JOSÉ BERMEJO VERA Catedrático de Derecho Administrativo
DERECHO ADMINISTRATIVO BÁSICO PARTE GENERAL VOLUMEN I DUODÉCIMA EDICIÓN
Duodécima edición, 2016
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A mis nietos, Julia y Diego, por personificar mi esperanza en el futuro y alegrarme el tramo final de mi vida. Y, en ellos, a todos los niños del mundo.
SUMARIO ABREVIATURAS................................................................... 19 NOTA A LA DUODÉCIMA EDICIÓN................................. 21 PRÓLOGO............................................................................ 25 BREVE ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ...................... 29 DIRECCIONES ÚTILES DE INTERNET ..........................
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PARTE I EL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL CIUDADANO COMO ADMINISTRADO 1. Estado, comunidades autónomas y corporaciones locales: los conceptos de autonomía y autogobierno.......... 33 2. Las administraciones públicas y el derecho administra- 39 tivo................................................................................... A. Concepto y función de la Administración pública.......... 39 B. El Derecho administrativo............................................ 44 C. La «huída» del Derecho administrativo........................ 49 D. Reconformación o nueva configuración del Derecho administrativo.................................................................... 51 3. Las administraciones públicas y el ciudadano............... 56 A. Los derechos y libertades fundamentales........................ 56 B. El ciudadano como «administrado»............................. 61 C. La capacidadde obrar del administradoante la Administración................................................................................... 62
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D. La participación de los administrados en las Administraciones públicas............................................................ 69 Bibliografía............................................................................. 73
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4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
PARTE II LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La Constitución y los Estatutos de Autonomía como normas jurídicas: el control de constitucionalidad ............... 77 Tratados y convenios internacionales............................ 82 El derecho comunitario.................................................. 84 A. Formación y evolución................................................. 84 B. Instituciones y competencias......................................... 86 C. Integración del Derecho interno en el Derecho de la UE: La primacía..................................................................... 87 D. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad...... 88 E. Derecho srcinario y Derecho derivado ........................... 89 F. Procedimiento de elaboración y aprobación de los actos jurídicos......................................................................... 92 G. Aplicación y ejecución del Derecho comunitario. Competencias........................................................................ 92 H. El sistema de garantías jurisdiccionales........................ 96 La Ley estatal y la Ley autonómica................................. 102 Los Decretos-Leyes ......................................................... 107 Las fórmulas de delegación legislativa o legislación delegada: decretos legislativos ........................................... 109 La potestad reglamentaria: fundamento y límites ........ 111 Clases y control de los reglamentos ............................... 116 Otras fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo. Usos y costumbres. La jurisprudencia. El precedente administrativo.............................................................. 120 Los sistemas de articulación o interrelación normativa. 123 A. La «reserva legal» ....................................................... 123 B. Los principios de competencia y función normativa ....... 125 C. Las reglas de prevalencia y supletoriedad ...................... 129 D. El interés general ......................................................... 130
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Bibliografía............................................................................. 142
PARTE III LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. Los principios de la organización Administrativa ......... A. El principio de objetividad y eficacia ............................. B. El principio de jerarquía.............................................. C. El principio de coordinación......................................... D. La colaboración o cooperación interadministrativa........ E. La descentralización y la desconcentración.................... F. La estabilidad presupuestaria ...................................... G. La transparencia.........................................................
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H. Fórmula «Administración.......................................... única» y otros principios .. 155 2. Los órganos de Administrativos 157 A. Órganos unipersonales y órganos colegiados ................. 158 B. Órganos activos, consultivos y de control ...................... 162 C. Órganos superiores y directivos..................................... 163 D. Órganos centrales y periféricos ...................................... 163 E. Órganos que ponen fin, o no, a la vía administrativa... 164 3. La competencia Administrativa. Transferencias de competencia............................................................................ 171 4. La Administración General del Estado. Administración central y Administración periférica ............................... 181 A. Los órganos centrales de la Administración General del Estado......................................................................... 183 B. La Administración territorial o periférica del Estado ..... 186 1. Las Delegaciones del Gobierno ....................... 187 2. Las Subdelegaciones del Gobierno .................. 187 3. La Administración General del Estado en el exterior ................................................................. 188 5. Las Administraciones Autonómicas ............................... 190 6. La Administración local .................................................. 194 A. La autonomía local..................................................... 194 B. Las potestades, competencias y servicios locales .............. 198
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7. El municipio: organización y régimen de funcionamiento...................................................................................... 202 8. La Provincia y otras entidades locales ........................... 206 9. La institucional ..................................... 213 213 A. Administración Concepto y naturaleza .................................................. B. Los Organismos públicos: Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales ........................................ 215 C. Las fundaciones de iniciativa pública, consorcios y fondos sin personalidad.......................................................... 216 D. Las agencias estatales.................................................. 219 E. Las Administraciones independientes ........................... 220 F. Las Sociedades mercantiles estatales .............................. 222 G. La Administración corporativa .................................... 224 10. Los agentes colaboradores de la Administración públi- 231 ca...................................................................................... Bibliografía............................................................................. 234
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2.
3. 4.
PARTE IV EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS La función pública en españa: concepto y clasificación del personal..................................................................... 237 A. El marco normativo..................................................... 237 B. Concepto de empleado público, funcionario y clasificación del personal al servicio de las Administraciones públicas.............................................................................. 240 C. Funcionarios de la Administración local ....................... 243 D. Funcionarios con régimen especial ................................ 244 E. El personal directivo .................................................... 245 Sistema de ordenación del personal al servicio de la administración. Modelos de carrera. Planificación de recursos humanos. Oferta de empleo público y relaciones de puestos de trabajo...................................................... 247 Los grupos de clasificación de los funcionarios ........... 248 La carrera profesional y la promoción interna ............. 253
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5. Fórmulas de acceso al empleo público. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario ........................ 254 6. Los sistemas o procesos selectivos y los órganos de se-
.............................................................................. 7. lección Provisión de puestos de trabajo ..................................... 256 260 8. Las «situaciones» de los funcionarios públicos ............. 263 9. Derechos y deberes de los funcionarios y empleados públicos............................................................................ 266 A. Los derechos individuales y de ejercicio colectivo ............ 266 1. Los derechos retributivos, o de carácter económico, de los funcionarios ................................. 267 2. Los derechos de carácter laboral ..................... 268 3. Los derechos individuales de ejercicio colectivo ....................................................................... B. Los deberes de los funcionarios públicos. Código de con- 268 ducta.......................................................................... 270 10. Responsabilidad de los funcionarios públicos.............. 272 Bibliografía............................................................................. 280
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3. 4. 5. 6.
PARTE V LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El principio de legalidad y las potestades en la actuación administrativa.......................................................... 283 El acto administrativo: concepto, elementos y clases ... 286 A. El concepto.................................................................. 286 B. Los elementos............................................................... 293 C. Las clases.................................................................... 298 La discrecionalidad administrativa y sus formas de control.................................................................................... 302 Invalidez de los actos administrativos: la nulidad y la anulabilidad..................................................................... 310 Fórmulas de validación de actos administrativos: conversión y convalidación................................................... 313 Revisión y revocación de los actos administrativos ...... 316
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7. La eficacia de los actos administrativos ......................... 321 A. La notificación de los actos administrativos .................. 322 B. La publicación de los actos administrativos .................. 325 8. El principio dey autotutela administrativa: ejecutividad, ejecutoriedad ejecución forzosa de los actos administrativos............................................................................. 329 9. El procedimiento administrativo .................................... 338 10. Los principios de desarrollo del procedimiento administrativo.......................................................................... 345 11. Los sujetos del procedimiento administrativo: el concepto de «interesado»..................................................... 348 12. Fases del procedimiento................................................. 355 13. Los plazos........................................................................ 365 14. Terminación del procedimiento: la resolución y otros 368 modos de finalización ..................................................... 15. La inactividad de la Administración: el silencio administrativo............................................................................... 372 Bibliografía............................................................................. 381
PARTE VI LAS GARANTÍAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. Controles internos y externos de la actuación administrativa............................................................................... 383 2. Los recursos administrativos y reclamaciones administrativas.............................................................................. 393 A. El recurso de alzada..................................................... 395 B. El recurso de reposición ................................................ 396 C. El recurso extraordinario de revisión ............................. 397 D. Las reclamaciones económico-administrativas ............... 399 E. El recurso especial en materia de contratos públicos ....... 400 3. El defensor del pueblo y otros comisionados parlamentarios................................................................................ 405 A. El Defensor del Pueblo.................................................. 405
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B. Los Comisionados Parlamentarios autonómicos ............ 407 C. El Defensor del Pueblo Europeo ..................................... 409 4. Origen y evolución de la jurisdicción contencioso-admi-
.......................................................................... 5. nistrativa El orden jurisdiccional contencioso-administrativo: exten- 412 sión y límites. La organización jurisdiccional y sus competencias..................................................................................... 419 A. Extensión y límites....................................................... 419 B. La organización jurisdiccional y sus competencias ........ 423 6. Las partes en el proceso contencioso-administrativo: capacidad procesal ylegitimación............................................... 433 A. La capacidad procesal ................................................. 434 B. La legitimación........................................................... 434 C. La postulación ............................................................ Objeto del recurso contencioso-administrativo ............ 437 441 Medidas cautelares.......................................................... 445 El procedimiento contencioso-administrativo ordinario. 449 Los procedimientos especiales....................................... 460 A. El procedimiento abreviado........................................... 460 B. El procedimiento para suspensión de actos o acuerdos de Entidades o Corporaciones públicas .............................. 461 C. El procedimiento de extensión de efectos de la sentencia .. 462 D. El procedimiento para la protección de derechos fundamentales...................................................................... 463 E. El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado............................................................................... 466 F. El procedimiento para la declaración de extinción de partidos políticos............................................................... 468 G. La cuestión de ilegalidad............................................. 469 11. La sentencia y su ejecución ............................................ 477 A. La sentencia................................................................ 478 B. La ejecución de sentencias ............................................ 489 12. Los recursos contra sentencias ....................................... 498 A. El recurso de apelación................................................. 499 B. El recurso de casación .................................................. 500
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C. El recurso de revisión................................................... 504 D. Nulidad de actuaciones ............................................... 505 E. El recurso de reposición ................................................ 506 13. La responsabilidad de las Administraciones 508 públicas: requisitos patrimonial ......................................................... A. Requisitos.................................................................... 512 B. La indemnización ....................................................... 517 C. La acción de responsabilidad ....................................... 518 D. La responsabilidad por daños del poder judicial y de los poderes legislativos....................................................... 521 Bibliografía............................................................................. 523
