DESENTRALISASI DI SUATU NEGARA: Baik Secara Teori, Tetapi Kurang Secara Implementasi Implementasi
Kendala utama dalam penerapan birokrasi publik yang efektif di hampir semua Negara berkembang adalah dalam hal pengambilan kebijakan dan otoritas yang dirasa terlalu melampaui batas pada tataran pemerintah pusat. Lembaga-lembaga Publik umumnya masih mempunyai kecenderungan berfikir secara sosial dan geografis yang jauh dari melibatkan orang dalam mengambil keputusan tanpa pengetahuan atau mengkaji terlebih dahulu permasalahan yang dipilih secara actual. Jalan keluar yang terbaik dari suatu sentralisasi adalah desentralisasi, sebuah istilah yang mengandung banyak makna konotasi positif – kedekatan, relevansi, otonomi, partisipasi, akuntabilitas, bahkan demokrasi. Memang sangat menarik seruan desentralisasi itu, akan tetapi hal ini sulit menempatkan pemerintah yang belum menerapkan kebijakan desentralisasi saat ini. Dalam realitanya, umumnya semua pemimpin Nasional tidak mempunyai pilihan lain, selain mengambil kebijakan desentralisasi sebagai otoritasnya. Jumlah sentralisasi (kebanyakan otoritas berada dalam genggaman seseorang dalam pengambilan semua kebijakan) tidak dapat dikerjakan dengan mudah bahkan oleh seorang negarawan yang cekatan sekalipun dalam sekup pemerintahan daerah. Sesuatu yang diperlukan dalam suatu Negara di era modern ini adalah ketersediaannya pela yanan yang memadai memada i bagi masyarakat, adanya control politik dan kebijakan yang diambil seyogyannya berada di luar ranah politik dan administrasi yang terpusat. Bagaimanapun temuan dilapangan dengan adanya kombinasi antara control pemerintah pusat dan otonomi daerah yang berdampak terhadap tuntutan dan kebutuhan pemerintah secara terus menerus menjadi dilemma tersendiri untuk pemerintah. Pada intinya, sentralisasi dan desentralisasi desentrali sasi bukan merupakan atribut yang dipisahkan. Makna desentralisasi desentralisasi Banyak ahli memberikan arti yang beragam berkenaan dengan istilah desentralisasi dengan berbagai perbedaan konsepnya. Maksud kami dalam tulisan ini bukan untuk memunculkan satu pendapat yang paling benar dengan mengesampingkan pendapat yang lain, akan tetapi untuk meyakinkan agar pembaca menyadari perbedaan penggunaan makna desentralisasi yang barangkali ditemukan dan definisi ters ebut digunakan dalam bab ini. Mayoritas penulis (pakar) sepakat bahwa desentralisasi diartikan sebagai sebuah transfer kewenangan untuk melakukan serangkaiaan pelayanan terhadap public dari seorang individu atau sekelompok orang dalam suatu institusi di pemerintahan pusat kepada individu atau sekelompok orang atau suatu institusi yang posisinya dekat dengan rakyat guna dapat melayaninya dengan baik. Transfer kewenangan ini dikategorikan menjadi 3 jenis: Yang pertama, jenis pendelegasian secara formal melalui struktur partai, yang kedua, jenis pendelegasian dalam ranah administrasi public atau dalam struktur organisasi pemerintahan yang mempunyai kewenangan secara politik dan organisasi tersebut mempunyai kewenangan dalam membentuk pelayanan bagi pemerintahan, ketiga, jenis pendelegasian dari institusi pemerintah kepada institusi pemerintah kepada institusi bukan pemerintah. Dari ketiga jenis di atas, kita dapat mengkombinasikannya sehingga kebijakan desentralisasi dapat dicapai. Disisi lain, jika transfer kebijakan dari pemerintah pusat kepada lembaga di daerah dapat dicapai, itu dapat lebih efektif dimana lembaga daerah tersebut harus menyediakan tugas pokok dan fungsi tertentu sebagai lembaga yang diberi amanah kebijakan daerah. Hal ini patut dicatat, bukan desentralisasi tidak terlalu terpatok pada semua kewenangan yang didelegasikan dari pusat ke daerah. Pemerintah pusat harus dapat mempertahankan tugas pokok dan fungsi utamanya dalam menyangkut permasalahan rakyat
dalam merancang ulang sistem pemerintahan untuk tidak menggunakan seluruhnya kepada pemeritah daerah yang sudah didesentralisasi karena pemerintah tidak akan berjalan dengan efektif. Mengapa harus desentralisasi Sumber utama yang mendukung adanya desentralisasi berasal dari sistem Liberal kuno (klasik), teori politik demokrasi liberal kuno (klasik, sebagai yang diprakarsai oleh pemikiran John Stuart Mill, dimana pemerintah pusat dan daerah mempunyai sisi kesamaan dalam memunculkan keuntungan dalam mengembangkan partisipasi massa dalam tataran struktur politik ditingkat daerah. Smith (1985, pp. 18-30) menjabarkan kategori manfaat dari desentralisasi demokratik kedalam 6 bentuk utama. 1. Pendidikan Politk, berfungsi mendidik rakyat tentang peranan politik, pemilihan anggota legislatif, dan hakikat kebijakan, perencanaan dan pendanaan dalam sebuah demokrasi. 2. Pelatihan Pemimpin Politk, berfungsi menciptakan para pemimpin politi yang mempunyai prospek dalam mengembangkan kemampuannya dalam bidang pembuatan kebijakan, menjalankan politik dan pembiayaan partai, dengan hasil diharapkan kualitas kepemiminan nasional bisa lebih baik. 3. Stabilitas politik, berfungsi mengamankan dengan cara ikut berpartisipasi dalam politik formal, dengan cara votis, dan barangkali dengan cara yang lain (sebagai contoh dengan berpartisipasi aktif mendukung yang efesien). Devolusi dan dekonstruksi Menelaah istilah devolusi dan dekonstruksi sebagai bentuk utama dalam sebuah desentralisasi disebuah Negara dirasa perlu untuk mempertimbangkan khususnya terhadap ciri-ciri (features) apa saja yang sekarang menjadi tren dalam pelaksanaan desentralisasi di Negara berkembang.
Devolusi Devolusi dimaknai sebagai perundangan yang isinya memberikan kewenangan yang berasal dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, dimana kekuatan devolusi itu sendiri diberikan kepada pemerintah daerah yang dilihat sebagai bentuk ideal dari sebuah desentralisasi. Devolusi menjanjikan demokrasi di tingkat daerah dengan menggunakan teknik yang efisien. Perpindahan model klasik tentang pemerintahan daerah dianjurkan pada tahun 1950an dan 1960n sebagai sebuah blueprint bagi Negara-negara yang baru merdeka disarankan untuk mengikutinya. Dari blueprint tersebut terdapat lima ciri (feature) utama, yaitu: 1. Pemerintah daerah sejatinya harus bisa menjadi badan daerah secara konstitusi yang terpisah dari pemerintah pusat dan bertanggung jawab untuk serangkaian pelayanan di daerah. 2. Pemerintah daerah sejatinya mempunyai pendapatan asli daerahnya (own treasury). 3. Pemeritah daerah sejatinya mampu mempekerjakan para staf yang kompeten, yang berstatus kontrak, mempromosikan staf yang berprestasi dan memberhentikan staf yang tidak kompeten. 4. Pemerintah daerah dapat terselenggranya pemerintahan umum untuk memilih dewan daerah, adanya garis operasional kepartaian yang jelas, dapat menentukan arah kebijakankan dan prosedur internal pemerintahan daerah. 5. Pemerintah pusat murni berfungsi sebagai penasehat dan inspektor eksternal dan tidak punya peran yang signifikan dalam menentukan kenijakan di pemerintahan daerah.
Deskonstruksi Istilah deskonstruksi diartikan sebagai pendelegasian pertanggungjawaban yang berfungsi dalam wilayah khusus terhadap tingkatan bidang pegawai negeri sipil. Hal ini menarik untuk dicatat bahwa sistem administratif pemerintah pusat yang berwenang mengambil keputusan desentralisasi, pendelegasian kekuasaan merupakan hak resmi pemerintah pusat untuk mempresentasikan kewenangannya dalam komunitas di daerah. Oleh karenannya dekonsentrasi dapat mencapai suatu tujuan kepemimpinan yang efisien dan efektif akan tetapi hal ini bukan merupakan kebijakan yang populer. Smith (1985, pp. 151-155) mengemukakan bahwa rancangan sistem demokrasi berbeda dari satu Negara ke Negara lainnya. Smith menyuguhkan wacana yang sangat bermanfaat dalam merancang system tersebut. Dia memperkenalkan 3 pilihan: sistem fungsi (functional system), sistem pemerintah daerah terintegrasi (integrated prefectoral system), dan sistem pemerintah daerah terpisah (unintegrated prefectoral system). a. Sistem Fungsi (Functional System) Dalam sistem ini, dewan legislative sebagai badan birokrasi Negara yang berkedudukan ditingkat provinsi mempunyai tuntutan memberikan pekayanan Negara secara spesifik berdasarkan fungsinya, sebagai contoh pelayanan dalam bidang pendidikan, kesehatan, pengembangan industry atau pertanian. b. Sistem Pemerintah Daerah Terintegrasi (Integrated Prefectoral System) Sistem ini berada dalam ranah kekuasaan dewan legislative pemerintah pusat, sebagai contoh tanggung jawab seorang pejabat/pimpinan di suatu wilayah tingkat pemerintah daerah atau provinsi. c. Sistem Pemerintah Daerah Terpisah (Unintegrated Prefectoral System) Sistem ini termasuk sistem yang sempurna, akan tetapi berakibat berkurangnya kekuasaan yang terpusat pada satu individu. Seorang pemegang kebijakan hanya bertanggung jawab terhadap departemen yang dipimpinnnya, dimana ia tidak berkuasa penuh dalam wilayah kekuasaannya. Desentralisasi dalam prakteknya Pada bagian ini kita mengulas praktek pelaksanaan desentralisasi ini beberapa Negara berkembang. Praktek pada kenyataannya seringkali lebih sulit dibandingkan memahami teori yang disarankan pada ahli.
Desentralisasi di Afrika Di Afrika pemerintahan colonial memecah belah Negara menjadi beberapa kelompok partai pribumi guna memudahkan control bagi pemerintah yang berkuasa. Untuk memperkenalkan dan menegaskan kebijakan pemerintah colonial, Inggris dan Prancis menjalankan administrasi dalam segala bidang yang difokuskan untuk mencapai kekuasaan dalam mengambil kebijakan di tangan para penguasa non pribumi. Dalam menjalankan administrasinya, pemerintah kolonial memberikan perhatian terbatas dalam pemindahan kekuasaan kepada pemerintahan daerah, paling tidak selama kurun waktu di abad ke-19 dan di awal abad ke-20, idiologi pemerintah kolonial mengartikan bangsa Afrika sebagai aparat Negara yang kurang intelektualnya bagi terselenggaranya pemerintahan yang modern. Perang dunia ke-2 membawa imbas yang cukup signifikan bagi sikap dan arah kebijakan pemerintah kolonial di Afrika. Pemerintah kolonial mulai menerapkan desentralisasi di beberapa wilayah di Afrika, walau terdapat kekhawatiran dengan diberikannya otonomi akan menghasilkan kepemimpinan yang tidak memiliki pengalaman dalam bidang manajemen dan dapat memunculkan tuntutan politik yang lebih besar lagi. Usaha-usaha untuk merealisasikan pemerintahan daerah yang sesuai dengan model
pemerintahan kolonial Inggris pada akhirnya mulai berkurang pada tahun 1960an sampai akhirnya bangsa afrika memperoleh kemerdekaan.
Desentralisasi di Asia Di Asia, tertindas untuk mencapai pemerintahan yang merdeka dimana pendelegasian kekuasaan dalam pelayanan public lebih dikedepankan dibandingkan dengan kewenangan untuk mewujudkan pemilihan umum daerah (pemilu kada). Terdapat banyak argument ihwal partisipasi dan otonomi daerah akan tetapi hal tersebut memicu kecemburuan pemerintah pusat dalam mempertahankan kekuasaan mereka, kebijakan pemerintah kota, dengan adanya pemilu daerah dilaksanakan di beberapa kota di Asia Selatan diakhir abad ke-19 dan adanya Mandate Ripon di tahun 1882 telah menunjukan sebuah keoptimisan mengenai pelaksanaan pemerintahan di tingkat daerah satu dekade sebelum kemerdekaan, pemerintahan daerah pernah dilaksanakan di India. Konsep pemerintahan sendiri yang berada di tingkat daerah walau bagaimanapun minimnya telah dilaksanakan dan eksis pada masa pemerintahan kolonial di India jauh sebelum India merdeka (Friedman, 1983). Hal serupa juga terjadi di Pakistan, Sri Lanka, Tailand, Indonesia, dan Filipina. Walau pada kenyataannnya yang terjadi di Tailand dan Indonesia terlaksana berkat menggunakan pendekatan kekuatan militer, dimana kedua Negara ini mengadopsi kebijakan ganda yang mengizinkan pemerintah pusat mengontrol segala kebijakan yang diberlakukan oleh pemerintah daerah. Lain halnya dengan Filipina dimana merupakan satu-satunya Negara di Asia Tenggara yang menganut sistem devolusi penuh.
Desentralisasi di Amerika Latin Anggapan yang paling fundamental tentang desentralisasi di Amerika Latin di tahun 1980an nampaknya valid, pembuat kebijakan berada ditangan beberapa kementrian pemerintah pusat, seringkali merujuk kepada apa yang dikenal dengan istilah oversentralisasi (overcentralization (Haris, 1983, p.183). devolusi di tingkat kebijakan daerah sangat jarang dan secara khas terdapat campur tangan pemerintah pusat yang sangat dominan yang berlangsung di tingkat pemerintah daerah.
Desentralisasi di Pasifik Selatan Kebijakan desentralisasi sudah memainkan peran penting ditengah-tengah bangsa Pasifik Selatan (larmour et al, 1985) sungguh, kekuatan administrative dan politik di Papua New Guinea telah dimulai sebagai salah satu Negara yang paling radikal di dunia yang mana telah mengalami program desentralisasi tidak lama setelah merdeka. Pelaksanaan kebijakan desentralisasi Pada bagian ini, kita melihat lebih rinci hasil apa yang telah dicapai dari desentralisasi. Dua poin umum berkenaan dengan literatur penting tentang topik pelaksanaan kebijakan desentralisasi harus dicatat di awal. Pertama , banyak komentator menyebut bahwa keberhasilan desentralisasi merujuk terhadap kinerja sebagai indikator utama yang dipilih dibandingkan dengan indikator lainnya. Kinerja disini adalah mengenai perspektif para ahli manajemen (managerialist) di mana kebijakan desentralisasi dievaluasi dari segi keefisiensiannya dalam bidang pelayanan. Tindakan ini penting, tetapi patut juga dipertimbangkan apa dampak politik dari pelaksanaan desentralisasi dengan mengedepankan pelayanan yang efisien, dampak politik tersebut meliputi: penguatan persatuan nasional atau partisipasi publik yang lebih besar dalam pengambilan keputusan. Kedua, umumnya banyak indikator yang sering disebutkan sulit untuk dimaknai. Beberapa indikator, terutama yang bersifat politik, secara akurat barangkali tidak dapat dilakukan melalui penilaian informasi (Kasfir, 1976, hal. 17). Namun, pada kenyataannya,
sangat sedikit penelitian ihwal desentralisasi yang dilakukan di negara berkembang dikarenakan sulitnya bagaimana mengukur berbagai perubahan yang terjadi berdasarkan perubahan karakteristik permasalahan tertentu, seperti akses perawatan kesehatan atau kualitas perbaikan jalan. Selain dari masalah yang menyangkut cakupan dan kualitas data yang ada di lapangan, dua kesulitan yang lain muncul. Salah satunya adalah bahwa ketika kriteria yang digunakan dapat memunculkan bukti yang bertentangan; misalnya, bahwa partisipasi dalam pengambilan keputusan di pemerintahan daerah telah dicapai akan tetapi justru melahirkan kualitas pelayanan yang menurun. Contoh lainnya adalah sulitnya menentukan apakah perubahan yang diamati adalah karena kebijakan desentralisasi atau faktor lainnya. Misalnya, terjadi penurunan layanan pedesaan di Zambia pada akhir tahun 1980an disebabkan oleh kebijakan baru desentralisasi atau dari hasil penyesuaian program masyarakat? Prospek dan ketentuan Politisi Nasional umumnya tidak rela untuk menyerahkan kekuasaan; birokrasi birokrasi pusat menolak pendelegasian tanggungjawab; ketika pertanggungjawaban tersebut didelegasikan kepada pemerintahan daerah biasanya jarang terjadi pendelegasian yang berkesinambungan yang sesuai dengan sumber daya keuangan, dan sumber daya keuangan tersebut tersedia di tingkat daerah yang seringkali tidak digunakan oleh para staf disana. Alasannya, para staf tidak berpengalaman, kurang terlatih, dan mendapat penggajian yang kurang memadai.
Pada umumnya, prospek dan ketentuan daat diidentifikasi menjadi lima poin utama, sebagai berikut: 1. Devolusi (Devolution) Devolusi adalah mengalihkan kekuasaan kepada pemerintah daerah. Hal ini terjadi akibat adanya kinerja yang buruk sebagai akibat dari kepemimpinan nasional yang tidak memiliki 'kemauan politik' (political will) untuk memperkenalkan kebijakan yang mengalihkan tanggung jawab pengambilan keputusan untuk badan/ dean yang terpilih di tingkat daerah. 2. Tambal Sulam (Incrementalism) Proses secara tambal sulam, yaitu belajar dari kebijakan yang sudah ada sebelumnya tetapi dilanjutkan dengan memberikan penekanan terhadap desentralisasi. 3. Sentralisasi (Centralization) Dalam masyarakat terdapat istilah ‘ketimpangan sosial ekonomi pedesaan’ tujuan pembangunan bisa saja tercapai dengan baik dengan cara pelaksanaan sentralisasi Slater (1989, p.502). 4. Ketidakrelevanan (Irrelevance) Terkait dengan posisi sebelumnya, tapi mungkin lebih dramatis, adalah argumen bahwa kebijakan desentralisasi (atau kebijakan sentralisasi) benar-benar tidak relevan. Argument ini sebenarnya hanya mencerminkan ‘status quo’. 5. Contingency Posisi akhir berakar pada teori kontingensi yang populer dalam literatur manajemen. Menurut pendukung teori ini, generalisasi tentang kebijakan desentralisasi yang masuk akal dan tepat harus ditentukan secara seksama melalui serangkaian pertimbangan yang mengkaji konteks serta tujuan yang spesifik.
Kesimpulan Bangsa-bangsa di negara Dunia Ketiga telah mencoba mengejar kebijakan desentralisasi akan tetapi belum membuktikannya sebagai obat mujarab untuk mengintervensi sebagai bentuk dukungan yang efektif bagi Negara dalam mempromosikan pembangunan. Sementara banyak kekurangan desentralisasi yang disebabkan oleh terlalu tingginya harapan yang ditanggapi cukup sinis oleh banyak rezim pemerintahan. Di bawah bendera desentralisasi, Negara-negara berkembang telah memperkenalkan kebijakan yang memusatkan kekuasaan serta pengambilan kebijakan dan melemahkan pemerintahan daerah dalam ranah perdebatan politik. Kebijakan menerapkan devolusi dengan serius memang langka diterapkan oleh bangsa-bangsa Negara Ketiga di dunia, dan dekonsentrasi atau pembentukan otoritas campuran telah menjadi mode favorit bagi para pemimpin di Dunia Ketiga. Sepanjang periode 1940-1980, desentralisasi telah menjadi konsep yang terfokus pada pendelegasian kekuasaan dalam negara. Namun, pada tahun 1980an terlihat secara luas istilah desentralisasi terhadap Negara yang merujuk terhadap kebijakan orientasi pasar sebagai hak baru yang mendominasi kebijakan pembangunan. Kami menelaah permasalahan ini dan hubungannya dengan keberanian berusaha masyarakat dalam kurun waktu berikutnya, akan tetapi mahasiswa yang betul-betul konsen terhadap bidang pemerintahan akan selalu menyumbangkan pemikirannya khususnya dalam pertanyaan apakah termasuk privatisasi dalam membatalkan desentralisasi yang menyangkut permasalahan definisi atau ideologi.
