Ayala Espino

Mercado, elección pública e instituciones Una revisión de las modernas teorías del Estado

José Ayala Espino

UNAM / Miguel Ángel Porrúa México DF 1996

Este material se utiliza con fines exclusivamente didácticos

ÍNDICE PRESENTACIÓN ................................................................. .................................................................................................................................. ................................................................. 7 AGRADECIMIENTOS AGRADECIMIENTOS ...................................................................................................................... .......................................................................................................................... .... 9 PREFACIO............................................................................................................................................ PREFACIO........................................................................... ................................................................. 13 Objetivos ........................................................................ .................................................................................................................................. .......................................................... 16 Plan del libro ............................................................................................................................ ............................................................................................................................ 18 Sumario de la obra ................................................................................................................... ................................................................................................................... 22 Introducción........................................................................................................................................... 25 Introducción........................................................................................................................................... Importancia y necesidad de una teoría del Estado Estado ................................................................... 27 ¿Teoría económica o economía política del Estado? ............................................................... 31 El concepto de Estado .............................................................................................................. .............................................................................................................. 32 Teorías positivas y teorías normativas normativas del Estado Estado ................................................................... 33 Teoría del Estado y aplicaciones prácticas .......................................................... .............................................................................. .................... 34 Economía de mercado, fallas del mercado y fallas del gobierno gobierno ............................................. 35  Economía de mercado ...................................................................... ................................................................................................ .......................... 35 Fallas del mercado ........................................................................... ..................................................................................................... .......................... 37 Fallas del gobierno ........................................................................... ..................................................................................................... .......................... 40 Estado, instituciones, elecciones económicas, acciones colectivas y problemas de coordinación ................................................................................................... ................................................................................................... 41  Estado, economía, política y sociedad  sociedad ........................................................................ 41  Estado, instituciones y reglas del juego ...................................................................... 42  Egoísmo, elecciones individuales y acciones acciones colectivas.............................................. 44  Decisiones del Estado: elección pública pública y acción colectiva ....................................... 46  Elecciones públicas y disyuntivas sociales sociales ................................................................. 48 Capacidades, poderes y restricciones del Estado........................................................ 50 Crecimiento del Estado ............................................................................................................ ............................................................................................................ 52 ¿Existe un tamaño óptimo del Estado? ....................................................................... 53 Las funciones funciones del Estado ..................................................................... ......................................................................................................... .................................... 55  El papel del Estado en la asignación asignación de recursos ....................................................... 56 ............................................................................................. ........................... 57  Distribución del ingreso ..................................................................  Estabilización económica ............................................................................. ........................................................................................... .............. 57  Regulación económica ..................................................................... ................................................................................................ ........................... 58 Apéndice: Un panorama general sobre la nueva economía pública pública ........................................ 59 Origen y evolución de la economía pública ............................................................... 61 Sumario .......................................................................... .................................................................................................................................... .......................................................... 70  Nota bibliográfica ................................................................... .................................................................................................................... ................................................. 72 Bibliografía .............................................................. .............................................................................................................................. ................................................................ 74 Capítulo 1 LA ECONOMÍA DE LOS MERCADOS COMPETITIVOS, COMPETITIVOS, LA EFICIENCIA Y LAS TEORÍAS DEL DEL ESTADO MÍNIMO MÍNIMO ....................................................................................... 77 El modelo de competencia perfecta: perfecta: el Estado una variable exógena ..................................... 82  Mercados competitivos .................................................................... ............................................................................................... ........................... 82 ............................................................................................ .............. 83 Competencia y eficiencia .............................................................................. Competencia imperfecta y mercados disputables ....................................................... 85 Crítica a los modelos de competencia perfecta e imperfecta ..................................... 88 El criterio de Pareto y la intervención estatal ................................................................ .......................................................................... .......... 91  Definiciones básicas ......................................................................... ................................................................................................... .......................... 91  El criterio de Pareto, la competencia y la eficiencia................................................... 93 La economía del bienestar y el papel del Estado en la economía ............................................ 95  Los teoremas fundamentales fundamentales de la economía del bienestar bienestar ........................................ 95 2

 El primer teorema de la economía del bienestar ........................................................ 96  El segundo teorema de la economía del bienestar ...................................................... 98  La función social del bienestar ................................................................................. 100

Apéndice: El modelo liberal de Estado de Hayek: la crítica al intervencionismo estatal ...... 110  La crítica al modelo de competencia perfecta .......................................................... 111  El papel del mercado: transmitir información ......................................................... 113  La visión del Estado de Hayek  .................................................................................. 115  La crítica al intervencionismo estatal ...................................................................... 119 Competencia, libre mercado, eficiencia y libertad política ...................................... 121 Críticas a la concepción de Hayek sobre el mercado y el gobierno ......................... 124 Sumario .................................................................................................................................. 125  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 128 Bibliografía ............................................................................................................................ 130 Capítulo 2 LA TEORÍA DE LAS FALLAS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA ........................................................ 133 La crítica de los teoremas de la economía de bienestar: las fallas del mercado .................... 133  Antecedentes de la teoría de las fallas del mercado.................................................. 138  El papel del Estado frente a las fallas del mercado .................................................. 141 Definición y tipo de fallas del mercado ................................................................................. 143 Fallas de competencia y monopolios ........................................................................ 148  Bienes públicos ......................................................................................................... 152  Externalidades .......................................................................................................... 159  Desequilibrios en los mercados ................................................................................ 165 Fallas del mercado por información incompleta e imperfecta ............................................... 167  Información incompleta ............................................................................................ 169  Información asimétrica ............................................................................................. 170 Soluciones a problemas de información sin intervención del Estado: liberalización de mercados, contratos y reputación ................................................. 172

Conclusiones .......................................................................................................................... 176  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 179 Bibliografía ............................................................................................................................ 179 Capítulo 3 LAS TEORÍAS MACROECONÓMICAS Y EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA .......................................................................... 181 La macroeconomía keynesiana y el papel del Estado en la economía .................................. 182  La crítica de la teoría keynesiana a la economía neoclásica ................................... 184  El papel del Estado en la economía según el modelo keynesiano simple ................. 191  La intervención del Estado en el modelo keynesiano ampliado ............................... 196 La nueva visión keynesiana sobre la intervención del Estado en la economía: fallas macroeconómicas y problemas de coordinación .......................................................... 200  Las fallas macroeconómicas del mercado ................................................................ 201  El papel del Estado en la coordinación económica................................................... 204 Conclusiones básicas sobre el papel del Estado ...................................................... 206 Otros enfoques macroeconómicos sobre el Estado ................................................................ 208 Críticas al modelo keynesiano y a la intervención del Estado en la economía ........ 208  Enfoques alternativos a la teoría keynesiana sobre el papel del Estado .................. 211  La visión monetarista sobre el intervencionismo estatal .......................................... 211  La concepción de las expectativas racionales sobre el papel del Estado  ................ 216  La perspectiva del ofertismo sobre el intervencionismo estatal ............................... 219 Conclusiones: El Estado en las teorías macroeconómicas 224 3

Apéndice: La visión de Keynes sobre el Estado: del laissez faire al aider a faire ................ 225  El interés público: moral y filosofía del Estado keynesiano ..................................... 226  Las funciones económicas del Estado según Keynes ................................................ 231 Sumario .................................................................................................................................. 235  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 239 Bibliografía ............................................................................................................................ 240 Capítulo 4 LA TEORÍA DEL ESTADO EN LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA .......................................................................... 243 La visión del Estado en la escuela de la elección pública ..................................................... 249  El Estado como un contrato social entre gobernantes y gobernados ....................... 252  El Estado como una organización monopolista ....................................................... 256  El Estado maximizador del presupuesto ................................................................... 258 Constitución y restricción del Estado-Leviatán ........................................................ 259 Teoría de la burocracia: el gobierno maximizador del presupuesto ...................................... 262  El modelo de Niskanen ............................................................................................. 262  El modelo de Romer y Rosenthal .............................................................................. 265  El modelo del ciclo político de los negocios ............................................................. 267  El modelo de Findlay y Wilson ................................................................................. 269 La teoría de la búsqueda de la renta: el modelo del Estado depredador ................................ 273  Modelo básico de la búsqueda de la renta ............................................................... 274  Monopolios, competencia y búsqueda de la renta..................................................... 277  La estructura del gobierno, la presión de los grupos de interés  y la búsqueda de la renta .......................................................................................... 280 Conclusiones básicas sobre la búsqueda de la renta ............................................... 283

Las fallas del gobierno y el diseño de políticas públicas....................................................... 285  La teoría de las fallas del gobierno .......................................................................... 285  La burocracia maximizadora del presupuesto público ............................................. 287 Tipos de fallas del gobierno ...................................................................................... 290  La presión de los votantes sobre la burocracia  para aumentar el presupuesto público ..................................................................... 291  La demanda de bienes públicos, el sistema electoral  y la maximización del presupuesto ........................................................................... 294  Las fallas del gobierno y el diseño de políticas públicas ......................................... 298  Mecanismos de evaluación de las políticas públicas ................................................ 300 Conclusiones básicas de la escuela de la elección pública ...................................... 301

Apéndice: El modelo de Tullock sobre la búsqueda de la renta: el Estado depredador ........ 303 Sumario .................................................................................................................................. 309  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 312 Bibliografía ............................................................................................................................ 312 Capítulo 5 UNA TEORÍA NEOINSTITUCIONALISTA DEL ESTADO .......................................................... 315 Conceptos y categorías básicas del neoinstitucionalismo económico ................................... 318  Instituciones .............................................................................................................. 321  Restricciones institucionales ..................................................................................... 330  Derechos de propiedad  ............................................................................................. 333 Contratos .................................................................................................................. 337  El poder coercitivo del Estado .................................................................................. 340 Conducta y elecciones económicas de los agentes ................................................... 342 Organizaciones económicas ..................................................................................... 343 Costos de transacción ............................................................................................... 346 4

 La relación entre el principal y la agencia ............................................................... 351  Estructuras de gobernación ...................................................................................... 353

La visión neoinstitucionalista del Estado .............................................................................. 354  Estado, instituciones e intercambio .......................................................................... 357  Instituciones, Estado y desempeño económico ......................................................... 359  Instituciones y costos de transacción ........................................................................ 360  Instituciones, negociaciones y proceso político ........................................................ 362  Instituciones y acciones colectivas ........................................................................... 363 El papel del Estado en la economía según el neoinstitucionalismo económico .................... 367  El papel del Estado en la atenuación de problemas de información ........................ 368 Conclusión ............................................................................................................................. 371 Apéndice: La visión neoinstitucionalista del Estado de Douglas North ................................ 373 Sumario .................................................................................................................................. 384  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 386 Bibliografía ............................................................................................................................ 387 Capítulo 6 TEORÍAS DEL CRECIMIENTO DEL ESTADO ............................................................................. 389 ¿Por qué crece el Estado? ...................................................................................................... 390  La ley de Wagner: el crecimiento del gasto público................................................. 393  Musgrave/Wagner ..................................................................................................... 394 Peacock y Wiseman: los conflictos bélicos y sociales .............................................. 394  La teoría de la ilusión fiscal ..................................................................................... 395  Meltzer y Richardson: la puja por la distribución del ingreso ................................. 395 Fallas del mercado ................................................................................................... 396  Niskanen: burocracia maximizadora del presupuesto ............................................. 396  Baumol: diferenciales de productividad  ................................................................... 396 Fallas del gobierno ................................................................................................... 397  Nordhaus: el ciclo político ....................................................................................... 397  Downs y Olson: los grupos de interés ...................................................................... 397  La teoría partidista ................................................................................................... 398 Principales teorías que explican el crecimiento del Estado .................................................... 398  Ley de Wagner: el crecimiento de la demanda de bienes y servicios públicos ........ 398  La variante Wagner/Musgrave ................................................................................. 400  La oferta de bienes públicos y el crecimiento del Estado ......................................... 404  Modelo de Meltzer y Richardson .............................................................................. 406  La burocracia maximizadora del presupuesto ......................................................... 410  La teoría de Peacock y Wiseman .............................................................................. 414  Las fallas del mercado y del gobierno y el crecimiento del Estado ......................... 416 Conclusión: políticas que han influido en el crecimiento del Estado ....................... 419 El tamaño y la medición del Estado ...................................................................................... 420  Definiciones del sector público ................................................................................. 422  Medición del tamaño del sector público ................................................................... 427 Formas del gasto público ......................................................................................... 430 Tendencias básicas del crecimiento del gasto público .............................................. 436 Crecimiento del Estado y crecimiento económico .................................................... 437 Tamaño y calidad del Estado .................................................................................... 439 Sumario .................................................................................................................................. 442  Nota bibliográfica .................................................................................................................. 446 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................... 447 GLOSARIO DE CONCEPTOS CLAVE ........................................................................................... 451 BIBLIOGRAFÍA GENERAL ............................................................................................................. 489 5

INTRODUCCIÓN ESTADO, INSTITUCIONES, ELECCIONES ECONÓMICAS, ACCIONES COLECTIVAS Y PROBLEMAS DE COORDINACIÓN Estado, economía, política y sociedad El Estado no es una organización institucional deus ex machina,  que por encima de los sistemas económico, político y social, impone su dominio sin ninguna clase de mediaciones, por el contrario, en el Estado confluyen esos sistemas. Desde una perspectiva sistémica, el Estado puede ser analizado como un grupo multifuncional y heterogéneo de instituciones económicas y políticas, que inciden diferencialmente en el funcionamiento y operación de los distintos sistemas (Offe, 1990, p. 17). El análisis sistémico del Estado se preocupa por estudiar las relaciones del Estado con los sistemas económico, político y social como  procesos mutuamente interinfluyentes. Estas relaciones son sistémicas, porque los sistemas mantienen determinadas relaciones entre sí, pero, al mismo tiempo, tienen cierta autonomía y se encuentran separados de un entorno determinado. La conocida tesis de Luhmann sostiene que en los últimos años, los sistemas se han vuelto más complejos y, al mismo tiempo, se ha acentuado su diferenciación funcional. En efecto, los sistemas económico, político y social tienden a desarrollar cada vez funciones, información y conocimientos más especializados, creando agencias o estructuras organizacionales separadas, con sus propias reglas y normas de operación, pero ello no obsta para que la interdependencia entre sistemas también sea mayor (Luhmann, 1990, p. 46). Entre los distintos sistemas se establecen, además, relaciones estratégicas, en el sentido que las decisiones de un sistema afectarán al otro, más allá del ámbito del sistema en el cual originalmente se tomó la acción o decisión, lo cual tiene mucha importancia en el caso de las elecciones públicas y las acciones colectivas.

Estado, instituciones y reglas del juego El Estado es una organización que juega un papel crucial en el diseño, creación y mantenimiento de las instituciones públicas y privadas que fijan las reglas del juego al intercambio. Las instituciones tienen importancia para el desempeño de los sistemas económico, político y social y, por supuesto, del mismo Estado. La economía y la sociedad se han convertido en un sistema de organizaciones, lo cual es cierto para el Estado y la sociedad. Por ello, no es extraño que las teorías recientes del Estado concedan, cada vez, más importancia al papel de las instituciones como factores que influyen en el comportamiento, acciones y elecciones de los individuos y agentes económicos. Por ejemplo, el neoinstitucionalismo económico ha destacado dos ideas clave: primera, los mercados y los estados de distintos países son organizaciones institucionales que pueden operar de acuerdo con reglas y normas particulares, y alcanzar resultados económicos políticos y sociales muy diferentes; y segunda, la conducta y elecciones de los agentes económicos reciben la influencia de distintos conjuntos de instituciones. La perspectiva institucionalista  permite introducir algunos temas relevantes, que la teoría económica convencional elude, o no explica satisfactoriamente. La teoría de las organizaciones, por su parte, estudia al Estado, no sólo desde la  perspectiva del proceso legislativo, sino desde el punto de vista del conjunto de organizaciones que lo constituyen. Los estados formulan sus políticas en un espacio organizado (Crozier y Erhard, 1990). Entre esos temas destacan: -

Los factores no económicos que pueden explicar las variaciones, a veces notables, en las tasas de crecimiento de distintas economías; - El tipo de variables que explican que unos países sean más exitosos que otros, en términos de crecimiento económico, distribución del ingreso, productividad, competitividad y expansión de las exportaciones; - Las condiciones necesarias para que un incremento real del ingreso se traduzca, efectivamente, en una expansión de las oportunidades y elevación del bienestar social de todos los grupos de la  población y, - Los factores que explican una exitosa intervención del Estado en unos países y en otros un fracaso. 6

Este es el tipo de temas que muchos economistas estudian actualmente desde la perspectiva de la economía política y el neoinstitucionalismo.1 La economía neoclásica asume que los individuos eligen las reglas que mejor sirven a sus intereses maximizadores, omitiendo el problema de las elecciones sociales o colectivas, que no son la simple agregación de las preferencias individuales. Por el contrario, dado que los individuos tienen diversas preferencias, el llegar a un acuerdo social es un proceso complejo y contradictorio, que incluso podría desembocar en la anarquía y la destrucción de incentivos para producir, invertir e innovar. En contraste, los analistas que se interesan por el estudio de las instituciones, las organizaciones y las  políticas públicas, ponen la atención en cómo las reglas organizan el intercambio y guían las elecciones maximizadoras de los individuos, en contextos definidos por restricciones económicas, institucionales y  políticas. Las políticas públicas involucran cambios institucionales y organizacionales, i.e., cambios en las reglas y en las organizaciones, en repuesta a los cambios en el entorno. En suma, estos enfoques reconocen, que las instituciones, las organizaciones y las políticas públicas tienen efectos diferentes sobre el comportamiento económico de los agentes económicos, a diferencia de los modelos basados en la elección racional. Al analizar el gobierno se pueden encontrar una amplia gama de comportamientos en la formulación de políticas, dependiendo de las circunstancias del entorno.

Egoísmo, elecciones individuales y acciones colectivas La economía dominante ha colocado al homo economicus  egoísta como un individuo “racional y maximizador” que no necesita otra cosa para alcanzar su bienestar que dar rienda suelta a sus instintos. El Estado o cualquier otra institución son innecesarios. En realidad, habría que reconocer que los individuos racionales persiguen sus verdaderas ventajas solamente en raras circunstancias. Asumir la conducta racional y maximizadora como única, significa descartar otras dimensiones del comportamiento humano, igual o más importantes que el egoísmo.2 La existencia del Estado y las funciones que desempeña en la economía, son aspectos que pueden examinarse a la luz de las relaciones que se entablan entre las elecciones individuales y las elecciones colectivas que ocurren simultáneamente en los sectores privado y público de la economía. Una elección colectiva entraña, también, una acción colectiva. Las elecciones colectivas, desde las más sencillas hasta las más complejas, pueden ilustrar algunos de los problemas sobre el origen y funciones del Estado. Explicar una acción colectiva es explicar por qué los individuos cooperan y cuáles son las motivaciones individuales  para la cooperación. Los resultados de las acciones de unos individuos dependen de las acciones de otros individuos. Las acciones y elecciones individuales son guiadas por la maximización de beneficios, ello genera una estrategia, según la cual, cada individuo toma en consideración las acciones y elecciones de otros así, por ejemplo, si el individuo A elige X   acción, hace la conjetura de que el individuo B hará la acción Y, i.e., hay una interdependencia de las conjeturas personales de los individuos. Las acciones de los individuos, guiadas exclusivamente por sus intereses egoístas y cálculos racionales maximizadores, conduce, inevitablemente a una trayectoria de colisión de intereses o a la generación de un “juego” no cooperativo y aún a la anarquía. La estrategia maximizadora es racional para el individuo, pero no para un grupo social; lo que es bueno para cada individuo maximizador, no es bueno para la sociedad en su conjunto. Para evitar que ello ocurra es necesario que las elecciones de los individuos estén coordinadas. La coordinación puede hacerse efectiva a través de la adopción de instituciones, reglas, convenciones y normas que restringen la conducta egoísta y crean incentivos para generar un ambiente cooperativo, con mayor certidumbre y confianza, que resulte beneficioso para todos los individuos.3 La acción colectiva es, al mismo tiempo, una acción cooperativa, pero no necesariamente es un resultado que se alcanza espontáneamente como el resultado de un acto libre y voluntario. En general, todos los individuos se benefician si existen condiciones de cooperación, pero el beneficio individual es mayor si un individuo no coopera, mientras otros sí lo hacen, pues de cualquier modo obtendrá los frutos derivados de ésta sin pagar los costos de participar en una acción colectiva. Las acciones colectivas además, implican 1

 Por ejemplo, véase North, 1991; Olson, 1990, pp. 213 y ss., y Bates, 1990. En opinión de Holmes, la teoría liberal clásica de la conducta egoísta de los individuos debería ser reinterpretada como una doctrina normativa y no como una teoría positiva. De acuerdo con este autor los economistas neoclásicos contemporáneos han reducido la complejidad de la conducta a un modelo racionalista que condena al individuo a la condición de mero “animal económico”. “Ello –dice Holmes– es una teoría, no una descripción. Esta simplificación deliberada nos permite construir modelos matemáticos del comportamiento humano, que podrían permitir llegar a  predicciones verificables (pero no describe la conducta real de los humanos)” (véase Holmes, 1995, pp. 4 y 45). 3 E1 ejemplo clásico para ilustrar la contradicción entre intereses individuales y sociales, es el dilema del prisionero. Hay un ejemplo detallado en Schotter, 1985. 2

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costos de negociación y arbitraje entre las partes involucradas. Los individuos no se involucrarán voluntariamente en acciones colectivas, si los costos marginales exceden a los beneficios marginales. Por lo anterior, el Estado juega un papel decisivo para inducir a los individuos a participar en acciones colectivas como un árbitro o tercera fuerza que fija, vigila y, en última instancia, obliga coercitivamente al cumplimiento de las reglas, indispensables para un juego cooperativo, lo cual propiciará las acciones colectivas que permitan obtener los frutos del intercambio, la división del trabajo y la cooperación.

Decisiones del Estado: elección pública y acción colectiva La toma de decisiones por parte del Estado, es un proceso económico, político y social complejo, ya que involucra simultáneamente modelos económicos, arreglos institucionales y pactos sociales de distinta naturaleza. Sobre estos procesos surgen muchas preguntas: ¿Qué factores explican y determinan la adopción de unos mecanismos de elección pública y no de otros? ¿Por qué en unos países se han establecido procesos democráticos, participativos, descentralizados y plurales, y en cambio en otros han predominado procesos excluyentes, autoritarios y centralizados? ¿Qué factores explican que unos sistemas sean más flexibles para adoptar reformas políticas y económicas y que otros sean excesivamente rígidos? ¿Cómo influyen los modelos decisionales en la estabilidad y/o en el cambio del Estado? Las teorías del Estado se han propuesto explicar por qué los ciudadanos y las burocracias adoptan ciertos mecanismos específicos en la toma de decisiones en las democracias. La escuela de la elección  pública desarrolló la teoría de las votaciones, para analizar los procedimientos electorales, que adoptan los agentes, para elegir políticas públicas diversas: programas de gasto público, reformas tributarias, entre otras. Las democracias modernas han aplicado estos mecanismos, sin embargo, se ha descubierto que no reflejan realmente las preferencias de todos los individuos en la sociedad, porque: -

La formación de las preferencias sociales no es el resultado mecánico de la suma de las  preferencias individuales que se reflejan en los votos de los ciudadanos; - Los votantes no cuentan con los mecanismos de vigilancia sobre las decisiones de política  pública, después de realizadas las elecciones; - Los electores, antes de ir a las urnas, no disponen de la información completa sobre las distintas ofertas políticas de los partidos contendientes y, finalmente, - Los electores no eligen a sus gobernantes únicamente por su habilidad económica para administrar los asuntos públicos, sino también por sus apreciaciones subjetivas de los candidatos,  por ejemplo, su percepción sobre aspectos como la honestidad y el carisma, que influyen en las  preferencias electorales. En suma, no todos los individuos tienen igual acceso al mercado político. El mercado político, como otros mercados, también tiene distintas imperfecciones. Los conflictos de valores y preferencias en la sociedad están sujetos al arbitraje de distintos órganos judiciales, y producen resultados que reflejan el acuerdo temporal de las partes involucradas, admitiendo que se trata de un “juego justo”, sin embargo, los intereses egoístas de los individuos pueden desviar el juego y la negociación hacia resultados que las partes involucradas, podrían no admitir como claramente limpios.

Elecciones públicas y disyuntivas sociales Las elecciones en materia de políticas públicas plantean claras disyuntivas económicas, políticas y sociales, las cuales, desafortunadamente, no tienen respuestas unívocas en las teorías positivas y normativas. Toda disyuntiva involucra juicios de valor, preferencias sociales y políticas y distintas visiones ideológicas. Una decisión sobre cuánto más de una cosa, por ejemplo, impuestos, no sólo implica fijar una tasa que maximice los ingresos públicos, porque ello usualmente significa menos de alguna otra cosa, por ejemplo, ingreso disponible para el consumo o para la inversión de las familias y las empresas, lo cual, choca con la conducta maximizadora. En este sentido, la elección de cualquier política, no es un aspecto sólo técnico e instrumental (fijar la carga tributaria óptima) que pueda omitir el contexto político, social y ético. En último término, la elección de una política es un asunto político y ético, sobre el cual el tomador de decisiones difícilmente podría mantenerse neutral, sus decisiones estarán fundadas en algún modelo teórico y en el análisis empírico, pero es indudable, que también influirá de manera importante, su visión de la sociedad. 8

Los resultados de la elección tampoco son neutrales o indiferentes. Cualquier elección afectará a los individuos desigualmente, beneficiándolos o perjudicándolos. Así, una política pública altera la distribución del ingreso, los incentivos para invertir o ahorrar y, por supuesto, el mismo poder político. En este sentido, la aplicación de cualquier política pública genera beneficios y costos. Es decir, en la sociedad habrá ganadores y perdedores, y ello irremediablemente conduce a conflictos sociales y pugnas distributivas entre los individuos y grupos, porque de alguna manera habrá que distribuir beneficios y costos. El Estado busca fijar unas reglas para generar un juego cooperativo, pero ello no quiere decir que lo logre sin costos y conflictos. El ideal paretiano de introducir sólo aquellos cambios por los cuales todos los miembros de la sociedad ganen y nadie pierda es simplemente ideal. En la práctica, siempre hay un sacrificio.4 La existencia de disyuntivas sociales, no descalifica, sino al contrario, pone de relieve la necesidad de modelos normativos, que no brinden criterios, conforme a los cuales, las políticas públicas puedan y deban jerarquizarse de acuerdo con las elecciones democráticas de los ciudadanos y con las restricciones  presupuestales, institucionales, y políticas que la sociedad haya creado y acordado. Ello incluye, por supuesto, las restricciones éticas que la sociedad ha elegido. Algunos ejemplos ilustran lo anterior. No podemos determinar el tamaño “objetivamente correcto” del Estado o de su presupuesto. Para unos puede ser muy grande y para otros muy pequeño. En la política educativa ¿Cómo saber si mejora el bienestar de la sociedad, cuando el Estado decide incrementar el gasto en educación, a costa de otros rubros del gasto? La respuesta no es sencilla, ni única, porque no es posible encontrar una regla objetiva para jerarquizar, y poner, en primer lugar, a la política de fomento educativo frente a otras políticas, porque a final de cuentas, cualquier regla o criterio de decisión está basado en un  juicio de valor. Tampoco puede asegurarse que la mejor opción de política es dedicar el 6 por ciento del gasto público a la educación, a expensas de disminuir el gasto público dedicado a otros rubros, como los subsidios a los agricultores, esto último podría significar un grave daño a la economía, a pesar de lo mucho que se justifique y valore la educación. En efecto, los individuos y la sociedad se dividen por sus distintos intereses y valoraciones: unos  pueden pensar que el Estado es muy pequeño, en tanto para otros, el Estado ha crecido demasiado. Para unos el Estado destina muy poco gasto a la educación, pero para otros puede ser exagerado. Sin embargo, de este tipo de dificultades no puede concluirse que sea inútil decir algo sobre qué  políticas podrían ser más adecuadas que otras. Habría que estar conscientes de que, a veces, la asignación y distribución de recursos a través del mercado o de cualquier sistema de elección pública, no emite señales claras para jerarquizar los objetivos de las políticas y la magnitud de las intervenciones públicas. Entonces, resulta crucial clarificar cuáles juicios de valor estamos aplicando, cuando reclamamos que la política A es mejor que la B. Clarificar los juicios de valor ayuda a entender, y hacer explícitas, las consideraciones éticas,  políticas y sociales en las cuales se sustentan, en último término, las políticas públicas.

Capacidades, poderes y restricciones del Estado Los límites del poder del Estado también son un tema controvertido. Para la mayoría de las teorías modernas de la democracia económica, los poderes estatales son limitados por un sistema de pesos y contrapesos (checks and balances)  y de rendimiento de cuentas (accountability). En cambio, para otras teorías, por ejemplo, la escuela de la elección pública, el poder estatal es virtualmente ilimitado, y aún en el caso de que existieran restricciones constitucionales y sanciones sociales, el Estado-Leviatán sería capaz de eludirlas. Aunque el debate está abierto, no puede exagerarse el poder del Estado para imponer obligaciones a los ciudadanos y sobrestimar su campo de acción. Pero tampoco pueden subestimarse los efectos perversos que el Estado pudiera eventualmente ejercer sobre el mercado y la sociedad. En principio, sería razonable pensar que el Estado, al igual que otras organizaciones, incluidas las mercantiles, enfrenta restricciones económicas e institucionales en el cumplimiento de sus funciones. El Estado no tiene poderes omnímodos, ni siquiera en el caso extremo de un Estado dictatorial capaz de lograr sus objetivos por medios autoritarios y el uso de la fuerza. En este caso, el poder del Estado autoritario está restringido, por la amenaza de otros grupos de la sociedad y de los grupos en el propio Estado. Es evidente que en los regímenes democráticos, los poderes del Estado, enfrentan restricciones. El Estado tiene límites institucionales y jurídicos, y ellos restringen justamente su acción. En las democracias, el poder estatal se encuentra limitado por el marco institucional y jurídico, y por 4

 E1 cientista social italiano Vilfredo Pareto, definió en su Manual de economía política, que existe una mejora social, cuando algunos individuos (o todos) resultan beneficiados y ninguno se ve perjudicado como resultado de una acción  privada, pública o social.

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los mismos grupos organizados de la sociedad en partidos políticos, en sindicatos, grupos de interés y coaliciones, etcétera. El marco institucional determina lo que puede y no puede hacer el Estado. La constitución y las leyes reglamentarias delimitan las fronteras entre lo público y lo privado. Las demandas de la sociedad y del sector privado balancean a las políticas públicas. Por ejemplo, el gobierno está obligado a pagar a los empleados públicos salarios similares a sus equivalentes en el sector privado, y a emplear un número similar de trabajadores para cumplir con funciones también similares. Ciertamente, esta restricción no siempre se cumple, y existe un problema de información, por ejemplo, el gobierno puede ocultar al público lo que efectivamente está haciendo en materia salarial o de empleo, o encubrirlo de distintas maneras, a través de compensaciones salariales, uso de trabajadores temporales o contratación de servicios a terceros. Sin embargo, a final de cuentas, la opinión pública llegará a conocer cuál es el nivel de desempeño de las distintas funciones del gobierno, más aún, cuando éstas son similares a las del sector privado. El gobierno no actúa en un vacío social en el cual pueda orientar, arbitraria y libremente, los  programas de gasto público o imponer ciertas políticas tributarias a favor de ciertos grupos y en contra de otros. En las democracias, es posible fiscalizar al gobierno, porque existen mecanismos institucionales, legales y políticos que permiten a los ciudadanos vigilar la aplicación de los programas de gasto. Estas son, sin duda, las restricciones más importantes que enfrenta el Estado.

CRECIMIENTO DEL ESTADO Un problema sobre el que se ha discutido mucho, son las teorías que buscan explicar las causas y razones del crecimiento (o retraimiento) del Estado. Aunque en el largo plazo se ha observado una tendencia al crecimiento de éste, en casi todo el mundo, las tasas de crecimiento y la evolución del comportamiento de los distintos indicadores pueden llegar a variar mucho entre las distintas economías. Un análisis más preciso del crecimiento del gobierno requeriría poner la atención en aspectos más puntuales, por ejemplo: -

Los patrones del gasto e inversión pública en el largo plazo; La evolución de los ingresos públicos, de los distintos impuestos y la incidencia del sistema tributario sobre la inversión, el ahorro y el trabajo; La estructura y composición de la deuda pública, los cambios de los mecanismos de financiamiento del déficit público, entre otros aspectos y, La importancia relativa de las empresas públicas, dentro de distintos indicadores macro y microeconómicos, una evaluación de su desempeño y áreas de participación, entre otros aspectos.

Es un hecho documentable que el Estado se ha expandido, la gran mayoría de los estudios empíricos así lo ilustran; sin embargo, los modelos teóricos que han intentado explicar esta tendencia secular no siempre coinciden en las causas que lo explican y, en ello le otorgan importancia diversa a las variables económicas consideradas. Además, convendría tener presente, que el crecimiento del Estado también depende de variables extraeconómicas. Por ejemplo, es importante considerar el tipo de régimen político, el grado de organización social y política de los agentes, el marco jurídico-institucional, la organización burocrática del Estado, los  procesos de toma de decisiones y, por supuesto, el grado relativo del desarrollo económico alcanzado. Otro tema, igualmente relevante, es el análisis de la importancia de la intervención del Estado en el crecimiento económico. Las distintas teorías que se han desarrollado a este respecto, mantienen un debate importante. En efecto, algunas postulan que una intervención significativa del Estado, explica el lento crecimiento económico y la mala distribución de la riqueza, mientras que para otras es la causa del crecimiento económico acelerado y de una razonablemente buena distribución del ingreso. No hay conclusiones definitivas al respecto, pues los resultados a los cuales ha llegado el análisis empírico varían notablemente. Sin embargo, existe un consenso de que se trata de una cuestión teóricamente pertinente, y no solamente de un asunto sujeto a escrutinio empírico. Las distintas teorías sobre el crecimiento del Estado han hecho importantes contribuciones, no sólo  para explicar las causas de su crecimiento, sino también para ayudar a poner en perspectiva la discusión sobre el balance entre los sectores público y privado, mostrando que es un asunto complejo sin soluciones fáciles basadas en los datos. Estos siempre son objeto de interpretación subjetiva. Algunos aspectos de la intervención del Estado pueden medirse con ciertos límites, por ejemplo, el impacto de las políticas públicas 10

en la eficiencia y la distribución de recursos; pero hay un conjunto de puntos relevantes que es virtualmente imposible cuantificar: la libertad personal, el respeto a los derechos humanos, entre otros aspectos controvertidos en cuanto a la definición de sus fronteras.

¿Existe un tamaño óptimo del Estado? Si se admite la necesidad de la intervención del Estado, en algún grado, la pregunta que surge inmediatamente es saber si se puede determinar un “tamaño óptimo” del gobierno para obtener las máximas ventajas posibles, en términos de eficiencia y bienestar. Ésta es una de esas preguntas, que aparentemente,  pueden responderse objetiva y experimentalmente, pero en realidad, se trata de un asunto normativo, es decir, su respuesta depende de la apreciación subjetiva y valorativa de cada agente. Si de algún modo pudiera determinarse el nivel óptimo del tamaño del Estado, por ejemplo, de acuerdo a una participación fija de distintos indicadores (gasto público, empleo del gobierno, déficit fiscal y endeudamiento público) en el producto interno bruto, misma que debería quedar establecida en la Constitución por medio de una elección y acuerdo entre todos los ciudadanos, a través de algún mecanismo de votación. Aún en este caso, el tamaño del gobierno, determinado de este modo, podría no coincidir con la necesidad de más empleos, ampliación de la infraestructura, fortalecimiento de la defensa nacional, mejoramiento de la educación, entre otros. El tamaño óptimo del gobierno, no puede determinarse únicamente por el nivel fijo de un conjunto de indicadores fiscales –como sugiere la escuela de la elección  pública en su teoría de las constituciones– sino, primordialmente, por las necesidades sociales, que se transforman permanentemente. Llegar a determinar, eventualmente, el nivel óptimo, dependería de muchos otros factores, lo que con frecuencia sobrepasa la capacidad de decisión de la propia burocracia estatal: ¿Cuáles son las restricciones presupuestarias? ¿Cuáles son las posibilidades de elevar los ingresos públicos? y ¿Cuánto debe endeudarse el gobierno? Las respuestas no dependen sólo de burócratas perversos o de votantes ilusos y miopes, sino de complejos sistemas decisionales y aparatos institucionales. La idea de que la intervención del Estado puede mejorar (o empeorar) la eficiencia en todos los mercados, todo el tiempo y en todo lugar es simplista y errónea. Cuando se intenta diseñar políticas públicas óptimas se vuelve necesario balancear las ineficiencias en la asignación y distribución de recursos creadas  por la intervención del Estado, así como las que surgen de las fallas del mercado. La teoría de la segunda mejor opción (second best) demuestra que la intervención del Estado puede empeorar la situación más que mejorarla.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO Mucho se ha discutido sobre los límites y alcances de las funciones económicas del Estado, al respecto no hay conclusiones definitivas. Sin embargo, las funciones básicas que distintas teorías le atribuyen son: mejorar la eficiencia en la asignación de recursos, garantizar la equidad en la distribución del ingreso y estabilización de la economía. El gobierno tiene dos instrumentos para cumplir estas funciones: el  presupuesto público, que es un mecanismo de intervención directa en la economía y, las instituciones  públicas y leyes económicas, que son medios indirectos aplicados por el gobierno para fijar las “reglas del  juego” en la economía. Por medio de ellos, el gobierno influye en el comportamiento de los agentes económicos, especialmente, en sus decisiones de invertir, ahorrar, trabajar y consumir. Musgrave atribuye al Estado cinco funciones sustantivas: asignación de recursos, distribución del ingreso, estabilización, promoción del crecimiento y regulación económica (véase el siguiente cuadro). FUNCIONES ECONÓMICAS DEL ESTADO Objetivos

1. Mejorar la asignación de recursos. 2. Mejorar la distribución del ingreso. 3. Estabilización y pleno empleo. 4. Promoción del crecimiento. 5. Garantizar el cumplimiento de los derechos de  propiedad, contratos y regulaciones.

Instrumentos

==>

Producción y provisión de bienes públicos, regulación de monopolios, etcétera. ==> Asistencia social, pensiones y jubilaciones, salud y educación públicas, subsidios y transferencias. ==> Administración de la demanda y manejo de la  política económica. ==> Políticas sectoriales: industrial, agraria y comercial. ==> Promulgación de leyes económicas y creación de instituciones públicas, a través de los poderes Legislativo y Judicial.

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El papel del Estado en la asignación de recursos El modelo de mercados competitivos supone la existencia de derechos de propiedad. Los derechos de  propiedad dan a los individuos el derecho de explotar y/o usufructuar ciertos bienes y excluir a otros de sus  beneficios. La distribución de los derechos de propiedad puede considerarse como dada, aunque ciertamente es un supuesto restrictivo. Los derechos de propiedad están definidos con mayor o menor precisión en las instituciones que los codifican. En todo acto de intercambio los individuos transan bienes y servicios en el mercado y fuera de él, pero en realidad están intercambiando derechos de propiedad. La definición, intercambio y cumplimiento de los derechos de propiedad son procesos que involucran costos. Si los derechos de propiedad son ambiguos y su cumplimiento difícil de garantizar, los costos para preservarlos se elevarán significativamente. La naturaleza de los bienes y servicios juega un papel importante en el intercambio y, especialmente, en el intercambio de derechos de propiedad. En algunos bienes, por ejemplo, los bienes públicos y los bienes comunales, los derechos de propiedad son ambiguos y es difícil obligar su cumplimiento. En este contexto, el Estado juega un papel clave en la definición de las reglas que permiten el intercambio y cumplimiento de los derechos de propiedad. Las fallas del mercado y las dificultades para llegar al intercambio voluntario, abren un espacio amplio para que el Estado intervenga en la asignación de recursos. El Estado puede mejorar la asignación de recursos a través de la regulación de la operación de los monopolios; la producción y/o provisión de bienes públicos, por medio de las empresas públicas; la creación de externalidades positivas, mediante la obra pública y la infraestructura; la corrección de las externalidades negativas, a través de impuestos y regulaciones; propiciar la formación de mercados, cuando éstos son incompletos; y mejorar la calidad y disponibilidad de información.

Distribución del ingreso En el modelo de mercados competitivos la asignación de recursos eficiente (en el sentido de Pareto), supone una distribución inicial de recursos, ingreso, derechos de propiedad, habilidades, etcétera. La distribución de la riqueza depende de la distribución de los derechos de propiedad heredados o acumulados a lo largo de una generación; y la distribución de ganancias depende de la distribución de habilidades, y del  precio que con el tiempo, alcancen en el mercado. La distribución del ingreso, riqueza y bienestar que resulte del mercado puede no coincidir con el bienestar que la sociedad considera socialmente justo. Esta última, es la razón por la cual el Estado puede jugar un papel importante en la distribución. Por supuesto, el problema consiste en definir cuál es la distribución del ingreso que la sociedad prefiere. Así, el Estado puede promover la redistribución del ingreso por razones, tanto de eficiencia, como de  justicia social. Esta función va más lejos de los mecanismos fiscales tradicionales que han procurado compensar a los grupos menos favorecidos. El Estado no sólo invoca una razón ética, ciertamente relevante, sino también argumentos a favor de la justicia social, para preservar la gobernabilidad de la economía. Muchos coinciden en que la sociedad no debe resignarse a aceptar la distribución del ingreso que resulta del mercado, ya que el gobierno puede hacer mucho por mejorarla, a través de impuestos y subvenciones.

Estabilización económica Algunas teorías macroeconómicas sostienen la tesis de que los mercados tienen capacidad autorregulatoria, en el sentido de que las fuerzas del mercado conducirán al equilibrio de la demanda y oferta agregadas. Sin embargo, para otras teorías, si el mercado no está suficientemente coordinado surgirá un desequilibrio o una falla macroeconómica que puede conducir al desempleo, la inflación y el desequilibrio externo. La falla macroeconómica puede ser analizada como una falla de comunicación entre los diferentes agentes que operan en diferentes mercados en la economía. Son buenos ejemplos el desequilibrio entre ahorro ex ante  e inversión y el desajuste entre demanda efectiva y oferta. Estos desequilibrios pueden conducir a una tasa de crecimiento real de la economía menor a la potencial, debido a problemas de oferta o demanda, por lo que la amenaza de la recesión económica se hace presente. Además, la conducta maximizadora de los agentes puede conducir a cambios abruptos en los precios, las tasas de interés, el tipo de cambio y otros precios relativos, lo cual pone en peligro la estabilidad macroeconómica. El Estado puede también impulsar el crecimiento económico por medio de las políticas sectoriales: industrial, agraria y comercial, que promuevan la inversión y el ahorro, para evitar que en la economía permanezcan recursos  productivos ociosos. La posición estratégica del gobierno en la economía, le permite mejorar la coordinación económica de los agentes frente a los cambios del entorno doméstico e internacional. 12

El fracaso de la coordinación macroeconómica, a través del mercado, provee de un poderoso argumento para que el Estado intervenga en la macroeconomía. El Estado puede usar los instrumentos de las  políticas monetaria y fiscal para crear un ambiente económico más favorable al crecimiento, la estabilidad y el pleno empleo.

Regulación económica El Estado juega un papel regulatorio cuando interviene en la asignación y distribución de recursos,  pero hay otras áreas en las cuales puede regular la conducta de los productores para proteger a los consumidores. Los productores no se involucrarán en la implantación de mecanismos de “autorregulación”,  porque son maximizadores de beneficios y la autorregulación tiene costos. Los consumidores, por su parte, tampoco pueden llevar a cabo la regulación de los productores o la autorregulación de su propio consumo,  porque no tienen incentivos, información y capacidad financiera y organizativa suficiente para hacerlo. Por ello, el Estado es la única organización que puede establecer un sistema de regulación y control que genere la información y asuma los costos sociales de administrar el sistema. La regulación y el control pueden diseñarse para incrementar el bienestar de ciertos grupos de la sociedad, protegiendo sus intereses. Entonces, el Estado interviene y regula la asignación de recursos a través de distintos medios: legislación antimonopólica, regulación de mercados financieros, protección al consumo, protección a la salud, seguridad en el trabajo, etcétera. El gobierno regula, además, la oferta de dinero y los precios de los bienes y servicios públicos, y con ello amplía significativamente su área de influencia en la asignación de recursos y en la distribución del ingreso. Los economistas no discuten la pertinencia de un sistema de regulación y control, en cambio, debaten sobre la extensión que debe tener la regulación, su eficiencia, y quienes ganan o pierden. Así, el Estado al promulgar las leyes y vigilar su cumplimiento en aspectos económicos tales como los derechos de propiedad, los contratos y reglamentos, crea confianza y mayor certidumbre para el intercambio entre los distintos agentes y mercados. Las instituciones y leyes pueden ayudar a prevenir los efectos adversos o negativos que pudieran tener las acciones económicas de algunos agentes, no sólo para mejorar sus beneficios individuales, sino también los de la sociedad en su conjunto.

APÉNDICE: UN PANORAMA GENERAL SOBRE LA NUEVA ECONOMÍA PÚBLICA La economía, como otras disciplinas, se ha caracterizado por la acumulación, y al mismo tiempo, renovación de conocimientos, metodologías, instrumentos, temas de su agenda de investigación y  prescripción de políticas. Las teorías que han contribuido al estudio del papel del Estado en la economía no han sido la excepción. Esta renovación, ha ampliado la colección de descripciones de las formas y mecanismos en que parece que funcionan y se comportan las instituciones y las organizaciones del capitalismo, y entre ellas destacadamente el Estado. Como generalmente ocurre, el desarrollo de la teoría económica en los años cincuenta impulsó y mejoró las teorías en el campo del sector público. Este progreso, a su vez, ha perfeccionado a la teoría económica. Los fundamentos microeconómicos de la economía del sector público, son actualmente más sólidos.5 En la evolución de las finanzas públicas como disciplina, hay dos tradiciones: la anglosajona con Marshall-Pigou y sus seguidores, y la escandinava-italiana con Wicksell, Lindhal y Pareto. Para Marshall el campo de las finanzas públicas se reduce a los temas relacionados con la distorsión en los precios que generan los impuestos en una economía competitiva de equilibrio parcial, la preocupación principal, es estudiar el concepto de incidencia fiscal. Marshall proporcionó una teoría positiva para estudiar los efectos de los impuestos sobre los cambios en los precios relativos y en la producción, en condiciones de equilibrio  parcial; más tarde, en los años cincuenta el modelo marshalliano se extiende al equilibrio general. Marshall también presentó una teoría fiscal normativa, basada en el enfoque utilitarista de Pigou, para analizar los temas relacionados con la distribución de la carga fiscal entre los individuos. Este fue el enfoque de finanzas públicas dominante en el mundo anglosajón, hasta los años cincuenta. Dos omisiones importantes resaltaron en esos años:

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 Buenos ejemplos de los trabajos en esta dirección son los libros sobre la teoría de las finanzas públicas y economía  pública de Musgrave y Musgrave, 1992; Buchanan, 1967; Stiglitz, 1988; Cullis y Jones, 1992 y Usher, 1992.

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i) El gasto público fue poco estudiado y, de hecho, no era un tema sustantivo, temas como el análisis costo-beneficio, los problemas de oferta y demanda en la provisión de bienes y servicios  públicos, la programación del gasto, entre otros, eran prácticamente desconocidos y, ii) El proceso de decisión y acción colectiva fue completamente ignorado, como si el Estado fuera el único actor que decidía, unilateralmente, la política presupuestaria. La tradición escandinava-italiana, con Wicksell, Lindhal y Pareto a la cabeza, estudió a las finanzas  públicas como un proceso de intercambio. La escuela italiana de finanzas públicas logró elevar los temas del gasto y la imposición fiscal, a la categoría de subdisciplinas ampliamente reconocidas por su elegancia y utilidad práctica. Pareto se preocupó por analizar el problema de la eficiencia de las políticas de gasto. Wicksell y Lindhal contribuyeron a integrar el estudio del gasto y los impuestos, como las dos caras de un mismo proceso. Buchanan ha dicho que estos autores contribuyeron a ver el proceso decisional del gasto y los impuestos como un ejercicio de elección pública, de hecho, estos autores sentaron las bases de la escuela moderna de la elección pública. Lindhal analizó la relación entre eficiencia económica y el proceso político de negociaciones sobre el gasto y el ingreso públicos. Presentó un modelo de intercambio voluntario para analizar la provisión de  bienes públicos, bajo el supuesto de que existe un acuerdo unánime entre los agentes involucrados, para luego contrastarlo con un modelo que introduce la coerción pública, que obliga a los agentes a pagar impuestos para financiar el programa de provisión de bienes públicos. La escuela de la elección pública tiene el mérito de haber construido, entre los años cincuenta y sesenta, los puentes analíticos necesarios para comunicar a la escuela sajona con la europea y, así producir un nuevo enfoque de finanzas públicas, que gradualmente ha ido ganando adeptos.

Origen y evolución de la economía pública La economía pública, es una innovación reciente, probablemente se inauguró con la publicación en 1965 del libro de L. Johansson, titulado justamente,  Economía pública.  Antes de este libro, el estudio tradicional de la intervención estatal se reducía a los temas convencionales de finanzas públicas, la hacienda  pública y las teorías puras del gasto y del ingreso. Estos temas eran estudiados como asuntos independientes en compartimentos estancos. El importante desarrollo de la economía pública como una nueva disciplina, no es algo accidental,  por el contrario, responde a dos fenómenos: i) Es un reflejo de la mayor relevancia del gobierno en la economía y del grado de sofisticación que han alcanzado sus distintos mecanismos de intervención y, ii) Es una respuesta a las carencias teóricas que el estudio convencional de la teoría de las finanzas  públicas ha revelado. Los enfoques tradicionales del estudio de las finanzas públicas se habían caracterizado por dos rasgos: -

Una excesiva especialización y segmentación, es decir, se estudiaba, a las políticas de gasto e impuestos, la provisión de bienes públicos, la promoción del crecimiento y la estabilidad, las  políticas distributivas y de pleno empleo, entre otros, como si se tratara de aspectos autónomos y, - Un énfasis excesivo en la descripción del funcionamiento legal, administrativo y funcional, aspectos indudablemente importantes, pero que no pueden suplir, sino complementar, los temas económicos sustantivos. En el plano teórico era particularmente notable la separación de aspectos sustantivos: -

Los aspectos micro y macroeconómicos; Los planos positivo y normativo y, Los modelos teóricos y sus aplicaciones instrumentales.

En contraste, la economía pública moderna, propone una agenda de investigación más amplia: las relaciones entre las políticas de gasto e ingreso; las políticas de estabilización; el cambio estructural inducido  por la política pública; los procesos políticos que acompañan la toma de decisiones en el ámbito público y, la 14

 participación de los agentes económicos y sus organizaciones sociales, políticas y corporativas, entre otros temas. La economía pública trata de descubrir e interpretar las relaciones causa-efecto de estos temas. La economía pública amalgama tres ramas de la economía: la economía del bienestar, la elección  pública y las finanzas públicas, esta última, la más antigua de ellas. La economía del bienestar tradicional, contribuyó al entendimiento del papel del Estado, primero, descubrió que en el mercado podrían surgir fallas que provocarían pérdidas de eficiencia y bienestar, y segundo, ideó la noción de función social del bienestar, construida a partir de las preferencias individuales y expresadas por algún método de votación. La propuesta básica fue que la intervención gubernamental  permitiría alcanzar una más eficiente asignación de recursos y una mejor distribución del ingreso. Esta original propuesta desafió a los modelos convencionales de equilibrio general y competencia perfecta que se habían instalado como pilares decisivos de la economía convencional. De acuerdo a estos modelos, el mercado permitía automáticamente: i) La asignación más eficiente de recursos y la maximización del bienestar social sin necesidad de que interviniera el Estado en la economía y, ii)  No era posible introducir un cambio en la asignación o distribución de recursos sin perjudicar al menos a algún individuo. Los teóricos de la economía del bienestar pensaron, con cierto aire de triunfalismo, que el desempeño eficiente de la economía y la mejor distribución del ingreso se resolvía con intervenciones  públicas crecientes, sin reparar que la excesiva intervención también podría acarrear problemas. Sin embargo, la economía del bienestar avanzó sobre sus propias limitaciones e introdujo dos nociones nuevas: Que las soluciones basadas en la intervención del Estado podrían no ser óptimas en el sentido de Pareto, pero sí superiores a las de los mercados competitivos, i.e.,  podrían surgir soluciones “segundo mejor óptimo” (second best) y, b) Que el Estado también puede fallar porque enfrenta problemas de información y del conocimiento de las preferencias de los agentes económicos,  i.e., relativizó la capacidad del gobierno para resolver eficientemente la asignación de recursos. a)

La elección pública (public choice), se preocupó por estudiar los problemas originados en los  procesos decisionales de los agentes, incluido el Estado. Formuló teorías sobre el crecimiento del Estado a través de distintos modelos; desarrolló una teoría de las votaciones, mejorando los modelos tradicionales de la economía del bienestar que explicaban las decisiones sociales; introdujo el papel de las instituciones por medio de la denominada teoría de las constituciones, para relacionar el papel de las leyes en la economía (economic and law).  Además, criticó la exagerada importancia que daba la economía del bienestar a la intervención del gobierno para resolver cualquier problema económico. También desarrolló, bajo la inspiración de las teorías contractualistas del Estado, una visión de acuerdo con la cual entre el gobierno y la sociedad se establece un contrato social. El “contrato” le imprimiría al Estado una tendencia al crecimiento ilimitado, i.e., el gobierno crecería más allá de lo socialmente necesario y de lo económicamente eficiente,  porque habría irremediablemente una fuerte solidaridad entre electores, políticos y burócratas para que el gasto público año tras año creciera. Así, la intervención pública de un poderoso Leviatán, terminaría por impedir que los mercados funcionaran adecuadamente. La conclusión evidente es que el Estado podría fallar en mejorar la eficiencia económica y social y, en consecuencia, debería concentrar su atención exclusivamente  en fijar un marco regulatorio mínimo para favorecer el establecimiento de un ambiente económico de competencia. Las finanzas públicas, por su parte, lograron avanzar en aspectos técnico-instrumentales y, especialmente, mejoraron mucho los sistemas para programar el gasto y optimizar el ingreso público. Las mediciones del gasto y la incidencia fiscal fueron cada vez superiores. Las definiciones del sector público a través del sistema de cuentas nacionales se precisaron significativamente. La econometría y las series de tiempo fueron aplicadas con éxito para analizar las relaciones entre el gasto público, los impuestos y el crecimiento de la economía. Un avance práctico importante, consistió en la mejoría de los modelos de análisis costo-beneficio para tomar decisiones en materia de política de gasto público, en contextos caracterizados por la competencia entre proyectos, sometidos a alto riesgo e incertidumbre, y con información incompleta. El análisis de la optimización fiscal también avanzó, en los últimos años, se han desarrollado modelos analítico-contables para analizar los problemas de sustentabilidad de la política fiscal. 15

La interacción entre la economía del bienestar, la elección pública y la nueva teoría de las finanzas  públicas se ha visto indudablemente beneficiada; pero también ha sido desafiada por los aportes recientes del neoinstitucionalismo económico y de la nueva economía política, que buscan imprimirle mayor realismo al estudio de temas de la economía pública. Estos enfoques, se han preocupado por incorporar la dimensión institucional y política, como variables decisivas. Ejemplos relevantes de ello, son la renovación de la teoría de las instituciones, la escuela de los derechos de propiedad, la teoría de las decisiones, la economía de los costos de transacción y el enfoque del principal y la agencia, que tienen múltiples aplicaciones al estudio de la economía pública. Es indudable que, a pesar de los problemas teóricos que aún persisten, la interacción interdisciplinaria comienza a dar buenos resultados: -

La nueva economía del bienestar se ha convertido en un ejercicio menos estéril y repetitivo que su antecesora, incorporando nuevos desarrollos instrumentales y teóricos; La elección pública ha intentado superar las limitaciones impuestas por sus supuestos restrictivos y sus conclusiones normativas sesgadas y, ha buscado áreas de aplicación más práctica y, Las finanzas públicas están alcanzando una mejor fundamentación teórica, más allá de los aspectos operativos, de los instrumentos de medición, de los enfoques microeconómicos, y en general, de sus anteriores limitaciones.

Por supuesto, como lo han reconocido muchos, la economía pública todavía tiene mucho trabajo por delante: i) Revisar las bases microeconómicas de los modelos de competencia perfecta, equilibrio general y elección racional, que todavía influyen exageradamente en algunos de los desarrollos teóricos recientes de la economía pública y, ii) Poner más atención al estudio de los problemas prácticos y reales que intervienen en el diseño de las diversas políticas públicas: el papel que juegan las instituciones y los ordenamientos  jurídicos, normativos y regulatorios en el desempeño económico; el significado de los arreglos institucionales, pactos y negociaciones sociales y coaliciones políticas; la influencia de los derechos de propiedad, de sus diversas estructuras, esquemas de organización, regímenes  jurídicos y económicos en los incentivos o desincentivos para la inversión y el ahorro en una economía dada; la incidencia de las estructuras organizacionales y contractuales de las diferentes organizaciones como las empresas, los organismos públicos, y en general, de diversas organizaciones sociales en la determinación de diferentes estructuras de costos de transacción; las relaciones entre costos de transformación y los costos de transacción, y su influencia en el desempeño económico; las acciones colectivas, los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de elección pública para mejorar la coordinación económica y; finalmente, el cambio institucional en una economía expuesta a la competencia internacional y la globalización. Conviene tener presente que las disciplinas y teorías se han preocupado por renovar sus enfoques y agendas. Es cierto que estos temas representan desafíos teóricos y empíricos, pero no deberían ser obstáculos insalvables para intentar mejorar los marcos conceptuales que nos permitan captar los mecanismos  particulares que producen los fenómenos antes enlistados. Los nuevos temas no siempre son bien recibidos, existe una resistencia a aceptar la necesidad de trabajar problemas nuevos, innovar métodos y procesar nueva información, porque se requiere del aprendizaje de los nuevos enfoques y, en muchas ocasiones, las teorías ya conocidas, aún rinden buenos frutos prácticos. En el siguiente cuadro sinóptico, a título de ilustración, se enlistan algunas de las aportaciones teóricas, instrumentos y los principales campos de estudio de la economía pública moderna.

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TEORÍAS, ENFOQUES Y ÁREAS DE ESTUDIO QUE FORMAN PARTE DE LA NUEVA ECONOMÍA PÚBLICA Teorías y enfoques Teoría de las finanzas públicas

Campos de estudio y/o aplicación Funciones clásicas del Estado:

Teorías en las que se apoya: -Gasto público -Ingreso público -Macroeconomía -Economía del bienestar -Elección pública -Políticas de gasto -Análisis costo-beneficio

-Asignación de recursos -Distribución del ingreso -Estabilización económica y pleno empleo Gasto público:

-Presupuestación y programación del gasto público -Financiamiento del gasto público

 Economía del sector público

Ingreso:

Teorías en las que se apoya: -Empresa pública -Teoría de la burocracia -Teoría de las fallas del mercado -Teoría de la planificación

-Fuentes de ingresos -Tributación óptima -Incidencia fiscal -Deuda pública

Teoría de la política económica

Finanzas internacionales

Teorías en las que se apoya: -Macroeconomía -Política fiscal -Política monetaria -Políticas sectoriales

Análisis de las cuentas públicas (financieras y de producción)

 Economía del bienestar  

Teorías en las que se apoya: -Teoremas básicos del bienestar -Función social de bienestar -Fallas del mercado -Evaluación de proyectos -Teoría de la justicia distributiva  Elección pública

Teorías en las que se apoya: -Teoría económica de la política -Teoría de las constituciones -Teoría de las votaciones -Teoría económica de la burocracia -Teoría de la acción colectiva -Fallas del gobierno -Elección social -Teoría de las decisiones -Teorías del crecimiento del Estado

 Estado productor:

-Producción pública de bienes privados -Provisión pública de bienes públicos y privados  Regulación económica:

-Regulación de precios -Subsidios al consumo -Transferencias Políticas macroeconómicas estabilizadoras:

-Fiscal -Monetaria y financiera -Cambiaria -Comercial Políticas microeconómicas para el cambio estructural y la promoción del crecimiento:

-Políticas sectoriales (industrial, agraria, desarrollo regional, etcétera) -Economías externas (infraestructura básica) -Políticas promotoras del mejoramiento del capital humano y físico

 Institucionalismo económico

Teorías en las que se apoya: -Teoría de las instituciones -Derechos de propiedad -Costos de transacción -Teoría de la regulación -Teoría del contrato -Teoría del principal y la agencia

Políticas distributivas:

-Políticas de distribución del ingreso y la riqueza -Políticas de combate a la pobreza Políticas de gasto público:

-Diseño y elección de políticas de gasto -Evaluación de políticas de gasto

 Análisis costo-beneficio

Teorías en las que se apoya: -Microeconomía

Políticas de bienestar:

-Seguridad social

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-Gasto público: precios sombra, valor presente descontado, excedente del consumidor

-Educación -Pensiones y jubilaciones Políticas de regulación económica:

-Medio ambiente y recursos naturales -Competencia y monopolios  Decisiones:

-No mercantiles -Del mercado político Gasto e ingreso públicos Comportamiento de la burocracia Sistemas electorales y mecanismos de votación  Restricciones institucionales al gobierno  Eficiencia y fallas del gobierno Generación y transferencia  de rentas

derivadas de las actividades del sector público  Negociaciones colectivas Crecimiento del Estado y la burocracia  Derechos de propiedad  Incentivos económicos Contratos Costos de transacción  Evaluación de proyectos de inversión del sector público Costos de oportunidad  de los proyectos de inversión

del sector público  Análisis de costos enterrados en proyectos  Eficiencia y equidad Proyectos productivos e improductivos

SUMARIO En este capítulo se ofrece una introducción a los principales enfoques que han estudiado la intervención del Estado en la economía, así como también algunos de los temas sobre los cuales se discute e investiga. En el capítulo se destacan dos aspectos: -

La preocupación por la formulación de teorías económicas del Estado, es un hecho relativamente reciente y, -  No existe una teoría unánimemente aceptada. La economía neoclásica no se interesó por el estudio del Estado porque su vertiente dominante (Walras-Arrow-Debreu) construyó el poderoso paradigma de la competencia perfecta y equilibrio general, de acuerdo con la cual, la asignación de recursos es eficiente por definición, de modo que la intervención del Estado es innecesaria y/o generadora de distorsiones. En consecuencia, no es necesaria ninguna teoría del Estado. Recientemente la teoría económica ha comenzado a interesarse por introducir el Estado como una variable relevante, no sólo por la importancia económica del Estado en sí misma, sino por la falta de realismo de los supuestos de la economía neoclásica. El surgimiento de teorías económicas del Estado ha sido estimulado, en buena medida, por la crítica a los teoremas del bienestar, a los modelos competitivos, de equilibrio e información perfecta y al teorema de Pareto sobre la eficiencia económica, entre otros temas relevantes. La confianza en que los mercados son eficientes se ha reducido. Ello ha permitido introducir temas relacionados estrechamente con la intervención estatal, así como destacar sus ventajas y desventajas. Las nuevas teorías reconocen que:

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-

Los mercados competitivos no necesariamente conducen a una asignación eficiente de recursos y a una distribución del ingreso socialmente justa; Si se viola algunos de los supuestos del modelo de mercados: competencia perfecta, mercados completos, información completa, cero costos de transacción, preferencias estables, y derechos de propiedad definidos, no se logran resultados eficientes y, El Estado también puede fallar en alcanzar resultados eficientes porque enfrenta problemas similares al mercado: información incompleta, mercados incompletos.

Las preguntas sobre el origen, evolución y eficiencia del Estado actualmente comienzan a encararse desde nuevas perspectivas que asuman el papel de las instituciones, las negociaciones, las fallas del mercado, las elecciones públicas, la información incompleta y asimétrica, los mercados incompletos; etcétera. Estos temas han ganado una importancia creciente que la economía tradicional había despreciado. La economía política y sus distintas variantes, entre las que destacan la escuela de la elección  pública, el neoinstitucionalismo económico, la economía política positiva, y la elección social racional enfocan, de una u otra manera, el comportamiento del Estado desde la perspectiva de las relaciones que se entablan entre: -

La racionalidad individual y la racionalidad social; Las elecciones individuales y las elecciones colectivas; Las acciones sociales y las negociaciones y, Las instituciones y los incentivos.

La literatura reciente refleja el interés por trascender las limitaciones de los enfoques dominantes y dar lugar a teorías que admitan el estudio de las relaciones que se establecen entre economía, política y sociedad. La intervención estatal involucra disyuntivas sociales, económicas y políticas. Las elecciones  públicas no están relacionadas únicamente con la asignación eficiente de recursos, sino también con la valoración ética sobre la distribución del ingreso. El mercado y el Estado son mecanismos importantes de asignación de recursos y ninguno de ellos es eficiente por definición. El Estado es algo más que una organización que interviene en la asignación de recursos, también es una institución dotada de poder económico y político, para imponer el marco de obligaciones, regulaciones y restricciones al intercambio económico. El Estado al igual que cualquier otra organización enfrenta restricciones y limitaciones, tanto económicas como institucionales en el cumplimiento de sus funciones. Las funciones económicas del Estado giran alrededor de los siguientes objetivos: -

Mejorar la asignación de recursos; Mejorar la distribución del ingreso; Establecer y vigilar el cumplimiento de un marco institucional que favorezca la estabilidad y certidumbre de los agentes para involucrarse en el intercambio y, - Fijar mecanismos que favorezcan la coordinación de las acciones individuales de los agentes  para favorecer una racionalidad social. Las finanzas públicas, la economía pública, la economía del bienestar, la elección pública y el neoinstitucionalismo económico han contribuido a mejorar las teorías existentes del Estado. Estas disciplinas han conocido un desarrollo importante.

NOTA BIBLIOGRÁFICA La formulación de teorías económicas del Estado es una tarea nueva en la agenda de investigación del análisis económico. Ciertamente existen antecedentes, pero la economía no llegó a desarrollar un cuerpo teórico sólido al respecto. Es indudable que existen distintas teorías, aunque ninguna ha llegado a constituirse en la referencia dominante. Las teorías del Estado se han desarrollado en paralelo a ciertas subdisciplinas y, en muchos casos, como un “subproducto” de: las finanzas públicas, la economía pública, la economía del  bienestar, la teoría de la elección social, etcétera. En rigor, siempre existe una formulación expresa de una 19

teoría del Estado. A pesar de lo anterior, la bibliografía sobre las teorías del Estado se ha desarrollado significativamente en los últimos años. Destacan las siguientes tendencias: Los economistas han comenzado a reconocer, recientemente, la necesidad de introducir en el análisis económico el papel del Estado como un factor relevante. En efecto, los textos contemporáneos de economía, intermedios y avanzados, incluyen con relativa amplitud el estudio del Estado desde la perspectiva de la economía política y el neoinstitucionalismo económico. Ejemplos significativos de ello son los libros de análisis económico de Phelps (1986), Kreps (1990), Varian (1993) y Stiglitz (1994). Estos autores reconocen la pertinencia de estudiar los “fundamentos microeconómicos” del comportamiento económico del Estado, como un paso indispensable para mejorar el entendimiento de su papel en la macroeconomía, en la conducta individual de los agentes, en los procesos políticos y sociales, y en las elecciones  públicas y las acciones colectivas. b) A partir de los años ochenta se ha mantenido la producción de importantes libros de texto sobre finanzas públicas, economía del sector público, economía del bienestar y teoría de la elección  pública. Todos ellos contienen importantes referencias a las teorías económicas del Estado. Algunos ejemplos significativos son Atkinson y Stiglitz (1980), Auerbach y Feldstein (1987), Laffont (1988), Stiglitz (1988), Starret (1988), Brown y Jackson (1990), Przeworski (1990), Cullis y Jones (1992), Usher (1992), finalmente, pero no menos importante, la referencia obligada es el texto de Musgrave y Musgrave (1992). c) Los avances teóricos recientes ponen de relieve la importancia de las contribuciones pioneras de muchos autores clásicos. A este respecto, una fuente de consulta imprescindible es la recopilación de textos e ideas de los clásicos sobre teoría de las finanzas públicas, economía  pública y elección pública realizada por Musgrave y Peacock (1964), Buchanan y Tullock (1962) y Peacock (1992). d) Una serie de autores contemporáneos son actualmente una referencia obligada por su contribución a la teoría económica del Estado. Algunos de los más importantes son: Dahl y Lindblom (1992), Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962), Olson (1965), Schotter (1981) y  North (1984). a)

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