INTRODUCCION A LA GERENCIA SOCIAL José Sulbrandt •
Por qué la gerencia social
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La especificidad de la gerencia social
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¿Qué hace un gerente social?
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¿Cómo lo hace?
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De la implementación tradicional a la implementación de programas sociales
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Dos consideraciones finales
Por qué la gerencia social
En las últimas dos décadas se ha desarrollado una concepción sobre una especial gerencia social dedicada a las políticas y programas sociales denominada la gerencia. Más que un planteamiento teórico, los desarrollos sobre la especificidad de la gerencia social surgen de consideraciones sobre situaciones prácticas y sus características. En términos pragmáticos, debido a una serie serie de condiciones extremas en la situación social de la América Latina y el Caribe, las políticas y programas sociales se han convertido en el centro de la actividad pública. Entre ellas se destacan: un número muy considerable de la la población de la Región viviendo en condiciones de pobreza o, en muchos casos, de pobreza extrema; las demandas crecientes de parte de la población por más y mejores servicios sociales; las políticas económicas muy estrictas y severas, que suponen un serio control de los gastos sociales de los gobiernos y, en algunos casos, una aguda escasez de fondos públicos para atender las necesidades sociales. Dado la situación antes descrita, los organismos públicos han debido prestar más amplios servicios y proveerlos con la mejor calidad posible, utilizando igual o menor cantidad de recursos financieros. La eficiencia con que se se presten dichos servicios servicios y la efectividad efectividad de los programas sociales dependen, en buena medida, de una gerencia de alta calidad. Por eso, la gran preocupación con la gerencia social ha llegado a estar ubicada en un lugar muy alto de la agenda pública en estas materias. Agréguese a lo anterior el interés de los organismos financieros internacionales internacionales --como el BID-BID-que decidieron a mediados de los años 90, otorgar prestamos especiales para el desarrollo desarrollo social en la región, destinando una parte sustancial de sus fondos a esta tarea. Una de sus preocupaciones fue que en los países hubiese una sólida capacidad gerencial para una adecuada adecu ada implementación de los programas sociales, por lo cual se se dió una fuerte acción de promoción promoción de las actividades de capacitación en políticas y gestión social.
Banco Interamericano de Desarrollo, Desarrollo, Instituto Interamericano para para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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A esta gerencia de programas sociales se la trató siempre como una actividad más de la administración pública. De hecho, la mayoría de los gerentes a cargo de estos programas eran especialistas en las respectivas áreas sustantivas tales como educación, salud, trabajo, capacitación, niñez, etc. En general, carecían de de entrenamiento entrenamiento en gestión y su aprendizaje en la materia fue hecho en la práctica de la la dirección. Para remediar esta situación se ha comenzado a desarrollar cursos sistemáticos sistemáticos para formar formar gerentes a todos los niveles, pero especialmente en el nivel estratégico. estratégico. La especificidad de la gerencia social
La gerencia social social es, sin dudas, una parte de la gestión pública, pero requiere ciertas formas muy particulares de acción dado las características de los servicios sociales y de los programas mismos. Al respecto, esta gerencia social en su desarrollo considera una serie de avances ocurridos en la gestión pública general y, además, agrega una serie serie de mejoras propias de la gestión social del sector público. Así como hay una gerencia general pública y gerencias de operaciones en áreas como infraestructura, provisión de agua potable, energía, construcción de viviendas, protección del medio ambiente, regulaciones del sector económico, etc. --todas ellas con ciertas particularidades-- hay una gerencia social referida a programas de salud, educación, trabajo, jóvenes, niños en situación de riesgo, mujeres, ancianos, de lucha contra la pobreza, contra la marginalidad, sobre etnias, etc. que presenta p resenta ciertas características muy propias en la conducción. Cuando se busca la especificidad de lo social, social, no se pretende sostener que hay principios totalmente diferentes diferentes en la gestión que que los normales en la gestión general de la administración administración pública, sino afirmar que hay rasgos y características distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su tratamiento por políticas y programas que hacen que en su operación el gerente debe tomarlas muy en cuenta pues adquieren una fuerza especial que determinan determinan nuevas formas formas de gestión, diferentes de las que normalmente se enseñan en administración. La experiencia práctica práctica de los los gerentes que han manejado manejado políticas y programas sociales así como los resultados de un conjunto de investigaciones llevadas a cabo en distintas distintas áreas de la administración pública, tales como: • • •
políticas públicas: estudios de implementación; y evaluaciones de programas, han permitido dar un sólido fundamento al fenómeno de la especificidad de la gerencia social.
Los programas sociales y la situación en la que operan, configuran un cuadro muy especial. De hecho, características propias de los programas sociales, dificultades dificultades de tipo organizacional en su ejecución y un medio ambiente socio- político muy particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que se puede practicar en otras áreas. Este nuevo campo de conocimiento y actividad se encuentra en pleno desarrollo, pero sus principales tendencias ya se han perfilado con claridad. Banco Interamericano de Desarrollo, Desarrollo, Instituto Interamericano para para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Para los efectos de esta presentación y sin que se pretenda tener una enumeración exhaustiva, se pueden señalar como importantes los siguientes rasgos que determinan el ejercicio de una gerencia específica del área social; algunas características intrínsecas de problemas y programas sociales; algunos factores organizacionales y algunos factores del medio ambiente social y público. A continuación entraremos brevemente al análisis de cada uno de estos rasgos.
Características intrínsecas de problemas y programas sociales i) Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante estas políticas y programas son altamente complejos, por lo cual tienden a ser débilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se debe a que es difícil aislar ciertas líneas causales, las cuales, en general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil está asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas raíces causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difícilmente puede ser estrictamente definido como un problema educacional o económico o cultural y, por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de acción. ii) Las políticas y programas sociales del gobierno no persiguen un objetivo único sino objetivos múltiples, los cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no sólo a problemas técnicos sino también a necesidades tácticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos legislativos. Mientras más ambiguas las metas, mayor es la probabilidad que grupos de oposición política en el Parlamento estimen que las disposiciones de las políticas o los programas puedan beneficiar directamente a sus clientes y bases y no sólo a los señalados por el gobierno. iii) En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas, dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una organización al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecución y las críticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por redefinir las metas (el fenómeno de la “deriva” del programa). iv) Las tecnologías utilizadas tienen carácter blando. La casi totalidad de los programas sociales utilizan tecnologías blandas, lo que significa que las supuestas relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades a los productos, resultados e impactos no responden a un conocimiento cierto y válido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hipótesis que requieren verificación. Si esto es verdad para las tecnologías de producción de servicios sociales, mucho más lo es con relación a los impactos últimos que se predican a partir de los resultados. Esto, porque aún cuando un programa social se implemente correctamente puede, de hecho, no conducir al estado final que se ha buscado. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Más aún, buena parte de los programas sociales tienen bases teóricas débiles, las cuales a menudo no se hacen explícitas en los programas. Para que un programa consiga los objetivos que se proponen es central que esté basado en un modelo adecuado de los factores críticos que afectan la situación-problema, es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y fases- operen relaciones causales válidas. Esto constituye una condición necesaria pero no suficiente para el éxito, pues están presentes otros factores que también afectan los resultados, como es el caso de una adecuada implementación. Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa, el proceso tecnológico está constituido por un conjunto de variables críticas que explican su éxito o fracaso. La implementación de un programa social que utiliza una tecnología blanda, basada en una hipótesis central - debe ser vista como una ocasión especial para poner a prueba dicha hipótesis. Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podrá entender el éxito o fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos teóricos subyacentes. De hecho, la falta de un interés por el conocimiento teórico que sirve de sustento a la intervención social ha contribuido a retardar la comprensión de los programas sociales, su utilidad y sus limitaciones. Con relación a estas cadenas causales es posible distinguir, como lo ha hecho Sabatier, entre aquellas relativas a la tecnología central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma el enlace de los principales factores relacionados secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras cadenas causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos necesarios para que se alcancen las metas y que definen la capacidad de implementación. Ambos aspectos son débiles en la práctica de la implementación de programas sociales y es necesario desarrollar un movimiento de investigación y de aprendizaje a partir de “buenas prácticas”.
Factores organizacionales En los programas sociales, ciertos fenómenos de tipo organizacional necesitan ser identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la implementación de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe destacar los siguientes: i) La complejidad e incertidumbre rodea la ejecución de un programa social . Esta complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio externo. ii) La ejecución de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola organización pública. Por el contrario, se le asigna a una serie de organismos que deben operar en red. De allí la extraordinaria importancia que poseen las relaciones sociales, las relaciones interorganizacionales e inter-gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas correspondientes. iii) En la ejecución de cualquier programa social existe un gran número de instancias o centros de decisión en los varios niveles jerárquicos de cada organización y en cada una de las varias y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de nódulos hace que los programas Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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sigan un complejísimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de negociación que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el tiempo de ejecución sea muy incierto y termine alargándose mas allá de todo los esperado. iv) La notable división y fragmentación que existe en la administración pública, particularmente en el área social, afecta la ejecución de los programas. La defensa de los espacios burocráticos y de los intereses institucionales por parte de los funcionarios junto al carácter interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar poderosas dinámicas de conflicto y consenso que se expresan en la así llamada "política burocrática" y que afectan de manera importante el desarrollo e implementación de los programas. Estas dinámicas de interacción política se expresan, como lo ha sugerido Rondinelli, en serias diferencias de opinión entre los funcionarios gubernamentales, los participantes, el staff de las agencias financieras, los consultores nacionales e internacionales y otros actores del proceso. Así por ejemplo, cambios en el personal clave en los organismos de ejecución afectan la implementación pues quienes ocupan esos roles tienden a buscar efectos de protagonismo personal o institucional y, en consecuencia, alteran y modifican la ejecución del proyecto original, obligando en el mejor de los casos a renegociar aspectos sobre los cuales ya existían acuerdos previos. v) Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los funcionarios. En efecto, los múltiples grupos de funcionarios que participan en la ejecución de las políticas y programas, debido en parte a su ubicación en la estructura burocrática, poseen diferentes va lores, intereses y conocimientos y, por consiguiente, tienen una percepción distinta de dichas políticas o programas sociales. La concepción del programa que posee un directivo superior es de carácter general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Por otra parte, los estudios sobre "burocracia al nivel de la calle" (maestros de escuela, asistentes sociales, promotores de salud, etc.) han mostrado muy bien los importantes ajustes y las adaptaciones que los encargados de la aplicación de los programas en el terreno se ven forzados a realizar debido a su contacto directo con el público, el ciudadanocliente o los grupos beneficiarios, lo cual puede significar que se redefinan de hecho las metas del programa. Este fenómeno es más agudo en aquellos casos en que los programas demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por parte de los implementadores directos. Esto aún puede complicarse más cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el programa. Como lo señala Sabatier: "En tal situación, el programa puede realmente consistir en la suma de elementos de acuerdos negociados entre los funcionarios en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en consideración lo qu e se haya escrito en el programa oficial o en las leyes". Especialmente en situaciones en que la intención oficial sobre el programa es relativamente vaga, en que la comunicación dentro del aparato público no es simple o directa y en que el control jerárquico del gobierno sobre sus funcionarios subordinados es débil, los implementadores en bajos niveles jerárquicos - que interactúan cara a cara con los beneficiarios - tienen un alto grado Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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de discreción para actuar y, por lo tanto, son actores de la mayor importancia en la definición de la política. Por cierto, el grado de autonomía de los funcionarios en el terreno varía de país en país, de área sustantiva en área sustantiva, de programa en programa. Su autonomía no es total y los altos funcionarios tienen a su disposición algunos instrumentos - aunque limitados - para hacer cumplir las órdenes superiores y ejecutar el programa de acuerdo al plan, pero aún en las mejores circunstancias es necesario tomar en cuenta la acción de los implementadores directos en el terreno, examinar las negociaciones a ese nivel y estudiar la manera en que los acuerdos logrados afectan la definición y la obtención de metas. Los resultados de investigaciones empíricas realizadas sobre este tema, muestran - frente a la concepción formalista de la implementación una situación bien diferente, pues la capacidad de mando y de control ejercido por las autoridades son muy limitadas para guiar a los subordinados en el aparato público. La variedad que genera el sistema es mucho más alta que la que posee el organismo regulador para controlarla. Algunas características particulares de las administraciones públicas y de la situación social y cultural de los países en desarrollo exacerban ciertos fenómenos ya mencionados y colocan dificultades adicionales a la implementación. Entre estos se destacan: a) la falta de información y de datos apropiados sobre las situaciones-problemas y sobre el propio desarrollo del programa; b) los débiles incentivos y controles de que disponen estas administraciones para guiar la conducta de los participantes en la implementación de los proyectos; y c) los bajos niveles de capacidad administrativa de los aparatos públicos para planificar y gestionar adecuadamente estos programas. vii) Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mínimos a cumplir para asegurar la correcta puesta en práctica de los programas sociales son bastante escasos. Los conocimientos sobre implementación exitosa están en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre será necesario descansar en la habilidad y capacidad de los gerentes públicos para adaptar la ejecución del programa a las circunstancias específicas de cada situación. Consideremos un último punto sobre el medio organizacional en que opera la gerencia social en América Latina y el Caribe. Esta gerencia se ejerce en un contexto caracterizado no sólo por agudas crisis y recursos limitados, sino además por una administración estatal plagada de limitaciones y problemas. En efecto, opera en un marco institucional inadecuado y débil, con una normativa jurídica destinada en particular al ejercicio de un control formal, con una proliferación exagerada de organismos, una gran fragmentación organizacional, una asignación de funciones difusas, entre otras características negativas. Las organizaciones del sector social se encuentran entre las más tradicionales y burocráticas del sector público, con una limitada capacidad técnica, atrasadas tecnológicamente, con limitada capacidad de manejo de sistemas humanos y operando de forma cerrada. En términos de poder político y organizacional, el sector social muestra una debilidad considerable y sus políticas están siempre subordinadas a otras áreas de mayor peso, sin que pueda establecer con ellas un diálogo técnico-político en condiciones de equivalencia. En las condiciones señaladas, los conflictos inter-organizacionales Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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y entre los distintos grupos que tienen intereses en este sector, se hacen más agudos que en otros sectores de la actividad pública.
Factores del medio ambiente social y político El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por la presencia de múltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los actores que serán afectados positiva o negativamente por la política o el programa y que con una alta probabilidad desarrollarán alguna estrategia para apoyar u oponerse al referido programa. Por ejemplo, en un programa de alimentos para escolares se pueden señalar (como mínimo) los siguientes grupos: los altos funcionarios; los implementadores directos; los productores de los alimentos que se van a distribuir; los encargados de los centros de distribución; los distribuidores del alimento a los centros escolares; los alumnos beneficiarios directos; los profesores; los directivos de escuelas; los padres de los estudiantes; los partidos políticos; los grupos de vecinos; etc. Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la acción gubernamental. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con más poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situación general de la comunidad y por las normas básicas del programa. Con todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre su duración. ¿Qué hace un gerente social?
Como todo gerente público, el gerente social tiene una serie de funciones que desempeñar pero, además, en cuanto gerente social tiene que cumplir algunas funciones propias de su condición. Sin embargo, antes de responder la pregunta sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los gerentes persiguen. En primer lugar hay ciertos objetivos que todo gerente debe perseguir, como son: •
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la obtención de resultados, de manera que las actividades desarrolladas puedan tener el impacto esperado en las poblaciones objetivos; la generación de valor, lo cual en el caso de gerencia social (como en todo el sector público) supone satisfacer las demandas sentidas e importantes de los ciudadanos-clientes. ( Moore).
En segundo término se presentan los objetivos propios de la gestión social: • • •
lograr que los programas logren sostenibilidad; perseguir el desarrollo de la auto-confianza en las poblaciones objetivos; construir ciudadanía, aprendiendo a ejercer sus derechos y aceptar sus responsabilidades, sobre todo en América Latina, donde buena parte de la población no alcanza las condiciones mínimas para ejercer plenamente su condición de ciudadano. La participación en los programas sociales se convierte en uno de los principales mecanismos de enseñanza y construcción de ciudadanía; Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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lograr la articulación social entre grupos sociales significativos (genero, étnicos, etc.) (Kliksberg); desarrollo de una ética de compromiso social (Kliksberg).
A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones. Entre ellas es posible distinguir dos categorías centrales: • •
la funciones estratégicas; las funciones operativas.
Ambas son esenciales para un eficiente desempeño. Desde una perspectiva del más alto nivel gerencial, hay por lo menos seis funciones estratégicas críticas: Monitorear el medio ambiente Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias externas a la organización, ya sea en la administración pública o en el medio ambiente político, social y económico y su relación con las políticas y prioridades de la agencia. Supone un conocimiento crítico del entorno, la aceptación de su complejidad y ambigüedad, la capacidad de construir mapas políticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir alianzas y coaliciones estratégicas. Interpretar El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo plazo, generar una visión de futuro, actualizar la misión efectiva de la organización; dar a conocer a los subordinados las políticas, prioridades, cuestiones y tendencias de la organización y la manera en que estas orientaciones serán incorporadas en las actividades y productos de sus unidades. Representar Representar la organización, lo que implica explicar, promover y defender sus actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector público. Supone manejar el posicionamiento institucional Coordinar Desempeñar funciones de vinculación e integración de las actividades de las diversas unidades al interior de la organización y de ellas con las actividades de otras agencias. Mantiene la estructura y el flujo del sistema protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se puede depender. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Planificar la organización Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de acción. Se trata de mantener una clara señal de misión, establecer direcciones precisas y los medios que permitirán lograr las metas. Conducir la unidad de trabajo El gerente clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo, instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logísticas. Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visión y a los planes estratégicos, rediseña la organización y delega efectivamente. Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratégico- aunque secundariamente también es cierto para funciones de tipo operativas – se requiere de una serie de competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de comportamientos que algunos personas manejan o dominan mejor que otras, lo que las hace eficaces en una situación determinada. Hay un conjunto de competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas más altas de la gerencia. En primer término aparecen las competencias valóricas entre las cuales se destacan la vocación de servicio público, la sensibilidad social, la probidad y conducta ética y la lealtad institucional. En segundo término, aparecen las competencias cognitivas que supone que el gerente practique un pensamiento sistémico, analítico y conceptual. Junto a esto debe mostrar capacidades creativas. Un último conjunto de competencias son las sociales, las que tienen que ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la capacidad de interacción en la diversidad y la cultura general del gerente. En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a desempeñar y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente. Entre las más importantes figuran: Presupuestar Esta función crítica implica preparar, justificar, negociar y administrar el presupuesto de la organización. Administrar los recursos materiales El cumplimiento de esta función asegura los suministros, equipos e instalaciones; supervigila las compras y contratos y, además, monitorea las operaciones logísticas. Gestionar el personal En el nivel superior esta función supone generar líderes, desarrollar equipos comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de confianza y cooperación y el manejo de relaciones con organizaciones gremiales. En los aspectos más operativos, implica Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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proyectar el tipo y número de personal necesario para la organización y poner en marcha las funciones de reclutamiento, selección, promoción y evaluación del desempeño. Supervisar Dirige y controla el trabajo cotidiano de los funcionarios y estimula y reconoce el buen desempeño. Esto implica estimular un trabajo en la máxima capacidad de los funcionarios, la creatividad y la innovación, el entusiasmo y orgullo y el aprendizaje frente a los errores. Monitorear la unidad de trabajo Mantiene actualizado el estado de situación de las actividades en la organización, identifica las áreas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignación de tareas , el reordenamiento del calendario, la revisión de recursos, etc.) Evaluar el programa Se evalúa el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las operaciones de la organización y se identifica los medios para mejorar su desempeño. Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar con una serie de requerimientos de acción que definen el “cómo hacerlo” para alcanzar un grado alto de efectividad. ¿Cómo lo hace?
Para llevar a cabo las funciones antes señaladas, el gerente necesita operar con una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad del trabajo. Entre las principales se encuentran:
Óptica amplia: Esta óptica gerencial debe abarcar la organización y el entorno y al mismo tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las consideraciones de corto y largo plazo.
Perspectiva estratégica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la información disponible; efectuar diagnósticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lúcido y ponderado.
Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintonía con la organización y con el entorno; estar consciente de la importancia de los factores no-técnicos como son los políticos, sociales, económicos, tecnológicos, ecológicos y legales que están operando en ese medio ambiente.
Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y aceptar responsabilidad por la conducción. No se trata sólo de cumplir el mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espíritu emprendedor. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Flexibilidad: Estar abierto a nueva información; mostrar flexibilidad conductual y adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensión y la ambigüedad producto del cambio . Orientación a la acción: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados; resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivación de logro . Focalización en resultados: Estar preocupado por la obtención de metas; mostrar tenacidad, energía e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes.
Capacidad de comunicación: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le permita la construcción de relaciones positivas y el manejo de conflictos.
Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de sí mismo y darse cuenta de los impactos sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz de negociar, persuadir y resolver de conflictos.
Competencia técnica: Especialización técnica en el campo sustantivo del saber que corresponde a su gerencia. Lo anterior se refiere a todo gerente del sector público y, por consiguiente, los gerentes sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y competencias para desempeñarlas, pero como se ha establecido previamente, hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, además, otras características muy específicas. Dado que las políticas persiguen fines mas allá de la gerencia o que la gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe trabajar para lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas específicamente a estos logros. Entre las principales actividades se encuentran: •
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Mejorar su organización asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en el logro de los resultados esperados. (Rediseño y desarrollo organizacional). Realizar una gerencia interorganizacional e intergubernamental estableciendo redes funcionales (Gerencia de redes funcionales). Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad civil (Gerencia de asociaciones estratégicas). Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del programa. Su participación tiene varias consecuencias sociales positivas. (Gerencia de la participación y gerencia de involucrados).
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Manejar la participación funcionaria como un medio para proveer información casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los problemas y dificultades encontradas por los funcionarios en el desarrollo del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas (Gerencia participativa y gerencia de la participación). Gestionar la descentralización. (Gerencia de la descentralización y de las relaciones intergubernamentales). Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar la innovación y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la implementación. (Gerencia adaptativa).
Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar los papeles centrales de los gerentes que han tenido éxito en su trabajo y de paso, han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador sistemático y reflexivo, los estudios realizados en las últimas décadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada día y están orientados centralmente a la acción. En este sentido, no se sienten satisfechos con actividades sólo reflexivas. La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empíricos aparece poco sistemática, está orientada a elementos estratégicos de la organización, es limitadamente reflexiva, algo informal, más bien reactiva y no demasiado bien organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos episodios y que utiliza casi siempre la comunicación verbal. Durante estas conversaciones no se toman grandes decisiones, los tópicos son muy variados y, en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situación de la organización. El directivo tiende a no dar órdenes, pero trata de influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. ( Mintzberg). Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos preguntas centrales: •
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¿Qué hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y del grado de innovación? ¿Cómo obtener que las tareas se realicen a través de un amplio y diverso conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos?
A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que se hacen cargo de la situación, una red de relaciones y contactos de cooperación con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y aún, hacia afuera de la organización. Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas redes no sólo ponen en ejecución los puntos de la agenda sino que además Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propósitos. El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, más que órdenes, pide o sugiere a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relación que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado. Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y en los resultados que obtiene. Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difíciles de entender y de aceptar. Aparentemente se trataría de una conducta irracional, sin embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeño del directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboración y utilización de marcos analíticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar. De la implementación tradicional a la implementación de programas sociales: la gerencia adaptativa
Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestión, sobre los papeles que desempeñan los altos gerentes, sobre la especificidad de las políticas y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las políticas sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que operan bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos plácidos tendrán serias limitaciones para enfrentar con éxito las exigencias especiales de la gerencia de programas sociales. La tradicional implementación burocrática programada en políticas y programas sociales se inicia con la puesta en marcha de una política pública que determina las pautas consistentes de acción, los mecanismos y las operaciones mediante las cuales se deberían lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando los ambientes son plácidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una estrategia de implementación mecánica. Se parte de una concepción de la organización como una estructura básicamente jerárquica, se toma las grandes metas y se las subdivide en metas más manejables, estableciendo procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de estandarizar las tareas, establecer rutinas con relación a las actividades y a la toma de decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones entre los participantes quedan regidos por dichas normas poniendo de manifiesto la gran importancia del sistema normativo establecido. Los criterios técnicos con los cuales se opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensión. El hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas normas. A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificación total, omnicom-prensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La autoridad se expresa a través de la jerarquía, el estilo de liderazgo consiste fundamentalmente en dar órdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos en niveles inferiores de la organización. Todo el sistema de toma de decisiones es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinación buscan, en primer lugar, establecer grados de control. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en una estricta estructura jerárquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar errores y menos aún para corregirlos con rapidez. En este sentido, es difícil que estas organizaciones así conducidas puedan aprender de la experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que experimenten un aprendizaje. (Senge). Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad de los directivos para afectar la conducta de funcionarios y asegurar los resultados finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades públicas tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial los ejecutores directos – en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa.
Implementación adaptativa Como lo ha señalado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas sociales - es muy diferente de lo que postula la implementación burocrática mecánica. En los casos en que se sabe qué se persigue con una política o programa, pero las guías de implementación son amplias, es necesario negociarlas y llegar a acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologías son blandas o las actividades son muy variadas y cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se necesita además realizar una gerencia adaptativa. En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar más como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera adecuada el programa. El trabajo se basa en la experimentación y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental hacia la obtención de los resultados mejorando la efectividad y su eficiencia. Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos de políticas o programas innovadores y con tecnologías blandas, es necesario cambiar la perspectiva jerárquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en que la comunicación fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la implementación no lo constituyen sólo las grandes decisiones de política sino también – de manera muy significativa - las conductas reales de los implementadores y actores involucrados que operan sobre la política. Estos actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de experimentación y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser tomadas de manera experimental. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Tanto para la obtención de las metas como para hacer viable la implementación y asegurar un acceso a la información necesaria debe buscarse el involucramiento de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre todo, la participación de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que junto con la producción del servicio se ponga énfasis en la construcción de la capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, más adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como ciudadanos. Las comunicaciones para la implementación debe fluir en todas direcciones, especialmente en la dirección lateral entre funcionarios y entre las distintas organizaciones del sector público y no-público encargadas de la ejecución del programa. Esta forma de operarla, de hecho, paso a una gestión descentralizada, de redes y participativa. El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-rutinas, si de acuerdo a los análisis de la información de seguimiento o monitoreo o de algunas formas de evaluación, se muestran como inadecuados o inefectivos. Dado que parte del medio organizacional está constituido por otros organismos públicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementación de la política, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia estratégica usando redes interorganizacionales (alianzas estratégicas) e inter-gubernamentales (programas descentralizados). Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el manejo de errores es central en una gestión adaptativa. Dado nuestro nivel de conocimientos y la situación en que se ejecutan las políticas, es necesario tomar riesgos y lo más probable es que se cometan errores. No se trata de ser irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos que suceden aún cuando se ha aplicado a la situación, un grado de conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para mejorar la situación del proyecto en el futuro. Esta estrategia de implementación aparece como especialmente adecuada a los actuales esfuerzos por introducir nuevas políticas sociales e innovadores programas. Su aplicación supone que quienes son entrenados como gerentes sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas públicos. De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente debe saber y tener las habilidades y competencias para: • • • •
Llevar a cabo una planificación incremental, no una comprehensiva o global. Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada. Ejercer una autoridad colegial, no una jerárquica. Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de órdenes. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Utilizar una comunicación interactiva, formal e informal, no una comunicación vertical y formal. Llevar adelante procesos de coordinación que pretenden facilitar la acción, no su control. Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no que busque la conformidad con el plan. Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece de sentido. Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se están desarrollando. Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempeñe funciones que tienden a poco claras. Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad y no una intolerancia de esta situación, pues difícilmente encontrará situaciones claras. Operar y gestionar una estructura orgánica y no una típicamente jerárquica.
Esta estrategia de gestión adaptativa tiene la ventaja de asumir una posición más realista sobre el proceso de implementación. En primer lugar, toma en cuenta a los actores envueltos en una situación problema - la cual es la fuerza que motiva la propuesta de una política - y analiza sus conductas, sus percepciones, sus intereses específicos y las estrategias que desarrollan; en segundo término, toma en consideración los problemas que plantea el uso de tecnologías blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los procesos de implementación, particularmente de aquellas actividades que suponen una profunda innovación. Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptación y ajuste del programa o política a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es la única estrategia que le permitirá obtener metas y resultados que estén tan cerca como sea posible de lo que inicialmente se programó. Los trabajos de seguimiento y de evaluación concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la ejecución, sobre las debilidades de la tecnología o del propio proceso de implementación y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la información adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa. Dos consideraciones finales
Considerando que la gerencia de las políticas y programas sociales tiene que ser hecha de manera adaptativa, en la gran mayoría de los casos hoy en día, hay dos temas que merecerían ser tratados pero que no se puede hacer en esta oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de formación que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas políticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas. La mayoría de los programas desarrollados hoy ponen demasiado énfasis en las capacidades analíticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el debido énfasis en las habilidades y capacidades de la ejecución de acciones y en el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte orientación a la acción, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias y con el uso de "juicios fundados" y la "intuición", conceptos que en apariencia parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a la utilización casi automática de marcos implícitos por parte de los gerentes. (Senge) (Mintzberg). Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la acción, de obtener resultados y de aprender de la experiencia. El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la política pública. El fenómeno de las políticas públicas implica un ciclo completo de vida que, en una primera aproximación, aparece como un proceso lineal y que va desde la identificación y definición del problema a enfrentar, pasando por la creación de alternativas que podrían ser utilizadas en su solución, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de acuerdo a criterios explícitos sea la mejor, para luego ordenar su implementación y, finalmente, realizar una evaluación de lo ejecutado. En la práctica, el proceso es no sólo interactivo, sino también fuertemente iterativo, produciéndose bucles entre prácticamente cada una de las diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versión lineal, el gerente está encargado de la implementación mientras los diseñadores determinan la política y los evaluadores estudian si se aplicó bien y se sirvió para algo. Esta visión fragmentada del proceso, que supone que el gerente no participa de la formación y diseño de la política sino solo de la ejecución, puede llevar a graves errores. El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una política tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del diseño. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseñadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de la política será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso de la política pública. La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crítico del gerente social en la implementacion de políticas y programas sociales y, en especial, en la prestación de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar que el hecho de poner énfasis en la conducción no significa que se predique un “gerencialismo”, es decir, una perspectiva que supone que “el elemento crítico” de toda política social sea la gerencia. El éxito de las políticas y programas sociales tiene múltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestión. No obstante, ella no es la única base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores sociales de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales" © INDES 2002
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La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseños de políticas, de erróneas decisiones sobre ellas, del recorte excesivo de recursos financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.
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