Perkembangan Administrasi Negara di Indonesia

BAB I PENDAHULUAN I.1. Latar Belakang Permasalahan Salah satu muatan paling penting dari suatu undang-undang dasar (konstitusi) adalah bagaimana penyelenggaraan kekuasaan negara itu dijalankan oleh organorgan negara. Organ atau lembaga negara merupakan subsistem dari keseluruhan sistem penyelenggaraan kekuasaan negara. Sistem penyelenggaraan kekuasaan negara menyangkut mekanisme dan tata kerja antar organ-organ negara itu sebagai satu kesatuan yang utuh dalam menjalankan kekuasaan negara. Sistem penyelenggaraan kekuasaan negara menggambarkan secara utuh mekanisme kerja lembaga-lembaga negara yang diberi kekuasaan untuk mencapai tujuan negara.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebelum dan setelah perubahan mengandung beberapa prinsip yang memiliki perbedaanperbedaan mendasar. Perubahan atas sistem penyelenggaraan kekuasaan yang dilakukan melalui perubahan UUD 1945, adalah upaya untuk menutupi berbagai kelemahan yang terkandung dalam UUD 1945 sebelum perubahan yang dirasakan dalam praktek ketatanegaraan selama ini. Karena itu arah perubahan yang dilakukan adalah antara lain mempertegas beberapa prinsip penyelenggaraan kekuasaan negara sebelum perubahan yaitu prinsip negara hukum (rechtsstaat) dan prinsip sistem konstitusional (constitutional system), menata kembali lembaga-lembaga negara yang ada dan membentuk beberapa lembaga negara yang baru agar sesuai dengan sistem konstitusional dan prinsip-prinsip negara berdasar atas hukum. Perubahan ini tidak merubah sistematika UUD 1945 sebelumnya untuk menjaga aspek kesejarahan dan orisinalitas dari UUD 1945. Perubahan terutama ditujukan pada penyempurnaan pada sisi kedudukan dan kewenangan masing-masing lembaga negara disesuaikan dengan perkembangan negara demokrasi modern.

1

Wiyasti Dwiandini

Pada 1957 dibentuk Lembaga Administrasi Negara (LAN) sebagai lembaga yang hingga kini punya peran yang menentukan terhadap penampilan birokrasi Indonesia, pada 1962 dibentuk Panitian Retooling Aparatur Negara (PARAN) dan pada 1964 Komando Tertinggi Retooling Aparatur Revolusi (KOTRAR). Retooling atau "pembersihan" dalam dua kepanitian terakhir bernuansa politis: menyingkirkan pegawai yang tak sehaluan dengan partai yang sedang memerintah (the ruling party). Dengan kata lain birokrasi di Indonesia pada dua dasawarsa pertama ini bersifat spoil system --situasi yang juga sangat dominan selama tahun tahun pertama pemerintahan Amerika Serikat abad-18. Sementara itu pada 1958, sebagai imbas dari politik luar negeri Indonesia yang berusaha untuk membangun solidaritas regional Asia Tenggara, Indonesia mengikuti sebuah konferensi di Manila yang kemudian membentuk organisasi Eastern Regional Organisation for Public Administration (EROPA). Kecuali itu Indonesia juga menjalin hubungan dengan International Institute for Administrative Science (IIAS) di Brussel. Ide tentang penyempurnaan administrasi dan administrative reform itu berkembang sebagai bagian dari konsep administrasi pembangunan. Yang ke-tiga sebagai. Pentingnya studi administrasi Negara dikaitkan dengan kenyataan bahwa kehidupan menjadi tak bermakna, kecuali dengan kegiatan-kegiatan yang bersifat public. Segala hal yang berkenaan dengan penyelenggaraan kegiatan-kegiatan yang bersifat public telah dicakup dalam pengertian administrasi Negara, khususnya dalam mengkaji kebijaksanaan publik. Dalam proses pembangunan sebagai konsekuensi dari pandangan bahwa administrasi Negara merupakan motor penggerak pembangunan, maka administrasi Negara membantu untuk meningkatkan kemampuan administrasi. Artinya, di samping memberikan ketrampilan dalam bidang prosedur, teknik, dan mekanik, studi administrasi akan memberikan bekal ilmiah mengenai bagaimana mengorganisasikan segala energi social dan melakukan evaluasi terhadap kegiatan. Dengan demikian, determinasi kebijaksanaan public, baik dalam tahapan formulasi, implementasi, evaluasi, amupun terminasi, selalu dikaitkan dengan aspek produktifitas, kepraktisan, kearifan, ekonomi dan apresiasi terhadap system nilai yang berlaku. Peranan Administrasi Negara makin dibutuhkan dalam alam globalisasi yang amat menekankan prinsip persainagn bebas. Secara politis, peranan Administrasi Negara adalah memelihara stabilitas Negara, baik

2

Wiyasti Dwiandini

dalam pengertian keutuhan wilayah maupun keutuhan politik. Secara ekonomi, peranan Administrasi Negara adalah menjamin adanya kemampuan ekonomi nasional untuk menghadapi dan mengatasi persaingan global. Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di suatu negara banyak dipengaruhi oleh dinamika masyarakatnya, dimana keinginan masyarakat tersalur melalui sistem politik sehingga administrasi negara dapat merasakan tantangan untuk memenuhi kebutuhan pelayanan masyarakat yang selalui berubah. Administrasi Negara akan selalu berinteraksi dengan lingkungannya, sehingga akan mempengaruhi lingkungan, dan sebaliknya dapat di pengaruhi konfigurasinya1. Dalam khusus perkembangan Administrasi Negara di Indonesia tercermin adanya interaksi tersebut, khususnya saling berpengaruh antara administrasi negara dengan perkembangan ideologi kelompok politik yang dominan yang menginginkan perubahan dan penyempurnaan administrasi negara agar lebih sesuai bagi kepentingan pencapaian tujuan politik mereka.

I.2. Pokok Permasalahan Ada beberapa hal yang akan dibahas oleh penulis terkait perkembangan Administrasi Negara Indonesia, yaitu: 1.

Bagaimana Perkembangan Administrasi Negara Indonesia?

2.

Sistem Administrasi Negara yang bagaimanakah yang diterapkan di

Indonesia? 3.

Bagaimana Administrasi Negara Indonesia pada masa Pemerintahan

Belanda? 4.


Orde Lama? 5.


Orde Baru? 6.

1

Bagaimana Administrasi Negara Indonesia pada masa Reformasi?

Tjokrowinoto, 1993

3

Wiyasti Dwiandini

I.3. Tujuan Penulisan Tujuan dari penulisan makalah Perkembangan Administrasi Negara Indonesia ini adalah: 1.

Mengetahui Perkembangan Administrasi Negara di Indonesia.

2.

Mengetahui Sistem Administrasi Negara yang bagaimanakah yang

diterapkan di Indonesia. 3.

Mengetahui bagaimana kondisi Aministrasi Negara di Indonesia pada

masa Pemerintahan Belanda. 4.

Mengetahui bagaimana kondisi Administrasi Negara di Indonesia

pada masa Pemerintahan Orde Lama. 5.


pada masa Pemerintahan Orde Baru. 6.


pada masa Reformasi.

I.4. Metode Penulisan Metode penulisan yang dipergunakan dalam makalah ini adalah : 1. Penulisan menggunakan tekhnologi modern yaitu komputer. 2. Bahan makalah yang digunakan diambil dari buku-buku Perpustakaan Pusat dan Perpustakaan MBRC, FISIP. 3. Bahan diambil dari Koran dan internet. 4. Melalui ilmu yang telah diberikan dalam setiap perkuliahan Pengantar Administrasi Negara. 5. Melalui pengetahuan yang telah saya dapatkan selama perkuliahan. 6. Dari pangalaman.

4

Wiyasti Dwiandini

BAB II LANDASAN TEORI II.1. Pengertian Ilmu Administrasi Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Karena itu, banyak sekali definisi mengenai administrasi. Sekalipundemikian, ada tiga unsur pokok dari administrasi. Tiga unsur ini pula yang merupakan pembeda apakah sesuatu kegiatan merupakan kegiatan administrasi atau tidak. Daridefinisi administrasi yang ada, kita dapat mengelompokkan administrasi dalam pengertian proses, tata usaha dan pemerintahan atau adminsitrasi negara. Sebagai ilmu,administrasi mempunyai berbagai cabang, yang salah satu di antaranya adalahadministrasi Negara Ilmu Administrasi adalah cabang kesatuan atau disiplin ilmu sosial yang secara khas mempelajari Administrasi sebagai salah satu fenomena masyarakat modern2. Administrasi sendiri mempunyai arti sesuatu yang terdapat dalam suatu organisasi modern, yang memberi hajat hidup orang banyak kepada organisasi tersebut, sehingga organisasi itu dapat berkembang, tumbuh dan bergerak dalam melaksanakan kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi. Asal kata Administrasi dari kata latin : “ad” yang berarti intensiv dan “ministrate” yang berarti melayani, membantu, memenuhi. Secara etimologis administrasi berarti melayani yang intensiv3. Dari kata kerja tersebt lahir kata sifat administrativus dan kata benda administrator yang merupakan human yang mengelola administrasi. Administrasi menganut dua pengertian dalam bahasa Indonesia sehari-har, yakni:

2

Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Pengantar Ilmu Administrasi, Jakarta : 2011. Drs. Sofwan Badri, Konsep-Konsep Dasar Administrasi, Administrasi Negara, dan Administrasi Pembangunan, Jakarta, PT. Bina Aksara : 1988 3

5

Wiyasti Dwiandini

a. Dalam arti sempit : yang mencakum pekerjaan tata usaha warkat, tulismenulis,

clrical

work.

Pengertian

ini

dari

kata

bahasa

Belanda

“administratie”. b. Dalam arti luas : Segala kegiatan sekelompok orang yang bekerja sama secara rasional untuk mencapai tujuan bersama. Kegiatan administrasi sebagai proses, fungsional dan intitusional (kepranataan). II.1.1. Pengertian Administrasi dari beberapa sarjana: a. Luther Gulik : Administration has to do with getting things done, with the accomplishment of defined objectives. (Administrasi bertalian dengan pelaksanaan penyelesaian pekerjaan untuk mencapai tujuan-tujuan yang diinginkan). b. Jhon M. Pfiffner : Administrasi dapat didefinisikan sebgai pengorganisasian dan pengarahan sumber-sumber tenaga kerja dan materi untuk mencapai tujuan akhir yang dikehendaki. c. Leonard D. White : Administrasi adalah proses umum dari semua usaha manusia, baik public atau privat, sipil atau militer, besar atau kecil. d. Wiliam H. Newman : Administrasi adalah membimbing, memimpin dan mengontrol usaha-usaha sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama. e. Dwight Waldo : Administrasi adalah bentuk daya upaya manusia yang kooperativ, yang mempunyai tingkat rationalitate yang tinggi. f. Prof. S.P. Siagian : Administrasi adalah keseluruhan proses kerja sama dua orang atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas yang telaj ditentukan. Dari definisi – definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa Administrasi adalah suatu pengaturan kerja sama, dari kegiatan sekelompok orang, untuk mencapai tujuan tertentu dengan tingkat rationalitate yang tinggi. Hakekat Administrasi berdasarkan definisi-definisi tersebut diatas adalah: 1) Adanya tujuan tertentu; 2) Adanya sekelompok orang;

6

Wiyasti Dwiandini

3) Adanya kerjasama; 4) Adanya pembagian tugas; 5) Dilakukan secara rationalitas; 6) Adanya pelayanan yang baik; 7) Adanya komunikasi yang baik; 8) Adanya pengurusan/ Pengelolaan yang baik. II.1.2. Pengelompokan Ilmu Administrasi Pengelompokan Ilmu Administrasi terdiri atas: a)

Pengelompokan yang bersifat administrasi umum;

b)

Pengelompokan di bidang pembangunan;

c)

Pengelompokan yang bersifat sektoral; dan

d)

Pengelompokan atas dasar Pelayanan administratif (administrative

services). Pengelompokan yang terakhir yaitu pelayanan administratif dilakukan oleh satuan kerja yang disebut dengan Kantor (Perkantoran) atau Manajemen Kantor (Perkantoran). Administrasi Perkantoran bertugas membantu pelaksanaan tugas pokok/tujuan Organisasi/Badan Usaha. Administrasi Kantor/Perkantoran biasanya disebut “Sekretariat” atau “Tata Usaha” yang bertugas melakukan pelayanan administratif, berupa urusan: Kerumahtanggaan, Ketatausahaan, Kepegawaian, Keuangan, dan sebagainya yang bersifat pelayanan intern (internal services). Perkembangan Administrasi Sebagai Ilmu Pengalaman dan Penelitian Hennry Fayol dalam Mengembangkan lmu Administrasi 1. Upaya yang dilakukan oleh Henry Fayol dalam usaha menyelamatkan industri pertambangan yang mengalami kemunduran. 2. Alasan diperlukan latihan dan teori Administrasi, serta upaya yang dilakukan oleh Henry Fayol untuk memenuhi kebutuhan tersebut. 3. Alasan diperlukan pengajaran Administrasi yang bersitat umum, menurut Henry Fayol. 4. Alasan Henry Fayol menganjurkan latihan Administrasi bagi jabatan pimpinan. 5. Upaya yang dianjurkan oleh Henry Fayol untuk mengembangkan teori administrasi. Hasil Penelitian Henry Fayol 1.

7

Wiyasti Dwiandini

II.2. Pengertian Ilmu Administrasi Negara Ilmu Administrasi Negara adalah ilmu pengetahuan (cabang ilmu administrasi) yangs ecara khas melakukan studi (kajian) terhadap fungsi intern dan ekstern daripada stuktur-struktur dan proses-proses yang terdapat di dalam bagian yang sangat penting daripada sistem dan Aparatur Pemerintah, yang secara singkat disebut dengan Administrasi Negara, yang dalam bahasa Inggris Amerika disebut Public Administration, dan dalam bahasa Belanda disebut Openbaar Bestuur4. Administrasi Negara adalah fungsi bantuan penyelenggaraan daripada pemerintah, artinya (pejabat) pemerintah tidak dapat menunaikan tugas-tugas kewajibannya tanpa Administrasi Negara. Administrasi Negara mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu: 1) Administrasi daripada negara sebagai organisasi, maka Administrasi Negara (sebagai fungsi) dijalankan oleh presiden sebagai pemerintah, merangkap sebagai administrator negara, dengan memimpin dan mengepalai suatu aparatur negara yang besar sekali, yang juga disebut Administrasi Negara. Tata cara aparatur negara tersebuut menjalankan tugas pekerjaannya merupakan suatu proses yang juga disebut Administrasi Negara. 2) Administrasi yang mengejar tercapainya tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan, maka Administrasi Negara (sebagai fungsi) dijalankan oleh setiap pejabat negara yang diserahi pimpinan dan tanggung jawab atas suatu kesatuan organisasi negara. Misalnya Departemen, Dirjen, Direktorat, Dinas, Kantor, Biro, Bagian, Lembaga, Propinsi, Kabupaten, Kecamatan, Dese, BUMN, Rumah Sakit Negeri, dan lain sebgainya. Bahkan ketua Mahkamah Agung (MA) sebgai pejabat negara harus menjalankan Administrasi Negara, demikian juga ketua DPR, DPD, BPK, MPR, harus menjalankan Administrasi Negara. Jadi setiap pejabat pemerintah secara otomatis berfungsi sekaligus sebagai Administrasi Negara. II.2.1. Pengertian Administrasi Negara Menurut Para Ahli dan Sarjana 4

Prof. Dr. Mr. S. Prajudi Atmosudirdjo, Dasar-Dasar Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia

8

Wiyasti Dwiandini

a. Edward H. Lithfiled : Suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan pemerintahan di organisir, dilengkapi tenaga-tenaganya, dibiayai, digerakkan dan dipimpin. b. Dwight Waldo : Administrasi Negara Mengandung 2 (dua) pengertian, yakni : (1) Administrasi Negara adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah. (2) Administrasi Negara adalah suatu seni dan ilmu yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara. c. Lembaga Administrasi Negara (LAN-RI) : Administrasi Negara adlah keseluruhan penyelenggaraan kekuasan negara dengan memanfaatkan segala kemampuan aparatur negara serta segenap dana dan daya untuk terlaksananya tugas-tugas pemerintah dan tercapainya tujuan negar. d. M. E. Dimoc & G. O. Dimoc : Administrasi Negara merupakan kegiatan pemerintah di dalam melaksanaan kekuasaan politiknya. e. Leonard D. White : Administrasi Negara adalah keseluruhan operasi (aktivitas-aktivitas

kerja)

yang

bertujuan

menyelenggarakan

atau

menegakkan kebijaksanaan kenegaraan. f. Prof. Dr. Prajudi Admosudirdjo : Adinistrasi Negara mengandung 3 (tiga arti), yakni: (1) Administrasi Negara sebgai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik servicess) secara tertentu. (2) Administrasi Negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagai suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan

negara.

(3)

Administrasi

Negara

sebagai

proses

penyelenggaraan berbagai macam tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematika, metodis, dan teknis. g. Arifin Abdulrachman :

Administrasi Negara merupakan ilmu yang

mempelajari pelaksanaan dari politik negara.

9

Wiyasti Dwiandini

h. J. Wajong : Tugas utama Administrasi Negara ialah pada dasarnya merencanakan

dan

merumuskan

kebijaksanaan

politik,

kemudian

melaksanakannya dan menyelenggarakannya i. F. A. Nigro : Administrasi Negara mempunyai peranan penting dalam merumuskan kebijaksanaan pemerintah dan merupakan bagian dari proses politik. Kesimpulan dari definis-definisi tersebut adalah bahwa Administrasi Negara merupakan segala kegiatan aparatur negara/pemerintah, untuk mencapai tujuan negara

II.3. Perkembangan Ilmu Administrasi Negara II.3.1. Latar Belakang Sejarah Perkembangan Ilmu Administrasi Negara Administrasi Negara sebenarnya sudah ada semenjak dahulu kala, asal mula Administrasi Negara yakni di Eropa dan Amerika Serikat. Administrasi negara akan timbul dalam suatu masyarakat yang terorganisir. Dalam catatan sejarah peradaban manusia di Asia Selatan termasuk di Indonesia, Cina dan Mesir Kuno, dahulu sudah didapatkan suatu sistem penataan pemerintahan. Sistem penataan tersebut pada saat ini dikenal dengan sebutan Administrasi Negara. Apa yang dicapai dan diberikan oleh administrasi negara sekarang, tidak lepas dari upaya-upaya yang tidak kenal lelah yang telah dilakukan oleh para peletak dasar dan pembentuk administrasi yang dahulu. Administrasi modern penuh dengan usaha untuk lebih menekan jabatan publik agar mempersembahkan segala kegiatannya untuk mewujudkan kemak-muran dan melayani kepentingan umum. Karena itu, administrasi negara tidak dipandang sebagai administrasi “of the public”, tetapi sebaliknya adalah administrasi “for the public”. Ide ini sebenarnya bukanlah baru. Orientasi semacam ini telah dicanangkan dengan jelas dalam ajaran Confusius dan dalam “Pidato Pemakaman” Pericles, bahkan dalam kehidupan bangsa Mesir kuno. Bukti – bukti sejarah dengan jelas membuktikan upaya-upaya yang sistematis, yang dikobarkan oleh tokoh-tokoh

10

Wiyasti Dwiandini

seperti Cicero dan Casiodorus. Selama abad ke-16 – 18 tonggak kemapanan administrasi negara Jerman dan Austria telah dipancangkan oleh kaum Kameralis yang memandang administrasi sebagai teknologi. Administrasi negara juga memperoleh perhatian penting di Amerika, terutama setelah negara ini merdeka. Apa yang dikemukakan oleh Cicero dalam De Officiis misalnya, dapat ditemukan dalam kode etik publik dari kerajaan-kerajaan lama. Hal yang umum muncul di antara mereka adalah adanya harapan agar administrasi negara melakukan kegiatan demi kepentingan umum dan selalu mengembangkan kemakmuran rakyat. Dengan kata lain, administrasi negara tidak seharusnya mengeruk kantong kantornya (korupsi) demi kepentingan dirinya sendiri. Administrasi Negara modern yang dikenal saat ini merupakan produk dari suatu masyarakat feodal yang tumbuh subur di negara-negara Eropa. Negara-negara di daratan Eropa yang semuanya dikuasai oleh kaum feodal, bangsawan dan kaum ningrat kerajaan berusaha untuk mengkokohkan pemerintahannya. Dengan semakin tumbuhnya

perkembangan

masyarakat,

sentralisasi

kekuasaan

dan

pertanggungjawaban dalam pemerintahan monarki menimbulkan suatu kebutuhan untuk mendapatkan korps administrator yang cakap, penuh dedikasi, stabil, dan integritas. Korps administrator ini pada gilirannya nanti akan menjadi tenaga spesialis pada masing-masing bidang dan jabatan yang beraneka pada tataran pemerintahan nasional. Kebutuhan akan suatu sistem mulai dirasakan, yakni suatu sistem untuk menata sentralisasi kekuasaan dan pertanggungjawaban pemerintahan. Salah satu perwujudan kebutuhan suatu sistem penataan pemerintahan yang sistematis tersebut di Prusia dan Austri dikenal dengan sistem kameralisma (cameralism). Sistem ini dapat dikatakan sebagai awal mulanya administrasi negara. Kameralisame

ini

dirancang

untuk

mencapai

efisiensi

manajemen

yang

tersentralisasi dan paternalistik, yang ditandai oleh corak perekonomian yang merkantilistik. Gejala diperlukannya sistem penataan administrasi pemerintahan seperti di Prusia dan Austria tersebut, kemudian diperkuat di prancis sekitar abad ke18 dengan usaha-usaha untuk mengembangkan teknologi dan enjinering .

11

Wiyasti Dwiandini

Walaupun unsur-unsur kameralisme dan teknologi Prancis telah memberikan pengaruh yang signifikan terhadap administrasi negara di berbagai negara Eropa pada waktu itu. Akan tetapi, esensi dari unsur-unsur tersebut tampaknya mulaimemudar ketika terjadi Revolusi Prancis dan juga ketika zaman Napoleon. Titik berat perhatian mulai beralih diberikan kepada hak-hak individu dan kewajiban-kewajiban perekonomian

negara

laisezz-faire

untuk mulai

melindungi

hak-hak

tersebut.

dimanjakan.

Kondifikasi

Sistem

hukum

dan

perkembangan-perkembangan di bidang lain yang memimpin kearah terciptanya suatu kemerdekaan untuk berbeda pendapat dalam negara danadministrasi mulai mewarnai admnistrasi pemerintahan waktu itu. Esensi ini pada kemudian hari menimbulkan suatu rasa kewajiban dan loyalitas kepada negara melalui suatu usaha penafsiran dan aplikasi hukum yang adil (fair-handed), dan kebutuhan untuk menetapkan keabsahan

dalam mengungkapkan keinginan-keinginan

kepada

pemerintah. Suatu ungkapan pendapat yang menyarankan agar pejabat-pejabat tinggi yang permanen (senior permanent officer) seharusnua dididik terlebih dahuli di bidang hukum, merupakan suatu kenyataan atas esensi tersebut. Timbullah waktu itu suatu ungkapan yang menyatakan sebgaia berikut: “Negara adalah berkuasa, sentralisasi dan abasi (durable), Adapun birokrasi yang berorientasi legalistik haruslah mengabdikan kepada fungsi yang menjamin adanya stabilitas yang langgeng dan mampu menyatakan untuk melindungi keinginankeinginannya” Pandangan yang legalistik dari sistem negara dan birokrasinya ini terdapat pada hampir sebagian besar negara-negara Eropa Barat, dan dalam kadar derajatnya yang lebih kecil terdapat pula pada negara-negara Eropa Timur demikian pula pada negara-negara baru bekas jajahan dari negara-negara Eropa tersebut. Inggris Raya dan Amerika Serikat pada gilirannya mengembangkan sistem administrasi negaranya yang sangat berbeda satu sama lain dengan sistem di daratan Eropa tersebut. Kedua negara ini tidak maumengadopsi pandangan mistik Eropa mengenai negara dan meninggalkan tradisi kodifikasi tata hukumnya. Inggris telah lama mempercayakan tanggungjawab administrasi pemerintahannya pada cara

12

Wiyasti Dwiandini

perwakilan dari para bangsawan dan orang-orang yang berpindidikan tinggi. Sampai dengan akhir abad ke-18 dan awal abad ke-19 sebagian besar kaum bangsawan berasal dari tuan tanah di pedesaan (rural-estate). Baru pada waktu diadakan perombakan pegawai-pegawai pemerintahan di abad ke-19, maka kemudian hampir sebagian besar administrator berasal dari kaum pedagang (mercantile) dan klas-klas usahawan di kota-kota. Selanjutnya pada akhir abad ke-19, mereka telah mulai menerapkan proses seleksi yang berlandaskan pada ujian yang bersifat kompetitif yang keras darilulusan-lulusan universitas, terutama dai Oxford dan Cambridge. Dalam ujian-ujian ini diajukanbeberapa materi di antaranya hukum administrasi seperti yang terjadi di daratan Eropa, dan spesialisasi-spesialisasi lainnya yang bertalian secara langsung dengan administrasi negara yang masih terpusat pada sifat-sifat klasik dan kemanusiaan. Cara rekruitment untuk memasuki dinas-dinas administrasi pemerintahan di Inggris ini masih berlangsung dengan perubahan disana-sini, sampai akhir tahun 1060-an. Sistem ini dirancang untuk memperoleh administrator-administrator yang generalis, cerdas dan mempunyai prespektif profesional. Mereka mempelajari administrasi dan segala kegiatan untuk mengadministrasikan pekerjaan. Administrasi telah lebih banyak dipelajari sebagai suatu hal yang bisa meberikan pelayanan terhadap pemberian saran dan kebijaksanaan kepada menteri, dan sedikti dopelajari sebagai proses manajemen ke dalam (internal management) dibandingkan dengan sebagian besar negara-negara lainnya. Pada umumnya administrasi negara di Inggris lebih bersifat sentralisasi dengan sistem pengawasan yang terpusatkan dalam Departemen Keuangan. Administrasi negara di negara-negara jajahan di Amerika, baik dalam pemerintahan negara bagian, maupun pemerintahan nasional mulai dengan suatu model yang dikembangkan dari negara induknya. Administrasi dilakukan oleh para bangsawan yang berada di Selatan dan dijalankan oleh para bangsawan pedagang dan industriwan di daerah Utara. Administrasi tidak dipahami sebagai suat jenis aktivitas atau jabatan yangberbeda dan dapat dipisahkan, dan istilah ini tidak digunakan atau dicantumkan dalam konstitusi Amerika.

13

Wiyasti Dwiandini

Ada tiga struktur dasar yang membedakan dengan sistem administrasi di Inggris. Pertama, sistem federal dari khususnya sistem kekuasaan yang terbatas pada pemerintahan nasional. Kedua, pemisahan kekuasaan eksekutif dari kekuasaan legislatif di tingkat pemerintahan nasional, negara bagian dan tingkat kota. Ketiga, besarnya rasa takut dan tidak percaya atas memusatnya kekuasaan eksekutif.perasaan ini sebenarnya merupakan salah satu penyebab Revolusi Amerika. Perkembangan evolusioner administrasi negara diuraikan melalui pendekatan tradisional, pendekatan perilaku, pendekatan pembuatan keputusan (desisional) dan pendekatan ekologis. Secara khusus, pendekatan tradisional mengungkapkan tentang pengaruh ilmu politik, sebagai induk administrasi negara, pendekatan rasional dalam administrasi dan pengaruh Gerakan Manajemen Ilmiah terhadap perkembangan administrasi negara. Di antara empat pendekatan yang diajukan, tidak ada satu pun pendekatan yang lebih unggul daripada pendekatan-pendekatan yang lain, karena setiap pendekatan berjaya pada sesuatu masa, di samping kesadaran bahwa setiap pendekatan

mempunyai

kelebihan

dan

kekurangan.

Karena

administrasi

mengandung berbagai macam disiplin, sehingga cara pendekatan dan metodologi dalam administrasi juga beraneka ragam, maka administrasi negara merupakan bidang kajian yang dinamis. Selanjutnya sukar untuk secara khusus menerapkan satu-satunya pendekatan terbaik terhadap aspek administrasi tertentu. Kiranya lebih bermanfaat untuk mempergunakan keempat cara pendekatan tersebut sesuai dengan aksentuasi dari sesuatu gejala yang diamati. Pengaruh politik terhadap administrasi negara selalu besar, tidak peduli kapan pun masanya. Hal ini disebabkan oleh adanya gejala di semua negara yang menunjukkan bahwa setiap pemerintah disusun di atas tiga cabang pemerintahan (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). Hubungan terus menerus administrasi dengan politik mencerminkan keberlanjutan hubungan antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif, sebagaimana dicerminkan dalam dua tahap pemerintahan, yakni tahap politik dan tahap administrasi. Jika tahap pertama merupakan tahap perumusan

14

Wiyasti Dwiandini

kebijakan, maka tahap kedua merupakan tahap implementasi kebijakan yang telah ditetapkan dalam tahap pertama. II.3.2. Paradigma Administrasi Negara Menurut Nicholas Henry, Administrasi negara telah dikembangkan sebagai suatu kajian akademis melalui lima paradigma yang saling tumpang tindih5. Lima Paradigma tersebut yakni: •

Paradigma 1 : Dikhotomi politik-administrasi (1900-1926).

•

Paradigma 2 : Prinsip – prinsip administrasi negara (1927-1937).

•

Paradigma 3 : Administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-1970)

•

Paradigma 4 : Administrasi Negara sebagai ilmu administrasi (1956-1970).

•

Paradigma 5 : Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970 –

sampai sekarang). Setiap fase dari paradigma tersebut mempunyai ciri-ciri tertentu sesua dengan locus dan focusnya. Locus menunjukan di mana bidang ini secara institusional berada. Locus menunjukan tempat dari bidang studi tersebut. Adapun focus menunjuan sasaran spesialisasi daribidang studi. Paradigma dalam Administrasi menurut Robert T. Golembiewski hanya dapat dimengerti dalam hubungannyadengan istila-istilah locus dan focus tersebut6. Paradigma 1 lebih mementingkan “locus”, paradigma 2 menonjolkan “focus”, paradigma 3 kembali lebih mementingkan “locus”, sedang paradigma 4 mementingkan “focus”, dan paradigma 5 berusaha untuk mengaitkan antara “focus” dan “locus” dari administrasi negara.

Masalah Focus dan Locus dari Administrasi Negara

5

Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs, Edisi kedua Englewood Cliffs: PrenticeHall, Inc., 1980, hal. 27. 6 Robert T. Golembiewski, Public Administration as a Developing Discipline, Part I; Prespective on Past and Present, (New York; Marcel Dekker, 1997).

15

Wiyasti Dwiandini

1. Menurut

pendapat

Maurice

Spiers

pendekatan-pendekatan

dalam

administrasi negara adalah pendekatan matematik, sumber daya manusia dan sumber daya umum. Sedang menurut Robert Presthus adalah pendekatan institusional, struktural, perilaku, dan pasca perilaku. Bagi Thomas J. Davy pendekatan yang dimaksud terdiri dari manajerial, psikologis, politis, dan sosiologis. 2. Pendekatan proses administrasi memandang administrasi sebagai satu proses kerja yang dipergunakan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi. Pendekatan ini juga seringkali disebut dengan pendekatan operasional. 3. Pendekatan empiris hendak melakukan generalisasi atas kasus-kasus yang telah terjadi secara sukses. Pendekatan ini seringkali disebut juga sebagai pendekatan pengalaman. 4. Pendekatan perilaku manusia memandang bahwa pencapaian tujuan-tujuan organisasi tergantung pada penerapan prinsip-prinsip psikologis. Pendekatan ini telah menampilkan aspek manusia sebagai elemen utama administrasi. 5. Pendekatan sistem sosial memandang administrasi sebagai satu sistem sosial. Kesadaran akan berbagai keterbatasan organisasi dapat menumbuhkan semangat kerjasama di antara anggota-anggota organisasi. 6. Pendekatan

matematik

memandang

model-model

matematik

dapat

diterapkan pada administrasi, dengan tujuan untuk melakukan peramalan. 7. Pendekatan teori keputusan memandang pembuatan keputusan sebagai fungsi utama administrasi. Semula pendekatan ini hanya membahas dan melakukan evaluasi terhadap alternatif-alternatif dalam memilih tindakan yang akan diambil, tetapi kemudian pendekatan ini juga mengkaji semua aktivitas organisasi. II.3.3. Pandangan Neo-Ortodoksi Administrasi Negara Pandangan modern terhadap administrasi negara atau yang dapat disebut dengan neo-ortodoksi adalah dilandasi oleh kenyataan bahwa berdasarkan pendekatan perilaku, banyak hal yang terjadi dan sulit terkendalikan. Bahwa meskipun pendekatan kemanusiaan ataupun perilaku individu diterapkan dalam

16

Wiyasti Dwiandini

birokrasi pemerintahan, banyak hal yang bisa dilakukan melalui struktur hirarki, prosedur kerja maupun nilai-nilai normatif administrasi. Yang diperlukan untuk menghindarkan segala ekses dampak yang terjadi adalah dengan melakukan peninjauan kembali terhadap sistem dan struktur yang selama ini dikembangkan. Dengan perkataan lain diperlukan suatu perubahan yang bersifat restrukturisasi sistem birokrasi. Tantangan yang dihadapi berdasarkan pemikiran para pakar neo ortodoksi administrasi negara ini (Fredericson, 1984; Nigro dan Nigro, 1980; Shafritz, 1997) antara lain berkaitan dengan kemampuan birokrasi menghadapi kompleksitas masyarakat. Termasuk dalam hal ini adalah kemampuan birokrasi pusat untuk mengakomodasi tuntutan kompleksitas permasalahan yang dihadapi oleh birokrasi regionel maupun lokal dalam hubungannya dengan klien atau masyarakat yang dilayani. Dengan demikian, permasalahan yang sebenarnya dihadapi adalah bagaimana melakukan perubahan sistem birokrasi agar memiliki daya tanggap yang lebih baik dan lebih efektif. Lebih daripada itu, dalam rangka tetap mengakomodasikan

pendekatan

kemanusiaan

dalam

praktek

birokrasi

penyelenggaraan pemerintahan, permasalahannya adalah bagaimana merancang suatu sistem birokrasi yang mampu memfasilitasi peran-serta setiap individu birokrat maupun masyarakat untuk tercapainya tujuan bersama secara efektif. Menurut pandangan noe-otokrasi ini, sistem administrasi negara baik pada tingkat nasional maupun pada tingkat daerah pada periode tahun 1980-an dan 1990an, dihadapkan pada berbagai krisis baik yang datang dari luar maupun dari dalam lingkungan sistem itu sendiri. Krisis yang datangnya dari luar antara lain berupa krisis ekonomi yang berkepanjangan, bukan saja di negara-negara dunia ketiga tetapi juga dinegara-negara maju. Efek globalisasi ekonomi yang melanda dunia internasional antara lain berkaitan dengan resesi ekonomi global dan krisis moneter yang dalam banyak hal telah menghambat laju pertumbuhan ekonomi berbagai negara, bahkan menimbulkan efek kontraksi yang sangat tajam sebagaimana terjadi di Indonesia pada tahun

17

Wiyasti Dwiandini

1997/1998. Kondisi yang demikian dalam skala mikro telah berdampak menurunkan kapasitas keuangan pemerintah baik yang diperoleh dari pajak dalam negeri maupun berbagai retribusi dan sumber-sumber penrimaan lainnya; akibat menurunnya kemampuan penerimaan masyarakat sejalan dengan menurunnya laju pertumbuhan ekonomi. Pemerintah dibanyak negara kemudian terdorong untuk melakukan efisiensi dengan memperketat pengeluaran anggaran di satu sisi, tetapi disisi lain pemerintah dituntut untuk meningkatkan efektivitas penyelenggaraan program-program social safety net untuk mempertahankan tingkat kesejahteraan masyarakat. Kondisi ini kemudian mendorong pemerintah, termasuk pemerintah daerah dimanapun untuk melakukan rasionalisasi dan retrukturisasi kelembagaan agar mampu mengatasi krisis yang dihadapi. Di lain pihak, permasalahan internal yang dihadapi pemerintah sebagaimana telah diuraikan adalah kenyataan bahwa di berbagai negara dirasakan adanya penurunan kualitas, bahkan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Hal ini terjadi dalam banyak hal bukan karena rendahnya tingkat kemampuan aparatur, akan tetapi justru terjadi sebagai akibat telah semakin meningkatnya orde kebutuhan serta tuntutan jati diri masyarakat atas layanan pemerintah. Sementara kapasitas pelayanan umum oleh pemerintah terlalu lamban untuk mampu beradaptasi dengan berbagai ragam kebutuhan tersebut. Apalagi dalam rejim pemerintahan yang sentralistik, bahkan dalam sistem pemerintahan yang desentralistik, sekalipun ternyata kemampuan pacu peningkatan kualitas pelayanan publik oleh pemerintah dirasakan masih rendah. Akibatnya, di banyak negara mulai muncuk berbagai prakarsa masyarakat untuk keluar dari atau berhenti sebagai pengguna jasa pemerintah dan beralih ke jasa-jasa publik yang ditawarkan oleh swasta maupun lembaga-lembaga masyarakat ataupun komunitas sendiri. Masyarakat misalnya telah mulai beralih dari orientasi menggantungkan perlindungan keamanan kepada polisi pemerintah dengan membentuk satuan-satuan pengamanan swakarsa 9satpam) atau pengawal-pengawal pribadi. Mereka juga keluar dari lingkungan pemukiman masyarakat di perkampungan kota yang kumuh

18

Wiyasti Dwiandini

dengan kualitas infrastruktur sosial yang tidak lagi sesuai dengan selera mereka, kemudian pindah bermukim di kompleks-kompleks perumahan eksklusif dengan infrastruktur lingkungan yang jauh lebih baik, dalam lingkungan tertutup yang dijaga ketat oleh Satpam sendiri. Mereka memilih untuk menambah pengeluaran ekstra agar mendapatkan layanan publik yang lebih baik daripada yang bisa diberikan oleh pemerintah. Mereka memilih membayar sendiri layanan pengamanan, pengangkutan sampah, pertamanan, fasilitas jalan dan penerangan umum, drainase dan sanitasi lingkungan, dan berbagai jasa lainnya dalam satu paket dengan keberadaan mereka dilingkungan perumahan tersebut. Mereka bahkan memilih untuk menyekolahkan anak-anak mereka tidak kesekolah negeri bahkan kalau perlu keluar negeri, termasuk penggunaan layanan kesehatan yang dikelola oleh swasta. Fenomena masyarakat yang disebut oleh Shafritz (1997) sebagai fenomena kemunculan feodalisme modern tersebut pada hakekatnya merupakan kecenderungan perkembangan pilihan-pilihan masyarakat (people’s choices) terhadap berbagai jenis layanan publik yang mampu memenuhi tuntutan aspirasi mereka. Jadi yang terjadi disini sebenarnya bukan merupakan akibat dari ketidakmampuan atau rendahnya kualitas aparatur, yang tidak mampu menciptakan kualitas pelayanan yang diharapkan; melainkan adalah sistem penyelenggaraan administrasi publik itu sendiri yang rancangannya tidak memungkinkan aparatur untuk secara tanggap melakukan adaptasi terhadap perubahan lingkungan strategisnya. Mengingat hal tersebut para pemikir neo-ortodoksi administrasi negara menilai perlunya penataan ulang sistem-sistem dan struktur kelembagaan yang berlaku dalam pemerintahan. Diperlukan pemikiran kembali mengenai fungsi-fungsi serta peranan pemerintah dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara (Rethinking Government), bahkan diperlukan invensi-invensi baru dalam sistem dan praktek penyelenggaraan pelayanan publik oleh pemerintahan (Reinventing Government) (Frederickson, 1984; Gaebler dan Osborne, 1992; Gray, 1994; Shafritz, 1997; World Bank, 1999/2000).

19

Wiyasti Dwiandini

Bahkan sebagian mengarahkan agar pemerintah sama sekali keluar sama sekali dari “bisnis” penyelenggaraan publik tertentu dan menyerahkannya kepada sektor swasta untuk menyelenggarakannya (Savas, 1987). Disisi lain, para pakar juga mempertimbangkan agar dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelayanan publik, terdapat keseimbangan dan kesetaraan peran antara pemerintah, swasta, dan masyarakat (Civil Society) berdasarkan paradigma Governance (bukan government) sehingga terdapat sinergi dan harmonisasi dalam pencapaian tujuan bersama meningkatkan kualitas hidup dan penghidupan masyarakat (UNDP, 1995 dan 1999, Kooiman, 1993). Dari berbagai rekomendasi tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa tesis yang mendasarinya adalah perubahan organisasi melalui perubahan struktur-struktur organisasi termasuk sistem-sistem yang melandasi beroperasinya administrasi negara. Hal ini menurut Frederickson (1984 : 121) didasari oleh anggapan bahwa : “Adalah lebih gampang mengubah kerangka organisasi, dan karenanya juga aturan permainan organisasi, ketimbang mengubah orang-orangnya; dan dengan mengubah kerangkadan aturan-aturannya kita bisa meningkatkan potensi untuk mengubah orang-orang itu”. Anggapan dasar yang sama juga dikemukakan oleh Ted Gaebler dan David Osborne (1992) bahwa salah satu dari lima keyakinan dasar yang melandasi analisis mereka adalah : “keyakinan bahwa para pegawai pemerintah (birokrat) bukanlah sumber permasalahan, tetapi sistem-sistem kerja dimana mereka harus bekerja itulah sumber permasalahan yang sebenarnya”.

II.4. Sistem Administrasi Negara Indonesia II.4.1. Pemikiran Sistem 1. Teori sistem merupakan kerangka konseptual atau satu cara pendekatan yang dipergunakan untuk menganalisis lingkungan atau gejala yang bersifat kompleks dan dinamis. 2. Pendekatan sistem, pertama melihat sesuatu secara keseluruhan. Baru kemudian mengamati bagian-bagiannya (sub-subsistem); di mana bagian-bagian (sub-subsistem) itu saling melakukan interaksi dan interrelasi.

20

Wiyasti Dwiandini

3. Karakteristik

sistem

menurut

Schoderbek

terdiri

dari:

interrelasi,

interdependensi, holisme, sasaran, masukan dan keluaran, transformasi, entropi, regulasi,

hierarki,

diferensiasi,

dan

ekuifinaliti.

Sedang

sarjana

lain,

menunjukkan bahwa karakteristik sistem terdiri dari masukan, proses, keluaran dan umpan balik. 4. Yang dimaksud dengan sistem administrasi negara adalah “struktur untuk mengalokasikan barang dan jasa dalam satu pemerintahan”. Karakteristik sistem administrasi negara terdiri dari masukan, proses/konversi, keluaran, dan umpan balik. 5. Studi ekologi dalam administrasi negara dimaksudkan untuk memperoleh gambaran mengenai administrasi negara yang sesuai dengan lingkungan penerimanya. Studi ekologi harus diterjemahkan sebagai satu cara pandang untuk mendekati hubungan sistem administrasi dengan faktor-faktor non-administrasi. II.4.2. Sistem Administrasi Negara Indonesia

1. Sistem administrasi negara Indonesia haruslah diterjemahkan sebagai bagian integral dari sistem nasional. 2. Landasan, tujuan, dan asas sistem administrasi negara adalah sama dengan landasan, tujuan, dan asas sistem nasional, yang tertera dalam Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, dan Garis-Garis Besar Haluan Negara. 3. Penyempurnaan dan perbaikan terhadap sistem administrasi negara diarahkan untuk memperkuat kapasitas administrasi. Kegiatan ini merupakan satu proses rasionalisasi terhadap sistem administrasi, agar dapat memenuhi fungsinya sebagai instrumen pembangunan dan sebagai alat untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditentukan. 4. Selama Orde Baru telah dilakukan usaha-usaha yang konsisten untuk memperbaiki sistem administrasi negara.

BAB III

21

Wiyasti Dwiandini

ANALISIS PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIA

Studi ilmu administrasi merupakan kombinasi dari ilmu (science) dan praktek (art) yang keduanya tidak bisa terpisahkan. Dinamika praktek penyelenggaraan pemerintahan berpengaruh langsung terhadap perkembangan dan penggunaan konsep administrasi publik. Di Indonesia, perkembangan dinamika dalam sistem pemerintahan berpengaruh terhadap paradigma administrasi publik. Secara garis besar model penyelenggaraan administrasi di Indonesia dapat dibedakan menjadi dua yaitu periode 1945-1998 dan 1999 sampai saat ini. Periode yang pertama didominasi dengan model state-centered public administration, dimana administrasi publik merupakan sarana bagi penguasa untuk menjawab apa yang disebut oleh Lucian Pye (1968) sebagai crises of penetration. Krisis ini muncul dari proses formasi negara (state formation) dimana negara negara yang baru merdeka dihadapkan pada masalah dalam membangun kemampuan untuk mengendalikan wilayah dan kelompok sosio kultural dan politik yang hidup dalam wilayah negara. Administrasi merupakan sarana untuk memperkuat kekuasaan negara. Karena cara pandang demikian ini maka istilah administrasi negara lebih banyak digunakan ketimbang istilah administrasi publik. Implikasi yang lain adalah mengedepannya model birokrasi monocratique yang diperkenalkan oleh Max Weber yang berciri sentralistik, hirarkis dan berorientasi pada peraturan (rule-driven) sebagai model ideal organisasi pemerintahan. Model ini dianggap mampu menciptakan efisiensi dan efektifitas dalam rangka melayani kepentingan penguasa untuk mempertahankan kekuasaannya berhadapan dengan kelompok kelompok politik, etnis dan geografis yang secara potensial melakukan penolakan (resistance) atau pemisahan (seccessionism) dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pendekatan state-centered dimulai sejak pembentukan pemerintahan pertama tahun 1945. Namun karena revolusi kemerdekaan, maka upaya pengembangan administrasi modern belum dapat dilaksanakan. Baru pada masa pemerintahan demokrasi parlementer tahun 1950, administrasi negara mulai ditata. Sejak

22

Wiyasti Dwiandini

Pemerintahan Natsir agenda utama pemerintahan adalah membangun sistem administrasi yang mampu menjamin terselenggaranya sistem pemerintahan hingga ke daerah. Sebagaimana kita ketahui Indonesia jaman 1950an mewarisi sistem administrasi eks-negara negara federal yang terkotak kotak. Sayangnya upaya tersebut terganjal tidak saja oleh konflik elit di tingkat pusat tetapi juga konflik antara pusat dan daerah. Pada masa Ali Sastroamidjojo agenda pembangunan sistem administrasi terhambat dengan pemberontakan PRRI/PERMESTA di daerah. Dalam perkembangan sistem pemerintahan presidensial di negara Indonesia (terutama setelah amandemen UUD 1945) terdapat perubahan-perubahan sesuai dengan dinamika sistem pemerintahan di Indonesia. Hal itu diperuntukkan dalam memperbaiki sistem presidensial yang lama. Perubahan baru tersebut antara lain, adanya pemilihan presiden langsung, sistem bikameral, mekanisme cheks and balance dan pemberian kekuasaan yang lebih besar pada parlemen untuk melakukan pengawasan dan fungsi anggaran. Secara umum dengan dilaksanakannya amandemen Undang-Undang Dasar 1945 pada era reformasi, telah banyak membawa perubahan yang mendasar baik terhadap ketatanegaraan (kedudukan lembaga-lembaga negara), sistem politik, hukum, hak asasi manusia, pertahanan keamanan dan sebagainya. Berikut ini dapat dilihat perbandingan model sistem pemerintahan negara republik Indonesia pada masa pemerintahan Hindia Belanda, Orde Lama (Soekarno), Orde Baru (Soeharto) dan pada masa Reformasi. III.1. Administrasi Negara di Indonesia Pada Masa Pemerintahan Belanda Pada masa pemerintahan kolonial Belanda peranan administrasi negara masih sangat terbatas, terutama sebagai alat untuk menjaga keamanan dan ketertiban hkum bagi usaha pengumpulan sumber daya dari bumi Indonesia (saat itu disebut sebagai Hindia Belanda) untuk kepentingan pemerintah dan rakyat Belanda. Mulai tahun 1920an ruang lingkup administrasi negara pemerintahan kolonial mengalami sedikti perubahan karena pengaruh kebijaksanaan etika oleh pemerintah Belanda yang merasa mempunyai kewajiban moril untuk memberi pelayanan warga pribumi sebagai imbalan terhadap ekpolitasi sumber daya Indonesia oleh Belanda selama

23

Wiyasti Dwiandini

lebih dar 300 tahun. Pelayanan masyarakat oleh pemerintah kolonial ini sangat terbatas jenisnya dan penduduk pribumi yang memperoleh akses adalah sangat terbatas jumlahnya terutama pada kelompok elit seperti keluarga bangsawan dan pengawal pemerintah kolonial Belanda. Kebijaksanaan ini didorong oleh kepentingan Ekonomi Negeri Belanda yang memerlukan tenaga kerja bagi perusahaan-perusahaan di Hindia Belanda, serta dengan perhitungan bahwa perbaikan tingkat hidup penduduk pribumi berarti perluasan pasar hasil ekspor hasil industri Belanda. Sistem pemerintahan kolonial Belanda tidak langsung berhubungan dengan penduduk pribumi, tetapi melalui kolaborasi dengan para penguasa pribumi, dan pada akhir abadke-19 pemerintah kolonial mulai membuat aparatur di bawah sistem dan pengawasan para pejabat pemerintah kolonial yang terdiri dari orang Belanda, aparatur pribumi ini desebut sebagai angreh praja7. Pada masa pendudukan Jepang selama tiga setengah tahun administrasi negara di Indonesia mengalami kehancuran karena para birokrat bangsa Belanda di singkirkan, pegawai bangsa Indonesia belum siap dan tidak diberi kesempatan mengisi posisi yang ditingktkan oleh orang Belanda, sedangkan orang Jepang yang mengisi posisi orang Belanda mempunyai misi lain yaitu untuk membantu memenangkan Jepang dalam Perang Dunia ke II. Dengan kata lain Jepang tidak berminat untuk menggunakan administrasi negara yang ada untuk pelayanan masyarakat Indonesia. Pada masa Pemerintahan Hindia Belanda Administrasi Negara di Indonesia terdapat Pengaruh Administrasi Militer, yakni: 1. Penggunaan istilah administrasi di bidang pemerintahan pada pemerintahan Hindia Belanda. 2. Pembagian wilayah administrasi. 3. Lembaga-lembaga pemerintah Hindia Belanda. 4. Susunan organisasi pemerintah Hindia Belanda. 5. Daerah-daerah Otonom. 6. Istilah administrasi di bidang hukum dan di bidang perekonomian. 7

Sutherland, 1979:31

24

Wiyasti Dwiandini

7. Pengaruh Administrasi Militair pada waktu Perang Dunia II. Perkembangan

Administrasi

sesudah

Kemerdekaan

Praktik-praktik

administrasi yang dilakukan oleh pemerintah Hindia Belanda, baik di bidang Pemerintahan, Hukum dan Perekonomian. Namun praktik-praktik administrasi tersebut, dimonopoli oleh orang-orang Belanda. Sehingga ilmu Administrasi kenyataannya menjadi milik bangsa penjajah. Orang-orang Indonesia hanya sekedar sebagai pelaksana saja. Mereka pada umumnya hanya memiliki pangkat sebagai Mandor/Krani, Juru Tulis (Klerk), sehingga mereka hanya mengenal arti administrasi dalam arti sempit. Pengaruh keberhasilan Administrasi Militer pada Perang Dunia II, menyebabkan bangsa-bangsa di dunia banyak mempelajari ilmu administrasi. Menyadari atas kekurangannya di bidang administrasi, pemerintah Indonesia mendatangkan Misi Ahli dari Amerika Serikat untuk memperbaiki kekurangan tersebut. Akhirnya Misi Ahli memberikan rekomendasinya, yaitu: Perlunya “Pendidikan dan Latihan Administrasi di Indonesia” (Training for Administration in Indonesia). III.2. Administrasi Negara di Indonesia Pada Masa Orde Lama Setelah selesai perang kemerdekaan, yaitu pada tahun 1951, dimulailah usaha-usaha pengembangan-pengembangan administrasi negara karena dipengaruhi oleh semakin besarnya peranan pemerintah dalam kehidupan masyarakat Indonesia seiring dengan timbulnya permintaan bagi perbaikan disegala sektor kehidupan sesuai dengan harapan terhadap negara Indonesia yang sudah merdeka. Rekruitmen pegawai negeri banyak dipengaruhi oleh pertimbangan spoils system seperti faktor nepotisme dan patronage seperti hubungan keluarga, suku, daerah dan sebagainya. Dilain pihak, mulai disadari perlunya peningkatan efisiensi administrasi pemerintah, kemudian berkembang usaha-usaha perencanaan program di sektor tertentu dan akhirnya menjurus kearah perencanaan pembangunan ekonomi dan sosial. Administrasi negara yang ada pada waktu itu dirasakan sudah tidak mampu memenuhi kebutuhan pembangunan nasional karena terkait oleh berbagai

25

Wiyasti Dwiandini

ketentuan perundangan yang berlaku , yang mendisain administrasi negara hanya untuk kegiatan rutin pelayanan masyarakat8. Perkembangan administrasi negara Indonesia selanjutnya mengarah kepada pembedaan antara administrasi negara yang mengurus kegiatan rutin pelayanan masyarakat dengan administrasi pembangunan yang mengurus proyek-proyek pembangunan terutama pembangunan fisik. Prioritas pembiayaan ditekankan pada administrasi pembangunan. Sedangkan kegiatan administrasi negara yang bersifat rutin kurang mendapat perhatian. Pada masa Orde Lama (Sukarno), penataan sistem administrasi berdasarkan model birokrasi monocratique dilakukan dalam rangka membangun persatuan dan kesatuan yang berdasarkan pada ideologi demokrasi terpimpin. Sukarno melakukan kebijakan apa yang disebut dengan retoolling kabinet, dimana ia mengganti para pejabat yang dianggap tidak loyal. Dengan Dekrit Presiden no 6 tahun 1960, Sukarno melakukan perombakan sistem pemerintahan daerah yang lebih menekankan pada aspek efisiensi dan kapasitas kontrol pusat terhadap daerah. III.3. Administrasi Negara di Indonesia Pada Masa Rezim Orde Baru Orde baru lahir dengan diawali berhasilnya penumpasan terhadap G.30.S/PKI pada tanggal 1 Oktober 1965. Orde baru sendiri adalah suatu tatanan perikehidupan yang mempunyai sikap mental positif untuk mengabdi kepada kepentingan rakyat, dalam rangka mewujudkan cita-cita bangsa Indonesia untuk mencapai suatu masyarakat adil dan makmur baik material maupun spiritual berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 melalui pembangunan di segala bidang kehidupan. Orde Baru bertekad untuk melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Orde Baru ingin mengadakan ‘koreksi total’ terhadap sistem pemerintahan Orde Lama. Pada tanggal 11 Maret 1966, Presiden Soekarno mengeluarkan surat perintah kepada Letjen Soeharto atas nama presiden untuk mengambil tindakan yang dianggap perlu guna mengamankan pelaksanaan UUD 1945 secara murni dan 8

Tjokroamidjojo, 1974:5-10

26

Wiyasti Dwiandini

konsekuen, untuk menegakkan RI berdasarkan hukum dan konstitusi. Maka tanggal 12 Maret 1966, dikeluarkanlah Kepres No. 1/3/1966 yang berisi pembubaran PKI, ormas-ormasnya dan PKI sebagai organisasi terlarang di Indonesia serta mengamankan beberapa menteri yang terindikasi terkait kasus PKI. (Erman Muchjidin, 1986:58-59). Orde Baru adalah sebutan bagi masa pemerintahan Presiden Soeharto di Indonesia. Orde Baru menggantikan Orde Lama yang merujuk kepada era pemerintahan Soekarno. Orde Baru berlangsung dari tahun 1966 hingga 1998. Pada tahun 1968, MPR secara resmi melantik Soeharto untuk masa jabatan 5 tahun sebagai presiden, dan dia kemudian dilantik kembali secara berturut-turut pada tahun 1973, 1978, 1983, 1988, 1993, dan 1998. Model birokrasi monocratique dalam administrasi diteruskan oleh Suharto. Awal tahun 1970an, pemerintah orde baru melakukan reformasi administrasi yang bertujuan untuk menciptakan birokrasi yang tanggap, efisien dan apoltik. Hal ini dilakukan melalui larangan pegawai negeri berpolitik dan kewajiban pegawai negeri untuk mendukung partai pemerintah. Upaya ini dilakukan sebagai reaksi dari perkembangan birorkasi di akhir era Sukarno yang diwarnai oleh politisasi birokrasi. Disamping itu Suharto menerbitkan dua buah kebijakan yang sangat penting dalam sistem administrasi waktu itu. Pertama adalah Keppres no 44 dan no 45 tahun 1975 yang masing masing mengatur tentang susunan tugas pokok dan fungsi Departemen dan LPND. Melalui peraturan tersebut diatur standardisasi organisasi Departemen dan menjadi dasar hukum bagi pembentukan instansi vertikal di daerah. Produk kebijakan yang kedua adalah UU no 5 tahun 1974 tentang Pemerintahan di Daerah. Dalam peraturan tersebut, pemerintah daerah disusun secara hirarkis terdiri dari pemerintah daerah tingkat I dan tingkat II. Disamping itu setiap daerah memiliki status sebagai daerah otonom sekaligus sebagai wilayah kerja pemerintah. Sebagai implikasinya Kepala daerah diberikan jabatan rangkap yaitu sebagai Kepala Daerah otonom dan wakil pemerintah pusat. kebijakan kebijakan tersebut dilakukan untuk menciptakan efisiensi dan penguatan kontrol pusat kepada daerah.

27

Wiyasti Dwiandini

Di dalam Penjelasan UUD 1945, dicantumkan pokok-pokok Sistem Pemerintahan Negara Republik Indonesia pada era Orde Baru, antara lain sebagai berikut : 1. Indonesia adalah negara hukum (rechtssaat) Negara

Indonesia

berdasar

atas

hukum

(rechtsstaat),

tidak

berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsaat). Ini mengandung arti bahwa negara, termasuk di dalamnya pemerintah dan lembaga-lembaga negara lain, dalam melaksanakan tugasnya/ tindakan apapun harus dilandasi oleh hukum dan dapat dipertanggungjawabkan secara hukum. 2. Sistem Pemerintahan Presidensiil Sistem pemerintahan pada orde baru adalah presidensiil karena kepala negara sekaligus sebagai kepala pemerintah dan menteri-menteri bertanggung jawab kepada presiden. Tetapi dalam kenyataan, kedudukan presiden terlalu kuat. Presiden mengendalikan peranan paling kuat dalam pemerintahan. 3. Sistem Konstitusional Pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi (hukum dasar). Sistem ini memberikan ketegasan cara pengendalian pemerintahan negara yang dibatasi oleh ketentuan konstitusi, dengan sendirinya juga ketentuan dalam hukum lain yang merupakan produk konstitusional, seperti KetetapanKetetapan MPR, Undang-undang, Peraturan Pemerintah, dan sebagainya. Diadakan tata urutan terhadap peraturan perundang-undangan. Berdasarkan pada TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 urutannya adalah sebagai berikut : a. UUD 1945 b. Ketetapan MPR c. UU d. Peraturan Pemerintah e. Kepres

28

Wiyasti Dwiandini

f. Peraturan pelaksana lainnya, misalnya Keputusan Menteri, Instruksi Menteri,

Instruksi

Presiden

dan

Peraturan

Daerah.

(Erman

Muchjidin,1986:70-71). 4. Kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu badan yang bernama MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia Tugas Majelis adalah: a. Menetapkan Undang-Undang Dasar, b. Menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara, c. Mengangkat kepala negara (Presiden) dan wakil kepala negara (wakil presiden). Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis, tunduk dan bertanggungjawab kepada Majelis. Presiden adalah “mandataris” dari Majelis yang berkewajiban menjalankan ketetapan-ketetapan Majelis. 5. Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi menurut UUD Dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara, tanggung jawab penuh ada di tangan Presiden. Hal itu karena Presiden bukan saja dilantik oleh Majelis, tetapi juga dipercaya dan diberi tugas untuk melaksanakan kebijaksanaan rakyat yang berupa Garis-garis Besar Haluan Negara ataupun ketetapan MPR lainnya. 6. Presiden tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Kedudukan Presiden dengan DPR adalah sejajar. Dalam hal pembentukan undang-undang dan menetapkan APBN, Presiden harus mendapat persetujuan dari DPR. Oleh karena itu, Presiden harus bekerja

29

Wiyasti Dwiandini

sama dengan DPR. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan, artinya kedudukan Presiden tidak tergantung dari Dewan. Presiden tidak dapat membubarkan DPR seperti dalam kabinet parlementer, dan DPR pun tidak dapat menjatuhkan Presiden. 7. Menteri negara ialah pembantu Presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden memilih, mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara. Menteri-menteri itu tidak bertanggung jawab kapada DPR dan kedudukannya tidak tergantung dari Dewan., tetapi tergantung pada Presiden. Menteri-menteri merupakan pembantu presiden. 8. Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas. Meskipun kepala negara tidak bertanggung jawab kepada DPR, tetapi bukan berarti ia “diktator” atau tidak terbatas. Presiden, selain harus bertanggung jawab kepada MPR, juga harus memperhatikan sungguhsungguh suara-suara dari DPR karena DPR berhak mengadakan pengawasan terhadap Presiden (DPR adalah anggota MPR). DPR juga mempunyai wewenang mengajukan usul kepada MPR untuk mengadakan sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban Presiden, apabila dianggap sungguh-sungguh melanggar hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya atau perbuatan tarcela. 9. Sistem Kepartaian Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai, tetapi hanya ada 3 partai, yaitu Golkar, PDI, dan PPP. Secara faktual hanya ada 1 partai yang memegang kendali yaitu partai Golkar dibawah pimpinan Presiden Soeharto.

III.4. Administrasi Negara di Indonesia Pada Masa Reformasi

30

Wiyasti Dwiandini

Munculnya Era Reformasi ini menyusul jatuhnya pemerintah Orde Baru tahun 1998. Krisis finansial Asia yang menyebabkan ekonomi Indonesia melemah dan semakin besarnya ketidak puasan masyarakat Indonesia terhadap pemerintahan pimpinan Soeharto saat itu menyebabkan terjadinya demonstrasi besar-besaran yang dilakukan berbagai organ aksi mahasiswa di berbagai wilayah Indonesia. Pemerintahan Soeharto semakin disorot setelah Tragedi Trisakti pada 12 Mei 1998 yang kemudian memicu Kerusuhan Mei 1998 sehari setelahnya. Gerakan mahasiswa pun meluas hampir diseluruh Indonesia. Di bawah tekanan yang besar dari dalam maupun luar negeri, Soeharto akhirnya memilih untuk mengundurkan diri dari jabatannya. Mundurnya Soeharto dari jabatannya pada tahun 1998 dapat dikatakan sebagai tanda akhirnya Orde Baru, untuk kemudian digantikan "Era Reformasi". Masih adanya tokoh-tokoh penting pada masa Orde Baru di jajaran pemerintahan pada masa Reformasi ini sering membuat beberapa orang mengatakan bahwa Orde Baru masih belum berakhir. Oleh karena itu Era Reformasi atau Orde Reformasi sering disebut sebagai "Era Pasca Orde Baru". Berakhirnya pemerintahan Orde baru mendorong munculnya pendekatan society-centered public administration dimana administrasi publik merupakan sarana bagi pemerintahan yang demokratis untuk menyelenggarakan kekuasaannya berdasarkan kedaulatan rakyat. Berbeda dengan masa sebelumnya dimana kedaulatan negara lebih menonjol, sejak reformasi 1999 kedaulatan rakyat menjadi kata kunci dalam penyelenggaraan administrasi. Negara bukan lagi dianggap sebagai satu satunya aktor yang secara ekslusif berperan dalam mencapai tujuan nasional. Dalam era reformasi, sistem demokrasi menuntut adanya kekuasaan yang terdesentralisir dimana masing masing komponen memiliki otonomi relatif terhadap komponen yang lain dengan maksud agar tidak ada satu pun elemen dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dapat mendominasi kelompok yang lain. Sebagai konsekuensinya negara merupakan hanya salah satu mekanisme yang bersandingan dengan mekansime pasar (private sector) dan mekanisme sosial (civilsociety) untuk memecahkan masalah pelayanan publik. Administrasi merupakan

31

Wiyasti Dwiandini

sarana koordinasi dari negara, masyarakat dan dunia usaha untuk mencapai tujuan nasional. Hal ini sebagaimana kita lihat dalam praktek administrasi pada era reformasi. Krisis ekonomi yang menimpa Indonesia tahun 1997 menjadi pendorong perubahan besar dalam sistem pemerintahan di Indonesia. Melalui Tap MPR no XV Tentang Pokok Pokok reformasi pemerintah era reformasi dituntut untuk melakukan penataan untuk mewujudkan pemerintahan yang demokratis dan bersih dari KKN. Perubahan tersebut secara formal dituangkan dalam empat perubahan (amandemen) UUD 1945. Hasil dari amandemen tersebut merubah secara mendasar sistem pemerintahan di Indonesia. perubahan penting yang perlu dicatat dalam hal ini adalah, Pertama, perubahan kedudukan MPR yang bukan lagi menjadi Lembaga Tertinggi Negara. Sebelumnya MPR merupakan lembaga tertinggi negara yang mewakil seluruh komponen bangsa baik dari kelompok poliik, daerah dan fungsional. Berakhirnya kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara diikuti dengan perubahan Presiden yang bukan lagi menjadi mandataris MPR, tetapi merupakan Kepala Pemerintahan dan Kepala Negara yang dipilih langsung oleh rakyat. Perubahan tersebut dimaksud untuk menciptakan sistem check and balance. Kedua,

perubahan

amandemen

IV

mendorong

terciptanya

sistem

yang

terdesentralisir. Pada desain UUD 1945 naskah asli, disebutkan bahwa di tangan Presiden terkonsentrasikan seluruh kekeuasaan dalam penyelenggaraan pemerintaha “concentration of power upon presiden. Namun dengan amandemen ke IV, pemerintahan menjadi terdesentralisir. Hal ini terlihat dari pembatasan kekuasaan presiden..yang harus berbagai kekuasaan dengan DPR dan berbagai lembaga negara lainnya. Pada tataran hubungan pusat daerah, amandemen konstitusi mengatur pemberian otonomi yang luas kepada daerah. Amandemen IV menciptakan konfigurasi sistem administrasi yang terdesentralisir sebagai sarana untuk menjamin terselenggaranya demokrasi. Upaya penguatan sistem keseimbangan kekuasaan juga dilkaukan dalam hubungan antara negara dan rakyat. Hal ini terlihat dari sembilan pasal tambahan yang mengatur khusus tentang perlindungan hak asasi manusia. Berbagai perubahan paradigma pemerintahan dalam era reformasi telah mengakhiri warisan sistem administrasi pada masa lalu yang dibangun berdasarkan

32

Wiyasti Dwiandini

pada model birokrasi monocratique. Namun model alternatif yang sering disebut dengan model post-weberian itu hingga saat ini masih mencari bentuk. Keadaan ini sedikit banyak menciptakan berbagai kerancuan mengenai arah perubahan dan pembangunan sistem administrasi negara di era reformasi. Ketidakjelasan arah dan fokus dalam membangun sistem administrasi negara Indonesia di era reformasi ini akan menjadi penghambat besar dalam menciptakan sistem administrasi negara yang tangguh berhadapan dengan tuntutan perbaikan kinerja pemerintah maupun tantangan persaingan global di tingkat internasional. Setiap perubahan selalu ditandai dengan ketidakpastian. Beberapa masalah yang muncul dalam perubahan tersebut terutama adalah masalah korupsi, ancaman integrasi nasional, dan buruknya pelayanan publik. Reformasi telah berjalan selama lebih dari satu dasawarsa, namun nampaknya reformasi belum menunjukkan hasil yang diharapkan. Menurut riset yang dilakukan oleh World Bank antara tahun 1996 hingga 2007 tentang mutu penyelenggaraan pemerintahan (governance), reformasi di Indonesia menunjukkan hasil yang belum menggembirakan. •

tingkat partisipasi dan akuntabiltas pemerintah Voice & Accountability,

•

Political Stability and Lack of Violence,

•

Efektifitas pemerintahan (Government Effectiveness),

•

kualitas regulasi (Regulatory Quality),

•

Penegakan hukum (Rule of Law),

•

Pengendalian terhadap korupsi (Control of corruption) Dari keenam indikator tersebut hanya tingkat partisipasi dan akuntabilitas

pemerintah yang menunjukkan perbaikan signifikan. Untuk indikator yang lain, tata penyelenggaraan pemerintahan menunjukkan hasil dibawah kondisi tahun 1996. Ini artinya bahwa kinerja pemerintah pada era reformasi adalah masih ada di bawah masa orde baru yang sering menjadi sasaran kritik oleh para pendukung reformasi. Tahun 2008 IPK Indonesia berada diurutan ke-126 dengan skors. 2,6, atau naik sekitar 0,3 dibandingkan IPK 2007 lalu. Tahun lalu bahkan merosot dari 2,4

33

Wiyasti Dwiandini

ditahun 2006, menjadi 2,3 ditahun 2007. Tetapi Indonesia masih merupakan 71 negara yang indeksnya dibawah 3. Demikian halnya dengan hasil survey PERC tahun 2008 menunjukkan bahwa Indonesia adalah negara nomor tiga terkorup di Asia. Masalah yang lain adalah problem integrasi. Sejak pemberlakuan kebijakan otonomi daerah, ancaman terhadap integrasi semakin menguat. Hal ini terlihat dari tuntutan untuk melepaskan diri dari NKRI, tuntutan pemekaran darah yang didorong oleh motif primordialisme dan sebagainya. Dalam proses pemekaran tersebut para pegawai negeri bahkan menjadi salah satu aktor pendukung utamanya. Dalam hubungan dengan masyarakat, reformasi menyisakan masalah dimana masyarakat belum merasakan adanya manfaat yang jelas terutama dalam pelayanan publik. Berbagai penelitian yang dilakukan oleh perguruan tinggi dan lembaga lembaga riset menunjukkan bahwa pemerintah masih belum secara sungguh sungguh berupaya melakukan perbaikan dalam pelayanan. Penelitian UGM (2003) melihat bahwa masalah utama dari buruknya pelayanan publik adalah disebabkan masih rendahnya profesionalisme pegawai. Dalam kurun waktu 1999-2002, UUD 1945 mengalami 4 kali perubahan (amandemen) yang ditetapkan dalam Sidang Umum dan Sidang Tahunan MPR: •

Sidang Umum MPR 1999, tanggal 14-21 Oktober 1999 → Perubahan Pertama UUD 1945

•

Sidang Tahunan MPR 2000, tanggal 7-18 Agustus 2000 → Perubahan Kedua UUD 1945

•

Sidang Tahunan MPR 2001, tanggal 1-9 November 2001 → Perubahan Ketiga UUD 1945

•

Sidang Tahunan MPR 2002, tanggal 1-11 Agustus 2002 → Perubahan Keempat UUD 1945 Undang-Undang Dasar 1945 berdasarkan Pasal II Aturan Tambahan terdiri

atas Pembukaan dan pasal-pasal. Tentang sistem pemerintahan negara republik Indonesia dapat dilihat di dalam pasal-pasal sebagai berikut :

34

Wiyasti Dwiandini

1.

Negara Indonesia adalah negara Hukum. Tercantum di dalam Pasal 1 ayat (3). Negara hukum yang dimaksud adalah negara yang menempatkan kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, menghormati hak asasi mansuia dan prinsip due process of law. Pelaksanaan kekuasaan kehakiman yang merdeka diatur dalam bab IX yang berjumlah 5 pasal dan 16 ayat. (Bandingkan dengan UUD 1945 sebelum perubahan yang hanya 2 pasal dengan 2 ayat). Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan (Pasal 24 ayat 1 UUD 1945). Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang ada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, peradilan agama, peradilan militer dan peradilan tata usaha negara dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi. Sedangkan badan-badan lainnya yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang.

2.

Sistem Konstitusional Sistem Konstitusional pada era reformasi (sesudah amandemen UUD 1945) berdasarkan Check and Balances. Perubahan UUD 1945 mengenai penyelenggaraan kekuasaan negara dilakukan untuk mempertegas kekuasaan dan wewenang masing-masing lembaga-lembaga negara, mempertegas batas-batas kekuasaan setiap lembaga negara dan menempatkannya berdasarkan fungsifungsi penyelenggaraan negara bagi setiap lembaga negara. Sistem yang hendak dibangun adalah sistem “check and balances”, yaitu pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara oleh undang-undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya sama diatur berdasarkan fungsi-fungsi masingmasing. Atas dasar semangat itulah perubahan pasal 1 ayat 2, UUD 1945 dilakukan, yaitu perubahan dari “Kedaulatan ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR”, menjadi “Kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Ini berarti bahwa kedaulatan rakyat yang dianut adalah kedaulatan berdasar undang-undang dasar yang dilaksanakan

35

Wiyasti Dwiandini

berdasarkan undang-undang dasar oleh lembaga-lembaga negara yang diatur dan ditentukan kekuasaan dan wewenangnya dalam undang-undang dasar. Oleh karena itu kedaulatan rakyat, dilaksanakan oleh MPR, DPR, DPD, Presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, BPK dan lain-lain sesuai tugas dan wewenangnya yang diatur oleh UUD. Bahkan rakyat secara langsung dapat melaksanakan kedaulatannya untuk menentukan Presiden dan Wakil Presidennya melalui pemilihan umum. Pada era reformasi diadakan tata urutan terhadap peraturan perundangundangan sebanyak dua kali, yaitu : Menurut TAP MPR III Tahun 2000:

•

1) UUD 1945 2) TAP MPR 3) UU 4) PERPU 5) PP 6) Keputusan Presiden 7) Peraturan Daerah Menurut UU No. 10 Tahun 2004:

•

1) UUD 1945 2) UU/PERPU 3) Peraturan Pemerintah 4) Peraturan Presiden 5) Peraturan Daerah 3.

Sistem Pemerintahan Sistem ini tetap dalam frame sistem pemerintahan presidensial, bahkan mempertegas sistem presidensial itu, yaitu Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen, akan tetap bertanggung kepada rakyat dan senantiasa dalam pengawasan DPR. Presiden hanya dapat diberhentikan dalam masa jabatannya

36

Wiyasti Dwiandini

karena melakukan perbuatan melanggar hukum yang jenisnya telah ditentukan dalam Undang-Undang Dasar atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden. DPR dapat mengusulkan untuk memberhentikan Presiden dalam masa jabatannya manakala ditemukan pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden sebagaimana yang ditentukan dalam Undang-Undang Dasar. 4.

Kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sesuai dengan Pasal 2 ayat (1) bahwa MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD). MPR berdasarkan Pasal 3, mempunyai wewenang dan tugas sebagai berikut : 

Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar.



Melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden.



Dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD.

5.

Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi menurut UUD. Masih relevan dengan jiwa Pasal 3 ayat (2), Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2). Presiden adalah kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Pada awal reformasi Presiden dan wakil presiden dipilih dan diangkat oleh MPR (Pada Pemerintahan BJ. Habibie, Abdurrahman Wahid, dan Megawati Soekarnoputri untuk masa jabatan lima tahun. Tetapi, sesuai dengan amandemen ketiga UUD 1945 (2001) presiden dan wakil presiden akan dipilih secara langsung oleh rakyat dalam satu paket.

6.

Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan memperhatikan pasal-pasal tentang kekuasaan pemerintahan negara (Presiden) dari Pasal 4 s.d. 16, dan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 19

37

Wiyasti Dwiandini

s.d. 22B), maka ketentuan bahwa Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR masih relevan. Sistem pemerintahan negara republik Indonesia masih tetap menerapkan sistem presidensial. 7.

Menteri negara ialah pembantu Presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. Menteri-menteri diangkat dan diberhentikan oleh presiden yang pembentukan, pengubahan dan pembubarannya diatur dalam undang-undang (Pasal 17).

8.

Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas. Presiden sebagai kepala negara, kekuasaannya dibatasi oleh undangundang. MPR berwenang memberhentikan Presiden dalam masa jabatanya (Pasal 3 ayat 3). Demikian juga DPR, selain mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan menyatakan pendapat, juga hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas (Pasal 20 A ayat 2 dan ayat 3).

9.

Sistem Kepartaian Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai.

BAB IV KESIMPULAN DAN SARAN VI.1. Kesimpulan

38

Wiyasti Dwiandini

Kesimpulan dari pembahasan mengenai perkembangan administrasi negara di indonesia, adalah sebagai berikut: 1. Sistem Administrasi negara di Indonesia sebagai bagian dari integral dari sistem sosial yang mempunyai landasan dan tujuan yang sema dengan UUD 194 dan GBHN. Sistem administrasi negara diarahkan untuk memperkuat kapasitas administrasi di indonesia. 2. Administrasi negara di Indonesia pada masa pemerintahan Belanda sangatlah terbatas. Dalam administrasi negara Indonesia, Belanda banyak mebuat kebijakan-kebijakan guna mendorong kepentingan Ekonomi Negeri Belanda serta perhitungan bahwa perbaikan tingkat hidup penduduk pribumi berarti perluasan pasar hasil ekspor hasil industri Belanda.Sistem pemerintahan kolonial Belanda tidak langsung berhubungan dengan penduduk pribumi, tetapi melalui para penguasa pribumi, dan pada ke-19 pemerintah kolonial mulai membuat aparatur di bawah sistem dan pengawasan para pejabat pemerintah kolonial yang terdiri dari orang Belanda, aparatur pribumi ini desebut sebagai angreh praja 3. Pada masa Orde Lama, pemerintah banyak melakukan pengembanganpengembangan administrasi negara karena dipengaruhi oleh semakin besarnya peranan pemerintah dalam kehidupan masyarakat Indonesia seiring dengan timbulnya permintaan bagi perbaikan disegala sektor kehidupan sesuai dengan harapan terhadap negara Indonesia yang sudah merdeka. Pada masa Orde Lama (Sukarno),

penataan

sistem

administrasi

berdasarkan

model

birokrasi

monocratique dilakukan dalam rangka membangun persatuan dan kesatuan yang berdasarkan pada ideologi demokrasi terpimpin 4. pemerintah orde baru melakukan reformasi administrasi yang bertujuan untuk menciptakan birokrasi yang tanggap, efisien dan apoltik. Negara Indonesia berdasar atas hukum (rechtsstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsaat), sistem pemerintahan pada orde baru adalah presidensiil, pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi (hukum dasar). Kedaulatan rakyat

39

Wiyasti Dwiandini

dipegang oleh suatu badan yang bernama MPR. Dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara, tanggung jawab penuh ada di tangan Presiden. Kedudukan Presiden dengan DPR adalah sejajar. Presiden memilih, mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara. Presiden, selain harus bertanggung jawab kepada MPR, juga harus memperhatikan sungguh-sungguh suara-suara dari DPR karena DPR berhak mengadakan pengawasan terhadap Presiden (DPR adalah anggota MPR). Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai, tetapi hanya ada 3 partai, yaitu Golkar, PDI, dan PPP. Secara faktual hanya ada 1 partai yang memegang kendali yaitu partai Golkar dibawah pimpinan Presiden Soeharto. 5. Pada masa Reformasi muncul pendekatan society-centered public administration dimana administrasi publik merupakan sarana bagi pemerintahan yang demokratis untuk menyelenggarakan kekuasaannya berdasarkan kedaulatan rakyat Sebagai konsekuensinya negara merupakan hanya salah satu mekanisme yang bersandingan dengan mekansime pasar (private sector) dan mekanisme sosial (civil-society) untuk memecahkan masalah pelayanan publik. Krisis ekonomi yang menimpa Indonesia tahun 1997 menjadi pendorong perubahan besar dalam sistem pemerintahan di Indonesia dengan menciptakan sistem check and balance. Pada masa Reformasi, Negara Indonesia adalah negara Hukum. Sistem Konstitusional pada era reformasi (sesudah amandemen UUD 1945) berdasarkan Check and Balances. Sistem Pemerintahan tetap dalam frame sistem pemerintahan presidensial, bahkan mempertegas sistem presidensial itu, yaitu Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen, akan tetap bertanggung kepada rakyat dan senantiasa dalam pengawasan DPR. Kekuasaan negara tertinggi

di

tangan

Majelis

Permusyawaratan

Rakyat.

Presiden

ialah

penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi menurut UUD. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. Presiden sebagai kepala negara, kekuasaannya dibatasi oleh undang-undang. Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai.

VI.2. Saran

40

Wiyasti Dwiandini

Sebagai poin akhir dalam penulisan Makalah ini penulis menyampaikan beberapa saran yang mungkin berguna bagi perbaikan sistem Administrasi Negara di Indonesia, adapun saran tersebut yakni: 1. Pemerintah hendaknya benar-benar menjalankan fungsi-fungsi administrasi negara di Indonesia secara baik, jujur dan bertanggungjawab. 2. Sistem pemerintahan Reformasi yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum, hendaknya pemerintah dan para aparat hukum benar-benar menerapkan dan menjalankan keadilah hukuman sesuai peraturan hukum yang berlaku di Indonesia 3. Melihat perkembangan yang terjadi dalam beberapa masa, pemerintahan saat ini hendaknya belajar dari sistem-sistem administrasi negara terdahulu agar dapat melihat dan dapat menerapkan sistem administrasi negara apa yang terbaik yang di harus diterapkan di Indonesia. 4. Hendaknya dalam menjalankan administrasi negara pemerintah benar-benar menempatkan orang-orang yang kompeten, berpendidikan tinggi, mempunyai kualitas dan kredibilitas yang baik sebagai administrator negara sehingga dapat memberikan pelayanan publik yang baik bagi rakyat Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA Buku : Drs. Sofwan Badri, Konsep-Konsep Dasar Administrasi, Administrasi Negara, dan Administrasi Pembangunan, Jakarta, PT. Bina Aksara : 1988 Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs, Edisi kedua Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc., 1980, hal. 27. Prof. Dr. Mr. S. Prajudi Atmosudirdjo, Dasar-Dasar Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia

41

Wiyasti Dwiandini

Prof. Dr. Mr. S. Prajudi Atmosudirdjo, Dasar-Dasar Ilmu Administrasi Negara, Jilid I Jakarta : 1980 Robert T. Golembiewski, Public Administration as a Developing Discipline, Part I; Prespective on Past and Present, (New York; Marcel Dekker, 1997). Soehino. 1992. Hukum Tata Negara Indonesia. Yogyakarta : Liberty. Thoha Miftah, Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara, Jakarta, PT. RajaGrafindo Persada : 2005.

Peraturan Perundang-Undangan : Undang-Undang Dasar RI 1945 Hasil Amandemen Pertama-Keempat

Sumber Lainnya : Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Pengantar Ilmu Administrasi, Jakarta : 2011. Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Pengembangan Administrasi Publik di Indonesia, Jakarta : 2011 (source: Bisnis dan Birokrasi, Nomor 2/Volume 1/Maret 1994). Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Pengertian AdministrasiNegara. Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Pendekatan Administrasi Negara Modern. Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Ruang Lingkup Administrasi Negara Dilihat Dari Locus Focusnya Unsur-Unsur Administrasi Negara. Drs. Bulizuar Buyung, M.M, Bahan Kuliah : Konsep dan Teori Administrasi. Website : http://ollinecamouflage.blog.com/2010/05/24/perkembangan-administrasi-negara-diindonesia/ http://pustaka.ut.ac.id/website/index.php? option=com_content&view=article&id=88:adpu-4130-pengantar-ilmuadministrasnegara&Itemid=74&catid=29:fisip http://bloggers.com/talk/perkembangan-administrasi-negara-di-indonesia http://okiisnaenimaharani.blog.com/2010/06/03/perkembangan-ilmu-administrasinegara-di-indonesia/

42

Wiyasti Dwiandini

http://bloggers.com/talk/perkembangan-administrasi-negara-di-indonesia http://rudiatko.wordpress.com/2009/03/06/perubahan-sistem-administrasi/ http://leopoldachapter2.blogspot.com/2009/07/sejarah-pemikiran-administrasinegara.html http://massofa.wordpress.com/2008/01/21/pengantar-ilmu-administrasi-negara-bag2/ http://ariefsmartguy.blogspot.com/2011/01/sistem-administrasi-negaraindonesia.html http://www.glatica.com/pandangan-neo-ortodoksi.html http://www.setneg.go.id/index.php? option=com_content&task=view&id=231&Itemid=76 http://hitamandbiru.blogspot.com/2011/01/perbandingan-sistem-pemerintahan.html

43

Wiyasti Dwiandini

Perkembangan Administrasi Negara di Indonesia

Recommend Documents