Gobierno Municipal y Seguridad Ciudadana

363.3 G575g

Goiero muicipal y seguridad ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa: reexiones y propuestas para la acción/Rodolfo Calderó Umaña, comp. – 1ª. ed. – Sa José, C.R.: FLACSO, 2010. 207 p.; 21 x 16 cm. ISBN 978-9977-68-210-5

1. Seguridad ciudadaa – América Cetral. 2. Seguridad ciudadaa – Repúlica Domiicaa. 3. Admiistració muicipal. I. Calderó Umaña, Rodolfo, comp. II. Título.

Compilador:

Rodolfo Calderó Umaña

Uidad ejecutora: Asesoría técica: Apoyo nanciero:

FLACSO-CR Fudació DEMUCA Agencia Española de Cooperación Iteracioal para el Desarrollo Jorge Chávezcruz

Ivestigador,, FLACSO-CR Ivestigador

Diseño portada:

Las opiioes expresadas e este documeto o ha sido sometidas a revisió editorial y so de etera resposailidad de los autores, por lo que puede o coicidir co las de la orgaizació. Prohiida la reproducció total o parcial si autorizació. Todos los derechos reservados.

Gobierno municipal y seguridad ciudadana en Centroamérica y República Dominicana: reexioness y propuestas para la acción. reexione

TAbLA DE COnTEnIDO Presetació ................................. ..................................................................... ...................................................................... .................................. 1 Itroducció ................................. ..................................................................... ...................................................................... .................................. 3 Primera parte: estudios de caso ................................. .................................................................... ....................................... .... 15 El rol del muicipio e la geeració de políticas de covivecia pacíca: principales retos y fortalezas. El caso de El salvador. Por Luisa Arévalo Herr Herrera era ...................................................................17 Muicipio y seguridad ciudadaa e Guatemala. Por Álvaro Adolfo Velásquez .................................................................29 Goiero muicipal y seguridad ciudadaa e Repúlica Domiicaa. Por Guillermo Cifuentes Carmona .......................................................43 Politizació de las fuerzas armadas, militarizació de la policía e idefesió ciudadaa e Hoduras. Por Leticia Salomón Álvar Álvarez ez .................................................................51 Gestió muicipal e materia de seguridad ciudadaa: el caso de Costa Rica. Por Armando Campos Santelices ..........................................................71 Gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Paamá. Por José Clemente Lasso Núñez ...........................................................89 La gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e nicaragua. Por Braulio Espinoza Mondragón y Andrés Herrera Rodríguez .........103

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Segunda parte: reexiones a partir de los estudios de caso ............................. 121

Goiero muicipal y seguridad ciudadaa e Cetroamérica y República Dominicana: cuatro temas para la reexión Por Juany Guzmán León ......................................................................123 Reexiones sobre un proceso regional Por Daniel Matul Romer Romeroo ......................................................................131

Seguridad ciudadaa y goerailidad democrática muicipal: cometarios a partir de los estudios de Guatemala, El Salvador, Repúlica Domiicaa y Hoduras Por Álvaro Cálix Rodríguez .................................................................147 Política púlica de seguridad ciudadaa e el ámito local: los estudios de caso de Costa Rica, Paamá y nicaragua Por Jorge Mora Alfaro .........................................................................167 Reexiones sobre policía y seguridad ciudadana Por Francisco Díaz Madriz ................................................................. 179

Aordajes muicipales de la seguridad ciudadaa e nicaragua, Costa Rica y Paamá Por Ricardo Córdova Macías .............................................................. 187 biliografía ................................. ..................................................................... ......................................................... ..................... 197 Siglas y acróimos .................................... ........................................................................ ........................................... ....... 206 iv


ÍnDICE DE CUADROS Y TAbLAS Cuadro 1. Opcioes de descetralizació para el tema de seguridad e el muicipio guatemalteco ..................................38 Cuadro 2. Seguridad Ciudadaa. Esquema de Cojuto ...............................75 Cuadro 3. Comisió Catoal de Seguridad. Muicipalidad de Osa .............83 Cuadro 4. Programa de Capacitació vecial. Miisterio de Seguridad Púlica. ..................................................84 Cuadro 5. Cetroamérica y Paamá: Categorías de países segú tipo de respuesta, tipo de operador e idicadores de delicuecia. ...........................135 Cuadro 6. Cetroamérica y Paamá: Caracterícticas Istitucioales de la Seguridad Púlica año 2006. ..................................................... .....................................................137 Cuadro 7. Iiciativas e materia de seguridad ciudadaa ..............................139 Tala 1.

Países y muicipios icluidos e el proyecto sore gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa. ..................................... 6

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PRESEnTACIÓn El aálisis sore el tema de la seguridad ciudadaa adquiere mucha relevacia e el cotexto del desarrollo de las acioes cetroamericaas y carieñas. La costate preocupació por garatizar el pleo desevolvimieto de los seres humaos, coloca el tema del icremeto de la iseguridad e ua destacada posició e la ageda política de estos países. Existe ua estrecha relació etre la superació de la iseguridad ciudadaa y las posiilidades de promover el desarrollo humao y el disfrute de los derechos humaos, etre los haitates de estas sociedades. So, asimismo, las situacioes de exclusió social y las limitacioes a la ciudadaía itegral vividas por estos, elemetos decisivos e el icremeto de la crimialidad y las ameazas a la seguridad efretada por la polació. Estas viculacioes exige de u esfuerzo aalítico y de ua práctica orietada a superar las visioes y las accioes más restrigidas, por lo geeral cetradas e los elemetos represivos y e las coductas delictivas idividuales, dejado de lado los codicioates estructurales y las accioes prevetivas, ieludiles para restituir el clima de seguridad que demada la ciudadaía. E los procesos de úsqueda del desarrollo humao y de creació de codicioes de seguridad ciudadaa, e correspodecia co ua vida protegida de la violecia y de u etoro de ieestar y cohesió social, los goieros locales costituye u actor prepoderate. Su itegració e la comuidad y su cercaía co la ciudadaía y sus demadas y aspiracioes, así como su cotiua viculació a las diferetes diámicas del desarrollo local, coloca al goiero muicipal e ua posició privilegiada para articular actores sociales e istitucioales e sus territorios e impulsar accioes orietadas a promover el ieestar e sus muicipios, a preveir el icremeto de la iseguridad ciudadaa ciudadaa y a ateuar los codicioates del crecimieto de la violecia y la crimialidad e sus muicipios. 1


E esta pulicació se recoge los pricipales resultados oteidos co la ejecució de u proyecto de ivestigació, a cargo de la Facultad Latioamericaa de Ciecias Sociales, Sede Académica de Costa Rica. Este estudio permite ideticar, mediante el estudio particular de las acciones llevadas a cabo por diver sos goieros locales de Cetroamérica y Repúlica Domiicaa, las iiciativas desplegadas por estos goieros muicipales y valorar su potecial de icidecia e el desarrollo de la seguridad ciudadaa, desde ua perspectiva itegral, e la Regió. Las diversas iiciativas promovidas por las muicipalidades e los países incluidos en la investigación, muestran con claridad los signicativos esfuerzos desarrollados por icidir e la reducció del delito y por ateuar la violecia e sus muicipios de perteecia. Es de esperar que la presetació de estos casos y la elaoració de u cojuto de lieamietos ásicos para la formulació de ua política púlica muicipal, orietada a geerar ieestar social y ua cultura de covivecia democrática, e la cual prevalezca el disfrute de los derechos humaos y la superació permaete de las situacioes de violecia que hoy aqueja a diversas comuidades e la regió, ride ua cotriució a los itetos por aalizar el tema de la seguridad ciudadaa desde ua perspectiva amplia e itegral; así como aportar a las preocupacioes mostradas por diversos goieros muicipales, e el setido de denir políticas, diseñar estrategias e impulsar acciones que les permitan icidir, de maera efectiva, e la dismiució del delito y la violecia e sus comuidades.

Jorge Mora Alfaro Director FLACSO-Costa Rica

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InTRODUCCIÓn Más allá de las inconsistencias exhibidas por las estadísticas ociales en América Latia, estas registra u claro patró e el aumeto de alguos delitos violetos: homicidios dolosos, lesioes, agresioes, roos y asaltos. Si emargo y, y, a pesar de la complejidad que suyace a esta situació, varios elemetos se ha cojugado para dar paso a u discurso y uas prácticas que acetúa como úica medida posile y deseale frete al prolema, la represió de quiees trasgrede la orma peal.

La limitació de estas respuestas que deposita sus esperazas de cotrolar y dismiuir el delito úica y exclusivamete a través del sistema de justicia peal es que, ua y otra vez, ha evideciado o solo los riesgos y cosecuecias que etraña para el ejercicio de las liertades y garatías idividuales, sio tamié, y sore todo, su imposiilidad para darle ua respuesta efectiva al prolema. Esto se dee a que el delito, cotrario a lo estalecido por la ivestigació cientíca, es visto como un fenómeno individual, desconectado de la estructura socioecoómica de la cual emerge. Por ello, al igorar las diámicas estructurales que le suyace, o puede más que atacar la maifestació del prolema y por tato, ofrecer respuestas codeadas al fracaso (Calderó, 2008). Por fortua, y como cotraputo de lo idicado, e los últimos años se registra dos hechos importates: Primero, el surgimieto de u efoque para el diseño de políticas púlicas que, a diferecia del discurso y las prácticas hegemóicas, ve e el delito (como e otras formas de violecia social), u prolema relacioado co el desarrollo y los derechos humaos. De ahí que sostega que para aordar efectiva y democráticamete el tema, se requiere diseñar y ejecutar políticas púlicas que, si aadoar lo represivo, acetúe lo prevetivo, al tiempo que estimule la participació ciudadaa. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las nacioes Uidas ajo su esquema de seguridad ciudadana (PnUD, 2005a). 3


Segudo, la emergecia de uevos actores e el tratamieto del prolema; especícamente de aquellos cuyo campo de acción se ubica, por excelencia, en el ámito prevetivo, o solo del delito sio tamié de otras formas de violecia social.1 E este setido, adquiere particular relevacia los goieros muicipales, ya que e ejercicio de sus fucioes y competecias, alguos de ellos ell os ha comezado a geerar iiciativas e este campo, las cuales podría cotriuir de forma decidida e la reducció del prolema, si se estimula y orieta adecuadamete. A la luz de lo descrito e párrafos ateriores, FLACSO-Costa Rica, co el apoyo de la Agecia Española de Cooperació Iteracioal para el Desarrollo y co la asesoría técica de la Fudació para el Desarrollo Local y el Fortalecimieto Muicipal e Istitucioal de Cetroamérica y el Carie (FUnDEMUCA), diseñó el proyecto Gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa. El ojetivo: estudiar las iiciativas que actualmete está ejecutado los goieros muicipales de la regió para reducir el delito y la violencia, esto con el n de identicar lineamientos básicos para formular un esquema de políticas públicas orientado a promover la convivencia pacíca des de el goiero muicipal, pues se cosidera que este etraña u gra potecial e esta líea, por las siguietes razoes: Primero, porque e el campo de la preveció del delito y la violecia es el llamado a covertirse e el eje articulador de las demadas ciudadaas y la oferta istitucioal. Segudo, porque lo aterior llevaría a icetivar la participació comuitaria e u modelo que promueva, ya o solo la colaoració co los cuerpos policiales (líeas de deucia, comités arriales de vigilacias, etc.), sio tamié y, sore todo, la iclusió política, lo que fortalece los mecaismos de trasparecia y redició de cuetas. 2 Y tercero, porque al realizar estas acciones de forma planicada y sistemática se crean las condiciones necesa 1. no hay que olvidar, e este setido, que tamié surge otros actores como las empresas privadas de seguridad, que actúa e sitoía co las visioes puitivas que actualmete domia el tratamieto del tema y que por ede, o cotriuye a reducir el prolema sio que lo agrava. 2. Es claro que al realizar estas fucioes, el muicipio promueve el ejercicio de la ciudadaía al tiempo que mejora su crediilidad (legitimidad) frete a los haitates.

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rias para su itegració co políticas de mediao y largo alieto; especialmete aquellas orietadas al desarrollo social que los goieros locales está e capacidad de estimular estimular.. El proyecto de ivestigació tomó como marco de referecia, el esquema aalítico sore seguridad ciudadaa elaorado por el PnUD (2005a), ya que, a pesar de sus limitacioes, el mismo costituye ua valiosa herramieta para el diseño de políticas púlicas, por varias razoes. Primero, porque delimita co claridad su ojeto de estudio: las vulerailidades que ateta cotra u úcleo esecial de derechos fudametales (la vida, la itegridad -física, emocioal y sexual- y otros propios del fuero persoal, como la iviolailidad del domicilio, la liertad de movimieto y el disfrute del patrimoio); esto, lleva a priorizar accioes y focalizar recursos. Segudo, porque al coceir la seguridad ciudadaa como u compoete de la seguridad humaa -aquel que atiede las formas de vulerailidad causadas por el despojo y la violecia- la liga, ievitalemete, al desarrollo social y a los derechos humaos.3 Esto, permite sacarla del ámito autoritario y represivo e el que la uica los discursos domiates (políticas de ley y orde) y are el espacio para la iterveció de uevos actores desde la preveció y la participació. Por otra parte y, dado que era materialmete imposile aalizar todas las experiecias que sore el particular existe, lo que se hizo fue seleccioar dos casos por país. La escogecia se realizó co ase e criterios de expertos; se ivolucraro a los ivestigadores del proyecto, especialistas de la academia y el sector púlico, así como autoridades muicipales, sore todo e el ámito de las federacioes y asociacioes de muicipios que se lograro cosultar.

3. Se entiende por violencia, el uso o amenaza de uso de la fuerza física o sicológica con el n de causar daño o doblegar la voluntad; el despojo, por su parte, se reere al acto de privar ilegítimamente de su patrimonio a una persona física o jurídica. (PNUD, 2005a, p. 35).

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El grado de estructuració de las iiciativas o fue u criterio para su selecció, pues deido a lo ovedoso del feómeo y a la deilidad istitucioal de los muicipios e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa, era fácilmete predecile que lo característico sería la poca sistematicidad de las experiecias e térmios de diseño, ejecució y evaluació. Igualmete, el que la acció escogida se clasicara en el ámbito de la seguridad ciudadana, dependió, en esencia, del marco coceptual adoptado, pero tamié se tomó e cosideració para alguos casos como el de Sa Jua Sacatepequéz e Guatemala y Villa bisoó e Repúlica Dominicana, el hecho de que la iniciativa hubiera sido formulada y clasicada por las autoridades muicipales como ua acció tediete a reducir el delito y la violecia. Tala 1. Países y muicipios icluidos e el proyecto sore gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa. Juio de 2009.* País

Muicipio

Costa Rica Garaito nicaragua Leó Guatemala Sata Cataria Piula El Salvador Atiguo Cuscatlá Paamá Sa Miguelito Repúlica Domiicaa Distrito nacioal

Cartago Cetro Jiotepe Sa Jua Sacatepéquez Sata Tecla** Coló Villa bisoó

*Hoduras formó parte del estudio; si emargo, o se pudo evaluar igua experiecia cocreta deido a los acontecimientos del 28 de junio de 2009, por lo que se aprovechó la ocasión para reexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de seguridad acioal e la regió. **Se aalizó u tercer caso: Ahuachapá. Ahuachapá.

Luego de aalizar y comparar los estudios acioales que diero forma al proyecto regioal, se puede cocluir lo siguiete: Primero, los goieros locales estudiados, efectivamete desarrolla accioes co el propósito explícito de me jorar la seguridad ciudadaa e el muicipio, pero tamié, y e el ejercicio de sus fucioes ordiarias, lleva a cao otras iiciativas que si estar orietadas 6


o concebidas para tal n, podrían contribuir de manera directa o indirecta al mis mo, siempre y cuado se articule ajo u efoque itegrador. E este setido, vale destacar dos aspectos importates. Uo, la evidecia empírica muestra que el tema de las competecias o parece ser u ostáculo, para que las muicipalidades icursioe de maera efectiva e el campo de la seguridad ciudadaa. Dos, la ausecia de u efoque itegrador de las iiciativas del muicipio lleva a la dispersió y por ede, al deilitamieto de las mismas, reduciedo así el efecto que podría teer el goiero local e el mejoramieto de la seguridad ciudadaa.

Segudo, e la mayoría de los goieros locales aalizados domia ua visió restrigida del rol muicipal e temas de seguridad ciudadaa. El éfasis -lo que no signica que no hayan otras iniciativas- está puesto en la prevención situacioal de ciertos delitos. Y esto es justamete lo que explica el iterés geeralizado por crear o fortalecer policías muicipales; de hecho, e casi todos los muicipios ajo estudio se registra la presecia de cuerpos de esta ídole; ello co el agravate de que e alguos casos se les asiga fucioes represivas (participar e arrestos) más que prevetivas. Esta situació es sumamete prolemática, ya que se le deposita a dichos cuerpos ua fució y ua expectativa que o puede cumplir: resolver por sí mismos el tema de la iseguridad ciudadaa, lo que lleva a situacioes ta serias como el hecho de otorgarles tareas que no les corresponden o bien, armar que

estas puede llegar a sustituir a la policía acioal. Además, etraña el riesgo de emporecer las fucioes que puede realizar el muicipio e la preveció del delito y otras formas de violecia, pues limita la participació ciudadaa, ya que geera temor etre los haitates de quedar reducidos, ajo este esquema, a iformates de la policía, lo cual es efasto e el cotexto político e histórico de las sociedades cetroamericaas. Asimismo, cotriuye a esachar la recha e la prestació del ie púlico llamado seguridad, pues se trata de u servicio sumamete oeroso que solo podría costear los muicipios de mayores igresos.

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Tercero, el orige de las iiciativas es variado: accioes estatales como el Programa de Seguridad Itegral (PROSI) e Paamá o barrio Seguro e Repúlica Domiicaa; accioes del goiero local como las policías muicipales e Costa Rica o el Pla estratégico para la goerailidad y el desarrollo e Sa Jua Sacatepéquez (Guatemala) o ie; orgaismos o guerametales como el Oservatorio Ciudadao e el Distrito nacioal de la Repúlica Domiicaa, impulsado por el PnUD, así como la formulació de la Política Muicipal de Covivecia y Seguridad Ciudadaa e Sata Tecla (El Salvador), apoyada por la Fudació Friedrich Eert. Esto advierte de la importacia del muicipio como articulador de esfuerzos e iiciativas; si emargo, ello o dee oscurecer su papel de geerador de accioes e este campo. De hecho, es el pricipal resposale e el diseño y ejecució de políticas para la preveció del delito y la violecia e el espacio local. Otros aspectos relevates so los siguietes: • El liderazgo y la voluntad voluntad política son elementos decisivos decisivos para introducir el tema de la seguridad ciudadaa e el ámito muicipal, pero eso no es suciente para institucionalizarlo. • Los casos de San Juan Sacatepéquez Sacatepéquez en Guatemala y Villa Bisoó e Repúlica Domiicaa, so muy ueos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para identicar y abordar problemas de conictividad social y prevenir la violencia social, más que el delito propiamete dicho. • Prácticamente, en ninguna de las experiencias analizadas, analizadas, la comu comunidad reporta una participación sustantiva, bien sea en identicar la prolemática, cotriuir a su solució o, demadar medidas efectivas por parte del goiero local; esto, a pesar de que existe mecaismos e istacias para tal efecto. Por ejemplo, los comités, las comisioes y los cocejos muicipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y nicaragua). 8


El estudio de las experiecias cocretas reforzó la ecesidad de costruir u efoque propiamete “local”, para el diseño de políticas púlicas orietadas a preveir ciertas formas de violecia y delito, al tiempo que promover ua covivencia pacíca; semejante tarea desborda las posibilidades de este trabajo. Sin emargo, se cosidera oportuo destacar, a la luz de la iformació recaada, alguos aspectos ásicos que dee cosiderarse e el diseño de este esquema. Competencias y funciones: La participació del goiero local e el campo de la seguridad ciudadana no signica darle nuevas funciones, sino robustecer sus áreas de traajo y competecia existetes. no se s e trata de que el muicipio realice el traajo que le correspode a otras istitucioes istit ucioes de corte local o ie acioal, como la policía, por ejemplo. La pretesió es que, e el ejercicio de sus fucioes, la muicipalidad articule demadas e iiciativas, pero sore todo, que geere políticas púlicas efectivas y democráticas para preveir ciertas formas de delito y violecia social.

E este setido, u efoque como el que se usca, o puede reducir la participació de las y los ciudadaos a colaorar co la policía, sio que dee estar orientado a estimularla activamente en la identicación y resolución de los pro lemas de covivecia que les afecta e su día a día; esto, favorece su iclusió e la esfera política y vigoriza la democracia al promover el ejercicio activo de la ciudadaía. E cuato a sus fucioes, estas parece estar orietadas a recuperar, ampliar, mateer y aimar socioculturalmete el espacio púlico; fortalecer la idetidad y la solidaridad cívico-comuitaria co ase e la promoció vivecial del pluralismo, compromiso, creatividad, respeto y solidaridad; regular y cotrolar los elemetos que propicia el surgimieto de alguas coductas violetas (expedio de alcohol, armas y drogas, por ejemplo); icidir ate el goiero cetral para que las etidades competetes, e tareas de seguridad (reactiva y prevetiva), actúe de maera coordiada, expedita y resposale e el territorio muicipal. Igualmete, crear estructuras e istrumetos para la detecció tempraa de ciertas fuentes de conicto y violencia, así como para su abordaje. 9


Sore este último puto, vale destacar que los oservatorios de la violecia cora, e este marco, gra importacia, ya o como reservorios de datos –la mayoría de las veces desactualizados y poco conables- sino como instancias de moitoreo de riesgos que vulera a determiadas polacioes y las uica e una posible situación conictiva o violenta en el hogar, los centros educativos, laorales y espacios púlicos. Tamié, Tamié, es importate e este es te setido, la promoción de estrategias no judiciales para resolver conictos: mediación, concilia ció y aritraje, por ejemplo. Delimitación conceptual: Es ecesario aalizar los putos de ecuetro y desecuetro de tres feómeos estrechamete relacioados pero distitos, los cuales dan contenido al problema de la inseguridad ciudadana; esto es: conicto, violecia y delito. Lo aterior, o respode a u prurito academicista, sio a demadas prácticas impostergales, pues las accioes que se tome, requiere identicar la especicidad de cada uno de ellos, así como lo que poseen en común, para establecer abordajes diferenciados que permitan jar prioridades, estalecer metas cocretas y escoger los recursos más adecuados.

E este setido, el efoque dee trasceder las visioes estrechas y simplistas que iguala seguridad ciudadaa co represió de ciertos delitos, pues eso coduce a los recetarios de mao dura y súper mao dura, ta ie coocidos e la regió por su rotudo fracaso e el cotrol del delito, pero tamié por sus cosecuecias egativas para el ejercicio de las liertades y garatías idividuales. Además y, debido a la poca conanza conanza de la ciudadanía en las “fuerzas del del orde” –otrora ecargadas de su represió y extermiio- y a la iclusió de la conictividad social en el enfoque, quizás sea más adecuado hablar de políti cas municipales de convivencia pacíca, porque se trata de promover valores y prácticas de solidaridad y conanza, no de sospecha y vigilancia, en un contexto social que estimule el desarrollo de las persoas.

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Este enfoque, asimismo, debe ser lo sucientemente acotado como para no di luir las políticas de preveció social del delito y la violecia e las políticas sociales, pues esto colleva otro riego: “securitizar” el desarrollo; es decir, dejar de concebir a las personas como nes en sí mismas, cuyas potencialidades de e garatizarse a través de la acció del estado (política social), y empezar a coceirlas como delicuetes e potecia. Desde este puto de vista, vist a, la política de ieestar ya o uscaría ampliar las oportuidades de las persoas para su desarrollo itegral, sio evitar que cometa delitos.

E último térmio, o se trata de u recetario co medidas estádar para toda ocasió, sio de ua herramieta rigurosa y sistemática, pero sesile al cotexto y las circustacias de cada muicipio; dee ser capaz de asir el prolema e toda su complejidad y, por tato, aordarlo diferecialmete desde ua perspectiva democrática. Esto implica superar la dispersió de iiciativas y trasceder las experiecias piloto, para costruir u efoque compartido, comú, pero o uiversal. Lo aterior, revela la ecesidad de traajar e los espacios macomuados: federacioes y asociacioes de muicipios, pero o solo e el plao acioal sio tamié regioal, pues si ie se trata de u feómeo territorialmete uicado e lo local, e térmios sociales y políticos es u prolema acioal y regioal; de ahí la importacia de crear redes iteracioales. Un enfoque como el que se busca, enfrenta al menos tres dicultades:

Primero: fortalecer el municipio en un sistema político centralista, débil y poco democrático. Más allá del deate sore cetralizació-descetralizació, uo de los desafíos más importates para estimular y desarrollar ua política púlica sobre convivencia pacíca desde los gobiernos locales, descansa en fortalecer las estructuras muicipalidades, o solo e térmios de recursos, si tamié y sobre todo, en lo que a capacidades se reere. Sin embargo, esto resulta suma mete difícil e sistemas políticos como los de la regió, dode aú prevalece el cetralismo, pero sore todo, ua déil istitucioalidad e lo local y lo acioal. La tarea resulta aú más compleja si se toma e cueta la ecesidad de estimular las istacias de participació ahí dode la cultura democrática es ta 11


déil e iestale como la istitucioalidad que la soporta, tal y como quedó e evidecia el 28 de juio del 2009, co el golpe de Estado de Hoduras. Segudo: institucionalizar las acciones . El puto aterior resulta determiate si se toma e cueta que la cotiuidad de las accioes que se desarrolle e este campo depede, e gra medida, de la posiilidad de istitucioalizarlas. Ello colleva, etre otras cosas: la creació, e los goieros locales, de ua uidad o secció permaete para garatizar la iserció de la política y sus programas detro del orgaigrama muicipal, co idepedecia de los camios de autoridades locales o de goiero acioal; la previsió presupuestaria para cumplir co los ojetivos y metas de la política, además de la coformació de equipos iterdiscipliarios para diseñar, ejecutar y moitorear la política púlica; todo esto, si desmedro de la volutad y liderazgo político. Tercero: acentua acentuarr la prevención frente a la represión represión .4 E el cotexto actual, los discursos y las prácticas domiates alrededor del tema de seguridad ciudadaa, son marcadamente estrechas, autoritarias e inecaces: se homologa seguridad ciudadana con la represión de delitos especícos. Desde esta perspectiva, los go ieros muicipales o escapa a esta tedecia y, si ie, e el plao discursivo hay u recoocimieto de que se está ate u prolema social complejo, e la práctica, las accioes realizadas, cuado las hay, da cueta de ua perspectiva reduccioista e itolerate. Los elemetos euciados llama la ateció sore la ecesidad de sesiilizar al actor muicipal para que tome cociecia de la magitud del prolema, pero tamié de la resposailidad que tiee e la úsqueda de solucioes efectivas y respetuosas de los derechos humaos y la istitucioalidad democrática. Esto advierte de lo iadecuado de apostar, casi de forma exclusiva, por la creació de policías muicipales (que además de ser u recurso muy costoso es poco el impacto que puede teer e el fortalecimieto de la seguridad ciudadaa), pero 4. Esto o implica opoer preveció a represió, pues amos so compoetes ecesarios de ua política itegral. Lo que se ecesita es denir el papel de cada uno en la solución del problema.

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tamié de la ecesidad de capitalizar el potecial que tiee los goieros locales para promover, o tato ua política de seguridad, sio de covivecia pacíca. Por último, vale destacar que el documeto está orgaizado e dos partes: La primera cotiee la sítesis de las ivestigacioes realizadas e cada país, icluido el caso hondureño, mientras que la segunda presenta una serie de reexiones que se originaron a partir de los estudios nacionales; estas reexiones se formularon e el marco del taller que tuvo lugar los días 25 y 26 de marzo del 2010, e Sa José de Costa Rica y cuyo propósito descasó e reuir ua pluralidad de actores viculados co el tema, para discutir y aalizar los resultados del proyecto. De hecho, el argumeto formulado e las págias ateriores se ha visto alimetado por el traajo realizado e dicha actividad. Se espera que esta ivestigació cotriuya al etedimieto del prolema, pero sore todo a su aordaje.

Dr. Rodolfo Calderó Umaña, Coordiador regioal del proyecto. FLACSO-Costa Rica.

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PRIMERA PARTE: ESTUDIOS DE CASO

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El rol del municipio en la generación de políticas de convivencia pacíca: pricipales retos y fortalezas. El caso de El Salvador.

Por Luisa Arévalo Herrer Herreraa 5

5. Ivestigadora resposale del capítulo para El Salvador.

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Introducción

Lo ovedoso sore el papel de los goieros muicipales e la gestió de la seguridad ciudadaa ha sido foco de cotroversias púlicas. Para alguos sectores de opiió, la seguridad ciudadaa se limita a las accioes de la policía y el ejuiciamieto de los delicuetes y, e el otro extremo se ecuetra otra visió que cosidera que los goieros locales cueta co importates facultades para contribuir de manera signicativa en la mejora de la seguridad ciudadana, con vivecia y calidad de vida de los haitates, a través de u amplio catálogo de alterativas de iterveció alejadas de la policía y el sistema de justicia peal. En este aspecto, el estudio efectuado nos conrma que los gobiernos locales tie e eormes facultades para producir seguridad ciudadaa, como ya se ha veido discutiedo iteracioalmete desde 1987. 6 E primer lugar, porque so los primeros represetates de la ciudadaía e u territorio y luego, porque tiee ijerecia directa e el ordeamieto territorial territorial y co el uso del espacio púlico; cotrola el expedio de eidas alcohólicas, la portació de armas de fuego, la istalació de juegos de azar y, además puede realizar accioes dirigidas a la promoció del deporte, la cultura y la orgaizació y creació de estructuras de participació ciudadaa e los asutos púlicos.

Las experiecias cocretas de dos goieros locales que ha desarrollado accioes sistemáticas viculadas a la seguridad ciudadaa e El Salvador, e los últimos años (Atiguo Cuscatlá y Sata Tecla) os ridó la posiilidad de extraer alguas leccioes para el diseño, formulació y ejecució de ua política púlica de seguridad ciudadaa e el ámito muicipal. Los criterios para la selecció de estos muicipios fuero los siguietes: a) el tiempo de haer itroducido el tema de la seguridad ciudadaa e su ageda de traajo; ) que fuese muicipios socioecoómicamete comparales, su ídice 6. E la Coferecia de barceloa de 1987, se recooció el papel y la capacidad de los goieros locales para impulsar itervecioes exitosas que puedan prevenir y disminuir la violencia mejorando así la seguridad ciudadana, al armar que “…las autoridades locales son las más capaces de coducir u efoque itegral que aorde las medidas alterativas a la prisió, ua política comuitaria, la promoció de la educación cívica y la investigación y la política de difusión…” (Borja, 1987).

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de desarrollo humao es semejate y c) e los últimos madatos ha estado es tado ajo el cotrol de visioes ideológicas distitas; esto, los vuelve académicamete iteresates para determiar si la posició ideológica icide, o o, e la forma de gestioar la seguridad ciudadaa desde lo local. Para eriquecer el estudio se optó por recopilar iformació sore u tercer muicipio, Ahuachapá, que permitió u mayor aálisis de los retos que se efreta para istituir el tema de la seguridad ciudadaa como ua de sus áreas de traajo permaete y, y, por lo mismo, permite extraer leccioes e este es te campo. 1.

Los casos de estudio

1.1.

Antiguo Cuscatlán

Desde el año 2003 hasta la fecha, la Alcaldía Muicipal de Atiguo Cuscatlá ha traajado e el tema de seguridad ciudadaa, plateamieto que surgió desde ua perspectiva de desarrollo ecoómico, al vicular la seguridad muicipal co éste. De esta maera el goiero local cosideró que u traajo que permitiera coservar la traquilidad ciudadaa atraería iversioes para mejoras sociales y ecoómicas del muicipio. E Atiguo Cuscatlá, el pla de seguridad ciudadaa origial estaa circuscrito a la preveció situacioal del delito, al promover ua mayor presecia policial mediate los patrullajes cojutos etre el Cuerpo de Agetes Muicipales y la Policía nacioal Civil. Las áreas de traajo del pla de seguridad se resume e las siguietes: a) ampliació de fucioes del Cuerpo de Agetes Muicipales (CAM),7 que, además de proteger el patrimoio muicipal, se le adjudicó la tarea de protección a las personas, al intervenir en delitos agrantes y en control vehicular, mejoras físicas a las istalacioes del CAM, ) mayor presecia de los agentes del CAM durante las 24 horas del día mediante la ampliación de la ota vehicular, dotació de icicletas para el patrullaje y costrucció costrucció de casetas de de 7. Ua especie de policía muicipal.

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vigilacia e parques y jardies y c) ateció oportua a las deucias o llamal lamadas de auxilio ate cualquier situació “sospechosa” o de peligro a través de la divulgació de u úmero telefóico de emergecias. Si estar coceidas e u pla de seguridad ciudadaa, otras accioes empredidas fuero: • Las orientadas a reducir la accidentalidad vial mediante la construcció de pasarelas peatoales e las zoas de mayor riesgo por el tráco vehicular y la auencia ciudadana. • Las actividades y proyectos orientados a mejorar la dimensión física o espacial del muicipio. • Las medidas para impactar en los procesos sociales y culturales.

Las dos primeras, surge de u mapeo de los sitios delicueciales, efectuado por el CAM y la Policía nacioal Civil, que aportó iformació de los sitios dode pudiera haer delicuecia y se uscó la maera de cotrarrestarla y preveirla, co la colocació de lumiarias, la poda de ároles y la limpieza de alguos predios aldíos. Etre las itervecioes orietadas a impactar sore sore los procesos sociales y culturales, destaca los proyectos para la istalació de servicios ásicos e comuidades margiales: mauteció de servicios médicos permaetes (servicio de clíica muicipal y cosultas y campañas médicas e comuidades), creació de olsa de empleos e coveio co el Miisterio de Traajo, programas programas y proyectos de ateció a la iñez y otras más. E el área de ateció a la iñez se tiee diversas actividades recreativas y deportivas a través de las escuelas deportivas, tales como: la de fútol, teis, karate y cursos lires de atació; estos últimos e periodos de vacació escolar. El muicipio tiee ua ada de paz, coformada por jóvees y iños del muicipio. E la ilioteca muicipal se les rida apoyo a los estudiates y a iños e cuestioes académicas y culturales. Además, hay ua guardería que está e el mercadito de Merliot, para ateder los iños de las locatarias. 20


Existe u programa de ecas educativas para iños y adolescetes. Otra maera de favorecer la educació es mediate el pago a maestros. La escuela “Los Magones” es un proyecto completamente nanciado por la alcaldía y en la escuela “Carretera a Huizucar”, la alcaldía ha asumido el pago de salarios de alguos de los docetes de este cetro de eseñaza. Hay otro programa de ateció para la tercera edad e u u complejo deportivo e dode las persoas aila, ada y efectúa otro tipo de actividades de covivecia. La casa de la cultura desarrolla actividades para capacitar persoas de diferetes edades en diversos ocios. Generalmente a las usuarias -amas de casa y gente adulta- se les eseña ua serie de maualidades, tamié hay para iños. 1.2.

Santa Tecla

Sata Tecla, Tecla, iició su icursió e el campo de la seguridad ciudadaa, al partir de la preocupació de su Edil por garatizar a los haitates de su muicipio el derecho a la seguridad. 8 De ua forma explícita, Sata Tecla iició su proceso, asesorada metodológica y políticamete por la Fudació Eert. La estrategia fue deomiada, desde sus iicios, como Covivecia y seguridad ciudadaa, como codicioes para mejorar la calidad de vida e el muicipio; se sitúa a la persoa e el cetro de su accioar accioar.. Uo de los logros logros más importates fue la istitucioalizació de la estrategia, al someterla a la aproació del Cocejo Muicipal; crear la Uidad Técica y el Equipo de preveció (coordiació itra istitucioal, coordiado por el Director de los agetes muicipales) y e el ivel político, crear la Cosejería de seguridad ciudadaa. 9

8. Caría aclarar que u elemeto o presetado e el estudio y que puede teer viculació co la orietació hacia las persoas del Alcalde de Sata Tecla podría ser el duro impacto que causó la pérdida de vidas humaas e la coloia Las Colias, ua uraizació autorizada por el Goiero Cetral e áreas restrigidas de la Cordillera del bálsamo, durate los terremotos de eero y ferero de 2001, que marcó la necesidad de planicar de mejor manera y contando con la participación de sus habitantes. 9. Es importate señalar que la creació de la uidad técica tamié icorporó la capacitació costate y de alta calidad por parte del persoal técico de traajo, la cual icluía el coocimieto de experiecias exitosas e la gestió de la seguridad ciudadaa desarrolladas e otras ciudades de los países de América Latia. Tamié Tamié se reciió capacitació técica sore la implemetació y fucioamieto de u oservatorio del delito por parte de la Uiversidad del Valle Valle de Colomia y otras istitucioes iteracioales.

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Este programa de preveció se elaoró luego de realizar u diagóstico, al contar con la participación ciudadana para identicar, priorizar y proponer so lució a los prolemas de violecia y delicuecia e el muicipio. Este pla general de convivencia y seguridad ciudadana tenía cinco objetivos especícos orietados a fometar la participació ciudadaa: la coordinación etre el Goiero Muicipal y las istitucioes acioales y regioales, fortalecer las atribuciones jurídicas municipales e materia de covivecia ciudadaa, mejorar la ifraestructura del muicipio para elevar la calidad de vida y sesiilizar a la ciudadaía co éfasis e el respeto, la toleracia y la solidaridad. Entre las acciones desarrolladas destacan el establecimiento de alianzas y alia ció co diferetes istacias acioales e iteracioales y la suscripció de coveios co la empresa privada; esto, ha facilitado el traajo e el campo de la seguridad ciudadaa.

La estructura istitucioal para la gestió del tema de covivecia y seguridad ciudadaa depede directamete del Alcalde, quie se asesora del Cosejo Iteristitucioal para la Preveció de la Violecia,10 coformado por 12 istitucioes guerametales y otras de la sociedad civil orgaizada. bajo el mado del Alcalde se ecuetra la Gerecia de Participació Ciudadaa, quie a su vez cueta co la Uidad especializada de covivecia y seguridad ciudadaa que coduce el Oservatorio Muicipal de la Violecia. El desarrollo de más istrumetos ormativos que hace alusió al tema de la covivecia y seguridad ciudadaa, destaca etre ellos: la Política Muicipal de Covivecia y Seguridad Ciudadaa y el cojuto de ordeazas que orma la participació ciudadaa, sacioa las faltas o la portació de armas 10. Decreto Municipal N°3, del 09 de junio de 2008, publicado en el Diario Ocial N° 120, Tomo Tomo 379 de fecha 27 de Junio de 2008. El Cosejo está coformado por al meos diez miemros de las siguietes istitucioes: Alcaldía Muicipal, Cosejo Ciudadao para el Desarrollo Local, Fiscalía Geeral de la Repúlica, Procuraduría Geeral de la Repúlica, Medicia Legal, Procuraduría para la Defesa de los Derechos Humaos, Policía nacioal Civil, Cetro Judicial, Cuerpo de Agetes Muicipales, Miisterio de Salud Púlica y Asistecia Social, Miisterio de Educació, Istituto Salvadoreño del Seguro Social, Vicemiisterio Vicemiisterio de trasporte e istitucioes humaitarias presetes e el muicipio. Etre sus fucioes destaca a) Recomedar al goiero local e la implemetació de políticas púlicas de seguridad y covivecia ciudadaa, e particular, las que tiee que ver co la preveció de la violecia, y ) gestioar mecaismos de cooperació iteristitucioal, tato a ivel acioal como iteracioal, que coadyuve al cumplimieto de sus atriucioes.

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e los espacios púlicos, regula la veta de de alcoholes y otras actividades actividades que pueden volverse contrarias a la convivencia pacíca. También se encuentra la iterveció e la mejora del espacio físico, como istalació de lumiarias y la costrucció de oras de recuperació de zoas verdes- Pequeñas Oras de Gra Impacto (POGI,s). Etre las accioes orietadas a impactar los procesos sociales y culturales e el muicipio, destaca: • Campañas de valores “Unida Santa Santa Tecla Tecla avanza segura” en el 2006. E el marco de esta campaña se desarrolló ua marcha laca cotra la violecia, ecaezada por el Alcalde y Cocejo Muicipal; La Campaña del bue Vecio Vecio y buea Vecia Vecia e el 2006 y la última Campaña de Preveció del Cosumo de Drogas co Jóvees, e los Cetros Escolares e el año 2009. • Los programa de de becas escolares; promoción promoción y activación de clues deportivos; programa de educació y difusió de las ordeazas muicipales y u programa de cuidado ifatil y refuerzo escolar para hijos de las locatarias de los mercados muicipales.

Asimismo, la Alcaldía de Sata Tecla ha efectuado actividades tedietes a evaluar la estrategia e seguridad ciudadaa y a sodear la percepció de iseguridad en el municipio. De manera tal que en el 2008, la Alcaldía identicó la ecesidad de re-formular la política muicipal y su pla de acció e virtud de diagósticos y evaluacioes efectuadas. 2.

Desafíos

Uo de los retos que efreta los muicipios e la gestió de ua política púlica de seguridad ciudadaa –esto segú los casos estudiados- cosiste e lograr la apropiació de los empleados muicipales del tema de la seguridad ciudadaa, pues ésta se asocia úicamete a ua mayor presecia policial y a la represió del delito; difícilmete, la seguridad ciudadaa se vicula co accioes dirigidas a la preveció de la violecia. 23


Partiedo de que el cocepto de violecia o es geérico y además impacta diversas áreas de la vida humaa, es ovio que halar de proyectos de seguridad ciudadaa que prevega la violecia y la delicuecia, si ua sesiilizació y capacitació previa e el tema, es sumamete difícil. Dee existir, como requisito sie qua o, u equipo o persoa co los coocimietos técicos y metodológicos ásicos para impulsar ua estrategia de seguridad ciudadaa y que pueda progresivamete desecadear u proceso de apropiació de la misma, mis ma, etre los agetes muicipales y etre los haitates del muicipio. Cae señalar, que e este setido el tercer muicipio aalizado, Ahuachapá, e muy corto tiempo ha desarrollado ua estrategia de preveció astate exitosa partiedo de este pricipio. Ahuachapá le ha apostado a la cotratació de especialistas y técicos e las diferetes esferas de iterveció que ha impulsado, tales como el Cetro mixto de Mediació, el Cetro Muicipal de Preveció Social de la Violecia y la Delicuecia, el Oservatorio Muicipal de la Violecia y la Delicuecia, el Cetro de Formació y Desarrollo de la Mujer y la Secretaría Muicipal de la Juvetud, etre otros. Otro reto es que la estrategia de seguridad ciudadaa articule diferetes itervecioes de preveció e los tamié diferetes ámitos de la vida humaa; es decir, lograr la adopció de u efoque itegral. Deja etrever estos modelos aalizados, la ecesaria articulació y coordiació e el muicipio, detro de sí y hacia fuera. El papel del goiero local radica e covertirse e la etidad que orieta accioes, que reúe las siergias, que estalece espacios para el diálogo y cocertació de esfuerzos e materia de seguridad ciudadaa e el muicipio, si asumir las fucioes del sistema de justicia peal. U tercer reto, es la elaoració de ua estrategia itegral de comuicació que acompañe a la estrategia de seguridad ciudadaa para que, tato la polació como los empleados muicipales, o cofuda la seguridad ciudadaa co el comate de la delicuecia. Esta estrategia de comuicació dee difudir las áreas de traajo de la Alcaldía y facilitar la apropiació por parte de los diversos sectores, etre ellos, los jóvees. Es decir, la ausecia de ua “pr “proyección oyección inte inte-24


gral hacia la ciudadanía de manera legible y audible, donde la gente pueda identicar y ver lo que se está haciendo…” 11 diculta la apropiación de la es trategia.

Hacia fuera de la Alcaldía, un reto identicado es lograr la participación ciudadaa e el tema de la seguridad. Es vital, icorporar a la ciudadaía a través de proyectos y formas de capacitació para revertir la visió egativa de los ciudadaos e la costrucció de la seguridad ciudadaa. La participació ciudadaa tiene como punto de partida generar conanza y establecer pactos y compro misos. La sociedad civil es denitivamente la que aporta a la construcción del Estado democrático de derecho.

Segú los iformes de la Uidad de Covivecia y Seguridad Ciudadaa de la Alcaldía de Sata Tecla, Tecla, las persoas haitates del muicipio o teía iterés e el tema, alguos aducía temor a represalia de los delicuetes, pues viculaa el tema de la seguridad co desempeñar u papel de “colaoradores” o “iformates” de la policía. De allí que se camiara de estrategia uscado itroducir el tema de la seguridad detro de las actividades del Comité Ciudadao de Desarrollo Local, ajo el omre de pla de covivecia comuitaria. Otra de las fallas es la ausecia de capacidad y coocimieto de los empleados de la comua, para estimular la participació ciudadaa, porque además del temor que ello les geera, o siempre comulga co los pricipios democráticos que la ispira.12 Fialmete, ua iterveció muicipal e el campo de la seguridad ciudadaa dee icluir u mecaismo de evaluació y de redició de cuetas para recoducir las accioes y reaccioes ate situacioes particulares. La evaluació signica recoger y analizar sistemáticamente la información, que permita determiar el mérito de lo que se hace. La evaluació del impacto de los proyectos deerá ser la medida que determie la cotiuidad de los mismos. 11. Etrevista co u miemro del comité ciudadao de desarrollo local del muicipio de Sata Tecla. 12. Etrevista co u miemro de la Mesa de la Cultura del Muicipio de Sata Tecla.

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3.

Fortalezas

Ua de las fortalezas oservadas e los muicipios estudiados ha sido el liderazgo de las jefaturas edilicias que les ha permitido mateer el tema de la seguridad ciudadaa co el deveir de los años. La permaecia del proyecto y la volutad política, parece ser u requisito importate para el logro de la seguridad ciudadaa. Otra fortaleza detectada es la existecia de u pla, idepedietemete del grado de desarrollo del mismo. E Atiguo Cuscatlá oservamos que el pla se cocretó iicialmete e proveer ua mayor presecia policial, pero -como es relatado por los mismos actores- al implemetarlo se ha ido viculado co otras áreas de traajo del goiero local, que so vitales para que fucioe el pla de seguridad. Sata Tecla Tecla desde sus iicios se plateó iterveir e diferetes procesos y ha logrado icorporar el tema como u u eje de traajo de toda la gestió muicipal; esto, permite asegurar la cotiuidad de la estrategia. Podría aveturarse a señalar que auque se camie de Alcalde, la estrategia cotiuará, auque proalemete co éfasis diferetes. Otra codició, que parece ser importate para el éxito de ua estrategia de seguridad ciudadaa es la adopció de u efoque itegral que articule diferetes itervecioes de preveció e los tamié diferetes ámitos de la vida humaa. Deja etrever estos modelos aalizados, la ecesaria articulació y coordiació e el muicipio, detro de sí y hacia fuera. El papel del goiero local radica e covertirse e la etidad que orieta accioes, que reúe las siergias, que estalece espacios para el diálogo y cocertació de esfuerzos e materia de seguridad ciudadaa, si asumir las fucioes del sistema de justicia peal. 4.

Consideraciones nales

E u primer mometo, el estudio ridó la image que la visió visió ideológica ideológica icide e el diseño y desarrollo de las accioes tedietes a mejorar la seguridad ciudadaa, puesto que Sata Tecla le ha puesto empeño e gestioar estructuras 26


que permita la participació ciudadaa y ha uicado e esta área de traajo muicipal la gestió de la covivecia y seguridad ciudadaa; mietras e el otro muicipio estudiado, ridó la image de apostarle a u mayor despliegue policial. Al ampliar dicho estudio a u tercer muicipio, ha sido posile desvaecer esa idea, pues e este tercer edil muicipal, de la misma orietació políticoideológica de Atiguo Cuscatlá fue oservale que la amplitud del pla está viculada a la existecia de u equipo o persoa co los coocimietos técicos y metodológicos ásicos para impulsar ua estrategia de seguridad ciudadaa y que pueda progresivamete desecadear u proceso de apropiació de la misma, etre los agetes muicipales y etre los haitates del muicipio. Las codicioes ecoómicas tampoco parece ser determiates para que el goiero muicipal icursioe e el tema de la seguridad ciudadaa, dato que se cocluye a partir de la experiecia del tercer muicipio que preseta u Ídice de Desarrollo Humao astate más ajo que los otros dos muicipios estudiados, pero cueta co u equipo técico astate versado e el aordaje itegral de la seguridad ciudadaa. E coclusió, e el ámito muicipal, puede desarrollarse prácticas que icida positivamete sore el prolema de la seguridad, al ivolucrar a sus haitates e la trasformació del etoro vital e que se mueve. E este setido, cae destacar alguas de las experiecias de los muicipios estudiados digas de ser emuladas, tales como: • La generación de espacios y programas que permitan e impulsen la participació ciudadaa, e el setido amplio. • La creación de estructuras que hagan posible la coordinación y cooperació iteristitucioal e itraistitucioal. • La creación de equipos técnicos que puedan impulsar estrategias integrales. • La mejor dotación de recursos a los cuerpos de agentes municipales y su capacitació para iterveir e hechos que geere la percepció de iseguridad. 27


• Las mejoras en la normativa municipal para para regular los comportamietos ciudadaos e los espacios colectivos. • La inversión en la mejora de los espacios públicos, así como en la ilumiació de éstos. • La realización de campañas para mejorar la convivencia de los habitates. • La realización de mapas de riesgo, diagnósticos y otro tipo de actividades de recolecció de iformació que permita aalizar la misma y orietar la toma de decisioes. • Las actividades recreativas con un enfoque enfoque socioeducativo. socioeducativo.

E sítesis, la iversió e la gete y para la gete puede re-costruir u tejido social herido por la violecia e ir geerado uevas ormas explícitas o implícitas de convivencia pacíca.

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Muicipio y seguridad ciudadaa e Guatemala. Por Álvaro Adolfo Velásquez 13

13. Ivestigador resposale del capítulo para Guatemala.

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1.

Estado de la cuestión

Co el título “La Democracia sí puede resolver el fenómeno de la inseguridad” , el Programa de nacioes Uidas para el Desarrollo presetó e octure del 2009, e la ciudad de Guatemala, el iforme regioal cetroamericao sore seguridad ciudadaa; e éste se platea ua serie de cuestioamietos y propuestas que desmitican el tratamiento de la inseguridad como un asunto estrictamente de mao dura o de medidas represivas que podría vulerar la democracia y fometar los usos autoritarios del poder púlico. Ate esto, el iforme se decata por la preemiecia de políticas de preveció y participació ciudadaa para efretar el prolema. E ese paradigma, importa la resposailidad estatal, etedida como la ecesidad de que el Estado provea u orde jurídico y ua orietació política e materia de seguridad ciudadaa, pero desde ua lógica apegada a los derechos humaos y la creatividad ciudadaa. E Guatemala, la trasformació del orde autoritario y la cosolidació de la democracia son procesos relativamente nuevos, asociados con la rma de los acuerdos de paz e 1996. Y es justamete esto lo que determia el hecho de que la icipiete cultura democrática o haya logrado superar los atavismos autoritarios que se maniestan en abundantes linchamientos, femicidios, apoyo arumador de la pea de muerte y u escaso respaldo ciudadao a etidades púlicas como la Política nacioal Civil o los triuales. Toda esta lógica de violencia se maniesta en el pulular del pandillerismo (ma ras) y crimen organizado, que se dedican a la extorsión, narcotráco, asesinato de pilotos, secuestro exprés, sicariatos y toda ua gama de delitos que uica al país como uo de los más violetos de América Latia y dode la percepció de iseguridad de propios y extraños es ta grade que se hace posile imagiar al casco urao de la capital guatemalteca como si se tratara de ua beirut local. Ciertamete los ídices de violecia e Guatemala hace ver que el feómeo tiee u comportamieto de pademia y de efermedad psicosocial, que reporta 30


grades pérdidas e materia del producto itero ruto (PIb), saidad metal de la población y décit para la gobernabilidad democrática. Para preveir lo aterior se costruye uevos paradigmas como el cocepto de Seguridad Democrática e itegral que proviee de los Acuerdos de Paz, e el cual se le otorga un rol especíco al sector público y a la participación ciudadana local, para lograr la trasformació de sus políticas y mejora de la covivecia social. La comuidad o puede impedir que alguie cometa u delito, pero puede crear la atmósfera istitucioal para limitar la emergecia de la trasgresió; asimismo, es capaz de promover la activació del pricipio de cooperació púlicoprivado a escala territorial. Si emargo, este compoete es uo de los meos explorados e el país: la cociecia acerca del rol que puede jugar las comuidades y los goieros locales e la preveció del delito y de la violecia, es todavía escaso. De hecho, ua de las pricipales políticas de preveció que se está tomado es la creació de Policías Muicipales de Seguridad (PMS) y de Trásito (PMT). Estas medidas si ie puede ser cosideradas de tipo represivo, coviee, para el cotexto guatemalteco, cosiderarlas de tipo prevetivo, pues supoe ua vuelta del Estado y de la comuidad e el iteto de recuperar espacios púlicos que se ha utilizado ampliamete por la delicuecia comú y orgaizada. Otras medidas de preveció más ítimamete ligadas a los coceptos de seguridad humaa y derechos humaos (de cualquier geeració), todavía se ecuetra e fases emrioarias e Guatemala deido al peso de de la cultura cultura autoritaria del país producto del terrorismo de Estado de los años del conicto armado itero. De hecho, las muicipalidades apeas está icursioado e dicho campo; para ello, suele auxiliarse e las siguietes tres etidades: La Uidad Comuitaria de Preveció cotra la Violecia (UCPV) del Miisterio de Goeració. 31


Este programa promueve accioes co éfasis e la preveció y vicula los procesos a los espacios del sistema de Cosejos de Desarrollo Urao y Rural (CDUR) –istacia estipulada por la legislació guatemalteca para promover la descetralizació y la coparticipació del sector púlico, privado y de sociedad civil-. La mayor limitació de esta iiciativa radica e la escasez presupuestaria y poco persoal; si emargo, ha logrado capacitar al meos 70 muicipios e lo que va de la actual admiistració guerametal. La Policía nacioal Civil (PnC) es el otro eje de auxilio, e este caso, a través de las Jutas Locales de Seguridad (JLS) y de programas como el de “Cuétaselo a Waldemar”, Waldemar”, dichas accioes está orietadas a la promoció de la deucia, la vigilacia y la estructuració de comités de arrio que sirve de elace para la recopilació de iformació para la policía. Si emargo, la PnC carece de u paradigma de seguridad efocado e los derechos humaos y además, matiee prolemas estructurales que favorece el hecho de que las JLS sea relativamete autóomas (ahí dode está orgaizadas). Esto, deviee e ausos por parte de sus miemros, ate la falta de cotrol istitucioal. E este setido, la Procuraduría de Derechos Humaos de Guatemala (PDH), tiee varias deucias a cerca de supuestos malos comportamietos de varias JLS, especialmete e el muicipio de Sa Jua Sacatepéquez, uo de los casos que se tomaro e cueta para este estudio. El tercer eje de auxilio al que está recurriedo las muicipalidades de Guatemala, es la solicitud al Miisterio de la Defesa para que reara o istale destacametos militares como medida de disuasió cotra el crime orgaizado, sore todo e áreas froterizas o uraas como las muicipalidades de Mixco y Villa nueva e el departameto de Guatemala. Co ase e lo aterior y a partir de la iformació recolectada e los estudios de caso, se puede armar que los tres modelos que se están aplicando en Guatema la, e materia de seguridad ciudadaa, e el ámito micro, so: el democrático, el tradicional y el autoritario; en todos se maniesta una excesiva dependencia de los goieros locales hacia el ámito cetral que hace sosteer que el efoque 32


de seguridad e Guatemala es todavía Estado-céntrico co ua istitucioalidad dispersa y u mado político difuso e dode las istitucioes púlicas preseta graves iveles de crediilidad y de deterioro operativo. El modelo democrático cosiste e hallar los mecaismos formales y sociales que permite impulsar ua política de seguridad ciudadaa de corte prevetivo y co participació ciudadaa e los ámitos acioales y locales. La legislació muicipal o promueve este aspecto, pero tampoco lo coarta; de modo que so las propias urgecias y la gravedad de la prolemática e cada muicipio lo que lleva a ocuparse del tema del delito y la violecia, auque sea de la maera o planicada. Pero, la sola voluntad política no basta, pues hace falta sistematizar más experiecias exitosas y adecuar lo que fucioa para cada caso particular. El modelo tradicioal alude a la suordiació y pasividad de los goieros locales respecto a lo que el goiero cetral haga o deje de hacer e materia de política de seguridad ciudadaa. E Guatemala las Jutas Locales de Seguridad, adscritas a la Policía nacioal Civil –istitució esta última fuertemete cuestioada por los recurretes episodios de corrupció-, limita la participació ciudadaa y hace que esta o pase de la delació etre vecios y e alguos casos de ivolucramieto e actos reñidos cotra la ley. ley. E esta misma líea, más recietemete, ha emergido la creació de “Comisarías Modelo” de las que se hace cargo la Policía e coordiació co la Muicipalidad y co asesoría de la emajada de EE.UU, co el aparete ojetivo de cotrolar a las maras. La tercera es la típica ivocació de la mao dura –modelo autoritario- que e Guatemala se traduce e el llamado a reistalar ases militares u otros mecaismos de fuerza, icluso ilegales, para cotrolar el crime. no extraña e este cotexto el haitual uso del sicariato al que sectores pudietes de zoas resideciales y uraas suele recurrir co la silete pasividad de las autoridades. La Comisió Iteracioal de Lucha Cotra la Impuidad e Guatemala (CICIG), ha veido detectado la participació de agetes o ex agetes policiales en estas bandas coludidas inclusive con el narcotráco. 33


Co todo, dee decirse, e hoor a la verdad, que actualmete hay u eorme esfuerzo político para para volver a la doctria de los Acuerdos de Paz e materia de seguridad ciudadaa y de articular la istitucioalidad democrática, propia de u estado de derecho. Esto, se quiere hacer a través de la Ley Marco de Seguridad, la Ley de Armas y Muicioes, la Ley de Extesió de Domiio (expropiació de bienes del narcotráco), entre otras, que han sido retomadas o impulsadas por la istacia iteracioal deomiada: Comisió Iteracioal Cotra la Impuidad e Guatemala (CICIG), aproada por nacioes Uidas e el 2007 y que costituye ua derivació de los Acuerdos Acuerdos de Paz. E u reciete estudio deomiado La Economía no Observada: Una AproxiAproxi mación al Caso de Guatemala ,14 presetado por el Programa de nacioes Uidas para el Desarrollo (PnUD) e el Marco de los Ojetivos del Mileio (ODM) se cocluye que ua uea parte de la iseguridad ciudadaa e Guatemala está promovida idirectamete por la ausecia de Estado. Esto, implica que el crime orgaizado soreviva co ua lógica de mercado y co ua amplia y silete cooperació de istitucioes púlicas y privadas como el sistema s istema acario y las aduaas etre otras, si las cuales o sería explicale el volume de diero que se mueve como producto del narcotráco, lavado de dinero, robo de autos, etc. Por tato, efretar el feómeo de la iseguridad ciudadaa requiere pricipalmete de u Estado solvete, garate y presete e fució de la cosolidació de la democracia (PnUD, 2009). Pese a lo aterior, el PnUD sostiee que hay ua eorme catidad de medidas prevetivas que se puede utilizar y que o requiere grades sumas de diero, i tampoco de u Estado sofocate, sio de ua apropiació de la liertad y de la resposailidad idividual de cara a la comuidad. Además, ua resposailidad idividual que socializa valores y pricipios de covivecia democrática que se comia co la resposailidad comuitaria, vista como u “cotrato” etre ciudadaos; es decir, ua vuelta a la virtud cívica, desde aajo.

El documento no ha sido publicado, solo se presentaron sus enunciados principales en un foro semi público a nales de enero del 2009, e u hotel capitalio de la ciudad de Guatemala.

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2.

Los casos de estudio: San Juan Sacatepéquez y Santa Catarina Pinula

E el marco de lo descrito, los muicipios seleccioados para este estudio fuero Sa Jua Sacatepéquez y Sata Cataria Piula, amos muicipios del departameto de Guatemala e isertos e el circuito ecoómico de la ciudad capital. no ostate, co diferecias sustaciales: Sata Cataria Piula es u muicipio que maeja mayores recursos ecoómicos y cuya cercaía co la ciudad capital -apeas 6 kilómetros-, la covierte e receptora de ua actividad comercial más visile y oyate que e el caso de Sa Jua Sacatepéquez a 30 kilómetros de distacia. A ivel de liderazgo político, tamié hay importates diferecias; el alcalde de Sata Cataria Piula, (Lic. Atoio Coro cuya esposa tamié es diputada al Cogreso de la Repúlica) va por su tercer período de gestió, impulsado proyectos ancados en educación y salud, cuyo objetivo parece ser la competencia electoral por la alcaldía de la capital de Guatemala o ua evetual cadidatura presidecial; esto, o desmerita el traajo realizado. E camio, la alcaldesa de Sa Jua Sacatepéquez: Martha Sicá de Coroado, asumió el puesto de su esposo, quie era cadidato de su partido, pero que falleció intempestivamente durante la campaña electoral del 2007. Esto signica que la política o le era ajea pero que tampoco estaa, ecesariamete, preparada para las fucioes que ha asumido co el apoyo de su equipo de cocejales. E este setido, vale idicar que el goiero muicipal ha logrado sorellevar co éxito uno de los problemas más serios que enfrenta la comunidad: el conicto social geerado por la istalació de ua empresa cemetera e el muicipio, 15 15. La admiistració muicipal aterior (2004-2008), autorizó la istalació de ua plata procesadora de cemeto a la empresa guatemalteca Cemetos Progreso, que tiee el moopolio de la producció de este material, para lo cual se le adjudicaro e propiedad varias hectáreas de terreno para ese n. Desde su inicio ese propósito tuvo la resistencia de al menos 13 comunidades cercanas al proyecto, alegado irrespeto a los derechos de propiedad y luego polució polució amietal y degradació de las fuetes de agua. La actual admiistració iició juto co el goiero cetral ua serie de mesas de diálogo a través del Cosejo Muicipal de Desarrollo, luego de haerse registrado efretamietos etre vecios y co la empresa, que icluso dejó como saldo u fallecido, u líder comuitario favorale a la empresa cemetera. Más adelate varias movilizacioes masivas hacia la capital para demadar solucioes provocaro el ivolucramieto de más etes del goiero y de comisioes de cogresistas, lo cual termió e diciemre del 2009 cuado la Corte de Constitucionalidad determinó determinó la legalidad de la actividad productora de cemento por parte de la empresa. De este conicto surgió el Plan Muicipal de Goerailidad y Desarrollo.

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o así el prolema origiado e los diversos grupos de vecios orgaizados e las Jutas Locales de Seguridad, quiees ha sido deuciados por ausos a los derechos humaos. Por tato, la laor de iterveció del goiero cetral, e el tema de seguridad, es más ecesario; si emargo, hasta ahora, lo urgete ha sido resolver la conictividad alrededor de la instalación de la cementera. Las distitas formas de violecia social, que aqueja a amos muicipios, parece estar ligadas a variales distitas: E Sata Cataria Piula parece estar viculadas al crecimieto urao y e Sa Jua Sacatepéquez a la deilidad istitucioal. Las cifras de 32 mil dólares de presupuesto aual de Sa Jua Sacatepéquez, comparados co los 500 mil dólares auales que Sata Cataria Piula, destia al ruro de seguridad muicipal, evidecia ua disparidad que tiee que ver tato co las prioridades del Goiero muicipal como co el tamaño de sus respectivos presupuestos; el de Sata Cataria Piula es de 135 milloes de Quetzales, mietras que el de Sa Jua Sacatepéquez, 45 milloes. E Sa Jua Sacatepéquez o existe u pla de seguridad propiamete dicho, pero la conictividad generada con la instalación de la cementera en el munici pio, oligó a formular u Pla Estratégico para la Goerailidad y el Desarrollo (geerado desde la muicipalidad, pero co apoyo guerametal); esto, ha propiciado que los vecios orgaizados y represetates de la empresa cemetera, acuerde ua ruta por seguir e el que o se codea la actividad del procesamieto del cemeto, pero se vigila el impacto amietal y el delicado equilirio etre las actividades comuitarias, empresariales y del ayutamieto. Lejos está el conicto de darse por clausurado, pero el mecanismo, por donde, se desplaza ahora la solució es istitucioal gracias a la acció decidida del muicipio. Sata Cataria Piula ha impulsado, desde el 2008, u Pla de Seguridad que icluye la participació ciudadaa y que se ha coceido para complemetar y dar seguimieto a los plaes de desarrollo e educació. Estos, ha covertido a dicho muicipio e modelo para otros ayutamietos del país, por su itesa actividad e este campo. Todavía o se ha sistematizado las áreas e dode se mida los avaces e los idicadores de salud, educació y seguridad co res36


pecto a otros muicipios, pero la mera proyecció de los plaes y su aproació social por parte de los Cosejos Comuitarios de Desarrollo (COCODES) del muicipio, hace ver su importacia. Puede colegirse co ase e la caracterizació que fue realizada (supra), que el caso que más se acerca al modelo democrático, idealizado aquí, es el de Sata Cataria. E camio, e el caso de Sa Jua Sacatepéquez pervive ua gestió tradicioal dode la presecia del goiero cetral se hace idispesale. no ostate, a través del sistema de cosejos de desarrollo se apalaca u modelo democrático participativo creciete. Expresioes de autoritarismo istitucioal so más visiles e este último caso (por las cotiuas deucias de ausos por parte de las patrullas ciudadaas). 3.

Lecciones aprendidas

Se puede cocluir que la sola volutad política o asta para efretar el feómeno de la inseguridad en ambos municipios y que las capacidades nancieras y la complejidad de sus respectivos prolemas iteros hace que tega ua mayor o meor capacidad para efretar el prolema. El adamiaje jurídico del muicipio guatemalteco, el cual es relativamete laxo a ese respecto, ordea el procedimieto e ua mezcla de procesos que o quedan del todo denidos. Así por ejemplo, de la Ley y del Reglamento de la Ley Geeral de Descetralizació (Art. 1) se desprede lo siguiete (Goiero de Guatemala, sf):

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Cuadro 1 Opcioes de descetralizació para el tema de seguridad e el muicipio guatemalteco. Opcioes legales

Método

Factiilidad

nula. Quizá al Largo plazo y o e todos los muicipios y tampoco de maera asoluta Quizá a mediao plazo. a) Promover y fortalecer el Las comisioes de segufucioamieto de los coseridad e los COMUDES jos muicipales de seguridad co capacitació del e los COMUDES. MInGOb so pocas. no existe todavía igú coveio, i está ) Promover la suscripció iguo e proceso, si Competecias atriui- de coveios co las muiemargo la Comisaría das por el goiero cipalidades y el MInGOb. Modelo de la Policía cetral co su respec- Para avazar e el proceso de nacioal Civil empieza tivo aporte nanciero seguridad muicipal. a istalarse por acuerdo etre alguos muicipios y el Miisterio de Goeració. c) Promover co los goierHay escasa iversió os locales el icremeto de muicipal propia e este la iversió muicipal e la campo, si ie falta seguridad. más datos. Itermitete. a) Promoviedo el asociacioismo muicipal (Macomu- Tato las Macomuidades) idades que existe Coordiado compecomo los COMUDES tecia cocurretes. ) Estaleciedo u sistema estalece comisioes multiivel fucioal y efecti- de seguridad que o so vo detro del CDUR autóomas i cosistetes. Competecia exclusiva del goiero muicipal

Haciedo que los goieros locales reividique la autonomía nanciera y operativa e este campo.

Fuete: Elaoració propia.

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Experiecias cocretas nigua.

nigua

Hay esfuerzos esporádicos, a veces por iiciativas del propio muicipio y a veces por iiciativa del Miisterio de Goeració (MInGOb). nula o escasa.

Varias A través de los COMUDES pero geeralmete so coyuturales, o se sistematiza.


Este cuadro descrie lo que sería ua visió idealmete muicipalista (fraja No. 1), con la que realmente está ocurriendo (franja No. 2); y, nalmente, la que podría ser deseale (fraja no. 3), todo ello a modo de tipos ideales, auque alguos esozos ya está ocurriedo, especialmete por el iterés de las orgaizacioes sociales que opera e el sistema de Cosejos de Desarrollo. E resume, las medidas que a ivel de seguridad muicipal se ha implemetado desde la rma de la paz, han sido: a. Creació de Policías Muicipales de Trásito y e alguos casos –los de más recursos- creació de policías muicipales de seguridad. . Creació de comisioes de seguridad e la mayoría de COMUDES, las cuales suele estar coordiadas y capacitadas por el Tercer Tercer ViceVicemiisterio de Goeració, auque tamié co los muicipios e particular. c. Creació de las Jutas Locales de Seguridad (JLS), orgaizadas y legalizadas a través de la PnC, que es a la que le ride cuetas. d. Recuperació de espacios locales para parques y fometo de actividades deportivas y culturales etre las juvetudes e. Fometo de iiciativas de educació y salud. Co el puto úmero tres, es decir las JLS, todavía está pediete ua reforma del madato policial que les dio vida, para que las mismas pase a formar parte del sistema de Cosejos de Desarrollo o que se desarticule, dado que su relativa autoomía ha geerado más prolemas que solucioes. ¿Qué pudiera los otros muicipios cetroamericaos apreder de la experiecia guatemalteca? Vale decir que los procesos de preveció y de participació comuitarias so los que más coseso puede geerar e las políticas púlicas de seguridad ciudadaa, por su ajo costo y por su legitimidad itríseca. no ostate, impulsarlas e cotexto de amplias y audates rechas sociales como e el caso guatemalteco, puede ser muy difícil. 39


Por otro lado, la deilidad del Estado guatemalteco, está audatemete demostrada (actualmete reporta ua carga triutaria de 9.9% del producto itero ruto, u poco mayor a la de Haití) de modo que imagiar procesos exitosos e el área de seguridad e los muicipios guatemaltecos sería poco meos que iluso. Co todo, las prácticas culturales que hace del muicipio u primer eslaó de la idetidad social y de los imagiarios colectivos, hace o puede facilitar que los gobiernos locales asuman un rol comprensivo y especíco en dichos campos. Si ie la legislació a este respecto o o es explícita, explícita, tampoco es limitativa, por lo que los istrumetos del sistema de Cosejos de Desarrollo y la iiciativa política de las autoridades locales, puede ser dos factores para la promoció de esayos a este ivel. Para que los esayos vaya geeralizádose, ha de ser ecesario que etidades del goiero cetral colaore, tal como ahora mismo está ocurriedo a través de la UCPV. UCPV. Esta uidad tamié t amié deería ser reforzada co mayor presupuesto y co ua mejor ifraestructura, de modo tal que sus servicios sea mejor coocidos por las muicipalidades y los coveios etre ésta y los ayutamietos sea más frecuetes. Caso cotrario, las experiecias que se vaya motado se estarán realizando sin mayor planicación, reactivas y en iniciativas dispersas. Por su parte, los orgaismos gremiales de los muicipios guatemaltecos apeas empieza tamié a querer itroducir el tema detro de su gremio. Así, la Asociació de Muicipalidades de Guatemala (AnAM) ha impulsado semiarios que motiva a la adopció de políticas desde el ámito local; esto, de todos modos tiee que desarrollarse desde ua perspectiva sistémica y multiivel. 4.


Aordar la seguridad ciudadaa desde lo local, por parte de los goieros muicipales, tiee ua eorme devolució política por parte parte del electorado. Así parece demostrarlo el caso de Sata Cataria Piula. Todavía o se ha hecho u alace para determiar si la iversió muicipal, e áreas de seguridad, le reduce costos a la corporació muicipal o al muicipio e sí; esto está pedie40


te de ivestigarse. Pero de ordiario se acepta que la seguridad ciudadaa y la seguridad jurídica en determinadas zonas geográcas reportan benecios a la ecoomía local, sore todo cuado esta descasa e el pequeño comercio y el miifudio agrícola como ocurre e los dos muicipios estudiados. Las políticas sociales que se ejecuta desde lo acioal como las trasferecias codicioadas e efectivo (que e Guatemala se deomia “Mi Familia Progresa” y que está siedo ejecutado e 144 muicipios), se supoe que ayuda a coteer el círculo vicioso vicioso de la poreza, visto gloalmete. De modo que repesar su ejecució de maera descetralizada y co amplia participació de los muicipios y las redes ciudadaas locales, podría fometar u setido distito del cocepto de seguridad, o sólo como lo puitivo o lo prohiitivo, sio tamié como lo proactivo o sea como seguridad humaa.

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Goiero muicipal y seguridad ciudadaa e Repúlica Domiicaa. Por Guillermo Cifuentes Carmona16

16. Ivestigador resposale del capítulo para Repúlica Domiicaa.

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Introducción

El traajo e Repúlica Domiicaa “Gestión municipal de la seguridad ciudaciuda dana en Centroamérica y República Dominicana: Análisis de casos exitosos” o ha sido fácil y a medida que avazáamos o tardáamos estuvo siempre muy presente la reexión realizada en el taller de inicio de la investigación. Desde aquel taller varios temas fueron motivo de reexión permanente, de du das y certezas siempre relativas. Es ueo recordar hoy la difereciació que se hizo etre ua cosultoría y ua ivestigació y la oservació acerca de la existecia de dos Estados, e que uo era el muicipal, maifestacioes iequívocas, de lo que alguos llama el “muicipalismo profudo”.

Así, e pricipio, orietado por u cocepto extremadamete amplio, el de la seguridad humaa, o os fue posile aproximaros al tema de la “Gestió muicipal de la seguridad ciudadaa”. De haerlo hecho los resultados huiese sido casi ua sació a los goieros locales estudiados y la posiilidad de propoer elemetos que podría ser parte de políticas púlicas, quedaa prácticamete aulada. 1.

Los desafíos conceptuales y metodológicos

Respecto del signicado de la seguridad ciudadana, se instala la idea de que se trata de u derecho humao, a protecció del despojo y la violecia delierada, por lo tato, resposailidad del Estado co carácter de protector protector..

Se dee destacar que ua vez que se sitúa la seguridad ciudadaa e el ámito de los derechos humaos, desaparece la opció de los deeres; esto, porque la protecció de los derechos de las persoas, por parte del Estado, o tiee codició, es asoluta y o está sujeta a igú tipo de relativizació por coducta algua.

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Otro de los temas paradigmáticos es el de la participació ciudadaa, que dee ser puesto e su cotexto, el proceso de “precarizació” del Estado o mejor la costrucció del Estado eolieral, asuto ta ie resumido e referecia a la seguridad e la setecia de David Garlad: 17 como “el intento del Estado de ejercer soberanía a través de la represión represión y la confesión de impotencia a través t ravés del llamado a la ciudadanía a or organizarse” ganizarse”. Si el sistema de represetació elimió como actores de la acció política y de la toma de decisioes a los sectores populares, la participació deería hacer posile la recuperació de su protagoismo. El error, si es que fuera u error, sería o recoocer que el capitalismo gloalizado deilita los Estados acioales, desestatiza y fortalece a los actores privados. 18 Los nuevos conictos políticos e institucionales, en el marco de la crisis del Estado ació se hace visiles e la egociació de competecias y de recursos a distitos iveles del Estado.19

La participació social dee ser puesta e su cotexto político y si se trata de la seguridad, dee atederse los riesgos que se traslada especialmete a la polació más vulerale. a. Que los vecios colectivamete lleve a cao medidas de autoprotecció más que participació comuitaria es privatizació de la seguridad de los pores: es el recoocimieto de que el Estado, “res ponsable de la gestión de riesgos sociales” ha sido superado e su deer de proteger iees y vidas.

17. Citado por Loreto Hoecker y Alejadro Tsukame Tsukame e “notas sore la iserció y el cotrol social e la trasició a la democracia”. Revista de la Academia /Nº 5/ Otoño 2000. 18. Sore este tema ver: Darío Restrepo: “Dimesió espacial y política de la reestructuració capitalista”. Ecoomía, sociedad y territorio, vol. III, úm. 9, 2001. 19. Para Repúlica Domiicaa este proceso es especialmete sesile pues es cotiuidad de u proceso de deilitamiet deilitamietoo istitucioal que lleva muchos años y que Oscar Oszlak deomió “imperialismo urocrático”. E: Oszlak, Oscar: “Políticas Púlicas y Regímees Políticos: Reexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas”. Documento de estudios CEDES Vol. Vol. 3 Nº 2, Buenos Aires. s/f.

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. El uevo Estado eolieral que asegura prácticas fudametadas e u uevo cotrato, asado e el esquema de derechos y deeres, que implica que el uiverso de acció ya o será los grades colectivos, será los idividuos particulares. El Cotexto istitucioal y legal, o puede tampoco ser igorado, el pricipal riesgo uevamete, es esperar de los goieros locales accioes a las que o está oligados legalmete o por falta de demada. E Repúlica Domiicaa, la ley 176-07 de los Ayutamietos Ayutamietos y el Distrito nacioal (Goiero de Repúlica Domiicaa, 2007), fue discutida durate cerca de diez años hasta ser promulgada e 2007 y la seguridad ciudadaa uca fue tema de este proceso e el que participaro istitucioes púlicas, los sídicos y orgaizacioes de la llamada “sociedad civil”. Puestos otra vez e el cotexto político, de u Estado clietelar y patrimoialista, la fució de la preveció situacioal es la tarea más importate de los ayutamietos e este ámito y que dee ser poteciada: Los ayutamietos so resposales de la acció prevetiva a ivel situacioal que asa su racioalidad e dismiuir las oportuidades del potecial ifractor ifractor.. Esta modalidad de preveció aarca las medidas que afecta al espacio púlico, la planicación, ordenamiento y equipamiento urbano, de modo tal que la estructura física y espacial de la ciudad facilite la vigilacia atural y favorezca ua relació visual etre el espacio privado y púlico (iterior-exterior), etre otras posiles. Si estas resposailidades se cumpliera, ciertamete, como se verá más adelate, la ciudad presetaría meos codicioes para la l a ocurrecia de actos violetos cotra los iees y la vida de los ciudadaos.

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2.

Política de seguridad ciudadana del estado dominicano

El Pla de Seguridad Democrática para la Repúlica Domiicaa (PSDRD) estructurado e 13 programas, auque aplicado todavía parcialmete, es por su amplitud imposile de evaluar respecto del impacto e la seguridad y al coteer acciones asistenciales podría signicar trasladar el tema de la pobreza al ámbito de la seguridad, al policializar las políticas sociales. Resulta relevate destacar que la Policía nacioal es resposale de u úmero de muertes que roda el 20% de las muertes violetas. Esto, evidecia la ecesidad de fortalecer istitucioalmete al cuerpo resposale de la seguridad e el país, a profesioalizarlo de maera tal que esté e capacidad de aplicar técicas policiales apropiadas para la preveció y represió de los delitos. La actuació de la Policía nacioal, co los resultados aotados, poe al Estado domiicao e ua situació delicada frete a la violació y protecció de los Derechos Humaos. 3.

Los casos de estudio: El Distrito Nacional y Villa Bisonó

E el Ayutamieto Ayutamieto de Villa bisoó se ha origiado ua experiecia ueva co la istalació de “Muicipio Seguro”, deomiació que o estaa cosiderada e el Pla de Seguridad Democrática. La “iseguridad ciudadaa” e Villa bisoó tiee como importate compoete la presecia y acció de grupos reividicativos uraos, perciidos como riesgo a la goerailidad local. En el Ayuntamiento Ayuntamiento del Distrito Nacional se identicó identi có al Observatorio Ciudada o, resultado de ua de las propuestas formuladas por u proyecto realizado co el Programa de las nacioes Uidas para el Desarrollo. Se puede oservar que so experiecias o comparales, i por su géesis i por las características de los ayutamietos y territorios. 47


El Distrito nacioal es el área de mayor desidad polacioal de la Repúlica Domiicaa y como muchas de las capitales capital es de América deió acoger importates ujos de población rural, sin contar con los servicios urbanos ni con capaci dad de planicación. La ausencia de políticas de planicación y de ordenamiento territorial produjo un crecimiento urbano desordenado en ausencia de denición de los terrenos ur banizables y de exigencias de servicios para nuevos asentamientos y/o construc ciones de edicios en altura que aumentan la densidad y por lo tanto requieren de más servicios.

Expresió de lo aterior es la estimació de que e Sato Domigo u 75% de las viviedas o tiee coexió a red de alcatarillado saitario. Las uevas costruccioes resuelve la elimiació de residuos mediate la costrucció de dos pozos, uo séptico y otro para aastecimieto de agua. El resultado es la cotamiació del susuelo y la maifestació de u prolema que ameaza co o teer solució e el futuro. Los tiempos de desplazamieto e la ciudad so tamié motivo de ua dismiució de la calidad de vida. U sistema de trasporte mayoritariamete de pequeñas uidades (“carros de cocho”) complemetado co “motores”, cotamia, ecarece y hace que el uso de los medios de trasporte colectivo sea leto e iseguro. La puesta e fucioamieto de ua líea lí ea de Metro e Sato Domigo aú o impacta e la vida cotidiaa de los capitaleños. E Repúlica Domiicaa muere, e promedio, tres persoas al día víctimas de accidetes de trásito. La falta de ormas o de su icumplimieto e el ámito de la plaeació uraa, e ua ciudad co características metropolitaas, o ha permitido que se prevega actos delicueciales; se utiliza, a favor de la seguridad de los ciudadaos, el diseño del espacio urao y sus particularidades amietales, para promover formas de vigilacia atural, reforzar idetidades de los espacios púlicos y el diseño de arrios que facilite las relacioes comuitarias. 48


Al referenciar las muertes violentas a los barrios, es posible identicar las características del espacio urao que facilita la aparició de coductas crimiales. Au co la escasa iformació dispoile, permite oservar aspectos úicos e el Distrito nacioal, que dee ser cosiderados para efretar la prolemática de la seguridad ciudadaa desde lo local y su relació co las políticas y ejecutorias del Ayutamieto.

Respecto del segudo caso, Villa bisoó, o existe acuerdo acerca de las razoes que explique la tradició de lucha e la localidad, se s e aputa como posiles explicacioes: Cuestiones históricas: El haer sido lugar de atiguas luchas cotra las ijusticias de los hacedados o la actuació de “caciques locales” e las luchas políticas y militares que culmiaro co la Restauració de la Repúlica. Cuestiones demográcas: Se atriuye a la llegada de uevos haitates al muicipio, auque los datos del Ceso del año 2002 revela que el 86% de sus haitates residía e el lugar hace cico años. (FUnDEMUCA, 2008). Cuestiones políticas: Una de las dicultades para el diálogo entre los munícipes y el ayutamieto, es que u ue ue úmero de los haitates de Villa Villa bisoó o ejerce su derecho a sufragio e la localidad. Lo aterior, ostaculiza la culminación de relaciones de tipo clientelar; estas, suponen que el servicio o benecio púlico prestado sea retriuido co el voto. 4.

Propuestas para el trabajo futuro

Dispoemos de diversas visioes:20 ua crimiológica y estadística que igora lo urbano y la inuencia de factores presentes en la ciudad y otra que se expre sa en determinar tendencias y causalidades, a partir de identicar carencias de equipamieto y servicios uraos, ciudades haitales. 20. Ver: “De la violecia uraa a la covivecia ciudadaa” Ferado Carrió. E “Seguridad ciudadaa, ¿espejismo o realidad?”. Ferado Carrió, editor. FLACSO, Ecuador, 2002.

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Avazar e este ámito es ua urgecia de la academia y de la istitucioalidad púlica.

Es imprescidile que los orgaismos púlicos, especialmete la Secretaría de Iterior y Policía y sus depedecias, desarrolle sistemas sis temas de iformació de coertura acioal, que permita desagregació hasta el ivel muicipal. Los diagósticos locales so un buen insumo y podrán aportar información signicativa y experiencia, pero no son sostenibles y por su costo no beneciarán los municipios con menores recursos.

La profesioalizació de la Policía nacioal es, si duda, ua asigatura pediete p ediete del Pla de Seguridad Democrática, recoocida por el Secretario de Iterior y Policía (“ La tasa de criminalidad en República Dominicana está muy por debajo del promedio de América Latina, Latin a, está en 23%; sin embargo, la Policía Nacional dispara esa tasa 3.4% más. Si no fuera por una incapacidad en el manejo de las técnicas policiales esa tasa ”)..21 estuviera en 19%”)

Toda política o pla de seguridad ciudadaa dee cosiderar el tema de la comuicació. Los medios suele presetar iformacioes que por su forma ayuda a la itraquilidad ciudadaa, “aalizado la violecia”. 22 La cooperació iteracioal deería caalizar sus apoyos e forma más decidida a la istitucioalidad púlica, cetrar su acció e fortalecerla a partir de la realidad política e istitucioal del país y respodiedo a sus demadas. Todo esfuerzo por coseguir avaces e aumetar los iveles de seguridad dee darse detro de los marcos istitucioales. Si políticas de Estado los resultados será siempre escasos y de alto costo. La experiecia de Villa bisoó, es u esayo ovedoso y hasta el mometo auspicioso, de relacionar el gobierno local con el Estado central; se supera, en benecio de los haitates, u atagoismo imagiario etre lo local y el Estado. Los sídicos y sídicas dee tamié ser exo etre las demadas de sus comuidades y el goiero cetral . 21. Periódico “Hoy” del 26 de octure de 2009. 22. Ver: Ver: “Violecia e América Latia. Deilidad estatal, iequidad y crime orgaizado ihie el desarrollo humao”. Fracisco Rojas. Pensamiento iberoamericano Nº 51, 2008.

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Politizació de las fuerzas armadas, militarizació de la policía e idefesió ciudadaa e Hoduras. Por Leticia Salomón Álvarez23

23. Ivestigadora resposale del capítulo para Hoduras.

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1.

Antecedentes

En los últimos quince años en el contexto de pacicación regional y de transi ció a la democracia, se iició y desarrolló e Hoduras u proceso de trasformació de las Fuerzas Armadas, orietado a cosolidar su salida del ámito civil, asegurar su suordiació istitucioal al goiero legítimamete electo y cambiar su imagen de guardián del orden político, árbitro del conicto social y factor de cofrotació ciudadaa.

E ese etoces se produjo ua restauració del cotrol civil sore istitucioes clave que haía permaecido ajo cotrol militar por supuestas razoes de seguridad acioal, como la Empresa nacioal de Telecomuicacioes (HOnDUTEL), la Direcció de Migració y Extrajería, la Maria Mercate, el Istituto Geográco Nacional y la Policía; en ese entonces denominada Fuerza de Seguridad Púlica. Este proceso, leto y a veces complejo, se complemetó co la elimiació del servicio militar oligatorio e 1995, durate el goiero del lieral Carlos Roberto Reina (1994-98) (1994-98) y un débil proceso proceso de rearmación del control control civil de las Fuerzas Armadas, Armadas, a través de la Secretaría de Defesa nacioal. Esta situació, se limitó al omramieto de civiles co escaso coocimieto del tema y poco coscietes de la ecesidad de impulsar los camios fudametales que la coyutura demadaa. En ese contexto y en esas condiciones, que reejaban los cambios que se iban produciedo a ivel iteracioal, las Fuerzas Armadas se viero sumergidas e ua crisis de idetidad relacioada co su papel e la democracia. Este aspecto, las llevó a icursioar e campos ajeos a sus fucioes, como el cuidado del osque, la reforestació, proyectos agrarios y otros.

Esta “vuelta a los cuarteles” se acompañó de ua drástica reducció cuatitativa, como cosecuecia de la elimiació del servicio militar oligatorio y de ua creciente pérdida de privilegios, asociada a la crisis scal del país, que obligaba a reduccioes presupuestarias e las distitas istitucioes del Estado. 52


U proceso de profesioalizació e el cotexto de post guerra fría, sumado a la capacitació e derechos humaos y derecho iteracioal humaitario, hacía supoer que las Fuerzas Armadas haía ecotrado su verdadero papel, alejadas del ámito civil. Si emargo, el presidete acioalista Ricardo Maduro (2002-2006) decidió sacar a las Fuerzas Armadas de sus cuarteles para desempeñar fucioes policiales y las matuvo e las calles durate los cuatro años de su goiero; dicha situació se reprodujo, auque co meor fuerza, e el goiero de Mauel Zelaya Rosales (2006-2010). Esa colocació de las Fuerzas Armadas e papeles distitos a los de defesa, propiamete dichos, emaa de la misma Costitució de la Repúlica y de la propia Ley Costitutiva de las Fuerzas Armadas. E la Costitució se estalece co precisió lo siguiete: “ Las Fuerzas Armadas de Honduras son una institución nacional de carácter permanente, esencialmente profesional, apolítica, obediente y no deliberante. Se constituyen para defender la integridad territorial y la soberanía de la República, mantener la paz, el orden público y el imperio de la Constitución, los principios del libre sufragio y la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República. Cooperarán con la Policía Nacional en la conservación del orden público. Cooperarán con las Secretarías de Estado y demás instituciones, a pedimento de éstas, en labores de alfabetización, educación, agriagri cultura, protección del ambiente, vialidad, comunicaciones, sanisani dad y reforma agraria. Participarán en misiones internacionales de paz, en base a tratados internacionales; prestarán apoyo logístico de asesoramiento técnico, en comunicaciones y transporte, en la lucha contra el narcotráco; colaborarán con personal y medios para hacer frente a desastres naturales y situaciones de emergencia que afecten a las personas y los bienes; así como en programas de protección y conservación del ecosistema, de educación académica y formación técnica de sus miembros y otros otros de interés nacional. 53


Además cooperarán con las instituciones de seguridad pública, a petición de la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad, para combatir el terr terrorismo, orismo, tráco de armas y el crimen organizaorganiza do, así como en la protección de los poderes del Estado y el Tribunal de Elecciones, a pedimento de éstos, en su instalación y funcionafunciona miento” (Artículos 272 y 274, Capítulo X, Costitució de la Repúlica).

Esa excesiva atribución de funciones a las Fuerzas Armadas reeja la decisión militar de mantener su inuencia en la vida institucional del país y la debilidad civil para opoerse y reividicar su supremacía. U factor asociado a la asigació de roles policiales a las Fuerzas Armadas, más allá de lo estipulado e la Costitució de la Repúlica, ha sido el icremeto de la delicuecia comú y orgaizada y la icapacidad de la Policía para efretar el prolema e toda su magitud, señalado costatemete por la ciudadaía. ci udadaía.

La iterveció de los militares e actividades policiales o era asumida co etusiasmo por los militares, i por los policías, ya que los militares se setía degradados al participar e actividades policiales, a pesar de las grades sumas que coraa y cora al goiero cetral, por ivolucrarse e estas actividades; los policías setía que se erosioaa su profesioalismo y se aulaa la idepedecia adquirida co su sustracció del ámito militar militar.. Au así, aprediero a covivir e esas actividades, al tratar de comiar dos tipos de itereses: el de los militares, que se legitimaa ate la sociedad por “estar haciedo algo” por la ciudadaía, además de coseguir igresos adicioales a su presupuesto, y el de los policías, porque se setía protegidos o, por lo meos, acompañados, al mometo de efretar a la delicuecia 2.

De la violencia institucional a la violencia social

Co los años oveta, se iició e el país u icremeto acelerado de la violecia social asociada a las maifestacioes de la delicuecia delicuecia comú, primero y de la delicuecia orgaizada, después. Hasta ese mometo y co mucho éfasis 54


e la década de los ocheta, se desató ua violecia particular desde las istituciones represivas del Estado hacia la sociedad, a quien identicaban con el eemigo, e la medida e que aumetaa sus demadas ate el Estado. Era la época de la guerra fría y de la aplicació de la Doctria de la Seguridad nacioal; imitaa lo que ocurría e otros países, e particular e Argetia, co su política de desaparecidos y torturados. 24 E ese tiempo, la Policía se ecotraa suordiada a las Fuerzas Armadas, como su cuarta Fuerza (la Fuerza de Seguridad Púlica) y o aparecía diujado un perl policial de servicio a la ciudadanía. El control represivo era total, la impunidad militar/policial era casi absoluta y el sistema de justicia aparecía suordiado a los itereses militares disfrazados de itereses geerales de la sociedad, e u cotexto regioal e iteracioal lleo de fatasmas que aulaa toda racioalidad e el desempeño istitucioal. E esa época se impuso ua visió maiquea de la sociedad, segú la cual, los ueos era los militares, los policías y sus cómplices civiles e los poderes del Estado y los malos era las persoas que se atrevía a criticar y a expresar su icoformidad co el papel que jugaa los militares hodureños hacia el iterior del país y hacia la regió cetroamericaa. Lo que ocurría e esa época, era ormal para los que promovía y apoyaa el papel istrumetal de las Fuerzas Armadas ate los itereses estadouideses. Era la cruzada que liraa los militares cotra “las “l as fuerzas del mal”, para salvar al hemisferio occidetal y cristiao de la l a ameaza del comuismo iteracioal; esto, se traducía iteramete e ua clara maipulació de la cociecia ciudadaa. Si duda, era otros tiempos. El signicado de democracia se asociaba con su alineamiento con Estados Uni dos, co su icodicioalidad y la disposició a su defesa detro y fuera del país. Los derechos humaos se miraa como frágiles argumetacioes de “los 24. Ver Documeto de Aálisis del Cetro de Documetació de Hoduras (CEDOH): “La Doctria de la Seguridad nacioal e Hoduras: Aálisis de la caída del Geeral Álvarez Martíez”, e dode se explica la dimesió de la aplicació de esta Doctria e los años 80.

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revoltosos” sospechosos de ser comuistas. El respeto a las diferecias era u plateamieto que o ecajaa e las grades preocupacioes de la época. La superació de esa etapa egra de la historia his toria del país, tuvo mucho que ver co la caída del muro de berlí y la superació de la crisis regioal co el iicio de los respectivos procesos de pacicación. Las Fuerzas Armadas Armadas se vieron obligadas a bajar su perl y a replegarse sobre sí mismas ates de verse replegadas a los cuarteles. Casi al mismo tiempo, la sociedad hodureña efretaa el avace del eolieralismo y se profudizaa la poreza, la iequidad y la exclusió social. 25 La sociedad iiciaa de esta maera su proceso de descomposició y la delicuecia presetaa cifras alarmates que desordaa la capacidad de coteció del Estado. 26

Al desaparecer la ameaza ideológica, el ojetivo estatal se desplazó de la sociedad e su cojuto a los grupos y persoas asociadas a la violecia y delicuecia, ate la cual la Policía era la llamada a asumir el protagoismo. E u pricipio la Policía se vio oligada asumir sola ese reto, mietras las Fuerzas Armadas experimetaa el proceso de reformas que se detallara ateriormete. E la década de los oveta se fue oservado u camio sustacial e la aturaleza de la violecia que se expresaa e el úmero de muertos y e los sigos de tortura asociados al mismo. Mietras e la época de la violecia istitucioal, las víctimas teía u sello ideológico (dirigetes sidicales, campesios, magisteriales y guras clave asociadas a partidos de izquierda), en la época de la violecia social el sello desapareció y se sustituyó por u sello meos polarizado (ciudadaos comues, empresarios, amas de casa, estudiates). Ya o era los militares y policías los que ejecutaa a los opositores del régime, sio los de25. E esta época empezó a crecer la delicuecia comú, expresada e roos, hurtos y asaltos co ajo ivel de violecia. La misma se asocia a estrategias de sorevivecia de los sectores s ectores más pores de la sociedad que se viero si empleo ate u creciete ecarecimieto de la vida. Los militares sostuviero siempre que el auge de la delicuecia de esa época, se deió al deilitamieto del cotrol social, particularmete a la elimiació del servicio militar oligatorio, e u iteto de culpar a los civiles por lo que ellos cosideraro ua decisió equivocada. 26. Desafortunadamente, no se pueden dar datos conables que evidencien esta situación, porque existían dos instituciones policiales que llevaa estadísticas sore el mismo tema, co dole coteo, aultamieto de datos y maipulació de los mismos, lo que afectaa la crediilidad de los datos: Se trataa de la Policía Prevetiva, coducida por policías, y de la Policía de Ivestigació Crimial, coducida por civiles, que competía por el protagoismo ate la ciudadaía.

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licuetes que icorporaa ua fuerte dosis de violecia a la ejecució de actos delictivos; esta situació, llega al límite co el avace del crime orgaizado primero y de las maras después. E resume, al auge de la represió y de la impuidad e los años ochetas, siguió ua etapa de reducció creciete del poderío de ua istitució que se haía extralimitado e el ejercicio de sus fucioes y e el cumplimieto de los papeles propios del pasado autoritario, pero que icomodaa e ua época de costrucció democrática e la que los protagoistas era otros. Los militares se acuartelaron con su concepción de la seguridad nacional, le bajaron el perl, oligados por las circustacias, pero matuviero la misma deformació que identicaba como enemigos a los críticos y opositores. 27 La violecia que proveía del Estado fue sustituyédose por la violecia que proveía de u sector de la sociedad que se movía e el ámito de la ilegalidad; los militares fuero sustituidos por los policías y fuertes procesos de camio empujaro a los militares a los cuarteles; se fortaleciero las iiciativas civiles reformistas y permitiero halar de u proceso de costrucció democrática co un signicado diferente del concepto. Avazado el proceso de reforma y complicado el cuadro de violecia y delicuecia ate la iexistecia de ua política de Estado, e materia de seguridad ciudadaa, uevamete los militares so sacados de los cuarteles y puestos a desempeñar fucioes diferetes a las propias.

27. Lo aterior salió uevamete a la luz púlica co el golpe de Estado del 28 de juio de 2009 y se oservó e el discurso de la cúpula militar y de los ociales retirados que fueron formados y deformados en la guerra fría y que jugaron un papel activo en los golpes de Estado, violació de derechos humaos y reclutamieto forzoso de jóvees.

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3.

De la violencia social a la violencia institucional

Los acotecimietos del 28 de juio de 2009 marca u proceso cotrario a la tedecia que se veía desarrollado; la historia de Hoduras pareció deteerse y comezó a dar marcha atrás, a desmotar lo articulado y a regresar a la misma situació de los años ochetas, cuado la violecia istitucioal logró impoerse e la sociedad. De uevo la sociedad se covirtió e laco de la acció militar y de la acció policial militarizada; la identicaron como “el enemigo” y la colocaron en si tuación de indefensión, gracias a la ideologización del conicto y a la incondi cioalidad de los istrumetos de represió hacia los sectores coservadores y antidemocráticos que se identicaron con el golpe de Estado. Para entender el violento desplazamiento de la atención ocial, de la violencia social a la violencia institucional, debemos reexionar sobre algunos aspectos que so cetrales para eteder la magitud de esta violecia: 3.1.

Las características militares previas al golpe de Estado

Los políticos hodureños, e su mayoría, está covecidos que los temas de defesa y de seguridad so competecia de los militares y de los policías y o de los civiles. Ello, provocó que durate toda la trasició a la democracia (desde 1980 a la actualidad) poco o ada se avazara e la cosolidació de la supremacía civil co respecto a estas istitucioes y que se matuviera de hecho ua autoomía relativa que hacía de las Secretarías de Defesa y de Seguridad, simples tramitadoras de las ecesidades de las Fuerzas Armadas y de la Policía, si lograr cosolidar ua verdadera coducció civil de esas istacias. A lo largo largo de los diferetes goieros, e particular de los tres últimos: el del lieral Carlos Flores (1998-2002), el del acioalista Ricardo Maduro (2002-2006) y el del lieral Mauel Zelaya (2006-2010), omraro al frete de la Secretaría de Defesa a civiles “amigales” co los militares, políticos que matedría 58


estales las relacioes co las Fuerzas Armadas y que o haría ada por romper la coraza de autonomía que se reejaba en la estructura de mando y en el manejo del presupuesto. Los militares que coformaa la cúpula de la istitució e geeral y de las distitas fuerzas e particular, fuero persoas que se formaro y ejercitaro e la época de la seguridad acioal, de los golpes de Estado o golpes de arracas, 28 del reclutamieto forzoso, de la violació a los derechos humaos y de la época “de oro” de los militares, cuado fuero el cetro del sistema político del país. El mismo Presidete Zelaya cometió el error de reelegir como Jefe del Estado Mayor Cojuto al geeral Romeo Vásquez Velásquez, e u acto ilegal que revirtió el avance que se había establecido en el sentido de que ningún ocial en este cargo pudiera reelegirse si ya huiera fugido como tal la mitad o más de u período. 3.2.

El contexto del golpe de Estado29

El 28 de juio de 2009 se produjo u golpe de Estado impulsado por ua aliaza política, empresarial, militar y eclesiástica, atemorizada por la cercaía persoal del Presidete Zelaya co el Presidete veezolao Hugo Chávez, resetida por alguas iiciativas presideciales e cotra de los privilegios de los diferetes sectores empresariales, y preocupada por la creciete popularidad de u presidente que estaba nalizando su período presidencial. El papel de los militares fue clave para iiciar y mateer u golpe de Estado que puso e evidecia la fragilidad istitucioal del país, la deilidad de la cultura política democrática y la suordiació del Estado de Derecho a los itereses particulares de las fuerzas que impulsaro el golpe.

28. E 1978 cotra el Geeral Jua Alerto Melgar Castro; e 1984 cotra el Geeral Gustavo Álvarez Martíez; y e 1990 cotra el Geeral Arulfo Catarero López. 29. Para más ampliació ver el artículo de Leticia Salomó: “El Golpe de Estado e Hoduras” (2009a) que cotiee tres capítulos que fuero escritos cosecutivamete el 29 de juio, el 3 de julio y el 11 de julio de 2009, y se pulicaro electróicamete e la págia we del Centro de Documentación de Honduras, CEDOH (http://www.cedoh.org/publicacio (http://www.cedoh.org/publicaciones/articulos/articulos.html nes/articulos/articulos.html). ).

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Los militares hodureños participaro del rompimieto del orde costitucioal desde el mometo e que cocurriero a las reuioes previas e dode las diferetes fuerzas golpistas se reuía para cotrarrestar las iiciativas del Presidete Zelaya, co accioes judiciales ejecutadas por miemros de ese poder del Estado comprometidas co el golpe militar; además, desde que ejecutaro ua orde judicial, ilegal e su orige y e su procedimieto, icluyedo la forma e que sacaro al Presidete de la Repúlica del del país. Se reprodujo el mismo procedimieto co que haía sacado e el pasado a u presidete (Ramó Villeda Morales e 1963) y a dos Jefes de las Fuerzas Armadas (Gustavo Álvarez Martíez e 1984 y Arulfo Catarero López e 1990). La argumetació militar de que ellos o podía ejecutar ua orde ilegal proveiete del Presidete de u poder del Estado, quie por Ley era y es el Comadate Geeral de las Fuerzas Armadas, Armadas, co mado directo sore las mismas, fue sustituida por el acatamieto de otra orde ilegal proveiete de u poder del Estado (el poder Judicial) co la complicidad de otro poder del Estado (el poder Legislativo) que utilizaro órdees de deteció improcedetes y ua carta de renuncia presidencial falsicada. 3.3. 3. 3.

Ideo Id eolo logi giza zaci ción ónd del elc con oni ict cto opo polí líti tico co

Los sucesos del 28 de junio evidenciaron la forma en que un conicto político se covirtió e crisis social y los mecaismos de maipulació ideológica que se desarrollaron para justicar la reacción militar - policial. La utilización de un discurso de guerra fría por parte de los sectores, grupos y persoas ivolucradas e el golpe de Estado, os remite a dos istitucioes que jugaro u papel clave e la maipulació de la cociecia ciudadaa, como so: las Fuerzas Armadas y las Iglesias. El soporte ideológico del discurso es de aturaleza primaria y coservadora: Toda persoa que cuestioa el orde político, ecoómico y social es u peligro para la democracia. Si esta persoa osteta poder político, se covierte e ua ameaza; todo lo que ameaza a la democracia dee ser comatido. Todo el que se opone a estas acciones es un enemigo y hay que combatirlo; el n justica los medios. Los militares y policías no violaron los derechos humanos: defediero la democracia. 60


El razoamieto aterior, implícito e el discurso represivo, recupera el viejo cocepto de eemigo utilizado por la Doctria de la Seguridad nacioal, de la misma forma que desempolva el signicado ideologizado de la democracia, los articula y proporciona las bases para justicar la aplicación de la violencia istitucioal del Estado. 3.4.

Intervención coordinada de militares y policías

Al igual que e el pasado, militares y policías aparece jutos, coordiado acciones para enfrentar al enemigo ideológico personicado en la gura de la re sistecia al golpe de Estado. La coducció del proceso le correspode histórica y fucioalmete a las Fuerzas Armadas y la ejecució operativa le correspode a la Policía. Ambos resultaron ser más ecientes para reprimir a manifestantes que para cotrolar a la delicuecia; esto, remite a su aturaleza comú, su visió deformada y sus fucioes trastocadas. Durate la represió desatada a raíz del golpe de Estado, se militarizó el país y se cocetró la acció represiva e los que cuestioaa el golpe; amas istitucioes protegiero a los que defediero al goiero de facto y se posicioaro púlicamete a favor de quiees deteta el poder político, ecoómico, mediático y religioso. 3.5.

Violación de derechos y garantías individuales

Todos los derechos asociados a las garatías idividuales etra e ua situació de precariedad e el cotexto de caracterizació ideológica y posicioamieto militar y policial al lado de los itereses particulares de los que promoviero el golpe de Estado. La denición de enemigo, atribuida a los que resisten el golpe de Estado, condiciona y pretende justicar el irrespeto de derechos y garantías asociadas a la liertad de expresió, movilizació, asociació, orgaizació, itegridad física, pluralismo y otros. La restricción de libertades básicas en un contexto de conicto político y crisis social, coloca a las dos istacias de represió del Estado, Fuerzas Armadas y Policía, e ua situació de ilegalidad e ilegitimidad que las aleja de la socie61


dad y las coloca frete a ella. Co su s u actuació evideciaro que sigue siedo las mismas Fuerzas Armadas y la misma Policía de los años ocheta, si que todos los años de formació y capacitació les permitiera costruir la image de istitucioes democráticas al servicio de los itereses geerales de la sociedad. 3.6.

Subordinación del sistema de justicia

De la misma forma e que Fuerzas Armadas y Policía se icliaro por los itereit ereses particulares de los promotores del golpe de Estado, el sistema de Justicia, co la Corte Suprema y el Miisterio Miisteri o Púlico a su caeza, se posicioó e los mismos térmios y se dedicó a loquear, coteer, pospoer y rechazar toda demada de justicia, protecció y castigo, asociada a la violació de los derechos y garatías idividuales. Al igual que e los años ocheta, el sistema de justicia evidecia fragilidad y sometimieto a la lógica militar-policial, se desetiede de sus fucioes costitucioales y se covierte e ua ameaza a la seguridad de las persoas, e lugar de ocupar su papel de protector y garate de esos derechos. Con los sucesos del 28 de junio aora un problema que venía gestándose y desarrolládose desde varios años atrás, referido a la politizació partidaria de las istitucioes del Estado, e particular de la Corte Suprema de Justicia. La iterveció creciete del Poder Legislativo, o sólo e el omramieto de los magistrados de la misma, sio tamié e su desempeño y toma de decisioes, coloca a la Corte e ua posició suordiada co respecto al Poder Legislativo, Legislat ivo, vulerale a la presió político-partidaria y muy icliada a quitarse la veda de los ojos e icliarse por los itereses particulares, e lugar de defeder los itereses geerales de la sociedad. 3.7.

Cultura de la complicidad

U elemeto por destacar, que tamié guarda similitud co la década de los ochetas, es la forma e que se estructuró ua red de articulació etre istitucioes del Estado, partidos políticos, medios de comuicació, iglesias y otros, para facilitar, encubrir, invisibilizar y, en última instancia, justicar, las viola62


cioes a los derechos humaos. Esta codició de cómplice llevó l levó a la Corte Suprema de Justicia a ver para otro lado, cuado deió permaecer vigilate ate una situación conictiva que fácilmente podía traspasar los límites que imponía el mismo Estado de Derecho, para garatizar la aspiració de los ciudadaos a maifestar sus preferecias e icliacioes políticas. E ese cotexto se puede eteder que o hiciera ada cuado se impoía toques de queda ilegales. Lo aterior, por cuato: • Se abusaba de la fuerza para impedirle a los ciudadanos que se maifestara. • Se atentaba contra contra emisoras y canales que se opoía al golpe de Estado. • Se invadía el espacio privado sin órdenes judiciales. judiciales. • Se implantaba una práctica práctica de asesinatos de opositores. • Se permitía que el gobierno de facto impusiera medidas ilegales y pospusiera su correcció co total impuidad.

Esto se ue al comportamieto de los otros sectores viculados al golpe de Estado, que ignoraban lo que ocurría, o justicaban lo que pasaba, como consecuen cia de las actividades de resistecia e las que se ivolucraa los afectados. Lejos de preocuparse por el peligroso traspaso de los límites del Estado de Derecho, esos sectores se enorgullecían de lo que hacían, se calicaban de héroes y redía pleitesía a quiees alteraro el orde costitucioal y vuleraro el Estado de Derecho. 3.8.

Indefensión ciudadana

El cotexto aterior facilita la itroducció del cocepto de indefensión ciuciudadana, referido a la vulerailidad extrema a que es sometida la ciudadaía que se resiste a la lógica del orde político e ideológico impuesto por la fuerza, cuado istitucioes claves del Estado y de la sociedad, llamadas a proteger y defeder sus derechos, se aísla, se ecierra y se aleja, saiedo que co ello la deja expuesta a las fuerzas de la ararie. 63


Los sucesos del 28 de juio dividiero a la sociedad hodureña y produjero u quiere profudo y difícilmete cociliale. no se deió dividir a las istitucioes del Estado que deviee oligadas a defeder el iterés geeral de la sociedad, por ecima de los itereses particulares; peor si esas dos partes era y sigue siedo profudamete desiguales, tal como se idica a cotiuació: Estamos e presecia de ua clara politizació de las Fuerzas Armadas y de una reconrmación de la militarización de la Policía en su concepción, meto dología y prácticas cotidiaas. La agresividad, irracioalidad e impuidad co que actúa las istitucioes represivas del Estado, evidecia la misma actitud demecial de quiees los dirige, apoya y ha traspasado el límite de lo aceptale. no puede colocarse dos grupos e igualdad de codicioes, si uo de ellos tiee el moopolio moopolio del uso de la fuerza (militar y policial), el cotrol de istitucioes clave del Estado y la impuidad asociada a la complicidad de los otros poderes del Estado y el otro se ecuetra desarmado, idefeso y a merced de las istitucioes del Estado que cotrola la represió, la justica y el presupuesto acioal.30 4.

De la seguridad ciudadana a la seguridad nacional

El icremeto de la violecia social asociada a la delicuecia comú y orgaizada, dio paso, e su mometo, a ua etapa de asimilació y aplicació del cocepto de seguridad ciudadaa que impulsa accioes cocertadas etre la Secretaría de Seguridad, Seguridad, la cooperació iteracioal y la ejecució de proprogramas de seguridad que uscaa el acercamieto de la Policía a la comuidad (Policía Comuitaria). La idea se comezó a desarrollar co más fuerza desde el goiero del presidete Ricardo Maduro (2002-2006) co el Programa “Hoduras Segura”, co el cual, además de poer a los militares a realizar fucioes policiales, se uscaa desarrollar espacios de covergecia y cooperació etre sectores diversos e el ámito comuitario, para realizar reali zar tareas de preveció y apoyo e el comate a la delicuecia. 30. Salomón, Leticia (2009b). Militares y Policías: instrumentos golpistas de represión. Una reexión sobre la represión desatada por el retoro del Presidete Zelaya, Cetro de Documetació de Hoduras (CEDOH), www.cedoh.org. www.cedoh.org.

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Co el goiero del Presidete Mauel Zelaya (2006-2010), la Policía cotiuó desarrollado el Programa co el cual mateía vículos directos co sectores comuitarios a ivel local y a ivel de coloias e las ciudades más grades, lo que les geeraa ua fuerte legitimidad social. El acercamieto etre et re Policía y comuidad, al marge del omre que adoptara el programa, se asaa e tres ejes fudametales que se detalla a cotiuació: 4.1.

Con Co na anza in insstitucio iona nall

La comunidad debía sentir conanza en la Policía, presupuesto difícil de alcan zar, dados los atecedetes represivos de la Policía e la década de los ochetas. Tuviero que pasar muchos años y realizar múltiples esfuerzos para que la comuidad sitiera que podía acudir a la Policía si setir temor por su codició represiva o por sus vínculos con la delincuencia común o el narcotráco. 4.2.

Respeto mutuo

Además de la conanza, un eje fundamental de la relación se refería al respeto etre las partes, es decir, a ese espacio de recoocimieto del otro e sus características idividuales e istitucioales, como cotraparte legítima detro de la escala de valoració social. 4.3.

Coordinación conjunta

La conanza y el respeto eran condiciones esenciales para la coordinación de esfuerzos que produjera resultados positivos e el corto plazo. Esta coordiació supoía ua cierta distriució de resposailidades de acuerdo co las características y hailidades de cada ua de las partes.

Es idudale que el golpe de Estado y especialmete el comportamieto militarpolicial detro del mismo, alteró sustacialmete las ases de relacioamieto etre sociedad civil y Estado, a ivel cetral y local. Recostruir las ases de esa 65


relació costará mucho tiempo, porque se rompió el tejido social y se fracturó la sociedad mientras la Policía (y los militares, scales y jueces) se posicionaban a favor de una de las partes en conicto. La situación se complica más si dimen sioamos la fuerza excesiva co que la Policía efretaa las maifestacioes pacícas con el uso y abuso de toletes y gases lacrimógenos, particularmente cotra las mujeres, jóvees, iños y etias. Después de la guerra fría se produjo u desplazamieto del efoque de la seguridad, asada e el Estado, e la ciudadaía, e el ser humao. 31 El golpe de Estado del 28 de juio produjo el efecto cotrario y desplazó uevamete el efoque, esta vez de la ciudadaía al Estado; esto, supoe u costo social muy alto que hará de pagar todos los sectores ivolucrados. El desplazamiento de enfoques, de la ciudadanía al Estado, signica que el des empeño, el discurso y la visió de desarrollo se verá impregados de lo que pasó y lo que o pasó durate esos siete meses y que el tratamieto del tema de la seguridad ha experimetado u giro coservador o u giro e reversa. Lo aterior,, signica la persistencia de un discurso formal, según el cual no ha pasado terior ada y todo está ormal ormal y u discurso real, segú el cual se ha trastocado toda la matriz de relacioamieto del Estado, la sociedad y los partidos políticos, tato e el ámito acioal como local. 5.

Seguridad, defensa y política pública

Estamos e presecia de ua clara politizació de las Fuerzas Armadas y de ua reconrmación de la militarización de la Policía en su concepción, metodología y prácticas cotidiaas, a lo que se suma s uma la persistecia de u discurso ideologizado que estigmatiza la protesta social y la asocia co fuerzas exteras y ojetivos desestailizadores; ello, se covierte e elemeto que profudiza el quiere, e lugar de cotriuir a su superació.

31. De ahí el concepto de seguridad humana vinculado al concepto de desarrollo humano, que pretende darle un signicado más integral y menos militar/policial, sin lograrlo en su totalidad.

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La sociedad e geeral y la comuidad e particular se covierte e el ojeto cetral de la acció estatal, a través de las políticas púlicas. E la medida e que exista desconanza, suspicacia y rechazo hacia las iniciativas gubernamen tales, e materia de seguridad, aumetará el rechazo social y el aislamieto guerametal e la ejecució de la política. Se vuelve ecesaria ua acció estatal e cico setidos: a. Delimitació del ámito y fucioes militares, del ámito y fuciones policiales, lo que signica un fuerte trabajo en ambas institu ciones que les de identidad propia y se denan más sus alcances y limitacioes. . Volutad política de isertar la actuació policial y militar e el ámbito del Estado de Derecho, lo que signica la constatación de que so, efectivamete, ua istitució apolítica, oediete y o delierate. c. Iicio de procesos creíles cotra militares, policías y civiles que violaro los derechos humaos durate los siete meses del goiero de facto; este es un punto de partida para ganar conanza y reducir la sesació de idefesió por parte de la ciudadaía. d. Reducció de las fucioes militares a la defesa de la soeraía acioal, dejado las otras fucioes a las istacias estatales correspodietes, icluida a la Policía, a las cuales podrá apoyar ocasioalmete, cuado sea requerida a ivel guerametal. e. Rearmación de la supremacía civil en las Secretarías de Defensa y Seguridad Púlica, al superar su codició de apédices de las Fuerzas Armadas y Policía, respectivamete. 6.

Impacto, consecuencias y perspectivas

Es idudale que las realidades política, ecoómica, social y cultural de uestros países posee su idetidad propia y so parecidas parecidas e alguos aspectos y diferetes e otros. Si emargo, lo ocurrido e Hoduras evidecia las siguietes 67


cosecuecias que podría cotrolarse e la medida e que ya existe ua especie de alerta tempraa e materia de goerailidad democrática, co lo sucedido e Hoduras el 28 de juio: a. Insuciencia de los mecanismos de los organismos internacionales para prever, cotrolar y revertir los golpes de Estado. Es tado. . Capacidad itera de los grupos coservadores para uirse y crear u loqueo iformativo, asociado a la maipulació mediática y religiosa de la cociecia ciudadaa; c. Deilidad de los mecaismos de cotrol istitucioal civil sore las Fuerzas Armadas y la Policía. d. Giro coservador e las formas de relacioamieto de la matriz de goerailidad, asociada co Estado, partidos políticos y sociedad civil. e. Poco impacto de los programas de fortalecimieto del Estado de Derecho, vigecia de los derechos humaos y comate a la impuidad y la corrupció. f. Utilizació de viejos fatasmas ideológicos para atemorizar a la clase política y justicar una presencia más notoria en la vida pública. g. Peligro de mateer la militarizació de las fucioes policiales.

Este retoro a la uicació de la ateció e el Estado y o e la ciudadaía, cosolida ua tedecia que se maifestó durate el golpe de Estado y se ha rearmado en la situación post golpe, especícamente durante el primer go bierno después del mismo. Esta tendencia sirve para ideologizar el conicto social, policializar la acció estatal y militarizar el tratamieto de la iseguridad ciudadaa. De uevo aparece los militares co su presupuesto icremetado, colocados e el cetro de la política de Estado, para comatir a la delicuecia cuyos límites y coceptualizació ha sido ampliados para icluir i cluir e ellos a los ciudadaos que cuestioe el orde político impuesto por el golpe de Estado.

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La iseguridad ciudadaa proveiete de la acció delicuecial comú y orgaizada, se ve sustacialmete dimesioada al sumarle otra acció proveiete de los militares y policías e u cotexto de descotrol de los mecaismos ormales del sistema de justicia justici a para ivestigar, sacioar y parar la ola de asesiatos y persecució por cuestioes ideológicas que se ha icremetado e la etapa posterior al golpe de Estado, si que se percia u verdadero iterés estatal por efretarlo. La política de mao dura cotra la delicuecia se comia co ua política similar hacia los críticos del sistema. Se coloca como actores claves a los militares y los policías, al dismiuir la iiciativa civil de coducir los procesos y afectar profudamete la posiilidad de u aordaje democrático del tema de la iseguridad. Al dotar uevamete de u setido ideologizado a la democracia, segú el cual sus más rmes defensores son los militares, se militariza milita riza nuevamente el Estado, 32

se suordia la acció policial a la acció militar, se deilita el sistema de justicia y se expoe a la ciudadaía a la idefesió jurídica. Co ello se ve afectadas las posiilidades de ejecució de políticas púlicas co participació ciudadaa, dado el incremento de la desconanza hacia la institucionalidad estatal.

E las circustacias políticas y sociales derivadas del golpe de Estado, las Fuerzas Armadas ha perdido legitimidad social porque ya o sale a las calles a proteger a la ciudadanía de los delincuentes sino a identicar a la ciudadanía con

los delicuetes. Este es u puto que ecesita ser estudiado co mayor profudidad y e su verdadera dimesió, más allá de la maipulació mediática y de la insistencia ocial en desentenderse de los excesos que cometen los militares

y los policías cuado ha cetrado su ateció e defeder al Estado y o a la ciudadaía. 32. De hecho, la propuesta de presupuesto acioal presetada por el poder Ejecutivo para aproació del poder Legislativo colleva u elevado icremeto presupuestario del ruro de defesa, superior al icremeto solicitado para salud, educació y comuicacioes, lo cual es un claro mensaje de la voluntad política del nuevo gobierno y de la rearmación del poder castrense que ha retomado el control de las istitucioes civiles que se haía suprimido co el desarrollo de la reforma democrática del sector defesa: Telecomuicacioes (Hodutel), Maria Mercate y Migració, etre otras.

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Gestió muicipal e materia de seguridad ciudadaa: el caso de Costa Rica. Por Armando Campos Santelices 33

33. Ivestigador resposale del capítulo de Costa Rica.

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1.

La situación problema

El iteto de llevar a cao u estudio acerca del quehacer de los goieros locales costarricenses en el campo de la “seguridad ciudadana”, signica ingresar a un terreno francamente incierto. La primera razón que determina esta dicultad es la clara ausecia de u efoque claro al respecto. Desde que empezó a circular e América Latia, especialmete como resultado de la inuencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PnUD), o se ha logrado estalecer ua ase coceptual y práctica clara acerca de este efoque, e tato que sus elemetos verdaderamete ovedosos se ha ido oscureciedo. E este mometo resulta ecesario superar las icosistecias coteidas e el documeto pulicado por el PnUD,34 hasta ahora el más completo que esta agecia ha emitido sore el tema, por lo meos e Costa Rica y recuperar de sus págias los aportes que so realmete iovadores. Esto último implica eteder, e pricipio, que sería u error asumir que el cocepto de seguridad ciudadaa pueda ser u sucedáeo de otro más amplio amplio y profudo: profudo: preveció de la violecia social. E su coteido medular, el efoque deomiado seguridad ciudadaa costituye ua aplicació doctrial y teórica de los Derechos Humaos. Co ua visió de prioridad social, propoe llevar a cao u cojuto de accioes destiadas a proteger ciertos derechos fudametales de las persoas. No obstante, su punto débil se presenta a la hora de denir tales derechos. La referecia explícita a dos de ellos ell os –el derecho a la vida o a la itegridad persoal y el derecho a la propiedad legítimamente obtenida– no ha sido sucientemente desarrollada. Esto, hace que el setido de la propuesta, al ser aplicada si los e-

34. PnUD (2005a): Veciedo el temor: (I)seguridad ciudadaa. Iforme nacioal de Desarrollo Humao.

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cesarios resguardos críticos, se caalice impropiamete por la vía vía más próxima: la preveció secudaria de los delitos cotra la vida y la propiedad. 35 Mietras estos escollos o sea superados, el efoque de seguridad ciudadaa permaecerá atrapado detro de ua visió peal-policial, perdiedo co ello todo el potecial iovador que cotiee. Su imadura peetració e el sistema muicipal costarricese ha provocado importates cofusioes. La mayor parte de los goieros locales lo icluye e sus plaes de traajo, pero tato su implemetació programática, como las divergecias o rechazos que se suscita, se reduce prácticamete a u úico puto: el papel de las muicipalidades e el cotrol de las actividades delictivas ocurridas e sus respectivos espacios jurisdiccioales o, aú más estrechamete, al dilema de teer o o teer cuerpos de policía muicipal. Paradojalmete, hay accioes muicipales o por lo meos competecias reconocidas por los propios gobiernos locales, que sí corresponderían a una deni ción amplia de seguridad ciudadana, pero que no son identicadas como tales. Por ejemplo, las que se relacioa co saeamieto amietal. Hay, e cosecuecia, ua visió icierta e cuato a cómo vicular las competecias y capacidades muicipales co la protecció y cosolidació de ese úcleo de derechos fudametales que costituye la razó de ser de la seguridad ciudadaa. Deilidad que, como se ha dicho, dicho, o surge edógeamete e el sistema municipal, pero es lo sucientemente fuerte como para originar efectos devastadores detro de éste. Por las mismas razoes, cualquier iiciativa de ivestigació propositiva sore la gestió muicipal de las muicipalidades de u país, e el ámito de la “seguridad ciudadana” se coloca ante la delicada responsabilidad de denir qué se 35. E la preveció del delito, que e todo caso o equivale a la preveció de la violecia, es posile difereciar “iveles” co la misma lógica que se emplea e salud púlica: la preveció primaria correspode a todas las medidas de desarrollo social que reduce la posibilidad de que se generen actos o relaciones que, en virtud de su efecto, denido como humanamente nocivo o indeseable, son tipicadas y reprimidas pealmete. La preveció secudaria comprede todas las accioes destiadas a cotrolar o preveir la materializació del delito como riesgo imediato y a colocar ajo jurisdicció peal a sus autores. La preveció terciaria equivale a la admiistració istitucioal de las peas, es decir, al “tratamieto del delicuete”.

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está evaluado realmete: el desarrollo programático de ese efoque, que exige ua visió o circuscrita a lo crimiológico, o el fucioamieto de las policías muicipales allí dode haya sido formadas (o su ausecia). Los resultados será, por supuesto, muy distitos. El segundo gran escollo se origina en una circunstancia que, al n y al cabo, se preseta muy comúmete ate esta clase de ivestigació social: “los ivestigados” o se fía mucho acerca de la utilidad o iterés que esta clase de estudios pueda revestir para ellos, sore todo cuado “los ivestigadores” viee de fuera. La primera preguta que uo dee esperar es: “¿qué gaamos co esto?”.

Puede ser que la fatiga del sistema muicipal costarricese ate estos estudios tega que ver co el hecho de muchos de ellos o se termia o o se traduce en aportes reales para la planicación realizada por los gobiernos gobiernos locales. Pero tamié puede ser que los muicipios se muestre refractarios ate agetes exteros que viee a poer su lupa iquisitiva sore procedimietos de de iformación metodológicamente poco conables y sobre elementos elementos programáticos poco reales e virtud de su talate discursivo. 2.

Denición mínima

Se etederá la seguridad ciudadaa (e adelate “SC”) como ua particularizació o éfasis que se lleva a cao, desde ua perspectiva de derechos humaos, sore las cosecuecias egativas que ciertas formas de violecia reviste para la preservació y fortalecimieto de “ un núcleo esencial de derechos fundamentales de las personas ”. Para que el cocepto se llee de coteido, es idispensable denir cuáles son esos derechos y cuales son los procesos y actos que impide o reduce su ejercicio efectivo e ua sociedad cocreta. A maera de aproximació, se ha propuesto el siguiete esquema:

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Cuadro 2 Seguridad ciudadaa esquema de cojuto núcleo fudametal de derechos. Desagregació posile.

Procesos o actos que los daña.

Derecho a acer y crecer saamete.

Mortalidad ifatil. Efermedades preveiles de la ifacia. Maltrato o auso e perjuicio de iños y iñas.

Derecho a la vida y a la itegridad persoal.

Guerras. Delitos cotra la vida.

Derecho a la propiedad legítima.

Despojos aritrarios. Delitos cotra la propiedad.

Derecho a u traajo decete. 36

Cesatía. “Accidetes” del traajo. Efermedades ocupacioales. Auso y explotació.

Derecho a vivir e u amiete sao.

Viviedas y etoros vitales isalures. Cotamiació amietal. Deterioro del amiete e geeral.

Derecho a la educació.

Deserció escolar forzada.

Derecho a ua circulació vial segura.

“Accidetes” de trásito.


36. Se emplea la expresió “traajo decete” co el setido que le da la Orgaizació Iteracioal del Traajo. Traajo. Coforme lo resume M. Espinoza, la primera denición comprendía el trabajo productivo con protección de derechos, ingresos adecuados y protección social, con presencia del tripartismo y del diálogo social. Una segunda noción lo denió “como un empleo de calidad que respete los derechos de los traajadores y a cuyo respecto se desarrolle formas de protecció social”. Véase: Espioza, Malva (2003): Traajo decete y protecció social. OIT. Central Unitaria de Trabajadores de Chile. Santiago de Chile. Accesible en: http://www.oit.org.pe/tdj http://www.oit.org.pe/tdj/./.

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3.

Contexto institucional y legal

E u Estado arraigadamete cetralista como el costarricese, resulta ieludile situar el aálisis de cualquier área de acció del sistema muicipal e el cotexto de los poderes cetrales y la istitucioalidad púlica. El desempeño de los gobiernos locales en materia de SC se sitúa en la conuencia de tres grandes grandes fucioes del aparato estatal: a.

La función legislativa

En términos generales, el instrumento jurídico que norma más especícamente la vida de las municipalidades costarricenses es la Ley del Código Municipal Nº 7794, de 1998 (co sus respectivas actualizacioes), cuya aplicació se coecta a ua amplia legislació coexa. no ostate, la SC, e virtud de su focalizació como preveció secudaria del delito, queda situada pricipalmete e el complejo marco de la legislació legislació peal emitida por la Asamlea Legislativa, Legislativa, congreso unicameral costarricense. Marco actualmente congurado por 92 leyes u otros istrumetos legales e materia peal.

A lo aterior es ecesario agregar que los deates parlametarios sore el tema, realizados e u marco pluripartidista, ecesariamete tiee repercusioes sore la toma de decisioes e los goieros locales, dode ormalmete se reproduce la composició política de la Asamlea Legislativa.37 b.

La función de administración estatal

Las muicipalidades, los cocejos muicipales de distrito y las federacioes muicipales forma parte del deomiado “sector púlico descetralizado territorial”. El fucioamieto de este sector se ecuetra directamete ligado al

37. La proliferación de partidos locales aún no modica de manera decisiva la elección de alcaldes, mayoritariamente aliados a los grandes partidos nacionales. En el período de gobierno que termina, la la mayor parte de los alcaldes son del partido ocialista: Liberación Liberación nacioal.

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“sector púlico descetralizado istitucioal”, que comprede actualmete 33 istitucioes autóomas, 11 órgaos adscritos a ellas, 11 istitucioes semiautóomas y 22 empresas púlicas. Etre las istitucioes autóomas, la más directamete ligada co el sistema muicipal es el Istituto de Fometo y Ayuda Muicipal (IFAM). Otra istitució de este tipo, el Istituto nacioal de las Mujeres (InAMU), creó e 1996 las Ocinas Municipales de la Mujer (OFIM), en el marco del Plan Nacional de Preveció y Ateció de la Violecia Itrafamiliar. El año 2008, se ecotraban en funcionamiento 64 de estas ocinas, lo que representaba un 74% de los muicipios acioales. Como iniciativa especíca del gobierno central en el desempeño de los gobier os locales, cae mecioar el Proyecto de Fortalecimieto Muicipal y Descetralizació (FOMUDE), impulsado e coveio co la Uió Europea. 38 no ostate, su ijerecia e materia de SC, se materializa pricipalmete por medio de dos de los miisterios actualmete existetes: • El Ministerio de Seguridad Pública Pública (MSP) cuya proyección más importate e la preveció secudaria del delito radica e que la mayor fuerza policial de Costa Rica –la Fuerza Púlica, co sus oce direccioes regioales, estacioes “delta” y uidades especiales –se ecuetra ajo su mado y resposailidad. • Este ministerio mantuvo mantuvo varios programas de alcance local durante el periodo gubernamental que naliza en marzo del presente año. Etre ellos, dos correspode a u efoque táctico de “policía comuitaria”: el Programa de Seguridad Comuitaria, que etre otras tareas promueve costatemete la formació de comités comuitarios de seguridad, y el Programa de Policía de Proximidad, muy semejate al programa del mismo omre desarrollado por la poli38. Para conocer los detalles del Proyecto FOMUDE, remítase a: http://www.fomude.go.cr http://www.fomude.go.cr

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cía acioal española. Otra iiciativa importate de esta cartera es el Proyecto deomiado Sistema de Iformació Territorial para el Área Metropolitaa de Sa José, que servirá a 14 goieros locales. • El Ministerio de Justicia y Gracia (MJ), que actúa como órgano órgano de elace etre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, es resposale de coordinar todos los planes y programas ociales vinculados, di recta o idirectamete, co la preveció de la delicuecia. Le correspode tamié admiistrar el sistema peiteciario peiteciario del país. En un plano más amplio, cabe mencionar el Ministerio de Planicación Econó mica y Social (MIDEPLAn), resposale de la elaoració del Pla nacioal de Desarrollo, y que ha especicado dentro de éste un Sector de Seguridad Ciu dadaa y Preveció del Delito. c.

Laf La func unció ión nde de nan nanci ciam amie ient nto oy yco cont ntro roll

El nanciamiento de los gobiernos locales costarricenses depende en gran parte de su potencial tributario y de las transferencias nancieras que deben aplicar a programas o proyectos de inversión local/comunitario (“partidas especícas”). La istitució resposale de girar estas partidas es el Miisterio de Hacieda y el respectivo cotrol se ecuetra a cargo de la Cotraloría Geeral de la Repúlica. El ujo temporal de las partidas especícas ha sido reiteradamente caracterizado como una una importante dicultad para su eciente administración por por parte de los gobiernos locales. No obstante, reviste un mayor interés para nuestros nes u prolema que os fuera cometado por alguos alcaldes: resulta difícil o o factile ejecutar determiadas partidas al o ecotrarse solucioadas ciertas ecesidades asociadas, lo que a su vez se relacioaría co deilidades e materia de planicación o desacuerdos en el seno de los concejos municipales.

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4.

Rasgos sobresalientes del sistema municipal en lo concerniente a la seguridad ciudadana.

a. Etre las diferetes dimesioes de la descetralizació del Estado costarricese, la seguridad ciudadaa es si duda fudametal. Las razoes se ha expuesto y discutido e diversos foros y pulicacioes: etre otras, las particularidades que la violecia social reviste a ivel local y la ecesidad de desplegar estrategias prevetivas que las tega e cueta, aprovechado para ello el cotacto directo co la polació, cosustacial a los goieros locales. La relació etre ua gestió muicipal apegada a las realidades locales, y su valor para costruir ua descetralizació efectiva, o se cotradice de maera algua co el urgete imperativo de trazar ua estrategia acioal coherete ate la prolemática de la iseguridad ciudadaa local. Si cada goiero local dene aisladamente su gestión ante ella, por mucho que sus planteamientos se asemeje a los de otros o esté tamié sujetos a las determiacioes de la istitució cetral del Estado, se estará cofudiedo la autoomía muicipal co ua dispersió que deilita y es superale. . Los goieros locales costarriceses recooce uáimemete que la SC es “u prolema” que les cociere. Pero ya e este puto se are perspectivas diferetes, que solamete podría coocerse, co ua razoale exactitud, mediate el aálisis aálisis de los programas y proyectos efectivamete puestos e práctica por ellos. Por el momento, dos circunstancias lo dicultan: una generalizada actitud de desinterés hacia los “estudios externos” y la escasa conabilidad de la iformació que hace púlica, e la que tato los ojetivos como las realizacioes se expresa e u too declaratorio, declaratorio, cosigista y o raras veces propagadístico.

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c. La diferecia más gruesa que se suscita tiee que ver co la determiació del papel efectivo de los goieros locales e esta materia. Para la mayoría de ellos, cosiste e crear y mateer cuerpos de policía muicipal, e tato que otros se sitúa e ua iterpretació cetralista de las resposailidades estatales e materia de seguridad. Evidetemete, amas posturas tiee u importate elemeto e comú: ua cocepció sumamete reducida de la SC. d. Los goieros locales cosultados geeralmete acepta que ciertas competecias suyas, como la recolecció y maejo de desechos sólidos o la celeració de actividades culturales, so relevates para la seguridad ciudadaa local. Si emargo, cuado se trata de precisar propuestas prácticas o proyectos cocretos al respecto, se devuelve a u estrecho efoque de vigilacia y cotrol. e. Uo de los estudios de caso realizados (e el Cató de Garaito) muestra co claridad que u cuerpo de policía muicipal civilista, que traaje e cercaía co la polació local y sus ojetivos de desarrollo, puede etregar aportes relevates a la covivecia pacíca de los habitantes. Hipotéticamente, esta forma de inserción ciu dadaa de la policía muicipal puede fucioar mejor e espacios polacioales relativamete pequeños, co ua positiva idetidad territorial, e que familias y grupos tiee mejores posiilidades para vicularse y actuar solidariamete. Co la misma lógica, su papel e el setido idicado resultaría más difícil e las ciudades más grades, más propesas a la violecia social y dode se ecuetra más diluidas las relacioes de vecidad o arriales. f. Las policías muicipales o tiee e la actualidad susteto legal. no está cotempladas e la Ley Geeral de Policía, n° 7410 del 26 de Mayo de 1994. La Sala IV de la Corte Suprema prohiió el coro de tasas municipales para nanciarlas, por lo que su factibilidad quedó sujeta a la capacidad de cada Municipalidad para nanciarlas 80


con otros recursos. Pero este dictamen no signicó objetar en sí mis ma la creació de policías muicipales y se ha producido diversas iiciativas legislativas para apoyar su creació y fortalecimieto. La más reciete (diciemre del 2009), favoralemete dictamiada por la Comisió de Seguridad Ciudadaa de la Asamlea Legislativa, propuso autorizar a los goieros para utilizar el 10% de las recaudacioes que otega, e sus respectivos catoes y de los triutos por bienes inmuebles, para nanciar policías municipales. Habrá que ver qué sucede co estas iiciativas co la etrada e ejercicio de la ueva Asamlea Legislativa.

g. Las características deseales para las policías muicipales so también denidas con diferentes diferentes criterios. Dos factores claves en esto son la capacidad nanciera de las Municipalidades y el nivel so cioecoómico de las respectivas polacioes. Como regla geeral, los goieros locales co más recursos se propoe crear policías muicipales co persoal más umeroso y co mayor apoyo tecológico. Los sectores sociales más pudietes se cosidera co más derecho a exigir esta clase de servicios de sus goieros locales. h. Resalta el hecho de que, a pesar de haerse costituido e el eje coceptual y práctico de la seguridad ciudadaa local, existe policías muicipales solamete e doce muicipalidades (14.8% del total). Otras se ecuetra realizado las gestioes ecesarias para hacerlo y la mayoría icluye su creació e sus respectivos plaes de desarrollo, pero sin especicar sucientemente cómo lo logra ría. Etre las muicipalidades que ya cueta co cuerpos de policía o se propoe fudarlos, prevalece la idea de que su fució cosiste e colaorar co la Fuerza Púlica. Esto, e cierto modo implica mateer ua visió cetralista sore las resposailidades que cociere a la preveció secudaria del delito. Si emargo, e alguos casos se platea que la mayor resposailidad recaiga algú día sore las policías muicipales, que etoces pasaría a ser s er apoyadas y asesoradas por la Fuerza Púlica. 81


i. E lo que respecta a las iiciativas participativas e la materia, cae resaltar los comités de seguridad comuitaria. El MSP ha dedicado u esfuerzo importate a su formació e ceteares de comuidades, “ para organizarlas con el n de reducir o eliminar el índice ”. Sin entrar a evaluar su ecacia como delincuencial de sus zonas zonas”.

estructuras autogestioarias autoges tioarias de vigilacia y alerta comual, es importate prestar ateció a lo siguiete: cuado llega a fucioar, estos comités tiede a cocetrar demasiado la participació comuitaria, lo que frecuetemete les resta impulso a otras iiciativas de iterés comú. Idirectamete, esto puede reforzar e las comuidades ua visió meramete policial de la seguridad ciudadaa local.

j. El propósito de actuar prevetivamete ate la escalada de violecia social que vive el país, recorre actualmete la mayor parte de los muicipios costarriceses, pero resalta su ausecia e las agedas de las estructuras asociativistas, es decir, la Uió nacioal de Goieros Locales (UnGL) y las Federacioes. Existe e el país ua idea astate geeralizada respecto a la importacia que reviste la participació social e materia de SC. Para los o jetivos de estudio es importate hacer referecia a dos istrumetos: 5.

Los comités o comisiones cantonales de seguridad ciudadana

Conformados de acuerdo con un perl de colaboración interinstitucional y de participación ciudadana local. Estos comités se perlan como un instrumento importate para avazar hacia ua cocepció práctica de esta prolemática, e térmios más itegrales y al mismo tiempo más viculados a las particularidades locales. Geeralmete so cotextualizados a ivel catoal, pero tamié se hace referecia a “comités distritales”.

So muchas las muicipalidades que reporta la existecia de estos grupos formales; se requiere actualmete ua evaluació precisa acerca de cómo se está creado estos comités, e quiées recae las pricipales resposailidades y cuáles so sus codicioes de fucioamieto y logros. 82


Por lo meos e la iformació que se difude sore el asuto, aparece ua icosistecia iteresate: el Miisterio de Seguridad Púlica preseta como ua de sus metas para el período 2007-2010 la creació de 40 de estas comisioes, lo que signica aproximadamente el 50% de las Municipalidades del país (sin precisar las razones que justican esta limitación). Pero resulta que, por otro lado, varios gobiernos locales se reeren a este asunto como algo que se encuentra pleamete detro de sus potestades. Como ejemplo ilustrativo, detegámoos revemete e el caso de la Muicipalidad de Osa, que tomó el acuerdo de crear ua Comisió Catoal de Seguridad, formada por 18 persoas, a saer:

Cuadro 3 Comisió Catoal de Seguridad. Muicipalidad de Osa Represetates de Asociacioes de Desarrollo

3

Fucioarios de la Fuerza Púlica

2

Represetate local del Patroato nacioal de la Ifacia

1

Director del Liceo

1

Regidores y sí sídicos (p (propietarios y supletes)

7

Fucioario del OIJ

1

Represetate local Miisterio de Salud

3

Fuete: Muicipalidad de Osa (2009).

83


6.

Los comités de seguridad comunitaria

Su creació es impulsada por el Miisterio de Seguridad Púlica, coforme co el siguiete programa de capacitació vecial: Cuadro 4 Programa de Capacitació Vecial. Vecial. Miisterio de Seguridad Púlica. Módulos

Objetivos

Cult Cu ltur uraa Prev Preve eti tiva va

Fome Fo met tar ar el el desa desarr rrol ollo lo de de ua ua cult cultur uraa de pre preve vec ció ió ite itegr gral al..

Orgaizació Comual 1

Aalizar coceptos ásicos de ua orgaizació comual, como: liderazgo, traajo e equipo, toma de decisioes, solució de conictos.

Orgaizació Comual 2

Identicar los principales problemas de seguridad integral y platear posiles solucioes.

Medidas Prevetivas

Costruir u sistema de comuicació y alerta acorde co las ecesidades de la comuidad.

Crimialística

Legal

Violecia Itrafamiliar

Compreder el feómeo de la crimialidad, desarrollar destrezas que permitan a la comunidad hacer una buena identicación de persoas y vehículos e situacioes sospechosas y estalecer procedimietos e caso de emergecias. Coocer el Sistema de Justicia Peal y los mecaismos lo coforma. Además Además ridar la iformació y asesoría legal de los pricipales prolemas de seguridad que tiee las comuidades. Cocietizar a las persoas sore la prolemática de la violecia itrafamiliar y coocer los aspectos ásicos de la Ley de Violecia Doméstica.

Preveció del Cosumo de Drogas

Aalizar el cosumo de drogas como feómeo social y los efectos e la persoa, familia y comuidad. Fortalecer la preveció y dismiuir el riesgo.

Pla de Acció y Seguimieto Comuitario

La comuidad realiza u documeto co las laores realizadas durate el proceso de capacitació, el aálisis de la prolemática y las solucioes, además los sistemas de comuicació y alerta.


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El Miisterio de Seguridad Púlica iforma que este es te Programa ha cumplido sus metas de coertura e u 54% el año 2008. 39 A pesar de que o se trata de ua actividad propiamete muicipal, se puede dar varias razoes para resaltar la importacia que este programa tiee para la gestió de los goieros goieros locales e seguridad seguridad ciudadaa. U aálisis sumario de de sus coteidos permite ver que sus posiilidades de aplicació práctica recae pricipalmete e la vigilacia de persoas y vehículos sospechosos, la protecció de las uidades resideciales y los procedimietos de alerta y comuicació. Otros temas so si duda iteresates, pero difícilmete se puede tratar apropiadamete e u tiempo ta corto (el programa dura uas ocho sesioes). Más allá del quehacer desarrollado por el MSP e la formació y capacitació de estos comités comunitarios, resulta importante reexionar acerca del papel que esta clase de orgaismos de ase puede desempeñar e la seguridad ciudadana local. Ante todo, por el efecto que se desprende de su estructura y perl de traajo, que ecesariamete opera como ua demostració simólica acerca de la aturaleza y alcaces de la seguridad ciudadaa. Si estos comités se limita a actuar como grupos ecargados de orgaizar la vigilacia, la comuidad respectiva etederá que la seguridad comú o va más allá del despliegue de procedimietos de autoprotecció y alerta. Por otra parte, es ecesario recordar la importacia de equilirar este tipo de iiciativas o proyectos co otros aspectos del desarrollo comuitario, porque de otro modo el tema de la seguridad puede operar como u factor de distorsió e el correspodiete plaeamieto. E virtud de las razoes expresadas, sería muy coveiete que los goieros locales, de comú acuerdo co las istacias cetrales viculadas al desarrollo comunitario, ejercieran acciones destinadas a fortalecer y ampliar el perl de estos comités. 39. Miisterio de Seguridad Púlica: Iforme de evaluació aual. Ejercicio ecoómico 2008.

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7.

Lecciones aprendidas

• No vale la pena invertir recursos y esfuerzos para seguir evaluando la seguridad ciudadaa local como área de desempeño de las muicipalidades costarricenses. Eso signicaría seguir indagando acerca de sus criterios e iiciativas (o rechazos críticos) e lo que cociere a la formació y fucioamieto de policías muicipales, impropiamente convertidas en el el de la balanza. La versión reducida de la SC que actualmete se ha istalado e el sistema muicipal acioal es e apariecia muy secilla y por lo mismo o geera geera iquietudes en cuanto a discutir sus fundamentos, planicarla seriamente y recu perar el setido de muchas accioes reales.

Adicioalmete, los goieros locales se muestra refractarios ate “estudios” cuya utilidad o divisa porque espera que sea imediata. Se requiere efectuar ua evaluació muy rigurosa, e todos y cada uo de los goieros locales de Costa Rica, acerca de lo que está esperado, propoiedo o haciedo e materia de seguridad ciudadaa local. Pero e las codicioes actuales, o vale la pea persistir e la realizació de traajos de ivestigació e que la mayor parte del del tiempo tedría que destiarse a oteer ua improale colaoració. De igual modo, se podría hacer muchas propuestas respecto a cómo “tedría” que fucioar la seguridad ciudadaa local e Costa Rica, pero se desgastaría si remedio al o cotar co la volutad, compromiso y covecimieto de los actores directamete ivolucrados. • Podría tener un buen resultado la puesta en marcha de un proceso proceso

participativo destiado a revelar las posiilidades reales que los muicipios tiee para actuar e u marco amplio de SC y, lo que sería muy motivate, compreder que muchas de sus accioes actuales tiee ua proyecció real o potecial muy relevate e ese campo. 86


8.

¿Qué hacer?

Dos ecesidades o retos se avizora co urgecia: a. Producir u documeto amplio y ie fudametado respecto a los alcaces, ojetivos posiles y directrices prácticas de la seguridad ciudadaa. . Aprovechar la coyutura que se preseta co la reovació de los goieros locales, para dar iicio a u proceso de discusió acioal sobre el tema. Se propone, especícamente realizar una convoca toria a todos los goieros locales, impulsada por las estructuras asociativistas y co la cooperació de FUnDEMUCA, co los siguietes propósitos: • Propiciar el esclarecimiento de la SC como enfoque multimodal de acció para el desarrollo social, asado e ua perspectiva de prioridades e materia de derechos humaos. • Construir un plan-modelo común para la planicación de esta competecia muicipal compleja, que aporte los referetes coceptuales y programáticos ecesarios para tal efecto y pueda ser llevado a la práctica cosiderado las particularidades de cada cató y de su goiero local.

Para los efectos de este pla, sería importate pesar e el papel que los goieros locales puede teer e la lucha cotra la exclusió exclusió y la desigualdad social, que so violetas por sí mismas y el caldo de cultivo para varias formas de violecia. Es ecesario, asimismo, que estos es tos goieros, juto co los poladores de sus respectivas jurisdiccioes territoriales, y apoyados e ua visió amplia e itegral de la seguridad ciudadana, empiecen a visualizar el profundo signicado del desarrollo comuitario, y de las prácticas que cotriuye a la covivecia y al crecimieto cultural, e la preveció de la violecia social. 87


Tal parece que e la actualidad o se ve claramete, por ejemplo, el efecto que la apertura de u cetro cultural o u museo, auque sea s ea modestos, la celeració de evetos deportivos o la solidaridad colectiva e situacioes de emergecia o desastre tiee para la paz social. E la medida que esa visualizació se vaya dado, seguramete muchos goieros locales valorará su propio quehacer co otros ojos. El despliegue de una estrategia común no signicaría, por supuesto, que todos los goieros locales “haga lo mismo” ate los prolemas que estamos tocado. Eso o sería realista, precisamete porque los prolemas y codicioes socioecoómicas so diferetes, y además es perfectamete legítimo que se platee posicioes divergetes ate cuestioes operativas cocretas. Ua vez más, lo que se requiere es “uidad e la diversidad”.

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Gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Paamá. Por José Clemente Lasso Núñez 40

40. Ivestigador resposale del capítulo de Paamá.

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Introducción

El tema de la seguridad s eguridad ciudadaa ha sido ua de las pricipales preocupacioes de las autoridades acioales e la última década. E Paamá, existe u co juto de factores que se articula creado las codicioes propias de iseguridad e el país, que e efecto muestra diferecias de otros países cetroamericaos y del Carie. Los evetos históricos juega u papel fudametal e la estructuració de la realidad acioal paameña respecto a la seguridad ciudadaa. E este estudio, hemos cosiderado que el eveto histórico que are el marco para el aálisis de la seguridad ciudadaa e Paamá, lo costituye la ivasió del ejército orteamericao al país e 1989. Los efectos provocados por este eveto, lleva a camios istitucioales importates e toro a los estametos de seguridad, así como en la estructura de las comunidades, y la inuencia del crime orgaizado e el país. Hoy, e Paamá, uevamete la seguridad ciudadaa cora importacia deido Hoy, al aumento de las estadísticas de criminalidad, lo cual se ve reejado en estudios es tudios acioales e iteracioales co cifras alarmates, o por su comparació iteracioal, sio por los ritmos de crecimieto hasta ahora descoocidos. El Estado paameño, frete a esta situació, ha creado ua serie de programas tedietes a fortalecer la seguridad ciudadaa. E este setido, destaca el Programa de Seguridad Itegral (PROSI), cuyo ojetivo descasa e crear las codicioes de preveció del delito atediedo a ifractores y jóvees e riesgo. Esta iiciativa ha sido diseñada co ua duració de apeas 6 años y ya ha registrado varios problemas en su ejecución, dicultades que se relacionan con camios políticos ocurridos e el país durate los últimos años. La importacia de este programa radica e la participació de los goieros muicipales e la gestió de seguridad ciudadaa, a través de la participació de los actores claves e proyectos de tipo deportivo, recreativos y educacioales con el n de recongurar las condiciones de las comunidades y dar alternativas a gra catidad de jóvees. 90


Por otra parte, la situació de los muicipios que participa e el mecioado programa, es cosiderada frágil, e la medida que o cueta co las codicioes propicias para el desarrollo permaete del proyecto. E ese esceario cae la preguta: ¿Es posile la gestió muicipal de la seguridad ciudadaa? O, dicho de otra maera, quizás meos optimista, ¿qué gestió de seguridad ciudadaa es posile e los muicipios? También, la participación de la ciudadanía en el tema pasa por la inuencia de u cojuto de factores que altera la posiilidad de cooperació istitucioal co los pricipales actores comuitarios. La policía acioal, como istitució, ha realizado esfuerzos por itegrar a la polació a través de programas deomiados; “Vecios “Vecios Vigilates” y “Comerciates Vigilates”; dode la comuidad se integra a los estamentos de seguridad con el n de agilizar los procesos y deuciar el delito.

El desafío del estado paameño, radica e la coordiació y resposailidad de los goieros locales e gestioar políticas de preveció del crime, gestioar la cooperació iteristitucioal y lograr la participació ciudadaa permaete. Esto solo es posile co la creació de las codicioes materiales, culturales, políticas y sociales que garatice la sosteiilidad de las accioes de iterveció, así como u liderazgo efectivo y ua iteralizació permaete de las autoridades muicipales frete al tema. 1.

Características generales de los municipios de Colón y San Miguelito

Los muicipios del país tiee u cojuto de fucioes estalecidas por la Costitució de la Repúlica de Paamá que los oliga a tomar accioes de ieestar social y ecoómico e los distritos que represeta. La Costitució de la Repúlica de Paamá, estalece como fucioes geerales de los muicipios, promover el desarrollo de la comuidad y el ieestar social e ardua colaoració co el goiero cetral. 91


E efecto, los muicipios y sus autoridades posee madato costitucioal que les permite estalecer plaes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo comuitario para lograr el ojetivo de mejorar las codicioes de vida de la polació. Esto aplica a la posiilidad posiili dad y resposailidad costitucioal de aordar el tema de seguridad ciudadaa desde ua perspectiva prevetiva e el país. E las disposicioes costitucioales, o hay limitates e la cooperació y coordiació etre el goiero cetral y los muicipios e toro al desarrollo de estrategias que permita ateder el tema de seguridad. La depedecia fudametal de los muicipios radica e la asigació presupuestaria para su fucioamieto. E el marco del estudio de Gestió Muicipal de la Seguridad Ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa, se escogiero los Muicipios de Sa Miguelito, uicado al orte del distrito capital y el Muicipio de de Coló uicado e la costa atlática del país y ciudad termial del Caal de Paamá. Amos muicipios preseta historias distitas e su formació. El muicipio de Sa Miguelito es el resultado de migracioes paulatias del campo a la ciudad durate la década de 1960, dode la polació, ásicamete co cultura campesia, uscaa alterativas distitas e la ciudad (Reyes, 1990). E su gra mayoría, la coformació de arrios fue producto de los asetamietos espotáeos. E el caso del Muicipio de Coló su historia se remota al periodo de uió a Colomia y cora importacia co la costrucció del caal iteroceáico. Existe u alto porcetaje porcetaje de polació egra de orige afroatillao, afroatillao, resultado de la mao de ora traída del Carie para la ejecució de la ora (Castillero, 1980). Hoy es ua ciudad portuaria co amplio potecial para su desarrollo, dado que cueta co la Zoa Lire de Coló, zoa comercial de importacia y eclave ecoómico del país.

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2.

Situación de criminalidad en los municipios de Colón y San Miguelito

Hoy, el país está imerso e el temor por el crime, percepció que se ve respaldada por el aumeto, si precedetes, de todo tipo de delitos. El iforme de Desarrollo Humao, presetado por el PnUD, destaca ua cifra de homicidios descoocida hasta etoces e Paamá: 13 por cada 10,000 e 2007 y 19 e 2008 (PNUD, 2009). Si bien, estos datos reejan que el país aún se encuentra en tasas por deajo de las registradas e otros países cetroamericaos, su ritmo de crecimieto es motivo de preocupació. E estas circustacias, los muicipios seleccioados para el estudio de Gestió Muicipal de la Seguridad Ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa so cosiderados los más violetos del país (SIEC, 2009). La crimialidad se ecuetra e aumeto y si ie, ie, e amos casos se cueta co zoas e las que el ieestar material alcaza estádares medios y altos; lo cierto es que la mayor parte de los arrios se ecuetra e codicioes de alta precariedad socioecoómica. E Sa Miguelito, durate el primer trimestre de 2009 se registró u total de 2,031 delitos de los que el 62% so roos e sus distitas modalidades: a mao armada, a comercios y a persoas. E lo que respecta a los delitos cotra la vida, se ha dado u total de 432; 12.5% de los cuales so homicidios (SIEC, 2009). E el caso del distrito de Coló, el Iforme del Sistema de Estadísticas Crimiales del Miisterio de Goiero y Justicia (SIEC, 2009) idica que el 87% de los delitos e la provicia ocurre e el distrito: durate el primer trimestre de 2009, el distrito experimetó 990 delitos, etre los l os que destaca el roo a mao armada, el roo a persoa y a locales comerciales. E lo referete a los delitos cotra la vida, e los primeros tres meses del 2009, se cotailizó u total de 313 casos: 69% de estos fuero heridos por arma de fuego.

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Si aalizamos la participació de estos distritos e la realidad geeral de la República de Panamá, se verica que hasta el 2007, en San Miguelito se cometió aproximadamete el 10% de todos los delitos del país, mietras que e el distrito de Coló, esta participació fue de aproximadamete el 3%. Es importate resaltar que la iformació estadística prelimiar del Sistema de Estadísticas Crimiales para el 2010 idica que este distrito preseta u aumeto alarmate de delitos. E lo referete a las adas o padillas juveiles, el iforme del SIEC (2009), idica que e el distrito de Sa Miguelito existe u total de 28 adas o padillas coocidas, mietras que e el distrito de Coló existe u total de 24 orgaizacioes coocidas por los estametos de seguridad. Si aalizamos la distriució espacial de las adas, podemos oservar que e el distrito de Coló la actividad de adas se ecuetra muy próxima etre sí, al tiempo que e Sa Miguelito, la distriució espacial de las adas y padillas es más dispersa, pero se uica e zoas muy desamete poladas. Es importate señalar que los coceptos de adas y padillas so utilizados muchas veces como si fuera sióimos, cuado el cocepto de ada muestra u ivel de complejidad más amplio que el de padilla. Es decir, la ada muestra u carácter o madato delictivo y u ivel de orgaizació más complejo que la pandilla. La pandilla se reere a un grupo de personas que no presenta un nivel de delicuecia articulado y orgaizado. Todas Todas estas orgaizacioes de jóvees se ecuetra e arrios dode la situació social y ecoómica es precaria. 3.

Situación económica de los municipios de Colón y San Miguelito

E los arrios de los muicipios e estudio, ua uea parte de la polació se ecuetra ajo lo que el Miisterio de Ecoomía y Fiazas registra como poreza y poreza extrema. 41 Reriéndose a personas que presentan consumos auales meores a 953 aloas. 41. En términos monetarios de consumo, la línea de pobreza se  ja en aproximadamente 953 dólares anuales y 534 la pobreza extrema.

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E lo respectivo a la distriució espacial de la polació, e Coló, dode el feómeo de delicuecia e iseguridad se desarrolla co mayor frecuecia, la extesió de la ciudad es de apeas 2.4 kilómetros y ua polació estimada para el año 2010 de 34,311 persoas y ua desidad de polació de 14,281 persoas por kilómetro cuadrado. Como se puede apreciar, esta alta cocetració polacioal, e la pequeña área, correspode a las zoas co más altos iveles de violecia y la existecia de la mayor catidad de adas orgaizadas e la propia Ciudad de Coló. De la misma forma, el distrito de Sa Miguelito preseta ua extesió territorial de 50.2 kilómetros cuadrados y ua polació estimada al año 2010 de 352,936 persoas, co ua desidad de polació de 7,448 persoas por kilómetro cuadrado. El distrito de Sa Miguelito preseta la mayor desidad de polació del país. E lo referete al tema de la educació, los distritos de Sa Miguelito y Coló cueta co presecia de cetros educativos e todos los iveles: preescolar, primaria, premedia, media y uiversitaria. 4.

Condic Cond icio ione nes sin infr frae aest stru ruct ctur ural ales esd de ebe bene nec cio iod de ela lac com omun unid idad ad en los municipios de Colón y San Miguelito

Las codicioes ifraestructurales de los muicipios de Coló y Sa Miguelito a ivel de actividades deportivas y recreativas so satisfactorias. La tasa de espacios deportivos por cada por cada mil haitates para el muicipio de Sa Miguelito es de 0.21, mietras que para el muicipio de Coló es de 0.58. Esto reeja el amplio espectro de instalaciones deportivas que son administradas por el muicipio, al teer la posiilidad de crear espacios de esparcimieto, etreteimieto y deporte de jóvees y familias de los distritos. Segú los datos de la herramieta de descetralizació creada por el PnUD, el Muicipio de Coló cueta co u total de 11 1199 istalacioes deportivas y culturales, mietras que el muicipio de Sa Miguelito cueta co 73. 95


Si aalizamos la relació de evetos deportivos y culturales co respecto al úmero de espacios deportivos y culturales que posee los muicipios, teemos que se expresa u ivel de suutilizació de los espacios e el muicipio de Coló. Co sólo 18 evetos e 119 espacios durate el año 2007. E el caso de Sa Miguelito, los espacios ha sido mejor aprovechados: se realizaro 200 evetos e 73 espacios dedicados a la actividad cultural y deportiva. E lo respectivo a espacios recreativos, uevamete, el muicipio de Coló cueta co mayor catidad de parques y otros espacios de esparcimieto que el muicipio de Sa Miguelito. E el muicipio de Coló, existe u total de 97 recitos culturales de uso púlico para la polació del distrito y u total de 0.27 parques uraos para uso púlico por cada 1000 haitates. E el distrito de Sa S a Miguelito, segú el citado estudio del PnUD, existe sólo u recito de recreació cultural y ua tasa de 0.10 parques por cada mil haitates del distrito. 5.

El Programa de Seguridad Integral (PROSI)

Detro de la realidad mostrada a ivel de crimialidad, codicioes sociales, ecoómicas e ifraestructurales de los muicipios e estudio, se desarrolla desde hace aproximadamete aproximadamete cuatro años el Programa de Seguridad Itegral. Este programa es coceido por el goiero cetral co el ojetivo de ateder áreas álgidas que presentarán situaciones de inseguridad en el país y su nanciamiento es mixto co fodos del baco Iteramericao para el Desarrollo y el Goiero nacioal. Este programa está dirigido a los muicipios que preseta los ídices de iseguridad ciudadaa más altos del país: Paamá, Coló, Sa Miguelito e la provicia de Paamá y, David e la provicia de Chiriquí. Este programa cotempla dos compoetes: Fortalecimieto istitucioal y ejecució de programas de seguridad. El compoete de fortalecimieto istitucioal tiee el ojetivo de implatar y desarrollar e los muicipios, las capacidades istitucioales para la gestió de las fucioes de seguridad ciudadaa; esto es 96


importate e la medida e que mietras dure el proyecto, los muicipios como etidades participates y ejes cetrales de las actividades, recia recursos para la ejecució de actividades e el marco de sus ojetivos. Segú el director del programa: Mauel Zamrao, e el compoete de fortalecimieto istitucioal, los muicipios ha reciido equipos y moiliarios que les permita la ejecució de accioes e el marco del proyecto. E ese setido, los municipios de San Miguelito y Colón se han beneciado, además de los equipos y moiliarios, co autouses de 15 y 30 pasajeros respectivamete para ser utilizados e la promoció y participació de jóvees e actividades deportivas y culturales. Por otra parte, e lo respectivo al compoete de seguridad itegral, la sudirectora del programa: Sra. Emma Correa, explica que se usca la preveció e tres iveles (primario, secudario y terciario) y que esta preveció dee ser vista como iversió y o como u simple gasto. La prevención primaria se reere a las acciones que llevan a cabo las institucio es e cojuto co los goieros locales dirigidas a los jóvees e codició de riesgo social. Por otro lado, la preveció secudaria se dirige directamete al trabajo con bandas juveniles en los municipios beneciados con el PROSI. E el etedimieto de los directivos del PROSI, e el marco de la preveció terciaria, se adelata el proyecto de diseño, rehailitació y mejoramieto del Cetro de Cumplimieto de la provicia de Paamá para Meores y Jóvees Ifractores. 6.

Participación de los municipios en la estructura del PROSI

Los muicipios de Coló y Sa Miguelito ha realizado reali zado u cojuto de accioes que puede catalogarse de preveció cotra la iseguridad ciudadaa. Segú la memoria istitucioal del Muicipio de Coló, se ha creado o mejorados espacios deportivos, orgaizado ligas y se ha mejorado y equipado al muicipio co las herramietas para fortalecer el traajo istitucioal.

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Igualmete, e el muicipio de Sa Miguelito, se ecuetra proyectos como la Ciudad Deportiva y el Oservatorio de Violecia, así como el estalecimieto de políticas de participació a jóvees de adas e Sa Miguelito. Estas accioes se costituye e istrumetos que idica que la gestió de seguridad ciudadaa puede desarrollarse a futuro e los muicipios. E iguo de los casos se preseta evaluacioes de estas accioes o el desarrollo coordiado de las mismas e el marco de ua política muicipal. Pero tamié dee aclararse que hasta el mometo, muchas de estas accioes, que aún resultan pocas, son promovidas y nanciadas por el gobierno central a través del PROSI. Sore la ase de esta realidad, se hace ecesaria, para la supervivecia del proyecto detro de los muicipios, que estos tome el cotrol e ivolucre activamete a los actores que participa de la prolemática, tratado de hacer, al Programa, sustetale e el tiempo y sosteile e recursos. Por tal razó, la estructura del Programa de Seguridad Itegral cotempla la participació activa de distitas istacias del goiero cetral, muicipios, OnG y la comuidad a través de sus líderes comuitarios. El programa cotempla u alto ivel de resposailidad de los muicipios para la ejecució efectiva del mismo y estalece la ecesidad de la creació de lo que deomia u comité muicipal; este represeta ua istacia para coordiar las accioes técicas que apoye la ejecució del Programa de Seguridad Itegral e los muicipios, mediate el itercamio de iformació. Segú los directivos del programa, este comité deerá estar formado por el Alcalde del Muicipio, u represetate del Miisterio de Educació, u represetate del Miisterio de Desarrollo Social, u represetate de la Policía nacioal, u represetate del Istituto nacioal de Cultura, u represetate del Miisterio de Salud, u represetate del Istituto Paameño de Deportes, u represetate de los Comercios estalecidos, represetates de las Jutas Locales, represetates de orgaizacioes cívicas, represetates de grupos comuitarios, represetates de grupos juveiles (PROSI, 2009). 98


Etre las fucioes geerales de los comités muicipales se ecuetra las siguietes:42 • Apoyar las acciones preventivas a través través del intercambio de informació. • Dar seguimiento a los planes de acción municipal. • Formular recomendaciones a las entidades beneciarias del PROSI. • Formar Comités de Área Deportiva, Cultural y Educativa. • Fungir como como instancia colegiada de consulta y participación estratégica e la ejecució del PROSI. • Contribuir en las evaluaciones del Programa. Programa. • Establecer y aprobar mecanismos de de evaluación. evaluación. • Emitir opiniones sobre legislaciones. • Revisar y aprobar aprobar procesos en las instituciones que promuevan promuevan seguridad ciudadaa. • Apoyar estudios, proyectos y planes de acción. • Fomentar la participación comunitaria. • Vincular el comité a organismos privados privados que tengan dentro de sus ojetivos la seguridad ciudadaa. En este comité, también se les asignan funciones especícas a los alcaldes con el n de lograr el máximo cumplimiento de los objetivos. Entre las principales fucioes de los alcaldes se ecuetra: • Presidir el Comité Municipal de su jurisdicción. • Dirigir, coordinar y evaluar evaluar con los demás integrantes las acciones acciones programadas, respetado la autoomía de las istitucioes que cada miemro represeta. • Coordinar las acciones técnicas con las diferentes instituciones participates. • Coordinar acciones acciones con los diferentes niveles de relaciones interinstitucioales existetes. 42. Reglameto Operativo para los Comités Muicipales. Programa de Seguridad Itegral (PROSI, 2009a).

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Esta istacia de coordiació fue recié istalada e los muicipios aalizados a través de talleres co los actores claves de las comuidades de Sa Miguelito y Coló. Igualmete, los directivos del PROSI ha maifestado que el Programa se ecotraa deteido por causas presupuestarias y su evaluació se ecuetra actualmete e proceso. Por otra parte, tamié se cosidera que el reto fudametal es lograr el liderazgo del muicipio e el desarrollo de actividades propias del programa. 7.

La percepción ciudadana sobre la seguridad ciudadana

Hasta ahora, se ha mostrado la situació y codicioes muicipales e lo referete a seguridad ciudadaa; existe poca iformació sore accioes cocretas de los muicipios co respecto al tema. Tamié Tamié hemos visto que la mayor parte de las accioes muicipales sore el tema de seguridad ciudadaa parte de la iiciativa del goiero cetral a través del Programa y o de la estructura muicipal. E ese setido, la polació de los distritos de Sa Miguelito y Coló, se muestra preocupados por la situació de iseguridad y resposailiza a la familia, como ase e la formació de idividuos, a través del traslado de la iformació sore ormas y valores ecesarios para vivir e sociedad. También, se muestran preocupados y desconados de las instancias de seguridad, pues siete que o se realiza el deido traajo comatiedo la crimialidad del país. Es evidete, que existe u prolema de comuicació etre las istacias resposales de garatizar la seguridad de la polació y la comuidad misma.

Por u lado los policías solicita la participació a través de las deucias respectivas que les permita ejecutar las accioes correspodietes y por el otro, la polació o deucia por temor a represalias.

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La polació e amos muicipios siete que se ha trastocado t rastocado su vida cotidiaa, ya que dee adaptarse a la situació de iseguridad e los arrios. Dee salir a ciertas horas e la mañaa y regresar a ciertas horas e la tarde o la oche, dado que la situació posterior a esos horarios se puede torar peligrosa. Asimismo, la percepció sore las accioes muicipales, e la ateció del tema, es distita e los muicipios aalizados. E el distrito de Coló, los actores cosultados idicaro que o existe accioes para el mejoramieto de las codicioes de seguridad desde el muicipio. Mietras que e Sa Miguelito se destaca el esfuerzo realizado por las autoridades muicipales e el tema, a pesar que todavía la consideran insuciente para frenar el problema. E geeral, la polació aoga por el desarrollo de ua política fuerte de los estametos de seguridad del país, co participació muicipal y propia de la comuidad para miimizar el prolema. 43 8.

¿Es posible la gestión municipal de la seguridad ciudadana en la República de Panamá?

La situació ecoómica y social de los distritos, sirve como garatía de reproducció de la crimialidad. Este tema dee atederse como parte de la codició ecesaria para la iterveció efectiva de accioes muicipales o guerametales e toro a la ateció del tema de seguridad. Este plateamieto se ve lejao, e la medida que el goiero o apareta dirigirse hacia esa líea. Por el cotrario, se fortalece la posiilidad de iterveció a ivel de represió, dejado e segudo plao la preveció. Deemos cocluir que la codició de los muicipios e la actualidad o muestra garatías de desarrollo de accioes cosolidadas, sustetales e el tiempo, i mucho meos sosteiles ecoómicamete, agravado aú más co la desaparición ocial del PROSI a nales del año 2012. 43. Resultados de talleres realizados a actores claves e los muicipios ojeto de estudio.

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E lo respectivo a la ejecució del Programa, segú los directivos actuales, o había sido ejecutado ecientemente hasta este momento. Sin evaluación de las accioes y efectos provocados por la iterveció, o es posile ua medició adecuada del impacto del mismo e el feómeo de iseguridad e los muicipios dode se está ejecutado. Aú teemos la esperaza que e el corto tiempo del proyecto se logre las codicioes muicipales para el desarrollo de ua Gestió Muicipal de la Seguridad Ciudadaa desde los goieros muicipales, co participació ciudadaa y coordinación institucional efectiva y eciente.

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La gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e nicaragua. Por Braulio Espinoza Mondragón y Andrés Herrera Rodríguez 44

44. Ivestigadores resposales para el capítulo de nicaragua.

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Co la implemetació del Estado Social de Derecho cosigado e la Costitució Política de nicaragua artículo 130, el poder político se erige e garate del desarrollo de las liertades ciudadaas y del orde púlico (Goiero de nicaragua, 2007a). Istaurado este modelo las fucioes de seguridad del Estado, precisamete coferidas al Poder Ejecutivo, tal como lo coceía el Estado Lieral Burgués quedan modicadas (Espinoza, 2008, p.153), ya que el Estado Social Social de Derecho crea las llamadas fucioes de policía especiales para ispeccioar y limitar las actividades de los particulares e las diferetes esferas, e las que tiene que intervenir el Estado, tales como: policía scal, aduanera, de tránsito, de seguridad púlica, etc. La tradicioal fució de la policía de salvaguardar el orde púlico, queda etoces covertida e ua fució más de las policías especiales: la de policía de seguridad (Espioza, 2008, p.154) ; así el deer de mateimieto del orde púlico por parte del Ejecutivo, o sólo se etiede como u aseguramieto del lire ejercicio de los derechos ciudadaos, sio tamié como la preservació del fucioamieto de los servicios púlicos eseciales y el de las istitucioes democráticas, de sus trasgresioes por parte de los ciudadaos y de los propios poderes púlicos. E la sociedad siempre se ha uscado las causas que provoca el delito y las persoas que lo comete, estudio que le cociere a la Crimiología hasta llegar a la teoría de que las iterrelacioes de las persoas, grupos y la sociedad e la cual vive y fucioa, so las pricipales causas de que se cometa u delito. E nicaragua, las istitucioes resposales de la seguridad y del cotrol social, no cuentan con información conable sobre la actividad delictiva, sus causas y características, lo que implica que se s e tome decisioes co poco fudameto, si u aálisis ojetivo del prolema y del seguimieto ecesario permaete; por ello, no se realizan medidas de prevención y control adecuadas, lo que inuye en el ivel de iseguridad perciido por la polació (Espioza, 2008, p.14).

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E nicaragua, la competecia de garatizar la seguridad ciudadaa correspode al Poder Ejecutivo a través de la Policía nacioal. Este país se ha caracterizado por teer ua legislació altamete participativa, lo que se traduce e la práctica e u fuerte ivolucramieto de su polació e la gestió de los asutos púlicos. Co el Decreto 110-2 110-2007 007 el actor pricipal de la seguridad ciudadaa, ya o sólo es la Policía nacioal sio tamié las istitucioes estatales, las alcaldías muicipales, la empresa privada, los orgaismos o guerametales, la sociedad civil, los comités de preveció social del delito, la comuidad y los cosejos del poder ciudadao (Goiero de nicaragua, 2007). Es e este ámito e el que se desarrolla el proyecto de Gestió Muicipal de la Seguridad Ciudadaa que la Facultad Latioamericaa de Ciecias Sociales sede Costa Rica está impulsado a ivel de Cetro América América y Repúlica Domiicaa, co el ojeto de aalizar, e cada país, dos goieros muicipales que haya itroducido el tema de la seguridad ciudadaa como ua de sus áreas de trabajo permanente, a n de extraer lecciones aprendidas y contar con la base ecesaria para el diseño de plaes que cotriuya a impulsar ua gestió democrática, sosteile y efectiva de la seguridad ciudadaa e el ámito local. Para nicaragua, hemos seleccioado los muicipios de Leó y Jiotepe, tomado como criterio su ubicación geográca, políticas locales sobre seguridad ciu dadaa, articulació Policía departametal y alcaldías y la estructura muicipal comuitaria. Jiotepe se ecuetra a 46 km., de Maagua al sur de nicaragua sore la carretera paamericaa que se coecta co Costa Rica, la que de acuerdo con el índice delictivo demográco (IDD) ha tenido un porcentaje muy alto de la icidecia delictiva y es el muicipio co mayor experiecia e la implemetació de la policía muicipal o policía volutaria. Leó, a 90 km., de la ciudad de Maagua, cosiderada la ciudad más segura de nicaragua, situada al occidete del país próxima a la frotera co Hoduras, e la cual se ha implemetado u modelo de preveció del delito asado e la participació ciudadaa, a partir de ua ivestigació realizada e eero de 2006. 105


E este año se puso e práctica el modelo, al crearse para ello la Juta Departametal de Apoyo a la niñez, Adolescecia y Juvetud Leoés (JDAnJUL), la que está costituida por los delegados de las istitucioes del Estado, Policía, Uiversidad nacioal, alcaldía, etre otros. La Seguridad Ciudadaa a partir de las últimas décadas del siglo XX ha efectuado su proceso de trasformació a ivel mudial, cuyo eje cetral ha sido el posicioamieto de los haitates como cetro de la seguridad y o como fue hasta el nal de la guerra fría. Este escenario ha sido muy complejo ya que es producto de la lucha etre diversas fuerzas políticas, ecoómicas, sociales y militares que trata de legitimar, e las sociedades, la seguridad ciudadaa que tega como cetro al ser humao. Durate el periodo de la guerra fría el cocepto de seguridad, fudameto del accioar de los goieros, era seguridad acioal, tato e el campo socialista como el capitalista. La seguridad acioal predicaa la defesa de la ació frete a los eemigos iteros y exteros, es decir, la defesa del territorio y los itereses acioales ate cualquier ameaza que surgiera. E la doctria de la seguridad acioal, el sujeto ameazado o es el haitate o ciudadao, lo que ha ocasioado que sus derechos a desevolverse lire de ameazas a su vida, a su salud física, síquica, cultural, moral y a sus iees fuese relegados a u segudo plao, por lo que la seguridad ciudadaa como derecho humao estaa devaluada y todo depedía de las demadas de seguridad de la patria. Por esta razó, los valores, la liertad, la justicia, la participació ciudadaa, la equidad, los proyectos de desarrollo, el lire sidicalismo y los partidos políticos eran vigilados de manera permanente con la justicación de la seguri dad acioal. Era la época de la ameaza uclear, de la ipolaridad mudial, de la lucha etre el socialismo y capitalismo; se tiee como ua de sus cosecuecias pricipales, asorer el cocepto de seguridad a la defesa del Estado y o a la defesa de los haitates o ciudadaos.

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Mietras esto sucede a ivel mudial, e América Latia y especialmete e los países sudesarrollados, se implemeta mucho más que e el pasado, los modelos de desarrollo, la deuda extera, la itegració regioal, el creciete aumeto de la poreza, la recha social, las causas de la violecia política y social. Co ello se comieza a virar hacia los ciudadaos y sus derechos, pero es co el nal de la guerra fría que se permite que los derechos de los habitantes sean temas de ageda acioal. E Cetroamérica los camios se expresa e las cumres de presidetes desde la de Motelimar e 1990 hasta hoy. Durate el año 2007 la ageda presidecial icaragüese se desevuelve e u apoyo a la paz regioal, a la uidad y recociliació acioal. Además, se icluye los temas relacioados co la arcoactividad, lavado de dinero, tráco de menores, corrupción y se llama a crear un modelo de prevención del delito y de políticas públicas con el n de aminorar la iseguridad ciudadaa, comatir la impuidad y el auso de poder. E nicaragua, el goiero cosidera que la seguridad ciudadaa está viculada a la liertad e itegridad física, psíquica, ecoómica y cultural de la ciudadaía y sus iteraccioes. Su aporte a la goerailidad se expresa e la preveció y cotrol de la violecia e sus diferetes maifestacioes, idividual, familiar social, de género y ambiental, a n de incidir en el clima propicio para el desa rrollo tato humao como ecoómico y social. E el Pla nacioal de Desarrollo 2002-2007, el goiero asume el compromiso de garatizar el Estado Social de Derecho y la seguridad de las persoas, la familia y sus iees, promoviedo la cultura de la legalidad a través del ejercicio itegral de las vertietes de la seguridad púlica, la preveció del delito, la admiistració de justicia y la readaptació social co la participació armóica de las istitucioes del Estado y la sociedad orgaizada y el pla de desarrollo humao 2008-2012 del goiero de uidad y recociliació acioal de nicaragua, señala que la seguridad ciudadaa es etedida como el derecho que asiste a toda persoa acioal o extrajera que se ecuetra e algua parte del territorio acioal, de desarrollar su vida cotidiaa co el meor ivel posile 107


de ameaza a su itegridad persoal, a sus iees y a sus derechos cívicos. Está codicioada por múltiples factores iteros y exteros viculados a los iveles de poreza, desempleo y educació, que a su vez respode, a los grados de desarrollo y crecimieto ecoómico existetes e el país (Goiero de nicaragua, 2007d). El deate sore la seguridad ciudadaa, e uestro país, se ve limitado por tres elemetos relevates: el primero, es el ajo coocimieto de la prolemática de parte de los pricipales actores políticos sociales que descooce los factores ligados a la violecia y a la sesació de iseguridad. El segudo, la persistecia de ua visió dicotómica etre política de cotrol y de preveció, por lo que muchos actores locales y acioales reitera el tradicioal deate sore la efectividad y pertiecias de las mismas estrategias, como so: mayor puició, cero toleracia, mao dura co la delicuecia y el tercero, ua localizació excesiva de las iiciativas desarrolladas y por ede ua pérdida de las leccioes apredidas e cotextos similares e América Latia, dode se ha aplicado estrategias sin una planicación adecuada; por ello, los resultados no son medibles.

Esta situació le preseta u desafío importate a los goieros locales, quiees por su relació directa co la polació y su prolemática, so los más idóeos para implemetar políticas sociales de preveció y cotrol de la violecia y la crimialidad. De acuerdo co el artículo 8, iciso 5 del Decreto n° 110-2007 co la formació de los Comités de preveció social del delito, los goieros locales se iserta e el programa de seguridad ciudadaa, pues estos comités, juto co los gaietes del poder ciudadao, propoe políticas sociales al goiero local dode se icluye programas de preveció social y situacioal del delito como so la limpieza de lotes aldíos, mejoramieto de cachas deportivas, recolecció de la asura, mejoramieto del alumrado púlico etre otras (Goiero de nicaragua, 2007). La Policía nacioal ha coceptualizado que la preveció del delito o se puede efectuar de maera adecuada si la participació de la ciudadaía, (2009, p.31). Dado que nicaragua es el país de Cetroamérica co mayores espacios de par108


ticipació ciudadaa e la gestió púlica garatizados por ley, la iterveció comuitaria e la preveció del delito es u elemeto esecial. basados e el pricipio costitucioal costitucioal que la participació ciudadaa ciudadaa e los asutos púlicos es u derecho fudametal del puelo icaragüese, icaragüese, e la Ley de Participació Ciudadaa (Goiero de nicaragua, 2004a), e la Ley de la Policía nacioal (Goiero de nicaragua,1996) y e la Ley de Muicipios (Goiero de nicaragua, 1988), se cocie que so resposales de la seguridada ciudadaa e nicaragua: la comuidad, la familia, la Policía nacioal y los goieros muicipales.

E los primeros ueve años del siglo XXI e Cetroamérica se experimeta u grave prolema de seguridad ciudadaa. A pesar que ya o existe guerras, la democratización no ha dado pasos rmes a sociedades más pacícas. La violecia social y delictiva e alguos países del istmo se ecuetra etre las más alta del cotiete. Auque la violecia e nicaragua y la crimialidad so ajas, comparada co otros países, está e asceso y cude la sesació de iseguridad. Los graves prolemas de la seguridad ciudadaa platea u complejo desafío para las democracias e Cetroamérica; el golpe militar de Hoduras, el 28 de juio del 2009, fue el más claro ejemplo de la fragilidad de la goerailidad y la seguridad. La iseguridad ciudadaa desde el puto de vista social constituye un factor de desarticulación, pues afecta las relaciones de conanza y reciprocidad detro de las comuidades. El tema de la participació ciudadaa e la toma de decisioes es la esecia de ua democracia y si el áimo de realizar ua aálisis profudo sore el tema, hay que resaltar que, es a nales de las últimas décadas del siglo pasado y espe cialmete, e estos últimos años del siglo XXI, que este tema ha estado es tado e oga, especialmete e América Latia a raíz de la crisis crisis de los sistemas políticos. E nicaragua a partir del goiero sadiista, cualquier discusió política pasa por tomar e cueta la participació ciudadaa. Esto puede ser motivado por varias circustacias etre ellas: el tema es ua ecesidad y covicció de política real y la costitució política de nicaragua nicaragua lo estalece e sus artículos 50 y 52, así mismo se ha promulgado la ley de participació ciudadaa, Ley n° 475, la que e sus artículos 5 y 6 señala los mecaismos y procedimietos para su par109


ticipació tato e las políticas púlicas como e la preveció y comate a la delicuecia (Goiero de nicaragua, 2004). Más allá del marco costitucioal y legal del tema de la participació ciudadaa, es importate advertir a qué corriete del pesamieto político cociere esta líea de acció política. Para Lola Aiyar de Castro (1999, p.53) el tema de participació ciudadaa perteece por igual a dos corrietes muy disímiles del pesamieto político, situació que para Aiyar costituye ua vetaja para su aceptació ya que la corriete democrática puede cosiderarse parte de ua cocepció avazada de la democracia social, e la que los ciudadaos tiee algo propio que decir, y u espacio para actuar directamete de acuerdo co su concepción del mundo y sus intereses especícos, los cuales son generalmente locales (Aiyar de Castro, 1999). Esta cocepció es profudamete humaista y usca desplegar la eergía social para perfeccioar la democracia. Las sociedades acioales y regioales, que comparte u setido de idetidad y sigularidad, tiee u derecho fudametal a su seguridad detro del Estado y detro de su comuidad, para vivir co traquilidad y gozar de las codicioes apropiadas para ecauzar su esfuerzo idividual y colectivo hacia su desarrollo sosteile e codicioes de justicia social y de igualdad de oportuidades (SICA, 1996, p.7). La seguridad como cualidad del Estado y de la comuidad cetroamericaa de derecho es, e cosecuecia, u atriuto cuyo ejercicio y disfrute requiere la iteracció y cooperació isoslayale etre las istacias políticas acioales y regioales co la sociedad civil e ua cocertació social de participación activa para mantener incólume la ecacia del derecho funda metal a la seguridad. 2.

Inseguridad o seguridad democrática

La seguridad ciudadaa es el clamor que emaa de la polació y el cual usca cocretar los goieros frete a la iseguridad que, e sus diferetes maifestacioes puede agoiar a los ciudadaos cualquiera sea su codició ecoómica o social. La iseguridad tiee como característica esecial la de expoer cos110


tatemete a diversidad de peligros que afecta o puede afectar a la persoa humaa y a sus iees, al crear la icertidumre sore lo que es y se tiee e el presete y sore lo que será y se podrá teer e el futuro (SICA, 1996, p.8). Para asegurar precisamete los esfuerzos de desarrollo y elimiar la icertidumre social, es que la l a dimesió humaa ha emergido como ase del uevo proceso de itegració regioal. E cosecuecia la seguridad e la Cetroamérica de hoy es la ase del uevo proceso de itegració regioal cuyo ojetivo es covertir a esta en una región de paz, libertad, democracia y desarrollo, sustentada rme mete e la promoció de la digidad humaa. Por ello, es e s que se propoe halar de seguridad democrática y desarrollo local, ya que la seguridad es cosustacial a los idividuos, a su vivecia e los territorios que haita co el ojetivo de crear las codicioes que permita su desarrollo persoal, familiar y social.

El modelo Cetroamericao de seguridad democrática tiee su razó de ser e el respeto, promoció y tutela de todos los derechos humaos, por lo que sus disposicioes garatiza la seguridad de los Estados y sus haitates mediate la creació de codicioes que les permita su desarrollo persoal, familiar y social e paz, liertad y democracia. Se susteta e el fortalecimieto del poder civil, el pluralismo político, la liertad ecoómica, la superació de la poreza y la poreza extrema, la promoció del desarrollo sosteile, la protecció del cosumidor, del medioamiete y del patrimoio cultural; la erradicació de la violecia, la corrupció, la impuidad, el terrorismo, la arcoactividad y el tráco de armas; el establecimiento de un balance razonable de fuerzas que tome e cueta la situació itera de cada Estado y las ecesidades de cooperació etre todos los países Cetroamericaos para garatizar su seguridad. 3.

La seguridad ciudadana en el municipio de León

El muicipio de Leó cueta co ua extesió territorial de 820.19 km2, u clima tropical de sabana y una temperatura media de 27 a 29º C. Su población total es de aproximadamete 181,941 181,941 haitates, de los cuales el 67% es urao y el 33% es rural. 1111 11


Actualmente se identican como problemas principales del municipio: la falta de espacio físico para la polació uraa creciete, ya que la tasa aual de crecimieto de la polació es de 4.3%, la que se cosidera muy alta, causada por la imigració de la polació rural hacia la ciudad y el crecimieto atural de la misma; altas tasas de desempleo rural y urao y los prolemas de poreza (e 1998, el 32.7% de la población urbana fue identicada como pobre y el 26.7% como extremadamete pore).

Quizás por estas razoes, a pesar de que tradicioalmete se ha cosiderado a Leó como la ciudad más segura de nicaragua, e los últimos años se ha veido oservado u asceso e la actividad delictiva, razó por la cual se aplicó ua ecuesta e el mes de eero del 2006 para coocer la percepció de la actividad delictiva y la seguridad ciudadaa que existe e el muicipio, tato e la zoa uraa como rural. La ecuesta se aplicó a 1,553 persoas e edades de 15 a 65 años, de las cuales el 35.7% era homres y el 64.3% mujeres e los territorios del Mática, Perla María norori y Sutiaa del muicipio de Leó, tato urao como rural, utilizádose para el aálisis 1,485 ecuestas, ya que 68 fuero desechadas por o teer los datos completos, o porque las casas era alquiladas para egocio y de lo que se trataa era de ecuestar a persoas que viviese e ese lugar. El porcetaje mayoritario de mujeres, quizás se dea a la emigració de los homres hacia otros países, e usca de traajo remuerado. La edad promedio de la polació estudiada fue de 34 años, distriuidos así: as í: de 15 a 19 años 17.1%; de 20 a 29 años 26.2%; de 30 a 39 años 20.5%; de 40 a 49 años 15.8%; de 50 a 59 años 12.7% y de 60 a 65 años 7.7% se ota claramete que la polació del muicipio de Leó se cocetra e adolescetes y jóvees (63.8%). E relació co el ivel escolar el 31.9% ha completado la primaria, el 35.8% la formació secudaria secudaria y u 14.9% ha alcazado el ivel uiversitario. El 21 de juio del 2009 el muicipio de Leó fue declarado territorio lire de aalfaetismo, por haerse reducido 2.5% la tasa de aalfaetismo. E relació co el estado laoral de los ecuestados, ecotramos que el 16% traaja para 112


u empleador, el 25.6% traaja por cueta propia, el 28.5% so desempleados, el 28% so amas de casa y el 1.9% so juilados o icapacitados. Las principales causas de delincuencia identicadas i denticadas por la población fueron dro ga (74%), desempleo (62.5%) e irresposailidad de padres de familia (35%). (35%). El 15.8 % de la muestra reportó haer sido víctima de u delito. Los delitos más graves fuero: violacioes (89%), roo (68%), asesiato (50%). Por otro lado el 46.9% de las persoas que sufriero delito señalaro o haerlo reportado a la Policía nacioal, pricipalmete porque: la “policía o haría ada” (61.3%) y por “no tener conanza en la policía” (44.5%). Los lugares más inseguros iden ticados fueron: la ciudad (32.2 %) y los centros de recreación (19%).

E el muicipio de Leó, e cuato a la percepció de seguridad e el sector dode vive, el 53.1% de la polació ecuestada cotestó que se siete seguros, el 27.6% respodió que se siete poco seguro y el 12.2% ada seguro. Al comparar la percepción de seguridad entre los años 2003 y 2004, el 78.6% ree re que o ha haido igú camio, el 10.2% se siete más seguro y el resto se siente menos seguro. Los delitos más frecuentes identicados por la población en el 2004 son el asalto/ robo con el 56.6%, seguido de lesiones con el 17.7% y aigeato co el 11.5%. E este muicipio el 36% de la polació ecuestada reere sentirse poco satisfecha de la actividad policial en el sector s ector donde vive, el 31.6% está satisfecha y el 27.6% respode que ada satisfecho. 3.1

Aplicación del modelo de prevención del delito en la ciudad de León

Del Tratado Marco de Seguridad Democrática e Cetroamérica (1995) se puede deducir que la seguridad ciudadaa es u agregado de hechos, circustacias y percepcioes, iseparalemete mixta: sujetiva y ojetiva; es ua costrucción social individual y colectiva que se maniesta en diferentes grados entre las persoas e depedecia de sus codicioes socioecoómicas.

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Se siete mayor seguridad cuado se cree que el riesgo de ser víctima de u delito cualquiera, es meor y cuado se percie que las istitucioes ecargadas de proteger, ateder o dar respuesta ate u evetual hecho delictivo que le afecte, actuarán con prontitud, ecacia, transparencia y profesionalismo. Por cosiguiete, la seguridad etre las persoas se costruye o sólo a partir de la ausecia de hechos o la dismiució de riesgos, sio tamié ate la capacidad y competecia que se percie de las istitucioes ecargadas del asuto. La ecuesta realizada e eero del 2006 revela que u 66% de la polació ecuestada cosidera que la iseguridad se ha icremetado. Los evetos delictivos icide sore los prolemas de salud de otros que ecesita ateció. Esto, porque los hospitales y servicios de salud dee destiar recursos ecoómicos para ateder las emergecias causadas por la iseguridad ciudadaa; por ejemplo, alguie puede morir de u ifarto si el persoal médico está apurado atediedo a u herido sagrate y agóico, producto de la violecia e las calles. La iiciativa de u oservatorio de delitos juveiles e el departameto de Leó, nicaragua, surge a raíz de la oservació del icremeto e el úmero de delitos etre el año 2005 y el 2006 cometidos por adolescetes y jóvees e Leó. La ecuesta coceriete a la percepció sore la actividad delictiva, revela que más del 50% de los delitos fuero cometidos por persoas meores de 29 años. La policía mecioa que e relació al año 2005 los delitos e adolescetes se ha icremetado pasado e la misma fecha, de 50 por mes a 70 por mes. Para dar salida a este prolema se ha coformado u equipo de traajo compuesto por el cosejo departametal de la juvetud que dio iicio co el II Ecuetro Departametal de Jóvees, realizado el vieres 30 de juio del 2006, dode participaro cerca de 3,000 jóvees del departameto de Leó. Asimismo, se elaboró un diagnóstico sobre el perl de los jóvenes detenidos por la policía del Muicipio de Leó, e el periodo compredido de eero a diciemre del 2005, de lo que se otuvo otuvo que e el muicipio de Leó, e el año 2005 se etrevistaro 38 casos; se ecuetra grupos de edad, el 38.2% 38.2% estaa e 114


el rago de 17-21 años. años. E relació co el sexo, se ecotró ecotró que el 91.2 % era del sexo masculio, el 97.0 % o era líderes de padillas. Segú el riesgo de los grupos grupos juveiles, el 59.1% estaa e el grupo de delicuetes juveil. E relació co el ivel de peligrosidad que que expresaa los detenidos, encontramos que que el 82.8% fue clasicada como pasiva; por su parte, segú los atecedetes delictivos, u 55.9% sí teía atecedetes delictivos. Se pudo oservar que el 52.0% de los deteidos era ex presidiarios y al meos u 28.6% de los deteidos ya haía sido deteidos e cuatro ocasioes previas. E relació, si ha perteecido al programa de no a la violencia, que es desarrollado por la policía, ecotramos ecotramos que el 96.8% de los deteidos deteidos o ha perteecido al programa de la o violecia y el 84.4% de los deteidos o ha perteecido a otras padillas. 3.2 3. 2

Just Ju sti ica caci ción ónp par ara ala laa apl plic icac ació ión nde del lmo mode delo lo

Partimos del pretexto social que la seguridad ciudadaa o es exclusiva de la policía, sino de una serie de sectores que se ven beneciados cuando ésta se practica. La ciudad de Leó se ha caracterizado por ua sosteida s osteida seguridad ciudadaa e los últimos 20 años. Si emargo, de acuerdo co datos de la policía, este derecho ciudadao está a puto de perderse, por el costate icremeto de delitos cometidos por adolescetes y jóvees. De acuerdo co uestras oservacioes y evidecias e Leó, “ o se toman acciones ahora o se lamenta después”. Sólo en un círculo círculo de apenas cuatro manzanas, manzanas, en el centro centro de León, se habían registrado en los últimos dos años tres muertos por acciones violentas . Como se mecioa, e la literatura modera, la seguridad ciudadaa es u trofeo que les correspode a los ciudadaos defederlo. Además, hay que recordar que ua ciudad isegura, trae cosigo, u deterioro de la capacidad ecoómica y social, así por ejemplo, los turistas o les gusta visitar lugares iseguros. Por tal motivo hacemos u llamado a la volutad política y social para auar esfuerzo a favor del trofeo para Leó, de ser la ciudad más segura del país. 115


De acuerdo co el estudio de percepció sore seguridad ciudadaa realizada e el muicipio de Leó, e eero del 2006, se ecotró que cerca del 60% de la polació de Leó e el campo y la ciudad, expresó que la iseguridad i seguridad haía aumetado. Además, ese mismo estudio reportó que la iseguridad, e las calles, es principalmente, durante los nes de semana. De igual manera expresó que la iseguridad es setida e los medios de trasporte púlico y alrededor de los mercados y e el cetro de Leó. De forma similar este mismo estudio registra que las razoes de esta iseguridad está dada por el desempleo 53%, por falta de educación y/o negligencia de los padres de los jóvenes o falta de unión familiar 27%, por cosumo de droga 18% y por el cosumo de alcohol 14% y por la poreza u 17%. El ojetivo era aglutiar a diferetes profesioales de las carreras de derecho, sicología, traajo social, iología, medicia y ciecias de la educació de la UnAn-Leó para que, e coordiació co el Miisterio de Educació, el Miisterio de la Familia, el Miisterio de la Salud, el Istituto nicaragüese de Deportes, la alcaldía muicipal de Leó, policía, líderes comuales y poladores de arrios y comarcas del muicipio de Leó, orgaizados e los cosejos de participació ciudadaa y cosejos del poder popular (ajo la direcció de la Vicerrectora Geeral de la Uiversidad y el Jefe de la Policía del departameto de Leó, así como del Cetro de Ivestigació e Demografía y Salud -CIDS-) procurase dar respuesta al prolema de iseguridad ciudadaa provocada por la actividad delictiva, realizado actividades de maera cojuta tedietes a la preveció del delito, e el periodo de eero del año 2007 a eero del 2010. El pla, a mediao plazo, estará dirigido a adolescetes, jóvees y polació en general, con la nalidad de realizar acciones que permitan la prevención de lictiva a través de líeas de traajo de mutuo iterés. Este plateamieto sigue la metodología de promoción de espacios seguros y saludables. Para ello se traajará e capacitació a líderes comuales, ateció sicológica a jóvees y adolescetes e riesgo, traajo comuitario, asesoría jurídica y mediació para la resolución de conictos comunitarios. 116


Para este proceso se han denido una serie s erie de acciones encaminadas a organizar u equipo de profesioales de cara al traajo comuitario co jóvees que ha cometido algú delito o o. Por tato, la propuesta cocetra además, mometos de reexión entre los profesionales participantes y los causantes de los delitos para determiar las verdaderas razoes sociales detrás de estas coductas delicueciales. Por cosiguiete, para estas accioes se impulsará ua ageda de traajo comú que facilite el proceso de medició de los idicadores de seguridad propuestos por el equipo de traajo departametal. Otra forma de traajo será la iterveció socio-educativa a través de traajo social.

El goiero muicipal ha pulicado ua Ordeaza e la que crea la Mesa de Cocertació y Goerailidad, e la cual, etre sus fucioes se estalece la de reuir a las pricipales istitucioes púlicas y privadas, así como a todos los actores locales del municipio de León para promover el diálogo, la reexión, el intercambio y la planicación conjunta. La nalidad es de promover políticas cocertadas a favor de la seguridad ciudadaa, equidad de géero, igualdad de oportuidades para homres y mujeres, así como ua efectiva participació ciudadaa e todo el territorio. Se estalece de este modo la promoció y el fometo de la covivecia y la seguridad ciudadaa, etedida como u ie púlico, mediate el fortalecimieto de los gaietes sectoriales de seguridad ciudadaa, la Juta Departametal de Apoyo a la iñez, adolescecia y juvetud leoés, la Policía, así como otras istitucioisti tucioes que permita a uestros ciudadaos su desarrollo persoal, familiar y social.

La creació de esta Mesa es el primer paso ormativo que tiee el Goiero Muicipal para lograr ua mejor gestió de la seguridad ciudadaa, ya que los miemros que la itegra adquiere el compromiso de detectar los sectores vulnerables de la inseguridad ciudadana con la nalidad  nalidad de buscar alternativas me diate la gestió de recursos ecoómicos, ecoómicos, para asegurar asegurar ua efectiva seguridad ciudadaa.

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4.

La seguridad ciudadana en el municipio de Jinotepe

La ciudad de Jiotepe, es la caecera departametal, cueta co ua polació uraa de 26,311 haitates, ua polació rural de 8,994 haitates, para u total de 35,305 haitates, cueta co u total de 52 arrios y 48 comuidades. La polació predomiate oscila etre las edades de 16 a 40 años años de edad. Así teemos de 0-5 años 5,282, de 6-10 años 5,741, de 11-14 años 5,123 y de 15 a más años 29,176 persoas, co predomiio del sexo femeio. E el muicipio de Jiotepe se ecotró la existecia de 29 policías volutarios que so pagados co fodos de la muicipalidad e apoyo a la gestió muicipal de la seguridad ciudadaa. Para el año 2009 el úmero de policías volutarios se ampliará a 47. La policía de Jiotepe tiee proyeccioes de hacer coveios de colaoració para mejorar la seguridad ciudadaa co istitucioes educativas. La seguridad ciudadana de Nicaragua descansa sobre la gura  gura del jefe de sector. Para esto la Direcció actual, hace grades esfuerzos para mejorar el etreamieto y la distriució del jefe de sector para acercar más la policía a la comuidad, e coordiació co los goieros locales y el Goiero nacioal.

La sectorizació de la policía es uo de los pilares fudametes de la estrategia para promover la seguridad ciudadaa. E todo nicaragua se ha iiciado ua cruzada de seguridad ciudadaa a través de la visita de la Primer Comisioada a los diferetes departametos co la iteció de moitorear más de cerca el quehacer de los delegados departametales y sore todo, orietar a los mados locales e la reestructuració de la Uidad Policial. La iniciativa es apoyada por los gobiernos municipales. Se espera que al nal del proceso u jefe de sector tega asigada 1,052 familias para garatizar su seguridad ciudadaa.

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5.


La Policía nacioal de nicaragua (2009) ha coceptualizado que la preveció del delito o se puede efectuar de maera adecuada si la participació de la ciudadaía. Dado que nicaragua es el país de Cetroamérica co mayores espacios de participació ciudadaa e la gestió púlica garatizados por ley, la iterveció comuitaria e la preveció del delito es u elemeto esecial. basados e el pricipio costitucioal de la participació ciudadaa e los asutos púlicos, es u derecho fudametal del puelo de nicaragua,así queda plasmado e la Ley de participació ciudadaa, e la Ley de la Policía nacioal y e la Ley de Muicipios. Mediate el Decreto 110-2007 (Goiero de nicaragua, 2007), se creó el Cosejo nacioal de Covivecia y Seguridad Ciudadaa, que tiee como atriució pricipal: promover la participació de los ciudadaos icaragüeses e los comités de preveció social del delito que orgaiza la Policía nacioal, así como e los cosejos locales de seguridad ciudadaa y e otras istacias de participació comuitaria e los distitos muicipios e coordiació co la alcaldías respectivas, para la identicación de los problemas que ocasionan iseguridad y su correspodiete solució. Si partimos de que la seguridad ciudadaa icluye la seguridad amietal, la seguridad alimetaria, etc., los goieros locales realiza ua verdadera gestió muicipal de la seguridad, porque las Leyes Muicipales y los Plaes de Aritrio de los Muicipios, estalece como sus competecias: la prestació de servicios ásicos como agua potale, alcatarillado saitario, recolecció de asura (lo que costituye la seguridad amietal y el alumrado púlico como parte de la preveció situacioal) asimismo, la gestió amietal y la gestió de reducció de riesgos de desastres, so temas que traaja co prioridad los muicipios (FUnDEMUCA, 2009).

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SEGUnDA PARTE: REFLEXIOnES A PARTIR DE LOS ESTUDIOS DE CASO

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Goiero muicipal y seguridad ciudadaa e Cetroamérica y República Dominicana: cuatro temas para la reexión. Por Juany Guzmán León 45

45. Coordiadora Académica Regioal de FLACSO-Secretaría Geeral.

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Introducción

Se dee dejar de pesar, cada vez que oímos halar de seguridad ciudadaa, e la capacidad de las istitucioes para teer policías armados e la puerta de cada edicio, merodeando los parques y calles y cambiar el disco para pensar en la seguridad ciudadaa como aspiració, como la posiilidad de la gete de desplazarse traquilamete por su comuidad, para poer el ejemplo más comú. Se podría imagiar ua istitucioalidad púlica que si s i lo logra o se sae s ae muy ie qué está haciedo, pero que lo está haciedo ie. no es esta la realidad de muchos muicipios e uestra regió y por ello, el cocepto de seguridad seguridad ciudadaa como seguridad armada, es casi ievitale. Mis cometarios a estas ivestigacioes parte de aquel pricipio de que la ciudad o el puelo más limpio es el que meos se esucia, o el que más se arre. En esta perspectiva quisiera proponer cuatro puntos para la reexión: la excusa de las competecias, la participació política, la costrucció de redes y la covivecia democrática. 1.

La excusa de las competencias

Está claro, como lo muestra estos traajos, que cada quie iterpreta cuál es la competecia que el muicipio tiee e relació co la seguridad; ello, porque las muicipalidades ha icursioado e el tema de la seguridad de maera totalmete reactiva. E u esceario de violecia, hay que hacer algo. Esto quiere decir que e Cetroamérica este asuto va más allá de los deates sore descetralizació, distriució de competecias, capacidades y recursos. Puede parecer muy coheretes e el escritorio, pero queda totalmete desordados co las emergencias y dicultades que en el día a día se enfrentan las municipalidades.

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Es ua codició ojetiva: frete a la icapacidad de las istitucioes acioales de frear la violecia, los muicipios como la istitucioalidad democrática más horizotal y más cercaa a la ciudadaía, es el primer pararrayos del reclamo de la gete: ¿Ustedes qué está haciedo? La preguta o es, repito, ¿tiee potestad para hacerlo?, sio, ¿qué está est á haciedo? E particular, e uestra suregió, me parece que el tema etoces o va por la vía de las competecias, más ie se vicula a las relacioes etre el goiero local y el goiero acioal, para echar a adar iiciativas más o meos coordiadas. E los traajos se isiúa alguos aspectos, pero la preguta, me parece permaece aierta. Está claro que o o era el ojetivo ojetivo aquí, pero sí la resalta estas ivestigacioes: ¿Cuáles so los vasos comuicates etre las iiciativas locales y los programas acioales? ¿E qué puto se da la mao, si lo cosideramos cosideramos ua cadea? O, les hacemos guardia de hoor hoor,, es decir os poemos al lado y después sigo yo en el desle. Parece haber mucho de esto y eso muestra un desafío importate de cara al futuro de las muicipalidades y su éxito al estar asumiedo de maera, yo diría irreversile, cada vez más resposailidades e toro a la seguridad ciudadaa. 2.

La participación política

La segunda variable que me parece importante destacar reere a la participación política, etedida como la capacidad de decidir o de icidir directa o idirectamete e la toma de decisioes (boio, 1996).

Las ivestigacioes muestra dos formas pricipales de participació política e las muicipalidades, aalizadas e relació co su icursió e los temas de seguridad ciudadana. Sin que ello sea una dicotomía, si es posible identicar ua diferecia sustativa de éfasis, a saer, aquella que se susteta e el liderazgo y el sello distitivo que le imprime las autoridades locales y ua seguda que prioriza la iclusió e el proceso de toma de decisioes de la ciudadaía orgaizada. 125


Creo que este iomio de decisió e icidecia es ua preguta importate de cara a pesar el papel de las muicipalidades a futuro e relació co la seguridad ciudadaa. Parece evidete que amos aspectos so importates, qué duda cae que el liderazgo del alcalde o la alcaldesa, del cocejo muicipal, so u capital semilla co miras a avazar e la direcció deseada. Pero, es claro que si halamos de seguridad ciudadaa, cada vez más la ciudadaía exige como míimo trasparecia e toma de decisioes y como máximo, ser e algua medida partícipe de estos procesos. Alguas de las leccioes que se ofrece e los casos aalizados muestra que la complejidad del prolema requiere o solamete u tratamieto iterdiscipliario, sio fudametalmete plural e térmios de la icidecia. E relació co la aspiració por la seguridad ciudadaa, hay muchos saeres y soretodo muchas experiecias de la gete e los muicipios que estaría dispuesta a aportar si desde los goieros locales se are ua puerta explícitamete icluyete de las distitas percepcioes, pero tamié cotriucioes de los diferetes actores que lo coforma. E esto hay que ser cuidadosos; si emargo, e uea teoría democrática, la seguridad es ua resposailidad ieludile del Estado. Eso quiere decir que las políticas de seguridad púlica, que icluye todo lo referete al moopolio de la violecia legítima, trasciede el goiero local, so resposailidad de de los Estados nacioales. A lo que os referimos expresamete es a la resposailidad que les ha caído por así decir a las muicipalidades e relació co la seguridad. El rol por desempeñar, justamete se está costruyedo, como lo muestra estas ivestigacioes, co experiecias dolorosas e alguos casos, por los l os iveles de conictividad existentes; esto, parece ser una beta con miras a lineamientos a futuro. Lo aterior, quiere decir costruir estrategias muicipales de seguridad ciudadaa que comie los liderazgos de las autoridades locales co los aportes de las y los muícipes. Es u desafío que efreta las muicipalidades e 126


esa úsqueda uca acaada de u mayor equilirio que fortalezca la istitucioalidad y la potecialidad de la ciudadaía de u ejercicio más efectivo de sus derechos. 3.

La construcción de redes

E la mayoría de los casos y cada vez más, prácticamete e todas las áreas y sectores de actividad, es claro que las froteras estalecidas etre los muicipios son una cción, si no fuera porque a veces se prestan para fricciones diversas por causas que hasta puede haerse perdido e el tiempo. Lo que sí es cierto es que especialmete e países pequeños como los uestros, es mucho más lo que se comparte: frete a las sigularidades de cada muicipio, los prolemas sociales viculados a la crimialidad del más diverso tipo, cada vez so u tema comú que saemos descooce de froteras acioales, ya o digamos de froteras muicipales. Las redes etre pares, etre muicipios, llámese macomuidades, federacioes y asociacioes diversas, puede ser u espacio o solo de itercamio de experiecias y traajo cojuto, sio directamete de cooperació horizotal. Esto, por supuesto, os deería sitoizar e térmios mucho más regioales que acioales. E alguos temas, se puede oservar posiilidades de u diálogo mayor etre muicipalidades de distitos países de uestra suregió que etre las de u mismo país. Es importate aprovechar los resultados que ofrece estas ivestigacioes e ese setido, o solamete que los muicipios coozca a sus pares de los demás países, sio avazar e la cooperació iter-regioal etre muicipalidades. La Fudació DEMUCA ha aierto ua puerta e este setido y creo que o haría que desestimar la cooperació tamié de muicipios de países cercaos a la regió como España. E este caso, ha hecho posile este proyecto, pero que además se podría pesar e que uea parte de esa cooperació estimule la cooperació horizotal e la regió. Esas redes fortalece y saca lo mejor de sí de cada ua de las muicipalidades. Como redes etre pares, tamié se s e fortale127


ce para dialogar co las istitucioes acioales y supraacioales. Etra e codicioes de mayor igualdad, se puede romper esa relació ta verticalista que hace más leta e ioperate la gestió púlica y ello es mucho decir, cuado de seguridad ciudadaa halamos, que más que uca está urgiedo de las istitucioes todas y ahora tamié de las muicipalidades, ua eorme capacidad de respuesta. 4.

La convivencia democrática

Creo que u tema que o se puede perder e la locura por tratar de respoder reactivamente o inclusive proactivamente al contexto de violencia y conictivi dad existete, es el orte, la aspiració, la utopía. Halar de utopías, u jueves por la tarde, e Cetroamérica, es u poco fuerte, para decir lo meos. Pero, lo hago deliberadamente, creo que hasta debemos empezar a modicar nuestro len guaje. ¿Qué se quiere, preveir el delito delito o lograr ua covivecia democrática sustetada e el respeto a la diferecia y el diálogo co miras al recoocimieto de los derechos de quiees haita e la muicipalidad?. Es claro que los niveles de conictividad y de criminalidad son tan elevados en la suregió, que se ha covertido, de algú modo, e uestra referecia, es lo que hay. hay. Pero hay u tema iteresate, que por ovio ovio o lo oservamos deteideteidamete y es que, como se sae, la iseguridad ciudadaa y la crimialidad o está e todos los países e el mismo ivel i mucho meos e todos los muicipios. La mayor parte de los muicipios e Cetroamérica tiee iveles meores que la media acioal, como los hay los que tiee iveles muchos mayores que la media acioal.

Esto ocurre e todos los países, solamete que e Cetroamérica estamos halado de iveles e geeral muy elevados y por tato muy marcados. E esta perspectiva, e la mira está la covivecia democrática, más que la preveció de la violecia o el crime. Las muicipalidades, cuado echa a adar ua iiciativa e seguridad, está previiedo el crime o está est á costruyedo la covivecia. Parece que las dos cosas, pero el lete, el efoque es lo que camia. 128


Es ua preguta que me parece vale la pea hacerse, porque os permite ver que, como se señala e los iformes, o hay delicuecia, sio delicuecias, que o hay crime, sio crímees, que o hay u resposale, sio muchos resposales y que a esa diversidad tamié se la dee ateder si queremos llegar a la covivecia, que aputa ate todo al respeto a la diferecia. A desconar si todo se achaca a los jóvenes, si todo se achaca al narcotráco, si todo se achaca a la corrupció istitucioal. La covivecia democrática suea utópica, sí, pero es ate todo u reto, es recoocer que frete a prolemas grades, o podemos quedaros co solucioes meores. Tamié Tamié hay que aspirar a solucioes de más largo alieto, que trascieda períodos electorales, que avace a acuerdos iterpartidarios, itergeeracioales, etre istitucioes púlicas y orgaizacioes o guerametales, etre académicos y activistas.

Esto os muestra lo que la saiduría popular cooce como aquello de que “o todos los gatos so pardos”. Proalemete las estrategias que tega la covivecia democrática e la mira, parezca u poco más letas, es el argumeto de quiees e su mometo apelaro a la mao dura y súper dura. Lo que o saemos es cuáto os alejaro e Cetroamérica e la ruta hacia iveles de mayor covivecia democrática. Creo que u aspecto por cosiderar, por parte de los goieros locales y las comuidades muicipales e particular es que ha etrado e ua diámica que podría deomiarse si prisas, pero si pausas. La seguridad ciudadaa llega como u desafío al que las muicipalidades o puede eludir, llegó para quedarse, por tato dee ser pesado como ua estrategia tamié de larga duració, que comie e ese equilirio siempre isatisfecho, la preveció y el cotrol, pero si perder la aspiració de la covivecia como orte al que se dirige.

129


Reexiones sobre un proceso regional.

Por Daniel Matul Romer Romeroo 46

46. Profesor de Ciecias Políticas, Uiversidad de Costa Rica.

131


Introducción

Las siguietes apreciacioes se ha realizado a solicitud de la Sede e Costa Rica de la Facultad Latioamericaa de Ciecias Sociales (FLACSO-Costa Rica) e el marco del Taller Regioal deomiado “Goiero Muicipal y seguridad ciudadana: reexiones desde Centroamérica y República Dominicana”. Este taller, se emarca detro del proyecto de goerailidad democrática y covivencia pacíca, que actualmente lleva a cabo FLACSO, con el propósito de aalizar la relació etre estas dos esferas. Se espera, además, que los resultados de estos estudios ride elemetos de juicio sore las posiilidades de cosolidar y ampliar la gobernabilidad y la convivencia pacíca, por medio de políticas públicas. Asimismo, esto último debe reejar la manera en que tales esfuerzos, impacta positivamete las codicioes de tres sectores sociales especialmete vulerales e la regió: jóvees, mujeres y puelos idígeas. El proyecto aarca diecisiete países Latioamericaos y las variales utilizadas para poderar las relacioes etre goerailidad y covivecia democrática so: seguridad ciudadaa, diseño y recuperació de espacios púlicos, participació y políticas púlicas, uevos patroes de comportamieto de grupos familiares, institucionalidad (diálogo/coordinación) y gobiernos locales, regionales y acioales, y cooperació iteracioal, suregioal y regioal. Uo de los ejes fudametales del estudio es la gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Cetroamérica y el Carie, que ajo los auspicios de la Agecia Española de Cooperació Iteracioal y co la asesoría técica de la Fudació DEMUCA, es coordiado por la Facultad Latioamericaa de Ciecias Sociales, sede Costa Rica. Los países icluidos e el estudio so: Paamá, Costa Rica, nicaragua, Hoduras, El Salvador S alvador,, Guatemala y Repúlica Domiicaa.

132


Se ha reciido tres traajos o documetos de iforme que so los siguietes: • Informe sobre la gestión municipal de la seguridad ciudadana en Cetroamérica y Repúlica Domiicaa: Capítulo El Salvador, elaorado por Luisa Arévalo Herrera. • Informe sobre la gestión municipal de la seguridad ciudadana en Cetroamérica y Repúlica Domiicaa: Capítulo Guatemala, elaorado por Álvaro Velásquez. • Informe sobre la gestión municipal de la seguridad ciudadana en Cetroamérica y Repúlica Domiicaa: Capítulo Repúlica Domiicaa, elaorado por Guillermo Cifuetes.

Estos tres estudios, costituye el isumo pricipal sore el cual se hará las reexiones. Por tanto, los comentarios han sido preparados sobre la base de tales estudios, con el objetivo de generar una reexión de conjunto sobre la temática. Se ha hecho u esfuerzo por destacar aquellos aspectos que resulta más relevates detro de los traajos. Es necesario aclarar que, estas reexiones, no constituyen una evaluación sobre los tres documentos. No es tarea de estas reexiones evaluar, supervisar u opinar sore el resultado de los traajos. Estas opiioes, se desprede del aálisis presetado por los traajos y pretede teer ua visió más amplia y o a u traajo e particular. La evaluació de los iformes seguramete estará a cargo de otras istacias. Las siguientes reexiones se han hecho básicamente alrededor de dos ideas fun dametales: E primer lugar, la comproació de alguas oservacioes sore el desarrollo de las políticas púlicas e materia de seguridad y, e segudo lugar, los desafíos que e materia de seguridad se oserva a partir de los estudios.

133


1.

Comprobación de algunas observaciones en materia de políticas públicas de seguridad

1.1.

Comprobaciones sobre el panorama regional de los tres países

Ciertamete, e materia de seguridad, la regió preseta al meos tres grupos de países co características distitas, tato e la elaoració de las respuestas, como e el aordaje de su implemetació. El primer grupo de países está coformado por Guatemala, El Salvador y Hoduras. Las tres características que distigue a este grupo, del resto de países so: a) comparativamete, posee idicadores más altos de crimialidad y delicuecia, e relació co el resto de los países; ) tato el ejército, como la policía, participa e las respuestas de seguridad ciudadaa y; c) e los tres países se logra advertir políticas orietadas hacia u mayor uso de la fuerza e icremeto de la represió y las sacioes. A este tipo de accioes, comúmete, se les deomia políticas de “mao dura”. 47 U segudo grupo de países, está coformado por Paamá y Costa Rica. Amas acioes, si se compara co el primer grupo, posee ídices de delicuecia meores que sus vecios (lo cual o quiere decir que el feómeo o sea importate). Por otra parte, iguo de los dos países posee ejército y, por tato, las tareas de seguridad ciudadaa las atiede úicamete la policía. Fialmete, el tipo de respuesta que amos países ha veido desarrollado, favorece efoques meos reactivos y que se complemeta co propuestas de acció itegral del feómeo de la delicuecia. no ostate, es ecesario señalar que, e el caso de Paamá, recietemete se aprecia u giro cada vez mayor hacia respuestas que privilegia u mayor uso de la fuerza y de las sacioes. 47. Se etiede por políticas o respuestas istitucioales de “mao dura”, a aquellas que presete las siguietes características: a) uso excesivo de la fuerza e el cotrol de las expresioes de la delicuecia y la crimialidad y que ateta cotra los Derechos Humaos; ) reforzamieto presupuestario para dotar de equipo y materiales, c) mayor participació de las fuerzas armadas e tareas de cotrol de la delincuencia y criminalidad; d) identicación de los grupos de jóvenes (maras, pandillas o cualquiera que se parezca) como los principales ojetivos de dicha política; e) “padillerizació” de la crimialidad y la delicuecia, de maera que el leguaje se tora “todo es padilla o mara”; f) uso de la reda policial u operativos focalizados, como estrategia para dismiuir la fuerza y presecia de dichos grupos; g) reforzamiento de centros penales donde se ubican estos grupos; h) recurrentes patrullajes policiales sin identicación policial; i) búsqueda particular de persoas que puede estar relacioadas co tales grupos; j) icremeto de peas y sacioes y; k) estigmatizació de la coducta juveil, relacioada co tales grupos.

134


El tercer grupo recoge la experiecia de nicaragua. U país que posee ejército, pero que o ecesariamete ha sido la istitució protagoista e tareas de seguridad ciudadaa. Sus idicadores de delicuecia se matiee relativamete ajos, e comparació co los países del grupo de Guatemala, Hoduras y El Salvador. Ello o quiere decir, que el país o ha experimetado u icremeto del feómeo. Fialmete, el tipo de respuesta ha favorecido efoques meos reactivos y co propuestas de acció itegral co mayor desarrollo. E suma, los países de Cetroamérica y Paamá, posee características ta distitas que codicioa o solo el plateamieto de las respuestas (muy reactivas o meos reactivas), sio tamié, el tipo de operador (policía-ejército o policía) que ejecuta la respuesta. Por supuesto, los iveles de gravedad que muestra las expresiones de la criminalidad, inuyen en las decisiones que se han venido tomado e los últimos veite años. Cuadro 5 Cetroamérica y Paamá: categorías de países segú el tipo de respuesta, tipo de operador e idicadores de delicuecia. Países co ejército y policía e ejecució de tareas de seguridad ciudadaa

Países úicamete co policía e ejecució de tareas de seguridad ciudadaa

Que posee idicadores Que posee idicadores Que posee idicadores Que posee idicadores altos de delicuecia. ajos de delicuecia.* altos de delicuecia. ajos de delicuecia* Que privilegia respuestas de tipo Mao dura**

Que privilegia respuestas Meos Duras

Guatemala

Repúlica Domiicaa

Que privilegia respuestas de tipo Mao dura





nicaragua

Hoduras

Que privilegia respuestas Meos Duras Costa Rica

Paamá

El Salvador * Cuando se dice “indicadores bajos de delincuencia”, se reere a que son bajos si se compara con el resto de los países. Ello o ivisiiliza u feómeo que puede estar creciedo e cada uo de estos países. ** De acuerdo con la denición brindada anteriormente. Fuete: Elaoració propia.

135


A pesar de estas diferecias, se oserva alguos procesos coicidetes e térmios istitucioales. Por ejemplo, e todos los países hay ua tedecia hacia la istitucioalizació formal del cotrol civil e las istitucioes de seguridad. Ello signicó, el inicio de reformas, tanto a la policía, como a los entes rectores (Miisterios o Secretarías). Si emargo, es difícil señalar el grado de cotiuidad que cada ua de estas reformas ha teido e los l os países. La profesioalizació de la policía y el ejercicio de ua doctria policial más viculada a la preveció y al cotacto co la ciudadaía, es úicamete visile co mayor relevacia e nicaragua y Costa Rica. E el resto de países, la profesioalizació de la policía está puesta e duda y hay pocas experiecias que muestre, que la doctria policial con orientación comunitaria ejerce una inuencia decisiva en el diseño de políticas púlicas. E materia de doctria policial (misió, visió, fució y otros) úicamete e tres países se logra advertir cotiuidad e la aplicació del camio doctrial (El Salvador, nicaragua y Costa Rica). E el resto de los países, efectivamete, se realizaron cambios doctrinarios, pero no es posible armar que ello se aplique e la actualidad. Doctriariamete, existe ua deilidad eorme e la aplicació de coceptos e las prácticas, diseño y ejecució de políticas púlicas. De igual manera, en todos los países se evidencian serias dicultades para lograr cotroles efectivos e el accioar de la policía. Los cotroles iteros de la policía varía etre la existecia de mecaismos que, e alguas oportuidades so déiles o e otras, su aplicació o es frecuete. Por otra parte, el cotrol miisterial y parlametario resulta ser los eslaoes más déiles de este proceso. De su lado, auque la sociedad civil ha logrado mayores iveles de especializació e iterlocució, ello o es garatía que se logre u efectivo cotrol sore la actuació policial.

Fialmete e el ámito de las políticas o respuestas que tiee que ver co la preveció, los resultados sigue siedo ua mezcla de esperaza evuelta e frustració. Durate el último quiqueio, las etidades rectoras e cada uo de los países (Miisterios, Secretarías y Policías nacioales) ha logrado istitucioalizar uidades especiales para el diseño y ejecució de medidas orie136


tadas a la preveció. Si emargo, sigue existiedo grades dudas sore el resultado imediato de tales trasformacioes. De igual maera, o es posile identicar un mecanismo de nanciamiento sólido que permita una acción más estructurada y sosteida e el tiempo. De igual maera, los procesos de formación no están a la orden el día y el personal no es suciente para hacer posible una acción ecaz. Cuadro 6 Cetroamérica y Paamá: Características istitucioales de la seguridad púlica. 2006 Cotrol civil sore las istitucioes de seguridad Reforma policial reciete Reforma miisterial reciete Camio e la doctria policial Formació policial exclusivamete civilista Cotrol itero de la policía Cotrol miisterial de la policía Cotrol parlametario de la policía Cotrol de la sociedad civil Programas de preveció Programas para fometo de la ciudadaía Programas para la preveció situacioal E: EYO: EOD: OPV: EnO: OAM: nE:

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Existe Existe y opera Existe y opera co deilidades Opera pocas veces Existe y o opera Opera algú tipo de mecaismo no existe

* E El Salvador, la Costitució estipula que la úica istitució de policía e el país es la PnC. no ostate, u gra úmero de alcaldías, especialmete las de mayor polació, cueta co Cuerpos de Agetes Metropolitaos (CAM), que está regulados por ordeazas muicipales. Fuete: Elaorado co ase e los reportes acioales sore sector seguridad e América Latia, elaorados por FLACSO-Chile, 2006.

137


1.2.

Comprobaciones sobre las políticas públicas locales

Los resultados de cada uo de los estudios muestra coclusioes iteresates, particularmete, sore cuatro procesos importates: a) elaoració de políticas púlicas; ) el rol del goiero local e la producció de políticas púlicas; c) la la participació ciudadaa e el desarrollo o plateamieto de las políticas púlicas y; d) la preveció como estategia complemetaria. E térmios geerales, se compruea lo que ya es ovio, e las dos últimas décadas, la regió cetroamericaa ha registrado u icremeto otale de la crimialidad y el uso de la violecia. Por otra parte, se compruea, tamié, que las istitucioes guerametales ecargadas del tema, auque ha sufrido reformas importates o ha logrado u fortalecimieto que les permita actuar sore los pricipales desafíos e materia de seguridad. Estos esfuerzos icluye mejoras sustativas a ivel miisterial, policial, de la admiistració de la justicia, sistema peiteciario, diálogo iteristitucioal y, particularmete, u acercamieto e ivolucramieto de los actores locales. De los estudios de caso, se desprede la oservació de que, el impacto de las iiciativas e el ámito local ha sido variale. Aú o existe ua ormativa clara y denida que regule de forma adecuada las competencias y funciones del goiero local e materia de seguridad ciudadaa. A pesar de ello, cada vez más existe ua fuerte demada para que los goieros locales aorde el tema. E cosecuecia, la acció e el ivel local l ocal ha tedido hacia la realizació comiada de cuatro accioes cocretas: a) modelo de Policía de Proximidad; ) acompañamieto e la ejecució de programas, progr amas, e alguos casos, deomiados de “seguridad comuitaria”; c) apoyo e alguos programas de preveció de la violecia o campañas especializadas y; d) implemetació, e alguos casos, del servicio de Policía Muicipal. Esta situació puede resumirse e el siguiete cuadro:

138


Cuadro 7 Iiciativas e materia de seguridad ciudadaa. Tipo de Acció

Desde el Goiero Local Accioes de coordiPolicía ació co Muicipal participació ciudadaa

Reactiva

Desde el Goiero Cetral Policía de Programas Proximidad de Seguridad Comuitaria

X

Prevetiva

X X

X

Programas de Mao Dura

Otras (Comiadas)

X

X


E relació co la participació ciudadaa, hay que señalar que casi todas las iiciativas que ivolucra la participació de los actores locales e la preveció de la violecia, la crimialidad y el delito, proviee de istitucioes estatales. E la mayor parte de los casos, se trata de la ejecució de políticas y estrategias que ha sido diseñadas previamete. Tales Tales iiciativas se caracteriza por implementar una “participación inducida”, con la nalidad de contar con un efectivo cotrol y seguimieto de las accioes y programas. Lametalemete, el acto de participar sigue siedo aú ua acció pasiva y de corto plazo. Las accioes a favor de la participació requiere, etoces, ir más allá de la “participació iducida”. Lo aterior, aterior, de maera tal que la experiecia cotriuya a la superació de esquemas meramete reactivos y que ara espacios ovedosos e la costrucció de u diálogo, sore el papel de las muicipalidades e accioes de preveció.

139


Ello, implica al meos las siguietes actividades: • Concebir el tema de la prevención prevención en seguridad seguridad ciudadana como un proceso, o como ua actividad limitada e el tiempo; siempre se está haciedo preveció. • Cambiar o transformar el patrón tradicional de la participación. La participació tiee que ir más allá de las reuioes, promesas y compromisos. La participació es u feómeo activo, que dee estar orietada por ojetivos que se tiee que realizar e el mediao y corto plazo, co resultados e el mediao y largo plazo. Ello implica apertura desde el goiero local como uca se ha dado. • Crear mecanismos de diálogo novedosos. Consultas Consultas on line, portales e iteret alterativos sore el tema de seguridad ciudadaa, cosultas a la ciudadaía de ajo costo. • Iniciar intercambio de experiencias para aprender, aprender, tanto a nivel horizotal como vertical. • Es indispensable la participación permanente de actores gubernametales que tiee que ver co el tema. no es posile coceir o costruir ua estrategia de seguridad ciudadaa e el ámito local si la presecia del Estado y sus autoridades. • No solo se requiere una prevención temprana de las actividades del delito, sio tamié ua respuesta tempraa desde el goiero y el muicipio. Por tato, u camio e las formas tradicioales de aordar los temas desde estas etidades. La decisión de abordar el tema de la seguridad recae, nalmente, en las autori dades políticas muicipales co capacidad de decisió.

140


2.

La inclusión del enfoque preventivo en la política pública

Hasta ahora, e cada país, se logra oservar dos grades esfuerzos. Por u lado, se advierte una enorme producción bibliográca con el n de comprender las causas de este feómeo y lograr ua articulació mejor de las respuestas. Por otra parte, se evidecia u desarrollo práctico, más orietado hacia las respuestas de tipo reactivo y u desarrollo más reciete e relació co las respuestas prevetivas. Es decir, la iclusió del efoque prevetivo e itegral e el diseño de la política púlica tiee u desarrollo reciete y coceptualmete poco articulado. Los efoques de preveció o ha logrado u claro desarrollo metodológico que logre mostrar una práctica ecaz en la ejecución de políticas, planes o pro gramas. E o pocas oportuidades, la ausecia de claridad e el método ha llevado a cofusioes e la ejecució de estrategias operativas que ofrezca resultados positivos. Istitucioalmete, los países ha creado e sus Miisterios ua etidad ecargada de diseñar y ejecutar estrategias de preveció. E el caso de Guatemala, posee rago vicemiisterial. E el caso de El Salvador, tal etidad está e el ivel de Direcció. Además, existe u Cosejo nacioal (de Seguridad Ciudadaa e el caso salvadoreño). Además e Paamá, existe u Comité de Seguridad Itegral. E el ámito de las policías acioales, cada país ha ido desarrollado uidades co especialidades muy diversas. E Guatemala, detro de su orgaigrama es posible identicar a la Policía Comunitaria. El Salvador, ha desarrollado una orgaizació alrededor de la Secretaria de Preveció y Relació co la Comuidad. Además, Además, cueta co las Uidades de Policía Comuitaria, de Preveció y Ateció Ciudadaa. E Repúlica Domiicaa, la especializació prevetiva de la policía ha puesto éfasis e uidades que da coertura temas como, drogas, familia y otros. 141


De lado de las prácticas, accioes, respuestas que icluye u efoque itegral y prevetivo, e todos los países se oserva coicidecias e los siguietes temas. E primer lugar, e todos los países se puede oservar programas para la implemetació de la policía comuitaria. Otro rasgo comú, so los esfuerzos por impulsar el diseño de políticas púlicas, co efoque itegral y prevetivo, desde los goieros locales. E casi todos los países se aprecia ua réplica de las experiecias e nueva York, bogotá o Japó. Estas iiciativas siempre so orietadas por y desde el ete rector, ejecutadas por la policía y co participació de las comuidades y del goiero local. De igual manera, hay una gran coincidencia en lo que se reere a prácticas pre vetivas e materia de violecia itrafamiliar, violecia doméstica, violecia cotra la iñez y la juvetud. Igual situació sucede co los programas para la preveció del uso y auso de drogas y alcohol. Existe, tamié, ua coicidecia e los programas para la preveció de la violecia por medio del uso de armas de fuego.

U elemeto comú a todas las actividades, plaes o programas es el hecho que, auque se señala como eje cetral de su efoque la preveció, lo cierto es que so pocos los archivos, documetos o programas dode se realiza ua elaoració coceptual sore la preveció. El Salvador, por ejemplo, e el documeto “La preveció de la delicuecia juveil e El Salvador: hacia ua formulació de ua política social itegral”, elaborado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública (1998), dene la pre veció como: “ la preparación y disposición que anticipadamente se hace para evi evi-tar que un delito o infracción sea llevado a cabo, tomando como base para ello, el conocimiento de las causas que lo originan o de lo que se tiene por tales ”.

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En ese contexto, se denen dos grandes componentes de una política de preven ció itegral. Por u lado, es ecesario asumir la política crimial como parte de la política social. Por otra parte, es imprescidile que la preveció sea ua expresió de u esfuerzo educativo mayor. A partir de estos elemetos, se estalece ua distició etre lo que se deomia preveció física del delito y lo que se cooce como preveció de la delicuecia.

La preveció física del delito, procura dismiuir los actos delictivos. Trata de anticipar la acción de la delincuencia, con el n de reducir su incidencia. Para ello, se recooce ua serie de estrategias ya coocidas, como el icremeto de la presencia policial, mejoramiento de la ecacia policial, mayor control de los espacios púlicos por parte de la ciudadaía, mayor iformació a la ciudadanía, entre otras. De su lado, la prevención de la delincuencia se dene como el cojuto de accioes que iteta dismiuir el úmero de persoas que comete actos delictivos. Es decir, procura ihiir el desarrollo de coductas delictivas e las persoas. El recoocimieto de esta distició llevó, tamié, al recoocimieto de que las categorías tradicioales de preveció (primaria, secudaria y terciaria) dee ser superadas dada la evolució que ha sufrido. Ua rápida revisió de tales categorías llevó a la coclusió que tato e la preveció primaria, e la secudaria, así como e la terciaria, las respuestas estaa teiedo u efoque reactivo. Pocas veces se lograa oservar ua respuesta verdaderamete proactiva.

E Guatemala, para citar u ejemplo más, la Política nacioal de Preveció de la Violencia Juvenil (2000), dene la prevención (particularmente para el caso de la violecia juveil): “ todas aquellas medidas tendientes a reducir la violencia, la violación de la ley penal por parte de niños, niñas, adolescentes y jóvenes a través de la modicación de las causas estructurales y culturales que las originan o favorecen. Por lo tanto, el objetivo fundamental de la prevención es evitar la comisión de los hechos que violen la ley penal y violencia en general ”. 143


De igual maera, está política, señala tres iveles de iterveció. El primer ivel es la iterveció primaria (destiada a preveció de jóvees vulerales) y que correspode a u cojuto de itervecioes itegrales de preveció tempraa de comportamieto atisocial que está dirigidas a jóvees proclives a icurrir e actos reñidos co la ley peal por las codicioes imperates e su etoro. El segudo ivel, es la iterveció secudaria (co el ojetivo de reorietar a la juvetud e riesgo). Su eje de traajo so todas aquellas accioes de carácter itegral orietadas a la itegració de jóvees viculados a maras y iños, iñas, adolescetes y jóvees e codicioes de alto riesgo, a través del camio e sus actitudes y valores, así como e itervecioes para preveir y ateder la violecia itra familiar, e la ateció de la salud metal, la recreació y los deportes. El tercer ivel es la iterveció terciaria (co éfasis e la ateció a adolescentes y jóvenes en conicto con la ley). Se trata de un proceso voluntario de reiserció a la sociedad, de los jóvees e riesgo y de los adolescetes e conicto, con la ley penal, a través de un proceso técnico-educativo. El funda meto de este modelo cosiste e que el adolescete y jove dee descurir las posiles áreas del desarrollo de su persoalidad, sus potecialidades, capacidades y destrezas que permita su iserció al mercado laoral a través de la capacitación y/o de la gestión de sus propias empresas, conllevándolos a mejorar sus codicioes de vida. Llama la ateció, tamié, que la política hace referecia a la ecesidad de integrar una visión integral por medio de la prevención social, que se reere a todas aquellas accioes coordiadas por las istacias púlicas y privadas que cocetra esfuerzos e trasformar los factores sociales, ecoómicos y culturales que predispoe a los jóvees, iños y iñas a optar por ua vida e la calle y la delicuecia.

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De igual maera, se itegra el cocepto de preveció situacioal, que cosiste en la modicación del entorno ambiental y físico de las comunidades donde se cometen los delitos y donde ocurren los mayores índices de violencia, a n de reducir las oportuidades e las que pueda suceder actos de trasgresió co la ley peal y de violecia. Hay que señalar tamié que, e cada uo de los países se ha veido desarrollado diferetes propuestas (plaes, políticas, programas) e materia de preveció e temas como, violecia itrafamiliar, uso y auso de drogas y alcohol, violecia juveil, etre otros y que de algua maera desarrolla aproximacioes coceptuales sore preveció. 3.

Desafíos en materia de seguridad ciudadana, políticas públicas y el rol del gobierno local

La acció local, e materia de seguridad ciudadaa es ua acció relativamete ueva. E la etapa actual, recié se empieza a compreder que el cotrol policial es insuciente y que, necesariamente, necesita de un conjunto de medidas distitas, que coloca a los goieros locales como actores relevates e materia de seguridad. Si emargo, varias deilidades se logra advertir e esta direcció: a) existe u déil proceso de costrucció doctriaria sore el rol del goiero local e el mejoramieto de la seguridad ciudadaa; ) las autoridades locales posee u coocimieto restrigido de la seguridad; c) pocas experiecias locales de políticas itegrales de seguridad; d) pocas experiecias locales e materia de nanciamiento; e) débiles mecanismos de coordinación entre gobierno central y goieros locales. Los goieros locales tiede a olvidar la importate laor que puede realizar desde sus tradicioales competecias. Estas actividades muchas veces tiee que ver co el desarrollo urao, la regulació del uso del suelo, la regulació y cotrol de espectáculos púlicos, actividades de desarrollo ecoómico local, 145


la regulació del comercio (particularmete aquellas que tega que ver co la veta de licor); además, el mejoramieto de los mercados muicipales, el orato del territorio (es decir, corte de los zacatales y lotes aldíos), la costrucció de ora púlica que mejora la seguridad de los peatoes, la creació de mecaismos de prevención de conictos, entre otras muchas acciones acci ones sobre las cuales el goiero local, puede teer mayor cotrol de los recursos. Hay áreas e las cuales los goieros locales puede realizar u aporte sustativo e el mejoramieto de la seguridad ciudadaa; si emargo, hasta ahora ha sido exploradas de maera muy déil. Ello, por supuesto, requiere de u acció sosteida e el tiempo y que ivolucra, tato el traajo de propuestas piloto, como la formació e materia de seguridad y el iicio de mecaismos de coordiació co las istitucioes estatales ecargadas del tema.

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Seguridad ciudadaa y goerailidad democrática muicipal: cometarios a partir de los estudios de Guatemala, El Salvador, Repúlica Domiicaa y Hoduras. Por Álvaro Cálix Rodríguez 48

48. Ivestigador social hodureño.

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Introducción

El presete isumo se emarca e el proyecto académico de la FLACSO, sede Costa Rica -co el auspicio de la Agecia Española de Cooperació Iteracioal y la asesoría técica de la Fudació DEMUCA- que tiee como propósito aalizar experiecias putuales e las que goieros muicipales de Cetroamérica y Repúlica Domiicaa haya desarrollado accioes sistemáticas y continuadas en la prevención del delito y la violencia, a n de extraer lecciones que permita fortalecer las capacidades muicipales que se requiere para el diseño, formulació y ejecució de ua política púlica de seguridad ciudadaa e el ámito local. Corresponde en estas líneas observar y reexionar los hallazgos más relevantes de las ivestigacioes realizadas e cuatro de los siete países icluidos e el proyecto, a saer: Guatemala, El Salvador, Repúlica Domiicaa y Hoduras. 49 Se toma e cueta lo ovedoso de las experiecias e cada país y la falta de istrumetos para referirse a u aálisis de la sosteiilidad de las iiciativas. Este isumo o hará u cometario pormeorizado i idividualizado de cada caso, sino que optará por citar aspectos especícos de los mismos, para ejemplicar la orietació de las políticas y su potecial repercusió e la mejora de los climas de seguridad muicipal.

La idea fuerza de este isumo pasa por asumir que la l a goerailidad democrática muicipal comporta ua relació e dole vía co la (i)seguridad ciudadaa. Por u lado, la iseguridad es capaz de erosioar las codicioes de la goerailidad democrática y, por el otro, u adecuado ivel de goerailidad puede inuir positivamente en la alteración y reducción de los climas de inseguridad. 49. Se seleccioaro dos muicipios por cada país: Sata Cataria de Piula y Sa Jua Sacatepéquez e Guatemala, Sata Tecla y Atiguo Cuscatlá e El Salvador, y Distrito nacioal y Vi Villa lla bisoó e Repúlica Domiicaa. Además e el iforme de El Salvador se icluyó u aexo que hacía referecia sitética a la reciete experiecia de gestió de seguridad s eguridad e el muicipio de Ahuachapá. E cuato a Hoduras, deido a los acotecimietos ocurridos tras el golpe de Estado del 28 de juio, la elaoració del estudio acioal camio de orietació, co lo que el foco de aálisis pasó a ser el aordaje de las determiates de la gestió de la seguridad e u país e el que el Estado de derecho y, sore todo, los derechos y garatías idividuales retrocediero a iveles como los oservados e plea guerra fría. Por tal razó, o se hará ua meció del caso hodureño sio cuado sea requerido para aludir a los riesgos de regresió autoritaria sore el etramado democrático.

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Se etederá por goerailidad democrática muicipal el cojuto de codicioes que iteractúa de maera virtuosa para asegurar la estailidad política, participación ciudadana, legitimidad y eciencia en la gestión de los asuntos púlicos e el ámito local (Sierra, R. y Cálix, A., 2005). Asimismo, se adopta una denición de la seguridad ciudadana en que ésta es cosiderada como (Cálix, 2006): La situación de una sociedad en la que prevalecen condiciones objeobje tivas y subjetivas que minimizan los riesgos de afectación patrimopatrimo nial, física y sicológica de las personas, causadas por la alteración de las normas de convivencia . (p. 21)

Por supuesto que esta denición incluye la protección personal y la de los bie nes, pero trasciende a favorecer la reconstrucción de la conanza y la interacción social solidaria. Auque recooce la ecesidad de adoptar medidas disuasivas dis uasivas y reactivas cotra el delito y la violecia -deidamete mediadas por cotroles democráticos-, privilegia el fortalecimieto de la cohesió social por sore la autodefesa y la sospecha (Cálix, 2006).

E clave de goerailidad democrática y e aras de favorecer sociedades e las que prevalezca la convivencia solidaria y pacíca, pací ca, es condición sine qua non el anamiento de capacidades políticas y técnicas para desarrollar procesos de política púlica que deidamete fudametadas, legitimadas e istitucioalizadas, promueva desde la formulació, diseño, ejecució y evaluació de políticas púlicas, ua gestió de la seguridad que reucia a la solucioes simplistas (de la mao dura) o igeuas (que asume que solo co preveció se podrá revertir situacioes prouciadas de degradació de la covivecia social. Así, dos requisitos de la política púlica democrática e seguridad so la itegralidad (por ser u feómeo complejo y multicausal) y el alace de las itervecioes (equilirio etre las accioes coercitivas y prevetivas) segú lo idique cada diagóstico geo-refereciado). 149


Es imprescidile e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa -a raíz de los iveles tedecialmete e alza de la violecia, el delito y el temor- costruir, fortalecer y difudir u discurso prodemocrático de la seguridad ciudadaa, debidamente soportado por un cuerpo de conocimientos y prácticas vericables que alimete el campo de posiilidad de las políticas púlicas que apuesta por el respeto de los derechos humaos y la protecció de la liertad de las persoas, e detrimeto de las propuestas –umerosas pero a la vez iefectivas y co múltiples efectos egativos- que cetra sus accioes e ofrecer más policías, más peas y más cárceles. U giro e esa direcció o solo icluye ua compresió alterativa de la seguridad, sio que tamié u ajuste e el papel de los actores sociales que participan en cada fase de la política pública. Lo harían de manera especíca, si se tiee como premisa que muchas de las situacioes de iseguridad podría ser revertidas si se oservara u papel proactivo de la autoridad local; etoces el papel del goiero muicipal adquiere u aceto protagóico juto al goiero cetral y demás istitucioes estatales. Aquí se identica uno de los principales desafíos en el abordaje político de la seguridad: denir el papel que debería jugar el gobierno municipal vis a vis el cojuto de recursos y capacidades que requiere para asumir co posiilidades esta ueva fució. E todo caso, dee cautelarse, como lo ha señalado los diferetes estudios acioales desarrollados e el citado proyecto de la FLACSO, que la participació de las muicipalidades o dee quitar la resposailidad del goiero acioal, pues tal opció costituiría costit uiría otro cotrasetido ta efasto como el cetralismo urocrático que hasta hoy ha tedido a prevalecer. prevalecer.

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1.

Conicto, violencia y delito

Los estudios de caso acioales deja etrever la ecesidad de ua adecuada difereciació e iterveció sore tres coceptos relacioados, pero a la vez diferenciables analíticamente: conicto, violencia y delito. El conicto, enten dido como el atagoismo o tesió que produce la cocurrecia de itereses o posturas diversas sore u determiado recurso, es u factor cosustacial y hasta deseale e la sociedad humaa; el prolema es cuado el sistema s istema político -a ivel micro, meso y macro- o dispoe de las capacidades y mecaismos para vetilar de maera democrática las tesioes. Por su parte, la violecia tiee que ver co el uso o ameaza de la fuerza física o la itimidació sicológica para resolver conictos no procesados pacícamente. Finalmente, el delito, es la la trasgresió, violeta o o, de preceptos legales que, por el tipo de daño causado al ie jurídico protegido, da lugar a sacioes de carácter peal. Centroamérica y República Dominicana se conguran en torno a sociedades que, e geeral, ha avazado de maera muy leta e el procesamieto de la conictividad social. Peor aún, la violencia institucional y la violencia de los particulares ha sido la moeda de curso corriete que ha predomiado e la “solución” de los conictos sociales e, incluso, políticos. Así, países que no lo graro estalecer u profudo pacto social civilizatorio está siempre e riesgo latente de la “solución” violenta de los conictos y, además, a la falta de un sis tema de justicia conable, oportuno, universal y expedito; el delito se convierte e u recurso frecuete de los idividuos para oteer sus propósitos, ya sea por motivacioes ecoómicas o de otra ídole. Ante la persistencia de las debilidades para procesar los conictos, lo que cambia temporalmete es la diámica y orietacioes de la violecia y la acció delictiva, segú las posiilidades y restriccioes de la época. E el caso del triágulo norte centroamericano, los conictos de naturaleza agraria de la primera mitad del siglo XX, cedieron protagonismo a los conictos asociados al esquema de la guerra fría y luego, si desmotar deidamete las estructuras represivas y los factores facilitadores de la violecia, las últimas dos décadas ha puesto e 151


relieve los feómeos de la violecia uraa y la delicuecia orgaizada, que presioa para deilitar y cooptar la istitucioalidad del Estado de derecho. Si emargo, el triágulo orte y tamié la Repúlica Domiicaa (RD), presentan hoy, la múltiple concurrencia de conictos sociales asociados a la des igual distribución de los recursos junto a conictos relacionados con el aumento de la hostilidad iterpersoal, la segregació territorial y las presioes por la ilícita afectació patrimoial y sicológica e perjuicio de las persoas. E vista de que la tradició de estos países ha sido la aplicació de la l a violecia para atajar o contener los conictos, se observa que pese a los avances en la institucionalidad instit ucionalidad democrática, la legitimidad de la violecia, tato la que ejerce el Estado como la que utiliza los privados, goza aú de preocupates iveles de aceptació ciudadaa. De ahí que o sorpreda que e los casos de Sa Jua Sacatepéquez (Guatemala) y el de Villa Bisonó (RD), la naturaleza de la conictividad social gira más e toro a los prolemas que preseta estos territorios para procesar, de maera horizotal, las tesioes sociales asociadas a demadas sociales proactivas (exigecia de mayor mayor coertura y calidad de educació educació y salud) o reactivas (cotra la Cemetera El Progreso), respectivamete. ni qué decir del caso hodureño, e el que a la polació opuesta al golpe de Estado del 28 de juio de 2009 se le dispesó el tratamieto de eemigo itero, reverdeciedo la fuesta doctria de la seguridad acioal. E estos tres casos, la costate es la crimializació de la protesta, la diferecia radica e la magitud acioal de la regresió hodureña frente a la conguración local del conicto en los otros dos casos. E tato que e Sata Tecla, Atiguo Cuscatlá (El Salvador), Sata Cataria Piula (Guatemala) y el Distrito nacioal (RD), los prolemas más setidos de seguridad está asociados a la violecia uraa y la crimialidad orgaizada, auque de igual maera e ellos se etrevé las deformacioes a que históricamente ha dado lugar la fusión de la gestión del conicto social, la violencia y el conicto, incluso con la aparición de formas de respuesta violenta al margen de la istitucioalidad estatal, como es el caso de los patrullajes civiles y los lichamietos reportados e Sa Jua Sacatepéquez. 152


E sítesis, la trasició formal de autoritarismos a democracias permitió camios iegales e el marco jurídico de las fucioes de seguridad, defesa y sistema de justicia, pero tales avaces o deja de presetar riesgos frete a los resaios de ua cultura de la violecia que permea a ua importate fraja polacioal y a ua uea parte de las y los fucioarios y dirigetes políticos que coduce los asutos púlicos e los países ates señalados. Por lo tato, es prioritario difereciar los tipos de istitucioalidad y respuesta que deben recibir los conictos, la violencia y el delito por parte del Estado, tato e su ivel cetral como e el ivel local; se icluye el aseguramieto del moopolio de la fuerza legítima por parte del Estado. 2.

De la dispersión de acciones a la concepción de una política pública

E casi todos los casos acioales fue resaltada por los(as) ivestigadores(as) la ausecia -sore todo al iicio de los procesos- de ua solidez teórica-metodológica en la denición y operativización de las tareas de seguridad llevadas a cabo por el muicipio. Este hecho o es fortuito si se toma e cueta que es apeas a partir del último deceio cuado las circustacias del cotexto comieza a presioar a los goieros locales para que se posicioe e el tema, pese a su iexperiecia. E alguos casos, como el de Atiguo Cuscatlá y el de Sata Cataria de Piula, la orietació iicial reducía el campo de acció a laores reactivas o disuasivas, mietras que e el caso del Distrito Dis trito nacioal y Villa Villa bisoó la compresió parecía egloar dimesioes y áreas más ie amplias, detro del cocepto somrilla de seguridad humaa. A priori, priori, el proceso iiciado i iciado e Sata Tecla, da la impresión de estar fundamentado por un enfoque lo sucientemente más amplio que la visión represiva y lo sucientemente acotado para no equiva ler al cojuto de políticas de desarrollo. La dispersión de las medidas es un reejo de las dicultades para enmarcar la gestió detro de ua política púlica de seguridad ciudadaa que, si perjuicio del grado de exibilidad necesaria, aglutine, dé coherencia y priorice las accio es del goiero muicipal y del goiero acioal. 153


Si ie e igú caso se advierte ua imposició top-down de las iiciativas de seguridad ciudadaa, e especial e el área de preveció, se aprecia que las autoridades muicipales -ate la magitud de los prolemas de covivecia socialfuero tomado ideas de ua y otra direcció, que adoptaa la forma de programas, proyectos o actividades o pocas veces descoectados etre sí, defecto que partía, etre otros factores, del hecho de que los diagósticos carecía de la cocepció y desagregació requerida para captar la complejidad, multicausalidad y mutació de los feómeos que estaa detrás del aumeto o persistecia de los indicadores de violencia y/o delito. De ahí que se s e diga con propiedad que las políticas muicipales de seguridad s eguridad ciudadaa precisa de criterios teóricos y pricipios ordeadores de la gestió, de lo cotario la dispersió, la igeuidad y, sore todo, el recetario simplista de la mao dura ameaza co impoerse. Ilustrativo es lo plateado por Paulo de Mesquita (2008) para quie las políticas de seguridad ciudadaa muicipales so: Aquellas orientaciones a la reducción del crimen y la violencia, y a la promoción de la seguridad de la ciudadanía, (…) desarrolladas no solo de manera reactiva, después de la emergencia o crecimiento de problemas de crimen, violencia o seguridad, sino también de forma proactiva, a n de evitar la emergencia o incremento incremento de estos problemas . (p. 73)

Los procesos de la política púlica o se ciñe a u modelo úico, pero sigue metodologías equivaletes co ua serie de etapas comues, que se adapta a las codicioes político-istitucioales y al cotexto social del muicipio. Cico etapas, que auque o ecesariamete lieales, so imprescidiles para la uea cocepció y marcha de políticas púlicas: diagóstico, formulació, implemetació, moitoreo y evaluació (Mesquita, 2008).

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Ua de las tareas de las iiciativas acioales para estimular el ivolucramieto activo y complemetario del muicipio e el campo de la covivecia ciudadana, consiste en apoyar la reexión y la acumulación de capacidades de los goieros locales para coceir y desarrollar u proceso democrático de política púlica; se suraya la importacia de u diagóstico cotiuo que etregue iformació oportua a los actores sociales y políticos del muicipio para la georeferenciación de los fenómenos que alteran la convivencia pacíca. 50 E tal setido, istrumetos como los oservatorios muicipales de la seguridad señalados e los casos de Distrito nacioal y de Sata S ata Tecla, Tecla, como la realizació periódica de ecuestas de percepció y victimizació, so valiosos. 3.

De las funciones del gobierno municipal en la gestión de la seguridad ciudadana.

Parte de las dicultades que afrontan los gobiernos locales reseñados en las in vestigaciones nacionales, tiene que ver con la incipiente especicación de las fucioes que les correspode desempeñar e los asutos de la seguridad. Dos factores agudiza este prolema:

a. El cetralismo estatal que matiee co recelo ua serie de competecias y recursos e las que el goiero local perfectamete podría asumir u papel coordiador. coordiador. . La compresió de la seguridad desde la óptica represiva, como u asunto básicamente de policías, scales, jueces y centros carcelarios. Superar el primer escollo colleva el desafío de icidir e la arquitectura jurídico-institucional del Estado para que se dena con mayor precisión y equilibrio la difereciació, complemetació y articulació de las fucioes del muicipio y del goiero cetral. El argumeto que alude a la falta de capacidades de los gobiernos locales para asumir determinadas funciones no es, en denitiva, un 50. Esta laor la podría fortalecer istacias como la creada e Guatemala: Uidad de Preveció Comuitaria de la Violecia Violecia (citada tamié e el Iforme de ese país como el Tercer Vice-Miisterio Vice-Miisterio de Goeració).

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argumento de peso. Esto, puesto que tales deciencias tendrían desde ya que estar siedo susaadas mediate procesos de fortalecimieto político y técico. Se trata, aparte de los recelos para traspasar recursos, de ua iercia istitucioal que loquea la descetralizació e ésta y otras áreas.

La cuestió de fodo es cotestar para cada tarea de la seguridad ciudadaa quié o quiées so los actores idóeos para llevar a cao las mismas, e ateción a los principios de eciencia, legitimidad y equidad. En todo caso, el Estado e su ivel cetral tampoco dee optar por ua desviculació de sus resposailidades eseciales, ya que las resultas de esta actitud dejaría e mayor precariedad a la ciudadaía, ate el repliegue del goiero cetral y la icapacidad material del goiero local. Como se mecioa e los estudios acioales, sore todo el de la Repúlica Domiicaa, o es coveiete apostar e forma asoluta por la cetralizació urocrática de la seguridad, i mucho meos por la privatizació de la misma, tampoco por su muicipalizació. Correspode más ie ecotrar u equilirio que proteja, huelga insistir, la legitimidad, eciencia y equidad en la provisión del bien público de la seguridad. En realidad, la denición de las funciones y roles de cada actor debe ser una consecuencia de procesos reexivos sobre la aturaleza de los riesgos, la capacidad istitucioal para afrotarlos y las cosecuecias de las itervecioes de los actores sore los derechos humaos. humaos. Como sea, pese a la laxitud de los marcos jurídicos e cada país idagado, las muicipalidades que ha mostrado volutad política de asumir u papel activo e la gestió de la seguridad se ha amparado e las difusas fucioes que el ordeamieto jurídico les autoriza -expresa o tácitamete- para iterveir e la promoció de la covivecia, sore todo e el área de la preveció situacioal.51 Es decir, mientras se logra una mayor claricación de las funciones, se pueden continuar las iniciativas de acción de los municipios, a n de ir creando ua demada social de los poladores y de los propios fucioarios locales para redenir los parámetros de la asignación de roles y recursos. 51. E efecto, las leyes secudarias mecioadas e los estudios de caso alude a fucioes geerales e el ordeamieto urao y, además, la autorizació para crear policías o guardias muicipales. Es llamativo que los seis muicipios compredidos e el alcace de estos cometarios cotaa co algú tipo de policía muicipal.

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Por su parte, efretar el segudo ostáculo supoe la costrucció y socializació participativa de ua coceptualizació y operacioalizació de la seguridad ciudadaa e clave democrática que supere tato u cocepto atrapa todo ( catch all ) como tamié la reducida compresió del efoque represivo. Como lo expresa y muestra los diferetes casos acioales, las tareas privilegiadas e idóeas del goiero muicipal deería cocetrarse e el área prevetiva. Al respecto conviene saber diferenciar las principales tipologías que denen a la preveció e materia de seguridad: a) la categorizació crimiológica: 52 que distigue etre la prevención motivacional (iterveció e los motivacioes sicológicas de las personas que las harían propensos a conductas violentas y/o delictivas) y la prevención situacional (iterveció sore el etoro amietal para disuadir las accioes de iseguridad al dismiuir las oportuidades para el delito o la violecia) y ) la categorizació epidemiológica: 53 que distigue etre la preven y, comúmete, prevención ción primaria (dirigida a la polació e geeral y, responde a necesidades inespecícas: actúan sobre los contextos sociales y si tuacioales que favorece la violecia). Preven Prevención ción secundaria (dirigida a grupos de riesgo especícos y sus necesidades (niños, jóvenes o mujeres), que ya ha teido algú prolema producto de la violecia y que requiere tratamieto y apoyo para evitar la revictimizació, o ie para que o se covierta e futuros victimizadores), y la prevención terciaria (dirigida a grupos especícos de persoas que ha cometido ifraccioes a la ley, que ha igresado al sistema peal, uscado promover su rehailitació y reiserció).

Teer e cueta amas tipologías resulta útil para ecarar uo de los deates más frecuetes sore el rol de u agete social e la preveció del crime y la violecia: ¿ameaza las políticas de preveció de corte amplio co securitizar el desarrollo? La premisa del cuestioamieto platea que la emergecia de políticas de preveció ligadas al campo socioecoómico es ua ivasió y cotamiació a la fució propia de las políticas de desarrollo, e las l as cuales las istitucioes competetes actúa o por el leit motiv especíco de disminuir la iseguridad, sio por el propósito más amplio de propiciar codicioes de vida diga a la polació. 52. CIPRODEH, CIPRODEH, 2008, p. 31. 31. 53. CESC, 2004, p. 4.

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El riesgo estria e asumir a los idividuos y grupos que recie iees púlicos como poteciales delicuetes e lugar de sujetos tutelados jurídicamete por el estatus de ciudadaía y portadores de ua digidad ialieale que los hace poseedores de derechos. Es evidete que estas disticioes trae aparejadas cosecuecias e el tipo de istitucioes púlicas que iterviee protagóicamete e la política de preveció, así como e el trato dispesado dispesado a la polació. polació. De ahí la preocupació maifestada e varios de los estudios acioales sore la “pertiecia” de que ua secretaría del iterior, de goeració o de policía, desde el ivel del goiero cetral, cocetre u amplio y diverso cojuto de uidades programáticas para llevar a cao medidas de política e el campo de la preveció. Pero tamié es peligroso, que e omre de la cautela que idica la postura aterior, se limite la política de seguridad al policiamieto, juzgamieto y ecarcelamieto. U puto de equilirio es ecesario y respoderá al cotexto de cada unidad geográca; sin embargo, es recomendable contar con principios guiado res para elaorar disticioes aalíticas sore las competecias istitucioales y el tipo de política al que respode cada iterveció. E suma, ua política de seguridad o será sosteile si o va ligada a u esfuerzo estatal por diseñar y ejecutar políticas sociales de carácter uiversal e el campo socioecoómico, pero, al mismo tiempo, o es válida ua excusa que sostega que mietras o se resuelva los prolemas estructurales de la poreza y la desigualdad o hay ada que hacer para revertir el clima de iseguridad. E el medio de este deate se sitúa a su vez la discusió sore los roles aturales que el muicipio podría jugar e el campo de la seguridad. Tomado e cueta las iiciativas descritas e los estudios de caso acioales, más allá de que e geeral o cueta todavía co el ivel de istitucioalizació y sosteiilidad deseable, se identica la dimensión preventiva como el campo de acción privile giado. Ahora Ahora ie, detro del amplio espectro es pectro de actividades que se ha pesado o esayado para que el muicipio itervega, se puede sitetizar al meos seis tipos de fucioes: 158


• Recuperación, ampliación, mantenimiento mantenimiento y animación sociocultural del espacio púlico para fometar la covivecia ciudadaa. 54 • Fortalecimiento de la identidad y la solidaridad cívico-comunitaria co ase e la promoció vivecial del pluralismo, compromiso, creatividad, respeto y solidaridad. 55 • Facilitación de estrategias de solución alternativa de resolución de de conictos mediante mecanismos de mediación, conciliación y arbi traje.56 • Alerta temprana e intervención focalizada sobre los individuos, grupos y sectores territoriales que preseta codicioes de mayor riesgo de ser víctimas o victimarios, icluyedo formas de violecia que se perpetra e el espacio familiar, escolar y laoral. • Regulación y control de los factores facilitadores de de la violencia como el alcohol, otras drogas y las armas. • Incidencia ante el gobierno central para que las entidades competentes e tareas de seguridad (reactiva y prevetiva) actúe de maera coordiada, expedita y resposale e el territorio muicipal. • Para desarrollar esta serie de funciones no es posible ni deseable que el goiero local sea el actor exclusivo, ie al cotrario, deería actuar como ua istacia articuladora co las iiciativas de vecios, OnG, empresas, cooperació iteracioal y, por supuesto, de maera primordial, es preciso desarrollar actitudes y capacidades de complemetació co el goiero cetral.

54. Como el caso del polideportivo e Ahuachapá, Ahuachapá, las cachas de fútol e Sata Cataria Piula y la costrucció de parques púlicos e Sata Tecla y Villa bisoó. 55. Como el proyecto Fiesta de mi arrio mecioado e el estudio de la Repúlica Domicaa y la recuperació de la memoria e idetidad colectiva e los arrios de Sata Tecla. 56. Como es el caso del Cetro Mixto de Cociliació e Ahuachapá. Ahuachapá.

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4.

De la institucionalización y sostenibilidad de las iniciativas

Al revisar los estudios de caso, uo de los retos acuciates para el éxito de las iiciativas supoe la istitucioalizació de las experiecias de gestió muicipal e seguridad ciudadaa. Las iiciativas corre el riesgo de diluirse co el tiempo e caso de o adoptarse ciertas medidas que las proteja de los camios de goiero muicipal o acioal, e cotextos altamete partidizados y de otale improvisació. Co la sola excepció de la alcaldesa de Villa bisoó, que ejerce por primera vez el cargo, e todos los demás casos se advierte que la persoa titular del goiero local corre al meos e su segudo s egudo período cosecutivo. Este dato ilustra de algua maera sore la depedecia que arrastra las iiciativas e fució de la volutad política y cotiuidad e el cargo del Alcalde o Alcaldesa. Si perjuicio del derecho de cualquier ciudadao (a) a postular su cadidatura las veces que el ordeamieto jurídico le permita, es coveiete, de cara a la sosteiilidad democrática de las experiecias, que la cotiuidad de las políticas, programas o proyectos o depeda primordialmete de este factor. no se discute que será siempre deseale la volutad política y liderazgo persoal de ua autoridad, pero e igú caso deería ser este u igrediete exclusivo para la permaecia y mejora de los procesos de iserció muicipal e la seguridad ciudadaa. Así la istitucioalizació requiere la cocurrecia de u cojuto de factores etre los cuales se destaca: a. Formalizació de ua política púlica de alcace local, deidamete participativa, fudametada y legitimada, e itegrada a ua de alcace acioal.57 57. E los estudios del Proyecto solo hay meció de ua política muicipal explícita (y formalizada como tal) e el muicipio de Sata Tecla. Tecl a. Por otra parte, co matices e cuato al alcace y aplicació, e todos los casos se señaló la existecia de Políticas o Programas del goiero acioal para aordar los temas de la seguridad y, auque e estas procesos o aparece ecesariamete u rol activo del muicipio, destaca el caso de Sata Cataria Piula, Atigua Cuscatlá y Villa bisoó que ha icorporado a la iiciativa muicipal alguos istrumetos y servicios ofertados por el goiero acioal.

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b. Repertorio normativo armonizado para denir con precisión funcio es y procedimietos para ejecutar las medidas de política. 58 c. Sistema de iformació (susceptile de desagregació), para alimetar el diagóstico cotiuo de la situació muicipal. 59 d. Staff profesioalizado y permaete para diseñar, ejecutar y moitorear la política púlica.60 e. Creació de ua uidad o departameto permaete para garatizar la iserció de la política y sus programas detro del orgaigrama muicipal, co idepedecia a los camios de autoridades locales o de goiero acioal.61 f. Previsió presupuestaria para cumplir co los ojetivos y metas de la política.

La istitucioalizació o puede garatizar, de maera automática la sosteiilidad de las iiciativas, pero si lugar a dudas es ua codició ecesaria para la misma. Por otra parte, la continuidad y eciencia de las medidas adoptadas por el goiero local depede tamié de otros factores tales como: • La corresponsabilidad entre gobierno local y ciudadanía (individual (individual y orgaizada), para lo cual es vital la geeració de climas de coanza entre el conjunto de actores que intervienen en la solución de la prolemática local. • Una estrategia de comunicación comunicación exible y concreta que resalte en forma meridiaa los mesajes que el goiero local quiere trasmitir sore los logros, ostáculos, compromisos y desafíos e el proceso de la política púlica. 58. Ate la icipiete meció legislativa de las fucioes del muicipio e el ámito de la seguridad, las autoridades muicipales recurre a los istrumetos legales de alcace local para orietar o reglametar alguas fucioes (ordeazas y resolucioes del pleo de regidores o cocejales). 59. U ejemplo es el oservatorio ciudadao que quedó costituido e el Distrito nacioal, luego de u proyecto auspiciado por el PnUD. 60. Ésta es ua lecció apredida de la que el muicipio salvadoreño de Ahuachapá ha echado mao para asegurar el impacto de la iiciativa recietemete empredida. 61. A partir de la iformació sumiistrada por los estudios de caso, sólo e las experiecias de Sata Tecla Tecla (Uidad de Covivecia y Seguridad Ciudadaa) y e el Distrito nacioal (Direcció de Seguridad Ciudadaa), costa que se ha procedido a crear ua depedecia programática detro del orgaigrama de la muicipalidad.

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• La mancomunidad de esfuerzos de los gobiernos municipales municipales para desarrollar economías de escala, con la nalidad de desarrollar si ergias para superar prolemas que icume a varios territorios. E efecto, como puede oservarse e los estudios de caso tato e los muicipios de tedecia más rural como e aquellos que forma parte de espacios courados, la magitud de los prolemas suele superar las capacidades y posiilidades de acció idividual del muicipio. Esta coordiació cotriuiría a miimizar los feómeos de desplazamieto y migració de las actividades delictivas etre muicipios aledaños. 5.


Las mutacioes del feómeo de la iseguridad e el triágulo orte cetroamericao y e Repúlica Domiicaa está e parte ligadas a sociedades que se vuelven más urbanas, pero también más precarias por el décit de herramientas de

gestió del háitat, juto a ua mayor porosidad del tejido local e relació co las diámicas trasacioales del crime y la violecia. La cocetració de haitates si ua adecuada presecia de istitucioalidad istitucioa lidad estatal o muicipal, etre otros efectos, reduce las posiilidades posiil idades de aticipació y cotrol sore los factores que altera la covivecia. La idifereciació y fusió de las respuestas para los conictos, violencia y delitos, perturba más el clima societal y predispone las

respuestas reactivas que, e geeral, al ser usadas si restricció, colleva tarde o temprao el auso recurrete de las autoridades ecargadas del orde; agrega a la violecia social, el repertorio de accioes de la violecia istitucioal.

Se complica soremaera el paorama si estas características se preseta e países y regioes que, de maera reciete, ha sufrido directa o idirectamete las secuelas de covulsioes armadas (como es el caso de Guatemala, El Salvador, e icluso Hoduras), o de pasados autoritarios, e los que las dictaduras asaro su estailidad e estados de excepció y coculcació de las liertades fudametales, como es el caso los países ates mecioados y de la Repúlica Domiicaa. 162


Sore este puto, es pertiete u cometario particular acerca del caso hodureño, el cual, de maera aticipada, ilustra sore uevas ameazas y riesgos ries gos para la gestió de la covivecia democrática e la regió. E efecto, e este país, al ya alarmate estado de la violecia social, se suma y se retora a u clima de violecia político-istitucioal; esta vez, e cotra de la polació opositora al rompimieto del orde costitucioal, tras el golpe de Estado de 2009. De maera que e Hoduras, se asiste hoy, a u esceario que exacera la crimializació de la poreza y la crimializació de la protesta juto a la impuidad co la que suele operar las redes del crime orgaizado. Se provoca u estado de cosas, dramático, que sirve de caldo de cultivo para las más reaccioarias muestras de autoritarismo. Así, la politizació de lo militar, la militarizació de la seguridad, la idefesió ciudadaa, la impuidad y la suordiació del sistema de justicia a la política de represión son circunstancias vericables que poe al país de espaldas a cualquier posiilidad de goerailidad democrática e la gestió de la covivecia social. E los demás países, las experiecias muicipales reseñadas por los ivestigadores da cueta del todavía icipiete pero a la vez prometedor espacio de acció del goiero local e los asutos de la l a seguridad ciudadaa. Cotagia optimismo el hecho de que e los seis casos descritos ha existido e mayor o meor medida ua iiciativa de las autoridades locales para impulsar procesos de gestió de la covivecia, tomado distacia de cocepcioes autoritario-militaristas. Esta misma iiciativa –volutad política- es la que ha servido s ervido para ampararse e iiciativas acioales o uscar el acompañamieto de Orgaizacioes o guerametales, fudacioes, redes empresariales o cooperates iteracioales. La expasió de ua gestió muicipal proactiva y democrática es ua disputa e varios plaos cocurretes que, si lugar a dudas, amerita ser cosiderados por los actores iteresados e tal expasió. U plao tiee que ver co el mundo de las ideas y los conceptos, se trata aquí de lograr ua victoria argumetativa a favor de los efoques itegrales comprometidos co los valores de ua democracia sustativa. U segudo plao es el que correspode a las 163


estrategias para que las propuestas de políticas de seguridad itegral a ivel muicipal cuete co posiilidades reales de oteer respaldo electoral y, así, ubicar al frente autoridades municipales con la suciente dosis de voluntad y resposailidad política para etrarle a la temática más allá de las coyuturas o urgecias de u mometo determiado. Y el tercer plao es el de las capacidades políticas técicas a ivel local para diseñar diseñar,, ejecutar y evaluar la política púlica de seguridad. Asimismo, para darle potencia a la voluntad política identicada en los estudios de caso, al meos tres desafíos de primer orde so advertidos. E primer lugar, claricar el enfoque de seguridad pro democrático, que mejor convenga para asegurar derechos y garantías fundamentales. Su nalidad es darle coherencia a las medidas e desmedro de la duplicidad, la dispersió y la cotradicció. E segundo lugar, con base en el enfoque adoptado, denir e incidir para que se recoozca a los muicipios u cojuto de fucioes cocretas e el campo de la seguridad, de manera especíca en el campo de la prevención, con las correspodietes competecias, recursos y iveles de coordiació co el goiero acioal. E tercer lugar, cumplir los requisitos requeridos para la istitucioalizació y sosteiilidad de las iiciativas, para poerlas a resguardo de los camios político-electorales.

Fialmete, e aras del seguimieto al Proyecto de la FLACSO Costa Rica que ha permitido la realizació de los estudios de caso e la regió cetroamericaa y Repúlica Domiicaa, se recomieda tres sugerecias putuales: • Profundizar y ampliar el el debate sobre los enfoques de de seguridad, orietados a la covivecia social e el ivel muicipal, co ase e los cuerpos teóricos más cosistetes y su cotraste co las experiecias de gestió e los ámitos muicipales. • Desarrollar un banco de experiencias exitosas en la gestión muni municipal de la covivecia social, dispoiles e ua red digital, para facilitar isumos orietadores a los goieros locales de la regió. 164


• Facilitar el intercambio de académicos, políticos, funcionarios y dirigetes sociales para coformar ua especie de comuidad de la seguridad ciudadaa muicipal, a maera de masa crítica regioal que, además de asumir el desafío de iterveir e este campo temático, cuete co el coocimieto teórico y experiecia ecesaria para impulsar ua corriete muicipalista e esta direcció.

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Política púlica de seguridad ciudadaa e el ámito local: los estudios de caso de Costa Rica, Paamá y nicaragua. Por Jorge Mora Alfaro62

62. Director, FLACSO-Costa Rica.

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Introducción

El desarrollo de la ivestigació, “ Gestión municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República Dominicana ”, permitió coocer alguas experiencias signicativas sobre las acciones llevadas a cabo por distintos gobierno muicipales e estos países, e el ámito de la seguridad ciudadaa. La relevacia adquirida por este tema e las sociedades cetroamericaas y carieñas, así como la ecesidad de ecotrar rutas alteras a las predomiates políticas y discursos centrados en una hasta ahora inecaz gestión represiva del Estado, hace jar la atención en un actor primordial en el impulso del desarrollo humano sosteile, e todas sus dimesioes: el goiero local. Las reexiones incluidas a continuación se originan en la revisión de los estu dios sore los casos de nicaragua, Costa Rica y Paamá. Los traajos de ivestigació efectuados e seis muicipios de estos tres países, permite costatar la persistete violecia social existete e el ámito local, la preocupació compartida sore el tema e los goieros muicipales y la importacia de la adopció de diversas accioes, sore todo de carácter prevetivo, para efretar las situacioes de violecia e iseguridad vividas e los muicipios de la regió.

El proceso metodológico seguido e el traajo ivestigativo, permitió que los resultados parciales oteidos e cada ua de las fases de su desarrollo fuera aalizado co diversos actores locales y co las autoridades muicipales. Se permite, de esa maera, efectuar ua suerte de validació sore los resultados alcazados co el estudio. El procedimieto adoptado permite ua mayor aproximació al etoro muicipal y a las codicioes particulares de cada uo de los casos estudiados; asimismo, posiilita que los goieros locales sea ojetos y sujetos e el desarrollo de la ivestigació. La revisió de estos casos de estudio est udio permite costatar la relevacia de la ivestigació social para dar cueta de la magitud y características de la situació de iseguridad e el ámito local, así como de los desafíos efretados e los muicipios de la regió para promover la seguridad humaa. 168


1.

Investigación social y políticas públicas

La primera reexión originada en la revisión de los informes de investigación, se reere a la creciente importancia de la investigación cientíca cientí ca para la elaboració de las políticas púlicas. E particular, es ecesario acetuar e las posiilidades ofrecidas por las ivestigacioes e los diversos campos de las ciecias sociales, para lograr u acercamieto más riguroso a las diámicas sociales, a la explicació de esos procesos y a la superació de los putos de vista sosteidos e apreciacioes distorsioadas sore la aturaleza de ciertos feómeos presetes e la vida social de estas acioes.

Esta apreciació, desde luego, o deja de lado la iterveció de diversos actores, co itereses asimismo diversos, e el proceso de preparació y ejecució de las políticas púlicas. Si emargo, lo que se trata de surayar s urayar e este caso es la existecia, además de la presecia de ua dimesió política esecial e los procesos de elaoració de las medidas y estrategias, es la importacia adquirida por la dimensión técnica y las contribuciones de la investigación cientíca, cuyos resultados rida u aporte de icuestioale relevacia para el diseño y ejecució de las políticas. Sustentar la denición de las políticas públicas en evidencias, resulta especialmete importate cuado se trata de temas tales como el de la violecia social, la seguridad ciudadaa y la seguridad humaa. La itesidad de los elemetos emocioales presetes e los actos violetos, físicos y psicológicos, mediate los cuales se lleva a cao el despojo por parte de otros, así como la forma mediate la cual se divulga estos hechos, geera temores y reaccioes usualmete irracioales, co ua icidecia profuda e los resposales de adoptar las medidas de política púlica. La iseguridad geera miedos y estos se expresa e el discurso púlico.

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El respaldo a las políticas de “mao dura” y la presió a la que se somete a los legisladores, autoridades guerametales y a los resposales de admiistrar la justicia, por la adopció de decisioes cada vez más severas, co idepedecia de su impacto en los derechos humanos, en parte se originan en el inujo ejercido por este estado emocioal fudametado e el miedo y la reacció ate el riesgo de ser víctimas del despojo. Las cosecuecias producidas por la persistecia de estos setimietos y las accioes que de ella se deriva, poe e etredicho elemetos fudametales e el fucioamieto de la democracia y e la preemiecia de los derechos humaos e la covivecia social. En este contexto, la investigación cientíca puede contribuir con el aporte de evidecias, oteidas mediate su iserció sistemática e la realidad social y, con reexiones rigurosas sobre estos procesos sociales, con las cuales se alimente la toma de decisiones, la denición de políticas públicas y las opiniones de los diversos actores sociales.

Los estudios sore las tareas llevadas a cao por los goieros locales e el campo de la seguridad ciudadaa, e los territorios e los cuales desempeña sus fucioes guerametales, muestra las posiilidades de aporte de las ciecias sociales e el aálisis más itegral del feómeo de la violecia social y e las potecialidades co que cueta los goieros muicipales para desarrollar ua visió más adecuada sore estos feómeos, así como para impulsar políticas púlicas e las cuales las accioes prevetivas ocupe ua destacada posició. 2.

El marco conceptual para el estudio de los casos

El marco coceptual adoptado para el aálisis de los l os casos se susteta, e uea medida, e el aálisis y las propuestas formuladas por el Programa de las nacioes Uidas para el Desarrollo (PnUD). La visió más amplia sore el tema de la seguridad ciudadaa y su relació co el desarrollo humao, desplegada por el PnUD, ofrece la posiilidad de superar los efoques más restrigidos, cetrados e ua perspectiva peal y policial de este feómeo multidimesioal (FLACSO, 2010). 170


La úsqueda de u estudio más itegral del feómeo de la violecia social y la promoció de políticas púlicas aarcadoras de los diversos factores causates de su costate icremeto, adquiere mayor relevacia por la tedecia prepoderate e la regió, a propoer políticas de “mao dura” o de “cero toleracia”. E los tres países e los cuales se llevaro a cao los estudios de casos, destaca la presecia de este tipo de propuestas de política, co los riesgos de autoritarismo y meoscao a los derechos humaos que estas evuelve. Segú el Programa de las nacioes Uidas para el Desarrollo: “ Por seguridad ciudadana entenderemos (…) la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros. El concepto de violencia, a su vez, denota el uso o amenaza del uso de la fuerza física o psicológica con el n de causar daño o doblegar la voluntad. Finalmente, la noción de despojo remite al acto de privar ilegítimailegítima mente de su patrimonio a una persona física o jurídica ” (PnUD, 2005a, p.35). Lo más signicativo del concepto de seguridad ciudadana ofrecido por el PNUD, es su compresió como ua parte de la oció más amplia de seguridad humaa y su estrecha relació co formas de vulerailidad que compromete el disfrute de los Derechos Humaos. Cuatro implicacioes de la seguridad ciudadaa muestra la compresió más amplia y las particularidades del cocepto propuesto por el PnUD: “a) Las formas de violencia o despojo que denen la esfera de la seguridad ciudadana comprometen directamente, y con particular intensidad, intensi dad, un núcleo ‘duro’ ‘d uro’ de derechos -empezando -empezan do por el derecho a la vida y a la integridad personal- que son no sólo intrínsecamenintrínsecamen te valiosos sino también instrumentales para posibilitar el ejercicio de otros derechos y libertades (…). 171


b) La severidad de estas amenazas permite que la inseguridad ciudaciuda dana presente peligros singularmente graves para algunos valores democráticos centrales -como la tolerancia- y aun para la supervivencia de los regímenes democráticos (…). c) Investigaciones empíricas recientes han comprobado el carácter inercial del aumento de la violencia, una propiedad que no tiene paralelo en otras manifestaciones de inseguridad humana. La violenviolen cia actual genera una mayor propensión a la violencia futura. (…) Las políticas de seguridad ciudadana deben operar, entonces, con una saludable visión de largo plazo, pero también con un peculiar sentido de urgen urgencia. cia. d) La discusión sobre la seguridad ciudadana tiene como uno de sus componentes centrales -aunque en modo alguno sea el componente central- el papel de los mecanismos de coerción coerción legítima del EsEstado. Tratándose de la supresión de las amenazas derivadas de la violencia y el despojo, uno de los retos fundamentales es, precisamente, el de lograr un balance adecuado, y consistente con los valores democráticos, entre entre las medidas punitivas y pr preventivas. eventivas. Este debate difícilmente tendría sentido en el contexto de otras formas de seguridad humana” (PnUD, 2005a, p. 36).

Estos elemetos compredidos e el cocepto de seguridad ciudadaa ciudadaa se iscrie e el marco más amplio de la seguridad humaa, el cual, de acuerdo co el PnUD, icluye siete dimesioes: a. Seguridad ecoómica, la cual supoe la dispoiilidad de u igreso ásico proveiete de u traajo productivo o remuerado co el que se asegura la sorevivecia idividual y familiar. . Seguridad alimetaria, la cual implica el acceso ecoómico, físico y permaete a ua alimetació ásica.

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c. Seguridad e la salud, la que comprede la posiilidad de disfrutar de u amiete atural sao, así como dispoer de métodos curativos curati vos oportuos. d. Seguridad amietal, referida a la posiilidad de verse lire de ameazas amietales y al cojuto de garatías que propicia la dispoiilidad de agua potale, aire puro, u etoro lire de cotamiació, etc. e. Seguridad persoal, cosistete e la ausecia de violecia física y de ameazas de violecia física. f. Seguridad comuitaria, derivada de la seguridad que les proporcioa a las persoas su perteecia a u grupo social y tamié la idetidad cultural y la posiilidad que rida estos grupos al idividuo de rearmar sus valores.

g. Seguridad política, cosistete e la posiilidad de disfrutar o hacer uso de los derechos humaos ásicos; se hace hicapié hicapi é e la ausecia de mecaismos de represió o persecució que pueda icidir egativamete e el disfrute de tales derechos (PnUD, 2005a, p.31).

El ecuadre aalítico trazado por el PnUD, ofrece ua perspectiva más amplia para examiar las accioes impulsadas por los goieros locales e los países aarcados co el estudio. Esto permite trasceder la visió cetrada e los aspectos policiales –por ejemplo, la creació y fucioamieto de policías muicipales-, cotemplado otras dimesioes de la seguridad ciudadaa, sore todo de carácter prevetivo, e las cuales el goiero local cueta co u importate potecial y u marco competecial apropiado para impulsar estrategias de seguridad más itegrales. 3.

La importancia de las políticas públicas en el ámbito municipal

Cotar co políticas púlicas e el ámito muicipal, e el marco de las competecias de los goieros locales, es u elemeto de idiscutile importacia para su fortalecimiento institucional. Denir pautas de acción municipal en relación co las diversas áreas e las cuales dee cumplir co sus fucioes el goiero 173


local y e correspodecia co las pricipales demadas del desarrollo territorial, le permite asumir ua posició de liderazgo, le da coherecia a su accioar y eleva su capacidad para gestioar los procesos de desarrollo local. En muchas oportunidades la denición de políticas públicas le permite al gobiero muicipal llear los vacíos existetes e diversas materias o complemetar, tomado e cueta las codicioes particulares del territorio e cual se desevuelve, las diferetes políticas acioales. Así, por ejemplo, ada le impediría al goiero local elaorar políticas e el ámito muicipal, e respuesta a las necesidades y demandas especícas existentes en su territorio, complementarias a las políticas acioales impulsadas por el goiero cetral. Por el cotrario, el diseño de políticas muicipales complemetarias, permite elevar el grado de eciencia de las políticas nacionales, al adecuarlas a las condiciones particulares existetes e cada muicipio.

E el caso de los muicipios aalizados co esta ivestigació, resulta pertiete resaltar los esfuerzos de coordiació llevados a cao, e alguos de ellos, co el propósito de complemetar las iiciativas proveietes del goiero cetral, co las origiadas e el espacio muicipal. Auque lo predomiate, de acuerdo co los resultados del estudio, e las políticas de seguridad ciudadaa presetes e estos muicipios so las políticas descedetes (“de arria hacia aajo”), surge alguas experiecias de articulació etre las medidas adoptadas por los goieros locales, co las políticas o estrategias origiadas e el goiero acioal. Esta cojució de esfuerzos e iiciativas muestra la importacia de la complemetació de las políticas locales y las políticas acioales, e u campo en el cual se requiere de respuestas integrales y una atención coherente y ecien te a las demadas de la polació. Por otra parte, de los estudio de caso surge la reexión sobre la cuestión de las competecias de los goieros locales e el campo de la seguridad ciudadaa. Es claro que de limitarse la visió sore la violecia social y de reducirla a las dimesioes peal y policial, se restrige el ámito de competecia de los muicipios. Complemetar las políticas represivas de seguridad, co las iiciativas 174


dirigidas al establecimiento de policías municipales o de sosticados sistemas de vigilacia, acció que cada vez cora mayor importacia, o es, desde igún punto de vista, la única o la más signicativa competencia de los gobiernos muicipales, e la materia de la seguridad ciudadaa.

Como hemos señalado ates, eteder la seguridad ciudadaa e el marco de la seguridad humaa, permite coceirla desde ua perspectiva más amplia. Esta visió extiede la mirada sore las competecias muicipales, dado lugar al cojuto de potestades del goiero local e el impulso del desarrollo humao sosteile, e el territorio e el cual le correspode actuar. La úsqueda del ieestar social e el muicipio e el que cumple sus fucioes, es ua de las pricipales resposailidades del goiero local. Las políticas de seguridad ciudadaa, de carácter prevetivo, ecuetra e la creació de codicioes de ieestar y de desarrollo humao, orietadas a la reducció de la exclusió y las desigualdades sociales, uo de los pricipales camios para icidir e la reducció de la violecia social. La covocatoria de actores sociales locales para vicularlos a las iiciativas muicipales e este campo, la elaoració de políticas púlicas locales de seguridad ciudadaa y seguridad humaa, así como el impulso de estrategias, plaes de desarrollo y proyectos de desarrollo e los cuales se itegre los temas del ieestar y la seguridad, es ua maera de efretar el tema de la creciete violecia social e el marco más amplio de las competecias muicipales. 4.

Lasdi Las disp spar arid idad ades esm mun unic icip ipal ales esy yl la ade den nic ició ión nde dep pol olít ític icas asl loc ocal ales es de seguridad ciudadana

U elemeto relevate mostrado por los muicipios estudiados, es la existecia de signicativas disparidades entre ellos. Existen condiciones diferenciadas desde el puto de vista de sus ídices de desarrollo humao, de rezago social o de desarrollo social. Asimismo, se preseta desigualdades desigualdades importates e cuato a la capacidad de gestió y de covocatoria a los actores sociales locales, etre los distitos goieros muicipales. Estas disparidades e cuato a su s u desarrollo 175


socioeconómico se maniesta en los los diferentes índices de criminalidad encontrados e cada uo de ellos. E cuato al tema ivestigado e este caso, cas o, referido a las experiecias de políticas púlicas locales o de accioes desplegadas por los goieros muicipales e el tema de la seguridad ciudadaa, se ecuetra tamié diferecias otales etre los distitos goieros locales y los muicipios e los cuales se uica estos.

Segú lo muestra los resultados del estudio, las codicioes del desevolvimieto socioecoómico so evidetemete distitas e muicipios e los que se preseta ua trasformació de sus estructuras productivas, como resultado de la fuerte presecia del auge del turismo y de iversioes e costrucció y otras actividades asociadas a estos desarrollos ecoómicos, e relació co aquellas e las cuales prevalece las actividades ecoómicas tradicioales. De igual maera, surge codicioes particulares e los muicipios costituidos a partir de movilizacioes espotáeas o e dode la presecia de estos feómeos tiee ua fuerte icidecia, situacioes que expresa co mucha claridad el esachamieto de las desigualdades y la exclusió social, e relació co muicipios que muestra mayor estailidad e cuato a su desarrollo socioecoómico. Estas disparidades origia diferecias importates e cuato a la desidad del tejido social, la idetidad cultural, la cohesió social y las oportuidades de iclusió e los procesos de desarrollo ecoómico y social, e los diversos territorios aalizados. La heterogeeidad característica de los casos estudiados icide e las desigualdades e cuato a los ídices de violecia social existete e ellos. E este setido, si ie la situació de iseguridad afecta a todos los muicipios estudiados, est udiados, los iveles adquiridos por la situació y las percepcioes de (i)seguridad varía e cada caso particular. Perciir estas desigualdades resulta de mucha relevacia en el momento de denir políticas públicas locales en el campo de la seguridad, s eguridad, puesto que la orietació de estas dee respoder a las codicioes difereciadas de los territorios e los cuales se podrá e ejecució. 176


Por su parte, se costata e los estudios la estrecha relació existete etre el ivel de desarrollo istitucioal de los goieros muicipales muicipales estudiados y la forma mediate la cual es aordado el tema de la seguridad ciudadaa e ellos. Auque, de maera geeral, las accioes desplegadas por los goieros locales carece de la sistematicidad que demada el desarrollo de políticas itegrales, coherentes y ecientes, en un tema de tanta relevancia como el estudiado en este caso. no cae duda de que e aquellas muicipalidades co mayor desarrollo istitucioal y co mayor capacidad de gestió, se lleva a cao proyectos y actividades de u más elevado grado de solidez y persistecia. En el estudio se documentan casos en los cuales existen esfuerzos signicativos si gnicativos por arir espacios de cocertació y articulació de los actores sociales locales, e el desarrollo de accioes prevetivas y de vigilacia e relació co la (i) seguridad ciudadaa presete e sus muicipios. Estas prácticas istitucioales, como se desprede de los estudios efectuados e esta oportuidad, oportuidad, ofrece la posiilidad de compartir las experiecias co otros goieros muicipales, si itetar ua “réplica” mecáica de ellas o ua trasmisió de “experiecias apredidas” pretedidamete aplicales e realidades diversas.

El coocimieto de los casos positivos icluidos e el estudio, permite captar las potecialidades del goiero local para actuar e el campo de la seguridad ciudadaa y la seguridad humaa y recoocer medidas de política púlica local susceptile de adoptar, adoptar, adaptádolas a las codicioes particulares de cada muicipio.

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Reexiones sobre policía y seguridad ciudadana.

Por Francisco Díaz Madriz 63

63. Jefe de la Direcció de Seguridad Púlica nacioal. Policía nacioal de nicaragua.

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Presentación

E primer lugar, permítame agradecerles la ivitació que giraro a la Policía nacioal de nicaragua (Pn), para asistir a ta importate eveto sore “ Gobierno municipal y seguridad ciudadana: reexiones desde la experiencia de Centroamérica y República Dominicana”, tema de primordial importacia e uestros países. Cumpliedo co los lieamietos que os comuicó el coordiador del eveto, a continuación presentamos nuestra reexión con base en los trabajos de inves tigació realizados e Paamá, Costa Rica y nicaragua, guiado por la preguta orietadora: ¿Qué hacer a partir de los casos aalizados? Después de su lectura, hemos escogido dos temas de reexión que nos parece son centrales en estos mometos y de futuro para la regió cetroamericaa y Repúlica Domiicaa y su ieestar; el tercero será referido a la experiecia icaragüese. nuestras palaras tiee como ase tamié 30 años de experiecia policial e nicaragua así como de itercamios que hemos teido co policías de los diversos cotietes, estudios y participacioes e múltiples evetos guerametales, orgaismos iteracioales, académicos, sectoriales así como coocimieto de experiecias muicipales. Los párrafos siguientes no se reeren a ningún país en particular, sino es una reexión general de lo que estimamos algunos puntos clave para la seguridad ciudadaa y el mejoramieto de sus iveles. E ese setido, halaremos de “la policía” en singular reriéndonos a la generalidad de la experiencia. Seguro existe excepcioes e alguas aspectos que aordemos, más lo que hemos tratado es expresar lo que estimamos so asutos que cruza la mayoría de las prácticas.

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1.

Lac La co on nan anzza aen enl la ap po oli licí cía ay yl la ase seg gur urid idad adc ciu iuda dada dana na

Desde ya podemos armar que sin conanza en la policía difícilmente hay seguridad ciudadaa, o mejor dicho lo que puede haer es iseguridad ciudadaa. La policía por madato costitucioal es u cuerpo armado de aturaleza civil que tiee por misió garatizar la seguridad de la ciudadaía, preveir y perseguir el delito, garatizar el orde itero y demás que le señala las leyes y ormas propias del cuerpo policial.

Si la policía tiee que garatizar la seguridad de la gete e uestros países, o puede menos que ganarse la conanza de la población para cumplir con efec tividad y eciencia su misión y objetivos estratégicos; la conanza se gana día a día co la actuació policial. La ciudadaía dee setir y apreciar, que dicha istitució les da seguridad ate los emates de la delicuecia acioal e iteracioal, así como ate las evetualidades de los accidetes de trásito y otros aspectos de la vida cotidiaa. Igualmete la policía sola difícilmete puede alcazar los resultados esperados, metas y ojetivos acioales e materia de seguridad ciudadaa, pues ecesita el cocurso polacioal. Alguas de las razoes so ovias, el presupuesto y recursos policiales so isucientes de cara a la demanda de sus servicios en todos los órdenes; lo mismo sucede co la catidad de policías casi siempre so meores a la catidad óptima para efretar sus oligacioes. Auque las causas, ateriormete citadas, fuera satisfechas, o astaría para lograr mejorar la seguridad; siempre se ecesita el cocurso ciudadao. El prolema se da cuado la policía por su actuació más que acercarse se aleja de la gete, esta le tiee miedo o es peetrada por el crime orgaizado determiado u proceder que e poco cotriuye a la traquilidad y setimieto de seguridad de las persoas.

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La conanza policial es clave a nivel nacional, municipal, regional e interna cioal. Putualizado e el caso de los muicipios, diremos que la seguridad se cocretiza, se operacioaliza e los territorios y que el cuerpo policial e este espacio que está mucho más cerca de la polació es mucho más factile efectuar un trabajo policía – comunidad, siempre y cuando exista conanza entre las partes. Si la gente percibe que el trabajo policial es deciente, sospecha que alguos agetes tiee relació co la delicuecia o que ausa de la istitució o maltrata a los ciudadaos, difícilmete se acerca a la policía y meos traaja palmo a palmo co ella. Estimamos que no hay vuelta de hoja, solo una conanza entre las partes ganada e el día a día permite que uestros puelos eleve y matega altos iveles de seguridad ciudadana. En un ambiente de conanza se puede impulsar articu ladamete la política de preveció co la participació de las istitucioes de goiero, la comuidad y la policía. América Latia tiee ejemplos, que aú co sus deilidades, dice que es posile articular la política de seguridad al mismo tiempo que mejorar los ídices de seguridad lo mismo que el setimieto de seguridad de la polació. polació. Sugiero como tema a retomar e el futuro, la relació conanza policía – población y la seguridad ciudadana. 2.

Las alcaldías y la seguridad ciudadana

Para empezar aclaramos que utilizaremos idistitamete los térmios alcaldías, muicipalidades, goieros muicipales, goieros locales. Creemos que ua de las vías para que las alcaldías se ivolucre, o se vaya ivolucrado e las tareas de preveció de la violecia y coteció de la delicuecia es que aprecie que gaa co su participació, de lo cotrario o apoya las tareas o lo hace muy poco. Ate los iumerales retos que tiee para sacar adelate los territorios, tiee que setir o sio eteder que el desarrollo territorial pasa por el mejoramieto de de la seguridad. Este asuto o es fácil de lograr, lograr, de eso se trata, de realizar u traajo articulado que permita e que vaya viedo que gaa al apoyar las tareas de seguridad. 182


Veamos el asuto co alguos detalles: La tradició ha sido que el traajo policial se ha realizado desligado del traajo – o mejor dicho del Pla - de las muicipalidades, auque efectivamete e muchos lugares ha empezado a camiar desde hace alguos alguos años; o ha sido falta de volutad, sio que los mismos mismos efoques de gestió púlica e poco ayudaa a uscar la articulació etre los diversos actores locales. Los plaes muicipales se formula y e muchos casos o se toma e cueta a la policía local e el proceso de participació como uo de los actores que sí deería estar. estar. Como se dijo, ha teido que ver co los métodos de formulació e implemetació de plaes y políticas que o cotriuye a la coordiació iteristitucioal. Se puede hacer el el experimeto de revisar los plaes de las muicipalidades y os daremos cueta que todavía so excepcioes aquellos que icluye o iterrelacioa los ojetivos y metas locales ecoómicos, sociales, amietales co las ameazas y deilidades e materia de seguridad, lo mismo que icluya a la policía como actor participate de las tareas por cumplir, para alcazar alguos ojetivos. Quiero recalcar algo. Puede ser que exista plaes que icluya tareas de seguridad ciudadaa, más el reto es otro, es lograr que detro del efoque de desarrollo local se itegre la dimesió de seguridad ciudadaa como uo de los elemetos que forme parte de la itegralidad. Más aú, el solo hecho que e el documeto de pla muicipal se icluya u apartado relacioado a seguridad, sería u avace hacia la meta de lograr darle itegralidad al efoque de desarrollo. E muchos casos, durate los períodos de eleccioes muicipales ciertos, o todos, cadidatos icluye el tema como parte de su adera, mas o ecesariamete lo toma e cueta cuado gaa y llega al goiero local. Pareciera que lo ve como algo itagile, que o tiee relació co el desarrollo del territorio. Mas la realidad es otra. La producció agropecuaria, turismo, comercio, servicios, en n todos los ámbitos del desarrollo económico y social están atravesados por la seguridad ciudadaa. U ejemplo claro so los tiempos de cosecha de los pricipales productos de exportació, o el turismo, que ecesita la presecia policial permaetemete. 183


La relació alcaldías co seguridad ciudadaa o puede verse al vaivé de las relacioes persoales o porque ua orgaizació o guerametal implemeta u proyecto, sio que hay que traajar por istitucioalizarla. Me parece que vale la pea pesar la ruta que hay que seguir para lograr avazar e la icorporació del tema de seguridad ciudadaa e los plaes y diámica de desarrollo muicipales. 3.

La Policía Nacional de Nicaragua y la seguridad ciudadana

La relació co la comuidad es el eje pricipal del traajo de la Pn. Esa política nos permite acercarnos, identicarnos, informarnos, analizar y descubrir (e cojuto co la polació) los prolemas que os ameaza, lo mismo que articular esfuerzos, recursos y tiempo para cotrarrestarlos, y e primer lugar preveirlos. Esas relacioes so las que os permite cumplir uestra misió ya que por sí sola a la policía se le haría imposile cotrarrestar las ameazas, me jorar los iveles de seguridad de las persoas y los iees. Desde que se empezó a formar la Policía e 1979, teíamos claro y estáamos covecidos que la uestra misió era de servicio a la comuidad y, y, que tamié teíamos que traajar uidos a ella. Estáamos covecidos que la Policía por sí sola o puede cumplir su misió, mis ió, ecesita traajar, desde, co y para la comuidad; o hay otra alterativa; solo uidos, Policía – Comuidad podríamos elevar los iveles de seguridad y de percepció de seguridad de la polació. Las ases de esta relació se ecuetra e uestra misió y visió que os orieta a traajar e ítima relació co la sociedad, la Ley 228 Ley de la Policía nacioal, el Reglameto de la Ley, Doctria Policial, y e el Reglameto Discipliario de uestra istitució. Tamié Tamié ispira uestro accioar, ormas iteracioales como la Declaració Uiversal de los Derechos Humaos y el Código de Coducta para fucioarios ecargados de cumplir la ley, etre otros.

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Traajamos co todas las formas orgaizativas de la polació, respetado: su dinámica organizativa, aliación política, religión, raza. Lo que nos une y for tica es el convencimiento y decisión de mejorar continuamente los niveles de seguridad ciudadaa. Alguos omres que se me viee a la mete so: Comité de Preveció Social del Delito, Comité del Poder Ciudadao, Comité Comarcales, Asociacioes de Vecios, Policía Volutaria, Volutaria, Clues de adolescetes, comités de apoyo a la Pn, Asociacioes de Productores, Cámaras empresariales. Igualmete e esa diámica de relacioes co la comuidad participa: la iglesia católica y evagélica, pequeños, mediaos y grades productores, movimieto comual, comisioes de paz, asociacioes de artesaos, mercados y arrios. El eje es la articulació arti culació de la preveció social, estatal y policial que forma ua uidad idisolule. Hay que teer presete que la polació es la que cooce directamete los prolemas, las persoas y su maera de pesar y actuar e los territorios, y adie mejor que la polació puede coproducir juto a la istitució policial su seguridad. Pesado e las muicipalidades, me parece importate la l a relació estrecha co los goieros locales y, el papel que juega los actores pricipales e el territorio. Hoy, no se puede planicar e impulsar integralmente el desarrollo local si o se icorpora, etre otros: las alcaldías, pequeños y mediaos productores, istitucioes del goiero cetral y muicipal; lógicamete esto aplica a la seguridad ciudadaa. no existe desarrollo si seguridad ciudadaa, i seguridad ciudadaa si desarrollo. Asimismo le poemos ateció a la coordiació iteristitucioal, tato etre actores acioales como muicipales y locales, el grado de articulació, lo ajustes y desajustes que se experimeta y, siempre estamos aalizado el cómo mejorarla.

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Otra arista es escudriñar las fortalezas y deilidades istitucioales istit ucioales y de las persoas que tiee relació directa co seguridad ciudadaa. La historia reciete de América Latia compruea que mietras los actores carezca de competecias y coocimietos sore las áreas pricipales del desarrollo, difícilmete los territorios podrá salir de la poreza y, e uestro caso, es preveir y cotrolar el delito y la delicuecia. La iterrelació de lo ecoómico, social, istitucioal, cultural y lo propiamete de seguridad, es u elemeto por tomar e cueta e la preveció.

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Aordajes muicipales de la seguridad ciudadaa e nicaragua, Costa Rica y Paamá. Por Ricardo Córdova Macías64

64. Director Ejecutivo FUnDAUnGO, El Salvador.

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Introducción

Quiero comezar agradeciedo a FLACSO Costa Rica y a FUnDEMUCA por la ivitació para cometar los iformes de ivestigació del proyecto: “Gestió Muicipal de la Seguridad Ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa”, correspodietes a los casos de Paamá, elaorado por José Clemete Lasso núñez, Costa Rica, por Armado Armado Campos y nicaragua por braulio Espioza Modragó y Adrés Herrera Rodríguez. E primer lugar quiero felicitar a los orgaizadores de esta iiciativa, por llevar adelate este proyecto de ivestigació de carácter regioal sore el tema de la gestió muicipal de la seguridad ciudadaa e Cetroamérica y Repúlica Domiicaa. Es u tema que e los últimos años se ha posicioado e la ageda de discusió e los países de la regió e virtud de la prolemática de violecia y crimialidad por la que atraviesa la regió. Se trata por lo tato de tres estudios de carácter exploratorio, orientados a reexionar sobre lo que se ha venido ha ciedo e los últimos años. La evidecia se asa e seis experiecias muicipales aalizadas e estos tres países: Coló y Sa Miguelito e Paamá, Garaito y Cartago e Costa Rica, Leó y Jiotepe e nicaragua. La tarea ecomedada ha sido cometar la iformació y el aálisis que preseta los estudios e toro a la gestió muicipal, e el campo de políticas públicas de seguridad ciudadana. La reexión que se hace tiene como base la iformació proporcioada y aalizada por los ivestigadores de los casos. Quisiera efocarme e cuatro aspectos que me parece cetrales e las ivestigacioes: (i) la seguridad ciudadaa como competecia muicipal, (ii) el cocepto de seguridad ciudadaa, (iii) los aordajes, y (iv) el carácter icipiete de estas experiecias.

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1.

La seguridad ciudadana como competencia municipal

El papel de los goieros locales e la ateció de la prolemática de la seguridad ciudadaa. Ua preguta ásica como puto de partida: ¿es la seguridad ciudadaa ua competecia muicipal?. Deido a que e los marcos competeciales de las muicipalidades o aparece explícitamete formulada ua competecia de “seguridad ciudadaa”, hay quiees platea que o es ua competecia de los goieros locales; se sugiere, por tato, que ésta correspode al goiero cetral. no ostate, e los tres estudios se identican ámbitos de intervención de los gobiernos locales en materia de preveció de la violecia. E la revisió que se hace del marco competecial e el caso de Costa Rica, se identica una materia especíca de seguridad, entendida como vigilancia y cotrol relacioada co policía muicipal, así como el moitoreo de cámaras de seguridad en áreas públicas. De igual manera, el análisis identica otras ma terias relacioadas, como por ejemplo cotrol uraístico y costructivo e su jurisdicció, orgaizació de procesos deportivos catoales, regulació y planicación vial, en otras. (Campos, 2009, p. 16). Pero además se señala que: “ (…) las municipalidades costarricenses siguen siendo gobiernos de pendientes del gobierno nacional y actúan bajo el marco de tutelajes ejercidos por ministerios e instituciones centralizadas. La UNGL ha caracterizado este problema como una cuestión de “ambigüedades de las competencias municipales ” (Campos, 2009, p. 24).

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E el estudio sore Paamá se platea: “ En efecto, los municipios y sus autoridades poseen mandato constitucional que les permite establecer planes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo comunitario para lograr el objetivo de mejores condiciones de vida de la población. Esto aplica a la popo sibilidad y responsabilidad constitucional de abordar el tema de la seguridad ciudadana desde una perspectiva preventiva en el país. (…) En las disposiciones constitucionales, no hay limitantes en la cooperación y coordinación entre el gobierno central y los munici pios en torno al desarrollo de estrategias que permitan atender el tema de seguridad” (Lasso, 2009, p. 19) .

La respuesta a esta primera iterrogate que emaa de los tres estudios, idica que a pesar de que e térmios geerales la seguridad es e efecto ua competecia de los goieros goieros cetrales y que e los los marcos competeciales de los goieros locales o se estipula esti pula ua competecia e materia de seguridad ciudadana especíca, las experiencias analizadas muestran ámbitos de actuación de las muicipalidades, viculados co la preveció de la violecia y que puede ser cosiderados como ámitos de actuació complemetarios etre el ivel cetral y el ivel local. 2.

Concepto de seguridad ciudadana

Vinculado con el punto anterior, en los documentos se reeja un debate con ceptual acerca de lo que se etiede por seguridad ciudadaa. no me detedré e cometar el deate coceptual sore la seguridad ciudadaa e el marco del proyecto y de la maera e que que cada autor lo aorda; aorda; más ie me iteresa situar el deate e toro al cocepto de seguridad ciudadaa viculado co el marco competecial de los goieros locales.

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El “Iforme sore Desarrollo Humao H umao para América Cetral 2009-2010” 2009-2010” 65 destaca las medidas y reformas ecesarias que deería itegrar ua estrategia coherete para aordar la prolemática de la iseguridad. Detro de lo que tiee que ver co la preveció del delito, se mecioa dos compoetes: la preveció social orietada a la ateció de meores de edad e riesgo y a sus familias, mediate tutorías, programas programas educativos y de capacitació para el empleo y la preveció situacioal, orietada a la recuperació del espacio púlico y mejoría de etoros etoros deteriorados. E este setido, dicho iforme platea: “ En este campo de la prevención especíca del delito es donde el municipio puede y debe jugar su papel protagónico en materia de seguridad ”.66 Desde esta perspectiva, cosidero que las experiecias aalizadas, se iscrie precisamete e lo que podría ser líeas de preveció social y de preveció situacioal, e dode los goieros locales está participado. 3.

Re Re exione ness a pr pro opó póssito de los abordajes

En el caso de Panamá, la experiencia de Colón se reere a “ (…) un conjunto de actividades con organizaciones juveniles con el objetivo de brindar aporte a la comunidad para que la juventud se mantenga alejada de la delincuencia y el vandalismo” (Lasso, 2009, p. 26). Se destaca la promoció del deporte e los 14 corregimietos, así como la capacitació para la iserció laoral de persoas desempleadas. Mietras que e la experiecia de Sa Miguelito, uo de los proyectos se orieta a la promoció del deporte etre los jóvees:

“ este proyecto busca desarrollar distintas disciplinas deportivas en el distrito. Esta iniciativa se encuentra dirigida a jóvenes en edades de 8 a 18 años con la intención del gobierno municipal de extraer los del riesgo de bandas y pandillas y la situación de delincuencia ”. Además, “se centra en la inserción de jóvenes en riesgo y jóvenes pertenecientes a bandas o pandillas en los distintos procesos procesos de desarrollo sarr ollo comunitario en el distrito ” (Lasso, 2009, p. 27). 65. PnUD (2009a). Iforme sore Desarrollo Humao para América Cetral. Arir espacios para la seguridad ciudadaa y el desarrollo humao. PnUD, impreso e Colomia, octure de 2009. 66. PnUD Revista Latioamericaa de Desarrollo Humao. boletí no. 66, marzo de 2010.

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E el estudio sore Paamá se cometa e cuato a la ifraestructura, los espacios culturales y espacios deportivos dispoiles: “ Los espacios deportivos y culturales por sí solos no resuelven o disminuyen el problema de inseguridad. Estos espacios deben ser gestionados desde los gobiernos locales y las or organizaciones ganizaciones civiles en los municipios que garanticen la generación y reproducción de actividades” (Lasso, 2009, p. 36).

Desde ua perspectiva más amplia, si ie e el tema de seguridad ciudadaa, es importate el úmero y la codició de la ifraestructura púlica; éstos por “(…) sí solos no resuelven o disminuyen el problema de inseguridad ”, ”, sio que su efectividad y sosteiilidad depede más ie de la gestió de los mismos, así como de la forma como se articula co otras actividades ligadas al tema de la preveció. E este estudio se platea lo siguiete: “ es importante resaltar que en cada una de las actividades o proyectos mencionados arriba existe una orientación y al gún nivel de nanciamiento del Programa de Seguridad Integral (PROSI) del Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá. Es decir, decir, las iniciativas en torno a la atención del pro problema blema provienen desde la política de seguridad del gobierno central, donde se involucra a los municipios en estas acciones ” (Lasso, 2009, p. 28). Este estudio os estaría idicado que el tipo de proyectos y accioes realizadas e las dos muicipalidades, más ie respodería al diseño del Programa de Seguridad Itegral del goiero cetral que se iicia e el año 2006. Se trataría de u efoque y programa e materia de seguridad, diseñado desde el goiero cetral, co participació y ejecució a ivel de los goieros locales; e dode, “se buscan distintas alternativas de utilización del municipio como facilitador en la coor coordinación dinación de los actores claves comunitarios, para atender la problemática de violencia en la comunidad ” (Lasso, 2009, p. 45).

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E el caso de Costa Rica, amas experiecias tiee como marco de referecia: (a) u deate e toro a la creació creació de policías muicipales y () la creació de las Comisioes Catoales de Seguridad Ciudadaa y Preveció de la VioleViolecia. E amos istrumetos o accioes se platea diversas iterrogates que va desde su cocepció o pertiecia detro de u deate más amplio de seguridad, hasta las divergecias de implemetació y efoque que se da e los casos estudiados. En lo que a las policías municipales se reere, si bien se señala que “ (…) las policías municipales no tienen en la actualidad sustento sustento legal. No están con con-templadas en la Ley General de Policía, No. 7410 del 26 de mayo de 1994”, también se plantea que “sin embargo se han producido diversas iniciativas en materia legislativa para la creación y fortalecimiento de estos cuerpos ” (Campos, 2009, p. 42) y “ en la actualidad, doce municipalidades (14.8% del total), han instalado servicios de policía municipal. Otras se encuentran realizando las gestiones para hacerlo. Por último, hay numerosas municipalidades que menmen cionan la creación de policías municipales entre los objetivos de sus respectivos planes de desarrollo pero sin especicar sucientemente como lo lograrían” (Campos, 2009, p. 45). Si duda, esta discusió forma parte de u deate que cotiuará desarrolládose e los próximos años y que e su úcleo se platea la ecesidad y coveiecia de crear policías muicipales. E el fodo del debate se deberían esbozar las funciones especícas que deberían desarrollar, así como la forma de relació etre las policías muicipales y la fuerza púlica del goiero cetral.

E relació co las Comisioes Catoales de Seguridad Ciudadaa y Preveció de la Violecia, éstas so poteciadas por el goiero cetral, y se emarca detro del “Pro Programa grama de fortalecimiento y consolidación de redes de seguridad comunitaria y comercial, orientadas a mejorar la seguridad de las comunidades” (Campos, 2009, p. 47), que a su vez, forma parte del Pla nacioal de Desarrollo 2010. De acuerdo co Campos (2009), éstas ha sido creadas por el Miisterio de Seguridad Púlica, pero “ res resulta ulta que, por otro lado, varios gobiernos 193


locales se reeren reeren a este asunto como algo que se encuentra plenamente dentro de sus potestades”. En el caso de Cartago, se identica la Comisión Cantonal de Seguridad Ciudadaa (Campos, 2009, pp. 66-67). E el caso de las Comisioes Catorales de Seguridad Ciudadaa y Preveció de la Violecia, estamos e presecia de u programa que las crea desde el ivel cetral cetral y e dode dode los muicipios participa. Este aspecto deería profudizarse e futuros aálisis de estas experiecias. ¿Qué se puede apreder de este tipo de Comisioes?.

E el caso de nicaragua, amas experiecias tiee como marco de referecia ua actuació de la Policía nacioal e el ámito territorial, tratádose de ua institución policial con altos niveles de conanza ciudadana.67 El Decreto no. 110-2007: “ le otorga al Consejo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana la atribución de promover la participación de la ciudadanía en los Comités de Prevención Social del Delito Del ito que organiza la Policía Nacional, así como en los Consejos Locales de Seguridad Ciudadana y en otras instancias de participación comunitaria en los distintos municipios en coordinación con las alcaldías (…) Con base en este decreto, la Policía Nacional orienta a la población que la seguridad es una responsabilidad compartida entre todas las instituciones del Estado, los gobiernos municipales, las iglesias, la sociedad civil y la población en general . La Policía Nacional, consciente de que el fe nómeno de la violencia y de la delincuencia tiene múltiples causas, propone, prop one, entre otras respuestas, un modelo de Policía Comunitaria Proactiva, cercana cercana a la comunidad y al servicio de esta” (Espioza y Rodríguez, 2009, p. 14).

67. Aspecto destacado por el Comisioado Fracisco Javier Díaz, Policía nacioal de nicaragua, e el taller realizado el 26 de marzo de 2010.

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“ En el marco de la implementación del programa de seguridad ciu dadana que la Policía Nacional ejecuta por medio de la dirección de convivencia y seguridad ciudadana, existen otras estructuras de coordinación interinstitucional. (…) En estas comisiones técnicas territoriales es donde se articulan los gobiernos municipales, por medio de la Comisión de Gobernabilidad, que atiende la participa participa-ción ciudadana (art. 65 del Reglamento de la Ley de Municipios), organismos orga nismos no gubernamentales, organizaciones organizaciones comunitarias, consejos del poder ciudadano y los Comités de Prevención Social del Delito; cuya responsabilidad es la coordinación de las acciones del programa de seguridad ciudadana, la realización de los procesos de planicación, el seguimiento a los indicadores de seguridad ciuciu dadana y la articulación de las intervenciones en cada territorio” (Espioza y Rodríguez, 2009, p. 15).

E resume, e nicaragua las dos experiecias experiecias de Comités Comités de Preveció Social del Delito e Leó y e Jiotepe, se iscrie e u efoque de iterveció territorial diseñado y ejecutado por la Policía nacioal, e dode participa los goieros locales. 4.

Experiencias incipientes

De acuerdo co los estudios realizados, los tres casos preseta u ivel de implemetació icipiete y parcial. Como ejemplo, e el estudio sore Paamá se señala: “ En general, las acciones realizadas dentro del municipio de San Miguelito, expresan una intención y preocupación por la situación de inseguridad ciudadana en el municipio más violento del país, pero no existen acciones coordinadas, condiciones creadas desde los municipios en estudio con respecto a la seguridad ciudadana, esto se ve expresado en la falta de información sobre acciones, da tos estadísticos, documentos” (Lasso, 2009, p. 28). 195


E alguas de las experiecias aalizadas, se trata de la l a participació de goieros locales e programas formulados por el goiero cetral, es decir, ásicamete hay preocupació e iterés de los goieros locales por la temática de la seguridad ciudadana, pero como ejecutores de actividades denidas, programa das y nanciadas en el nivel central. En perspectiva, se trataría de experiencias piloto de articulació y coordiació etre el ivel cetral y el ivel local, pero e programas formulados y coordiados por el goiero cetral. Para cocluir, por el carácter reciete de las experiecias, o se ecuetra elemetos de sosteiilidad e el tiempo que permita halar de experiecias cosolidadas. Más ie se trata de experiecias que e los últimos años se ha veido implementando y que por lo tanto es importante importante reexionar y aprender sobre lo que se está haciedo.

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Siglas y acrónimos

ADESCO: AECID: AMST: AMUnIC: AnAM: CAM: CCDL: CDUR: CICIG: CIDS: COCODES: COMUDES: FOMUDE: FUnDEMUCA: InAMU: IDD: InD: IFAM: IF AM: JDAnJUL:

Asociació de Desarrollo Comual Agecia Española de Cooperació Iteracioal para el Desarrollo Alcaldía Muicipal de Sata Tecla Asociació de Muicipios de nicaragua Asociació de Muicipalidades de Guatemala Cuerpo de Agetes Muicipales Cosejo Ciudadao de Desarrollo Local Cosejos de Desarrollo Urao y Rural Comisió Iteracioal de Lucha Cotra la Impuidad e Guatemala Cetro de Ivestigació e Demografía y Salud Cosejos Comuitarios de Desarrollo Cocejo Muicipal de Desarrollo Fortalecimieto Muicipal y Descetralizació Fudació para el Desarrollo Local y el Fortalecimieto Muicipal e Istitucioal de Cetroamérica y el Carie Istituto nacioal de las Mujeres (Costa Rica) Índice Delictivo Demográco Istituto nicaragüese de Deportes Istituto Isti tuto de Fometo y Ayuda Muicip Muicipal al Juta Departametal de Apoyo a la niñez, Adolescecia y Juvetud Leoés

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JLS: MIDEPLAN: MInED: MJ: MSP: ODM: OEA: OnG: PCSC: PDH: PMS: PMT: PnUD: POGI: PROSI: UCVP: UnAn: UnGL: UPVCV:: UPVCV

Jutas Locales de Seguridad Ministerio de Planicación Económica Económica y Social Miisterio de Educació Miisterio de Justicia y Gracia Miisterio de Seguridad Púlica Ojetivos del Mileio Orgaizació de Estados Americaos Orgaizacioes o Guerametales Política de Covivecia y Seguridad Ciudadaa de Sata Tecla Procuraduría de los Derechos Humaos de Guatemala Policías Muicipales de Seguridad Policías Muicipales de Trásito Programa de las nacioes Uidas para el Desarrollo Pequeñas Oras de Gra Impacto Programa de Seguridad Itegral Uidad Comuitaria de Preveció Cotra la Violecia Uiversidad nacioal Autóoma de nicaragua Uió nacioal de Goieros Locales Uidad para la Preveció Comuitaria de la Violecia

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Gobierno Municipal y Seguridad Ciudadana

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