a partir del concepto democrático de ciudadanía, se reconocen los recurrentes fracasos de las instituciones destinadas al orden público, la Justicia Penal y las políticas estatales en general. No pocos de esos fracasos procedieron de políticas y acciones intencionadas que se enrolaron en la denominada doctrina de la seguridad nacional. De todos modos, los países latinoamericanos que atravesaron dictaduras militares durante las décadas de 1970 y 1980 aún enfocan sus asuntos de seguridad interna bajo el inevitable fantasma: el estigma del autoritarismo y la violencia desde el Estado. Si hubo interés en dar un paso ulterior y efectivo, ha sido menester profundizar el estudio e investigación de estos problemas, y resulta indispensable la formación de profesionales capaces de examinar, reformular e intervenir en estos campos desde una perspectiva nueva. Formulados en modo muy sumario, los estudios y acciones que conciernen a la seguridad ciudadana se encuentran, al menos, implicados ante dos fuertes interrogantes: ¿Es posible formular una ciudadanía democrática sin una responsable seguridad

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V. A. Leonard, “Educational Policy and the Police”, Journal of Criminal Law and Criminology, Vol. 33, No. 2, Julio-Agosto 1942. 12 Véase también: G. Douglas Gourley, “In-Service Training of Policemen by Universities and Colleges”, Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, Vol. 44, No. 2, JulioAgosto 1953. 13 Un caso destacado es el brasileño, que en la actualidad cuenta con numerosos centros univesitarios de investigación y de fundaciones creadas al efecto.


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pública? ¿Se puede proponer una consistente política pública de seguridad fuera de una concepción democrática de ciudadanía? En la Argentina estos interrogantes adquirieron una enorme visibilidad tras una serie de acontecimientos poco afortunados que sucedieron en la década de 1990. La reiteración de hechos delictivos que tuvieron como protagonistas a miembros de fuerzas de seguridad y la miopía de las autoridades políticas de turno derivaron en una coyuntura calificada como de “crisis de seguridad”. Los medios de comunicación delinearon un imaginario social casi escatológico, y la clase política invocó esos tópicos no sin escándalos, en tiempos de campañas electorales. En algunos pasajes, la prensa gráfica comenzó a prestar atención a un incipiente acercamiento de la universidad hacia los estudios y las intervenciones políticas en materia de la seguridad ciudadana. “Las ciencias sociales, se lee en una nota de opinión del diario La Nación, no han sido ajenas a esta preocupación y en los últimos años se está asistiendo gradualmente a la conformación de un campo de estudios relacionado con estos acuciantes problemas”.14 Este tipo de intervenciones periodísticas comenzaron a extenderse reclamando a la universidad mayor compromiso hacia un problema que “afecta a la sociedad”, y a la clase política mayor predisposición para escuchar diagnósticos de expertos. Reclamo efectuado hacia un actor que discurre en la escena pública con pretensiones de “representar” las necesidades de la sociedad civil en un terreno tumultuoso. La “ola de inseguridad” era la metáfora utilizada para acompañar una avalancha de información grandilocuente en la prensa sobre hechos delictivos que supuestamente azotaban el cuerpo social. El propio periodismo tomó, en su momento, a la “deficiente formación policial” como un eje problemático. Se destacó la necesidad de que los jefes policiales realizaran cursos de actualización en sedes universitarias y que, simultáneamente, la comunidad académica participara activamente en el desarrollo de las políticas públicas de seguridad.15 Un caso emblemático de respuesta política ante estos reclamos fue la Reforma en el Sistema de Seguridad y Policía de la Provincia de Buenos Aires. Este proceso, que estuvo integrado en gran medida por reformistas que provenían del mundo académico, estimuló un leve acercamiento de un grupo de universitarios hacia el proceso efectivo de las políticas públicas de 14

Diario La Nación, “La seguridad en la mira de los académicos”, Suplemento Enfoques, 26 de diciembre de 2004, página 5. 15 Véase diario Clarín, sábado 5 de junio de 1999, Editorial: “La Universidad y la formación policial”; y diario Clarín, martes 4 de enero de 2000: Editorial: “La deficiente formación policial”.


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seguridad (especialmente a través del Instituto de Política Criminal creado en el marco del Ministerio de Seguridad de la Provincia). En la formación de los equipos de trabajo hubo un énfasis en la incorporación de profesionales provenientes de las ciencias de la educación, subrayando el gesto pedagógico de transformar los dispositivos de formación y capacitación de las fuerzas de seguridad. El objetivo principal era poner en cuestión por primera vez el circuito cerrado de formación policial, que en la Provincia de Buenos Aires giraba en torno a dos academias policiales: la Escuela de Oficiales “Juan Vucetich” y la Escuela de Suboficiales “Rosendo Matías”. Uno de los cambios operados, en tal sentido, fue la propia supresión de esta categoría de distinción en la formación policial (oficiales-suboficiales) y la descentralización en distintas escuelas localizadas no solamente en los alrededores de la ciudad de La Plata, sino también en otros puntos de la Provincia. Además, la exigencia de contar con el colegio secundario completo pasó a ser un requisito general, y no exclusivo de la carrera de oficial, homologando toda la formación policial en una única “tecnicatura superior no universitaria”. De este modo, se pretende que la posibilidad de ascenso en la institución policial dependa de la formación y capacitación individual a lo largo de la carrera. Se apunta con ello a que la carrera policial se desprenda de su tradicional militarización y que comience a funcionar en términos de carrera profesional.16 Estos cambios involucraron, además, un llamado a la participación de la universidad pública en el proceso de transformación de los dispositivos de formación y capacitación policial. A partir del segundo ciclo reformista, iniciado luego de la crisis política que originó el caso Blumberg,17 se tomó la decisión de crear la “Policía Buenos Aires 2”, que formó 600 nuevos efectivos en sus primeros seis meses.18 16

La Directora General de Formación y Capacitación del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires sintetizó recientemente estos lineamientos en una entrevista otorgada al diario Clarín: “En la educación policial debe intervenir toda la sociedad”. Guía de la Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3. 17 El “caso Blumberg” constituyó una suerte de hito en la gestión política de la seguridad argentina. Se trató de una autodenominada “cruzada” contra la delincuencia, convocada por el padre de un joven asesinado en el marco de un secuestro extorsivo. Durante el año 2004, se realizaron multitudinarias marchas y concentraciones en Plaza de Mayo, con una estética particular, cercana a las procesiones religiosas. Una multiplicidad de recursos simbólicos convirtieron durante un cierto tiempo al padre de este joven, Juan Carlos Blumberg, en un personaje con fuerte incidencia política. Inclusive llegó a impulsar una reforma legislativa de endurecimiento de las normas penales. 18 El día 14 de abril de 2004 asumió León Arslanián nuevamente como ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, y sólo cinco días después (el 19 de abril) se crea la Policía Buenos Aires 2.


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La incorporación de la Universidad Nacional de Lanús fue central en dicho proceso, puesto que se encargó de toda la primera etapa de formación teórico-instrumental. Se creó, además, un Plan de Estudios autónomo respecto del que se utiliza en las academias de la Policía Bonaerense (que a su vez había sido reformulado por el área de formación y capacitación de la Reforma), incorporando nuevas herramientas conceptuales tendientes a desplazar el eje pedagógico del uso de la fuerza.19 Luego, la descentralización de las escuelas de policía también involucró la participación de otras universidades regionales, ampliando el punto de convergencia.20 Esta apertura abrió el camino a un novedoso pero áspero acercamiento entre dos instituciones históricamente reticentes entre sí: la Policía y la Universidad. A pesar de que sigue siendo un terreno insuficiente, actualmente este proceso encuentra espacios de contacto y acercamiento, en el marco de pluralidad requerida en la actividad universitaria.

Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina En el campo académico argentino existen distintas perspectivas teóricas y enfoques disciplinares que han abordado, más o menos tangencialmente, objetos de estudio dentro del área de la seguridad pública. Estas perspectivas podrían resumirse en cinco grupos, que poseen orientaciones y anclajes institucionales diversos: 1. Los equipos de investigación centrados en el estudio del control penal y la problemática del delito desde un punto de vista sociológico, antropológico y hasta criminológico.21

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Afirma Ana Clement, Directora General de Formación y Capacitación: “Partimos de la base de que queríamos unos policías que estuvieran cerca de la comunidad y para quienes la fuerza fuera la última herramienta: entonces, teníamos que darles herramientas previas, como negociación, comunicación, trabajo en redes. Por primera vez se discutieron temas de género o se revisó el sistema de prejuicios desde la visión de las Ciencias Sociales”. Diario Clarín, Guía de la Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3. 20 La descentralización de las escuelas está ligada a un proyecto más amplio de descentralización y municipalización de la gestión de la seguridad en territorio bonaerense. Inclusive, el ministro de Seguridad, León Arslanián, llegó a afirmar que el objetivo último del nuevo proceso reformista consistía en que cada municipio tengo su propia fuerza policial. Véase, por ejemplo, la nota en el diario Página/12 del día domingo 23 de enero de 2005, página 14. 21 Por ejemplo, el Programa de Estudios sobre el Control Social del Instituto Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.


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2. Los estudios estadísticos, jurídicos y antropológicos sobre el funcionamiento de las instituciones policiales y la violencia institucional.22 3. Los equipos de investigación de temas de Justicia Penal, entre los cuales se encuentran los abordajes sociológicos y psicológicos de las prisiones, la minoridad como objeto del sistema penal, etc. 4. La perspectiva jurídico-criminológica del sistema de Justicia Penal, que gira en torno a los viejos debates del derecho penal.23 5. Las perspectiva historiográfica que se ha ocupado recientemente del estudio histórico del delito y los castigos en la Argentina.24 Este es —esquemáticamente— el cuadro de los distintos grupos universitarios que recorren temas de seguridad ciudadana. Es preciso mencionar también la creación de nuevas carreras académicas de grado y postgrado. El antecedente más inmediato fueron las Especializaciones en Derecho Penal y Criminología de distintas facultades jurídicas de universidades nacionales (Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional del Litoral, Universidad de Mar del Plata, Universidad del Nordeste, etc.) Posteriormente, se crearon algunas carreras de postgrados en el campo específicamente criminológico, por ejemplo, la Maestría en Criminología en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora y la Especialización en Criminología en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de San Juan. Otras universidades privadas ofrecen una oferta similar en distintos puntos del país. Algunos ejemplos de ello son:

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La referencia, en este caso, es el Equipo de Antropología Política y Jurídica de la Facultad de Filosofía y letras, Universidad de Buenos Aires; y el área de Violencia Institucional y Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales. 23 Los Institutos de Derecho Penal y Criminología abundan en las distintas Facultades de Derecho de las universidades argentinas (Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional del Litoral, etc.). Por otra parte, existen equipos de investigación que, en esta misma perspectiva, transitan en instituciones vinculadas pero autónomas del sistema universitario. 24 Más allá del tradicional campo de los historiadores del Derecho (existe —cabe mencionarlo— un Instituto de Historia del Derecho en la Ciudad de Buenos Aires desde la década de 1970), ha surgido además un área de estudios de historia del delito y las instituciones penales en la Argentina. Quizás esta novedad resida mayormente en iniciativas individuales, pero también es cierto que se han realizado —muy recientemente— simposios y jornadas académicas dedicadas íntegramente a estos estudios, y que convocan a un número creciente de investigadores. Sobre este crecimiento puede consultarse: diario La Nación, Suplemento Enfoques, 20 de junio de 2004, “Una perspectiva histórica para el delito”.


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• Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Especialización en Administración y Derecho de la Seguridad Pública. • Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad de Buenos Aires): Maestría en Seguridad Pública. • Universidad del Aconcagua (Provincia Mendoza): Maestría en Criminología. En cuanto a la formación de grado existen actualmente un conjunto de instituciones académicas que comenzaron a brindar ofertas dentro del campo de la seguridad ciudadana. Muchas de esas carreras tienen una fuerte articulación con exigencias técnico-profesionales y suelen impartirse en las denominadas “universidades emergentes” y en algunos institutos superiores privados. Las principales carreras son: • Universidad Nacional del Comahue (Provincia de Río Negro): Tecnicatura en Administración y Gestión de la Seguridad. • Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Tecnicatura en Seguridad Pública. • Universidad de Morón (Provincia de Buenos Aires): Licenciatura en Seguridad. • Universidad del Aconcagua (Provincia de Mendoza): Licenciatura en Seguridad Ciudadana. • Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad de Buenos Aires): Licenciatura en Seguridad Ciudadana. • Universidad Nacional de Lanús (Provincia de Buenos Aires): Licenciatura y Ciclo de Licenciatura en Seguridad Ciudadana. Esta oferta de grado cuenta con cuatro universidades privadas y dos universidades públicas nacionales (Universidad Nacional del Comahue y Universidad Nacional de Lanús). Es ésta última la única que cuenta con el nivel universitario de “licenciatura”, es decir, con una estructura curricular completa de al menos cuatro años de cursada en una universidad pública. La Licenciatura en Seguridad Ciudadana de esta universidad nacional fue creada en 2004, dentro del Departamento de Planificación y Políticas Públicas, y actualmente está transitando su cuarto año lectivo. La propuesta universitaria de formación de grado en seguridad ciudadana que presenta ha tenido, como principal objetivo, ofrecer una formación universitaria orientada hacia la gestión y la formulación de políticas públicas de seguridad. Puesto que las reflexiones dentro de este campo presuponen una compleja procedencia disciplinaria, la oferta curricular reconoce distintas


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áreas de conocimiento. Se trata de cinco áreas que configuran la estructura básica de su plan de estudios:25 1. 2. 3. 4. 5.

Temas jurídicos generales y específicos. Problemas históricos, políticos y sociales. Seguridad y ciudadanía. Métodos, técnicas y prácticas de intervención. Seminarios y talleres específicos.

El área de temas jurídicos reúne conocimientos correspondientes a la formación en los aspectos normativos y reglamentarios: conjunto de disposiciones y regulaciones formuladas respecto de los problemas de la seguridad ciudadana, elementos de derecho constitucional, derechos humanos, derecho penal y procesal penal, etc. Asimismo, se pretende integrar los saberes jurídico-sociales correspondientes al campo de la criminología y la antropología jurídica y forense. El área de problemas históricos, políticos y sociales reúne los estudios actuales en Historia Social General y Argentina con debates en la Ciencia Política y la Sociología. Se incorporan estos conocimientos con el fin de comprender los alcances de las nuevas características del espacio público y privado, cuestiones asociadas a las formas de organización e institucionalización de gobierno y las discusiones teóricas acerca del conflicto, la violencia y su impacto en el imaginario colectivo y la subjetividad social. El plan de estudios muestra, en su diseño, una fuerte opción por la interacción disciplinaria para el abordaje de los temas y problemas asociados con la seguridad ciudadana. En virtud de ello, se pretende integrar los temas generales de la ciudadanía junto con los problemas específicos de la seguridad, mediante la articulación de los temas del derecho con los problemas sociales, políticos y culturales. Es por eso, que en el área de “seguridad y ciudadanía”, se desarrollan con mayor especificidad, temas y problemas tales como las formas de organización de las instituciones de seguridad, las cuestiones comunicacionales, pedagógicas, territoriales, el conflicto social asociados con el control y el conflicto emergente del delito, junto con cuestiones demográficas. A su vez, la diversidad de conocimientos y su contacto continuado con los campos de intervención, requiere la incorporación dentro del Plan de Estudios de ciertos insumos metodológicos para la investigación social, junto a las técnicas específicas de recolección y ordenamiento de la informa25

Universidad Nacional de Lanús, Departamento de Planificación y Políticas Públicas, Plan de Estudios de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana, página 11.


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ción. Se enfatiza de este modo el conocimiento de técnicas de intervención, como las de mediación, trabajo grupal e institucional, estadístico, etc. Finalmente, el Plan de Estudios de la Licenciatura reserva un área de seminarios y talleres específicos para el abordaje de determinados problemas que desarrollan investigadores en ciencias sociales y jurídicas, en torno al campo de la seguridad ciudadana. Por otra parte, este última área apunta a brindar herramientas para la elaboración del Trabajo Final de Licenciatura, instancia con la cual los alumnos finalizan la carrera.26 Esta oferta académica de la Universidad Nacional de Lanús incorpora insumos de distintas vertientes de las ciencias sociales. En muchos casos se crearon asignaturas y actualizaron docentes en áreas académicas prácticamente vacantes en la Argentina, especialmente desde el punto de vista de la investigación.

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A continuación enumeramos las asignaturas de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana, Universidad Nacional de Lanús, organizadas por áreas: Área Temas jurídicos generales y específicos

Asignatura ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD CIUDADANA DERECHOS HUMANOS, ETICA PUBLICA Y SEGURIDAD CIUDADANA DERECHO PENAL Y SEGURIDAD CIUDADANA DERECHO PROCESAL PENAL CRIMINOLOGIA CRIMINALÍSTICA Y MEDICINA FORENSE LEGISLACION Y NORMATIVIDAD EN SEGURIDAD CIUDADANA

Problemas históricos, políticos y sociales

HISTORIA SOCIAL GENERAL HISTORIA SOCIAL ARGENTINA ANALISIS DE LA SOCIEDAD ARGENTINA HISTORIA SOCIAL DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD

Seguridad y ciudadanía

TEORIA SOCIAL GENERAL TEORIA DE LAS ORGANIZACIONES Y ANALISIS INSTITUCIONAL ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD CIUDADANIA, CONTROL Y CONFLICTO SOCIAL POLITICAS PUBLICAS Y PLANIFICACIÓN EN SEGURIDAD POLITICAS COMPARADAS EN SEGURIDAD CIUDADANA POLITICAS DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN EN SEGURIDAD GLOBALIZACION, GEOPOLÍTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA SEGURIDAD Y COMUNICACION SOCIAL

Métodos, técnicas y prácticas de intervención

METODOS DE INVESTIGACION APLICADA A LA SEGURIDAD CIUDADANA ELEMENTOS DE ESTADISTICA Y DEMOGRAFIA MÉTODOS DE RESOLUCION ALTERNATIVA DE CONFLICTOS


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Pero no todos los obstáculos fueron de orden cognoscitivo, además jugaron valores e imaginarios de la comunidad universitaria respecto de temas poco deseables para la agenda académica, en particular, el contacto entre la universidad y la institución policial. Es preciso indicar que muchos de los alumnos que cursan el Ciclo de Licenciatura en Seguridad Ciudadana (carrera de dos años y medio de duración que supone como requisito un título terciario en áreas afines) son funcionarios de alguna fuerza de seguridad o del Servicio Penitenciario. Muchos policías de una institución paradigmática como es la Policía de la Provincia de Buenos Aires tomaron esta iniciativa a título individual y no corporativo. El sujeto de profesión policial es —como todo el mundo— un sujeto de derecho a la enseñanza libre y gratuita que provee el Estado: un alumno universitario. La universidad “ciudadaniza” a este actor social, heredero de un silencio institucional de décadas y objeto de una satanización social generalizada. Se caracteriza al ciudadano profesional policial como un exclusivo integrante del cuerpo policial, un ámbito generador de inseguridad y no de seguridad. Incluso, hasta se pueden constatar actitudes universitarias refractarias. Las investigaciones que se llevan a cabo en la Universidad Nacional de Lanús comprueban que se trata al menos de actitudes ingenuas, jurídicamente cómodas, socialmente improvisadas, e incluso discriminatorias. Es como si los ciudadanos necesitaran remitir la “misión policial” a una suerte de des-ciudadanía que no es sino el rostro denegado de sí mismos, y propone su auto-indulgencia cuando retratan al policía como la figura del personaje social maldito de la Nación.

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LAS ARMAS DE FUEGO Y LOS DOS DEMONIOS EN LA SEGURIDAD PÚBLICA

Darío Kosovsky

1. ¿Armas para atacar y armas para defender? En los últimos tiempos se ha problematizado, en la Argentina, la cuestión de la proliferación de armas de fuego entre la población civil y los efectos que este fenómeno conlleva. Desde el sentido común no es arriesgado estimar que cualquier análisis debiera partir del presupuesto de que las armas de fuego se fabrican para matar, que efectivamente lo hacen en la práctica, quitando la vida a una enorme cantidad de personas e imposibilitando física y psíquicamente a otras tantas, generando nefastas consecuencias sociales en el presente y aniquilando posibilidades de desarrollo futuro. En ese entendimiento, nadie dudaría en sostener categóricamente que la reducción del circulante de armas de fuego debiera ser un objetivo prioritario de las sociedades y sus gobernantes, no sólo para la seguridad individual sino también para una mejor convivencia. Sin embargo, la sensatez de esta perspectiva se desdibuja por factores diversos (entre ellos, el mercado y los detentadores de amplios capitales para su dominación, quienes prácticamente indican qué consumir, a quiénes, y determinan las sensaciones que generan la necesidad de productos específicos, como las armas de fuego) que, tras una compleja trama de relaciones dinamizada por intereses para la consecución de objetivos múltiples (acumulación de dinero, poder sobre otros, visibilidad y “prestigio”, entre otros) confluyen en un único resultado, la preservación del statu quo. Esta afirmación puede ser tachada de fundarse en un subjetivismo extremo y hasta pecar de reduccionista. Sin embargo, a la hora de dar debates sobre políticas de control de armas, se verifica la vigencia de un punto de equilibrio negativo inercial en el campo de las políticas de seguridad pública, que fortalece el conservadurismo a pesar de los efectos negativos que produce en la realidad.


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Defensa de bienes/propiedad/familia

Ataque a los bienes/a la propiedad/a la familia

Ciudadano de bien –respetuoso de la ley/bueno/protector del orden

Delincuente/malo/generador de conflicto

Niños/chicos Víctima Nosotros

Armas Malas / Ilegales

Armas Buenas / Legales

Dado su carácter instrumental para la comisión de hechos delictivos —específicamente contra la propiedad y contra las personas— las armas de fuego son usualmente vinculadas con la seguridad e inseguridad. El arma es concebida, entonces, como un elemento de agresión o protección de los bienes, la propiedad y la familia y, en consecuencia, coadyuva a la inseguridad o a la seguridad, según sea su uso ofensivo o defensivo. No sólo esta difundida vinculación dicotómica de las armas de fuego con la seguridad encuentra raigambre en una concepción anacrónica, en que ésta es entendida exclusiva y principalmente como la protección de derechos y bienes ante agresiones de terceros, sino que su reproducción genera consecuencias desafortunadas en la práctica. En los reclamos o abordajes referidos a la cuestión de la seguridad es frecuente encontrar discursos, análisis o afirmaciones que interpretan a la inseguridad como una situación en la que se genera una divisoria social de aguas entre dos grupos. De un lado, se posiciona a quienes se autocalifican como los ciudadanos honestos o “de bien” (que dicen cumplir sus obligaciones y deberes de ciudadanos), que se consideran las víctimas de la inseguridad. En una vereda opuesta, se ubica a quienes afectan la seguridad porque atacan al primer grupo en su integridad física o en sus bienes. Unos buscan el orden y otros promueven el conflicto. Esta diferenciación está caracterizada, además, por una nominalidad específica. Se genera en el lenguaje un “nosotros” y un “ellos” para caracterizar a ambos grupos. En particular cuando los ofensores son niños se los identifica como “menores” a diferencia de los agredidos que son “nuestros hijos” o directamente “niños”.

Menores Victimario Ellos

Protector de valores/ de la familia/del orden

Sin valores morales/promiscuidad

Queremos seguridad

Generan inseguridad


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Estas concepciones y su nominalidad tiñen el debate sobre las armas de fuego, diferenciando las armas en legales e ilegales, buenas y malas, y en armas para defenderse y armas para matar, según quién las utiliza, “el buen ciudadano” o “el delincuente”. Así, “las armas de los delincuentes” parecen ser las únicas que se fabricaron para matar y que ocasionan muertes en la realidad y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debe perseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad1. Estas concepciones, típicas de nuestras jóvenes democracias, que arrastran el lastre sociocultural de decenios de dictaduras, cuentan con una incidencia vigente en la “opinión pública”, ya que suelen sustentar la demanda social en pos de mayor seguridad, casi siempre al calor de un reciente hecho violento. La seducción de estos discursos reposa en su arraigo en “valores” que aparecen amenazados por estos tiempos y en la simplicidad de las soluciones que se plantean. “Propiedad”, “familia” y “orden” suelen decir los discursos que sostienen posiciones de este tipo. Se afirma la necesidad de proteger la propiedad, “que tantos años de esfuerzo y trabajo costó conseguir”, y la familia que se encuentra indefensa y “a merced de los delincuentes”. En este escenario caótico resulta urgente reponer el orden y para ello hay que acudir “todo el peso de la ley”. Se entrecruzan, en estos discursos, un temor real de mucha gente a perder todo o lo poco que conserva, con una absoluta desresponsabilización personal respecto de la situación social actual, promoviendo ambos factores una identificación masiva con estas posiciones. Surge, entonces, una especie de ajenidad que nos ubica por fuera de las relaciones que gestan la situación social actual. Así se suele afirmar “¿y yo que culpa tengo de que se cometan delitos violentos?”, denotando una falta de memoria alarmante respecto del apoyo de una importante parte de la sociedad a las dictaduras militares y a sus más recientes continuadores en democracia que consolidaron un modelo político, económico, cultural, educativo, destinado a concentrar poder y a hambrear a poblaciones enteras. Esta doctrina de enemigos promueve la desesperación y la urgencia, sustentando políticas de seguridad de emergencia para restablecer el orden

1

Ver “Legítimos Usuarios contra el Plan de Desarme Civil” en www.alutara.org.ar/medios.htm “...si el proyecto se consolida, todos los LU perderán armas, siendo los únicos perjudicados, mientras que las ilegales quedarán en manos anónimas, acrecentando inmensamente la inseguridad actual.” Ver También “¿Quiénes matan?... ¿Las armas o los asesinos?” en http://www.fullaventura.com.ar :“Las armas ilegales de los delincuentes son las que atentan contra el buen ciudadano. El buen ciudadano, el hombre de bien, toda madre y padre de buena cuna jamás pondrá en peligro a otro padre, madre o sus hijos, cometiendo un hecho delictivo con armas”.


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a cualquier costo. La metodología para la recuperación del orden se repite, se acude a los “experimentados”, que además están entrenados para hacerlo rápido y a cualquier costo. En esta perspectiva, la preservación de la seguridad es una función policial y en consecuencia las policías deben contar con un buen entrenamiento y estar dotadas de atribuciones y herramientas que en la práctica sean funcionales a tal fin. Cuando no lo logran hacer con eficiencia es necesario dotarlas de más poderes para cumplir sus funciones, como. por ejemplo. facultades para requisar, detener, allanar e interrogar sin orden judicial o mejores herramientas (armas y tecnología más avanzada). Se retroalimenta, así, la policialización de la seguridad (Saín, 2005), modelo que ha dado sobradas muestras de su ineficiencia, legitimando el desgobierno civil y conduciendo a la autogestión desesperada de los conflictos sociales a través del uso de la violencia. Es parte de esta concepción acotada de la seguridad como protección de los bienes y del enemigo, el derecho a la autodefensa, y consecuentemente al acceso y uso de armas por civiles, cuando las agencias estatales no lo hacen debidamente. En el estancamiento en este punto de equilibrio negativo en los debates y políticas de seguridad, la universal funcionalidad letal y las nefastas consecuencias que provoca el uso masivo de armas de fuego en la realidad quedan enturbiadas por la desesperación que provocan las industrias del miedo, y la ineficiencia estatal caracterizada por una acentuada “policialización” de la seguridad pública, aspectos que conducen a demandas sociales y políticas públicas que violentan los derechos humanos y resultan probadamente ineficientes.

2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema 2.a) ¿Cuántas hay? En la Argentina existen 1.251.284 armas de fuego legalmente inscriptas en el Registro Nacional de Armas (RENAR), de las cuales 971.358 se encuentran en manos de casi 570.000 usuarios individuales. De este total, 371.374 usuarios habitan en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires2. 2

Los usuarios individuales “son las personas físicas autorizadas a la tenencia de armas de fuego, básicamente para la práctica del tiro deportivo, la caza mayor o menor y la defensa personal individualmente considerada”, los colectivos “son las instituciones que utilizan


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Estas cifras oficiales indican que alrededor del 3% de la población de la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires tiene al menos un arma de fuego registrada en su casa. Este es el circulante en el denominado “mercado legal”, que engloba las armas adquiridas y conservadas cumpliendo los requisitos legales preestablecidos. Para estimar la totalidad de armas circulando en el país deben considerarse también las denominadas “ilegales”3. La cantidad exacta de este tipo de armas es difícil de determinar, aunque si se toma en cuenta la encuesta de victimización del año 2003, que indicaba que un 12,2% de la población porteña y de la provincia de Buenos Aires tenía un arma de fuego en su casa, el circulante en el país podría ser entre tres y cuatro veces mayor que el número de armas registradas4 (DNPC, 2004). La información disponible más actualizada confirma este dato; el Ministerio de Salud (ENFR, 2005) reveló que, en el 2005, casi un 10% de los argentinos tenía armas de fuego en su entorno (en la casa, automóvil, garaje, o depósito). Ello equivale a sostener que existen 2.247.749 de tenedores de armas. Si el RENAR sólo conoce acerca de las armas en manos de 625.500 usuarios, hay poco más de 1.622.000 individuos con armas sobre los que el Estado no tiene conocimiento ni supervisión. El reporte de tenencia de armas fue mayor en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santiago del Estero.

3

4

material controlado para proveer a su seguridad o la seguridad de terceros (vgr. instituciones públicas, seguridad bancaria, empresas de seguridad privada, investigaciones, vigilancia y/o custodia sobre personas o bienes)”, los comerciales “las personas físicas o jurídicas que desarrollan su actividad comercial con material controlado. (vg: fabricantes, importadores, exportadores, mayoristas, minoristas, talleres de reparación, etc.)” y los coleccionistas “las personas que poseyendo más de diez armas o cien municiones, deciden afectarlas a una colección”. Estas incluyen las producidas o modificadas en forma ilegal; las vendidas o transferidas sin el debido permiso legal, las robadas, las desviadas de las fabricadas en excedente de la demanda y las ilegalmente importadas. A pesar de que deben tenerse presentes las diferencias metodológicas en cada relevamiento la diferencia es muy grande. Sin embargo, si se considera el dato de subregistro con base en encuestas de victimización, la distancia entre los números de armas registradas y no registradas podría estirarse aún más dado que la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires son los lugares con más posibilidades de registración tanto por información como por acceso.


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Región


Cantidad de personas que tienen un arma de fuego

Bs. As.

755.770

Pampeana

914.657

Noroeste

202.336

Noreste

155.013

Patagonia

94.508

Cuyo

125.465

Total

2.247.749

Fuente: Encuesta Nacional de Factores de Riesgo, Ministerio de Salud.

Aplicando la proporción de cantidad de armas por usuario que registra el RENAR5, según el área nacional de Salud, el circulante total en el territorio nacional sería de algo más de 3.550.000 armas de fuego. 2.b) ¿Para qué se usan? Es sabido que una buena cantidad de estas armas se utilizan para cometer delitos, pero no de cualquier tipo sino específicamente delitos contra las personas y contra la propiedad. Sin embargo, existe un uso que no está difundido y que es usualmente soslayado a pesar de su enorme impacto, y es el uso de armas de fuego en ocasión de conflictos interpersonales no vinculados con la comisión de un hecho delictivo previo. En lo que hace a delitos contra la propiedad, el arma de fuego es un instrumento muy usado para perpetrar robos, especialmente de bancos y automotores. Del total de robos de automotores consumados en el país en 2005, el 52% fue cometido con armas de fuego. Análogamente, el 93% de los robos a entidades bancarias de la Ciudad de Buenos Aires fue perpetrado con armas de fuego (DNPC, 2004). Si bien no es el único medio utilizado para realizar este tipo de delitos, ya que sólo en el 27,4% del total de robos cometidos en 2005 en la Argentina se utilizó un arma de fuego, en los casos en que se decide utilizar algún tipo de arma para robar, la de fuego es por lejos la más usada (77% de los casos).

5

El RENAR registra un promedio1,58 armas por usuario.


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También surge de las estadísticas nacionales que las armas de fuego son la herramienta a la que mayormente se acude para cometer homicidios. Del total de homicidios dolosos ocurridos en la Argentina en el año 2005, el 50% fue cometido con un arma de fuego (DNPC, 2006). Ahora bien, más de la mitad de los homicidios dolosos con armas de fuego se han cometido sin que hubiera ningún otro delito previo. Si se excluyen las muertes en asaltos, en 2005 cada 24 horas murió una persona a consecuencia del uso de armas de fuego en conflictos interpersonales, es decir en ocasión de peleas, por ejemplo entre vecinos, en el tránsito o en el hogar (Fundación Lebensohn, 2005). De los homicidios dolosos ocurridos en ocasión de conflictos interpersonales en la Ciudad de Buenos Aires en 2002, el 50% fue cometido con arma de fuego, mientras que el 30% se debió al uso de armas blancas y el 20% restante a otras formas. El 43% de estos conflictos fue entre conocidos, un 12% entre vecinos y un 11% entre parejas. Estos datos revelan que en la Ciudad de Buenos Aires, en la mayoría de las muertes provocadas entre personas conocidas, se utilizó un arma de fuego (DNPC, 2002). Los datos arrojan luz sobre un fenómeno novedoso y en crecimiento en el país, que es el uso de armas de fuego para el abordaje de conflictos sociales. En disputas entre personas, con mucha frecuencia conocidas entre sí, que en un tiempo no muy lejano podían resolverse con un diálogo, o cuya tensión podría llegar a la agresión verbal o a golpes de puño, la presencia de un arma está multiplicando las posibilidades de que una discusión sin importancia termine en la muerte de uno o más de los intervinientes. 2.c) ¿Para qué se dice que usan las armas de fuego? Si bien las armas se utilizan para facilitar la comisión de determinados hechos delictivos y para el abordaje de conflictos interpersonales, quienes las poseen manifiestan que las tienen para defenderse ante la posibilidad de ser víctimas de delitos. En las consultas anuales —desde 1998 a 2005— sobre los motivos de tenencia de armas de fuego en el hogar, un promedio de 50% de los encuestados por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación respondió que lo hacía por “prevención o protección”; tan sólo el 25% manifestó motivos deportivos, para cazar o por ser coleccionista.


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Posesión de armas por prevención Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 1998-2005 Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas

Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal. Departamento de Investigaciones.

Esta tendencia de la tenencia de armas para la defensa se verifica también en el tipo de armas que se encuentran en los hogares. Según la Encuesta de Victimización, desde el año 2000 hasta el 2005, en la Ciudad de Buenos Aires, un promedio del 78,4% de la población total tenedora ha manifestado poseer un arma de fuego de puño; igual escenario refleja el Gran Buenos Aires (77%), además de la presencia de armas largas (13,4% de la población ha respondido tener escopetas) en relación con la Ciudad. Evolución del tipo de armas que posee en el hogar (Primera mención) Gran Buenos Aires. Años 2000-2005 Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas



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2.d) ¿Cuáles son los efectos de su uso? Lejos de la concepción que entiende que el uso de armas tiene como consecuencia el aumento o disminución de la seguridad según quién las tenga, y muchos más distante aún de los objetivos de protección manifestados por sus tenedores, la realidad demuestra que la proliferación de armas entre civiles, además de incrementar la producción de muertes y heridas absolutamente evitables, desencadena otros fenómenos: • Agrava las consecuencias de los conflictos en los que se utilizan armas de fuego. Es claro que las armas no son una causa de la violencia sino un vector que la transmite. Por ser el elemento con mayor capacidad letal (de hecho se diferencian de otros, como las armas blancas, porque se fabrican con la finalidad de que sean útiles para matar) cuando están presentes en una situación de conflicto las probabilidades de que se produzca un desenlace mortal aumentan notablemente. En ocasión de la comisión de hechos delictivos la tenencia de armas de fuego por el ofensor es, de por sí, un factor de alto riesgo; sin embargo, la posibilidad de la producción de una muerte cuando el ofendido intenta defenderse con un arma de fuego se incrementa, siendo éste, en la mayoría de los casos, la potencial víctima. Las conclusiones de una investigación en Brasil arrojaron que, “las personas armadas tuvieron una chance 56% mayor de ser heridas o muertas en una situación de robo que aquéllas que fueron asaltadas y estaban desarmadas” (IBCCRim,61998). De acuerdo con investigaciones realizadas por especialistas del sector salud, un arma en casa tiene 22 veces más probabilidad de ser involucrada en homicidios entre personas conocidas, accidentes, o suicidios que de ser usada en situación de legítima defensa (Kellerman, 1998: 263). Si bien en la Argentina no están sistematizados los datos de uso de armas en hechos de este tipo, en los últimos tiempos se vienen reiterando casos (entre otros los conocidos como “Carmen de Patagones”, “Piccioli”, “Seijido”, “Ríos”6) en que la presencia de un arma de fuego transformó conflictos leves en tragedias irreversibles. 6

En Carmen de Patagones un adolescente ingresó en la escuela con un arma y mató a tres de sus compañeros e hirió a otros cinco; Pablo Piccioli fue asesinado a balazos en una discusión de tránsito; Hernán Seijido fue muerto de cuatro balazos en una pelea vecinal; Alfredo Marcenac murió luego de recibir un balazo de una persona que comenzó a disparar su arma en pleno centro de la Ciudad.


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• Incrementan el peligro de accidentes La presencia de armas de fuego en el hogar sin las debidas medidas de seguridad es un factor potenciador de los accidentes que involucran, generalmente, a chicos y jóvenes. De acuerdo con el Registro Único de Trauma del Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez, las lesiones por disparos accidentales ocurrieron en un 60 por ciento en casas de amigos o familiares, cuando los niños no estaban siendo supervisados y jugaban solos (Fiorentino). Según las estadísticas de este hospital, que funciona como centro pediátrico de la Red de Trauma y Emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, entre junio de 1996 y junio de 1997 fueron atendidos en su Guardia cuatro chicos heridos por proyectiles; entre los mismos meses de 2001 y 2002, el número trepó a 30. Aunque la cifra total es mayor, ya que el citado registro sólo consigna los chicos con lesiones en el tórax y el abdomen, los datos disponibles revelan un aumento del 650 por ciento. • Fomenta el individualismo y la retracción estatal lesionando posibilidades de desarrollo. El pánico a ser víctimas de hechos delictivos genera diversas formas aislamiento para no contagiarse de la “peste” de la inseguridad. Las formas de retracción social son múltiples; para los más pudientes económicamente es una “salida” el encierro en barrios privados que simulan un mundo sin conflictos a través de una separación física con el afuera y la fijación de pautas culturales de diferenciación de la apocalíptica realidad externa. Para otros, es una alternativa la instalación de dispositivos como alarmas, rejas (en algunos casos electrificadas), blindaje de automóviles, etc. Y para una gran cantidad de personas las armas de fuego parecen ser la salida más a mano. Claramente el armamentismo civil se inscribe entre las “salidas” más desesperadas y reproductoras de una cultura individualista. Así, como reacción a un problema social complejo, como es la seguridad, se va guarneciendo una cultura defensista y agresiva, retroalimentando la dicotomía de amigos-enemigos, nosotros-ellos, buenosmalos, que encuentra en el acceso y uso masivo de armas de fuego un ilusión de tranquilidad. El reemplazo de ciudadanos activa y políticamente comprometidos por ciudadanos “sheriffs”o policías no sólo debilita el tejido social y fomenta el incremento de la violencia, sino que legitima la retracción del Estado de un campo fundamental de las políticas públicas. Desde ya que la autogestión de problemas sociales debe ser una actitud estimulada e impulsada en democracia, pero es indudable que, en cuanto al uso de la violencia y la fuerza pública, es


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una razón de ser del Estado su uso monopólico ajustado a la legalidad y legitimidad. Por otra parte, la autogestión de la conflictividad sin intermediación estatal y con la posibilidad de acudir a la violencia para su resolución siempre perjudica a los menos poderosos. De modo que la proliferación de armas entre los civiles, y su uso en conflictos interpersonales, impacta negativamente en las posibilidades de desarrollo de las poblaciones más pobres, principales víctimas de la violencia y por ende imposibilitados para conformarse en sujetos políticos activos para el cambio social. 2.e) ¿Quiénes sufren las consecuencias de su uso? El de las armas es un fabuloso negocio para quienes viven de él pero no para quienes mueren por él. Si bien las muertes por el uso de armas de fuego se producen tanto en países ricos como pobres, las muertes violentas y específicamente las relacionadas con armas son mayores en los países de menores ingresos (42.2 muertes violentas cada 100 mil habitantes en países de bajos ingresos y 17.3 cada 100 mil en países de ingresos altos) (OMS, 2001). Aunque los ricos no son inmunes a los efectos letales de las armas de fuego, contrariamente a lo que sucede en las naciones pobres, en los países más ricos predominan los suicidios con armas de fuego por sobre los homicidios. En Latinoamérica y el Caribe, el 60% de los homicidios son cometidos con armas de fuego, a diferencia de Europa, Asia del Pacífico y Central en donde sobre el total de homicidios el 20% y el 16% respectivamente se cometieron con armas de fuego (OMS, 2001). En la Argentina, los más afectados por el uso de armas son pobres y jóvenes7. De las muertes provocadas por armas de fuego, cerca del 90% son varones. El grupo etario más afectado es el de 20 a 24 años (14%). Entre los 15 y los 39 años se registra el 52% de las muertes por heridas de bala (Spinelli, et al., 2005). Las tasas de homicidio por barrio más elevadas de la Ciudad de Buenos Aires se verifican en la zona sur, donde se presentan los mayores índices de pobreza. “El barrio de Nueva Pompeya fue el que presentó la mayor tasa de homicidio (15 por 100.000), seguido por Villa Riachuelo (13,5 por 100.000), 7

“Los perfiles de muertes violentas en jóvenes y adultos mayores, los dos grupos más impactados por estos fenómenos, presentan estructuras muy diferentes. En los jóvenes predominan claramente las muertes por homicidios, seguidas por accidentes y suicidios. En los adultos mayores encontramos predominio de muertes violentas ignoradas, accidentes, suicidios y en menor medida los homicidios” (Spinelli et al., 2005)


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Constitución (12,8 por 100.000) y Villa Soldati (11,3 por 100.000). Los grupos de edades más afectados en el período estuvieron entre 15 y 34 años, con mayor magnitud entre 20 y 24 años.” (Spinelli et al., 2005) En la Ciudad de Buenos Aires, donde el arma de fuego es el instrumento más utilizado para cometer homicidios, “si se analiza el tipo de muerte según la profesión, se observa que: en la categoría homicidios el grupo más frecuente es el de los desocupados (17,1%) (Spinelli et al., 2005)”. Según la base de datos Muertes por Armas de Fuego del Ministerio de Salud, en el año 2004 la mayoría de las defunciones se produjeron entre hombres jóvenes de bajos recursos que residen en los centros urbanos más importantes del país (Provincia de Buenos Aires con el 47,8% (1358), seguido por Santa Fe 9,1%, CABA 8,2%, Córdoba 7% y Mendoza 4,7%) Del total de víctimas, distribuidas en todo el territorio nacional, el 87,6% (832) son hombres mientras que el 53,6% de las víctimas, considerando ambos sexos, son menores de 34 años. El 92% de los muertos son civiles. Iguales relaciones se repiten para los imputados, ya que del total de 1754 imputados de homicidios dolosos a nivel nacional, un 96% son hombres, 91% civiles. Según el lugar de residencia y de muerte del fallecido identificado por la base de salud, las muertes ocurren en el mismo distrito. Y es que la población víctima y la población victimaria, en su mayoría, es la misma. Si bien la mayora cantidad de muertos por armas de fuego son hombres jóvenes pobres, las mujeres son doblemente victimizadas. Por una parte, sufren la violencia directa tanto a través de las agresiones de armas de fuego por parte de los hombres, generalmente familiares, como de la utilización del arma como instrumento intimidatorio y de dominación simbólica. Sin embargo, la victimización de las mujeres se da también, y particularmente, cuando sus hijos, maridos o padres mueren en incidentes donde se usan armas. Además del inconmensurable sufrimiento que provocan estas pérdidas, la mujer suele ser quien debe cuidar a los familiares varones que resultan heridos o quedan incapacitados tras acciones de violencia armada, es también quien habrá de hacerse cargo de la casa, del resto de los hijos, y eventualmente de visitar a los hombres de la familia que hayan sido encarcelados por el uso de armas de fuego. Entre otras cosas, por el uso de armas por hombres, las oportunidades y los derechos de las mujeres a decidir sobre sus vidas quedan absolutamente condicionados. 2.f) ¿Quiénes pagan los costos de los efectos del uso de armas de fuego? Quienes lucran con la compraventa y uso de las armas de fuego y municiones externalizan los costos en el sistema de salud pública pagado por los


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contribuyentes, en cuyas áreas de urgencias es atendida la casi totalidad de los heridos por armas de fuego. En la Argentina, el único estudio estimativo de costos en el sistema de salud que se dio a publicidad se realizó en la Ciudad de Posadas. Allí el 55% de los heridos de arma blanca o de fuego, corresponde a la franja poblacional que se ubica por debajo de los 21 años y en un 90% son hombres. Según el informe, “la atención y tratamiento de estas personas corren, por lo general, pura y exclusivamente por cuenta del Estado misionero. Justamente, los profesionales de la salud del hospital estimaron que la Provincia destina alrededor de ocho mil pesos en la recuperación de cada paciente. La cobertura en la que se invierte esa cantidad de dinero contempla los siguientes ítems: traslado, método de diagnóstico; medicación, alojamiento e internación en terapia intensiva”. Considerando los datos del estudio, el promedio de gasto del Hospital de Posadas en atención a heridos por armas de fuego sería de 288 mil pesos en un año8. Si bien los costos de la violencia con armas de fuego en términos económicos incluyen los de tratamiento médico, emergencias, terapia intensiva, cirugías, camas en hospitales públicos y rehabilitación, los gastos no se agotan ahí. Los costos en calidad de vida no pueden ser medidos fácilmente, así como tampoco las secuelas en lo físico y psicológico y en las posibilidades de desarrollo personal, que tienen un peso muy alto. También son importantes los gastos administrativos, los pagos de subsidios por discapacidades provocadas por el uso de armas y los gastos del Estado asociados con la compensación legal de lesiones ocasionadas por las armas.

3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio negativo El círculo vicioso en el que la proliferación de armas es un método para apaciguar temores pero que en la práctica sólo provoca muertes y heridas, especialmente de los sectores más pobres, se mantiene vivo por una dinámica perversa. Esta dinámica se alimenta por una coyuntura relativamente novedosa en materia de seguridad pública, que se mantiene bajo el gobierno de los intereses de lucro, una institucionalidad ineficiente y cómplice de aquellos intereses, y una cada vez más consolidada industria del miedo; todo esto sustentado por una cultura apegada al paradigma del orden. 8

Diario El Territorio del 31 de mayo de 2005. El informe fue llevado a cabo por un equipo de estadísticas del hospital central “Doctor Ramón Madariaga”.


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3.a) La seguridad como novedad A pesar de que siempre se cometieron delitos de distinta índole, la situación actual presenta características inusitadas. Por un lado, porque ha aumentado enormemente la cantidad de delitos, que cada vez presentan mayor complejidad, y por otra parte porque las cuestiones estructurales (tanto la desigualdad social como la complicidad y corrupción institucional) que inciden en la comisión de determinados hechos se han agravado, determinando no sólo el incremento de delitos sino también de la violencia con que se cometen. La profundización de este fenómeno desde la década de 1990 hasta la fecha han generado una demanda social respecto de la seguridad cuya radicalidad crece a la par del agravamiento de las cuestiones reseñadas9. Si bien la Argentina presenta una de las tasas de violencia delictiva más bajas de América Latina (ILSED-PNUD Surf 2006) y el índice delictivo general ha tendido a bajar desde 2002 hasta el 2006, el proceso de deterioro de la situación de seguridad que se inicia a principios de la década del ‘90 constituye un fenómeno sin precedentes en la historia de nuestro país y, consecuentemente, determina el “nacimiento” de un nuevo problema que hasta entonces no existía en la agenda nacional ni latinoamericana, la inseguridad10. Además de las dimensiones que comienza a adquirir el problema, las modalidades delictivas comienzan a complejizarse. La comisión de delitos comunes, en un primer vistazo, parece de simple factura tanto en su preparación como en la ejecución y de más fácil evitación considerando la repetición de las modalidades delictivas que se eligen, los lugares y los métodos de ejecución. Sin embargo, la generalidad de los hechos que se cometen, inclusive los violentos, son una parte de secuencias de actividades llevadas a cabo por una suma de personas organizadas para lucrar con la comisión de delitos. Por caso, los frecuentes robos de automotores, que en muchos casos son ejecutados con violencia sobre las víctimas, requieren de un comprador del vehículo, la disposición de un espacio para alojarlo y eventualmente de un desarmador, de un comprador de las partes, de los comercializadores de dichas partes, y hasta del pago de “tributos” para mantener estas actividades poco visibles. 9

Según Latinobarómetro 2006, para los habitantes de El Salvador, Guatemala, Honduras, y Venezuela, y de la Argentina, el problema más importante considerado por los entrevistados es la delincuencia. 10 Hasta entonces la seguridad interior y el delito violento no era un problema prioritario para los argentinos, y su gestión estaba a cargo de quienes la detentaron históricamente siempre con una impronta militarista, las policías.


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Los avances tecnológicos en las comunicaciones y el aumento de transporte de personas y mercaderías han facilitado el crecimiento de las organizaciones que llevan adelante estas actividades. Así se han ido consolidando organizaciones altamente profesionalizadas, que conforman redes flexibles, con un amplio desarrollo logístico y operativo, con un importante despliegue territorial, que no sólo no son priorizadas en la política criminal sino que suelen superar a las capacidades preventivas e investigativas del Estado. 3.b) Institucionalidad ineficiente y cómplice Ante la novedad de este problema, su complejización y el desconocimiento de los gobernantes de cómo abordarlo, se profundiza un fenómeno de delegación automática a las fuerzas de seguridad tanto del diseño como de la ejecución de políticas vinculadas con la seguridad. En la Argentina, como en el resto de América Latina, “la dirección, administración y control integral de los asuntos de la seguridad pública así como la organización y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las agencias policiales, generando así una suerte de “policialización” de la seguridad pública”. El desentendimiento civil trajo aparejado como consecuencias “la autonomización política de la Policía, permitiendo que ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales independientemente de las orientaciones generales del gobierno, se proporcione sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientaciones generales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior de las agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frente al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que estas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más allá de la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus logros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía”. “Este proceso ha favorecido el autogobierno policial sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo.” (Saín, 2006: 20) Este proceso, de desgobierno civil de los sistemas de seguridad, se extiende a la problemática de las armas de fuego, históricamente delegada a los militares y posteriormente al área civil a cargo de la conducción de las Fuerzas Armadas. Desde la primera Ley Nacional de Armas11, la dependencia de Arsenales del Ejército detentó el control de las armas de fuego. Con la reforma inte11

Ley Nacional 13.945.


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gral de la Ley, que entró en vigencia en 1975, se creó, como ente estatal encargado de controlar el circulante de armas y municiones, el Registro Nacional de Armas (RENAR) dependiente del Ministerio de Defensa, organizado por el Comando de Arsenales del Comando en Jefe del Ejército, y con una dirección conjunta de representantes de las tres armas12. Su fundación, enmarcada en la doctrina de la seguridad nacional, no se sustentó en la necesidad de institucionalizar un sistema integral de control sino que configuró un recurso para reducir la potencialidad violenta de grupos civiles armados en la década de 197013. Con el retorno de la democracia, la dependencia del sistema de control de armas de los militares se atempera. Sin embargo, persisten los rastros del modelo impulsado por la dictadura iniciada en 1976 en cuanto a la retracción del Estado de áreas claves de las políticas públicas. En lugar de asumir los gobiernos democráticos la tarea de diseñar un sistema de control conforme las necesidades de la seguridad interior, se delega el gobierno del problema en los fabricantes y comerciantes de armas. En la década menemista se oficializa el gobierno del sistema de control de armas en manos de los empresarios del rubro, siendo el RENAR parte del furor privatizador. Con la visión del Registro de Armas como un calco del Registro de la Propiedad Automotor, en 1991 se crea por ley el Ente Cooperador del Registro Nacional de Armas, y se suscribe un contrato de cooperación técnica y financiera, con la Asociación Industriales y Comerciantes de Artículos para Caza y Pesca (AICACYP). A partir de entonces, el RENAR se financia con el cobro de los formularios que los usuarios deben completar para registrarse y obtener los correspondientes permisos de renovación. El dinero que se obtiene por la venta de estos formularios es administrado por los mismos fabricantes, vendedores, importadores y exportadores de armas, AICACYP14. Los mismos interesados en que se incremente la venta de armas son los que proveen al financiamiento de la institución oficial encargada de controlarlos.

12

Ver Ley N° 20.429, Capítulo VII. En los fundamentos de la nueva Ley se dotaba al Poder Ejecutivo de la facultad para prohibir la venta de armas temporalmente: “teniendo en cuenta que la situación interna del país puede exigir, en un momento determinado, limitar o restringir la venta de armas y municiones, en forma temporaria, con carácter total o parcial, como un medio de disminuir la circulación de este material en el territorio nacional y facilitar así su contralor, se incorpora como artículo 35 una previsión que faculta al Poder Ejecutivo para adoptar esta medida, debiendo dejarse constancia del lapso en que la misma se encontrará en vigencia.” 14 Esta entidad es definida por sus miembros como una “entidad sin fines de lucro que nuclea a los elementos más destacados de la actividad”; ver www.aicacyp.com.ar 13


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Si bien desde sus orígenes el Estado argentino formalmente optó por un modelo orientado hacia una fuerte restricción del mercado de armas, esta opción nunca pudo salir del nivel de la formalidad (Kosovsky, 2006: 43)15. En este contexto, ha resultado bastante más cómodo y menos comprometedor para las instituciones de seguridad y para el sistema judicial perseguir y procesar a la parte más débil de las cadenas de delitos, tanto por las incapacidades táctico-operativas como porque muchas organizaciones delictivas han contado con la complicidad de actores con diferentes poderes según la escala en la que se maneje la red. En materia de armas de fuego ha resultado más simple perseguir las armas “malas” que están en manos de quienes las usan para delinquir que detectar las redes de tráfico y los flujos de desvíos en coordinación con una política largoplacista de prevención. Analizando la conjugación histórica del influjo de la doctrina de la seguridad nacional, el desgobierno civil y la delegación a militares y posteriormente a privados del sistema de control resulta casi automática la deducción de que el sistema no se rija por el objetivo de controlar estrictamente todas las actividades permitidas con armas de fuego y desmotivar la tenencia civil para la protección, en tanto siguen habiendo “armas buenas” y “armas malas”. 3.c) Las Industrias del miedo Al fracaso institucional se asocian las industrias del miedo. La comprensible problematización social de la seguridad, se ha transformado en nuestros días en una espectacularización del tema que conlleva la multiplicación de los temores que razonablemente pueda generar la ocurrencia de un hecho delictivo violento. Referirse a la espectacularización no implica que, en nuestro país, no exista un problema de seguridad, sino más bien que el miedo al delito no se origina únicamente en la inseguridad objetiva —entendida como la vigencia de una situación social con altos índices delictivos— ni en la experiencia personal de hechos o situaciones de violencia delictiva, sino en un proceso social cuya trama rara vez es tenida en cuenta a la hora de diseñar políticas públicas. A modo de ejemplo, en 2005 el 88% de la población del área metropolitana afirmaba sentirse con altas probabilidades de ser víctima de un deli15

“La restrictividad como principio se observa en diversos cuerpos normativos, en algunos casos como contravenciones y en otros como delitos, según el contexto histórico. Sin embargo, con el aval tanto de los gobiernos dictatoriales como democráticos, la calidad de privilegio del acceso a armas por civiles no fue respetada en la práctica.” en (Kosovsky, 2006: 43)


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to, variable ésta de evolución pareja desde el año 2000. A pesar de que entre 2002 y 2005 el porcentaje de población victimizada descendió 10 puntos en la Ciudad de Buenos Aires y 8 puntos en el Gran Buenos Aires, la sensación de inseguridad aumentó un 7% y un 3% respectivamente. Evolución del porcentaje de población victimizada general Area Metropolitana. Años 1997-2005

Sensación de inseguridad Area Metropolitana 1999-2005 (Porcentaje de entrevistados que consideran como muy o bastante probable ser víctimas de delitos)

88,1%


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Paralela a esta situación, la aprobación de tenencia de armas de fuego para defensa personal, experimenta un pequeño aumento, tanto en el Gran Buenos Aires como en la Ciudad de Buenos Aires en 2003. A pesar de que esta aprobación no trasluce un aumento en la posesión de armas en el hogar, este crecimiento representa consumidores cautivos, ya que debido al alto grado de aprobación de la posesión es factible que la tenencia puede volver a incrementarse rápidamente. De igual modo se comporta la tendencia de la curva de posesión de armas por prevención. Evolución del porcentaje de entrevistados que manifiestan aprobar que alguien tenga armas legalmente en su casa para defensa personal Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 2000-2005 Base: Total de entrevistados


Estos datos son indicativos de que el miedo es una emoción que se experimenta individualmente pero que se construye socialmente, a través de relaciones teñidas de intereses diversos y con actores con poderes disímiles. Entre los agentes que participan en este proceso de construcción social de los miedos se cuentan los medios de comunicación masiva, cuyos dueños están concentrados en pocos grupos económicos, que invierten en diversos mercados además del mediático —algunos vinculados directamente con la provisión de servicios de seguridad privada—, para cuyo desarrollo vehiculizan los reclamos de mayor orden y seguridad. Los consumidores de información también somos partícipes de este proceso y necesitamos recibir un mensaje que no agudice la angustia que de


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por sí provoca la crudeza de la realidad16. Como señala Martín-Barbero, “el ciudadano tiene, cada vez más, la sensación de que todo aquel piso en que se asienta su estabilidad laboral, su validez profesional, y hasta su identidad privada se halla minado por fuerzas que escapan por completo no solo a su control sino a su comprensión (Rotker et al., 2000: 33)”. La insoportable incertidumbre característica de nuestros tiempos respecto del futuro cercano. genera sentimientos y emociones que requieren que la realidad que vemos en los medios (realidad que creemos más real que la que vivimos día a día en nuestras vidas) no mueva las columnas precarias en que parece sostenerse el orden del mundo de modo que genere más incertidumbre al consumidor. En pos de acercarnos a una tranquilidad que nos permita cierto tipo de certezas resulta imperioso transformar esa angustia cultural. El incremento de la sensación de seguridad se consolidará a partir del redireccionamiento de la angustia hacia algo concreto. Para que disminuya la incertidumbre la angustia debe tomar cuerpo. Las amenazas que originan los miedos o los aumentan se corporizan, entonces, en instituciones o personas. Es necesario que asuman la carga de ser amenaza aquéllos que no tienen voz para dotar de significado a la realidad diaria. En esta batalla por decir la realidad, los responsables de los miedos y de la inseguridad siempre son “otros”. El “otro” ideal de hoy son los chicos y jóvenes que nacieron durante la década menemista, preadolescentes que al nacer, sus padres ya estaban desempleados, que no conocieron eso de “de la casa al trabajo y del trabajo a casa”, que no tuvieron oportunidades de elegir su destino, más que vivir perseguidos por la violencia social e institucional. Como la violencia que ha aplicado el Estado como política de seguridad contra esos “otros” no logra remover el miedo, es necesario que recrudezca la violencia estatal y al mismo tiempo buscar una salida por “nosotros”. Entre estas supuestas soluciones ya es frecuente el refugio en sociedades de castas (como sucede con la vivienda en los countries o barrios privados), la compra de armas para defenderse o el electrificar las rejas de nuestras casas. Estos aspectos son, si no incentivados, al menos, aprovechados por quienes proveen de bienes al mercado de la seguridad. Con una demanda inédita, el flujo de crecimiento del sector de la seguridad privada ha sido tan importante que, en muchas provincias, la cantidad de personas que lo conforman supera a las fuerzas de seguridad pública. Sin embargo, este enorme crecimiento no ha sido capitalizado por el Estado para la racionali16

Tal como señala Bourdieu (1995), la creencia en la legitimidad de las palabras y las personas que las pronuncian sólo opera en la medida en que quienes reciben el mensaje reconozcan a quienes ejercen el poder de constituir lo dado enunciándolo (poder simbólico).


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zación de los recursos públicos en materia de seguridad (por ejemplo, reorientando el grueso de los servicios de seguridad pública hacia los sectores de la población que no contratan a privados). Tampoco las agencias oficiales han implementado políticas adecuadas de control sobre el sector privado17, dejando librado el mercado de la seguridad privada a una lógica de competencia por la inseguridad en la que las empresas pueden usar tácticas de mercado que involucren el boicot a las otras para ser contratadas, lucrando así con la real seguridad de la población. El descontrol de la seguridad privada —que llega hasta el punto que muchas provincias aún no tienen ley que regule la actividad— permite la proliferación masiva de agencias clandestinas. La gravedad de la situación se multiplica si se tiene en cuenta que una gran parte de los miembros de estas agencias tiene armas de fuego. 3.d) Vigencia del paradigma del orden Como elemento estructural diferenciado del resto, en tanto se mantiene incólume desde siglos, es necesario considerar la vigencia del paradigma del orden en sociedades cada vez más conflictivas. En este sentido, si bien los conflictos son una característica inherente a la interacción social (de hecho se verifican ya en los procesos de socialización primaria), y que de hecho no sólo han estado presentes sino que prácticamente han configurado la historia de Occidente, la restauración del orden aparece como una necesidad casi desesperada ante las expresiones de conflictividad social. La vigencia del paradigma del orden implica una forma universalmente compartida de concebir la realidad, un modo de respuesta e interacción con esa realidad, pero también de un modelo ideal de funcionamiento de la realidad social al que es necesario ajustarse. Así, los conflictos son considerados como negativos para la sociedad, al igual que los agentes que los incentivan. Ante su surgimiento aparece como natural la respuesta de neutralizarlos y reprimirlos con el objetivo de restaurar el orden afectado por el conflicto. Detrás de este círculo está el factor cultural de reposición del orden como fin de las acciones del Estado. En esta visión el delincuente ocasiona disrupciones en el sistema social afectando el orden que debe ser restablecido. Así entendida, la seguridad es sinónimo de orden y las armas pueden afectarlo o servir para reestablecerlo. 17

Unicamente con el cumplimiento de los requisitos formales que las leyes que regulan el sector establecen, resulta suficiente para otorgar la autorización para ofertar servicios en la jurisdicción respectiva.


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Lo cierto es que la conflictividad fue, es y será permanente, pudiendo constituir su correcta canalización importantes oportunidades para cambios sociales. Su incremento, complejización y manifestación a través de expresiones cada vez más violentas responde a los factores reseñados en los puntos anteriores, y particularmente a la carencia histórica de políticas de gestión de la conflictividad social que conllevan a la naturalización de los abordajes violentos como única salida. “El aumento de la conflictividad o su resolución en términos de pura fuerza termine por destruir la propia interacción social, ya sea por el alejamiento de quienes no pueden tolerar o pierden por su debilidad en la resolución de esos conflictos, ya sea por el incremento del abuso de poder de los más fuertes, que genera mayor violencia. Si un Estado no atiende al desarrollo de la conflictividad puede ocurrir —y de hecho así ha ocurrido a lo largo de la historia, de un modo cíclico— que el nivel de conflictividad aumente. Por otra parte, si ante cada conflicto que se presente siempre tiene más posibilidades de imponer su interés el poderoso, el que tiene más fuerza, se impone el abuso de poder. La conjunción de estas dos realidades (el aumento de la conflictividad, por una parte, y el acrecentamiento del abuso de poder, por la otra) tensiona a todo el sistema político, que debe evitar tanto la sociedad violenta como la emigración interna o externa de sus ciudadanos hacia otras sociedades con menores niveles de conflictividad. Posiblemente, ningún sistema político logre cumplir estas finalidades completamente a lo largo de su desarrollo y existirán momentos de mayor tensión y otros más calmos. Pero siempre estará bajo la tensión de la emigración y la sociedad violenta” (Binder, 2004: 40). Si esto no es atendido, especialmente cuando los conflictos comienzan a comprometer derechos elementales como el acceso a recursos naturales, se va a seguir consolidando la violencia como método de gestión de conflictos, profundizando las consecuencias que ya hoy sufren los sectores más pobres. Esto no sólo anula oportunidades de desarrollo, sino que conduce inevitablemente a situaciones de crisis social que cada vez serán más difíciles de solucionar. Estos factores configuran un círculo vicioso que se compone de un problema relativamente reciente y complejo, instituciones policiales configuradas históricamente para enfrentar exclusivamente los desenlaces de esos problemas y con el uso de violencia, gobiernos con escasa experiencia en su abordaje, cuando no negligentes y cómplices de una industria que lucra con esta situación y la retroalimenta, fomentando el temor y el individualismo, debilitando el tejido social, y promoviendo una demanda de mayor violencia para que nada cambie.


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4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de seguridad pública La seguridad en un estado democrático de derecho es una situación social en la que todos los habitantes pueden ejercer sus derechos y libertades en un marco de conflictividad social tolerable18 y en la que, ante la emergencia de un conjunto de conflictos (concretos o previsibles) que lesionen el uso de aquellos derechos y libertades (superando ese umbral de tolerancia), se conforman y formulan mecanismos y acciones institucionales y sociales tendientes a controlar dichos conflictos mediante su prevención, conjuración o persecución penal. Esos mecanismos y acciones constituyen el sistema institucional de seguridad pública (ILSED-PNUD Surf 2006). La planificación e implementación de políticas con un abordaje preventivo de las manifestaciones más inmediatas de las causas estructurales de la violencia y el delito y la atención de aquellos factores que aceleran el tránsito hacia un resultado fatal de las expresiones de estos conflictos son una obligación del sistema de seguridad pública. Para ello es necesario contar con estrategias no represivas, en las que los protagonistas de las intervenciones sean los mismos involucrados en los conflictos. En esta concepción, la atención respecto de la proliferación de armas resulta un factor esencial para la situación de seguridad, excediendo ampliamente la relación instrumental de las armas con el delito. Sean las armas de fuerzas de seguridad, de personas que intenten delinquir, de quienes las usan como elemento intimidatorio, como herramienta en una disputa leve, para reafirmar la identidad o como ostentación, todas las armas de fuego presentes en situaciones conflictivas aceleran el tránsito hacia desenlaces fatales. Para una política de seguridad en democracia no existen armas “buenas” y “malas”. El uso de la violencia es un disvalor, y eventualmente un recurso a una salida no deseada como último mecanismo estatal para gestionar conflictos sociales. Así, una política de seguridad debe echar ojo a todas las armas que circulan en la sociedad, la razonabilidad de los motivos para permitirlo (analizar las necesidades y los arsenales de las fuerzas de seguridad y las Fuerzas Armadas, analizar la demanda de la población interna y externa) y al mismo tiempo desmotivar su tenencia y brindar oportunidades y alternativas al uso de armas de fuego teniendo en cuenta quién y por qué las usa 18

No puede hablarse de una situación libre absolutamente de riesgos y conflictos más que en términos ideales; es preciso debatir cuáles conflictos de derechos y en qué medida son tolerables.


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(tanto instrumentos eficientes para la gestión de conflictos, como oportunidades laborales, como una mejor seguridad pública). En este sentido, los ejes centrales de una acción estatal integrada en materia de armas de fuego debe prever el control estricto del circulante tradicionalmente llamado “legal”, evitar desvíos que engrosen la circulación “ilegal”, perseguir el circulante sobre el cual el Estado no tiene registro ni control, desmotivar el crecimiento de la demanda e impulsar la consolidación de valores que privilegien la cooperación y convivencia pacífica por sobre las actitudes individualistas y violentas.

El Estado puede ejercer algún control sobre cualquier arma desde el momento mismo de su fabricación. Muy pocas de las armas que se producen pueden hacerlo fuera de la órbita de control oficial. Su transferencia o uso podrá ser ilegal, sin embargo, el arma no pierde su poder letal por la impericia o la ineficiencia estatal en el control del mercado. Partiendo del presupuesto de que las armas son un vector de violencia y tanto su uso legal como ilegal son factores de riesgo, y teniendo en cuenta que casi todas las armas “nacen” legales, es necesario contar con un esquema de controles sobre toda la vida del arma, desde su fabricación hasta su adquisición, uso y destrucción. Además de las armas que ya circulan entre la población, las armas comienzan su “vida social” a través de la fabricación nacional o la importación, se almacenan hasta que se transfieren (en algunos de estos casos por breves períodos de tiempo retornando al tenedor original) en ocasión de compraventas en el país o con el exterior, préstamos, donaciones, reparacio-


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nes. Una vez transferidas existen distintos usos; matar y herir personas o animales (ya sea en la caza o en el uso en ocasión de conflictos), divertirse (tiro deportivo), y sentir placer (por ejemplo, quien las colecciona). Finalmente, unas pocas se destruyen, ya sea por ser incautadas y decomisadas en el marco de procedimientos judiciales o por constituir un excedente para las necesidades de las fuerzas armadas o de seguridad o de la población civil que se desapodera y las entrega a la autoridad de control. Es posible llevar a cabo cualquiera de estas acciones en forma legal o ilegal. Las autorizadas por el Estado deben ser controladas en la adecuación de su ejecución a la normativa vigente. Las no autorizadas deben ser prevenidas como objetivo prioritario y eventualmente perseguidas previa planificación coordinada en el marco de la política criminal. 4.a) El control y la persecución El flujo de ingreso de armas al mercado interno está desregulado. Si bien el Estado controla los procesos de producción, los controles no se adecuan a los criterios de prohibición y restrictividad. Para lograrlo, es necesario que el RENAR efectúe periódicamente un balance acerca de la producción de armas en el país y de la demanda interna y externa. Si se producen excedentes que, por no corresponder a la demanda, son susceptibles de desviarse, o que en lo general no corresponden a necesidades legítimas de seguridad, debe preverse para el RENAR la facultad de no extender autorizaciones de fabricación, así como la de imponer cuotas máximas de fabricación a las empresas que ya gozan de la autorización. Lo mismo sucede con las armas que ingresan a través de la importación. Aunque el sistema legal previsto para las importaciones es suficientemente estricto, considerando los estándares internacionales en esta materia, la Argentina debe ampliar los controles, imponiendo topes en caso de que las compras de armas al exterior no se ajusten a las necesidades del mercado interno conforme al balance anual de oferta y demanda nacional19. 19

En cuanto a las exportaciones, deben extremarse las medidas para que las armas y municiones que se fabrican en nuestro país no sean utilizadas en conflictos armados (como sucedió en los casos de Croacia y Ecuador) ni allí donde se violan los derechos humanos. En 2002, según un informe de Small Arms Survey que sistematiza las exportaciones a países en los que ocurren violaciones a los derechos humanos, se vendieron desde Argentina a Colombia 40.000 pistolas y revólveres. Es necesario que en la legislación se contemplen nuevos requisitos para las exportaciones, especialmente en lo relativo a causales de denegación para la realización de transferencias, tales como incumplimiento del Derecho Internacional Humanitario, comisión de crímenes de lesa humanidad o violación sistemática de derechos humanos, por parte del país de destino. (Kosovsky, 2006: 74)


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En lo que hace a la comercialización, además de sistematizar las inspecciones, se requiere concretar una cooperación activa entre las fuerzas policiales y el Ministerio Público Fiscal, identificando los nichos de distribución y venta clandestina a fin de lograr mayor eficiencia en su persecución. Es en este sentido que se ha creado la Unidad Fiscal especializada en delitos relacionados con la Ley Nacional de Armas y Explosivos, cuya tarea es crucial para atacar el circulante ilegal y destruir los puentes entre éste y el mercado legal. En materia de uso de armas de fuego, son imprescindibles los controles de aptitud de los miembros de la Fuerza y las agencias privadas, su formación para el cumplimiento de las reglas que hacen al uso de sus atribuciones, al igual que la previsión de esquemas para supervisar las conductas policiales y de rendición de cuentas por abuso de poder o mal uso del arma de fuego. En cuanto al uso civil, el principio en materia de armas debe ser la prohibición, al que únicamente se podrá hacer excepción con carácter restrictivo para casos particulares y con expresa autorización previa. La tenencia de armas de fuego debe ser concebida como un privilegio y no como un derecho20. Ello no está plasmado en el sistema vigente, que permite el otorgamiento de licencias para tener armas a quien lo desee (si cumple con los requisitos legales preestablecidos) independientemente de los motivos que lo lleven a solicitarla. La ausencia de criterios objetivos en la ley — tales como demostrar que se es practicante de tiro deportivo o de caza o que existe una amenaza cierta contra su persona— para el otorgamiento de

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El sistema colonial norteamericano y la creación de los Estados Unidos con la Constitución de 1787 desembocaron en un nuevo modelo con unos principios contrapuestos al modelo europeo. Se instaura un Estado basado en el derecho individual a llevar armas, en el autogobierno de la comunidad y en el rechazo inicial a una administración profesionalizada que pretendiera suplantar las tareas del ciudadano en las funciones públicas. Por tanto, ni policía pública ni ejército profesional federal ni jueces que decidan unilateralmente. Los ciudadanos organizaban su seguridad a través de una institución llamada «Posse Comitatus» que era una fuerza civil armada que estaba al servicio del «sheriff», con lo cual, en el momento en que sonaba la alarma todos los ciudadanos estaban bajo sus órdenes. También instrumentalizaron la Milicia Estatal, que era un cuerpo de voluntarios que hacían las funciones de ejército sin haberse creado uno propiamente dicho, e institucionalizaron la figura del jurado. Así pues, podemos ver que han existido dos modelos de Estado completamente contrapuestos en función de la distinta concepción que tuvieran sobre las armas. Un Estado al que denomino «administratocéntrico» o centralista, de gobierno por la administración, de influencia católica, y un Estado «individuocéntrico» y federal, de gobierno por los ciudadanos y por la comunidad, de clara influencia protestante. (Martínez Quirante, 2002)


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credenciales de legítimo usuario no refleja el carácter de privilegio que implica la autorización para la tenencia de armas de fuego. El flujo de reingreso de armas incautadas debe cortarse a través de una política de control de stocks, auditorías y destrucciones sistemáticas. De lo contrario, se corre el riesgo de favorecer el tránsito de un sinnúmero de armas a la ilegalidad, tanto por la posibilidad de robo de las mismas de los depósitos judiciales como por su utilización en procedimientos fraguados por la Policía. Para que estas acciones tengan posibilidades de éxito es imperioso reformular el sistema de financiamiento del RENAR. Un Estado que pretende disminuir el circulante de armas en la población no puede asociarse con los fabricantes y vendedores de armas para administrar al ente estatal de control del circulante. El RENAR debe contar con una partida propia asignada en el marco del Presupuesto Nacional y los ingresos recibidos por los trámites de registración y contralor deben ser utilizados para financiar campañas de desarme. 4.b) La reducción del circulante El estricto control de las bocas de inyección de armas y municiones al mercado debe ser complementado con políticas tendientes a desestimular la demanda y acciones que colaboren a erradicar las armas en manos de la población civil que no tiene motivos legítimos para conservarlas. Necesariamente la meta de reducir el circulante de armas de fuego debe ser sólo una parte de una política integral de prevención social de la violencia y el delito21 que atienda a las causas que inducen a su comisión y reproducción. Si no se planifican, en el marco de una estrategia global, acciones tendientes a atacar fenómenos que operan en cada contexto social particular como motivadores de la violencia y de algunas modalidades delictivas (desempleo, la desigualdad económica en un territorio determinado, la desestructuración familiar, la falta de acceso a servicios y necesidades básicas, la segregación socioespacial de sectores determinados, etc.), cualquier intento estatal que apunte a desmotivar la demanda de armas de fuego por la población, está destinada al fracaso.

21

La política de prevención debe ser el eje estructurante de las políticas de seguridad. Esto importa que el sistema de seguridad deberá priorizar el abordaje de las causas de la violencia y el delito antes que la represión de los delitos, por ende que el uso de la fuerza sea la última ratio, y consecuentemente que no sea factible reprimir a quienes son sujetos de las acciones de prevención.


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Desde esta óptica de prevención, la aproximación a las armas de fuego tiene un doble objetivo: de reducción de daño y de promoción de cambios culturales. Como se señaló, las armas de fuego no son una causa de la violencia, pero sí son potenciadoras de la violencia en los conflictos en que intervienen y su acceso masivo dificulta el diálogo, motiva la retracción y desconfianza, provocan daños irreparables cuando son utilizadas. En esta idea es que sacar armas de circulación reduce enormemente los potenciales daños en zonas altamente conflictivas. Casi podría decirse que para trabajar sobre los aspectos que generan la violencia es una premisa “sacar las armas de arriba de la mesa”. Sin esa apuesta a la confianza en el otro es impensado lograr restaurar vínculos, confianza y mucho menos el diálogo como mecanismo de interacción ante los problemas. A partir de este objetivo de reducción de daños se pretende evitar muertes y generar condiciones para cambios más estructurales. En esta línea se inscriben las campañas de entrega voluntaria de armas, comúnmente llamadas planes de desarme (o canjes de armas). Estas campañas consisten en la invitación a la población a que lleve sus armas a puntos de entrega dispuestos por el Estado en todo el país. La entrega es voluntaria y anónima; no se efectúan preguntas de ningún tipo sobre el origen de las armas, ni tampoco provocan consecuencias legales en contra de quien la entrega. A fin de lograr una acogida significativa a los canjes se otorgan incentivos para quienes entreguen sus armas (que varían según el plan, pudiendo ser por ejemplo dinero, bonos de compra, materiales para la construcción, ventajas impositivas, alimentos, o todas las opciones en una misma campaña). Las armas y municiones recolectadas deben ser inutilizadas frente a quien las entrega y sistemáticamente destruidas en actos públicos. Estas acciones de contenido eminentemente simbólico transmiten a la ciudadanía un mensaje directo desmotivador del uso de armas de fuego, al tiempo que refuerzan y dotan de transparencia al accionar oficial. No debe confundirse estas acciones de prevención con la política criminal del Estado. A través de estos planes no se pretende reducir los índices delictivos. Sacar las armas a quienes las utilizan para cometer delitos es una tarea de las agencias policiales y de persecución penal. Lo que se busca con estas acciones es sacar armas de circulación bajo la consigna de que un arma menos es potencialmente una muerte menos en la sociedad. El segundo objetivo, con una perspectiva de consecución de largo plazo, es la promoción del paradigma de la gestión de la conflictividad por sobre el paradigma del orden. A través de acciones que desestimulen el uso de la violencia en la vida diaria es posible realizar un aporte para coadyuvar a la instalación de la conflicto como inherente a las relaciones sociales y a la posibilidad de canalizarlos en forma positiva a través del diálogo.


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El camino hacia este objetivo requiere de intervenciones tempranas, en los procesos de socialización primaria y secundaria en los que se van incorporando los modos de relacionarse, reconocen al otro, y van internalizando los modelos culturales de la sociedad y los convierten en reglas propias de vida. Para ello son útiles las acciones que apuntan a la promoción de una cultura de paz; los canjes de juguetes bélicos por otros juguetes pretenden sensibilizar a los chichos sobre el uso de la violencia en la resolución de conflictos y de las armas en particular. Desde lo simbólico se persigue la apertura del debate en escuelas y la generación de espacios de contención para jóvenes y chicos en sectores de alta vulnerabilidad. Es importante dirigirse a los chicos a través de campañas de desarme infantil que enfrenten el paradigma de “héroe” armado, violento y destructor, y lo sustituyan por el héroe que desarma, dialoga y es solidario. Los juguetes bélicos les enseñan que el uso de la violencia es un camino válido y efectivo para resolver un conflicto. Las armas de juguete crean en la mayoría de los chicos una sensación de poder, asociada con la ilusión de que matar es fácil y no duele. El lenguaje de los videojuegos, que hace posible que una persona muera siete veces, confirma esta sensación. Complementando las acciones destinadas a los niños y jóvenes se requiere implementar medidas para avanzar sobre el vínculo de las armas con el machismo y la imposición del hombre sobre la mujer a través del uso de la fuerza. Para ello pueden ser útiles las campañas tendientes a “desmasculinizar” las armas. En cuanto a las acciones más directas, es urgente adoptar normas que prohíban el acceso a armas de fuego no sólo ante la existencia de una condena sino también ante la radicación de denuncias por violencia aunque éstas estén en trámite. Actualmente, en la Argentina se solicita certificado de antecedentes penales y la gran mayoría de casos de violencia contra la mujer no recibe una condena penal, por lo cual los hombres con antecedentes de ejercer violencia familiar no son abarcados por las restricciones de la Ley. Así como su influjo es determinante para el impulso de la industria del miedo y la gestación de ciudadanos y armas buenas y malas, los medios de comunicación deben ser la caja de resonancia para impulsar nuevas pautas universales de socialización. Para ello, es imprescindible informar los hechos que suceden en la dimensión que realmente tienen, contextuados en un proceso histórico-social, de manera que la seguridad/inseguridad no sea una esfera de la realidad aislada de los elementos que la gestaron ni de los que se mantienen, al tiempo que se comunique cuál es la política oficial y cómo se instrumenta en la práctica para enfrentar el problema en toda su dimensión. Para lograrlo, sin dudas se requiere, desde las áreas de planificación de la seguridad pública, una estrategia oficial de comunicación.


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En lo que hace a las armas de fuego es necesario instalar el tema en la agenda pública desde una perspectiva desmitificadora. El Estado debe utilizar los datos de que dispone para terminar con la divisoria social de aguas entre ciudadanos y armas “buenas” y “malas”, debe demostrar que todas las armas matan y que las que lo hacen desde la ilegalidad alguna vez fueron legales. También debe publicitarse que el uso de las armas para la defensa personal provoca más trastornos que utilidades, al igual que cuando se utiliza en ocasión de conflictos interpersonales y cuando está cerca de chicos en los hogares. La salida del punto de equilibrio negativo requiere utilizar todas las herramientas disponibles y los medios de comunicación lo son (así como son útiles para el estancamiento pueden serlo para salir de él) en la lucha por la resignificación de la realidad, que sólo será posible en la medida en que estas estrategias discursivas estén acompañadas con medidas y acciones concretas22. En el impulso de políticas de reducción del circulante el sector de la salud pública puede realizar aportes fundamentales que un plan de prevención de la violencia no debe desestimar. El sector salud no tiende a trabajar sobre los problemas con un enfoque represivo, desde su perspectiva, la construcción en torno al “crimen” no es especialmente significativa ni útil en los casos de violencia con armas; el foco es la protección de la vida humana en el contexto de los derechos humanos. La atención permanente a heridos por el uso de armas de fuego debe ser aprovechada en la detección de grupos de riesgo, es decir, qué población es la más afectada, sobre los que deberán focalizarse las acciones de prevención a implementar. Para ello es necesario mejorar los sistemas de registro de salud y unificarlos a nivel nacional de modo que puedan realizarse estudios abarcativos de todo el país que permitan tener un mapa completo del problema de las armas de fuego y de la 22

Durante el gobierno de Kirchner ha habido una clara estrategia de lucha por resignificar la realidad en cuanto al terrorismo de Estado que ha tenido un éxito rotundo. Así se logró instalar el tema en la agenda pública de forma tal que se enfrentó a la “teoría de los dos demonios” logrando, con el impulso de las organizaciones de DDHH que venían peleando sin tregua, una masiva condena social y pública a la dictadura militar y desencadenando otra tantas consecuencias como la reactivación de juicios trabados por años, la nulidad de las leyes de punto final y de obediencia de vida, la conversión de la ESMA en el Museo de la Memoria, entre otras. Sin embargo, esta estrategia no se ha replicado en lo que hace a seguridad pública, discurso en el que se mantiene una cautela que se manifiesta en un discurso ambivalente; si bien se ha impulsado un discurso opositor a la “mano dura”, en lo sustancial de los discursos los perseguidos siguen siendo los mismos de siempre (a modo de ejemplo, recientemente el Presidente criticó indirectamente los principios resocializadores del sistema penintenciario al criticar los regímenes de salidas transitorias y libertad condicional, exigiendo “que los delincuentes cumplan con sus penas”; del mismo modo lo había hecho con las excarcelaciones y el principio de inocencia en el caso “Chabán”).


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violencia armada a través del cruce de datos con los sistemas de información de política criminal, de la Justicia, de la Policía y del RENAR.

5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen Como consecuencia de la presión de la sociedad civil, en una coyuntura de sucesos con armas de fuego de gran repercusión mediática, el Gobierno ha introducido algunos cambios que, si bien son muy incipientes para evaluar, están orientados hacia el inicio de un proceso que se inscribe en las pautas de lo reseñado. En primer término, se ha traspasado el Registro Nacional de Armas desde el Ministerio de Defensa a la órbita del Ministerio del Interior. Esta mudanza de esfera institucional, aunque pareciera formal, implica un gran avance en tanto la dependencia anterior se inscribía en la concepción de la seguridad nacional. No sólo doctrinalmente quedaba desubicado en el área de Defensa un organismo que coadyuva al control de las armas de fuego en tanto problema para la seguridad interior, sino que implicaba un obstáculo en lo operativo. El traspaso es funcional, en la práctica, a una mejor coordinación táctico-operacional del RENAR con las fuerzas de seguridad federales. Esto facilita la prevención del tráfico de armas, la producción de inteligencia criminal en la materia, la realización de operativos puntuales y el diseño e implementación de una política de reducción del circulante. Debe recalcarse también el mejoramiento del sistema de inspecciones a entidades autorizadas por la Ley para realizar actividades con armas de fuego. En un período breve se multiplicó la cantidad de inspectores (que sumaban seis para todo el país) a través de una convocatoria pública y un proceso de reclutamiento y capacitación. A partir de esta medida, se incrementaron las inspecciones clausurando en un plazo muy breve entidades que no observaban los requisitos mínimos para la realización de actividades con armas (se clausuró el Club de Tiro de Santa Catalina, de Corrientes, donde durante una práctica de tiro de baleó a una mujer que estaba colgando la ropa en las adyacencias y se inhabilitó preventivamente el Tiro Federal de Mendoza). Se han introducido, además, nuevos requisitos para otorgar los permisos a los tenedores de armas. Si bien ya era necesario acreditar un medio de vida lícito, actualmente no se permite la presentación de testigos que lo certifiquen, como sí se lo hacía con antelación. A partir de los cambios debe informarse, también, el lugar de guarda de las armas, y se desdobló el viejo certificado psicofísico en un examen físico y otro psicológico por profesionales médicos de la especialidad correspondiente. Por otra parte, se ha


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modificado el requisito de no poseer antecedentes penales “desfavorables” (que eran evaluados por una comisión dentro del RENAR) por el la exigencia actual de no poseer ningún tipo de antecedentes penales. También se ha activado la firma de convenios con los gobiernos provinciales para mejorar la coordinación nacional del sistema de control, en tanto que se ha comenzado a promover la adhesión de las Legislaturas provinciales a la Ley que creó el Registro Nacional de Armas Incautadas y Decomisadas que apunta al registro y posterior destrucción de todas las armas incautadas durante procedimientos judiciales. Asimismo, ha comenzado, en 2007, la implementación del Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas, con 14.000 armas y 80.000 municiones canjeadas en sólo 18 días hábiles en espacios dispuestos por el RENAR en todo el país. Entre las acciones planificadas para ejecutar en el corto y mediano plazo se encuentran la implementación de un inventario general de las armas en poder de las Policías y las Fuerzas Armadas en todo el país, la adopción de un sistema informático de seguimiento en tiempo real de las operaciones de compraventa de armas y munición, la reforma del acceso a tenencias y portaciones de armas por personal exonerado de las fuerzas armadas y de seguridad, la creación de un mecanismo de coordinación nacional y una instancia institucionalizada de participación de la sociedad civil en las políticas de control de armas. Si bien queda mucho camino por recorrer para salir del punto de equilibrio negativo, en pocos meses se han implementado medidas que han estado históricamente fuera de la agenda pública y que marcan un cambio de rumbo en las políticas de estado en materia de armas de fuego y su vínculo con la seguridad. Para iniciar el tránsito hacia la reversión del paradigma del orden en general, y para la consolidación de un política de seguridad democrática en particular, es necesario que estos cambios se sostengan en el tiempo con independencia de quién gobierne y sean complementados por un fortalecimiento de la conducción civil sobre los sistemas de seguridad, la modernización de las policías, la adopción de políticas de prevención social de la violencia y del delito como eje del sistema, el control de la seguridad privada y la reforma de la Justicia Penal.


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Referencias bibliográficas Binder, Alberto (2004). “Introducción al Derecho Penal”, Buenos Aires, AD-HOC. Bourdieu, Pierre; Wacquant, Löic (1995). “Respuestas. Por una antropología reflexiva”, México D.F., Grijalbo. Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación (2006) (2006). “Sistema de Alerta Temprana”. Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación (2006). “Encuesta Nacional de Victimización 2005”. Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación (2004). “Informe Preliminar Sobre Armas de Fuego”. Disponible en www.polcrim.jus.gov.ar. Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación (2002). “Informe Homicidios dolosos en la ciudad de Buenos Aires Año 2002. Una investigación sobre expedientes judiciales”. Disponible en www.polcrim.jus.gov.ar Instituto Latinoamericano de Segurdad y Democracia (Ilsed); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD SURF) (2006). Kellerman, Arthur (1998). “Injuries and Deaths Due to Firearms in the Home”; Journal of Trauma, Injury, Infection and Critical Care, número 45, Texas. Kosovsky, Darío (2006). “El Ciudadano Sheriff. Armas y violencia en la Argentina”, Buenos Aires, Capital Intelectual. Martínez Quirante, Roser (2002). “Armas: ¿libertad americana o prevención europea?”, Barcelona, Ariel. Organización Mundial de la Salud (2001). “Small Arms and Global Health, WHO Contribution to the UN Conference on Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons”, disponible en www.who.int/entity/violence_injury_prevention/ publications/violence/small_arms/en/index.html Rotker, Susana Comp. (2000). “Ciudadanías del miedo”, Caracas, Nueva Sociedad. Saín, Marcelo (2006). “Gobierno y Policía, una relación intrincada”, en Garré,Nilda y Alvarez, Chacho, (Coords.), “Políticas de Seguridad y Justicia Penal en Argentina”, CEPES y Fundación Ebert. Spinelli, Hugo y otros (2005). “Muertes Violentas en la Ciudad de Buenos Aires. Una mirada desde el sector salud”, Buenos Aires, Organización Panamericana de la Salud, Representación Argentina.


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ACERCA DE LOS AUTORES

ALEJANDRO ÁLVAREZ. Asesor en temas de justicia y seguridad para la Oficina de Prevención de Crisis del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con sede en Ginebra. Ha sido asesor para América Latina del PNUD y trabajado con varios gobiernos de la región para mejorar la respuesta institucional a la violencia y el delito. Es argentino, abogado graduado en la Universidad de Buenos Aires y master de la Universidad de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Ha publicado extensamente sobre temas de reforma de la justicia y la seguridad en América Latina. JULIÁN BERTRANOU. Licenciado en Administración Pública y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Cuyo y Maestro en Ciencias Sociales de FLACSO México. Profesor regular de la Universidad Nacional de San Martín, también es docente de las Universidades Nacionales de Cuyo, Quilmes y Buenos Aires, de la Universidad Católica de Córdoba. Doctorando en Ciencias Sociales de la UBA. Ha sido funcionario en temas de política social en la Provincia de Mendoza y actualmente es Coordinador del Área de Gobernabilidad Democrática del PNUD en Argentina. FERNANDO CALDERÓN. Dr. en Sociología. Ha sido Profesor de la Universitat Oberta de Catalunya y profesor en las universidades de California, Austin, Chicago, Chile y de la Universidad Mayor de San Andrés, en La Paz, Bolivia. Se desempeñó como secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y como asesor de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Ha publicado más de veinte libros, entre los que se destacan: Esa esquiva modernidad (con Ernesto Ottone y Martín Hopenhayn); Sociedades sin atajos. Cultura política y reestructuración en América Latina (con Mario dos Santos); La política en las calles (con Alicia Szmukler) y La reforma de la política. Deliberación y desarrollo. Actualmente es Asesor Especial Regional en Gobernabilidad y Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Coordinador del Proyecto Regional “Análisis político y escenarios de corto y mediano plazo para fortalecer la gobernabilidad democrática en América Latina”.


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DAMIÁN FERNÁNDEZ PEDEMONTE es Doctor en Letras por la Universidad Nacional de La Plata. Fue “Fellow” de The Freedom Forum en la Universidad de Ohio (Estados Unidos) e Investigador visitante en la Universidad de Navarra (España) y Católica de Milán (Italia). Actualmente es Decano y Profesor Titular de Análisis del Discurso en la Facultad de Comunicación de la Universidad Austral. Investigador del CONICET. Sus últimos libros: La construcción del consenso. Gestión de la comunicación gubernamental (en colaboración) y Medios de comunicación y protesta social en la crisis Argentina (en colaboración). SABINA FREDERIC es Doctora en Antropología Social, Universidad de Utrecht, Holanda y Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Docente de grado de la Universidad Nacional de Quilmes y de Postgrado de la misma Universidad, así como de la Universidad Nacional General San Martín. Es Investigadora del CONICET. Actualmente se desempeña como Directora del Departamento de Ciencias Sociales de la UNQ. DIEGO GALEANO es Licenciado en Sociología, Universidad Nacional de La Plata, y Maestrando en Investigación Histórica, Universidad de San Andrés. Docente de grado en las universidades nacionales de La Plata y Lanús. Actualmente se desempeña como becario de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires. EMILIO ARTURO GARCÍA MÉNDEZ. PhD en Derecho, Universidad de Saarland, Alemania (1983). Desde 2000 es profesor regular titular de la cátedra de Criminología de la Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y desde 2004 Presidente de la Fundación Sur Argentina, fundación para los derechos de la infancia. Autor de diversos artículos y publicaciones referidos a los derechos de la infancia y la adolescencia, es Consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, Costa Rica; Consultor de Unicef de las Oficinas de Chile, México, Cuba, Uruguay, India y Angola, entre otros. Actualmente es Diputado Nacional por la Ciudad de Buenos Aires (mandato 2005-2009). ALEJANDRO ISLA es Doctor en Antropología Universidad de Buenos Aires. Investigador del CONICET. Director del Programa de Antropología Social y Política de FLACSO Argentina, así como de la Maestría en Antropología Social de la misma institución. Director del Proyecto “Violencia, delito, Cultura Política, Sociabilidad y Seguridad Pública en Conglomerados Urbanos” de la Secretaría de Ciencia y Técnica de Nación. Su último libro-


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sobre el tema: En los Márgenes de la Ley. Inseguridad y Violencia en el Cono Sur, Paidós 2007. GREGORIO KAMINSKY es Dr. en Filosofía, Universidad de Buenos Aires. Profesor titular regular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Director de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana de la Universidad Nacional de Lanús. Ha publicado diversos libros de filosofía y ciencias sociales. Publicó recientemente la compilación: Tiempos Inclementes: culturas policiales y seguridad ciudadana. GABRIEL KESSLER. Doctor en Sociología por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS) de París. Es investigador del CONICET, profesor de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del Doctorado IDES-UNGS. Cátedra Simón Bolivar 2003 de la Universidad de Paris VISorbona y fue elegido profesor adjunto en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales de París. Entre sus libros se encuentran La nueva pobreza en la Argentina (con A. Minujin 1996); La experiencia escolar fragmentada (2002); Sociología del delito amateur (2004); Neoliberalism and National Imagination (con A. Grimson 2005), y ha co-editado Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002) y Políticas Sociales y Acción Local (2006). DARÍO KOSOVSKY es abogado especializado en derecho penal de la Universidad de Buenos Aires. Docente en cursos de capacitación de la Policía Buenos Aires 2, Policía de Seguridad Aeroportuaria y Fuerzas Armadas. Se desempeña como Director del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED); es miembro fundador de la Red Argentina para el Desarme y Fellow de Ashoka Emprendedores Sociales desde 2007. INÉS MANCINI es Licenciada en Sociología, Universidad de Buenos Aires. Becaria doctoral CONICET – FLACSO e investigadora del Proyecto PAV O65 del FONCYT. Docente de grado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. GLORIA MANZOTTI está a cargo del Area de justicia y seguridad para América Latina y el Caribe del Centro Regional de Conocimiento del PNUD, con sede en Panamá. Ha sido asesora parlamentaria en la Cámara de Senadores de la Argentina, se ha desempeñado como Jefa de Gabinete de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y ha trabajado con varios gobiernos de la región para mejorar la respuesta institucional a la violencia y el delito. Gloria Manzotti es argentina, licenciada en Comunicación Social graduada


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en la Universidad Nacional de Quilmes. Ha publicado diversos artículos sobre temas de defensa nacional y seguridad pública en América Latina. GUSTAVO FEDERICO PALMIERI. Abogado de la Universidad de Buenos Aires. Desde 1999 es director del Programa de Violencia Institucional y Seguridad Ciudadana del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y, desde 2006, es profesor del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Lanús. Es autor de artículos referidos a las problemáticas de derechos humanos, seguridad, justicia y control de las instituciones públicas. Anteriormente ha trabajado como asesor en distintos organismos gubernamentales en las áreas de seguridad y justicia. MARCELA PERELMAN. Licenciada en Ciencia Política, egresada de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente cursa el doctorado en Ciencias Sociales de la UBA y cuenta con una beca del Conicet para desarrollar su investigación sobre el desplazamiento de los umbrales de violencia, radicada en el Instituto de Investigación Gino Germani. Desde 2002 es docente de la cátedra de Sociología Urbana de la carrera de Sociología de la UBA y desde ese mismo año realiza actividades con el Programa Violencia Institucional y Seguridad Ciudadana, del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Ha presentado ponencias y publicado diversos trabajos sobre sus temas de estudio. MARCELO SAÍN. Licenciado en Ciencia Política, Universidad del Salvador (Buenos Aires, Argentina, 1987); Maestro en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Programa Argentina, (Buenos Aires, Argentina, 1993); y Doctor en Ciencias Sociales, Instituto de Filosofía e Ciências Humanas de la Universidade Estadual de Campinas (Campinas, São Paulo, Brasil, 1999). Es docente e investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina. Experto Asociado en Seguridad del Latin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LACSURF/PNUD), Actualmente es Interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.

9 789872 232887

Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate

ISBN 978-987-22328-8-7



Estado, democracia y seguridad ciudadana Aportes para el debate

Alejandro Álvarez Julián Bertranou Fernando Calderón Damián Fernández Pedemonte Sabina Frederic Diego Galeano Emilio García Méndez Alejandro Isla Gregorio Kaminsky Gabriel Kessler Darío Kosovsky Inés Mancini Gloria Manzotti Gustavo Palmieri Marcela Perelman Marcelo Saín

Estado, democracia y seguridad ciudadana

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