Derecho Administrativo. 120 Años de Catedra - Rolando Pantoja Bauzá

PRESENTACIÓN

Desde la perspectiva de una vida entregada al servicio de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, me uno hoy día con sincero entusiasmo al homenaje que los académicos de Derecho Administrativo de nuestra Facultad rinden a lo que ha sido su disciplina en el desarrollo científico del país, a través de esta obra, Derecho Administrativo. Administrat ivo. 120 años de cátedra , permitiéndonos, de paso, evocar las figuras de muchos maestros que con sus obras y palabras han iluminado el camino de nuestra juventud estudiosa y el desarrollo de las ciencias jurídicas. En esta oportunidad, no puedo dejar de recordar, recordar, por ejemplo, la figura austera y exigente del gran Valentín Valentín Letelier, Letelier, con su impresionante obra pedagógica, Filosofía de la Educación , de 1892, y que tiene el mérito, además, de haber sido el primer p rimer Profesor de Derecho Administrativo en nuestras aulas, así como la callada eficiencia de don Pedro Aguirre Cerda, también Profesor de esta disciplina en la Facultad, y quien descolló descolló a comienzos del siglo XX no sólo como el primer Decano de la Facultad de Economía y Administración de la Universidad,, sino, especialmente, como el Presidente de la RepúbliUniversidad ca que desde 1939 selló el desarrollo industrial de Chile. Tampoco puedo silenciar el nombre de don Patricio Aylwin Azócar, Azócar, Profesor Emérito de Derecho Administrativo de esta Casa de Estudios, quien, como Presidente de la República, tuvo, entre 1990-1994, la ardua misión de reconstituir el tejido democrático de la nación, lo que hizo, alcanzando notorio éxito político y social, después de diecisiete años de Gobierno castrense, caracterizado por la jerarquizada verticalidad del mando que ejerció dentro de la Administración y del Estado en general. Son muchos los hombres y los nombres de destacados servidores públicos que han impartido la cátedra, cuyos 120 años de vida 9

DERECHO ADMINISTRATIVO ADMINISTR ATIVO • 120 AÑOS DE DE CÁTEDRA

celebra hoy el Claustro Académico de Derecho Administrativo de la Facultad. Desde luego, se encuentra entre ellos el segundo Profesor de Derecho Administrativo, don José Domingo Amunátegui Rivera, como asimismo lo está quien reemplazara en ella a don Valentín Letelier a principios de 1900, el ilustre Abogado e Historiador Historiado r don Luis Galdames, y en nuestros días –para no mencionarl mencionarlos os a todos–, el Contralor General de la República, don Ramiro Mendoza Zúñiga, uno de cuyos predecesores, don Enrique Enriq ue Silva Cimma, fuera distinguido, asimismo, con la calidad de Profesor Emérito de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho por la Universidad de Chile. Estas imágenes vivencian las páginas que recorren las construcciones jurídicas que articulan este libro, escrito por los Profesores Rolando Pantoja Bauzá, Gladys Camacho Cépeda, Claudio Moraga Klenner, Luis Cordero Vega, Ramón Huidobro Salas, Andrea Ruiz Rosas, Sandra Álvarez Álva rez Torres Torres y Cristian Román Romá n Cordero, a los cuales se ha unido solidariamente un jurista de destacada trayectoria en el ámbito nacional, que hizo su vida universitaria en nuestra Facultad, el Dr. Dr. Eduardo Soto Kloss, Decano Académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás Tomás de Aquino, a quien agradezco su colaboración. Para mí, esta obra y sus autores hablan un lenguaje universitario universitario que me toca profundamente, pues me hace evocar momentos de mis Decanatos que siento muy cercanos a mi sensibilidad. Por eso, quedándome sólo en el umbral de esos recuerdos, quisiera terminar termin ar mis palabras de agradecimiento y de felicitaciones al Claustro de Derecho Administrativo de nuestra Casa de Estudios, destacando la inestimable colaboración que ha prestado a la Facultad y a la Uni versidad de Chile Chile el titular de la cátedra, Profesor Rolando Pantoja Bauzá, primera antigüedad de Derecho Público en la Facultad y primera antigüedad de Derecho Administrativo en el país, quien, con su ilustrada versación jurídica y su estimulante e stimulante labor pedagógica, le permite a nuestra Casa de Estudios Superiores contar hoy día con un distinguido plantel docente e investigativo constituido por tres Doctores y ocho Magísteres en Derecho, cinco de los cuales están culminando sus tesis de Doctorado en Alemania, España y Chile, y que es reconocido nacional e internacionalme internacionalmente nte como el más completo cuerpo de administrativistas que existe en la República, lo que le significó la confianza depositada en él por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de Derecho o Adminis Administrativ trativo o Chileno , México al entregarle la elaboración del Derech 10

PRESENTACIÓN

dentro de la Colección Internacional de Derecho Administrativo que está publicando en alianza con la Editorial Porrúa. Por estas razones celebro en forma entusiasta el homenaje que los autores de esta obra rinden a los 120 años de vida de la cátedra de Derecho Administrativo y me uno emocionado e mocionado a la continuidad vocacional que con su gesto expresan, y que confirma una vez más la fortaleza espiritual de los miembros de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

OBERTO N AHUM A NUCH NUCH R OBERTO

Decano de la Facultad de Derecho Universidad de Chile

Santiago, otoño de 2008.

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Valentín Va lentín Letelier, Letelier, profesor de Derecho Administrativo, Administrativo, 1888-1906.

LOS 120 AÑOS DE CÁTEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA HUELLA IMBORRABLE DE DON VALENTÍN LETELIER Dra. (©) Andrea Paola Ruiz Rosas “Cuando se le ha leído una vez cualquiera página, se le reconoce donde se le encuentre. Siempre la misma energía de estilo, la misma penetración de inteligencia, la misma profundidad de pensamiento, la misma sagacidad de juicio. ” 1

SUMARIO: 1. Creación de la cátedra de Derecho Administrativo. 2. Valentín Letelier, el primer maestro al servicio del Derecho Administrativo. 2.1. Derecho Administrativo y Ciencia Administrativa. 2.2. Importancia del estudio del Derecho Administrativo. 2.2.1. Beneficios a los ciudadanos. 2.2.2. Beneficios para los funcionarios públicos (autoridades). 2.2.3. Beneficios para los estadistas y repúblicos. 2.3. Importancia del estudio de la Ciencia Administrativa. 2.4. Dificultades y la necesidad de un plan de estudios. 2.5. Método de enseñanza del Derecho Administrativo. 3. Trascendencia de Valentín Letelier en la formación y desarrollo del Derecho Administrativo Nacional. 3.1. Distinción entre la función política y la función administrativa. 3.2. Especialidad de las normas que rigen a la Administración del Estado. 3.3. La Administración y su función finalista. 3.4. La responsabilidad del Estado por su actividad administrativa y la responsabilidad de los funcionarios públicos. 3.5. La función pública. 3.6. El procedimiento administrativo. 3.7. La importancia del control de la Administración. 4. Ideas finales.

1. CREACIÓN DE LA CÁTEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Reconstruir la historia del Derecho Administrativo en Chile exige analizar las razones que se tuvieron a la vista para la creación de la cátedra; primero, anexa a otras de mayor importancia en un Estado de Derecho en inminente formación y, luego, en forma independiente y con autonomía propia. La primera mención a la necesidad de establecer en nuestro país los estudios sobre Administración va de la mano de don JOSÉ 1 Con

estas palabras don Valentín Letelier definió a Montesquieu en abril de 1872, en el cuaderno que contiene sus memorias de adolescencia llamadas “El Murmurio o colección de mis cantos y escritos en prosa y en verso”. Vid. G ALDAMES, Luis, Valentín Letelier y su obra , Santiago, Imprenta Universitaria, 1937, p. 23.

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DERECHO ADMINISTRATIVO • 120 AÑOS DE CÁTEDRA

V ICTORINO L ASTARRIA . Es así como en su obra Elementos de Derecho Público Constitucional arreglados y adaptados a la enseñanza de la juventud americana , con la clara idea de efectuar una variación en el plan de los estudios de Derecho, el destacado profesor deja constancia de que con motivo de la invitación que el Decano de la Facultad de Leyes de la Universidad les había formulado a los profesores para emitir “opinión sobre los autores que podrian adoptarse en las clases de ciencias políticas i legales”, 2 él había tenido ocasión de proponer que “el segundo año se cursase el derecho de jentes como principal, i en calidad de accesorios, durante la primera mitad del año, el derecho público penal, i después, el derecho público administrativo”.3 Para L ASTARRIA : “Este plan, que tarde o temprano se ha de establecer en el curso de Derecho, es sin duda el mas completo i el que puede dar mejores resultados a la sociedad i a la profesión del foro que tanto llama la atención de nuestra juventud”.4 Tenía conciencia visionaria sobre la necesidad de modificar la enseñanza del Derecho y el estudio del ámbito Administrativo, en ese marco y a su juicio, era fundamental. Como la consulta del Decano versaba sobre la proposición de obras, L ASTARRIA indica que “Entre las obras que propuse a la Facultad de leyes para que sirvieren de texto en el estudio de los varios ramos de la ciencia, señalé estos Elementos de Derecho constitucional teórico, positivo i político i los de Derecho Penal i de Derecho Administrativo que sucesiva i separadamente me propongo publicar, sin mas objeto que el de proporcionar a la juventud americana i especialmente a mis compatriotas los libros elementales que sobre estas materias necesitamos, para que la enseñanza superior se haga de un modo mas regular i mas adecuado a nuestras circunstancias i necesidades”.5 Entendía que existía una carencia bibliográfica al respecto, pero estaba empeñado en superar este obstáculo con una publicación de su propia autoría. 2

L ASTARRIA , José Victorino, Elementos de Derecho Público Constitucional arreglados y adaptados a la enseñanza de la juventud americana , Santiago, Imprenta Chilena, 1848, p. IX. 3 Vid. L ASTARRIA , José Victorino, op. cit., p. XI. Citado asimismo en P ANTOJA B AUZÁ , Rolando, El Derecho Administrativo. Concepto, características, sistematización y prospección , Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1996, p. 18, y en P ANTOJA B AUZÁ , Rolando, “La aparición del Derecho Público Administrativo en la escena jurídica”, en Revista de Derecho Público , Nº 67, 2005, p. 338. 4 L ASTARRIA , José Victorino, op. cit., p. XI. 5 Ibíd., pp. XI y XII.

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LOS 120 AÑOS DE CÁTEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA HUELL A IMBORRA BLE...

Tuvieron que pasar otros años más para que la autorizada opinión de A NDRÉS BELLO se dejara oír en el seno del Consejo Universitario en comunión con la opinión del señor L ASTARRIA . En la sesión de Consejo de 10 de agosto de 1850, que transcribimos íntegra en su parte atingente, se deja constancia de la importancia que para don A NDRÉS BELLO tenía esta cátedra y de la discusión que se originó en su seno frente a la propuesta de su establecimiento: “El señor Rector hizo presente cuánto se deja notar la falta de un curso de estudios administrativos con aplicacion a Chile , en que, a mas de darse nociones generales sobre la materia, se enseñe el mecanismo de todas las oficinas públicas y sus atribuciones, la organización del impuesto, etc. i propuso se pidiese el remedio de esta falta al señor Ministro de Instrucción Pública. El señor Solar observó que podía lograrse la mejora que deseaba el señor Rector, dando mas extensión al curso actual de economía política del Instituto, que, como ya lo ha indicado en otras oportunidades, no conviene se limite a los principios jenerales i abstractos de la ciencia, sino que ademas de instruir a los alumnos en sus aplicaciones al país, les haga conocer nuestro sistema económico vijente. El señor Rector, conviniendo con el señor Solar en cuanto a la necesidad de enseñar la Economía aplicada a Chile, puesto que sus principios varían tanto segun la condicion de los paises que por ellos hayan de rejirse, insistió en que la clase de derecho administrativo, cuya creación acababa de proponer, no debía comprender solamente, según su idea, la parte económica, sino, también el manejo de todas las demas oficinas que completan la administración pública . Siempre que se hiciese extensivo a todo esto el curso, poco importaría que se le desempeñase como una continuación del de Economía. Sin llegar a celebrar acuerdo definitivo sobre las varias materias discutidas, se levantó la sesion por ser ya la hora adelantada”.6

La fuerza de estas dos autorizadas opiniones se plasmó en los planes de estudio de la Escuela de Leyes de la Universidad de Chile el 7 de diciembre de 1853, por lo que “la enseñanza del Derecho Administrativo quedó anexada a la del Derecho Constitucional o como allí se le llamaba, Derecho Público; i en los planes de 7 de octubre de 1859 i de 14 de Mayo de 1866, se ratificó la disposición 6

Actas del Consejo de la Universidad. Sesión de 10 de agosto de 1850. Anales de la Universidad de Chile , 1850, p. 343. El destacado es nuestro.

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precedente que imponía la enseñanza conjunta de aquellas dos ramas del Derecho jeneral”.7 De conformidad a este nuevo plan de estudios, el Derecho Administrativo sería estudiado conjuntamente con el Derecho Público o Constitucional. Sin embargo, las circunstancias no fueron propicias para su total implementación, pues “su impulsor, don JOSÉ V ICTORINO L ASTARRIA , fue desterrado a Lima por el último de los Gobiernos de los pelucones, lo que bloqueó su intención de escribir un texto de Derecho Público Administrativo, como era su intención”.8 Así fue como su anhelo de impartir las enseñanzas de Derecho Administrativo, que pudo concretarse el año 1853 con la creación de la cátedra anexa, se vería frustrado por el Decreto del Supremo Gobierno de 24 de abril de 1851, que lo desterró a Lima por considerar que su participación en actos públicos de tendencias subversivas no le permitía seguir haciéndose cargo de la educación de los jóvenes del Instituto como profesor de Legislación y Derecho de Gentes, ramo en el que se incluía el estudio del Derecho Constitucional. Sigue la senda del señor Lastarria, como profesor de Derecho de Gentes, don S ANTIAGO PRADO,9 quien el año 1859, ya como rector del Instituto, publica la obra Principios Elementales de Derecho Adminis- trativo Chileno adaptados a las enseñanzas del ramo en el Instituto Nacional siguiendo el plan y la teoría de varios autores . El texto fue publicado en forma anónima,10 pues el autor, en la Advertencia que precede al mismo, señala que: 7

LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo. Lección de apertura del curso en la Universidad Nacional , Santiago, Imprenta de la Libertad Electoral, 1889, p. 4. 8 P ANTOJA B AUZÁ , Rolando, “La aparición del Derecho Público Administrativo en la escena jurídica”, op. cit., p. 340. 9 Vid. ZELAYA ETCHEGARAY , Pedro, Génesis histórica del Derecho Administrativo chileno, el pensamiento de los primeros catedráticos de la disciplina (Jorge Huneeus Zegers y Valentín Letelier Madariaga) , Memoria de Prueba para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, Santiago, 1986, pp. 2 y ss. El autor reconoce a Santiago Prado como “el primer profesor de esta rama del Derecho” en Chile. Sin embargo, sostiene que el señor Prado “no sienta un sistema propio y original del Derecho Administrativo chileno, sino que se limita a copiar y exponer con claridad las doctrinas enseñadas en España por el catedrático don Manuel Colmeiro”. Lo mismo que su sucesor en la cátedra, “don Juan Herrara, pues –amén de desempeñar su cargo por muy poco tiempo– no escribió obra alguna”. 10 A pesar de este anonimato voluntario, don Ramón Briseño en su obra Estadística Bibliográfica de la Literatura Chilena, 1812-1876 , publicada en 1862 por la Imprenta Chilena, en el tomo I, páginas 264, 265 y 471, lo cataloga correctamente a nombre de don Santiago Prado.

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“Al publicarse la presente obra, arreglada al programa de Derecho Administrativo chileno aprobado por el Consejo de la Universidad en sesión de 22 de Octubre de este año, mi objeto es sólo proporcionar a los alumnos del Instituto Nacional un texto que pueda servir de guía en la clase de Derecho Administrativo , mientras se publica uno mejor, a los empleados, una colección más o menos completa de las leyes y disposiciones administrativas esparcidas en el Boletín y a las personas estudiosas, una reunión de materias que puede serles de alguna utilidad para cuando llegue el caso de que se decidan a trabajar un libro sobre Derecho Administrativo, rama del Derecho Público casi desconocida entre nosotros a pesar de su importancia . Por lo demás, el testimonio de mi propia conciencia está conforme en cuanto a no ser la obra que doy a la luz ni científica ni original. El plan y la mayor parte de las doctrinas que no llevan cita especial indicando las fuentes de donde han sido tomadas, pertenecen a la obra titulada: ‘Derecho Administrativo Español’, por don Manuel Colmeiro ”.11 Esta obra es el primer texto de Derecho Administrativo nacional que conoce nuestra historia jurídica 12 y, por consiguiente, tiene un valor imponderable para el estudioso del Derecho Administrativo actual. Sus páginas son evidencia de la preocupación que cabía al autor, ya en el año 1859, sobre la materias administrativas y a pesar de que “Este libro se usó poco tiempo en el curso universitario de leyes, que funcionaba anexo al Instituto ... no podía desconocerse el interés que en un principio esta asignatura había despertado”.13 Posteriormente, desde el 26 de febrero de 1861 y hasta el año 1889 se hace cargo de la cátedra compartida de Derecho Constitucional 11

PRADO, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno adaptados a las enseñanzas del ramo en el Instituto Nacional siguiendo el plan y la teoría de varios autores, Santiago, Imprenta Nacional, 1859, p. 4. El destacado es nuestro. 12 Vid., en igual sentido, a P ANTOJA B AUZÁ , Rolando, El Derecho Administrativo. Concepto, características, sistematización y prospección , op. cit., pp. 17 y 18. El autor expresa que “Para la bibliografía chilena, la primera obra española de derecho administrativo fue el célebre Derecho Administrativo Español , del profesor Manuel Colmeiro, cuya primera edición data de 1850... Esta obra sirvió de base y modelo a la que se publicara en forma anónima en Chile el año 1859 con el título de Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno , la primera obra nacional en la materia que tuvo por autor a don Santiago Prado, profesor y luego rector del Instituto Nacional”. 13 G ALDAMES, Luis, Valentín Letelier y su obra , op. cit., p. 134.

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y Administrativo don JORGE HUNEEUS ZEGERS. Sin embargo, éste se abocó de preferencia al estudio del Derecho Constitucional. P ANTOJA B AUZÁ indica que el profesor HUNEEUS, “por inclinación personal, prescindió del estudio de lo administrativo para dedicarse sólo al análisis del Derecho Constitucional, lo que hizo en forma brillante hasta 1889, fecha de su fallecimiento”.14 LETELIER justifica la decisión del profesor HUNEEUS diciendo que “El catedrático uni versitario, cuanto más distinguido es, más especializa i restrinje el campo de la enseñanza; i por eso, dicho sea en honor del profesor respectivo, la doble asignatura de Derecho Constitucional i de Derecho Administrativo estaba de años atrás reducida en la realidad a la asignatura simple de Derecho Constitucional”.15 Empero, si bien el profesor HUNEEUS dio preferencia a la enseñanza del Derecho Constitucional, no dejó absolutamente de lado la del Derecho Administrativo. En su obra La Constitución ante el Congreso , texto utilizado en sus clases, señalaba que “Contraidos el Derecho Público interno que trata de las relaciones de las autoridades entre sí y respecto de sus subordinados, enunciaremos su clasificación ob jetiva. Divídese en Constitucional ó Político que, en general, organiza los Poderes Públicos y estudia las atribuciones de las autoridades superiores del Estado; en Derecho Administrativo, que se ocupa de las atribuciones de las autoridades subalternas de la Administracion, ó regla, si se quiere, la acción y competencia del Poder Ejecutivo, es decir, de la Administración central, de las administraciones locales y de la jurisdicción administrativa”.16 Sin perjuicio de estas distintas definiciones, agregaba que “ha sido hasta aquí imposible deslindar la intersección entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo. Sólo es dado avanzar ciertos signos peculiares del uno y del otro; y que emanan de las definiciones ensayadas”.17 La dificultad de delimitar el campo de estudio del Derecho Constitucional del campo propio del Derecho Administrativo, que reconocía el profesor HUNEEUS, le llevó a enseñar, de forma ordenada y sistemática, los temas propios del Constitucional y, cuando la ocasión 14

P ANTOJA B AUZÁ , Rolando, “La aparición del Derecho Público Administrativo en la escena jurídica”, op. cit., p. 340. 15 LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo... , op. cit., p. 4. 16 HUNEEUS ZEGERS, Jorge, Obras de Don Jorge Huneeus. Edición nacional ordenada por el Supremo Gobierno , tomo I, “La Constitución ante el Congreso. Primera parte, artículos 1 á 49 (1 á 58)”. Santiago, Imprenta Cervantes, 2ª edición, 1890, p. 23. 17 Ibíd., p. 24.

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lo hacía meritorio, por la necesaria vinculación entre ambas materias, incorporar las explicaciones de naturaleza administrativa.18 Efectivamente, el profesor HUNEEUS no enseñó el Derecho Administrativo como un todo orgánico y sistemático, pero sí realizó un esfuerzo de delimitación de los temas más importantes, con lo que contribuyó significativamente a la construcción futura de una teoría del Derecho Administrativo. Así por ejemplo, aportó los parámetros para diferenciar los conceptos de gobierno y administración, de centralización y descentralización, de ley y reglamento, etc. No obstante, con el correr del tiempo la realidad jurídica de nuestro país exigió que la enseñanza universitaria se adecuara a esta nueva normativa que proliferaba por doquier, pues, como evidencia Letelier, “el extraordinario desarrollo que la legislación administrativa ha tenido en los últimos años reclamaba ya de una manera imprescindible la distinción de ambos estudios i la consiguiente separación de ambas cátedras”.19 Por esta razón y por ser una idea difundida como requerimiento básico en este incipiente Estado,20 mediante Decreto de 10 de diciembre de 1887 se crea la primera cátedra de 18

Vid. a este respecto a ZELAYA ETCHEGARAY , Pedro, op. cit., pp. 17 y ss. Explica el autor, refiriéndose a la decisión del profesor Huneeus, que “No tenía tiempo nuestro jurista para inferir una doctrina plena y acabada respecto del tema en cuestión y por ello sostuvo que el régimen administrativo entonces vigente, no era lo suficientemente claro y preciso para ordenar las ideas relativas al poder estatal y a las libertades individuales”. Aunque, agrega, “nuestro autor no se deja vencer totalmente por esta natural resistencia a profundizar en las instituciones del Derecho Administrativo. Por ello, cuando Huneeus habla y comenta los artículos 56, 81 y 160 de la Constitución Política del Estado de 1833, establece una doctrina coherente en torno a la distinción y mutua relación que existe entre administración y gobierno”. Esto confirma lo señalado supra, en relación con el método de enseñanza utilizado por el profesor Huneeus. 19 LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo... , op. cit., p. 4. 20 Vid. GONZÁLEZ CORVILLE, Jaime, Discurso del Señor Jaime González Corville, Academia Chilena de la Historia, en CGR , “Homenaje de la Contraloría General de la República a don Valentín Letelier”, 1999, p. 4. Señala el autor que tras el viaje a Alemania, don Valentín Letelier “En 1885 regresa al país y al año siguiente envió un detallado informe de sus experiencias al recién asumido Presidente Balmaceda. Dos temas fundamentales emergen de ese señero documento que tuvimos la ocasión de leer en su original en la biblioteca del historiador don Ricardo Donoso. Uno, es la reforma de la educación en su etapa media, profesionalizando al docente y, el otro, echar las bases del Derecho Administrativo buscando unificar el criterio de la jurisprudencia en bien de la gestión gubernamental”. A pesar de que la respuesta a ambos planteamientos no fue inmediata, en su esencia se acogieron íntegramente. El año 1888 se crea la cátedra independiente de Derecho Administrativo (Decreto firmado por el propio Presidente Balmaceda y el Ministro Cuadra, por el que se independizan las cátedras de Derecho Constitucional Positivo y Comparado y de Derecho Administrativo) y el año 1889 se funda el Instituto Pedagógico.

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Derecho Administrativo independiente en Chile, que será servida desde el 16 de enero de 1888 por don V ALENTÍN LETELIER . En resumen, nuestra historia patria obliga a reconocer en los profesores L ASTARRIA , PRADO y HUNEEUS a los ilustre precursores de los estudios de Derecho Administrativo en Chile, pero es don V ALENTÍN LETELIER quien asumirá la misión de ser el primer maestro y el primer cultor de la Ciencia Administrativa. 2. VALENTÍN LETELIER, EL PRIMER MAESTRO AL SERVICIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Fue V ALENTÍN LETELIER M ADARIAGA el primer maestro de Derecho Administrativo en Chile, cargo que desempeñó desde el año 1888, fecha que hoy conmemoramos, hasta el año 1911.21 Fueron 23 años de entrega absoluta, pues a pesar de que en marzo del año 1888 fue electo diputado por Talca “su mente y su oído estaban en todo instante puestos en la Universidad y en la Escuela en que había empezado a servir”.22 Esta labor pedagógica le ha valido el reconocimiento universal de todo el que se aboque al conocimiento de sus obras. En palabras del profesor SILVA CIMMA , “... el más importante aporte a la enseñanza del derecho fueron los estudios de don V ALENTÍN LETELIER sobre Administración Pública y Derecho Administrativo. Sus enseñanzas marcan una época y se erigen como reglas de una disciplina que todavía lo invoca”.23 Por ello, agrega: “El derecho público en general y el administrativo en particular reconocen en don V ALENTÍN LETE21

La Ley Nº 2.451, de 1911, que tuvo por finalidad aumentar los sueldos del personal del Tribunal de Cuentas y fijar la planta de empleados de este tribunal, dispuso en su artículo 2º que “Los empleos de Presidente, Ministros i Fiscal de la Corte de Cuentas son incompatibles con todo empleo o cargo público”. Aun cuando la referida norma legal no contenía precepto alguno que permitiese aplicarla en forma retroactiva, el Gobierno le dio esa interpretación, basado en un informe en derecho del Consejo de Defensa Fiscal. Por este motivo, don Valentín Letelier renunció a la cátedra de Derecho Administrativo y al rectorado de la Universidad de Chile. Su decisión es entendible si consideramos que la remuneración que percibiría como Fiscal del Tribunal de Cuentas era mucho mayor que la que percibía por el cargo de Rector (no contamos la que le correspondía por la cátedra, pues a esa fecha ejercía la docencia ad honórem). 22 G ALDAMES, Luis, op. cit., p. 133. 23 SILVA CIMMA , Enrique, “Homenaje a Don Valentín Letelier”, Revista de la Agrupación de Abogados , Contraloría General de la República, Santiago, Año I, Nº 1, (abril/junio 2000), p. 51. También en CGR, “Homenaje de la Contraloría General de la República a don Valentín Letelier”, 1999, p. 18.

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LIER a uno de los más grandes pensadores del publicismo chileno. Su

prolífica bibliografía da cuenta de un intelectual de las más diversas inquietudes políticas, jurídicas, sociales y económicas”.24 Las claves de este reconocimiento unánime las encontramos en toda su literatura jurídica. Destacan en este sentido las monografías que sobre el tema escribió: De la enseñanza del Derecho Administrativo , La Ciencia del Derecho Administrativo y Teoría Jeneral de la Administración Pública . En estas obras el maestro plasma su particular visión sobre la forma de entender la enseñanza del Derecho Administrativo, la incorporación tanto del Derecho Administrativo como de la Ciencia Administrativa, su importancia para el país, el plan de estudios, el mejor método a seguir, etc. Veamos cada uno de estos elementos, para identificar en cada caso la forma en que han trascendido sus enseñanzas hasta nuestros días. 2.1. DERECHO A DMINISTRATIVO Y CIENCIA A DMINISTRATIVA Cuando se le nombra profesor del ramo de Derecho Administrativo, LETELIER sabía que se le encomendaba el deber de construir una gran obra. En la primera constatación que hacía ante sus alumnos, les señalaba que “Todo el que se interesa en el desarrollo de las ciencias jurídicas i políticas sabe que la del derecho administrativo se cuenta entre las de mas reciente creacion i se halla, por lo mismo, en el estado de mayor atraso”.25 Haciendo caso omiso de esta dificultad, el maestro emprende su labor con una sabiduría sin igual y propone a sus alumnos el estudio tanto del Derecho Administrativo como de la Ciencia Administrativa. Explicaba, con su sagacidad de estilo, que “El estudio del Derecho i el estudio de la Ciencia, por consiguiente, aun cuando ambos según veremos se completan recíprocamente, no tienen un mismo objeto. Estúdiase el Derecho para respetarlo, por amor al orden, i la Ciencia, para conocerla, por amor a la verdad. El Derecho nos enseña lo que es, i la Ciencia lo que debe ser, i si el uno como precepto guía la conducta, el otro como principio forma el criterio”.26 24 25

SILVA CIMMA , Enrique, op. cit., p. 47. También en CGR . cit. ant., p. 13. LETELIER M ADARIAGA , Valentín, “ La Ciencia del Derecho Administrativo. Lección de apertura del curso de 1894 en la Universidad Nacional de Chile”. Anales de la Universidad de Chile , tomo LXXXV, 1893-1894, p. 845. 26 LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo... , op. cit., p. 5.

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Lo común en su época era la enseñanza mediante el análisis exegético de las normas. LETELIER se mostraba contrario a esta tendencia, pues “Para los estudiantes, esta enseñanza trunca i empírica, les daba a conocer la lei, pero no el derecho; el hecho concreto, pero no el hecho general; el fenómeno, pero no la esplicacion”.27 Con la lucidez que lo caracterizaba, ejemplificaba el equívoco de utilizar esta forma de enseñar el Derecho, suponiendo que “Si un profesor de física manifestara a sus alumnos cómo caen en el aire las hojas de los árboles, la piedra arrojada por la honda, el agua condensada de las nubes, el polvo del camino, sin darles idea de la lei de la pesantez, procedería exactamente como el publicista que, para enseñar el derecho administrativo, espone las leyes de la administración de tales o cuales Estados. Con tan absurda enseñanza, el educando no puede juzgar si la administracion cuyas bases ha estudiado es buena o mala, si en su ser actual puede o no cumplir sus fines peculiares, si su reforma en tal o cual sentido agravaria o disminuiria los males que se trata de remediar, etc.”.28 Esta crítica buscaba contrarrestarla mediante la entrega de elementos de juicio a sus alumnos, más que normas vacías de contenido. Para LETELIER el estudio de la norma no era suficiente, ya que en su concepto, “la enseñanza empírica no habilita para desempeñar con acierto las altas funciones de lejislador i gobernante, ni sirve como sirve toda enseñanza teórica, para formar el criterio del educando”.29 De ahí que el estudio del Derecho Administrativo debe estar siempre relacionado con el estudio de la Ciencia Administrativa. Ambos son importantes para la formación de los futuros abogados y juristas. 2.2. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DEL DERECHO A DMINISTRATIVO Muchas eran las razones que habían motivado a LETELIER para justificar la necesidad de incorporar la cátedra de Derecho Administrativo en el plan de la carrera. En primer lugar, simplemente “El desarrollo extraordinario que en todos los pueblos cultos han adquirido los estudios de Derecho Administrativo justificaría por sí solo la creación en nuestra Universidad de una cátedra destinada a darles en 27

LETELIER M ADARIAGA , Valentín, “La Ciencia del Derecho Administrativo...”, op. cit., p. 848. 28 Ibíd. 29 Ibíd.

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Chile análogo impulso si no la justificaran además consideraciones de otra naturaleza”.30 Cuáles eran esas otras consideraciones a juicio de don V ALENTÍN LETELIER . Según el autor los grandes beneficios que la enseñanza de esta rama del Derecho está llamada a prestar pueden resumirse en tres grandes bloques: en primer lugar, “Un conocimiento más perfecto, de parte de los ciudadanos, de sus deberes i de sus derechos con relación al Estado”; en segundo, “Un conocimiento más perfecto, de parte de las autoridades, de sus deberes i de sus facultades administrativas” (entiéndase que llama autoridades a los funcionarios públicos); y, por último, “Un conocimiento más perfecto, de parte de los estadistas i de los repúblicos, de la órbita propia de la administración del Estado”.31 2.2.1. Beneficios a los ciudadanos Para LETELIER el ciudadano es el gran beneficiado con los estudios de Derecho Administrativo. El nuevo plan de estudios que incorporó la cátedra de Derecho Administrativo no buscaba sólo otorgar un mayor conocimiento a los que se proponen seguir la carrera de Derecho, decía, “sino a todos los ciudadanos del Estado, porque la organización administrativa los envuelve a todos en una estrecha i complicada red i es el medio por el cual se ponen en relación con los poderes públicos. Ninguno puede prescindir de la organización administrativa como algunos prescinden, por ejemplo, de la organización política”.32 Esta estrecha y complicada red de relaciones genera una vinculación permanente entre el ciudadano y la Administración. Explica LETELIER que “la organización administrativa interesa directamente a todos porque todos desde ántes de nacer hasta después de morir están ligados por mil vínculos a ella i en el curso de la vida tienen que ocurrir reiteradamente a las oficinas de la administración pública.” 33 Nadie puede prescindir del conocimiento de la Administración, pues ineludiblemente en el transcurso de la vida todos estaremos vinculados con ella. 30

LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo..., op. cit., p. 7. 31 Vid. a este respecto LETELIER M ADARIAGA , Valentín, De la enseñanza del Derecho Administrativo..., op. cit., p. 11. 32 Ibíd, p. 7. 33 Ibíd, p. 8.

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Este necesario conocimiento por parte de los ciudadanos, no tan sólo es conveniente por el nivel de vinculación, sino también porque a su vez fortalece el control social. Constataba Letelier que “la injénita propensión del que debe servicios a prestarlos con el menor esfuerzo posible torna a los funcionarios encargados de la administración desidiosos i aun usurpadores cuando son vigilados por una opinión poco ilustrada o cuando se topan con ciudadanos que por ignorancia de sus derechos, no pueden reclamarlos con la conciencia de quien exige lo que le corresponde”.34 Profundiza el profesor en este aspecto, cuando el ciudadano no conoce sus derechos, “reclama débilmente, no se atreve a insistir, se resigna por respeto al orden, i autoriza con su resignación una corruptela que a todos perjudica”.35 Pero, por el contrario, “cuando la víctima conoce su derecho, lo reclama, i obtiene justicia, i corta un abuso, i restablece en bien jeneral, una buena práctica i el imperio de las leyes”.36 Esto es control social. Acertadamente LETELIER entendía que la educación irradia hacia la sociedad. Se manifestaba contrario a los que pudiesen sostener que este tipo de estudios “no será aprovechado sino por un corto número de alumnos universitarios, pues –afirmaba categórico– en virtud del consensus social la enseñanza que se da a uno aprovecha a todos, i los conocimientos que una persona adquiere los adquiere también la sociedad en que ella vive”. 37 Para el maestro, “Es la verdad como una luz que abrillanta al centro que la tiene e ilumina a los que entran en su esfera radial”.38 Era tal la importancia que LETELIER observaba en el estudio de esta rama del Derecho, que estaba convencido de que “el estudio del Derecho Administrativo puede ser de jeneral utilidad, puede corregir malos hábitos en el pueblo i abusivas corruptelas en la administración, haciéndose solo por aquella porción de la juventud que se dedica a la abogacía, pues la enseñanza refleja de la sociedad se encarga de difundir los principios jenerales que la enseñanza directa de las aulas infunde”.39 Sería, para el maestro, la Universidad el foco de sabiduría que alumbra hacia toda la sociedad, sensibilidad que la Universidad del siglo XXI a veces tiende a olvidar. 34 Ibíd. 35 Ibíd., 36 Ibíd. 37 Ibíd. 38 Ibíd. 39 Ibíd.

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2.2.2. Beneficios para los funcionarios públicos (autoridades) Sabía el profesor LETELIER que el gran activo de la Administración son sus funcionarios. Por ello exigía de éstos el conocimiento acabado del Derecho Administrativo y del Estado, su enseñanza. Llegó a afirmar que “Ningún pretendiente que desee cumplir con entera conciencia los deberes del puesto a que aspira puede prescindir del estudio de aquella rama del Derecho positivo; i ningún Estado que desee asegurar la suficiencia de sus funcionarios puede prescindir de su enseñanza”.40 Es tal la trascendencia de este Derecho que “a diferencia de otros ramos, cuyo estudio se requiere para el ejercicio de tales funciones i nó para el de tales otras, el estudio del Derecho Administrativo está de suyo llamado a formar la base de los conocimiento generales de los funcionarios, conocimientos que el Estado acabará por exijir a todo ciudadano que pretenda un cargo público cualquiera”.41 Esta exigencia de conocimiento del Derecho Administrativo por parte de los funcionarios públicos tiene plena vigencia en nuestros días. En Chile, para acceder a un cargo público no es, ni ha sido, requisito esencial acreditar el dominio de estas materias, aun cuando el requerimiento de don V ALENTÍN L ETELIER de 120 años atrás está plenamente vigente. Nadie puede cuestionar que para cumplir adecuadamente los deberes funcionariales que se imponen a los funcionarios es menester, como base, el conocimiento del Derecho Administrativo. 2.2.3. Beneficios para los estadistas y repúblicos Destaca LETELIER que no tan sólo hay beneficios para la ciudadanía y para los funcionarios públicos en el conocimiento del Derecho Administrativo, sino también para el otro espectro de autoridades. “El estudio de esta rama del Derecho es –reconoce–, por último, necesario a todos aquellos que sin incorporarse en la administración, se dedican a la vida pública, para aprender donde terminan los derechos políticos i donde empieza la órbita administrativa”.42 40 Ibíd, 41 Ibíd. 42 Ibíd.

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En este caso se trata de deslindar competencias y evitar que unos se apropien de las competencias de los otros. Critica en este aspecto al parlamentarismo por favorecer “el avasallamiento inconsulto por el poder legislativo de todos los otros poderes públicos, i especialmente, de la administración i el gobierno”.43 Supone el profesor LETELIER que si hubiese un mayor conocimiento del Derecho Administrativo se evitaría el “conflicto permanente entre el poder lejislativo, que ora reduce las cuestiones políticas a simples cuestiones jurídicas, ora quiere hacer las cuestiones jurídicas cuestiones políticas; i el poder ejecutivo, que se empeña en sustraer la dirección de los negocios a la fiscalización financiera; o bien entre los oradores parlamentarios que traban la administración pública por una contínua, imperita e injustificada intrusion i el espíritu burocrático que apegado a los detalles de oficina, nota mui bien la ignorancia de sus fiscalizadores aun cuando no ve las líneas jenerales de la política”.44 2.3. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA CIENCIA A DMINISTRATIVA En el apartado anterior revisamos cada una de las razones que esgrimía LETELIER para elevar a obligatoria la enseñanza del Derecho Administrativo, pero dejamos pendiente revisar las relativas a la Ciencia Administrativa. El primer maestro de esta rama sostenía a este respecto que “De poco serviría, sin embargo, estudiar las disposiciones legales si no estudiáramos a la vez los principios jurídicos”.45 Esta exigencia tenía como fundamento el hecho de que “Los alumnos que siguen el curso de esta Facultad van a ser no solo abogados, i en el carácter de tales, natos consejeros de cuantas personas tengan que ver con la administración pública, sino también gobernantes, diputados, diaristas, o simples ciudadanos activos, llamados a dirijirla i ponerla en concordancia con las necesidades de nuestro desarrollo político; i todas estas funciones requieren una doble preparación práctica y teórica como condición indispensable de acierto”.46 43 Ibíd. 44 Ibíd. 45 Ibíd., p. 46 Ibíd.

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Puestos en perspectiva, es mayor la relevancia que reviste el conocimiento de la Ciencia Administrativa que el del Derecho Administrativo, debido a que “si la ignorancia del Derecho Administrativo ocasiona males particulares i por lo común transitorios, la de la Ciencia Administrativa los ocasiona de carácter social i permanente, porque los yerros que se cometen en la legislación perjudican no solo a tal o cual ciudadano, sino al Estado entero i sus efectos perniciosos subsisten hasta después de abrogadas las leyes que los causan”.47 Pretendía de esta forma terminar con la improvisación que caracteriza, en ocasiones, el actuar del legislador a la hora de regular las instituciones administrativas. Siguiendo con la misma idea, indica que “No es, por tanto, tarea que se pueda encomendar al simple sentido común la de dictar leyes para administrar los intereses públicos. Supone ella, por el contrario, ciertos conocimientos que solo la Ciencia Administrativa suministra i sin los cuales la gestión de aquellos intereses puede ser mas o ménos funesta i desastrosa”.48 En conclusión y como propuesta al claustro universitario, sostiene LETELIER que, a su juicio, “sin perder su carácter orijinario de institución nacional, nuestra Facultad puede adquirir el carácter mas elevado de verdadera institución científica si en sus varias asignaturas se enseñan juntamente la legislación i el derecho, el precepto i el principio”.49 2.4. DIFICULTADES Y LA NECESIDAD DE UN PLAN DE ESTUDIOS Letelier señalaba a sus alumnos, ya el primer día de clases, la absoluta necesidad de adoptar un plan de estudios en la cátedra de Derecho Administrativo. “De todas las ramas que componen el Derecho jeneral, es el Derecho Administrativo aquella cuya enseñanza requiere mas indispensablemente la prévia adopción de un plan, porque en ninguna hai tanta hetereojeneidad de materias, en ninguna tanto desórden entre las partes componentes”. 50 Con su característica pedagogía explicaba que “A la manera del viajero que perdido en las serranías sin horizontes sube a las alturas para dominar la comarca i orientarse i hallar el camino, el estudiante de Derecho Administra47 Ibíd., p. 12. 48 Ibíd., p. 16. 49 Ibíd, p. 18. 50 Ibíd.

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tivo puede perderse en el enmarañamiento de una legislación de detalles si al empezar sus estudios no se orienta adoptando un plan que abarque todo el campo esplorable”.51 Pero esta necesidad de un plan de estudio se enfrentaba a dos problemáticas básicas: a) En lo que corresponde al Derecho Administrativo existía una gran dispersión normativa. Ello, pues “en el Derecho Administrativo la investigación no tiene mas límites que los del Derecho jeneral. El Derecho Administrativo entra como en campo propio en el campo de cada una de las otras ramas del Derecho jeneral porque todas ellas, en la aplicación, caen bajo la tutela de la Administracion. Sus disposiciones, que constan mas en decretos revocables que en leyes permanentes, no han sido codificadas i en su mayor parte no pueden serlo; i dictadas dia a dia, por motivos ocasionales, en fuerza de circunstancias infinitamente variables, van formando un confuso hacinamiento a cuyo estudio repugna el empleo del método exéjetico”.52 b) Y, asimismo, en relación con la Ciencia Administrativa los problemas no eran menores, debido a que “la Ciencia Administrativa propiamente tal se encuentra hasta ahora en estado de difusion i dispersion por manera que muchos, no pudiendo apreciarla en cúerpo separado, han llegado a negar su utilidad i aun a poner en duda su existencia”.53 La dispersión normativa y doctrinaria, sin embargo, no son óbice para el maestro, que se propone enseñar tanto el Derecho como la Ciencia Administrativa. Por ello, y como reconoce expresamente, “para dar a la asignatura con que se me ha honrado, la importancia científica que en nuestra Facultad le corresponde, (se propone acometer) un estudio doble enderezado a esponer conjuntamente las bases de la actual organización administrativa de Chile i los principios jenerales que han de servirnos de guía para juzgarla i enmendarla”. 54 Por consiguiente, el plan general que proponía LETELIER consistía en estudiar: “1º. La ciencia del Derecho Administrativo; 2º. La historia del Derecho Administrativo de Chile; i 3º. La legislación administrativa vijente”.55 51 Ibíd. 52 Ibíd., 53 Ibíd., 54 Ibíd. 55 Ibíd.,

pp. 18 y 19. p. 19. p. 23.

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Derecho Administrativo. 120 Años de Catedra - Rolando Pantoja Bauzá

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