Direito Financeiro

Direito Financeiro

O Instituto IOB nasce a partir da experiência de mais de 40 anos da IOB no desenvolvimento de conteúdos, serviços de consultoria e cursos de excelência. Por intermédio do Instituto IOB, é possível acesso a diversos cursos por meio de ambientes de aprendizado estruturados por diferentes tecnologias. As obras que compõem os cursos preparatórios preparatórios do Instituto foram desenvolvidas com o objetivo de sintetizar os principais pontos destacados nas videoaulas. institutoiob.com.br

Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização do Instituto IOB. A violação violação dos direitos autorais autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.

Direito Financeiro / Obra organizada pelo Instituto IOB - São Paulo: Editora IOB, 2013. ISBN 978-85-8079-025-2

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Sumário

Capítulo 1 – Teoria Geral do Direito Financeiro, 5

1. Necessidades Públicas e Básicas do Estado – Atividade Atividade Financeira Financeira do Estado, 5 2. Direito Financeiro – Conceito, Objeto, Autonomia e Constitui Constituição ção Financeira, 7 Capítulo 2 – Despesa Pública, 9

1. Direito Financeiro: Despesa Pública Pública – Conceito – Classificação Classificação Doutrinária, 9 2. Direito Financeiro: Classificação Doutrinária, 11 3. Classificação Doutrinária – Continuaçã Continuação, o, 12 4. Classificação Econômica, 13 5. Classificação Econômica – Continuação Continuação I, 15 6. Transferências de Capit Capital, al, 16 7. Classificação de Acordo com a Lei de Responsabilidad Responsabilidadee Fiscal, 17 8. Processamento da Despesa Despesa Pública Pública – I, 18 9. Processamento da Despesa Despesa Pública Pública – II, 19 10. Precatórios, 21

Capítulo 3 – Receita Pública, 23

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Classificação doutrinária, 23 Classificação Doutrinária – Continuação, Continuação, 25 Classificação Econômica, 26 Classificação Econômica – Continuação, Continuação, 27 Teoria dos Preços e Fases do Processamen Processamento, to, 28 Receita Pública Pública – Restituição Restituição e Anulação Anulação de Receitas – Dívida Ativa, 29

Capítulo 4 – Orçamento Público, 32

1. Orçamento Público – Aspectos Conceituais – Natureza Nature za Jurídica – Demais Características, 32 2. Orçamento Público – Controle de Constitucionalid Constitucionalidade ade do Orçamento – Orçamento Participativo Participativo – Orçamento Base Zero – Orçamento Programa, 34 3. Espécies de Orçamento, 35 4. Espécies de Orçamento Orçamento – Lei Lei Orçamentária Orçamentária Anual, Anual, 36 5. Princípios Orçamentários – I, 37 6. Princípios Orçamentários – II, 38 7. Princípios Orçamentários – III, 38 8. Princípios Orçamentários – IV, 39 9. Princípios Orçamentários – V, 40 10. Processo Legislativo, 41 Capítulo 5 – Crédito Público, 43

1. Natureza Jurídica e Classifica Classificação, ção, 43 2. Classificação, 44 3. Classificação Legal de Empréstimo Público, 46 Capítulo 6 – Vedações Orçamentárias Constitucionais, 47

1. Vedações Constitucion Constitucionais, ais, 47 2. Transposi ransposição, ção, Remanejam Remanejamento ento e Transferên ransferência, cia, 49 Capítulo 7 – Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, 50

1. Principais Aspectos e Forma de Controle, 50 2. Tribunal de Contas, 52 Gabarito, 54

Capítulo 1

Teoria Geral do Direito Financeiro

1. Necessidades Públicas e Básicas do Estado – Atividade Financeira do Estado

1.1 Apresentação Nesta unidade, trataremos do tema Teoria Geral do Direito Financeiro com ênfase na necessidade do Estado e nas necessidades públicas.

1.2 Síntese Nem sempre o que é considerado necessidade pública é também a necessidade do Estado. Quando se fala em necessidade pública, deve-se entender que se trata da necessidade que visa o interesse geral em determinado grupo social, podendo ser esta primária ou secundária.

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A necessidade pública primária é a que visa o interesse da coletividade, e a secundária é aquela que visa o interesse do Estado. As características importantes da necessidade pública são as seguintes: A não individualidade: visa que toda necessidade pública tem natureza coletiva. A coação: é a forma coercitiva que o Estado se utiliza para obter riquezas dos particulares para satisfação das suas necessidades. Nem sempre o Estado se utiliza de coação para obtenção de recursos públicos. Acerca da atividade financeira do Estado, é certo dizer que se trata da procura de meios de que o Estado dispõe para a satisfação das necessidades públicas, não podendo confundi-la (interesse coletivo) com a necessidade do Estado. Quando temos o interesse público em questão, quando primário, esse visa o interesse da coletividade, ou seja, aplicação básica da supremacia do interesse público sobre o particular. No caso da necessidade do Estado, passa a ser a necessidade da Administração Pública, ou seja, prevalência do interesse da Administração Pública em relação ao próprio particular. Quando se fala em necessidade pública, esta seria a que cuida do interesse da coletividade, sendo o interesse público primário. Neste caso, o Estado não está em grau de desigualdade em relação ao particular, mas sim no mesmo nível, a coletividade está acima. Quando se fala em necessidade do Estado, esta cuida do interesse público secundário, buscando o interesse da Administração Pública. Não há supremacia do interesse público primário (ênfase à coletividade) e sim a supremacia do poder público (grau de coerção). A necessidade última do Estado é o bem comum, porém, muitas vezes a Administração busca interesses que não são aqueles imediatos da população. A Atividade Financeira do Estado analisará quatro itens interessantes: Despesa pública. Receita pública. Orçamento. Crédito Público. Essa é a base do estudo da Teoria Geral do Direito Financeiro. O Crédito Público pode também ser expresso como empréstimo público. • • • •

o r i e c n a n i F o t i e r i D

Exercício 1. Assinale a alternativa correta: a) As necessidades públicas se confundem com as necessidades do Estado.

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b) As necessidades do Estado podem ser entendidas como sendo parte do interesse público primário. c) Entende-se por interesse público primário o interesse geral da coletividade que muitas vezes não se confunde com o interesse do Estado. d) Nenhuma das alternativas anteriores.

2. Direito Financeiro – Conceito, Objeto, Autonomia e Constituição Financeira

2.1 Apresentação Nesta unidade, será tratada a parte conceitual, o objeto e a autonomia de Constituição Financeira.

2.2 Síntese O Direito Financeiro cuida da disciplina jurídica das obtenções de receita para fazer frente às despesas públicas. O objeto central do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado. A atividade financeira do Estado cuidará de quatro áreas distintas: Despesa Pública. Receita Pública. Orçamento Público. Crédito Público ou Empréstimo Público. A autonomia de uma matéria dentro do Direito existe para finalidade meramente didática, ou seja, para conhecer o Direito Financeiro, se faz necessário o conhecimento de outros ramos do Direito, como o Direito Constitucional e o Direito Tributário. O Direito Financeiro estuda as questões específicas para obtenção de receita para fazer frente aos gastos, porém, esses gastos públicos mudarão em razão do tempo e do espaço, ou seja, para estudá-lo será necessário acompanhar a antropologia, sociologia entre outras ciências. Em relação à existência de princípios próprios, o Direito Financeiro pode ser considerado autônomo. Em se tratando de uma ciência do Direito, a autonomia é meramente didática. A CF de 1988 é analítica, ela não trata apenas da estrutura do Estado e organização dos poderes, mas trata também de desporto, da cultura, do idoso, entre outros, incluindo o tema de finanças públicas em seus arts. 163 ao 169. • • • •


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O STF já salientou que a Constituição Federal pode ser considerada também uma Constituição Social, Tributária, Econômica e Financeira. Esta Constituição Financeira pode ser Formal ou Material. – Constituição Financeira formal: Tem artigos próprios na Constituição que se referem à temática de finanças públicas (prevista nos arts. 163 ao 169). – Constituição Financeira material: Refere-se a outros artigos na Constituição que reflexamente atingem o campo financeiro. Como exemplo, pode-se citar que o meio usado para obter recursos e fazer frente às despesas, visa o tratamento mais digno ao ser humano, desta forma, pode ser feita referência ao art. 1 , III, da CF, que trata da dignidade da pessoa humana. º

Exercício 2. Assinale a assertiva correta: a) A atividade financeira do Estado visa apenas analisar a disciplina jurídica das finanças públicas. b) A Lei n 4.320/1964 que versa sobre finanças públicas é uma lei ordinária, sendo, portanto, uma afronta constitucional que determina a existência de lei complementar para versar sobre o tema. c) Constituição Financeira formal é aquela que versa sobre todas as matérias de finanças públicas em toda a Constituição Federal, atingindo de forma reflexa a temática. d) Constituição Financeira material é aquela que versa sobre todas as matérias de finanças Públicas em toda a Constituição Federal, atingindo de forma reflexa a temática. º


Capítulo 2

Despesa Pública

1. Direito Financeiro: Despesa Pública – Conceito – Classificação Doutrinária

1.1 Apresentação Nesta unidade, será analisado o conceito de despesa pública e a classificação dessas despesas.

1.2 Síntese No caso do Estado, antes de se falar de receita pública há de se falar em despesa pública, pois esta deve ser analisada para alcançar a estimativa de quanto será obtido, a fim de que não importe em enriquecimento sem causa do Estado. A Lei n 4.320/1964 cuida de finanças públicas. Essa lei tem formalidade de lei ordinária, e foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como lei complementar. º

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Existem duas legislações que vão tratar sobre a despesa pública: A Lei n 4.320/1964 e a Lei Complementar n 101/2000. O conceito de despesa pública pode ser dividido em dois grupos: orçamentário e científico. O conceito orçamentário diz que a despesa pública passa a ser a aplicação de certa quantidade de dinheiro por parte da administração pública, e de uma autorização por lei, para a execução de um fim determinado do Estado. O conceito científico diz que a despesa pública é a soma de todos os gastos realizados pelo Estado, para a realização de obras e prestação de serviços públicos. O conceito mais utilizado nos concursos públicos é o que versa sobre a parte científica. A despesa pública pode ser classificada como doutrinária, legal (Lei n 4.320/1964) ou econômica (Lei de Responsabilidade Fiscal). A primeira espécie de despesa é a orçamentária: A despesa orçamentária é aquela prevista no orçamento público, ou seja, é aquela despesa previsível. A decisão de gastar é política, pois quem decide sobre o gasto é o Poder Executivo, mas para isso ele necessita de uma autorização do Poder Legislativo. Assim sendo, ele vai estimar quais são as despesas, determinar quais são em tese os gastos e as quantias necessárias para fazer frente a esses gastos públicos, para após esses procedimentos ter a autorização Legislativa. O Senado, através de uma comissão mista, deverá analisar a peça orçamentária para saber se os gastos ali colocados são condizentes com o que o Estado necessita. A chamada despesa extraorçamentária, é aquela não prevista no orçamento público, ou seja, imprevisível, ou ainda, aquela despesa que até é previsível, mas não se sabe quando será paga, por exemplo no caso dos precatórios. Uma vez que a despesa é extraorçamentária, obviamente a receita também não estará prevista, por isso existe a possibilidade da receita extraordinária, justamente para fazer frente a estes gastos.

º

º

º

Exercício o r i e c n a n i F o t i e r i D

3. Assinale Verdadeiro ou Falso: a) Toda despesa pública dependerá de prévia dotação orçamentária. ( ) b) Dotação é o recurso fixado em decreto legislativo correspondente para atendimento das necessidades de determinado fundo, órgão ou despesa. ( ) c) Despesa orçamentária é aquela que depende de autorização legislativa, não podendo ser realizada sem o crédito orçamentário. ( )

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d) Despesa extraorçamentária é aquela que será paga à margem da lei orçamentária, independentemente de autorização legislativa. ( )

2. Direito Financeiro: Classificação Doutrinária

2.1 Apresentação Nesta unidade, será tratado sobre a classificação das despesas públicas.

2.2 Síntese As classificações das despesas podem ser de acordo com a Doutrina, com a Lei de Finanças Públicas ou ainda com a Lei da Responsabilidade Fiscal. Classificações doutrinárias

Despesa ordinária: Essa despesa visa o atendimento das necessidades públicas consideradas estáveis, permanentes, as quais estão periodicamente previstas no orçamento. Visa o custeio de atividades permanentes do Estado. Despesa extraordinária: Tem por objetivo central satisfazer as necessidades públicas consideradas acidentais; são despesas imprevisíveis, como despesas decorrentes de guerra. Por tais despesas serem consideradas urgentes e também inadiáveis, não há como esperar um processo prévio de autorização legislativa, nesse caso, estas estarão sempre à margem do orçamento. As receitas obtidas para fazer frente a essas despesas extraordinárias não serão as contidas na estimativa orçamentária. O governo poderá se utilizar do empréstimo compulsório (art. 148 da Constituição Federal), e este empréstimo não será destinado à comoção interna. A União também pode se utilizar do previsto no art. 154, I, da CF, devendo criar este imposto extraordinariamente, ainda com a possibilidade de utilizar-se de fatos geradores próprios dos impostos já previstos no texto, em quaisquer esferas governamentais. Despesa especial: Essa despesa tem por finalidade permitir o atendimento de necessidades públicas consideradas novas, que surgem no decorrer do exercício financeiro, após a aprovação orçamentária. Essas despesas não apresentam características de imprevisibilidade e urgência, assim, dependem de prévia lei para sua efetivação.


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Exemplo: Despesa que o Estado tem em virtude de uma sentença condenatória; esta dependerá do processo, então poderá estar ou não prevista nas despesas orçamentárias.

Exercício 4. Assinale Verdadeiro ou Falso: a) Despesa ordinária é aquela voltada para cumprimento de situações urgentes e imprevisíveis. ( ) b) Despesa especial é aquela que visa cumprir as necessidades públicas denominadas permanentes. ( ) c) Despesa extraordinária é aquela não prevista na Lei Orçamentária surgindo em virtude de situações urgentes e relevantes. ( ) d) Despesas públicas que surgem após a aprovação do orçamento, mas que são desprovidas de caráter de urgência e são denominadas de despesas especiais. ( )

3. Classificação Doutrinária – Continuação

3.1 Apresentação Esta unidade dará continuidade ao estudo das despesas públicas, classi ficação da despesa reprodutiva, despesa de compra e transferência e também a despesa pública interna e externa.

3.2 Síntese


Despesa reprodutiva: A denominada despesa reprodutiva, além de visar cumprir com todas as necessidades públicas básicas, visa também o enriquecimento do patrimônio do Estado, ou ainda aumenta a capacidade econômica do contribuinte. Essa despesa reprodutiva não é comum, que apenas gera gasto público, mas tem como ideia ser utilizada como fonte de enriquecimento do Estado. Exemplo: Construção de portos, estradas de ferro, entre outras obras públicas. A despesa reprodutiva é no início uma despesa pública, mas a médio ou longo prazo, gerará grande retorno para o Estado (lucratividade). Despesas meramente reprodutivas: São aquelas que não geram um benefício de ordem econômica em favor da coletividade, mas visam apenas cumprir com o objetivo de gastos públicos.

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Exemplo: Pagamento de folha de servidores públicos. Esse tipo de despesa não vai gerar retorno para o Estado. Despesa compra: É o tipo de despesa que o Estado forma, quando da compra de determinados produtos ou serviços. Exemplo: Compra de material de higiene e limpeza em repartições públicas. São despesas de pequena monta, que visam o custeio das necessidades de consumo do dia a dia. Despesa transferência: Esta se dá quando o Estado se limita a transferir o poder de compra dele para outra pessoa ou entidade. Neste caso, o Estado não está adquirindo nada, mas apenas oferecendo auxílio financeiro a outra entidade pública ou privada. Exemplo: Concessão de incentivos ou de recursos. Despesa pública interna e externa: A despesa pública interna é aquela realizada dentro da Unidade Federativa; são as despesas dos Municípios, dos Estados e da União, sejam estas ordinárias ou extraordinárias. A despesa pública externa se refere à dívida que o país tem em relação a outros países ou em relação a outras instituições mundiais, tais como dívidas com o Banco Mundial, FMI, ou outras instituições autorizadas pelo governo, em que o país adquire empréstimos públicos. Esses empréstimos arrecadados no exterior são amortizados aos poucos, então são separados recursos dentro do orçamento para amortização paulatina desses recursos públicos adquiridos ao longo do tempo.

4. Classificação Econômica

4.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas classificação das despesas públicas e o que é dita despesa de acordo com a Lei de Finanças Públicas.

4.2 Síntese Classificação econômica da despesa pública prevista na Lei n 4.320/1964 – Lei de Finanças Públicas. Essa Lei tem status material de Lei Complementar, apesar de ser Lei Ordinária no sentido formal. º


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Despesas correntes: São aquelas que não visam o enriquecimento do patrimônio público, mas são necessárias para a execução dos serviços públicos e da própria vida e funcionamento do Estado. Tais despesas são operacionais, que economicamente são improdutivas, não visam a evolução de recursos ao Estado, são gastos comuns. Dentro das despesas correntes, temos o subitem despesas de custeio, que são aquelas feitas com o objetivo de assegurar o funcionamento dos serviços públicos. São despesas destinadas a atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis, e o Estado recebe em contraprestação bens e serviços. Consideradas despesas para uso comum da máquina pública, estão dispostas no art. 12, § 2 , e também no art. 13 da Lei de Finanças Públicas. Espécies de despesas de custeio: – Despesas com pessoal civil: pagamento de servidores civis, militares, e de material de consumo, serviços prestados por terceiros, entre outros. Tais despesas podem ser utilizadas para custear determinadas licitações, contratos administrativos que o Estado firma com o particular, pois nesta situação, o Estado não deixa de ser titular do serviço público, porém, determina que a execução desse serviço seja feita pelo particular. O que a entidade pública transfere é a prestação e não a titularidade do serviço público, esta permanece com a figura Estatal. Quando o particular realiza a prestação de serviço ele recebe a contraprestação, e neste caso, até mesmo os valores pagos a título de contratos administrativos precedidos de uma licitação também fazem parte das despesas de custeio. Outra classificação dentro de despesas correntes são as denominadas transferências correntes. Transferências correntes: São aquelas que se limitam a criar rendimentos para os indivíduos, e ao criá-los, o Estado não tem qualquer contraprestação direta em bens ou serviços. Nessa situação, o Estado apenas realiza a contraprestação em pagamento ou transferência de recursos aos indivíduos. Quando o Estado transfere tais recursos, ele não está tendo uma contraprestação direta em bens ou serviços, apenas está transferindo o patrimônio ao particular ou para outra entidade pública. As transferências correntes compreenderão todos os gastos que não têm aplicação governamental direta de recursos de produção nacional de bens ou de serviços. Essas transferências estão previstas também nos arts. 12 e 13 da Lei de Finanças Públicas. Podem ser classificadas como sendo transferências correntes: a concessão de subvenções sociais, subvenções econômicas, o pagamento que se faz a inativos e pensionistas, pagamento ao particular de salário família e de abono familiar. º


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Quando se pagam apenas os juros da dívida pública amortizando os empréstimos, os juros da dívida pública são considerados transferências correntes, assim como as contribuições da previdência social, pois estas contribuições visam o atendimento de três áreas distintas. Neste caso, quando se está diante da previdência social, ela passa a ser uma das áreas da Seguridade Social; quando a legislação cita contribuições de previdência social, entende-se contribuições da seguridade. Nelas se englobam: contribuições para a área de saúde, assistência social e previdência social. A CF estabelece as contribuições previdenciárias a partir do art. 195 e também nos arts. 239 e 240. Dentre essas contribuições previdenciárias que fazem parte das chamadas transferências correntes, também podem existir as contribuições previdenciárias dentro dos Estados, DF e dos Municípios, nos termos do art. 149, § 1 , para o custeio dos servidores públicos destas entidades. º

5. Classificação Econômica – Continuação I

5.1 Apresentação Nesta unidade, continuará a explicação sobre o tema classificação das despesas públicas, prevista na Lei n 4.320/1964, e despesa de capital. º

5.2 Síntese São as que determinam uma modificação no patrimônio público através de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtiva. Visam investimento para um possível enriquecimento do Estado e assim se dividem: Despesas de investimentos: São as que não revelam fins reprodutivos. Exemplos: Obras públicas. Serviços em regime de programação especial. Equipamentos e instalações. Material permanente. Participação na constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas. Não criam de imediato, reprodução no patrimônio público, servem como investimento para em um lapso temporal, observar o retorno financeiro. • • • • •


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O Estado pode obter recursos e ter gastos de diversas formas. Esse tipo de despesa de investimento, no que tange à participação na constituição de empresas industriais ou agrícolas, se dá quando da participação tanto das estatais quanto das sociedades privadas. Quando se fala sobre a participação de dinheiro público nas estatais, esta se dá na participação de empresas públicas ou sociedades de economia mista, quando estas são exploradoras de atividade econômica. Na Constituição, se fala em estatais, quando o assunto é sobre aumento de capital, este aumento pode se dar tanto nas estatais como nas sociedades empresárias, desde que o Estado não seja controlador. Inversões financeiras: são as que correspondem a aplicações feitas pelo Estado e suscetíveis de lhe produzir rendas (arts. 12, § 5 , e 13, CF). Exemplos: Aquisição de imóveis. Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras. Aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento. Constituição de fundos rotativos. Concessão de empréstimos. Quando se participa na constituição de empresas ou no aumento de capital de empresas que são das áreas agrícolas ou industriais, isto faz parte, dentro da classificação da legislação, de despesas de investimento. No entanto, quando tem-se uma participação e aplicação de recursos para empresas comerciais ou financeiras, estamos diante das chamadas inversões financeiras. º

• •

•

• •

6. Transferências de Capital

6.1 Apresentação Nesta unidade, serão explicados os temas classificação das despesas públicas, transferências de capital e despesas de transferência.


6.2 Síntese Despesas de transferência: São as que correspondem a dotações para investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, independentemente de contraprestação direta em bens ou

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serviços, constituindo estas transferências, auxílios ou contribuições entre os entes públicos e também de entes públicos para particulares. Estas despesas derivam diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior. São despesas que também servem como dotações para amortização da dívida pública (arts. 12, § 6 , e 13). Quando se fala em pessoa jurídica, há as pessoas jurídicas consideradas de direito público ou de direito privado. Pessoas jurídicas de direito público podem se dividir nos entes públicos federativos: União, Estado, DF e Município, ou nas autarquias e fundações. As pessoas jurídicas de direito privado podem ser estatais ou não estatais. Nas estatais temos as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Nas não estatais temos as associações, fundações e sociedades. Quando existe transferência de recursos públicos dos entes federados para entidades autárquicas fundacionais, e essa transferência é a título de auxílio para estas entidades, ou mesmo quando se repassa recurso dessas entidades para estatais ou não estatais, estas despesas sãao chamadas de transferência de capital. Exemplos: Amortização da dívida pública. Auxílios para obras públicas. Auxílios para equipamentos e instalações. Auxílios para inversões financeiras. Outras contribuições. º

• • • • •

7. Classificação de Acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal

7.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas classificação das despesas públicas e classificação pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

7.2 Síntese Classificação das despesas públicas de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal n 101/2000 Essa lei veio em socorro ao princípio da moralidade e eficiência nos gastos públicos. º


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Nela se observa de que forma os gastos são realizados, aportados, se existe falta de razoabilidade e proporcionalidade em sua aplicação. Verifica-se acerca dos gastos, se são inconstitucionais e ilegais. Despesa adequada: É aquela que passa a ser objeto de uma dotação específica e suficiente, ou ainda, que esteja abrangida por um crédito genérico, de forma que somada todas as despesas da mesma espécie, não estejam ultrapassando os limites para aquele exercício. Despesa compatível: Deve ser a despesa que se compatibiliza com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Passa a ser aquela despesa que se conforma com todas as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstas nestes instrumentos legislativos. A ideia dessa despesa é buscar não infringir qualquer das disposições constantes nas leis orçamentárias. Despesa irrelevante: É aquela despesa de pequena monta, que passa a ser estipulada na Lei de Diretrizes Orçamentárias e que muitas vezes, passa a ser objeto de dispensa na licitação, devido ao seu baixo valor. São despesas pequenas, de compras ou serviços, de valores ínfimos para a máquina estatal. A Lei n 8.666/1993, nos arts. 17 e 24, trata da dispensa de processo licitatório no caso dos baixos valores. º

8. Processamento da Despesa Pública – I

8.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidos os temas despesas públicas e seu processamento.

8.2 Síntese o r i e c n a n i F o t i e r i D

O processamento da despesa pública é também chamado de fases da despesa pública, com base na Lei n 4.320/1964. Pela regra geral, são necessárias quatro etapas para a realização da despesa pública: Empenho: É a etapa inicial para que uma despesa pública seja realizada. Nada mais é que uma representação da reserva de recursos na respectiva dotação orçamentária º

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inicial, ou no saldo que a pessoa jurídica de direito público tenha. Passa a ser o ato advindo de uma autoridade administrativa competente, que criará para o Estado uma obrigação de realizar um pagamento pendente, e que não depende de condição, visando assim, garantir os diferentes credores de Estados, conforme art. 58 da Lei n 4.320/1964. De acordo com Celso Bastos, o Empenho por si só não cria uma obrigação de cunho jurídico de pagar, mas consiste em uma medida destinada a destacar nos fundos orçamentários, destinados à satisfação daquela despesa, uma quantia necessária ao resgate do débito. O Empenho passa a ser materializado por um documento, chamado Nota de Empenho. Liquidação: Passa a se proceder numa fase que, de acordo com o doutrinador Alberto Deldato, faz-se necessário observar o direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Segundo Celso Bastos, que cita José Afonso da Silva, não se cria direito algum por meio da liquidação, mas esta serve apenas como forma de confirmação do direito que foi criado por um contrato estabelecido entre as partes. Esta é a dinâmica de atendimento mais aceitável Ordem de Pagamento: Caracteriza-se pelo despacho da autoridade competente. Este despacho visa à determinação do pagamento da despesa pública. A autoridade competente verifica que existe documento comprobatório e o direito creditício, e a partir daí é dada a ordem para que este crédito seja liquidado. Pagamento: Ato pelo qual tem-se por extinta a obrigação de pagar o crédito e realizá-lo. É o cumprimento da obrigação, ou seja, quando o recurso público é transferido para o particular. Geralmente, este recurso público é transferido mediante cheque administrativo ou transferência bancária, mas o pagamento em si já é a liquidação do débito por si só existente. º

9. Processamento da Despesa Pública – II

9.1 Apresentação Nesta unidade, serão explicados os itens do processamento da despesa pública, as formas de processamento perante a Lei e o que a doutrina entende ser relevante dentro dessas considerações.


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9.2 Síntese Fases comuns: Empenho, Liquidação, Ordem de Pagamento e Pagamento. Por uma questão doutrinária, existem outros itens dentro das fases do processamento interessantes de serem discutidos: Momento da fixação (antes do empenho): é aquele previsto na lei orçamentária. A ideia central de se estudar antes do empenho o momento da fixação, é determinar que já havia um interesse do poder público em ter a realização daquela obra ou serviço e o dinheiro separado. Este valor seria previsto diretamente na lei orçamentária. Não se tratam de despesas imprevisíveis, mas sim adequadas e compatibilizadas com o plano plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias ou com a Lei Orçamentária Anual. Regime de Adiantamento: É previsto no art. 68 da Lei n 4.320/1964, Lei de Finanças Públicas. Fala sobre a possibilidade da administração pública repassar recursos públicos, dispensando a emissão da nota de empenho, que não é obrigatória em todos os casos. Formas de Empenho: – Empenho ordinário: É aquele em que se utilizam despesas normais, comuns ao dia a dia da administração pública. – Empenho por estimativa: Não se pode determinar o montante da despesa, então este documento fará uma estimativa do valor total a ser gasto. No caso destes gastos ultrapassarem o valor da estimativa, será necessário outro documento, o chamado subempenho, que é um documento empregado com a finalidade de se utilizar daquele empenho por estimativa, de valor que está superior ao cálculo aproximado que o administrador público fez para aqueles gastos. – Empenho global: Utilizado no caso de despesas contratuais que são sujeitas a uma espécie de parcelamento, quando a Administração pública paga parceladamente ao particular. Neste caso, a Administração pública emite o empenho deduzindo a correspondente cota durante os exercícios. – Restos a pagar: Situações em que a despesa está empenhada, mas esta não foi paga até o término do exercício financeiro. Essa despesa ficará para o ano seguinte, nos termos do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. º


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10. Precatórios

10.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas despesas públicas e o regime jurídico dos precatórios.

10.2 Síntese No que tange aos débitos originários de condenação judicial do Estado, as etapas supramencionadas também devem ser respeitadas. Além das etapas, certos requisitos expressos no art. 100 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional n 30/2000, deverão ser observados. Assim, esses débitos são requisitados pelo Presidente do Tribunal que proferiu a decisão a ser executada, por meio de precatório, sendo este inserido pela autoridade política devedora na ordem cronológica de apresentação. O precatório passa a ser um documento consubstanciado numa condenação judicial que o Estado teve. A partir do momento que o Estado foi condenado, ele tem de pagar. Dependendo da natureza e do valor, ele pode pagar em dinheiro de forma rápida ou pode conferir um documento creditório, que terá um prazo para ser resgatado pelo Estado. No caso do precatório, nem todos os créditos que o contribuinte tem direito a receber estão em uma ordem cronológica específica. Em se tratando dos créditos considerados de natureza alimentícia, a ordem passa a ser outra, ou seja, existe uma ordem de pagamento para débitos que o Estado tem, que são comuns, e outra ordem para débitos de natureza alimentícia. Os créditos de natureza alimentícia são os expressamente previstos no § 1 -A do art. 100 da Constituição Federal. O Executivo não ficará obrigado a requerer abertura de crédito especial para atendimento dos precatórios, no caso de estarem esgotados os recursos orçamentários. Diante disso, deverá ser demonstrada ao órgão judicial competente a impossibilidade de cumprir a decisão judicial. Esta situação foi colocada pela questão do princípio da reserva do possível. Quando o poder judiciário determina que o Estado deva cumprir com certas condições, o Estado só vai cumprir se ele tiver a possibilidade de fazê-lo. O precatório deve ser remetido até 1 de julho de cada ano, data esta em que serão atualizados todos os seus valores, para fins de incluir este crédito nas dotações orçamentárias específicas, ou abertura de respectivos créditos ao poder judiciário. º

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O presidente do Tribunal passa a ser o órgão competente para execução de precatório, cabendo a ele decidir o destino do mesmo, sua exatidão, e se está dentro dos parâmetros legais e constitucionais. Uma vez que o precatório é expedido em julho, a entidade de direito público terá até dezembro do ano seguinte para poder cumpri-lo. Neste período, não há incidência de juros.


Capítulo 3

Receita Pública

1. Classificação doutrinária

1.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas sobre receita pública, conceito e classificação.

1.2 Síntese O conceito fornecido pela Lei Geral de Finanças Públicas n 4.320/1964, entende como receita todo o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para que este faça o atendimento das suas finalidades básicas. Segundo a doutrina, faz-se diferença entre receita e mero ingresso ou entrada. De acordo com a determinação doutrinária, quando se fala em receita pública, entende-se como todo o ingresso definitivo de dinheiro aos cofres públicos, ou seja, recursos que entram e permanecem nesses cofres. º

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Nesse caso, não se consideraria como receita os empréstimos, valores que o Estado tem de devolver ou mera movimentação de caixa. Classificação da Receita Pública (Doutrinária): Receitas orçamentárias: Passa a ser toda e qualquer receita que entra nos cofres públicos e que esteja prevista no orçamento. São aquelas que o Estado já espera receber. Exemplo: receitas advindas de tributos. Receitas extraorçamentárias: Existem certas receitas não esperadas, não previstas, como as heranças vacantes e doações. São determinados bens que entram nos cofres públicos, mas que não estão previstos nos orçamentos, pois até então, não se sabe se o Estado irá receber ou quando. Esta é a diferença entre a receita orçamentária e a extraorçamentária. Receitas ordinárias: Todas as receitas consideradas periódicas, de caráter constante, que se renovam de ano em ano na peça orçamentária, servem para o custeio das despesas comuns do dia a dia. São receitas previstas no orçamento. Assim, todos os tributos especificados na peça orçamentária vão constituir-se como receita ordinária. Receitas extraordinárias: São Receitas consideradas inconstantes, esporádicas e muitas vezes excepcionais. Por isso tais receitas não se renovam de ano em ano na peça orçamentária, pois estas não são esperadas. Receitas originárias (classificação alemã): São aquelas que advêm da exploração da atividade econômica do próprio Estado. Sua origem é no próprio patrimônio público, ou na atuação do Estado como ente produtor de bens e serviços. Estas receitas podem decorrer da alienação de bens públicos, da exploração econômica, podendo ser subdivididas em receitas patrimoniais e originárias empresariais. Receitas consideradas patrimoniais: São aquelas que provêm da alienação de bens do domínio público, como rendas decorrentes de arrendamento, locação, entre outros. Receitas consideradas originárias empresariais: São aquelas que decorrem da atividade propriamente econômica do Estado, relacionadas com a produção de bens e serviços, como empreendimentos industriais, comerciais, agrícolas, entre outros.

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2. Classificação Doutrinária – Continuação

2.1 Apresentação Nesta unidade, terão continuidade os temas sobre receita pública, conceito e classificação.

2.2 Síntese Receitas Derivadas: Se contrapõem às receitas originárias. São aquelas que se embasam na imposição do Estado, na retirada de parte das rendas do particular para os cofres públicos. O Estado obtém dinheiro explorando o patrimônio de terceiros. Isso se dá por meio de tributos, multa, confisco, perdimento de bens etc. Sempre que existir a imposição do Estado, existirá ingresso através da denominada receita derivada. O grande estudo que se faz da receita derivada é o tributário. A definição de tributo pode ser encontrada nos arts. 3 do CTN e 9 da Lei n 4.320/1964. A definição do art. 3 tem natureza tributária e a do art. 9 é uma definição do tributo pela ótica do Direito Financeiro. Espécies tributárias que podem ser adquiridas pelo Estado: Imposto. Taxa. Contribuição de melhoria. Empréstimo compulsório. Contribuições especiais. Definição de empréstimo compulsório segundo a doutrina: Conforme o art. 148 da CF empréstimo compulsório é um tributo restituível, mas pela doutrina este empréstimo não entraria como receita pública, mas seria um mero ingresso de valores aos cofres públicos numa situação de urgência e relevância, pois a doutrina entende que, para ser receita, o ingresso deverá ser definitivo e não temporário. Repartição de receitas tributárias: As receitas obtidas por meio de tributos podem sofrer uma repartição (arts. 158 e 159 da CF). Atualmente grande parte dos entes públicos se mantém através de tributos. º

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Na Federação os Estados mantêm a autonomia, não gozam mais de soberania. Esta autonomia passa a ser administrativa, política e financeira. Quando um ente público possui uma autonomia financeira advinda de tributos, dá-se o nome de Federalismo Fiscal. A União reparte receita para o Estado, Distrito Federal e Municípios, e o Estado para os Municípios, porém, o inverso jamais ocorre, sempre o ente maior passa para o menor. Impostos que não sofrem repartição: Na esfera Federal: Imposto sobre importação. Imposto sobre exportação. Imposto extraordinário de guerra se for instituído. Imposto sobre grandes fortunas se for instituído. Na esfera estadual: ITCD. No caso dos municípios: ISS, ITBI e o IPTU. • • • •

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3. Classificação Econômica

3.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas receita pública e receitas correntes.

3.2 Síntese


Receitas Correntes: Decorrem do poder impositivo do Estado, ora da exploração da atividade econômica. Fazem parte das receitas correntes os tributos em geral, e também no caso de exploração de atividade econômica por parte do Estado. Quando o Estado intervém na economia do país, pode ser de duas formas: Como agente normativo e como agente regulador, nos termos do art. 174 da CF. É o agente econômico, agindo nas mesmas condições que o particular, competindo com este na atividade econômica. Nos termos do art. 173 da CF, o Estado pode atuar na economia do país, desde que esta atuação seja subsidiária, ou seja, deixa-se inicialmente o particular na economia, e depois o Estado pode também agir, como o faz ao explorar a atividade econômica.

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Receitas Tributárias: São aquelas decorrentes de atividades agropecuárias, industriais e são as fontes de que compõem rendas provenientes da utilização de bens pertencentes ao Estado, tais como aluguéis, arrendamentos, juros, laudêmios, bem como da indústria extrativa mineral, transformação e construção. Receita Corrente: A receita corrente propriamente dita, é a que advém da exploração de outros recursos do Estado, que não seja o tributário. Receita Patrimonial: É aquela decorrente das atividades agropecuárias, industriais, que acabam sendo fontes que compõem as rendas provenientes da utilização dos bens do Estado. Transferências Correntes: Se constituem em fonte de recursos financeiros que são recebidos de outras entidades de direito público ou privado, destinados ao atendimento de gastos classificados como despesas correntes. São transferências de recursos. Receitas de Serviço: Se originam de serviços considerados comerciais, financeiros, de transporte, comunicação, tarifas que são pagas em aeroportos, portos, pedágios, dentre outros valores.

4. Classificação Econômica – Continuação

4.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidos os temas receita pública, receitas de capital e suas subdivisões.

4.2 Síntese Receitas de Capital: São aquelas provenientes da realização de recursos financeiros, oriundos notadamente de constituição de dívidas. É o retorno obtido dos investimentos que foram realizados em operações anteriores; sãorecursos obtidos por meio de dívidas que foram pagas e tiveram retorno. Altos gastos são precedidos de audiência pública, para dar transparência no orçamento e na gestão pública.


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As Receitas de capital podem se subdividir em: Operações de crédito: Se originam de recursos financeiros que são decorrentes de dívidas contraídas por empréstimos e financiamentos, sejam estes internos ou externos. Amortizações de empréstimos: Irão se constituir com os valores recebidos dos pagamentos dos empréstimos que foram concedidos. Transferências de capital: Os recursos obtidos que entram nos cofres públicos como receita, são provenientes de outras entidades de direito público ou privado, destinadas a atender despesas que são classificáveis como despesas de capital. •

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5. Teoria dos Preços e Fases do Processamento

5.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas sobre a teoria dos preços e fases do processamento da receita pública.

5.2 Síntese Teoria dos Preços


Quando se fala em teoria dos preços, quer se demonstrar a diferença do tipo de receita que há, pois existem receitas obtidas pelo Estado que não são consideradas como tributos. Todas as importâncias que o Estado recebe, provenientes da produção de bens ou serviços, ou ainda, da alienação de bens públicos (receitas originárias), são designadas preços. Para diferenciá-los dos tributos basta realçar que estes pertencem ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva do Estado, ditas receitas derivadas. As atividades e os serviços que são prestados pelo Estado e que vinculam a formação dos preços são mais diversificados, entre outros: transporte ferroviário, rodoviário, aéreo, distribuição de energia elétrica, gás, rede de telefone etc. Quando o Estado recebe recursos, não de uma forma coercitiva do particular, mas pela efetiva utilização, estamos diante do preço público. Existe uma diferença entre a taxa (tributo) e a tarifa (preço público). A taxa é um tributo vinculado a uma determinada atividade estatal, decorre de lei.

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Sendo a taxa um tributo, existe a compulsoriedade. Geralmente o serviço é prestado direta ou indiretamente pelo poder público. A tarifa não é tributo, é um valor pago pela utilização de um serviço, que decorre de um contrato. Em se tratando da tarifa ou preço público, existe uma facultatividade, e o particular só pagará aquele preço se utilizar o serviço. No caso de tarifa ou preço público, o serviço geralmente é prestado por meio de concessão ou permissão, pois quem presta serviço é o particular. A diferenciação da teoria dos preços consiste em que não se pode confundir toda receita obtida como advinda de tributos. Estágios da receita pública: Previsão: corresponde à quantia que a lei orçamentária consigna. Trata-se de uma estimativa dos gastos públicos realizados em decorrência de um planejamento. Lançamento: é o estágio previsto no art. 53 da Lei n 4.320/1964 e no art. 142 do CTN. É utilizado na arrecadação de tributos, sendo recomendável também que o Estado se utilize de tais procedimentos para obtenção de direitos líquidos e certos decorrentes de leis, regulamentos e contratos. Arrecadação e Recolhimento: Compõe a etapa em que são pagas as despesas públicas ao agente arrecadador. Entende-se como agente arrecadador toda repartição competente, que esteja autorizada a arrecadar rendimentos de direitos do erário público, tais como agências bancárias, correios etc. •

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6. Receita Pública – Restituição e Anulação de Receitas – Dívida Ativa

6.1 Apresentação Nesta unidade, serão explicados os temas sobre restituição e anulação da receita pública.

6.2 Síntese Restituição e Anulação de Receita Pública

Os procedimentos de restituição e anulação de receitas públicas se prestam para o processamento da receita que fora indevidamente recolhida pelo


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contribuinte. Tais procedimentos se voltam para as receitas orçamentárias em que se constata o recolhimento indevido, como o imposto municipal de transmissão de bem imóvel, cuja venda, ao final, não se concretizou, não havendo a transferência da propriedade. No caso do desfazimento do negócio, o contribuinte deve encaminhar um pedido de devolução do valor pago, mencionando o fato e juntando a guia de recolhimento do tributo pago. Nos termos do art. 165 do CTN, houve no caso específico o recolhimento indevido. O contribuinte pode pleitear a devolução na esfera judicial, tendo o prazo de cinco anos a contar da data do recolhimento indevido. O contribuinte também pode pleitear essa devolução na via administrativa, a diferença é que se o seu pedido for denegado, será contado, da data da denegação, o prazo de dois anos para ingressar na via judicial. Ocorrerá a anulação de receita se o requerimento do contribuinte for deferido dentro do exercício a que se refere o tributo. Havendo decisão administrativa que autorize a devolução no mesmo exercício em que o tributo for recolhido indevidamente, haverá a devolução e a consequente anulação da receita orçamentária, com o devido estorno e a retificação da receita arrecadada. Ocorrerá a restituição da receita se a autorização da restituição ocorrer somente no exercício seguinte àquele a que se refere o tributo. No caso de restituição no exercício seguinte, haverá a necessidade de emissão de nota de empenho, nos termos do art. 59 da Lei n 4.320/1964 à conta de dotação orçamentária de restituições e indenizações, onerando a despesa orçamentária do exercício em que se realizar a restituição. º

Dívida Ativa

A dívida ativa se constitui de somas relativas a tributos, multas e demais créditos da Fazenda Pública, lançados e não recebidos dentro do prazo de vencimento, devendo ser devidamente inscritos internamente para sua cobrança. A dívida ativa tributária é o crédito que a Fazenda possui proveniente de obrigação legal relativa a tributos e multas, ao passo que a dívida ativa não tributária se comporá dos demais créditos que não sejam de origem tributária, tais como foros, laudêmios, alugueres, taxas de ocupação, preços dos serviços públicos prestados, indenizações, reposições e outras obrigações legais, nos termos do art. 39, § 2 da Lei n 4.320/1964. A inscrição em dívida ativa se faz em livro especial, numerado e que contenha os requisitos dos arts. 201 do CTN e 2 da Lei n 6.830/1980. Realizada a inscrição, emite-se uma certidão de dívida ativa, sendo este um título executivo extrajudicial que tem por escopo compor a execução fiscal. Dívida ativa é o crédito do Estado a ser cobrado executivamente. Esgotado o prazo de pagamento fixado pela lei ou por decisão administrativa de que não caiba mais recurso, o crédito tributário é inscrito no Livro de Inscrição da Dívida Ativa pela Procuradoria da Fazenda. º

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A Lei n 6.830, de 22/09/1980, todavia, amplia o conceito do que seja dívida ativa, abrangendo “aquela definida como tributária ou não tributária na Lei n 4.320, de 17/03/1964”, dispondo, assim, que qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades políticas e respectivas autarquias, será considerado dívida ativa da Fazenda Pública. º

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Capítulo 4

Orçamento Público

1. Orçamento Público – Aspectos Conceituais – Natureza Jurídica – Demais Características

1.1 Apresentação Nesta unidade, será explicado o tema conceito de orçamento público.

1.2 Síntese Aspectos Conceituais do Orçamento Público

É conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia das receitas e das despesas para um período determinado. Atualmente, não caracteriza mero documento de natureza contábil, mas espelha toda a vida econômica de uma nação. O desvio na realização dos gastos públicos normalmente ocorre através dos seguintes expedientes:

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Superestimação de receitas; Contingenciamento de despesas; Anulação dos valores empenhados (valores a pagar empenhados e não liquidados até o final do exercício são transformados em “restos a pagar”); e Instituição de fundos. Conceito: é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por certo período, a realização de despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação de receitas já previstas em lei. O orçamento não contém todas as autorizações para todas as receitas e despesas dentro de um determinado período, uma vez que podem ocorrer fatos supervenientes, dotações insuficientes e outras causas que exigem créditos adicionais. Jurídico: representado por um diploma legal, com todas as peculiaridades que o caracteriza. Político: reflete o plano de ação governamental, elaborado com base numa decisão política. Econômico: racionalidade econômica para o administrador que compatibiliza necessidades da coletividade com a estimativa de receita. Técnico: são as classificações contábeis e metodológicas utilizadas para dar transparência e realidade ao orçamento. Natureza Jurídica do Orçamento: 1 corrente: Orçamento é sempre uma lei porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante (poder legislativo). 2 corrente: Orçamento apresenta-se extrinsecamente como uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato administrativo. É a corrente mais adotada nos concursos. 3 corrente: É um simples ato administrativo. 4 corrente: Não pode ser defendido como lei, embora tenha aspecto formal e aparência de lei, pois possui prazo determinado, sendo considerado mero ato-condição. A CF confere ao orçamento natureza jurídica de lei (critério formal) para vigorar pelo prazo determinado de um ano. É lei no sentido formal sem ser no sentido material, pois lei material é ato normativo genérico, abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é lei para efeitos concretos, particulares e destinada a vigorar por um só exercício. Não cria direitos subjetivos e se afigura apenas como lei autorizativa. • • •

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Demais características do Orçamento

A lei orçamentária é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 84, XXIII, da CF, sendo que o Poder Executivo deverá en-


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caminhar suas propostas e também as dos demais Poderes, bem como do Ministério Público e da Defensoria Pública para aprovação pelo Poder Legislativo. Ademais, trata-se de iniciativa vinculada, sob pena de crime de responsabilidade. Também possui caráter temporário.

2. Orçamento Público – Controle de Constitucionalidade do Orçamento – Orçamento Participativo – Orçamento Base Zero – Orçamento Programa

2.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidos os temas sobre orçamento público e controle de constitucionalidade de lei orçamentária.

2.2 Síntese Controle de Constitucionalidade do Orçamento

O Brasil adota um sistema misto, no qual todos os Poderes podem exercer o controle de constitucionalidade, seja o Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário, podendo tal controle ser feito no formato preventivo (antes do ato normativo entrar em vigor) ou repressivo (depois que ele já se encontra em vigor). O controle pode ser realizado de forma preventiva ou repressiva, porém, de atos que sejam considerados abstratos, genéricos, que não tenham um prazo determinado de duração, ou seja, situações que não se coadunam com a lei orçamentária. O STF na ADIn n 2.100 decidiu considerar que a lei orçamentária é lei formal de efeitos concretos, salvo quando estabeleça norma geral e abstrata, portanto, insuscetível de realização de controle de constitucionalidade de lei meramente formal. O Poder Judiciário, ainda não pode determinar a implementação de políticas públicas, ao arrepio da existência de dotações orçamentárias (princípio da reserva do possível). Atual entendimento do STF: Na ADIn n 2.290-QO, o STF decidiu julgar prejudicada a ADIn por perda de objeto, em vista de a lei orçamentária ser temporária e, ao tempo do julgamento, já não estar mais em vigor, o que revela a dificuldade de conjugação do caráter temporário da lei com a necessária celeridade processual para o julgaº


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mento de tais dispositivos das leis orçamentárias. Isso ocorre porque o STF, no controle abstrato, só analisa lei em plena vigência. Em se tratando de ADPF, é possível o exercício do controle de constitucionalidade, tanto de lei que já não esteja em vigor quanto do controle da omissão orçamentária, conforme decidido na ADPF n 45, em que o STF fez o controle de constitucionalidade de veto presidencial, que frustrava verba destinada à prestação ligada ao mínimo existencial, no caso, de recursos mínimos para a saúde. No entanto, o Poder Judiciário não poderá determinar a implementação de políticas públicas, ao arrepio da existência de dotações orçamentárias (princípio da reserva do possível). Nesse sentido, RE n 271.286. Orçamento participativo. Orçamento base zero. Orçamento programa Orçamento participativo: estabelece a democracia participativa como instrumento da gestão fiscal, o que se obtém, nos termos do art. 48 da LRF mediante o incentivo da população a participar da gestão pública, bem como na realização de audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão dos planos e leis orçamentárias. O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257) dispõe, em seu art. 44 que, no âmbito municipal, a gestão participativa incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da LDO e do orçamento anual, como condições obrigatórias para sua aprovação na Câmara Municipal. Orçamento base zero: implica no reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental, não existindo nenhum compromisso ou direito adquirido em relação às dotações consignadas no orçamento ou ao nível de promoção de atividades de fomento realizadas no exercício anterior, devendo o administrador a cada novo exercício justificar todos os recursos. Orçamento programa: permite identificar os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência aos gastos públicos. Suas etapas se revelam no planejamento, programação, projeto, orçamentação e avaliação.” º

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3. Espécies de Orçamento

3.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidas as espécies orçamentárias, PPA, LDO e LOA.


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3.2 Síntese Existem três espécies de orçamento: PPA, LDO e LOA. Lei do Plano Plurianual

Principais características da Lei do PPA: visa estabelecer programas e metas governamentais de longo prazo. Deverá assinalar as despesas de capital e as relativas a programas de duração continuada (art. 165, § 2 , CF). Em síntese, objetiva balizar a ação governamental para o desenvolvimento econômico, garantindo o bem-estar social, orientar o planejamento sincronizado com a programação e o orçamento, obedecendo aos princípios da regionalização da economia, estabelecer as diretrizes para o orçamento fiscal e de investimentos, possibilitando a redução das desigualdades regionais e sociais, disciplinar a execução das despesas com investimentos que redundarão em benefício da sociedade. Lei de Diretrizes Orçamentárias – principais características: compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Irá orientar a elaboração da LOA. Também irá dispor sobre a alteração da legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Deve ser elaborada no primeiro semestre, compatibilizando orçamento de três anos. Tem como grande papel orientar a elaboração da LOA, dispondo sobre eventuais alterações na legislação tributária, o que não significa criar tributos, uma vez que o processo legislativo destes é diverso, bem como estabelecer as escolhas governamentais de investimento público e social para as agências de fomento que são: CEF, BB, Banco do Nordeste, Banco da Amazônia e BNDES. º

4. Espécies de Orçamento – Lei Orçamentária Anual

4.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratadas as espécies orçamentárias da LOA. o r i e c n a n i F o t i e r i D

4.2 Síntese Lei Orçamentária Anual – LOA

É o orçamento fiscal que reflete os poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública Indireta, o orçamento de investimento

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das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social. A LOA se subdivide em: Orçamento fiscal, de investimento e da Seguridade Social. Orçamento fiscal: refere-se ao orçamento dos Poderes da União (Executivo, Legislativo e Judiciário), seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Orçamento de investimento: trata-se do orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Orçamento da seguridade social: abrange o orçamento de todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. O orçamento fiscal e de investimentos das empresas, compatibilizados com o plano plurianual, terão, entre as suas funções, a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo o critério populacional. Adotando o princípio da exclusividade em seu conteúdo, a LOA não poderá conter dispositivos estranhos à previsão da receita e a fixação da despesa, não se incluindo a proibição da autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. •

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5. Princípios Orçamentários – I

5.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas sobre o direito orçamentário e as disposições expressas sobre os princípios orçamentários.

5.2 Síntese Os princípios são os alicerces onde se estruturam as normas jurídicas, segundo o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello. Princípio da Legalidade – art. 37, caput, da CF, trata sobre a legalidade administrativa. O Administrador público só pode fazer aquilo que a lei determinar. Dentro da matéria financeira, o princípio da legalidade abarca os planos, programas, operações e aberturas de créditos, transposição e remanejamento


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de receita ou transferência de recurso de uma dotação para a outra. Todos esses atos realizados dentro do orçamento, devem ser realizados com previsão expressa na lei orçamentária. Princípio da Exclusividade diz respeito ao conteúdo do orçamento (art. 165, § 2 , da CF), não podendo conter na lei orçamentária nenhum dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesa. Exceção: Autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que para antecipação de receita. º

6. Princípios Orçamentários – II

6.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os princípios da programação, equilíbrio orçamentário e da universalidade.

6.2 Síntese Princípio da Programação: Todo orçamento moderno está ligado a um plano de ação governamental, coerente com a realidade social, da estrutura do povo. Deve estar pronto para fazer frente ao que é realmente necessário. Princípio do Equilíbrio Orçamentário: Limita o endividamento, fixa as despesas, estabelece os mecanismos de controle das despesas, proíbe a abertura de créditos suplementar ou especial sem a indicação de recursos correspondentes. Princípio da Universalidade: Prevê que todas as parcelas de receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, sem qualquer dedução (globalização orçamentária). Tudo o que entra nos cofres públicos é receita, tudo o que sai dos cofres públicos é despesa.

7. Princípios Orçamentários – III o r i e c n a n i F o t i e r i D

7.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os princípios da anualidade ou da periodicidade e da não vinculação.

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7.2 Síntese Princípio da Anualidade ou da Periodicidade:

Este princípio não pode ser confundido com o princípio da anualidade tributária, que foi modificado e extinto pela Emenda Constitucional n 1/1969, o qual impossibilitava a cobrança de tributos não previstos na lei orçamentária. A anualidade tributária foi substituída pelo princípio da anterioridade tributária, que não vincula o tributo previsto ou não no orçamento. A anterioridade tributária diz que todo e qualquer tributo que é instituído ou majorado no exercício, só pode ser exigido e cobrado no próximo exercício. O princípio da anualidade ou periodicidade em Direito Financeiro, fala sobre a vigência temporal do orçamento pelo período de um ano. Impossibilita a cobrança de tributos não previstos na lei orçamentária (anualidade tributária). Este princípio fala sobre a vigência temporal do orçamento pelo período de um ano. Princípio da Não Vinculação: Fica vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo nos casos de repartição de receita tributária, recursos para o ensino e para a saúde, prestações de garantia às operações de crédito por antecipação de receita, contra garantia da União para pagamento de débitos, inclusão de promoção social dos Estados e DF e de vinculação ao fundo estadual de fomento à cultura. Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários: Fica vedada a concessão ou utilização de créditos ilimitados, o que, em diálogo com o art. 100 da CF, que trata dos precatórios, revela a preocupação do ordenamento constitucional com o desregramento na contratação de dívidas e pagamento de débitos por parte do erário. Por este princípio, portanto, veda-se não só a concessão, mas também a utilização de créditos ilimitados, devendo estes serem predeterminados, de sorte que possam ser fiscalizados, com a consequente frustração de ilegalidades tanto na origem quanto na execução da despesa. Dessa forma, o Estado se limita à reserva do possível, isto é, mesmo que o ordenamento prescreva uma prestação positiva, deverá haver previsão orçamentária suficiente para cobri-la. º

8. Princípios Orçamentários – IV

8.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os princípios da transparência, responsabilidade, sinceridade e clareza ou inteligibilidade.


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8.2 Síntese Princípio da Transparência: Implícito na CF, determina o esclarecimento aos consumidores dos impostos indiretos. Deve haver na reserva de Lei Específica, a forma de renúncia de receita e concessão de subsídios. Este princípio proíbe o Banco Central de conceder empréstimos ao Tesouro Nacional. O próprio texto do art. 165 da CF determina a unificação dos orçamentos, visando a transparência dos incentivos e apresentação de demonstrativos regionalizados. Princípio da Responsabilidade ou Responsividade: Implica na observância da legalidade do administrador público, respondendo ele de forma política, administrativa, penal e civil pelos seus atos. É a obrigação de o administrador responder pela violação da legitimidade, pela postergação ou deformação administrativa da vontade geral, que foi regularmente expressa, explícita ou implicitamente, na ordem jurídica. Princípio da Sinceridade: A elaboração do orçamento há de fundamentar-se num diagnóstico básico que dê a exata dimensão da situação existente e indique a solução dos problemas identificados, em base realística determinando os recursos necessários, sem otimismo, sem superestimar os recursos nem subavaliar os gastos necessários para atingir os objetivos fixados. Princípio da Clareza e Inteligibilidade: O orçamento deve ser de fácil compreensão pelo povo e de fácil controle pelos seus representantes. Não se confunde com a ideia de publicidade do orçamento. De nada adianta uma peça orçamentária cuja publicidade foi ampla se se configura em peça ininteligível.

9. Princípios Orçamentários – V

9.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidos os princípios da publicidade do orçamento. o r i e c n a n i F o t i e r i D

9.2 Síntese Para que os atos que a Administração Pública pratica possam gozar de eficácia, há a necessidade destes atos serem publicados.

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Os atos administrativos só vão produzir efeitos no mundo jurídico, depois que forem publicados na Imprensa Oficial. Os projetos de leis orçamentárias devem ordenar a publicação pelo Poder Executivo até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, de relatório resumido de toda a execução orçamentária. A principal finalidade da gestão da publicidade é fortalecer o controle externo das pessoas interessadas na execução daquele orçamento. Princípio da Flexibilidade: Fundamenta-se no critério de que a execução do orçamento há de se ajustar, no essencial, às determinações do programa do órgão, aprovado pelo Poder Legislativo ou pela autoridade a quem a CF ou as leis tenham delegado a competência. O art. 167, VI, autoriza, mediante o dispositivo legislativo específico, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, trazendo a necessária plasticidade operativa para que a peça orçamentária possa ser usada sem que haja abusos. Se a flexibilidade for sempre colocada como regra, vai gerar inevitáveis abusos. Princípio da Especificação: As receitas e as despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas, não em globo. Na técnica do orçamento-programa a especialização se revela na classificação dos recursos e das despesas e, depois, dentro de cada classe, é que se realiza a discriminação.

10. Processo Legislativo

10.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os aspectos relevantes do processo legislativo.

10.2 Síntese Processo Legislativo de Legislação Orçamentária

Nos termos do art. 166 da CF, toda parte do processo legislativo orçamentário será tratado especificamente por lei complementar. Por não haver lei complementar que verse sobre o processo legislativo de legislação orçamentária, ainda são utilizados os atos das disposições constitucionais transitórias.


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Os projetos de leis orçamentárias serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. A LOA, a LDO e o PPA devem ser compatíveis entre si, guardando uma relação de eficácia. Outra condição que a emenda deve atender para ser objeto de aprovação é a indicação dos recursos necessários para cobrir as despesas pretendidas. Disso resulta que não podem ser indicadas outras formas de obtenção de recursos, senão aqueles originados de anulação de despesas. O projeto de lei pode receber emendas, como vimos, que visem corrigir erros ou omissões; é necessário, porém, que guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original, evitando-se a utilização dos dispositivos como válvula de escape para a burla das vedações impostas. A CF não permite a rejeição do projeto de LDO, posto que a sessão legislativa não será interrompida sem sua aprovação. Nosso ordenamento, no entanto, admite a rejeição da LOA. Se a rejeição for total, as despesas serão realizadas mediante créditos especiais ou suplementares, mediante autorização legislativa específica. Se o Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo fixado na CF, CE ou Leis Orgânicas, será considerada como proposta a lei vigente. De acordo com o art. 35, § 2 , do ADCT, o projeto do PPA para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa. O projeto da LDO será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. O projeto da LOA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa. º


Capítulo 5

Crédito Público

1. Natureza Jurídica e Classificação

1.1 Apresentação Nesta unidade, serão discutidos os temas crédito público, conceito, análise da natureza jurídica e classificação.

1.2 Síntese O Crédito Público, também pode ser chamado de empréstimo público. É a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o ente público para, de acordo com a confiança que possa gozar perante outros entes públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros, ou junto ao povo, obter os recursos de que necessita para atender às despesas do interesse público, mediante a promessa de reembolso.

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O constitucionalista Celso Ribeiro Bastos traz esclarecimentos sobre os termos utilizados, ou seja, embora as expressões “crédito público” e “empréstimo público” tenham muitas afinidades, não se confundem. A noção de crédito é mais ampla. Tem um duplo sentido, pois envolve tanto operações em que o Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia. O que está sempre presente é a dilação temporal, é dizer, trata-se de entrega de algo no presente em troca de contraprestação no futuro. Já o empréstimo público é aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de restituí-lo no futuro, normalmente com o pagamento de juros. De outro lado, o empréstimo público não se confunde com o privado; é um ato que tem regras próprias de direito público e, inclusive, abarca modalidades não encontráveis nos empréstimos privados. Outra distinção significante é a feita por Regis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath ao traçarem um paralelo entre empréstimo público e empréstimo compulsório, ou seja, defendem a tese de que o primeiro possui natureza contratual e, portanto, pressupõe manifestação livre da vontade, o segundo, em virtude de sua natureza tributária possui a característica da obrigatoriedade dos tributos. Natureza Jurídica: A Natureza jurídica de forma contratual, passa a ser aquela em que a pessoa exprime o desejo de emprestar ao Estado. Classificação dos créditos públicos: Quanto à forma: – Crédito público voluntário: São aqueles créditos obtidos junto ao mercado de capitais ou mediante a emissão de títulos. – Créditos semiobrigatórios: São aqueles créditos adquiridos sob coação indireta, como apelos, propaganda, pressão social.

2. Classificação o r i e c n a n i F o t i e r i D

2.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas crédito público, conceito e classi ficação quanto à forma.

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2.2 Síntese Classificação dos créditos públicos quanto à forma: – Créditos Forçados Obrigatórios ou coativos: São empréstimos forçados, de subscrição obrigatória, podendo também ocorrer mediante autorização de emissão de moeda por via do Banco Central. Classificação quanto à origem: – Crédito Empréstimo Interno: É aquele exercido dentro do próprio país. O governo realiza esse empréstimo com outras entidades de direito público ou até mesmo entidades privadas, como bancos por exemplo. – Crédito Empréstimo Externo: São empréstimos que o Governo faz perante órgãos ou entidades que emprestam dinheiro aos países. Isso pode acontecer com outros países que emprestam dinheiro ao Brasil, órgãos ou bancos específicos, fundos criados com a finalidade de emprestar determinados montantes para os países pagarem em determinado tempo e com determinada quantidade de juros. Classificação quanto ao prazo de resgate A curto prazo ou temporários: São aqueles empréstimos públicos em que o resgate ocorrerá dentro do próprio exercício financeiro. Geralmente são aqueles empréstimos utilizados para o fluxo de caixa do governo. A longo prazo: são resgatáveis em exercício diferente daquele do contrato, podendo serem também nominados de perpétuos, quando não tem data de resgate. Tais empréstimos podem ser remíveis, reservando-se ao Estado uma data para resgatá-los, ou irremíveis, não havendo essa previsão. Empréstimos Públicos Perpétuos são aqueles que não apresentam data de resgate, ficando o Estado obrigado apenas ao pagamento anual de juros aos subscritores. Remíveis – o Estado reserva para si a faculdade de efetuar o reembolso quando quiser. Irremíveis – a faculdade do Estado inexiste, sendo impossível o reembolso. É considerado ilegal, pois o Estado não se obriga em nenhuma forma a reembolsar. • •

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3. Classificação Legal de Empréstimo Público

3.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas crédito público e sua classificação legal.

3.2 Síntese Classificação Legal de Empréstimos Públicos Dívida flutuante

É aquela decorrente de um empréstimo a curto prazo, ficando dentro do mesmo exercício financeiro, sendo lastreada na previsão de arrecadação. Dívida fundada É uma dívida de médio a longo prazo, destinada em geral a financiar investimentos rentáveis e duráveis. Subdivide-se em amortizável (contraída com prazo certo de resgate) e perpétua (consolidada, contraída por período indefinido, obrigando-se o Estado somente a pagar os juros). Hipóteses de Intervenção Estatal em decorrência de empréstimo público: Intervenção é a forma mais violenta de retirada da própria democracia da autonomia de um ente. O não pagamento, pelos Estados e Municípios, de dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, sem motivo de força maior, enseja respectivamente a intervenção da União e do Estado (arts. 34, V e 35, I, da CF). Formas de Extinção da Dívida Pública

A forma mais natural é o pagamento na data do vencimento, recebendo o nome de amortização, que significa a diminuição do principal da dívida pública no montante do reembolsado ao credor. O Estado pode alterar o prazo de vencimento, dando-se o nome de conversão de dívida, que pode ser voluntária ou forçada.


Capítulo 6

Vedações Orçamentárias Constitucionais

1. Vedações Constitucionais

1.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas sobre vedações constitucionais orçamentárias, os tipos de vedações e créditos orçamentários e leis de diretrizes orçamentárias.

1.2 Síntese Vedações Constitucionais Orçamentárias

A própria Constituição vai colocar explicitamente vedações para o orçamento, e a própria jurisprudência de forma implícita vai colocar as outras vedações. Regra da Vinculação do Plano Plurianual ao Orçamento Anual

O sistema de orçamento programa exige que a estrutura dos planos plurianuais se integre, em cada ano, na estrutura do orçamento anual, que por

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sua vez, condiciona a estrutura da programação financeira de desembolso durante a execução orçamentária. Essa integração é que dá ao orçamento anual a operatividade de todo o sistema de planejamento. É esta processualística que se dá ao sistema de orçamentos públicos em sua natureza de orçamento programa. O art. 167, I, CF afirma que os programas e projetos do plano só serão executados, caso se integrem no conteúdo do orçamento anual. O inciso I revela a natureza do orçamento anual como instrumento de execução dos programas e projetos que contém no plano plurianual. Créditos Orçamentários e Adicionais


O orçamento programa significa também a apreciação dos custos e meios necessários para executar os programas estruturados na lei orçamentária. Tais meios são os créditos que, por lei, se abrem ao Poder Executivo ou ele é autorizado a abrir, para a execução dos programas estabelecidos. Ditos créditos devem ser fixados em quantia certa, por isso é vedada a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários e adicionais, bem como a concessão ou utilização de créditos ilimitados. Os créditos orçamentários são aqueles previstos no orçamento anual para acorrerem às despesas previstas para a execução dos programas, atividades e projetos governamentais. São estabelecidos em favor das unidades orçamentárias, que são unidades administrativas responsáveis pela execução do orçamento. As dotações orçamentárias são parcelas desse crédito destinadas a alguma despesa, serviço ou órgão. No direito orçamentário, designa-se dotação a quantia de recursos financeiros que o orçamento destina às unidades orçamentárias, ou seja, é a importância consignada no orçamento em favor da unidade orçamentária, para fazer face às despesas com os serviços a seu cargo. Créditos Suplementares: São aqueles que se destinam a reforçar a dotação orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução do orçamento. Créditos Especiais: Visam atender despesas para as quais não fora prevista dotação específica na lei orçamentária. Créditos Extraordinários: Constituem uma modalidade de créditos adicionais e destinam-se às despesas imprevisíveis e urgentes (guerra, calamidade etc.). Pela urgência que os motiva não comportam autorização legislativa prévia, podendo ser abertos por medida provisória, embora as LDO venham autorizando a abertura de crédito extraordinário por decreto.

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2. Transposição, Remanejamento e Transferência

2.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas vedações orçamentárias, transposição, remanejamento e transferência de recursos.

2.2 Síntese Transposição, Remanejamento e Transferência de Recursos

São formas de movimentação de recursos orçamentários que o poder executivo pode efetuar, desde que tenha autorização legislativa. A CF veda todo o tipo de movimentação de recursos orçamentários, e não apenas de uma dotação para outra, mas de uma categoria de programação para outra, bem como de um órgão para outro. Trata-se de expressões sinônimas e formas de retirar recursos de uma programação e passá-los para outra, o que representa uma forma de burlar a lei orçamentária. No entanto, podemos dizer que a transferência é a retirada de recursos de um órgão para outro. Exemplo: A dotação específica para o Ministério da Saúde não poderá ser transferida para outro Ministério. O remanejamento está mais próximo do ato de recompor os recursos de uma categoria de programa ou de um órgão. A transposição deriva de anulação de uma dotação de algum programa ou órgão com o objetivo de transportá-la para outro. Instituição de Fundos: Os fundos são especificamente criados por lei, com uma finalidade para utilização de reserva de dotação. Quando existe a repartição de receita entre os entes públicos, damos o nome de repartições de receitas tributárias diretas. Quando há o repasse de receita tributária para fundos, temos as epartições de receitas tributárias indiretas. Transferência Voluntária de Recursos e Concessão de Empréstimos: Quando o ente público transfere recursos voluntariamente para um Estado ou Município, isso é um incentivo, portanto, não é vedado na Constituição. Também é possível concessão de empréstimos, utilizando-se de sua liberalidade, com a finalidade de fomentar a própria estrutura da administração.


Capítulo 7

Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária

1. Principais Aspectos e Forma de Controle

1.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratadas as formas de fiscalização contábil, financeira e orçamentária previstas na CF, na lei de responsabilidade fiscal e na legislação extravagante. Órgão responsável por julgar as legislações e quais são elas.

1.2 Síntese Com a promulgação da Constituição de 1988, a atividade fiscalizadora do Congresso Nacional foi ampliada, abrangendo todas as funções administrativas, nos termos do art. 70 da CF. O Poder Legislativo é personagem central na fiscalização das atividades administrativas do Poder Executivo, e auxiliando-o figura o Tribunal de Contas da União.

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As contas da administração direta e indireta são julgadas pelo Tribunal de Contas. O Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas, atua na fiscalização por meio de três níveis de controle: Controle Interno

É realizado hierarquicamente no âmbito de cada um dos três poderes da União (Legislativo, Executivo e Judiciário) a partir da supervisão encampada pelos superiores sobre os atos de seus subordinados nas práticas orçamentárias e fiscais. É um controle de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência. Os parâmetros para esse controle estão dispostos no art. 74 da CF, visando criar condições para a ideal eficácia do controle externo e a regularização da receita e da despesa, com o acompanhamento da execução do orçamento, seus programas e resultados. Controle Externo

Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo, por meio das Comissões de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Objetiva a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial das matérias orçamentárias dos entes que compõem a Administração direta e indireta, quanto à sua legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. Seu campo de atuação está delimitado nos arts. 71 e 72 da CF, sob três modalidades: controle prévio, concomitante e posterior. Há autores que acrescentam ainda o controle privado (ou social) ao lado dos outros dois. É inovação da Constituição de 1988, que se depreende do art. 74, § 2 , da CF, ao dispor que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. Outras espécies de controle são: – Administrativo: É o Controle interno dos próprios órgãos administrativos, e deriva do princípio da autotutela – Súmula n 473do STF. – Judiciário: As questões envolvendo Finanças Públicas podem ser levadas e discutidas ao Poder Judiciário. – Legislativo: Poder de controle externo, exercido diretamente pelo Congresso Nacional. – Social: Possibilidade de a população exercer efetivamente atos de fiscalização, controlando as práticas orçamentárias da Administração Pública. Exemplos: Petição e Ação Popular. º

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2. Tribunal de Contas

2.1 Apresentação Nesta unidade, serão tratados os temas sobre o Tribunal de Contas e análise sobre suas funções.

2.2 Síntese


O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo criado para fiscalização e controle das contas de todas as pessoas (físicas e jurídicas) que movimentam recursos públicos, podendo impor sanções em casos de irregularidades. O Tribunal de contas pode existir nas três esferas governamentais: – Da União. – Dos Estados. – A CF/1988 vedou a criação de Tribunal de Contas nos Municípios, mas aqueles que já possuíam, por questão do ato jurídico perfeito, mantiveram sua criação, como São Paulo e Rio de Janeiro. É composto por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, além de quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o País, possuindo assim, autonomia administrativa. Os requisitos para sua composição estão arrolados no art. 73 da CF. Os Ministros são nomeados entre os brasileiros com mais de 35 (trinta e cinco) anos e menos de 60 (sessenta) anos de idade, com idoneidade moral e reputação ilibada, portadores de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública. Um terço dos Ministros é escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado e dois terços pelo Congresso Nacional. Possuem as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ. A principal função do Tribunal de Contas é a fiscalização das contas de todas as pessoas que lidam com recursos públicos, mas possui ainda função informativa, consultiva e sancionatória, em caráter complementar. O Tribunal de Contas, apesar de sua denominação e de sua função de “julgar contas”, não possui a competência para o exercício da atividade jurisdicional, restrita ao Poder Judiciário. Não julga pessoas, apenas contas, sendo sua decisão técnica e não operando coisa julgada, demonstrando a natureza administrativa da decisão, que pode ainda ser sempre reapreciada pelo Poder Judiciário.

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Pode, no entanto, realizar o controle difuso de constitucionalidade, como determinado pela Súmula n 347 do STF. O quadro geral das competências do Tribunal de Contas pode ser conferido no art. 71 da Constituição, o qual as define resumidamente como: Apreciar a prestação de contas anual do Presidente da República; Julgar contas de todos os administrados e responsáveis por recursos e bens públicos; Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal da Administração Pública direta ou indireta; Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; Fiscalizar contas das empresas supranacionais com composição de parte do capital social pela União; Fiscalizar a aplicação de qualquer recurso repassado à União; Prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional; Aplicar sanções previstas em lei, em caso de infrações; Designar prazo para o exato cumprimento da lei, quando constatadas ilegalidades; Sustar a execução do ato impugnado quando não atendida e Representar ao Poder competente a respeito de irregularidades ou abusos detectados. Em relação ao sigilo bancário, era constante a dúvida quanto à legalidade de um Tribunal de Contas obter informações sigilosas por meio de requisição direta aos bancos. O sigilo das instituições financeiras foi regulado pela Lei Federal n 4.595/1964, instituindo que a quebra de sigilo é crime, exceto quando houver: Determinação judicial; Solicitação provinda de CPI e Solicitação de agentes fiscais da União e dos Estados. Algumas das competências estabelecidas pela Constituição ao Tribunal de Contas não seriam exercidas em sua plenitude no caso da impossibilidade de requerer dados aos bancos para eventuais confrontos e verificação do uso correto do dinheiro público. Assim, entende-se como decorrência direta do art. 71 da CF que, uma vez comprovada a necessidade no caso concreto, é legal a obtenção de dados bancários sigilosos pelo Tribunal de Contas, todavia é vedada a quebra de sigilo bancário diretamente por autoridade administrativa, pois isso viola a garantia constitucional de proteção à intimidade. Para realizá-la deve-se fazer requerimento ao juiz para que instaure procedimento administrativo ou judicial e libere os documentos. º

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Direito Financeiro

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