Derecho Administrativo I ( Juspedia )

J U S P E D I A

Derecho Administrativo I Organización administrativa. Empleo público

Administrativo I. Organización adResumen del libro " Derecho Administrativo ministrativa. Empleo público " del profesor Ramón Parada, Catedrático de Derecho Administrativo de la UND ! Doctor onoris Causa por la Universidad Carlos ### de $adrid

%&' dición (201)

Autor del resumen: Naujoël

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Índice Índice........................................... ......................................... ................................................................................. ................................................................. ......................... .............. ....... .......... ... 2 1.El Derecho administrativo. Cuestiones básicas...................................................................................................9 1.1.Concepto de Derecho administrativo...........................................................................................................9 1.2.Derecho administrativo, Derecho público, Derecho garantizador................................................................9 1..El concepto de !dministraci"n pública # su relativa e$tensi"n a la totalidad de los poderes del Estado.....9 1.%.&a !dministraci"n # el poder legislativo.....................................................................................................1' 1.(.&a !dministraci"n # los )ueces...................................................................................................................11 &as tradicionales de*ensas de la !dministraci"n *rente a los )ueces..........................................................11 &a *ormal sumisi"n de la !dministraci"n a los tribunales............................................................................11 1.+.Caracteres del rgimen de Derecho administrativo...................................................................................12 1.-.El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado.....................................................1 1..Contenidos materiales # acadmicos del Derecho administrativo.............................................................1( 2.&as *uentes del Derecho................................... Derecho............................................................................ ................................................................................. ............................................... .............. ......... .. 1+ 2.1.El sistema de *uentes...................................... ......................................... ................................................................................. .................................................. .......... 1+ 2.2.&a Constituci"n.......................................... ......................................... ............................................................................... ...................................... ............. ....... .......... .... 1 2..&as le#es # sus clases...............................................................................................................................19 2.%.El procedimiento administrativo de elaboraci"n de las iniciativas legislativas # reglamentarias de todas las !!//......................................................... ......................................... .................................................................................. ................................................. .............. ............ ...... 21 2.(.El procedimiento legislativo ordinario.........................................................................................................22 2.+.&as le#es orgánicas................................... orgánicas............................................................................ .............................................................................. ..................................... ............. ....... ........... ..... 2 2.-.&as normas del 0obierno con *uerza de le#..............................................................................................2 &os decretosle#es.................................... ........................................ ................................................................................. .......................................................... ................. 2 &os Decretos &egislativos 3e$tos !rticulados # 3e$tos 4e*undidos...........................................................2% 2..&os 3ratados internacionales.....................................................................................................................2( 2.9.El Derecho de la 5E............................................ ......................................... ................................................................. ........................ ............. ...... .............. ......... 2+ .El 4eglamento # otras *uentes del Derecho administrativo................................................................................2 .1.Concepto # posici"n ordinamental del 4eglamento...................................................................................2 .2.Clases de 4eglamentos.............................................................................................................................29 /or su relaci"n con la &e#...........................................................................................................................29 /or su origen............................. origen..................................................................... ................................................................................. ..................................................... ................... ............. ............. ....... ' ..&os l6mites de la potestad reglamentaria...................................................................................................' .%.El procedimiento de elaboraci"n de los 4eglamentos...............................................................................1 .(.E*icacia de los 4eglamentos. &a inderogabilidad singular.........................................................................2 .+.Control de los 4eglamentos ilegales # e*ectos de su anulaci"n................................................................ .-.&a costumbre # los precedentes o prácticas administrativas.....................................................................( ..&os /0D................................................... ......................................... ............................................................................. .................................... .............. ....... ............. ...... + 5ltra vires # natural )ustice en el Derecho ingls........................................................................................&os principios generales en el Derecho administrativo *rancs..................................................................&os principios generales en el Derecho administrativo espa7ol................................................................. .9.&a )urisprudencia........................................................................................................................................9 %./rincipios de la organizaci"n administrativa......................................................................................................%' %.1.8rganizaci"n administrativa # Derecho.....................................................................................................%' %.2.&a potestad organizatoria. &6mites # principios generales.........................................................................%1 %..&os "rganos administrativos......................................................................................................................% %.%.&os "rganos colegiados.............................................................................................................................%% Caracterizaci"n, regulaci"n # clases de "rganos colegiados......................................................................%% 4gimen común de los "rganos colegiados de las !!//..........................................................................%( 4gimen de los "rganos colegiados de la !0E..........................................................................................%+ %.(.&a competencia.......................................... ........................................ ................................................................................. ........................................................ ............... %%.+.3rans*erencia de competencias entre "rganos # organismos de una !dministraci"n pública...................% &a delegaci"n.................................. delegaci"n.......................................................................... ................................................................................. ................................................ .............. ............. ............ ...... % Delegaci"n de *irma # suplencia.................................................................................................................%9 &a encomienda de gesti"n..........................................................................................................................%9 &a avocaci"n....................................... ......................................... ................................................................................. ............................................................... ....................... (' %.-.&a )eraru6a..................................... )eraru6a.............................................................................. ................................................................................. ................................................................ ........................ .. (' %..Centralizaci"n # descentralizaci"n.............................................................................................................(2 %.9.&a descentralizaci"n *uncional...................................................................................................................( %.1'.&a desconcentraci"n................................................................................................................................(% %.11.&a coordinaci"n........................................................................................................................................((

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&a coordinaci"n interorgánica.....................................................................................................................(( &a coordinaci"n como paliativo de las dis*unciones originadas por la autonom6a pol6tica de las CC!! # los entes locales...................................... ........................................ ................................................................................. ............................................................. .................... .... (( %.12.Colaboraci"n # cooperaci"n....................................................................................................................(+ Concepto # *undamento..............................................................................................................................(+ &os deberes derivados del principio de colaboraci"n.................................................................................(&a cooperaci"n................................ cooperaci"n......................................................................... ................................................................................. ................................................... .................. .............. ......... ( ;rganos de cooperaci"n. Con*erencias de /residentes, Con*erencias icepresidentes del 0obierno.....................................................................................-' (.%.;rganos de apo#o al 0obierno. Comisi"n general de
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Índice B !breviaturas

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rg-nicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado (denomi( nado 3unta, 5onsejo o Diputación( que asum!a los m-.imos poderes, el cual nombra a otro órgano uni( personal llamado Presidente y, por último, otro colegiado a modo de gobierno& 'os contenidos compe( tenciales fueron modestos, atribuyndoles funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en -mbi( tos cuya concreción concreción depend!a de la tcnica tcnica negociada de las transferencias, transferencias, articuladas articuladas a travs de co ( misiones mi.tas&

&as v5as de acceso # las clases de CC!! E.isten dos clase de autonom!as) la plena o m-.ima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles competenciales determinados por los sistemas de acceso& En primer lugar la 5onstitución *?>@ dise=ó un camino especial para las 5omunidades que durante la vigencia de 5onstitución *?/* hab!an plebiscitado su Estatuto de utonom!a, que se iniciaba con el acuerdo del órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por asamblea de parlamentarios, acuerdo del Proyecto con la 5omisión 5onstitucional del 5ongreso, y referndum en las provincias comprendidas en el -mbito territorial, por último, ratificación de los Plenos de la dos 5-maras de las 5ortes #D segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art& *F* 5E%& Este sistema fue el e l seguido por 5atalu=a, Pa!s Qasco Qasco y 8alicia0 el referndum distó mucho de las e.i( gencia democr-ticas previstas en la 5onstitución *?/*, ya que no se e.igieron m!nimos de participa( ción ni quórum de votos afirmativos& El proceso m-s riguroso para el acceso a la autonom!a plena y la aprobación del Estatuto fue el pre( visto en el art& *F* 5E& 7e e.ig!a que la iniciativa fuera aprobada por las Diputaciones y por las _ par( tes de los :unicipios de cada Provincia afectada que representasen, al menos, la mayor!a del censo electoral de cada una de ellas& 'a iniciativa deb!a ser ratificada mediante referndum por el voto afir( mativo mativo de la mayor!a absoluta de los electores electores de cada provincia, provincia, siguindose siguindose despus tr-mites an-lo( gos al supuesto anterior& Este rigor fue desafiado por ndaluc!a, que logró resultados positivos en todas las provincias menos en lmer!a0 por '& *?@A, y con un dudoso apoyo en el art& *99, se estableció con car-cter retroactivo que se podr!a sustituir por las 5ortes la iniciativa de las 5orporaciones 'ocales previstas en el art& *F*, siempre que los votos afirmativos del conjunto territorial alcanzasen la mayor!a absoluta y as! lo solici( tasen la mayor!a de Diputados y 7enadores de dicha provincia& tra ley de la misma fecha posibilitó que los parlamentarios de lmer!a participasen en la elaboración del Estatuto& odo ello posibilito que ndaluc!a llegase a la autonom!a plena& tra forma de acceso a la autonom!a autonom!a plena, eludiendo eludiendo el rigor del art& *F*, en lo que al referndum popular para la iniciación se refiere, ha sido el que podr!amos llamar el proceso mi.to de autonom!a gradual, complementado con ', por las cuales se e.tender!an las competencias a niveles plenos, en lugar de seguir el procedimiento gradual contemplado en los art& *9/ y *9G y sin esperar a los F a=os previstos en el art& a rt& *9@&+ para ampliarlas& Proceso seguido por 55 de Qalencia Qalencia y 5anarias& Para el acceso a la autonom!a gradual, que permit!a alcanzar transcurridos F a=os la autonom!a plena, los art& *9/ y *9G dise=aron dise=aron un procedimiento procedimiento m-s sencillo, sencillo, prescindiendo prescindiendo de la consulta popular& popular& 'a iniciativa iniciativa del proceso proceso se condicionó condicionó a la aprobación aprobación de las Diputacione Diputacioness interesadas interesadas y a las +4/ partes de los :unicipios, cuya población representara la mayor!a del censo electoral de cada provincia o isla& :uspedia.es


+

El Proyecto de Estatuto ser!a elaborado por una samblea compuesta por miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las 5ortes para su tramitación como Proyecto de 'ey& 'as 55 constituidas constituidas a travs de este procedimiento procedimiento estaban estaban limitadas limitadas por el techo competencial competencial establecido en el art& *9@ 5E& 7ólo el Estatuto de 5antabria ajustó sus competencias a ese l!mite, los restantes Estatutos incluyeron materias comprendidas en el art& *9? y propias de las 55 plenas, tales como desarrollo legislativo, promoción prevención y restauración de la salud, coordinación hospitala( ria, instituciones de crdito cooperativo y 5ajas de horro, rgimen minero y energtico, industria y comercio& ;avarra ;avarra ha conseguido conseguido marginar la tcnica estatutaria, estatutaria, alcanzando las m-.imas competencias competencias a tra( tra ( vs del denominado mejoramiento del Luero& El procedimiento seguido prev la actualización de los derechos históricos de los territorios forales y la derogación de la 'ey Paccionada de *@9*, libr-ndose de todos los procesos procesos e.puestos e.puestos e incluso de ser incluida, incluida, como estaba previsto, previsto, en el propio Estatuto del Pa!s Qasco0 Qasco0 simplemente simplemente aprobando aprobando mediante ' de *A(A@(*?@ *A(A@(*?@++ por el acuerdo acuerdo alcanzado alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Loral de ;avarra& ras ras este proceso proceso que culmina culmina con la aprobación el +F(A+(*?@/ +F(A+(*?@/ de los Estatutos de Haleares, E.tre( madura, 5astilla y 'eón y :adrid, el mapa autonómico incluye *> 55, de las cuales) •

utonom!a plena seis) Pa!s Qasco, Qasco, 5atalu=a, 8alicia, 8al icia, ndaluc!a, ;avarra y Qalencia& Qalencia&

•

utonom!a gradual once&

•

:ediante 'eyes rg-nicas en *??F) las ciudades de 5euta y :elilla&

&a igualaci"n de las competencias. &e# 7rgánica 3?1332, de 2 de diciembre 'a determinación del número de 55, sus competencias y su -mbito territorial supon!an solo una fase dentro de un proceso susceptible de ulteriores cambios, siendo el m-s previsible el aumento de competencias de las 55 de autonom!a gradual para pasar al grado superior, s uperior, siendo previsto en el art& *9@ 5E) Btranscurridos cinco a=os, y mediante la reforma de sus Estatutos, las 55 podr-n ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el art& *9?C& Esta igualación de competencias con las de nivel superior se lleva a cabo en virtud de los pactos au( tonómicos suscritos por P7E y PP en *??+, origen y e.plicación de la ' ?4*??+ por la que se trans( fiere a aquellas 55 las competencias de titularidad estatal igual-ndose con las de competencia ple( na& Dicha ' se justificó en el art& *FA&+ 5E, que permite al Estado dicha transferencias o delegación& Despus de esta 'ey se impone la reforma de los Estatutos respectivos& El proceso autonómico continua sujeto a constantes conflictos ante el 5, a causa de tentativas de 55 de llevar a cabo interpretaciones inter pretaciones unilaterales de los t!tulos competenciales con objeto de ampliar sus competencias, sobre todo, por 55 BhistóricasC gobernadas por nacionalistas, con tendencias in( dependentistas #C7i la situación no es dram-tica es porque un nuevo centralismo e igualdad, la europea, nos protege de un peligroso cantonalismoC%&

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-

*.. @acia el Estado de las l as desarmon5as de tipo con)ederal ras el proceso de igualación de competencias, salvo desigualdades iniciales de Pa!s Qasco y ;ava( rra, el Estado de las utonom!as adquirió un aspecto netamente federal& 'os Estatutos apuraron al l!mite las posibilidad posibilidades es competenciale competencialess contempladas contempladas en la 5onstitució 5onstitución& n& En +AA9 el P7E obtiene la victoria de las elecciones sin mayor!a absoluta, lo que le lleva a pactar con nacionalista nacionalistass catalanes catalanes un turbio turbio proceso de reforma reforma de su Estatuto que culmina con la aprobación de uno nuevo por ' G4+AAG0 sum-ndose la 55 de Qalencia #' *4+AAG% y ndaluc!a #' +4++A>%, posteriormente otras 55 siguen el ejemplo #ragón, 2slas Haleares%& l margen de la gravedad que supone la falta de apoyo popular a las reformas, como revelan el caso catal-n y andaluz, únicos en que se cumplió el tr-mite de consulta #menos del /FX votos positivos%, es constatable que implican un reconocimiento nacionalista de las 55 frente a la nación espa=ola y un vaciamiento profundo de las competencias del Estado m-s all- de lo previsto en 5E y la jurisprudencia constitucional& 7i el 5 no lo remedia, estimando los recursos de inconstitucionalidad presentados por el Defensor del Pueblo y el PP contra el Estatuto catal-n, el modelo de Estado federal dar- paso a un confuso y asimtrico modelo confederal& ;os referiremos al Estatuto catal-n, el m-s e.tremo) se le reconocen derechos históricos, y en el pre-mbulo, car-cter nacional0 regulación de -mbitos reservados a la 5E como son derechos fundamen( tales, priorización del catal-n en la ense=anza, las relaciones de la 8eneralitat con el Estado, las institu( ciones comunitarias y las organizaciones internacionales, y regulación del rgimen local #introduce las veguer!as como ente local%& 'a regulación del 73 de 5atalu=a no es propia de los Estatutos sino de la 'P3 y de las leyes proce( sales, sin embargo, la que se hace del consejo de 3usticia de 5atalu=a #Bdicho 5onsejo es el órgano de gobierno del Poder 3udicial en 5atalu=aC% vulnera el art& *++&+ 5E, as! como los preceptos que impone una apropiación de las oposiciones y concursos de jueces y competencia para determinar las demarca( ciones judiciales por la 8eneralitat& Permitir que esos elementos estructurales del sistema competencial puedan ser regulados, y de mane( ra distinta, por cada Estatuto supone desconstitucionalizar el sistema& 'a financiación de la 8eneralitat, contenida en el !tulo Q2, supone una ruptura del equilibrio entre los principios de autonom!a financie( ra, solidaridad y coordinación #art *FG&* 5E%& Estamos ante un compromiso presupuestario que sin atender a las necesidades generales de planificación en materia de inversiones públicas, impone al Esta( do una obligación de gasto en una cuant!a e.acta en función de la riqueza de una comunidad medida en trminos de P2H, garant!a de inversión de las que no goza ninguna otra 5omunidad& 2nfracción manifiesta del principio 5onstitución de coordinación entre las 55 y la



*.%. &a sentencia constitucional de 2 de (unio de 2919 sobre el estatuto catalán 'a sentencia advierte que 5atalu=a no puede ser una nación en sentido jur!dico, puesto que a esos efectos tan sólo e.iste la nación espa=ola, aunque reconoce que se trata de una idea leg!tima& 'a senten( cia afirma la indisoluble unidad de la nación espa=ola y que es el pueblo espa=ol el único titular de la soberan!a nacional y que la ciudadan!a catalana no es sino una especie del gnero ciudadan!a espa=ola por lo que las referencias a estas cuestiones en el Estatuto carecen de eficacia jur!dica interpretativa& En cuanto a los derecho históricos, la sentencia interpreta que los que reclama 5atalu=a son bien distintos a los derechos que corresponden a los territorios forales& 6especto al idioma catal-n, la sentencia declara que el deber de conocerlo no es jur!dicamente e.igi( ble con car-cter generalizado y que no podr- imponerse en la dministración ni en los medios públicos& ;o obstante, obstante, afirma que debe usarse normalmente normalmente como lengua lengua vehicular vehicular y de aprendizaje en la ense( =anza universitaria y en la no universitaria, pues nada impide que el Estatuto reconozca el derecho a re( cibir la ense=anza en catal-n y que sta sea la lengua vehicular y de aprendizaje en todos los niveles de ense=anza y, si bien la lengua castellana es objeto de idntico derecho y disfruta, con la catalana, de la condición de lengua vehicular en la ense=anza, resulta perfectamente leg!timo que el catal-n sea el cen( tro de gravedad de ese modelo de bilingTismo, aunque ello no debe significar la e.clusión del caste( llano como lengua docente& Pero es obvio que de nada sirve que el 5 anule la caracterización del catal-n como idioma preferen( te si se da por buena su condición de lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la ense=anza& 7obre todo cuando la interpretación preserva la actual y vigente inmersión obligatoria, es decir, decir, el circuito circuito único de ense=anza ense=anza en catal-n y por lo tanto la inaudita inaudita imposibilidad imposibilidad de estudiar en espa=ol en una parte de Espa=a, sino que lo hace mediante la c!nica simulación de que ni ese atropello est- sucediendo, ni est- en el -nimo del legislador catal-n fomentarlo& 'a sentencia convalida la disposición contenida en el art& ?F&+, cuando dice que el 73 catal-n es la última instancia jurisdiccional de todos los procesos iniciados en 5atalu=a, as! como todos los recursos que se tramiten en su -mbito territorial, sea cual fuere el derecho invocado como aplicable, de acuerdo con la 'P3 y sin perjuicio de la competencia reservada al 7 para la unificación de doctrina& 'a sentencia convalida que la 8eneralitat se arrogue la competencia e.clusiva para determinar el r( gimen para la convocatoria de cualquier instrumento de consulta popular #art& *++%, y que los entes lo( cales lo organicen& 'os magistrados argumentan que caben consultas populares o referendarias median( te las cuales se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de inters público& Es decir, que se e.cluye el referndum en su integridad, en su sentido de obtención del parecer del cuerpo electoral, e.presivo de la voluntad del pueblo, conformado y e.teriorizado a travs de un proce( dimiento electoral& hora bien, la convocatoria del referndum para reformar el Estatuto #arts& +++ y ++/% s! podr- hacerla el 8overn en lugar del 6ey& 6ey&

*.'. &a distribuci"n de competencias Debido a la complejidad de la distribución de competencias debe intervenir el legislador mediante la ' de rmonización rmonización del Proceso Proceso utonómico, utonómico, 'P, 'P, #despus #despus 'ey del Proceso Proceso utonómico%, utonómico%, as! como del 5, con ocasión de los múltiples conflictos planteados& :uspedia.es


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El error de la 5E fue no establecer, mediante listas, cu-les son las competencias del Estado, la de las 55 y las compartidas& ;o siguió el modelo de los Estados federales ni regionales #listas de compe( tencias%, sino el camino de hacer de los Estatutos la pieza b-sica de la distribución de competencias dentro de la Bcarta competencialC establecidas en los arts& *9@ y *9?, lo que lleva a crear una falta de uniformidad y desigualdad entre las 55&

&as competencias del art. 1% CE Enumera las competencias que las 55 pueden asumir a travs de sus Estatutos& Para las de auto( nom!a plena constituyen un m!nimo superable a travs del art& *9?0 para las de autonom!a gradual supo( n!a el m-.imo competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos cinco a=os desde su aprobación& En este art!culo hay materias que por su naturaleza pueden considerarse de e.clusiva competencia de las 55 y otras podr!an calificarse de compartidas, bien porque se da un inters concurrente al Esta( do, bien porque se presupone la vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias&

&a lista de competencias del art. 1%3 CE El art& *9? enumera una serie de materias de competencia e.clusiva del Estado, ofrece el criterio m-s firme de delimitación que no puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias& De las /+ mate( rias que enumera no todas son e.clusivas del Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una compe( tencia concurrente o compartida de las 55, por medio de fórmulas que van desde la distinción entre el inters general y autonómico a la reserva al Estado de la sola legislación b-sica, pasando por la atri( bución al Estado de toda función legislativa y remitiendo la ejecución a la competencia autonómica& 'os EE plena aprovechan estas posibilidades para formular sus listas competenciales& 'o mismo que en las materias del art& *9@ las hay de inequ!voca y e.clusiva naturaleza autonómica #organización de sus instituciones de gobierno%, en el art& *9? las hay de e.clusividad estatal que no admite concu( rrencia de ningún gnero #defensa nacional, relaciones internacionales%&

&as cláusulas complementarias 'as tres reglas complementarias complementarias son las que establece establece el p-rrafo / del art& *9?, a fin de que no que( den competencias sin su correspondiente titular) •

•

•

'a primera establece que las materias no atribuidas e.presamente al Estado por la 5onstitución podr-n corresponder a las 55 en virtud de sus respectivos Estatutos& 'a segunda establece que las competencias que no se hayan asumido por los Estatutos corres( ponder-n al Estado& 'a tercera sobre conflictos de normas competenciales forzaba a incluir en los Estatutos el mayor número de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias e.clusivas0 tal como dice el p-rrafo mencionado Blas normas del Estado prevalecer-n en caso de conflicto sobre la de las 55 en todo lo que no est atribuido a la e.clusiva competencia de stasC

El art& *9?&/ se cierra con una cl-usula de supletoriedad del Derecho estatal con respecto al de las 55) Bel Derecho estatal ser-, en todo caso, supletorio del Derecho de las 55C& :uspedia.es


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'a delimitación hasta aqu! referida no constituye un sistema inalterable y definitivo, pues el art& *FA 5E establece dos posibles formas e.tra(estatutarias de ampliación de las competencias autonómicas) •

•

Primera) sobre competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o a algunas de las 55, pero siguiendo unas bases y directrices fijadas por una 'ey estatal& Esta ley mar( co determinar- el control de las 5588 sobre dichas normas autonómicas, sin perjuicio de la competencia de los ribunales& 7egunda) el Estado podr- transferir o delegar, mediante ', facultades de materia propia del Estado susceptibles de transferencia o delegación& 'a 'ey proveer- la correspondiente transfe( rencia de medios financieros, as! como las formas de control que se reserve el Estado&

*.*. &os l5mites de la autonom5a 'a mayor parte de los l!mites al autogobierno de las 55 se recogen en el 5ap!tulo Primero del !( tulo Q222 de la 5E, bajo el t!tulo "Principios 8enerales de la rganización erritorial del Estado"& fundamenta en la indisolubl indisolublee unidad de la nación Principio de unidad) art& + 5E, dice que sta Bse fundamenta espa=ola, patria común e indivisible de todos los espa=oles, y reconoce y garantiza el derecho a la auto( nom!a de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellasC& El 5 especifica por 7entencia del a=o *?@* que la autonom!a no es soberan!a, en ningún caso, el principio de autono( :uspedia.es


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m!a puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido&

Principio de solidaridad ) adem-s de recogerse en el art& + 5E, tambin se contempla en otros pre( ceptos constitucionales y en algunos Estatutos& El art& */@ lo impone como obligación del Estado para garantizar un equilibrio económico adecuado entre las diversas partes del territorio espa=ol, en particu( lar los insulares& 'a solidaridad condiciona el alcance de la autonom!a financiera de las 55, justifi( cando la e.istencia y reparto del fondo de compensación interterritorial #art& *FG y *F@ 5E%& Principio de igualdad ) invocado en muy diversos preceptos constitucionales y con diversos fines, de una forma m-s rotunda en art& */@ y */? 5E, como contrapunto a la tendencia descentralizadora& 7u formulación como l!mite de autonom!a se hace en dos planos) a% 5on referencia referencia a los Estatutos, Estatutos, diciend diciendoo que Blas diferencias diferencias entre entre los Estatutos Estatutos de las distintas distintas 55 no podr-n podr-n implicar, en ningún caso, privilegios económicos y socialesC& b% rientada rientada a corregir las desigualdad desigualdades es que pueda pueda comportar comportar la nueva división división territorial, territorial, Btodos Btodos los espa=oles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacio( nalC& El 5 en 7entencia en *?@* estableció el impreciso criterio de la razonabilidad, se=alando que ser!an contrarias al principio de igualdad aquellas normas autonómicas que implican una Bdiferencia no justificadaC o que no tienen Bjustificación razonableC&

Principio de li$ertad de circulación de personas y $ienes ) puede entenderse como concreción al principio de igualdad, consiguió liquidar las aduanas interiores& 5omo l!mite a la autonom!a se plasma en art& */?&+ 5E) Bninguna autoridad podr- adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorioC& El art& *F>&+ hace una aplicación concreta sobre la potestad tributaria de las 55, prohibiendo que puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes si( tuados tuados fuera de su territorio o que supongan obst-culo obst-culo para la libre circulación circulación de mercanc!as y servi ( cios&

Limitaciones a la capacidad negocial de las CC&& ) el art& *9F 5E proh!be su federación& 7obre los convenios que puedan celebrar entre s!, el precepto distingue) a% 'os que tengan tengan por objeto objeto la gestión gestión o prestac prestación ión de servici servicios) os) remite remite a los Estatut Estatutos os la previ( sión de supuestos y trminos en que puedan celebrarse, as! como el car-cter y efecto de la co( municación a las 5588& b% Para los los restantes) restantes) se e.ige la autorizaci autorización ón de de las 5588& 5588&

Limitación so$re la función legislativa de las CC&& ) l!mites como son leyes de armonización pre( vistas en el art& *FA&/ 5E por razones de inters general, apreciado por mayor!a absoluta de ambas 5-( maras& El Estado podr- dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las dispo( siciones normativas de las 55, aún en materias atribuidas a la e.clusiva competencia de stas&

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*.. El control Clases El sistema de control est- regulado en los arts& *F/, *FF y *G*&+ 5E& 7upuestos de control) *& Por el +C) el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno& +& Por el )o$ierno) previo dictamen del 5onsejo de Estado, el control control del ejercicio de funciones delegadas& /& Por la C&) el de las normas reglamentarias y resoluciones de la dministración autonómica& 9& Por el +Cu) el control económico y presupuestario& F& Por el )o$ierno y el *enado) conjuntamente en los casos m-s graves de riesgo o incumpli( miento para el inters general& l margen de estos controles, c ontroles, las 55, como el resto de las PP, PP, est-n tambin sujetas suje tas al control del Defensor Defensor del Pueblo, Pueblo, as! como a controles controles interiores interiores a cargo cargo de órganos órganos de las propias propias 55, se ( gún previsiones estatutarias o normas de organización& El 5 en su 7entencia +A4AF4*?@/ afirmaba que la lta 2nspección del Estado no es un control gen( rico e indeterminado que implique dependencia jer-rquica de las 55 respecto de la dministración del Estado, sino que constituye sólo una potestad de vigilancia, de verificación o fiscalización que pue( de llevar a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos, pero no convirtiendo a la lta 2nspección en un mecanismo de control&

El control del C 5ontrol que cubre tanto las leyes autonómicas como las disposiciones de inferior rango y las resolu( ciones concretas0 como sta últimas tambin pueden impugnarse ante la 35, estamos ante una duplici( dad dif!cilmente justificable& Pueden impugnarse fundament-ndose sólo ante la violación de la normativa constitucional, no sobre cualquier norma legal& Estas impugnaciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de competencia, competencia, produciendo produciendo efecto suspensivo la interposición interposición del recurso #art& *G*&+ 5E y art& >G y >> ' del 5%& lguno lgunoss ven en esta tcnica un control control gubernativo gubernativo encubierto por sus efectos dilato( rios&

El control del Cu El art& */G 5E enumera sus competencias, le atribuye jurisdicción sobre el Estado y el sector público estatal0 por otra parte, el art *F/ se refiere al control económico y presupuestario que debe ejercer sobre las 55& Esto provoca confusión, que aumenta por el hecho que las 55 han creado instituciones parecidas parecidas en base a sus Estatutos #7indicatura #7indicatura de 5uentas) 5uentas) 5atalu=a y Qalencia0 alencia0 5-mara de 5omptos) 5omptos) ;avarra, etc&%0 otros instituciones parecidas podr!an crearse por leyes de las 55 que no lo han pre( visto en sus Estatutos y en base a sus competencias organizativas& Estas instituciones autonómicas de control no suponen una e.clusión de la función del 5u del :uspedia.es


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6eino, sino que actúa en paralelo, sta es al solución que se desprende del art& *&+ '5u, del art& *9 de la 'P 'P #que prev la creación de secciones territoriales%, te rritoriales%, pero no hay subordinación jer-rquica de los tribunales autonómicos0 unos y otros dar-n cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respecti( vas sambleas utonómicas, bien a las 5588& 2nformes que pueden no ser coincidentes, incluso contradictorios& El 5u tiene jurisdicción e.clusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fon( dos públicos&

El De)ensor del ueblo De acuerdo con el art F9 5E, se configura como un Bcomisionado de las 5588 para la defensa de los derechos comprendidos en el !tulo 2C, a cuyo efecto podr- supervisar la actividad de la dministra( ción #como no lo e.plicita, se entender- que la dministración del Estado y la de las 55% dando cuenta a las 5ortes& En el art& *+ de la ' del Defensor del Pueblo se contempla) Bel Defensor del Pueblo podr-, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por s! mismo la actividad de las 55 en el -mbito de competencias definido por la 'eyC& 'as 55 duplican innecesariamente esta institución estatal #7!ndic de 8reuges, 3usticia :ayor, etc&%, ocasionando problemas como los económicos, que tambin han de considerarse, y la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los autonómicos no coincidan con la estatal& delant-ndose a ello, el art *+&+ ' citada, establece que cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la activi( dad de las 55, 55, Blos órganos órganos similares de stas coordinar-n coordinar-n sus funciones con las del Defensor del Pueblo y ste podr- solicitar su cooperaciónC& 'o que no resuelve el problema de la negativa a la co( operación, que tampoco resuelve la 'ey /G4*?@F que regulan las relaciones entre el Defensor del Pue( blo y figuras similares en las distintas 55, que conf!an la colaboración y cooperación a los acuerdos que concierten&

El control del /obierno-;enado Est- regulado en el art *FF 5E para los supuestos en que una 55 no cumpliere cumpliere las obligacione obligacioness que le impusiere la 5onstitución y otras leyes, o actuare de forma que atentase al inters general de Es( pa=a& En este caso, el 8obierno, previo requerimiento al Presidente de la 55 #en caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayor!a del 7enado%, podr- adoptar las medidas necesarias para obli( gar a la 55 al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del mencionado inte( rs general& Para su ejecución, el 8obierno podr- dar instrucciones a todas las autoridades de las 55& El te.to hace referencia a Bmedidas necesariasC, no indicando si en stas se pudiera contemplar la propia disolu( ción de los órganos órganos de la 5omunidad 5omunidad infractora infractora #sólo se llevar!a a cabo en último lugar, lugar, y en e.trema solución%&

El Delegado del /obierno # el deber de An)ormaci"n El correcto control y coordinación por parte del Estado presuponen un conocimiento de la actividad de las 55& 'a 5onstitución no especifica este deber, aunque puede entenderse impl!cito en algunos :uspedia.es


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preceptos, como la calificación de e.clusiva de la competencia del Estado en materia estad!stica #sólo referida a los fines de ste%& Para suplir esta laguna, la 'ey del Proceso utonómico establece que el 8obierno y, en su caso, las 5588, puedan recabar la información que precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias& El deber de información as! enunciado ha sido declarado v-lido en 75 sobre la 'P) Ben la medida en que el deber de información establece un deber rec!proco entre la dminis( tración tración del Estado y de las 55, puede entenderse como una consecuencia consecuencia del principio principio general general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las 5omunidadesC& 'o que resulta m-s dif!cil es concretar las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para ase ( gurar su cumplimiento& 1na de las utilizadas es la creación de la lta 2nspección cnica, que el 5 ha declarado v-lido cuando e.iste una autorización constitucional o estatutaria o resulta inherente a los co( metidos reservados al Estado #como ha ocurrido en materias de ense=anza o sanidad%& 'a obtención obtención de la información información y el deber de suministrarla suministrarla genera la necesidad de crear o especiali( zar determinados órganos, as! se ha creado cr eado una 5omisión de 7eguimiento de las 55 en el :inisterio de dministración erritorial #ahora :inisterios para las PP%, siendo el Delegado del 8obierno en las 55 el m-.imo responsable de esta función& 'a 'ey *>4*?@/ sobre el desarrollo del art& *F9 5E, precisa que el Delegado del 8obierno facilitaral 5onsejo del 8obierno de la 55 y, a travs de l, a su samblea 'egislativa la información que precisen& precisen& simismo, simismo, los rganismo rganismoss de la dministración dministración de la 55 facilitaral Delegado Delegado del 8o( bierno la información que este solicite, a travs del Presidente de la 55&

Control de la estabilidad presupuestaria # sostenibilidad econ"mica El gran dficit de las PP, con un **,+X del P2H en +AA?, ha sido determinante para la aprobación de la ' +4+A*+ de Estabilidad Presupuestaria y 7ostenibilidad Linanciera #'EP7L%, consecuencia a su vez de la reforma, en +A**, del art& */F 5E, introduciendo una regla fiscal que limita el dficit público de car-cter estructural en nuestro pa!s y limita la deuda pública al valor de referencia del L1E& 'os objetivos de la 'EP7L son) garantizar la sostenibilidad financiera de todas las PP0 fortalecer la confianza en la estabilidad de la econom!a espa=ola0 y reforzar el compromiso de Espa=a con la 1E en materia de estabilidad presupuestaria&  estos efectos todas las PP deben presentar equilibrio o super-vit, sin que puedan incurrir en d( ficit estructural, salvo en las situaciones e.cepcionales tasadas en la 'ey, situaciones que deber-n ser apreciadas por la mayor!a absoluta del 5ongreso de los Diputados& 7e incorpora, adem-s, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las PP no podr- aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del P2H& Esta regla se completa completa con el mandato de que cuando se obtengan obtengan mayores ingresos de los previstos, previstos, stos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apela( ción al endeudamiento& simismo, se fija el l!mite de deuda de las PP, que no podr- superar el valor de referencia del GAX del P2H establecido en la normativa europea, y se establece la prioridad absoluta de pago de los in( tereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto& :uspedia.es


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*.. &a organizaci"n de las CC!! 'a 5onstitución *?>@ ha sido muy parca en materia de organización autonómica, sólo se estableció en el art& *F+ un esquema que ser!a aplicable aplicable a las 5omunidades 5omunidades de autonom!a autonom!a plena, las del art& *F*, sin aludir a las de autonom!a gradual del art& *9@& 'a organización institucional autonómica se basa en) •

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1na samblea 'egislativa) o Parlamento, elegida por sufragio universal, con arreglo a un siste( ma de representación proporcional, que asegura la representación de las diversas zonas del terri( torio& 1n 5onsejo de 8obierno) con funciones ejecutivas y administrativas& 1n presidente) presidente) elegido por la samblea de entre sus miembros y nombrado por el 6ey& 6ey& 'e co( rresponde la Dirección del 5onsejo de 8obierno, la suprema representación de la 5omunidad y la ordinaria del Estado en aqulla& El Presidente y los miembros del 5onsejo de 8obierno son pol!ticamente responsables ante la samblea&

El conjunto del sistema responde al modelo de gobierno parlamentario0 todos sus elementos est-n re( presentados) separación de funciones ejecutivas del -mbito de poder de la samblea, las funciones eje( cutivas se encomiendan a un 5onsejo pol!ticamente responsable ante la samblea, que es elegido por sta de entre sus miembros&

&a !samblea &egislativa o arlamento Es el organismo supremo de las 55 y sigue unas reglas) *& odos los Parlamento Parlamentoss autonómicos autonómicos est-n constituid constituidos os por una sola 5-mara, 5-mara, integrada integrada por un número variable de miembros, elegidos conforme a la 'egislación general electoral, salvo las especialidades previstas en la 'egislación autonómica dictada según previsiones estatutarias& +& 'a circunscripci circunscripción ón electoral electoral es la Provincia, Provincia, salvo salvo en las 5omunida 5omunidades des uniprovin uniprovinciales, ciales, en que que lo es el Partido 3udicial, o los :unicipios que se mencionan en los Estatutos& 'a elección se ce( lebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, con arreglo a un sistema de represen( tación proporcional& /& El derecho derecho al sufragi sufragioo activo activo es para mayores mayores de *@ a=os con residen residencia cia en cualqui cualquiera era de los :unicipios de la 5omunidad& 'os Estatutos no suelen consignar las causas de inelegibilidad, ni de incompatibilidad, materia normalmente propia de las 'egislaciones autonómicas, aunque co( incidan con la 'egislación general& 9& 'os miembros miembros de los los Parlamentos Parlamentos autonómic autonómicos os no est-n est-n sujetos sujetos a mandato imperati imperativo, vo, tienen tienen reconocido, en los mismos trminos que las 5588, la inviolabilidad por las opiniones manifes( tadas durante el mandato y por los votos emitidos& 'a inmunidad es parcial, que se concreta en que no sean retenidos ni detenidos salvo en caso de flagrante delito0 y un fuero especial consis( tente en que su inculpación, prisión, procesamiento y juicio corresponde al 73 de la 55, y fuera de ese -mbito a la 7ala de lo Penal del 7& F& En virtud virtud de los poderes poderes de autono autonorma rmació ciónn y organ organizac ización ión que los Estatuto Estatutoss reconoc reconocen en a las :uspedia.es


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sambleas, se remite a sus 6eglamentos internos todo lo relativo al rgimen de su funciona( miento) rgimen de sesiones, per!odos parlamentarios, órganos de la institución #Presidente, :esa, Pleno, etc&%, en forma an-loga a lo establecido para el 5ongreso y el 7enado de las 5588& 'as sambleas autonómicas se disuelven por e.piración del mandato y adem-s por la falta de desig( nación del Presidente en los trminos previstos, normalmente de + meses& 7ólo el Estatuto vasco prev la posibilidad de que el Presidente del 8obierno autónomo pueda disolver la samblea&

El e(ecutivo auton"mico 'as funciones ejecutivas de las 55 se asignan al Presidente, al 5onsejo de 8obierno y a los Qice( presidentes y 5onsejeros& El Presidente es el m-.imo representante de la 55, tambin ostenta la representación ordinaria del Estado #art& *F+&* 5E% y es designado por la samblea y cesado c esado por ella& tribuciones) •

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Designa y cesa a los miembros del 5onsejo del 8obierno& Dirige y coordina las actuaciones del 5onsejo, y todo lo que comporta la dirección pol!tica y la jerarqu!a superior de la dministración dministración autonómica& Disfruta de los honores correspondientes a su posición #tratamiento de e.celencia, precedencia sobre cualquier otra autoridad de la 5omunidad, etc%

El cargo es incompatible con cualquier otra función pública o privada y disfruta de los honores co( rrespondientes a su posición #tratamiento de e.celencia, etc&%& En cuanto a los derechos, adem-s de los emolumentos, en algunas 55 se les reconoce pensión vitalicia #'enda\ari%& El 5onsejo de 8obierno reproduce el esquema del 8obierno de la ;ación con funciones propias del nivel autonómico, como las de iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección pol!tica, control de la dministración, etc& El número de 5onsejeros es variable y nombramiento y cese dependen del Presidente0 tienen a su cargo un ramo del sector de la dministración autonómica en la cual ejercen potestad reglamentaria y la dirección administrativa& 6especto al modelo de dministración, casi todas las 55 han optado por dotarse de una organiza ( ción propia que repite la organización estatal con sus niveles centrales de departamentos, direcciones y subdirecciones generales0 perifrico, con delegaciones provinciales de las 5onsejer!as0 y tambin insti( tucional que es copia de las diversas fórmulas previstas en la 'ey de las Entidades estatales autónomas& Esta lujosa solución reduplica el número de organismos y funcionarios&

*.3. E)ecto del sistema auton"mico sobre la organizaci"n del Estado Determinadas instituciones estatales #al margen de las que se integran en la dministración del Esta( do%, aparecen influenciadas por la nueva organización territorial del poder&

El ;enado 'as 5ortes 5onstituyentes de *?>@ pretendieron configurar el 7enado como una c-mara de represen( :uspedia.es


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tación territorial #art& G?&*%, integrando en ella cuatro senadores por provincia, dos por 5euta y :elilla, uno m-s para cada una de las 55 constituidas y otro por cada millón de habitante de su respectivo territorio& En cuanto a las atribuciones espec!ficas del 7enado como tal c-mara territorial, son escasas y se reducen a participar en la autorización de los convenios entre las 55 y en el reparto del Londo de 5ompensación erritorial #art& *9F&+ y *F@&+%, dado que los procedimientos legislativos se inician en el 7enado aunque la decisión la comparte con el 5ongreso& Sueda pues, como función relevante, aunque e.cepcional, la prevista en el art& *FF, que e.ige la aprobación del 7enado para que el 8obierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las 55 al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el inters general& 'a caracterización del 7enado como 5-mara de representación territorial que la 5onstitución procla( ma no se corresponde con la realidad y es debido a que cuando se redactó sta, no pod!a valorarse cual ser!a la verdadera dimensión del Estado de las utonom!as&

7rganizaci"n (udicial # CC!! Para salvaguardar el principio de unidad judicial e independencia del Poder 3udicial #consagrado en el art& **>&F y otros preceptos de la 5onstitución%, el art& *F+&* dispuso que un 73 culminar- la organi( zación judicial en la 55 y que las sucesivas instancias procesales se agotar-n ante los órganos radi( cados en el mismo territorio de la 55 en que radique el órgano competente en primera instancia& De la combinación de estos preceptos, ha surgido el sistema de la 'P3, respetuosa con el principio de unidad judicial, pero al adaptarse a las e.igencias del sistema autonómico, la deformidad y desequi( librios propios de ste se proyectan sobre la planta y organización de los ribunales, sustituyndose la división propia de las udiencias erritoriales erritoriales por la de los 73&

*.19. El sistema )iscal # )inanciero En los sistemas )ederales 'os sistemas federales, a los que los constituyentes quisieron homologarse en la articulación autonó( mica del sistema fiscal, han pasado de una fase inicial, en la que el peso de los ingresos fiscales y de los gastos gastos corresponden corresponden a los Estados Estados miembros, miembros, a la situación actual en que es la Lederación Lederación la protago( protago( nista de los mayores gastos y la que ostenta los mayores poderes de imposición y recaudación& De esta forma la
&a regulaci"n constitucional # la &7BC! 'a 5E se inspira en el federalismo alem-n, en la regulación de la autonom!a financiera que consagra el art& *FG para el desarrollo y ejecución de las competencias autonómicas& 'a autonom!a se entiende li( mitada por el principio de coordinación con la %&

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'a 5onstitución procede, a seguidas, a enumerar los recursos de las 55, y que cabe clasificar en ingresos propios, ingresos compartidos con el Estado e ingresos de nivelación #arts& *F> y *F@%) *& 5omo ingresos ingresos propio propioss hay que que considerar considerar los impuest impuestos, os, las tasas tasas y las contribuci contribuciones ones especia( especia( les, los rendimientos procedentes de su patrimonio o de Derecho privado y el producto de las operaciones de crdito& +& 5omo ingresos ingresos compartid compartidos, os, los cedidos cedidos total total o parcialmente parcialmente por el Estado, Estado, recarg recargos os sobre im( puestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado& /& Por último último,, como como ingresos ingresos de nivelación nivelación pueden pueden incluirse) incluirse) a% las asignacion asignaciones es que se establezcan establezcan en los Presupues Presupuestos tos 8enerales 8enerales del Estado Estado en función función de de los servicios y actividades estatales que hayan asumido las 55 y de la garant!a de un ni( vel m!nimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio na( cional& b% los provenien provenientes tes de un Londo Londo de 5ompens 5ompensación ación 2nterterrit 2nterterritorial orial para para hacer efectivo efectivo el princi( princi( pio de solidaridad y con destino a gastos de inversión, que ser- repartido por las 5588 en( tre las 55& ras la 5E, la 'L5 procedió a una regulación m-s precisa del sistema de financiación provisional durante el proceso de constitución de las 55 y de transferencia de servicios, y sentó las bases para el sistema definitivo&

El r+gimen privilegiado de avarra # el a5s =asco. El sistema de cupo El rgimen especial que disfrutan estas 55 tiene so origen en la condición de territorios e.entos que disfrutaban en el ntiguo 6gimen, y m-s cercanamente, en el rgimen de conciertos que se origi( na despus de las guerras carlistas& En la actualidad su privilegio se funda en las previsiones de la 5onstitución sobre el respeto a los derechos históricos, recogidos en el Estatuto del Pa!s Qasco y en la 'ey rg-nica de mejoramiento del Luero de ;avarra& En ambos casos la filosof!a es la misma, estas 5omunidad 5omunidades es recaudan recaudan todos los impuestos impuestos en su territorio y aportan aportan despus despus al Estado Estado una cantidad para sostener los gastos generales& 'a aportación del Pa!s Qasco al Estado consiste en un cupo global& El cupo se fija previo acuerdo de una 5omisión :i.ta de 5upo constituida, de una parte, por un representante de cada diputación foral y otros tantos del 8obierno Qasco, Qasco, y de otra, por un número igual de representantes de la 8E&

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. &os entes locales. El municipio .1. iveles de organizaci"n territorial, tipolog5a de las entidades locales # legislaci"n aplicable 7obre un mismo territorio y sobre los mismos ciudadanos pueden incidir varias dministraciones te( rritoriales que se van superponiendo de menor a mayor -mbito territorial y m-s importantes competen( cias, formando formando una especie de pir-mide, cuya base con los :unicipios :unicipios y la cúspide la dministración dministración del Estado&  los niveles de la dministración territorial como son la estatal, provincial y municipal, se a=ade el de las 55, y en algunos Estatutos se admite la creación de niveles por encima del :unicipio, como son la 5omarca, y otros inframunicipales) la Parroquia& 'os arts& */>, *9A y *9* 5E aunque contemplan como entes locales necesarios los municipios, las provincias y las islas, posibilitan, adem-s, la creación de agrupaciones de municipios& En este marco, la 'ey de Hases de 6gimen 'ocal #'H6'% reconoce como entidades locales territoriales necesarias) el municipio, que se define como entidad b-sica de la organización territorial del Estado y cauce inmedia( to de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionaliza y gestiona con autonom!a los intereses propios de la correspondiente colectividad #art& *&*%0 la provincia y, en los archipilagos cana( rio y balear, las islas, a las que reconoce las mismas autonom!a que a los municipios para la gestión de los intereses que respectivamente institucionalizan #art& *&+%& tras entidades locales que constituyen niveles facultativos de dministración territorial que pueden establecer establecer las 55, 55, pudiendo ser de -mbito territorial inferior al municipal municipal o superior superior,, en este caso agrupa varios :unicipios) -reas metropolitanas y mancomunidades de :unicipios& 'a 5onstitución *?>@, adem-s de proclamar la autonom!a local, distribuyó las competencias entre el Estado Estado #asign-ndole #asign-ndole el dictado dictado de las normas bases b-sicas del rgimen rgimen local%, y las 55 #le asigna su desarrollo%& De acuerdo con el art& *9?&/ 5E, el Derecho estatal ser-, en todo caso, supletorio del De( recho de las 55&

.2. El municipio. erspectiva hist"rica # comparada &os or5genes revolucionarios del mini)undismo municipal En Espa=a hay demasiados municipios porque proyectaron, una primera división territorial irracional y costosa para el establecimiento de servicios públicos de primer escalón, es porque en la actualidad, lo mismo que en los or!genes del Estado moderno, se sigue definiendo el municipio no en función de una determinada e.tensión territorial, sino de un m!nimo de población, como se revelara a travs de la his( toria de definición y creación de los actuales municipios&

/eneralizaci"n # prevalencia del criterio demográ)ico sobre el territorial en el mapa municipal espa6ol l parecer hay una falta de uniformidad y profunda desigualdad de la organización territorial y que :uspedia.es


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describ!a :arina en *@*/, al se=alar que en Espa=a hab!a pueblos que no ten!an organización ninguna, mientras que otros ten!an ayuntamiento&

&a reducci"n de los municipios en Europa # la pervivencia en Espa6a del mini)undismo municipal En la actualidad, el número de municipios espa=oles en torno a los @&*AA es desorbitante, habida cuenta que en ellos gobiernan miles de yuntamientos sobre poblaciones rid!culas& Esto es un mundo de derroche, no teniendo justificación ninguna con la cantidad de comunicaciones que tenemos actual( mente de transporte, v!as etc& El problema es que se sigue queriendo crear nuevos municipios con tal de que tengan *AAA habitan( tes&

.. El municipio. Concepto # naturaleza El art& */> 5E considera al :unicipio, junto a la Provincia y la 55, como una de las Entidades en que se organiza organiza territorialmente territorialmente el Estado& Estado& El art& *9A garantiza garantiza su autonom!a autonom!a y personalidad personalidad jur!dica plena, pero la 5onstitución no define al :unicipio& Es la 'H6' la que define los :unicipio como BEntidades BEntidades b-sicas de la organización organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonom!a los intereses propios de las correspondientes colectividadesC, atribuyndoles personalidad jur!dica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines #art& **%& 7e olvida as! la caracterización del :unicipio :unicipio como creación del Estado y simple Basociación legal de todas las personas que viven en el mismo trmino municipalC #'eyes municipales de *@>A y *@>>% y se continua en la l!nea del Estatuto :unicipal de 5alvo 7otelo de *?+9, que lo calificaba de asociación BnaturalC de personas y bienes reconocida #es decir, no creada% por la 'ey, continuando tambin en la 'ey 6epublicana de *?/F y en la 'egislación del rgimen de Lranco, en el que el supuesto car-cter na( tural del :unicipio servir- para estructurar, juntamente con la familia y el sindicato, su peculiar demo( cracia org-nica&  pesar de haber sido asumida por reg!menes pol!ticos muy diversos, la concepción natural de :uni( cipio no es una calificación inocente, pues, si son algo natural, cualquier reforma de su estructura se convierte convierte en un atentado al orden preestablecido preestablecido por la propia propia naturaleza& Es pues una concepción concepción in( in ( movilista en cuanto obst-culo a una sustancial reducción del número de stos #mayor dimensión territo( rio o demogr-fica%, lo que favorecer!a el establecimiento de servicios públicos rentables& :-s reaccionaria es la actual presentación del :unicipio como poder y gobierno al mismo nivel del Estado y de las 55& Poco queda de la concepción del :unicipio como dministración indirecta del Estado, y ahora de las 55, que impuso la concepción unitaria de la soberan!a y las e.igencias de una ordenada dministración& 'a calificación del :unicipio como pieza b-sica del Estado sólo estar!a justificada justificada si el :unicipio continuara siendo una estructura desconcentrada de la propia dministración del Estado, a travs de la figura figura del lcalde lcalde y de su doble condición condición de 3efe de la dministració dministraciónn municipal y representante representante del Estado en el :unicipio& 7in embargo, la 'H6' omite cualquier referencia al :unicipio as! entendido& :uspedia.es


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.%. El t+rmino municipal # sus alteraciones 'a 'H6' se=ala que son elementos elementos del :unicipio) :unicipio) el territorio, territorio, la población población y la organización organización #art& **&+%& El trmino municipal se define como el territorio en el que el yuntamiento ejerce sus competencias& odo el territorio nacional, igual que el provincial y el autonómico es una suma de los trminos de los :unicipios que cada dministración territorial superior engloba en su demarcación0 cada :unicipio pertenece a una sola Provincia #art& *+%& Despus la 'ey entra en la problem-tica sobre creación, supresión y alteración de los trminos muni( cipales0 cipales0 regulación que sigue siendo siendo tributaria de la concepción natural del :unicipio, :unicipio, pues sólo con( templa cambios puntuales a travs de la modesta y limitada tcnica de la alteración de trminos munici( pales& 5omo condición general para la alteración de los trminos municipales, la ley e.ige el respeto de los l!mites provinciales, pudiendo tener lugar por) *& 0usión) de :unicipios lim!trofes constituyendo uno nuevo& +& *egregación ) de parte del territorio de uno o varios :unicipios para constituir otro indepen( diente o para agregarlo a otro lim!trofe& /& (ncorporación) de uno o m-s :unicipios a otros lim!trofes, con el resultado de la desaparición de los primeros& anto la incorporación como la fusión son las operaciones que pueden servir a la finalidad de reduc( ción de municipios& 'a legislación autonómica prev tanto la supresión con consentimiento de los municipios como me( didas de fomento consistentes en ayudas económicas, como su imposición forzosa que nunca se utiliza& Entre los supuestos de hecho que legitiman la supresión forzosa de municipios se contemplan los si( guientes) •

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•

5uando, como consecuencia del desarrollo urbano, se unan los respectivos núcleos de pobla( ción0 5uando separadamente carezcan de los recursos necesarios para la prestación de los servicios m!nimos obligatorios0 5uando no e.ista voluntad efectiva de autogobierno, puesta de manifiesto por la falta de presen( tación de candidaturas en las elecciones municipales o por la ausencia de funcionamiento del r( gimen de concejo abierto0 El descenso acusado y progresivo de su población o la disminución sustancial del territorio como consecuencias de obras públicas&

'as legislaciones autonómicas prevn que los procedimientos de incorporación o fusión pueden co( menzar de oficio por decisión de la dministración regional e imponerla en contra de la voluntad o de los vecinos& 'a decisión final se atribuye mediante decreto al 8obierno 8obierno de la 55 sin necesidad de ley, incluso aunque el procedimiento se haya iniciado de oficio y cuente con la oposición municipal& :uspedia.es


1'2

Por su parte la 'ey +>4+A*/ de 6acionalización y 7ostenibilidad de la dministración 'ocal no apor( ta nada en orden a facilitar la supresión forzosa de municipios que no impone en ningún caso& 7! favo( rece la supresión de municipios a travs de la fusión con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales&  este efecto, los municipios podr-n acordarla mediante un convenio de fusión que solo requiere ser aprobado por mayor!a simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados& 'a fusión por esta v!a conllevar-) •

•

•

'a integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado0 El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estar- constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los trminos previstos en la ' F4*?@F0 y 'a adopción de los acuerdos del Pleno siempre que traigan causa de una fusión, ser- por mayo( r!a simple de los miembros de la corporación&

Por otro lado, la ' +>4+A*/ dificulta la creación de nuevos municipios que solo podr- realizarse so( bre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos F&AAA habitantes y siem( pre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles&

.'. &a poblaci"n del municipio Es otro elemento estructural del :unicipio, la 'H6' la define como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrón :unicipal #art& *F%& 'a regulación de la población municipal parte de la obligación de todo espa=ol o e.tranjero que viva en territorio espa=ol de empadronarse empadronarse en el :unicipio que resida habitualmente, habitualmente, si vive en varios, varios, en aqul en que habite durante m-s tiempo0 obligación que no tiene m-s sanción visible que privar del de( recho de sufragio activo y pasivo& Para adquirir la condición condición de residencia lo decisivo decisivo es la voluntad de inscribirse en un :unicipio :unicipio y resultar empadronado #se puede ser propietario del todo el trmino municipal y no ser vecino y, ser ve( cino de un :unicipio trabajando y viviendo en otro distinto%& 'a 'ey determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón sin m-s requisito que el de presentar el certificado de $aja del ante( rior0 obtenindose mediante esta inscripción la condición de vecino #art& *F%& l Padrón municipal tambin pueden acceder los e.tranjeros, su inscripción no constituir- prueba de su residencia legal en Espa=a ni les atribuir- ningún derecho que no les confiera la legislación vigen( te en materia de derecho y libertades& 'os inscritos en el Padrón son los vecinos, desapareciendo la posibilidad de otras categor!as) transe( úntes, residentes o domiciliados previstas en la legislación anterior& El Padrón se define como un regis( tro administrativo, las inscripciones en el mismo constituyen prueba de la residencia en el :unicipio y de una residencia habitual0 una prueba que, en cualquier juicio que se discuta la residencia habitual, no puede ser otra cosa que una presunción que admite prueba en contrario&

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1'

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•

El listado de las normas que quedar-n derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma0 decuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias0 2mpacto económico y presupuestario sobre los sectores o colectivos implicados, el efecto sobre la competencia, competencia, la unidad de mercado mercado y la competitivi competitividad dad incluyendo incluyendo el test Pyme de acuerdo con la pr-ctica de la 5omisión Europea0 2dentificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta para la dministración y para los obligados a soportarlas0

•

2mpacto por razón de gnero0 y

•

1n resumen de las principales aportaciones recibidas en el tr-mite de consulta pública&

 lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabar-, adem-s de los informes y dict-menes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes& En todo caso, las disposiciones reglamentarias deber-n ser informados por la 7ecretar!a 8eneral 8eneral cnica cnica del :inisterio :inisterio o :inisterios :inisterios proponent proponentes& es& simismo, simismo, cuando cuando la propuesta propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la 8E, a su rgimen de personal, a los procedimientos o a la inspección de los servicios, ser- necesario recabar la aprobación previa del :inisterio de
2.'. El procedimiento legislativo ordinario El procedimiento legislativo #arts& @* a ?+ 5E% comienza con la iniciativa o presentación de proyec( tos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos 5-maras& 'a iniciativa legislativa admite diversas formas) a% (niciativa legislativa del )o$ierno ) es el supuesto m-s común, se concreta en proyectos de ley que una vez aprobados por el 5onsejo de :inistros, se remiten al 5ongreso acompa=ados de una E: y de los antecedentes necesarios para que ste pueda pronunciarse sobre ellos&

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22

'a formación, actualización, revisión y custodia del Padrón corresponde al yuntamiento, yuntamiento, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el :inisterio de Econom!a y 4+AA/% F>4+AA/% enumera de forma no e.haustiva, pues remite a cualesquiera otros derecho y deberes que las leyes establezcan, especifi( c-ndose) ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos munici( pales, acceder a los aprovechamientos comunales, ser informados de los e.pedientes municipales, pedir la consulta popular, e.igir el establecimiento del correspondiente servicio público si tuviere car-cter obligatorio, y ejercer la iniciativa popular& 'os residentes gozan del derecho de sufragio activo siempre que sus respectivos respectivos pa!ses permitan el voto a los espa=oles en dichas elecciones, en los trminos de un ratado& Por su parte, gozan de sufragio pasivo los residentes en Espa=a que, sin haber adquirido la nacionalidad, tengan la condición de ciudadano de la 1E, reúnan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en Espa=a, e.tendindose este derecho a los nacionales de pa!ses que otor( guen a los ciudadanos espa=oles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales& 'os vecinos que gocen del derecho de sufragio activo podr-n ejercer la iniciativa popular presentan( do propuestas en materia de la competencia municipal& Debiendo ir suscritas por) al menos +AX para los :unicipios :unicipios de menos de F&AAA F&AAA habitantes y del *AX a partir de los +A&AA* habitantes& habitantes& simismo, simismo, deben ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de que puedan ser resueltas por el ór( gano competente por razón de la materia& 7e requerir- el informe de legalidad del 7ecretario del yun( yun( tamiento, as! como el informe del (nterventor (nterventor cuando la iniciativa afecte a derecho y obligaciones de contenido económico del yuntamiento& yuntamiento& tro canal de participación son las asociaciones asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, a las que se le suministrarla m-s amplia información, el uso de los me( dios públicos, acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades para impulsar su participación en la gestión de la 5orporación& Por ello pueden ser declaradas de utilidad p'$lica& Del número de vecinos depende) •

•

'a regulación de una serie de materias como) la determinación de obligaciones m!nimas o de prestación de servicios #art& +G%& 'a e.istencia o no de ciertos órganos como) 3untas de 8obierno 'ocal o 5omisiones informati( vas #art& +A%&

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'a periodicidad de las sesiones del Pleno #art& 9G%& El sometimiento del municipio a rgimen previsto para los :unicipios de gran población o pe( que=os :unicipios& 5onsecuencias sobre el rgimen electoral o el número de miembros de las 5orporaciones 'oca( les #arts& *>?, *?G, *?> bis ' del 6gimen Electoral 8eneral%&

.*. /obierno # !dministraci"n municipal El art& *9A 5E y el art& *? 'H6' establecen que el 8obierno y la dministración municipal #salvo en :unicipios de concejo abierto% corresponde al yuntamiento integrado por el lcalde, elegido por los 5oncejales, y stos elegidos por sufragio universal, libre, secreto y directo& 5omo órganos de menor significación que servir-n de apoyo al lcalde, o de enlace entre ste y el Pleno, nuestra legislación ins( titucionaliz titucionalizóó los eniente enientess de lcalde, lcalde, la 3unta de 8obierno 8obierno 'ocal y otros órganos órganos de colaboración colaboración y control, con representación de todos los grupos pol!ticos& 5on la aprobación de la 'ey F>4+AA/ de medidas para la :odernización del 8obierno 'ocal, la cual modificó la 'H6', se establece para los municipios de gran po$lación un sistema de gobierno pareci( do al 8obierno de la ;ación, en el que el Pleno har- las veces de 5ongreso y el lcalde y 3unta de 8o( bierno 'ocal, las funciones del 8obierno&  estos efectos son municipios de gran población) •

'os municipios cuya población supere los +FA&AAA habitantes&

•

'os municipios capitales de Provincia con población superior a *>F&AAA habitantes&

•

•

'os municipios que sean capitales de Provincia, capitales autonómicas o sedes de las institucio( nes autonómicas& 'os municipios con población superior a >F&AAA habitantes que presenten circunstancias econó( micas, sociales, históricas o culturales especiales y as! lo decidan las sambleas legislativas a iniciativa de sus yuntamientos yuntamientos #art& *+*&*%&

7i consideramos estas reformas, que no han afectado al rgimen de 5oncejo abierto aplicable a los municipios de escasa población, tenemos tres sistemas de 8obierno 'ocal) *& El rgimen com'n0 +& El de los municipios de gran po$lación 0 y /& El de concejo a$ierto para algunos municipios muy peque=os& parte est-n los reg!menes especiales de :adrid y Harcelona #'eyes ++4+AAG y *4+AAG%&

&a planta orgánica de los municipios de r+gimen común 5uenta con los siguientes órganos) •

El &lcalde, los +enientes de lcal lcalde de y el Pleno, as! como la 5omisión Especial de Cuentas, que e.isten en todos los ayuntamientos&

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•

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'a unta de )o$ierno Local , en :unicipios :unicipios con población población superior superior a F&AAA habitantes, habitantes, y en los de menos cuando lo disponga su 6eglamento org-nico o lo acuerde el Pleno& 2ntegrada por el lcalde y un número de 5oncejales no superior a *4/ del número legal del mismo, nombrados y separados por el lcalde que dar- cuenta al Pleno& 5omisiones (nformativas ) órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, as! como los órganos de seguimiento de la gestión del lcalde, la 3unta de 8obierno y los 5oncejales que ostenten Delegaciones& 7e constituir- en municipios de m-s de F&AAAhab y en menores si lo dispone su 6eglamento org-nico o lo acuer( de el Pleno, si su legislación leg islación autonómica no prev otra forma organizativa& odos odos los grupos po ( l!ticos integrantes de la 5orporación tendr-n derecho a participar en dichos órganos en propor( ción al número de 5oncejales que tengan en el Pleno& 5omisión Especial de Cuentas) deber- e.istir en todos los yuntamientos& yuntamientos& 2ntegrada por miem( miem ( bros de los grupos pol!ticos, para elaborar un informe sobre las cuentas anuales, con car-cter previo a la elevación al Pleno para su aprobación& El informe se someter- a información pública a efectos de reclamaciones, reparos u observaciones& Es un supuesto de autocontrol del presu( puesto y la contabilidad compatible con la fiscalización del ribunal de 5uentes nacional o au( tonómico& 5omisión 5omisión Especial de *ugerencias *ugerencias y Reclamaciones) e.istir- cuando el Pleno lo acuerde, por el voto de la mayor!a absoluta, o as! lo disponga su 6eglamento&

El aumento de la complejidad organizativa no termina aqu!, puesto que tanto las 55 como los :unicipios, en sus 6eglamentos org-nicos podr-n establecer una organización complementaria #art& +A%&

&a organizaci"n de los municipios de gran poblaci"n 'a 'ey F>4+AA/ ha creado un rgimen m-s complejo aún que el rgimen común para los :unicipios de 8ran Población, e.cepto el :unicipio de Harcelona& Estos municipios cuentan con los siguientes órganos de 8obierno) •

•

•

•

El Pleno) formado por el lcalde y los 5oncejales& 5ontar- con un 7ecretario 8eneral y dispon( dr- de 5omisiones formadas por los miembros que designen los grupos pol!ticos en proporción al número de 5oncejales que tengan en el Pleno&

&lcalde y +enientes de lcalde, que le sustituir-n por el orden de su nombramiento, en caso de enfermedad, vacante o ausencia& unta de )o$ierno Local ) órgano colegiado presidido por el lcalde, colabora en la función de dirección pol!tica y ejerce funciones ejecutivas y administrativas& ienen función y composición distinta a los de rgimen común& qu! el lcalde podr- nombrar como miembros de la 3unta de 8obierno a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que no supere *4/ de sus miembros, e.cluido el lcalde& 7us derecho económicos y prestaciones sociales ser-n la de los miembros electivos& El Consejo *ocial de la Ciudad ) integrado por representantes de organizaciones económicas,

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1'+

sociales, profesionales y de vecinos m-s representativas, con las funciones que determine el Pleno, adem-s de la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo econó( mico local, planificación estratgica de la ciudad y grandes proyectos urbanos& •

•

•

•

5omisión de *ugerencias y Reclamaciones ) subespecie de Defensor del Pueblo0 órgano cole( giado que supervisa la actividad de la dministración municipal, dando cuenta al Pleno, me( diante informe anual, de las quejas y deficiencias observadas en el funcionamiento de los servi( cios municipales, especificando las sugerencias no admitidas por la dministración municipal& Lormada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno de forma proporcional al número de sus miembros&

Distritos) los crear-n estos :unicipios como divisiones territoriales propias, dotados de órga( nos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en los asuntos municipales y su mejora& 'a Presidencia del Distrito corresponder- a un 5oncejal& &sesoría jurídica ) órgano ine.cusable para la asistencia legal al lcalde, la 3unta de 8obierno 'ocal y órganos directivos, para el asesoramiento jur!dico, representación y defensa en juicio del yuntamiento& yuntamiento& 7u titular ser- nombrado y separado por la 3unta de 8obierno, entre personas que adem-s del t!tulo de licenciado en derecho ostenten la condición de funcionario local con habilitación de car-cter nacional, o bien funcionario de carrera del Estado& rgano especializado en el conocimiento y resolución resolución de las reclamaciones sobre actos de ges( tión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público de compe( tencia municipal, municipal, el dictamen dictamen de los proyectos proyectos de ordenanzas ordenanzas fiscales y la elaboración elaboración de estu ( dios y propuestas tributarias& 'a resolución dictada pone fin a la v!a administrativa, contra ella solo cabr- interposición del recurso 5ontencioso(administrativo& 'o formar-n un número impar de miembros, con un m!nimo de tres, designados por el Pleno con el voto favorable de la mayo( r!a absoluta, de entre personas de reconocida competencia tcnica, a los que se dota de garant!as frente a ceses arbitrarios&

7iguiendo la 'ey FA4*??> del 8obierno, la 'ey F>4+AA/ considera órganos directivos ) •

•

'os coordinadores generales de cada -rea o concejal!a& l titular del órgano de apoyo a la 3unta de 8obierno 8obierno 'ocal y al 5oncejal(secre 5oncejal(secretario tario de la mis( ma&

•

l titular de la asesor!a jur!dica&

•

l 7ecretario 8eneral del Pleno&

•

l 2nterventor 8eneral municipal y, en su caso, al titular del órgano de gestión tributaria&

•

'os titulares de los m-.imos órganos de dirección de los rganismos autónomos y de las Enti( dades públicas empresariales locales&

El nombramiento de los 5oordinadores 8enerales y de los Directores 8enerales se reserva a los fun( cionarios cionarios públicos con habilitación habilitación de car-cter nacional nacional o a los funcionarios funcionarios de cualquier cualquier dministra( dministra( ción a los que se e.ija el t!tulo de doctor, doctor, licenciado, ingeniero, ingeniero, arquitecto arquitecto o equivalente equivalente,, salvo que el Pleno permita, atendiendo a caracter!sticas espec!ficas del puesto, que su titular no reúna dicha condi( :uspedia.es


1'-

ción, en ese caso, el nombramiento habr- de efectuarse motivadamente y de acuerdo a criterios de com( petencia profesional y e.periencia en puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada&

Conce(o !bierto. eg5menes especiales 'os peque=os :unicipios son aquellos de menos de *AA habitantes, los cuales se rigen por el sistema de 5oncejo bierto art& *9A 5E, en l se atribuyen el 8obierno y la dministración municipal al lcal( de y a una samblea Qecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con car-cter general en la 'ey de las Hases y las 'eyes de las 55 sobre rgimen local& 7e aplica tambin en aquellos :unicipios que tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de 8obierno y dministración, as! como en aquellos en los que por su localización geogr-fica, por la me( jor gestión de sus intereses intere ses o por otras circunstancias lo hagan aconsejable, y medie la votación favora( ble de +4/ de los miembros del yuntamiento, previa petición mayoritaria de los vecinos y aprobación por la 55 #art& +?%& 'as 'eyes de las 55 podr-n establecer reg!menes especiales, distintos del anterior, para :unici( pios peque=os o de car-cter rural y para aquellos otros que lo hagan aconsejable, como su car-cter his( tórico(art!stic tórico(art!sticoo o el predominio predominio de actividades actividades tur!sticas, industriales, industriales, mineras u otras semejantes #art& /A%&

.. El leno del !#untamiento En la organización municipal, el Pleno es el órgano supremo, tanto en el rgimen común como en el de los municipios de gran población& Encarna la voluntad municipal democr-ticamente establecida por la elección popular de todos sus miembros, el lcalde y los 5oncejales&

úmero # elecci"n de Conce(ales 'a 'H6' remite a la ' F4*?@F del 6gimen Electoral 8eneral, el procedimiento para la elección de 5oncejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la duración de su mandato& El n'mero de concejales es variable en función de la población de residentes) •

•

Entre FA&AA* y *AA&AAA) +F 5oncejales&

•

De *AA&AA* en adelante) * 5oncejal m-s por cada *AA&AAA residentes o fracción, y uno m-s si el número total de 5oncejales fuera impar&

'a elección se ajusta al sistema de representación proporcional, semejante al que rige la elección de los miembros del 5ongreso& El sistema de listas completas y cerradas no goza de un-nimes simpat!as0 la 'ey Electoral ha establecido una modesta e.cepción al sistema de voto de listas completas y cerradas en los :unicipios con población entre *AA y +FA habitantes y es) cada partido, coalición, federación o agrupación podr- presentar una lista con m-.imo cinco nombres0 cada elector dar- su voto a un m-.i( mo de cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito, cont-ndose los votos por candidato y dis( trito, orden-ndose en una columna de mayor a menor, proclam-ndose electos los candidatos con mayor :uspedia.es


1'

número de votos, hasta completar el número de cinco 5oncejales, resolvindose por sorteo los casos de empate&

Competencias 'a 'H6' si bien establece que el Pleno est- constituido por todos los 5oncejales y presidido por el lcalde, y constituye el órgano supremo del :unicipio, delimitó sus competencias #art& ++%& 'a 'ey **4*??? de :odificación de las Hases del 6gimen 'ocal, potencia la figura del lcalde y reduce el Pleno a un órgano de dirección pol!tica y de control, priv-ndolo de aquellas competencias que tienen car-cter eminentemente ejecutivo en beneficio del lcalde& En contrapartida se refuerzan las funciones de control mediante mayor frecuencia de sesiones ordinarias y se establece el car-cter preceptivo de las 5omisiones 2nformativas, órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del lcalde o del Presidente y de sus órganos delegados, en :unicipios de m-s de F&AAA habitantes y en las Diputaciones Provinciales& En definitiva, las competencias del Pleno en :unicipios de rgimen común son) •

•

•

•

•

ormativas) aprueba el 6eglamento org-nico, las rdenanzas y los planes de urbanismo en su fase inicial& 0iscalizadoras o de control) sobre los órganos municipales con car-cter general y en especial a travs de la aprobación aprobación de los presupuesto presupuestoss y cuentas, la moción moción de censura censura al lcalde y la de confianza planteada por ste& 2rganizativas) participación del :unicipio en organizaciones supranacionales, sobre la forma de gestión de los servicios y aprobación de la plantilla de personal& 0inancieras) la determinación de los tributos municipales, disposición de los gastos, la enajena( ción y adquisición de bienes cuando e.cedan de determinada cuant!a, por debajo de la cual, *AX del patrimonio municipal es competencia del lcalde& Cuasi-jurisdiccionales) planteamiento de conflictos de competencia a otras dministración, decisión sobre ejercicio de acciones ante ribunales en materia de competencia plenaria #no atribuidas al lcalde%&

En cuanto al Pleno en municipios de gran población, las innovaciones que introduce la 'ey F>4+AA/ consisten en la posibilidad de que el lcalde delegue en cualquier 5oncejal, la supresión de las funcio( nes ejecutivas o administrativ administrativas as y la posibilidad posibilidad de delegar delegar funciones funciones resolutorias en las 5omisiones& 5omisiones& 5on ello se viene a configurar al Pleno únicamente como un verdadero órgano de control sobre los ór( ganos ejecutivo, de confrontación de la pol!tica municipal y de adopción de las decisiones estratgicas&

.. El e(ecutivo municipal0 el !lcalde 5onstituyen el órgano ejecutivo municipal el lcalde y la 3unta de 8obierno 'ocal, recientemente a=adida a este nivel de gobierno&

Evoluci"n de la )igura del !lcalde En los or!genes del constitucionalismo #*@*+%, el alcalde ten!a un haz de atribuciones superior al ac( :uspedia.es


1'9

tual, un verdadero poder ejecutivo y judicial& Este formidable poder va debilit-ndose a medida que se consolidan el ejrcito profesional y el poder judicial& Despus, tanto la legislación de la 7egunda 6epública como la dictadura posterior, mantienen al al( calde en el doble car-cter de órgano representativo del Estado y de jefe de la dministración municipal& ctualmente, el alcalde ha dejado de ser representante del Estado y, ni siquiera, de la 5&

aturaleza, elecci"n # cese del !lcalde 'a novedad m-s significativa de la 'H6' ha sido privar al lcalde de su condición de representante del Estado en el municipio, el cual, a su vez, deja de ser una circunscripción territorial del Estado& Este sustancial cambio se ha producido sin oposición pol!tica ni justificación en la E:& Para la elección del lcalde, el art& *9A 5E ofrece la alternativa de que sea elegido por los 5oncejales o por los vecinos directamente& 'a ' F4*?@F de 6gimen Electoral 8eneral, optó por la primera opción, de modo que el alcalde es elegido por los concejales, por mayor!a absoluta, entre estos mismos, pero restringido a aquellos 5on( cejales que hubiesen encabezado una de las listas electorales& En caso de no obtener ninguno la mayor!a absoluta, absoluta, ser- proclamado proclamado lcalde lcalde quien encabece la lista m-s votada0 votada0 en caso de empate se resolverresolverpor sorteo #art& *?F%& En todo caso, pueden ser elegibles #derecho de sufragio pasivo% los espa=oles y los residentes e.tranjeros comunitarios, mayores de edad que, poseyendo la cualidad de elector lo sean conforme a los art& G y *>> ' F4*?@F& 'a duración del cargo ser- de cuatro a=os contados desde la fecha de su elección& Para el cese la ' F4*?@F introduce introduce como novedad novedad la moción de censura como tcnica de destitu( ción del lcalde #art& *?>%& 'a moción debe ser suscrita por la tercera parte de los 5oncejales y tiene ca( r-cter constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de una lista o en los siguientes si alguno hubiera perdido la condición de 5oncejal& 6equiere ser aprobada por la mayor!a absoluta del número de miembros de la 5orporación y si prospera se proclama lcalde al candidato propuesto& ;ingún 5oncejal puede suscribir durante su mandato m-s de una mo( ción de censura, regla esta mucho m-s restrictiva que su equivalente en materia de censura al Presiden( te del 8obierno& 'a 'H6', en su art& ++&/, ha incorporado al -mbito local la cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación a los siguientes asuntos) *& 'os 'os Presu Presupu puest estos os anu anual ales& es& +& El 6eg 6eglam lamen ento to org org-n -nic ico& o& /& 'a 'ass rd rden enan anzas zas fisca fiscale les& s& 9& 'a aprobaci aprobación ón que ponga ponga fin a la tramitació tramitaciónn de los instrum instrumento entoss de planeami planeamient entoo general general de -mbito municipal& Es requisito previo para su presentación que el acuerdo haya sido debatido en el Pleno y que no hu( biese obtenido la mayor!a necesaria para su aprobación& En consecuencia, el lcalde cesar- autom-tica( :uspedia.es


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mente cuando, planteada al Pleno una cuestión de confianza, no obtuviera los votos necesarios para la aprobación del acuerdo, quedando en funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de suceder( le #art& *?> bis ' F4*?@F%& 'a vacante en la lcald!a en supuestos distintos a los anteriores se resuelve conforme al procedi( miento previsto para su elección, consider-ndose que encabeza la lista en que figuraba el lcalde el si( guiente de la misma, a no ser que renuncie&

Bunciones # competencias

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mentos de desarrollo urban!sticos y planes urban!sticos y el ejercicio de acciones judiciales& 'os enientes de lcalde tienen la misión de sustituirlo en los casos de vacante, ausencia o enferme( dad& ;ombrados y revocados libremente por el lcalde entre los 5oncejales de la 3unta de 8obierno y, donde sta no e.ista, de entre los 5oncejales& En los :unicipios de gran población, el lcalde ostenta formalmente menos atribuciones gestoras o ejecutivas que las se=aladas para el rgimen común, porque la 'ey las atribuye a una 3unta de 8obierno 'ocal BfuerteC& 'a 38' es la que nombra y cesa a los titulares de los órganos directivos de la dminis( tración municipal, la potestad sancionadora, otorgamiento de licencias, gestión urban!stica, aprobación del proyecto de presupuesto& Pero, si se tiene en cuenta que el lcalde nombra y cesa discrecionalmente a los miembros de la 3unta #igual que el Presidente del 8obierno a los :inistros%, tiene sustancialmen( te, todo el poder de esta&

.3. &a >unta de /obierno &ocal 'a 38' comparte, al servicio del lcalde, el ejecutivo local, teniendo distinta composición en los municipios de rgimen común y en los de gran población& En los municipios de r.gimen com'n la 38' est- integrada por el lcalde y un número de 5onceja( les no superior a *4/ de los mismos, nombrados y separados por el lcalde, dando cuenta al Pleno& 5orresponde a la 38' la asistencia al lcalde en el ejercicio de sus atribuciones, pero carece de com( petencias propias #a diferencia del municipio de gran población% ejercindolas el lcalde Bsin perjuicio de las delegaciones delegaciones especiales especiales que, para cometidos cometidos espec!ficos, espec!ficos, pueda realizar a favor de cualesquiera cualesquiera 5oncejales, aunque no pertenecieran a aqullaC #art& +/%& En los municipios de gran po$lación la gran novedad introducida por la 'ey F>4+AA/ es que la 3un( ta de 8obierno 'ocal, a la que junto con el lcalde se le atribuye atr ibuye la condición de órganos superiores, se nutre no solo de 5oncejales, no pudiendo e.ceder de *4/ de número de los miembros del Pleno, inclui( do el lcalde, sino que adem-s, el lcalde podr- nombrar personas no electas que no ostenten la condi( ción de 5oncejales, siempre que stas no superen *4/ de los miembros de la 3unta, e.cluidos el lcalde #art& *+G%& odos los miembros de la 38' podr-n asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, res( ponden pol!ticamente ante el Pleno deforma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada miembro0 la 'ey impone el secreto de las deliberaciones #guardando mucha similitud con los :i( nistros en el 5ongreso de los Diputados%& Para la E: de la 'ey F>4+AA/, esta configuración resulta ajustada ajustada al modelo modelo europeo de 8obierno 'ocal, dise=ado dise=ado en sus aspectos esenciales esenciales en la 5arta Euro( Euro ( pea de la utonom!a 'ocal& En cuanto a sus atribuciones, corresponde a la 38') a% probación probación de los proyectos proyectos de rdenanza rdenanzass y de los 6eglamentos, 6eglamentos, del proyecto proyecto de Presupuesto Presupuesto,, y la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urban!stica, cuya aprobación definitiva o provisional corresponde al Pleno& b% probación probación definitiva definitiva los instrumen instrumentos tos de desarrollo desarrollo del planeamiento planeamiento general general no atribuido atribuido al Pleno& :uspedia.es


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c% prueba prueba los instrumen instrumentos tos de gestión gestión urban! urban!stica stica y los proyect proyectos os de urbanizaci urbanización& ón& d% torga torga cualquier cualquier tipo tipo de de licencia, licencia, contratacio contrataciones nes y concesio concesiones& nes& e% utoriza utoriza y dispone dispone gastos gastos en materia materia de su competencia& competencia& f% 8estiona 8estiona el personal personal #retribuci #retribución, ón, oferta oferta de empleo, empleo, bases bases de las convocat convocatorias, orias, separació separaciónn del servicio de los funcionarios, despido del personal laboral, rgimen disciplinario, etc&%& g% ;ombra ;ombra y cesa a los titulares titulares de los órganos órganos directivo directivoss de la dminist dministración ración municipal municipal&& h% Ejercita Ejercita las acciones acciones judiciales judiciales y administra administrativas tivas en materia materia de su competencia& competencia& i% iene iene atribuid atribuidaa la potestad potestad sanci sanciona onador doraa municip municipal& al& 'a 3unta de 8obierno 'ocal podr- delegar parte de estas competencias en los enientes de lcalde, en los dem-s miembros de la 3unta de 8obierno, en su caso, en los 5oncejales, en los 5oordinadores 8enerales, Directores 8enerales u órganos similares& 'a 'ey +>4+A*/ ha ampliado las competencias de la 3unta 'ocal para reforzar sus competencias fren( te a las del Pleno, en la adopción de acuerdos relacionados con el saneamiento de la hacienda local&

.19. An)ra # supramunicipalidad 5on naturaleza de entes locales, la 'H6' contempla contempla otros supuestos, supuestos, en unos casos con territorio territorio y población inferior al :unicipio y, en otros, superior& 7on de car-cter dispositivo, dado que podr-n cons( tituirse o no en función de los requisitos e.igidos por la legislación de las 55& Estas son) las entida( des locales menores, las mancomunidades de :unicipios, las -reas metropolitanas y las comarcas&

&as entidades locales menores 'as entidades locales menores son entes locales de -mbito inferior al :unicipio, se constituyen sobre núcleos de población separados, como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedan!as, lu( gares anejos y an-logos, o aquellas aquellas que establezcan establezcan las leyes& 'as entidades locales menores gozan de personalidad jurídica independiente del :unicipio en que est-n enclavadas& ;o son, pues, estructu( ras org-nicas de gestión desconcentrada como acontece con los distritos& 'a regulación de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonómicas, que deber-n respetar las siguientes reglas como legislación b-sica) *& 'a constitución de nuevos Entes locales de -mbito inferior al :unicipio requiere) a% Petición Petición escrita de de la mayor!a mayor!a de los vecinos vecinos residentes residentes que que haya de de ser base de la Entidad Entidad,, o alternativamente acuerdo del yuntamiento& yuntamiento& b% 2nform 2nformació aciónn públ pública ica vecina vecinal& l& c% 2nform 2nformee del del yuntam yuntamien iento& to& d% 6esolución 6esolución definitiva definitiva por por el 5onsejo de 8obierno 8obierno de la 550 550 fijando fijando como único único l!mite la imposibilidad de constituirse en Ente 'ocal el núcleo territorial en que resida el yunta( miento&

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11

+& 'a Ent Entid idad ad hab habrr- de con contar tar con con un un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un ór-

gano colegiado de control , cuyo número de miembros ser- no inferior a dos ni superior a *4/ del número de 5oncejales del yuntamiento& 'a designación de los miembros del órgano cole( giado se har- de acuerdo con el resultado de las elecciones para el yuntamiento en las 7eccio( nes constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal& /& 'os acuerdos acuerdos sobre sobre disposición disposición de bienes, bienes, operacion operaciones es de crdito crdito y e.propiación e.propiación forzosa forzosa debe( debe( r-n ser ratificados por el yuntamiento& yuntamiento& El e.to 6efundido de 6gimen 'ocal de *?@G, que tiene car-cter supletorio de aquella legislación autonómica, les reconoce las siguientes competencias) construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos, polic!a de caminos rurales, montes, fuentes y r!os, limpieza de calles, administración y conservación de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus bienes comu( nales, ejecución de obras y prestación de servicios de competencia municipal y de e.clusivo inters de la Entidad, cuando no est a cargo del respectivo :unicipio& l órgano unipersonal y ejecutivo de la entidad, el alcalde ped!neo, cuenta con las siguientes atribu( ciones) a% 5onvoc 5onvocar ar y presid presidir ir la 3unta 3unta o samble samblea& a& b% Dirigir Dirigir las deliberacion deliberaciones es y decidir decidir los empates empates con voto voto de calidad& calidad& c% 4+A*/, aunque se respetan las e.istentes, ya no es posible crear entidades locales menores como entes locales con personalidad jur!dica propia, sino como forma de organización des( concentrada del municipio para la administración de núcleos de población separados&

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&as mancomunidades de municipios # los consorcios 'as mancomunidades de municipios son una respuesta a la insuficiencia poblacional o territorial de los peque=os :unicipios por la v!a del asociacionismo, que da lugar a un nuevo Ente 'ocal que sirve para la ejecución en común de obras y servicios determinados dentro de sus competencias& 'a mancomunidad de municipios est- contemplada en el art& 99 'H6'& Destacar que la agrupación se da sólo entre municipios, dando lugar a un verdadero Ente 'ocal especializado con las facultades propias de los de esta naturaleza, pero sin la presencia de los particulares, a diferencia de los 5onsor( cios& 5on la mancomunidad mancomunidad se pretende pretende paliar el problema problema de la falta de recursos de los municipios municipios para afrontar obrar o prestar servicios& Es propio atender a la prevención y e.tinción de incendios, recogida y tratamiento de basuras, basuras, abastecimient abastecimientoo y tratamiento tratamiento de aguas, aguas, e.plotación e.plotación y gestión de mataderos, etc& El car-cter voluntario para su creación, frustra las esperanzas que se pusieron en esta figura para superar los graves inconvenientes derivados de la e.istencia de peque=os municipios y la debilidad de sus recursos para atender a los servicios y funciones públicas encomendadas& 'a 'ey les reconoce personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines espec!fi( cos& 7u creación e.ige el voto favorable de la mayor!a absoluta de los Plenos de los yuntamientos in( teresados, previa información pública durante un mes& 5uando estn implicados municipios de distintas Provincias habr- de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas, art& 9>&/&b y /F&/ 'H6' y e.to 6efundido de 6gimen 'ocal& 'os %statutos deber-n e.presar) a% 'os municip municipios ios que compren comprenden den&& b% 'ugar en en que radiquen radiquen sus sus órganos órganos de de gobierno gobierno y administ administración ración&& c% ;úmero y forma forma de designació designaciónn de los representantes representantes de los yuntamiento yuntamiento que que han de integrar integrar los órganos de 8obierno de la :ancomunidad& d% 7us fine ines& e% 6e 6ecu curso rsoss econ económ ómico icos& s& f% Plaz Plazos os de vige vigenc ncia ia&& g% Procedimient Procedimientoo para modificar modificar los los Estatutos Estatutos y causas causas de disolució disolución& n& 7egún la 'ey F>4+AA/ de :edidas para la :odernización del 8obierno 'ocal, para la prestación de servicios o ejecución de las obras de competencia de las mancomunidades, disfrutar-n de las competencias de los Entes locales territoriales que determinen sus Estatutos, en defecto de previsiones, le co( rresponder-n todas las potestades precisas para el cumplimiento de sus objetivos y de acuerdo con la le( gislación& 5omo l!mite competencial se establece la imposibilidad de que asuma la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos :unicipios #art& /F&+ e.to e.to 6efundido 6' *?@G%& 'a apro$ación de los %statutos sigue el procedimiento determinado por la legislación de las 55, y en todo caso se ajustar- a las siguientes reglas) •

'a elaboración corresponder- a los 5oncejales de la totalidad de los :unicipios promotores de la :ancomunidad, reunidos en samblea&

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•

'as Diputaciones Provinciales interesadas emitir-n informe sobre el proyecto de Estatutos&

•

'os Plenos de todos los yuntamiento yuntamiento aprobar-n los Estatutos&

El mismo procedimiento se seguir- para la modificación #adhesión o separación% o supresión de las mancomunidades& 'os órganos de )o$ierno ser-n representativos de los yuntamientos mancomunados en la forma que determine sus Estatutos&  falta de regulación e.presa, el 6eglamento de rganización, Lunciona( miento y 6gimen 3ur!dico de las Entidades 'ocales *?@G, establece como normativa supletoria que los órganos de gobierno o 3untas de :ancomunidad estar-n integradas por un Presidente, un Qicepresiden( te que lo sustituya en caso de ausencia o enfermedad, elegidos por y entre los Qocales Qocales representantes de cada :unicipio, :unicipio, que lo ser-n en un número m!nimo m!nimo de dos #art& *9A%& 'os cargos de 7ecretario, 7ecretario, 2nter( 2nter ( ventor y esorero esorero habr-n de ser s er desempe=ados por funcionarios con habilitación nacional&  diferencia de la mancomunidad, el Consorcio Local es una figura que, junto con la presencia en la agrupación de Entes Públicos, supone la integración de particulares sin -nimo de lucro& Ligura organi( zativa con precedentes en el Decreto de *?99 sobre abastecimiento de agua a poblaciones, aparece en el 6eglamento de 7ervicio de las 5orporaciones 'ocales de *?FF B'as 5orporaciones locales podr- cons( tituir 5onsorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de inters local" #art& />%& 'a 'H6' ampl!a el concepto al permitir la presencia de particulares Borganización que pueden constituir las autoridades locales con otras PP para fines de inters común, o con Entidades privadas sin -nimo de lucro que persiguen fines de inters público concurrentes con los de las PP #art& @>%& El consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el %statuto , que determinar- el rgi( men org-nico, funcional y financiero y deber-, una vez constituido, crear una organización espec!fica para el cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones previstas en las for( mas de gestión de servicios Bsustituyendo a los Entes consorciadosC #art 9A 675'%& 7e da a entender que los Estatutos podr-n prever la creación de un aparato propio u órgano directo de gestión, o dar ori( gen a un Ente instrumental #rganismo autónomo, empresa privada%, o bien, adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de gestión indirecta de los servicios locales& 'a figura del 5onsorcio como agrupación de Entes públicos superiores, pero sin presencia de particu( lares, ha saltado a la legislación legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución ejecución de acuerdos de coope( ración que concierten el Estado y las 55& 'ey /A4*??+ art& G&F Bcuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, sta podr- adoptar la forma de 5onsorcio dotado de personali( dad jur!dica o sociedad mercantil& 'os Estatutos del 5onsorcio determinar-n los fines, as! como las par( ticularidades del rgimen org-nico, funcional y financiero& 'os órganos de decisión estar-n integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos res( pectivos& Para la gestión de los servicios que se le encomienden podr-n utilizarse cualquiera de las for( mas previstas en la legislación aplicable a las dministración consorciadasC&

&a Comarca Est- formada por una agrupación de municipios cuyas caracter!sticas geogr-ficas o humanas, deter( minan la e.istencia de intereses comunes que precisen de una gestión propia o la prestación de servi( cios de dicho -mbito& :uspedia.es


11+

El .ito de la comarca, aunque aunque pueda resultar tan costosa e inútil como la parroquia, parroquia, ha sido tras la 5onstitución *?>@, muy superior a sta, debido a la posibilidad reconocida en el art& *9*&* 5E de crear Bagrupaciones de :unicipios diferentes de la ProvinciaC y del prestigio autonomista catal-n que ha lle( vado a imitaciones de su regulación regulación a casi todos los Estatutos Estatutos de las dem-s 55& 'a 'H6' dispuso dispuso para todas las 55 menos para 5atalu=a, una muy eficaz condición limitadora Bsi a ello se oponen e.presamente las +4F partes de los :unicipios que debiera agruparse, siempre que, tales :unicipios re( presenten al menos la [ del censo electoral del territorio correspondienteC #art& 9+ y D 9%& 7e establece establece pues una organizaci organización ón supramunicipal supramunicipal e infraprovin infraprovincial, cial, la 5omarca, 5omarca, que en 5atalu=a 5atalu=a tendr-n competencias sobre aquellas materias que la 'ey determine y, en todo caso, sobre ordenación del territorio y urbanismo, sanidad, servicios sociales, cultura, deportes, ense=anza, salubridad pública y medio ambiente& 5omo órganos de gobierno se establecen el Pleno, el Presidente y la 5omisión Espe( cial de 5uentas& dem-s de 5atalu=a, la mayor!a de los EE hacen e.presa referencia al ente aunque a unque su desarrollo ha sido escaso& 'a 'H6' remite la creación de las comarcas a las 55 de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatu( tos, estableciendo estableciendo como requisito requisito que su creación nunca podr- suponer suponer la prdida prdida por los :unicipios :unicipios de sus competencias propias #art +F%& 6equisito sin sentido, pues la creación de 5omarcas persigue pre( cisamente absorber las competencias municipales para ejercerla sobre poblaciones m-s numerosas y te( rritorios m-s e.tensos y hacer m-s rentables los servicios municipales& ;ada impide que los :unicipios puedan delegar competencias en la 5omarca, tendiendo el inconveniente de fundar la comarca sobre competencias precariales& 7u -mbito territorial ser- el que determine las leyes de las 55, quienes tambin fijar-n la compo( sición y funcionamie funcionamiento nto de sus órganos órganos de gobierno, gobierno, recursos recursos y competencias, competencias, se=alando se=alando tambin las potestades administrativas pertinentes& 7e determina que la iniciativa para su creación podr- partir de los :unicipios interesados, no pudiendo crearse según lo dispuesto en el art& 9+ y D 9, ya descrito&

&as áreas metropolitanas 'a 'H6' define las -reas metropolitanas como Bentidades locales integradas por los :unicipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población e.isten vinculaciones económicas y sociales que hagan necesario la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obrasC #art& 9/&+%& Lueron creadas antes de la 5onstitución *?>@, no como entes locales, sino como organismos depen( dientes de la dministración del Estado para la planificación urban!stica de los :unicipios agrupados y para la prestación de servicios b-sicos en :adrid #5P'5% Hilbao #8ran Hilbao%, y Qalencia #5on( sejo :etropolitano de la

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obras de prestación y realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución&

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11

. &a provincia .1. &a provincia. Concepto # elementos 'a provincia , como ente superior con mayor espacio territorial que engloba varios municipios, nace ligada a los procesos de modernización y cambio pol!tico impulsados por el constitucionalismo liberal del siglo K2K& Ma la 5onstitución de 5-diz, la primera de nuestras 5onstituciones, habla de la división territorial en provincias estableciendo en cada una de ellas, como órgano de gobierno, una diputación con funciones de control y au.ilio de los municipios municipios integrados en cada una de ellas& Pero habr- que esperar a *@// para asistir a la definitiva división del territorio nacional en FA provincias mediante 6D de 3avier de Hrugos& 'a provincia nace, pues, como la m-s importante división del territorio Estado espa=ol moderno& 7imult-neamente al desarrollo de la provincia como órgano de control y apoyo de los municipios y de demarcación territorial de la dministración perifrica del Estado, la provincia fue afirm-ndose pau( latinamente como ente local sobre la base de definir unos intereses provinciales diversos de los estricta( mente municipales o estatales con la asunción de determinados servicios en sanidad, desarrollo econó( mico, etc& 'a 5E de *?>@ recoge esta doble naturaleza de la provincia como entidad local con personalidad ju( r!dica propia determinada por la agrupación de municipio y tambin como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado #art& *9*%& 7in embargo, a pesar de esta consagración cons( titucional, la provincia ha quedado en nada en las 55 uniprovinciales en las que se ha aceptado su desaparición como ente local por integración en la 5 respectiva& De aqu! que, a la vista de este su( puesto y del diverso rgimen que los EE de las 55 otorgaron a la provincia, al lado de las provin( cia de rgimen común, se pueden distinguir otros modelos) •

•

•

Desaparición de las provincias por integración en las 55 uniprovinciales no insulares, que asumen las competencias, medios y recursos de las diputaciones provinciales, que queda( r!an integradas en ellas& 6esponde la organizaci organización ón de la 5 Qasca, Qasca, ;avarra y en los 2rganización provincial fuerte & 6esponde rchipilagos 5anarios y Halear& Hale ar& situación y tendencia tendencia de las provincias provincias catalanas, catalanas, 2rganización provincial d.$il& Describir la situación condenadas condenadas a m!nimos m!nimos competenciales competenciales como consecuencia consecuencia de un doble cerco) la potenciación potenciación m-.ima del centralismo de la 8eneralitat y la creación de otro nivel territorial intermedio entre la provincia y los municipios, y competitivo con esta, la comarca&

.2. El origen de la provincia constitucional en Brancia # Espa6a 'a creación de los departamentos franceses y las provincias espa=olas respondió a la finalidad de sustituir la antigua división en reinos de la monarqu!a absoluta por una nueva división territorial unifor( :uspedia.es


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me sobre la que asentar el Estado moderno&

El departamento )ranc+s 'os departamentos franceses fueron creados por una 'ey de ++ de diciembre de *>@?, cuyo art& * dis( puso que, en sustitución de los reinos del ancien regime , se proceder!a a una nueva división en departa( mentos& El departamento es una creación artificial que no se apoya en una muy definida comunidad de inte( reses m-s all- de los que se supone e.isten por la convivencia sobre un mismo territorio& El departamento departamento no tiene bienes propios propios ni ingresos ingresos y sus gastos se sufragan sufragan con el producto producto de los impuestos del Estado& 7e trata de una especie de centralismo democr-tico que combinaba el principio electivo con el de colegialidad y jerarqu!a&

&a provincia espa6ola 3ose Honaparte dividió Espa=a en /@ departamentos que despus denomino prefecturas& 5ada prefec( tura se dividió en tres subprefecturas, pero 5atalu=a en cuatro& 'as 5ortes de 5-diz asumir-n despus la filosof!a centralizadora centralizadora de la división división territorial y del esquema esquema departamental departamental francs, aqu! denomi( nado provincial& 7e estableció que el gobierno pol!tico de las provincias residir!a en el jefe pol!tico superior, nombra( do por el rey, y que en cada una de ellas habr!a una diputación provincial& 'a provincia espa=ola que resulta de esta división se presenta m-s que como una división del territo( rio de Espa=a, como una división interna de sus viejos reinos, alguno de los cuales, como ;avarra o las provincias vascas, mantienen sus antiguos l!mites0 en trminos generales puede decirse que fue m-s moderada que la división francesa en departamentos, resultando un número de provincias equivalentes a la mitad de aquellos&

.. &a crisis de la l a provincia espa6ola como ente local 'a creación de las 55 tras tras la 5onstitució 5onstituciónn de *?>@ dio lugar a la conversión conversión de algunas provin( cias en 55 y, en aquellas que se forman de varias provincias, a un desplazamiento de su importancia en favor de los nuevos entes territoriales& terr itoriales& El 'ibro Hlanco del 8obierno 'ocal y el nteproyecto de 'ey de 8obierno 'ocal, elaborados por el gobierno socialista en +AAF, contemplan la provincia como ente local pero sin intereses ni gobierno propio y hacen e.pl!cita su pretensión de convertirlas en simples entes de gestión al servicio de los municipios& 'a desactivación de la provincia como ente local contradice la doctrina del 5, sentada en la 75 +@4A>4*?@*, en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el 8obierno contra la 'ey de la 8ene( ralitat de *?@A, que pretend!a suprimir las cuatro diputaciones catalanas& 1na doctrina que el 5 desau( torizó en la 75 *G4AF4*?@/& 'as diputaciones forales vascas mantienen adem-s una relación muy distinta con los municipios y otros entes locales de su territorio, a los que controlan y apoyan en su gestión, ejerciendo en contrapar( tida un poderoso poder de control& Para ;avarra este rgimen viene del art& G de la 'ey "Paccionada" de *G de agosto de *@9*, que pone a los ayuntamientos bajo la dependencia de la diputación& :uspedia.es


12'

'os cabildos insulares insulares de 5anarias y los consejos insulares del archipilago archipilago balear gozan asimismo de un rgimen diverso del común de las diputaciones provinciales& Entre las medidas para poner coto a la crisis económica municipal como a los fenómenos de corrup( ción derivadas de la burbuja inmobiliaria, muy relacionada con el abuso por los ayuntamientos de sus e.cesivas competencias urban!sticas y en un conte.to de radicalismo autonomista municipal, la 'ey +>4+A*/, de 6acionalización y 7ostenibilidad de la dministración 'ocal impone una serie de medidas en las que el Estado hace responsable de su funcionamiento a la diputación provincial&

.%. &a organizaci"n provincial El órgano tradicional de gobierno de la provincia como ente local es la diputación provincial, presidi( da por el delegado del 8obierno& 'a 'ey de Hases de 6gimen 'ocal de *?@F separó la provincia del Estado y reguló la organización de la diputación provincial an-logamente a lo dispuesto para el yuntamiento& yuntamiento& Posteriormente, la 'ey **4*???, ha potenciado la figura del presidente frente al Pleno de la diputa( ción y en la misma linea ha incidido la 'ey F>4+AA/, de :edidas para la :odernización del 8obierno 'ocal& 7egún esta regulación, la organización provincial responde a las siguientes reglas #art& /+%) *& El presidente, presidente, los los vicepresident vicepresidentes, es, la 3unta 3unta de 8obierno 8obierno y el Pleno e.isten e.isten en en todas las las Diputa( ciones& +& En todas todas las diputacione diputacioness habr- órganos órganos que que tengan tengan por objeto objeto el estudio, estudio, informe informe o consulta consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, as! como el seguimiento de la ges( tión del presidente, la 3unta de 8obierno y los diputados que ostentes delegaciones& /& odos los grupos grupos pol!ticos pol!ticos integrantes integrantes de la corporación corporación tendr-n tendr-n derecho derecho a participar participar en dichos dichos órganos, mediante la presencia de diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al nú( mero de diputados que tengan en el Pleno& 9& El rest restoo de de los los órganos complementarios complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias diputaciones, sin perjuicio de que las leyes de las 55 sobre rgimen local pueden establecer una organización provincial complementaria de la prevista 'ey&

&a diputaci"n provincial El Pleno, órgano m-.imo de la diputación, est- constituido por el Presidente y los diputados provin( ciales& El número de diputados, establecido en el art& +A9 ' F4*?@F, del 6gimen Electoral 8eneral, es proporcional al número de residentes en la provincia, que oscila entre +F, +>, /* y F>& Dichos diputados han de reunir la condición de concejales en los yuntamientos de la provincia res( pectiva& 7u elección es, pues, indirecta , o de segundo grado, a travs del siguiente procedimiento) *& 'a 3unta Electora Electorall Provincial Provincial distribuye distribuye el número número total total de diputado diputadoss provinciales provinciales entre entre los par( tidos judiciales de la provincia en proporción al número de residentes en cada uno de ellos& +& 'a 3unta Electoral Electoral Provincial Provincial forma forma una relación de partidos partidos pol!ticos pol!ticos,, coaliciones, coaliciones, federaciones federaciones o agrupaciones de electores que hayan obtenido algún concejal dentro de cada partido judicial, :uspedia.es


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orden-ndolos por un orden decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos #art& *G/%& /& 'a 3unta Electora Electorall Provincial Provincial convoca convoca a los los concejales concejales elegidos elegidos por cada cada uno de aquellos aquellos parti( parti( dos pol!ticos, coaliciones, federaciones agrupaciones de electores, para que, entre ellos, elijan el diputado o diputados que les hayan correspondido, m-s tres suplentes&

El leno 'as competencias del Pleno de la diputación provincial son an-logas a las del Pleno del yuntamien( to de rgimen común, y, en ese sentido, como depositario de la soberan!a provincial le corresponde) •

'a titularidad de las potestades normativas b-sicas&

•

Potestades de control sobre los órganos provinciales&

•

Decisiones en materia procesal&

El presidente de la Diputaci"n iene el mismo car-cter presidencialista que la figura del alcalde& 7u elección corresponde al Pleno, que lo ha de elegir entre sus miembros, por mayor!a absoluta en la primera votación o mayor!a simple en la segunda& 'a destitución se hace por moción de censura constructiva que se rige por las mismas reglas que las del alcalde, o por prdida de la cuestión de confianza vinculada a la no aprobación de las siguientes asuntos) •

'os presupuestos anuales&

•

El reglamento org-nico&

•

El plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal&

5onforme a la 'ey de Hases de 6gimen 'ocal, despus de la modificación operada por la 'ey **4*???, **4*???, al presidente de la diputación le corresponde) corres ponde) a% Dirigir Dirigir el 8obierno 8obierno y la dminist dministración ración de la provinci provincia, a, representar representar a la diputación, diputación, convoca convocarr y presidir las sesiones del Pleno y de cualquier otro órgano de la diputación, decidiendo los empa( tes con voto de calidad& b% El desarrollo de gestión económica de acuerdo con el presupuesto& c% 5omo jefe de personal, aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, nombrar y sancionar a los funcionarios& d% El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la diputación en las materias de su competencia y, en caso de urgencias, en materia de la competencia del Pleno& e% 5omo competencia residual le corresponde el ejercicio de aquellas otras atribuciones que la le( gislación del Estado o de las 55 asigne a la diputación y no estn e.presamente atribuidas a otros órganos& :uspedia.es


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&a >unta de /obierno rovincial Lorman la 38P el Presidente y un número de diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta al Pleno& 5orresponde a la 38P la asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y las que el Presi( dente le delegue o le atribuyan las leyes& 'os vicepresidentes , nombrados por el Presidente, sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Presidente, siendo libremente designados por este entre los miembros de la 38P&

.'. &a isla # los archipi+lagos 'a 'H6' considera la isla ente local del mismo nivel que la provincia& 7in embargo esta calificación institucional no alcanza a todas las islas e islotes del litoral espa=ol ni a aquellas que, aun de ciertas di( mensiones y población est-n administrativamente unidas a otras muy pró.imas, como es el caso de Lormentera y la 8raciosa& 5on la 5E de *?>@ se crea la 5 de 5anarias con dos provincias& 7e hizo una equiparación de las is( las con las provincias, ya que la 'H6' determinó que "los ca$ildos insulares asumir!an las competen( cias de las diputaciones diputaciones provinciales" provinciales" #art& 9*&*%& 'a isla canaria es una provincia provincia competencialment competencialmentee potenciada& tra singularidad singularidad notable de los cabildos canarios, a diferencia diferencia de las diputaciones diputaciones provinciale provinciales, s, es que sus consejeros, reiteran, un número proporcional al de los habitantes de la isla se eligen, no por los concejales de los ayuntamientos que la integran, sino por sufragio universal, directo y secreto de los electores de cada isla, en el mismo acto de elección de los concejales de los yuntamientos, siendo pro( clamado presidente el candidato que encabece la lista m-s votada en la isla #art& +A* ' */4*?@F 6E8%& 'a organización territorial del arc1ipi.lago arc1ipi.lago $alear es m-s simple& odas las islas, sin disponer de ór( ganos locales propios como los cabildos de cada una de las 2slas 5anarias, formaban hasta la 5E de *?>@ una sola provincia, cuya capitalidad correspond!a a Palma de :allorca& Esta única provincia, como en el resto de las 55 uniprovinciales, fue fagocitada por la 5 Halear& Pero en cada isla se han creado los consejos insulares insulares , que no solo son órganos de gobierno, administración y representa( ción de cada isla, funcionando en ella como diputaciones provinciales, sino que, al propio tiempo, cons( tituyen el armazón de la dministración utonómica, pues los diputados de esos consejos insulares son, a la vez, y con gran sentido de la econom!a pol!tico(administrativa, los miembros únicos del Parla( mento Halear #arts& 9*&/ 'H6' y /@ Estatuto de utonom!a para las 2slas Haleares%&

.*. &os territorios hist"ricos vascos 'os episodios m-s inmediatos de la milenaria historia fuerista que e.plican la situación actual se cen( tran en las guerras carlistas, causa de que las tres provincias provincias vascas perdieran perdieran su anterior anterior organización organización pol!tica, en los trminos que establecieron las 'eyes de *@/? y, sobre todo de *@>G& 5on gran fidelidad al pasado, el Estatuto de 8uernica de *?>? alienta las tendencias foralistas de las provincias Qascas de Qizcaya, 8uipúzcoa y ^lava, territorios históricos, a las que concibe, no como :uspedia.es


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parte integrante de su organización institucional, y a las que reconoce el derecho de "conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno"&  este efecto, asigna a los territorios históricos importantes competencias, con previsión de ampliarlas mediante transferencia transferencia de las competencias competencias de la propia propia 5omunidad 5omunidad,, lo que llevó a cabo la 'ey del Parlamento Qasco +>4*?@/, sobre las 6elaciones entre las 2nstituciones 5omunes de la 5 y los rganos Lorales de sus erritorios erritorios
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3. Competencia # r+gimen de las corporaciones locales l ocales 3.1. !utonom5a # competencia de los municipios El grado de autonom!a autonom!a de las entidades locales depende depende de dos variables) variables) las competencias competencias que tie( nen garantizadas como propias frente al Estado u otras corporaciones territoriales superiores y la mayor o menor independencia en su ejercicio& 5onviene comenzar advirtiendo que la autonom!a de los entes locales no puede ser total, confundirse con la independencia o la soberan!a, ya que en cada territorio o población tambin tienen competencias y responsabilidades el Estado y otros entes territoriales superiores&

&os antecedentes /, que atribuyó al municipio su parte de soberan!a, incluida B'a dministración de justicia civil y criminal que les competeC, las restantes 5onstituciones espa=olas pasaron de la cuestión&

&a autonom5a local tras la Constituci"n de 13 ampoco la 5onstitución de *?>@ estableció una tabla de competencias locales& Por el contrario, to( das las competencias públicas las repartió entre el Estado y las 55 #arts& *9@ y *9?%, limit-ndose a establecer que los municipios y dem-s entes territoriales, gozan de autonom!a para la gestión de sus in( tereses respectivos #art& */>%, remitiendo al legislador ordinario la determinación de la competencia de las entidades locales, sin llegar a definir constitucionalmente ningún -mbito material de actividad pro( piamente local& En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Derecho espa=ol desde la legis( lación estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la 'H6'(*?@F, es la asegurar una cuota de participa( ción competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores& 5omo afirma su E:) "V&&&W sal( vo algunas e.cepciones, son raras las materias que en su integridad pueden atribuirse al e.clusivo inte( rs de las 5orporaciones locales0 tambin son raras aquellas en las que no e.iste inters predominante( :uspedia.es


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mente local en juego, de ah! que la cuestión de los -mbitos competenciales deba tener en cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores) •

•

•

'a necesidad de la garant!a suficiente de la autonom!a local& rmonización de esa garant!a general con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias o sectores org-nicos de la acción pública& 'a imposibilidad material de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de in( tervención de la dministración local, desde la legislación de rgimen local"&

En definitiva, faltando una enumeración de competencias municipales en la 5onstitución habr- que estar a su delimitación en la legislación local0 una delimitación que nunca ser- cabal y suficiente, como dice el 5, y que deber- completarse con las competencias que las leyes sectoriales reserven a los mu( nicipios, y en su caso a las Provincias, al regular espec!ficos -mbitos de intervención administrativa cuando en ellos se reconozcan intereses locales&

&as competencias propias El art& +F 'H6' establece establece que "El municipio, municipio, para la gestión de sus intereses intereses y en el -mbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los trminos previstos en este art!culo"& 5on car-cter general la 'H6', clasifica las competencias de las entidades locales en dos categor!as) las propias y las atribuidas por delegación& Dentro de las competencias propias figuran las competencias de coparticipación en materias sobre las que tambin ostentan competencias las administraciones superiores y que el municipio ejercer- en todo caso como competencias propias, en los trminos de la legislación del Estado y de las 55& Estas competencias quedan circunscritas a las siguientes materias #art& +F%) a% 1rbanismo) 1rbanismo) planeami planeamiento, ento, gestión gestión,, ejecución ejecución y disciplin disciplinaa urban!stica& urban!stica& b% :edia :edia amb ambie ient ntee urba urbano no&& c% bastecimient bastecimientoo de agua potable potable a domicilio domicilio y evacuación evacuación y tratamien tratamiento to de aguas residuale residuales& s& d% 2nfraestructu 2nfraestructura ra viaria y otros otros equipamient equipamientos os de su titularidad& titularidad& e% Evaluación Evaluación e informaci información ón de situacione situacioness de necesidad necesidad social y la la atención atención inmediata inmediata a personas personas en situación o riesgo de e.clusión social& f% Polic!a local, protección protección civil, civil, prevención prevención y e.tinción e.tinción de de incendios& incendios& g% r-fico, r-fico, estacionamien estacionamiento to de veh!culos veh!culos y movilidad& ranspo ransporte rte colectivo colectivo urbano& h% 2nformación 2nformación y promoc promoción ión de la activida actividadd tur!stica tur!stica de inters inters y -mbito -mbito local& local& i% Lerias, Lerias, abast abastos, os, mercad mercados, os, lonja lonjass y comercio comercio ambul ambulant ante& e& j% Protección de la salubridad pública& \% 5ement 5ementerio erioss y activida actividades des funer funeraria ariass

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ciales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces& 'os acuerdos del órgano ser-n adoptados por mayor!a de votos, pudiendo los miembros de aquel abstenerse o votar en contra, en cuyo caso quedar-n e.entos de la responsabilidad que pueda derivarse de los acuerdos& El secretario redactarredactar- el acta de la sesión especificando la identificación de los asistentes, el orden del d!a de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principa( les de las deliberaciones, as! como el contenido de los acuerdos adoptados& El acta de cada sesión deber- aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente, en cuyo caso se remitir- a los miembros a travs de medios electrónicos, quienes podr-n manifestar por los mis( mos medios su conformidad a efectos de su aprobación, consider-ndose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión&

+gimen de los "rganos colegiados de la !/E 'a '637P regula las reglas aplicables a los órganos colegiados que forman parte de la 8E, regulan( do aspectos tales como la presidencia, miembros y secretario, requisitos para la creación, modificación y supresión y otras normas sobre su funcionamiento& El Presidente es la figura central de los órganos colegiados, un miembro, en principio igual que los restantes, pero que se potencia con objeto de hacer posible el funcionamiento del colegio& 'a 'ey no dice cómo se nombra y cesa al Presidente, remitindose a la norma de creación del órgano colegiado& El Presidente, en casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, ser- sustituido por el Qicepresident Qicepresidentee y, en su defecto, por el miembro del órgano órgano colegiado de mayor jerarqu!a, anti( gTedad y edad, por ese orden& En cuanto a sus funciones, la '637P contiene una enumeración abierta, y adem-s, puede ejercer "cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano"& El Presidente puede limitar el tiempo de uso de la palabra o fijar el orden de las intervenciones, prohibir las e.tempor-neas o dar por suficientemente debatidas las cuestiones& El Presidente ostenta voto de calidad para dirimir los empates& iene la potestad de asegurar el cum( plimiento de las leyes y puede suspender los debates& 'a función función propia propia de los miem$ros del órgano colegiado es deliberar y votar las propuestas de acuerdo& Por ello, tienen el derecho a recibir, con antelación m!nima de 9@h, el orden del d!a y la infor( mación sobre los temas que figuren en el orden del d!a& 'os miembros pueden votar en contra, es decir, formular un voto particular , e.presando el sentido de su voto y los motivos que lo justifiquen& 'a 'ey admite la abstención en el tr-mite de votación, sin embargo, est- e.cluida para "quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las PP, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo c argo que desempe=an"& El *ecretario del órgano colegiado estatal admite dos modalidades según tenga o no la condición de miembro del mismo) *& Participando Participando en las deliberacion deliberaciones es con voz y voto& voto& :uspedia.es


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l% Promoción Promoción del del deporte deporte e instalacio instalaciones nes deportiv deportivas as y de ocupac ocupación ión del del tiempo tiempo libre& libre& m% Promoción Promoción de la cultura cultura y equipamientos equipamientos culturales& culturales& n% Participar Participar en la vigilancia vigilancia del cumplimien cumplimiento to de la escolaridad escolaridad obligato obligatoria ria y cooperar cooperar con las d( ministraciones educativas en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nue( vos centros locales& o% Promoción Promoción en su trmino trmino municipal municipal de la participac participación ión de los ciudadan ciudadanos os en el uso eficiente eficiente de las tecnolog!as de la información& 'a atribución al municipio de dichas competencias de coparticipación se sujeta a reglas estatales& En primer lugar, la norma deber- evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales e ir acom( pa=ada pa=ada de una memoria memoria económica económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros financieros de las PP afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad0 asimismo garantizar- que no se produce una atribución simult-nea de la misma competencia a otra dministración y prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la sufi( ciencia financiera de las entidades locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las PP0 y en fin, los proyectos de leyes estatales se acompa=ar-n de un informe del :inisterio de
•

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•

En todos los :unicipios) alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos de población y pa( vimentación de las v!as públicas& En municipios con población superior a F&AAA habitantes, adem-s) parque público, biblioteca pública, y tratamiento de residuos& En los municipios con población superior a +A&AAA habitantes, adem-s) protección civil, evalua( ción e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en si( tuación o riesgo de e.clusión social, prevención y e.tinción de incendios e instalaciones depor( tivas públicas& En los municipios con población superior a FA&AAA habitantes, adem-s) transporte colectivo ur( bano de viajeros y medio ambiente urbano&

En los municipios con población inferior a +A&AAA habitantes ser- la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinar- la prestación de los siguientes servicios) •

6ecogida y tratamiento de residuos&

•

bastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales&

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'impieza viaria&

•

cceso a los núcleos de población&

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Pavimentación de v!as urbanas&

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lumbrado público&

&as competencias delegadas 'a regulación de las competencias atribuidas al municipio por delegación del Estado y de las 55, est- muy condicionada por la 'ey +>4+A*/ de 6acionalización y 7ostenibilidad del 6gimen 'ocal #'676'%& #'676'%& 7er- necesario acreditar acreditar que se mejora la eficacia de la gestión gestión pública, se contribuye contribuye a eli( eli ( minar duplicidades administrativas y resulta acorde con la '676' sin que, en ningún caso, pueda con( llevar un mayor gasto de las dministraciones afectadas& 'a delegación deber- determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de esta, que no podrser inferior a F a=os, as! como el control de eficiencia que se reserve la dministración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que esta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las PP #art& +>%& En todo caso, la dministración delegante que podrser tanto el Estado como la 55, solicitar- la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones y podr- verificarse sobre las siguientes competencias) a% Qigilancia igilancia y control control de la contamin contaminación ación ambiental& ambiental& b% Protec Protecció ciónn del del medi medioo natu natural& ral& c% Prestación Prestación de los servicios servicios sociales, sociales, promoció promociónn de la igualdad igualdad de oportunid oportunidades ades y la prevención prevención de la violencia contra la mujer& d% 5onservació 5onservaciónn o mantenimiento mantenimiento de de centros sanitarios sanitarios asistencia asistenciales les de titularidad titularidad de la 5& 5& e% 5reación, 5reación, mantenimient mantenimientoo y gestión de de las escuelas infantiles infantiles de educación educación de titularid titularidad ad pública pública de primer ciclo de educación infantil& f% 6ealización 6ealización de activida actividades des complem complementaria entariass en los centro centross docentes& docentes& g% 8estión 8estión de instalaciones instalaciones culturales culturales de titularid titularidad ad de la 5 o del del Estado, Estado, con estricta estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del art& *9?&*&+@ 5E& h% 8estión 8estión de las instalacione instalacioness deportivas deportivas de titularidad titularidad de de la 5 o del del Estado, Estado, incluyendo incluyendo las si( tuadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo& i% 2nspección 2nspección y sanción sanción de establec establecimiento imientoss y actividades actividades comerciales& comerciales& j% Promoción y gestión tur!stica& \% 5omunicación 5omunicación,, autorización, autorización, inspecci inspección ón y sanción sanción de los espect-culo espect-culoss públicos& públicos& l% 'iquidación 'iquidación y recaudació recaudaciónn de tributos tributos propios propios de la 5 o del Estado& Estado& m% 2nscripción de asociaciones, empresas empresas o entidades en los registros administrativos de la 5 o de la 8E& n% 8estión 8estión de oficinas oficinas unificadas unificadas de informació informaciónn y tramitación tramitación administrati administrativa& va&

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o% 5ooperación 5ooperación con con la dminist dministración ración educativ educativaa a travs de los centros centros asociados asociados de la 1niversi( 1niversi( dad ;acional de Educación a Distancia& 'a dministración delegante podr-, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones tcnicas de car-cter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, as! como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la sub( sanación sanación de las deficiencias deficiencias observadas& observadas& En caso de incumplimiento incumplimiento de las directrices, denegación denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la dministración de( legante podr- revocar la delegación o ejecutar por s! misma la competencia delegada en sustitución del :unicipio& 'os actos del :unicipio podr-n ser recurridos ante los órganos competentes de la dminis( tración delegante& 'a efectividad de la delegación requerir- su aceptación por el :unicipio interesado y habr- de ir acompa=ada acompa=ada en todo caso de la correspondiente correspondiente financiación, financiación, para lo cual ser- necesaria la e.istencia e.istencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la dministración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación& El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la dministración autonómica delegante facultar- a la Entidad 'ocal delegada para compensarlas autom-ticamente con otras obligaciones financieras que sta tenga con aqulla&

3.2. &as competencias provinciales 'as competencias de las provincias ha sido cuestión aún m-s compleja que las competencias munici( pales& 'a complejidad viene de la propia evolución de la provincia, en la que los planos estatal y local se han entremezclado desde sus or!genes, no siendo otra cosa la provincia en el dise=o de la 5onstitu( ción de 5-diz, que un nivel de organización de las competencias del Estado en el que se asienta su des( concentrada administración perifrica, y la diputación provincial, un puro instrumento del control de los municipios por el Estado& 'a 'H6'(*?@F refleja el aumento de la complejidad que comporta la creación de un nuevo nivel de dministración territorial, como es la 55, de forma que la provincia tiene que atender a los munici( pios que la integran, asegurando la prestación !ntegra y adecuada de los servicios de competencia muni( cipal& dem-s, la provincia es el enlace entre los municipios de su territorio y las otras dministración superiores, participando en la coordinación de la dministración local con la de la 55 y la del Esta( do& En desarrollo de estos criterios, la 'H6'(*?@F sigue las mismas pautas que para la definición de las competencias municipales, y a estos efectos declara competencias competencias propias de la provincia las que le atribuyan las leyes del Estado y de las 55, y en todo caso, las siguientes #art& /G%) a% 'a coordinaci coordinación ón de los servicio servicioss municipales municipales entre entre s! para la garant!a garant!a de la la prestación prestación integral integral y adecuada a que se refiere el apartado a% del número + del art& /*& b% 'a asistencia asistencia y cooperación cooperación jur!dica, jur!dica, económica económica y tcnica tcnica a los :unicipios, :unicipios, especialme especialmente nte los de menor capacidad económica y de gestión& En todo caso garantizar- en los municipios de me( nos de *&AAA habitantes la prestación de los servicios de secretar!a e intervención& c% 'a prestación prestación de servicios servicios públicos públicos de car-cter supramuni supramunicipal cipal y, y, en su caso, supracomarca supracomarcall y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de :uspedia.es


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su respectivo -mbito territorial& En particular, asumir- la prestación de los servicios de trata( miento de residuos en los municipios de menos de F&AAA habitantes, y de prevención y e.tinción de incendios en los de menos de +A&AAA habitantes, cuando stos no procedan a su prestación& d% 'a cooperación cooperación en el el fomento fomento del desarrollo desarrollo económico económico y social y en la planific planificación ación en el terri( terri( torio provincial, de acuerdo con las competencias de las dem-s PP en este -mbito& e% El ejercicio ejercicio de funciones funciones de de coordinació coordinaciónn en los casos casos previstos previstos en el el art& **G **G bis& f% sisten sistencia cia en la prestac prestación ión de los servicio servicioss de gestión gestión de la recaudació recaudaciónn tributaria tributaria,, en period periodoo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con po( blación inferior a +A&AAA habitantes& g% 'a prestación prestación de los servicios servicios de administració administraciónn electrónica electrónica y la contratación contratación centralizada centralizada en los municipios con población inferior a +A&AAA habitantes& h% El seguimiento seguimiento de los los costes efectivos efectivos de los servicio servicioss prestados prestados por los municipio municipioss de su pro( vincia& 5uando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coor( dinados o prestados por ella, ofrecer- a los municipios su colaboración para una gestión coordi( nada m-s eficiente de los servicios que permita reducir estos costes& i% 'a coordinac coordinación ión mediante mediante conveni convenio, o, con la 5 respectiva, respectiva, de la prestación prestación del del servicio servicio de man( man( tenimiento y limpieza de los consultorios mdicos en los municipios con población inferior a FAAA habitantes&  los efectos de lo dispuesto en los tres primeros puntos del apartado anterior, la Diputación o enti( dad equivalente) *& prueba prueba anualmente anualmente un plan plan provincial provincial de cooperac cooperación ión a las obras obras y servicios servicios de competencia competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los :unicipios de la Provincia& El plan, que de( ber- contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que estar- el an-lisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podr- financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la 5 y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos& 'a 5 asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, y tanto el Estado y como la 5, en su caso, pueden sujetar sujetar sus subvencion subvenciones es a determinado determinadoss criterios criterios y condicione condicioness en su utili( zación o empleo& +& segura segura el acceso de la población población de de la Provincia Provincia al conjun conjunto to de los los servicios servicios m!nimos m!nimos de com( petencia municipal y a la mayor eficacia y econom!a en la prestación de stos mediante cuales( quiera fórmulas de asistencia asistencia y cooperación cooperación municipal& municipal& 5on esta finalidad, las Diputacion Diputaciones es o entidades equivalentes podr-n otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentar-n a travs de planes especiales u otros instrumentos espec!ficos& /& 8arantiza 8arantiza el desempe=o desempe=o de las funciones funciones públicas públicas necesarias necesarias en los los yunt yuntamiento amientoss y les presta apoyo en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la dministración del Estado y la de las 55& :uspedia.es


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9& Da soporte soporte a los yunta yuntamiento mientoss para la tramitación tramitación de procedimient procedimientos os administrativ administrativos os y realiza( ción de actividades materiales y de gestión, asumindolas cuando aqullos se las encomienden& 1n último supuesto de la actividad de las diputaciones provinciales, sin duda el m-s problem-tico y equ!voco de todos, es la llamada gestión ordinaria de las competencias autonómicas , que consiste en encomendar a la diputación provincial la gestión ordinaria de servicios propios de la 55 en los tr( minos previstos en los Estatutos correspondientes& En este supuesto las diputaciones actuar-n con suje( ción plena a las instrucciones generales y particulares de las 5omunidades #arts& @ y />%& Este supuesto, que se impone obligatoriamente plantea numerosos problemas, comenzando por el de su constitucionalidad, pues no resulta sencillo cohonestar el principio de la autonom!a local con la posi( bilidad de apropiación forzosa de los aparatos burocr-ticos de las provincias por las 55& ampoco se sabe cu-l es la respuesta que ha de darse a la imputación de los costes de la actividad, el grado de dependencia de la Provincia y, sobre todo, a las consecuencias en caso de negativa a ejercitar( las o mala gestión& odo odo esto ha llevado a que sea una v!a ine.plorada&

3.. El control sobre los entes locales. De la tutela del Estado a la (udicializaci"n de los con)lictos 'a autonom!a de los Entes locales no sólo depende de las competencias que se le asignen, sino tam( bin #claro est-, de los medios o recursos económicos% del grado de independencia con que se ejerzan frente al Estado u otras colectividades territoriales& 7i los controles y tutelas son muy fuertes, la autono( m!a desaparece&

El control del Estado liberal sobre los entes &ocales En el Estado Estado liberal y centralista centralista #importado #importado del modelo modelo francs% que llega hasta la 5onstitució 5onstituciónn de *?>@, las relaciones de las entidades locales con el Estado, se e.presan por una subordinación de aqu( llas a ste& 7u filosof!a pol!tica era muy simple) el Estado encarnaba la soberan!a nacional y no conce( b!a otras voluntades parciales que pudieran enfrent-rsele& Esta superioridad de la dministración del Estado garantizaba la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos, esencial al Estado centralista unitario, y le permit!a asumir el papel de defensora de los derechos de los ciudadanos contra eventuales e.cesos de los poderes locales& tra razón que e.plica esta sumisión es la e.trema indigencia en medios personales y materiales para la gestión de los servicios de los m-s de ?&AAA :unicipios que surgen en el siglo K2K, situación de real incapacidad para cumplir con obligaciones m-s elementales& 'as tcnicas para asegurar la subordinación de los entes locales al Estado part!an del control de este sobre los titulares de los órganos del gobierno local&  este propósito sirvió la doctrina de la doble con( dición del alcalde, 3efe de la dministración municipal, as! como representante del Estado en el tr( mino municipal, lo que justificó que su nombramiento se reservase al Estado, bien entre los 5oncejales o bien designando cualquier otra persona ajena a la 5orporación& En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al 8obernador civil, completando los poderes de tutela sobre el gobierno local, la posibilidad de la sustitución o destitución de lcaldes y 5oncejales y la disolución de toda la 5orporación&  su vez, el control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales :uspedia.es


11

se ejerc!a a travs de la llamada trilog!a de las formas de tutela) la anulación, la aprobación y la sustitu( ción& 'a tutela de anulación , posibilidad de dejar sin efecto un acto por razones de legalidad, y privilegia( da con el previo efecto suspensivo suspensivo del acto o actividad controlada, controlada, pod!a ejercerse de oficio o a travs de la resolución de los recursos interpuestos por particulares& 'a tutela de sustitución permit!a al Estado reemplazar la actividad de los órganos ejecutivos de las Entidades locales por la suya propia, cuando aqullos se negaban o retrasaban el cumplimiento de obli( gaciones legales& 'a tutela de apro$ación supon!a que en determinadas materias las autoridades locales deb!an actuar con el visto bueno de la utoridad estatal& Lue particularmente útil en el control de la actividad econó( mica, cuyos presupuestos, actos de disposición de bienes, nombramiento de funcionarios, etc& se fiscali( zaban con la e.igencia de su aprobación por el Estado&

&a tutela en la doctrina del C 'a 5onstitución de *?>@ supuso una condena de las tcnicas de tutela, que la 75 +4+4*?@* declaró contrarias a la autonom!a local, anulando buena parte de la regulación de la 'ey de 6gimen 'ocal de *?FF& El ribunal ribunal afirmó que Bla autonom!a local es compatible con la e.istencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a tal principio la previsión de controles gen( ricos e indeterminados que sitúen a la Entidades 'ocales en una posición de subordinación o dependen( cia cuasi(jer-rquica de la dministración del Estado u otras entidades territorialesN C& El 5, en sta y otras sentencias, ha concretado as! sus criterios) a% Es inconstitucio inconstitucional nal la potestad potestad de suspender suspender o sustituir sustituir de sus sus cargos a President Presidentes es y miembros miembros de las corporaciones, en caso de mala conducta, o por motivos graves de orden público, dado el car-cter representativo de los mismos& b% Es incompatibl incompatiblee con la autonom! autonom!aa local la sustracció sustracciónn de la potestad potestad del municip municipio io de aproba aproba(( ción de los presupuestos, sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de obligaciones& c% Es inconstitu inconstitucional cional la la regla que que dice que en las materias materias no confiada confiadass a la e.clusiva e.clusiva competen( competen( cia de municipios y provincias, ambos actuar!an bajo la dirección administrativa del :inisterio de la 8obernación #ahora :inisterio del 2nterior%, pues otorga potestad de dirección genrica a la dministración de Estado opuesta al concepto c oncepto de autonom!a& d% Es constitucion constitucional al la suspensión suspensión provisional provisional por el 7ubdelegad 7ubdelegadoo del 8obierno 8obierno de las ordenanzas ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal, por tratarse de un control de legalidad de al( cance limitado, ya que la suspensión es provisional hasta que decida la 35&

&a (udicializaci"n de las relaciones de control # tutela 'a 'H6'(*?@F tiene en cuenta la dura condena por el 5 de los controles y tutelas sobre las Entida( des 'ocales, regulando estas tcnicas bajo los genricos e ine.presivos trminos de "relaciones interad( ministrativaC e "impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de accionesC #5ap!tulo 22 y 222 del !tulo :uspedia.es


12

Q%& El, aunque debil!simo, control del Estado y de las 55 sobre los entes locales, requiere, como pri( mera condición, asegurar a la instancia controladora una adecuada información&  este efecto, se impo( ne a las Entidades 'ocales la obligación de remitir a las dministración del Estado y de las 55 co( pia de los actos y acuerdos& dem-s, se faculta a las dministración del Estado y de las 55 para so( licitar ampliación ampliación de la información información concreta sobre la actividad actividad municipal municipal #recabando incluso e.hibi( e.hibi( ción de e.pediente y emisión de informes& #art G9 'H6'%& 5uriosamente, no se prevn sanciones efecti( vas ante eventuales incumplimientos& Por lo dem-s, la 'ey contempla dos supuestos de control gu$ernativo directo & En primer lugar, y como facultad e.traordinaria, se admite la disolución de los órganos de las 5orpo( raciones locales, en el caso de Bgestión gravemente da=osa para los intereses generales que supongan el incumplimiento de obligaciones constitucionalesC& Lacultad Lacultad atribuida al 5onsejo 5onsejo de :inisterio, :inisterio, a iniciativa iniciativa propia y con conocimiento conocimiento del 5onsejo 5onsejo de 8obierno de la 55 correspondiente, o a solicitud de sta, requirindose el previo acuerdo del 7ena( do #Ej disolución yuntamiento :arbella%& 'a disolución supone convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva 5orporación en el plazo de / meses, salvo que por la fecha en que sta debiera constituirse constituirse el mandato mandato debiera resultar inferior a un a=o& :ientras :ientras actuar- una 5omisión 8estora 8estora designada por la Diputación Diputación Provincial Provincial o, en su caso, por el órgano órgano competente competente de la 55, designando el lcalde de entre sus miembros& 'a 'ey rg-nica *4+AA/ para la 8arant!a de la Democracia en los yuntamientos y la seguridad de los concejales, ha calificado de decisiones gravemente da=osas para los intereses generales los acuerdos o actuaciones de los órganos de las 5orporaciones 'ocales que den cobertura o apoyo e.preso o t-cito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifi( quen, quen, y los que menosprecien menosprecien o humillen humillen a las v!ctimas o a sus familiares& familiares& En este caso la Diputación Diputación Provincial #u órgano competente de la 55%, asumir- directamente, tras su disolución, la gestión or( dinaria hasta la finalización del mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayor!a cualificada& En segundo lugar, se prev la sustitución de la actividad del Ente 'ocal por la dministración del Es ( tado o de las 55, 55, cuando cuando una Entidad 'ocal incumpliere incumpliere las obligacione obligacioness impuestas impuestas directamente directamente por la 'ey, de forma que afectase al ejercicio de competencias de la dministración del Estado o de la 55, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada& 'a dministra( ción del Estado o la autonómica deber-n recordar a la Entidad local su cumplimiento, concediendo el plazo necesario #no inferior a un mes%, y si persistiese se adoptar-n las medidas necesarias para el cum( plimiento de la obligación, a costa y en sustitución de la Entidad 'ocal& Luera de estos supuestos de control no hay m-s que los tambin problem-ticos, largos y poco efica( ces, controles controles de legalidad ante la C&) *& 5uan 5uando do el acto acto de algu alguna na Enti Entida dadd local local infrinja el 2 ) la dministración del Estado o de la 55 le requerir- para que anule dicha acto o acuerdo, de forma motivada y e.presando la normativa que se considera vulnerada0 o bien, sin necesidad de requerimiento, impugnar direc( tamente ante la 35& :uspedia.es


1

+& 5uando 5uando el acto acto o acuer acuerdo do de de la Entid Entidad ad local local menosca$e la competencia del %stado o de las CC&&, interfiera su ejercicio o se e.ceda en la propia competencia) cabe la impugnación en plazo de *F d!as, precisando la e.tralimitación e.tralimitación competencial competencial y normas normas vulneradas& vulneradas& En caso de que adem-s la impugnación solicitase la suspensión del acto o acuerdo, el ribunal, si la estima fundada, acordarla suspensión& ;o obstante, a instancia de la Entidad local, y oyendo a la d( ministración demandada, podr- alzar la suspensión decretada en caso de que de ella derivase perjuicio al inters local no justificado por las e.igencias del inters general o comunitario& /& 5uan 5uando do el acto acto o acue acuerd rdoo atente gravemente al inter.s general de Espa=a) en este caso, el De( legado del 8obierno, previo requerimiento al Presidente de la 5orporación, y en el caso de no ser atendido en F d!as, podr- suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la protec( ción de dicho inters en el e l plazo de *A d!as& cordada la suspensión, el Delegado deber- impug ( narlo dentro de *A d!as desde las suspensión, ante la 35&

&a atenuaci"n de las tutelas en el Derecho )ranc+s 'as 'eyes de + de marzo y ++ de julio de *?@+, al tiempo que consagran la región como un nuevo es( calón de dministración dministración territorial, territorial, pero sin poderes poderes legislativos legislativos como nuestras 55, 55, proclaman proclaman el principio de libertad de las colectividades locales& 'a reforma francesa se produce, sin embargo, sobre un fondo de regulación constitucional inverso del nuestro, pues la 5onstitución de *?F@ #art& >+% proh!( be la supresión de toda forma de control estatal sobre las manifestaciones de voluntad de las autorida( des locales& El 5onsejo 5onstitucional 5onstitucional francs estimó que la responsabilid responsabilidad ad de velar por los intereses intereses naciona( les, el control administrativo y el respeto a las leyes de que el delegado del 8obierno est- constitucio( nalmente investido, implica, por lo menos, que este último, antes de su ejecutoriedad, conozca los m-s importantes actos de las colectividades locales y conserve la posibilidad, si no de anularlos por s! mis( mo, al menos de pedir su anulación judicial, si los estima ilegales& Dentro de este l!mite constitucional, las citadas leyes de *?@+ proclaman el principio de que todos los actos de las autoridades municipales, departamentales y regionales son ejecutivos de pleno derecho, lo que significó la derogación del conjunto de disposiciones que las somet!an a la tutela preventiva de la aprobación estatal& 7in embargo, la tutela sobre las personas permanece, aunque atenuada& s!, la posibilidad de suspen( sión del alcalde y sus adjuntos adjuntos se limita ahora ahora al plazo de un mes a acordar acordar por orden ministerial, ministerial, am( am ( pliable por decreto, con prohibición de presentarse a la reelección por plazo de un a=os& ambin se mantiene la posibilidad de disolver el 5onsejo :unicipal por decreto motivado del 5onsejo de :inis( tros0 y lo mismo puede hacerse con el 5onsejo Departamental si su funcionamiento se revela imposible, aunque con la obligación de informar al Parlamento& ;o est- prevista la disolución del 5onsejo 6egio( nal&

&a acreditada inoperancia del control (udicial En Lrancia, las incertidumbres jurisdiccionales se manifestaron de inmediato por el atasco que pade( cen los tribunales administrativos, alarg-ndose los plazos de resolución de los recursos, lo que hac!a inoperantes las anulaciones irregulares que ya hab!an producido sus efectos& :uspedia.es


1%

En Espa=a, la impresión de que los municipios est-n fuera de control est- confirmado por los sucesi( vos y desconsolados informes del 5u, conclusivamente reflejados en la :oción del Pleno del 5u para las 5588 de +A de julio de +AAG, sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación de los municipios& El informe asegura que "la mayor!a de las entidades locales no ejercen la función de control financie( ro, tanto de ellas mismas, como de los entes que de ellas dependen"& M es m-s, en los casos en que s! se hace este control, "no se documenta con un informe que se pueda enviar al pleno de la corporación"&

&a vuelta de los controles gubernativos. El control de la estabilidad presupuestaria # sostenibilidad econ"mica El creciente dficit fiscal, con un **,+X del P2H en +AA? y superior al ?AX en +A*9, fue determinan( te para la aprobación de la 'ey rg-nica +4+A*+ de Estabilidad Presupuestaria y 7ostenibilidad Linan( ciera #'EP7L%& 'os tres objetivos de la 'EP7L son) garantizar la sostenibilidad financiera de todas las PP0 forta( lecer la confianza en la estabilidad de la econom!a espa=ola, y reforzar el compromiso de Espa=a con la 1E en materia de estabilidad presupuestaria& Por su parte, la 'ey +>4+A*/ de 6acionalidad y 7ostenibilidad del 6gimen 'ocal #'676'% en la misma l!nea regula el contenido del plan económico financiero en caso de dficits, as! como el concep( to y la forma de determinación del coste de los servicios #art& +*G%&

El retorno de una intervenci"n )iable en la &e# 2?291 de racionalidad # sostenibilidad del r+gimen local Para lograr un control económico(presupuestario m-s riguroso, la '676' refuerza el papel de los funcionarios con funciones de secretar!a y de intervención en las entidades locales, que en las últimas dcadas se hab!an convertido en marionetas de los pol!ticos locales, de quienes depend!an en demas!a a efectos de nombramiento, ceses y retribución& En adelante el 8obierno fijar- las normas, los procedimientos de control, metodolog!a de aplicación, criterios de actuación, as! como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales& simismo, para reforzar su independencia respecto de las entidades locales en las que presten servi( cios los funcionarios con habilitación nacional, el Estado se encargar- de su elección, formación y habi( litación, as! como de la potestad sancionadora en los casos de infracciones m-s graves&

3.%. El status de los miembros de las corporaciones locales 'a 'ey de Hases 6' pretende profesionalizar a los miembros de las 5orporaciones, mediante dos ti( pos de medidas) *& Lacilitando Lacilitando el acceso acceso de los vecinos vecinos a los cargos cargos mediante) mediante) ◦

'a reserva de sus puestos, en el sector público o en el privado&

◦

7e establece el pase a situación situación de servicios especiales de los miembros de las 5orporacio( 5orporacio(

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1(

nes cuando sean funcionarios de la misma, o de carrera de cualesquiera otras PP& PP& ◦

◦

◦

6etribución y dedicación e.clusiva& En ambos casos, las 5orporaciones abonar-n las cotizaciones de las mutualidades obligato( rias y de las clases pasivas&  los miembros que no tengan dedicación e.clusiva, se les garantiza en el per!odo de su mandato la permanencia en sus centros de trabajo, públicos o privados, en que trabajaran cuando fueron elegidos, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras pla( zas vacantes en distintos lugares&

+& 6etribución 6etribución del puesto& puesto& E.isten E.isten reglas reglas b-sicas b-sicas en cuanto a retri$uciones ) ◦

◦

◦

'os miembros de las 5orporaciones percibir-n retribuciones por ejercer su cargo si lo de( sempe=an con dedicación e.clusiva, d-ndolos de alta en el 6gimen 8eneral de la 77& 'a 5orporación asume el pago de las cuotas empresariales que correspondan& ales retribucio( nes ser-n incompatibles con cualquier retribución con cargo a los presupuestos de las PP y de los Entes, organismos y Empresas de ellos dependientes& 'os miembros de las 5orporaciones locales podr-n percibir indemnizaciones en la cuant!a y condiciones que acuerde el Pleno de la 5orporación& 'os miembros de la 5orporación sujetos al Estatuto de los rabajadores, tendr-n derecho a obtener el tiempo indispensable para asistir a los rganos colegiados o delegaciones de las que forme parte& 7e entiende entiende por tiempo indispensabl indispensable, e, el necesario necesario para asistir a sesiones sesiones del Pleno de la 5orporación o de las 5omisiones y atención a las Delegaciones de que forme parte o desempe=e el interesado&

'a '676'(+A*/ en su l!nea de reprimir los e.cesos del gasto público, ha introducido determinados l!mites m-.imos a la cuant!a de las retribuciones y al número de miembros de las corporaciones locales que pueden disfrutar del rgimen de dedicación e.clusiva& Para asegurar la tica e imparcialidad imparcialidad en el comportamiento comportamiento de los miembros miembros de las 5orporaciones, 5orporaciones, se crea un Registro de (ntereses de cada 5orporación, oblig-ndoles, antes de la toma de posesión o cuando se produzcan variaciones en su mandato, formular declaración de sus bienes y actividades pri( vadas que les proporcionen ingresos económicos o afecten al -mbito de competencias de la 5orpora( ción& Para asegurar su neutralidad, los miembros de las 5orporaciones deben abstenerse de participar en deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna causa de incompa( tibilidad contemplada en la '63PP5 '63PP5 o la de 5ontratos de las PP& PP& ;o obstante, la participación de un miembro incompatible no llevar- necesariamente consigo la invalidez del acto, acuerdo o contrato, sólo se producir- cuando su actuación haya sido determinante para el acuerdo adoptado& 7obre la responsa$ilidad, la 'H6' tras recoger la regla general de que los miembros de los órganos colegiados son responsables de actos y acuerdos que hayan votado favorablemente, reitera las siguien( tes reglas) a% 6e 6esp spon onsa sabi bili lida dadd civil y penal frente a particulares por los actos y omisiones realizados en el :uspedia.es


1+

ejercicio de sus cargos y e.igible ante los ribunales ordinarios& b% 6esp 6espon onsa sabi bili lida dadd disciplinaria) se faculta a los Presidentes de las 5orporaciones para sancionar con multa a sus miembros, por falta no justificada de asistencia a sesiones o por incumplimiento reiterado de sus obligaciones en los trminos que determine la 'ey de la 55 y, supletoria( mente, el Estado&

3.'. +gimen de )uncionamiento 'a 'H6'(*?@F regula el rgimen de las sesiones, acuerdos, aprobación de rdenanzas, conflictos y responsabilidad, que fue desarrollado por el 6eglamento de rganización, Luncionamiento y 6gimen 3ur!dico de las Entidades locales, siendo aprobado por 6D +FG@4*?@G&

;esiones 'as sesiones que celebran los órganos colegiados de la Entidades locales #Pleno, 3untas de 8obierno y órganos complementarios que pudieran crearse%, pueden ser de + clases) ordinarias, con periodicidad preestablecida, y e.traordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes& 'a periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio) •

El Pleno celebra sesión como m!nimo cada mes, cuando el municipio es de m-s de +A&AAA habi( tantes y en las Diputaciones Provinciales&

•

5ada + meses cuando la población es entre F&AA*(+A&AAA habitantes&

•

5ada / meses con poblaciones hasta F&AAA habitantes&

El Pleno celebra sesión e#traordinaria cuando) a% 'o deci decida da el el Pres Preside ident nte& e& b%  la cuarta parte, parte, al menos, menos, del número número legal de miembro miembros, s, sin que ningún ningún concejal concejal pueda pueda soli( citar m-s de tres en un a=o& En ste último caso, la celebración no podr- demorarse por m-s de *F d!as h-biles desde su solicitud, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del d!a de un Pleno ordinario, o de otro e.traordinario con m-s asuntos si no lo autorizan e.presamente los solicitantes en la convocatoria& 7i el Presidente no convocase el Pleno e.traordinario solicitado por los concejales dentro del plazo, quedarquedar- autom-ticamente autom-ticamente convocado convocado para el dcimo d!a h-bil #siguiente #siguiente a la finalización del plazo% a las *+)AAh& *+)AAh& 7er- notificado notificado a todos por el 7ecretario 7ecretario al d!a siguiente siguiente a la finalización finalización del plazo& En au( sencia del Presidente Presidente o sustituto, sustituto, el Pleno quedarquedar- v-lidamente v-lidamente constituido, constituido, siempre que concurra concurra *4/ #nunca inferior a /% mantenindose en toda la sesión, presidindolo el miembro de mayor edad& 7alvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebrar-n en la sede de la diputación o del ayuntamiento y ser-n públicas, salvo el debate y votación en los asuntos que puedan al derecho fundamental de los ciudadanos& 'as sesiones de las 3untas de 8obierno son secretas& 'a convocatoria debe hacerse, al menos, con + d!as h-biles de antelación, salvo las e.traordinarias e.traordinarias con car-cter urgente, cuya convocatoria deber- ser ratificada por el Pleno, y desde el mismo d!a los :uspedia.es


1-

miembros deber-n disponer de la documentación !ntegra de los asuntos incluidos en orden del d!a obje( to de debate& El orden del día ser- fijado por el presidente de la diputación o por el lcalde y solo podr-n incluir aquellos aquellos asuntos previamente dictaminados, dictaminados, informados informados o sometidos sometidos a consulta consulta de la 5omisión infor( mativa, salvo razón de urgencia y ratificado por el Pleno& En las sesiones ordinarias se incluir- Bruegos y preguntasC& 'os de$ates de los asuntos ser-n ordenados por el presidente de la diputación o por el lcalde, que conceder-4retirar- la palabra, as! como los turnos y cerrar- el debate& Podr- emplearse indistintamente la lengua castellana o la cooficial de la 55 respectiva& 'a votación procede cuando finaliza el debate& El voto de 5oncejales es personal e indelegable& Pue( den ser) *& 2rdinarias) manifestadas manifestadas por signos signos convencion convencionales ales de asentimiento, asentimiento, disentimien disentimiento to o absten( ción& +& ominales) llamamiento por orden alfabtico, respondiendo) s!, no, me abstengo /& *ecreta ) por papeletas0 solo utilizadas para elección y destitución de personas&

/rupos pol5ticos 'os miembros de las corporaciones locales se constituir-n en grupos pol!ticos, en la forma, y con de( recho y obligaciones obligaciones que se establezcan, e.cepto e.cepto aqullos que no se integren en el grupo pol!tico que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o abandonen su grupo de procedencia, te( niendo la consideración de miembro no adscrito& El Pleno, con cargo a los Presupuestos anuales, podr- asignar a los grupos pol!ticos una dotación económica que deber- contar con un componente fijo, idntico para todos los grupos y otro variable, en función de su número de miembros& 'os derechos económicos y pol!ticos de los miembros no adscritos no podr-n ser superiores a los que les hubieren correspondidos de permanecer en el grupo de proceden( cia, y se ejercer-n en la forma que determine el reglamento org-nico de cada corporación&

+gimen de acuerdos 5omo actos administrativos que son, a los acuerdos de los órganos de las 5orporaciones son aplica( bles las reglas generales de funcionamiento de los órganos colegiados y de procedimiento previstas en la 'ey /A4*??+, y adem-s, y prioritariamente las siguientes de la 'H6'(*?@F) El Pleno se constituye v-lidamente con la asistencia de *4/ del número legal de sus miembros #nunca inferior a /%& Este quórum deber- mantenerse durante toda la sesión, siendo necesaria la asistencia del Presidente y del 7ecretario o de quienes les sustituyan legalmente& 'os acuerdos , como regla general, se adoptaran mediante votación ordinaria, y por mayoría simple de los presentes #m-s votos afirmativos que negativos%& En caso de empate, nueva votación, si persiste decidir- el voto de calidad del Presidente& 7e requiere el voto favorable de la mayor!a absoluta del número legal de miembros de las corpora( ciones, adem-s de cuando as! lo disponga una ley, para) :uspedia.es


1

a% 'a creación creación y supresión supresión de de :unicipios, :unicipios, entidad entidades es locales menores menores y alteració alteraciónn de trminos trminos mu( nicipales& b% Delimitación Delimitación del territorio territorio municipa municipal, l, alteración alteración del nombre nombre y de la capitalidad capitalidad del :unicipio :unicipio y adopción o modificación de su bandera, ense=a o escudo& c% probación probación y modificaci modificación ón del del reglamento reglamento org-nico org-nico propio& propio& d% 5reación, 5reación, modificación modificación o disolución disolución de mancomun mancomunidades idades u otras organizac organizaciones iones asociativas, asociativas, as! como la adhesión a las mismas y la aprobación y modificación de sus estatutos& e% ransferen ransferencias cias de funciones funciones o actividades actividades a otras PP& PP& o aceptación aceptación de delegaciones delegaciones o enco( miendas de gestión& f% 5esión 5esión del del aprovec aprovecham hamien iento to de los los bienes bienes comuna comunales& les& g% 5oncesión 5oncesión de bienes bienes o servicios servicios por m-s m-s de F a=os, siempre siempre que que su cuant!a e.ceda e.ceda del +AX +AX de los recursos ordinarios del presupuesto& h% :unicipalizac :unicipalización ión o provincializaci provincialización ón de actividades actividades en rgimen de monopol monopolio io y aprobación aprobación de la forma concreta de gestión del servicio& i% probación probación de operacio operaciones nes financieras financieras o de crdito crdito y concesio concesiones nes de quitas quitas o esperas, esperas, cuando cuando el importe e.ceda *AX de los recursos ordinarios de su presupuesto, as! como las operaciones de crdito previstas art *F@&F 'ey 6eguladora de

19

h% 5onstar5onstar- nominalment nominalmentee el sentido del del voto cuando cuando as! lo pidan pidan los interesado interesados& s& i% 'a parte parte dispo dispositi sitiva va de los los acuerd acuerdos os que que se adopte adopten& n& j%
!probaci"n de ordenanzas # resoluci"n de con)lictos 'as ordenanzas de los entes locales son verdaderos reglamentos, normas jur!dicas y fuentes del dere( cho& El procedimiento de elaboración se inicia con la aprobación inicial por el Pleno, le sigue un tr-mi( te de información pública y audiencia de los interesados por el plazo m!nimo de /A d!as para presentar reclamaciones y sugerencias, terminando con la resolución de stas y aprobación definitiva por el Pleno #art& 9?%& En los conflictos de atri$uciones la regla es que los que surjan entre órganos y entidades dependien( tes de una misma corporación, se resolver-n) *& Por el Pleno) Pleno) si son conflictos conflictos entre entre órganos órganos colegiado colegiadoss miembros miembros de stos o de Entidades Entidades infra( infra( municipales& +& Por el lcalde, lcalde, Presidente Presidente de la 5orpora 5orporación) ción) en en el resto de de los supuestos& supuestos& /& Por la dministració dministraciónn de la 55 o por la del Estado Estado #caso #caso de pertenecer pertenecer a distintas distintas 55%) 55%) los conflictos de competencia competencia entre diferentes Entidades Entidades locales&, sin perjuicio perjuicio de la impugna( ción posterior contencioso(administrativa&

Ampugnaci"n de actos, acuerdos # e(ercicio de acciones 'as reglas tradicionales y comunes a las restantes PP #inmediata ejecutividad de los actos y acuer( dos, revisión de oficio de los actos, responsabilidad por da=os a los particulares en sus bienes o dere( cho, y recursos% son aplicables a los actos y actividad de las corporaciones locales& 'a 'H6' las com( pleta en algunos e.tremos, como en lo relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la v!a adminis( trativa para su ulterior impugnación contencioso(administrativa& Estas resoluciones son las siguientes #art& F+%) •

•

'as del Pleno, lcaldes o Presidente y las 3untas de 8obierno, salvo en los casos e.cepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la dministración del Estado o de la 55, o cuando proceda recurso ante stas en los casos de delegación& 'as de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del lcalde, del Presidente u otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la v!a administrativa&

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1%'

•

'as resoluciones de cualquier autoridad u órgano cuando as! lo establezca una disposición legal&

7obre legitimación procesal procesal, adem-s de las personas legitimadas en el rgimen general del proceso contencioso(administrativo, podr-n impugnar los actos y acuerdos) •

•

•

El Estado y las 55, gozando del privilegio de solicitar ampliación de la información, que deber-n remitirse en plazo m-.imo de +A d!as h-biles con interrupción del plazo para formular el requerimiento previo a la interposición del recurso& 'os miembros de la corporación #y esto es una novedad importante% que 1u$ieran votado en contra de tales actos y acuerdos& Esta regla supone una e.cepción al principio de que las mino( r!as deben acatar los acuerdos de las mayor!as, pudiendo originar numerosos conflictos judicia( les, sobre todo si se llegase a admitir que las costas judiciales, al margen del resultado, sean siempre sufragados por la corporación& Por último, y en favor de los vecinos, la 'H6' recoge la regla tradicional de la acción p'$lica que les permite ejercer en nombre de la entidad local las acciones precisas en defensa de los bienes y derechos de sta cuando, previo el oportuno requerimiento, la corporación no las hu( bieren ejercitado #art G@%&

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19. &a !dministraci"n institucional 19.1. Antroducci"n. &a !dministraci"n institucional Por dministra dministración ción institucional institucional se entiende entiende el conjunto conjunto de las organizaciones organizaciones de que se sirven los Entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa& 5aracter!sticas b-sicas de los Entes institucionales) especialidad de sus fines y la dependencia de un Ente territorial, as! como la atribución de personalidad jur!dica independiente de ste& El e.traordinario desarrollo de la dministración especializada se ha denominado descentralización funcional #para distinguirla de la territorial%, que se traduce en traspasos de competencias del Estado a los Entes territoriales menores y en la mayor autonom!a de stos& 7egún Henoit, la descentralización territorial es un fenómeno pol!tico, constituye una forma de con( cebir el Estado, provocada por la presión de la población y su forma de asentamiento0 la descentraliza( ción funcional es un fenómeno de distribución interna de los órganos públicos de los Entes territoriales, fundamentado en razones tcnicas&

19.2. recedentes # evoluci"n de los entes institucionales estatales 5omo precedentes precedentes dentro de la dministración dministración institucional institucional podr!amos citar las fundaciones fundaciones reales que se dan, sobre todo, en el terreno asistencial durante la :onarqu!a absoluta& ambin las f-bricas reales aparecen en el siglo KQ222 como una manifestación de la pol!tica de fomento de la industria por la dministración 6eal& En el siglo K2K se generalizó la figura del establecimiento público de origen francs, cuya aplicación m-s frecuente se dio en el campo de la gestión de servicios públicos asistenciales, como los de car-cter benfico, sanitario y docente& 'a singularidad de esta forma organizativa era conciliar la subordinación jer-rquica a la autoridad a utoridad ministerial minister ial con una relativa independencia en la gestión del servicio& De este se responsabiliza a los propios funcionarios tcnicos, quienes normalmente forman un órgano colegiado en cuyo seno se propone a la superioridad a quienes han de ser los responsables del establecimiento& dem-s, el establecimiento público permite integrar la iniciativa social y participación ciudadana, siempre minoritaria, en el gobierno y control del centro, tcnica especialmente visible en los estableci( mientos benficos y en sus órganos supervisores& l establecimiento público se le dota de personalidad jur!dica independiente del Estado, con c on el fin de atraer a su patrimonio ciertas liberalidades que lo parti( culares no har!an si el beneficiario fuese el conjunto del Estado y no la institución concreta que motiva su generosidad& 'a importancia del establecimiento público en la legislación espa=ola se reflejó en la legislación civil en la que se conceptualizan y clasifican las diversas personas jur!dicas& s!, en el Proyecto de 5ódigo 5ivil de 8arc!a 8oyena de *@F*, y al lado de las 5orporaciones #municipios y provincias% y asociacio( nes reconocidas por la 'ey, se citan los establecimientos públicos& 5omo tercer supuesto de dministración especializada, ya superado, puede considerarse el fenómeno burocr-tico de las cajas especiales& Estas eran órganos administrativos ordinarios insertados en la jerar( :uspedia.es


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qu!a, pero privilegiados con e.cepciones de dudosa legalidad a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja y de especialidad& especialidad& El objetivo era administrar administrar las tasas recaudadas recaudadas por la prestación de servicios con destino a compensar las insuficientes dotaciones presupuestarias del personal o mate( rial& Este sistema provocó provocó disfunciones disfunciones en el funcionamie funcionamiento nto de los servicios, atentos, atentos, en ocasiones, ocasiones, a alzaprimar, frente a otras, aquellas actuaciones generadoras de ingresos, y originó graves desigualdades retributivas entre los funcionarios& , que diferencia tres tipos de entidades) rganis( mos utónomos, utónomos, Entidades Públicas Empresariales y gencias gencias Estatales& Estatales & 5on posterioridad llegó la 'ey de Lundaciones Públicas de +AA+ y la 'ey de gencias Estatales para la :ejora de los 7ervicios Públicos Públicos de +AAG& +AAG& El objetivo objetivo de esta última última fue establecer mecanismos mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismo públicos, vinculando el sistema retri( butivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión pre( supuestaria& Pero el desarrollo posterior fue muy limitado y en consecuencia, la Disposición Derogato( ria de la '637P deroga la 'ey de gencias Estatales para la :ejora de los 7ervicios Públicos&

19.. &os entes institucionales estatales # sus clases 'a '637P #art& @9% considera integradas en el sector público institucional estatal los organismos pú( blicos vinculados o dependientes de la 8E, los cuales se clasifican clasif ican en rganismos autónomos, Entida( des Públicas Empresariales, las autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles es( tatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad jur!dica y, en fin, las univer( sidades públicas no transferidas& odas ellas est-n sujetas a un rgimen de control de eficacia y supervisión continua que obliga en el momento de su creación, a contar con un plan de actuación, que contendr- las l!neas estratgicas en torno a las cuales se desenvolver- la actividad de la entidad, que se revisar-n cada / a=os, y que se completar- con planes anuales que desarrollar-n el de creación para el ejercicio siguiente& 7e prev que el control de eficacia ser- ejercido por el departamento al que estn adscritos, a travs de las inspecciones de servicios, y tendr- por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad espec!fica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos& Este control es compa( tible con el control que de acuerdo con la 'ey 9>4+AA/ se ejerza por la 28E& dem-s, todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal est-n sujetas desde su creación hasta su e.tinción a la supervisión continua del :inisterio de
'a subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación&

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1%

•

•

7u sostenibilidad financiera& 'a concurrencia de la causa de disolución relativa al incumplimiento de los fines que justifica( ron su creación o que su subsistencia no resulte el medio m-s idóneo para lograrlos&

'os resultados de la evaluación efectuada tanto por el :inisterio de adscripción como por el :iniste( rio de
•

'a adaptación de la organización de los medios personales, materiales y económicos que resulte necesaria por el cambio de naturaleza jur!dica& 'a posibilidad de integrar al personal en la entidad transformada o en la 8E&

En todo caso, el personal seguir- teniendo teniendo los mismos mismos derechos derechos y obligacion obligaciones, es, y de la transforma( transforma( ción no podr- derivarse incremento alguno de la masa salarial pree.istente&

+gimen general de los organismos públicos estatales 'a '637P define los organismos públicos estatales como aquellos dependientes o vinculados a la 8E, bien directamente o bien a travs de otro organismo público, y creados para la realización de ac( tividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de produc( ción de bienes de inters público susceptibles de contraprestación0 actividades de contenido económico reservadas a las PP0 as! como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas caracte( r!sticas justifiquen su organización en rgimen de descentralización funcional o de independencia #art& @@%&  seguidas establece un rgimen común para sus dos variedades, organismos autónomos y entidades públicas empresariales& 7e les reconoce personalidad jur!dica pública diferenciada, patrimonio y tesore( r!a propios, as! como autonom!a de gestión, en los trminos previstos en la 'ey& En su esfera de compe( tencia, les corresponde las potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines, salvo la potes( tad e.propiatoria, reservada a las PP territoriales& 'os actos y resoluciones que dicten son suscepti( bles de los recursos rec ursos administrativos previstos en la '637P& '637P& 'a creación de organismos públicos estatales se efectuar- por 'ey que determinar- el tipo de organis( mo público y sus fines, as! como el departamento de dependencia, recursos económicos, rgimen de personal, de contratación, etc& El anteproyecto de ley que se eleve al 5onsejo de :inistros deber- acompa=arse de una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación que, adem-s, justifique su creación& El plan se publicar- en la p-gina Reb y se actualizar- anualmente& 'os estatutos regular-n, al menos, los siguientes e.tremos) funciones, competencias y potestades, estructura organizativa, patrimonio, recursos económicos, rgimen relativo a 66<<, presupuesto y :uspedia.es


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contratación, y en su caso, facultad de participación en sociedades mercantiles cuando sea imprescindi( ble para la consecución de sus fines& 'a '637P regula la fusión, por simple norma reglamentaria, reglamentaria, de organismo organismoss públicos públicos estatales de la misma naturaleza jur!dica mediante su e.tinción e integración en un nuevo organismo público ya e.is( tente&  la norma de fusión se acompa=ar- un plan de redimensionamiento adecuación de las redimensionamiento para la adecuación estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación y en el que debe quedar acreditado el ahorro que generar- la fusión #art& ?9%& 'a '637P impone a los organismos públicos estatales la gestión compartida de servicios comunes , salvo que se justifique lo contrario& l menos se consideran servicios comunes la gestión de bienes in( muebles, los sistemas de información y comunicación, la asistencia jur!dica, contabilidad y gestión, y publicaciones& 'a disolución de un determinado organismo ser- a voluntad del 8obierno "cuando as! lo acuerde el 5onsejo de :inistros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jur!dico que acuerde la disolución" #art& ?G%&

&os 7rganismos aut"nomos estatales 'a '637P define los rganismos autónomos #% como "entidades de derecho público, con perso( nalidad jur!dica propia, tesorer!a y patrimonio propios y autonom!a en su gestión, que desarrollan acti( vidades propias de la dministración Pública, tanto de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de inters público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta" #art& ?@%& 'os  se regir-n por la '637P, su ley de creación, sus estatutos, la 'P5, el 6D 'egislativo /4+A**, la 'ey //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En su defecto se aplicarel Derecho común& En cuanto cuanto a su personal , puede puede ser funcionario funcionario o contratado contratado laboral, aplic-ndose aplic-ndose la legislación legislación co( rrespondiente& El  est- obligado a aplicar las instrucciones sobre 66<< dictadas por el :inisterio de
&as Entidades públicas empresariales de ámbito estatal 'a '637P define las entidades públicas empresariales #EPE% como "entidades públicas, con persona( lidad jur!dica propia, patrimonio propio y autonom!a en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan activida( des prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de inters público, susceptibles de contraprestación" #art& *A/%& 'as EPE dependen de la 8E o de un  vinculado o dependiente de esta, al que le corresponde la dirección estratgica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia #art& *A9%& 'a caracter!stica que diferencia las EPE de los  es que se rigen en su actividad, esto es, en sus re( :uspedia.es


1%(

laciones empresariales con terceros, por el Derecho privado& En cuanto al Derecho público, se rigen por la '637P, '637P, su ley de creación, sus estatutos, estatutos, la 'P5, 'P5, el 6D 'egislativo 'egislativo /4+A**, /4+A**, la 'ey //4+AA/, //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En defecto de norma administrativa se aplicarel Derecho común& El personal laboral puede coe.istir con personal funcionario pues la 'ey de creación puede determi( nar las condiciones conforme a las cuales, los funcionarios de la 8E, podr-n cubrir destinos en la re( ferida entidad& 'a 'ey somete la determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto del personal di( rectivo como del resto del personal, al informe conjunto, previo y favorable del :inisterio de
'os bienes y valores que constituyen su patrimonio&

•

'os productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido&

dem-s, dem-s, cuando as! lo prevea su ley de creación, creación, la EPE podr- financiarse financiarse con los siguientes recur( sos económicos) •

•

'as consignaciones consignaciones espec!ficas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Presupuestos 8enerales del Esta( do& 'as transferencias corrientes o de capital que procedan de las PP& PP&

&as autoridades administrativas independientes de ámbito estatal 'a '637P define las autoridades administrativas independientes #2% como "autoridades que, vin( culadas a la 8E y con personalidad jur!dica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o super( visión de car-cter e.terno sobre un determinado sector o actividad económica, y que por requerir su de( sempe=o de independencia funcional se les atribuye una especial autonom!a respecto de la 8E" #art& *A?%& 'a 'ey precisa que actuar-n, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier inters empresarial o comercial& 'as 2 se regir-n por su ley de creación, sus estatutos, y la legislación especial de los sectores eco( nómicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente, por la '637P, la 'P5, la 'ey 9>4+AA/, el 6D 'egislativo /4+A**, la 'ey //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En de( fecto de norma administrativa se aplicarel Derecho común& 'as 2 estar-n sujetas al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con la ' +4+A*+&

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'. &a !/E '.1. Caracterizaci"n general # principios de organizaci"n 'a 8E es aquella parte de la dministración Pública identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la e.istencia misma de la comunidad nacional& ctúa bajo la dirección del gobierno y sirve con objetividad los intereses generales #art& ?> y *A/&* 5E%& 'a regulación de la dministración del Estado es objeto de dos leyes) *& 'ey G4*??> G4*??> de rganiza rganización ción y Lunciona Luncionamiento miento de de la 8E 8E #'L8E%& #'L8E%& +& 'e 'eyy FA4* FA4*?? ??>> del del 8obi 8obier erno no&& ctualmente la primera de las citadas leyes ha sido derogada y sustituida por la '637P que, a su vez, introduce tambin determinadas modificaciones en la 'ey del 8obierno& 'a estructura de la 8E, según la '637P, '637P, comprende) *& 'a organizaci organización ón central, central, que integra integra los los :inisterios :inisterios y los los servicios servicios comunes& comunes& +& 'a organ organizac ización ión territo territoria rial& l& /& 'a 8E 8E en el e.t e.ter erio iorr #art& #art& FF%& FF%& En la organización central se distingue entre órganos superiores y órganos directivos, todos los cuales tienen la consideración consideración de altos cargos a los efectos de la 'ey /4+A*F reguladora reguladora del ejercicio del alto cargo de la 8E& 7on órganos superiores los :inistros y los 7ecretarios de Estado& M son órganos directivos los 7ubse( cretarios y 7ecretarios generales, los 7ecretarios generales tcnicos, Directores generales y 7ubdirecto( res generales& ambin lo son los Delegados del 8obierno en las 55 los los embajadores y representan repres entan(( tes permanentes ante las rganizaciones internacionales& 7obre el nombramiento de los órganos superiores y directivos la '637P prescribe que lo ser-n aten( diendo a criterios de competencia profesional y e.periencia& 'a '637P considera estructura primaria las unidades administrativas, que son aquellas en las que se integran los elementos organizativos b-sicos de las estructuras org-nicas& 'as unidades administrativas comprenden comprenden puestos de trabajo trabajo o dotaciones dotaciones de plantilla plantilla vinculados vinculados funcionalmente funcionalmente por razón de sus cometidos y org-nicamente por una jefatura común& Pueden e.istir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o m-s unidades menores& 'as unidades administrativas se determinan en las relaciones de puestos de trabajo y se crean, modifican y suprimen a travs de estas con la e.cepción del art& FG& Dentro de las unidades administrativas tendr-n la consideración de órganos aquellas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jur!dicos frente a terceros, o cuya actuación tenga car-cter pre( ceptivo #art& G%&

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&as sociedades mercantiles estatales 'a '637P define las sociedades mercantiles estatales #7:E% como aquellas sobre las que se ejerce control estatal #art& ***%) ***%) •

•

Hien porque la participación directa, en su capital social de la 8E o alguna de las entidades que integran el sector público institucional institucional estatal, incluidas las sociedades sociedades mercantiles estata( les, sea superior al FAX& Hien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el art& 9 de la 'ey del :ercado de Qalores respecto de la 8E o de sus organismos públicos vinculados o dependien( tes&

'as 7: se regir-n por la '637P, la 'ey //4+AA/ y por el 3 privado, salvo en las materias en que les sea aplicable la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico(financiero y de contratación& Para la creación de una 7:E o la adquisición de este car-cter, se e.ige acuerdo del 5onsejo de :i( nistros que deber- acompa=arse de una propuesta de estatutos, de un plan de actuación a ctuación que justifique su creación, de un an-lisis que justifique la forma jur!dica, los objetivos anuales y los indicadores para medirlos& El personal de las 7:E, incluido el directivo, se regir- por el Derecho laboral, as! como por las nor( mas que les sean de aplicación en función de su adscripción al sector público estatal& 'a responsa$ilidad responsa$ilidad de los administradores administradores , funcionarios públicos miembros del 5onsejo de dmi( nistración, ser- directamente asumida por la 8E que lo designó, sin perjuicio de la acción de regreso sobre el funcionario por los da=os y perjuicios causados, cuando hubiera dolo, culpa o negligencia gra( ve #art& **F%& El rgimen de tutela funcional se encomienda al :inisterio cuyas competencias guarden relación con el objeto social de la sociedad, y en ausencia de atribución, corresponder- al :inisterio de
Bundaciones del sector público estatal 'a '637P define las fundaciones públicas estatales #LPE% en función de dos criterios) desde la mayo( r!a del capital o del mayor poder institucional, es decir, ostentar la mayor!a del número de patronos re( presentantes del sector público institucional estatal, circunstancia que siempre debe estar presente&

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1%-

'a creación de las LPE o la adquisición de este car-cter, se realizar- por ley que establecer- los fines de la LPE y, en su caso, los recursos económicos con los que se le dota& 7e imponen dos condiciones a sus actividades& En primer lugar, que estn orientadas al cumplimien( to de fines de inters general y, en segundo, que estn relacionadas con el -mbito competencial de las entidades entidades del sector público fundadoras, fundadoras, pudiendo, pudiendo, incluso, incluso, asumir asumir las competencias competencias propias de estas pero sin ejercer potestades públicas& 7in embargo, es indiferente que estas actividades se desarrollen de forma gratuita o mediante contraprestación& El art& *+@ prev la posibilidad de que en el patrimonio de las LPE pueda e.istir aportación del sector privado de forma no mayoritaria& El r.gimen jurídico de las LPE consiste en la '67P, la 'ey de Lundaciones, la legislación autonó( mica que resulte aplicable, y el 3 privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la norma( tiva presupuestaria, contable, de control económico(financiero, y de contratación del sector público& 'a contratación en las LPE se ajustar- a lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público y su personal , incluido el directivo, por el Derecho laboral, as! como por las normas que le sean de aplicación por su adscripción al sector público& 'as LPE disponen de un patronato que, a modo de consejo de administración administración,, est- por encima del personal directivo y gobierna la LPE& En todo caso, el Estado asume la responsabilidad que pudiera im( putarse al patrono cuando es empleado público, en la misma forma que los administradores de la 7:E& 'as LPE est-n vigiladas por el Protectorado de fundaciones, organización administrativa de registro, control, y vigilancia de sus actos& En cuanto a su fusión, disolución, liquidación y e.tinción se rigen por lo previsto para las sociedades estatales en la '637P arts& ?9, ?G y ?>&

19.%. &os consorcios 'a '637P define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jur!dica pro( pia, creadas por varias PP o entidades integrantes del sector público institucional, entre s! o con par( ticipación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de inters común a todas ellas dentro del -mbito de sus competencias& l igual que en la 7:E, tambin en el consorcio pueden participar personas privadas, pero en este caso, no puede tener -nimo de lucro& 5omo en el consorcio pueden participar diversas PP es fundamental el r.gimen de adscripción a fin de determinar cu-l de ellas asume la responsabilidad de su gestión& El personal al servicio de los consorcios podrser funcionario o laboral y habr- de proceder e.clusi( vamente de las PP participantes& 7u rgimen jur!dico ser- el da la dministración de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podr-n superar las establecidas para puestos equivalentes en aquella& 'a creación de los consorcios se efectúa mediante un convenio suscrito por las PP, organismos públicos o entidades participantes del que formar-n parte los estatutos, un plan de actuación, y una pro( yección presupuestaria trienal& dem-s, los consorcios en que participe la 8E o sus organismos públi( :uspedia.es


1%

cos y entidades entidades vinculadas vinculadas requerir-n requerir-n autorización autorización legal, previo informe preceptivo preceptivo favorable favorable del :i( nisterio de
19.'. Entes públicos at5picos o apátridas 'os entes públicos at!picos o ap-tridas son órganos no sujetos a la regulación general, sino a sus pe( culiares Estatutos& 'a 'ey 8eneral Presupuestaria art& G&F incluye a estos Entes at!picos refirindose a ellos como Bel resto de Entes del sector público estatal no incluidos en este art!culo ni en los anterio( resC, es decir, que no fueran ni rganismos autónomos ni sociedades estatales& 'a &%&+ se configura configura como organismo organismo ap-trida con el fin de liberar a la dministrac dministración ión de la '637P dispone que "'a E se regir- por su legislación espec!fica y únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su legislación espec!fica por los pre( visto en esta ley"& 'a ** es un ente institucional ap-trida pero con un volumen de gasto comparable al del propio Esta( do&  sus Entidades gestoras y esorer!a 8eneral la '637P declara de aplicación sus previsiones relati( vas a los rganismos rganismos autónomos, autónomos, salvo materias que tendr-n su legislación legislación espec!fica) espec!fica) las relativas al rgimen de personal, económico(financiero, patrimonial, presupuestario y contable, el relativo a la im( pugnación y revisión de sus actos y resoluciones y a la asistencia jur!dica& 'a singularidad de los entes ap-tridas es predicable tambin de la entidad &utoridades &utoridades Portuarias y Puertos del %stado que se regir- por su legislación espec!fica, por las disposiciones de la 'ey 9>4+AA/ que les sean de aplicación y, supletoriamente, por los establecido en la '637P& '637P& ambin est- dentro de esta categor!a categor!a el Centro acional de (nteligencia que se regir- por lo pre( visto en su normativa espec!fica #'ey **4+AA+% y en lo no previsto en ella, por la '637P& '637P& :uspedia.es


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tro organismo que se ha resistido siempre al sometimiento a normas comunes es el "anco de %spa3a que se regir- por lo dispuesto en el L1E, en los Estatutos del 7istema Europeo de Hancos 5entra( les y del Hanco 5entral Europeo, El 6eglamento #1E% *A+94+A*/ del 5onsejo y por la 'ey */4*??9 de utonom!a del Hanco de Espa=a&

19.*. &as empresas de econom5a mi$ta 7e encuentran en la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas& Es un organismo en que se unen, con esp!ritu de servicio público, los Entes públicos y los particulares, aportando ambos una parte del capital& 'a idea de unir en una empresa mercantil a la dministración pública y a los particu( lares pareció la tcnica m-s eficaz de conciliar conciliar la defensa del inters público con la eficacia de la ges( tión privada& 'a tcnica de la empresa mi.ta, siguiendo la estela francesa, se utilizó para organizar el :onopolio de Petróleos 5:P7 y con elefónica, ambas eran concesionarias de servicios públicos en rgimen de monopolio& Posteriormente, la empresa mi.ta sirvió para sostener empresas deficitarias de inters general, como es el caso de 2beria& 5uando nacieron estas empresas se las contempló como combinación de esfuerzos conjuntos de capi( tal privado y la dministración para el bien público y como una tcnica para rectificar el monopolio empresarial del gran capital, sin perder la superior eficacia de la gestión privada frente a la burocr-tica& En la actualidad se pone de relieve que en las empresas mi.tas los intereses intereses privados tienden tienden a predo( minar sobre los públicos, y se ha advertido que los titulares del capital privado pierden agresividad em( presarial y sentido de la responsabilidad ante la confianza que supone la compa=!a de un socio tan po( deroso y nutricio como la dministración, cuya quiebra es inimaginable& El móvil de lucro, fin legal y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra contradictorio con los postulados del servicio público que obligan a una constante mejora de las prestaciones en favor de los usuarios y por encima de los intereses comerciales& dem-s, con frecuencia los gestores propician pol!ticas de congelación de tarifas que, si son rentables pol!ticamente, llevan a la descapitalización de la empresa en fraude de las e.pectativas de los particulares que aportaron sus capitales& En Espa=a, las empresas de econom!a mi.ta como elefónica, 5:P7 e 2beria, han desaparecido como tales con el proceso privatizador privatiza dor&& En la actualidad, las empresas de econom!a mi.ta perviven en las sociedades públicas estatales en que se admiten socios privados minoritarios& M tambin est- admitida como fórmula para la gestión de los servicios públicos contemplada en el 6D 'egislativo /4+A** como una de las modalidades del con( trato de gestión de los servicios públicos #art& +>>% que se refiere "a la 7ociedad de econom!a mi.ta en la que la dministración participe, por s! o por medio de una entidad pública, en concurrencia con per( sonas naturales o jur!dicas"& En la esfera local, la 'H6'(*?@F incluyó la empresa de econom!a mi.ta entre los modos de gestión indirecta de los servicios públicos& En este caso, la participación de la Entidad local podrser mayorita( ria o minoritaria, y deber- determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse única( mente por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya, o pre( vio concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la cooperación municipal y a la particular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se :uspedia.es


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reserve la Entidad local en la dirección y en los posibles beneficios o prdidas y dem-s particularidades que figuren en la convocatoria de constitución de la empresa& 7e prev tambin que la aportación de la Entidad local consista e.clusivamente en la concesión u otra clase de derechos, as! como instalaciones, equipamientos o numerario, siempre que tengan la condición de bienes patrimoniales #art& *A9 675'%&

19.. &os organismos especializados locales # de las l as CC!! 'a m-s completa regulación de la dministración especializada en la esfera local la hace el 675', a propósito propósito de la regulación regulación de las formas de gestión gestión directa de los servicios públicos, públicos, pues la indirecta #la que tiene lugar con la colaboración de los particulares a travs de la concesión, el concierto o el arrendamiento de servicios% no comporta el montaje de ninguna organización administrativa& 'a gestión directa de los servicios servicios públicos es la que realizan las 5orporacion 5orporaciones es locales por s! mis( mas, desde su estructura central o bien mediante organismos especializados con o sin personalidad jur!( dica& dmit!a las siguientes modalidades) •

•

•

8estión por la 5orporación #con o sin órgano especial de administración%& Lundación pública del servicio #figura equivalente al establecimiento público u rganismo au( tónomo& 7ociedad privada municipal o provincial&

'a 'H6'(*?@F sustituye la e.presión fundación pública del servicio por rganismo autónomo muni( cipal #art& @G%& 7obre esta regulación anterior incide la 'ey F>4+AA/ de :edidas para la :odernización del 8obierno 'ocal, resultando las siguientes fórmulas organizativas organizativas de gestión directa) •

8estión por la propia Entidad local&

•

rganismo autónomo local&

•

Entidad pública empresarial local&

•

7ociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca !ntegramente a la Entidad local o a un Ente público de la misma&

'a gestión directa por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestión directa sin órgano especial de administración que deber- seguirse para la prestación de servicios que impliquen el ejercicio de autoridad& En ella, la 5orporación asume su propio riesgo y todos los poderes de deci( sión y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de plantilla retribuido con fondos del presu( puesto ordinario& 7e podr- designar un administrador del servicio& 'a otra modalidad consiste en la gestión directa por organización especializada pero no personificada a cargo de un 5onsejo de dministración, un Presidente que recaer- en un miembro de la 5orpo( ración& ración&  propuesta del 5onsejo, 5onsejo, el lcalde lcalde o Presidente Presidente de la Diputación Diputación nombrarnombrar- un gerente& Estdotada de una mayor autonom!a financiera, tendr- sección presupuestaria propia, nutrida por el produc( to de las prestaciones y por las subvenciones que recibiesen, establecindose una contabilidad especial que obliga a publicar sus balances y liquidaciones& :uspedia.es


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'a gestión mediante organización especializada y personificada admite gestionarlos por organis( mos autónomos locales y entidades públicas empresariales locales& En los organismos autónomos loca( les deber- e.istir un 5onsejo rector, rector, cuya composición composición se determinar- en sus Estatutos& simismo simismo en las entidades públicas empresariales locales deber- e.istir un 5onsejo de dministración, cuya compo( sición tambin se determinar- en Estatutos& El 7ecretario del 5onsejo de dministración debe ser un funcionario público con titulación superior que ejercer- funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos unipersonales y colegiados de estas Entidades& Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas sobre las esta( tales& 'a normativa local prescribe que deber-n adoptar una de las formas de sociedad mercantil de res( ponsabilidad limitada y que se regir-n, cualquiera que sea su forma jur!dica, por el derecho privado, salvo las materias en que les sea de aplicación aplicación la normativa normativa presupuestaria presupuestaria,, contable, de control finan( ciero, de control de eficacia y contratación& dem-s, en la escritura de constitución constar- el capital, que deber- ser aportado !ntegramente por la Entidad local o un Ente público de la misma& Por su parte, los Estatutos determinar-n la forma de designación y el funcionamiento de la 3unta 8eneral y del 5on( sejo de dministración, as! como los m-.imos órganos de dirección #art& @F 'H6'(*?@F%&

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11. !dministraciones independientes 11.1. Antroducci"n. recisiones conceptuales l lado de la dministración institucional común, constituida por una constelación de organismos personificados, pero sujetos pol!tica y jur!dicamente al control del 8obierno, que nombran y destituyen libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras organizaciones especializadas con pretensiones de independencia pol!tica y jur!dica& Luera de nuestras fronteras se han denominado Bautoridades regu( ladorasC o Bagencias independientesC& 'a BindependenciaC es aqu! respecto del poder ejecutivo, del 8obierno, se alcanza priv-ndole o limi( t-ndole el poder de nombramiento o destitución de los directivos& 7e trata de una cierta independencia org-nica, antesala a la funcional& cnicas limitadoras del poder absoluto de nombramiento) •

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e.igencia de pluralismo en las instancias de nominación& inclusión de cl-usulas o requisitos para despolitizar los nombramientos de los directivos #e.i( gencia de condiciones, particular capacidad profesional, etc%& 2mposición del principio de colegialidad en la toma de decisiones& Establecimiento de plazo de duración del mandato de los órganos directivos, o de una lista de motivos por los que puede acordarse la destitución&

En las administraciones independientes sus directivos est-n blindados frente a la jerarqu!a del go( bierno y por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados& 'as limitaciones al poder gubernamental son, a veces, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los titulares de los órganos #caso del Hanco de Espa=a o de la 5omisión ;acional del :ercado de Qalo Qalo(( res) respetar a los nombrados por un plazo de cuatro a=os%& En otros casos la limitación beneficia al po( der legislativo, al que se inviste de poderes de nombramiento que pierde el ejecutivo #caso del 5onsejo de 6QE%0 o al poder judicial, porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de 3ueces o :agistrados #caso de la dministración electoral%, o, las favorecidas son otras PP terri( toriales, 55 o :unicipio, u otros entes a los que se llama a participar en un organismo fundamental( fundamental ( mente estatal #caso de las utoridades Portuarias%& Desde una perspectiva material, no se trata de creer ingenuamente que all! donde la 'ey condiciona el poder de nombramiento o destitución del 8obierno se opera por este solo dato la independencia res( pecto de ste #a tener en cuenta) afinidades con quien los nombra, influencia en los titulares de estos or( ganismos BindependientesC, ventajas con las que el gobierno puede seducirlos) promoción, etc&%& En definitiva, BindependenciaC quiz-s es una e.presión e.cesiva para aplicarla aplicarl a a unos organismos y a sus titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del 8obierno& En Espa=a, el primer primer organism organismoo al que la 'ey llamó independiente, independiente, la 3unta de Energ!a ;uclear, ;uclear, lo fue por razones de seguridad& dministraciones independientes ser!an aquellas que correspondiendo por naturaleza a la órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directi( :uspedia.es


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vos son sustra!dos a la dirección del 8obierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitu( ción de los gestores, creando un centro propio de imputación de responsabilidad y, al tiempo, liberando al 8obierno de su responsabilidad pol!tica& El grado de BindependenciaC no deber!a tener relación con la aplicación de un rgimen de Derecho público o privado, pues la aplicación de ste no le presta una mayor neutralidad ni independencia& 7in embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de independencia funcional como e.cusa para huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de selección de contratistas y del rgi( men funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo con el fin de asegurar mayores retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos& 'a cuestión pol!tico(constitucional que plantean estos organismos es que no pueden considerarse al 8obierno pol!ticamente responsable de su funcionamiento& Esta tcnica organizativa es dif!cilmente compatible con el art& ?> 5E, que establece el control de toda la dministración por el 8obierno, impu( t-ndole toda la responsabilidad pol!tica por su funcionamiento& Qisto el fenómeno de otra manera) a es( tos organismos no les afecta directamente las elecciones) cambia el 8obierno y el nuevo puede cambiar los titulares de todos los órganos y entes que dependen de una dministración, menos los de aquellos que est-n blindados como agencias, autoridades o administraciones independientes&

11.2. /+nesis # modelos inspiradores 'a proliferación actual de las dministraciones independientes no responde a nuestra tradición admi( nistrativa m-s reciente, al menos a la centralista burocr-tica que con el modelo napoleónico se instaura en el continente europeo& Parece evidente su progenie anglosajona, como asimismo que su actual desa( rrollo est directamente inspirado en el modelo de las agencias independientes de los EE11&

&os Quangos ingleses odo lo que en la dministración continental es objeto de la actividad ministerial o de establecimien( establecimien ( tos públicos u organismos autónomos de las m-s variadas clase se articula en buena medida como d( ministraciones independientes con la pretensión de asegurar una gestión neutral y profesional con parti( cipación de la sociedad& Lalta en 2nglaterra una r!gida estructura departamental departamental y aunque los ministerios de Linanzas y de la 7alud y la 77 se asemejan, asemejan, a sus homólogos homólogos continentales, continentales, este parecido es, a juicio de :achin, enga( =oso porque se respeta el principio de relativa autonom!a de los especialistas& 'os !uangos no responden a rasgos uniformes y precisos y en las relaciones oficiales de *?>@, no se describen genricamente sus formas de funcionamiento, ni aparecen investidos de funciones homog( neas, las cuales, por el contrario, son de lo m-s variadas) consultivas, de gestión de fondos públicos, de difusión de informaciones, de arbitraje, y de decisión ejecutiva o de poderes cuasi judiciales& 'a autonom!a de los !uangos se concibe como una cuestión sociológica m-s que jur!dica& 7e conf!a en el prestigio aristocr-tico, profesional o cient!fico de sus miembros, pero estos son nombrados y des( truidos por el ejecutivo, sin que se planteen problemas formales sobre la atribución de este poder& En cuanto a su autonom!a var!a según la importancia de las funciones, el coste del sistema, el grado de an( tigTedad& :uspedia.es


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El porvenir de los !uangos es incierto& 7u multiplicación, las carencias del control ministerial, el he( cho de que hayan sido creados al servicio de finalidades a veces non sanctas, como de reclutar personal sin pasar por los procedimientos normales de selección del Civil "ervice , la sospecha, a veces certera, de que los dirigentes laboristas han estimulado el crecimiento de su número, y, peor aún, que han colo( nizado muchas de estas instituciones, los ha convertido en instituciones bajo sospecha&

&as agencias o comisiones independientes en los EE44 Estas agencias responden a un sistema organizativo homogneo y han sido creadas por 'eyes del 5ongreso norteamericano como órganos colegiados destinados a gobernar un determinado sector de la vida económica, cuyos gestores, que no pueden ser libremente destituidos por el presidente, ostentan, adem-s de las ejecutivas, funciones cuasilegislativas y cuasijudiciales& 'a importancia de estas funcio( nes, sustra!das a los poderes legislativo y judicial, es lo que e.plica que se les otorgue esa independen( cia que les permite resistir en parte al poder presidencial& 'a eficiencia de las dministraciones independientes se trata de asegurar, como en 2nglaterra, con la competencia tcnica de los Commissioners, pero no se pone el nfasis en su apoliticidad, que en EE11 se reconoce frontalmente frontalmente como inevitable, aun cuando se intenta intenta paliar prohibiendo prohibiendo que la mitad m-s uno de los Commissioners pertenezca al mismo partido pol!tico& 'a organización interna de las comisiones independientes es compleja) se basa en un staff de Com missioners de número variable, bajo cuya dependencia opera un vasto aparato& 'as funciones se repar( ten entre los Commissioners& 'as agencias independientes desarrollan competencias normativas, ejecutivas y cuasijudiciales&

!lemania El inters del Derecho alem-n en torno a las dministraciones independientes radica en que este pa!s se produce un diagnóstico precoz de su e.istencia y, al tiempo, muy encontradas opiniones en torno a su constitucionalidad& cerca del Hanco Lederal, paradigma alem-n de la administración independiente, el art& @@ de la 'ey Lundamental de Honn únicamente se=ala que "la Lederación crear- un Hanco monetario y emisor con car-cter de Hanco Lederal"& Desde este precepto es muy dif!cil definirlo como órgano constitucional( mente independien independiente, te, cuestión que quedó remitida remitida a la legislación legislación ordinaria, ordinaria, a diferencia diferencia de la regula( regula( ción constitucional del 5u en que se impuso efectivamente esa independencia en la 5onstitución #art& **9&+ 88%&

Brancia. &as autoridades administrativas independientes Lrancia responde m-s fielmente al modelo centralista y burocr-tico estricto, cuasimilitar, y en la que hasta lo a=os setenta no se hab!a o!do hablar de dministraciones independientes, se dieron en el pasa( do movimientos doctrinales que postular!an la encomienda de funciones y servicios públicos a organis( mos con una relativa o completa autonom!a frente al 8obierno&  las dministraciones independientes tienen una potestad sancionadora de la dministración, inad( misible, misible, a diferencia diferencia de lo que pasa en Espa=a, con car-cter general en el Derecho francs para la d( ministración común& 7e admite as! que algunas dministraciones independientes impongan sanciones :uspedia.es


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pecuniarias muy altas, adem-s de las que inciden sobre actos administrativos favorables, como la retira( da o suspensión suspensión de autorizacion autorizaciones es y otros t!tulos habilitantes, habilitantes, el cierre de establecimientos, establecimientos, la prohibi( ción de ejercer ciertas actividades, el decomiso o la publicidad de la sanción m!nima& El 5onsejo de Estado define a las autoridades administrativas independientes como aquellas que ac( tuando en nombre del Estado y disponiendo de un poder real no dependen de la autoridad del 8obierno& En cuanto a las misiones encomendadas el 5onsejo se distinguen cinco principales) *& Lunc Luncio ione ness de medi mediaci ación ón&& +& De prot protecci ección ón de liber libertad tades es públ pública icass /& De evalua evaluació ciónn pluridi pluridiscip sciplin linar ar de perici pericias& as& 9& 8arant!a 8arant!a de imparci imparcialidad alidad en el ejercicio ejercicio del poder público& público& F& 6egula 6egulación ción de sectores sectores económ económico icos& s& 'as autoridades autoridades administrativ administrativas as independientes independientes se enfrentan enfrentan en Lrancia, Lrancia, a juicio del 5onsejo, a tres grandes problemas) *& Problemas Problemas de de su inserció inserciónn en el marco marco jur!dico jur!dico constitucion constitucional& al& +& De funcio funcionam namien iento to y ejercici ejercicioo de sus funci funcione ones& s& /& De su cont contro roll gubern gubernam amen ental tal&&

Atalia 'os primeros en reclamarse dministraciones independientes fueron los defensores c!vicos o defen( sores del pueblo de las diversas regiones&  estos ha seguido la creación del #arante dell editori & 7e trata de una autoridad llamada a asegurar la continuidad de las acciones del Parlamento sobre la actua( ción de las leyes de reforma de la prensa& 7u misión es garantizar la plena transparencia del sector de la información, a travs de acciones de vigilancia sobre la titularidad y la transparencia de las empresas editoriales, de periódicos o revistas, para garantizar que la información llegue a los ciudadanos& l modelo modelo de dministració dministraciónn independien independiente te responde responde tambin el 2nstituto 2nstituto para la Qigilancia Qigilancia de los 7eguros Privados #27QP%& 7u función se e.tiende a la gestión tcnica, financiera y patrimonial de las empresas que ejercen actividad aseguradora, el e.amen y la verificación de sus balances y la vigilancia sobre la observancia de las leyes del seguro, garantizando la eficiencia, la estabilidad y la solvencia de los aseguradores, a travs de una facultad de investigación que puede concluir con diversas propuestas al :inisterio de 2ndustria y Energ!a, incluso al nombramiento de un comisario& 'as especialidades del mundo burs-til han llevado a la creación de la Commissione $acionale per la "ocieta e la %orsa & ambin se encuentran encuentran en la categor!a de independien independientes) tes) la Comissione di garan&ia sullo sciopero nei servici pubblici essen&iali , la Commissione di vigilan&a sui fondi pensione , la Autorita per i servici di publica , la Autorita garante garante delle comunica&ioni comunica&ioni &

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11.. &a problemática de las !dministraciones independientes en Espa6a 'a regla general, sobre todo a partir de la 'ey de Entidades Estatales utónomas de +G4*+4 *?F@ es que, aunque los rganismos autónomos son definidos como BEntidades de Derecho público creadas por la 'ey, con personalidad jur!dica y patrimonio propiosC, Bindependientes de los EstadosC, esta inde( inde ( pendencia se refiere a la personalidad jur!dica, pero no a la pol!tica de sus órganos& 'as 'eyes creadoras reservaron al 8obierno el poder de nombrar y destituir discrecionalmente a los cargos directivos, sin olvidar tambin, la generalizada tendencia de incluir en la organización suprema a los altos cargos del :inisterio :inisterio al que est-n adscritos) :inistros, 7ubsecretario 7ubsecretarioss y Directores generales forman parte de los 5onsejos u órganos directivos& Esta descentralización descentralización no es solo una ficción, obediente obediente al principio principio de que todas las administracio( administracio( nes dependen del poder ejecutivo, sino tambin una burla por la anomal!a que supone la ocupación del nivel gubernamental y del Ente instrumental por los mismos personajes, traslad-ndose tambin a las 55& ambin se dieron casos de una cierta independencia org-nica como las diversas 5-maras ficiales que, posteriormente fracasaron& ntes podr!a citarse como dministración funcionalmente indepen( dientes las 6eales cademias, integradas todas ellas en el 2nstituto de Espa=a #*?9F%, cuya tradición se remonta al siglo KQ222 y en el que se da el m-.imo grado de independencia puesto que los titulares de sus órganos órganos se eligen sin interferencia interferencia del 8obierno& 8obierno& ambin ambin en la 1niversidad 1niversidad la potestad potestad guberna( mental de nombramiento y remoción de los cargos de los rectores aparec!a condicionada no sólo por la necesidad de elegir un catedr-tico, sino por propuestas de los órganos de la propia 5orporación& En la Dictadura de Primo de 6ivera se crean, adem-s de las 5onfederaciones
11.%. &os supuestos de autonom5a institucional constitucionalmente garantizada Evidentemente, no todos los órganos que cita la 5E, al margen del Poder 3udicial y del Parlamento, pueden ser catalogados como dministraciones independientes& s!, del defensor del Pueblo o del 5u, cuya función es, justamente la de controlar a la dministración con clara vocación de dependencia del poder legislativo por e.preso mandato de la 5E, no puede postularse el control y la responsabilidad del 8obierno& Por ello quedan fuera& ambin hay que marginar como dministración independiente al 5onsejo de Estado, según la 5E) Bsupremo órgano consultivo del gobiernoC, no diciendo nada sobre su independencia o neutralidad& 'a 'ey rg-nica otorga al 8obierno las facultades de nombramiento del Presidente y de los 5onsejeros Permanentes y Electivos&  pesar de que el Presidente es destituido discrecionalmente por el 8obierno, es un órgano independiente porque los 5onsejeros Permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de cuatro a=os& ;o obstante, la consideración de que el 5onsejo es m-s un ór( gano de control que consultivo y que comparte poderes decisorios con el 7 en materia de resolución :uspedia.es


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de conflictos de atribuciones entre la dministración y los ribunales, ribunales, justificar!a su s u incardinación en la categor!a de los órganos constitucionales& 6especto al 5onsejo Económico y 7ocial, previsto en el art& */* 5E, podr!a cuestionarse si puede ser o no una dministración independiente& BEl 8obierno elaborar- los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las 55 y el asesoramiento y colaboración de los 7indicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas&  tal fin se consti( tuir- un 5onsejo, cuya composición composición y funciones funciones se desarrollar-n desarrollar-n por 'eyC& 7egún la 'ey de 5reación 5reación del 5onsejo de *??*, el 5onsejo se compondr- de GA miembros y un Presidente nombrado por el 8o( bierno& 1n tercio lo nombran a propuesta de los sindicatos y otro tercio las patronales& El mandato de cuatro a=os renovables& El car-cter de órgano consultivo descarta su asimilación a las dministración independientes que, ordinariamente gestionan un servicio o ejercen funciones públicas con responsabi( lidad e.terna respecto de terceros& 'os 5olegios Profesionales Profesionales #art& /G 5E% se sitúan m-s cerca de las dministració dministraciónn independien independientes& tes& En materia de disciplina y organización profesional la 5E ha optado, frente a la posibilidad de organis( mos controlados y dependientes de la dministración, por la independencia que comporta la dminis( tración corporativa& Esta previsión constitucional descarta cualquier problema de constitucionalidad, al haber sido e.onerada e.pl!citamente de la obediencia directa del ejecutivo& En el caso de las 1niversidades, en cumplimiento del art& +>&*A 5E #Bse reconoce la autonom!a de las 1niversidades 1niversidades en los trminos trminos que la 'ey establezcaC%, establezcaC%, la ' de 1niversidad 1niversidades es G4+AA* atribuye atribuye al 8obierno de cada 1niversidad a diversos órganos) 5laustro 1niversitario, 3unta de 8obierno y 6ector, todos elegidos por los miembros de la comunidad universitaria #profesores, personal no docente y alumnos%& 'os miembros son nombrados y cesados sin intervención del 8obierno ni del de las 55 de que dependen la mayor!a, salvo la 1;ED, competencia del Estado&  su vez, entre cada 1niversidad y el 8obierno de la ;ación o de la 55, se interponen los 5onsejo 7ociales, con competencias para aprobar los presupuestos, programación y supervisión de las actividades de car-cter económico y de rendimiento de los servicios& El respeto a la autonom!a universitaria ha llevado a crear una dministración independiente, el 5on( sejo de 5oordinación 1niversitaria, que la '1 define como Bm-.imo órgano consultivo y de coordi( nación nación del sistema universitarioC& universitarioC& Presidido por el :inistro :inistro de Educación Educación y 5iencia 5iencia y compuesto compuesto por responsables de la ense=anza universitaria de las 55, 6ectores de las 1niversidades públicas y pri( vadas y +* miembros, nombrados por cuatro a=os entre personalidades de la vida acadmica, cient!fica, cultural, cultural, profesional, profesional, económica y social, designados designados siete por el 5ongreso de Diputados, Diputados, siete por el 7enado y siete por el 8obierno& Entre los vocales designados por el 8obierno, podr-n figurar tambin miembros de la 8E&  travs de lo e.puesto se comprueba que la organización de cada 1niversidad responde a la idea del sindicalismo o corporativismo funcionarial con la idea de participación social a travs de la representa( ción de los usuarios #alumnos% en los órganos universitarios y de otras 5orporaciones en los 5onsejos 7ociales #ej& sindicatos%& El Estado y las 55 pagan pero no mandan, tampoco son pol!ticamente res( ponsables, lo que sitúa a la 1niversidad fuera del sistema de representación democr-tico& En cuanto a la organización del sistema universitario, el 5onsejo de 5oordinación podr!a calificarse de órgano consorcial obligatorio, pero sin personalidad, en el que participan el 8obierno, las 1niversi( :uspedia.es


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dades, las 55, el 5ongreso y el 7enado& En todo caso, el ejecutivo poco tiene que decir y responder por el funcionamiento de este es te organismo& El 5onsejo de la 3uventud de Espa=a es otro supuesto de organización autogestionaria de un organis( mo público que pudiera tener un fundamento constitucional, creado por 'ey *@4*?@/, que pretende de( sarrollar sarrollar el art& 9@ 5E #Blos poderes poderes públicos públicos promover-n promover-n las condiciones condiciones para la participación participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo pol!tico, social, económico y culturalC%& Este 5onsejo es una Enti( dad de Derecho público con personalidad jur!dica y patrimonio propio y plena capacidad para el cum( plimiento de sus fines #fomento del asociacionismo juvenil% y en colaboración con la dministración& 'os órganos rectores, la samblea y la 5omisión Permanente, est-n formados e.clusivamente por los delegados de las diversas asociaciones #ninguno por el 8obierno%, que pueden ser miembros del 5onse( jo, en número variable y según el grupo en que se clasifican y en función del número de afiliados y -m ( bito de implantación& tro supuesto de dministración independiente es el Ente Público 6QE, modelo seguido por las te( levisiones autonómicas y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el art& +A&/ 5E #B'a 'ey regular- la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social de( pendientes del Estado o de cualquier Ente público y garantizar- el acceso a dichos medios de los grupos sociales y pol!ticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de Espa=aC%& 'a intervención del poder legislativo en la organización y control ha resultado tan determinante que pudiera calificarse a 6QE como un servicio público parlamentario& El Estatuto de 6adio y elevisión #*?@A%, configuró a 6QE como un órgano supremo del Ente al 5onsejo de dministración, formado por *+ miembros, elegidos por mitad y por mayor!a de /4F, el 5ongreso y el 7enado& 5onsejo de dmi( nistración que tambin lo es de las 7ociedades gestoras #6;E y QE%, ostentando sobre stas y el Ente Público las m-s importantes facultades #presupuestos, :emoria anual, plantillas, etc%& 'a responsabili( dad y presencia del 8obierno se articulaba a travs de la facultad para nombrar al Director, que tambin ejerc!a funciones directoras sobre las sociedades gestoras& 'a 'ey *>4+AAG de la 6adio y la elevisión estatal modifica la anterior y crea la 5orporación 6QE, sociedad mercantil estatal que dispone a su vez de dos sociedades filiales mercantiles encargadas de la prestación directa del servicio público) la 7ociedad :ercantil :ercant il Estatal elevisión Espa=ola y la 7ociedad :ercantil Estatal 6adio ;acional de Espa=a, en el -mbito de los servicios de radio, cone.os e interacti( vos& 'a gestión de la 5orporación 6QE corresponde a una 5onsejo de dministración, con *+ miembros de designación parlamentaria) 9 por el 7enado y @ por el 5ongreso, de los que + ser-n propuestos por las centrales sindicales estatales m-s representativas y con representación en la 5orporación y en sus sociedades& 'os miembros del 5onsejo contar-n con la suficiente cualificación y e.periencia para el de( sempe=o sus responsabilidades, con mandato de seis a=os, salvo en su primera formación, con renova( ciones ciones trienales trienales por mitades& 7ometidos 7ometidos al Derecho mercantil, mercantil, salvo materias materias detalladas detalladas por 'ey0 con reglas especiales de responsabilidad, comprendida la posibilidad de cese en caso de gestión económica gravemente perjudicial& El 5ongreso designar- de entre los miembros al Presidente de la 5orporación y del 5onsejo, quien desempe=ar- la dirección ejecutiva de acuerdo a las instrucciones establecidas por el 5onsejo& 5on ello el 8obierno pierde la facultad de nombrar al director& :uspedia.es


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Este dise=o organizativo no parece ser el querido por la 5E, que obliga únicamente al respeto del pluralismo de la sociedad en la acción gestora, lo que no es incompatible con la dependencia de un ser( vicio del 8obierno0 de otra parte, solamente se prev un especial refuerzo del control parlamentario& 3ustamente 3ustamente esta previsión previsión es la que hace constitucionalm constitucionalmente ente inviable la actual fórmula, fórmula, ya que dicho control no se compagina con el hecho de hacer a las 5588 la verdadera responsable de la gestión del Ente por nombrar a sus gestores, pues cualquier posterior censura sobre stos en aras del control, se vuelve en autocensura de las 5588 por culpa in eligendo & Parece que se han seguido fórmula e.tranjeras de parlamentarización del servicio #italianas% sin repa( rar en el sentido de nuestro propio precepto constitucional& ;uestra 5onstitución no atribuye al legisla( tivo m-s nombramientos de titulares de organismos públicos a las 5ortes que aquellos que el propio te.to contempla directa o indirectamente #58P3, Defensor del Pueblo y miembros del ribunal del 5uentas impl!citamente, como órganos au.iliares del Parlamento para el control del ejecutivo%&

11.'. !dministraciones independientes no previstas en la la Constituci"n 7i los dise=os del 5onsejo de la 3uventud y de 6QE responden a dise=os basados en interpretacio( nes contrarias a la 5onstitución, otras dministración independientes se han constituido sin mención al( guna en aqulla y sin reparar si es constitucionalmente l!cito que se sustraigan al 8obierno los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos de dirección& Es el caso del Consejo de *eguridad uclear , creado por 'ey *F4*?@A, con competencias en seguri( dad nuclear y protección radiológica y en el que la prdida del poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo& Entre sus competencias se incluyen) emitir informes con ca( r-cter preceptivo y vinculante para la denegación de concesiones sobre instalaciones nucleares y reali( zar toda clase de inspecciones sobre ellas& 'a independencia de este organismo frente al 8obierno fue el eje de los debates en la tramitación parlamentaria& 'a responsabilidad el 5ongreso en la gestión y la correlativa prdida del poder del 8o( bierno se concreta en la obligación de trasladar a la 5omisión Parlamentaria de 2ndustria y 5omercio, las propuestas de designación de los 5onsejeros, necesitando la mayor!a de /4F de los miembros de la 5omisión& 'a 5omisión ha de emitir informe favorable para la destitución de los 5onsejeros por razón de incapacidad o por no atender con diligencia las responsabilidades del cargo& segurando as!, una cierta independencia y estabilidad de los directivos del 5onsejo de 7eguridad ;uclear frente al 8o( bierno y se corresponsabiliza al órgano legislativo en los resultados de su funcionamiento& dem-s, el 5onsejo dispone de recursos propios y tiene competencias e.clusivas en materia de seguridad nuclear, rindiendo cuentas de su actividad al Parlamento0 no recibe instrucciones ni directivas del 8obierno, el cual no responde ante el Parlamento de los actos del 5onsejo& tro supuesto de dministración independiente lo constituye la &dministración %lectoral, organi( zación sin personalidad jur!dica, cuyo cuadro org-nico es) 3unta 5entral, Provinciales, de $ona o de 55& 7u misión es asegurar la objetividad de las consultas electorales, lo que ha llevado a jurisdic( cionalizar y neutralizar su composición, la 3unta 5entral est- compuesta en su mayor!a por magistrados profesionales #ocho vocales%, nombrados mediante insaculación #voto secreto en urna% por el 58P3, y por catedr-ticos de Derecho #cinco%, por el 8obierno a propuesta de las organizaciones pol!ticas #art& ?%& :uspedia.es


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7us poderes son omn!modos durante el proceso electoral en todo lo relacionado con la campa=a y la proclamación de candidatos y elegidos& De la 3unta Electoral 5entral depende la ficina del 5enso& En cuanto al "anco de %spa3a , su autonom!a respecto a la dministración del Estado le viene dada por la 'ey /A4*?@A, como as! lo hace la 'ey vigente de *??9& 'a autonom!a org-nica consiste en la ina( movilidad del 8obernador, 7ubgobernador 7ubgobernador y los seis 5onsejeros, los cuales son integrantes del 5onsejo 8eneral del Hanco, con mandato por seis a=os, una vez nombrados por el 8obierno, no pueden ser se( parados libremente por l, sino por Bincapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones, incum( plimiento grave, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito dolosoC& dem-s, el Hanco de Espa=a se beneficia de ciertas garant!as de independencia funcional, pudiendo elegir los medios necesarios necesarios para ejecutar ejecutar los objetivos de pol!tica pol!tica monetaria fijados por el 8obierno, entre otras, dictando las conocidas 5irculares del Hanco de Espa=a #normas precisas para el ejercicio de sus competencias%, verdaderos reglamentos& 'os actos administrativos que dicta en desarrollo de sus funciones, funciones, as! como las sanciones impuestas impuestas como consecuencia consecuencia de la aplicación aplicación de estas normas, po( nen fin a la v!a administrativa, administrativa, a los efectos de ser recurridas ante la 35& 'os actos administrativos administrativos y sanciones en las restantes materias ser-n susceptibles de recurso ordinario ante el :inisterio de Econo( m!a y 4*??@&  su 5onsejo Bcorresponde el ejercicio de to( das las competencias establecidas en la 'ey y las que le atribuyan el 8obierno o el :inistro de Econo( m!a y que sustituye dicho ribunal por la Comisión acional de la Compersonalidad jur!dica propia y plena capacidad capacidad petencia , definido como Ente de Derecho público con personalidad pública y privada, adscrita al :inisterio de Econom!a y

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'a independencia de la gencia radica en al inamovilidad de su Director, nombrado por el 8obierno entre los miembros del 5onsejo 5onsultivo, por mandato de 9 a=os en el que solo podrser cesado pre( via instrucción de e.pediente por incumplimiento grave, incapacidad sobrevenida, incompatibilidad o condena por delito doloso& El Director no est- adem-s sujeto a instrucción alguna& El 5onsejo 5onsulti( vo lo componen un Diputado y un 7enador0 tres representantes de las PP, un representante de los ti( tulares de ficheros privados, unos de las organizaciones de consumidores y usuarios, un miembro de la 6eal academia de *+4*??> sobre la liberalización liberalización de las comunicaciones0 comunicaciones0 se rige por normas propias, propias, en cuanto le aseguren su independencia funcional, y por las correspondientes a los rganismos públicos en todo lo dem-s #'L8E%& Dicha 'ey ha sido sustituida por la '8el, no afectando a su rgimen ju( r!dico que sigue rigindose por la anterior y, supletoriamente por la 'ey G4*??> de rganización y Lun( cionamiento de la 8E& Este organismo y sus funciones han sido integrados en la 5omisión ;acional de los :ercados y de la 5ompetencia en los trminos que se estudian en el siguiente ep!grafe&  la misma plantilla de administració administraciónn independien independiente te responde la Comisión acional de %nergía& 7egún la 'ey /94*??@, creado para desarrollar funciones similares sobre el sector energtico que las de la 5omisión ;acional del :ercado de las elecomunicaciones& Este organismo y sus funciones han sido integrados en la 5omisión ;acional de los :ercados y de la 5ompetencia en los trminos que se estudian en el siguiente ep!grafe& simismo, disfruta de un similar rgimen patrimonial& 1n supuesto, en fin, de dministración independiente son las &utoridades Portuarias , dise=adas por 'ey 9@4+AA/ de 6gimen Económico y de Prestación de 7ervicios de Puertos de 2nters 8eneral& Pese a ser organismos estatales, el Estado tiene poco que dirigir en ellas, por estar encomendada la titu( laridad de sus órganos a personas designadas por otras dministración, 55 y a diversas representa( ciones sociales& 7u órgano director es un 5onsejo de dministración, formado por) •

•

•

El Presidente) de la Entidad y del 5onsejo& ;ombrado y separado por la 55 o las 5iudades de 5euta y :elilla Dos miembros natos) el 5apit-n :ar!timo y el Director& Qocales) entre *F y ++, a establecer por las 55 o por las 5iudades de 5euta y :elilla, y de( signados por las mismas&

'a dministración del Estado solo est- representada adem-s de por el 5apit-n :ar!timo, por 9 voca( les, de los que uno ser- un bogado del Estado y otro funcionario del ente público Puertos del Estado& ;i siquiera nombra ni separa al Presidente, ni al Director del Puerto #atribución del 5onsejo de Estado%& 'a &utoridad (ndependiente (ndependiente de Responsa$ilidad 0iscal ha sido creada por ' G4+A*/ al servicio de la llamada gobernanza económica y como instrumento para un mejor control y mayor disciplina pre( supuestaria& Estas autoridades fiscales traen causa de lo previsto en la Directiva +A**4@F4E1 del 5onse( jo& 'a 'ey *?4+A*/ de ransparencia, cceso a la 2nformación Pública y Huen 8obierno crea como ad( ministración independiente, el Consejo de +ransparencia y "uen )o$ierno que tiene una triple fina( :uspedia.es


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lidad) incrementar la transparencia en la actividad pública a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las PP0 reconocer y garantizar el acceso a la información0 y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos as! como las consecuencias jur!dicas deri( vadas de su incumplimiento&

11.*. El organismo macro-regulador. &a Comisi"n acional de los
7upervisión y control de todos los mercados y sectores económicos&

•

6ealizar las funciones de arbitraje, tanto de derecho como de equidad&

•

plicar lo dispuesto en la l a 'ey *F4+AA>, en materia de conductas que suponga impedir, restringir y falsear la competencia, sin perjuicio de las competencias que correspondan a los órganos auto( nómicos de defensa de la competencia en su -mbito respectivo y de las propias de la jurisdic( ción competente&

En relación con su potestad reglamentaria reglamentaria la 5;:5 podr- dictar las disposiciones de desarrollo y :uspedia.es


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ejecución ejecución de las leyes, reales decretos y órdenes órdenes ministeriales ministeriales que se aprueben en relación con los sec( tores sometidos a su supervivencia cuando le habiliten e.presamente para ello& 'a potestad ar$itral o resolutoria de conflictos se regula con notable amplitud en el art& +, donde se especifican los numerosos supuestos de litigios que pueden suscitar entre los operadores en cada uno de los sectores regulados& 'a potestad sancionadora se ejercer- con lo previsto en las 'eyes reguladoras de los diversos secto( res& En materia de recursos la 'ey determina si siguen las reglas generales con algunas matizaciones) los actos y decisiones de los órganos de la 5omisión distintos del presidente y del 5onsejo podr-n ser obje( to de recursos administrativos conforma a lo dispuesto en la 'ey /A4*??+& 'a 'ey ha procedido tambin a una reordenación de funciones entre la C,C y los departamentos ministeriales correspondientes4 En cuanto al personal de la 5omisión conviene distinguir el personal directivo, en el que se incluyen en todo caso los titulares de las direcciones de instrucción que ejercer-n sus funciones con dedicación e.clusiva y estar-n sometidos al rgimen de incompatibilidades de actividades establecido para los al( tos cargos en la 'ey F4+AAG, y en sus disposiciones de desarrollo y otro personal directivo que se deter( minar-n en el Estatuto org-nico respecto de los puestos de trabajo que por su especial responsabilidad, competencia tcnica o relevancia de sus tareas, tiene naturaleza directiva&

11.. roblemática constitucional En casi todos los pa!ses las dministraciones independientes son, salvo en 2nglaterra, constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad) "porque las autoridades administrativas son autoridades estatales, no son, o no pueden se e.teriores al Estado" #:oderne%&

En el Derecho comparado En %%55 el nacimiento mismo de las agencias independientes ha sido acompa=ado por la polmica, pues la 5onstitución americana no se refiere a las dministraciones independientes& 'os constituyentes imaginaban imaginaban una constitución constitución m!nima concentrada concentrada en algunos algunos departamento departamentoss ministeriales, ministeriales, bajo la di( rección del presidente& El art& 22 de la 5onstitución confiere al presidente el derecho de obtener los informes sobre el funcio( namiento de cualquier departamento y le encarga velar por la ejecución de la leyes, tales poderes de in( formación, supervisión y coordinación se ejercitar!an sobre las dministraciones independientes por medio del 'ffice of (anagement and %udget , una oficina de presupuestos, que puede alterar sus crdi( tos& El 7 dicta en *?@G la capital 7entencia de HoosRsher, que declara inconstitucional que el 5ongreso se reserve un control sobre agentes o personas a quienes corresponde la ejecución de una ley, como in( trusión en la función ejecutiva por el legislador que la 5onstitución no permite& En definitiva, las agen( cias independientes de tipo de la Interstate Commerce Commerce Commission y )ederal *rade Commission co( mienzan a ver cuestionada su constitucionalidad, que se apoyaba pac!ficamente en una sentencia, Hum phre+s phre+s -xecutor de *?/F, que hab!a consagrado la independencia de los Commissioners frente a los :uspedia.es


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poderes revocatorios del Presidente& ;o muy distinto fue el caso de 0rancia& nte el 5onsejo 5onstitucional francs la problem-tica que se presenta no es la org-nica de la independencia del ejecutivo, sino la funcional, es decir, la relaciona( da con los poderes o facultades que se atribuyen a estos organismos& En &lemania 0ederal, el problema se plantea en relación con la particular posición de la Hundes( banc\, que se ha intentado justificar sobre la base de disposiciones constitucionales y, en particular, so( bre el art& @@ de la 5onstitución de *?>@, que dispone que "la Lederación crear- un Hanco monetario y emisor con car-cter de Hanco Lederal"& Este art!culo, interpretado de una cierta manera, permitir!a con( ciliar la independencia funcional y la independencia org-nica de la institución o, al menos, servir de punto de apoyo a la autonom!a tanto como a la dependencia& 'a tesis no es un-nime admitida&

En el Derecho espa6ol 'os te.tos constitucionales espa=oles no fueron en el pasado e.pl!citos sobre la dependencia de la dministración del 8obierno, al que no hac!a responsable del conjunto de la dministración, d-ndolo por supuesto& El art& ?> 5E vigente refuerza y clarifica notablemente el papel constitucional del 8obierno que "di( rige la pol!tica interior y e.terior, la dministración civil y militar y la Defensa del Estado& Ejerce la función función ejecutiva y la potestad potestad reglamentaria reglamentaria de acuerdo acuerdo con la 5onstitución 5onstitución y las 'eyes"& Esta direc( direc ( ción implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos de todas las organizaciones que formalmente f ormalmente integran la dministración Pública& 'a autolimitación de los poderes del 8obierno sobre la dministración y los servicios públicos y de la correspondiente responsabilidad no puede e.cusarse o justificarse en que sus poderes o responsabili( dades se trasladan a otro de los poderes del Estado, el legislativo, pues no ser!a incurrir en otro motivo de inconstitucionalidad, dada la incapacidad del poder legislativo para asumir la gestión o cualquier tipo de responsabilidad en la gestión de los servicios públicos& 'as 5588, tienen competencia para el ejercicio de la potestad legislativa #art& GG&+%, el control del 8obierno #arts& GG y >G%, y en todo caso, competencias tasadas, para nombrar a los responsables de los poderes públicos, como ocurre con los miembros del 58P3 #art& *++% o los magistrados del 5 #art& *F?%, y de aquellas otras instituciones que, por ser comisionados del 'egislativo, como el Defensor del Pueblo #art& F9%, o depender directamente de las 5588, como el 5u #art& */F%, sus respectivas leyes org-nicas, con total congruencia, han atri( buido a las 5ortes la facultad de nombramiento de los titulares de sus órganos&
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12. &a !dministraci"n corporativa 12.1. Caracterizaci"n general 'a corporaciones no territoriales o entes públicos asociativos, como los denomina la doctrina italia( na, pueden definirse como asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jur!dica pública para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempe=ar funciones de inters general con car-cter monopol!stico, cuyo ejercicio se con( trola por la 35& En nuestro pa!s, forman parte b-sicamente los 5olegios profesionales y las 5-maras oficiales #de 5o( mercio, 2ndustria y ;avegación0 de la Propiedad, graria, etc%0 se reclama un lugar para las Lederacio( nes Deportivas& 5onstituye el l!mite entre los entes públicos y los privados0 frontera poco definida por( que su car-cter es privado pero cumplen fines públicos de inters general, lo que se traduce en la apli( cación de un rgimen mi.to, público y privado& Esta dualidad de fines, de elementos y de rgimen jur!dico se e.plica en virtud del sustrato sociológi( co de las 5orporaciones, que son un grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una determinada actividad& 7obre este grupo humano, real o potencial, y cuya natural tendencia podr!a ser la constitución de una simple organización privada#sindicato%, para la asistencia, representación o defensa de intereses, inter( viene el Estado, creando una persona jur!dica, atribuyndole diversos fines relaciones con intereses pú( blicos, ahorr-ndose la organización de una forma pública de intervención directa& 'a dministración corporativa viene a constituir un fenómeno de verdadera descentralización funcio( nal, ya que el Estado, no manda ni dirige su actividad a travs del nombramiento y cese de sus directi( vos, sino que se gobiernan a travs de representantes elegidos por sus miembros& tra caracter!stica es que no grava el presupuesto del Estado, ya que su sostenimiento corre a cargo, normalmente, de las cuotas u otras aportaciones de los miembros, y los titulares de sus órganos gestores no perciben por ello emolumentos& 7e distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los sindicatos) *& Por el origen origen público público de su constitu constitución, ción, ya que que son creadas creadas m-s que que por acuerdo acuerdo de sus miem( miem( bros, por un acto de poder, que define su estructura y fines, y del que nace formalmente su per( sonalidad jur!dica& +& Por la obligatori obligatoriedad edad indirecta indirecta de la integración integración de sus sus miembros, miembros, dato esencial esencial y decisivo decisivo para su transferencia al Derecho público& unque obligatoriedad relativa, ya que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la incorporación, pero s! indirectamente, al elevarlo a requisito sine qua non para el ejercicio de determinada profesión o para ostentar la titularidad de un dere( cho& /& Por el car-cter car-cter monopol!sti monopol!stico, co, ya que que no cabe mas que que una sola sola organizació organizaciónn corporativa corporativa para para operar con determinada determinadass finalidades finalidades y sobre un mismo colectivo, colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos, con una regulación libre para crear esas organizaciones&

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5onsecuentem 5onsecuentemente, ente, con estos elementos elementos de Derecho público y la subsistencias subsistencias de elementos elementos priva( dos, a las 5orporaciones se les dota de un rgimen jur!dico mi.to, en el que en lo relacionado con sus fines institucionales y en el funcionamiento de su estructura org-nica se somete al Derecho público y a la 35, con sus privilegios y servidumbres, pero no alcanza a la actividad medial, a la log!stica o inten( dencia0 dencia0 de aqu! que, ni los empleados sean funcionarios funcionarios públicos, públicos, ni sus contratos administrativo administrativos, s, ni sus bienes se consideren de dominio público, ni se apliquen las reglas de contabilidad pública, ni los controles sean los previstos en la legislación presupuestaria que ejercen la 2ntervención del Estado y el ribunal del 5uentas&

12.2. Evoluci"n hist"rica 'a historia de las corporaciones corporaciones públicas es, sin duda, la m-s apasionante apasionante de las institucion instituciones es admi( admi ( nistrativas& 'as corporaciones pree.isten al Estado moderno, constituyendo pr-cticamente la única for( ma generalizada generalizada de organización organización social en el ntiguo ntiguo 6gimen& 5on el nacimiento nacimiento del Estado Estado liberal ser-n repudiadas como contrarias a su riguroso individualismo, incluso penalmente incriminadas y, posteriorme posteriormente, nte, ensalzadas o bien, en todo caso, utilizadas utilizadas como instrumento instrumento de ahorro de otros entes públicos cuyas funciones asumen o como colaboradoras del Estado&

&os gremios medievales # su eliminaci"n por el Estado liberal 5on evidentes antecedentes antecedentes romanos, romanos, collegia y solidates, la organización corporativa que nos toca m-s de cerca es la medieval, que aparece en Lrancia, 2talia y Espa=a, en el siglo K22, alentadas en su nacimiento por factores económicos y pol!ticos y ansia de libertad frente al feudalismo, los gremios de mercaderes y artesanos& De la asociación voluntaria se pasar- a imponer la obligatoriedad de la adscripción para ejercer oficio o profesión, que se estructurar-n en categor!as jer-rquicas perfectamente controladas por el gremio, que reglamentar- todo lo relativo al aprendizaje, adquisición de grados y maestr!as& 'as poderosas organizaciones medievales van a entrar en colisión en la Edad :oderna, primero con el Estado absoluto, en el que el desarrollo de nuevas formas productivas y consecuentemente un directo intervencionismo en la econom!a era incompatible con los rigores de los monopolios y el reglamentis( mo gremial, y posteriormente, con los postulados de individualismo y libertad de la 6evolución Lrance( sa& 'a 6evolución Lrancesa radicalizar- la opción anticorporativa, como demuestra la falta de reconoci( miento del derecho de asociación en la "Declaración de Derechos del @? y la 'ey financiera financiera de *>?*, que decretó la suspensión suspensión de todos todos los derechos derechos de recepción a las maes( tr!as y todos los derechos y privilegios de las profesiones", declarando al mismo tiempo que ser!a libre para todo ciudadano el ejercicio de la profesión, el oficio que considere conveniente despus de recibir una patente y pagar un precio& 'a eliminación de las corporaciones medievales comienza aqu! tambin en el siglo KQ222, a imita( ción francesa, con las 6eales rdenes de *>?A y de *>?@ que establecer-n "la libertad de cualesquiera personas de trabajar en sus oficios o profesiones, sin otro requisito que el de hacer constar su pericia, aunque les faltasen los de aprendizaje, oficial!a, domicilio y de los que prescrib!an las ordenanzas gre( miales"& Es fundamental, ya en la etapa liberal de las 5ortes de 5-diz, el Decreto de *@*/ que proclama :uspedia.es


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"la libertad de industria sin que sea necesario para su ejercicio e.amen, t!tulo o incorporación a gremio alguno"& 6especto a las profesiones liberales, que estaban agrupadas en colegios, su disolución tiene lugar en la segunda etapa de vigencia de la 5onstitución gaditana en virtud del 6D de *@+/&

&a resurrecci"n de las corporaciones 'a dministración corporativa renace lentamente a travs de creaciones realizadas desde el Estado y por consiguiente tuteladas y controladas por l&  pesar de los te.tos generales prohibitivos, tambin resurgir-n los colegios profesionales a lo largo del siglo K2K& En nuestro pa!s, tras la creación por el 55om de *@+? de los colegios de corredores de comercio, comercio, aparecen los de abogados abogados por el 6D de *@/@, *@/@, al que seguir-n los de notarios, notarios, procuradores procuradores de los tribunales, mdicos y otras profesiones liberales& 'a organización corporativa conocer- ya en el siglo KK, una etapa de m-.ima potenciación bajo las normas del Estado& El estado fascista italiano, el nacionalismo alem-n, el corporativo portugus, el r( gimen de Qichy en Lrancia y el sindicalismo espa=ol, son modalidades de esta nueva e.acerbación del corporativismo, con parecidos fundamentos ideológicos y an-logas tcnicas organizativas& En Espa=a, la dictadura de Primo de 6ivera e.tender- considerablemente la dministración corpora( tiva a la creación de numerosos colegios profesionales, m-s all- del -mbito de las profesiones liberales, como el caso de colectivos funcionarios&  ello hay que sumar la utilización de la tcnica cameral para aglutinar en un organismo oficial sectores económicos con intereses comunes& Durante el rgimen de Lranco, el corporativismo se e.tendió al sindicalismo obrero y patronal, dando origen a los sindicatos verticales, es decir corporaciones representativas de todo un ramo o sector pro( ductivo, y sobre l se articuló en parte la representación pol!tica a nivel municipal, provincial y nacio( nal& El corporativismo vertical espa=ol, a diferencia del corporativismo mussoliniano, no llegó a englobar a las c-maras de comercio, comercio, ni a las de la propiedad, ni a los 5olegios 5olegios profesionales, profesionales, ni a los funciona funciona(( rios que mantuvieron su estructura estruc tura anterior&

12.. El marco constitucional El art& > 5E proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad sindical) "los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios& 7u creación y el ejercicio de su actividad son li( bresC0 asimismo, el art& ++ 5E reconoce el Derecho de libre asociación& l referirse a los 5olegios profesionales en su art& /G, parece lógico entender que la 5onstitución acepta la situación situación preconstitucional preconstitucional #"la 'ey regular- las peculiaridad peculiaridades es propias propias del rgimen jur!dico jur!dico de los 5olegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas& 'a estructura interna y su fun( cionamiento cionamiento deber-n deber-n ser democr-ticosC democr-ticosC%, %, y el art& F+ a las rganizaciones rganizaciones profesionale profesionales, s, en clara refe( refe ( rencia a las diversas clases de 5-maras #"la 'ey regular- las organizaciones profesionales que contribu( yan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios& 7u estructura interna y funciona( miento deber-n ser democr-ticosC%& De otra parte, la 'P(*?@+, saliendo al paso de la desorganiza( :uspedia.es


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ción que en esta materia podr!a originarse por la instauración del Estado de las utonom!as, estableció unas reglas b-sicas, una especie de estatuto m!nimo, que consagró, impl!citamente, la obligatoriedad de la afiliación, y cuya adecuación a la 5onstitución sancionó la 75 AF4A@4*?@/& 5uestión distinta es la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la e.istencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo -mbito personal, problema que hay que enten( der resuelto en función del principio de libertad de asociación y sindical& Pudiendo crearse sindicatos o asociaciones de profesionales paralelamente a los 5olegios pero sin habilitar para el ejercicio profesio( nal0 de la misma forma que los empresarios y comerciantes, que deben inscribirse obligatoriamente en una 5-mara, pueden crear o formar parte de organizaciones empresariales de naturaleza sindical& 'o que no es posible crear 5olegios profesionales o 5-maras paralelas a los e.istentes y con las mismas funciones&

El alcance de la obligatoriedad de a)iliaci"n 'a obligatoriedad obligatoriedad de la pertenencia pertenencia a una 5orporación 5orporación y la consiguiente consiguiente compatibilidad compatibilidad de esa e.i( e.i ( gencia con la libertad negativa de asociación #nadie est- obligado a asociarse%, fue reconocida para los 5olegios profesionales por el 5 #75 @?4*?@?%& simismo, sentencias del mismo ribunal #*/*4*?@? y /F4*??/% e.tienden dicha obligatoriedad a algunos profesionales que a la par son funcionarios, como los mdicos de la 77 no ejercientes privados& Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como los bogado del Estado, Economistas, Larmacuticos, rquitectos, 2ngenieros, etc&, a los que no se e.ige la colegiación para defender o servir a la dministración Pública& Para las 5-maras ficiales, la 75 */+4*?@?, sienta una doctrina diversa, fle.ibilizando la regla de la obligatoriedad que, por no estar contemplada e.presamente en el art& F+ 5E, solo se declara admisi( ble) "cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la im( posibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente cor( porativo", lo que no concurr!a, a juicio del 5, en el caso catal-n que contemplaba como propio de las 5-maras grarias únicamente las funciones de prestación de servicios, información, ejercicio de com( petencias administrativas que se deleguen en ellas, de representación y defensa procesal y de consulta y colaboración con la 8eneralitat& El mismo argumento sirvió de base al 5 #75 *G4AG4*??9% para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las 5-maras de 5omercio, 2ndustria y ;avegación que impon!a la 'ey de *?** y el 6D(ley de *?+?, al entender que ninguna de las funciones que stas ten!an atribuidas, sustan( cialmente iguales a las de las 5-maras grarias, justificaba por su relevancia pública la adscripción for( zosa de los profesionales del sector por cuanto "cualquiera de las funciones enumeradas puede enco( mendarse mendarse a asociaciones asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente directamente por la propia dministra( dministra( ción sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de Derecho público y a sostenerla con sus aportaciones"& Para sorpresa de muchos, en la 75 *+4AG4*??G el alto tribunal cambió su criterio al enjuiciar la 'ey /4*??/, considerando distinto el caso de las c-maras oficiales de 5omercio, 2ndustria y ;avegación por entender entender que sin la obligatoried obligatoriedad ad de afiliación afiliación encontrar!a muchas dificultades dificultades para cumplir cumplir la totali( totali ( dad de los fines atribuidos por la citada 'ey, declarando la constitucionalidad de la obligatoriedad y el pago obligatorio de una cuota para el mantenimiento de las c-maras& 1na obligatoriedad que mantiene la vigente 'ey 94+A*9 si bien desprovista desprovista de sanción sanción ya que formula formula "sin que de ello se derive derive obliga ( :uspedia.es


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m!a puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido&

Principio de solidaridad ) adem-s de recogerse en el art& + 5E, tambin se contempla en otros pre( ceptos constitucionales y en algunos Estatutos& El art& */@ lo impone como obligación del Estado para garantizar un equilibrio económico adecuado entre las diversas partes del territorio espa=ol, en particu( lar los insulares& 'a solidaridad condiciona el alcance de la autonom!a financiera de las 55, justifi( cando la e.istencia y reparto del fondo de compensación interterritorial #art& *FG y *F@ 5E%& Principio de igualdad ) invocado en muy diversos preceptos constitucionales y con diversos fines, de una forma m-s rotunda en art& */@ y */? 5E, como contrapunto a la tendencia descentralizadora& 7u formulación como l!mite de autonom!a se hace en dos planos) a% 5on referencia referencia a los Estatutos, Estatutos, diciend diciendoo que Blas diferencias diferencias entre entre los Estatutos Estatutos de las distintas distintas 55 no podr-n podr-n implicar, en ningún caso, privilegios económicos y socialesC& b% rientada rientada a corregir las desigualdad desigualdades es que pueda pueda comportar comportar la nueva división división territorial, territorial, Btodos Btodos los espa=oles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacio( nalC& El 5 en 7entencia en *?@* estableció el impreciso criterio de la razonabilidad, se=alando que ser!an contrarias al principio de igualdad aquellas normas autonómicas que implican una Bdiferencia no justificadaC o que no tienen Bjustificación razonableC&

Principio de li$ertad de circulación de personas y $ienes ) puede entenderse como concreción al principio de igualdad, consiguió liquidar las aduanas interiores& 5omo l!mite a la autonom!a se plasma en art& */?&+ 5E) Bninguna autoridad podr- adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorioC& El art& *F>&+ hace una aplicación concreta sobre la potestad tributaria de las 55, prohibiendo que puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes si( tuados tuados fuera de su territorio o que supongan obst-culo obst-culo para la libre circulación circulación de mercanc!as y servi ( cios&

Limitaciones a la capacidad negocial de las CC&& ) el art& *9F 5E proh!be su federación& 7obre los convenios que puedan celebrar entre s!, el precepto distingue) a% 'os que tengan tengan por objeto objeto la gestión gestión o prestac prestación ión de servici servicios) os) remite remite a los Estatut Estatutos os la previ( sión de supuestos y trminos en que puedan celebrarse, as! como el car-cter y efecto de la co( municación a las 5588& b% Para los los restantes) restantes) se e.ige la autorizaci autorización ón de de las 5588& 5588&

Limitación so$re la función legislativa de las CC&& ) l!mites como son leyes de armonización pre( vistas en el art& *FA&/ 5E por razones de inters general, apreciado por mayor!a absoluta de ambas 5-( maras& El Estado podr- dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las dispo( siciones normativas de las 55, aún en materias atribuidas a la e.clusiva competencia de stas&

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92

ción económica alguna"& 'a dministración corporativa cameral tambin ha sufrido otros embates, ya que en la 'ey de Presu( puestos de *?@? declaró la voluntariedad de la afiliación a las 5-maras ficiales de Propiedad 1rbana y, posteriormente, decretó su disolución y la confiscación de sus bienes& ún cuando el 5 #75 *G4AG4*?? *G4AG4*??9% 9% declaró la inconstituci inconstitucionali onalidad dad de dicha disolución disolución por haberse efectuado efectuado en una 'ey de Presupuestos, y como tal, formalmente inadecuada, lo cierto es que rehusó entrar en el fondo de la cuestión, es decir, en si la supresión de las 5-maras de la Propiedad es o no contraria a la libertad de asociación&

&as asociaciones privadas de con)iguraci"n legal 'a contradictoria y sorprendente jurisprudencia del 5 sobre corporaciones públicas no sólo radica en haber declarado no obligatorias unas corporaciones públicas que lo ven!an siendo como las c-maras, salvo las privilegiadas de 5omercio, 2ndustria y ;avegación, sino tambin en haber admitido la ads( cripción forzosa de los particulares a otras entidades de naturaleza asociativa& Zste es el caso de las Le( deraciones Deportivas, regulada por 'ey *A4*??A del Deporte, que el 5 #75 +94A/4*?@F%, tratando de respetar la tendencia privativista del deporte y, por otra, la tesis restrictiva par la dministración cor( porativa, la encuadra en las Basociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el ejercicio de funcio( nes públicas de car-cter administrativoC, y que viene a responder a uno de los problemas que plantea el Estado 7ocial y democr-tico de Derecho) organizar su intervención en diversos sectores de la vida so( cial& Esta calificación calificación es inaceptable inaceptable por estar en contradicción contradicción con el rgimen rgimen jur!dico de las Lederacio( nes Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad organizativa como en la pr-ctica profesional, y a las que se atribuyen Bfunciones públicas de car-cter administrativoC, jus( tificando las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad& Dicha 7entencia, sirve de cobertura a la 'ey *A4*??A, al tratar de esquivar la naturaleza corporativa y pública de las Lederaciones Deportivas, resuelve mal el problema de la libertad negativa #libertad de no asociarse% conforme al art& ++ 5E, pues afirma que no son asociaciones obligatorias& 'a contradicción est- a la vista, pues el ribunal debe reconocer que el rdenamiento estimula cumplir el requisito de in( corporación) Ben cuanto esa incorporación constituye un requisito para que los clubes deportivos pue( dan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvencionesC& 5on el mismo razona( miento se podr!a negar tambin la obligatoriedad de la incorporación a un 5olegio de :dicos o de bogados, ya que a nadie se le obliga a ejercer dichas profesiones& Para pasar al nivel profesional resul( ta tan obligatoria o necesaria la incorporación a la respectiva Lederación Deportiva, como para el ejer( cicio de una profesión liberal en el correspondiente 5olegio&

12.%. Delimitaci"n, naturaleza # r+gimen (ur5dico de las corporaciones públicas En el r.gimen jurídico de las corporaciones se detecta la tensión entre los elementos públicos #crea( ción por acto de poder, encuadramiento forzoso, ejercicio de funciones públicas de atribución directa o delegadas por el Estado o 5% y los elementos privados #base social privada, autogestión, sostenimien( to con las cuotas de los asociados asociados y atenciones atenciones sociales a sus miembros% lo que da lugar a un rgimen rgimen :uspedia.es


1-1

jur!dico mi.to, presidido por el principio de economicidad en la aplicación de las e.orbitancias y suje( suje ( ciones propias del rgimen administrativo& En materia de fuentes , es de destacar la aplicación, en primer lugar, de la norma b-sica, de origen es( tatal o autonómico, y los reglamentos de aplicación0 subsidiariamente son de aplicación las normas de la corporación, un derecho estatutario, que es el propio y espec!fico y que tiene su origen en el propio ente por apoderamiento de las normas constitutivas& 'a aplicación del Derec1o p'$lico as! como el sometimiento de todos los actos al enjuiciamiento de la 35 #arts& +@, /F y /> 'ey 3urisdiccional% 3urisdiccional% no ofrece dudas en todo lo referente referente a la constitución constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio& ambin la actividad corporativa se somete al Derecho público y sus actos son administrativos a efectos de la e.igencia de las reglas procedimentales b-sicas y de su impugnación contenciosa, cuando en las corporaciones actúan competencias en torno a los fines que las leyes o sus estatutos les asignan& Es as! cuando ejercen dichas competencias frente a los miembros de la corporación) rgimen de admisiones o de colegiación, sanciones disciplinarias, aprobación de normas sobre tarifas u honorarios, y actividad certificante, adem-s de otras funciones o actos an-logos& Por el contrario, contrario, hay que entender que la sujeción al Derec1o privado comprende residualmente la actividad instrumental o log!stica de las corporaciones en relación con terceros no miembros, como es el rgimen de sus empleados #que no son funcionarios, sino trabajadores%, as! como la actividad con( tractual que origina contratos de Derecho civil y no administrativos, con la consecuencia de que no se aplican las reglas de selección de contratistas ni dem-s especialidades de la contratación administrativa& 'a misma aplicación del Derecho privado tiene lugar en materia de disposición y gestión de su patri( monio que no se beneficia de los privilegios de reivindicación de oficio, imprescriptibilidad, inembar( gabilidad, etc, propios de los bienes de los entes públicos& 'as corporaciones est-n legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las 55 a cuyo control o tutela puedan estar sujetas& ampoco rige entre las corporaciones y la dminis( tración que ejerce la tutela, la 5, el principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de res( ponsabilidad patrimonial entre el Estado o la 55 y la 5orporación, cuyas deudas y responsabilida( des no pueden nunca afectar a aquellos Entes territoriales& En cuanto a las relaciones relaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las de leyes estatales y autonómicas y normas constitutivas de cada 5orporación para dar cuenta de los ac( tos sujetos a aprobación del Estado o de la 55, los poderes de stos para intervenir por v!a de susti( tución en las crisis de gobierno de los órganos corporativos y, asimismo, para saber si se dan recursos de alzada ante el Estado o la 55 con car-cter previo a la impugnación jurisdiccional&

12.'. &os Colegios pro)esionales 'os colegios profesionales constituyen el ejemplo m-s t!pico de los entes corporativos& En ellos se dan las notas m-s significativas) intereses homogneos entre sus miembros, necesidad primordial de or( ganizar y ejercer la potestad disciplinaria sobre una profesión y, mayor representatividad de la organi( zación resultante, como demuestra la ine.istencia de sindicatos paralelos& En su base y fundamento est- la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones debe condicio( :uspedia.es


1-2

narse a una autorización y disciplina espec!fica, que el Estado transfiere a las corporaciones profesiona( les que regula la 'ey de 5olegios Profesionales de *?>9, normativa b-sica que puede ser completada por las leyes dictadas por las 55& 'a '5P(*?>9 define los 5olegios profesionales como corporaciones de Derecho público, con perso( nalidad jur!dica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines& Estos se enuncian en la 'ey +F4+AA? +F4+AA? con una fórmula fórmula general) general) "7on fines esenciales de estas corporaciones corporaciones la ordenación ordenación del ejercicio ejercicio de las profesiones, profesiones, la representació representaciónn e.clusiva de las mismas cuando estn sujetas a colegia colegia(( ción obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" #art *&/%0 concret-ndose despus las funciones en una larga lista #art& F% que se puede resumir en funciones de) •

5olaboración con la dministración&

•

rdenación deontológica&

•

6egulación de honorarios&

•

Disciplina profesional&

•

sistencia social a sus miembros&

'a creación es por 'ey, a petición de los profesionales interesados& Dentro de cada organización, la creación, fusión, absorción y disolución de los 5olegios de la misma profesión ser- promovida por los propios propios 5olegios, de acuerdo acuerdo con lo dispuesto dispuesto en los respectivos Estatutos, Estatutos, o requerir- la aprobación aprobación por Decreto, previa audiencia de los 5olegios afectados #art 9%& 'a '5P(*?>9 les reconoce mayor autonomía, los actos de los 5olegios y de los 5onsejos 8enerales no son recurribles ante la dministración del Estado ni autonómica, siendo, una vez agotados los recur( sos corporativos, recurribles ante la 35 #art @%& En materia de organización, los 5olegios se organizan en -mbitos territoriales de distinta e.tensión, provinciales o regionales, cre-ndose una organización de segundo grado) los 5onsejos 8enerales, ine( .istentes cuando el 5olegio tiene -mbito nacional&  los 5onsejos 8enerales corresponde) •

Elaboración de los Estatutos 8enerales de la Profesión que aprobar- el 8obierno o 5onsejos au( tonómicos&

•

Estatutos de los 5olegios y visar su reglamento de rgimen interior&

•

6esuelven los recursos contra los actos de los 5olegios&

•

Dirimen los conflictos entre stos&

•

Ejercen las funciones disciplinarias sobre los miembros de la 3untas directivas&

•

7uplen con nombramientos de los colegiados m-s antiguos, las crisis que se produzcan en las 3untas de 8obierno hasta la celebración de nuevas elecciones&

'os 5onsejos 8enerales tiene la misma consideración de corporaciones de Derecho público y sus Presidentes son elegidos por los Presidentes o Decanos de los respectivos 5olegios #art ?%& 'a 'ey establece la pro1i$ición de numerus clausus , "quien ostente la titulación requerida y reúna :uspedia.es


1-

las condiciones se=aladas estatutariamente tendr- derecho a ser admitido en el 5olegio profesional que corresponda"0 y asimismo el principio de colegiación o$ligatoria ) "ser- requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al 5olegio en cuyo -mbito territorial se preten( da ejercer la profesión"& profesión"& ;o obstante, el 6D('ey F4*??G determinó determinó la suficiencia suficiencia de la colegiación en cualquiera de los 5olegios para poder ejercer en cualquier parte del territorio nacional& 7e refuerza as! el principio de colegiación 'nica , de forma que, cuando una profesión se organice por colegios colegios territoriales, territoriales, bastar- la incorporació incorporaciónn a uno solo de ellos, que ser- el del domicilio profe( sional único o principal, para ejercer en todo el territorio espa=ol& En cuanto al visado colegial, propio de las profesiones tcnicas, como arquitectos o ingenieros, su fi( nalidad es comprobar, al menos, la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, y la co( rrección e integridad formal de la documentación de acuerdo con la normativa aplicable al trabajo de que se trate& 'a regulación legal impone con car-cter general la pro1i$ición de recomendaciones recomendaciones so$re 1onorarios no pudiendo establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientación, recomendación, direc( triz, norma o regla& Pero s! podr-n podr-n los 5olegios 5olegios elaborar criterios orientativos orientativos a efectos de tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados&

12.*. &as Cámaras 7)iciales, en especial las de Comercio, Andustria # avegaci"n 'a 'ey 94+A*9 de las 5-maras de 5omercio, 2ndustria, 7ervicios y ;avegación #'5527;% define las c-maras como "corporaciones de Derecho público con personalidad jur!dica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las PP, PP, sin menoscabo de los intereses privados que persigue"& En su rgimen jur!dico se ajustar-n a lo dispuesto en la '5527;(+A* '5527;(+A*99 y a las normas normas de desarrollo desarrollo que se dicten por la 8E o por las 55 con competencia competencia en la materia& materia& 'es ser- de aplicación, con car-cter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las PP en cuanto sea conforme con su naturaleza en materia de contratación y el rgimen patrimonial se regir- conforme al Derecho Derecho privado, privado, habilitando habilitando un procedimiento procedimiento que garantice garantice las condiciones condiciones de publicidad publicidad,, transpa transpa ( rencia y no discriminación en la adjudicación de contratos& Del e.amen de sus funciones, hay pocas que puedan calificarse de funciones estrictamente públicas, como no sea la de e.pedir certificados certificados de origen y dem-s certificados certificados relacionados relacionados con el tr-fico mer( cantil, nacional o internacional, y sobre las pr-cticas y usos de los negocios& 7e admite que son funciones públicas solo porque as! lo dice la 'ey, como por ejemplo) a%

1-%

f% Difundir Difundir e impartir impartir formación formación no reglada reglada referente referente a la empresa& empresa& g% 5olaborar 5olaborar en programas programas de formaci formación ón permanente& permanente& h% Lormac Lormación ión y asesora asesoramie miento nto empre empresari sarial& al& i% En general general,, toda clase clase de activi actividad dades es que contrib contribuya uyann a la defensa defensa o foment fomentoo o desarro desarrollo llo del comercio, industria y la navegación&  estas funciones que ya estaban en la legislación anterior, la '5527; agrega funciones nuevas) a% 'a prestación prestación de servicios servicios en materia materia de comprob comprobación ación del cumplim cumplimiento iento de los los requisitos requisitos lega( les y verificación de establecimientos mercantiles e industriales& b% 'a prestación prestación de servicios servicios en materia materia de innovaci innovación ón y simplificaci simplificación ón administrati administrativa va y de la im( plantación de la econom!a digital en las empresas& c% 'a confección confección de un un censo público público de de empresas empresas para cuya elaborac elaboración ión contar-n contar-n con con la colabora( colabora( ción de la dministración tributaria competente& En materia organizativa, organizativa, la 'ey afirma que la adscripción adscripción universal universal de todos todos los empresarios empresarios de los sectores concernidos se justifica porque las c-maras representan los intereses generales de toda la acti( vidad económica y empresarial y no un determinado sector, cuya finalidad es garantizar la representa( ción de todas las empresas empresas en los órganos órganos de gobierno gobierno de las c-maras, en función de la representativ representativi( i( dad de los distintos sectores en la econom!a, de acuerdo con un sistema de elección universal y demo( cr-tica en donde todas las empresas son electoras y elegibles& En cuanto a los recursos económicos de las c-maras se conf!a en los ingresos ordinarios y e.traordi( narios obtenidos, adem-s de donativos, legados, etc, por los servicios que presten y, en general, por el ejercicio de sus actividades& ambin se prev la posibilidad de subvenciones públicas& 'a organización de las c!maras es fantasiosa y gravosa para los presupuestos públicos cuyos costes acabar-n asumiendo& Pueden e.istir c-maras de -mbito autonómico, provincial y local, as! como conse( jos de c-maras o entidades similares, todo ello, según establezca la legislación legislac ión autonómica de desarro( desarro ( llo de la normativa b-sica que podr- adecuar la demarcación territorial de las c-maras a la realidad eco( nómica y empresarial de cada 55& 'os órganos de go$ierno de las c-maras son el pleno, el comit ejecutivo y el presidente& El Pleno es el órgano supremo de gobierno y representación de la c-mara, que estar- compuesto por un número no inferior a *A ni superior a GA vocales, cuyo mandato durar- 9 a=os& El Comit. ejecutivo es el órgano permanente de gestión, administración y propuesta de la c-mara y estar- formado por el presidente, vicepresidentes, el tesorero y los miembros del pleno que se determi( nen&  su vez el Presidente es elegido elegido por el pleno y ostentarostentar- la representación representación de la c-mara y la presi( dencia de todos sus órganos colegiados, siendo responsable de la ejecución de sus acuerdos& tra novedad que aporta la '5527;(+A*9 es la creación de la C!mara 2ficial de Comercio6 (ndustria6 *ervicios y avegación de %spa3a que asume las competencias del e.tinto 5onsejo 7uperior de 5-maras y representar- al conjunto de las c-maras ante las diversas instancias estatales e internacio( :uspedia.es


1-(

nales y coordinar- e impulsar- las acciones que afecten al conjunto de las c-maras espa=olas& 'a 5-mara de Espa=a tendr- adem-s la tarea de elaborar y ejecutar el Plan Cameral de (nternacionalización, a travs de un convenio de colaboración con el :inisterio de Econom!a y 5ompetitividad& dicionalmente, la 5-mara de Espa=a y el :inisterio de Econom!a y 5ompetitividad suscribir-n un todos los programas programas y actividades que Plan de Competitividad cada + a=os, en el que se concretar-n todos desarrollen las c-maras para el fomento de la competitividad empresarial& 'a 5-mara de Espa=a est- integrada integrada por representantes representantes de las c-maras de comercio comercio de las 55 y ciudades ciudades de 5euta y :elilla, las grandes empresas, las organizaci organizaciones ones empresariales empresariales y de autónomos, autónomos, los ministerios por razón de la competencia y las federaciones de las c-maras oficiales espa=olas en el e.tranjero, y ser- el organismo de representación, relación y coordinación de las mismas& 7us órganos de gobierno son) el Presidente, el 5omit ejecutivo y el Pleno& 'a tutela administrativa de la 5-mara de Espa=a se asigna al :inisterio de Econom!a y 5ompetitivi( dad& 'a tutela de las restantes c-maras corre a cargo de la respectiva 5&

12.. &as Bederaciones deportivas En el -mbito deportivo ha surgido tambin una vasta y poderosa dministración corporativa, fruto de la intervención estatal& 'as circunstancias que han determinado la presencia pública en el -mbito depor( tivo son) •

•

la presión internacional internacional derivada derivada de la organización organización ol!mpica, que fuerza a los Estados a crear organizaciones que respondan a los principios de las limpiadas para poder tomar parte en las competiciones internacionales, intentando respetar, a su vez, la tradicional regla de que ninguna autoridad u organización fuera de las deportivas debe inmiscuirse en ese -mbito& la importancia de espect-culo deportivo, que se aprecia como un verdadero servicio público, con competiciones nacionales e internacionales, que sólo pueden organizarse eficazmente desde instituciones tuteladas por el Estado y, a su vez, dotadas de poderes públicos&

'a fórmula m-s adecuada para la intervención del Estado por ser m-s respetuosa con la libertad de los deportistas, es la tcnica corporativa, con las diversas Lederaciones, y en las que se integran y disci( plinan los clubes y practicantes y, a su vez, la creación de organismos burocr-ticos que tutelan a las propias Lederaciones, y que en algunos pa!ses alcanzan el rango de :inisterios& 'a regulación legal se contempla en la 'ey de Educación L!sica y Deporte de *?@A #desarrollada para los clubes y federaciones por 6D *>>4*?@*%, as! como en la 'ey del Deporte *A4*??A, actualmente vi( gente& El Estado interviene en el deporte a travs del 5onsejo 7uperior de Deportes #57D%, rganismo au( tónomo adscrito al :inisterio de Educación y 5iencia, desde el que se tutela esa dministración corpo( rativa, cuya pieza central son las Lederaciones, con rgimen jur!dico similar al de los 5olegios profe( sionales& 'a 'ey del Deporte define) "'as Lederaciones Deportivas Espa=olas, son entidades privadas con personalidad jur!dica propia, cuyo -mbito de actuación se e.tiende al conjunto del territorio del Es( tado, en el desarrollo de las competencias que les son propias, integradas por Lederaciones deportivas de -mbito autonómico, clubes deportivos, deportistas, tcnicos, jueces y -rbitros, ligas profesionales si :uspedia.es


1-+

las hubiera, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del de( porte", a=adiendo que "adem-s de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de car-cter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la dministración Pú( blica"& 'a 'ey regula las Lederaciones como si fueran Entes públicos 5orporativos #a pesar de su pretendida naturaleza privada%, y con arreglo a los principios de creación legal, obligatoriedad y monopolio, muy dif!cil en las asociaciones privadas, incluso de aquellas declaradas de utilidad pública& 'a creación de una Lederación Deportiva se produce por resolución motivada del 5onsejo 7uperior de Deportes, inscribindose en el registro, public-ndose sus Estatutos en el HE #arts& @, /* y /9%& 'a revocación o e.tinción se atribuye al mismo organismo por resolución motivada #art& /9%& 5onforme al principio del monopolio, no puede constituirse m-s que una Lederación por cada moda( lidad deportiva, y a la creada se atribuye la representación de esa rama deportiva ante la respectiva Le( deración 2nternacional, a la que sólo acceder- mediante la oportuna autorización del 57D #art& /9%& 'a o$ligatoriedad de la pertenencia para la pr-ctica profesional es incuestionable) "para la participa( ción en competiciones de -mbito estatal, ser- preciso estar en posesión de una licencia e.pedida por la Lederación Espa=ola& 'as licencias e.pedidas por Lederaciones de -mbito autonómico habilitar-n para dicha participación cuando stas se hallen integradas en las Lederaciones Deportivas Espa=olas, se e.( pidan dentro de las condiciones m!nimas de car-cter económico que fijen estas y comunique su e.pedi( ción a las mismas" #art& //&9%& 7u estructura interna y funcionamiento se ajusta a principios democr-ticos y representativos& 7on, en todo caso, órganos de car-cter necesario la samblea 8eneral y el Presidente #art /*%& 'as federaciones federaciones deportivas est-n sujetas a la tutela del 5onsejo 7uperior de Deportes, con faculta( des para imponer inspecciones de libros y documentos oficiales, convocar a los órganos colegiados de gobierno y suspender motivadamente de forma cautelar y provisional a su Presidente y dem-s miem( bros de los órganos de gobierno& 7u r.gimen patrimonial est- sujeto a un control riguroso) •

•

•

•

;o podr-n aprobar presupuestos deficitarios, ni destinar bienes o ejercer primordialmente, aun( que s! realizar actividades industriales o comerciales, no pudiendo repartir beneficios entre sus miembros& podr-n comprometer gastos de car-cter plurianual sin autorización del 57D, debiendo someter( se a auditor!as as! como a informes de revisión limitada #art& /G%& caso de disolución, el patrimonio neto, si lo hubiere, no se reparte entre los miembros, sino que se aplicar- a finalidades an-logas, el 57D determinar- su destino& en principio, estos bienes no son de dominio público, s! lo son por estar afectadas al uso públi( co, las instalaciones deportivas financiadas con fondos públicos #art& >A%&

En cuanto a sus empleados, no son funcionarios, sino personal laboral& 'as federaciones deportivas tienen competencias públicas, pues, bajo la coordinación del 57D)

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a% Elabor Elaboran an los los reglam reglament entos os depor deportiv tivos& os& b% 6egulan 6egulan y organizan organizan las competic competiciones iones oficiales& oficiales& c% 5olabo 5olaboran ran en la formac formación ión de sus sus cuadros cuadros tcnic tcnicos& os& d% Qelan por por el cumplimi cumplimiento ento de de las normas normas reglament reglamentarias& arias& e% Ejecut Ejecutan an la la potest potestad ad disc discipli iplinar naria& ia& f% signa signann y controla controlann las subvenc subvencion iones es a las asociaci asociacione oness y Entida Entidades des deporti deportivas vas adscrita adscritass a ellas& 6especto a la regulación de la disciplinaria deportiva , pueden sancionar a todas las personas que forman parte de su propia estructura org-nica) clubes y sus deportistas, tcnicos y directivos y, en gene( ral, a toda persona y Entidad que, estando federada, desarrollan actividad deportiva en el -mbito estatal, e.tendiendo la competencia a las infracciones reglamentarias de las normas de juego y a las dem-s nor( mas deportivas tipificadas en la 'ey, en sus 6eglamentos o en los Estatutos& 'as sanciones que se impongan por las federaciones deportivas, en todo caso con audiencia del inte( resado y aplicando los principios generales del Derecho disciplinario y sancionador, son recurribles ante el 5omit Espa=ol de Disciplina Deportiva, agot-ndose la v!a administrativa& Este órgano est- ads( crito al 57D y actúa con independencia, aunque sus miembros son designados por ste& 7us decisiones se ejecutan por las Lederaciones y contra ellas no cabe recurso administrativo, e.cepto el contencioso( administrativo en aplicación del art& +9 5E, que contempla la garant!a judicial efectiva&

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1-

1. !dministraci"n consultiva # de control 1.1. roblemas generales # clases de "rganos consultivos 'os órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo tcnico de otros para preparar sus decisiones, desarroll-ndose la actividad consultiva a travs de tcnicas de diversa naturale( za, en función de la estructura de los órganos que la cumplen #unipersonal y colegial, estable y transito( ria% y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran #directa o inmediata, o a travs de un procedimiento formalizado%& 7e observa que la posibilidad para los órganos activos de solicitar consultas y asesoramiento, opinio( nes formales o informales #de otros órganos o de los administrados% est- originando fenómenos patoló( gicos cuya consecuencia m-s visible es una cierta paralización de la acción administrativa& 7e viene ob( servando que la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias #ej& la creación de comisiones%, la inercia y la lentitud, son defectos indiscutibles de las dministración contempor-neas& En parte se debe a la necesidad real o simulada, de asistencia y asesoramiento que parecen padecer los órganos de decisión y tras la que, muchas veces, se oculta el miedo a la responsabilidad que se intenta eludir, retra( sar o compartir, so prete.to de una mayor estudio, de la consulta a otros órganos, audiencias, encuestas, etc& De la consulta(informac consulta(información, ión, se est- pasando a la consulta(neg consulta(negociació ociaciónn y, hay que a=adir a=adir una bús( bús ( queda obsesiva por la omnirrepresentación, de la unanimidad, del consenso, causa de la par-lisis que se observa en muchas instituciones& Entre las tcnicas consultivas cl-sicas destaca la colegialidad #potenciada desde la dministración napoleónica%, en aplicación del principio de que Bdeliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es función de uno soloC, as! como por las correspondiente separación entre órganos activos y consultivos& 'a estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido, que se comunican a travs de un procedimiento formalizado& 'a petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorpor-ndose al e.pediente o al procedimiento en que se han pro( ducido& ducido& 'a razón de este formalismo formalismo es porque porque estos órganos órganos cumplen una función asesora y una fun( ción de garant!a respecto de los administrados, ya que la estructura colegial debe ser neutral, necesaria, adem-s, porque el órgano colegiado consultivo ejerce, a veces, funciones judiciales& Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado& El informe y la petición de asistencia puede manifestarse oral( mente o por escrito& unque se compongan de varias personas, la estructura de estos órganos no es co( legial sino jer-rquica #un 3efe y varios subordinados%, no producindose votaciones que lleven a la for( mulación del informe como e.presión del parecer conjunto&  este tipo de organización consultiva res( ponden, los Estados :ayores en la dministración :ilitar y los 8abinetes de los :inistros en la dmi( nistración 5ivil #personas de su confianza, funcionarios o no, que aqul nombra y que cesan con l%, as! como las asesor!as jur!dicas y económicas, entre otras&

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1-9

1.2. El Conse(o de Estado El prototipo. El Conse(o de Estado )ranc+s 1na de las piezas claves de la dministración dministración contempor-n contempor-nea ea es el 5onsejo de Estado, que nace en Lrancia con la 5onstitución del siglo KQ222& En sus or!genes, ;apoleón no pretendió la creación de un órgano consultivo de alto nivel separado de su persona que solamente emitiera dict-menes jur!dicos, es( critos y solemnes, sino que quiso y logró un órgano formado por personas e.pertas en las m-s diversas ciencias y tcnicas relacionadas con el quehacer público vinculado a su persona, en cuyo seno pudieran discutirse los grandes asuntos de Estado&

&a recepci"n del modelo )ranc+s # su evoluci"n 1n 5onsejo de Estado que responde fielmente fielmente al modelo napoleónico napoleónico y que nada tiene que ver con los 5onsejos del ntiguo 6gimen en Espa=a se dise=a en los arts& F+ a GA del Estatuto de Hayona& :uy distinto es el 5onsejo de Estado que se dise=a en los arts& +/* y +9* de la 5onstitución de 5-diz& 5aracter!stica fundamenta es su desvinculación de la dministración activa& Lernando Q22 restableció el 5onsejo de 5astilla y las dem-s instituciones del ntiguo 6gimen& l fin se instaura con el nombre de 5onsejo 6eal el modelo francs de 5onsejo de Estado en la legis( lación de *@9F, legislación clave en el nacimiento del rgimen administrativo espa=ol& 5on la 6estauración mon-rquica se atribuyó otra vez al 5onsejo de Estado y al 8obierno la 35&

+rdida de las competencias (udiciales # separaci"n de la !dministraci"n activa ras la guerra civil, el 5onsejo de Estado se restablece con un Presidente y G 5onsejeros permanente en *?9A& En *?9F el 5onsejo de Estado se vio inicialmente investido de la competencia para informar de los recursos que se suscitaban en materia de personal, siguió dictaminando los conflictos de atribu( ciones entre órganos administrativos y las cuestiones de competencias entre la dministración y los ribunales y, despus se e.igió su dictamen favorable para la anulación de los actos declarativos de de( recho& 'o m-s significativo de esta fase es que el afianzamiento definitivo de la 35, como orden judi( cial ordinario, va a suponer la prdida definitiva del car-cter jurisdiccional del 5onsejo de Estado&

El Conse(o de Estado en la Constituci"n de 13. ;u naturaleza # )unciones Perdidas Perdidas las caracter!sticas caracter!sticas funcionales funcionales y org-nicas org-nicas que históricament históricamentee determinaron determinaron su creación, creación, el 5onsejo de Estado pudo haber sido silenciado por la 5onstitución de *?>@ e, incluso, suprimido y las funciones de asesoramiento jur!dico pudieron ser cubiertas por otra institución como la Dirección 8e( neral de lo 5ontencioso del Estado y otro cuerpo de funcionarios letrados& 7in embargo, pervive y ase( guró su continuidad institucional porque los constituyentes de *?>@ lo citaron #art& *F/% para e.igir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegación de materias de titularidad estatal a las 55 y, so( bre todo, porque en función de lo dispuesto en el art& *A>, lo configuraron como "supremo órgano con( sultivo del 8obierno", remitiendo a una 'ey rg-nica la regulación de su composición y competencia&

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1'

5onstituyen su actual regulación) •

'a ' /4*?@A del 5onsejo de Estado, modificada por la ' /4+AA9&

•

3unto a su 6eglamento rg-nico aprobado por 6D *G>94*?@A modificado por el 6D 99?4+AAF&

'a ' de *?@A lo configura tambin como órgano consultivo, con separación org-nica del 8obierno, pero cuyos miembros son, en su inmensa mayor!a de nombramiento gubernamental, y con iguales com( com ( petencias a las que ejerc!a en el rgimen anterior& hora bien, esta separación org-nica (en el sentido de que tiene Presidente propio y no forman parte de l los :inistros( m-s el car-cter preceptivo o, en algunos casos, vinculante de sus dict-menes permi( te cuestionar su naturaleza, es decir, si es un órgano consultivo o m-s bien de control& 'a calificación como órgano de control parece la m-s adecuada, en trminos generales, con esos da( tos de la independencia funcional y de la intervención preceptiva, que parecen establecidos para preser( var determinadas aplicaciones del 3, de una intervención e interpretación e.clusiva del 8obierno o de la dministración, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros órganos& 'a intervención del 5onsejo de Estado tiene una finalidad cuasi(fiscalizadora, orientada a que el 8obierno y la dministra( ción sigan en estas materias el parecer del 5onsejo, so pena y sanción de que sus actuaciones, o bien no sean v-lidas si se omite la petición del informe, o sufran una desautorización desautorización material material #no formal por( por ( que la decisión contraria a la consulta es v-lida% si el 8obierno, o la respectiva dministración, deciden en contra de la opinión del 5onsejo& dem-s, cuando su informe no solo es preceptivo, sino tambin vinculante, se convierte en copart!cipe de la competencia ya que no cabe otra decisión v-lida que la conforme a la suya& 'a caracterización caracterización como órgano de control, pese al apelativo apelativo de consultivo, consultivo, se desprende de las ga( rant!as de que se le inviste, que son) •

•

'as propias de los órganos judiciales) Bejerce la función consultiva con autonom!a org-nica y funcional para garantizar su objetividad e independenciaC& por la finalidad de sus intervenciones, propias tambin de stos) Bse velar- por la observancia de la 5onstitución y del resto del 3C&

El control que ejerce el 5onsejo es b-sicamente jur!dico pero puede e.tender sus opiniones a la opor( tunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones y resoluciones que se le consultan& hora bien, si el 5onsejo controla, m-s que au.ilia y asesora, al 8obierno y a otras PP, es normal que el ejecutivo trate, a su vez, controlar en lo posible su funcionamiento& Para esto dispone de la facul( tad de nombramiento de su Presidente, de los 5onsejeros permanentes y electivos& Luera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el 5onsejo de Estado actúa como órgano consultivo en cualquier asunto que estime el 8obierno o dem-s miembros de ste y los 5onsejeros de las 55& Esta v!a se utilizar- m-s que por la real necesidad de la asistencia tcnica, para el supuesto en que el órgano consultante desee reforzar o descargar parte de la responsabilidad de su decisión en la auctoritas institucional del 5onsejo& El art& /@ 'P3 ha convertido #parcialmente% al 5onsejo en órgano constitucional decisorio de los conflictos conflictos de competencias competencias entre la dministración dministración y los ribunales& ribunales& hora, hora, con la creación creación de un ór( ór ( :uspedia.es


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gano, el ribunal de 5onflictos de 3urisdicción por la ' +4*?@>, paritario de + :agistrados del 7 y / 5onsejeros Permanentes del 5onsejo de Estado, presidido por el Presidente del 7 con voto de calidad, el 5onsejo va a participar en la resolución de los conflictos, adquiriendo una superioridad pol!tica y ju( r!dica que no corresponde con su car-cter de órgano consultivo del 8obierno& 'a ' /4+AA9 desarrollada por 6D 99?4+AAF, ha encomendado al 5onsejo otras funciones menos re( levantes) "realizar estudios, informes o memorias que el 8obierno le solicite y elaborar- las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el 8obierno le encomiende", tarea que ya encajaba en sus funciones funciones sin necesidad necesidad de reforma& tra, que es la verdadera verdadera causa de la 'ey, 'ey, es la de crear una cate ( gor!a de Consejeros natos vitalicios para los e. Presidentes del 8obierno, con el sueldo y status de los 5onsejeros permanentes, adem-s del que les corresponda como e. Presidentes del 8obierno&

Composici"n dem-s dem-s del Presidente , nombrado libremente por el 5onsejo de :inistros mediante 6D entre juris( tas de reconocido prestigio y e.periencia en asuntos de Estado, el Pleno del 5onsejo se compone de) a% 'os 'os 5onsej 5onsejer eros os Perma Permane nent ntes es&& b% 5onseje 5onsejeros ros natos natos vitalici vitalicios& os& c% 5on 5onseje sejero ross ;at ;atos os&& d% 5ons 5onseje ejero ross Elect Electiv ivos os y e% El 7ecre 7ecreta tari rioo 8en 8ener eral al&& 'os Consejeros profesional #con status económico Consejeros Permanentes Permanentes constituyen el elemento estable y profesional igual o superior a los :agistrados del 7%, les corresponde la Presidencia de las 7ecciones en que se di( vide el 5onsejo y junto con el Presidente y el 7ecretario 8eneral forman la Comisión Permanente & 7on los titulares de cargo público m-s protegidos del Estado, pues son nombrados por el 8obierno con car-cter inamovible sin l!mite de tiempo, injubilables por edad, lo que convierte a la 5omisión perma( nente en un asilo de ancianos& 'os Consejeros %lectivos , sin retribuciones fijas, son *A, nombrados por el 8obierno por per!odo de 9 a=os, entre personas que han ostentado cargos relevantes en los Poderes del Estado #Diputados, 7ena( dores, 6ectores de 1niversidad, Embajadores, etc%& Dos de ellos habr-n de haber desempe=ado el cargo de Presidente del 5onsejo Ejecutivo de 55 por un per!odo m!nimo de @ a=os& 7u mandato ser-, pues de @ a=os #art& ?&+%& 7on Consejeros atos los que ostentan determinados cargos públicos que, con e.cepción del Presi( dente del 5onsejo 8eneral de la bogac!a y de los Presidentes Presidentes de 6eales cademias cademias #Espa=ola, #Espa=ola, 5ien( 5ien ( cias :orales y Pol!ticas, y 3urisprudencia y 'egislación%, son de nombramiento gubernativo #Liscal 8e( neral del Estado, Director 8eneral de lo 5ontencioso, Presidente de la 5omisión 8eneral de 5odifica( ción, Director del 5entro de Estudios 5onstitucionales%, conservar-n su condición en tanto ostenten el cargo& 7on Consejeros atos /italicios todos los e. Presidentes del 8obierno que decidan incorporarse al 5onsejo& dem-s de formar parte del Pleno, podr-n desempe=ar los cometidos que se prevean en el 6e( glamento org-nico, el cual incluir- las disposiciones respecto a su cese, renuncia o suspensión& 7u esta( :uspedia.es


12

tuto personal y económico ser- el de los 5onsejeros Permanentes, es decir, con sueldos de m-.imo ni( vel, sin perjuicio del que les corresponda como e. Presidentes del 8obierno& ambin est- la Comisión de %studios , cuyo Presidente es tambin el del 5onsejo, integrada por + 5onsejeros Permanentes, designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el 7ecretario 8eneral& El 5onsejo de Estado est- asistido por un Cuerpo de Letrados & De entre los 'etrados :ayores #su( perior categor!a% se nombra el 7ecretario 8eneral del 5onsejo& 'as unidades operativas del 5onsejo son las 7ecciones, en número de *A, presididas por un 5onsejero Permanente&

Competencias El 5onsejo debe emitir emitir informes de los asuntos asuntos que someten a su consulta consulta el 8obierno o sus miem( bros& El Pleno o la 5omisión Permanente podr-n elevar al 8obierno propuestas que juzgue oportunas sobre cualquier asunto que la pr-ctica y e.periencia de sus funciones le sugiera& Pero la m-s importante competencia es la de informe preceptivo , en la que el 5onsejo de Estado ac( túa como órgano órgano de control control jur!dico, distinguien distinguiendo do la ' del que debe emitir el Pleno del que corres( ponde a la 5omisión Permanente& El Pleno deber- ser consultado sobre materias que se refieran a) •

•

•

nteproyectos de reforma de la 5onstitución, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio 5onsejo& nteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho co( munitario europeo& Ejercicio de la función legislativa reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislati( vos #los que desarrollan una 'ey de Hases%, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencia y funcionamiento del 5onsejo de Estado&

El Pleno deber- informar) •

•

En materia de relaciones internacionales) sobre las dudas o discrepancias en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que Espa=a sea parte, acerca de los problemas jur!dicos que suscite y las reclamaciones que se formalicen& 7obre las transacciones judiciales y e.trajudiciales acerca de los derechos de la
•

7obre la separación de 5onsejeros Permanentes&

•

7obre asuntos de Estado a los que el 8obierno reconozca especial transcendencia o repercusión&

unque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisión no tendr- con( secuencias jur!dicas, puesto que el posterior acto del 8obierno o da lugar a leyes, no fiscalizables judi( cialmente, o no da lugar a actos administrativos, como ocurre en la mayor!a de las eventuales consultas sobre problemas internacionales& :uspedia.es


1

'a realidad es que la función ordinaria del 5onsejo se canaliza a travs de las competencias de la 5o( misión Permanente& 7obresalen las cuestiones que tienen relación con el control de la potestad regla( mentaria que se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollo de ratados, convenios o acuerdos in( ternacionales o en ejecución de las 'eyes, as! como de sus modificaciones& 'as 77 >4F4*?@> y +4G4*?@>, pusieron en entredicho esta competencia aduciendo que el informe del 5onsejo es un tr-mite que tiene por finalidad efectuar un control previo de la legalidad de la norma que se pretende elaborar y que puede ser suplido por razones de econom!a procesal, por el control posterior del 7& 7e=alan tambin que "resulta imposible encontrar en el 3 vigente apoyatura alguna en favor de la tesis de que el 6eglamento ejecutivo ejecutivo necesite para su perfección de la concurrencia concurrencia de dos volunta( volunta( des, la del 5onsejo de Estado y la del 8obierno"& 'a sentencia de la 7ala Especial de 6evisión, de *A de mayo de *?@?, afirma que Ba travs del infor( me preceptivo el 5onsejo de Estado ejerce un control preventivo que no es mero formalismo VNW sino que actúa como una garant!a profil-ctica, profil-ctic a, para asegurar en lo posible el imperio de la 'ey, 'ey, por lo que no es correcto volatilizar este tr-mite de informe VNW y sustituirlo por un control judicial posterior VNW"& ambin ha quedado descartada, la obligatoriedad de la consulta al 5onsejo de Estado de las disposi( ciones que en ejecución de leyes aprueben las 55 cuando tengan competencia e.clusiva sobre la materia& 'a 5omisión Permanente Permanente deberdeber- informar informar sobre supuestos supuestos de relaciones relaciones del Estado Estado con las 55 como) •

•

•

'os nteproye nteproyectos ctos de 'ey rg-nica de transferencia transferencia o delegación delegación de competencias competencias estatales a las 55& 5ontrol del ejercicio de funciones delegadas por el Estado& 2mpugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las 55 ante el 5, con car-cter previo o posterior ala interposición del recurso #art ++&G%& En ste último caso, el 8obierno acordar- en la misma sesión interponer el recurso y formular la consulta&

simismo se asignan a la 5omisión Permanente las tradicionales competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos :inisteriales) •

7obre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y concesiones administrativas cuan( do se formule oposición por parte del contratista&

•

5oncesión de crditos e.traordinarios o suplementos de crdito&

•

5oncesión de monopolios y servicios públicos monopolizados&

De posterior atribución, atribución, pues tienen su origen en la 'ey de 6gimen 3ur!dico de la dministració dministraciónn del Estado o en la 'ey de Procedimiento dministrativo, son) •

•

2nformar los recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de dispo( sición e.presa de una 'ey, el 5onsejo de :inistros, las 5omisiones Delegadas del 8obierno o la Presidencia del 8obierno& 6ecursos administrativos de revisión&

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•

•

•

6evisión de oficio de las disposiciones reglamentarias y los actos administrativos en los supues( tos previstos por las 'eyes& sobre reclamaciones que, en concepto de indemnización de da=os y perjuicios, se formulen ante la dministración del Estado, a partir de G&AAA euros, o de la cuant!a superior que marquen las 'eyes& atribuye tambin, con car-cter residual, todo asunto en que se diga que debe consultarse a la 5omisión Permanente o al 5onsejo y no se atribuya la consulta al Pleno&

'a Comisión de %studios , creada por ' /4+AA9, /4+AA9, ordenar-, ordenar-, dirigir- y supervisarsupervisar- la realización realización de los estudios, informes o memorias encargados por el 8obierno y emitir- juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo recibido& Elaborar- las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el 8obierno encomiende encomiende al 5onsejo 5onsejo de Estado& Estado& Para la elaboración elaboración de estudios estudios informes y propuestas propuestas podr- llegar a acuerdos de colaboración con el 5entro de Estudios Pol!ticos y 5onstitucionales& ;o el 5onsejo de Estado como corporación, pero s! sus miembros m-s profesionales, los 5onsejeros Permanentes y los 'etrados, pueden ser investidos por el 8obierno de determinadas misiones, que la ' define como Bdesempe=o de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio para cuestiones de singular relevancia o inters públicoC&

Buncionamiento 5orrespond 5orrespondee a las *ecciones preparar el despacho de los asuntos que deben llevar al Pleno o la 5o( misión misión Permanente Permanente y a esta última última desempe=ar la ponencia de los asuntos en que el 5onsejo en Pleno haya de entender& El 5onsejo puede solicitar al órgano consultante que se complete el e.pediente con cuantos antecedentes, informes y pruebas que se s e estimen oportunas& Pudiendo ser informado por escrito o de palabra& nte el 5onsejo se articula un tr-mite de audiencia en favor de los interesados en los respectivos e.( pedientes sometidos a consulta& 'a audiencia se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a peti( ción de los interesados, y se conceder- en todo caso cuando en la consulta est directamente interesada una 55, y as! lo manifieste& 'a regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los trminos de la votación, se im( pone a todos los miembros del 5onsejo y personal au.iliar en todo tiempo y sobre las propuestas y acuerdos únicamente mientras no estn resueltos& En cuanto a los dict!menes , no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario, aunque se es( tablece una limitación y una carga formal para disentir del informe del 5onsejo de Estado& 'a limita( ción afecta a los :inistros, quienes pierden la competencia en favor del 5onsejo de :inistros para re( solver los asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al 5onsejo, el :inistro consultante disienta del dictamen de aqul& 7i el :inistro resuelve por s! mismo, su acuerdo estar!a afectado por un vicio de in( competencia jer-rquica& 'a carga formal afecta a todas las disposiciones disposiciones y resolucione resolucioness informadas informadas por el 5onsejo, 5onsejo, su inob( servancia no tiene ninguna sanción o relevancia jur!dica& En los casos de disentimiento, e* órgano que ha solicitado la consulta debe hacer constar en la resolución que sta se adopta "o!do el 5onsejo de Es( tado", lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinión& 'o contrario ser!a "de acuerdo con el :uspedia.es


1(

5onsejo de Estado"& 7in embargo, el dictamen ser- preceptivo para las 55 que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos mismos casos previstos previstos por la 'ey para el Estado, Estado, cuando hayan asumido las competencias competencias co( co ( rrespondientes #art& +9%& Para asegurar en todo caso la preeminencia del 5onsejo sobre cualquier otro órgano an-logo, se im( pone la regla de que en los asuntos que el 5onsejo hubiera dictaminado no podr-n remitirse despus a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la dministración del Estado y en los que hubiera dictami( nado la 5omisión Permanente solo podr- informar el 5onsejo de Estado en Pleno& ras la última reforma de su ', el 5onsejo de Estado se ha configurado como el órgano supremo consultivo únicamente del 8obierno del Estado #arts& +A&* y +/%, ajust-ndose as! a la dicción literal del art& *A> 5E& 7egún 75 +A94*??+, +A94*??+, cuando una 'ey e.ige el dictamen previo del 5onsejo, 5onsejo, ste puede ser sustituido por el de órganos de similares caracter!sticas que hayan creado las 55 en virtud de sus competencias de autoorganización) Bsiempre que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación tcnicaN C, y que Bla intervención del órgano consultivo autonómico e.cluye la del 5on( sejo de Estado, salvo que la 5E, los EE, o la 'ey utonómica establezcan lo contrario para supuestos determinadosC&

Conse(os Consultivos !uton"micos 'a configuración configuración que realiza el art& *A> 5E del 5onsejo de Estado, no descarta que su actuación actuación se e.tienda al -mbito autonómico, pero tampoco la impone, posibilitando la aparición de homólogos terri( toriales que ofrec!an una garant!a de control a la legalidad an-loga& lgunos EE contemplaron esta posibilidad) el de 5anarias, 5atalu=a y E.tremadura& 'a 75 +A94*??+ estimó constitucionalmente l!( cita la sustitución del informe preceptivo del 5onsejo de Estado por el que pudieran dictar los 5onsejos autonómicos siempre fueran órganos an-logos& Por ello la mayor!a de las 55 procedieron a dotarse de órganos consultivos an-logos al 5onsejo de Estado& Distinto es el caso de 5atalu=a que dispone de dos órganos consultivos) a% El 5onsejo 5onsejo 5onsultivo 5onsultivo)) vela porque porque las normas normas estatales y autonóm autonómicas icas guarden guarden el respeto respeto debi( do a la 5onstitución y al Estatuto& b% 'a 5omisión 5omisión 3ur!dica 3ur!dica sesora) sesora) para para salvaguardar salvaguardar la legalidad legalidad de los decretos decretos legislativo legislativos, s, regla( mentos y disposiciones generales dictados en ejecución de las leyes y sus modificaciones, as! como el informe de e.pedientes administrativos, autonómicos y locales& odos los 5onsejos 5onsultivos se configuran como órganos colegiados& En unos casos sus integran( tes son elegidos por el 8obierno, en otros, una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento por ma( yor!a cualificada& 'a selección se hace entre juristas de reconocido prestigio, e.igindoles e.periencia profesional y en algunos casos la condición pol!tica de miembro de la 55& 'a especial configura( ción de la 5omisión 5omisión 3ur!dica sesora sesora del 8obierno 8obierno vasco hace que sus componentes componentes hayan de ser 'e ( trados de la 7ecretar!a 8eneral del 6gimen 3ur!dico, órgano en el que se incardina& En ndaluc!a, ndaluc!a, 5astilla('a 5astilla('a :ancha, :ancha, 5astilla('eó 5astilla('eón, n, E.tremadur E.tremaduraa y Pa!s Qasco, Qasco, aparecen junto a los miembros electivos #en imitación al órgano estatal% otros miembros natos o permanentes por ocupar o haber ocupado ocupado un cargo relevante relevante en la 55& 'a vinculación vinculación pol!tica pol!tica o la pertenencia a la dminis( dminis( :uspedia.es


1+

tración parece chocar, de una parte, con el car-cter tcnico(jur!dico del órgano y, de otra, con la inde( pendencia que se predica, lo que se intenta paliar estableciendo un número de 5onsejeros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su intervención al Pleno, sin que puedan votar, aunque s! participar, en otros órganos del 5onsejo& En cuanto a la comunidad comunidad valenciana y tras una serie de polmicas polmicas se establece establece la siguiente siguiente regula( ción) los e.presidentes de la 8eneralitat que hayan ejercido el cargo al menos durante una legislatura completa, ser-n miembros natos del 5onsejo 3ur!dico 5onsultivo durante un per!odo de quince a=os& Estos órganos autonómicos sustituyen al 5onsejo de Estado emitiendo dictamen en) •

'os e.pedientes sobre revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones generales&

•

6ecursos administrativos e.traordinarios de revisión&

•

probación de ordenanzas generales de aprovechamiento de bienes comunales&

•

probación de pliegos de cl-usulas administrativas generales&

•

•

2nterpretación, nulidad y e.tinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición por parte del concesionario& 6esponsabilidad patrimonial de la administración&

simismo, simismo, en la mayor mayor parte de las regulaciones regulaciones se prev que, tanto la dministración dministración autonómica autonómica puedan solicitar informes no vinculantes sobre otras materias que, en el caso de Entes locales, se limita a asuntos de especial relevancia&

1.. &os Conse(os econ"micos # sociales, estatal # auton"micos 'a reducción de la función consultiva del 5onsejo de Estado a los aspectos jur!dicos junto con el au( mento de la intervención económica de la dministración y la complejidad de las nuevas tareas, han originado la creación de otros órganos consultivos de car-cter especializado& El art& */* 5E contempla un 5onsejo Económico, pero referido, b-sicamente a la función planifica( dora) Bel 8obierno elaborar- los proyectos de planificación de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las 55 y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones empresariales y económicas&  tal fin se constituir- un 5onsejo, cuya composición y funciones se desa( rrollar-n por leyC& Pero no ha sido, propiamente, un consejo de planificación económica el que ha puesto en pie la 'ey +4*??*, sino un 5onsejo Económico y 7ocial en el sentido s entido m-s cl-sico e inoperante& M se ha hecho para eludir la coparticipación de los interlocutores sociales prevista en el art& */*, as! como para evitar la in( cómoda presencia de las 55 y rebajar su función a la mera consulta no vinculante, ni siquiera pre( ceptiva& El 5onsejo Económico y 7ocial ni tiene encomendadas funciones planificadoras, ni las consultivas en materia económica son relevantes, ya que la competencia m-s importante que tiene asignada es, ade( m-s de la elaboración de informes o estudios, la emisión de dict-menes sobre "nteproyectos de 'eyes :uspedia.es


1-

del Estado y Proyectos de 6eales Decretos 'egislativos que regulen materias socioeconómicas y labo( rales"& %& Para el ejercicio de tan parcas funciones, el 5onsejo dispone de una solemne, compleja y, sin duda, costosa organización, al modo de la prevista para el 5onsejo de Estado, y que integran el Pleno, la 5o( misión Permanente, las 5omisiones de rabajo, el Presidente, los Qicepresidentes y el 7ecretario 8ene( ral& Lorman el 5onsejo G* miembros) •

+A representantes de las organizaciones sindicales&

•

+A de las organizaciones empresariales&

•

•

+A e.pertos nombrados por el 8obierno a propuesta de los :inistros de rabajo y 77 y de Eco( nom!a y
'a organización log!stica de este 5onsejo se ha configurado de forma an-loga a la de un Ente de De( recho Público sujeto al Derecho privado, de acuerdo con el art& G&F de la 'ey 8eneral Presupuestaria, lo que le permite celebrar contratos con arreglo al Derecho privado y que su personal se sujete al Derecho laboral #art& * y ?&9%& odas las 55 se han dotado de un 5onsejo Económico y 7ocial propio, siendo muy escasas las diferencias organizativas y funcionales con el estatal&

1.%. !sesoramiento (ur5dico # representaci"n # de)ensa en (uicio de la !dministraci"n El crecimiento de las tareas y de la organización administrativa crea la necesidad de tener un servicio permanente de asesoramiento jur!dico a la dministración del Estado, ya que el 5onsejo de Estado no tiene asignado el car-cter de consulta jur!dica& Por otra parte, la función del asesoramiento jur!dico del Estado, y con toda lógica, habr!a de vincularse org-nicamente a los cometidos de su representación y defensa en juicio, por lo que, conven!a que una misma organización y cuerpo de funcionarios asumiese todas estas misiones, como ha ocurrido con el 5uerpo de bogados del Estado& Pero no quiere decir que el mismo bogado del Estado que asesora a un organismo o Departamento ministerial, sea el mis( mo que defiende despus el asunto en la v!a jurisdiccional& En Espa=a el servicio de asesoramiento jur!dico nació en el :inisterio de

1

tración, tración, y asumir-n asumir-n tambin su representación representación y defensa defensa en juicio, desplazando desplazando a los Liscales, inicial( mente representantes y defensores del Estado en la 3urisdicción 5ontencioso(administrativo& Pero el asesoramiento jur!dico no ha sido competencia e.clusiva del 5uerpo de bogados del Estado& En el :inisterio de 3usticia, la función asesora corr!a a cargo de los 5uerpos de 'etrados de la D86; y del 5uerpo de 'etrados del :inisterio de 3usticia0 igualmente, en la dministración militar, se enco( mienda a los 5uerpos 3ur!dicos de los :inisterio del Ejrcito, :arina y ire, cuyos miembros, udito( res, en la actualidad integrados todos en el 5uerpo 3ur!dico de la Defensa, asumen tambin las funcio( nes propias de la 3usticia militar& ras la 'ey F+4*??>, de sistencia 3ur!dica al Estado e 2nstituciones Públicas, desarrollada por el 6e( glamento aprobado por 6D ??>4+AA/, los bogados del Estado lo son e.clusivamente del Estado pero no de las 55 ni entes locales, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o se sir( ven de abogados libres& Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jur!dico del :inisterio de Defensa, ni la representación y defensa en juicio en el -mbito de las Entidades 8estoras y 7ervicios 5o( munes de la 77, que asume el 5uerpo de 'etrados de la dministración de la 77& 'os bogados del Estado podr-n asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, fun( cionarios y empleados del Estado, sus rganismos públicos y rganos 5onstitucionales, cualesquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionadas con el cargo&

1.'. &os "rganos de control interno El control del funcionamiento de la dministración se ejerce de forma e.terna por el Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los ribunales de 3usticia y por el 5u& dem-s, la dministración dispone de órganos propios que ejercen un control interno& 'a distinción del control sobre la dministración en e.terno e interno, debe ser completada con la di( visión de la actividad de control en razón de la finalidad perseguida& Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos formas muy diferenciadas) •

•

el control que alcanza a los aspectos contables y financieros, y el que incide sobre la adecuación de la actividad material del organismo con los fines encomen( dados&

En todo caso el control interno m-s importante es el que se vincula y ejercita a travs del principio de jerarqu!a& 'os superiores controlan la actividad de los órganos inferiores, y si este control fuera eficaz, completado adem-s con el principio de responsabilidad ministerial, lo dem-s controles #internos y e.( ternos% no se habr!an desarrollado en forma tan espectacular&

El

19

•

•

•

'a ordenación del gasto corresponde al :inistro o 3efe del organismo competente por razón de la materia& El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la e.istencia de crdito disponible& Es aqu! donde actúa la 2ntervención #central o delegada, o la militar% mediante la "toma de razón" o "in( tervenido" cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado est- dentro de las partidas presupuestarias de que puede disponer la autoridad ordenadora del gasto& 5omprometido el gasto, viene la fase material del pago, tambin competencia del :inisterio de
 travs de este sistema se pretende hacer m-s dif!cil las malversaciones y los gastos irregulares& El peligro est- en que, so prete.to de la fiscalización presupuestaria y contable, la 2ntervención bloquee la competencia ordenadora de cada organismo, mediante la negativa o retraso del "intervenido"& 'os 2nterventores ejercen la intervención cr!tica o previa de todo acto, documento o e.pediente que puede implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar toda clase de antecedentes, docu( mentos o informes& En el caso de los rganismos autónomos la posición del :inisterio de
&as Anspecciones de ;ervicios 'a función inspectora de la dministración Pública puede tener por destinatario a los administrados o a la propia organización y a sus funcionarios& En el primer caso, se trata de asegurar o corregir, el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la dministración por los ciudadanos #ej& la 2nspección Liscal, etc&%& En el segundo, lo que se persigue es asegurar, vigilando, un grado ópti( mo en el funcionamiento de la organización administrativa y recibe el nombre de 2nspección de 7ervi( cios& 'a función principal principal de las 2nspecciones 2nspecciones de 7ervicios 7ervicios es justamente justamente una función de control sobre el propio aparato y sus servidores& Pueden ejercer tambin algunas funciones operativas y de asesora( :uspedia.es


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miento de los administrados, lo que es bueno, ya que mantiene a los 2nspectores en contacto con la rea( lidad y las tareas concretas de la dministración& El control de las 2nspecciones de 7ervicios puede cubrir el -mbito de función del :inisterio, o limi( tarse a controlar la actividad de una Dirección 8eneral u organismo inferior& En el primer caso suelen recibir el nombre de 2nspección 8eneral y vincularse a los altos niveles de la jerarqu!a administrativa& 'os cargos de 2nspectores se proveen a travs de dos sistemas) •

•

bien la 2nspección se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor categor!a y antigTedad de cada cuerpo #5uerpos militares%& bien se constituye un grupo o cuerpo especial de 2nspectores al que se accede por nombramiento discrecional entre determinadas categor!as de personas o bien por concurso u oposición entre los ya pertenecientes a otros 5uerpos del :inisterio&

En todo caso el problema central es el de asegurar una cierta independencia respecto de los funciona( rios que han de ser controlados& odas la 2nspecciones de 7ervicios de las PP se dirigen y coordinan en la 7ecretaria de Estado para las PP& PP&  este efecto se creó una 2nspección 2nspecc ión 8eneral de 7ervicios de las la s PP con categor!a de Direcc Dirección ión 8eneral 8eneral y una una 5omisi 5omisión ón 5oordi 5oordinad nadora ora de 2nspec 2nspeccio ciones nes 8eneral 8enerales es #6D /AG/4* /AG/4*?>@ ?>@ y ++*4*?@> por el que se reestructura el :inisterio de las PP y 6D >??4+AAF por el que se regulan las inspecciones generales de servicios de los Departamentos ministeriales%&

1.*. &os ribunales de Cuentas 'os ribunales de 5uentas llevan a cabo un control e.terno de naturaleza contable, financiera y de car-cter sucesivo, en cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada&

El Cu del Estado 7egún el art& */G 5E, el 5u "es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión econó( mica del Estado, as! como del sector público& Depender- directamente de las 5588 y ejercer- sus fun( ciones por delegación de ellas en el e.amen y comprobación de la cuenta general del Estado", adem-s "sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitir- a las 5588 un informe anual en el que, cuando proce( da, comunicar- las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido"& Este precepto, ci=e su competencia al sector público estatal, sin embargo, el art& *F/&d la e.tiende al control económico y presupuestario de las 55, y la '5u, en una amplia interpretación del tr( mino Bsector público estatalC, incluye a las 5orporaciones locales& En la actualidad, el car-cter de 3urisdicción dministrativa Especializada, sujeta a posterior revisión jurisdiccional contencioso(administrativa, se mantiene por el art& 9? '5u para las resoluciones del 5u, cuando declaran la responsabilidad contable de los funcionarios y de cuantos manejan fondos pú( blicos, siendo susceptibles de recursos de casación y revisión ante el ribunal 7upremo& hora bien, este car-cter jurisdiccional, y pese al nfasis con que la '5u lo define "la 3urisdicción contable es necesaria e improrrogable, e.clusiva y plena", es muy limitado, ya que hay que considerar preferentes las determinaciones y fijaciones de hechos que lleven a cabo sobre los mismos asuntos la :uspedia.es


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3urisdicción Penal y la contencioso(administrativa cuando revisen eventuales condenas penales, sancio( nes disciplinarias o resoluciones administrativas en que se declare la responsabilidad penal, disciplina( ria o civil de los funcionarios respecto de la dministración #arts& *F a *> '5u%& Por ello la función m-s visible del 5u es la función p'$lica fiscalizadora, diferenci-ndose de la anterior en que de sta no deriva responsabilidades personales directas para los gestores públicos, ni es susceptible de recursos& Esta función fiscalizadora se ci=e a valorar el sometimiento de la actividad económico(fi económico(financie nanciera ra del sector público a los principios principios de legalidad, eficacia y econom!a econom!a y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, y en particular, sobre los contratos, la situación y variaciones patrimoniales, los crditos e.traordinarios y suplementarios y de( m-s modificaciones de los Presupuestos #arts& ? y *A%& El resultado de la fiscalización se e.pondr- por medio de informes o memorias , ordinarias o e.tra( ordinarias, y de mociones o notas que se elevar-n a las 5588 y se publicar-n en el HE, o a la sam( blea 'egislativa de la 55 para la publicación en su correspondiente Holet!n ficial& El 5u harconstar cuantas infracciones, abusos o pr-cticas irregularidades haya observado con indicación de la responsabilidad que, a su juicio, se hubiese incurrido y de las medidas para e.igirla& 7in perjuicio de estas memorias puntuales, el 5u debe remitir a las 5588 el (nforme o ,emoria anual #art& */G&+ 5E% que comprender- el an-lisis de la 5uenta 8eneral del Estado y las dem-s del sec( tor público, fiscalizando la gestión económica sobre los e.tremos siguientes) a% bservancia bservancia de la 5onstitu 5onstitución, ción, de las las leyes regulador reguladoras as de los ingresos ingresos y gastos gastos del sector sector pú( blico, y en general, de las normas que afecten a la actividad económica(financiera& b% 5umplimient 5umplimientoo de las previsiones previsiones y la ejecución ejecución de los Presupue Presupuestos stos del Estado, Estado, de las 55, 55, 5orporaciones 'ocales, y de las dem-s Entidades sujetas a rgimen presupuestario público& c% 6acionalidad 6acionalidad en la ejecución ejecución del del gasto público público basada basada en criterios criterios de eficiencia eficiencia y econom!a& econom!a& d% Ejecución Ejecución de los program programas as de actuación, actuación, intervenc intervenciones iones y financiaci financiación ón de las sociedades sociedades esta( esta( tales y dem-s planes y previsiones previsiones que rijan la actividad de las empresas empresas públicas, as! como el empleo o aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos& 7e prevn, adem-s, unas memorias comunitarias que ser-n remitidas remitidas anualmente a las sambleas sambleas 'egislativas de las 55 para el control económico y presupuestario de su actividad& 1na actividad de control tan vasta requiere que se dote al ribunal no sólo de una ley de funciona( miento, sino tambin de los medios personales y materiales adecuados& El retraso en la provisión de s( tos revela el temor a un órgano órgano que, en el ejercicio ejercicio independiente independiente de sus funciones funciones se convierta convierta en un verdadero juez de su actividad, en cuanto, el enjuiciamiento de la actividad económica del poder ejecu( tivo supone juzgar a la mayor!a parlamentaria en beneficio pol!tico de las minor!as&

&os ribunales de Cuentas auton"micas 'a justificación de los rganos de 5ontrol E.terno autonómicos #5EK%, denominación que cubre a los consejos, c-maras o sindicatura de cuentas creadas por las 55, se apoya en el Bbloque de la constitucionalidadC, es decir, a estos efectos el art& ++ 'L5 y el art& *&+ '5u, que reconoce la e.istencia de entidades de fiscalización autonómicas, si bien este último las circunscribe a aquellas :uspedia.es


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55 que e.presamente lo hubieran reflejado en su Estatuto0 lo que equivaldr!a a reconocer dicha competencia a tan sólo cuatro 5omunidades& Por otro lado, el 5 se ha pronunciado en tres ocasiones sobre dichos ribunales de 5uentas autonó( micos, las conclusiones de su doctrina son las siguientes) •

•

•

•

Sue si su función fiscalizadora puede e.tenderse a todo el sector público, incluidas las 5orpora( ciones locales, el -mbito preferente de su ejercicio lo constituye el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal& Sue no tiene por qu ser el único organismo fiscalizador de la actividad financiera pública& Sue es posible la e.istencia de órganos fiscalizadores distintos del 5u con la condición de que ste último mantenga una relación de supremac!a frente a los primeros& Sue la competencia de los 5EK autonómicos no e.cluye ni es incompatible con la que corres( ponde al 5u&

 resaltar que se ha producido entre los tribunales de cuentas autonómicos, que, como dijimos, se gustan denominar 5EK, una actividad de cooperación espont-nea, reflejada en la BDeclaración de sus Presidentes de PamplonaC en +AAG& En ella se advierte sobre la necesidad de complementar la fiscaliza( ción financiera con) •

El an-lisis de la eficacia de las instituciones&

•

2ncidir en la gestión personal&

•

•

•

Priorizar las -reas m-s importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o educa( ción& postar por una fiscalización de las subvenciones que no solamente incluya la verificación de la tramitación administrativa, el reflejo presupuestario y la justificación de la actividad subvencio( nada, sino tambin su impacto en la sociedad y en los objetivos para los que fue concedida& 5ontemplar las obras públicas como B-reas de riesgoC, acudiendo a colaboradores e.ternos que apoyen el trabajo del auditor público&

•

Potenciar las auditor!as urban!sticas&

•

:ayor esfuerzo en la fiscalización de los sistemas inform-ticos de las PP& PP&

•

Evaluar las pol!ticas públicas en relación con el desarrollo sostenible, incorporando equipos de profesionales que no sean auditores financieros #arquitectos, ingenieros, tcnicos medioambien( tales, etc%&

an ambiciosas metas, que necesitan tambin de mayores dotaciones económicas y de personal, pue( den no llevar a ninguna parte, quedando en puras denuncias ante las 5588, no seguidas de medidas eficaces y e.igencias de responsabilidades a los gestores públicos&

1.. Comisiones parlamentarias # De)ensor del ueblo 'os órganos que aqu! se estudian tienen en común su car-cter constitucional y ser órganos de control :uspedia.es


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no solo de las PP, PP, sino tambin de otros órganos estatales& 'as Comisiones de (nvestigación (nvestigación Parlamentaria Parlamentaria est-n previstas en el art& >G 5E como 5omisiones del 5ongreso o del 7enado o 5omisiones de ambas 5-maras para investigar sobre cualquier asunto de inters público& parte de la publicidad e impacto pol!tico que de sus trabajos y conclusiones pueda producirse, la 5E no aclara cu-l es el efecto jur!dico de las mismas, ya que sólo establece) "que stas no ser-n vinculantes para los ribunales, ni afectar-n a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la misma sea comunicado al :inisterio Liscal para el ejercicio, cuando proceda, de las ac( ciones oportunas"& 'a 5E declara obligatoria la comparecencia ante las 5-maras y prev la regulación por 'ey de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación& De acuerdo con esta previsión, 'a ' F4*?@9, de 5omparecencia ante las 5omisiones de 2nvestigación del 5ongreso y del 7enado o de ambas 5-maras, establece que el requerido que dejara voluntariamente de comparecer para informar ante una 5omisión de 2nvestigación incurrir- en un delito de desobediencia grave& :ayor incidencia sobre el conjunto de la dministración tiene el control del Defensor del Pue$lo , cargo de origen sueco, el cual se define en el art& F9 5E como) "alto comisionado de las 5588, desig( nado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en el !tulo 2, y a cuyo efecto podr- su( pervisar la actividad de la dministración, dando cuenta a las 5588C& 'a ' /4*?@*, le atribuye los m-s amplios poderes de investigación sobre las PP obligadas a au( .iliarle con car-cter preferente&  este efecto, deber-n informarle en plazos perentorios sobre los e.tre( mos que aqul solicite y remitirle los documentos que requieran sus actuaciones& El incumplimiento por las autoridades o funcionarios de estas obligaciones podrser objeto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia& De lo que carece el Defensor del Pueblo es de poderes propios para sancionar a los funcionarios cuando resulte que la queja investigada ha sido originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia u omisión& En dichos casos deber-) •

•

•

Dirigirse al funcionario responsable hacindole constar su criterio al respecto y dar- traslado al superior jer-rquico& 7i entendiera que los hechos son constitutivos de delito, los pondr- en conocimiento del Liscal 8eneral del Departamento afectado& ambin podr- formular a las utoridades o funcionarios las advertencias, recomendaciones, re( cordatorios cordatorios de sus deberes deberes legales y sugerencias sugerencias para la adopción de nuevas medidas, a lo que stas deber-n responder en el plazo de un mes&

7i no se produce una medida adecuada o no se informa de las razones que se estime para no adoptar( las, el Defensor podr- ponerlo en conocimiento del :inistro del Departamento afectado& 7i tampoco obtuviera obtuviera una justificación justificación adecuada, incluir- el asunto en su informe anual con mención de los nom( nom ( bres de las utoridades o funcionarios que hayan adoptado la actitud& En relación con los actos administrativos, el Defensor del Pueblo no tiene competencia para anular( los o modificarlos& modificarlos& Podr-, Podr-, sin embargo, embargo, sugerir la modificación modificación de los criterios utilizados utilizados para su pro( ducción0 incluso si llevare al convencimiento de que una norma puede provocar situaciones injustas o :uspedia.es


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perjudiciales para los administrados, podr- sugerir al órgano legislativo competente o a la dministra( ción la modificación de la misma& Por último, el Defensor del Pueblo s! est- legitimado para interponer los recursos de inconstituciona( lidad y de amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la 5onstitución y en la '5&

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1%. Evoluci"n # sistemas de )unci"n pública 1%.1. urocracias públicas # liberalismo El propósito de este cap!tulo es una refle.ión sobre la burocracia y su rgimen jur!dico en la etapa de nacimiento de los gobiernos constitucionales, en torno al siglo K2K&
1%.2. <+rito # capacidad, regularidad # e)iciencia de los servicios públicos 'legados a este punto, lo lógico es preguntarse cómo se llegó en el siglo K2K a la implantación de un funcionariado inamovible con tanta oposición& 'a e.plicación est-, en primer lugar, en Lrancia y los pa!ses afrancesados #Espa=a, 2talia, Hlgica% que imponen el principio constitucional de mrito y capa( cidad, que se traduce en que es tan l!cito y democr-tico que se consiga el poder en una competición electoral, como un puesto de funcionario enfrent-ndose con igualdad a otros ciudadanos, buscando los mejores profesionales, que son la base de la administración moderna& Este planteamiento realista de la situación hace que, sin renunciar a las convicciones pol!ticas libera( les, se impulse la creación de la burocracia pública en trminos tan elogiosos como los empleados por 3&7& 7tuart :ill respecto al Civil "ervice ) Bla propuesta de seleccionar seleccionar aspirantes mediante un sistema sistema competitivo me parece que es una de las grandes mejoras públicas cuya adopción constituir- una era en :uspedia.es


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la historiaC& 'a idea de contar con un funcionariado profesional que garantice el buen funcionamiento de los servicios públicos, ya fue e.puesta por ;apoleón y alleyrand, que preconizan una organización profesional jerarquizada, independiente de los poderes públicos, que garantice un reparto de poder de( mocr-tico& En resumen, se presentan tres modelos diferentes que perduran con algunos cambios notables, hasta la segunda mitad del siglo KK) el prusiano, r!gido y e.igente, que liga al funcionario con un pacto de lealtad y devoción0 devoción0 el francs, de corte militar, militar, y el ingls que refleja las diferencias diferencias sociales y el peso de la aristocracia& ;os referiremos a ellos en los siguientes puntos&

1%.. &a )unci"n pública )rancesa El sistema francs de función pública es un referente seguido por otras administraciones europeas y en numerosos pa!ses surgidos de las colonias francesas& En el ntiguo 6gimen concurr!an en Lrancia dos tipos de servidores públicos) *& 'os titulares titulares de oficio) oficio) propietarios propietarios de sus cargos cargos en muy diversas diversas dministraci dministraciones, ones, que que pod!an transmitir por herencia& +& 'os comisarios comisarios)) funcionarios funcionarios nombr nombrados ados y revocado revocadoss libremente libremente por el rey rey e instrumento instrumentoss im( prescindibles del proceso de centralización pol!tica& 7uprimidos unos y otros por la 6evolución Lrancesa, se cae en la ingenuidad de intentar la creación de un sistema fundado, al igual que la magistratura griega y romana, en la elección de los funcionarios por los ciudadanos& En la 5onstitución ;apoleónica del siglo KQ222, la e.presión funcionario sólo de( signar- a los agentes de la dministración, con e.clusión de los elegidos como representantes del pue( blo&  ;apoleón se debe la idea de creación de ese orden civil como un conjunto de grandes cuerpos de funcionarios permanentes, dotados de Estatutos singulares, an-logamente a como estaban organizadas las carreras militares& 7er- despus la jurisprudencia del 5onsejo de Estado la que precisar- los trminos de un Derecho pretoriano de la función pública, mediante la afirmación de una serie de principios que constituir-n la base del sistema de ordenación y de garant!a de los funcionarios) el ingreso según los mritos y capaci( dad de los aspirantes, la permanencia en el empleo, salvo si el funcionario da motivos a su e.pulsión por faltas depuradas en e.pediente e.pediente disciplinario, disciplinario, la e.plicación e.plicación de la relación funcionarial funcionarial como rela( ción no contractual, sino estatuaria, susceptible por ello de ser modificada unilateralmente por la dmi( nistración, y el entendimiento, en todo caso, de los derechos y obligaciones de los funcionarios en fun( ción de las necesidades del servicio& Deben destacarse en la función pública francesa, como elementos que ha influido en nuestro sistema) la gestión del personal, primero sobre la base departamental y despus centralizada e interdepartamen( tal0 la organización corporativa jerarquizada, y en fin, el nfasis de la relación y la formación de los funcionarios& El elemento clave de la función función pol!tica francesa es el cuerpo , que se define como la agrupación de los funcionarios que tienen vocación a los grados y que se rigen por el mismo Estatuto particular& 5ada :uspedia.es


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me sobre la que asentar el Estado moderno&

El departamento )ranc+s 'os departamentos franceses fueron creados por una 'ey de ++ de diciembre de *>@?, cuyo art& * dis( puso que, en sustitución de los reinos del ancien regime , se proceder!a a una nueva división en departa( mentos& El departamento es una creación artificial que no se apoya en una muy definida comunidad de inte( reses m-s all- de los que se supone e.isten por la convivencia sobre un mismo territorio& El departamento departamento no tiene bienes propios propios ni ingresos ingresos y sus gastos se sufragan sufragan con el producto producto de los impuestos del Estado& 7e trata de una especie de centralismo democr-tico que combinaba el principio electivo con el de colegialidad y jerarqu!a&

&a provincia espa6ola 3ose Honaparte dividió Espa=a en /@ departamentos que despus denomino prefecturas& 5ada prefec( tura se dividió en tres subprefecturas, pero 5atalu=a en cuatro& 'as 5ortes de 5-diz asumir-n despus la filosof!a centralizadora centralizadora de la división división territorial y del esquema esquema departamental departamental francs, aqu! denomi( nado provincial& 7e estableció que el gobierno pol!tico de las provincias residir!a en el jefe pol!tico superior, nombra( do por el rey, y que en cada una de ellas habr!a una diputación provincial& 'a provincia espa=ola que resulta de esta división se presenta m-s que como una división del territo( rio de Espa=a, como una división interna de sus viejos reinos, alguno de los cuales, como ;avarra o las provincias vascas, mantienen sus antiguos l!mites0 en trminos generales puede decirse que fue m-s moderada que la división francesa en departamentos, resultando un número de provincias equivalentes a la mitad de aquellos&

.. &a crisis de la l a provincia espa6ola como ente local 'a creación de las 55 tras tras la 5onstitució 5onstituciónn de *?>@ dio lugar a la conversión conversión de algunas provin( cias en 55 y, en aquellas que se forman de varias provincias, a un desplazamiento de su importancia en favor de los nuevos entes territoriales& terr itoriales& El 'ibro Hlanco del 8obierno 'ocal y el nteproyecto de 'ey de 8obierno 'ocal, elaborados por el gobierno socialista en +AAF, contemplan la provincia como ente local pero sin intereses ni gobierno propio y hacen e.pl!cita su pretensión de convertirlas en simples entes de gestión al servicio de los municipios& 'a desactivación de la provincia como ente local contradice la doctrina del 5, sentada en la 75 +@4A>4*?@*, en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el 8obierno contra la 'ey de la 8ene( ralitat de *?@A, que pretend!a suprimir las cuatro diputaciones catalanas& 1na doctrina que el 5 desau( torizó en la 75 *G4AF4*?@/& 'as diputaciones forales vascas mantienen adem-s una relación muy distinta con los municipios y otros entes locales de su territorio, a los que controlan y apoyan en su gestión, ejerciendo en contrapar( tida un poderoso poder de control& Para ;avarra este rgimen viene del art& G de la 'ey "Paccionada" de *G de agosto de *@9*, que pone a los ayuntamientos bajo la dependencia de la diputación& :uspedia.es


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cuerpo est- dividido en dos grados jer-rquicos& odos tienen igualdad de oportunidades para acceder a las categor!as& El ascenso a los grados superiores es algo normal en el sistema de carrera, pero no constituye un de( recho a los funcionarios& tro elemento es la combinación del rgimen jur!dico del Estatuto 8eneral con un Derecho particu( lar de los cuerpos y servicios& El Estatuto general establece los principios generales de la organización de toda la función pública y los derechos y deberes b-sicos& 'a función pública francesa se distingue tambin por la atención que se presta a la formación de los funcionarios, que ha llevado a un nivel ciertamente e.traordinario a sus cuerpos superiores& 7er funcio( nario en Lrancia requiere una formación muy superior a la que se deriva de la obtención de un diploma o t!tulo en el sistema general de la ense=anza& En cuanto a la función pública territorial, es decir, los funcionarios de los municipios, departamentos y regiones, el gobierno socialista introdujo en la reforma de *?@9, frente a la resistencia de los pol!ticos locales, el principio de carrera sobre bases similares a las vigentes para los funcionarios&

1%.%. El )uncionariado en los Estados 4nidos En las ant!podas del sistema francs se sitúa el sistema de empleo público norteamericano, que ofre( ce escasas diferencias de rgimen y de esp!ritu con el que es propio de las empresas privadas occidenta( les& 'os americanos americanos pretend!an crear una dministración dministración sin pagar por ello el precio que comporta la e.istencia de una burocracia, cuyo incipiente desarrollo se intentó yugular con la )our *enur *enuree of 'ffice de *@+A& Esta 'ey estableció la regla de que los empleados de finanzas deb!an rendir cuentas de su Act de gestión y obtener confirmación de su investidura cada cuatro a=os, limitación que se e.tendió inmedia( tamente al plazo de permanencia en otros empleos& En defensa legal contra el riesgo de un funcionariado funcionariado permanente, permanente, que pudiera originar originar una propie( dad antidemocr-tica sobre las funciones públicas, fue despus utilizada para despojar de sus puestos a los funcionarios de ideolog!a contraria y recompensar con ellos a los propios partidarios despus de ga( nar las elecciones& 'a sustitución de unos funcionarios por otros, provocó graves crisis en los servicios del Estado, gene( ralizando la corrupción& El sistema de bot!n estaba tan arraigado que fueron inútiles los esfuerzos reali( zados del general 8rant, tras la guerra de 7ecesión& :-s tarde se aprobó la Pendleton Act en en *@@/, que crea crea la Civil "ervice Commission , una copia de los brit-nicos& ;o todos los puestos se cubrir-n por el sistema de mritos, un número directo se reservó para los que, por una u otra razón, se relacionasen en una executive order presidencial, y cuya provisión se hace de forma discrecional&  este sistema se le imputa, entre otras deficiencias, la coe.istencia en unas mismas organizaciones de funcionarios seleccionados por mrito con otros de origen pol!tico donde esa circunstancia no cuenta en absoluto, as! como la falta de formación funcionarial& De la baja formación formación del funcionario, funcionario, es muy responsable responsable la creencia, creencia, t!pica de los sistemas sistemas de fun( ción pública abierta de la innecesariedad de una formación espec!fica para ser funcionario& Para corregir algunas disfunciones del sistema, el presidente 5arter aprobó en *?>@, la Civil "ervice :uspedia.es


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supone el m-s importante importante cambio desde la creación, creación, en *@@/, *@@/, de la Civil "ervice .eform Act , 'ey que supone Commission&

1%.'. El Civil Service ingl+s 'os principios jur!dicos por que se rige el funcionariado brit-nico siguen siendo los tradicionales que, de tomarlos al pie de la letra, impedir!an hablar de la e.istencia de un rgimen jur!dico de función pública, pues nada est- m-s lejos de la estabilidad que sugiere el concepto de funcionario que la regla secular de que el Civil "ervant depende depende enteramente de la 5orona a la que debe el empleo, el cual pue( de serle revocado at pleasure del soberano, sin que pueda ser esgrimido ningún derecho contractual, ni ejercitada acción alguna ante los ribunales& Pero el autoritarism autoritarismoo que estas reglas traslucen no preocupan a los funcionarios funcionarios ingleses, ni pueden pueden llevar a descalificar el sistema funcionarial funcionarial ingls, porque, porque, de hecho, hecho, su seguridad seguridad en el empleo es tan respetada, o m-s, que la de los funcionarios continentales, no obstante su proclamación en te.tos lega( les& De otro lado, manteniendo sus principios de autntico museo, los ingleses han ido por delante en cuanto a la selectividad, la organización de las carreras según la titulación del sistema educativo, la neutralidad pol!tica y la representatividad del funcionariado& 'a selectividad aparece en *@9F, al mismo tiempo que se crea la Civil "ervice Commission & 7on fruto ambas del rapport de de la 5omisión ;othcote(revelyan, en el que se postula el sistema de apertura al público, el llamamiento a todos, como la tcnica m-s idónea para seleccionar a los empleados de las 5ompa=!as de 2ndias ccidentales, sistema aplicado por la dministración central en fases sucesivas y plenamente vigente a partir de *?+A& El funcionario según su formación acadmica ingresaba en una clase funcionarial y aprend!a despus su oficio a travs de varias e.periencias en diversas dministraciones, para lo que se le estimulaba a ro( tar en servicios distintos& 'os funcionarios de la Administrative Class, carrera superior para la que se e.ig!a una titulación uni( versitaria, ten!an como función aconsejar a los ministros, resolver sus incidencias y preparar reglamen( tos correspondientes& odos los componentes de este cuerpo ten!an funciones de mando y asignada una graduación& 'os funcionarios de la -xecutive Class se ocupaban de los servicios de material y de conta( bilidad, del estudio de casos particulares y de la documentación y dirección de órganos de ejecución de poca importancia& 'a fórmula inglesa del funcionario generalista o interdepartamental tendr- gran influencia en Lrancia y Espa=a en las reformas de los a=os sesenta, inspirando la creación del 5uerpo de dministradores franceses y en nuestro pa!s del 5uerpo cnico de dministración 5ivil y u.iliar u.iliar en *?G9& 'a 5omisión Lulton, en *?G@, propuso la ruptura del sistema de clases y la separación entre genera( listas y especialistas, y una adscripción del funcionario a -reas o ministerios concretos, as! como una mayor responsabilidad de stos en la gestión de su personal& En *?@+ hasta *?@@ han habido reformas de los gobiernos gobiernos conservador conservadores, es, especialmente especialmente la descen( tralización funcional con la creación de las -xecutive Agencies o !uangos& 'os funcionarios funcionarios siguen calificados en cuatro niveles) niveles) "enior Civil "ervice o grupo directivo, grupo superior, grupo medio y agentes administrativos& :uspedia.es


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1na de las m-s arraigadas tradiciones es la absoluta lealtad del funcionario a cada gobierno, cual( quiera que sea su color pol!tico&

1%.*. Dos casos de laboralizaci"n de la )unci"n pública 7e refieren aqu! dos modelos de empleo público caracterizados por la posibilidad de la coe.istencia de dos reg!menes diferentes, de función pública y laboral, y asimismo por la entrega de la determina( ción de los contenidos contenidos de la relación relación funcionarial funcionarial a procesos procesos de negociación negociación colectiva colectiva entre los repre( sentantes de la dministración y de los funcionarios&

Buncionarios # empleados en el Derecho alemán En la actualidad el empleo público alem-n se rige, adem-s de por la 'ey Lundamental, por la 'ey de la Lunción Pública de *???, por el Estatuto de los Luncionarios Profesionales, y la normativa de los /0nder que disponen de una legislación propia& El principio general es que la selección se hace en función del mrito de los aspirantes sobre una base documental, consider-ndose el nombramiento como un acto discrecional y condicionado a tres a=os de periodo de prueba& 'a tcnica del concurso se reserva a las categor!a superiores& 'os aspirantes pasan por procesos selectivos sucesivos) un e.amen organizado por las autoridades del /and ante un ribunal de funcionarios y universitarios0 despus un periodo de formación teórica y pr-ctica de dos a=os, denominada de servicios preparatorios y, un e.amen de estado selectivo, para ac ceder la categor!a de consultor&  la formación continua de los funcionarios se atiende despus por diversas escuelas de funcionarios de acceso limitado&

El sistema italiano 'a e.periencia italiana de huida del modelo tradicional de la función pública parece que se ha salda( do con un estrepitoso estrepitoso fracaso& 1no de los inspiradores inspiradores y protagonis protagonistas tas pol!ticos de las reformas admi( admi ( nistrativas en los últimos decenios, el profesor 7avino 5asesse, ha escrito, tras la 'eyes de *??@ y +AA+, sobre la dirigentia que la función pol!tica pol!tica italiana va camino de instalarse, si no lo est- ya, en el spoil s+stem &  esta situación se habr!a llegado porque los dirigentes, que ya no constituyen un ruolo o cuer( po único, sino varios, dependientes de cada ministerio, son nombrados y removidos discrecionalmente por el gobierno de turno y a ste, con prdida de su neutralidad, deben acomodar sus actuaciones&

1%.. &a in)luencia del modelo )uncionarial en las empresas privadas El desarrollo del capitalismo en el siglo KK provocó la creación de e.traordinarias empresas cuya ciencia organizativa, el management , se ha servido de los principios y e.periencias propias de los Esta( dos y, y, en particular, de los ejrcitos& e jrcitos& De todas las grandes organizaciones privadas, las empresas japonesas asumieron con gran fidelidad el modelo de organización de personal cercano al militar de carrera& 'a empresa o corporación japones, la 1aisha, cuya eficacia es probada porque sobre ella se cimentó el milagro económico del 3apón, tras la 22 8:, se ajustó a los principios del modelo de función pública :uspedia.es


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m-s t!pico de las carreras militares& Estos principios son) la identificación de por vida del empleado con la empresa, la tcnica del ascenso fundada ante todo en la antigTedad antigTedad y la primac!a primac!a motivadora motivadora de los valores espirituales sobre los materiales de las retribuciones& En todo caso, el nacimiento y desarrollo durante el siglo K2K de un derecho protector de los trabaja( dores ha tenido como punto de referencia para su progreso alcanzar o, al menos, acercarse, a la inamo( vilidad propia de los funcionarios y su promoción profesional a travs de un sistema de ascensos& un( que la inamovilidad no ha sido posible alcanzarla en los trminos legalmente previstos para los funcio( narios de hecho o de derecho es posible introducir un sistema de carrera an-logo al que antes e.ist!a en nuestro pa!s para los funcionarios mediante la asignación de categor!as y la regulación de los ascensos&

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1'. De los or5genes de la )unci"n pública al estatuto básico del empleo público 1'.1. Antroducci"n En trminos generales, son cuatro las grandes fases a travs de las cuales, se desarrolla, altera y des( aparece del 3 espa=ol el modelo tradicional de función pública& 'a primera, de creación, con algunos algunos antecedentes antecedentes en el siglo KQ222, tiene lugar a lo largo del siglo K2K con la creación, sobre el modelo de los cuerpos militares, de los cuerpos tanto generales como es( peciales de funcionarios& 'a segunda fase, clasista e interdepartamental, surge de la contaminación del modelo anglosajón de función pública&  ese modelo responde la 'ey de funcionarios 5iviles de *?G9& 'a tercera fase se caracteriza por la laboralización de la función pública& 'a cuarta fase se inicia con la 'EHEP, y es una profundización de la laboralización anterior, porque la 'EHEP es directamente aplicable en su mayor parte tanto al personal laboral como al funcionarial y, en lo que resta, reduciendo las diferencias sustanciales entre funcionarios y contratados laborales al m!( nimo&

1'.2. El origen del modelo )uncionarial l crearse un servicio o dministración se regula el grupo o cuerpo de funcionarios que han de ges( tionarla o servirla& s!, para gestionar las obras públicas se crea el 5uerpo de 2ngenieros de 5aminos, el 5uerpo 5uerpo de 2ngenieros 2ngenieros de :ontes :ontes para la dministració dministraciónn forestal0 para cada atributo un cuerpo de fun( cionarios de

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en grados y categor!as y tambin para asignar y distribuir las funciones& 'as retri$uciones se asignan en función de la categor!a personal y por un único concepto, el sueldo&  los funcionarios se les garantiza la permanencia o propiedad en el empleo, normalmente reconoci( da cuando el ingreso se hac!a a travs de una oposición, o del paso por una escuela especial& El funcionario, m-s que desempe=a un trabajo, cumple o est! de servicio , ejerce una misión patrióti( ca& dem-s dem-s los cuerpos cuerpos de los funcionarios funcionarios civiles se dotan de toda parafernalia parafernalia propia de los cuerpos cuerpos militares) tribunales de honor, uniformes, respeto y distancia en los tratamientos entre los de categor!a desigual0 y en fin, otro cargo m-s) la condición de funcionario, como la de militar, trasciende a su vida privada, donde la falta de probidad o un comportamiento deshonroso según los rigores morales de la poca puede tener consecuencias sancionadoras o provocar su e.pulsión del cuerpo por un tribunal de honor formado por los propios compa=eros del cuerpo&

1'.. &a oposici"n del Estado liberal al )uncionariado permanente El sistema de función pública que, aunque alterado o degenerado, nosotros hemos heredado se desa( rrolla sin duda en el siglo K2K, en clara oposición a la doctrina oficial liberal que rechaza la idea de una burocracia permanente& 'a pregunta ineludible es) Icómo fue posible que frente a las bases doctrinales antiburocr-ticas se aceptase a lo largo del siglo K2K un modelo de función pública que llevó a un funcionariado inamovi( ble estructurado en poderosos cuerpos de funcionariosJ En primer lugar, en Espa=a se impuso un principio constitucional, el de mrito y capacidad, para ac( ceder a los cargos públicos, que hac!a jur!dicamente inviable o dificultaba notablemente el sistema de bot!n de nombramientos y ceses discrecionales& Este principio se recoger- en la 5onstitución de *@/> y en las posteriores, hasta llegar al art& *A/ 5E(*?>@& El funcionario permanente y profesionalizado fue tambin, con car-cter general, una e.igencia fun( cional cional del Estado moderno, moderno, un instrumento instrumento imprescindible imprescindible para atender atender al funcionamien funcionamiento to regular regular de los servicios públicos y de los ejrcitos nacionales& Lrente a la ingenua creencia en la innecesariedad de la formación espec!fica para el desempe=o de funciones públicas, el corporativismo de servicio apuesta por la e.celencia de la formación, sobre todo el Estado asume la carga de la prestación de grandes ser( vicios públicos, como es el caso de las obras públicas, los montes, la ense=anza, la polic!a, la sanidad, el correo, etc0 o debe atender funciones públicas de gran complejidad, como las propias del sistema tri( butario o de la justicia& odo lo cual lleva consigo la e.istencia de una formación y preparación ad hoc para el ingreso en el servicio público profesional, algo que nunca pudo ni puede satisfacer al com( pleto la insuficiente formación derivada de las titulaciones acadmicas& 5on el paso del tiempo, el sistema de función pública se justificar- tambin, por su capacidad de pre( vención del riesgo de una apropiación de los instrumentos de poder por un solo partido pol!tico y como vacuna definitiva contra la lucha despiadada entre las diversas opciones partidarias a que conduce ine.orablemente el modelo liberal del spoil s+stem &

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1'.%. &a implantaci"n de los cuerpos de )uncionarios  lo largo del siglo K2K se fueron importando los elementos del sistema francs de función pública cerrada, con la consiguiente estructuración de los funcionarios en cuerpos jerarquizados de -mbito y gestión departamental& 7e trata de un sistema formado por acumulación o goteo en la creación de cuer( pos& 'a creación de los cuerpos se hizo atendiendo a la especificación de cada servicio, sin el pie forzado de intentar hacerlos coincidir con un modelo abstracto o general de función pública y ordenando la for( mación y los derechos y deberes de los funcionarios en relación con los cometidos y responsabilidades del sector de dministración o servicio público concreto que ten!an a su cargo& Esta observación es fun( damental damental y permite permite calificar la fase en la que hoy estamos como de evidente e.ageración e.ageración de la unifor( unifor( midad, de valoración del sistema mismo de función pública como totalidad, en cuyo altar se sacrifican las peculiaridades y necesidades e.igidas por los servicios públicos& Parece como si el sistema de fun( ción pública fuera lo m-s importante y los organismos y servicios públicos a los que sirve lo accesorio, de forma que son stos los que tienen que acomodarse al sistema de función pública y no a la inversa, como tradicionalmente ocurr!a&

1'.'. &os Estatutos /enerales En el siglo K2K se dictan unos Estatutos 8enerales, pero que no son tales al modo como ahora los concebimos) una regulación unitaria para todos los servidores públicos, sino que, b-sicamente, consti( tuyen el reglamento de los cuerpos de funcionarios administrativos& Suedaban fuera de la regulación de los EE88 los miembros de la carrera diplom-tica, los magistrados y jueces, el profesorado, los inge( nieros civiles y las dem-s carreras cuyos empleados pertenec!an a cuerpos especiales&  estos cuerpos administrativos se les aplicar- un rgimen uniforme que aprueba el 6D de *@ de ju( lio de *@F+, que firma Hravo :urillo& Por su -mbito de aplicación, que comprend!a todos los ministe( rios civiles, puede considerarse el primer Estatuto de funcionarios& Dicho Estatuto establece las categor!as de los aspirantes a ficial, ficiales, 3efes de ;egociado, 3e( fes de dministración y 3efes 7uperiores de dministración y se aplicaba a los cuerpos administrativos y, subsidiarios, a los cuerpos especiales, que hab!an de regirse prioritariamente por sus normas o regla( mentos espec!ficos #arts& 99 y 9F%& El Estatuto de :urillo :urillo no reconoció reconoció la inamovilida inamovilidadd de residencia, residencia, ni tampoco tampoco garantizó la estabili( estabili( dad del empleo #arts& 9* y 9/%& El Estatuto de Donnell, aprobado por 6D de 9 de marzo de *@GG, con el t!tulo de 6eglamento r( g-nico de las 5arreras 5iviles de la dministración Pública, mantuvo las mismas categor!as que el an( terior& Destaca la preocupación por la regulación de aspectos formales de la organización funcionarial como los escalones y hojas de servicios y la potestad disciplinaria, se reconoce la estabilidad del em( pleo& El siguiente Estatuto 8eneral es la 'ey de Hases de los Luncionarios del Estado de *?*@& En l se afirma aún m-s la estabilidad en el empleo, al condicionar condicionar la cesant!a a la previa previa instrucción instrucción de un e.( e. ( pediente gubernativo con audiencia del interesado&

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En cuanto a la carrera, la 'ey de Hases de *?*@ la amplió agrupando a los funcionarios en las catego( r!as de jefes de dministración dministración,, jefes de ;egociado, ;egociado, oficiales oficiales y au.iliares, divididas, divididas, a su vez, en tres clases cada una #primera, segunda y tercera%&

1'.*. &a &e# de ases de la l a Bunci"n ública de 13*% # e$to e$to !rticulado de  de )ebrero de 13*% El sistema tradicional espa=ol hasta aqu! descrito fue objeto de una primera desvirtualización en la 'ey de Hases de Luncionarios 5iviles de *?G/, e.to rticulado aprobado por Decreto de > de febrero de *?G9, que reformó el modelo tradicional en puntos fundamentales En primer lugar se importo del Civil "ervice ingls la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos& 7e procedió tambin, y sta constituyó la reforma de mayor alcance y significación, a la desjerarquización de todos los cuerpos, incrementando de esta forma la discrecionalidad pol!tica en el manejo de la burocracia& 7e introdujo, introdujo, asimismo, la separación de funciones administrativas y facultativas, dando un mayor protagonismo a los cuerpos administrativos con la creación del 5uerpo cnico de dministración 5i( vil #hoy dministradores 7uperiores del Estado%& Lundamental fue tambin la clasificación de todos los cuerpos, que continúan, en cinco grupos en función del t!tulo acadmico e.igido para el ingreso en el cuerpo& tra novedad fue en romper la e.clusividad del sistema de función pública, admitiendo otras formas de vinculación del personal con la dministración, distinta de la relación funcionarial& s! aparecen los rgimen de Derecho Derecho administrativo administrativo y los sujetos sujetos al rgi( funcionarios eventuales , los contratados en rgimen men laboral& Estas nuevas modalidades permitir-n burlar el principio de mrito y capacidad&

1'.. &a laboralizaci"n del modelo de )unci"n pública 'a muerte de Lranco y la llamada transición democr-tica originó un notable crecimiento burocr-tico con la conversión del personal del :ovimiento ;acional, de los 7indicatos Qerticales y de los numero( sos colectivos colectivos de personal contratado contratado en funcionarios, funcionarios, as! como las numerosas numerosas fuentes de creación creación de empleo público a que dio lugar la puesta en pie de las 55& 5on la entrada en vigor de la 5E de *?>@, que reitera el principio mrito y capacidad y un rgimen de función pública, el primer gobierno constitucional, de la 15D, no produjo ningún cambio significa( tivo& 'a gran reforma socialista la construyó la 'ey /A4*?@9, de :edidas de 6eforma de la Lunción Públi( ca #':6LP(*?@9%, que modifica pero no deroga, la 'ey de Luncionarios de *?G9, en parte vigente& 'a reforma convierte en pieza angular del sistema la clasificación de los funcionarios en /A niveles o grados, de forma an-loga a la shedule norteamericana de *@ niveles, clasificación que no es una orde( nación jer-rquica de los funcionarios, sino una tcnica al servicio de un concepto retribuido, el comple( mento personal y de una presunta carrera administrativa o sistema de ascensos&

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'as retribuciones siguen siendo las b-sicas, el sueldo, pagas e.traordinarias y trienios, igual para to( dos los miembros del cuerpo y complementos de destino y complementos especiales& 'a ':6LP(*?@9 supuso una evidente laboralización del rgimen r gimen de la función pública y la admisión de un rgimen rgimen paralelo de contratación contratación laboral, laboral, sin fronteras fronteras precisas respecto del funcionarial, funcionarial, facili( tando su discrecionalidad& Precisamente porque la ':6LP dejó al criterio de cada dministración dministración la determinación de los pues( tos que hab!an de ocuparse por funcionarios o contratos laborales, el 5 la declaró contraria a la 5ons( titución y forzó su reforma, esta tuvo lugar por la 'ey +/4*?@@, de :odificación de la 6eforma de la Lunción pública, que determinó con car-cter general que los puestos de trabajo de la 8E y de sus or( ganismos autónomos, as! como los de las Entidades 8estoras y 7ervicios 5omunes de la 77, ser-n de( sempe=ados por funcionarios públicos& Esta 'ey intentó tambin reducir el margen de absoluta discrecionalidad en la determinación de los puestos a cubrir por el sistema de libre designación, que la ':6LP(*?@9 dejaba a la libre determina( ción de las relaciones de puestos de trabajo& tra reforma de la ':6LP(*?@9, aunque fallida en sus resultados, tuvo lugar por la 'ey ++4*??/, de :edidas Liscales, de 6eforma del 6gimen 3ur!dico de la Lunción pública y de la Protección por Des( empleo& Esta 'ey, dictada en una poca de crisis económica, trata de facilitar, nada menos que la reduc( ción de los efectivos de las PP, finalidad que la E: encubre con genricas alusiones a la racionali( zación y ajuste de las organizaciones administrativas, la búsqueda de la agilidad y eficacia, y a la opti( mización de los costes de personal&

1'.. &a regionalizaci"n de la )unci"n pública 'a gran cuestión de si las 55 pod!an establecer un modelo de función pública distinto del Estado o, por el contrario, ten!an que acomodarse al ya definido, se centró en la interpretación de la e.presión "rgimen estatutario" de los funcionarios del art& *9?&*&*@ 5E, lo que suscitó dos tesis contrapuestas& 'a tesis triunfante en la 75 sobre la 'P fue favorable al modelo unitario, lo que permitió a la ':6LP(*?@9 dise=ar un modelo general de función pública para el Estado, las 55 y los entes loca( les e imponer un sistema centralizado de dirección invocando el principio de cooperación& El sistema de empleo público que se s e impuso en la ':6LP(*?@9 es un modelo unitario, de aplicación general al Estado y a las 55 que en cierto modo se gestionaba de forma centralizada por las compe( tencias que se atribuyen al 8obierno, al 5onsejo 7uperior de la Lunción Pública y a la 5omisión de 5oordinación de la Lunción pública, y cuyo personal se completaba adem-s como intercambiable y pro indiviso entre stas y el Estado& Precisamente romper esta uniformidad que garantizaba una cierta igual( dad entre los empleados públicos espa=oles, ser- una de las finalidades estrella de la 'EHEP&

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1*. El estatuto básico del empleado público 1*.1. Bines # alcance de la re)orma 7egún su E:, la 'EHEP pretende regular los principios generales aplicables al conjunto de las rela( ciones de empleo público y recoger en un te.to aquello que les es común y que les diferencia de las re( laciones de empleo del sector privado& Por el contrario, resulta evidente que la finalidad primordial perseguida con la reforma es mermar las competencias competencias b-sicas del Estado en materia de función pública en favor de las 55 y sincronizarse sincronizarse con el proceso de descentralización que protagonizan los EE de corte confederal recientemente apro( bados& En trminos generales, el Estatuto mejora notablemente la condición de los funcionarios y de los contratados laborales& Pero una cosa es que se favorezca a los empleados públicos en sus derechos y status y otra que de ah! derive un beneficio para el modelo de empleo público, para el inters general y de las PP que pagan la factura& dem-s todo cambio institucional por modesto que sea es muy cos( toso y ste no lo es, y no sólo en trminos económicos directos que no se han cuantificado, sino de fun( cionamiento y adaptación, pues esperan una mara=a de leyes y de reglamentos a la vuelta de la esquina, en función, todo ello, de muy inciertos resultados&

1*.2. <ás sindicalismo # empleo público laboral ambin parece obedecer a pura estrategia pol!tica la necesidad de contentar a los sindicatos con un Estatuto Estatuto que satisfaga sus insaciables pretensiones pretensiones laboralizantes laboralizantes del empleo público, público, camino seguro, piensan y no se equivocan, para ampliar sus poderes en la cogestión ya instaurada del empleo público& El aumento de la presión y presencia de los sindicatos en el sector público obedece a obvias razones económicas y pol!ticas& En una etapa de globalización económica en que los sindicatos han perdido fuerza en el sector privado porque la deslocalización de empresas y el riesgo de quiebras no les permi( ten ejercer sobre la patronal las presiones de anta=o, desahogan sus frustraciones concentr-ndose en el sector público, donde cualquier pretensión sindical est- libre de los anteriores riesgos& 'as PP ni se deslocalizan ni quiebran y los titulares pol!ticos que las gobiernan no sentir-n nunca en sus patrimonios las consecuencias de su e.trema debilidad en las negociaciones con los sindicatos) mejor ceder que en( frentarse con stos y e.ponerse a seguros riesgos electorales& 'a E: del Estatuto, justifica la permanencia del modelo laboral en varias razones) *& En la gran gran magnitud magnitud del empleo empleo público público sometid sometidoo a este rgime rgimen, n, debido debido a su e.traord e.traordina inaria ria progresión progresión de los Entes locales y a la multiplicación multiplicación en todas las PP de de organism organismos os institu( cionales, de derecho público y derecho privado& +& En su mayor mayor fle.ibilid fle.ibilidad ad y pro.imid pro.imidad ad a los criterios criterios de de gestión de la empresa empresa privada& privada& /& En el el hecho hecho de de estar estar presente presente la contrataci contratación ón laboral& laboral& En cuanto a la mayor fle.ibilidad, es cierto que el contrato laboral ofrece en la gestión de empresa privada una fórmula satisfactoria en el empleo público por varias razones& Primera y principal porque :uspedia.es


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esa pretendida fle.ibilidad tiene un coste para las PP que no tiene para la empresa privada& Por otra parte, el Estatuto pretende solventar las dificultades legales y jurisprudenciales originadas en torno a la delimitación del ambiente de actuación de los funcionarios y los contratos laborales, simulan( do una mayor severidad al establecer como principio general que "el ejercicio de las funciones que im( pliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las PP corresponden e.clusivamente a los funcionarios públicos" #art& ?%& En último trmino, la imperatividad de la reserva a los funcionarios del ejercicio de aquellas funcio( nes que directa o indirectamente impliquen el ejercicio de funciones de autoridad o la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las PP, ha quedado desactivado con la remisión que el art& ? 'EHEP en su última redacción hace a "los trminos que en la ley de desarrollo de cada dministración se establezca"& De esta forma, tanto la 'ey estatal, como las autonómicas regular-n según su particular criterio esta cuestión central, con el grotesco resultado de que unas mantendr-n aquella reserva de fun( ciones a favor de los funcionarios y otras, siguiendo el ejemplo de lo previsto en la 'EHEP para los or( ganismos reguladores, la suprimir-n& Estamos ante una vulneración del art& *A/ 5E, que impuso un r( gimen funcionarial para el conjunto del empleo público y que tras su desconocimiento por la 'EHEP ya no tiene el menor sentido&

1*.. &a reintroducci"n del contrato administrativo de personal En Espa=a ante la insuficiencia de personal, no e.ist!a en la legislación tradicional otra fórmula que la figura del funcionario interino& Por ello la 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9, reguló, con toda na( turalidad y para cubrir ese hueco, el contrato administrativo de personal para la realización de trabajos espec!ficos, espec!ficos, concretos concretos y de car-cter e.traordinario e.traordinario o de urgencia y de colaboración colaboración temporal temporal en las ta( ta ( reas de la respectiva dependencia administrativa cuando por el volumen de la gestión o por e.igencias y circunstancias especiales no pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera las ta( reas encomendadas al respectivo organismo& Paradójicamente, la ':6LP(*?@9 suprimió los contratos administrativos de personal, salvo para el profesorado temporal universitario, los P;;s que lo ven!an rechazando& En todo lo dem-s remitió toda posibilidad de contratación al supuestamente amovible contrato laboral& ISu hace la 'EHEP ante el contrato contrato administrativo administrativo personalJ Por una parte desconocerlo desconocerlo pero sin prohibirlo, como hiciera la ':6LP(*?@9, y por otra reintroducirlo, ocult-ndolo en la ampliación de los supuestos supuestos que permiten la interinidad interinidad,, m-s all- de los casos de sustitución sustitución de funcionarios funcionarios de carrera& El funcionario funcionario interino sirve ahora, como antes el contratado administrativ administrativo, o, para la ejecución de pro( gramas gramas de car-cter temporal temporal o para atender el e.ceso o acumulación acumulación de tareas por plazo m-.imo m-.imo de G meses, dentro de un periodo de *+ meses&

1*.%. El Directivo 1na de las joyas de la 'EHEP, con la que trata de impactar, es la figura del directivo& 7i a esto uni( mos la laboralización, que no cesa de crecer, todo parece indicar que el dise=o italiano del empleo pú( blico est- pr-cticamente instalado entre nosotros& :uspedia.es


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7iempre hubo directivos en los cuerpos de funcionarios del Estado hasta que se suprimieron las cate( gor!as gor!as jer-rquicas jer-rquicas dentro de aqullos, que pasan a ser una agrupación agrupación indiferenciada indiferenciada de servidores servidores pú( blicos con la misma titulación y preparación& l suprimirse las categor!as categor!as de los cuerpos de funcionarios, funcionarios, los puestos directivos fueron ocupados ocupados por los funcionarios tocados por la gracia de la libre designación0 primero los franquistas, despus los ucedistas y populares, dispusieron de los puestos de mayor responsabilidad, discrecionalmente en favor de los funcionarios de su agrado& 'a 'EHEP no impone a las PP la figura del funcionario directivo, no es obligatoria su creación, limit-ndose a contemplar esta figura& 'as leyes del Estado y de las 55 regular-n, en su caso, la fun( ción directiva& En el Proyecto de 'ey remitido por al 7enado se dec!a, adem-s, que los directivos con contrato labo( ral de alta dirección no pod!an ejercer directa o indirectamente funciones que impliquen autoridad& 7in embargo, tal condición ha desaparecido en el te.to definitivo& Es f-cil predecir el alto grado de politización de la clase directiva& 1na torcida finalidad al alcance de la mano, dado que en los procesos selectivos, meros concursos sin programas ni pruebas selectivas, ser- posible, como ya prescribe la 'ey +A4+AAG de gencias Estatales, no nombrar al mejor, sino al que la autoridad elige dentro de una terna& El Estatuto nada dice sobre el cese del directivo& 'a citada ley de gencias lo equipara a los nombra( mientos de puestos de libre designación, es decir, que ser-n de libre remoción, pero con la diferencia del coste de las indemnizaciones previstas en los contratos de alta dirección o en los actos de nombra( mientos&

1*.'. &a carrera horizontal. &a carrera de los inm"viles ;o introduce novedad el Estatuto en relación a la clasificación de los cuerpos, escalas y especialida( des en que se agrupan los funcionarios, que viene dada en función del t!tulo acadmico y procedimiento de selección para el ingreso en el cuerpo& 5on respecto a la ordenación del empleo público y estructura( ción de los puestos de trabajo, el Estatuto reduce la normativa b-sica, remitiendo la regulación al Esta( do, 55 y dministración local& 'a amplia transferencia de competencias supone, que cada 55 podr- establecer un modelo de cuerpo y carrera distinto, y lo mismo en las dministraciones locales si las normas 55 no le impo( nen un modelo& 7e le reconoce a las 55 la posibilidad de privar a los funcionarios el ejercicio de funciones de autoridad, la competencia de la regulación de las retribuciones complementarias as! como todo el modelo de la función pública queda remitida a la legislación de las 55& El Estatuto descalifica el modelo de carrera, establecido por 'ey /A4*?@9 en /A niveles, debido a la inflación org-nica y la e.cesiva movilidad voluntaria de personal al desempe=ar los sucesivos puestos de trabajo& El fracaso del sistema es debido a que el funcionario de carrera se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo, una sorprendente afirmación ya que es frecuente en las empresas privadas cambiar de puesto a lo largo de la vida si se quiere avanzar& tro inconvenient inconvenientee es el cambio de puesto, puesto, pues abandona abandona el trabajo trabajo para desplazarse desplazarse a otras -reas, para las que tiene menor calificación y competencia competencia (movilidad artificial artificial y e.cesiva( e.cesiva( lo que es contra contra ( :uspedia.es


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producente, pues el funcionario en razón de sus t!tulos y su formación y calificación ir- en aumento si ejerce las especialidades que le son propias, ello le habilitar- para puestos directivos& El sistema de carrera mediante la conquista de grados por cambios a puestos de mayor nivel ha lleva( do a que se produzca produzca una espiral artificiosa artificiosa de creación creación de puestos puestos que no difieren sustancialmente sustancialmente en sus contenidos y a los que se otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o complemento espec!fico, espec!fico, con el propósito propósito de que los funcionario funcionarios, s, sin alterar los requerimient requerimientos os y e.igencias e.igencias profe( profe ( sionales, obtengan una mejora económica y puedan ser retenidos por la organización en la que prestan servicio& Esto supone una desnaturalización del sistema retributivo y unas estructuras organizativas de puestos de trabajo que sobrecarga a las unidades de gestión de recursos humanos& 7egún los e.pertos, la carrera de los funcionarios tiene poco recorrido& Por ejemplo, se=alan que en la 8E se viene estableciendo para algunos cuerpos el nivel +G o +@ para el ingreso, de los /A niveles que integran la clasificación de puestos, por lo cual se consolida pronto el grado superior& El Estatuto mantiene esta carrera vertical en aquellas administraciones en que se considera conve( niente, definiendo la carrera como, el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedi( mientos de provisión de puestos establecidos en el Estatuto, carencia que las leyes estatales deber-n completar en su definición& El Estatuto llama carrera funcionarial a cualquier cosa, cualquier movimiento, mejora del funcionario constituye constituye una carrera para el Estatuto, Estatuto, llamando llamando carrera vertical al cambio de puesto y a su vez trans( trans ( forma el cambio de cuerpo en una carrera que ser-, carrera de promoción interna vertical si se trata de pasar a un cuerpo de un grupo superior #promoción interna% o carrera de promoción interna horizontal si se pasa a otro cuerpo del mismo nivel de titulación #cambio de cuerpo%& 'o m-s grotesco es la elevación a la categor!a de carrera a la denominada carrera horizontal, que bien merece el calificativo calificativo de la carrera de los inmóviles& inmóviles& 1na carrera que tendr- lugar mediante la progre( sión o avance de grados, de categor!as u otras clases de escalones de ascenso, pero cuyo requisito b-si( co es permanecer en el mismo puesto de trabajo& Esta carrera horizontal es la cuadratura del c!rculo) ascender sin moverse, sin asumir nuevas respon( sabilidades& sabilidades& El milagro milagro se produce produce introducien introduciendo do mecanismos mecanismos horizontales horizontales de progresión progresión y reconoci( reconoci( miento, que "permitan avanzar al funcionario, tanto desde un punto de vista retributivo como de presti( gio, y consolidar la posición alcanzada en su trayectoria profesional"& Es lo que en la Lunción pública francesa, en la que no e.iste retribución por trienios, llaman ascenso de antigTedad& lgo que no tiene sentido en la Lunción pública espa=ola, pues ya se premia el tiempo con los trienios, siendo el ascenso horizontal un nuevo trienio según el tiempo m!nimo e.igido para el "ascenso"&

1*.*. &a evaluaci"n del desempe6o El art& +A del Estatuto obliga a todas las PP la evaluación de sus empleados, para medir la conduc( ta profesional, profesional, el rendimiento rendimiento o el logro de resultados& resultados& 'os efectos de la evaluación evaluación determinardeterminar- la ca( ca ( rrera horizontal, horizontal, la formación, formación, la provisión provisión de puestos puestos de trabajo, la percepción percepción de retribuciones retribuciones com( plementarias y la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso& Esto es imponer a todas las PP un gran trabajo y un gran coste económico, siendo en derecho mi( :uspedia.es


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llones de empleados públicos, esto ya lo apuntan los e.pertos, esto e.ige el desarrollo en las organiza( ciones ciones públicas públicas de importantes importantes capacidades capacidades internas, internas, sistemas de definición definición de objetivos, objetivos, indicadores indicadores de rendimientoN e.ige mejor inversión en recursos humanos y reforzar las unidades, cambios que con( sideran que es una de las inversiones m-s rentables a medio y largo plazo que pueda hacerse en nuestro sector público, esto provocar!a una e.ternalización del servicio de evaluación del desempe=o, para que a costa de los presupuestos públicos vivan centenares de empresas privadas& Esto originar- un semillero de conflictos personales, administrativos y contencioso( administrativo, pues tales calificaciones o son acordes con los funcionarios o los impugnar-n creando un clima de agra( vios comparativos y de deslealtad, es reconocido por los e.pertos, esto puede dar una gran conflictivi( dad en el Empleo Público& 7er!a conveniente prever que las reclamaciones sean resueltas por los órga( nos especializados de garant!a de los principios de igualdad, mrito y capacidad& 'os criterios establecidos establecidos para la evaluación evaluación son inseguros, inseguros, confusos y potencialmen potencialmente te contradicto( contradicto( rios e injustos, pues tales resultados de la conducta funcionarial depende tambin de terceros y de otras circunstancias no controladas por el funcionario, d-ndose que una defectuosa conducta pueda dar unos buenos resultados y al contrario, tambin un funcionario con gran rendimiento no logre resultado al( guno, pues esto depende de otros factores ajenos al comportamiento funcionarial& 'as PP no son f-bricas a las que se puede aplicar modelos de rendimientos como en las industrias y toda evaluación conduce al fracaso como ha ocurrido en la de los jueces, a efecto de un complemento o de productivid productividad, ad, pues hacer demasiadas demasiadas sentencias en tiempo escaso es un signo de irresponsabi irresponsabili( li( dad& cultan el papel protagonista y único del superior jer-rquico de cada funcionario, es este el que debe valorar su conducta y es a la vez una firma natural de reforzar el valor jer-rquico y el deber de obedien( cia esencial en las organizacio organizaciones nes públicas, públicas, aunque se pretende pretende crear una nueva dministració dministraciónn sobre las administraciones respectivas, unas administraciones evaluadoras y órganos especializados para la resolución de los numerosos recursos que se prevnN todo un disparate& 5iertamente este tipo de evaluación ha sido establecido en otros pa!ses vecinos y en la 1E, pero con graves problemas y fracasos& 'a evaluación sólo es admisible si implica a toda la cadena jer-rquica, al evaluador, que debe ser valorado igualmente& hora bien, la naturaleza pol!tica de los niveles superio( res de la dministración Espa=ola o cuasi pol!tica de los puestos de libre designación pone un punto fi( nal a la evaluación& Por ello solo funciona en PP oprimidas, jerarquizadas de arriba abajo y nadie se libra de ella, como son los militares& El art& ?? de la 'ey *>4*???, de 6gimen de Personal de las LL, aparte de prever evaluaciones espec!ficas para determinados ascensos, regula la valoración rea( lizada por el jefe directo del interesado, interesado, de unos unos conceptos conceptos predeterminados predeterminados que permitan apreciar las cualidades, mritos, aptitudes, competencia y forma de actuación profesional& El calificador, como res( ponsable del informe, podr- orientar al interesado sobre su competencia y forma de actuación profesio( nal, y deber- hacerlo si su calificación calificación global o alguno alguno de sus conceptos conceptos fuera negativa& negativa& El interesado interesado podr- formular alegaciones al respecto, que deber-n unirse al informe personal de calificación& Este in( forme se elevar- a travs del superior jer-rquico del calificador, quien anotar- cuantas observaciones considere convenientes para establecer la valoración objetiva de las calificaciones efectuadas& En el ejrcito, donde todos son evaluados, la evaluación jer-rquica refuerza la disciplina y tiene sen( tido porque tiene un peso decisivo en los ascensos de categor!a, que dan derecho a ocupar puestos de :uspedia.es


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mayor responsabilidad& Pero no tiene sentido ninguna evaluación como la dise=ada por el Estatuto, si los puestos de mayor responsabilidad y retribución se asignan con la m-s absoluta discrecionalidad&

1*.. En busca de una imagen corporativa0 +tica # deontolog5a En las regulaciones de la función pública tradicional, sobre todo en los cuerpos militares, era obliga( da la referencia a principios morales, de urbanidad y ticos, como el honor o el esp!ritu de servicio& 7in embargo, en la actualidad, la crisis de los valores tradicionales, la tajante separación entre vida laboral y profesional y vida privada, el respeto a la intimidad, donde rige una libertad incondicionada, no permiten en modo alguno que lo comportamientos personales y sociales de los empleados públicos incidan en su vida profesional& simismo en el ejercicio de la actividad pública, y como consecuencia de un Estado de Derecho muy tecnificado, se ha establecido una mayor precisión de los comportamien( tos infraccionales, fuera de los cuales, toda conducta se reputa l!cita& Lrente al silencio sobre la tica y la deontolog!a profesional en el sector público, el mundo empre( sarial privado vive una apoteosis deontológica& Desde hace apro.imadamente tres dcadas, las empre( sas multinacionales descubrieron que tambin es negociable elaborar, aprobar y difundir ante al opinión pública numerosos códigos de conducta, que, lo mismo que la figura de los defensores de los clientes, se han convertido en pr-ctica general, impulsada por el proceso de globalización de los a=os noventa& 1n código de conducta de empresa es, pues, un documento redactado por sta de forma unilateral y voluntaria que lo lanza a la publicidad, al mercado, en el que se e.pone una serie de principios que se compromete a seguir, vinculando tambin en ocasiones, a las empresas proveedoras, subcontratistas y terceristas&

1*.. Conclusi"n0 más de los mismo a ma#or coste En un libro cl-sico sobre la dministración espa=ola, el profesor 8arc!a de Enterr!a, en *?GA, a pro( pósito de la organización y sus agentes, al describir el proceso evolutivo de la función pública espa=ola entre los siglos K2K y KK, se=alaba como causa cierta de la degeneración del modelo corporativo la congelación por el m!sero Estado liberal durante muchas dcadas de las retribuciones de los funciona( rios& 1na penuria que llevó a fenómenos de prebendalismo y parasitismo, que se manifestaron con la aparición de las cajas especiales, nutridas por tasas de los cuerpos funcionarios, y el fenómeno de las compatibilidades de diversos cargos públicos y de stos con actividades privadas& En la actualidad, no podemos decir que estemos ante administraciones empobrecidas sino, por el contrario, dotadas de generosos presupuestos, como tampoco podemos afirmar que el status de los fun( cionarios, en general, est por debajo del sector privado& 7in embargo, sigue, vigente el prebendalismo y el parasitismo en el empleo público en grados notables, lo que demuestra que no es por el lado de au( mentar las ventajas sino del rigor en la gestión y la disciplina funcionarial, como ocurre en el sector pri( vado, lo que, en defensa de las PP y del inters general, se echa en falta& Parasitismo, en trminos generales, dado el bajo nivel de productividad y e.cesivo número de fun( cionarios por habitante, que en Espa=a alcanza la cifra de un funcionario por *@ habitantes y que en al( gunas 55, como el caso de E.tremadura, llega a la media de un empleado público por 9 habitantes& En total pasan de dos millones y medio los empleados públicos, de los cuales la mitad son autonómi( :uspedia.es


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cos, y la progresión sigue en aumento& 1nas cifras e.cesivas si se tienen en cuenta los fenómenos de li( beralización del sector público y el creciente fenómeno de e.ternalización de servicios que ha liquidado la gestión directa por la dministración pública de numerosas funciones y actividades, convirtindola en "el gran poder adjudicatario" de obras y servicios públicos que asume el sector privado& El prebendalismo, ni antes ni ahora, es un fenómeno general, sino que va por cuerpos de funcionarios o niveles de dministración& dministración& 7er!a injusto afirmarlo con car-cter general, pues sigue presente presente en gran medida en algunos grandes cuerpos de funcionarios, donde la permitida compatibilidad de actividades entre el sector público y el privado lleva a sus miembros a considerar el empleo público como una pre( benda que e.ige escasos esfuerzos y que permite reservar los mejores afanes para las actividades priva( das& Este cuadro de inflación funcionarial con sus secuelas de parasitismo, prebendismo, politización y desigualdad hace que tambin sea cada vez mayor y m-s profunda la diferencia de status entre los em( pleados públicos y los trabajadores del sector privado& 1na preferencia que sin duda ir- en aumento tras tan generosa 'EHEP, 'EHEP, que no intenta siquiera s iquiera curar ninguna de la lass patolog!as tanto tiempo t iempo consentidas& Por todo ello, y lamentablemente, no podr- decirse de nuestros empleados públicos en trminos ge( nerales, la frase con que 5hurchil honró a los pilotos de la 6L que defendieron con sus vidas el cielo de 2nglaterra 2nglaterra frente a las bombas bombas alemanas en la 22 8uerra :undial) :undial) "nunca tan pocos hicieron tanto a tan alto precio"& Por el contrario, y salvo muy honrosas e.cepciones, numerosas en el bajo funcionaria( do, lo m-s probable es que, tras el Estatuto, podr- seguir afirm-ndose de los empleados públicos espa( =oles (y no por su culpa sino b-sicamente por la de quienes los dirigen y de normativas como las hasta ahora vigentes y las contenidas en la 'EHEP( que "nunca tantos hicieron tan poco con tan altos presu( puestos"&

1*.3. ecogiendo velas 'a grave crisis económica que atraviesa la econom!a espa=ola con otras de 1E, en parte originada por el coste de las nóminas nóminas de personal personal de unas PP PP elefanti-sicas, elefanti-sicas, ha llevado al 8obierno a su vez obligado por aqulla, a aprobar el Decreto('ey +A4+A*+ de medidas para garantizar la estabilidad presu( puestaria y de fomento de la competitividad, que afecta al empleo público& 7e homogeneiza el rgimen de permisos para todas las PP, PP, y dentro de esta regulación, se reducen los d!as de libre disposición y los d!as adicionales por antigTedad tanto en el caso de las vacaciones como en el de los d!as por asuntos particulares y se suspenden los pactos y acuerdos que contraigan es( tas disposiciones y se adoptan medidas con la misma finalidad en relación con el personal laboral& 7e modifica temporalmente el rgimen del personal incluido en el 6gimen 8eneral de la 77 durante la situación de incapacidad temporal, sin perjuicio de que se establece un mandato dirigido a las PP a adoptar medidas para reducir el absentismo de su personal& 7e crea un 6egistro de órganos de representación del personal al servicio de la 8E, se habilita al :inisterio de

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En el -mbito de la dministración del Estado y los organismos públicos dependientes de la misma, el :inisterio de
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1. Clases de empleados públicos 1.1. Criterios de clasi)icaci"n, por la clase de cuerpo o escala de pertenencia 'a legislación tradicional de funcionarios distingu!a entre los funcionarios de los cuerpos generales o administrati administrativos, vos, a los que se aplicaban los estatutos estatutos generales y los cuerpos generales, regidos regidos por los reglamentos org-nicos de los respectivos cuerpos& 'a 'EHEP sigue fiel al modelo franquista con dos variantes) la primera es admitir una nueva catego( r!a de empleados por razón del v!nculo y rgimen jur!dico, los directivos0 en segundo lugar, sustituir la terminolog!a de los t!tulos acadmicos utilizada para la clasificación por grupos de los cuerpos o esca( las de funcionarios& hora los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación e.igida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos #art& >G%) •

•

•

)rupo && Dividido en dos subgrupos * y +& 7e e.ige el t!tulo universitario de 8rado o cual( quier otro que determine la ley& 7u clasificación es según el nivel de responsabilidad& )rupo "& En l se integran los cuerpos y escalas para los que se e.ige estar en posesión del t!( tulo de cnico 7uperior& 7uperior& )rupo C& Dividido en dos subgrupos, 5*#e.igencia de t!tulo de bachiller o tcnico%, 5+ #gra( duado de educación secundaria obligatoria%&

Por su parte, el personal laboral se clasificar- de conformidad con la legislación laboral #art& >>%&

1.2. &os )uncionarios de carrera El Estatuto define los funcionario funcionarioss de carrera como aquellos que en virtud virtud de nombramiento nombramiento legal, est-n vinculados a una dministración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho d( ministrativo, para el desempe=o de servicios profesionales retribuidos de car-cter permanente& 1na caracter!stica caracter!stica de la condición condición de funcionario funcionario de carrera que no se incluye incluye en la definición definición es la adquisición de su condición mediante pruebas competitivas, la oposición fundamentalmente, una e.i( gencia que ya es común al acceso a las dem-s clases de empleo, aunque las pruebas selectivas son mu( cho m-s e.igentes para los funcionarios de carrera& 'a definición de funcionario de carrera asimismo tiene la caracter!stica de la permanencia de la rela( ción jur!dica de servicio& En esto consiste la inamovilidad que Bse suponeC diferencia al funcionario de otros empleados públicos& 7in embargo hoy los empleados públicos laborales fijos tambin tienen ga( rantizados su permanencia, en ambos casos solamente se e.tingue su condición por incurrir en faltas disciplinarias o delitos, edad de jubilación, puesto que las causas de e.tinción previstas en los arts& F* y F/ del Estatuto de los rabajadores que contempla el despido colectivo, es solo una posibilidad teórica, pues estos supuestos nunca se afrontan en el sector público&  los funcionarios funcionarios de carrera se reserva el ejercicio de las funciones funciones que impliquen impliquen la participación participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses genera( les del Estado y de las PP corresponden e.clusivamente a los funcionarios públicos #art& # art& ?&+%& :uspedia.es


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1.. &os )uncionarios interinos 'a 'ey de Luncionario Luncionarioss 5iviles 5iviles del Estado, e.to e.to rticulado rticulado de *?G9, *?G9, defin!a a los interinos como los que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla mientras no se provea por funcio( narios de carrera& Este concepto tan estricto fue desbordado en muchas dministraciones, form-ndose grandes bolsas de interinos, interinos, sobre todo en el -rea docente, que de esta forma ahorraban el pago de trienios y comple ( mentos propios de los funcionarios de carrera& 'a presión de estos colectivos originó la conversión en funcionarios, sin tener en cuenta los principios de merito y capacidad& El Estatuto procede ahora a una ampliación del concepto #art& *A%) son funcionarios interinos los que por justificadas razones de necesidad o urgencia son nombrados como tales para el desempe=o de fun( ciones propias de funcionarios de carrera, cuando concurran las siguientes circunstancias) a% E.istencia E.istencia de plazas plazas vacantes vacantes mientras mientras no se provea provea por por funcionario funcionario de de carrera b% 'a sustit sustitució uciónn transito transitoria ria de los los titulare titularess c% 'a ejecuc ejecución ión de de programa programass de car-cte car-cterr tempora temporall d% El e.ceso e.ceso o acumulaci acumulación ón de tareas tareas por plazo m-.im m-.imoo de G meses meses dentro dentro de un periodo periodo de *+ meses& El cese tendr- lugar cuando finalice la causa de su nombramiento, y se le aplicarel rgimen general de los funcionarios de carrera& 5on la nueva definición de los funcionarios interinos se ha producido una ampliación de la interini( dad funcionarial que cubre ahora supuestos distintos de la sustitución de los funcionarios de carrera y que, en la 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9, se abordaban con la figura de los contratados adminis( trativos& El Estatuto prescribe que la selección de interino se har- mediante procedimientos que respetar-n los principios de igualdad, merito, capacidad y publicidad& 'os funcionarios interinos, cuando sustituyen a funcionarios de carrera o se nombran para ejercer ta( reas propias de estos, resulta imposible que no asuman directa o indirectamente funciones que impli( quen el ejercicio de autoridad& lgo que no sorprende, pues esa circunstancia tambin se produce en el ejercicio de funciones m-s sagradas, como son las judiciales, en buena medida en manos de jueces inte( rinos& Por último debe subrayarse que la interinidad, que tantas veces ha sido un paso previo al acceso a la condición de funcionario de carrera a travs de las oposiciones o concursos restringidos y con rebajas, seguir- sindolo&

1.%. ersonal laboral 7egún el Estatuto es personal laboral el que en virtud de contrato escrito, en cualquiera de las moda( lidades de contratación de personal prevista en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por la PP, podrser por tiempo indefinido o temporal& 6emitiendo a la legislación de la función pública, los criterios para determinar los puestos de trabajo para los laborales, se regir-n por el Estatuto, la legis( :uspedia.es


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lación laboral y convenios colectivos& El empleo público laboral fue introducido por la 'ey de *?G9, denomin-ndose trabajadores al servi( cio de la dministración 5ivil, de acuerdo con la legislación laboral que se les aplica y cuya admisión deb!a ser autorizados reglamentariamente, no se pensó en ese momento en un rgimen laboral paralelo al funcionarial, y fue limitado y circunscrito a actividades manuales y industriales, como las f-bricas militares& 'a 5E de *?>@ sólo permitió que la relación de empleo público se articulase sobre la relación funcio( narial estricta, no dejando margen para una entrada común u ordinaria de la jurisdicción laboral en el control judicial de las relaciones de empleo público& ;o obstante, dando de lado las previsiones constitucionales, la 'ey /A4*?@9, de medidas de reforma de la Lunción Pública, permitió, al aceptar un rgimen de contratación laboral paralelo al rgimen fun( cionarial adem-s de la prohibición de los contratos administrativos y la aceptación en trminos estrictos de la interinidad funcionarial, un espectacular desarrollo del empleo público laboral& 2mpugnada la admisión de la contratación laboral ante el 5, este en la 75 ??4*?@> reconoció, sin descartar el empelo público laboral, que, en principio, el sistema prevalente era el funcionarial, y que la ley deber!a regular con suficiente claridad los casos en que por la naturaleza de las funciones a desem( pe=ar era posible la contratación laboral& Por ello el art& *F&*&c, de la 'ey de :edidas, tras la modifica( ción operada por la 'ey +/4*?@@, prescribió que, en general, los puestos de trabajo de la dministración del Estado, de sus organismo organismoss autónomos, autónomos, entidades entidades gestoras y servicios servicios comunes de la 77, ser-n de( de ( sempe=ados por funcionarios públicos, con las siguientes e.cepciones) •

•

•

Puestos Puestos de naturaleza no permanente y que satisfagan satisfagan necesidades necesidades de car-cter periódico y dis( continuo& Puestos propios de oficio, vigilancia y custodia Puestos de car-cter instrumental, mantenimientos y conservación, protección civil, servicios so( ciales, protección de menores&

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Puestos que requieran conocimientos tcnicos especializados

•

Puestos de trabajo en el e.tranjero con funciones administrativas

7in tener en cuenta esta delimitación, diversas leyes especiales admitieron otros supuestos de contra( tación laboral, como en la 'ey */4*?@G, de 2nvestigación cient!fica y tcnica& Pero sobre todo es en el campo de las dministraciones independientes u organismos regulados donde el desaf!o a la delimita( ción de los campos funcionarial y laboral ha sido m-s infringida& En efecto, el rgimen ordinario del personal de la 5omisión ;acional de :ercados de Qalores, de la gencia de Protección de Datos, de la 5omisión ;acional de Energ!a, entre otras, es el rgimen laboral& Escondindose en esta contratación laboral una mayor protección por la legislación laboral, un trato de favor en materia de retribuciones y otras ventajas que no disfrutan los funcionarios& El Estatuto pretende ahora, tras el fracaso de la delimitación entre funcionarios y trabajadores, reser( var a los funcionarios el ejercicio de las funciones que impliquen directa o indirectamente, su participa( ción en el ejercicio de las potestades públicas, o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado :uspedia.es


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y de las PP, funciones que corresponden e.clusivamente a los funcionarios públicos, tarea proble( m-tica debido a la e.tensión de la contratación laboral, la presión sindical a favor de la contratación la( boral y la debilidad de la jurisprudencia constitucional, que en sentencia 5 />4+AA+ fle.ibiliza bastan( te la preferencia de las funciones reservadas a los funcionarios, que puedan ser realizadas por los labo( rales& El propio Estatuto deslegitima la frontera entre lo laboral y lo funcionarial y remite dicha delimita( ción que es b-sica en la regulación de las leyes estatales y 55, de desarrollo del Estatuto y tambin por permitir que las m-s importantes funciones del Estado, los órganos reguladores de la econom!a, es( tn en manos de contratado laboral& 'a realidad es que las PP utilizan todas las fórmulas de contratación laboral, de trabajos fijos y temporales o previstos para el fomento del empleo, como la de pr-ctica y aprendizaje, e incluso los de alta dirección& En definitiva, la contratación laboral ha dejado de ser la pariente pobre del empleo públi( co y ya ha pasado a ser un rgimen de privilegio superior en muchos casos al que antes disfrutaban los funcionarios& El Estatuto configura configura el empleo laboral como un atajo para alcanzar la condición condición de funcionario funcionario de carrera, por procedimientos de favor, siempre que posea la titulación necesaria y requisitos e.igidos, valor-ndos valor-ndosee como mritos los servicios servicios prestados, como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición&

1.'. ersonal eventual :oda impuesta en la 1E #2nglaterra% #2nglaterr a% en que los altos cargos pol!ticos nombran personal al margen de su pertenencia funcionarial para asistir en tareas de alta dirección pol!tica y administrativa, con esto se desprestigió a los funcionarios de carrera& 7e introdujo en la 'ey de *?G9, que suprimió las categor!as funcionaria funcionariales les que, en sus grados grados superiores& superiores& Prestaban funciones funciones de planeamiento planeamiento y asesoraban asesoraban a los titulares pol!ticos de las PP& PP& 'a regulación de esta figura pasó de aquella 'ey al art& +A&+ de la 'ey /A4*?@9, que lo define como BEl que ejerce funciones especialmente calificadas de confianza o asesoramiento especialC&
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1.*. &os Directivos 2ntroducido por el Estatuto, lo define como aquel personal que desarrolla funciones directivas profe( sionales en las PP, remitindose su rgimen jur!dico como criterio para su determinación #funciona( rial o laboral% a las leyes de empleo público del Estado y de las 55& Es voluntaria la introducción de la figura, as! como opcional elegir entre el directivo laboral y el di( rectivo funcionarial, el Estatuto prescribe que en todo caso su designación atender- a principios de m( rito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevar- a cabo con publicidad y concurrencia0 estar- su( jeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control control de resultados0 resultados0 las condiciones condiciones laborales laborales no ser-n objeto de negociación negociación colectiva, colectiva, y cuando cuando el personal directivo reúne la condición de personal laboral estar- sometido a la relación laboral de car-c( ter especial de alta dirección& 7u objetivo es importar la dirección privada al sector público, es decir, brillantes brillantes ejecutivos ejecutivos que se imponen imponen a los funcionarios funcionarios de carrera& Es criticable que no se establezcan l!mites a las retribuciones de los directivos, con lo que suele ocurrir que se les remunere de forma e.or( bitante, como suele ocurrir en el sector privado&

1.. Empleados públicos estatales con legislaci"n espec5)ica Dentro del rgimen funcionarial funcionarial no faltan singularidade singularidadess justificadas justificadas en la especificidad especificidad de las fun( fun ( ciones que ejercen los diversos colectivos de empleados públicos y en otros obedientes a presiones cor( porativas porativas de los propios cuerpos cuerpos de funcionario funcionarioss que as! logran un status diferenciado y, de ordinario, privilegiado& Este personal con legislación espec!fica propia se enumera en el art& 9 'EHEP y al que las disposicio( nes de este solo se aplicar-n directamente cuando as! lo disponga su legislación espec!fica& 'a 'EHEP cita en primer lugar al personal funcionario de las 5588 y de las sambleas 'egislativas de las 55& ambin se considera personal al servicio de las 5ortes al personal del Defensor del Pue( blo, que se sitúa en servicios especiales, tiene un rgimen especial contenido en el 6eglamento de r( ganización y Luncionamiento de *?@/& El personal del +C se rige en los arts& ?G a *A+ '5 y el 6eglamento de rganización y Personal del ribunal de *??A& El personal del C)P #arts& *9F y *9G 'P3 y por el 6eglamento de *?@G%& En cuanto a los jueces y magistrados ref iere a los magistrados, se rigen por el 'ibro 2Q de la 'P3& Por lo que se refiere fiscales, se rigen por el Estatuto rg-nico del :inisterio Liscal de la 'ey *94+AA/& Prestan servicio en el P3 con dependencia org-nica del :inisterio de 3usticia, los secretarios judicia( les #ahora 'etrados de la dministración de 3usticia% y los funcionarios de los 5uerpos 8enerales) cuer( po de 8estión Procesal y dministrativa dministrativa y el e l 5uerpo de u.ilio 3udicial& El personal retri$uido por arancel , un tipo de empleado público a caballo entre la figura del conce( sionario de servicios o funciones públicas y la del funcionario propiamente dicha, est- representado, por los notarios y los registradores de la Propiedad& 'a regulación del personal del "anco de %spa3a esta recogida en la 'ey */4*??9& :uspedia.es


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7ingular y paradójico es el personal de la *ociedad %statal de Correos y +el.grafos & Desde media( dos del siglo K2K, uno de los colectivos funcionariales mejor estructurados y preparados que desempe( =aron un servicio ejemplar& 'a reciente ola de privatizaciones convirtió al organismo público en una so( ciedad estatal, con la singularidad de que sus funcionarios mantendr!an su condición funcionarial&

1.. ersonal docente e investigador # personal estatutario de la ;; l margen de las leyes sobre función pública que dicten el Estado y las 55, la 'EHEP prev que dicten otras normas espec!ficas para el personal investigador con el fin de adecuar su rgimen jur!dico a las peculiaridades propias de su función& simismo la 'EHEP remite a la legislación espec!fica estatal y de las 55 el rgimen del personal docente & 1n personal mayoritariamente dependiente de las 55, puesto que la educación en todos sus niveles ha sido traspasado a estas, salvo la 1;ED y la 1niversidad 2nternacional :enndez Pelayo& El profesorado universitario se rige en la actualidad por la ' G4+AA* de 1niversidades, y est- inte( grado por los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios y el personal contratado, que no pue( de superar nunca el 9AX del total& 'os profesores funcionarios se integran en los cuerpos de catedr-ti( cos y profesores titulares de universidad& El acceso a estos cuerpos, tradicionalmente por el sistema de oposición, se hace ahora a travs de un procedimiento de habilitación nacional, mediante concurso u oposición& 'os profesores contratados lo son de cada universidad directamente y en rgimen laboral y se selec( cionan mediante concurso& El personal sanitario del 2nstituto ;acional de 7alud, 2nsalud, ven!a rigindose por normas estatales, pero ahora lo que predomina son las normas autonómicas y los convenios colectivos que se aplican en este -mbito& En trminos generales, como ha se=alado 6odr!guez Qigil, se ha creado una situación un tanto caóti( ca, injusta y disfuncional& 'o mismo que ha ocurrido en las universidades, los concursos de oposiciones previstos previstos para proveer proveer plazas de mdicos mdicos est-n siendo sustituidas sustituidas por pr-cticas inerciales y endog-mi( endog-mi( cas menos competitivas y a favor del personal interino, y lo mismo ocurre en los puestos de jefatura cl!( nica o de servicio, a los que se accede de ordinario por v!a de las habilidades directas, de las comisiones temporales de servicio o de la pura y simple designación digital&

1.3. El personal de los entes locales 'a 'EHEP prescribe prescribe que los funcionarios funcionarios de las entidades locales se rigen por la legislación legislación estatal que resulte de aplicación y por la legislación de las 55& 'os cuerpos de polic!a local se rigen por el Estatuto y la legislación de las 55 e.cepto en lo establecido para ello en la 'ey de Luerzas y 5uer( pos de la 7eguridad del Estado #art& /%& 7in embargo, la 'ey +>4+A*/ vuelve a introducir en la 'H6' la determinación del sistema de fuentes de la Lunción Pública 'ocal& s!, se aplicar- preferentemente la 'H6' sobre la 'EHEP0 a continuación la restante legislación del Estado en materia de Lunción Públi( ca0 y, finalmente, la legislación de las l as 55 #art& ?+&* 'H6'%&

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22'

'os empleados de los cuerpos locales son) •

5ontratados laborales, muy numerosos

•

Luncionarios divididos en propios y con habilitación de car-cter estatal

'os propios) •

•

•

2ntegrados en la Escala de dministración 8eneral y se subdividen en 9 subescalas) tcnica, ad( ministrativa, au.iliar y subalterno 2ntegrados en la escala de dministración especial, divida en +) tcnicas y servicios especiales 6eserv-ndoles el estatuto el ejercicio de funciones públicas o que impliquen ejercicios de auto( ridad, la de fe pública y asesoramiento, control y fiscalización interna de la gestión económica( financiera y presupuestaria y tesorer!a

5on habilitación de car-cter estatal, se subdividen en) secretaria, intervención(tesorer!a, y secretaria( intervención& Lue el Estatuto :unicipal de *?+9 el que creó el cuerpo de secretario por oposición y nombrados por la corporación, similar al cuerpo de interventores& 'a 22 6epública al aprobar la 'ey :unicipal de *?/F se habla por primera vez de cuerpo nacional nacional al referirse referirse a los empleados empleados locales y se crea una escuela de funcionarios de la dministración local consciente de la responsabilidad del Estado en la selección y formación& El rgimen franquista no se alejar!a al ejar!a de esta concepción& Lue la 'H6' la que sustituyó los cuerpos na( cionales por la habilitación nacional asegurando el Estado su selección y formación, y fue a finales del *??* cuando se degrada el sistema con las libres designaciones y otras corruptelas, y sobre todo el va( ciamiento de competencias a partir de las reformas locales de +AA/, pues al tener atribuidas funciones de asesoramiento asesoramiento legal preceptivo, preceptivo, control y fiscalización fiscalización de presupuesto, presupuesto, es tentador tentador para el pol!tico pol!tico contar con empleados sumisos& 'a 'EHEP desapoderó al Estado de su responsabilidad en la selección, selecc ión, formación, disciplina, retribu( ciones y dem-s e.tremos del rgimen jur!dico de los funcionarios locales&  este resultado se ha llegado despus de la lucha competencial entre los tres niveles de dministración territorial, el estatal, los 55 y los entes locales& Linalmente, la 'ey +>4+A*/ introduce un nuevo art& ?+ bis en la 'H6' con el completo rgimen jur!( dico de los funcionarios con habilitación de car-cter nacional, derogando las previsiones de la 'EHEP& 'EHEP& En primer lugar, atribuye la competencia de regulación y de gestión al Estado& s!, el 8obierno regu( lar- las especialidades de la creación, clasificación y supresión de puestos reservados a funcionarios de la dministració dministraciónn local con habilitación habilitación nacional nacional as! como las que puedan corresponder corresponder a su rgimen rgimen disciplinario y de situaciones administrativas& 'a aprobación de la oferta de empleo público, selección, formación y habilitación de los funcionarios de la dministración dministración local con habilitación habilitación nacional corresponde corresponde al Estado, Estado, a travs del :inisterio :inisterio de

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tos, incluyendo el modelo de convocatoria y las bases comunes que deber-n ser observadas por las 5or( poraciones locales al aprobar las bases de los concursos ordinarios que convoquen& En segundo lugar, el concurso sigue siendo el "sistema normal" de provisión de puestos de trabajo, con un -mbito territorial de car-cter estatal& Pero lo m-s significativo es la reponderación de los mritos generales, de preceptiva valoración y de determinación estatal, que alcanzar-n una puntuación m!nima del @AX, mientras que los mritos autonómicos y locales podr-n llegar al *FX y al FX respectivamen( te& En tercer lugar, destaca la ampliación del -mbito de la libre designación& De entrada y de forma sig( nificativa, su alcance no se define por la normativa de organización local, sino por la normativa finan( ciera, cuyo objetivo es la identificación del -mbito de cesión de competencias de recaudación& 'a preocupación del legislador ha sido reforzar la función interventora&

1.19. &os cuerpos sobrevivientes del modelo decimon"nico 'a e.presión "decimonónico" que utilizamos en el ep!grafe no tiene, en este caso, la menor connota( ción peyorativa, pues, dicho modelo de corporativismo de servicio que se implanta en el siglo K2K, si( guiendo el modelo francs, reun!a virtudes innegables& De la liquidación de este sistema operada por la 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9, al suprimir las categor!as intracorporativas se salvó la carrera diplom!tica , que todav!a las mantiene aunque, convie( ne recordarlo, sin que esas categor!as, al igual que ocurrió con los militares, supongan ya una diferencia en el sueldo b-sico como anta=o& 'a carrera se estructura en varias categor!as, que van desde el secreta( rio de embajada de tercera hasta la categor!a de embajador, pasando por las intermedias de consejero de embajada y ministro plenipotenciario, todas ellas divididas en tres categor!as de primera, segunda y ter( cera #6D G>94*??/ y 6D @AF4+AAA%& 'as vacantes en las diversas categor!as se cubren por acuerdo del :inisterio de suntos E.teriores, a propuesta de la mayor!a absoluta de la 3unta de la carrera diplom-tica, por funcionarios de la categor!a inmediatamente inferior que acredite unos tiempos m!nimos en la categor!a inferior y preferentemente por la antigTedad en el escalafón& unque sin recuperar las viejas categor!as funcionariales, como en el caso de los diplom-ticos, otro cuerpo notable que ha conseguido una diferenciación corporativa en su rgimen jur!dico es el Cuerpo de &$ogados del %stado & 7us funciones quedan reducidas a la 8E en sentido estricto, si bien por convenio pueden prestar servicios a organismos públicos y entidades públicas empresariales de aquella dependientes y a la dministración portuaria& 'a 'ey F+4*??>, de sistencia 3ur!dica al Estado e 2nstituciones Públicas, contiene rasgos singulares de autogestión corporativa que resulta de inters destacar) •

•

El bogado 8eneral del Estado, dotado de los m-s amplios poderes en relación con el servicio y sobre el personal del cuerpo, tenga que pertenecer al 5uerpo de bogados del Estado& 'a e.istencia de un 5onsejo de bogados del Estado que preside el abogado general y al que asiste en todas sus funciones&

Estamos ante una organización centralizada, profesionalizada y eficaz que sin duda deber!a servir de :uspedia.es


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modelo para otros cuerpos de funcionarios que tienen a su cargo servicios tcnicos que siempre son mejor dirigidos, como ocurre sin discusión en los ejrcitos, por profesionales estrictos y no por pol!ti( cos sin ninguna titulación ni conocimiento del sector&

1.11. El personal militar En la condición militar, confluyen dos grandes campos diferenciados por la naturaleza de su conteni( do& El primero incluye los principios principios relacionados relacionados con las caracter!sticas caracter!sticas de las LL, LL, especialmente especialmente los referidos a los principios ticos, las relaciones de disciplina y jerarqu!a, y las reglas en las que se sustentan, reguladas en las 6eales rdenanzas :ilitares y en las leyes penal, procesal y disciplinaria militares& El segundo comprende lo relativo al ejercicio de la función militar que, como actividad públi( ca peculiar, e.ige la ordenación del status profesional de los miembros de las LL& LL&

&a nueva &e# de la carrera militar. 4n )lagrante atentado al principio de m+rito # capacidad ras un importante cambio normativo de la defensa nacional y la organización de las LL se apro( bó la 'ey @4+AAG, de tropa y mariner!a, para actualizar el rgimen jur!dico del soldado profesional& Li( nalmente se aprobó la 'ey /?4+AA> de la 5arrera :ilitar, que persigue reducir al m!nimo el factor de la antigTedad en la provisión de ascensos y destinos ampliando la discrecionalidad en su otorgamiento&

&a vie(a cuesti"n de la antigedad 'a nueva 'ey de la 5arrera :ilitar supone sobrepasar sobrepasar con creces lo practicado practicado en contra de la anti( gTedad por Primo de 6ivera, pues a este nunca le hubiera ocurrido humillar y agraviar sin causa a cien( tos de oficiales poniendo boca a bajo el orden de los escalones, un desvar!o inconstitucional sin duda, y una prueba evidente de que la ley de la 5arrera :ilitar desfila con el pie cambiado en marcha hacia la e.celencia profesional, introduciendo de nuevo en los Ejrcitos el riesgo de politización, endmica en fases ya superadas de nuestra historia pol!tica y militar& Esta insólita sanción e.traordinaria a los oficia( les subordinados al frente de sus actuales mandos, deteriora gravemente la jerarqu!a militar, enfrenta social y judicialmente a grupos de oficiales hasta ahora en paz y armon!a, y lo que, al fin, es m-s grave) arruina el compa=erismo y la lealtad entre combatientes, virtudes absolutamente necesarias para asumir con solidaridad y esp!ritu de servicio el riesgo vital que comporta participar todos juntos en hechos de armas&

&a degeneraci"n de la ense6anza militar 5on la finalidad de impartir ense=anzas de las titulaciones universitarias correspondientes, el :inis( terio de Defensa promoverpromover- la creación de un sistema de centros universitarios universitarios de la defensa defensa y la ads( ads ( cripción de estos a una o varias universidades públicas, correspondiendo a aquel la titularidad de dichos centros que se ubicar-n en las actuales academias militares& 7egún el profesor Parada, la mejora de la formación de los militares no est- precisamente en las uni( versidades públicas de las 55 sino en la potenciación de los propios centros militares mejorando su profesorado, otorg-ndole un status especial con est!mulos y primas adecuadas a quienes se especialicen en las materias, que en ellas se imparten y, con car-cter general, mediante el ofrecimiento de diplomas y otros beneficios a quienes acrediten la adquisición por su cuenta de conocimientos y destrezas conve( :uspedia.es


22

nientes para la formación militar, de forma an-loga a como se estimula desde hace dcadas con notable .ito el aprendizaje de idiomas e.tranjeros&

El soldado pro)esional. Entre la penuria de e)ectivos # el enve(ecimiento El rgimen jur!dico de los soldados profesionales ha quedado fuera de la 'ey de la 5arrera :ilitar por haber sido regulado por la 'ey @4+AAG, de ropa y :ariner!a& l no haber propiciado el legislador que los soldados profesionales al trmino de su compromiso de ocho a=os pudieran obtener empleo público seguro ingresando de modo franco en las polic!as y 8uar( dia 5ivil y recoloc-ndolos en otros numerosos puestos de las PP para los que tienen sobrada aptitud y merecimiento, donde hubieran hecho un magn!fico papel, han provocado un dficit de oferta de aspi( rantes a soldados profesionales) como consecuencia, la e.trema necesidad ha forzado al legislador, amn de contratar e.tranjeros e.tranjeros de forma creciente, creciente, a buscar la solución en una prolongació prolongaciónn de la vida del soldado profesional en el seno de los propios Ejrcitos, renunciando as! a nutrir las LL LL de una ju( ventud renovada, tan necesaria en este servicio& Para acceder a la condición condición de militar profesional profesional de tropa y mariner!a mariner!a que se define como relación relación de servicios profesionales jur!dico(pública de car-cter especial, es necesario poseer la nacionalidad es( pa=ola o ser nacional de los pa!ses que reglamentariamente se determinen de entre aquellos que mantie( nen con Espa=a especiales v!nculos históricos, culturales y lingT!sticos, tener cumplidos dieciocho a=os y no m-s de veintisiete, estar en posesión de la titulación del sistema educativo general e.igida en la convocatoria y superar pruebas selectivas para el ingreso en los centros docentes militares de forma( ción& 'a condición de militar profesional de tropa y mariner!a se adquiere una vez superado el periodo de formación con la firma del compromiso& En cuanto al ascenso de los militares profesionales de tropa y mariner!a a los empleos de cabo, cabo primero y cabo mayor se producir-n con ocasión de vacante y por los sistemas de concurso, concurso( oposición o elección&

&os o)iciales de complemento 'os oficiales de complemento complemento son aquellos aquellos que acceden a la respectiva respectiva escala de oficiales oficiales o subofi( ciales de complemento, complemento, con una relación relación temporal y limitada limitada hasta la fecha que fije su compromiso compromiso o los topes legalmente establecidos& 'a escala de complemento viene a constituir una escala profesional paralela, aunque de menor desa( rrollo, a las escalas superiores de los militares de carrera, una equiparación injustificada dado su menor nivel de vocación y preparación) unos breves periodos de instrucción en una academia militar y un t!tu( lo universitario, que de ordinario nada vale para la vida militar y que en muchos casos no acredita m-s que una impotencia para un empleo civil, pues all! donde hay escasez profesional, tal es el caso de los mdicos, no solo no hay alistamiento en la escala de complemento, sino que se ha producido un aban( dono masivo de los pertenecientes al 5uerpo de 7anidad :ilitar&

El personal del ;ervicio acional de Anteligencia El 5entro ;acional de 2nteligencia, que sustituyó al 5entro 7uperior de 2nformación de la Defensa, :uspedia.es


22%

'a creación de las LPE o la adquisición de este car-cter, se realizar- por ley que establecer- los fines de la LPE y, en su caso, los recursos económicos con los que se le dota& 7e imponen dos condiciones a sus actividades& En primer lugar, que estn orientadas al cumplimien( to de fines de inters general y, en segundo, que estn relacionadas con el -mbito competencial de las entidades entidades del sector público fundadoras, fundadoras, pudiendo, pudiendo, incluso, incluso, asumir asumir las competencias competencias propias de estas pero sin ejercer potestades públicas& 7in embargo, es indiferente que estas actividades se desarrollen de forma gratuita o mediante contraprestación& El art& *+@ prev la posibilidad de que en el patrimonio de las LPE pueda e.istir aportación del sector privado de forma no mayoritaria& El r.gimen jurídico de las LPE consiste en la '67P, la 'ey de Lundaciones, la legislación autonó( mica que resulte aplicable, y el 3 privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la norma( tiva presupuestaria, contable, de control económico(financiero, y de contratación del sector público& 'a contratación en las LPE se ajustar- a lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público y su personal , incluido el directivo, por el Derecho laboral, as! como por las normas que le sean de aplicación por su adscripción al sector público& 'as LPE disponen de un patronato que, a modo de consejo de administración administración,, est- por encima del personal directivo y gobierna la LPE& En todo caso, el Estado asume la responsabilidad que pudiera im( putarse al patrono cuando es empleado público, en la misma forma que los administradores de la 7:E& 'as LPE est-n vigiladas por el Protectorado de fundaciones, organización administrativa de registro, control, y vigilancia de sus actos& En cuanto a su fusión, disolución, liquidación y e.tinción se rigen por lo previsto para las sociedades estatales en la '637P arts& ?9, ?G y ?>&

19.%. &os consorcios 'a '637P define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jur!dica pro( pia, creadas por varias PP o entidades integrantes del sector público institucional, entre s! o con par( ticipación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de inters común a todas ellas dentro del -mbito de sus competencias& l igual que en la 7:E, tambin en el consorcio pueden participar personas privadas, pero en este caso, no puede tener -nimo de lucro& 5omo en el consorcio pueden participar diversas PP es fundamental el r.gimen de adscripción a fin de determinar cu-l de ellas asume la responsabilidad de su gestión& El personal al servicio de los consorcios podrser funcionario o laboral y habr- de proceder e.clusi( vamente de las PP participantes& 7u rgimen jur!dico ser- el da la dministración de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podr-n superar las establecidas para puestos equivalentes en aquella& 'a creación de los consorcios se efectúa mediante un convenio suscrito por las PP, organismos públicos o entidades participantes del que formar-n parte los estatutos, un plan de actuación, y una pro( yección presupuestaria trienal& dem-s, los consorcios en que participe la 8E o sus organismos públi( :uspedia.es


1%

es el organismo público regulado por la 'ey **4+AA+, responsable de facilitar al Presidente del 8o( bierno y al 8obierno de la ;ación las informaciones, an-lisis, estudios o propuestas que permitan pre( venir y evitar cualquier peligro, amenaza o agresión contra la independencia o integridad territorial de Espa=a, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de Derecho y sus instituciones& El personal del 5entro ;acional de 2nteligencia se rige por los 6eales Decretos */+9 y /+>4+AA9, procede de distintos -mbitos del sector público o privado) LL, LL, función pública civil, L57E, personal laboral al servicio de la dministración Pública, sector empresarial e mpresarial público o privado etc& 7e trata tr ata de un rgimen cerrado de car-cter estatuario al que acceden quienes superan las pruebas de admisión, con una preparación especial en una escuela especial del propio centro&

1.12. &a /uardia Civil # la olic5a acional 'a 8uardia 5ivil Espa=ola, popularmente llamada Henemrita, por algo es el cuerpo de servidores mejor valorado por la opinión pública, es un 2nstituto rmado de naturaleza militar que forma parte de las L57E& iene su origen en los Decretos de +@ de marzo y de */ de mayo de *@99 con dependencia del :inis( terio de la 8obernación 8obernación en lo referente referente al servicio servicio y del :inisterio :inisterio de la 8uerra en cuanto a su organi( organi ( zación, disciplina, personal, material y percibo de haberes, centraliz-ndose, con una gran autonom!a or( ganizativa propia, en la Dirección 8eneral de la 8uardia 5ivil& En la actualidad la 8uardia 5ivil tiene una doble dependencia) del :inisterio del 2nterior en cuanto a servicios, retribuciones, destinos y medios0 del :inisterio de Defensa en cuanto a ascensos y misiones de car-cter militar, as! como durante el estado de sitio y el tiempo de guerra& tiende de las necesidades del :inisterio de
En representación de los miembros de la 8uardia 5ivil) los vocales elegidos por los integrantes del 2nstituto mediante sufragio personal, libre, directo y secreto&

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•

En representación de la 8E) los vocales nombrados por los :inistros del 2nterior y de Defensa hasta alcanzar igual número de representantes que los que hubieran sido elegidos por los miem( bros del 2nstituto&

El 5uerpo ;acional de Polic!a, cuerpo jerarquizado, con grados personales, cuasi militar, con rgi( men disciplinario propio, es el resultado de la fusión de la Polic!a ;acional con el 5uerpo 7uperior de Polic!a conforme estableció la 'ey rg-nica +4@G de Luerzas y 5uerpos de 7eguridad& El 5uerpo ;acional de Polic!a se divide en cuatro escalas) a% Escala 7uperior 7uperior,, con dos dos categor!as) categor!as) 5omisario 5omisario Princip Principal al y 5omisario& 5omisario& b% Escala Ejecutiv Ejecutiva) a) con dos dos categor!as) categor!as) 2nspector 2nspector 3efe 3efe e 2nspector 2nspector&& c% Escala de de 7ubinspec 7ubinspector tor,, con una una categor!a categor!a de 7ubinspect 7ubinspector or&& d% Escala H-sica, H-sica, con con las categor categor!as !as de ficial ficial de de Polic!a Polic!a y Polic!a& Polic!a&

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22+

1. &a administraci"n del empleo público 1.1. Distribuci"n de competencias 'a gestión del empleo público corresponde a las dministraciones territoriales) Estado, 55 y en( tes locales& Pero sin olvidar que los sindicatos participan activamente en la gestión del empleo público, sobre todo a travs de pactos pactos y acuerdos sindicales, debindoles debindoles la gestión gestión y aprobación del Estatuto, que es una ley sindical y una ley de transferencias de competencias b-sicas estatales a favor de las 55& En otras palabras) lo b-sico consiste en atribuir toda competencia sustancial a las 550 lo no b-sico es materia susceptible de negociación con los sindicatos& 'a gestión del sistema de empleo público supone la utilización de los instrumentos que las PP tie( ne con esa finalidad) los registros de personal, las relaciones de puestos de trabajo, la oferta de empleo público, y los planes de reestructuración& radicionalmente, el Estado lo gestionaba mediante la total subordinación de los funcionarios al mi( nisterio al que estaban adscritos, siendo competente el :inistro y el 7ubsecretario jefe de Personal& 'os :unicipios y provincias gestionaban el personal bajo tutela y control del Estado& 'a 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9 atribuye la gestión al 8obierno y al :inistro de Presidencia& 'a 'ey de :edidas de 6eforma de la Lunción Pública de *?@9 crea un :inisterio espec!fico para la gestión de la Lunción Pública, el :inisterio para las PP& De l depender- la gestión de personal, sin perjuicio de la que funcionalmente tenga con cada departamento& En las 55 el sistema de gestión del personal nace ya centralizado y obediente al principio de do( ble dependencia, org-nica y funcional, instalado ya en el Estado& De ordinario, es la consejer!a de la Presidencia del gobierno autónomo la que asume las competencias generales del sistema de empleo y las diversas consejer!as las funcionales en relación con los empleados que tiene adscritos& En todo caso, las competencias m-s importantes se reservan a los consejos de gobierno, las potestades normativas, de dirección pol!tico administrativa y de programación, la aprobación de la oferta de empleo público y de las relaciones de puestos de trabajo, la regulación de la jornada, establecer las garant!as de los servicios m!nimos m!nimos en caso de huelga huelga y la resolución resolución de e.pedientes e.pedientes disciplinarios disciplinarios con propuesta propuesta de separación separación del servicio& 'a 5onsejer!a de

22-

'a 'ey F>4+AA/ modifica para los municipios de gran población el anterior sistema, de forma que el pleno se limita a aprobar la plantilla de personal, mientras que corresponden a la 3unta de 8obierno 'o( cal la aprobación de las dem-s competencias, salvo la superior dirección de personal y la jefatura de la Polic!a municipal&

1.2. &a coordinaci"n 'a 'EHEP sustituye los anteriores órganos de coordinación por m-s de lo mismo) una 5onferencia 7ectorial 7ectorial de dministració dministraciónn Pública Pública ampliada ampliada respecto respecto del anterior, anterior, pues incluye incluye representante representantes, s, ade( m-s de los consejeros de las 55 y de 5euta y :elilla y de la dministración 'ocal, designados por la Lederación Espa=ola de :unicipios y Provincias& l servicio de esta conferencia se crea la 5omisión de 5oordinación del Empleo Público como órgano tcnico y de trabajo, donde se conf!a que se harefectiva la supuesta coordinación& 5omponen la 5omisión los segundos niveles pol!ticos, es decir, los titulares de aquellos órganos directivos de la pol!tica de recursos humanos de las citadas administracio( nes& 'a labor de esta 5omisión es de estudio y de impulso de las actuaciones necesarias para garantizar la efectividad de los principios constitucionales en el acceso al empleo público, analizar los proyectos de legislación legislación b-sica en materia de empleo empleo público, as! como emitir informe informe sobre cualquier cualquier otro pro ( yecto normativo que las PP les presenten&

1.. &a gesti"n del empleo público estatal 'a presentación de la distribución de competencias y dem-s elementos de la gestión público estatal se justifica porque el Estado es el empleador con m-s personal del sector público y tambin porque a imagen y semejanza de su modelo organizativo para la gestión del personal se han configurado los de las 55& 'a 'ey de :edidas de *?@9 atribuyó al )o$ierno de la ación la coordinación sobre el empleo pú( blico de todas las PP, compitindole aprobar los criterios de la programación de personal a medio y largo plazo y de la oferta pública de empleo de las PP, previo informe del 5onsejo 7uperior de la Lunción Pública& El ,inisterio de 7acienda y 0unción P'$lica ostenta competencias en materia de organización ad( ministrativa, rgimen de personal, procedimientos e inspección de servicios y la gestión del rgimen es( pecial de 77 de los funcionarios a cuyo efecto tiene adscrita la :utualidad 5entral de Luncionarios 5i( viles del Estado #:1L5E%& Del :inistro depende la 7ecretaria 8eneral para la dministración Públi( ca& El ,inisterio de %conomía6 (ndustria y Competitividad propone al 8obierno las directrices sobre los gastos de personal en el marco de la pol!tica general, autoriza cualquier medida relativa a la organi( zación y al personal que pueda suponer incremento en el gasto o que requiera modificaciones presu( puestarias que e.cedan de la competencia de los ministros en sus departamentos #art& GG 'L8E%&  los distintos ministerios corresponde proponer y ejecutar los planes de empleo de su ministerio y organismos adscritos, convocar las pruebas de acceso a sus cuerpos y escalas y del personal laboral, proveer los supuestos de trabajo vacantes, administrar los recursos humanos del ministerio, fijar los cri( terios de evaluación y distribución del complemento de productividad y otros incentivos, ejercitar la potestad disciplinaria y otorgar o proponer recompensas& :uspedia.es


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 los delegados y su$delegados corresponde el ejercicio de las competencias atribuidas a los subse( cretarios y directores generales, y sin perjuicio de la superior dirección que corresponde a los Departa( mentos ministeriales, sobre el personal destinado en los servicios perifricos del Estado, sus organis( mos autónomos y personal de la 77, tanto de -mbito provincial como regional&

1.%. &a cogesti"n sindical. &os sindicatos de )uncionarios Lactor esencial en la gestión del empleo público son los sindicatos de funcionarios m-s representati( vos del personal que desde una situación de oligopolio participan en la gestión de la función pública& Esa cogestión se manifiesta de dos formas, primero, al compartir con las PP la potestad normativa que comportan los convenios colectivos que recogen los m-s relevantes contenidos de la relación fun( cionarial y, segundo, participando en la gestión diaria del personal a travs de las juntas y delegados de personal y, en fin, en virtud de su legitimación para iniciar, como interesados, los correspondientes pro( cedimientos administrativos y ejercitar las acciones en v!a administrativa o judicial en todo lo relativo al -mbito de sus funciones& En trminos sociológicos, se trata de estructuras burocr-ticas semipúblicas, cuya legitimidad deriva de unas elecciones sin alternativa, organizadas desde el Estado en las que se eligen delegados de perso( nal y miembros del comit de empresa según las listas que presentan los sindicatos& 7e mantienen con subvenciones o dineros procedentes del sector público y solo testimonialmente con cotizaciones de sus afiliados&

1.'. &a evoluci"n del sindicalismo )uncionarial En el siglo K2K apenas e.istieron oportunidades para plantear la cuestión de las asociaciones funcio( nariales, centrado todo el esfuerzo en conseguir el reconocimiento del derecho de instituir asociaciones y sindicatos, lo que sólo se alcanza a partir de finales de la centuria pasada& 5on muchas dificultades, la presión asociativa sindical de los funcionarios acabar- imponindose en casi todos los pa!ses europeos europeos y llevar- al reconocimiento, reconocimiento, de hecho, primero, legal despus, de aque( llos derechos& En Espa=a es perceptible la misma evolución del derecho sindical en la función pública, aunque con mayor retraso que en otros pa!ses e incidencias sorprendentes& Durante la dictadura de Primo de 6ibera se va a producir un fenómeno de cierto corporativismo ofi( cial y, por consiguiente, obligatorio, aunque no afecto, ni mucho menos, a la totalidad de los funciona( rios, bajo la tcnica de la asociación nacional o colegio profesional de funcionarios, muchos de los cua( les todav!a perviven& s! se crea la sociación Qeterinaria Espa=ola para los veterinarios municipales, la sociación ;acional de :dicos itulares, 2nspectores :unicipales de 7anidad y los 5olegios Pro( vinciales de 2nterventores y 7ecretarios de dministración 'ocal& 'a 7egunda 6epública abordó el tema en la propia 5onstitución, que reconoció a los funcionarios ci( viles "el derecho de construir asociaciones profesionales que no impliquen injerencia en el servicio pú( blico que les estuviese encomendado"& Durante la dictadura del 8eneral Lranco continuó la vigencia de la regulación de la 'ey de Hases de *?*@ y se respetaron las asociaciones y colegios constituidos, sin que se llegase, como pasó en la dicta( :uspedia.es


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dura mussoliniana, a la integración de los funcionarios en el sindicalismo oficial y obligatorio& En Espa=a, la 5onstitución de *?@9 reconoció el derecho de sindicatos de los funcionarios públicos, pero con algunas reservas y matizaciones que, de haberse observado, no habr!an llevado a la actual des( mesura&

1.*. &a negociaci"n colectiva 'a 'ey ?4*?@>, modificada por la 'ey >4*??A, que reconoció la participación de los funcionarios, para determinar las condiciones de trabajo, a travs de acuerdos y pactos entre los PP y los sindica( tos& 'a negociación colectiva es un elemento contingente, no necesario, del derecho sindical en la fun( ción pública que tropieza con la dificultad de suponer un acuerdo sobre materias extra commercium (las retribuciones o la ordenación misma de la función pública( que son de la competencia de un órgano so( berano, berano, el Parlamento, Parlamento, por lo que el gobierno no puede, en principio, pactar sobre ellas como los em( presarios& De otra parte la 5E limita la negociación colectiva al -mbito de las relaciones laborales #art& />&* 5E%& El 5 en la 75 F>4*?@+ negó que las pretensiones de los funcionarios se satisfagan a travs de ne( gociaciones colectivas, pues tienen otras v!as para su defensa, pero no afirmó la ilicitud de la negocia( ción y por ello fue reconocida por la 'ey de :edidas de *?@9, la 'H6' #art& ?F% y la 'ey rg-nica de libertad sindical& El rgimen de la negociación colectiva para determinar las condiciones de trabajo de los funcionarios es distinto del común de los trabajadores, al que se sujetan los empleados públicos laborales, disparidad que da lugar a soluciones distintas frente a las mismas reivindicaciones& 'as mesas de negociación, instrumento clave al servicio de la negociación colectiva, son lugares de encuentro entre representantes de las PP y sindicatos para pactar las condiciones de trabajo& 'a de( signación de los componentes corresponder- a las partes negociadoras, que podr-n nombrar un m-.imo de *F representantes y contar con la asistencia de asesores, que intervendr-n con voz pero sin voto& Est-n legitimadas para formar parte de las mesas las organizaciones sindicales m-s representativas a nivel estatal, las organizaciones sindicales mas representativas de 55, as! como las que hayan obte( nido el *AX o m-s de los representantes en las elecciones para delegados y juntas de personal, siempre que representen, como m!nimo, la mayor!a absoluta de los miembros de los órganos unitarios de repre( sentación en el -mbito del sector& 7in duda la mesa m-s importante es la ,esa )eneral de egociación de las &&PP, en la que la re( presentación de stas ser- unitaria& 'a preside quien represente a la 8E y cuenta con representantes de las 55 y de la Lederación Espa=ola de :unicipios y Provincias, en función de las materias a nego( ciar& 'e corresponde negociar aquellas materias susceptibles de regulación estatal y en todo caso el in( cremento global de las retribuciones del personal al servicio de todas las PP que correspondan in( cluir en el proyecto de la 'ey de Presupuestos 8enerales del Estado de cada a=o& En la 8E y en cada 55 se constituir- una mesa general de negociación para las materias y con( diciones generales de trabajo comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada PP& dem-s se constituir- una mesa espec!fica para los funcionarios públicos de la 8E, as! como en cada, :uspedia.es


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55, 55, ciudades de 5euta y :elilla, y otra para la negociación negociación de los funcionarios funcionarios de entidades loca ( les& 'as mesas sectoriales se constituir-n por acuerdo entre las mesas generales en atención a las condi( ciones espec!ficas de trabajo, de las organizaciones administrativas afectadas o en las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y a su número& 'a competencia de las mesas sectoriales se e.tender- a los temas comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de deseo por par( te de la mesa general respectiva y a los que en sta e.pl!citamente les reenv!e o le delegue& El proceso de negociación se abrir- en cada mesa, en la fecha que fijen la dministración corres( pondiente y la mayor!a de la representación sindical&  falta de acuerdo el proceso se iniciar- en el pla( zo m-.imo de un mes desde que la mayor!a de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que e.istan causas legales o pactadas que lo impidan& El gran problema de la negociación colectiva en la función pública es la determinación de las materias negocia$les & El Estatuto de trabajadores prescribe que el objeto de la negociación colectiva es la regulación de las condiciones de trabajo y de productividad0 igualmente podr-n regular la paz laboral a travs de las obligacione obligacioness que se pacten0 y a=ade que dentro del respeto a las leyes, los convenios co( lectivos podr-n regular materias de !ndole económica, laboral, sindical y en general cuantas otras afec( ten a las condiciones de empleo& 'a 'EHEP ha sujetado la negociación colectiva a los principios de legalidad, cobertura presupuesta( ria, obligatoriedad obligatoriedad,, buena fe negocial, publicidad publicidad y transparencia transparencia,, esto pone de relieve que los conve( nios colectivos en el empleo público, tienen unos l!mites que no afectan a los convenios colectivos la( borales& Por ello, la 'EHEP hace un esfuerzo para delimitar las materias objeto de negociación y las que est-n e.cluidas de la misma& :aterias negociables que afectan directa o indirectamente a las facultades y funciones !nsitas en la potestad administrativa de organización) •

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'a determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios 'as normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumento instrumentoss de planificación planificación de recursos recursos huma( nos 'as normas que fijen los criterios criterios y mecanismos mecanismos generales en materia de evaluación evaluación de desem( pe=o 'os criterios generales de los planes y fondos para formación y promoción interna 'as que afectan a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios cuya regu( lación e.ija norma con rango de ley 'os criterios generales sobre ofertas de empleo público 'as materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geogr-fica&

:aterias e.presamente e.cluidas de la negociación colectiva) :uspedia.es


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'a regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y usuarios de los servicios públi( cos

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El procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativos

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'os poderes de dirección y control propios de la relación jer-rquica&

5ritica el autor la e.clusión de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal di( rectivo&

1.. actos # acuerdos sindicales 'os acuerdos y pactos con los que culmina la negociación colectiva o convenios colectivos funciona( riales, son distintos de los que la dministració dministraciónn celebra con sujeción estricta al Derecho Derecho del rabajo rabajo para su personal laboral&  diferencia de lo establecido en el Estatuto de los rabajadores sobre la negociación colectiva, que termina con la firma del convenio colectivo, posteriormente inscrito, pero que obliga a partir del mo( mento que determinen las partes, la negociación colectiva del -mbito de la función pública da lugar, no a convenios colectivos, sino a pactos y acuerdos que no vinculan de forma inmediata #art& /@ 'EHEP%& 'os acuerdos tratan materias del -mbito competencial de los órganos de gobierno de las PP y re( quieren para su validez y eficacia la aprobación e.presa y formal de estos órganos y, eventualmente, de los correspondientes órganos legislativos& Producida la aprobación ser- directamente aplicable, sin per( juicio de que a efectos formales se requiera r equiera la modificación o derogación, en su caso, c aso, de la normativa reglamentaria correspondiente& 7i, por el contrario, los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley, y por ello sólo susceptibles de poder ser definitivamente reguladas por las 5588 o las asambleas legislativas de las 55, su contenido carecer- de eficacia directa& Para tratar de alcanzar algún efecto, el Estatuto establece un procedimiento que inicia el órgano de gobierno respectivo, al que obliga a la elaboración, promoción y remisión a los órganos legislativos correspondientes de un proyecto de ley conforme al contenido del acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado& M tanto cuando e.ista falta de ratificación como negativa negativa e.presa a incorporar incorporar lo acordado acordado en un proyecto de ley, ley, se deber- iniciar la renegocia( ción de las materias tratadas en el plazo de un mes, si as! lo solicitara al menos la mayor!a de una de las partes& 7orprendentemente, los pactos tienen obligatoriedad inmediata, aplic-ndose directamente al personal sin necesidad de control alguno de la dministración pública en que aquella unidad est- inserta& Lormalmente, los pactos y acuerdos deber-n determinar las partes que los conciertan, el -mbito per( sonal, territorial y temporal, as! como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia de los mismos& simismo simismo deben incluir las 5omisiones Paritarias Par itarias de seguimiento de los pactos y acuerdos con la composición y funciones que las partes determinen& deter minen& M, M, como tambin ocurre con los convenios colec( colec ( tivos de los trabajadores, los pactos celebrados y los acuerdos, una vez ratificados, deber-n ser remiti( dos a la ficina Pública que cada dministra dministración ción determine determine para su publicación publicación en el Holet!n Holet!n ficial que corresponda&  falta de acuerdo en la negociación o en la renegociación, y agotados en su caso los procedimientos :uspedia.es


22

de solución e.trajudicial de conflictos, las PP podr-n establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios e incluso para salvaguardar el inters público, podr- suspender o modificar los pactos y acuerdos informando a las organizaciones sindicales& 'os resolución de los conflictos suscitados en la aplicación e interpretación de los pactos y acuerdos, corresponde en primer lugar a las comisiones paritarias& dem-s, las PP y las organizaciones sindi( cales podr-n acordar la creación, configuración y desarrollo de sistemas de solución e.trajudicial de conflictos colectivos& 'os conflictos podr-n ser, en primer lugar, los derivados de la negociación, dado que e.iste una obligación legal de negociar con arreglo al principio de la buena fe y aportando ambas partes toda la información que tengan en su poder& poder& 'a mediación ser- obligatoria cuando lo solicite una de las partes y las propuestas de solución que ofrezca el mediador podr-n ser libremente aceptadas o rechazadas por las mismas& Por el contrario, el arbitraje, que deber- ser voluntariamente asumido por las partes, supone encomendar a un tercero la re( solución del conflicto con la aceptación previa de acatar lo que ste resuelva& El acuerdo logrado logrado a travs de la mediación mediación o de la resolución de arbitraje arbitraje tendr- la misma eficacia jur!dica y tramitación que los pactos y acuerdos y ser- susceptible de impugnación& 'a cuestión de la competencia jurisdiccional en caso de impugnación, que en principio debe ser atri( buida a la jurisdicción contenciosa(administrativa, puede complicarse cuando la conflictividad derive de un convenio colectivo que regule materias comunes a los contratados laborales y a los funcionarios& ;inguna de esas cuestiones ha sido abordada por la 'EHEP no obstante su indudable trascendencia, lo que es censurable& Por lo dicho venimos a reconocer que los pactos y acuerdos iniciales y los que los sustituyan por v!a de mediación o arbitraje son actos administrativos generales o reglamentos& M es que lo importante es la materia que regulan& Por ello, en definitiva, los actos y acuerdos sindicales habr-n de calificarse de ac( tos administrativos generales o reglamentos en función de los criterios generales que definen una y otra figura& Por último debemos se=alar que tras la aprobación del 6D('ey +A4+A*+ la efectividad de los conve( nios y pactos colectivos ha quedado en entredicho ante la posibilidad de la suspensión o modificación de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, cuando concurra causa grave de inters público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas&

1.. &a participaci"n sindical en la gesti"n del empleo público, delegados # (untas de personal 'os órganos de representación de los empleados públicos son los delegados de personal y la junta de personal, elegidos en la lista que elaboran los sindicatos, atribuyndoles importantes funciones en la gestión del empleo público& 'a 'EHEP regula la representación funcionarial dentro de los derechos individuales de los funciona( rios que estos ejercitan de forma colectiva #arts& /? a 9G%& 'a participación que se reconoce a los funcio( narios se traduce en un importante protagonismo, en la gestión del empleo público, de las organizacio( nes sindicales presuntamente representativas& Ello es as! porque el común de los funcionarios participa m!nimamente en los procesos electorales, al no sentirse identificados con los sindicatos que en general :uspedia.es


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tienen de antemano garantizado el triunfo electoral, y consiguientemente, una representación oligopóli( ca& Poco o nada pueden hacer las minoritarias asociaciones de funcionarios que se sostienen con la cuo( ta de sus afiliados& 'os delegados de personal ostentan ostentan la representació representaciónn en las unidades electorales electorales donde el número número de funcionarios es igual o superior a G e inferior a FA& F* a *AAA trabajadores& De *AA* en adelante se elegir-n + por cada *AAA o fracción con un m-.imo de >F& 'as juntas de personal elegir-n de entre sus miembros un presidente y un secretario y elaborar-n su propio reglamento de procedimiento& 'as elecciones se realizar-n realizar-n mediante sufragio personal, personal, directo, directo, libre y secreto, secreto, que podr- emitirse por correo o por otros medios telem-ticos, y ser-n electores y elegibles los funcionarios que se encuen( tren en la situación de servicio servicio activo& activo& Podr-n Podr-n presentar presentar candidaturas candidaturas las organizaciones organizaciones sindicales sindicales le( galmente constituidas, o las coaliciones de stas, y los grupos de electores de una misma unidad electo( ral& 'as juntas de personal personal se elegir-n elegir-n mediante listas cerradas a travs de un sistema proporcional proporcional co( co ( rregido, y los delegados de personal mediante listas abiertas y sistema mayoritario& 'a duración del mandato de los miembros de las juntas de personal y de los delegados delegados de personal, personal, en su caso, ser- de 9 a=os, pudiendo ser reelegidos o prorrogados si, a su trmino, no se hubiesen pro( movido nuevas elecciones, lo que permite la perennidad de los cargos& 'as juntas de personal y los delegados de personal tienen derecho a reci$ir información sobre la po( l!tica de personal, de la evolución de las retribuciones y del empleo, as! como de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves& simismo pueden emitir informes sobre el traslado total o parcial de las instalaciones, sobre jornada laboral y horarios de trabajo, rgimen de vacaciones y permiso, vigilar el cumplimiento cumplimiento de las normas en materia de condiciones condiciones de trabajo, prevención prevención de riesgos riesgos laborales, laborales, 77 y empleo, ejerciendo las acciones legales oportunas ante órganos competentes& Para facilitar sus funciones los delegados y miembros de las juntas de personal tienen derecho de ac( ceso y libre circulación por las dependencias de su unidad electoral y de distribución de las publicacio( nes profesionales y sindicales0 un crdito de horas mensuales dentro de la jornada de trabajo y retribui( das como de trabajo efectivo, de acuerdo con una escala0 la inmunidad frente a traslados y sanciones por causas relacionadas con el ejercicio de su mandato representativo y no pueden ser discriminados en su formación ni en su promoción promoción económica o profesional por razón del desempe=o de su representa( representa( ción& 5omo garant!a a=adida gozan de derecho de audiencia en los e.pedientes disciplinarios de sus miembros durante el tiempo de su mandato y el a=o inmediatamente posterior, sin perjuicio de la au( diencia del propio interesado& Estas funciones y derechos est-n judicialmente garantizadas& 'as juntas de personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los delegados de personal, mancomunadamen( te, est-n legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrati( vos y ejercitar las acciones en v!a administrativa o judicial que sean pertinentes& :uspedia.es


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'os miembros de las juntas de personal y los delegados de personal, en su caso, observar-n sigilo profesional en todos los asuntos que la dministración considere de car-cter reservado, aun despus de e.pirar su mandato&

1.3. &os instrumentos de ordenaci"n del empleo público En el t!tulo 2Q 'EHEP, y bajo el rótulo de ordenación de la actividad profesional, se trata en tres ca( p!tulos de la planificación de recursos humanos, la estructuración del empleo público y, en fin, de la provisión de puestos de trabajo y movilidad de los funcionarios& En cuanto a la planificación de los recursos tendr-n como objetivo, a travs de recursos 1umanos , las PP tendr-n la planificación, planificación, contribuir contribuir a la consecución consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la efi( efi ( ciencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad& 'as PP podr-n aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas) •

•

•

n-lisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del nú( mero de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos& Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo& :edidas de movilidad, entre las cuales podr- figurar la suspensión de incorporaciones de perso( nal e.terno a un determinado -mbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos li( mitados a personal del -mbito que se determine&

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:edidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa&

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'a previsión de la incorporación de recursos humanos a travs de la oferta de empleo público&

'as PP no est-n obligadas a planificación alguna, ya que la l a 'EHEP emplea la e.presión "podr-n"& tro instrumento formal y obligatorio son los Registros de Personal en los que se inscribir-n los da( tos relativos a los funcionarios y que tendr-n en cuenta las peculiaridades de determinados colectivos&

1.19. &as relaciones de puestos de traba(o 5lave del sistema de ordenación del personal son las relaciones de puestos de trabajo o instrumentos organizativos similares& 'a 'EHEP las describe como aquellas en que se agrupan los puestos en fun( ción de sus caracter!sticas para ordenar la selección, la formación y la movilidad funcionarial& 'as rela( ciones de puestos de trabajo comprender-n, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estn adscritos, los sistemas de provi( sión y las retribuciones complementarias& Dichos instrumentos ser-n públicos #art& >9%& En el sistema de ordenación del personal de la función pública tradicional la cuantificación de los funcionarios pertenecientes a cada cuerpo y según sus categor!as se recog!a en las plantillas org-nicas del cuerpo& Este documento ten!a gran inters, puesto que las leyes de presupuestos recog!an únicamen( te aquellas plazas funcionariales que ten!an asignada una remuneración, los que constitu!a un l!mite :uspedia.es


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para proceder a nuevos nombramientos) antes era necesario una ampliación por ley de la plantilla& Esa misma funcionalidad tienen ahora las plantillas de personal que han de ser aprobadas por los plenos de los parlamentos y los plenos municipales, al aprobar los presupuestos según se recoge en el art& *9 de la 'ey de :edidas de *?@9 #':%& 'a 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9, al desvirtuar el sistema de cuerpos de funcionarios, por in( fluencia anglosajona, mediante la supresión de las categor!as intracorporativas, igualó a todos los fun( cionarios en un mismo cuerpo, en compensación introdujo el instrumento de la clasificación de puestos de trabajo& 7e trataba de implantar en las PP lo que en el management se conoce como n-lisis y Descripción de Puestos de rabajo y cuyo objetivo es definir las tareas que se van a realizar, la destreza y conocimientos que se necesitan, tareas que se realizan las empresas privadas y que fracasan en las PP& El art& *F ':(*?@9 no obliga a la descripción pormenorizada de las tareas, cometidos y responsabili( dades correspondientes a cada puesto, limitando los contenidos de las relaciones de puestos de trabajo a una enumeración de los puestos, precisando el tipo de empleado, funcionario, laboral o eventual que ha de ocuparlo, el sistema de previsión, libre disposición o concurso, los requisitos e.igidos para su de( sempe=o, el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento espec!fico para los funcio( narios, o la categor!a profesional, y el rgimen jur!dico aplicable cuando sean desempe=ados por perso( nal laboral& ;i aun con rebajas tan sustanciales cumplieron las PP con la obligación de elaborar las relaciones de puestos de trabajo& Linalmente se crearon los cat-logos de puestos de trabajo, documentos que se li( mitan a se=alar el nivel de complemento complemento de destino destino y el complemento complemento espec!fico de cada cuerpo, que nos ilustran sobre la denominación y número de puestos de trabajo en las PP, PP, as! como los funciona( rios o contratados laborales que tienen derecho a ocuparlas, pero no dice a qu finalidad sirve cada puesto y que tareas se han de desempe=ar dentro del mismo& 'a aprobación de las relaciones de puesto de trabajo corresponde) •

En la dministración del Estado, al ministro, previa autorización conjunta del de PP y eco( nom!a y hacienda, a travs de la 5omisión ejecutiva de la 5omisión interministerial de 6etribu( ciones&

•

En la 55) l 5onsejo de 8obierno

•

En las 5orporaciones 'ocales) al Pleno

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En las 5orporaciones locales de gran población) a la 3unta de 8obierno local&

1.11. &a o)erta de empleo público El Estatuto prescribe que el plan de recursos humanos o instrumento similar puede concretarse en una ferta de Empleo Público o instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, personal, que ha de recoger recoger las necesidades necesidades de recursos recursos humanos, humanos, con asignación asignación presupuestaria, presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso m-s un porcentaje adicional, fijando el plazo m-.imo para la convocatoria de los mismos y podr- tambin contener medidas deriva( das de la planificación de recursos humanos #art& >A%& :uspedia.es


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'a ':(*?@9 obligó a las PP a ofertar todas las plazas vacantes, con el compromiso de convocar las pruebas selectivas antes del primer trimestre de cada a=o natural y a celebrarlas antes de * de octu( bre& Esta rigidez quedó sin efecto por la 'ey +4*??A, quedando en manos de las PP la convocatoria de las plazas que considerasen convenientes& Lormalmente, la oferta de empleo público o instrumento similar, debe ser anualmente aprobada por los órganos de gobierno de las PP, y publicada en el diario oficial correspondiente, requiriendo la forma de 6D, decreto, o resolución de la respectiva entidad local& 'a oferta de empleo público debe ir precedida de la negociación sindical& 'a oferta de empleo público es presupuesto obligado de toda convocatoria de proceso selectivo, opo( sición o concurso, siendo susceptible de control judicial tanto por su falta de aprobación, como por sus contenidos& Estas impugnaciones tienen poco porvenir y en definitiva la conflictividad que origina los incumplimientos de ofertas de empleo público solo dar- pie a protestas pol!ticas y sindicales&

1.12. rovisi"n de puestos de traba(o # movilidad El Estatuto prescribe que las PP proveer-n los puestos de trabajo mediante procedimientos basa( dos en los principios principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad publicidad,, principios principios en seguida seguida desmentidos, desmentidos, puesto que mantiene en vigor los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública, siendo as! que este último es la negación m-s flagrante del principio de mrito y capacidad como su mismo nombre indica #art& >@%& mbos procedimientos pueden a su vez ser marginados me( diante la provisión provisional , prevista para la urgente y inaplazable necesidad #art& @*&/%& bviamente estos procedimientos sólo afectan al personal funcionario de carrera y no a los interinos0 pero tambin al personal laboral, a salvo las previsiones al respecto de los convenios colectivos que sean de aplicación #art& @/%& El concurso , como procedimiento procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo, consiste en la valora( ción de los mritos y capacidades, y en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de car-cter tcnico& Por principio, el que obtiene un puesto por concurso no puede ser privado del mismo salvo que tenga una evaluación desfavorable por su desempe=o0 tambin podrser removido por supresión del puesto& 'a li$re designación por convocatoria p'$lica se aplicar- para cubrir los puestos de especial res( ponsabilidad y confianza #art& @A%, consistiendo en la apreciación discrecional por el órgano competen( te, de la idoneidad de los candidatos, en relación a los requisitos e.igidos para el desempe=o del puesto& El que obtiene un puesto por convocatoria podrser cesado discrecionalmente, en este caso se les debe( r- asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional profesional propia de cada dministra( dministra( ción Pública y con las garant!as inherentes de dicho sistema& 'as PP podr-n motivadamente trasladar a sus funcionarios por necesidad de servicio o funciona( les a unidades distintas a las de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones de trabajo, modifi( cando la adscripción adscripción del puesto de trabajo& 7i aplican cambios de residencia se dar- prioridad a la vo( vo ( luntariedad de los traslados y a las indemnizaciones por traslados forzosos& En favor de las mujeres v!ctimas de violencia de gnero obligadas a abandonar el puesto de trabajo, se les otorga el derecho de traslado a otro puesto de trabajo propio de su cuerpo, escala o categor!a pro( :uspedia.es


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fesional, de an-logas caracter!sticas y ser- considerado como traslado forzoso& 'a 'EHEP dise=a un cuadro de movilidad interadministrativa a establecer mediante 5onvenio de 5onferencia 7ectorial u otros instrumentos de colaboración& 'os funcionarios de carrera que obtengan destino en otra PP a travs de los procedimientos de movilidad quedar-n respecto de su dministra( ción de origen en la situación administrativa de servicio en otras PP& En los supuestos de cese o su( presión del puesto de trabajo, permanecer-n en la dministración de destino, que deber- asignarles un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha dminis( tración&

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13. !d8uisici"n, situaciones # p+rdida de la condici"n de empleado público 13.1. El principio de m+rito # capacidad # su degradaci"n 'a adquisición de un empleo público requiere de unos requisitos generales, como la nacionalidad, la edad, la ausencia de defectos f!sicos y otros que impidan el desempe=o de la función, aspectos cuyo es( tudio debe ir precedido de una determinada consideración del principio de constitucionalidad del mrito y capacidad, la m-s relevante cuestión en esta materia, aplicable de igual manera, aunque no con el mismo rigor, a los funcionarios y a los contratados laborales& En función de dicho principio el acceso al empleo público se supedita a una doble condición) *& Sue los funciona funcionarios rios acrediten acrediten la capacidad capacidad profesion profesional al necesaria para para desempe=ar desempe=ar el cargo& cargo& +& Sue sus conocimi conocimientos entos y destrezas destrezas de este orden orden superan superan a la de otros posibles posibles competido competidores& res& El principio de mrito y capacidad, se introduce en la 5onstitución de *@/>, llegando a la 5onstitu( ción de *?@9, como un derecho fundamental #art& +/ 5E%& 7obre el reconocimiento de un idioma autonómico como mrito o requisito para el ingreso en la fun( ción pública, pública, el 5 se ha mostrado muy dbil y vacilante vacilante en defensa defensa del castellano, castellano, lengua que tienen que conocer todos los espa=oles según mandato de la 5onstitución&

13.2. El principio de m+rito # capacidad en la &EE El art& FF 'EHEP desgrana el principio de mrito y capacidad en una serie de principios rectores que deber-n tener en cuenta c uenta todas las PP) a% Public Publicidad idad de de las convoc convocato atorias rias y de de sus bases& bases& b% rans ranspa pare renc ncia ia&& c% 2mparcialidad 2mparcialidad y profesionali profesionalidad dad de los los miembros miembros de los los órganos órganos de selección selección&& d% decuación decuación entre entre el contenido contenido de los procesos procesos selectivos selectivos y las funciones funciones o tareas tareas a desarrollar desarrollar&& e% gilidad, gilidad, sin perjuicio perjuicio de la objetivid objetividad, ad, en los los procesos procesos de de selección& selección&

13.. El proceso selectivo 'a selección de aspirantes, los mejores entre los capacitados, a lo que obliga el principio de mrito y capacidad supone un complejo y costoso proceso que la 'EHEP regula en dos aspectos esenciales) los órganos de selección y los procedimientos para llevarla a cabo&

&os "rganos de selecci"n 'a 'EHEP prescribe que los órganos de selección ser-n colegiados y su composición deber- ajustar( se a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, y se tender-, asimismo, a la pa( ridad entre mujer y hombre& :uspedia.es


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El Estatuto prev una alternativa a los órganos de selección ad hoc para cada proceso selectivo, ya que permite que las PP podr-n crear órganos especializados y permanentes para la organización de procesos selectivos, pudindose encomendar estas funciones a los 2nstitutos o Escuelas de dministra( ción Pública&

rocedimientos selectivos0 oposici"n, concurso-oposici"n # concurso 'a regulación del Estatuto de las prue$as selectivas comienza con la proclama general de que los procesos selectivos tendr-n car-cter abierto y garantizar-n la libre concurrencia, sin perjuicio de los es( tablecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en este Esta( tuto, donde aparece otra vez, la obsesión se.ual del legislador) "los órganos de selección velar-n por el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades entre se.o"& En cuanto a la oposición consiste en uno o varios e.-menes competitivos conforme a programas pre( vios en virtud del cual las plazas se otorgan a los candidatos que, superando las pruebas de aptitud, ob( tengan las mejores puntuaciones& El concurso-oposición es una combinación de los mtodos anteriores y para evitar que no se desvir( tu lo que tiene de oposición, es decir, de pr-ctica de pruebas sobre los conocimientos en torno a un programa, el Estatuto previene que en l se deber-n incluir, en todo caso, una o varias pruebas para de( terminar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación& En el concurso los candidatos no se someten a pruebas de actitud en virtud de programas previos y, suponind suponindose ose dicha aptitud aptitud en virtud virtud de sus titulaciones, titulaciones, las plazas se otorgan otorgan en función función únicamente de la valoración competitiva de los mritos aportados por los candidatos&

&a )alsi)icaci"n de las oposiciones0 oposiciones restringidas # con mochila. &a )uncionarizaci"n En la 75 +>4*??*, afirmó que por regla general las pruebas restringidas, es decir, aquellas reserva( das únicamente para personal interino o contratado con e.clusión de aspirantes e.ternos, son contrarias al art& +/&+ de la 5E, salvo que puedan aparecer como remedio razonable y proporcionado ante situa( ciones e.cepcionales& dem-s de las oposiciones o concursos restringidos, el 5 se ha enfrentado con el llamado oposicioprestados como funciona( funciona( nes o concursos con moc1ila , en los que reconoce como mritos servicios prestados rios interinos, y en perjuicio de los dem-s ciudadanos, otorgando a stos unos puntos de ventaja&

&a impugnaci"n de los procesos selectivos 'os actos que ponen fin al proceso de selección de los funcionarios son actos administrativos, y como tales son objeto de impugnación tanto en v!a administrativa como judicial& ambin podr-n im( pugnarse por los aspirantes los actos de tr-mite que impidan su continuación en el proceso selectivo& 'a dministración misma puede revisar de oficio los actos si incurren en nulidad de pleno derecho de con( formidad con los procedimientos establecidos en la 'ey de 6gimen 3ur!dico de las PP y del proce( dimiento común&

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13.%. &os re8uisitos personales para el acceso a la )unci"n pública 'a 'EHEP #art& FF% prescribe que para participar en los procesos procesos selectivos es preciso reunir los si( si ( guientes requisitos) a% ener ener la nacion nacionalid alidad ad espa espa=ol =olaa b% Poseer la la capacidad capacidad funcion funcional al para realizar realizar las las funciones funciones y tareas c% ener *G a=os y no e.ceder e.ceder la edad edad m-.ima m-.ima de de la jubilació jubilaciónn forzosa forzosa d% ;o haber sido separado separado por e.pediente e.pediente disciplin disciplinario ario del servicio, servicio, ni condenado condenado a inhabilitació inhabilitaciónn absoluta o especial para el empleo o cargo público por resolución judicial e% Posee Poseerr la titu titulac lació iónn e.igi e.igida da f% 'as 55 55 con con dos lengua lenguass oficiales, oficiales, e.igencia e.igencia del del conocimient conocimientoo de la lengua lengua cooficial cooficial Esta enumeración no constituye un numerus clausus &  su vez las normas normas aplicables a cada proceso selectivo pueden establecer otros requisitos previos, como la condición f!sica, a=os de e.periencia pro( fesional, antigTedadN precisando la jurisprudencia constitucional que deben ser requisitos generales y no individuales y deben guardar directa relación con los criterios de mrito y capacidad&

El claudicante re8uisito de la nacionalidad espa6ola El requisito de ostentar la nacionalidad espa=ola para acceder a los empleos públicos sufrió una nota( ble rebaja como consecuencia de la entrada de Espa=a en la 1E y la aplicación consiguiente de la libre circulación de trabajadores, adem-s de por la presión migratoria, debido a la globalización y a las difi( cultades que los estados tienen para cubrir las necesidades de personal #ej& en los ejrcitos%& 'a admisión de e.tranjeros e.tranjeros trae causa última del ratado ratado de la 5EE #art& 9@&+% sobre libertad libertad de cir( culación culación que, como e.cepción, e.cepción, no ser!a aplicable aplicable a los empleos en la dministració dministraciónn Pública, un pre ( cepto que el ribunal de 3usticia de la 5omunidad viene interpretando muy restrictivamente desde hace algún tiempo& tiempo& 7u jurispruden jurisprudencia cia ha decantado decantado como criterio divisorio entre unos empleos y otros que los reservados a nacionales impliquen o comporten una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder y funciones públicas que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades públicas& s! la 5omisión Europea considera l!cito reservas a los nacionales los empleos en las LL, LL, polic!a, judicatura, dministración tributaria y servicio e.terior, adem-s de todos aquellos que comprendan el dictado, ejecución y control de actos jur!dicos sobre los particulares y los que supongan tutela de los organismos dependientes ya se trate de empleos en la dministración del Estado, las administraciones territoriales, organismos institucionales y los bancos centrales& Por el con( trario, se entiende que debe potenciarse la libertad de circulación en los servicios públicos de car-cter comercial, comercial, en los servicios sanitarios, sanitarios, en la ense=anza ense=anza y en investigació investigaciónn civil y en el acceso a los em ( pleos subalternos de la dministración& 7iguiendo estos criterios, la 'EHEP e.cluye a los ciudadanos de la 1E únicamente de aquellos em( pleos espa=oles espa=oles que directa o indirectamen indirectamente te impliquen impliquen o comporten comporten una participación participación directa o indi( recta en el ejercicio del poder y funciones públicas que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades públicas& Por lo dem-s el Estatuto ya no considera esta materia :uspedia.es


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como b-sica al prescribir que por 'ey de las 5588 o de las sambleas 'egislativas de las 55, pue( da e.imirse del requisito de la nacionalidad por razones de inters general para el acceso a la condición de personal funcionario& 'as prescripciones citadas se ci=en al personal funcionario, pero no afectan a los contratos laborales de los e.tranjeros con las PP0 para stos la permisividad es absoluta, puesto que el Estatuto admite que los comunitarios no espa=oles accedan a las PP como personal laboral en igualdad de condicio( nes que los espa=oles&

&a edad En la legislación legislación tradicional, tradicional, los reglamentos de los cuerpos cuerpos requer!a una edad m!nima m!nima y otra m-.i( m-.i ( ma para su ingreso, la m-.ima no permit!a edades tard!as incompatibles para aprendizajes y desempe=o de las funciones, a diferencia de las empresas privadas, donde el ordenamiento no veta la contratación a favor de los jóvenes y rechazo a la mediana o avanzada edad& hora la dministración se encuentra maniatada a estos efectos por el art& *9 de la 5E, que impide discriminación por razón de edad& Por ello se ha cuestionado constitucionalmente el art& /A de la 'ey de Luncionarios 5iviles del Estado, donde se establece como requisito general para acceder a la función pública, no se puede e.ceder de aquella edad en que faltan menos de diez a=os para la jubilación forzosa& El 5 en sentencia >F4*?@A establece que el aspirante debe tener *G a=os y no e.ceder la edad m-.ima de la jubilación forzosa&

Capacidad )uncional # ausencia de prohibiciones legales 'a 'EHEP establece como requisito general poseer la capacidad funcional para desempe=ar las fun( ciones y tareas& tra condición tradicional para el ingreso en la función pública es no haber sido separa( do por e.pediente e.pediente disciplinario disciplinario del servicio, servicio, ni condenado condenado a inhabilitaci inhabilitación ón absoluta o especial especial para el empleo o cargo público por resolución judicial& En todo caso, este requisito debe entenderse con perjui( cio de la posibilidad de rehabilitación que despus comentaremos&

13.'. ;ituaciones administrativas. El servicio activo # la suspensi"n de )unciones 'a 'EHEP prescribe que los funcionarios de carrera se hallar-n en alguna de las siguientes situacio( nes) •

7ervicio activo&

•

7ervicios especiales&

•

7ervicios en otras PP&

•

E.cedencia&

•

7uspensión de funciones&

•

Personal directivo #art& @F%&

En cuanto al personal laboral, sus situaciones se regir-n por el Estatuto de los rabajadores y por los 5onvenios 5olectivos que les sean de aplicación& :uspedia.es


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'a regulación de las situaciones de actividad o inactividad en que se encuentran los funcionarios es ahora la de la 'EHEP, sin perjuicio de que las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del mismo regulen otras situaciones administrativas diversas de las contempladas en ste& 'a situación normal de los empleados públicos es la de servicio activo& 7e hallar-n en esta situación de servicio activo los funcionarios que, conforme a la normativa de función pública dictada en desarro( llo del Estatuto, presten servicios en su condición de funcionarios públicos cualesquiera que sea la d( ministración u organismo público o entidad en el que se encuentren destinados y no les corresponda quedar en otra situación& 'a situación de servicio activo se pierde y el funcionario funcionario pasa a la situación de suspensión cuando haya reca!do sobre l una sentencia dictada en causa criminal o resolución administrativa disciplinaria que la impongan& 'a suspensión firme por sanción disciplinaria no podr- e.ceder de seis a=os& 'a suspensión determinar- la prdida del puesto de trabajo cuando e.ceda de seis meses asimismo que el funcionario no podr- prestar servicios en ninguna dministración pública en los organismos pú( blicos, agencias o Entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o sanción&

13.*. ;ervicios especiales 'a situación de servicios especiales tiene por finalidad facilitar a los funcionarios el desempe=o de otras funciones públicas, en su nivel pol!tico, sin perder por ello su condición funcionarial& 'a situación de servicios especiales se ha ampliado a nuestro supuestos cuyas caracter!stica común es la de servir en instituciones públicas, sean nacionales o internacionales, y que se concretan en la larga enumeración del art& @> 'EHEP) a% 5uando 5uando los funcionario funcionarioss sean designados designados miembros miembros del gobiern gobiernoo o de los órganos órganos de gobierno gobierno de las 55 y de ciudades 5euta y :elilla, miembros de las instituciones de la 1E& b% 5uando 5uando sean autorizados autorizados para para realizar una una misión por por periodo periodo determinado determinado superior superior a seis me( ses en organism organismos os internaciona internacionales, les, gobiernos o entidades entidades públicas públicas e.tranjeras e.tranjeras o en programas programas de cooperación internacional& c% 5uando 5uando sean nombra nombrados dos para desempe= desempe=ar ar puesto puestoss o cargos cargos en organ organism ismos os públicos públicos que estn estn asimilados en su rango administrativo a altos cargos& d% 5uando 5uando sean adscritos adscritos a los servicios servicios del 5 5 o del Defensor Defensor del Pueblo Pueblo o destinados destinados al 5& 5& e% 5uando 5uando acceden acceden a la condición condición de diputad diputadoo o senador senador de las 5588, 5588, miembros miembros de las las asambleas asambleas legislativas de las 55 si perciben retribuciones periódicas por la realización de la función& f% 5uando 5uando desempe=en desempe=en cargos cargos electivos electivos retribuido retribuidoss y de dedicación dedicación e.clusiva e.clusiva en las sambleas sambleas de las ciudades de 5euta y :elilla, y en las entidades para el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico(administrativas& g% 5uando 5uando sean sean designa designado doss para formar formar parte del 58P3 58P3 o de las del 5onsejo 5onsejoss de 3usticia 3usticia de las 55& h% 5uando 5uando sean elegidos elegidos para formar formar parte del del de los órganos órganos constitu constitucional cionales es o de los órganos órganos es( :uspedia.es


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tatuarios de las 55 u otros cuya elección corresponda al 5ongreso de los Diputados, al 7enado o a las sambleas 'egislativas de las 55& i% 5uando 5uando sean sean designado designadoss como como personal personal eventual eventual por ocupar ocupar puestos puestos de trabaj trabajoo con funcio funciones nes e.presamente calificadas como de confianza o asesoramiento pol!tico y no opten por permane( cer en la situación de servicio activo& j% 5uando adquieran la condición de funcionarios funcionarios al servicio de organizaciones internacionales& \% 5uando 5uando sean sean designado designadoss asesore asesoress de los grupos grupos parlament parlamentari arios os de las 5588 o de las sam( sam( bleas 'egislativas de las 55& l% 5uando 5uando sean activado activadoss como reservista reservistass voluntarios voluntarios para para prestar prestar servicios servicios en las LL& LL&

13.. ;ervicios en otras !! En la regulación de la 'EHEP pasan al servicio en otras PP los funcionarios de carrera que, en virtud de los procesos de transferencias o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, obtengan destino en una dministración distinta a la que pertenecen #art& @@%&  los funcionarios funcionarios en esta situación, transferidos transferidos o no, se les aplica la legislación legislación de la dministra( dministra( ción en la que estn destinados de forma efectiva, pero conservan su condición de funcionarios de la dministraci dministración ón de origen, origen, lo que les da derecho a participar participar en las convocatorias convocatorias para la provisión provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última, comput-ndoseles el tiempo de servicio en la dmi( nistración nistración pública en la que estn destinados destinados como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen& origen& simismo simismo cuando reingresen al servicio servicio activo en la dministració dministraciónn de origen obtendr-n el reconoci( reconoci( miento miento profesional de los progresos progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional profesional en la dministra( dministra( ción de destino y sus efectos sobre la posición retribuida&

13.. &a e$cedencia 'a e.cedencia supone, en trminos generales, la posibilidad de suspender, a voluntad del funciona( rio, la relación de funcionarial con la dministración durante un tiempo y poder retornar la situación de servicio servicio activo& El Estatuto Estatuto de rabajad rabajadores ores reconoce este derecho a suspender la relación relación por inters propio u otras causas legalmente previstas conservando sólo un derecho preferente al reingreso en aquellos vacantes que se produzcan en categor!a igual o an-loga a la suya que hubiera o se produjeren #art& 9G%&

&a e$cedencia voluntaria por inter+s particular 'os funcionarios funcionarios de carrera tienen derecho a la e.cedencia voluntaria voluntaria por inters inters particular particular cuando hayan prestado servicios efectivos en cualquier de las PP durante un periodo m!nimo de cinco a=os inmediatamente anteriores& El estatuto regula asimismo una especie de e.cedencia voluntaria impl!cita que se impone de oficio, cuando cuando finalizada la causa que determinó determinó el pase a una situación distinta distinta a la de servicio activo, se in ( cumpla la obligación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que reglamentariamente o convencionalmente se determine& :uspedia.es


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7tros supuestos de e$cedencia 'a e.cedencia voluntaria voluntaria por agrupación agrupación familiar es una e.cedencia liberada liberada del requisito de haber prestado servicios m!nimos a la dministración y parece que tambin de la posibilidad de denegación por necesidades del servicio&  continuación la 'EHEP regula la e.cedencia por atender al cuidado familiar por un periodo no su( perior a / a=os para atender al cuidado de cada hijo o para atender al cuidado de un familiar que se en( cuentre a su cargo& 'a e.cedencia por violencia de gnero se reconoce a las funcionarias en esa situación para hacer efectiva su protección o su derecho a la asistencia social integral&

13.3. El reingreso en el servicio activo El funcionario al que se le asigne un puesto provisional tiene derecho despus a que se le asignen su( cesivos puestos provisionales& Pero nada se garantiza al funcionario que, participando en los concursos o solicitando ese primer puesto provisional, no lo consigue& an espinoso problema no lo aborda el Es( tatuto, limit-ndose a decir que reglamentariamente se regular-n los plazos, procedimientos y condicio( nes, según las situaciones situaciones administrativas administrativas de procedencia, procedencia, para solicitar el reingreso al servicio servicio activo de los funcionarios de carrera&

13.19. +rdida de la condici"n )uncionarial 'a 'EHEP #arts& G/ a G@% enumera como causas de prdida de la condición de funcionario de carrera) a% 'a renun renuncia cia a la cond condici ición ón de fun funcio cionar nario io b% 'a prd prdida ida de la la nacio nacional nalida idadd c% 'a jubi jubilaci lación ón tota totall del funcio funcionari narioo d% 'a sanción sanción disciplin disciplinaria aria de separació separaciónn del servicio servicio de car-cter car-cter firme firme e% 'a pena principal principal o accesoria accesoria de inhabilita inhabilitación ción absoluta absoluta o especial especial para cargó cargó público público firme 7orprende que la 'EHEP no contemple ninguna de las previstas como causas objetivas de e.tinción de la relación laboral, previstas en el art& F+ del Estatuto de los rabajadores como ineptitud del trabaja( dor, falta de asistencia al trabajoN 7e revela aqu! una de las manifiestas e.orbitancias en los derechos y situación de los funcionarios en relación con los empleados laborales tanto privados como públicos, una prueba m-s de la patológica presencia en las mismas organizaciones públicas de personal con reg!menes tan diversos&

&a renuncia 'a renuncia voluntaria es una manifestación unilateral del funcionario e.presando por escrito su de( seo de abandonar la condición funcionarial que se produce una vez aceptada de forma e.presa por la administración, esto no inhabilita para su ingreso de nuevo en las PP& PP& 7egún prescribe el Estatuto, la renuncia no surte efecto cuando el funcionario est- sujeto a e.pedien( :uspedia.es


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te disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito& ;o se entiende muy bien la razón, ya que si la m-.ima sanción que puede imponerse imponerse a un funcionario funcionario es la separación separación de servicio, no se entiende entiende que cuando la asume volunta( volunta( riamente la dministración no pueda aceptarla y tenga que llevar el e.pediente a su final, con todas sus molestias& 'a única e.plicación ser!a si la sanción acarreara la prdida de la condición funcionarial, im( pedir la participación del funcionario en otros procesos selectivos& simismo se pierde la condición funcionarial por la prdida de la nacionalidad o en su caso la de cualquier estado de la 1E, tenido en cuenta en su d!a para su nombramiento& 'a imposición de una pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta, una vez firme la senten( cia, produce la perdida de la condición de funcionario respecto a todos los empleos o cargos que tuvie( re& En cambio, la inhabilitación especial produce la prdida de la condición de funcionario respecto de aquellos empleos o cargos especificados en la sentencia&

&a (ubilaci"n 'a relación funcionarial puede terminarse por jubilación de los funcionarios #art& G>% que admite dis( tintas modalidades) •

Qoluntaria, a solicitud del funcionario

•

Lorzosa, al cumplir la edad legalmente establecida

•

Parcial

'a jubilación voluntaria proceder- siempre que reúna los requisitos establecidos en el rgimen de la 77, que le sea aplicable& 'a ley podr- establecer, con car-cter e.cepcional y en el marco de la planifica( ción de los recursos humanos, condiciones especiales de las jubilaciones voluntarias y parciales& 'a jubilación forzosa se declara de oficio al cumplir los GF a=os, salvo para los funcionarios que ten( gan normas estatales espec!ficas de jubilación, que la fijan a los >A a=os, como los jueces y magistra( dos& 7egún el Estatuto los funcionarios pueden solicitar la prolongación del servicio activo hasta los >A a=os, debiendo resolver la administración de forma motivada, facultad discrecional que por supuesto da pie a numerosas reclamaciones judiciales& 'a jubilación por incapacidad permanente tiene lugar cuando se produce la consiguiente declara( ción que le inhabilita para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala, o por el reconoci( miento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala& El funcionario puede solicitar la ju$ilación parcial siempre que reúna los requisitos y condiciones establecidos en el rgimen de 77 que le sea aplicable& 7e considera jubilación parcial la iniciada des( pus de cumplir los GA a=os y requiere haber cotizado al menos quince a=os, de los cuales al menos dos deben de estar comprendidos en los últimos quince a=os inmediatamente anteriores a la fecha de la ju( bilación parcial, estar contratado a jornada completa y concertar con la empresa un contrato a tiempo parcial que consistir- en una reducción de la jornada y salario entre un +FX y @FX #6D **/*4+AA+%&

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&a rehabilitaci"n 'a perdida de la condición funcionarial funcionarial no siempre es irreversible& irreversible& s!, s!, es posible posible la re1a$ilitación en la condición de funcionario para quienes la perdieron por prdida de nacionalidad o por incapaci( dad permanente para el servicio,& El interesado, una vez desaparecida la causa objetiva que la motivó, podr- solicitar la rehabilitación, que le ser- concedida #art& G@%& 'a 'EHEP contempla contempla un supuesto supuesto derecho de gracia que puede llamar a esc-ndalo esc-ndalo por invasivo invasivo de las competencias del poder judicial y de la santidad de la cosa juzgada, y sin duda notoriamente incons( titucional, dado que la 5E reserva al rey y al 8obierno la potestad de gracia #art& G+ 5E%& 5ontrariamen( te, la 'EHEP 'EHEP se arriesga arriesga a reconocer reconocer a los órganos órganos de gobierno de las PP la potestad potestad de conceder conceder,, con car-cter e.cepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condi( ción de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación& 7i trans( currido el plazo para dictar la resolución no se hubiera producido de forma e.presa, se entender- deses( timada la solicitud #art& G@&+%&

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jur!dico mi.to, presidido por el principio de economicidad en la aplicación de las e.orbitancias y suje( suje ( ciones propias del rgimen administrativo& En materia de fuentes , es de destacar la aplicación, en primer lugar, de la norma b-sica, de origen es( tatal o autonómico, y los reglamentos de aplicación0 subsidiariamente son de aplicación las normas de la corporación, un derecho estatutario, que es el propio y espec!fico y que tiene su origen en el propio ente por apoderamiento de las normas constitutivas& 'a aplicación del Derec1o p'$lico as! como el sometimiento de todos los actos al enjuiciamiento de la 35 #arts& +@, /F y /> 'ey 3urisdiccional% 3urisdiccional% no ofrece dudas en todo lo referente referente a la constitución constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio& ambin la actividad corporativa se somete al Derecho público y sus actos son administrativos a efectos de la e.igencia de las reglas procedimentales b-sicas y de su impugnación contenciosa, cuando en las corporaciones actúan competencias en torno a los fines que las leyes o sus estatutos les asignan& Es as! cuando ejercen dichas competencias frente a los miembros de la corporación) rgimen de admisiones o de colegiación, sanciones disciplinarias, aprobación de normas sobre tarifas u honorarios, y actividad certificante, adem-s de otras funciones o actos an-logos& Por el contrario, contrario, hay que entender que la sujeción al Derec1o privado comprende residualmente la actividad instrumental o log!stica de las corporaciones en relación con terceros no miembros, como es el rgimen de sus empleados #que no son funcionarios, sino trabajadores%, as! como la actividad con( tractual que origina contratos de Derecho civil y no administrativos, con la consecuencia de que no se aplican las reglas de selección de contratistas ni dem-s especialidades de la contratación administrativa& 'a misma aplicación del Derecho privado tiene lugar en materia de disposición y gestión de su patri( monio que no se beneficia de los privilegios de reivindicación de oficio, imprescriptibilidad, inembar( gabilidad, etc, propios de los bienes de los entes públicos& 'as corporaciones est-n legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las 55 a cuyo control o tutela puedan estar sujetas& ampoco rige entre las corporaciones y la dminis( tración que ejerce la tutela, la 5, el principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de res( ponsabilidad patrimonial entre el Estado o la 55 y la 5orporación, cuyas deudas y responsabilida( des no pueden nunca afectar a aquellos Entes territoriales& En cuanto a las relaciones relaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las de leyes estatales y autonómicas y normas constitutivas de cada 5orporación para dar cuenta de los ac( tos sujetos a aprobación del Estado o de la 55, los poderes de stos para intervenir por v!a de susti( tución en las crisis de gobierno de los órganos corporativos y, asimismo, para saber si se dan recursos de alzada ante el Estado o la 55 con car-cter previo a la impugnación jurisdiccional&

12.'. &os Colegios pro)esionales 'os colegios profesionales constituyen el ejemplo m-s t!pico de los entes corporativos& En ellos se dan las notas m-s significativas) intereses homogneos entre sus miembros, necesidad primordial de or( ganizar y ejercer la potestad disciplinaria sobre una profesión y, mayor representatividad de la organi( zación resultante, como demuestra la ine.istencia de sindicatos paralelos& En su base y fundamento est- la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones debe condicio( :uspedia.es


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29. &os derechos de los )uncionarios 29.1. aturaleza de la relaci"n )uncionarial # problemática de los derechos ad8uiridos. &a reducci"n de las retribuciones retr ibuciones )uncionariales riginariamente la relación funcionarial se ha visto como contractual , nacida de un contrato o arren( damiento de servicio, que impondr!a a las partes un conjunto de deberes y derechos cuyo contenido es inmodificable por la sola voluntad unilateral& Esta concepción mas cercana al contrato privado que al administrativo, cedió ante la tesis de que la relación que une al funcionario con la dministración no origina una relación bilateral en pie de igualdad sino una situación estatutaria& Desde esta perspectiva, el funcionario no estar!a sujeto a una relación contractualmente definida, sino unilateralmente estableci( da por el poder público con normas legales y reglamentarias, situación a la que acceder!a a travs del acto de nombramiento que actúa, justamente, como condición de acceso a la situación funcionarial& En el conte.to conte.to histórico de la aparición del Estado(nación Estado(nación,, como se=ala Lran\ :oderne, la función función pública es una misión que impone deberes a los ciudadanos& El funcionario que obtiene su legitimidad del pueblo al que debe rendir cuentas, deviene as! servidor del inters general, al margen del inters personal o corporativo& 7obre este planteamiento, se ha ido conformando una determinada diferencia( ción entre los funcionari funcionarios os públicos, públicos, que ejercen en nombre del pueblo pueblo una verdadera verdadera magistratura, magistratura, y los empleados, dedicados a tareas subalternas& 'os funcionarios, dec!a 7ieyes, son empleados de sobe( ran!a, poseen ventajas y prerrogativas, que los alejan del mundo del trabajo rutinario& 'as grandes teo( r!as del derecho administrativo del siglo K2K y KK justificaron una visión elitista del funcionario, titu( lar de privilegios necesarios para el cumplimiento e.acto de su noble misión, el funcionario debe acep( tar tambin las cargas, unilateralmente definidos por el Estado, depositario de la soberan!a nacional& En el plano organizati organizativo, vo, la elección elección napoleónica napoleónica por una dministración dministración civil calcada de la dministra( dministra( ción militar favorecer- la aparición de una carrera, completamente diferente de la situación del trabaja( dor privado, ligado a su empresario a travs de un contrato de trabajo precario& 'a tesis estatutaria y no contractual sigue incidiendo en la determinación de los derec1os adquiridos de los funcionarios & s!, mientras la tesis contractual impide su modificación o permite justificar las indemnizaciones sustitutorias, la tesis estatutaria pone el nfasis en los poderes unilaterales de la dmi( nistración, reduciendo al m!nimo las resistencias jur!dicas o las indemnizaciones compensatorias& En este sentido, el e.to rticulado de la 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9 privó a todos los funciona( rios de sus categor!as personales en el seno de sus respectivos cuerpos& 'a ':(*?@9 reduce los derechos adquiridos a la intangibilidad del nivel retributivo que los funciona( rios disfrutasen con anterioridad a la ley, creando un complemento personal y transitorio a favor de los perjudicados por el nuevo rgimen funcionarial& En la actualidad la tesis estatutaria y la restricción de los derechos adquiridos empieza a no tener sen( tido y, en todo caso, a ser gravemente discriminatoria para los funcionarios, desde el momento en que se admite la contratación de personal fijo en rgimen laboral que entra=a, como impone el Derecho de trabajo, trabajo, el m-.imo m-.imo respeto de los derechos adquiridos& adquiridos& Por ello resulta sorprendente sorprendente que el 5 no ad( virtiera que no es lógico mantener la tesis de la situación estatutaria de los funcionarios modificable por :uspedia.es


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normas posteriores y no cuestionar la e.istencia misma en las PP de personal laboral, sin apoyo constitucional e.preso y para el que rige el principio pro operario, de aplicación de la norma m-s favo( rable y la regla de la condición m-s beneficiosa, en virtud de las cuales se mantienen intangibles los de( rechos adquiridos del trabajador& En este sentido, el 5 declaró inconstitucional por considerar que la jubilación es un derecho y no un deber del trabajador, la D quinta del Estatuto de los rabajadores, que estableció la edad m-.ima de jubilación a los G? a=os y que permit!a al gobierno rebajarla en fun( ción de la disponibilidad de la 77 y del mercado de trabajo& Esta flagrante discriminación para los fun( cionarios sobre alcance de los derechos adquiridos ha conducido, entre otras incongruencias, a la admi( sión de un rgimen de empleo público laboral paralelo al funcionarial& 'a 'EHEP sigue garantizando los derechos económicos alcanzados o reconocidos en el marco de los sistemas de carrera profesional establecidos por las leyes de cada dministración, e insiste en que el de( sarrollo del Estatuto no podr- comportar la disminución de la cuant!a de los derechos económicos y otros complementos retributivos inherentes al sistema de carrera, cualquiera que sea la situación admi( nistrativa en que se encuentre& En el alcance de los derechos adquiridos de los funcionarios juega deci( sivamente la virtualidad que se otorgue, a los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derecho individual y de seguridad jur!dica que consigue el art& ?&/ 5E& En este sentido, una tesis restric( tiva de los derechos derechos adquiridos adquiridos inspiró las sentencias sentencias del 5 de *?@G y *?@>, *?@>, sobre la edad de jubila ( ción de magistrados, jueces y funcionarios& En ellas se afirma que la ley puede rebajar la edad de jubi( lación, pues no se trata de un derecho adquirido, sino de una simple e.pectativa en la carrera& ;o obs( tante, admite que tal modificación a la baja origina una frustración de las e.pectativas e.istentes y per( juicios económicos que pueden merecer una compensación&

29.2. Derechos de los )uncionarios ;i el Estatuto de Hravo :urillo #*@F+% # *@F+% ni la 'ey de Hases de los Luncionarios Públicos de *?*@ esta( blecieron un cat-logo sistem-tico y general de los derechos y deberes de stos& Por ello, los derechos y deberes de los funcionarios, cuando no estaban e.plicitados en los reglamentos particulares de los cuer( pos o en las reglas del funcionamiento de los servicios que ten!an a su cargo, se deduc!an del conjunto de la regulación, o se sobreentend!a que eran los propios del arrendamiento de servicios, de forma espe( cial el derecho a sueldo y, cuando se consolidaron las carreras funcionariales, el derecho al ascenso, a permisos por causas justificadas, la inamovilidad en la carrera y a la pensión de retiro& 'a 'ey de Luncionarios de *?G9 enuncia ya de forma sistem-tica un conjunto de derechos de los fun( cionarios, aunque algunos de los llamados derechos son declaraciones program-ticas que deben presidir una pol!tica social en la función pública, pero no derechos directamente e.igibles, como la protección del ejercicio de sus cargos y tratamiento y consideraciones sociales, debido a su jerarqu!a& 7iguiendo 7iguiendo la misma tendencia de engrosar con cualquier e.cusa la cesta de reales o presuntos dere( chos de los funcionarios, la 'EHEP formula una lista de los que llama derec1os derec1os individuales, seguida de otra de los denominados derechos individuales ejercidos colectivamente #arts& *9 y *F%& Entre los enumerados, derechos propiamente dichos son los de inamovilidad de la condición de fun( cionario de carrera, el de percibir retribuciones, el derecho a vacaciones, permisos y licencias, el dere( cho a la jubilación, el derecho a percibir las prestaciones de la 77, y en fin, el derecho a la defensa jur!( dica y protección de la dministración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden :uspedia.es


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jurisdiccional como consecuencia del ejercicio leg!timo de sus funciones o cargos públicos& Derechos no tan directamente e.igibles por variadas circunstancias son el derecho al desempe=o efectivo de las funciones propias de su condición profesional, progresión en la carrera profesional, pro( moción moción interna, a ser informado informado en las tareas a realizar, realizar, conciliación conciliación de la vida personal, familiar y la( la ( boral& Derechos o libertades garantizadas en cualquier -mbito y que podr!an ser constitutivas de delito caso de no cumplirlas, son el derecho al respeto de su intimidad, orientación se.ual, propia imagen y digni( dad en el trabajo, especialmente frente al acoso se.ual y laboral, a no sufrir discriminación por razón de nacimiento, origen racial o tnico, religión, opinión, edad y la libertad de e.presión& 'a 'EHEP se refiere despus a los derechos individuales que se ejercen colectivamente, como el de( recho sindical, derecho de representación y participación en la determinación de las condiciones de tra( bajo, derecho de huelga y derecho de reunión&

29.. Anamovilidad en la condici"n )uncionarial e inestabilidad en el puesto de traba(o. lanes de empleo, reasignaci"n de e)ectivos # movilidad En la moderna moderna función pública se entend!a entend!a por inamovilidad inamovilidad el derecho derecho del funcionario funcionario a mantener mantener esa condición, condición, de la que no pod!a pod!a ser privado, salvo por e.pediente e.pediente disciplinario disciplinario o condena condena penal& 'a inamovilidad se reconoció a aquellos funcionarios que ingresaban en la función pública a travs de un sistema competitivo, las tradicionales oposiciones& 'a inamovilidad ven!a a compensar los esfuerzos que requer!a una preparación espec!fica para la función pública y el impl!cito compromiso de entrega de por vida del funcionario al servicio del Esta( do& 7e dec!a que los funcionarios eran inamovibles o bien que ten!an el empleo en propiedad, circuns( tancia que diferenciaba al funcionario de carrera de los interinos& 'a permanencia indefinida en condición de empleado público no es en la actualidad e.clusiva de los funcionarios, pues los contratados laborales por tiempo indefinido disfrutan de una situación pr-ctica( mente asimilable a la de los funcionarios& En todo caso, la inamovilidad que garantiza la 'EHEP es únicamente la de la permanencia en la condición de funcionario, pero no alcanza a la permanencia en un determinado puesto de trabajo, y no protege al funcionario del traslado a otro destino, o simplemente de la privación del puesto que ocupa y las consecuencias que derivan de ello, como la merma en las retribuciones complementarias& En la actualidad los supuestos y procedimientos para la revocación de puestos de trabajo que ocupan los funcionarios se han multiplicado notablemente0 si el puesto de trabajo ha sido obtenido por libre de( signación, el funcionario puede ser libremente removido de l, y si lo fue por concurso puede ser igual( mente privado del mismo mediante una modificación del contenido del puesto de trabajo o por apre( ciarse una falta de preparación del funcionario& simismo las PP pueden trasladar, de manera moti( vada, a sus funcionarios por necesidades de servicio o funcionales, respetando sus retribuciones y con( diciones esenciales de trabajo #art& @*%& 'os planes de empleo de las PP, PP, previstos en la 'ey ++4*??/, son instrumentos esenciales esenciale s para el :uspedia.es


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planteamiento global de las pol!ticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrati( vas que tratan de adecuar el mercado interno de trabajo a las necesidades propias reales de la propia dministración& 7e han definido como Bconjunto de medidas que, previa negociación no vinculante con los sindicatos, pueden adoptar todas las PP y que, con inaplicación del sistema legal b-sico de la función pública, les permiten modificar las estructuras administrativas y despojar de sus empleos a los funcionarios y personal laboral, disponiendo con entera libertad de los puestos de trabajo al margen de los procedimientos de concurso& 'os planes de empleo pueden tambin tambin prever la suspensión de incorporación de personal e.terno al -mbito afectado& En todo caso, el gran operativo de los planes de empleo, su tcnica ejecutiva, es la reasignación de efectivos, que permite privar de su empleo a los funcionarios y contratados laborales, y que culmina culmina con la asignación asignación de un nuevo puesto puesto o el pase a la situación de e.pectativa e.pectativa de destino destino o e.cedencia forzosa& El Estatuto, sin embargo, no contempla los planes de empleo con el alcance de la 'ey ++4*??/& 7e re( fiere únicamente a los planes e instrumentos de planificación de recursos humanos como materia nego( ciable con los sindicatos #art& />% y a la regulación de sus contenidos& 5on el derecho a un cargo, destino o puesto de trabajo, tiene tambin relación la regulación del reingreso en el servicio activo de los funcionarios que, desde una situación en que no tienen garantizada la reserva de plaza a destino, pretenden reincorporarse al servicio& unque hubiera sido deseable, el Esta( tuto no establece un procedimiento ni los plazos m!nimos para que se haga efectivo el derecho al rein( greso&

29.%. &a evoluci"n del sistema retributivo 'a m-s importante importante contraprestació contraprestaciónn que recibe el funcionario funcionario por su trabajo es, sin duda, el sueldo, e.presión tradicional que ha dejado de usarse, sustituida por la de remuneración o remuneraciones, pa( sando a ser el sueldo uno, entre otros conceptos, de los derechos económicos de los funcionarios& El sueldo era el único concepto retributivo que se correspond!a con la categor!a personal del funcio( nario y era compatible compatible con determinadas determinadas indemnizacione indemnizacioness por situaciones singulares, singulares, como desplaza( mientos #dietas%, por residencia a determinados lugares, etc& 'a correspondencia entre sueldos y grado personal permit!a a los funcionarios ir disfrutando de los diversos sueldos y empleos asignados a su cuerpo por los sucesivos ascensos de categor!a a lo largo de su carrera administrativa& Este sistema de gran sencillez permit!a saber e.actamente la retribución de cada funcionario a travs de sencillas opera( ciones aritmticas& Esta fórmula fue abandonada, junto con la abolición de las categor!as personales de los funcionarios, por la 'ey de Luncionarios 5iviles del Estado de *?G9, que estableció el doble sueldo) el sueldo regla( do y el sueldo discrecional integrado por muy variados complementos& 'a retri$ución o sueldo reglado estaba constituida por la cantidad igual para todos los miembros del cuerpo, los trienios y las pagas e.traordinarias& El sueldo del cuerpo resultaba de la aplicación al sueldo(base sueldo(base de un coeficiente multiplicador multiplicador distinto para cada cuerpo& cuerpo& 'os trienios trienios se calculaban calculaban tam( bin regladamente, aplicando el porcentaje del >X al sueldo personal o de cuerpo de cada funcionario cada tres a=os de servicios efectivos& 'as pagas e.traordinarias se cifraban en dos, julio y diciembre, :uspedia.es


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por importe únicamente del sueldo personal o de cuerpo y los trienios, sin comprender las retribuciones complementarias& Dentro de la retri$ución retri$ución discrecional discrecional se inclu!an los complementos de destino, de dedicación espe( cial, las gratificaciones y los incentivos& 'a 'ey de :edidas de 6eforma de la Lunción Pública de *?@9 mantiene la distinción de retribucio( nes b-sicas y complementarias en trminos semejantes a la reforma de *?G9& 7on retri$uciones $!sicas #art& +/&+%) a% El sueldo que corresponde al !ndice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los cuerpos y escalas, clases o categor!as iguales en todas las PP para cada uno de los grupos& En todo caso, el sueldo de los funcionarios del grupo  no podr- e.ceder en m-s de tres veces del sueldo de los funcionarios del grupo E& b% 'os trienios, consistentes en una cantidad igual por cada grupo cada tres a=os de servicio en el grupo o escala& c% 'as pagas e#traordinarias e#traordinarias, que se cifran en una cantidad igual por una importe m!nimo cada una de ellas de una mensualidad del sueldo y trienios, y que se devengar-n en los meses de ju( nio y diciembre& En cuanto a las retri$uciones retri$uciones complementarias #que no tienen se=alado un l!mite m-.imo en fun( ción de las b-sicas ni de cualquier otro tipo% son ahora los siguientes) a% El complemento de destino , que corresponde al nivel del puesto que se desempe=e, según la clasificación en /A niveles& b% El complemento específico , por condiciones particulares y especiales del puesto de trabajo c% El complemento de productividad, por especial rendimiento d% 'as gratificaciones por servicios e.traordinarios fuera de la jornada normal e% 'as indemnizaciones por razón del servicio , concepto por el que se pagan las dietas o gastos por desplazamientos #6D 9G+4+AA+%&

29.'. &a regulaci"n de las retribuciones en la &EE El Estatuto consolida el sistema vigente con dos matizaciones) *& 'a remisión remisión de la regula regulació ciónn de las retribuc retribucion iones es compleme complementa ntarias rias a las leyes leyes de las diversas diversas PP& +& Elevación Elevación de las pagas pagas e.tras, que se incrementa incrementan, n, a=adiendo a=adiendo a la retribución retribución b-sica, b-sica, los trienios trienios y retribuciones complementarias, salvo los complementos establecidos por el grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempe=a su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos y los servicios e.traordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo& El Estatuto reitera la prevención frente a las subidas e.cesivas, estableciendo dos cautelas) *& 'a cuant!a cuant!a de las retribuci retribuciones ones b-sicas b-sicas y el increment incrementoo de las complemen complementarias tarias y el incremen incremento to :uspedia.es


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de la masa salarial del personal deber- reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la 'ey de Presupuestos& +& ;o podr-n podr-n acordarse acordarse incrementos incrementos que que globalment globalmentee supongan supongan un incremen incremento to de la masa salarial salarial superior a los l!mites fijados anualmente por la 'ey de Presupuestos 8enerales del Estado #'P8E% para el personal #art& /+%& El Estatuto proh!be determinadas pr-cticas que ponen en duda la imparcialidad de la actuación de los funcionarios, como son las de percibir remuneraciones que supongan una participación en tributos o en cualquier otro ingreso de las PP como contraprestación de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aún cuando estuviesen normativamente atribuidas a los servicios, hoy en d!a cu( bierto con el complemento de productividad& Define despus el Estatuto, en los trminos ya conocidos, lo que considera retribuciones b-sicas y complementarias& 'as retri$uciones retri$uciones $!sicas, que se fijan en la 'P8E, estar-n integradas única y e.clusivamente por #art& +/%) a% El sueldo sueldo asignado asignado a cada subgrupo subgrupo o grupo de de clasificación clasificación profesion profesional, al, en el supuesto supuesto de que que este no tenga subgrupo0 y b% 'os trienios, trienios, que consisten consisten en una una cantidad cantidad que ser- igual igual para cada subgrupo subgrupo o grupo grupo de clasifi( clasifi( cación profesional, por cada tres a=os de servicio& 'as retri$uciones retribuyen las caracter!sticas caracter!sticas de los puestos puestos de tra( tra ( retri$uciones complementarias son las que retribuyen bajo, la carrera profesional o el desempe=o, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario y su cuant!a y estructura se establecer-n por las correspondientes leyes de cada PP, atendiendo #entre otros factores% a) •

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•

•

'a progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa0 'a especial dificultad tcnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad e.igible para el de( sempe=o de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo0 El grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempe=a su trabajo0 y El rendimiento o resultados obtenidos o los servicios e.traordinarios prestados fuera de la jorna( da normal de trabajo&

1n tercer concepto son los pagas e#traordinarias e#traordinarias, que ser-n dos al a=o, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones b-sicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias, salvo las referidas a productividad y gratificaciones e.traordinarias& 'os funcionarios perciben las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio& 'os funcionarios interinos perciben las retribuciones b-sicas, pagas e.traordinarias correspondien( tes al grupo, las complementarias, salvo las relativas al grado o nivel alcanzado en la carrera, y los trie( nios correspondientes a los servicios prestados #art& +F%& 'os funcionarios en pr!cticas percibir-n las retribuciones que se corresponden con el subgrupo o grupo en que aspiren ingresar #art& +G%& :uspedia.es


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'as retribuciones del personal la$oral no tienen techo conforme al contrato y a los convenios colec( tivos& 'os únicos l!mites que el Estatuto impone a las retribuciones del personal laboral son los presu( puestos sobre el montante m-.imo de la masa salarial& El Estatuto permite permite una forma de retri$ución retri$ución diferida que consiste en las cantidades que las PP destinan destinan para financiar financiar aportaciones aportaciones a planes planes de pensiones de empleo o contrato contrato de servicio servicio colectivo que incluye la cobertura de la contingencia de la jubilación #art& +?%& ambin contempla el Estatuto las eventuales deducciones proporcion proporcionales, ales, a descontar descontar de las retri( buciones buciones de los funcionarios, funcionarios, en los supuestos supuestos de jornadas jornadas no realizadas, realizadas, que no tendr-n car-cter san( cionador, y m-s espec!ficamente se precisa que quienes ejerciten el derecho dere cho de huelga no devengar-n ni percibir-n las retribuciones correspondientes al tiempo en huelga #art& /A%&

29.*. ermisos # vacaciones En el sistema tradicional no se regulan las vacaciones, pues la dministración paga por los servicios prestados& 7olo se contemplan permisos breves por enfermedad que eran otorgados discrecionalmente por el jefe del servicio& En la actualidad, por influencia del derecho laboral y las pol!ticas de apoyo a la mujer y de conciliación de la vida laboral con la familiar, los periodos de vacaciones y permisos se han multiplicado y ampliado con gran generosidad, incluso por pr-cticas tolerantes que e.ceden de lo legal( mente establecido& Partiendo de estas premisas, la 'EHEP establece una regulación de m!nimos y su( pletoria de lo establecido en las leyes de desarrollo& 7egún el Estatuto, los empleados públicos tendr-n derecho a disfrutar como m!nimo, durante cada a=o natural, de unas vacaciones retri$uidas retri$uidas de ++ d!as h-biles o el correspondiente si fue menor el tiempo de servicio, no considerando d!a h-bil el s-bado& En cuanto a los permisos, el Estatuto remite a las respectivas PP la determinación de los supues( tos de su concesión, sus requisitos, efectos y duración& En defecto de regulación, los permisos y su du( ración ser-n, al menos, los que precisa el Estatuto& 'os permisos, en general, son los siguientes) a% Por fallecimien fallecimiento, to, accidente accidente o enfermeda enfermedadd grave de de un familiar familiar dentro dentro del primer primer grado de de con( sanguinidad o afinidad, el empleado público tiene derecho a tres d!as h-biles cuando el suceso se produzca en la misma localidad, y cinco d!as cuando sea en distinta localidad& b% Por traslado traslado de de domicilio domicilio sin sin cambio cambio de residenc residencia, ia, un d!a c% Para realizar realizar funciones funciones sindicales sindicales o de representa representación ción del personal personal,, en los trminos trminos que que se deter( mine d% Para concurrir concurrir a e.-menes e.-menes finales finales y dem-s dem-s pruebas pruebas definitiva definitivass de aptitud aptitud e% Para la realizaci realización ón de e.-mene e.-meness prenatales prenatales y tcnicas de preparación preparación al parto f% Por la lactancia lactancia de de un hijo hijo menor menor de doce doce meses, una una hora de ausencia ausencia del trabajo trabajo que que podrpodr- di( vidirse vidirse en dos fracciones fracciones y sustituirse sustituirse por una reducción reducción de jornada normal de una hora con la misma finalidad& Este derecho podrser ejercido indistintamente por uno u otro de los progeni( tores, en el caso de que ambos trabajen& :uspedia.es


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g% Por nacimiento nacimiento de hijos hijos prematuros prematuros o que por cualqui cualquier er causa deben permanec permanecer er hospitalizado hospitalizadoss a continuación del parto, las empleadas públicas tienen derecho a ausentarse del trabajo durante un m-.imo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones !ntegras& h% Por razones razones de guarda guarda legal legal de algún algún menor de de doce a=os, a=os, de persona persona mayor mayor que que requiere requiere espe( cial atención o de una persona con discapacidad, se tendr- derecho a la reducción de la jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda i% Por atender atender al cuidado cuidado de un familiar familiar de de primer primer grado, grado, se tiene tiene el derecho derecho a solicitar solicitar una una reduc( ción de hasta el FAX de la jornada, con car-cter retribuido, por el plazo m-.imo de un mes j% Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber ine.cusable de car-cter público o personal \% Por asunto asuntoss partic particular ulares, es, G d!as& d!as& l% Por Por matr matrim imon onio io,, *F d!as d!as&& Por su parte, el 6D('ey *A4+A*F introduce sendas Disposiciones dicionales, que permiten a las PP establecer, por un lado, hasta + d!as adicionales de permiso por asuntos particulares al cumplir el se.to trienio, increment-ndose como m-.imo en un d!a adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo y, y, por otro, hasta un m-.imo de 9 d!as adicionales de vacaciones en e n función del tiempo de servi( servi ( cios prestados por los funcionarios públicos& 'os permisos por conciliación de la vida personal6 familiar y la$oral y por razón de violencia de g.nero comprenden) a% El permiso permiso por parto parto tendrtendr- una duració duraciónn de *G semanas semanas ininterru ininterrumpida mpidass b% El permiso por por adopción adopción o acogimiento, acogimiento, tanto preadop preadoptivo tivo como permanen permanente, te, tendr- una una dura( ción de *G semanas ininterrumpidas& En los casos de adopción internacional, si fuese necesario el desplazamiento al pa!s de origen del adoptado, se tendr- derecho, adem-s, a un permiso de hasta dos meses, percibiendo durante este periodo solamente los retribuciones b-sicas& c% El permiso permiso de patern paternida idadd por nacimi nacimient ento, o, adopció adopciónn o acogimien acogimiento to ser- de *F d!as, a disfru disfrutar tar por el padre o el otro progenitor a partir de la fecha de nacimiento, de la decisión administrativa o judicial de acogimiento o de la resolución judicial por la que se constituya la adopción& d% El permiso permiso por razón razón de violencia violencia de gnero gnero sobre sobre la mujer mujer supone supone que las faltas faltas de asistencia asistencia de las funcionarias tendr-n la consideración de justificadas por el tiempo y en las condiciones en que as! lo determinen determinen los servicios sociales& simismo simismo tendr-n tendr-n derecho a la reducción de la jornada con disminución proporcional de la retribución, o la reordenación del tiempo de trabajo y adaptación de horario&

29.. &a ;; de los )uncionarios públicos radicionalmente los riesgos vitales de los funcionarios se cubr!an con el llamado sistema de clases pasivas que, con cargo a los Presupuestos 8enerales del Estado, atend!a a las jubilaciones, viudedad y orfandad, adem-s del rgimen de ayuda familiar& Desde la 5onstitución de *?>@, y en aplicación de los principios de igualdad y solidaridad social, se :uspedia.es


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ha producido un rgimen de homogeneización de la previsión social que tiende a la igualdad con inde( pendencia del sector público o privado en que trabajen los ciudadanos, sin perjuicio de las mejoras indi( viduales o de grupo con la creación de mutualidades, seguros o planes de pensiones& El 6gimen Espacial de la 77 de los funcionarios 5iviles del Estado, introdujo reformas que han in( cidido en el -mbito del mutualismo administrativo, todas ellas recogidas en el 6eal(Decreto 'egislativo 94+AAA, por el que se aprueba el e.to 6efundido de la ley sobre la 77 de los funcionarios 5iviles del Estado&

&os derechos pasivos 'a 'ey de 5lases Pasivas del Estado, e.to 6efundido 6efundido aprobado por 6D('egislativo G>A4*?@>, regu( regu ( la un sistema propio de protección que se e.tiende a los funcionarios en pr-cticas, personal transferido a las 55, dministración de justicia, 5588 y otros órganos constitucionales, as! como al personal militar y los e. miembros del gobierno y otros e. altos cargos& 'os derechos pasivos comprenden "el derecho a las pensiones que causan los funcionarios cuando cesan en el servicio, para s! o para sus familias, frente a los riesgos de vejez, incapacidad, muerte y su( pervivencia", causando las correspondientes pensiones de jubilación, viudedad, orfandad, y a favor de los padres o del que ellos viviere& 'as pensiones podr-n ser ordinarias cuando el hecho causante se produzca en circunstancias ordina( rias y de car-cter e.traordinario cuando la lesión, desaparición o muerte se produzca en acto de servicio o como consecuencia del mismo o finalmente por razón de actos de terrorismo& 'as pensiones ordinarias comprenden la pensión de jubilación o retiro, por algunas de las siguientes causas) •

•

Padecer incapacidad permanente&

•

'a pensión de viudedad en favor del cónyuge suprstite se causa por el fallecimiento del funcionario o funcionaria #art& /F%&  la pensión de orfandad tienen derecho los hijos del causante, matrimoniales o e.tramatrimoniales, as! como los adoptivos, menores de +* a=os o que siendo mayores de dicha edad, estuvieren incapacita( dos para todo tipo de trabajo& El derec1o a la pensión del padre y la madre del causante de los derechos pasivos est- condiciona( do a que dependiera económicamente de este al momento de su fallecimiento y que no e.istan cónyuge suprstite o hijos del fallecido con derecho a pensión& 'a pensión e#traordinaria de ju$ilación o retiro retiro se devenga, cualquiera que sea el tiempo de servi( cios, por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad del funcionario, siempre que la misma se produzca por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como consecuencia directa de la naturaleza del servicio desempe=ado& :uspedia.es


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El mutualismo administrativo Para gestionar el mutualismo de los funcionarios civiles del Estado se creó :1L5E& Suedan e.( cluidos de este rgimen especial pues cuentan con sus propias mutualidades y se rigen por sus normas espec!ficas aunque muy similares en cuanto a las prestaciones, los funcionarios de la dministración local, los de organismos autónomos, los de la 77, los funcionarios de las 55 y el personal de dmi( nistración y servicios de las 1niversidades& 'a asistencia sanitaria tiene por objeto conservar y restablecer la salud de los mutualistas y sus be( neficiarios por enfermedad común o profesional, las lesiones ocasionadas por accidente común o acto de servicio o como consecuencia de l, y el embarazo& 'a prestación por incapacidad temporal consiste en una compensación económica a la que tiene derecho el beneficiario cuando, como consecuencia de enfermedad, accidente o estando en periodo de observación en caso de enfermedad profesional, no puede desempe=ar con normalidad sus funciones& 'a incapacidad permanente de lugar a la jubilación del funcionario& 'as prestaciones prestaciones de protección a la familia , ya sea por hijo a cargo menor de *@ a=os, hijo a cargo minusv-lido o maternidad en el supuesto de parto múltiple, est-n equiparadas a las establecidas para el 6gimen 8eneral&

29.. &os derechos colectivos de los )uncionarios. El derecho de reuni"n 'os derechos colectivos de los trabajadores, como de los funcionarios, cuyo soporte primero es el de( recho a constituir asociaciones profesionales y sindicatos, son la aportación mas significativa del Dere( cho laboral al sistema de función pública, lo mismo que la estabilidad en el empleo, la admisión de si( tuaciones de inactividad, como la e.cedencia, incluso el derecho al ascenso, son elementos que el Dere( cho laboral ha tomado del sistema de función pública& Estos derechos de los funcionarios, son protegidos por los 5onvenios internacionales, ratificados por Espa=a, números *F* de +> de junio de *?>@, y el *F9 de *? de junio de *?@*, de la rganización 2n( ternacional del rabajo& >, sobre ejercicio de derecho de huelga, y la ' **4*?@F, de 'ibertad 7indical& lgunos derechos cone.os con el de reunión regulados por la 'ey son) •

•

Disponer de un local en los centros de trabajo en que presten servicio m-s de +FA funcionarios, con dotación de material adecuado para uso de las organizaciones sindicales, delegados de per( sonal o miembros de las juntas de personal&
29.3. El derecho de huelga 'a admisión del sindicalismo en la función pública no lleva necesariamente consigo la permisión de :uspedia.es


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la huelga como medio de lucha sindical, prohibida en unos pa!ses y admitida en otros&

&a huelga de los )uncionarios públicos en el Derecho comparado lemania lemania niega a sus funcionarios funcionarios el recurso a la huelga huelga por incompatibl incompatiblee con la relación de fideli( fideli ( dad que vincula a los funcionarios con la dministración #art& // de la 'ey Lundamental%& En Hlgica, la huelga de los funcionarios se encuentra indirectamente prohibida por el art& > del De( creto 6eal de *?>> y constituye, adem-s, un delito& En EE11, la 7ección /AF de la 'ey aft( prohibió la huelga a todos los individuos empleados por los poderes públicos& En 7uecia son objeto de procedimientos penales las huelgas de funcionarios investidos de responsa( bilidad oficial, categor!a en la cual son incluidos numerosos agentes superiores de servicios públicos económicos& De especial inters es el caso francs por cuanto ha influido en el nuestro& nuestro& 'a inicial prohibició prohibiciónn se garantizaba garantizaba con la sanción sanción de revocación revocación del empleo, empleo, sin necesidad necesidad siquiera de observar observar las garant!as garant!as habituales del procedimiento disciplinario, lo que se justificaba en el argumento de que el huelguista se hab!a autoe.cluido del servicio& ;o obstante, la 5onstitución de *?9> amparó el ejercicio de la huelga "en las condiciones previstas en las leyes que lo implanten"0 y aunque esas disposiciones no se dicta( ron, silenci-ndo silenci-ndose se el tema de la huelga huelga en el Estatuto de Luncionarios Luncionarios de *?9G y en los posteriores, posteriores, el resultado de aquella proclamación constitucional y de este silencio legal fue el reconocimiento jurispru( dencial de la huelga como un derecho de los funcionarios, salvo prohibición e.presa legal& En este sen( tido, la prohibición sigue afectando a numerosos cuerpos de funcionarios #5uerpos de 7eguridad, d( ministración penitenciaria, :agistratura, &&&%& En 2talia, el art& 9A de la 5onstitución 5onstitución reconoce, reconoce, con car-cter general, el derecho de huelga& huelga& Esto in( in ( cluye a los funcionarios& Pero en la actualidad, este es un problema menor, dada la conversión de los funcionarios en contratados laborales llevada a cabo en los últimos a=os&

&a huelga de )uncionarios en el Derecho espa6ol En cuanto al Derecho espa=ol, la 5E de *?>@ reguló el derecho sindical y el derecho de huelga en el art& +@, donde reconoce a los funcionarios el derecho de sindicación y no tanto el derecho de huelga, pues la 'ey podr!a limitar el ejercicio de estos derechos a las LL y dem-s cuerpos sometidos a la disciplina militar y regular su ejercicio a los funcionarios públicos, no reconociendo a todos el derecho de huelga, solo a trabajadores en defensa de sus intereses, por lo cual la 5E no proh!be ni autoriza el derecho de huelga de los funcionarios& El 5, en 75 **4*?@*, afirmó que el derecho de la huelga de los funcionarios no est- regulado en la 5onstitución y, y, por consiguiente, tampoco est- prohibido&  continuación la 77 ++4AF4*?@+ lo dio por reconocido, y en fin, el 5, en e n 75 ??4*?@> lo admitió& En cualquier caso, la permisividad permisividad se abrió camino en la ':6LP(*?@9 ':6LP(*?@9 al disponer disponer que "los funcio( narios que ejerciten el derecho de huelga no devengar-n, ni percibir-n las retribuciones correspondien( tes al tiempo en que hayan permanecido en esa situación, sin que la deducción de haberes que se efec( túe tenga, en ningún caso, car-cter de sanción disciplinaria, ni afecte al rgimen respectivo de las pres( :uspedia.es


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taciones sociales"& El 6D('ey *>4*?>> estableció las condiciones del ejercicio del derecho de huelga y la garant!a de servicios m!nimos& Esta misma regulación b-sica establecida para los trabajadores es aplicable tambin a los funcionarios mientras no se dicte regulación espec!fica& 'a norma fue interpretada por el 5 en 75 A@4A94*?@* y declara inconstitucional algunas de las condiciones, como la necesidad de que el acuerdo de huelga se adopte en cada centro de trabajo, la celebración previa de un referndum, la nece( sidad de un aval del +FX de la plantilla y del quórum reforzado del >FX de los representantes del per( sonal& 7in embargo, quedan en pie como condiciones para la legalidad de la huelga, el deber de comunicar a la autoridad con *A d!as de antelación, los objetivos de la huelga, las gestiones realizadas para resolver las diferencias con la dministración, as! como la fecha de inicio del paro y la composición del comit de huelga& Pieza clave en el planteamient planteamientoo del conflicto y su posterior posterior desarrollo desarrollo es el comit. de 1uelga, cuya composición ha de comunicarse a la autoridad administrativa, y que cumple importantes funciones para ejercitar el derecho de huelga, pues debe) •

6ealizar las gestiones necesarias para solucionar el conflicto

•

8arantizar la prestación de los servicios m!nimos, cooperando con la autoridad administrativa

'a consecuencia directa del ejercicio del derecho de huelga es la prdida de los haberes de los fun( cionarios en proporción al tiempo que dure aqulla, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias en que pueden incurrir si incumplen las obligaciones derivadas del mantenimiento de los servicios m!( nimos& En cualquier caso, la participación en una huelga dentro de los l!mites legales no supone la e.( tinción de la relación de servicio, ni comporta infracción alguna, pues los funcionarios huelguistas no hacen otra cosa que ejercitar un derecho constitucional&

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21. Ftica, deberes e incompatibilidades 21.1. Deberes, +tica )uncionarial # c"digos de conducta El estatuto distingue separadamente deberes, principios ticos y principios de conducta, todo lo cual es aplicable, obviamente, a los funcionarios de carrera y a los contratos laborales&  propósito de los deberes, deberes, la E: del Estatuto incurre en la falacia al decir que "por primera vez se establece establece en nuestra nuestra legislación una regulación general de los deberes b-sicos de los empleados públicos, fundada en princi( pios ticos y reglas de comportamiento, lo que constituye un autntico código de conducta"& Para el Estatuto son deberes "desempe=ar con diligencia las tareas que los empleados públicos ten( gan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la 5E y del resto del 3, y actuar con arreglo a los siguientes principios) principios) objetividad objetividad,, integridad, integridad, neutralidad, neutralidad, responsabili responsabili ( dad, ejemplaridad, transparencia, confidencialidad, dedicación al servicio público, imparcialidad auste( ridad accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre hombres y mujeres& Principios Principios ticos que, en gran medida, medida, son reiteración reiteración de lo mismos deberes o de prohibiciones prohibiciones que est-n en otras normas) respetar la 5E, los EE y el resto del 30 perseguir la satisfacción de los intere( ses generales al margen de cualquier otro factor que e.prese posiciones personales, familiares, corpora( tivas, clientelas o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio0 ajustar su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la dministración y sus superiores, compa=eros, subordinados y ciudadanos0 respetar los derechos fundamentales y libertades públicas actuando sin incurrir en discrimi( nación0 abstenerse en aquellos asuntos que tengan inters personal0 no contraer obligaciones económi( cas ni intervenir en operaciones financieras o patrimoniales, cuando pueda suponer un conflicto de inte( reses con las obligaciones asumidas en un puesto público0 no aceptar tratos de favor que impliquen pri( vilegios o ventaja injustificada de los privados0 actuar con arreglo a los principios de eficacia, econo( m!a y eficiencia0 no influir en agilización o resolución de tr-mites o procedimientos a favor de los los titu( lares de los altos cargos públicos o su entorno familiar social en menoscabo de terceros0 cumplir con di( ligencia las tareas encomendadas y resolver los e.pedientes dentro del plazo establecido0 ejercer sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio, abstenindose de conductas que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos0 guardar secretos de las materias clasificadas de difusión prohibida y mantener la discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo sin hacer uso en beneficio propio o de terceros, o perjuicio del inters público& 'os que el Estatuto Estatuto denomina principios principios de conducta suponen otra nueva y tediosa tediosa reiteración o un desarrollo desarrollo m-s pormenoriza pormenorizado do de los deberes y principios principios ticos antes e.puestos, e.puestos, u obligaciones obligaciones con( signadas en otras normas& De acuerdo a estos principios, tratar!an con atención y respeto a los ciudada( nos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos0 desempe=ar!an su trabajo de forma diligente en la jornada jornada y horario establecido0 establecido0 obedecer-n obedecer-n las instruccione instruccioness y órdenes profesionales profesionales de los supe( supe ( riores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del 30 informar-n a los ciudadanos sobre aque( llas materias de asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitar-n el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones0 administrar-n los recursos y bienes públicos con austeridad, u no utilizar-n los mismos en provecho propio o de personas allegadas, y deber-n celar por su conservación0 rechazar-n cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vayan m-s all- de los usos :uspedia.es


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habituales, sociales y de cortes!a, sin perjuicio en lo establecido en el 5P0 garantizar-n la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables0 manten( dr-n actualizada actualizada su formación formación y su cualificación0 cualificación0 observar-n las normas sobre la seguridad seguridad y salud la( boral0 pondr-n en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes propuestas para mejo( rar el desarrollo de las funciones de su unidad y garantizar-n la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio&

21.2. &os deberes en particular El primer y principal deber del empleado público es hacer su trabajo, y cumplir sus funciones, esta( blecido as! en e n el e.to rticulado de *?G9& En la actualidad lo único que se le e.ige al empleado público es que su lugar de residencia no impida el cumplimiento de sus funciones, coincida a uno o con el trmino municipal donde radica la oficina o lugar de trabajo& 'a delimitación de los tiempos de trabajo se hace en función de d!as, laborables y festivos, y en fun( ción de horas que agrupadas constituyen las jornadas, integrando todo ello el calendario laboral que se aprueba cada a=o& 'a jornada de trabajo público ha quedado regulada en la 'ey +4+A*+, de Presupues( tos 8enerales del Estado, fijando que la misma no podrser inferior a treinta y siete horas y media se( manales de trabajo efectivo de promedio en computo anual& 'a obediencia a los superiores de los empleados públicos civiles no llega a los trminos rigurosos que se e.ige en otras organizaciones& El deber de obediencia obediencia que se fundamenta fundamenta en el principio principio de jerarqu!a jerarqu!a proclamado proclamado por el art& *A/&/ 5E es un principio en clara regresión en trminos operativos& En cualquier caso, ni los funcionarios pú( blicos no los militares debe obediencia a las órdenes contrarias a la 5E y a las leyes de la ' #art& /9 de las 6eales rdenanzas para las LL%& El deber de discreción y secreto s ecreto profesional comporta que el funcionario no debe divulgar los datos y noticias noticias oficiales o de car-cter particular particular,, de que tiene conocimiento conocimiento por razón de su cargo y que pue ( den perjudicar al servicio, o aquellos otros que afecten a la vida privada de los administrados, ya sea de !ndole económica o que ata=e a su intimidad personal& Debe entenderse que el deber del sigilo y secreto profesional vincula al funcionario, incluso cuando cesa de su condición de tal& 'os administrados, administrados, funcionar funcionarios ios tienen el deber de cortes!a de tratar con esmerada corrección al publico& El deber de actuar con imparcialidad, sin discriminación #art& *9 de la 5E%, aparece en el Estatuto, como deber y principio tico& 5uando los intereses familiares colisionan con algún tipo de inters, en que interviene el empleado público tiene el deber de abstenerse, lo que constituye un principio tico&

21.. ol5tica # empleados públicos 'os principios constitucionales de servir con objetividad a los intereses generales y la imparcialidad con que deben actuar los funcionarios postulan en favor de un sistema de carrera que proteja las e.pec( :uspedia.es


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tativas profesionales de los funcionarios de los intentos de manipulación pol!tica y de garant!as jur!di( cas que les cubran de cualquier riesgo por ejercer su función de forma irreprochable imparcial&

&a actividad pol5tica de los )uncionarios Para los miembros de las LL, est- prohibido afiliarse a partidos pol!ticos o a sindicatos, e.teriori( zar opiniones opiniones pol!ticas, pol!ticas, ni presentarse presentarse como candidatos en un proceso electoral o ser nombrados nombrados para un cargo pol!tico&  los funcionarios civiles espa=oles la 5E de *?>@, les ha permitido la m-s amplia actividad pol!tica y sindical, actividad que, incluso, se fomenta) los funcionarios civiles, pueden afiliarse a un partido po( l!tico, formar parte de los órganos directivos, e.teriorizar libremente sus ideas en reuniones o manifes( taciones, taciones, a travs de medios de comunicació comunicaciónn social& participar en los procesos procesos electorales y locales y ser nombrados para cargos libres, todo ello sin perder su status funcionarial2

Bunci"n pública # libertad de e$presi"n El funcionario ha de ser imparcial, no hacer apolog!a de ideas pol!ticas determinadas, ni convertir la función en instrumento de propaganda de cualquier especie, evitando como hombre de partido& 5uando el funcionario est- fuera de servicio sólo tiene una obligación de reserva, de moderación, que le obliga tanto m-s cuanto m-s elevadas son sus funciones y su rango jer-rquico, lo que se traduce en reglas m-s pr-cticas, como la licitud de la colaboración en periódicos, aunque sea en prensa de partido, pero sin emplear e.presiones groseras, insultantes o violentas para sus superiores, y evitando en todo caso cual( quier intervención escrita u oral sobre cuestiones que interesen al servicio al que pretende& El Estatuto aprobado por el 6eglamento +F?4*?G@ prescribe con car-cter general que el funcionario se abstendr- de todo acto y, en particular, de toda e.presión pública de opinión que pudiera atentar contra la dignidad de sus funciones #art&*%& En la actualidad, algunas limitaciones a su libertad de e.presión est-n impl!citas en la regulación de las infracciones del art& /* de la 'ey de :edidas de *?@9& Para el 5, la libertad libertad de e.presión e.presión , aparece como uno de los fundamentos fundamentos indiscutibles indiscutibles del orden constitucional espa=ol, colocada en una posición preferente y objeto de una especial protección,lo cual no supone un derecho fundamental ilimitado) *& En relación relación a los servicios servicios públicos públicos el 5 distingu distinguee en primer lugar lugar el supuesto supuesto de manifestaci manifestacio( o( nes sobre la actividad de los cargos públicos que stos tienen que soportar y tolerar& +& En segundo segundo lugar, lugar, la relativa relativa a la libertad libertad de e.presión e.presión de los funcionari funcionarios os que en la sentencia sentencia @*4*?@/ no considera irrestrictiva, como tampoco la de los trabajadores, 775 *, ?A y +9A4*??? y sienta las bases de su doctrina que resume as! la sentencia *A*4+AA/& Esta doctrina sitúa al funcionario en relación con la libertad de e.presión muy pró.imo al ciudadano, con los l!mites derivados del grado de jerarquización y disciplina interna del colectivo de pertenencia, muy debilitado salvo para los miembros de las L57E, y otros factores derivados de su actuación&

Derecho de su)ragio activo, mani)estaci"n # reuni"n El derecho de participar en procesos electorales sólo est- limitado por la 'ey rg-nica de 6gimen :uspedia.es


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Electoral Electoral 8eneral a los funcionarios funcionarios que ejerzan el mayor nivel de responsabilidad responsabilidad de cada ministerio ministerio en las distintas demarcaciones territoriales de -mbito inferior al estatal, los presidentes, directores y asi( milados milados de Entidades Entidades autónomas autónomas de competencias competencias territorial territorial limitada y los delegados delegados de 8obierno en ellas, los presidentes presidentes y directores de los órganos perifricos perifricos de las Entidades gestoras gestoras de la 77, los se ( cretarios generales de las Delegaciones del 8obierno y los delegados provinciales de la oficina del cen( so electoral, al igual que los restantes restantes funcionarios funcionarios son elegibles y pueden pueden participar, participar, manteniend manteniendoo su situación de actividad, en las contiendas electorales sin necesidad de solicitar el pase previo a la situa( ción de e.cedencia voluntaria, como se e.ige a los jueces y militares, aunque transcurrido el proceso stos puedan reintegrarse al servicio activo&

21.%. &as incompatibilidades 'a prohibición de la compatibilidad del ejercicio simult-neo de un empleo público con otro empleo público o empleo, actividad o profesión privada se justifica por razones de tica y tambin de producti( vidad, pues no se concibe pueda ser óptima en dos empleos o profesiones& 'a sentencia del 5 *>@4*?@?, justifica la legislación de incompatibilidades en ambas finalidades, es decir, tanto en asegu( rar la imparcialidad del empleado público como en razones de eficacia económica, para que todas sus energ!as se concentren en el servicio al ente público& 6esulta inimaginable que pueda ser funcionario y al mismo tiempo tener otro empleo en el sector pú( blico o privado o ejercer una profesión libre& En Espa=a las incompatibilidades est-n reguladas por la F/4*?@9, legislación b-sica aplicable al personal civil y militar del Estado& 'a ' *4*?@F, e.tendió el rgimen común de las incompatibilidades al personal al servicio del 5, 58P3, 5u, a los componentes del Poder 3udicial, Personal Pers onal al 7ervicio de la dministración de 3usticia y al 5onsejo Estado& 7ólo el personal de las 5588 escapan a esta regulación& 'a normativa es tambin aplicable a los contratados laborales de todo el sector público, como ha de( clarado el 5 en la 77 *>@4*?@? y 9+4*??A& El Estatuto mantiene en vigor el sistema de incompatibilidad actual0 adem-s incluye en el personal sujeto a la ley F/4*?@9, de 2ncompatibilidades al servicio de las PP, al personal al servicio de gen( cias, as! como de Lundaciones y 5onsorcios en determinados supuestos de financiación pública, como consecuencia de la aparición de nuevas figuras y entes& El principio general es que el desempe=o de un puesto de trabajo es incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, publico o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometerse su imparcialidad o independencia& 'a compatibilidad compatibilidad requiere de una autorización autorización previa que la ley denomina reconocimient reconocimientoo cuando cuando se trata de compatibilizar con otro empleo público y autorizaciones cuando lo que se permite es otro empleo o actividad privada& Determinadas Determinadas actividades actividades privadas privadas est-n e.cluidas e.cluidas del rgimen de incompatibili incompatibilidad dad y pueden pueden reali( zarse libremente sin necesidad de autorización o reconocimiento alguno& Zstas son las actividades deri( vadas de la dministración del propio patrimonio personal y familiar, dictado de cursos y conferencias, preparación para el acceso a la función pública de aspirantes a la misma, dirección de seminarios, parti( cipar en los tribunales de acceso a la función pública ejercicio de cargos no retribuidos en las juntas :uspedia.es


2+

rectoras de mutualidades y patronatos de funcionarios, producción y creación literaria, art!stica, cient!( fica y tcnica y por sus derivadas, siempre que no se originen como consecuencia de una relación de empleo, prestación de servicio, la participación y asistencia pasional a congreso, seminarios y conferen( cias y cursos de car-cter profesional&

Con otro empleo público 'a 'ey parte de la prohibición de compatibilizar el empleo público con el desempa=o de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público& dem-s proh!be que los empleados públicos puedan percibir, salvo en los puestos previstos en la ley, m-s de una remuneración con cargo a los pre( supuestos de las PP y de los entes, organismos y empresas de ellas dependientes o con cargo a los de los órganos constitucionales, o cantidades que resulten de la aplicación de arancel& ambin es posible la compatibilidad el empleo público con cargos pol!ticos electos de los parlamen( tos de 5 o 5orporaciones locales, salvo que estos cargos estn retribuidos con dedicación e.clusiva y con la pertenencia pertenencia a uno o dos consejos de administración administración de los órganos órganos de gobierno gobierno de Entidades Entidades o empresas públicas o privadas, percibiendo dietas o indemnizaciones que correspondan por su asistencia a las mismas& 'a 'ey habilita al gobierno y órganos equivalentes de las 55, en el -mbito de sus respectivas competencias, para acordar por razones de inters público otros supuestos de compatibilidad, pero siempre que la actividad compatibilice con el principal se preste en rgimen laboral, a tiempo parcial y con duración determinada& 'a 'ey aborda tambin el supuesto de los empleados públicos que acceden a un nuevo puesto de tra( bajo en el sector público que resulte incompatible con el que ven!an desempe=ando&

Con actividades privadas 7e mantiene la regla tradicional de estimar compatible el empleo público con actividades profesiona( les privadas salvo cuando las retribuciones complementarias que tengan derecho a percibir incluyan el factor de incompatibilidad, al personal retribuido por arancel y al directivo, incluido el sujeto a la rela( ción laboral de car-cter especial de alta dirección& s! mismo es incompatible la actividad privada cuando implique colisión de intereses con la pública& 'a incompatibilidad entre el servicio a la dministración y una actividad profesional e.terna puede venir impuesta impuesta por la propia naturaleza de sta, en cuanto se estime que la condición condición subordinada subordinada del funcionario es inconciliable con el ejercicio de una profesión calificada de libre& 'a 'ey de incompatibilidades aborda tambin esta cuestión y habilita al gobierno para determinar, con car-cter general, las funciones, puestos o colectivos del sector público incompatibles con determi( nadas profesiones y actividades privadas, ya sea porque puede comprometer la imparcialidad e inde( pendencia del personal ya porque pueden impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus dere( chos o perjudicar los intereses generales&

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22. &a responsabilidad de los empleados públicos 22.1. &as clases de responsabilidad de los empleados públicos 'a responsabilidad funcionarial se reguló en el art& @* de la 'ey de Luncionarios civiles del Estado, e.to rticulado de *?G9, que recog!a sus tres manifestaciones) civil, penal y disciplinaria& Posterior( mente, la 'ey /A4*??+ modificó profundamente el rgimen de la responsabilidad civil en los arts& *9F y *9G& Por su parte, la 'EHEP solo se refiere y regula la responsabilidad disciplinaria& Linalmente, las 'e( yes 'P5 'P5 y '637P, '637P, de +A*F, informan el ejercicio ej ercicio de la potestad disciplinaria y tambin ta mbin regulan la res ( ponsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al servicio de las PP& PP& El concepto de funcionario a efectos de la responsabilidad civil y penal, comprende no solo a los que lo son en sentido estricto funcionarios de carrera, sino que se e.tiende a todas las autoridades y, por su( puesto para los empleados públicos laborales como establece el art& +9&+ 5P) "7e considerar- funciona( rio público todo el que por disposición inmediata de la 'ey, o por elección, o por nombramiento de au( toridad competente, participe del ejercicio de funciones públicas"& 'as responsabilidad responsabilidad disciplinaria, disciplinaria, por el contrario, contrario, no se aplica a los funcionarios funcionarios electivos o pol!ti pol!ti ( cos, ni al personal eventual o de confianza pol!tica, a los que, en su caso, se cesa&

22.2. &a responsabilidad penal de los )uncionarios 'as incriminaciones contra los funcionarios, contenidas en el !tulo K2K del 'ibro 22 del 5P, tienen por finalidad proteger de forma contundente unas veces los intereses de la propia organización, y otras, salvaguardar los bienes o patrimonio administrativo&

&os obstáculos tradicionales 'a responsabilidad penal de los funcionarios ha sido escasamente operativa, principalmente por la oposición de los jueces penales a conocer cuestiones administrativas& s!, la dministración y la 35 desarrollaron fórmulas obstaculizadoras del enjuiciamiento directo de las acciones de responsabilidad contra los funcionarios& 'a primera en aparecer fue la autorización previa administrativa como obst-culo a la responsabili( dad de las autoridades y funcionarios ante tribunales ordinarios que imped!a que estos enjuiciasen a los funcionarios sin consentimiento de la dministración&

&a situaci"n actual 'a situación creada por la crisis de estas defensas administrativas es en cierto modo ambigua& Sueda una resistencia de los jueces penales a conocer de las acciones penales contra las autoridades y funcio( narios, justificada en alguna medida en la propia e.istencia de una jurisdicción espec!fica para los asun( tos administrativos, la 35, y en una regulación de la prejudicialidad administrativa del proceso penal que obliga a tener presentes en l los pronunciamientos previos de la 35 sobre la legalidad o legitimi( dad de las actuaciones administrativas incriminadas& :uspedia.es


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'a '637P se=ala que la responsabilidad penal del personal al servicio de las PP, as! como la res( ponsabilidad civil derivada del delito se e.igir- de acuerdo con lo previsto en la legislación correspon( diente& dem-s, la e.igencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las PP no suspen( der- los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la res( ponsabilidad patrimonial&

22.. &a responsabilidad civil 'a responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las PP viene regulada por la '637P& 'a normativa deja a salvo la hipótesis de que la conducta da=osa del funcionario pudiera ser constitu( tiva de un delito de da=os, en cuyo caso ser-n los tribunales penales los que determinar-n la responsa( bilidad civil que corresponda como derivada de la penal&

esponsabilidad del empleado público )rente a la !dministraci"n por v5a de regreso 5uando 5uando la dministración dministración ha indemnizado indemnizado al perjudicado perjudicado por el hecho da=oso, la 'ey atribuye a la dministraci dministración ón la facultad facultad de repetir repetir lo satisfecho contra sus funcionarios, funcionarios, autoridades autoridades o agentes agentes cau( santes del da=o mediante dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción de e.pediente con audien( cia del interesado& 7e trata de la llamad acción de regreso, pareja a la establecida en el art& *?A9 55& 'a acción de regreso comporta, como primera condición que el particular haya sido efectivamente in( demnizado por la dministración, la cual puede repercutir contra el funcionario responsable& Esto sig( nifica que la administración no puede financiar la indemnización que paga a terceros perjudicados con la indemnización que pudiera e.igir previamente al funcionario responsable& 'a segunda condición es de !ndole subjetiva, se e.ige que el funcionario hubiera incurrido en dolo, culpa o negligencia grave&

esponsabilidad directa del empleado público )rente a la !dministraci"n 5uando el perjudicado por la conducta de la autoridad o empleado público no haya sido un particu( lar, sino la propia dministración, esta deber- instruir e.pediente a las autoridades, funcionarios o agentes que por dolo culpa o negligencia graves hubieran causado el da=o aplicando los mismos crite( rios de ponderación& 'a e.igencia de responsabilidad, tanto por la acción de regreso como al margen de esta, e.ige la ins( trucción de un e.pediente administrativo, no propiamente disciplinario, pero que tiene las mismas e.i( gencias garantistas& 'a '637P tan solo especifica que ese procedimiento constar- al menos de los si( guientes tr-mites) *& legaci legacione oness durant durantee un plazo plazo de *F *F d!as0 d!as0 +& Pr-ctica de de las pruebas pruebas admitidas admitidas y cualesqu cualesquiera iera otras que que el órgano órgano competen competente te estime oportu( oportu( nas durante un plazo de *F d!as0 :uspedia.es


2++

/& udien udiencia cia dura durante nte un un plazo plazo de de *A d!as0 d!as0 9& Lormulación Lormulación de de la propuesta propuesta de resolució resoluciónn en un plazo plazo de F d!as d!as a contar contar desde la finalizaci finalización ón del tr-mite de audiencia& F& 6esolución 6esolución por el órgano órgano competen competente te en el plazo plazo de F d!as& d!as&

22.%. &a responsabilidad disciplinaria 'a responsabilidad disciplinaria de los funcionarios es aquella que se desarrolla en el interior de la relación de servicio y en garant!a del cumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, con sanciones que inciden sobre sus derechos& 3ustamente porque la potestad disciplinaria se justifica en la especial relación de poder en que se encuentra sometido de forma voluntaria el funcionario, no tiene un alcance represivo mayor que el de la privación de los derechos de la relación de servicio, siendo por ello la sanción m-.ima que puede imponerse la separación del servicio, es decir, la prdida de la condi( ción de funcionario& Pero al margen de esta e.plicación formal, la potestad disciplinaria siempre ha estado vinculada y justificada en función del principio de jerarqu!a& 'a disciplina que el superior tiene la obligación de mantener sobre sus subordinados ha contado siempre con este instrumento& 'a eficacia del principio de jerarqu!a depend!a, no solo de las sanciones que el superior s uperior pod!a imponer, imponer, sino s ino tambin de las condi( condi ( ciones ciones de su ejercicio, históricament históricamentee muy eficaz al depender depender el castigo del funcionario funcionario de la sola vo( luntad del superior sin pr-cticamente ninguna garant!a procedimental ni control judicial posterior& De esta situación de inicial desamparo se sale con la conquista de la regla de audiencia previa al funciona( rio y la generalización de los recursos judiciales contra los actos sancionadores o la intervención de ór( ganos paritarios de representación funcionarial que se pronuncian sobre la corrección de determinadas medidas disciplinarias& En definitiva, se ha pasado de una potestad disciplinaria autoritaria vinculada al principio de jerar( qu!a a otra en la que priman las garant!as del funcionario& El resultado ha sido una profunda crisis de esta forma de responsabilidad responsabilidad funcionarial, funcionarial, tal como afirma la doctrina0 doctrina0 las autoridades autoridades jer-rquicas jer-rquicas se encogen, el control se esclerotiza y la inspección desaparece& En nuestro Derecho se generalizan un previo procedimiento administrativo sancionador y el posterior recurso contencioso(administrativo, la necesidad de informar a las juntas y delegados de personal de las sanciones sanciones impuestas por faltas muy graves0 esto hace que junto al deterioro deterioro del principio principio de jerarqu!a jerarqu!a las PP hacen poco uso de la potestad disciplinaria& 'as garant!as de los funcionarios tambin se han incrementado& En este sentido, se observa una pene( tración de los principios informadores del Derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la propor( cionalidad de las sanciones con la entidad de la infracción, reduciendo la discrecionalidad disciplinaria& 'a evolución es pareja a la seguida por la potestad administrativa sancionadora, siendo por ello aplica( ble la misma doctrina del 5 cuya sustancia la 'EHEP recoge en los siguientes principios) a% Prin Princi cipi pioo de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones b% Prin Princi cipi pioo de de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables al presunto infractor& :uspedia.es


2+-

c% Prin Princi cipi pioo de proporcionalidad , aplicable tanto a las infracciones y sanciones como a su aplica( ción d% Prin Princi cipi pioo de culpa$ilidad e% Prin Princi cipi pioo de presunción presunción de inocencia El Estatuto e.tiende el concepto de autor!a, incluyendo la inducción, pues se consideran tambin au( tores a los que indujeren indujeren a otros a su realización& realización& simism simismo, o, castiga el encu$rimiento, si bien, única( única( mente, mente, cuando se trata de faltas consumadas consumadas muy graves o graves y se derivan derivan da=os para la adminis adminis(( tración o los ciudadanos& 'a potestad disciplinaria se aplica sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de las faltas disciplinarias& s!, de una parte, cuando al instruir un procedimiento disciplinario resulte la e.istencia de indicios fundados de criminalidad, se suspender- su tramitación ponindolo en conocimiento del ministerio fiscal0 y de otra, los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la dministración en el ejercicio de la potestad disciplinaria&

22.'. &as )altas disciplinarias 'a 'ey de Luncionarios 5iviles del Estado, e.to rticulado de *?G9, clasificó las faltas o infraccio( nes en tres categor!as) leves, graves y muy graves& 7in embargo no enumeró m-s que las faltas muy graves, remitiendo las graves y leves a la potestad reglamentaria& 'a ':6LP(*?@9 y el 6eglamento #6D //4*?@G% //4*?@G% que desarrolla el rgimen disciplinario disciplinario,, mantuvo mantuvo la misma clasificación clasificación y retipificó las faltas muy graves& 'a 'EHEP tipifica las faltas muy graves para los empleados de todas las PP #art& ?F%, no es lista cerrada, se pueden ampliar por ley de las 5588, 55 o convenios colectivos y son las siguientes) a% 2ncump 2ncumplim limien iento to del deber deber de respeto respeto a la 5E o estatuto estatuto de autonom! autonom!aa en el ejercic ejercicio io de la fun( ción pública b% oda actuación actuación que que supon suponga ga discrimi discriminación nación c% bandono bandono del del servicio, servicio, no no hacerse hacerse cargo cargo de las las tareas encomen encomendadas dadas d% dopción dopción de acuerdos acuerdos ilegales ilegales que causen perjuicios perjuicios graves graves a la dministració dministraciónn o al ciudadano e% Publicación Publicación o utilizació utilizaciónn indebida indebida de la documentaci documentación ón o información información por por razón de su cargo cargo f% ;eglig ;egligenc encia ia en la la custod custodia ia de secret secretos os ofici oficiales ales g% ;otorio ;otorio incumplimie incumplimiento nto de las las funciones funciones esenciales esenciales del puesto puesto de de trabajo h% Qiolación iolación de la imparcialid imparcialidad ad influyend influyendoo en procesos procesos electorales electorales i% Desobe Desobedien diencia cia a las órden órdenes es o instru instrucci ccione oness del super superior ior j% Prevalencia de la condición de empleo público para obtener un beneficio indebido para s! o para otros \% bstaculizació bstaculizaciónn al ejercicio ejercicio de las libertad libertades es públicas públicas y derechos derechos sindicale sindicaless l% 6ealización 6ealización de actos encamina encaminados dos a coartar coartar el libre libre ejercicio ejercicio del del derecho derecho de huelga huelga :uspedia.es


2+

m% 2ncumplimie 2ncumplimiento nto de atender atender los servicios esenciales esenciales en caso de huelga huelga n% 2ncumplimie 2ncumplimiento nto de de las normas normas de incompatibi incompatibilidade lidadess o% 2ncomparecen 2ncomparecencia cia injustifica injustificada da en las las comisiones comisiones de de investigaci investigación ón p% co coso lab labooral ral 'a 'EHEP deja fuera faltas muy graves enumeradas por la ':6LP(*?@9 como) participación en huelga a los que, por ley, les est- prohibido0 haber siso sancionado por la comisión de tres faltas graves en el per!odo de un a=o0 los actos limitativos de la libre e.presión de pensamientos, ideas y opiniones0 o la notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomenda( das& En cuanto a las faltas graves , la 'EHEP las remite a las leyes de función pública que se dicten en su desarrollo o a los convenios colectivos, atendiendo para su tipificación a las siguientes circunstancias) •

•

•

El grado en que se haya vulnerado la legalidad0 'a gravedad de los da=os causados al inters público, patrimonio o bienes de la dministración o de los ciudadanos0 y El descrdito para la imagen pública de la dministración&

5onforme al 6eglamento disciplinario de los funcionarios estatales #art& @%, y mientras no se dicte una nueva ley de la función pública estatal, son faltas graves) a% 'a falta falta de obedien obediencia cia debida debida a los superio superiores res y autorid autoridades0 ades0 b% El abuso abuso de autorid autoridad ad en el ejercicio ejercicio del cargo cargo00 c% 'as conductas conductas constitut constitutivas ivas de delito delito doloso doloso relacionadas relacionadas con el servicio servicio o que que causen da=o da=o a la dministración o a los administrados0 d% 'a tolerancia tolerancia de los superiores superiores respecto respecto de la la comisión comisión de faltas muy muy graves o graves graves de sus su( bordinados0 e% 'a grave grave desconsideraci desconsideración ón con los superiores, superiores, compa= compa=eros eros o subordin subordinados0 ados0 f% 5ausar da=os da=os graves graves en los locales, locales, material material o documentos documentos de los servicio servicios0 s0 g% 2ntervenir 2ntervenir en un procedimi procedimiento ento administrat administrativo ivo cuando cuando se d alguna alguna de las causas de abstención abstención legalmente previstas0 h% 'a emisión emisión de informes informes y la adopción adopción de de acuerdos acuerdos ilegales cuando cuando causen causen perjuicio perjuicio a la dmi( nistración o a los ciudadanos y no constituyan falta muy grave0 i% 'a falta de rendimie rendimiento nto que afecte afecte al normal normal funciona funcionamien miento to de los servicios servicios y no constit constituya uya falta muy grave0 j% ;o guardar el debido sigilo respecto de los asuntos que se conozcan por razón del cargo cuando causen perjuicio a la dministración o se utilice en provecho propio0 \% El incumplimie incumplimiento nto de los plazos plazos u otras disposicione disposicioness de procedimiento procedimiento de una una situación situación de in( compatibilidad0 :uspedia.es


2+9

l% El incumplim incumplimiento iento injustifi injustificado cado de la la jornada jornada de trabajo trabajo cuando cuando suponga suponga un m!nimo m!nimo de de *A horas horas al mes0 m% 'a tercera falta injustificada injustificada de asistencia asistencia en un per!odo de / meses, cuando las dos anteriores anteriores hubieren sido objeto de sanción por falta leve0 n% 'a grav gravee pertur perturbac bación ión del serv servicio icio00 o% El atentado atentado grave a la dignidad dignidad de de los funcionario funcionarioss o de la dministr dministración0 ación0 p% 'a grave grave falta falta de consideración consideración con los los administrad administrados0 os0 y q% 'as acciones acciones u omisiones omisiones dirigidas dirigidas a evadir evadir los sistemas sistemas de control control de horarios horarios o impedir impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo& En cuanto a las faltas leves , la 'EHEP prescribe que las leyes de la función pública, y aqu! ya no in( tervienen en los convenios colectivos, determinar-n el rgimen aplicable& En el -mbito del personal estatal son faltas leves las siguientes #art& @ del 6eglamento de 6gimen Disciplinario%) a% El incump incumplimient limientoo injustifi injustificado cado del horario horario de trabajo0 trabajo0 b% 'a falta falta de asiste asistencia ncia inju injustif stificad icadaa de un d!a0 d!a0 c% 'a incorrección incorrección con el público público,, superiores, superiores, compa=e compa=eros ros o subordin subordinados0 ados0 d% El descuido descuido o negligencia negligencia en en el ejercicio ejercicio de de sus funcione funciones0 s0 y e% El incumplim incumplimiento iento de de los deberes deberes y obligacione obligacioness del funcion funcionario& ario&

22.*. ;anciones disciplinarias l contrario de lo que ocurre con las faltas, las sanciones estaban todas tipificadas en la 'ey de Lun( cionarios 5iviles del Estado, e.to e.to rticuado de *?G9, reducindose a cinco tipos) *& Deducción Deducción de retribu retribuciones ciones derogado derogado por ley /A4*?@ /A4*?@99 +& 7epa 7eparac ració iónn del del serv servici icioo /& 7usp 7uspen ensi sión ón de de las func funcio ione ness 9& raslado raslado con cambio cambio de resid residenc encia ia F& per perci cibi bimi mien ento to 'a 'EHEP amplia el cat-logo de sanciones #art& ?G%, que ahora es el siguiente) a% *eparación del servicio de los funcionarios, caso de interino la revocación de su nombramiento b% Despido disciplinario del personal la$oral , comportando la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de funciones similares c% *uspensión firme de funciones6 o de empleo y sueldo en el caso de personal laboral, m-.imo seis d!as d% +raslado forzoso con o sin cambio de localidad de residencia :uspedia.es


2-'

e% Dem.rito, penalización en la carrera, promoción o movilidad voluntaria f% &perci$imiento En orden orden a la graduación de las sanciones , la 'EHEP prescribe que el alcance de cada sanción se establecer- teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el da=o al inters público, la reiteración o reincidencia, as! como el grado de participación&

22.. El procedimiento disciplinario El e.to rticulado de la 'ey de Luncionarios 5iviles del Estado de *?G9 remit!a al procedimiento sancionado sancionadorr regulado regulado por la 'ey de Procedimient Procedimientoo dministrativ dministrativoo de *?F@ para la tramitación tramitación de los e.pedientes e.pedientes disciplinarios disciplinarios sobre faltas graves y muy graves, preceptos derogados derogados por la 'ey /A4*??+ que no regula un procedimiento sancionatorio, sino solo sus principios y reglas esenciales remitiendo a la competencia de cada dministración la regulación del mismo& 'a 'EHEP incide ahora en esta regu( lación, reiterando algunas de estas normas y estableciendo otras nuevas, con lo que habr- que atender a ambas regulaciones para completar el cuadro normativo aplicable& 1na y otra regulación supeditan la imposición de faltas graves o muy graves a la instrucción del pro( cedimiento& 7in embargo para las faltas leves, la 'EHEP prev un procedimiento sumario con audiencia del interesado& simismo ambas normativas prescriben que la regulación del procedimiento distinga entre las fases instructora y la sancionadora o resolutoria, encomend-ndose a órganos distintos& mbas normativas regulan las medidas provisionales provisionales que se adopten en los procedimientos sancio( nadores mediante resolución motivada a fin de que aseguran la eficacia de la resolución final que se dicte, concret-ndose en la suspensión profesional en sus funciones del empleado público que no podre.ceder e.ceder de seis meses, salvo paralización paralización del procedimiento procedimiento imputable al interesado& interesado& Esta suspensión suspensión podr- acordarse tambin durante la tramitación de un procedimiento judicial en que aparezca imputado un empleado público, y se mantendr- por el tiempo a que se e.tienda la prisión provisional u otras me( didas decretadas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad imposibilidad de desempe=ar el puesto de trabajo& trabajo& Du( Du ( rante el tiempo que dure la suspensión cautelar el funcionario tendr- derecho a percibir únicamente las retribuciones b-sicas, y en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo& 'a problem-tica de la suspensión se manifiesta tambin a la finalización del procedimiento sanciona( dor& 5uando la suspensión provisional se eleva a sanción definitiva, el funcionario deber- devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquella, tiempo, por otra parte, que ser- de abono para el cumplimiento de la suspensión firme& 7i, por el contrario, la suspensión provisional no llegara a con( vertirse en sanción definitiva, la dministración deber- restituir al funcionario la diferencia entre los haberes realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado en servicio ac( tivo con plenitud de derechos& simismo cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de du( ración de la misma se computarcomputar- como de servicio servicio activo, con reconocimiento reconocimiento de los derechos econó( micos y dem-s que procedan desde la fecha de la suspensión& Para la 8E rige en la actualidad el 6eglamento de 6gimen Disciplinario de los Luncionarios, apro( bado por 6D //4*?@G& 'a regla general la necesidad de instruir e.pediente para sancionar faltas graves y muy graves, pero se dispensa de l para la imposición de sanción por faltas leves, salvo el tr!mite de audiencia del inte( :uspedia.es


2-1

resado, que deber- evacuarse en todo caso #art& *@%& 'a iniciación del procedimien procedimiento to se har- de oficio por acuerdo del órgano competente, competente, bien por ini ( ciativa propia, como consecuencia de una orden del órgano superior, superior, por moción razonada de los subor( subor ( dinados o denuncia de particulares& El órgano competente podr- acordar previamente la realización de una información reservada reservada& En esta fase no se pueden formular imputaciones, ni requerimientos, ni practicar pruebas& En el acuerdo de incoación se nombra un instructor , que deber- ser funcionario funcionario público público pertene( ciente a un cuerpo o escala de igual o superior escala al del inculpado, y tambin se nombrara secretario cuando la complejidad del caso as! lo requiera, notific-ndose ambos nombramientos al interesado a efectos de recusación& En concepto de medidas provisionales se pueden acordar las que se estimen oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, destacando entre ellas la sus( pensión provisional de las funciones, derechos y prerrogativas anejos a la condición de funcionario, sal( vo el percibo del >FX del sueldo y del complemento familiar, situación que no podr- m-s de seis me( ses, salvo paralización del e.pediente imputable al funcionario& 5uando se incoe e.pediente disciplinario a un funcionario que ostente la condición de delegado sin( dical, delegado de personal o cargo electivo a nivel provincial, autonómico o estatal en las organizacio( nes sindicales m-s representativas, deber- notificarse la incoación a la correspondiente sección sindical, 3unta de Personal o 5entral 7indical, según proceda, a fin de que puedan ser o!dos durante el procedi( miento& El desarrollo del e.pediente se har- observando las siguientes reglas) a% El inst instruc ructor tor proced procederer- a recib recibir ir declaración del presunto inculpado y realizar- las diligencias oportunas #art& /9%& b%  la vista de las actuacio actuaciones nes practica practicadas das,, el instruct instructor or formularformular- el correspon correspondie diente nte pliego de cargos de los hechos imputados, de la falta presuntamente cometida y de las sanciones que pue( dan serle de aplicación, notific-ndosele al inculpado y concedindole un plazo de *A d!as para alegaciones y aportaciones de documentación y solicitando la pr-ctica de pruebas que considere pertinentes c% Practica Practicadas das,, en su caso, caso, las pruebas pruebas acordada acordadas, s, para las que tendrtendr- el plazo plazo de un mes, el ins( tructor dar- vista del e#pediente al inculpado facilit-ndole copia completa del mismo, para que alegue lo que estime pertinente y aporte de nuevo cuantos documentos estime conveniente en el plazo de *A d!as& d% El instru instructo ctor, r, en el el plazo plazo de *A d!as, d!as, formul formularar- la propuesta propuesta de resolución resolución , en la que fijar- los hechos, motivar- la denegación de pruebas y har- la valoración jur!dica de las mismas para de( terminar la falta cometida y se=alando la responsabilidad del funcionario y la sanción a impo( ner& 'a propuesta de resolución es objeto de notificación por el instructor al interesado, para que en el plazo de *A d!as pueda alegar en su defensa, remitindose el e.pediente al órgano que haya acordado la incoación del e.pediente& 'a resolución que pone fin al e.pediente disciplinario deber- ser motivada y resolver- todas las cuestiones, adopt-ndose en el plazo de *A d!as, salvo en el caso de separación del servicio& ;o obstante, y antes de decidir, el órgano competente podr- devolver el e#pediente al instructor para la pr-ctica de :uspedia.es


2-2

las diligencias diligencias que resulten imprescindib imprescindibles les para la resolución, resolución, en cuyo caso se dar- un nuevo tr-mite tr-mite de audiencia al inculpado antes de la resolución& 5on car-cter general, todas las sanciones que se im( pongan pongan a los funcionario funcionarioss se anotar-n anotar-n en sus hojas de servicio servicio y en todo caso en el 6egistro 6egistro de Perso ( nal, con indicación de las faltas que las motivaron& En el -mbito de la 8E, corresponde al ministro titular del departamento en el que se haya instruido el e.pediente, con el visado del ministro al que est adscrito el cuerpo o escala al que pertenezca el fun( cionario e.pedientado, imponer la sanción de separación del servicio& 'as de suspensión de funciones y traslado con cambio de residencia, corresponde a los ministros o secretario de Estado del departamento donde est- destinado el funcionario& En cuanto a la ejecución de las sanciones, deber- hacerse en el plazo de un mes, y se anotar-n en el 6egistro 5entral de Personal&

22.. E$tinci"n de la responsabilidad disciplinaria. &a prescripci"n 'a e.tinción de la responsabilidad disciplinaria tiene lugar por cumplimiento de la sanción, la muerte del funcionario, o por prescripción de la falta o sanción, indulto y amnist!a #art& *? 66D%&  estas hay que a=adir una causa muy frecuente) que durante la sustanciación del e.pediente sancio( nador tenga lugar la p.rdida de la condición de funcionario del inculpado , ordinariamente a petición propia& Para este caso, el reglamento prescribe que se dictar- resolución en la que se declarar- e.tingui( do el procedimiento sancionador, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que le pueda ser e.i( gida, ordenando el arc1ivo de las actuaciones administrativas& 5ierto que el art& G9 'EHEP prescribe ahora que "no podrser aceptada la renuncia cuando el funcio( nario est sujeto a e.pediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito"& 1n precepto que el profesor Parada considera anticonstitucional y contrario a los intereses de la propia dministración& El Estatuto por tanto sólo se refiere a la prescripción como forma de e.tinción de la responsabilidad disciplinaria&  este efecto determina que las infracciones muy graves prescriben a los tres a=os, las graves a los dos a=os y las leves a los seis meses, empezando a contar desde que la falta se hubiera co( metido, y desde el cese de su comisión cuando se trata de faltas continuadas& En cuanto a las sanciones la 'EHEP prescribe que las impuestas por faltas muy graves prescribir-n a los / a=os, las impuestas por faltas graves a los + a=os y las impuestas por faltas leves al a=o& El plazo de prescripción comenzar- a contarse desde la firmeza de la resolución sancionadora&

22.3. otestad disciplinaria # responsabilidad r esponsabilidad penal El 6eglamento 6eglamento disciplinario, disciplinario, aprobado por 6eal(Decreto 6eal(Decreto //4*?@G, //4*?@G, tratando tratando de establecer establecer una pauta real para el comportamiento de los órganos de instrucción ante hechos, que al mismo tiempo que falta disciplinaria, pudieran ser constitutivos de delito o falta penal, distingue dos supuestos& En primer lugar aquellos en que se incriminen hechos o conductas coincidentes con las que el 5P ti( pifica como constitutiva constitutivass de delitos delitos de funcionarios funcionarios en el ejercicio ejercicio de sus cargos, o de los que puedan :uspedia.es


2-

supone el m-s importante importante cambio desde la creación, creación, en *@@/, *@@/, de la Civil "ervice .eform Act , 'ey que supone Commission&

1%.'. El Civil Service ingl+s 'os principios jur!dicos por que se rige el funcionariado brit-nico siguen siendo los tradicionales que, de tomarlos al pie de la letra, impedir!an hablar de la e.istencia de un rgimen jur!dico de función pública, pues nada est- m-s lejos de la estabilidad que sugiere el concepto de funcionario que la regla secular de que el Civil "ervant depende depende enteramente de la 5orona a la que debe el empleo, el cual pue( de serle revocado at pleasure del soberano, sin que pueda ser esgrimido ningún derecho contractual, ni ejercitada acción alguna ante los ribunales& Pero el autoritarism autoritarismoo que estas reglas traslucen no preocupan a los funcionarios funcionarios ingleses, ni pueden pueden llevar a descalificar el sistema funcionarial funcionarial ingls, porque, porque, de hecho, hecho, su seguridad seguridad en el empleo es tan respetada, o m-s, que la de los funcionarios continentales, no obstante su proclamación en te.tos lega( les& De otro lado, manteniendo sus principios de autntico museo, los ingleses han ido por delante en cuanto a la selectividad, la organización de las carreras según la titulación del sistema educativo, la neutralidad pol!tica y la representatividad del funcionariado& 'a selectividad aparece en *@9F, al mismo tiempo que se crea la Civil "ervice Commission & 7on fruto ambas del rapport de de la 5omisión ;othcote(revelyan, en el que se postula el sistema de apertura al público, el llamamiento a todos, como la tcnica m-s idónea para seleccionar a los empleados de las 5ompa=!as de 2ndias ccidentales, sistema aplicado por la dministración central en fases sucesivas y plenamente vigente a partir de *?+A& El funcionario según su formación acadmica ingresaba en una clase funcionarial y aprend!a despus su oficio a travs de varias e.periencias en diversas dministraciones, para lo que se le estimulaba a ro( tar en servicios distintos& 'os funcionarios de la Administrative Class, carrera superior para la que se e.ig!a una titulación uni( versitaria, ten!an como función aconsejar a los ministros, resolver sus incidencias y preparar reglamen( tos correspondientes& odos los componentes de este cuerpo ten!an funciones de mando y asignada una graduación& 'os funcionarios de la -xecutive Class se ocupaban de los servicios de material y de conta( bilidad, del estudio de casos particulares y de la documentación y dirección de órganos de ejecución de poca importancia& 'a fórmula inglesa del funcionario generalista o interdepartamental tendr- gran influencia en Lrancia y Espa=a en las reformas de los a=os sesenta, inspirando la creación del 5uerpo de dministradores franceses y en nuestro pa!s del 5uerpo cnico de dministración 5ivil y u.iliar u.iliar en *?G9& 'a 5omisión Lulton, en *?G@, propuso la ruptura del sistema de clases y la separación entre genera( listas y especialistas, y una adscripción del funcionario a -reas o ministerios concretos, as! como una mayor responsabilidad de stos en la gestión de su personal& En *?@+ hasta *?@@ han habido reformas de los gobiernos gobiernos conservador conservadores, es, especialmente especialmente la descen( tralización funcional con la creación de las -xecutive Agencies o !uangos& 'os funcionarios funcionarios siguen calificados en cuatro niveles) niveles) "enior Civil "ervice o grupo directivo, grupo superior, grupo medio y agentes administrativos& :uspedia.es


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cometer los funcionarios contra el ejercicio de los derechos de la persona reconocidos en las leyes #'i( bro 22, !tulo K2K, y 5ap!tulo 5ap!tulo Q del !tulo KK del 5P% en cuyo caso deber- suspender suspender la tramitación del e.pediente hasta que recaiga resolución judicial definitiva #art& +/%& En segundo lugar aquellos otros supuestos en que se incriminan hechos o conductas distintos de los anteriores pero que tambin pudieran ser constitutivos de delito, en cuyo caso el instructor lo deberponer en conocimiento de la autoridad que hubiere ordenado la incoación del e.pediente para su opor( tuna comunicación al :inisterio Liscal, lo que no es obst-culo para que el e.pediente continúe #art& +/%&

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2. 7rganizaci"n # )unci"n pública de la 4E 2.1. &a 4E # sus instituciones El primer paso de este proceso fue la creación de la 5omunidad Económica del 5arbón y del cero, que integro a lemania, Hlgica, Lrancia, 2talia, 'u.emburgo y Pa!ses bajos, bajo el principio de libre competencia y circulación& 'a segunda fase, sobre las posibilidades de una unión económica general y otra en el campo de la energ!a nuclear #*?FG%, y tras los fracasos ambiciosos proyectos de unificación pol!tica, como la 5omunidad Europea de Defensa, y el anteproyecto de ratado de la 5omunidad Pol!( tica Europea, con la firma del ratado de 6oma, que lleva a la creación de dos nuevas comunidades) 'a 5omunidad Europea de la Energ!a tómica y la 5omunidad Económica Europea& 'a uniformización del ratado de 6oma en las instituciones comunitarias se completó por el ratado de Hruselas de *?GF, que establece un solo 5onsejo y una sola 5omisión, y se ha reforzado con la firma del cta nica Europea& 5on el 1E, se inicia un proceso continuo de reformas que han culminado con el ratado de 'isboa& El 1E creó la 1E6 carente de personalidad jur!dica, e integrada por dos pilares intergubernamentales) *& 'a pol!t pol!tica ica e.teri e.terior or y de de segurid seguridad ad común común&& +& 'a coopera cooperación ción policial policial y judicial judicial en en materia materia penal& 7e amplia al mismo tiempo, tiempo, la sanidad, sanidad, educación formación formación profesional profesional y juventud, juventud, cultura, salud pública, protección de los consumidores, redes, transeuropeas, industria y cooperación al desarrollo& Pero la pol!tica principal del 1E es la monetaria al establecer la 1nión Económica y :onetaria) el euro4 El ratado de ^msterdam en *??>) *& 'a modificació modificaciónn sustantiva sustantiva de determinad determinadas as disposicion disposiciones es del 1E, 1E, de los ratado ratadoss de las 5E y de ctos cone.os& +& 7impli 7implifica ficació ciónn de los ratados ratados,, elimina eliminando ndo de los mismos mismos todas todas las disposici disposicione oness caduca caducass y anacrónicas& /& 6ealiza una labor labor de consoli consolidación dación de los los ratado ratados& s& El objetivo del ratado de ^msterdam era la reforma de las 2nstituciones de cara a la ampliación) •

5omposición de la 5omisión&

•

Eurodiputados por Estados miembros en el Parlamento&

•

6eorganización profunda del sistema jurisdiccional europeo&

•

Ponderación de voto en el 5onsejo&

En cuanto al n'mero de miem$ros la 1E ha sido objeto de siete ampliaciones, que se inician con el cambio de actitud de 2nglaterra, que encabezo la sociación Europea del 'ibre 5ambio con ustria, Di( namarca, ;oruega, Portugal, 7uecia, y 7uiza #ratado de Estocolmo *?F?%& 'a entrada de 6eino 1nido :uspedia.es


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#cta de adhesión en *?>+%, acompa=ada de Dinamarca e 2rlanda, fue seguida por la ampliación de diez miembros, miembros, y despus despus a los doce con la de Espa=a Espa=a y Portugal& ustria ustria,, 7uecia y Linlandia Linlandia en *??F0 *??F0 en +AA9, Polonia, 6epública 5heca, , Hulgaria, 6umania&  las puertas se encuentran) 5roacia, 6epública de :a( cedonia y urqu!a0 como candidatos potenciales) lbania, Hosnia y
2.2. El Conse(o Europeo # el Conse(o El Consejo %uropeo est- compuesto por los jefes de Estado o de 8obierno de los Estados miembros, as! como por su Presidente y por el Presidente de la 5omisión, participando igualmente en sus trabajos el lto 6epresentante de la 1nión para suntos E.teriores y Pol!tica de 7eguridad& 5reado en *?>9, sólo con el ratado de 'isboa de +AA>, adquiere el rango de institución y su misión es dar a la 1nión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir- sus orientaciones y prioridades pol!ticas generales, si bien el ratado especifica que no ejercer- función legislativa alguna, pues tal función corresponde al 5onsejo& El Consejo ejercer- conjuntamente con el PE la función legislativa y la función presupuestaria, al tiempo que contribuye a la definición de las pol!ticas europeas y tiene atribuidas importantes funciones de coordinación coordinación en materia de pol!tica pol!tica económica y de empleo& empleo& El 5onsejo 5onsejo est- compuesto compuesto por un re( presentante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al 8obierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto& En cuanto al rgimen de sus acuerdos el 5onsejo 5onsejo se pronunciarpronunciar- por mayor!a mayor!a cualificada, cualificada, e.cepto cuando los ratados dispongan otra cosa& 'a mayor!a cualificada se define por la atribución de un valor ponderado y convencional al voto de cada Estado) lemania, 6eino 1nido, Lrancia e 2talia, +?0 Espa=a y Polonia, +>0 6uman!a, *90 0 'etonia, Eslovenia, Estonia, 5hi( pre y 'u.emburgo, 90 :alta /&

2.. El arlamento Europeo El PE ejerce, junto con el 5onsejo, la función legislativa y la función presupuestaria& Ejercer- asimis( mo funciones de control pol!tico y consultivas& Estar- compuesto por representantes de los ciudadanos de la 1nión& 7u número no e.ceder- m-s de >FA, m-s el presidente& 'os miembros del PE ostentan un mandato representativo con una duración de cinco a=os compatible con un mandato parlamentario nacional& :uspedia.es


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5omo órgano de control6 el Parlamento puede conocer de todos todos los asuntos, e.aminados e.aminados en comi( siones y sesiones plenarias y adoptar posición sobre los mismos& dem-s ejerce controles puntuales so( bre la 5omisión 5omisión con motivo del informe que anualmente anualmente le presenta presenta sobre la actividad actividad de las tres 5o ( munidades0 tambin cuando la 5omisión entrante comparece ante la samblea e.poniendo su progra( ma, lo que se asemeja al control propio de los debates de investidura0 y por último mediante la aproba( ción de una moción de censura& En materia presupuestaria6 el Parlamento ha visto ampliada notablemente su modesta competencia, inicialmente reducida a ser consultado sobre el proyecto de presupuesto y la posibilidad de redactar el anteproyecto de sus gastos& El Parlamento tiene ahora un verdadero poder de cohesión, puesto que pue( de rechazar el proyecto de presupuesto en su conjunto y pedir que el 5onsejo lo someta a un nuevo pro( yecto, yecto, si as! lo decide por mayor!a de sus miembros y de los dos tercios de los votos del presupuesto, presupuesto, sin intervención del 5onsejo, y con asistencia del 5u& El Parlamento tambin participa en la función legislativa a travs del procedimiento legislativo ordi( nario, que consiste en la adopción conjunta por el PE y el 5onsejo, a propuesta de la 5omisión, de un reglamento, una directiva o una decisión&

2.%. &a Comisi"n 'a 5omisión es lo m-s parecido al 8obierno y a la dministración de un Estado y por ello le corres( ponden funciones de dirección pol!tica y de gestión& 7egún el art& *> 1E, la 5omisión promover- el inters general de la 1E y tomar- las iniciativas adecuadas con este fin& Lunciones) a% Qelar- por lo que que se apliquen apliquen los ratados ratados y las las medidas adoptad adoptadas as por las institucio instituciones nes en vir( tud de estos& b% 7upervisar7upervisar- la aplicació aplicaciónn del Derecho Derecho de la 1nión 1nión bajo bajo el control control del 31E& c% EjecutarEjecutar- el presupuesto presupuesto y gestion gestionarar- los los progra programas& mas& d% Ejercer- asimismo asimismo funciones funciones de coordinaci coordinación, ón, ejecución ejecución y gestión gestión de conformidad conformidad con con las con( diciones establecidas en los ratados& e% sumir sumir-- la represen representaci tación ón e.teri e.terior or de la 1nió 1nión& n& f% doptardoptar- las iniciativ iniciativas as de la programac programación ión anual anual y plurianual plurianual de de la 1nión 1nión con el fin fin de alcan( alcan( zar acuerdos interinstitucionales& 'a organización de la 5omisión se corresponde con su naturaleza de órgano estrictamente comunita( rio en mayor medida que ningún otro, salvo el ribunal de 3usticia, configur-ndose por ello como un consejo de personas independientes de los Estados& En cuanto a la designación y nombramiento de la 5omisión, se hace teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE& El PE elegir- al candidato por mayor!a de los miembros que lo proponen&

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2--

2.'. El ribunal de >usticia El ribunal de 3usticia monopoliza la interpretación del Derecho comunitario y ejerce una competen( cia de atribución que comprende los recursos de anulación contra los actos y las disposiciones de las 2nstituciones comunitarias, los recursos contra los Estados por incumplimiento de los ratados y los re( cursos de responsabilidad e.tracontractual de las 5omunidades& 7e reserva al 31E la interpretació interpretaciónn objetiva, as! como la apreciación apreciación de la validez validez de las normas y actos comunitarios a travs de la tcnica, originaria del Derecho francs, de los recursos prejudiciales& 'a institución "ribunal de justicia", est- compuesta por varios órganos judiciales) el ribunal de 3us( ticia& el ribunal 8eneral y los posibles ribunales especializados& Lorman el ribunal +> jueces, au.iliados por @ bogados 8enerales&

2.*. E)ectos de la integraci"n i ntegraci"n en las comunidades sobre la organizaci"n del Estado espa6ol 'a adhesión de Espa=a a las 5omunidades Europeas han incidido, lógicamente, sobre la organización del Estado espa=ol& En efecto, como antes los Parlamentarios de los Estados miembros, tambin el nuestro ha perdido protagonismo con la entrada en las 5omunidades Europeas y no sólo porque surge una nueva fuente del Derecho Derecho interno, las normas normas comunitarias, comunitarias, que se superponen superponen a los productos productos legislativos legislativos de los Esta ( dos miembros, sino tambin porque en las 2nstituciones comunitarias con capacidad normativa y de de( cisión son los representantes de los 8obiernos los que est-n presentes, y no directamente los de las sambleas legislativas& 'os Parlamentos nacionales resultan marginados de la responsabilidad de afrontar las tareas de recepción, desarrollo y ejecución del Derecho comunitario, marginación justifica( da con el argumento, que sirve para legitimar la tcnica de los derechos legislativos, de la lentitud de los procedimientos parlamentarios, o en la complejidad tcnica de las regulaciones comunitarias& 'a pertenencia a las 5omunidades Europeas crea para los Estados miembros un nuevo frente en las relaciones e.teriores que hay que coordinar con diversas dministraciones internas con competencias en materias comunitarias& 'a integración de los Estados federales, regionales o similares, como es el nuestro, de las 55, en la 5E provoca provoca que alguna de las competencias competencias que se han establecido establecido como e.clusivas de aqullas se vean reducidas en beneficio de la dministración Europea& 7e produce as! un nuevo nivel de centraliza( centraliza ( ción en cuyas instancias decisorias, las 2nstituciones comunitarias, intervienen únicamente los represen( tantes de la dministración central del Estado, sin presencia, prese ncia, ni representación alguna de las 55, las 6egiones o los 'ander en la 6epública Lederal lemana&

2.. El personal de la 4E 'as clases de personal contratado son los siguientes) a% 'os contratado contratadoss de Derecho comuni comunitario) tario) incluye incluye el personal personal temporal, temporal, que que cubre aquellos aquellos pues( pues( tos a los que las autoridades presupuestarias han atribuido car-cter temporal, o agentes contrac( tuales, au.iliares de tareas accidentales o puestos vacantes por ausencia de titular& :uspedia.es


2-

b% 'os contrata contratados dos de Derecho Derecho privado privado local) local) incluy incluyen en al personal personal recluta reclutado do para realizar realizar tareas tareas materiales fuera de la organización de la 5omunidad o de los pa!ses que sta comprenden y a los que se contrata con cargo a crditos globales y con arreglo al Derecho civil o laboral del pa!s en que se han de prestar los servicios&

2.. &a )unci"n pública europea El sistema de la función pública europea es muy parecido al francs, con influencias alemanas& Es un sistema cerrado, b-sicamente, suponen la titularidad permanente de un empleo y la posibilidad de pro( gresar en la responsabilidad y los derechos reservados al colectivo o cuerpo a que se pertenece, a travs de un verdadero derecho de promoción, el ascenso en la carrera& 'os Estatutos fueron reformados en el a=o +AA9& 'os cambios estructurales llevados a cabo en la es( tructura interna de las carreras, el reclutamiento o la provisión de puestos de trabajo concurren a una mejora en la gestión del personal en aras de preservar el siempre equilibrio inestable entre el inters de la dministración europea y los derechos de los funcionarios y agentes& El Estatuto define al funcionario de las 5omunidades como a la persona nombrada conforme al Esta( tuto para un puesto de trabajo permanente en una de las 2nstituciones, mediante un acto escrito de la au( toridad competente de la 2nstitución& El funcionario de las 5omunidades Europeas pierde toda vinculación con el Estado nacional del que procede y debe adecuar su conducta únicamente al inters de aqullas, sin solicitar ni aceptar instruc( ciones de ningún gobierno, autoridad, organización o persona e.terior a la 2nstitución en que trabaja&

2.3. eclutamiento, carrera # situaciones De conformidad con el Estatuto de reclutamiento debe orientarse a la selección de personas que ga( ranticen ranticen las m-s altas cualidades cualidades de competencia, competencia, rendimiento rendimiento e integridad, integridad, sobre la m-s amplia base geogr-fica posible entre los Estados miembros, sin distinción de raza, se.o o creencias y sin reservas de empleos concretos a los originarios de un Estado miembro determinado& Para esta tarea se ha creado un órgano interinstitucional especializado) la ficina de 7elección del Personal de las 5omunidades Europeas& ;o pueden ser nombrados funcionarios de las 5omunidades Europeas) a% 'os que que no sean naciona nacionales les de uno de los los Estados Estados miembro miembros& s& b% 'os que que no tengan tengan regularizada regularizada su su situación situación militar militar&& c% 'os que no ofrezcan ofrezcan las garant!as garant!as de de moralidad moralidad requeridas requeridas para para el ejercicio ejercicio de las funcion funciones& es& d% 'os que no superen superen algunos algunos de los los procedimiento procedimientoss de selección estableci establecidos) dos) concurso concurso de mri( mri( tos, oposición & e% 'os que no no justifiquen justifiquen poseer poseer el conocimient conocimientoo profundo profundo de una una de las lenguas lenguas de la 5omunidad 5omunidad y satisfactorio de otra en la medida necesaria para el ejercicio de las funciones a desempe=ar& El sistema de carrera de los funcionarios comunitarios europeos comporta la clasificación de todos los funcionarios en grupos de funciones, grados, escalones& 'os grupos de funciones agrupan los pues( :uspedia.es


2-9

tos de trabajo según la naturaleza y el nivel de responsabilidades& E.isten dos grupos de funciones) •

El grupo de funciones de administradores #D%&

•

El grupo de funciones de asistentes #7%&

Dentro de este sistema hay posibilidad de tres tipos de ascenso) *& El ascenso ascenso de escalón) escalón) aument aumentoo de retribuc retribución& ión& 7e 7e produce produce cada cada dos a=os& a=os& +& El ascenso ascenso de grado) grado) cuando cuando hay vacantes vacantes en en el grado grado superior superior&& /& El ascenso ascenso de grupo grupo o cuerpo cuerpo inferior inferior a superior) superior) solo tiene tiene lugar lugar a travs del sistema sistema de concur( concur( so& En cuanto a las situaciones los funcionarios de las 5omunidades, adem-s de la normal situación de actividad en el puesto de destino para el que han sido nombrados, pueden encontrarse en las siguientes) •

5omisión de servicio) cuando est- a disposición de otra 2nstitución de las 5omunidades distinta de la de origen o de los organismo organismoss con vocación comunitaria comunitaria previamente previamente reconocidos reconocidos como tales&

•

Permiso de e.cedencia por un a=o&

•

Permiso por razón del servicio militar&

•

Disponibilidad) reducción de número de empleados&

2.19. emuneraciones # otros derechos El sistema de remuneración es generoso, simple y transparente, sobre todo si lo comparas con el nuestro& 7e asigna el sueldo al escalón de cada grado& 'as cantidades van subiendo a medida que es ma( yor el escalón& 'os eurofuncionarios perciben una generosa indemnización familiar equivalente al FX del salario base por matrimonio y por cada hijo& 'a escolarización de stos corre a cargo de los presupuestos de las 5omunidades, as! como la 77& El rgimen de la jubilación garantiza a los funcionarios una pensión del >AX de su sueldo cuando han cumplido /F a=os al servicio&

2.11. &a responsabilidad disciplinaria 'a tabla de sanciones comprende la advertencia por escrito, la amonestación o represión, la suspen( sión temporal del avance de escalón, la rebaja o prdida de escalón, la prdida de grado, la revocación y, para los ya jubilados, la prdida total o parcial del derecho de pensión&

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2'

!breviaturas !!

!dministraciones /úblicas

!E!

!gencia Estatal de !dministraci"n 3ributaria

!/E

!dministraci"n 0eneral del Estado

art.

art6culo

7E

Folet6n 8*icial del Estado

7

Folet6n 8*icial de la /rovincia

C!

Comunidad !ut"noma

CC

C"digo Civil

CC!!

Comunidades !ut"nomas

CC//

Cortes 0enerales

CCom

C"digo de Comercio

CE

Constituci"n Espa7ola

c).

Comparar con

C/>

Conse)o 0eneral del /oder :udicial

C

C"digo /enal

D!

Disposici"n !dicional

D/

Direcci"n 0eneral de los 4egistros # el otariado

D74E

Diario 8*icial de la 5ni"n Europea

D

Disposici"n 3ransitoria

EE!

Estatutos de !utonom6a

e(.

/or e)emplo

E<

E$posici"n de =otivos

EE

Entidad?Entidades /ública?s Empresarial?es

BC;E

uerzas # Cuerpos de
BB!!

uerzas !rmadas

A/!E

Antervenci"n 0eneral de la !dministraci"n del Estado

AE

Anstituto acional de Estad6stica

>C!

:urisdicci"n Contencioso!dministrativa

>A

:uzgado?:uzgados de /rimera Anstancia e Anstrucci"n

&& &EE &EC &ECrim &EB &B &/

&e# -?19( reguladora de las Fases del 4gimen &ocal &e# del Estatuto Fásico del Empleado /úblico I3e$to 4e*undido 4D&eg. (?2'1(J &e# 1?2''' de En)uiciamiento Civil &e# de En)uiciamiento Criminal &e# de 1+ de diciembre de 19(%, de E$propiaci"n orzosa &e# ('?2''2 de undaciones &e# (?2'' 0eneral 3ributaria

&/el

&e# 9?2'1% 0eneral de 3elecomunicaciones 3elecomunicaciones

&>C!

&e# 29?199 reguladora de la :urisdicci"n Contencioso!dministrativa

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21

&>=

&e# 1(?2'1( de :urisdicci"n >oluntaria

&7

&e# 8rgánica

&7BC! &7> &7<

&e# 8rgánica de inanciaci"n de las Comunidades !ut"nomas &e# 8rgánica +?19( del /oder :udicial &e# 8rgánica (?2''' reguladora de la 4esponsabilidad /enal de los =enores

&7C

&e# 8rgánica 2?19-9 del 3ribunal Constitucional

&7Cu

&e# 8rgánica 2?192 del 3ribunal de Cuentas

&!C

&e# 9?2'1( del /rocedimiento !dministrativo Común de las !!//

&!

&e# ?2'' del /atrimonio de las !dministraciones /úblicas

&CA

&e# 1'?2'1( para la salvaguarda del /atrimonio Cultural Anmaterial

&@E

&e# 1+?19( de /atrimonio @ist"rico Espa7ol

&

&e# 2?192 reguladora del /atrimonio acional

&

&e# %2?2''- del /atrimonio atural # de la Fiodiversidad

&>;

&e# %'?2'1( de 4gimen :ur6dico del
7! 7EC 7> !4 E

8rganismo?8rganismos !ut"nomo?s 8rden Europea de 4etenci"n de Cuentas 8rdenamiento :ur6dico /rograma de !ctuaci"n 5rban6stica /arlamento Europeo

/D

/rincipios 0enerales del Derecho

E&

4eglamento de Fienes de las Entidades &ocales I4D 1-2?19+J

C

4egistro Civil

D

4eal Decreto

&!

4eglamento 0eneral de la &/!/ &/!/ I4D 1-?2''9J

&

4eglamento de la &/ I4D %9+?19-J

<

4egistro =ercantil



4egistro de la /ropiedad

;C&

4eglamento de
ss

siguientes

;;

;C

;;

C

3ribunal Constitucional

Cu

3ribunal de Cuentas

ED@

3ribunal Europeo de Derechos @umanos Itambin conocido como 3ribunal de Estrasburgo o Corte Europea de Derechos @umanosJ

B4E

3ratado de uncionamiento de la 5ni"n Europea

>4E

3ribunal de :usticia de la 5ni"n Europea

&!

3e$to 4e*undido de la &e# de !guas

&C;

3e$to 4e*undido de la &e# de Contratos del
&C4

3e$to 4e*undido de la &e# 0eneral para la De*ensa de Consumidores # 5suarios

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22

&E

3e$to 4e*undido de la &e# del Estatuto de los 3raba)adores I4D&eg. 2?2'1(J

&@&

3e$to 4e*undido de la &e# reguladora de las @aciendas &ocales I4D&eg. 2?2''%J

&A

3e$to 4e*undido de la &e# de /ropiedad Antelectual I4D&eg. 1?199+J

&;4

3e$to 4e*undido de la &e# del
;

3ribunal
;>

3ribunal
4E

3ratado de la 5ni"n Europea de -?2?1992 *irmado en =aastricht

4E

5ni"n EuropeaK de la 5ni"n Europea

4A

5ni"n Anternacional de 3elecomunicaciones 3elecomunicaciones

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2

+& 5uando 5uando el acto acto o acuer acuerdo do de de la Entid Entidad ad local local menosca$e la competencia del %stado o de las CC&&, interfiera su ejercicio o se e.ceda en la propia competencia) cabe la impugnación en plazo de *F d!as, precisando la e.tralimitación e.tralimitación competencial competencial y normas normas vulneradas& vulneradas& En caso de que adem-s la impugnación solicitase la suspensión del acto o acuerdo, el ribunal, si la estima fundada, acordarla suspensión& ;o obstante, a instancia de la Entidad local, y oyendo a la d( ministración demandada, podr- alzar la suspensión decretada en caso de que de ella derivase perjuicio al inters local no justificado por las e.igencias del inters general o comunitario& /& 5uan 5uando do el acto acto o acue acuerd rdoo atente gravemente al inter.s general de Espa=a) en este caso, el De( legado del 8obierno, previo requerimiento al Presidente de la 5orporación, y en el caso de no ser atendido en F d!as, podr- suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la protec( ción de dicho inters en el e l plazo de *A d!as& cordada la suspensión, el Delegado deber- impug ( narlo dentro de *A d!as desde las suspensión, ante la 35&

&a atenuaci"n de las tutelas en el Derecho )ranc+s 'as 'eyes de + de marzo y ++ de julio de *?@+, al tiempo que consagran la región como un nuevo es( calón de dministración dministración territorial, territorial, pero sin poderes poderes legislativos legislativos como nuestras 55, 55, proclaman proclaman el principio de libertad de las colectividades locales& 'a reforma francesa se produce, sin embargo, sobre un fondo de regulación constitucional inverso del nuestro, pues la 5onstitución de *?F@ #art& >+% proh!( be la supresión de toda forma de control estatal sobre las manifestaciones de voluntad de las autorida( des locales& El 5onsejo 5onstitucional 5onstitucional francs estimó que la responsabilid responsabilidad ad de velar por los intereses intereses naciona( les, el control administrativo y el respeto a las leyes de que el delegado del 8obierno est- constitucio( nalmente investido, implica, por lo menos, que este último, antes de su ejecutoriedad, conozca los m-s importantes actos de las colectividades locales y conserve la posibilidad, si no de anularlos por s! mis( mo, al menos de pedir su anulación judicial, si los estima ilegales& Dentro de este l!mite constitucional, las citadas leyes de *?@+ proclaman el principio de que todos los actos de las autoridades municipales, departamentales y regionales son ejecutivos de pleno derecho, lo que significó la derogación del conjunto de disposiciones que las somet!an a la tutela preventiva de la aprobación estatal& 7in embargo, la tutela sobre las personas permanece, aunque atenuada& s!, la posibilidad de suspen( sión del alcalde y sus adjuntos adjuntos se limita ahora ahora al plazo de un mes a acordar acordar por orden ministerial, ministerial, am( am ( pliable por decreto, con prohibición de presentarse a la reelección por plazo de un a=os& ambin se mantiene la posibilidad de disolver el 5onsejo :unicipal por decreto motivado del 5onsejo de :inis( tros0 y lo mismo puede hacerse con el 5onsejo Departamental si su funcionamiento se revela imposible, aunque con la obligación de informar al Parlamento& ;o est- prevista la disolución del 5onsejo 6egio( nal&

&a acreditada inoperancia del control (udicial En Lrancia, las incertidumbres jurisdiccionales se manifestaron de inmediato por el atasco que pade( cen los tribunales administrativos, alarg-ndose los plazos de resolución de los recursos, lo que hac!a inoperantes las anulaciones irregulares que ya hab!an producido sus efectos& :uspedia.es


1%

En Espa=a, la impresión de que los municipios est-n fuera de control est- confirmado por los sucesi( vos y desconsolados informes del 5u, conclusivamente reflejados en la :oción del Pleno del 5u para las 5588 de +A de julio de +AAG, sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación de los municipios& El informe asegura que "la mayor!a de las entidades locales no ejercen la función de control financie( ro, tanto de ellas mismas, como de los entes que de ellas dependen"& M es m-s, en los casos en que s! se hace este control, "no se documenta con un informe que se pueda enviar al pleno de la corporación"&

&a vuelta de los controles gubernativos. El control de la estabilidad presupuestaria # sostenibilidad econ"mica El creciente dficit fiscal, con un **,+X del P2H en +AA? y superior al ?AX en +A*9, fue determinan( te para la aprobación de la 'ey rg-nica +4+A*+ de Estabilidad Presupuestaria y 7ostenibilidad Linan( ciera #'EP7L%& 'os tres objetivos de la 'EP7L son) garantizar la sostenibilidad financiera de todas las PP0 forta( lecer la confianza en la estabilidad de la econom!a espa=ola, y reforzar el compromiso de Espa=a con la 1E en materia de estabilidad presupuestaria& Por su parte, la 'ey +>4+A*/ de 6acionalidad y 7ostenibilidad del 6gimen 'ocal #'676'% en la misma l!nea regula el contenido del plan económico financiero en caso de dficits, as! como el concep( to y la forma de determinación del coste de los servicios #art& +*G%&

El retorno de una intervenci"n )iable en la &e# 2?291 de racionalidad # sostenibilidad del r+gimen local Para lograr un control económico(presupuestario m-s riguroso, la '676' refuerza el papel de los funcionarios con funciones de secretar!a y de intervención en las entidades locales, que en las últimas dcadas se hab!an convertido en marionetas de los pol!ticos locales, de quienes depend!an en demas!a a efectos de nombramiento, ceses y retribución& En adelante el 8obierno fijar- las normas, los procedimientos de control, metodolog!a de aplicación, criterios de actuación, as! como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales& simismo, para reforzar su independencia respecto de las entidades locales en las que presten servi( cios los funcionarios con habilitación nacional, el Estado se encargar- de su elección, formación y habi( litación, as! como de la potestad sancionadora en los casos de infracciones m-s graves&

3.%. El status de los miembros de las corporaciones locales 'a 'ey de Hases 6' pretende profesionalizar a los miembros de las 5orporaciones, mediante dos ti( pos de medidas) *& Lacilitando Lacilitando el acceso acceso de los vecinos vecinos a los cargos cargos mediante) mediante) ◦

'a reserva de sus puestos, en el sector público o en el privado&

◦

7e establece el pase a situación situación de servicios especiales de los miembros de las 5orporacio( 5orporacio(

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1(

nes cuando sean funcionarios de la misma, o de carrera de cualesquiera otras PP& PP& ◦

◦

◦

6etribución y dedicación e.clusiva& En ambos casos, las 5orporaciones abonar-n las cotizaciones de las mutualidades obligato( rias y de las clases pasivas&  los miembros que no tengan dedicación e.clusiva, se les garantiza en el per!odo de su mandato la permanencia en sus centros de trabajo, públicos o privados, en que trabajaran cuando fueron elegidos, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras pla( zas vacantes en distintos lugares&

+& 6etribución 6etribución del puesto& puesto& E.isten E.isten reglas reglas b-sicas b-sicas en cuanto a retri$uciones ) ◦

◦

◦

'os miembros de las 5orporaciones percibir-n retribuciones por ejercer su cargo si lo de( sempe=an con dedicación e.clusiva, d-ndolos de alta en el 6gimen 8eneral de la 77& 'a 5orporación asume el pago de las cuotas empresariales que correspondan& ales retribucio( nes ser-n incompatibles con cualquier retribución con cargo a los presupuestos de las PP y de los Entes, organismos y Empresas de ellos dependientes& 'os miembros de las 5orporaciones locales podr-n percibir indemnizaciones en la cuant!a y condiciones que acuerde el Pleno de la 5orporación& 'os miembros de la 5orporación sujetos al Estatuto de los rabajadores, tendr-n derecho a obtener el tiempo indispensable para asistir a los rganos colegiados o delegaciones de las que forme parte& 7e entiende entiende por tiempo indispensabl indispensable, e, el necesario necesario para asistir a sesiones sesiones del Pleno de la 5orporación o de las 5omisiones y atención a las Delegaciones de que forme parte o desempe=e el interesado&

'a '676'(+A*/ en su l!nea de reprimir los e.cesos del gasto público, ha introducido determinados l!mites m-.imos a la cuant!a de las retribuciones y al número de miembros de las corporaciones locales que pueden disfrutar del rgimen de dedicación e.clusiva& Para asegurar la tica e imparcialidad imparcialidad en el comportamiento comportamiento de los miembros miembros de las 5orporaciones, 5orporaciones, se crea un Registro de (ntereses de cada 5orporación, oblig-ndoles, antes de la toma de posesión o cuando se produzcan variaciones en su mandato, formular declaración de sus bienes y actividades pri( vadas que les proporcionen ingresos económicos o afecten al -mbito de competencias de la 5orpora( ción& Para asegurar su neutralidad, los miembros de las 5orporaciones deben abstenerse de participar en deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna causa de incompa( tibilidad contemplada en la '63PP5 '63PP5 o la de 5ontratos de las PP& PP& ;o obstante, la participación de un miembro incompatible no llevar- necesariamente consigo la invalidez del acto, acuerdo o contrato, sólo se producir- cuando su actuación haya sido determinante para el acuerdo adoptado& 7obre la responsa$ilidad, la 'H6' tras recoger la regla general de que los miembros de los órganos colegiados son responsables de actos y acuerdos que hayan votado favorablemente, reitera las siguien( tes reglas) a% 6e 6esp spon onsa sabi bili lida dadd civil y penal frente a particulares por los actos y omisiones realizados en el :uspedia.es


1+

ejercicio de sus cargos y e.igible ante los ribunales ordinarios& b% 6esp 6espon onsa sabi bili lida dadd disciplinaria) se faculta a los Presidentes de las 5orporaciones para sancionar con multa a sus miembros, por falta no justificada de asistencia a sesiones o por incumplimiento reiterado de sus obligaciones en los trminos que determine la 'ey de la 55 y, supletoria( mente, el Estado&

3.'. +gimen de )uncionamiento 'a 'H6'(*?@F regula el rgimen de las sesiones, acuerdos, aprobación de rdenanzas, conflictos y responsabilidad, que fue desarrollado por el 6eglamento de rganización, Luncionamiento y 6gimen 3ur!dico de las Entidades locales, siendo aprobado por 6D +FG@4*?@G&

;esiones 'as sesiones que celebran los órganos colegiados de la Entidades locales #Pleno, 3untas de 8obierno y órganos complementarios que pudieran crearse%, pueden ser de + clases) ordinarias, con periodicidad preestablecida, y e.traordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes& 'a periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio) •

El Pleno celebra sesión como m!nimo cada mes, cuando el municipio es de m-s de +A&AAA habi( tantes y en las Diputaciones Provinciales&

•

5ada + meses cuando la población es entre F&AA*(+A&AAA habitantes&

•

5ada / meses con poblaciones hasta F&AAA habitantes&

El Pleno celebra sesión e#traordinaria cuando) a% 'o deci decida da el el Pres Preside ident nte& e& b%  la cuarta parte, parte, al menos, menos, del número número legal de miembro miembros, s, sin que ningún ningún concejal concejal pueda pueda soli( citar m-s de tres en un a=o& En ste último caso, la celebración no podr- demorarse por m-s de *F d!as h-biles desde su solicitud, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del d!a de un Pleno ordinario, o de otro e.traordinario con m-s asuntos si no lo autorizan e.presamente los solicitantes en la convocatoria& 7i el Presidente no convocase el Pleno e.traordinario solicitado por los concejales dentro del plazo, quedarquedar- autom-ticamente autom-ticamente convocado convocado para el dcimo d!a h-bil #siguiente #siguiente a la finalización del plazo% a las *+)AAh& *+)AAh& 7er- notificado notificado a todos por el 7ecretario 7ecretario al d!a siguiente siguiente a la finalización finalización del plazo& En au( sencia del Presidente Presidente o sustituto, sustituto, el Pleno quedarquedar- v-lidamente v-lidamente constituido, constituido, siempre que concurra concurra *4/ #nunca inferior a /% mantenindose en toda la sesión, presidindolo el miembro de mayor edad& 7alvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebrar-n en la sede de la diputación o del ayuntamiento y ser-n públicas, salvo el debate y votación en los asuntos que puedan al derecho fundamental de los ciudadanos& 'as sesiones de las 3untas de 8obierno son secretas& 'a convocatoria debe hacerse, al menos, con + d!as h-biles de antelación, salvo las e.traordinarias e.traordinarias con car-cter urgente, cuya convocatoria deber- ser ratificada por el Pleno, y desde el mismo d!a los :uspedia.es


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miembros deber-n disponer de la documentación !ntegra de los asuntos incluidos en orden del d!a obje( to de debate& El orden del día ser- fijado por el presidente de la diputación o por el lcalde y solo podr-n incluir aquellos aquellos asuntos previamente dictaminados, dictaminados, informados informados o sometidos sometidos a consulta consulta de la 5omisión infor( mativa, salvo razón de urgencia y ratificado por el Pleno& En las sesiones ordinarias se incluir- Bruegos y preguntasC& 'os de$ates de los asuntos ser-n ordenados por el presidente de la diputación o por el lcalde, que conceder-4retirar- la palabra, as! como los turnos y cerrar- el debate& Podr- emplearse indistintamente la lengua castellana o la cooficial de la 55 respectiva& 'a votación procede cuando finaliza el debate& El voto de 5oncejales es personal e indelegable& Pue( den ser) *& 2rdinarias) manifestadas manifestadas por signos signos convencion convencionales ales de asentimiento, asentimiento, disentimien disentimiento to o absten( ción& +& ominales) llamamiento por orden alfabtico, respondiendo) s!, no, me abstengo /& *ecreta ) por papeletas0 solo utilizadas para elección y destitución de personas&

/rupos pol5ticos 'os miembros de las corporaciones locales se constituir-n en grupos pol!ticos, en la forma, y con de( recho y obligaciones obligaciones que se establezcan, e.cepto e.cepto aqullos que no se integren en el grupo pol!tico que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o abandonen su grupo de procedencia, te( niendo la consideración de miembro no adscrito& El Pleno, con cargo a los Presupuestos anuales, podr- asignar a los grupos pol!ticos una dotación económica que deber- contar con un componente fijo, idntico para todos los grupos y otro variable, en función de su número de miembros& 'os derechos económicos y pol!ticos de los miembros no adscritos no podr-n ser superiores a los que les hubieren correspondidos de permanecer en el grupo de proceden( cia, y se ejercer-n en la forma que determine el reglamento org-nico de cada corporación&

+gimen de acuerdos 5omo actos administrativos que son, a los acuerdos de los órganos de las 5orporaciones son aplica( bles las reglas generales de funcionamiento de los órganos colegiados y de procedimiento previstas en la 'ey /A4*??+, y adem-s, y prioritariamente las siguientes de la 'H6'(*?@F) El Pleno se constituye v-lidamente con la asistencia de *4/ del número legal de sus miembros #nunca inferior a /%& Este quórum deber- mantenerse durante toda la sesión, siendo necesaria la asistencia del Presidente y del 7ecretario o de quienes les sustituyan legalmente& 'os acuerdos , como regla general, se adoptaran mediante votación ordinaria, y por mayoría simple de los presentes #m-s votos afirmativos que negativos%& En caso de empate, nueva votación, si persiste decidir- el voto de calidad del Presidente& 7e requiere el voto favorable de la mayor!a absoluta del número legal de miembros de las corpora( ciones, adem-s de cuando as! lo disponga una ley, para) :uspedia.es


1

a% 'a creación creación y supresión supresión de de :unicipios, :unicipios, entidad entidades es locales menores menores y alteració alteraciónn de trminos trminos mu( nicipales& b% Delimitación Delimitación del territorio territorio municipa municipal, l, alteración alteración del nombre nombre y de la capitalidad capitalidad del :unicipio :unicipio y adopción o modificación de su bandera, ense=a o escudo& c% probación probación y modificaci modificación ón del del reglamento reglamento org-nico org-nico propio& propio& d% 5reación, 5reación, modificación modificación o disolución disolución de mancomun mancomunidades idades u otras organizac organizaciones iones asociativas, asociativas, as! como la adhesión a las mismas y la aprobación y modificación de sus estatutos& e% ransferen ransferencias cias de funciones funciones o actividades actividades a otras PP& PP& o aceptación aceptación de delegaciones delegaciones o enco( miendas de gestión& f% 5esión 5esión del del aprovec aprovecham hamien iento to de los los bienes bienes comuna comunales& les& g% 5oncesión 5oncesión de bienes bienes o servicios servicios por m-s m-s de F a=os, siempre siempre que que su cuant!a e.ceda e.ceda del +AX +AX de los recursos ordinarios del presupuesto& h% :unicipalizac :unicipalización ión o provincializaci provincialización ón de actividades actividades en rgimen de monopol monopolio io y aprobación aprobación de la forma concreta de gestión del servicio& i% probación probación de operacio operaciones nes financieras financieras o de crdito crdito y concesio concesiones nes de quitas quitas o esperas, esperas, cuando cuando el importe e.ceda *AX de los recursos ordinarios de su presupuesto, as! como las operaciones de crdito previstas art *F@&F 'ey 6eguladora de

19

h% 5onstar5onstar- nominalment nominalmentee el sentido del del voto cuando cuando as! lo pidan pidan los interesado interesados& s& i% 'a parte parte dispo dispositi sitiva va de los los acuerd acuerdos os que que se adopte adopten& n& j%
!probaci"n de ordenanzas # resoluci"n de con)lictos 'as ordenanzas de los entes locales son verdaderos reglamentos, normas jur!dicas y fuentes del dere( cho& El procedimiento de elaboración se inicia con la aprobación inicial por el Pleno, le sigue un tr-mi( te de información pública y audiencia de los interesados por el plazo m!nimo de /A d!as para presentar reclamaciones y sugerencias, terminando con la resolución de stas y aprobación definitiva por el Pleno #art& 9?%& En los conflictos de atri$uciones la regla es que los que surjan entre órganos y entidades dependien( tes de una misma corporación, se resolver-n) *& Por el Pleno) Pleno) si son conflictos conflictos entre entre órganos órganos colegiado colegiadoss miembros miembros de stos o de Entidades Entidades infra( infra( municipales& +& Por el lcalde, lcalde, Presidente Presidente de la 5orpora 5orporación) ción) en en el resto de de los supuestos& supuestos& /& Por la dministració dministraciónn de la 55 o por la del Estado Estado #caso #caso de pertenecer pertenecer a distintas distintas 55%) 55%) los conflictos de competencia competencia entre diferentes Entidades Entidades locales&, sin perjuicio perjuicio de la impugna( ción posterior contencioso(administrativa&

Ampugnaci"n de actos, acuerdos # e(ercicio de acciones 'as reglas tradicionales y comunes a las restantes PP #inmediata ejecutividad de los actos y acuer( dos, revisión de oficio de los actos, responsabilidad por da=os a los particulares en sus bienes o dere( cho, y recursos% son aplicables a los actos y actividad de las corporaciones locales& 'a 'H6' las com( pleta en algunos e.tremos, como en lo relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la v!a adminis( trativa para su ulterior impugnación contencioso(administrativa& Estas resoluciones son las siguientes #art& F+%) •

•

'as del Pleno, lcaldes o Presidente y las 3untas de 8obierno, salvo en los casos e.cepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la dministración del Estado o de la 55, o cuando proceda recurso ante stas en los casos de delegación& 'as de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del lcalde, del Presidente u otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la v!a administrativa&

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1%'

•

'as resoluciones de cualquier autoridad u órgano cuando as! lo establezca una disposición legal&

7obre legitimación procesal procesal, adem-s de las personas legitimadas en el rgimen general del proceso contencioso(administrativo, podr-n impugnar los actos y acuerdos) •

•

•

El Estado y las 55, gozando del privilegio de solicitar ampliación de la información, que deber-n remitirse en plazo m-.imo de +A d!as h-biles con interrupción del plazo para formular el requerimiento previo a la interposición del recurso& 'os miembros de la corporación #y esto es una novedad importante% que 1u$ieran votado en contra de tales actos y acuerdos& Esta regla supone una e.cepción al principio de que las mino( r!as deben acatar los acuerdos de las mayor!as, pudiendo originar numerosos conflictos judicia( les, sobre todo si se llegase a admitir que las costas judiciales, al margen del resultado, sean siempre sufragados por la corporación& Por último, y en favor de los vecinos, la 'H6' recoge la regla tradicional de la acción p'$lica que les permite ejercer en nombre de la entidad local las acciones precisas en defensa de los bienes y derechos de sta cuando, previo el oportuno requerimiento, la corporación no las hu( bieren ejercitado #art G@%&

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1%1

19. &a !dministraci"n institucional 19.1. Antroducci"n. &a !dministraci"n institucional Por dministra dministración ción institucional institucional se entiende entiende el conjunto conjunto de las organizaciones organizaciones de que se sirven los Entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa& 5aracter!sticas b-sicas de los Entes institucionales) especialidad de sus fines y la dependencia de un Ente territorial, as! como la atribución de personalidad jur!dica independiente de ste& El e.traordinario desarrollo de la dministración especializada se ha denominado descentralización funcional #para distinguirla de la territorial%, que se traduce en traspasos de competencias del Estado a los Entes territoriales menores y en la mayor autonom!a de stos& 7egún Henoit, la descentralización territorial es un fenómeno pol!tico, constituye una forma de con( cebir el Estado, provocada por la presión de la población y su forma de asentamiento0 la descentraliza( ción funcional es un fenómeno de distribución interna de los órganos públicos de los Entes territoriales, fundamentado en razones tcnicas&

19.2. recedentes # evoluci"n de los entes institucionales estatales 5omo precedentes precedentes dentro de la dministración dministración institucional institucional podr!amos citar las fundaciones fundaciones reales que se dan, sobre todo, en el terreno asistencial durante la :onarqu!a absoluta& ambin las f-bricas reales aparecen en el siglo KQ222 como una manifestación de la pol!tica de fomento de la industria por la dministración 6eal& En el siglo K2K se generalizó la figura del establecimiento público de origen francs, cuya aplicación m-s frecuente se dio en el campo de la gestión de servicios públicos asistenciales, como los de car-cter benfico, sanitario y docente& 'a singularidad de esta forma organizativa era conciliar la subordinación jer-rquica a la autoridad a utoridad ministerial minister ial con una relativa independencia en la gestión del servicio& De este se responsabiliza a los propios funcionarios tcnicos, quienes normalmente forman un órgano colegiado en cuyo seno se propone a la superioridad a quienes han de ser los responsables del establecimiento& dem-s, el establecimiento público permite integrar la iniciativa social y participación ciudadana, siempre minoritaria, en el gobierno y control del centro, tcnica especialmente visible en los estableci( mientos benficos y en sus órganos supervisores& l establecimiento público se le dota de personalidad jur!dica independiente del Estado, con c on el fin de atraer a su patrimonio ciertas liberalidades que lo parti( culares no har!an si el beneficiario fuese el conjunto del Estado y no la institución concreta que motiva su generosidad& 'a importancia del establecimiento público en la legislación espa=ola se reflejó en la legislación civil en la que se conceptualizan y clasifican las diversas personas jur!dicas& s!, en el Proyecto de 5ódigo 5ivil de 8arc!a 8oyena de *@F*, y al lado de las 5orporaciones #municipios y provincias% y asociacio( nes reconocidas por la 'ey, se citan los establecimientos públicos& 5omo tercer supuesto de dministración especializada, ya superado, puede considerarse el fenómeno burocr-tico de las cajas especiales& Estas eran órganos administrativos ordinarios insertados en la jerar( :uspedia.es


1%2

qu!a, pero privilegiados con e.cepciones de dudosa legalidad a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja y de especialidad& especialidad& El objetivo era administrar administrar las tasas recaudadas recaudadas por la prestación de servicios con destino a compensar las insuficientes dotaciones presupuestarias del personal o mate( rial& Este sistema provocó provocó disfunciones disfunciones en el funcionamie funcionamiento nto de los servicios, atentos, atentos, en ocasiones, ocasiones, a alzaprimar, frente a otras, aquellas actuaciones generadoras de ingresos, y originó graves desigualdades retributivas entre los funcionarios& , que diferencia tres tipos de entidades) rganis( mos utónomos, utónomos, Entidades Públicas Empresariales y gencias gencias Estatales& Estatales & 5on posterioridad llegó la 'ey de Lundaciones Públicas de +AA+ y la 'ey de gencias Estatales para la :ejora de los 7ervicios Públicos Públicos de +AAG& +AAG& El objetivo objetivo de esta última última fue establecer mecanismos mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismo públicos, vinculando el sistema retri( butivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión pre( supuestaria& Pero el desarrollo posterior fue muy limitado y en consecuencia, la Disposición Derogato( ria de la '637P deroga la 'ey de gencias Estatales para la :ejora de los 7ervicios Públicos&

19.. &os entes institucionales estatales # sus clases 'a '637P #art& @9% considera integradas en el sector público institucional estatal los organismos pú( blicos vinculados o dependientes de la 8E, los cuales se clasifican clasif ican en rganismos autónomos, Entida( des Públicas Empresariales, las autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles es( tatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad jur!dica y, en fin, las univer( sidades públicas no transferidas& odas ellas est-n sujetas a un rgimen de control de eficacia y supervisión continua que obliga en el momento de su creación, a contar con un plan de actuación, que contendr- las l!neas estratgicas en torno a las cuales se desenvolver- la actividad de la entidad, que se revisar-n cada / a=os, y que se completar- con planes anuales que desarrollar-n el de creación para el ejercicio siguiente& 7e prev que el control de eficacia ser- ejercido por el departamento al que estn adscritos, a travs de las inspecciones de servicios, y tendr- por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad espec!fica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos& Este control es compa( tible con el control que de acuerdo con la 'ey 9>4+AA/ se ejerza por la 28E& dem-s, todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal est-n sujetas desde su creación hasta su e.tinción a la supervisión continua del :inisterio de
'a subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación&

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•

•

7u sostenibilidad financiera& 'a concurrencia de la causa de disolución relativa al incumplimiento de los fines que justifica( ron su creación o que su subsistencia no resulte el medio m-s idóneo para lograrlos&

'os resultados de la evaluación efectuada tanto por el :inisterio de adscripción como por el :iniste( rio de
•

'a adaptación de la organización de los medios personales, materiales y económicos que resulte necesaria por el cambio de naturaleza jur!dica& 'a posibilidad de integrar al personal en la entidad transformada o en la 8E&

En todo caso, el personal seguir- teniendo teniendo los mismos mismos derechos derechos y obligacion obligaciones, es, y de la transforma( transforma( ción no podr- derivarse incremento alguno de la masa salarial pree.istente&

+gimen general de los organismos públicos estatales 'a '637P define los organismos públicos estatales como aquellos dependientes o vinculados a la 8E, bien directamente o bien a travs de otro organismo público, y creados para la realización de ac( tividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de produc( ción de bienes de inters público susceptibles de contraprestación0 actividades de contenido económico reservadas a las PP0 as! como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas caracte( r!sticas justifiquen su organización en rgimen de descentralización funcional o de independencia #art& @@%&  seguidas establece un rgimen común para sus dos variedades, organismos autónomos y entidades públicas empresariales& 7e les reconoce personalidad jur!dica pública diferenciada, patrimonio y tesore( r!a propios, as! como autonom!a de gestión, en los trminos previstos en la 'ey& En su esfera de compe( tencia, les corresponde las potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines, salvo la potes( tad e.propiatoria, reservada a las PP territoriales& 'os actos y resoluciones que dicten son suscepti( bles de los recursos rec ursos administrativos previstos en la '637P& '637P& 'a creación de organismos públicos estatales se efectuar- por 'ey que determinar- el tipo de organis( mo público y sus fines, as! como el departamento de dependencia, recursos económicos, rgimen de personal, de contratación, etc& El anteproyecto de ley que se eleve al 5onsejo de :inistros deber- acompa=arse de una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación que, adem-s, justifique su creación& El plan se publicar- en la p-gina Reb y se actualizar- anualmente& 'os estatutos regular-n, al menos, los siguientes e.tremos) funciones, competencias y potestades, estructura organizativa, patrimonio, recursos económicos, rgimen relativo a 66<<, presupuesto y :uspedia.es


1%%

contratación, y en su caso, facultad de participación en sociedades mercantiles cuando sea imprescindi( ble para la consecución de sus fines& 'a '637P regula la fusión, por simple norma reglamentaria, reglamentaria, de organismo organismoss públicos públicos estatales de la misma naturaleza jur!dica mediante su e.tinción e integración en un nuevo organismo público ya e.is( tente&  la norma de fusión se acompa=ar- un plan de redimensionamiento adecuación de las redimensionamiento para la adecuación estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación y en el que debe quedar acreditado el ahorro que generar- la fusión #art& ?9%& 'a '637P impone a los organismos públicos estatales la gestión compartida de servicios comunes , salvo que se justifique lo contrario& l menos se consideran servicios comunes la gestión de bienes in( muebles, los sistemas de información y comunicación, la asistencia jur!dica, contabilidad y gestión, y publicaciones& 'a disolución de un determinado organismo ser- a voluntad del 8obierno "cuando as! lo acuerde el 5onsejo de :inistros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jur!dico que acuerde la disolución" #art& ?G%&

&os 7rganismos aut"nomos estatales 'a '637P define los rganismos autónomos #% como "entidades de derecho público, con perso( nalidad jur!dica propia, tesorer!a y patrimonio propios y autonom!a en su gestión, que desarrollan acti( vidades propias de la dministración Pública, tanto de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de inters público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta" #art& ?@%& 'os  se regir-n por la '637P, su ley de creación, sus estatutos, la 'P5, el 6D 'egislativo /4+A**, la 'ey //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En su defecto se aplicarel Derecho común& En cuanto cuanto a su personal , puede puede ser funcionario funcionario o contratado contratado laboral, aplic-ndose aplic-ndose la legislación legislación co( rrespondiente& El  est- obligado a aplicar las instrucciones sobre 66<< dictadas por el :inisterio de
&as Entidades públicas empresariales de ámbito estatal 'a '637P define las entidades públicas empresariales #EPE% como "entidades públicas, con persona( lidad jur!dica propia, patrimonio propio y autonom!a en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan activida( des prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de inters público, susceptibles de contraprestación" #art& *A/%& 'as EPE dependen de la 8E o de un  vinculado o dependiente de esta, al que le corresponde la dirección estratgica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia #art& *A9%& 'a caracter!stica que diferencia las EPE de los  es que se rigen en su actividad, esto es, en sus re( :uspedia.es


1%(

laciones empresariales con terceros, por el Derecho privado& En cuanto al Derecho público, se rigen por la '637P, '637P, su ley de creación, sus estatutos, estatutos, la 'P5, 'P5, el 6D 'egislativo 'egislativo /4+A**, /4+A**, la 'ey //4+AA/, //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En defecto de norma administrativa se aplicarel Derecho común& El personal laboral puede coe.istir con personal funcionario pues la 'ey de creación puede determi( nar las condiciones conforme a las cuales, los funcionarios de la 8E, podr-n cubrir destinos en la re( ferida entidad& 'a 'ey somete la determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto del personal di( rectivo como del resto del personal, al informe conjunto, previo y favorable del :inisterio de
'os bienes y valores que constituyen su patrimonio&

•

'os productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido&

dem-s, dem-s, cuando as! lo prevea su ley de creación, creación, la EPE podr- financiarse financiarse con los siguientes recur( sos económicos) •

•

'as consignaciones consignaciones espec!ficas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Presupuestos 8enerales del Esta( do& 'as transferencias corrientes o de capital que procedan de las PP& PP&

&as autoridades administrativas independientes de ámbito estatal 'a '637P define las autoridades administrativas independientes #2% como "autoridades que, vin( culadas a la 8E y con personalidad jur!dica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o super( visión de car-cter e.terno sobre un determinado sector o actividad económica, y que por requerir su de( sempe=o de independencia funcional se les atribuye una especial autonom!a respecto de la 8E" #art& *A?%& 'a 'ey precisa que actuar-n, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier inters empresarial o comercial& 'as 2 se regir-n por su ley de creación, sus estatutos, y la legislación especial de los sectores eco( nómicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente, por la '637P, la 'P5, la 'ey 9>4+AA/, el 6D 'egislativo /4+A**, la 'ey //4+AA/, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable& En de( fecto de norma administrativa se aplicarel Derecho común& 'as 2 estar-n sujetas al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con la ' +4+A*+&

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&as sociedades mercantiles estatales 'a '637P define las sociedades mercantiles estatales #7:E% como aquellas sobre las que se ejerce control estatal #art& ***%) ***%) •

•

Hien porque la participación directa, en su capital social de la 8E o alguna de las entidades que integran el sector público institucional institucional estatal, incluidas las sociedades sociedades mercantiles estata( les, sea superior al FAX& Hien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el art& 9 de la 'ey del :ercado de Qalores respecto de la 8E o de sus organismos públicos vinculados o dependien( tes&

'as 7: se regir-n por la '637P, la 'ey //4+AA/ y por el 3 privado, salvo en las materias en que les sea aplicable la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico(financiero y de contratación& Para la creación de una 7:E o la adquisición de este car-cter, se e.ige acuerdo del 5onsejo de :i( nistros que deber- acompa=arse de una propuesta de estatutos, de un plan de actuación a ctuación que justifique su creación, de un an-lisis que justifique la forma jur!dica, los objetivos anuales y los indicadores para medirlos& El personal de las 7:E, incluido el directivo, se regir- por el Derecho laboral, as! como por las nor( mas que les sean de aplicación en función de su adscripción al sector público estatal& 'a responsa$ilidad responsa$ilidad de los administradores administradores , funcionarios públicos miembros del 5onsejo de dmi( nistración, ser- directamente asumida por la 8E que lo designó, sin perjuicio de la acción de regreso sobre el funcionario por los da=os y perjuicios causados, cuando hubiera dolo, culpa o negligencia gra( ve #art& **F%& El rgimen de tutela funcional se encomienda al :inisterio cuyas competencias guarden relación con el objeto social de la sociedad, y en ausencia de atribución, corresponder- al :inisterio de
Bundaciones del sector público estatal 'a '637P define las fundaciones públicas estatales #LPE% en función de dos criterios) desde la mayo( r!a del capital o del mayor poder institucional, es decir, ostentar la mayor!a del número de patronos re( presentantes del sector público institucional estatal, circunstancia que siempre debe estar presente&

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1%-

cos y entidades entidades vinculadas vinculadas requerir-n requerir-n autorización autorización legal, previo informe preceptivo preceptivo favorable favorable del :i( nisterio de
19.'. Entes públicos at5picos o apátridas 'os entes públicos at!picos o ap-tridas son órganos no sujetos a la regulación general, sino a sus pe( culiares Estatutos& 'a 'ey 8eneral Presupuestaria art& G&F incluye a estos Entes at!picos refirindose a ellos como Bel resto de Entes del sector público estatal no incluidos en este art!culo ni en los anterio( resC, es decir, que no fueran ni rganismos autónomos ni sociedades estatales& 'a &%&+ se configura configura como organismo organismo ap-trida con el fin de liberar a la dministrac dministración ión de la '637P dispone que "'a E se regir- por su legislación espec!fica y únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su legislación espec!fica por los pre( visto en esta ley"& 'a ** es un ente institucional ap-trida pero con un volumen de gasto comparable al del propio Esta( do&  sus Entidades gestoras y esorer!a 8eneral la '637P declara de aplicación sus previsiones relati( vas a los rganismos rganismos autónomos, autónomos, salvo materias que tendr-n su legislación legislación espec!fica) espec!fica) las relativas al rgimen de personal, económico(financiero, patrimonial, presupuestario y contable, el relativo a la im( pugnación y revisión de sus actos y resoluciones y a la asistencia jur!dica& 'a singularidad de los entes ap-tridas es predicable tambin de la entidad &utoridades &utoridades Portuarias y Puertos del %stado que se regir- por su legislación espec!fica, por las disposiciones de la 'ey 9>4+AA/ que les sean de aplicación y, supletoriamente, por los establecido en la '637P& '637P& ambin est- dentro de esta categor!a categor!a el Centro acional de (nteligencia que se regir- por lo pre( visto en su normativa espec!fica #'ey **4+AA+% y en lo no previsto en ella, por la '637P& '637P& :uspedia.es


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tro organismo que se ha resistido siempre al sometimiento a normas comunes es el "anco de %spa3a que se regir- por lo dispuesto en el L1E, en los Estatutos del 7istema Europeo de Hancos 5entra( les y del Hanco 5entral Europeo, El 6eglamento #1E% *A+94+A*/ del 5onsejo y por la 'ey */4*??9 de utonom!a del Hanco de Espa=a&

19.*. &as empresas de econom5a mi$ta 7e encuentran en la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas& Es un organismo en que se unen, con esp!ritu de servicio público, los Entes públicos y los particulares, aportando ambos una parte del capital& 'a idea de unir en una empresa mercantil a la dministración pública y a los particu( lares pareció la tcnica m-s eficaz de conciliar conciliar la defensa del inters público con la eficacia de la ges( tión privada& 'a tcnica de la empresa mi.ta, siguiendo la estela francesa, se utilizó para organizar el :onopolio de Petróleos 5:P7 y con elefónica, ambas eran concesionarias de servicios públicos en rgimen de monopolio& Posteriormente, la empresa mi.ta sirvió para sostener empresas deficitarias de inters general, como es el caso de 2beria& 5uando nacieron estas empresas se las contempló como combinación de esfuerzos conjuntos de capi( tal privado y la dministración para el bien público y como una tcnica para rectificar el monopolio empresarial del gran capital, sin perder la superior eficacia de la gestión privada frente a la burocr-tica& En la actualidad se pone de relieve que en las empresas mi.tas los intereses intereses privados tienden tienden a predo( minar sobre los públicos, y se ha advertido que los titulares del capital privado pierden agresividad em( presarial y sentido de la responsabilidad ante la confianza que supone la compa=!a de un socio tan po( deroso y nutricio como la dministración, cuya quiebra es inimaginable& El móvil de lucro, fin legal y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra contradictorio con los postulados del servicio público que obligan a una constante mejora de las prestaciones en favor de los usuarios y por encima de los intereses comerciales& dem-s, con frecuencia los gestores propician pol!ticas de congelación de tarifas que, si son rentables pol!ticamente, llevan a la descapitalización de la empresa en fraude de las e.pectativas de los particulares que aportaron sus capitales& En Espa=a, las empresas de econom!a mi.ta como elefónica, 5:P7 e 2beria, han desaparecido como tales con el proceso privatizador privatiza dor&& En la actualidad, las empresas de econom!a mi.ta perviven en las sociedades públicas estatales en que se admiten socios privados minoritarios& M tambin est- admitida como fórmula para la gestión de los servicios públicos contemplada en el 6D 'egislativo /4+A** como una de las modalidades del con( trato de gestión de los servicios públicos #art& +>>% que se refiere "a la 7ociedad de econom!a mi.ta en la que la dministración participe, por s! o por medio de una entidad pública, en concurrencia con per( sonas naturales o jur!dicas"& En la esfera local, la 'H6'(*?@F incluyó la empresa de econom!a mi.ta entre los modos de gestión indirecta de los servicios públicos& En este caso, la participación de la Entidad local podrser mayorita( ria o minoritaria, y deber- determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse única( mente por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya, o pre( vio concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la cooperación municipal y a la particular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se :uspedia.es


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reserve la Entidad local en la dirección y en los posibles beneficios o prdidas y dem-s particularidades que figuren en la convocatoria de constitución de la empresa& 7e prev tambin que la aportación de la Entidad local consista e.clusivamente en la concesión u otra clase de derechos, as! como instalaciones, equipamientos o numerario, siempre que tengan la condición de bienes patrimoniales #art& *A9 675'%&

19.. &os organismos especializados locales # de las l as CC!! 'a m-s completa regulación de la dministración especializada en la esfera local la hace el 675', a propósito propósito de la regulación regulación de las formas de gestión gestión directa de los servicios públicos, públicos, pues la indirecta #la que tiene lugar con la colaboración de los particulares a travs de la concesión, el concierto o el arrendamiento de servicios% no comporta el montaje de ninguna organización administrativa& 'a gestión directa de los servicios servicios públicos es la que realizan las 5orporacion 5orporaciones es locales por s! mis( mas, desde su estructura central o bien mediante organismos especializados con o sin personalidad jur!( dica& dmit!a las siguientes modalidades) •

•

•

8estión por la 5orporación #con o sin órgano especial de administración%& Lundación pública del servicio #figura equivalente al establecimiento público u rganismo au( tónomo& 7ociedad privada municipal o provincial&

'a 'H6'(*?@F sustituye la e.presión fundación pública del servicio por rganismo autónomo muni( cipal #art& @G%& 7obre esta regulación anterior incide la 'ey F>4+AA/ de :edidas para la :odernización del 8obierno 'ocal, resultando las siguientes fórmulas organizativas organizativas de gestión directa) •

8estión por la propia Entidad local&

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rganismo autónomo local&

•

Entidad pública empresarial local&

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7ociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca !ntegramente a la Entidad local o a un Ente público de la misma&

'a gestión directa por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestión directa sin órgano especial de administración que deber- seguirse para la prestación de servicios que impliquen el ejercicio de autoridad& En ella, la 5orporación asume su propio riesgo y todos los poderes de deci( sión y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de plantilla retribuido con fondos del presu( puesto ordinario& 7e podr- designar un administrador del servicio& 'a otra modalidad consiste en la gestión directa por organización especializada pero no personificada a cargo de un 5onsejo de dministración, un Presidente que recaer- en un miembro de la 5orpo( ración& ración&  propuesta del 5onsejo, 5onsejo, el lcalde lcalde o Presidente Presidente de la Diputación Diputación nombrarnombrar- un gerente& Estdotada de una mayor autonom!a financiera, tendr- sección presupuestaria propia, nutrida por el produc( to de las prestaciones y por las subvenciones que recibiesen, establecindose una contabilidad especial que obliga a publicar sus balances y liquidaciones& :uspedia.es


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'a gestión mediante organización especializada y personificada admite gestionarlos por organis( mos autónomos locales y entidades públicas empresariales locales& En los organismos autónomos loca( les deber- e.istir un 5onsejo rector, rector, cuya composición composición se determinar- en sus Estatutos& simismo simismo en las entidades públicas empresariales locales deber- e.istir un 5onsejo de dministración, cuya compo( sición tambin se determinar- en Estatutos& El 7ecretario del 5onsejo de dministración debe ser un funcionario público con titulación superior que ejercer- funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos unipersonales y colegiados de estas Entidades& Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas sobre las esta( tales& 'a normativa local prescribe que deber-n adoptar una de las formas de sociedad mercantil de res( ponsabilidad limitada y que se regir-n, cualquiera que sea su forma jur!dica, por el derecho privado, salvo las materias en que les sea de aplicación aplicación la normativa normativa presupuestaria presupuestaria,, contable, de control finan( ciero, de control de eficacia y contratación& dem-s, en la escritura de constitución constar- el capital, que deber- ser aportado !ntegramente por la Entidad local o un Ente público de la misma& Por su parte, los Estatutos determinar-n la forma de designación y el funcionamiento de la 3unta 8eneral y del 5on( sejo de dministración, as! como los m-.imos órganos de dirección #art& @F 'H6'(*?@F%&

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11. !dministraciones independientes 11.1. Antroducci"n. recisiones conceptuales l lado de la dministración institucional común, constituida por una constelación de organismos personificados, pero sujetos pol!tica y jur!dicamente al control del 8obierno, que nombran y destituyen libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras organizaciones especializadas con pretensiones de independencia pol!tica y jur!dica& Luera de nuestras fronteras se han denominado Bautoridades regu( ladorasC o Bagencias independientesC& 'a BindependenciaC es aqu! respecto del poder ejecutivo, del 8obierno, se alcanza priv-ndole o limi( t-ndole el poder de nombramiento o destitución de los directivos& 7e trata de una cierta independencia org-nica, antesala a la funcional& cnicas limitadoras del poder absoluto de nombramiento) •

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•

•

e.igencia de pluralismo en las instancias de nominación& inclusión de cl-usulas o requisitos para despolitizar los nombramientos de los directivos #e.i( gencia de condiciones, particular capacidad profesional, etc%& 2mposición del principio de colegialidad en la toma de decisiones& Establecimiento de plazo de duración del mandato de los órganos directivos, o de una lista de motivos por los que puede acordarse la destitución&

En las administraciones independientes sus directivos est-n blindados frente a la jerarqu!a del go( bierno y por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados& 'as limitaciones al poder gubernamental son, a veces, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los titulares de los órganos #caso del Hanco de Espa=a o de la 5omisión ;acional del :ercado de Qalo Qalo(( res) respetar a los nombrados por un plazo de cuatro a=os%& En otros casos la limitación beneficia al po( der legislativo, al que se inviste de poderes de nombramiento que pierde el ejecutivo #caso del 5onsejo de 6QE%0 o al poder judicial, porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de 3ueces o :agistrados #caso de la dministración electoral%, o, las favorecidas son otras PP terri( toriales, 55 o :unicipio, u otros entes a los que se llama a participar en un organismo fundamental( fundamental ( mente estatal #caso de las utoridades Portuarias%& Desde una perspectiva material, no se trata de creer ingenuamente que all! donde la 'ey condiciona el poder de nombramiento o destitución del 8obierno se opera por este solo dato la independencia res( pecto de ste #a tener en cuenta) afinidades con quien los nombra, influencia en los titulares de estos or( ganismos BindependientesC, ventajas con las que el gobierno puede seducirlos) promoción, etc&%& En definitiva, BindependenciaC quiz-s es una e.presión e.cesiva para aplicarla aplicarl a a unos organismos y a sus titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del 8obierno& En Espa=a, el primer primer organism organismoo al que la 'ey llamó independiente, independiente, la 3unta de Energ!a ;uclear, ;uclear, lo fue por razones de seguridad& dministraciones independientes ser!an aquellas que correspondiendo por naturaleza a la órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directi( :uspedia.es


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vos son sustra!dos a la dirección del 8obierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitu( ción de los gestores, creando un centro propio de imputación de responsabilidad y, al tiempo, liberando al 8obierno de su responsabilidad pol!tica& El grado de BindependenciaC no deber!a tener relación con la aplicación de un rgimen de Derecho público o privado, pues la aplicación de ste no le presta una mayor neutralidad ni independencia& 7in embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de independencia funcional como e.cusa para huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de selección de contratistas y del rgi( men funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo con el fin de asegurar mayores retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos& 'a cuestión pol!tico(constitucional que plantean estos organismos es que no pueden considerarse al 8obierno pol!ticamente responsable de su funcionamiento& Esta tcnica organizativa es dif!cilmente compatible con el art& ?> 5E, que establece el control de toda la dministración por el 8obierno, impu( t-ndole toda la responsabilidad pol!tica por su funcionamiento& Qisto el fenómeno de otra manera) a es( tos organismos no les afecta directamente las elecciones) cambia el 8obierno y el nuevo puede cambiar los titulares de todos los órganos y entes que dependen de una dministración, menos los de aquellos que est-n blindados como agencias, autoridades o administraciones independientes&

11.2. /+nesis # modelos inspiradores 'a proliferación actual de las dministraciones independientes no responde a nuestra tradición admi( nistrativa m-s reciente, al menos a la centralista burocr-tica que con el modelo napoleónico se instaura en el continente europeo& Parece evidente su progenie anglosajona, como asimismo que su actual desa( rrollo est directamente inspirado en el modelo de las agencias independientes de los EE11&

&os Quangos ingleses odo lo que en la dministración continental es objeto de la actividad ministerial o de establecimien( establecimien ( tos públicos u organismos autónomos de las m-s variadas clase se articula en buena medida como d( ministraciones independientes con la pretensión de asegurar una gestión neutral y profesional con parti( cipación de la sociedad& Lalta en 2nglaterra una r!gida estructura departamental departamental y aunque los ministerios de Linanzas y de la 7alud y la 77 se asemejan, asemejan, a sus homólogos homólogos continentales, continentales, este parecido es, a juicio de :achin, enga( =oso porque se respeta el principio de relativa autonom!a de los especialistas& 'os !uangos no responden a rasgos uniformes y precisos y en las relaciones oficiales de *?>@, no se describen genricamente sus formas de funcionamiento, ni aparecen investidos de funciones homog( neas, las cuales, por el contrario, son de lo m-s variadas) consultivas, de gestión de fondos públicos, de difusión de informaciones, de arbitraje, y de decisión ejecutiva o de poderes cuasi judiciales& 'a autonom!a de los !uangos se concibe como una cuestión sociológica m-s que jur!dica& 7e conf!a en el prestigio aristocr-tico, profesional o cient!fico de sus miembros, pero estos son nombrados y des( truidos por el ejecutivo, sin que se planteen problemas formales sobre la atribución de este poder& En cuanto a su autonom!a var!a según la importancia de las funciones, el coste del sistema, el grado de an( tigTedad& :uspedia.es


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El porvenir de los !uangos es incierto& 7u multiplicación, las carencias del control ministerial, el he( cho de que hayan sido creados al servicio de finalidades a veces non sanctas, como de reclutar personal sin pasar por los procedimientos normales de selección del Civil "ervice , la sospecha, a veces certera, de que los dirigentes laboristas han estimulado el crecimiento de su número, y, peor aún, que han colo( nizado muchas de estas instituciones, los ha convertido en instituciones bajo sospecha&

&as agencias o comisiones independientes en los EE44 Estas agencias responden a un sistema organizativo homogneo y han sido creadas por 'eyes del 5ongreso norteamericano como órganos colegiados destinados a gobernar un determinado sector de la vida económica, cuyos gestores, que no pueden ser libremente destituidos por el presidente, ostentan, adem-s de las ejecutivas, funciones cuasilegislativas y cuasijudiciales& 'a importancia de estas funcio( nes, sustra!das a los poderes legislativo y judicial, es lo que e.plica que se les otorgue esa independen( cia que les permite resistir en parte al poder presidencial& 'a eficiencia de las dministraciones independientes se trata de asegurar, como en 2nglaterra, con la competencia tcnica de los Commissioners, pero no se pone el nfasis en su apoliticidad, que en EE11 se reconoce frontalmente frontalmente como inevitable, aun cuando se intenta intenta paliar prohibiendo prohibiendo que la mitad m-s uno de los Commissioners pertenezca al mismo partido pol!tico& 'a organización interna de las comisiones independientes es compleja) se basa en un staff de Com missioners de número variable, bajo cuya dependencia opera un vasto aparato& 'as funciones se repar( ten entre los Commissioners& 'as agencias independientes desarrollan competencias normativas, ejecutivas y cuasijudiciales&

!lemania El inters del Derecho alem-n en torno a las dministraciones independientes radica en que este pa!s se produce un diagnóstico precoz de su e.istencia y, al tiempo, muy encontradas opiniones en torno a su constitucionalidad& cerca del Hanco Lederal, paradigma alem-n de la administración independiente, el art& @@ de la 'ey Lundamental de Honn únicamente se=ala que "la Lederación crear- un Hanco monetario y emisor con car-cter de Hanco Lederal"& Desde este precepto es muy dif!cil definirlo como órgano constitucional( mente independien independiente, te, cuestión que quedó remitida remitida a la legislación legislación ordinaria, ordinaria, a diferencia diferencia de la regula( regula( ción constitucional del 5u en que se impuso efectivamente esa independencia en la 5onstitución #art& **9&+ 88%&

Brancia. &as autoridades administrativas independientes Lrancia responde m-s fielmente al modelo centralista y burocr-tico estricto, cuasimilitar, y en la que hasta lo a=os setenta no se hab!a o!do hablar de dministraciones independientes, se dieron en el pasa( do movimientos doctrinales que postular!an la encomienda de funciones y servicios públicos a organis( mos con una relativa o completa autonom!a frente al 8obierno&  las dministraciones independientes tienen una potestad sancionadora de la dministración, inad( misible, misible, a diferencia diferencia de lo que pasa en Espa=a, con car-cter general en el Derecho francs para la d( ministración común& 7e admite as! que algunas dministraciones independientes impongan sanciones :uspedia.es


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pecuniarias muy altas, adem-s de las que inciden sobre actos administrativos favorables, como la retira( da o suspensión suspensión de autorizacion autorizaciones es y otros t!tulos habilitantes, habilitantes, el cierre de establecimientos, establecimientos, la prohibi( ción de ejercer ciertas actividades, el decomiso o la publicidad de la sanción m!nima& El 5onsejo de Estado define a las autoridades administrativas independientes como aquellas que ac( tuando en nombre del Estado y disponiendo de un poder real no dependen de la autoridad del 8obierno& En cuanto a las misiones encomendadas el 5onsejo se distinguen cinco principales) *& Lunc Luncio ione ness de medi mediaci ación ón&& +& De prot protecci ección ón de liber libertad tades es públ pública icass /& De evalua evaluació ciónn pluridi pluridiscip sciplin linar ar de perici pericias& as& 9& 8arant!a 8arant!a de imparci imparcialidad alidad en el ejercicio ejercicio del poder público& público& F& 6egula 6egulación ción de sectores sectores económ económico icos& s& 'as autoridades autoridades administrativ administrativas as independientes independientes se enfrentan enfrentan en Lrancia, Lrancia, a juicio del 5onsejo, a tres grandes problemas) *& Problemas Problemas de de su inserció inserciónn en el marco marco jur!dico jur!dico constitucion constitucional& al& +& De funcio funcionam namien iento to y ejercici ejercicioo de sus funci funcione ones& s& /& De su cont contro roll gubern gubernam amen ental tal&&

Atalia 'os primeros en reclamarse dministraciones independientes fueron los defensores c!vicos o defen( sores del pueblo de las diversas regiones&  estos ha seguido la creación del #arante dell editori & 7e trata de una autoridad llamada a asegurar la continuidad de las acciones del Parlamento sobre la actua( ción de las leyes de reforma de la prensa& 7u misión es garantizar la plena transparencia del sector de la información, a travs de acciones de vigilancia sobre la titularidad y la transparencia de las empresas editoriales, de periódicos o revistas, para garantizar que la información llegue a los ciudadanos& l modelo modelo de dministració dministraciónn independien independiente te responde responde tambin el 2nstituto 2nstituto para la Qigilancia Qigilancia de los 7eguros Privados #27QP%& 7u función se e.tiende a la gestión tcnica, financiera y patrimonial de las empresas que ejercen actividad aseguradora, el e.amen y la verificación de sus balances y la vigilancia sobre la observancia de las leyes del seguro, garantizando la eficiencia, la estabilidad y la solvencia de los aseguradores, a travs de una facultad de investigación que puede concluir con diversas propuestas al :inisterio de 2ndustria y Energ!a, incluso al nombramiento de un comisario& 'as especialidades del mundo burs-til han llevado a la creación de la Commissione $acionale per la "ocieta e la %orsa & ambin se encuentran encuentran en la categor!a de independien independientes) tes) la Comissione di garan&ia sullo sciopero nei servici pubblici essen&iali , la Commissione di vigilan&a sui fondi pensione , la Autorita per i servici di publica , la Autorita garante garante delle comunica&ioni comunica&ioni &

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11.. &a problemática de las !dministraciones independientes en Espa6a 'a regla general, sobre todo a partir de la 'ey de Entidades Estatales utónomas de +G4*+4 *?F@ es que, aunque los rganismos autónomos son definidos como BEntidades de Derecho público creadas por la 'ey, con personalidad jur!dica y patrimonio propiosC, Bindependientes de los EstadosC, esta inde( inde ( pendencia se refiere a la personalidad jur!dica, pero no a la pol!tica de sus órganos& 'as 'eyes creadoras reservaron al 8obierno el poder de nombrar y destituir discrecionalmente a los cargos directivos, sin olvidar tambin, la generalizada tendencia de incluir en la organización suprema a los altos cargos del :inisterio :inisterio al que est-n adscritos) :inistros, 7ubsecretario 7ubsecretarioss y Directores generales forman parte de los 5onsejos u órganos directivos& Esta descentralización descentralización no es solo una ficción, obediente obediente al principio principio de que todas las administracio( administracio( nes dependen del poder ejecutivo, sino tambin una burla por la anomal!a que supone la ocupación del nivel gubernamental y del Ente instrumental por los mismos personajes, traslad-ndose tambin a las 55& ambin se dieron casos de una cierta independencia org-nica como las diversas 5-maras ficiales que, posteriormente fracasaron& ntes podr!a citarse como dministración funcionalmente indepen( dientes las 6eales cademias, integradas todas ellas en el 2nstituto de Espa=a #*?9F%, cuya tradición se remonta al siglo KQ222 y en el que se da el m-.imo grado de independencia puesto que los titulares de sus órganos órganos se eligen sin interferencia interferencia del 8obierno& 8obierno& ambin ambin en la 1niversidad 1niversidad la potestad potestad guberna( mental de nombramiento y remoción de los cargos de los rectores aparec!a condicionada no sólo por la necesidad de elegir un catedr-tico, sino por propuestas de los órganos de la propia 5orporación& En la Dictadura de Primo de 6ivera se crean, adem-s de las 5onfederaciones
11.%. &os supuestos de autonom5a institucional constitucionalmente garantizada Evidentemente, no todos los órganos que cita la 5E, al margen del Poder 3udicial y del Parlamento, pueden ser catalogados como dministraciones independientes& s!, del defensor del Pueblo o del 5u, cuya función es, justamente la de controlar a la dministración con clara vocación de dependencia del poder legislativo por e.preso mandato de la 5E, no puede postularse el control y la responsabilidad del 8obierno& Por ello quedan fuera& ambin hay que marginar como dministración independiente al 5onsejo de Estado, según la 5E) Bsupremo órgano consultivo del gobiernoC, no diciendo nada sobre su independencia o neutralidad& 'a 'ey rg-nica otorga al 8obierno las facultades de nombramiento del Presidente y de los 5onsejeros Permanentes y Electivos&  pesar de que el Presidente es destituido discrecionalmente por el 8obierno, es un órgano independiente porque los 5onsejeros Permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de cuatro a=os& ;o obstante, la consideración de que el 5onsejo es m-s un ór( gano de control que consultivo y que comparte poderes decisorios con el 7 en materia de resolución :uspedia.es


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de conflictos de atribuciones entre la dministración y los ribunales, ribunales, justificar!a su s u incardinación en la categor!a de los órganos constitucionales& 6especto al 5onsejo Económico y 7ocial, previsto en el art& */* 5E, podr!a cuestionarse si puede ser o no una dministración independiente& BEl 8obierno elaborar- los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las 55 y el asesoramiento y colaboración de los 7indicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas&  tal fin se consti( tuir- un 5onsejo, cuya composición composición y funciones funciones se desarrollar-n desarrollar-n por 'eyC& 7egún la 'ey de 5reación 5reación del 5onsejo de *??*, el 5onsejo se compondr- de GA miembros y un Presidente nombrado por el 8o( bierno& 1n tercio lo nombran a propuesta de los sindicatos y otro tercio las patronales& El mandato de cuatro a=os renovables& El car-cter de órgano consultivo descarta su asimilación a las dministración independientes que, ordinariamente gestionan un servicio o ejercen funciones públicas con responsabi( lidad e.terna respecto de terceros& 'os 5olegios Profesionales Profesionales #art& /G 5E% se sitúan m-s cerca de las dministració dministraciónn independien independientes& tes& En materia de disciplina y organización profesional la 5E ha optado, frente a la posibilidad de organis( mos controlados y dependientes de la dministración, por la independencia que comporta la dminis( tración corporativa& Esta previsión constitucional descarta cualquier problema de constitucionalidad, al haber sido e.onerada e.pl!citamente de la obediencia directa del ejecutivo& En el caso de las 1niversidades, en cumplimiento del art& +>&*A 5E #Bse reconoce la autonom!a de las 1niversidades 1niversidades en los trminos trminos que la 'ey establezcaC%, establezcaC%, la ' de 1niversidad 1niversidades es G4+AA* atribuye atribuye al 8obierno de cada 1niversidad a diversos órganos) 5laustro 1niversitario, 3unta de 8obierno y 6ector, todos elegidos por los miembros de la comunidad universitaria #profesores, personal no docente y alumnos%& 'os miembros son nombrados y cesados sin intervención del 8obierno ni del de las 55 de que dependen la mayor!a, salvo la 1;ED, competencia del Estado&  su vez, entre cada 1niversidad y el 8obierno de la ;ación o de la 55, se interponen los 5onsejo 7ociales, con competencias para aprobar los presupuestos, programación y supervisión de las actividades de car-cter económico y de rendimiento de los servicios& El respeto a la autonom!a universitaria ha llevado a crear una dministración independiente, el 5on( sejo de 5oordinación 1niversitaria, que la '1 define como Bm-.imo órgano consultivo y de coordi( nación nación del sistema universitarioC& universitarioC& Presidido por el :inistro :inistro de Educación Educación y 5iencia 5iencia y compuesto compuesto por responsables de la ense=anza universitaria de las 55, 6ectores de las 1niversidades públicas y pri( vadas y +* miembros, nombrados por cuatro a=os entre personalidades de la vida acadmica, cient!fica, cultural, cultural, profesional, profesional, económica y social, designados designados siete por el 5ongreso de Diputados, Diputados, siete por el 7enado y siete por el 8obierno& Entre los vocales designados por el 8obierno, podr-n figurar tambin miembros de la 8E&  travs de lo e.puesto se comprueba que la organización de cada 1niversidad responde a la idea del sindicalismo o corporativismo funcionarial con la idea de participación social a travs de la representa( ción de los usuarios #alumnos% en los órganos universitarios y de otras 5orporaciones en los 5onsejos 7ociales #ej& sindicatos%& El Estado y las 55 pagan pero no mandan, tampoco son pol!ticamente res( ponsables, lo que sitúa a la 1niversidad fuera del sistema de representación democr-tico& En cuanto a la organización del sistema universitario, el 5onsejo de 5oordinación podr!a calificarse de órgano consorcial obligatorio, pero sin personalidad, en el que participan el 8obierno, las 1niversi( :uspedia.es


1(

dades, las 55, el 5ongreso y el 7enado& En todo caso, el ejecutivo poco tiene que decir y responder por el funcionamiento de este es te organismo& El 5onsejo de la 3uventud de Espa=a es otro supuesto de organización autogestionaria de un organis( mo público que pudiera tener un fundamento constitucional, creado por 'ey *@4*?@/, que pretende de( sarrollar sarrollar el art& 9@ 5E #Blos poderes poderes públicos públicos promover-n promover-n las condiciones condiciones para la participación participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo pol!tico, social, económico y culturalC%& Este 5onsejo es una Enti( dad de Derecho público con personalidad jur!dica y patrimonio propio y plena capacidad para el cum( plimiento de sus fines #fomento del asociacionismo juvenil% y en colaboración con la dministración& 'os órganos rectores, la samblea y la 5omisión Permanente, est-n formados e.clusivamente por los delegados de las diversas asociaciones #ninguno por el 8obierno%, que pueden ser miembros del 5onse( jo, en número variable y según el grupo en que se clasifican y en función del número de afiliados y -m ( bito de implantación& tro supuesto de dministración independiente es el Ente Público 6QE, modelo seguido por las te( levisiones autonómicas y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el art& +A&/ 5E #B'a 'ey regular- la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social de( pendientes del Estado o de cualquier Ente público y garantizar- el acceso a dichos medios de los grupos sociales y pol!ticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de Espa=aC%& 'a intervención del poder legislativo en la organización y control ha resultado tan determinante que pudiera calificarse a 6QE como un servicio público parlamentario& El Estatuto de 6adio y elevisión #*?@A%, configuró a 6QE como un órgano supremo del Ente al 5onsejo de dministración, formado por *+ miembros, elegidos por mitad y por mayor!a de /4F, el 5ongreso y el 7enado& 5onsejo de dmi( nistración que tambin lo es de las 7ociedades gestoras #6;E y QE%, ostentando sobre stas y el Ente Público las m-s importantes facultades #presupuestos, :emoria anual, plantillas, etc%& 'a responsabili( dad y presencia del 8obierno se articulaba a travs de la facultad para nombrar al Director, que tambin ejerc!a funciones directoras sobre las sociedades gestoras& 'a 'ey *>4+AAG de la 6adio y la elevisión estatal modifica la anterior y crea la 5orporación 6QE, sociedad mercantil estatal que dispone a su vez de dos sociedades filiales mercantiles encargadas de la prestación directa del servicio público) la 7ociedad :ercantil :ercant il Estatal elevisión Espa=ola y la 7ociedad :ercantil Estatal 6adio ;acional de Espa=a, en el -mbito de los servicios de radio, cone.os e interacti( vos& 'a gestión de la 5orporación 6QE corresponde a una 5onsejo de dministración, con *+ miembros de designación parlamentaria) 9 por el 7enado y @ por el 5ongreso, de los que + ser-n propuestos por las centrales sindicales estatales m-s representativas y con representación en la 5orporación y en sus sociedades& 'os miembros del 5onsejo contar-n con la suficiente cualificación y e.periencia para el de( sempe=o sus responsabilidades, con mandato de seis a=os, salvo en su primera formación, con renova( ciones ciones trienales trienales por mitades& 7ometidos 7ometidos al Derecho mercantil, mercantil, salvo materias materias detalladas detalladas por 'ey0 con reglas especiales de responsabilidad, comprendida la posibilidad de cese en caso de gestión económica gravemente perjudicial& El 5ongreso designar- de entre los miembros al Presidente de la 5orporación y del 5onsejo, quien desempe=ar- la dirección ejecutiva de acuerdo a las instrucciones establecidas por el 5onsejo& 5on ello el 8obierno pierde la facultad de nombrar al director& :uspedia.es


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Este dise=o organizativo no parece ser el querido por la 5E, que obliga únicamente al respeto del pluralismo de la sociedad en la acción gestora, lo que no es incompatible con la dependencia de un ser( vicio del 8obierno0 de otra parte, solamente se prev un especial refuerzo del control parlamentario& 3ustamente 3ustamente esta previsión previsión es la que hace constitucionalm constitucionalmente ente inviable la actual fórmula, fórmula, ya que dicho control no se compagina con el hecho de hacer a las 5588 la verdadera responsable de la gestión del Ente por nombrar a sus gestores, pues cualquier posterior censura sobre stos en aras del control, se vuelve en autocensura de las 5588 por culpa in eligendo & Parece que se han seguido fórmula e.tranjeras de parlamentarización del servicio #italianas% sin repa( rar en el sentido de nuestro propio precepto constitucional& ;uestra 5onstitución no atribuye al legisla( tivo m-s nombramientos de titulares de organismos públicos a las 5ortes que aquellos que el propio te.to contempla directa o indirectamente #58P3, Defensor del Pueblo y miembros del ribunal del 5uentas impl!citamente, como órganos au.iliares del Parlamento para el control del ejecutivo%&

11.'. !dministraciones independientes no previstas en la la Constituci"n 7i los dise=os del 5onsejo de la 3uventud y de 6QE responden a dise=os basados en interpretacio( nes contrarias a la 5onstitución, otras dministración independientes se han constituido sin mención al( guna en aqulla y sin reparar si es constitucionalmente l!cito que se sustraigan al 8obierno los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos de dirección& Es el caso del Consejo de *eguridad uclear , creado por 'ey *F4*?@A, con competencias en seguri( dad nuclear y protección radiológica y en el que la prdida del poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo& Entre sus competencias se incluyen) emitir informes con ca( r-cter preceptivo y vinculante para la denegación de concesiones sobre instalaciones nucleares y reali( zar toda clase de inspecciones sobre ellas& 'a independencia de este organismo frente al 8obierno fue el eje de los debates en la tramitación parlamentaria& 'a responsabilidad el 5ongreso en la gestión y la correlativa prdida del poder del 8o( bierno se concreta en la obligación de trasladar a la 5omisión Parlamentaria de 2ndustria y 5omercio, las propuestas de designación de los 5onsejeros, necesitando la mayor!a de /4F de los miembros de la 5omisión& 'a 5omisión ha de emitir informe favorable para la destitución de los 5onsejeros por razón de incapacidad o por no atender con diligencia las responsabilidades del cargo& segurando as!, una cierta independencia y estabilidad de los directivos del 5onsejo de 7eguridad ;uclear frente al 8o( bierno y se corresponsabiliza al órgano legislativo en los resultados de su funcionamiento& dem-s, el 5onsejo dispone de recursos propios y tiene competencias e.clusivas en materia de seguridad nuclear, rindiendo cuentas de su actividad al Parlamento0 no recibe instrucciones ni directivas del 8obierno, el cual no responde ante el Parlamento de los actos del 5onsejo& tro supuesto de dministración independiente lo constituye la &dministración %lectoral, organi( zación sin personalidad jur!dica, cuyo cuadro org-nico es) 3unta 5entral, Provinciales, de $ona o de 55& 7u misión es asegurar la objetividad de las consultas electorales, lo que ha llevado a jurisdic( cionalizar y neutralizar su composición, la 3unta 5entral est- compuesta en su mayor!a por magistrados profesionales #ocho vocales%, nombrados mediante insaculación #voto secreto en urna% por el 58P3, y por catedr-ticos de Derecho #cinco%, por el 8obierno a propuesta de las organizaciones pol!ticas #art& ?%& :uspedia.es


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7us poderes son omn!modos durante el proceso electoral en todo lo relacionado con la campa=a y la proclamación de candidatos y elegidos& De la 3unta Electoral 5entral depende la ficina del 5enso& En cuanto al "anco de %spa3a , su autonom!a respecto a la dministración del Estado le viene dada por la 'ey /A4*?@A, como as! lo hace la 'ey vigente de *??9& 'a autonom!a org-nica consiste en la ina( movilidad del 8obernador, 7ubgobernador 7ubgobernador y los seis 5onsejeros, los cuales son integrantes del 5onsejo 8eneral del Hanco, con mandato por seis a=os, una vez nombrados por el 8obierno, no pueden ser se( parados libremente por l, sino por Bincapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones, incum( plimiento grave, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito dolosoC& dem-s, el Hanco de Espa=a se beneficia de ciertas garant!as de independencia funcional, pudiendo elegir los medios necesarios necesarios para ejecutar ejecutar los objetivos de pol!tica pol!tica monetaria fijados por el 8obierno, entre otras, dictando las conocidas 5irculares del Hanco de Espa=a #normas precisas para el ejercicio de sus competencias%, verdaderos reglamentos& 'os actos administrativos que dicta en desarrollo de sus funciones, funciones, as! como las sanciones impuestas impuestas como consecuencia consecuencia de la aplicación aplicación de estas normas, po( nen fin a la v!a administrativa, administrativa, a los efectos de ser recurridas ante la 35& 'os actos administrativos administrativos y sanciones en las restantes materias ser-n susceptibles de recurso ordinario ante el :inisterio de Econo( m!a y 4*??@&  su 5onsejo Bcorresponde el ejercicio de to( das las competencias establecidas en la 'ey y las que le atribuyan el 8obierno o el :inistro de Econo( m!a y que sustituye dicho ribunal por la Comisión acional de la Compersonalidad jur!dica propia y plena capacidad capacidad petencia , definido como Ente de Derecho público con personalidad pública y privada, adscrita al :inisterio de Econom!a y

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'a independencia de la gencia radica en al inamovilidad de su Director, nombrado por el 8obierno entre los miembros del 5onsejo 5onsultivo, por mandato de 9 a=os en el que solo podrser cesado pre( via instrucción de e.pediente por incumplimiento grave, incapacidad sobrevenida, incompatibilidad o condena por delito doloso& El Director no est- adem-s sujeto a instrucción alguna& El 5onsejo 5onsulti( vo lo componen un Diputado y un 7enador0 tres representantes de las PP, un representante de los ti( tulares de ficheros privados, unos de las organizaciones de consumidores y usuarios, un miembro de la 6eal academia de *+4*??> sobre la liberalización liberalización de las comunicaciones0 comunicaciones0 se rige por normas propias, propias, en cuanto le aseguren su independencia funcional, y por las correspondientes a los rganismos públicos en todo lo dem-s #'L8E%& Dicha 'ey ha sido sustituida por la '8el, no afectando a su rgimen ju( r!dico que sigue rigindose por la anterior y, supletoriamente por la 'ey G4*??> de rganización y Lun( cionamiento de la 8E& Este organismo y sus funciones han sido integrados en la 5omisión ;acional de los :ercados y de la 5ompetencia en los trminos que se estudian en el siguiente ep!grafe&  la misma plantilla de administració administraciónn independien independiente te responde la Comisión acional de %nergía& 7egún la 'ey /94*??@, creado para desarrollar funciones similares sobre el sector energtico que las de la 5omisión ;acional del :ercado de las elecomunicaciones& Este organismo y sus funciones han sido integrados en la 5omisión ;acional de los :ercados y de la 5ompetencia en los trminos que se estudian en el siguiente ep!grafe& simismo, disfruta de un similar rgimen patrimonial& 1n supuesto, en fin, de dministración independiente son las &utoridades Portuarias , dise=adas por 'ey 9@4+AA/ de 6gimen Económico y de Prestación de 7ervicios de Puertos de 2nters 8eneral& Pese a ser organismos estatales, el Estado tiene poco que dirigir en ellas, por estar encomendada la titu( laridad de sus órganos a personas designadas por otras dministración, 55 y a diversas representa( ciones sociales& 7u órgano director es un 5onsejo de dministración, formado por) •

•

•

El Presidente) de la Entidad y del 5onsejo& ;ombrado y separado por la 55 o las 5iudades de 5euta y :elilla Dos miembros natos) el 5apit-n :ar!timo y el Director& Qocales) entre *F y ++, a establecer por las 55 o por las 5iudades de 5euta y :elilla, y de( signados por las mismas&

'a dministración del Estado solo est- representada adem-s de por el 5apit-n :ar!timo, por 9 voca( les, de los que uno ser- un bogado del Estado y otro funcionario del ente público Puertos del Estado& ;i siquiera nombra ni separa al Presidente, ni al Director del Puerto #atribución del 5onsejo de Estado%& 'a &utoridad (ndependiente (ndependiente de Responsa$ilidad 0iscal ha sido creada por ' G4+A*/ al servicio de la llamada gobernanza económica y como instrumento para un mejor control y mayor disciplina pre( supuestaria& Estas autoridades fiscales traen causa de lo previsto en la Directiva +A**4@F4E1 del 5onse( jo& 'a 'ey *?4+A*/ de ransparencia, cceso a la 2nformación Pública y Huen 8obierno crea como ad( ministración independiente, el Consejo de +ransparencia y "uen )o$ierno que tiene una triple fina( :uspedia.es


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lidad) incrementar la transparencia en la actividad pública a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las PP0 reconocer y garantizar el acceso a la información0 y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos as! como las consecuencias jur!dicas deri( vadas de su incumplimiento&

11.*. El organismo macro-regulador. &a Comisi"n acional de los
7upervisión y control de todos los mercados y sectores económicos&

•

6ealizar las funciones de arbitraje, tanto de derecho como de equidad&

•

plicar lo dispuesto en la l a 'ey *F4+AA>, en materia de conductas que suponga impedir, restringir y falsear la competencia, sin perjuicio de las competencias que correspondan a los órganos auto( nómicos de defensa de la competencia en su -mbito respectivo y de las propias de la jurisdic( ción competente&

En relación con su potestad reglamentaria reglamentaria la 5;:5 podr- dictar las disposiciones de desarrollo y :uspedia.es


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ejecución ejecución de las leyes, reales decretos y órdenes órdenes ministeriales ministeriales que se aprueben en relación con los sec( tores sometidos a su supervivencia cuando le habiliten e.presamente para ello& 'a potestad ar$itral o resolutoria de conflictos se regula con notable amplitud en el art& +, donde se especifican los numerosos supuestos de litigios que pueden suscitar entre los operadores en cada uno de los sectores regulados& 'a potestad sancionadora se ejercer- con lo previsto en las 'eyes reguladoras de los diversos secto( res& En materia de recursos la 'ey determina si siguen las reglas generales con algunas matizaciones) los actos y decisiones de los órganos de la 5omisión distintos del presidente y del 5onsejo podr-n ser obje( to de recursos administrativos conforma a lo dispuesto en la 'ey /A4*??+& 'a 'ey ha procedido tambin a una reordenación de funciones entre la C,C y los departamentos ministeriales correspondientes4 En cuanto al personal de la 5omisión conviene distinguir el personal directivo, en el que se incluyen en todo caso los titulares de las direcciones de instrucción que ejercer-n sus funciones con dedicación e.clusiva y estar-n sometidos al rgimen de incompatibilidades de actividades establecido para los al( tos cargos en la 'ey F4+AAG, y en sus disposiciones de desarrollo y otro personal directivo que se deter( minar-n en el Estatuto org-nico respecto de los puestos de trabajo que por su especial responsabilidad, competencia tcnica o relevancia de sus tareas, tiene naturaleza directiva&

11.. roblemática constitucional En casi todos los pa!ses las dministraciones independientes son, salvo en 2nglaterra, constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad) "porque las autoridades administrativas son autoridades estatales, no son, o no pueden se e.teriores al Estado" #:oderne%&

En el Derecho comparado En %%55 el nacimiento mismo de las agencias independientes ha sido acompa=ado por la polmica, pues la 5onstitución americana no se refiere a las dministraciones independientes& 'os constituyentes imaginaban imaginaban una constitución constitución m!nima concentrada concentrada en algunos algunos departamento departamentoss ministeriales, ministeriales, bajo la di( rección del presidente& El art& 22 de la 5onstitución confiere al presidente el derecho de obtener los informes sobre el funcio( namiento de cualquier departamento y le encarga velar por la ejecución de la leyes, tales poderes de in( formación, supervisión y coordinación se ejercitar!an sobre las dministraciones independientes por medio del 'ffice of (anagement and %udget , una oficina de presupuestos, que puede alterar sus crdi( tos& El 7 dicta en *?@G la capital 7entencia de HoosRsher, que declara inconstitucional que el 5ongreso se reserve un control sobre agentes o personas a quienes corresponde la ejecución de una ley, como in( trusión en la función ejecutiva por el legislador que la 5onstitución no permite& En definitiva, las agen( cias independientes de tipo de la Interstate Commerce Commerce Commission y )ederal *rade Commission co( mienzan a ver cuestionada su constitucionalidad, que se apoyaba pac!ficamente en una sentencia, Hum phre+s phre+s -xecutor de *?/F, que hab!a consagrado la independencia de los Commissioners frente a los :uspedia.es


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poderes revocatorios del Presidente& ;o muy distinto fue el caso de 0rancia& nte el 5onsejo 5onstitucional francs la problem-tica que se presenta no es la org-nica de la independencia del ejecutivo, sino la funcional, es decir, la relaciona( da con los poderes o facultades que se atribuyen a estos organismos& En &lemania 0ederal, el problema se plantea en relación con la particular posición de la Hundes( banc\, que se ha intentado justificar sobre la base de disposiciones constitucionales y, en particular, so( bre el art& @@ de la 5onstitución de *?>@, que dispone que "la Lederación crear- un Hanco monetario y emisor con car-cter de Hanco Lederal"& Este art!culo, interpretado de una cierta manera, permitir!a con( ciliar la independencia funcional y la independencia org-nica de la institución o, al menos, servir de punto de apoyo a la autonom!a tanto como a la dependencia& 'a tesis no es un-nime admitida&

En el Derecho espa6ol 'os te.tos constitucionales espa=oles no fueron en el pasado e.pl!citos sobre la dependencia de la dministración del 8obierno, al que no hac!a responsable del conjunto de la dministración, d-ndolo por supuesto& El art& ?> 5E vigente refuerza y clarifica notablemente el papel constitucional del 8obierno que "di( rige la pol!tica interior y e.terior, la dministración civil y militar y la Defensa del Estado& Ejerce la función función ejecutiva y la potestad potestad reglamentaria reglamentaria de acuerdo acuerdo con la 5onstitución 5onstitución y las 'eyes"& Esta direc( direc ( ción implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos de todas las organizaciones que formalmente f ormalmente integran la dministración Pública& 'a autolimitación de los poderes del 8obierno sobre la dministración y los servicios públicos y de la correspondiente responsabilidad no puede e.cusarse o justificarse en que sus poderes o responsabili( dades se trasladan a otro de los poderes del Estado, el legislativo, pues no ser!a incurrir en otro motivo de inconstitucionalidad, dada la incapacidad del poder legislativo para asumir la gestión o cualquier tipo de responsabilidad en la gestión de los servicios públicos& 'as 5588, tienen competencia para el ejercicio de la potestad legislativa #art& GG&+%, el control del 8obierno #arts& GG y >G%, y en todo caso, competencias tasadas, para nombrar a los responsables de los poderes públicos, como ocurre con los miembros del 58P3 #art& *++% o los magistrados del 5 #art& *F?%, y de aquellas otras instituciones que, por ser comisionados del 'egislativo, como el Defensor del Pueblo #art& F9%, o depender directamente de las 5588, como el 5u #art& */F%, sus respectivas leyes org-nicas, con total congruencia, han atri( buido a las 5ortes la facultad de nombramiento de los titulares de sus órganos&
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12. &a !dministraci"n corporativa 12.1. Caracterizaci"n general 'a corporaciones no territoriales o entes públicos asociativos, como los denomina la doctrina italia( na, pueden definirse como asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jur!dica pública para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempe=ar funciones de inters general con car-cter monopol!stico, cuyo ejercicio se con( trola por la 35& En nuestro pa!s, forman parte b-sicamente los 5olegios profesionales y las 5-maras oficiales #de 5o( mercio, 2ndustria y ;avegación0 de la Propiedad, graria, etc%0 se reclama un lugar para las Lederacio( nes Deportivas& 5onstituye el l!mite entre los entes públicos y los privados0 frontera poco definida por( que su car-cter es privado pero cumplen fines públicos de inters general, lo que se traduce en la apli( cación de un rgimen mi.to, público y privado& Esta dualidad de fines, de elementos y de rgimen jur!dico se e.plica en virtud del sustrato sociológi( co de las 5orporaciones, que son un grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una determinada actividad& 7obre este grupo humano, real o potencial, y cuya natural tendencia podr!a ser la constitución de una simple organización privada#sindicato%, para la asistencia, representación o defensa de intereses, inter( viene el Estado, creando una persona jur!dica, atribuyndole diversos fines relaciones con intereses pú( blicos, ahorr-ndose la organización de una forma pública de intervención directa& 'a dministración corporativa viene a constituir un fenómeno de verdadera descentralización funcio( nal, ya que el Estado, no manda ni dirige su actividad a travs del nombramiento y cese de sus directi( vos, sino que se gobiernan a travs de representantes elegidos por sus miembros& tra caracter!stica es que no grava el presupuesto del Estado, ya que su sostenimiento corre a cargo, normalmente, de las cuotas u otras aportaciones de los miembros, y los titulares de sus órganos gestores no perciben por ello emolumentos& 7e distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los sindicatos) *& Por el origen origen público público de su constitu constitución, ción, ya que que son creadas creadas m-s que que por acuerdo acuerdo de sus miem( miem( bros, por un acto de poder, que define su estructura y fines, y del que nace formalmente su per( sonalidad jur!dica& +& Por la obligatori obligatoriedad edad indirecta indirecta de la integración integración de sus sus miembros, miembros, dato esencial esencial y decisivo decisivo para su transferencia al Derecho público& unque obligatoriedad relativa, ya que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la incorporación, pero s! indirectamente, al elevarlo a requisito sine qua non para el ejercicio de determinada profesión o para ostentar la titularidad de un dere( cho& /& Por el car-cter car-cter monopol!sti monopol!stico, co, ya que que no cabe mas que que una sola sola organizació organizaciónn corporativa corporativa para para operar con determinada determinadass finalidades finalidades y sobre un mismo colectivo, colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos, con una regulación libre para crear esas organizaciones&

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5onsecuentem 5onsecuentemente, ente, con estos elementos elementos de Derecho público y la subsistencias subsistencias de elementos elementos priva( dos, a las 5orporaciones se les dota de un rgimen jur!dico mi.to, en el que en lo relacionado con sus fines institucionales y en el funcionamiento de su estructura org-nica se somete al Derecho público y a la 35, con sus privilegios y servidumbres, pero no alcanza a la actividad medial, a la log!stica o inten( dencia0 dencia0 de aqu! que, ni los empleados sean funcionarios funcionarios públicos, públicos, ni sus contratos administrativo administrativos, s, ni sus bienes se consideren de dominio público, ni se apliquen las reglas de contabilidad pública, ni los controles sean los previstos en la legislación presupuestaria que ejercen la 2ntervención del Estado y el ribunal del 5uentas&

12.2. Evoluci"n hist"rica 'a historia de las corporaciones corporaciones públicas es, sin duda, la m-s apasionante apasionante de las institucion instituciones es admi( admi ( nistrativas& 'as corporaciones pree.isten al Estado moderno, constituyendo pr-cticamente la única for( ma generalizada generalizada de organización organización social en el ntiguo ntiguo 6gimen& 5on el nacimiento nacimiento del Estado Estado liberal ser-n repudiadas como contrarias a su riguroso individualismo, incluso penalmente incriminadas y, posteriorme posteriormente, nte, ensalzadas o bien, en todo caso, utilizadas utilizadas como instrumento instrumento de ahorro de otros entes públicos cuyas funciones asumen o como colaboradoras del Estado&

&os gremios medievales # su eliminaci"n por el Estado liberal 5on evidentes antecedentes antecedentes romanos, romanos, collegia y solidates, la organización corporativa que nos toca m-s de cerca es la medieval, que aparece en Lrancia, 2talia y Espa=a, en el siglo K22, alentadas en su nacimiento por factores económicos y pol!ticos y ansia de libertad frente al feudalismo, los gremios de mercaderes y artesanos& De la asociación voluntaria se pasar- a imponer la obligatoriedad de la adscripción para ejercer oficio o profesión, que se estructurar-n en categor!as jer-rquicas perfectamente controladas por el gremio, que reglamentar- todo lo relativo al aprendizaje, adquisición de grados y maestr!as& 'as poderosas organizaciones medievales van a entrar en colisión en la Edad :oderna, primero con el Estado absoluto, en el que el desarrollo de nuevas formas productivas y consecuentemente un directo intervencionismo en la econom!a era incompatible con los rigores de los monopolios y el reglamentis( mo gremial, y posteriormente, con los postulados de individualismo y libertad de la 6evolución Lrance( sa& 'a 6evolución Lrancesa radicalizar- la opción anticorporativa, como demuestra la falta de reconoci( miento del derecho de asociación en la "Declaración de Derechos del @? y la 'ey financiera financiera de *>?*, que decretó la suspensión suspensión de todos todos los derechos derechos de recepción a las maes( tr!as y todos los derechos y privilegios de las profesiones", declarando al mismo tiempo que ser!a libre para todo ciudadano el ejercicio de la profesión, el oficio que considere conveniente despus de recibir una patente y pagar un precio& 'a eliminación de las corporaciones medievales comienza aqu! tambin en el siglo KQ222, a imita( ción francesa, con las 6eales rdenes de *>?A y de *>?@ que establecer-n "la libertad de cualesquiera personas de trabajar en sus oficios o profesiones, sin otro requisito que el de hacer constar su pericia, aunque les faltasen los de aprendizaje, oficial!a, domicilio y de los que prescrib!an las ordenanzas gre( miales"& Es fundamental, ya en la etapa liberal de las 5ortes de 5-diz, el Decreto de *@*/ que proclama :uspedia.es


1+

"la libertad de industria sin que sea necesario para su ejercicio e.amen, t!tulo o incorporación a gremio alguno"& 6especto a las profesiones liberales, que estaban agrupadas en colegios, su disolución tiene lugar en la segunda etapa de vigencia de la 5onstitución gaditana en virtud del 6D de *@+/&

&a resurrecci"n de las corporaciones 'a dministración corporativa renace lentamente a travs de creaciones realizadas desde el Estado y por consiguiente tuteladas y controladas por l&  pesar de los te.tos generales prohibitivos, tambin resurgir-n los colegios profesionales a lo largo del siglo K2K& En nuestro pa!s, tras la creación por el 55om de *@+? de los colegios de corredores de comercio, comercio, aparecen los de abogados abogados por el 6D de *@/@, *@/@, al que seguir-n los de notarios, notarios, procuradores procuradores de los tribunales, mdicos y otras profesiones liberales& 'a organización corporativa conocer- ya en el siglo KK, una etapa de m-.ima potenciación bajo las normas del Estado& El estado fascista italiano, el nacionalismo alem-n, el corporativo portugus, el r( gimen de Qichy en Lrancia y el sindicalismo espa=ol, son modalidades de esta nueva e.acerbación del corporativismo, con parecidos fundamentos ideológicos y an-logas tcnicas organizativas& En Espa=a, la dictadura de Primo de 6ivera e.tender- considerablemente la dministración corpora( tiva a la creación de numerosos colegios profesionales, m-s all- del -mbito de las profesiones liberales, como el caso de colectivos funcionarios&  ello hay que sumar la utilización de la tcnica cameral para aglutinar en un organismo oficial sectores económicos con intereses comunes& Durante el rgimen de Lranco, el corporativismo se e.tendió al sindicalismo obrero y patronal, dando origen a los sindicatos verticales, es decir corporaciones representativas de todo un ramo o sector pro( ductivo, y sobre l se articuló en parte la representación pol!tica a nivel municipal, provincial y nacio( nal& El corporativismo vertical espa=ol, a diferencia del corporativismo mussoliniano, no llegó a englobar a las c-maras de comercio, comercio, ni a las de la propiedad, ni a los 5olegios 5olegios profesionales, profesionales, ni a los funciona funciona(( rios que mantuvieron su estructura estruc tura anterior&

12.. El marco constitucional El art& > 5E proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad sindical) "los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios& 7u creación y el ejercicio de su actividad son li( bresC0 asimismo, el art& ++ 5E reconoce el Derecho de libre asociación& l referirse a los 5olegios profesionales en su art& /G, parece lógico entender que la 5onstitución acepta la situación situación preconstitucional preconstitucional #"la 'ey regular- las peculiaridad peculiaridades es propias propias del rgimen jur!dico jur!dico de los 5olegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas& 'a estructura interna y su fun( cionamiento cionamiento deber-n deber-n ser democr-ticosC democr-ticosC%, %, y el art& F+ a las rganizaciones rganizaciones profesionale profesionales, s, en clara refe( refe ( rencia a las diversas clases de 5-maras #"la 'ey regular- las organizaciones profesionales que contribu( yan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios& 7u estructura interna y funciona( miento deber-n ser democr-ticosC%& De otra parte, la 'P(*?@+, saliendo al paso de la desorganiza( :uspedia.es


1+9

ción que en esta materia podr!a originarse por la instauración del Estado de las utonom!as, estableció unas reglas b-sicas, una especie de estatuto m!nimo, que consagró, impl!citamente, la obligatoriedad de la afiliación, y cuya adecuación a la 5onstitución sancionó la 75 AF4A@4*?@/& 5uestión distinta es la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la e.istencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo -mbito personal, problema que hay que enten( der resuelto en función del principio de libertad de asociación y sindical& Pudiendo crearse sindicatos o asociaciones de profesionales paralelamente a los 5olegios pero sin habilitar para el ejercicio profesio( nal0 de la misma forma que los empresarios y comerciantes, que deben inscribirse obligatoriamente en una 5-mara, pueden crear o formar parte de organizaciones empresariales de naturaleza sindical& 'o que no es posible crear 5olegios profesionales o 5-maras paralelas a los e.istentes y con las mismas funciones&

El alcance de la obligatoriedad de a)iliaci"n 'a obligatoriedad obligatoriedad de la pertenencia pertenencia a una 5orporación 5orporación y la consiguiente consiguiente compatibilidad compatibilidad de esa e.i( e.i ( gencia con la libertad negativa de asociación #nadie est- obligado a asociarse%, fue reconocida para los 5olegios profesionales por el 5 #75 @?4*?@?%& simismo, sentencias del mismo ribunal #*/*4*?@? y /F4*??/% e.tienden dicha obligatoriedad a algunos profesionales que a la par son funcionarios, como los mdicos de la 77 no ejercientes privados& Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como los bogado del Estado, Economistas, Larmacuticos, rquitectos, 2ngenieros, etc&, a los que no se e.ige la colegiación para defender o servir a la dministración Pública& Para las 5-maras ficiales, la 75 */+4*?@?, sienta una doctrina diversa, fle.ibilizando la regla de la obligatoriedad que, por no estar contemplada e.presamente en el art& F+ 5E, solo se declara admisi( ble) "cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la im( posibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente cor( porativo", lo que no concurr!a, a juicio del 5, en el caso catal-n que contemplaba como propio de las 5-maras grarias únicamente las funciones de prestación de servicios, información, ejercicio de com( petencias administrativas que se deleguen en ellas, de representación y defensa procesal y de consulta y colaboración con la 8eneralitat& El mismo argumento sirvió de base al 5 #75 *G4AG4*??9% para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las 5-maras de 5omercio, 2ndustria y ;avegación que impon!a la 'ey de *?** y el 6D(ley de *?+?, al entender que ninguna de las funciones que stas ten!an atribuidas, sustan( cialmente iguales a las de las 5-maras grarias, justificaba por su relevancia pública la adscripción for( zosa de los profesionales del sector por cuanto "cualquiera de las funciones enumeradas puede enco( mendarse mendarse a asociaciones asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente directamente por la propia dministra( dministra( ción sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de Derecho público y a sostenerla con sus aportaciones"& Para sorpresa de muchos, en la 75 *+4AG4*??G el alto tribunal cambió su criterio al enjuiciar la 'ey /4*??/, considerando distinto el caso de las c-maras oficiales de 5omercio, 2ndustria y ;avegación por entender entender que sin la obligatoried obligatoriedad ad de afiliación afiliación encontrar!a muchas dificultades dificultades para cumplir cumplir la totali( totali ( dad de los fines atribuidos por la citada 'ey, declarando la constitucionalidad de la obligatoriedad y el pago obligatorio de una cuota para el mantenimiento de las c-maras& 1na obligatoriedad que mantiene la vigente 'ey 94+A*9 si bien desprovista desprovista de sanción sanción ya que formula formula "sin que de ello se derive derive obliga ( :uspedia.es


1-'

ción económica alguna"& 'a dministración corporativa cameral tambin ha sufrido otros embates, ya que en la 'ey de Presu( puestos de *?@? declaró la voluntariedad de la afiliación a las 5-maras ficiales de Propiedad 1rbana y, posteriormente, decretó su disolución y la confiscación de sus bienes& ún cuando el 5 #75 *G4AG4*?? *G4AG4*??9% 9% declaró la inconstituci inconstitucionali onalidad dad de dicha disolución disolución por haberse efectuado efectuado en una 'ey de Presupuestos, y como tal, formalmente inadecuada, lo cierto es que rehusó entrar en el fondo de la cuestión, es decir, en si la supresión de las 5-maras de la Propiedad es o no contraria a la libertad de asociación&

&as asociaciones privadas de con)iguraci"n legal 'a contradictoria y sorprendente jurisprudencia del 5 sobre corporaciones públicas no sólo radica en haber declarado no obligatorias unas corporaciones públicas que lo ven!an siendo como las c-maras, salvo las privilegiadas de 5omercio, 2ndustria y ;avegación, sino tambin en haber admitido la ads( cripción forzosa de los particulares a otras entidades de naturaleza asociativa& Zste es el caso de las Le( deraciones Deportivas, regulada por 'ey *A4*??A del Deporte, que el 5 #75 +94A/4*?@F%, tratando de respetar la tendencia privativista del deporte y, por otra, la tesis restrictiva par la dministración cor( porativa, la encuadra en las Basociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el ejercicio de funcio( nes públicas de car-cter administrativoC, y que viene a responder a uno de los problemas que plantea el Estado 7ocial y democr-tico de Derecho) organizar su intervención en diversos sectores de la vida so( cial& Esta calificación calificación es inaceptable inaceptable por estar en contradicción contradicción con el rgimen rgimen jur!dico de las Lederacio( nes Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad organizativa como en la pr-ctica profesional, y a las que se atribuyen Bfunciones públicas de car-cter administrativoC, jus( tificando las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad& Dicha 7entencia, sirve de cobertura a la 'ey *A4*??A, al tratar de esquivar la naturaleza corporativa y pública de las Lederaciones Deportivas, resuelve mal el problema de la libertad negativa #libertad de no asociarse% conforme al art& ++ 5E, pues afirma que no son asociaciones obligatorias& 'a contradicción est- a la vista, pues el ribunal debe reconocer que el rdenamiento estimula cumplir el requisito de in( corporación) Ben cuanto esa incorporación constituye un requisito para que los clubes deportivos pue( dan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvencionesC& 5on el mismo razona( miento se podr!a negar tambin la obligatoriedad de la incorporación a un 5olegio de :dicos o de bogados, ya que a nadie se le obliga a ejercer dichas profesiones& Para pasar al nivel profesional resul( ta tan obligatoria o necesaria la incorporación a la respectiva Lederación Deportiva, como para el ejer( cicio de una profesión liberal en el correspondiente 5olegio&

12.%. Delimitaci"n, naturaleza # r+gimen (ur5dico de las corporaciones públicas En el r.gimen jurídico de las corporaciones se detecta la tensión entre los elementos públicos #crea( ción por acto de poder, encuadramiento forzoso, ejercicio de funciones públicas de atribución directa o delegadas por el Estado o 5% y los elementos privados #base social privada, autogestión, sostenimien( to con las cuotas de los asociados asociados y atenciones atenciones sociales a sus miembros% lo que da lugar a un rgimen rgimen :uspedia.es


1-1

narse a una autorización y disciplina espec!fica, que el Estado transfiere a las corporaciones profesiona( les que regula la 'ey de 5olegios Profesionales de *?>9, normativa b-sica que puede ser completada por las leyes dictadas por las 55& 'a '5P(*?>9 define los 5olegios profesionales como corporaciones de Derecho público, con perso( nalidad jur!dica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines& Estos se enuncian en la 'ey +F4+AA? +F4+AA? con una fórmula fórmula general) general) "7on fines esenciales de estas corporaciones corporaciones la ordenación ordenación del ejercicio ejercicio de las profesiones, profesiones, la representació representaciónn e.clusiva de las mismas cuando estn sujetas a colegia colegia(( ción obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" #art *&/%0 concret-ndose despus las funciones en una larga lista #art& F% que se puede resumir en funciones de) •

5olaboración con la dministración&

•

rdenación deontológica&

•

6egulación de honorarios&

•

Disciplina profesional&

•

sistencia social a sus miembros&

'a creación es por 'ey, a petición de los profesionales interesados& Dentro de cada organización, la creación, fusión, absorción y disolución de los 5olegios de la misma profesión ser- promovida por los propios propios 5olegios, de acuerdo acuerdo con lo dispuesto dispuesto en los respectivos Estatutos, Estatutos, o requerir- la aprobación aprobación por Decreto, previa audiencia de los 5olegios afectados #art 9%& 'a '5P(*?>9 les reconoce mayor autonomía, los actos de los 5olegios y de los 5onsejos 8enerales no son recurribles ante la dministración del Estado ni autonómica, siendo, una vez agotados los recur( sos corporativos, recurribles ante la 35 #art @%& En materia de organización, los 5olegios se organizan en -mbitos territoriales de distinta e.tensión, provinciales o regionales, cre-ndose una organización de segundo grado) los 5onsejos 8enerales, ine( .istentes cuando el 5olegio tiene -mbito nacional&  los 5onsejos 8enerales corresponde) •

Elaboración de los Estatutos 8enerales de la Profesión que aprobar- el 8obierno o 5onsejos au( tonómicos&

•

Estatutos de los 5olegios y visar su reglamento de rgimen interior&

•

6esuelven los recursos contra los actos de los 5olegios&

•

Dirimen los conflictos entre stos&

•

Ejercen las funciones disciplinarias sobre los miembros de la 3untas directivas&

•

7uplen con nombramientos de los colegiados m-s antiguos, las crisis que se produzcan en las 3untas de 8obierno hasta la celebración de nuevas elecciones&

'os 5onsejos 8enerales tiene la misma consideración de corporaciones de Derecho público y sus Presidentes son elegidos por los Presidentes o Decanos de los respectivos 5olegios #art ?%& 'a 'ey establece la pro1i$ición de numerus clausus , "quien ostente la titulación requerida y reúna :uspedia.es


1-

las condiciones se=aladas estatutariamente tendr- derecho a ser admitido en el 5olegio profesional que corresponda"0 y asimismo el principio de colegiación o$ligatoria ) "ser- requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al 5olegio en cuyo -mbito territorial se preten( da ejercer la profesión"& profesión"& ;o obstante, el 6D('ey F4*??G determinó determinó la suficiencia suficiencia de la colegiación en cualquiera de los 5olegios para poder ejercer en cualquier parte del territorio nacional& 7e refuerza as! el principio de colegiación 'nica , de forma que, cuando una profesión se organice por colegios colegios territoriales, territoriales, bastar- la incorporació incorporaciónn a uno solo de ellos, que ser- el del domicilio profe( sional único o principal, para ejercer en todo el territorio espa=ol& En cuanto al visado colegial, propio de las profesiones tcnicas, como arquitectos o ingenieros, su fi( nalidad es comprobar, al menos, la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, y la co( rrección e integridad formal de la documentación de acuerdo con la normativa aplicable al trabajo de que se trate& 'a regulación legal impone con car-cter general la pro1i$ición de recomendaciones recomendaciones so$re 1onorarios no pudiendo establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientación, recomendación, direc( triz, norma o regla& Pero s! podr-n podr-n los 5olegios 5olegios elaborar criterios orientativos orientativos a efectos de tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados&

12.*. &as Cámaras 7)iciales, en especial las de Comercio, Andustria # avegaci"n 'a 'ey 94+A*9 de las 5-maras de 5omercio, 2ndustria, 7ervicios y ;avegación #'5527;% define las c-maras como "corporaciones de Derecho público con personalidad jur!dica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las PP, PP, sin menoscabo de los intereses privados que persigue"& En su rgimen jur!dico se ajustar-n a lo dispuesto en la '5527;(+A* '5527;(+A*99 y a las normas normas de desarrollo desarrollo que se dicten por la 8E o por las 55 con competencia competencia en la materia& materia& 'es ser- de aplicación, con car-cter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las PP en cuanto sea conforme con su naturaleza en materia de contratación y el rgimen patrimonial se regir- conforme al Derecho Derecho privado, privado, habilitando habilitando un procedimiento procedimiento que garantice garantice las condiciones condiciones de publicidad publicidad,, transpa transpa ( rencia y no discriminación en la adjudicación de contratos& Del e.amen de sus funciones, hay pocas que puedan calificarse de funciones estrictamente públicas, como no sea la de e.pedir certificados certificados de origen y dem-s certificados certificados relacionados relacionados con el tr-fico mer( cantil, nacional o internacional, y sobre las pr-cticas y usos de los negocios& 7e admite que son funciones públicas solo porque as! lo dice la 'ey, como por ejemplo) a%

1-%

f% Difundir Difundir e impartir impartir formación formación no reglada reglada referente referente a la empresa& empresa& g% 5olaborar 5olaborar en programas programas de formaci formación ón permanente& permanente& h% Lormac Lormación ión y asesora asesoramie miento nto empre empresari sarial& al& i% En general general,, toda clase clase de activi actividad dades es que contrib contribuya uyann a la defensa defensa o foment fomentoo o desarro desarrollo llo del comercio, industria y la navegación&  estas funciones que ya estaban en la legislación anterior, la '5527; agrega funciones nuevas) a% 'a prestación prestación de servicios servicios en materia materia de comprob comprobación ación del cumplim cumplimiento iento de los los requisitos requisitos lega( les y verificación de establecimientos mercantiles e industriales& b% 'a prestación prestación de servicios servicios en materia materia de innovaci innovación ón y simplificaci simplificación ón administrati administrativa va y de la im( plantación de la econom!a digital en las empresas& c% 'a confección confección de un un censo público público de de empresas empresas para cuya elaborac elaboración ión contar-n contar-n con con la colabora( colabora( ción de la dministración tributaria competente& En materia organizativa, organizativa, la 'ey afirma que la adscripción adscripción universal universal de todos todos los empresarios empresarios de los sectores concernidos se justifica porque las c-maras representan los intereses generales de toda la acti( vidad económica y empresarial y no un determinado sector, cuya finalidad es garantizar la representa( ción de todas las empresas empresas en los órganos órganos de gobierno gobierno de las c-maras, en función de la representativ representativi( i( dad de los distintos sectores en la econom!a, de acuerdo con un sistema de elección universal y demo( cr-tica en donde todas las empresas son electoras y elegibles& En cuanto a los recursos económicos de las c-maras se conf!a en los ingresos ordinarios y e.traordi( narios obtenidos, adem-s de donativos, legados, etc, por los servicios que presten y, en general, por el ejercicio de sus actividades& ambin se prev la posibilidad de subvenciones públicas& 'a organización de las c!maras es fantasiosa y gravosa para los presupuestos públicos cuyos costes acabar-n asumiendo& Pueden e.istir c-maras de -mbito autonómico, provincial y local, as! como conse( jos de c-maras o entidades similares, todo ello, según establezca la legislación legislac ión autonómica de desarro( desarro ( llo de la normativa b-sica que podr- adecuar la demarcación territorial de las c-maras a la realidad eco( nómica y empresarial de cada 55& 'os órganos de go$ierno de las c-maras son el pleno, el comit ejecutivo y el presidente& El Pleno es el órgano supremo de gobierno y representación de la c-mara, que estar- compuesto por un número no inferior a *A ni superior a GA vocales, cuyo mandato durar- 9 a=os& El Comit. ejecutivo es el órgano permanente de gestión, administración y propuesta de la c-mara y estar- formado por el presidente, vicepresidentes, el tesorero y los miembros del pleno que se determi( nen&  su vez el Presidente es elegido elegido por el pleno y ostentarostentar- la representación representación de la c-mara y la presi( dencia de todos sus órganos colegiados, siendo responsable de la ejecución de sus acuerdos& tra novedad que aporta la '5527;(+A*9 es la creación de la C!mara 2ficial de Comercio6 (ndustria6 *ervicios y avegación de %spa3a que asume las competencias del e.tinto 5onsejo 7uperior de 5-maras y representar- al conjunto de las c-maras ante las diversas instancias estatales e internacio( :uspedia.es


1-(

nales y coordinar- e impulsar- las acciones que afecten al conjunto de las c-maras espa=olas& 'a 5-mara de Espa=a tendr- adem-s la tarea de elaborar y ejecutar el Plan Cameral de (nternacionalización, a travs de un convenio de colaboración con el :inisterio de Econom!a y 5ompetitividad& dicionalmente, la 5-mara de Espa=a y el :inisterio de Econom!a y 5ompetitividad suscribir-n un todos los programas programas y actividades que Plan de Competitividad cada + a=os, en el que se concretar-n todos desarrollen las c-maras para el fomento de la competitividad empresarial& 'a 5-mara de Espa=a est- integrada integrada por representantes representantes de las c-maras de comercio comercio de las 55 y ciudades ciudades de 5euta y :elilla, las grandes empresas, las organizaci organizaciones ones empresariales empresariales y de autónomos, autónomos, los ministerios por razón de la competencia y las federaciones de las c-maras oficiales espa=olas en el e.tranjero, y ser- el organismo de representación, relación y coordinación de las mismas& 7us órganos de gobierno son) el Presidente, el 5omit ejecutivo y el Pleno& 'a tutela administrativa de la 5-mara de Espa=a se asigna al :inisterio de Econom!a y 5ompetitivi( dad& 'a tutela de las restantes c-maras corre a cargo de la respectiva 5&

12.. &as Bederaciones deportivas En el -mbito deportivo ha surgido tambin una vasta y poderosa dministración corporativa, fruto de la intervención estatal& 'as circunstancias que han determinado la presencia pública en el -mbito depor( tivo son) •

•

la presión internacional internacional derivada derivada de la organización organización ol!mpica, que fuerza a los Estados a crear organizaciones que respondan a los principios de las limpiadas para poder tomar parte en las competiciones internacionales, intentando respetar, a su vez, la tradicional regla de que ninguna autoridad u organización fuera de las deportivas debe inmiscuirse en ese -mbito& la importancia de espect-culo deportivo, que se aprecia como un verdadero servicio público, con competiciones nacionales e internacionales, que sólo pueden organizarse eficazmente desde instituciones tuteladas por el Estado y, a su vez, dotadas de poderes públicos&

'a fórmula m-s adecuada para la intervención del Estado por ser m-s respetuosa con la libertad de los deportistas, es la tcnica corporativa, con las diversas Lederaciones, y en las que se integran y disci( plinan los clubes y practicantes y, a su vez, la creación de organismos burocr-ticos que tutelan a las propias Lederaciones, y que en algunos pa!ses alcanzan el rango de :inisterios& 'a regulación legal se contempla en la 'ey de Educación L!sica y Deporte de *?@A #desarrollada para los clubes y federaciones por 6D *>>4*?@*%, as! como en la 'ey del Deporte *A4*??A, actualmente vi( gente& El Estado interviene en el deporte a travs del 5onsejo 7uperior de Deportes #57D%, rganismo au( tónomo adscrito al :inisterio de Educación y 5iencia, desde el que se tutela esa dministración corpo( rativa, cuya pieza central son las Lederaciones, con rgimen jur!dico similar al de los 5olegios profe( sionales& 'a 'ey del Deporte define) "'as Lederaciones Deportivas Espa=olas, son entidades privadas con personalidad jur!dica propia, cuyo -mbito de actuación se e.tiende al conjunto del territorio del Es( tado, en el desarrollo de las competencias que les son propias, integradas por Lederaciones deportivas de -mbito autonómico, clubes deportivos, deportistas, tcnicos, jueces y -rbitros, ligas profesionales si :uspedia.es


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las hubiera, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del de( porte", a=adiendo que "adem-s de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de car-cter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la dministración Pú( blica"& 'a 'ey regula las Lederaciones como si fueran Entes públicos 5orporativos #a pesar de su pretendida naturaleza privada%, y con arreglo a los principios de creación legal, obligatoriedad y monopolio, muy dif!cil en las asociaciones privadas, incluso de aquellas declaradas de utilidad pública& 'a creación de una Lederación Deportiva se produce por resolución motivada del 5onsejo 7uperior de Deportes, inscribindose en el registro, public-ndose sus Estatutos en el HE #arts& @, /* y /9%& 'a revocación o e.tinción se atribuye al mismo organismo por resolución motivada #art& /9%& 5onforme al principio del monopolio, no puede constituirse m-s que una Lederación por cada moda( lidad deportiva, y a la creada se atribuye la representación de esa rama deportiva ante la respectiva Le( deración 2nternacional, a la que sólo acceder- mediante la oportuna autorización del 57D #art& /9%& 'a o$ligatoriedad de la pertenencia para la pr-ctica profesional es incuestionable) "para la participa( ción en competiciones de -mbito estatal, ser- preciso estar en posesión de una licencia e.pedida por la Lederación Espa=ola& 'as licencias e.pedidas por Lederaciones de -mbito autonómico habilitar-n para dicha participación cuando stas se hallen integradas en las Lederaciones Deportivas Espa=olas, se e.( pidan dentro de las condiciones m!nimas de car-cter económico que fijen estas y comunique su e.pedi( ción a las mismas" #art& //&9%& 7u estructura interna y funcionamiento se ajusta a principios democr-ticos y representativos& 7on, en todo caso, órganos de car-cter necesario la samblea 8eneral y el Presidente #art /*%& 'as federaciones federaciones deportivas est-n sujetas a la tutela del 5onsejo 7uperior de Deportes, con faculta( des para imponer inspecciones de libros y documentos oficiales, convocar a los órganos colegiados de gobierno y suspender motivadamente de forma cautelar y provisional a su Presidente y dem-s miem( bros de los órganos de gobierno& 7u r.gimen patrimonial est- sujeto a un control riguroso) •

•

•

•

;o podr-n aprobar presupuestos deficitarios, ni destinar bienes o ejercer primordialmente, aun( que s! realizar actividades industriales o comerciales, no pudiendo repartir beneficios entre sus miembros& podr-n comprometer gastos de car-cter plurianual sin autorización del 57D, debiendo someter( se a auditor!as as! como a informes de revisión limitada #art& /G%& caso de disolución, el patrimonio neto, si lo hubiere, no se reparte entre los miembros, sino que se aplicar- a finalidades an-logas, el 57D determinar- su destino& en principio, estos bienes no son de dominio público, s! lo son por estar afectadas al uso públi( co, las instalaciones deportivas financiadas con fondos públicos #art& >A%&

En cuanto a sus empleados, no son funcionarios, sino personal laboral& 'as federaciones deportivas tienen competencias públicas, pues, bajo la coordinación del 57D)

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1--

a% Elabor Elaboran an los los reglam reglament entos os depor deportiv tivos& os& b% 6egulan 6egulan y organizan organizan las competic competiciones iones oficiales& oficiales& c% 5olabo 5olaboran ran en la formac formación ión de sus sus cuadros cuadros tcnic tcnicos& os& d% Qelan por por el cumplimi cumplimiento ento de de las normas normas reglament reglamentarias& arias& e% Ejecut Ejecutan an la la potest potestad ad disc discipli iplinar naria& ia& f% signa signann y controla controlann las subvenc subvencion iones es a las asociaci asociacione oness y Entida Entidades des deporti deportivas vas adscrita adscritass a ellas& 6especto a la regulación de la disciplinaria deportiva , pueden sancionar a todas las personas que forman parte de su propia estructura org-nica) clubes y sus deportistas, tcnicos y directivos y, en gene( ral, a toda persona y Entidad que, estando federada, desarrollan actividad deportiva en el -mbito estatal, e.tendiendo la competencia a las infracciones reglamentarias de las normas de juego y a las dem-s nor( mas deportivas tipificadas en la 'ey, en sus 6eglamentos o en los Estatutos& 'as sanciones que se impongan por las federaciones deportivas, en todo caso con audiencia del inte( resado y aplicando los principios generales del Derecho disciplinario y sancionador, son recurribles ante el 5omit Espa=ol de Disciplina Deportiva, agot-ndose la v!a administrativa& Este órgano est- ads( crito al 57D y actúa con independencia, aunque sus miembros son designados por ste& 7us decisiones se ejecutan por las Lederaciones y contra ellas no cabe recurso administrativo, e.cepto el contencioso( administrativo en aplicación del art& +9 5E, que contempla la garant!a judicial efectiva&

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1-

1. !dministraci"n consultiva # de control 1.1. roblemas generales # clases de "rganos consultivos 'os órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo tcnico de otros para preparar sus decisiones, desarroll-ndose la actividad consultiva a travs de tcnicas de diversa naturale( za, en función de la estructura de los órganos que la cumplen #unipersonal y colegial, estable y transito( ria% y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran #directa o inmediata, o a travs de un procedimiento formalizado%& 7e observa que la posibilidad para los órganos activos de solicitar consultas y asesoramiento, opinio( nes formales o informales #de otros órganos o de los administrados% est- originando fenómenos patoló( gicos cuya consecuencia m-s visible es una cierta paralización de la acción administrativa& 7e viene ob( servando que la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias #ej& la creación de comisiones%, la inercia y la lentitud, son defectos indiscutibles de las dministración contempor-neas& En parte se debe a la necesidad real o simulada, de asistencia y asesoramiento que parecen padecer los órganos de decisión y tras la que, muchas veces, se oculta el miedo a la responsabilidad que se intenta eludir, retra( sar o compartir, so prete.to de una mayor estudio, de la consulta a otros órganos, audiencias, encuestas, etc& De la consulta(informac consulta(información, ión, se est- pasando a la consulta(neg consulta(negociació ociaciónn y, hay que a=adir a=adir una bús( bús ( queda obsesiva por la omnirrepresentación, de la unanimidad, del consenso, causa de la par-lisis que se observa en muchas instituciones& Entre las tcnicas consultivas cl-sicas destaca la colegialidad #potenciada desde la dministración napoleónica%, en aplicación del principio de que Bdeliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es función de uno soloC, as! como por las correspondiente separación entre órganos activos y consultivos& 'a estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido, que se comunican a travs de un procedimiento formalizado& 'a petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorpor-ndose al e.pediente o al procedimiento en que se han pro( ducido& ducido& 'a razón de este formalismo formalismo es porque porque estos órganos órganos cumplen una función asesora y una fun( ción de garant!a respecto de los administrados, ya que la estructura colegial debe ser neutral, necesaria, adem-s, porque el órgano colegiado consultivo ejerce, a veces, funciones judiciales& Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado& El informe y la petición de asistencia puede manifestarse oral( mente o por escrito& unque se compongan de varias personas, la estructura de estos órganos no es co( legial sino jer-rquica #un 3efe y varios subordinados%, no producindose votaciones que lleven a la for( mulación del informe como e.presión del parecer conjunto&  este tipo de organización consultiva res( ponden, los Estados :ayores en la dministración :ilitar y los 8abinetes de los :inistros en la dmi( nistración 5ivil #personas de su confianza, funcionarios o no, que aqul nombra y que cesan con l%, as! como las asesor!as jur!dicas y económicas, entre otras&

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1-9

1.2. El Conse(o de Estado El prototipo. El Conse(o de Estado )ranc+s 1na de las piezas claves de la dministración dministración contempor-n contempor-nea ea es el 5onsejo de Estado, que nace en Lrancia con la 5onstitución del siglo KQ222& En sus or!genes, ;apoleón no pretendió la creación de un órgano consultivo de alto nivel separado de su persona que solamente emitiera dict-menes jur!dicos, es( critos y solemnes, sino que quiso y logró un órgano formado por personas e.pertas en las m-s diversas ciencias y tcnicas relacionadas con el quehacer público vinculado a su persona, en cuyo seno pudieran discutirse los grandes asuntos de Estado&

&a recepci"n del modelo )ranc+s # su evoluci"n 1n 5onsejo de Estado que responde fielmente fielmente al modelo napoleónico napoleónico y que nada tiene que ver con los 5onsejos del ntiguo 6gimen en Espa=a se dise=a en los arts& F+ a GA del Estatuto de Hayona& :uy distinto es el 5onsejo de Estado que se dise=a en los arts& +/* y +9* de la 5onstitución de 5-diz& 5aracter!stica fundamenta es su desvinculación de la dministración activa& Lernando Q22 restableció el 5onsejo de 5astilla y las dem-s instituciones del ntiguo 6gimen& l fin se instaura con el nombre de 5onsejo 6eal el modelo francs de 5onsejo de Estado en la legis( lación de *@9F, legislación clave en el nacimiento del rgimen administrativo espa=ol& 5on la 6estauración mon-rquica se atribuyó otra vez al 5onsejo de Estado y al 8obierno la 35&

+rdida de las competencias (udiciales # separaci"n de la !dministraci"n activa ras la guerra civil, el 5onsejo de Estado se restablece con un Presidente y G 5onsejeros permanente en *?9A& En *?9F el 5onsejo de Estado se vio inicialmente investido de la competencia para informar de los recursos que se suscitaban en materia de personal, siguió dictaminando los conflictos de atribu( ciones entre órganos administrativos y las cuestiones de competencias entre la dministración y los ribunales y, despus se e.igió su dictamen favorable para la anulación de los actos declarativos de de( recho& 'o m-s significativo de esta fase es que el afianzamiento definitivo de la 35, como orden judi( cial ordinario, va a suponer la prdida definitiva del car-cter jurisdiccional del 5onsejo de Estado&

El Conse(o de Estado en la Constituci"n de 13. ;u naturaleza # )unciones Perdidas Perdidas las caracter!sticas caracter!sticas funcionales funcionales y org-nicas org-nicas que históricament históricamentee determinaron determinaron su creación, creación, el 5onsejo de Estado pudo haber sido silenciado por la 5onstitución de *?>@ e, incluso, suprimido y las funciones de asesoramiento jur!dico pudieron ser cubiertas por otra institución como la Dirección 8e( neral de lo 5ontencioso del Estado y otro cuerpo de funcionarios letrados& 7in embargo, pervive y ase( guró su continuidad institucional porque los constituyentes de *?>@ lo citaron #art& *F/% para e.igir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegación de materias de titularidad estatal a las 55 y, so( bre todo, porque en función de lo dispuesto en el art& *A>, lo configuraron como "supremo órgano con( sultivo del 8obierno", remitiendo a una 'ey rg-nica la regulación de su composición y competencia&

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1'

5onstituyen su actual regulación) •

'a ' /4*?@A del 5onsejo de Estado, modificada por la ' /4+AA9&

•

3unto a su 6eglamento rg-nico aprobado por 6D *G>94*?@A modificado por el 6D 99?4+AAF&

'a ' de *?@A lo configura tambin como órgano consultivo, con separación org-nica del 8obierno, pero cuyos miembros son, en su inmensa mayor!a de nombramiento gubernamental, y con iguales com( com ( petencias a las que ejerc!a en el rgimen anterior& hora bien, esta separación org-nica (en el sentido de que tiene Presidente propio y no forman parte de l los :inistros( m-s el car-cter preceptivo o, en algunos casos, vinculante de sus dict-menes permi( te cuestionar su naturaleza, es decir, si es un órgano consultivo o m-s bien de control& 'a calificación como órgano de control parece la m-s adecuada, en trminos generales, con esos da( tos de la independencia funcional y de la intervención preceptiva, que parecen establecidos para preser( var determinadas aplicaciones del 3, de una intervención e interpretación e.clusiva del 8obierno o de la dministración, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros órganos& 'a intervención del 5onsejo de Estado tiene una finalidad cuasi(fiscalizadora, orientada a que el 8obierno y la dministra( ción sigan en estas materias el parecer del 5onsejo, so pena y sanción de que sus actuaciones, o bien no sean v-lidas si se omite la petición del informe, o sufran una desautorización desautorización material material #no formal por( por ( que la decisión contraria a la consulta es v-lida% si el 8obierno, o la respectiva dministración, deciden en contra de la opinión del 5onsejo& dem-s, cuando su informe no solo es preceptivo, sino tambin vinculante, se convierte en copart!cipe de la competencia ya que no cabe otra decisión v-lida que la conforme a la suya& 'a caracterización caracterización como órgano de control, pese al apelativo apelativo de consultivo, consultivo, se desprende de las ga( rant!as de que se le inviste, que son) •

•

'as propias de los órganos judiciales) Bejerce la función consultiva con autonom!a org-nica y funcional para garantizar su objetividad e independenciaC& por la finalidad de sus intervenciones, propias tambin de stos) Bse velar- por la observancia de la 5onstitución y del resto del 3C&

El control que ejerce el 5onsejo es b-sicamente jur!dico pero puede e.tender sus opiniones a la opor( tunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones y resoluciones que se le consultan& hora bien, si el 5onsejo controla, m-s que au.ilia y asesora, al 8obierno y a otras PP, es normal que el ejecutivo trate, a su vez, controlar en lo posible su funcionamiento& Para esto dispone de la facul( tad de nombramiento de su Presidente, de los 5onsejeros permanentes y electivos& Luera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el 5onsejo de Estado actúa como órgano consultivo en cualquier asunto que estime el 8obierno o dem-s miembros de ste y los 5onsejeros de las 55& Esta v!a se utilizar- m-s que por la real necesidad de la asistencia tcnica, para el supuesto en que el órgano consultante desee reforzar o descargar parte de la responsabilidad de su decisión en la auctoritas institucional del 5onsejo& El art& /@ 'P3 ha convertido #parcialmente% al 5onsejo en órgano constitucional decisorio de los conflictos conflictos de competencias competencias entre la dministración dministración y los ribunales& ribunales& hora, hora, con la creación creación de un ór( ór ( :uspedia.es


11

gano, el ribunal de 5onflictos de 3urisdicción por la ' +4*?@>, paritario de + :agistrados del 7 y / 5onsejeros Permanentes del 5onsejo de Estado, presidido por el Presidente del 7 con voto de calidad, el 5onsejo va a participar en la resolución de los conflictos, adquiriendo una superioridad pol!tica y ju( r!dica que no corresponde con su car-cter de órgano consultivo del 8obierno& 'a ' /4+AA9 desarrollada por 6D 99?4+AAF, ha encomendado al 5onsejo otras funciones menos re( levantes) "realizar estudios, informes o memorias que el 8obierno le solicite y elaborar- las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el 8obierno le encomiende", tarea que ya encajaba en sus funciones funciones sin necesidad necesidad de reforma& tra, que es la verdadera verdadera causa de la 'ey, 'ey, es la de crear una cate ( gor!a de Consejeros natos vitalicios para los e. Presidentes del 8obierno, con el sueldo y status de los 5onsejeros permanentes, adem-s del que les corresponda como e. Presidentes del 8obierno&

Composici"n dem-s dem-s del Presidente , nombrado libremente por el 5onsejo de :inistros mediante 6D entre juris( tas de reconocido prestigio y e.periencia en asuntos de Estado, el Pleno del 5onsejo se compone de) a% 'os 'os 5onsej 5onsejer eros os Perma Permane nent ntes es&& b% 5onseje 5onsejeros ros natos natos vitalici vitalicios& os& c% 5on 5onseje sejero ross ;at ;atos os&& d% 5ons 5onseje ejero ross Elect Electiv ivos os y e% El 7ecre 7ecreta tari rioo 8en 8ener eral al&& 'os Consejeros profesional #con status económico Consejeros Permanentes Permanentes constituyen el elemento estable y profesional igual o superior a los :agistrados del 7%, les corresponde la Presidencia de las 7ecciones en que se di( vide el 5onsejo y junto con el Presidente y el 7ecretario 8eneral forman la Comisión Permanente & 7on los titulares de cargo público m-s protegidos del Estado, pues son nombrados por el 8obierno con car-cter inamovible sin l!mite de tiempo, injubilables por edad, lo que convierte a la 5omisión perma( nente en un asilo de ancianos& 'os Consejeros %lectivos , sin retribuciones fijas, son *A, nombrados por el 8obierno por per!odo de 9 a=os, entre personas que han ostentado cargos relevantes en los Poderes del Estado #Diputados, 7ena( dores, 6ectores de 1niversidad, Embajadores, etc%& Dos de ellos habr-n de haber desempe=ado el cargo de Presidente del 5onsejo Ejecutivo de 55 por un per!odo m!nimo de @ a=os& 7u mandato ser-, pues de @ a=os #art& ?&+%& 7on Consejeros atos los que ostentan determinados cargos públicos que, con e.cepción del Presi( dente del 5onsejo 8eneral de la bogac!a y de los Presidentes Presidentes de 6eales cademias cademias #Espa=ola, #Espa=ola, 5ien( 5ien ( cias :orales y Pol!ticas, y 3urisprudencia y 'egislación%, son de nombramiento gubernativo #Liscal 8e( neral del Estado, Director 8eneral de lo 5ontencioso, Presidente de la 5omisión 8eneral de 5odifica( ción, Director del 5entro de Estudios 5onstitucionales%, conservar-n su condición en tanto ostenten el cargo& 7on Consejeros atos /italicios todos los e. Presidentes del 8obierno que decidan incorporarse al 5onsejo& dem-s de formar parte del Pleno, podr-n desempe=ar los cometidos que se prevean en el 6e( glamento org-nico, el cual incluir- las disposiciones respecto a su cese, renuncia o suspensión& 7u esta( :uspedia.es


12

tuto personal y económico ser- el de los 5onsejeros Permanentes, es decir, con sueldos de m-.imo ni( vel, sin perjuicio del que les corresponda como e. Presidentes del 8obierno& ambin est- la Comisión de %studios , cuyo Presidente es tambin el del 5onsejo, integrada por + 5onsejeros Permanentes, designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el 7ecretario 8eneral& El 5onsejo de Estado est- asistido por un Cuerpo de Letrados & De entre los 'etrados :ayores #su( perior categor!a% se nombra el 7ecretario 8eneral del 5onsejo& 'as unidades operativas del 5onsejo son las 7ecciones, en número de *A, presididas por un 5onsejero Permanente&

Competencias El 5onsejo debe emitir emitir informes de los asuntos asuntos que someten a su consulta consulta el 8obierno o sus miem( bros& El Pleno o la 5omisión Permanente podr-n elevar al 8obierno propuestas que juzgue oportunas sobre cualquier asunto que la pr-ctica y e.periencia de sus funciones le sugiera& Pero la m-s importante competencia es la de informe preceptivo , en la que el 5onsejo de Estado ac( túa como órgano órgano de control control jur!dico, distinguien distinguiendo do la ' del que debe emitir el Pleno del que corres( ponde a la 5omisión Permanente& El Pleno deber- ser consultado sobre materias que se refieran a) •

•

•

nteproyectos de reforma de la 5onstitución, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio 5onsejo& nteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho co( munitario europeo& Ejercicio de la función legislativa reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislati( vos #los que desarrollan una 'ey de Hases%, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencia y funcionamiento del 5onsejo de Estado&

El Pleno deber- informar) •

•

En materia de relaciones internacionales) sobre las dudas o discrepancias en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que Espa=a sea parte, acerca de los problemas jur!dicos que suscite y las reclamaciones que se formalicen& 7obre las transacciones judiciales y e.trajudiciales acerca de los derechos de la
•

7obre la separación de 5onsejeros Permanentes&

•

7obre asuntos de Estado a los que el 8obierno reconozca especial transcendencia o repercusión&

unque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisión no tendr- con( secuencias jur!dicas, puesto que el posterior acto del 8obierno o da lugar a leyes, no fiscalizables judi( cialmente, o no da lugar a actos administrativos, como ocurre en la mayor!a de las eventuales consultas sobre problemas internacionales& :uspedia.es


1

'a realidad es que la función ordinaria del 5onsejo se canaliza a travs de las competencias de la 5o( misión Permanente& 7obresalen las cuestiones que tienen relación con el control de la potestad regla( mentaria que se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollo de ratados, convenios o acuerdos in( ternacionales o en ejecución de las 'eyes, as! como de sus modificaciones& 'as 77 >4F4*?@> y +4G4*?@>, pusieron en entredicho esta competencia aduciendo que el informe del 5onsejo es un tr-mite que tiene por finalidad efectuar un control previo de la legalidad de la norma que se pretende elaborar y que puede ser suplido por razones de econom!a procesal, por el control posterior del 7& 7e=alan tambin que "resulta imposible encontrar en el 3 vigente apoyatura alguna en favor de la tesis de que el 6eglamento ejecutivo ejecutivo necesite para su perfección de la concurrencia concurrencia de dos volunta( volunta( des, la del 5onsejo de Estado y la del 8obierno"& 'a sentencia de la 7ala Especial de 6evisión, de *A de mayo de *?@?, afirma que Ba travs del infor( me preceptivo el 5onsejo de Estado ejerce un control preventivo que no es mero formalismo VNW sino que actúa como una garant!a profil-ctica, profil-ctic a, para asegurar en lo posible el imperio de la 'ey, 'ey, por lo que no es correcto volatilizar este tr-mite de informe VNW y sustituirlo por un control judicial posterior VNW"& ambin ha quedado descartada, la obligatoriedad de la consulta al 5onsejo de Estado de las disposi( ciones que en ejecución de leyes aprueben las 55 cuando tengan competencia e.clusiva sobre la materia& 'a 5omisión Permanente Permanente deberdeber- informar informar sobre supuestos supuestos de relaciones relaciones del Estado Estado con las 55 como) •

•

•

'os nteproye nteproyectos ctos de 'ey rg-nica de transferencia transferencia o delegación delegación de competencias competencias estatales a las 55& 5ontrol del ejercicio de funciones delegadas por el Estado& 2mpugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las 55 ante el 5, con car-cter previo o posterior ala interposición del recurso #art ++&G%& En ste último caso, el 8obierno acordar- en la misma sesión interponer el recurso y formular la consulta&

simismo se asignan a la 5omisión Permanente las tradicionales competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos :inisteriales) •

7obre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y concesiones administrativas cuan( do se formule oposición por parte del contratista&

•

5oncesión de crditos e.traordinarios o suplementos de crdito&

•

5oncesión de monopolios y servicios públicos monopolizados&

De posterior atribución, atribución, pues tienen su origen en la 'ey de 6gimen 3ur!dico de la dministració dministraciónn del Estado o en la 'ey de Procedimiento dministrativo, son) •

•

2nformar los recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de dispo( sición e.presa de una 'ey, el 5onsejo de :inistros, las 5omisiones Delegadas del 8obierno o la Presidencia del 8obierno& 6ecursos administrativos de revisión&

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1%

•

•

•

6evisión de oficio de las disposiciones reglamentarias y los actos administrativos en los supues( tos previstos por las 'eyes& sobre reclamaciones que, en concepto de indemnización de da=os y perjuicios, se formulen ante la dministración del Estado, a partir de G&AAA euros, o de la cuant!a superior que marquen las 'eyes& atribuye tambin, con car-cter residual, todo asunto en que se diga que debe consultarse a la 5omisión Permanente o al 5onsejo y no se atribuya la consulta al Pleno&

'a Comisión de %studios , creada por ' /4+AA9, /4+AA9, ordenar-, ordenar-, dirigir- y supervisarsupervisar- la realización realización de los estudios, informes o memorias encargados por el 8obierno y emitir- juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo recibido& Elaborar- las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el 8obierno encomiende encomiende al 5onsejo 5onsejo de Estado& Estado& Para la elaboración elaboración de estudios estudios informes y propuestas propuestas podr- llegar a acuerdos de colaboración con el 5entro de Estudios Pol!ticos y 5onstitucionales& ;o el 5onsejo de Estado como corporación, pero s! sus miembros m-s profesionales, los 5onsejeros Permanentes y los 'etrados, pueden ser investidos por el 8obierno de determinadas misiones, que la ' define como Bdesempe=o de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio para cuestiones de singular relevancia o inters públicoC&

Buncionamiento 5orrespond 5orrespondee a las *ecciones preparar el despacho de los asuntos que deben llevar al Pleno o la 5o( misión misión Permanente Permanente y a esta última última desempe=ar la ponencia de los asuntos en que el 5onsejo en Pleno haya de entender& El 5onsejo puede solicitar al órgano consultante que se complete el e.pediente con cuantos antecedentes, informes y pruebas que se s e estimen oportunas& Pudiendo ser informado por escrito o de palabra& nte el 5onsejo se articula un tr-mite de audiencia en favor de los interesados en los respectivos e.( pedientes sometidos a consulta& 'a audiencia se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a peti( ción de los interesados, y se conceder- en todo caso cuando en la consulta est directamente interesada una 55, y as! lo manifieste& 'a regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los trminos de la votación, se im( pone a todos los miembros del 5onsejo y personal au.iliar en todo tiempo y sobre las propuestas y acuerdos únicamente mientras no estn resueltos& En cuanto a los dict!menes , no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario, aunque se es( tablece una limitación y una carga formal para disentir del informe del 5onsejo de Estado& 'a limita( ción afecta a los :inistros, quienes pierden la competencia en favor del 5onsejo de :inistros para re( solver los asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al 5onsejo, el :inistro consultante disienta del dictamen de aqul& 7i el :inistro resuelve por s! mismo, su acuerdo estar!a afectado por un vicio de in( competencia jer-rquica& 'a carga formal afecta a todas las disposiciones disposiciones y resolucione resolucioness informadas informadas por el 5onsejo, 5onsejo, su inob( servancia no tiene ninguna sanción o relevancia jur!dica& En los casos de disentimiento, e* órgano que ha solicitado la consulta debe hacer constar en la resolución que sta se adopta "o!do el 5onsejo de Es( tado", lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinión& 'o contrario ser!a "de acuerdo con el :uspedia.es


1(

5onsejo de Estado"& 7in embargo, el dictamen ser- preceptivo para las 55 que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos mismos casos previstos previstos por la 'ey para el Estado, Estado, cuando hayan asumido las competencias competencias co( co ( rrespondientes #art& +9%& Para asegurar en todo caso la preeminencia del 5onsejo sobre cualquier otro órgano an-logo, se im( pone la regla de que en los asuntos que el 5onsejo hubiera dictaminado no podr-n remitirse despus a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la dministración del Estado y en los que hubiera dictami( nado la 5omisión Permanente solo podr- informar el 5onsejo de Estado en Pleno& ras la última reforma de su ', el 5onsejo de Estado se ha configurado como el órgano supremo consultivo únicamente del 8obierno del Estado #arts& +A&* y +/%, ajust-ndose as! a la dicción literal del art& *A> 5E& 7egún 75 +A94*??+, +A94*??+, cuando una 'ey e.ige el dictamen previo del 5onsejo, 5onsejo, ste puede ser sustituido por el de órganos de similares caracter!sticas que hayan creado las 55 en virtud de sus competencias de autoorganización) Bsiempre que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación tcnicaN C, y que Bla intervención del órgano consultivo autonómico e.cluye la del 5on( sejo de Estado, salvo que la 5E, los EE, o la 'ey utonómica establezcan lo contrario para supuestos determinadosC&

Conse(os Consultivos !uton"micos 'a configuración configuración que realiza el art& *A> 5E del 5onsejo de Estado, no descarta que su actuación actuación se e.tienda al -mbito autonómico, pero tampoco la impone, posibilitando la aparición de homólogos terri( toriales que ofrec!an una garant!a de control a la legalidad an-loga& lgunos EE contemplaron esta posibilidad) el de 5anarias, 5atalu=a y E.tremadura& 'a 75 +A94*??+ estimó constitucionalmente l!( cita la sustitución del informe preceptivo del 5onsejo de Estado por el que pudieran dictar los 5onsejos autonómicos siempre fueran órganos an-logos& Por ello la mayor!a de las 55 procedieron a dotarse de órganos consultivos an-logos al 5onsejo de Estado& Distinto es el caso de 5atalu=a que dispone de dos órganos consultivos) a% El 5onsejo 5onsejo 5onsultivo 5onsultivo)) vela porque porque las normas normas estatales y autonóm autonómicas icas guarden guarden el respeto respeto debi( do a la 5onstitución y al Estatuto& b% 'a 5omisión 5omisión 3ur!dica 3ur!dica sesora) sesora) para para salvaguardar salvaguardar la legalidad legalidad de los decretos decretos legislativo legislativos, s, regla( mentos y disposiciones generales dictados en ejecución de las leyes y sus modificaciones, as! como el informe de e.pedientes administrativos, autonómicos y locales& odos los 5onsejos 5onsultivos se configuran como órganos colegiados& En unos casos sus integran( tes son elegidos por el 8obierno, en otros, una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento por ma( yor!a cualificada& 'a selección se hace entre juristas de reconocido prestigio, e.igindoles e.periencia profesional y en algunos casos la condición pol!tica de miembro de la 55& 'a especial configura( ción de la 5omisión 5omisión 3ur!dica sesora sesora del 8obierno 8obierno vasco hace que sus componentes componentes hayan de ser 'e ( trados de la 7ecretar!a 8eneral del 6gimen 3ur!dico, órgano en el que se incardina& En ndaluc!a, ndaluc!a, 5astilla('a 5astilla('a :ancha, :ancha, 5astilla('eó 5astilla('eón, n, E.tremadur E.tremaduraa y Pa!s Qasco, Qasco, aparecen junto a los miembros electivos #en imitación al órgano estatal% otros miembros natos o permanentes por ocupar o haber ocupado ocupado un cargo relevante relevante en la 55& 'a vinculación vinculación pol!tica pol!tica o la pertenencia a la dminis( dminis( :uspedia.es


1+

tración parece chocar, de una parte, con el car-cter tcnico(jur!dico del órgano y, de otra, con la inde( pendencia que se predica, lo que se intenta paliar estableciendo un número de 5onsejeros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su intervención al Pleno, sin que puedan votar, aunque s! participar, en otros órganos del 5onsejo& En cuanto a la comunidad comunidad valenciana y tras una serie de polmicas polmicas se establece establece la siguiente siguiente regula( ción) los e.presidentes de la 8eneralitat que hayan ejercido el cargo al menos durante una legislatura completa, ser-n miembros natos del 5onsejo 3ur!dico 5onsultivo durante un per!odo de quince a=os& Estos órganos autonómicos sustituyen al 5onsejo de Estado emitiendo dictamen en) •

'os e.pedientes sobre revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones generales&

•

6ecursos administrativos e.traordinarios de revisión&

•

probación de ordenanzas generales de aprovechamiento de bienes comunales&

•

probación de pliegos de cl-usulas administrativas generales&

•

•

2nterpretación, nulidad y e.tinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición por parte del concesionario& 6esponsabilidad patrimonial de la administración&

simismo, simismo, en la mayor mayor parte de las regulaciones regulaciones se prev que, tanto la dministración dministración autonómica autonómica puedan solicitar informes no vinculantes sobre otras materias que, en el caso de Entes locales, se limita a asuntos de especial relevancia&

1.. &os Conse(os econ"micos # sociales, estatal # auton"micos 'a reducción de la función consultiva del 5onsejo de Estado a los aspectos jur!dicos junto con el au( mento de la intervención económica de la dministración y la complejidad de las nuevas tareas, han originado la creación de otros órganos consultivos de car-cter especializado& El art& */* 5E contempla un 5onsejo Económico, pero referido, b-sicamente a la función planifica( dora) Bel 8obierno elaborar- los proyectos de planificación de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las 55 y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones empresariales y económicas&  tal fin se constituir- un 5onsejo, cuya composición y funciones se desa( rrollar-n por leyC& Pero no ha sido, propiamente, un consejo de planificación económica el que ha puesto en pie la 'ey +4*??*, sino un 5onsejo Económico y 7ocial en el sentido s entido m-s cl-sico e inoperante& M se ha hecho para eludir la coparticipación de los interlocutores sociales prevista en el art& */*, as! como para evitar la in( cómoda presencia de las 55 y rebajar su función a la mera consulta no vinculante, ni siquiera pre( ceptiva& El 5onsejo Económico y 7ocial ni tiene encomendadas funciones planificadoras, ni las consultivas en materia económica son relevantes, ya que la competencia m-s importante que tiene asignada es, ade( m-s de la elaboración de informes o estudios, la emisión de dict-menes sobre "nteproyectos de 'eyes :uspedia.es


1-

del Estado y Proyectos de 6eales Decretos 'egislativos que regulen materias socioeconómicas y labo( rales"& %& Para el ejercicio de tan parcas funciones, el 5onsejo dispone de una solemne, compleja y, sin duda, costosa organización, al modo de la prevista para el 5onsejo de Estado, y que integran el Pleno, la 5o( misión Permanente, las 5omisiones de rabajo, el Presidente, los Qicepresidentes y el 7ecretario 8ene( ral& Lorman el 5onsejo G* miembros) •

+A representantes de las organizaciones sindicales&

•

+A de las organizaciones empresariales&

•

•

+A e.pertos nombrados por el 8obierno a propuesta de los :inistros de rabajo y 77 y de Eco( nom!a y
'a organización log!stica de este 5onsejo se ha configurado de forma an-loga a la de un Ente de De( recho Público sujeto al Derecho privado, de acuerdo con el art& G&F de la 'ey 8eneral Presupuestaria, lo que le permite celebrar contratos con arreglo al Derecho privado y que su personal se sujete al Derecho laboral #art& * y ?&9%& odas las 55 se han dotado de un 5onsejo Económico y 7ocial propio, siendo muy escasas las diferencias organizativas y funcionales con el estatal&

1.%. !sesoramiento (ur5dico # representaci"n # de)ensa en (uicio de la !dministraci"n El crecimiento de las tareas y de la organización administrativa crea la necesidad de tener un servicio permanente de asesoramiento jur!dico a la dministración del Estado, ya que el 5onsejo de Estado no tiene asignado el car-cter de consulta jur!dica& Por otra parte, la función del asesoramiento jur!dico del Estado, y con toda lógica, habr!a de vincularse org-nicamente a los cometidos de su representación y defensa en juicio, por lo que, conven!a que una misma organización y cuerpo de funcionarios asumiese todas estas misiones, como ha ocurrido con el 5uerpo de bogados del Estado& Pero no quiere decir que el mismo bogado del Estado que asesora a un organismo o Departamento ministerial, sea el mis( mo que defiende despus el asunto en la v!a jurisdiccional& En Espa=a el servicio de asesoramiento jur!dico nació en el :inisterio de

1

tración, tración, y asumir-n asumir-n tambin su representación representación y defensa defensa en juicio, desplazando desplazando a los Liscales, inicial( mente representantes y defensores del Estado en la 3urisdicción 5ontencioso(administrativo& Pero el asesoramiento jur!dico no ha sido competencia e.clusiva del 5uerpo de bogados del Estado& En el :inisterio de 3usticia, la función asesora corr!a a cargo de los 5uerpos de 'etrados de la D86; y del 5uerpo de 'etrados del :inisterio de 3usticia0 igualmente, en la dministración militar, se enco( mienda a los 5uerpos 3ur!dicos de los :inisterio del Ejrcito, :arina y ire, cuyos miembros, udito( res, en la actualidad integrados todos en el 5uerpo 3ur!dico de la Defensa, asumen tambin las funcio( nes propias de la 3usticia militar& ras la 'ey F+4*??>, de sistencia 3ur!dica al Estado e 2nstituciones Públicas, desarrollada por el 6e( glamento aprobado por 6D ??>4+AA/, los bogados del Estado lo son e.clusivamente del Estado pero no de las 55 ni entes locales, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o se sir( ven de abogados libres& Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jur!dico del :inisterio de Defensa, ni la representación y defensa en juicio en el -mbito de las Entidades 8estoras y 7ervicios 5o( munes de la 77, que asume el 5uerpo de 'etrados de la dministración de la 77& 'os bogados del Estado podr-n asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, fun( cionarios y empleados del Estado, sus rganismos públicos y rganos 5onstitucionales, cualesquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionadas con el cargo&

1.'. &os "rganos de control interno El control del funcionamiento de la dministración se ejerce de forma e.terna por el Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los ribunales de 3usticia y por el 5u& dem-s, la dministración dispone de órganos propios que ejercen un control interno& 'a distinción del control sobre la dministración en e.terno e interno, debe ser completada con la di( visión de la actividad de control en razón de la finalidad perseguida& Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos formas muy diferenciadas) •

•

el control que alcanza a los aspectos contables y financieros, y el que incide sobre la adecuación de la actividad material del organismo con los fines encomen( dados&

En todo caso el control interno m-s importante es el que se vincula y ejercita a travs del principio de jerarqu!a& 'os superiores controlan la actividad de los órganos inferiores, y si este control fuera eficaz, completado adem-s con el principio de responsabilidad ministerial, lo dem-s controles #internos y e.( ternos% no se habr!an desarrollado en forma tan espectacular&

El

19

•

•

•

'a ordenación del gasto corresponde al :inistro o 3efe del organismo competente por razón de la materia& El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la e.istencia de crdito disponible& Es aqu! donde actúa la 2ntervención #central o delegada, o la militar% mediante la "toma de razón" o "in( tervenido" cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado est- dentro de las partidas presupuestarias de que puede disponer la autoridad ordenadora del gasto& 5omprometido el gasto, viene la fase material del pago, tambin competencia del :inisterio de
 travs de este sistema se pretende hacer m-s dif!cil las malversaciones y los gastos irregulares& El peligro est- en que, so prete.to de la fiscalización presupuestaria y contable, la 2ntervención bloquee la competencia ordenadora de cada organismo, mediante la negativa o retraso del "intervenido"& 'os 2nterventores ejercen la intervención cr!tica o previa de todo acto, documento o e.pediente que puede implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar toda clase de antecedentes, docu( mentos o informes& En el caso de los rganismos autónomos la posición del :inisterio de
&as Anspecciones de ;ervicios 'a función inspectora de la dministración Pública puede tener por destinatario a los administrados o a la propia organización y a sus funcionarios& En el primer caso, se trata de asegurar o corregir, el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la dministración por los ciudadanos #ej& la 2nspección Liscal, etc&%& En el segundo, lo que se persigue es asegurar, vigilando, un grado ópti( mo en el funcionamiento de la organización administrativa y recibe el nombre de 2nspección de 7ervi( cios& 'a función principal principal de las 2nspecciones 2nspecciones de 7ervicios 7ervicios es justamente justamente una función de control sobre el propio aparato y sus servidores& Pueden ejercer tambin algunas funciones operativas y de asesora( :uspedia.es


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miento de los administrados, lo que es bueno, ya que mantiene a los 2nspectores en contacto con la rea( lidad y las tareas concretas de la dministración& El control de las 2nspecciones de 7ervicios puede cubrir el -mbito de función del :inisterio, o limi( tarse a controlar la actividad de una Dirección 8eneral u organismo inferior& En el primer caso suelen recibir el nombre de 2nspección 8eneral y vincularse a los altos niveles de la jerarqu!a administrativa& 'os cargos de 2nspectores se proveen a travs de dos sistemas) •

•

bien la 2nspección se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor categor!a y antigTedad de cada cuerpo #5uerpos militares%& bien se constituye un grupo o cuerpo especial de 2nspectores al que se accede por nombramiento discrecional entre determinadas categor!as de personas o bien por concurso u oposición entre los ya pertenecientes a otros 5uerpos del :inisterio&

En todo caso el problema central es el de asegurar una cierta independencia respecto de los funciona( rios que han de ser controlados& odas la 2nspecciones de 7ervicios de las PP se dirigen y coordinan en la 7ecretaria de Estado para las PP& PP&  este efecto se creó una 2nspección 2nspecc ión 8eneral de 7ervicios de las la s PP con categor!a de Direcc Dirección ión 8eneral 8eneral y una una 5omisi 5omisión ón 5oordi 5oordinad nadora ora de 2nspec 2nspeccio ciones nes 8eneral 8enerales es #6D /AG/4* /AG/4*?>@ ?>@ y ++*4*?@> por el que se reestructura el :inisterio de las PP y 6D >??4+AAF por el que se regulan las inspecciones generales de servicios de los Departamentos ministeriales%&

1.*. &os ribunales de Cuentas 'os ribunales de 5uentas llevan a cabo un control e.terno de naturaleza contable, financiera y de car-cter sucesivo, en cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada&

El Cu del Estado 7egún el art& */G 5E, el 5u "es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión econó( mica del Estado, as! como del sector público& Depender- directamente de las 5588 y ejercer- sus fun( ciones por delegación de ellas en el e.amen y comprobación de la cuenta general del Estado", adem-s "sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitir- a las 5588 un informe anual en el que, cuando proce( da, comunicar- las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido"& Este precepto, ci=e su competencia al sector público estatal, sin embargo, el art& *F/&d la e.tiende al control económico y presupuestario de las 55, y la '5u, en una amplia interpretación del tr( mino Bsector público estatalC, incluye a las 5orporaciones locales& En la actualidad, el car-cter de 3urisdicción dministrativa Especializada, sujeta a posterior revisión jurisdiccional contencioso(administrativa, se mantiene por el art& 9? '5u para las resoluciones del 5u, cuando declaran la responsabilidad contable de los funcionarios y de cuantos manejan fondos pú( blicos, siendo susceptibles de recursos de casación y revisión ante el ribunal 7upremo& hora bien, este car-cter jurisdiccional, y pese al nfasis con que la '5u lo define "la 3urisdicción contable es necesaria e improrrogable, e.clusiva y plena", es muy limitado, ya que hay que considerar preferentes las determinaciones y fijaciones de hechos que lleven a cabo sobre los mismos asuntos la :uspedia.es


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3urisdicción Penal y la contencioso(administrativa cuando revisen eventuales condenas penales, sancio( nes disciplinarias o resoluciones administrativas en que se declare la responsabilidad penal, disciplina( ria o civil de los funcionarios respecto de la dministración #arts& *F a *> '5u%& Por ello la función m-s visible del 5u es la función p'$lica fiscalizadora, diferenci-ndose de la anterior en que de sta no deriva responsabilidades personales directas para los gestores públicos, ni es susceptible de recursos& Esta función fiscalizadora se ci=e a valorar el sometimiento de la actividad económico(fi económico(financie nanciera ra del sector público a los principios principios de legalidad, eficacia y econom!a econom!a y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, y en particular, sobre los contratos, la situación y variaciones patrimoniales, los crditos e.traordinarios y suplementarios y de( m-s modificaciones de los Presupuestos #arts& ? y *A%& El resultado de la fiscalización se e.pondr- por medio de informes o memorias , ordinarias o e.tra( ordinarias, y de mociones o notas que se elevar-n a las 5588 y se publicar-n en el HE, o a la sam( blea 'egislativa de la 55 para la publicación en su correspondiente Holet!n ficial& El 5u harconstar cuantas infracciones, abusos o pr-cticas irregularidades haya observado con indicación de la responsabilidad que, a su juicio, se hubiese incurrido y de las medidas para e.igirla& 7in perjuicio de estas memorias puntuales, el 5u debe remitir a las 5588 el (nforme o ,emoria anual #art& */G&+ 5E% que comprender- el an-lisis de la 5uenta 8eneral del Estado y las dem-s del sec( tor público, fiscalizando la gestión económica sobre los e.tremos siguientes) a% bservancia bservancia de la 5onstitu 5onstitución, ción, de las las leyes regulador reguladoras as de los ingresos ingresos y gastos gastos del sector sector pú( blico, y en general, de las normas que afecten a la actividad económica(financiera& b% 5umplimient 5umplimientoo de las previsiones previsiones y la ejecución ejecución de los Presupue Presupuestos stos del Estado, Estado, de las 55, 55, 5orporaciones 'ocales, y de las dem-s Entidades sujetas a rgimen presupuestario público& c% 6acionalidad 6acionalidad en la ejecución ejecución del del gasto público público basada basada en criterios criterios de eficiencia eficiencia y econom!a& econom!a& d% Ejecución Ejecución de los program programas as de actuación, actuación, intervenc intervenciones iones y financiaci financiación ón de las sociedades sociedades esta( esta( tales y dem-s planes y previsiones previsiones que rijan la actividad de las empresas empresas públicas, as! como el empleo o aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos& 7e prevn, adem-s, unas memorias comunitarias que ser-n remitidas remitidas anualmente a las sambleas sambleas 'egislativas de las 55 para el control económico y presupuestario de su actividad& 1na actividad de control tan vasta requiere que se dote al ribunal no sólo de una ley de funciona( miento, sino tambin de los medios personales y materiales adecuados& El retraso en la provisión de s( tos revela el temor a un órgano órgano que, en el ejercicio ejercicio independiente independiente de sus funciones funciones se convierta convierta en un verdadero juez de su actividad, en cuanto, el enjuiciamiento de la actividad económica del poder ejecu( tivo supone juzgar a la mayor!a parlamentaria en beneficio pol!tico de las minor!as&

&os ribunales de Cuentas auton"micas 'a justificación de los rganos de 5ontrol E.terno autonómicos #5EK%, denominación que cubre a los consejos, c-maras o sindicatura de cuentas creadas por las 55, se apoya en el Bbloque de la constitucionalidadC, es decir, a estos efectos el art& ++ 'L5 y el art& *&+ '5u, que reconoce la e.istencia de entidades de fiscalización autonómicas, si bien este último las circunscribe a aquellas :uspedia.es


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55 que e.presamente lo hubieran reflejado en su Estatuto0 lo que equivaldr!a a reconocer dicha competencia a tan sólo cuatro 5omunidades& Por otro lado, el 5 se ha pronunciado en tres ocasiones sobre dichos ribunales de 5uentas autonó( micos, las conclusiones de su doctrina son las siguientes) •

•

•

•

Sue si su función fiscalizadora puede e.tenderse a todo el sector público, incluidas las 5orpora( ciones locales, el -mbito preferente de su ejercicio lo constituye el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal& Sue no tiene por qu ser el único organismo fiscalizador de la actividad financiera pública& Sue es posible la e.istencia de órganos fiscalizadores distintos del 5u con la condición de que ste último mantenga una relación de supremac!a frente a los primeros& Sue la competencia de los 5EK autonómicos no e.cluye ni es incompatible con la que corres( ponde al 5u&

 resaltar que se ha producido entre los tribunales de cuentas autonómicos, que, como dijimos, se gustan denominar 5EK, una actividad de cooperación espont-nea, reflejada en la BDeclaración de sus Presidentes de PamplonaC en +AAG& En ella se advierte sobre la necesidad de complementar la fiscaliza( ción financiera con) •

El an-lisis de la eficacia de las instituciones&

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2ncidir en la gestión personal&

•

•

•

Priorizar las -reas m-s importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o educa( ción& postar por una fiscalización de las subvenciones que no solamente incluya la verificación de la tramitación administrativa, el reflejo presupuestario y la justificación de la actividad subvencio( nada, sino tambin su impacto en la sociedad y en los objetivos para los que fue concedida& 5ontemplar las obras públicas como B-reas de riesgoC, acudiendo a colaboradores e.ternos que apoyen el trabajo del auditor público&

•

Potenciar las auditor!as urban!sticas&

•

:ayor esfuerzo en la fiscalización de los sistemas inform-ticos de las PP& PP&

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Evaluar las pol!ticas públicas en relación con el desarrollo sostenible, incorporando equipos de profesionales que no sean auditores financieros #arquitectos, ingenieros, tcnicos medioambien( tales, etc%&

an ambiciosas metas, que necesitan tambin de mayores dotaciones económicas y de personal, pue( den no llevar a ninguna parte, quedando en puras denuncias ante las 5588, no seguidas de medidas eficaces y e.igencias de responsabilidades a los gestores públicos&

1.. Comisiones parlamentarias # De)ensor del ueblo 'os órganos que aqu! se estudian tienen en común su car-cter constitucional y ser órganos de control :uspedia.es


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no solo de las PP, PP, sino tambin de otros órganos estatales& 'as Comisiones de (nvestigación (nvestigación Parlamentaria Parlamentaria est-n previstas en el art& >G 5E como 5omisiones del 5ongreso o del 7enado o 5omisiones de ambas 5-maras para investigar sobre cualquier asunto de inters público& parte de la publicidad e impacto pol!tico que de sus trabajos y conclusiones pueda producirse, la 5E no aclara cu-l es el efecto jur!dico de las mismas, ya que sólo establece) "que stas no ser-n vinculantes para los ribunales, ni afectar-n a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la misma sea comunicado al :inisterio Liscal para el ejercicio, cuando proceda, de las ac( ciones oportunas"& 'a 5E declara obligatoria la comparecencia ante las 5-maras y prev la regulación por 'ey de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación& De acuerdo con esta previsión, 'a ' F4*?@9, de 5omparecencia ante las 5omisiones de 2nvestigación del 5ongreso y del 7enado o de ambas 5-maras, establece que el requerido que dejara voluntariamente de comparecer para informar ante una 5omisión de 2nvestigación incurrir- en un delito de desobediencia grave& :ayor incidencia sobre el conjunto de la dministración tiene el control del Defensor del Pue$lo , cargo de origen sueco, el cual se define en el art& F9 5E como) "alto comisionado de las 5588, desig( nado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en el !tulo 2, y a cuyo efecto podr- su( pervisar la actividad de la dministración, dando cuenta a las 5588C& 'a ' /4*?@*, le atribuye los m-s amplios poderes de investigación sobre las PP obligadas a au( .iliarle con car-cter preferente&  este efecto, deber-n informarle en plazos perentorios sobre los e.tre( mos que aqul solicite y remitirle los documentos que requieran sus actuaciones& El incumplimiento por las autoridades o funcionarios de estas obligaciones podrser objeto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia& De lo que carece el Defensor del Pueblo es de poderes propios para sancionar a los funcionarios cuando resulte que la queja investigada ha sido originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia u omisión& En dichos casos deber-) •

•

•

Dirigirse al funcionario responsable hacindole constar su criterio al respecto y dar- traslado al superior jer-rquico& 7i entendiera que los hechos son constitutivos de delito, los pondr- en conocimiento del Liscal 8eneral del Departamento afectado& ambin podr- formular a las utoridades o funcionarios las advertencias, recomendaciones, re( cordatorios cordatorios de sus deberes deberes legales y sugerencias sugerencias para la adopción de nuevas medidas, a lo que stas deber-n responder en el plazo de un mes&

7i no se produce una medida adecuada o no se informa de las razones que se estime para no adoptar( las, el Defensor podr- ponerlo en conocimiento del :inistro del Departamento afectado& 7i tampoco obtuviera obtuviera una justificación justificación adecuada, incluir- el asunto en su informe anual con mención de los nom( nom ( bres de las utoridades o funcionarios que hayan adoptado la actitud& En relación con los actos administrativos, el Defensor del Pueblo no tiene competencia para anular( los o modificarlos& modificarlos& Podr-, Podr-, sin embargo, embargo, sugerir la modificación modificación de los criterios utilizados utilizados para su pro( ducción0 incluso si llevare al convencimiento de que una norma puede provocar situaciones injustas o :uspedia.es


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perjudiciales para los administrados, podr- sugerir al órgano legislativo competente o a la dministra( ción la modificación de la misma& Por último, el Defensor del Pueblo s! est- legitimado para interponer los recursos de inconstituciona( lidad y de amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la 5onstitución y en la '5&

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1%. Evoluci"n # sistemas de )unci"n pública 1%.1. urocracias públicas # liberalismo El propósito de este cap!tulo es una refle.ión sobre la burocracia y su rgimen jur!dico en la etapa de nacimiento de los gobiernos constitucionales, en torno al siglo K2K&
1%.2. <+rito # capacidad, regularidad # e)iciencia de los servicios públicos 'legados a este punto, lo lógico es preguntarse cómo se llegó en el siglo K2K a la implantación de un funcionariado inamovible con tanta oposición& 'a e.plicación est-, en primer lugar, en Lrancia y los pa!ses afrancesados #Espa=a, 2talia, Hlgica% que imponen el principio constitucional de mrito y capa( cidad, que se traduce en que es tan l!cito y democr-tico que se consiga el poder en una competición electoral, como un puesto de funcionario enfrent-ndose con igualdad a otros ciudadanos, buscando los mejores profesionales, que son la base de la administración moderna& Este planteamiento realista de la situación hace que, sin renunciar a las convicciones pol!ticas libera( les, se impulse la creación de la burocracia pública en trminos tan elogiosos como los empleados por 3&7& 7tuart :ill respecto al Civil "ervice ) Bla propuesta de seleccionar seleccionar aspirantes mediante un sistema sistema competitivo me parece que es una de las grandes mejoras públicas cuya adopción constituir- una era en :uspedia.es


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la historiaC& 'a idea de contar con un funcionariado profesional que garantice el buen funcionamiento de los servicios públicos, ya fue e.puesta por ;apoleón y alleyrand, que preconizan una organización profesional jerarquizada, independiente de los poderes públicos, que garantice un reparto de poder de( mocr-tico& En resumen, se presentan tres modelos diferentes que perduran con algunos cambios notables, hasta la segunda mitad del siglo KK) el prusiano, r!gido y e.igente, que liga al funcionario con un pacto de lealtad y devoción0 devoción0 el francs, de corte militar, militar, y el ingls que refleja las diferencias diferencias sociales y el peso de la aristocracia& ;os referiremos a ellos en los siguientes puntos&

1%.. &a )unci"n pública )rancesa El sistema francs de función pública es un referente seguido por otras administraciones europeas y en numerosos pa!ses surgidos de las colonias francesas& En el ntiguo 6gimen concurr!an en Lrancia dos tipos de servidores públicos) *& 'os titulares titulares de oficio) oficio) propietarios propietarios de sus cargos cargos en muy diversas diversas dministraci dministraciones, ones, que que pod!an transmitir por herencia& +& 'os comisarios comisarios)) funcionarios funcionarios nombr nombrados ados y revocado revocadoss libremente libremente por el rey rey e instrumento instrumentoss im( prescindibles del proceso de centralización pol!tica& 7uprimidos unos y otros por la 6evolución Lrancesa, se cae en la ingenuidad de intentar la creación de un sistema fundado, al igual que la magistratura griega y romana, en la elección de los funcionarios por los ciudadanos& En la 5onstitución ;apoleónica del siglo KQ222, la e.presión funcionario sólo de( signar- a los agentes de la dministración, con e.clusión de los elegidos como representantes del pue( blo&  ;apoleón se debe la idea de creación de ese orden civil como un conjunto de grandes cuerpos de funcionarios permanentes, dotados de Estatutos singulares, an-logamente a como estaban organizadas las carreras militares& 7er- despus la jurisprudencia del 5onsejo de Estado la que precisar- los trminos de un Derecho pretoriano de la función pública, mediante la afirmación de una serie de principios que constituir-n la base del sistema de ordenación y de garant!a de los funcionarios) el ingreso según los mritos y capaci( dad de los aspirantes, la permanencia en el empleo, salvo si el funcionario da motivos a su e.pulsión por faltas depuradas en e.pediente e.pediente disciplinario, disciplinario, la e.plicación e.plicación de la relación funcionarial funcionarial como rela( ción no contractual, sino estatuaria, susceptible por ello de ser modificada unilateralmente por la dmi( nistración, y el entendimiento, en todo caso, de los derechos y obligaciones de los funcionarios en fun( ción de las necesidades del servicio& Deben destacarse en la función pública francesa, como elementos que ha influido en nuestro sistema) la gestión del personal, primero sobre la base departamental y despus centralizada e interdepartamen( tal0 la organización corporativa jerarquizada, y en fin, el nfasis de la relación y la formación de los funcionarios& El elemento clave de la función función pol!tica francesa es el cuerpo , que se define como la agrupación de los funcionarios que tienen vocación a los grados y que se rigen por el mismo Estatuto particular& 5ada :uspedia.es


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cuerpo est- dividido en dos grados jer-rquicos& odos tienen igualdad de oportunidades para acceder a las categor!as& El ascenso a los grados superiores es algo normal en el sistema de carrera, pero no constituye un de( recho a los funcionarios& tro elemento es la combinación del rgimen jur!dico del Estatuto 8eneral con un Derecho particu( lar de los cuerpos y servicios& El Estatuto general establece los principios generales de la organización de toda la función pública y los derechos y deberes b-sicos& 'a función pública francesa se distingue tambin por la atención que se presta a la formación de los funcionarios, que ha llevado a un nivel ciertamente e.traordinario a sus cuerpos superiores& 7er funcio( nario en Lrancia requiere una formación muy superior a la que se deriva de la obtención de un diploma o t!tulo en el sistema general de la ense=anza& En cuanto a la función pública territorial, es decir, los funcionarios de los municipios, departamentos y regiones, el gobierno socialista introdujo en la reforma de *?@9, frente a la resistencia de los pol!ticos locales, el principio de carrera sobre bases similares a las vigentes para los funcionarios&

1%.%. El )uncionariado en los Estados 4nidos En las ant!podas del sistema francs se sitúa el sistema de empleo público norteamericano, que ofre( ce escasas diferencias de rgimen y de esp!ritu con el que es propio de las empresas privadas occidenta( les& 'os americanos americanos pretend!an crear una dministración dministración sin pagar por ello el precio que comporta la e.istencia de una burocracia, cuyo incipiente desarrollo se intentó yugular con la )our *enur *enuree of 'ffice de *@+A& Esta 'ey estableció la regla de que los empleados de finanzas deb!an rendir cuentas de su Act de gestión y obtener confirmación de su investidura cada cuatro a=os, limitación que se e.tendió inmedia( tamente al plazo de permanencia en otros empleos& En defensa legal contra el riesgo de un funcionariado funcionariado permanente, permanente, que pudiera originar originar una propie( dad antidemocr-tica sobre las funciones públicas, fue despus utilizada para despojar de sus puestos a los funcionarios de ideolog!a contraria y recompensar con ellos a los propios partidarios despus de ga( nar las elecciones& 'a sustitución de unos funcionarios por otros, provocó graves crisis en los servicios del Estado, gene( ralizando la corrupción& El sistema de bot!n estaba tan arraigado que fueron inútiles los esfuerzos reali( zados del general 8rant, tras la guerra de 7ecesión& :-s tarde se aprobó la Pendleton Act en en *@@/, que crea crea la Civil "ervice Commission , una copia de los brit-nicos& ;o todos los puestos se cubrir-n por el sistema de mritos, un número directo se reservó para los que, por una u otra razón, se relacionasen en una executive order presidencial, y cuya provisión se hace de forma discrecional&  este sistema se le imputa, entre otras deficiencias, la coe.istencia en unas mismas organizaciones de funcionarios seleccionados por mrito con otros de origen pol!tico donde esa circunstancia no cuenta en absoluto, as! como la falta de formación funcionarial& De la baja formación formación del funcionario, funcionario, es muy responsable responsable la creencia, creencia, t!pica de los sistemas sistemas de fun( ción pública abierta de la innecesariedad de una formación espec!fica para ser funcionario& Para corregir algunas disfunciones del sistema, el presidente 5arter aprobó en *?>@, la Civil "ervice :uspedia.es


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1na de las m-s arraigadas tradiciones es la absoluta lealtad del funcionario a cada gobierno, cual( quiera que sea su color pol!tico&

1%.*. Dos casos de laboralizaci"n de la )unci"n pública 7e refieren aqu! dos modelos de empleo público caracterizados por la posibilidad de la coe.istencia de dos reg!menes diferentes, de función pública y laboral, y asimismo por la entrega de la determina( ción de los contenidos contenidos de la relación relación funcionarial funcionarial a procesos procesos de negociación negociación colectiva colectiva entre los repre( sentantes de la dministración y de los funcionarios&

Buncionarios # empleados en el Derecho alemán En la actualidad el empleo público alem-n se rige, adem-s de por la 'ey Lundamental, por la 'ey de la Lunción Pública de *???, por el Estatuto de los Luncionarios Profesionales, y la normativa de los /0nder que disponen de una legislación propia& El principio general es que la selección se hace en función del mrito de los aspirantes sobre una base documental, consider-ndose el nombramiento como un acto discrecional y condicionado a tres a=os de periodo de prueba& 'a tcnica del concurso se reserva a las categor!a superiores& 'os aspirantes pasan por procesos selectivos sucesivos) un e.amen organizado por las autoridades del /and ante un ribunal de funcionarios y universitarios0 despus un periodo de formación teórica y pr-ctica de dos a=os, denominada de servicios preparatorios y, un e.amen de estado selectivo, para ac ceder la categor!a de consultor&  la formación continua de los funcionarios se atiende despus por diversas escuelas de funcionarios de acceso limitado&

El sistema italiano 'a e.periencia italiana de huida del modelo tradicional de la función pública parece que se ha salda( do con un estrepitoso estrepitoso fracaso& 1no de los inspiradores inspiradores y protagonis protagonistas tas pol!ticos de las reformas admi( admi ( nistrativas en los últimos decenios, el profesor 7avino 5asesse, ha escrito, tras la 'eyes de *??@ y +AA+, sobre la dirigentia que la función pol!tica pol!tica italiana va camino de instalarse, si no lo est- ya, en el spoil s+stem &  esta situación se habr!a llegado porque los dirigentes, que ya no constituyen un ruolo o cuer( po único, sino varios, dependientes de cada ministerio, son nombrados y removidos discrecionalmente por el gobierno de turno y a ste, con prdida de su neutralidad, deben acomodar sus actuaciones&

1%.. &a in)luencia del modelo )uncionarial en las empresas privadas El desarrollo del capitalismo en el siglo KK provocó la creación de e.traordinarias empresas cuya ciencia organizativa, el management , se ha servido de los principios y e.periencias propias de los Esta( dos y, y, en particular, de los ejrcitos& e jrcitos& De todas las grandes organizaciones privadas, las empresas japonesas asumieron con gran fidelidad el modelo de organización de personal cercano al militar de carrera& 'a empresa o corporación japones, la 1aisha, cuya eficacia es probada porque sobre ella se cimentó el milagro económico del 3apón, tras la 22 8:, se ajustó a los principios del modelo de función pública :uspedia.es


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m-s t!pico de las carreras militares& Estos principios son) la identificación de por vida del empleado con la empresa, la tcnica del ascenso fundada ante todo en la antigTedad antigTedad y la primac!a primac!a motivadora motivadora de los valores espirituales sobre los materiales de las retribuciones& En todo caso, el nacimiento y desarrollo durante el siglo K2K de un derecho protector de los trabaja( dores ha tenido como punto de referencia para su progreso alcanzar o, al menos, acercarse, a la inamo( vilidad propia de los funcionarios y su promoción profesional a travs de un sistema de ascensos& un( que la inamovilidad no ha sido posible alcanzarla en los trminos legalmente previstos para los funcio( narios de hecho o de derecho es posible introducir un sistema de carrera an-logo al que antes e.ist!a en nuestro pa!s para los funcionarios mediante la asignación de categor!as y la regulación de los ascensos&

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1'. De los or5genes de la )unci"n pública al estatuto básico del empleo público 1'.1. Antroducci"n En trminos generales, son cuatro las grandes fases a travs de las cuales, se desarrolla, altera y des( aparece del 3 espa=ol el modelo tradicional de función pública& 'a primera, de creación, con algunos algunos antecedentes antecedentes en el siglo KQ222, tiene lugar a lo largo del siglo K2K con la creación, sobre el modelo de los cuerpos militares, de los cuerpos tanto generales como es( peciales de funcionarios& 'a segunda fase, clasista e interdepartamental, surge de la contaminación del modelo anglosajón de función pública&  ese modelo responde la 'ey de funcionarios 5iviles de *?G9& 'a tercera fase se caracteriza por la laboralización de la función pública& 'a cuarta fase se inicia con la 'EHEP, y es una profundización de la laboralización anterior, porque la 'EHEP es directamente aplicable en su mayor parte tanto al personal laboral como al funcionarial y, en lo que resta, reduciendo las diferencias sustanciales entre funcionarios y contratados laborales al m!( nimo&

1'.2. El origen del modelo )uncionarial l crearse un servicio o dministración se regula el grupo o cuerpo de funcionarios que han de ges( tionarla o servirla& s!, para gestionar las obras públicas se crea el 5uerpo de 2ngenieros de 5aminos, el 5uerpo 5uerpo de 2ngenieros 2ngenieros de :ontes :ontes para la dministració dministraciónn forestal0 para cada atributo un cuerpo de fun( cionarios de

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en grados y categor!as y tambin para asignar y distribuir las funciones& 'as retri$uciones se asignan en función de la categor!a personal y por un único concepto, el sueldo&  los funcionarios se les garantiza la permanencia o propiedad en el empleo, normalmente reconoci( da cuando el ingreso se hac!a a travs de una oposición, o del paso por una escuela especial& El funcionario, m-s que desempe=a un trabajo, cumple o est! de servicio , ejerce una misión patrióti( ca& dem-s dem-s los cuerpos cuerpos de los funcionarios funcionarios civiles se dotan de toda parafernalia parafernalia propia de los cuerpos cuerpos militares) tribunales de honor, uniformes, respeto y distancia en los tratamientos entre los de categor!a desigual0 y en fin, otro cargo m-s) la condición de funcionario, como la de militar, trasciende a su vida privada, donde la falta de probidad o un comportamiento deshonroso según los rigores morales de la poca puede tener consecuencias sancionadoras o provocar su e.pulsión del cuerpo por un tribunal de honor formado por los propios compa=eros del cuerpo&

1'.. &a oposici"n del Estado liberal al )uncionariado permanente El sistema de función pública que, aunque alterado o degenerado, nosotros hemos heredado se desa( rrolla sin duda en el siglo K2K, en clara oposición a la doctrina oficial liberal que rechaza la idea de una burocracia permanente& 'a pregunta ineludible es) Icómo fue posible que frente a las bases doctrinales antiburocr-ticas se aceptase a lo largo del siglo K2K un modelo de función pública que llevó a un funcionariado inamovi( ble estructurado en poderosos cuerpos de funcionariosJ En primer lugar, en Espa=a se impuso un principio constitucional, el de mrito y capacidad, para ac( ceder a los cargos públicos, que hac!a jur!dicamente inviable o dificultaba notablemente el sistema de bot!n de nombramientos y ceses discrecionales& Este principio se recoger- en la 5onstitución de *@/> y en las posteriores, hasta llegar al art& *A/ 5E(*?>@& El funcionario permanente y profesionalizado fue tambin, con car-cter general, una e.igencia fun( cional cional del Estado moderno, moderno, un instrumento instrumento imprescindible imprescindible para atender atender al funcionamien funcionamiento to regular regular de los servicios públicos y de los ejrcitos nacionales& Lrente a la ingenua creencia en la innecesariedad de la formación espec!fica para el desempe=o de funciones públicas, el corporativismo de servicio apuesta por la e.celencia de la formación, sobre todo el Estado asume la carga de la prestación de grandes ser( vicios públicos, como es el caso de las obras públicas, los montes, la ense=anza, la polic!a, la sanidad, el correo, etc0 o debe atender funciones públicas de gran complejidad, como las propias del sistema tri( butario o de la justicia& odo lo cual lleva consigo la e.istencia de una formación y preparación ad hoc para el ingreso en el servicio público profesional, algo que nunca pudo ni puede satisfacer al com( pleto la insuficiente formación derivada de las titulaciones acadmicas& 5on el paso del tiempo, el sistema de función pública se justificar- tambin, por su capacidad de pre( vención del riesgo de una apropiación de los instrumentos de poder por un solo partido pol!tico y como vacuna definitiva contra la lucha despiadada entre las diversas opciones partidarias a que conduce ine.orablemente el modelo liberal del spoil s+stem &

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1'.%. &a implantaci"n de los cuerpos de )uncionarios  lo largo del siglo K2K se fueron importando los elementos del sistema francs de función pública cerrada, con la consiguiente estructuración de los funcionarios en cuerpos jerarquizados de -mbito y gestión departamental& 7e trata de un sistema formado por acumulación o goteo en la creación de cuer( pos& 'a creación de los cuerpos se hizo atendiendo a la especificación de cada servicio, sin el pie forzado de intentar hacerlos coincidir con un modelo abstracto o general de función pública y ordenando la for( mación y los derechos y deberes de los funcionarios en relación con los cometidos y responsabilidades del sector de dministración o servicio público concreto que ten!an a su cargo& Esta observación es fun( damental damental y permite permite calificar la fase en la que hoy estamos como de evidente e.ageración e.ageración de la unifor( unifor( midad, de valoración del sistema mismo de función pública como totalidad, en cuyo altar se sacrifican las peculiaridades y necesidades e.igidas por los servicios públicos& Parece como si el sistema de fun( ción pública fuera lo m-s importante y los organismos y servicios públicos a los que sirve lo accesorio, de forma que son stos los que tienen que acomodarse al sistema de función pública y no a la inversa, como tradicionalmente ocurr!a&

1'.'. &os Estatutos /enerales En el siglo K2K se dictan unos Estatutos 8enerales, pero que no son tales al modo como ahora los concebimos) una regulación unitaria para todos los servidores públicos, sino que, b-sicamente, consti( tuyen el reglamento de los cuerpos de funcionarios administrativos& Suedaban fuera de la regulación de los EE88 los miembros de la carrera diplom-tica, los magistrados y jueces, el profesorado, los inge( nieros civiles y las dem-s carreras cuyos empleados pertenec!an a cuerpos especiales&  estos cuerpos administrativos se les aplicar- un rgimen uniforme que aprueba el 6D de *@ de ju( lio de *@F+, que firma Hravo :urillo& Por su -mbito de aplicación, que comprend!a todos los ministe( rios civiles, puede considerarse el primer Estatuto de funcionarios& Dicho Estatuto establece las categor!as de los aspirantes a ficial, ficiales, 3efes de ;egociado, 3e( fes de dministración y 3efes 7uperiores de dministración y se aplicaba a los cuerpos administrativos y, subsidiarios, a los cuerpos especiales, que hab!an de regirse prioritariamente por sus normas o regla( mentos espec!ficos #arts& 99 y 9F%& El Estatuto de :urillo :urillo no reconoció reconoció la inamovilida inamovilidadd de residencia, residencia, ni tampoco tampoco garantizó la estabili( estabili( dad del empleo #arts& 9* y 9/%& El Estatuto de Donnell, aprobado por 6D de 9 de marzo de *@GG, con el t!tulo de 6eglamento r( g-nico de las 5arreras 5iviles de la dministración Pública, mantuvo las mismas categor!as que el an( terior& Destaca la preocupación por la regulación de aspectos formales de la organización funcionarial como los escalones y hojas de servicios y la potestad disciplinaria, se reconoce la estabilidad del em( pleo& El siguiente Estatuto 8eneral es la 'ey de Hases de los Luncionarios del Estado de *?*@& En l se afirma aún m-s la estabilidad en el empleo, al condicionar condicionar la cesant!a a la previa previa instrucción instrucción de un e.( e. ( pediente gubernativo con audiencia del interesado&

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En cuanto a la carrera, la 'ey de Hases de *?*@ la amplió agrupando a los funcionarios en las catego( r!as de jefes de dministración dministración,, jefes de ;egociado, ;egociado, oficiales oficiales y au.iliares, divididas, divididas, a su vez, en tres clases cada una #primera, segunda y tercera%&

1'.*. &a &e# de ases de la l a Bunci"n ública de 13*% # e$to e$to !rticulado de  de )ebrero de 13*% El sistema tradicional espa=ol hasta aqu! descrito fue objeto de una primera desvirtualización en la 'ey de Hases de Luncionarios 5iviles de *?G/, e.to rticulado aprobado por Decreto de > de febrero de *?G9, que reformó el modelo tradicional en puntos fundamentales En primer lugar se importo del Civil "ervice ingls la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los cuerpos generales o administrativos& 7e procedió tambin, y sta constituyó la reforma de mayor alcance y significación, a la desjerarquización de todos los cuerpos, incrementando de esta forma la discrecionalidad pol!tica en el manejo de la burocracia& 7e introdujo, introdujo, asimismo, la separación de funciones administrativas y facultativas, dando un mayor protagonismo a los cuerpos administrativos con la creación del 5uerpo cnico de dministración 5i( vil #hoy dministradores 7uperiores del Estado%& Lundamental fue tambin la clasificación de todos los cuerpos, que continúan, en cinco grupos en función del t!tulo acadmico e.igido para el ingreso en el cuerpo& tra novedad fue en romper la e.clusividad del sistema de función pública, admitiendo otras formas de vinculación del personal con la dministración, distinta de la relación funcionarial& s! aparecen los rgimen de Derecho Derecho administrativo administrativo y los sujetos sujetos al rgi( funcionarios eventuales , los contratados en rgimen men laboral& Estas nuevas modalidades permitir-n burlar el principio de mrito y capacidad&

1'.. &a laboralizaci"n del modelo de )unci"n pública 'a muerte de Lranco y la llamada transición democr-tica originó un notable crecimiento burocr-tico con la conversión del personal del :ovimiento ;acional, de los 7indicatos Qerticales y de los numero( sos colectivos colectivos de personal contratado contratado en funcionarios, funcionarios, as! como las numerosas numerosas fuentes de creación creación de empleo público a que dio lugar la puesta en pie de las 55& 5on la entrada en vigor de la 5E de *?>@, que reitera el principio mrito y capacidad y un rgimen de función pública, el primer gobierno constitucional, de la 15D, no produjo ningún cambio significa( tivo& 'a gran reforma socialista la construyó la 'ey /A4*?@9, de :edidas de 6eforma de la Lunción Públi( ca #':6LP(*?@9%, que modifica pero no deroga, la 'ey de Luncionarios de *?G9, en parte vigente& 'a reforma convierte en pieza angular del sistema la clasificación de los funcionarios en /A niveles o grados, de forma an-loga a la shedule norteamericana de *@ niveles, clasificación que no es una orde( nación jer-rquica de los funcionarios, sino una tcnica al servicio de un concepto retribuido, el comple( mento personal y de una presunta carrera administrativa o sistema de ascensos&

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'as retribuciones siguen siendo las b-sicas, el sueldo, pagas e.traordinarias y trienios, igual para to( dos los miembros del cuerpo y complementos de destino y complementos especiales& 'a ':6LP(*?@9 supuso una evidente laboralización del rgimen r gimen de la función pública y la admisión de un rgimen rgimen paralelo de contratación contratación laboral, laboral, sin fronteras fronteras precisas respecto del funcionarial, funcionarial, facili( tando su discrecionalidad& Precisamente porque la ':6LP dejó al criterio de cada dministración dministración la determinación de los pues( tos que hab!an de ocuparse por funcionarios o contratos laborales, el 5 la declaró contraria a la 5ons( titución y forzó su reforma, esta tuvo lugar por la 'ey +/4*?@@, de :odificación de la 6eforma de la Lunción pública, que determinó con car-cter general que los puestos de trabajo de la 8E y de sus or( ganismos autónomos, as! como los de las Entidades 8estoras y 7ervicios 5omunes de la 77, ser-n de( sempe=ados por funcionarios públicos& Esta 'ey intentó tambin reducir el margen de absoluta discrecionalidad en la determinación de los puestos a cubrir por el sistema de libre designación, que la ':6LP(*?@9 dejaba a la libre determina( ción de las relaciones de puestos de trabajo& tra reforma de la ':6LP(*?@9, aunque fallida en sus resultados, tuvo lugar por la 'ey ++4*??/, de :edidas Liscales, de 6eforma del 6gimen 3ur!dico de la Lunción pública y de la Protección por Des( empleo& Esta 'ey, dictada en una poca de crisis económica, trata de facilitar, nada menos que la reduc( ción de los efectivos de las PP, finalidad que la E: encubre con genricas alusiones a la racionali( zación y ajuste de las organizaciones administrativas, la búsqueda de la agilidad y eficacia, y a la opti( mización de los costes de personal&

1'.. &a regionalizaci"n de la )unci"n pública 'a gran cuestión de si las 55 pod!an establecer un modelo de función pública distinto del Estado o, por el contrario, ten!an que acomodarse al ya definido, se centró en la interpretación de la e.presión "rgimen estatutario" de los funcionarios del art& *9?&*&*@ 5E, lo que suscitó dos tesis contrapuestas& 'a tesis triunfante en la 75 sobre la 'P fue favorable al modelo unitario, lo que permitió a la ':6LP(*?@9 dise=ar un modelo general de función pública para el Estado, las 55 y los entes loca( les e imponer un sistema centralizado de dirección invocando el principio de cooperación& El sistema de empleo público que se s e impuso en la ':6LP(*?@9 es un modelo unitario, de aplicación general al Estado y a las 55 que en cierto modo se gestionaba de forma centralizada por las compe( tencias que se atribuyen al 8obierno, al 5onsejo 7uperior de la Lunción Pública y a la 5omisión de 5oordinación de la Lunción pública, y cuyo personal se completaba adem-s como intercambiable y pro indiviso entre stas y el Estado& Precisamente romper esta uniformidad que garantizaba una cierta igual( dad entre los empleados públicos espa=oles, ser- una de las finalidades estrella de la 'EHEP&

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1*. El estatuto básico del empleado público 1*.1. Bines # alcance de la re)orma 7egún su E:, la 'EHEP pretende regular los principios generales aplicables al conjunto de las rela( ciones de empleo público y recoger en un te.to aquello que les es común y que les diferencia de las re( laciones de empleo del sector privado& Por el contrario, resulta evidente que la finalidad primordial perseguida con la reforma es mermar las competencias competencias b-sicas del Estado en materia de función pública en favor de las 55 y sincronizarse sincronizarse con el proceso de descentralización que protagonizan los EE de corte confederal recientemente apro( bados& En trminos generales, el Estatuto mejora notablemente la condición de los funcionarios y de los contratados laborales& Pero una cosa es que se favorezca a los empleados públicos en sus derechos y status y otra que de ah! derive un beneficio para el modelo de empleo público, para el inters general y de las PP que pagan la factura& dem-s todo cambio institucional por modesto que sea es muy cos( toso y ste no lo es, y no sólo en trminos económicos directos que no se han cuantificado, sino de fun( cionamiento y adaptación, pues esperan una mara=a de leyes y de reglamentos a la vuelta de la esquina, en función, todo ello, de muy inciertos resultados&

1*.2. <ás sindicalismo # empleo público laboral ambin parece obedecer a pura estrategia pol!tica la necesidad de contentar a los sindicatos con un Estatuto Estatuto que satisfaga sus insaciables pretensiones pretensiones laboralizantes laboralizantes del empleo público, público, camino seguro, piensan y no se equivocan, para ampliar sus poderes en la cogestión ya instaurada del empleo público& El aumento de la presión y presencia de los sindicatos en el sector público obedece a obvias razones económicas y pol!ticas& En una etapa de globalización económica en que los sindicatos han perdido fuerza en el sector privado porque la deslocalización de empresas y el riesgo de quiebras no les permi( ten ejercer sobre la patronal las presiones de anta=o, desahogan sus frustraciones concentr-ndose en el sector público, donde cualquier pretensión sindical est- libre de los anteriores riesgos& 'as PP ni se deslocalizan ni quiebran y los titulares pol!ticos que las gobiernan no sentir-n nunca en sus patrimonios las consecuencias de su e.trema debilidad en las negociaciones con los sindicatos) mejor ceder que en( frentarse con stos y e.ponerse a seguros riesgos electorales& 'a E: del Estatuto, justifica la permanencia del modelo laboral en varias razones) *& En la gran gran magnitud magnitud del empleo empleo público público sometid sometidoo a este rgime rgimen, n, debido debido a su e.traord e.traordina inaria ria progresión progresión de los Entes locales y a la multiplicación multiplicación en todas las PP de de organism organismos os institu( cionales, de derecho público y derecho privado& +& En su mayor mayor fle.ibilid fle.ibilidad ad y pro.imid pro.imidad ad a los criterios criterios de de gestión de la empresa empresa privada& privada& /& En el el hecho hecho de de estar estar presente presente la contrataci contratación ón laboral& laboral& En cuanto a la mayor fle.ibilidad, es cierto que el contrato laboral ofrece en la gestión de empresa privada una fórmula satisfactoria en el empleo público por varias razones& Primera y principal porque :uspedia.es


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esa pretendida fle.ibilidad tiene un coste para las PP que no tiene para la empresa privada& Por otra parte, el Estatuto pretende solventar las dificultades legales y jurisprudenciales originadas en torno a la delimitación del ambiente de actuación de los funcionarios y los contratos laborales, simulan( do una mayor severidad al establecer como principio general que "el ejercicio de las funciones que im( pliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las PP corresponden e.clusivamente a los funcionarios públicos" #art& ?%& En último trmino, la imperatividad de la reserva a los funcionarios del ejercicio de aquellas funcio( nes que directa o indirectamente impliquen el ejercicio de funciones de autoridad o la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las PP, ha quedado desactivado con la remisión que el art& ? 'EHEP en su última redacción hace a "los trminos que en la ley de desarrollo de cada dministración se establezca"& De esta forma, tanto la 'ey estatal, como las autonómicas regular-n según su particular criterio esta cuestión central, con el grotesco resultado de que unas mantendr-n aquella reserva de fun( ciones a favor de los funcionarios y otras, siguiendo el ejemplo de lo previsto en la 'EHEP para los or( ganismos reguladores, la suprimir-n& Estamos ante una vulneración del art& *A/ 5E, que impuso un r( gimen funcionarial para el conjunto del empleo público y que tras su desconocimiento por la 'EHEP ya no tiene el menor sentido&

1*.. &a reintroducci"n del contrato administrativo de personal En Espa=a ante la insuficiencia de personal, no e.ist!a en la legislación tradicional otra fórmula que la figura del funcionario interino& Por ello la 'ey de Luncionarios 5iviles de *?G9, reguló, con toda na( turalidad y para cubrir ese hueco, el contrato administrativo de personal para la realización de trabajos espec!ficos, espec!ficos, concretos concretos y de car-cter e.traordinario e.traordinario o de urgencia y de colaboración colaboración temporal temporal en las ta( ta ( reas de la respectiva dependencia administrativa cuando por el volumen de la gestión o por e.igencias y circunstancias especiales no pudieran atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera las ta( reas encomendadas al respectivo organismo& Paradójicamente, la ':6LP(*?@9 suprimió los contratos administrativos de personal, salvo para el profesorado temporal universitario, los P;;s que lo ven!an rechazando& En todo lo dem-s remitió toda posibilidad de contratación al supuestamente amovible contrato laboral& ISu hace la 'EHEP ante el contrato contrato administrativo administrativo personalJ Por una parte desconocerlo desconocerlo pero sin prohibirlo, como hiciera la ':6LP(*?@9, y por otra reintroducirlo, ocult-ndolo en la ampliación de los supuestos supuestos que permiten la interinidad interinidad,, m-s all- de los casos de sustitución sustitución de funcionarios funcionarios de carrera& El funcionario funcionario interino sirve ahora, como antes el contratado administrativ administrativo, o, para la ejecución de pro( gramas gramas de car-cter temporal temporal o para atender el e.ceso o acumulación acumulación de tareas por plazo m-.imo m-.imo de G meses, dentro de un periodo de *+ meses&

1*.%. El Directivo 1na de las joyas de la 'EHEP, con la que trata de impactar, es la figura del directivo& 7i a esto uni( mos la laboralización, que no cesa de crecer, todo parece indicar que el dise=o italiano del empleo pú( blico est- pr-cticamente instalado entre nosotros& :uspedia.es


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7iempre hubo directivos en los cuerpos de funcionarios del Estado hasta que se suprimieron las cate( gor!as gor!as jer-rquicas jer-rquicas dentro de aqullos, que pasan a ser una agrupación agrupación indiferenciada indiferenciada de servidores servidores pú( blicos con la misma titulación y preparación& l suprimirse las categor!as categor!as de los cuerpos de funcionarios, funcionarios, los puestos directivos fueron ocupados ocupados por los funcionarios tocados por la gracia de la libre designación0 primero los franquistas, despus los ucedistas y populares, dispusieron de los puestos de mayor responsabilidad, discrecionalmente en favor de los funcionarios de su agrado& 'a 'EHEP no impone a las PP la figura del funcionario directivo, no es obligatoria su creación, limit-ndose a contemplar esta figura& 'as leyes del Estado y de las 55 regular-n, en su caso, la fun( ción directiva& En el Proyecto de 'ey remitido por al 7enado se dec!a, adem-s, que los directivos con contrato labo( ral de alta dirección no pod!an ejercer directa o indirectamente funciones que impliquen autoridad& 7in embargo, tal condición ha desaparecido en el te.to definitivo& Es f-cil predecir el alto grado de politización de la clase directiva& 1na torcida finalidad al alcance de la mano, dado que en los procesos selectivos, meros concursos sin programas ni pruebas selectivas, ser- posible, como ya prescribe la 'ey +A4+AAG de gencias Estatales, no nombrar al mejor, sino al que la autoridad elige dentro de una terna& El Estatuto nada dice sobre el cese del directivo& 'a citada ley de gencias lo equipara a los nombra( mientos de puestos de libre designación, es decir, que ser-n de libre remoción, pero con la diferencia del coste de las indemnizaciones previstas en los contratos de alta dirección o en los actos de nombra( mientos&

1*.'. &a carrera horizontal. &a carrera de los inm"viles ;o introduce novedad el Estatuto en relación a la clasificación de los cuerpos, escalas y especialida( des en que se agrupan los funcionarios, que viene dada en función del t!tulo acadmico y procedimiento de selección para el ingreso en el cuerpo& 5on respecto a la ordenación del empleo público y estructura( ción de los puestos de trabajo, el Estatuto reduce la normativa b-sica, remitiendo la regulación al Esta( do, 55 y dministración local& 'a amplia transferencia de competencias supone, que cada 55 podr- establecer un modelo de cuerpo y carrera distinto, y lo mismo en las dministraciones locales si las normas 55 no le impo( nen un modelo& 7e le reconoce a las 55 la posibilidad de privar a los funcionarios el ejercicio de funciones de autoridad, la competencia de la regulación de las retribuciones complementarias as! como todo el modelo de la función pública queda remitida a la legislación de las 55& El Estatuto descalifica el modelo de carrera, establecido por 'ey /A4*?@9 en /A niveles, debido a la inflación org-nica y la e.cesiva movilidad voluntaria de personal al desempe=ar los sucesivos puestos de trabajo& El fracaso del sistema es debido a que el funcionario de carrera se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo, una sorprendente afirmación ya que es frecuente en las empresas privadas cambiar de puesto a lo largo de la vida si se quiere avanzar& tro inconvenient inconvenientee es el cambio de puesto, puesto, pues abandona abandona el trabajo trabajo para desplazarse desplazarse a otras -reas, para las que tiene menor calificación y competencia competencia (movilidad artificial artificial y e.cesiva( e.cesiva( lo que es contra contra ( :uspedia.es


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producente, pues el funcionario en razón de sus t!tulos y su formación y calificación ir- en aumento si ejerce las especialidades que le son propias, ello le habilitar- para puestos directivos& El sistema de carrera mediante la conquista de grados por cambios a puestos de mayor nivel ha lleva( do a que se produzca produzca una espiral artificiosa artificiosa de creación creación de puestos puestos que no difieren sustancialmente sustancialmente en sus contenidos y a los que se otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o complemento espec!fico, espec!fico, con el propósito propósito de que los funcionario funcionarios, s, sin alterar los requerimient requerimientos os y e.igencias e.igencias profe( profe ( sionales, obtengan una mejora económica y puedan ser retenidos por la organización en la que prestan servicio& Esto supone una desnaturalización del sistema retributivo y unas estructuras organizativas de puestos de trabajo que sobrecarga a las unidades de gestión de recursos humanos& 7egún los e.pertos, la carrera de los funcionarios tiene poco recorrido& Por ejemplo, se=alan que en la 8E se viene estableciendo para algunos cuerpos el nivel +G o +@ para el ingreso, de los /A niveles que integran la clasificación de puestos, por lo cual se consolida pronto el grado superior& El Estatuto mantiene esta carrera vertical en aquellas administraciones en que se considera conve( niente, definiendo la carrera como, el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedi( mientos de provisión de puestos establecidos en el Estatuto, carencia que las leyes estatales deber-n completar en su definición& El Estatuto llama carrera funcionarial a cualquier cosa, cualquier movimiento, mejora del funcionario constituye constituye una carrera para el Estatuto, Estatuto, llamando llamando carrera vertical al cambio de puesto y a su vez trans( trans ( forma el cambio de cuerpo en una carrera que ser-, carrera de promoción interna vertical si se trata de pasar a un cuerpo de un grupo superior #promoción interna% o carrera de promoción interna horizontal si se pasa a otro cuerpo del mismo nivel de titulación #cambio de cuerpo%& 'o m-s grotesco es la elevación a la categor!a de carrera a la denominada carrera horizontal, que bien merece el calificativo calificativo de la carrera de los inmóviles& inmóviles& 1na carrera que tendr- lugar mediante la progre( sión o avance de grados, de categor!as u otras clases de escalones de ascenso, pero cuyo requisito b-si( co es permanecer en el mismo puesto de trabajo& Esta carrera horizontal es la cuadratura del c!rculo) ascender sin moverse, sin asumir nuevas respon( sabilidades& sabilidades& El milagro milagro se produce produce introducien introduciendo do mecanismos mecanismos horizontales horizontales de progresión progresión y reconoci( reconoci( miento, que "permitan avanzar al funcionario, tanto desde un punto de vista retributivo como de presti( gio, y consolidar la posición alcanzada en su trayectoria profesional"& Es lo que en la Lunción pública francesa, en la que no e.iste retribución por trienios, llaman ascenso de antigTedad& lgo que no tiene sentido en la Lunción pública espa=ola, pues ya se premia el tiempo con los trienios, siendo el ascenso horizontal un nuevo trienio según el tiempo m!nimo e.igido para el "ascenso"&

1*.*. &a evaluaci"n del desempe6o El art& +A del Estatuto obliga a todas las PP la evaluación de sus empleados, para medir la conduc( ta profesional, profesional, el rendimiento rendimiento o el logro de resultados& resultados& 'os efectos de la evaluación evaluación determinardeterminar- la ca( ca ( rrera horizontal, horizontal, la formación, formación, la provisión provisión de puestos puestos de trabajo, la percepción percepción de retribuciones retribuciones com( plementarias y la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso& Esto es imponer a todas las PP un gran trabajo y un gran coste económico, siendo en derecho mi( :uspedia.es


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Derecho Administrativo I ( Juspedia )

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