El nuevo autoritarismo en América Latina 1. VISION GENERAL DEL MODELO BUROCRÁTICO AUTORITARIO
por David Collier*
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El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los países económicamente más avanzados de la América Latina contemporánea, plantea un desafío analítico de primordial importancia al estudioso de la política latinoamericana, así como a los que se ocupan del tema, más amplio, del entendimiento del cambio político. Las antiguas hipótesis, de los textos interesados en el desarrollo, que sugerían una relación positiva entre democracia y modernización socioeconómica, difícilmente podrían servirnos de guía para entender este nuevo autoritarismo 1 . ¿Cómo explicarlo entonces? Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestión. Una de las principales líneas de análisis se ha centrado en las tensiones sociales, económicas y políticas que en décadas recientes ha generado el tipo concreto de modernización dependiente y capitalista que ha experimentado América Latina. Se considera que tales tensiones contribuyen a una reorientación fundamental de las políticas nacionales. Más concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso del antiguo esquema de política “populista”, en la cual el “sector popular” era un actor significativo participante en la coalición política nacional dominante de varios países además de ser un importante beneficiario de la política pública. Pero al anterior esquema “populista” le ha seguido un periodo de política “postpopulista” caracterizado por la aparición de gobiernos represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas tensiones eliminando la participación del sector popular en la arena política nacional y forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector 2 . Así, los niveles más
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Me ayudaron a revisar este capítulo y el capítulo IX de este volumen las útiles sugerencias de Ruth Berins Collier, Guillermo O’Donnell, Albert O. Hirschman, Benjamín Most, Lotus Goodman, Abraham Lowenthal, Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Robert Kaufman, Alfred Diamant, Jean Robinson, Lila Milutin, Robert Packenhaxn, Peter Evans, Peter Cleaves y Richard Stryker. Algunas partes de este capitulo, así como una primera versión de algunas partes del capítulo IX, aparecieron previamente en World Politics (1978). Estos capítulos forman parte de un estudio más amplio sobre el cambio político en Latinoamérica que ha sido apoyado por la National Science Foundation Gran Núm. SOC7S- 19990, el Social Science Research Coundil y por la Tinker Foundation. 1 Para las citas de estos textos y las críticas de estas hipótesis, véanse las notas 3 y 7 de la Introducción. 2 Una pequeña muestra de la literatura en la que han aparecido varias formas de esta argumentación podría incluir a Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en América Latina (México, Siglo Veintiuno Editores S.A., 1969); Fernando Henrique Cardoso, Ideologías de la burguesía industrial en las sociedades dependientes (Argentina y Brasil) (México, Siglo Veintiuno Editores, S.A., 1971); y “Associated Dependent Development: Theoretical and Practical Implications”, en Alfred Stepan, ed., Authoritarjan Brazif Origins, Policies, and Future (New Haven, Yale University Press, 1973); Octavio lanni, Crisis in Brazil (Nueva York, Columbia University Press, 1970) y A formaçao do estado populista na America Latina (Río de Janeiro, Editora Civiizaçao Brasileira, 1975); Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton, Princeton University
El nuevo autoritarismo en América Latina avanzados de industrialización se consideran vinculados con un alejamiento de la política democrática y competitiva y con un incremento de la desigualdad, lo que es completamente opuesto al esquema que sugerían las hipótesis de la literatura anterior sobre el tema. Una
de
las
formulaciones
más
importantes
de
esta
argumentación
“populista/postpopulista” se encuentra en la obra de Guillermo O’Donnell 3 , científico político argentino. Basándose explícitamente en las investigaciones de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Octavio lanni, Luciano Martins, Philippe Schmitter, Albert Hirschman, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de Imaz, Marcos Kaplan, Celso Furtado, Cándido Mendes, Torcuato di Tella y otros 4 , O’Donnell trató de poner más de relieve la red de argumentos desarrollados por dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio político nacional ha tenido la industrialización capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura social. Trató deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores económicos y sociales sobre la política, como medio de clarificar algunas cuestiones conceptuales y empíricas básicas que surgen en el 1 estudio de las sociedades latinoamericanas. Su finalidad era la de proveer un mejor “mapa conceptual” de la realidad social, para que pudiera servir como punto de partida de la investigación futura, que considerará también el impacto de los factores políticos sobre el cambio económico y social, así como las interacciones entre todas estas dimensiones 5 .
Press, 1971); y The State and Society: Peru in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press, 1978), capítulo 3; Helio Jaguaribe, Econom,c and Political Development: A Theoretical Approach and a Brazilian Case Study (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1968); y Political Development: A General Theory and a Latin Amenca Case Study (Nueva York, Harper and Row, 1973); Thomas Skidmore, Politics in Brazil, 1930-1 964: An Expenimeni in Democracy (Nueva York: Oxford University Press, 1967); y José Luis de Imaz, Los Que Mandan (Albany, State University of New York Press, 1964). 3 Véase Modernlzat ion and Bureaucratic-Authoritarianjsm: Studies in South American Politics (Institute of International Studies, University of California, Berkeley, Politics of Modernization Series núm. 9, 1973); publicado también en español como Modernización y Autoritarismo (Buenos Aires, Ediciones Paidos, 1972); “Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrático-autoritario” (inicialmente presentado en la “Conferencia sobre Historia y Ciencia Social” Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y publicado como Documento CEDES/G.E. CLA’CSO/núm. 1, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1975, y como Procesos Políticos Latinoamericanos, núm. 3, Universidad Católica del Perú, Lima, 1975. Se ha publicado en inglés una versión revisada como “Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State”, Latin American Regearch Review, XIII, núm. 1 (1978), pp. 3-38); “Estado ‘ alianzas en la Argentina, 1956-1976”, Desarrollo Económico, XVI (enero-marzo de 1977), pp. 523-54; y “Corporatism and the Question of the State” en James M. Malloy, ed., Authoritarianism and Conporatism in Latin Americe (Pittsburgl, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 47-88. Véase también su “Modernización y golpes militares: Teoría, comparación y el caso Argentino”, Desarrollo Económico, XIII (octubre a diciembre de 1972), pp. 519-66 (publicado en inglés en Abraham F. Lowenthal, cd., Arm les and Politics in LatinAmenica, Nueva York, Holmes & Meier Publishers, Inc., 1976). 4 Véanse las referencias en Modernization, capítulo 2, especialmente la nota 2. 5 Modernization,
p. 113. Las innovaciones de O’Donnell con respecto a esta literatura más amplia incluyen: su presentación de un análisis político muy detallado y elaboradamente conceptualizado; su intento de organizar la argumentación en proposiciones sistemáticas; su intento de pasar a una mayor frugalidad teórica dedicando gran
El nuevo autoritarismo en América Latina La formulación que hace O’Donnell del argumento populista/postpopulista ha recibido una atención considerable en el trabajo de otros estudiosos, estimulando numerosos esfuerzos por elaborar, afinar y criticar su argumentación 6 . Se ha convertido en un importante punto de referencia en los análisis de la economía política del autoritarismo latinoamericano, y ha servido explícitamente como punto de partida o “línea de base” de la mayor parte de los capítulos de este libro. Por la importancia que tiene el análisis de O’Donnell para el resto del libro, y porque sus análisis se encuentran esparcidos en varios artículos y libros que han aparecido durante un periodo de varios años, me ha parecido apropiado presentar aquí una breve síntesis de su argumentación 7 . Como resultará evidente en los capítulos siguientes, el análisis de O’Donnell no es una interpretación universalmente aceptada de la política latinoamericana. Se resume aquí con el mismo espíritu con que él lo presentó originalmente: como un marco de referencia conceptual y como una serie de hipótesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.
atención a un pequeño grupo de variables críticas; y su elaborada crítica de la teoría de la modernización existente y el tratamiento detallado de cómo los tipos de análisis comparativos que se emplean comúnmente en las pruebas de la teoría de la modernización deben ser modificados para tratar, de un modo que sea significativo, las nuevas perspectivas que surgen de la investigación sobre Latinoamérica. 6 Para ejemplos de investigación que tratan las cuestiones planteadas por O’Donnell, véase Mario 5. Brodershon, “Sobre ‘Modernización y Autoritarismo’ y el estancamiento inflacionario argentino”. Desarrollo Económico 13, núm. 51 (octubre-diciembre, 1973), pp. 591-605; Juan 3. Linz, “Totalitarian and Authoritarian Regimes”, en Fred Greenstein y Nelson Polsby, eds., Handbook of Political Science Vol 3, Macro Political Theory (Reading, Mass., Addison-Wesley Press, 1975); Robert R. Kaufman, “Notes on Definition, Genesis, and Consolidation of Bureaucratic-Authoritarian Regimes” (manuscrito sin publicar, Department of Political Science, Douglas College, 1975) y “Mexico and Latin American Authoritarianism”, en José Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds., Authonitanianism in Mexico (Philadelphia, Institute for tire Study of Human Issues, 1977), pp. 193-232; Susan Kaufman Purcell, The Mexican Profit. Shaning Decision: Politics in en Authoritanian Regime (Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1975), capítulo 1; William C. Smith, “The Armed Forces and the AuthoritaiianBureaucratic State in Argentina” (documento presentado en el Inter-University Seminar on the Armed Forces and Society, Tempe, Arizona, 1976); Kennetii P. Erickson y Patrick y. Peppe, “Dependent Capitalist Development, U.S. Foreign Policy, and Repression of the Working Class te Chile and Brazd”, Latin American Perspectiwes, III, núm. 1 (invierno de 1976), pp. 1944; David Collier, “Timing of Economic Growth and Regisne Characteristics te Latin America”, Comparative Politics, VII, num. 3 (abril, 1975), PP. 331-59; y Squatters ,wd Oligarchs: Authoritarian Rule and Policy Change in Peru (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1976); James M. Mafloy, ed., Autkoritananisw, iii Latin American (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 3-19; David Coifier y Ruth B. Collier, “Who Does What, to Whom, and How: Toward a Comparative Analysis of Latin American Corporatism”, en Malloy, cd., Authoritananism, pp. 489-512; Silvio Duncan Baretta y Helen E. Douglass, “Authoritarianism and Corporatism in Latin America: A Revlew Esgay”, en Malloy, cd., Authorirarianism, pp. 5 13-24; y Alfred Stepan, 71,e State and Society: Perú te Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Prees, 1978), capítulo III. Por lo menos cuatro tesis doctorales se están elaborando actualmente en las universidades de Stanford, Yale e Indiana centradas en los elementos principales de la argumentación de O’Donnell Un ejemplo de la aplicación de esta perspectiva a la política del Este asiático se puede encontrar en Sungjoo Kan, “Power, Dependency, and Representation te South Korea” (texto presentado en la reunión anual de 1977 de la American Polítical Science Association, Washington, D.C.). 7 Debe ponerse de relieve que O’Donnell mismo ha introducido muchas aclaraciones en la argumentación. En el grado en que ha sido posible, esas aclaraciones han sido incorporadas a la sintesis que hemos presentado aquí, evitando así un debate inútil sobre cuestiones que ya estaban resueltas. Sus numerosas sugerencias para la mejora de esta análisis quedan reconocidas y agradecidas.
El nuevo autoritarismo en América Latina TIPOS DE SISTEMAS POLITICOS
El modo en que O’Donnell describe los diferentes tipos de sistemas políticos es similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista / postpopulista más general. Se centra en tres dimensiones distintas, como son: la estructura del régimen político nacional (incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las asociaciones de interés y el nivel de represión); la composición de clase y sectorial de la
coalición
política
dominante;
y
determinadas
políticas
públicas
cruciales
(particularmente en cuanto que se refieran a la distribución de los recursos entre las diferentes clases sociales y sectores de la economía). Combina así la preocupación por la estructura política con el interés por quién gobierna y quién se beneficia. Una distinción central, derivada de estas tres dimensiones, es si al sistema es “incorporador” “busque la activación del sector popular, permitiéndole alguna voz en la política nacional” o excluya deliberadamente a un sector popular anteriormente activo de la arena política nacional 8 . O’Donnell identifica ciertas “constelación” 9
recurrentes en las que los diferentes
modelos de régimen, coalición y política han aparecido en América Latina 10 . Tomando como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas políticos que él ve como representantes de una secuencia histórica 11 . 1. Oligárquico 12 La competencia. Política tiene un alcance limitado. La élite del sector exportador de productos primarios (basada en productos minerales y agrícolas) domina el estado y orienta la política pública alrededor de sus necesidades. Estos
Modernization, pp. 53 y 55 p. 68. 10 Aunque en Modernization O’Donnell limita explícitamente el análisis a los países suramericanos (pp. VIII a IX), en “Reflexiones” añade México al análisis (pp. 44-5 3), ampliando su marco de referencia a América Latina. Secundando el énfasis de ese estudio más reciente, el presente debate trata su marco de referencia a América Latina en lugar de a Sudamérica. 11 Modernization, capítulo 2. Al sugerir que estas diferentes constelaciones de régimen, coalición y política representan distintos tipos de “sistemas políticos”, estoy siguiendo el uso que de ello hace O’Donnell en Modernization. En escritos más recientes ha dicho que esas constelaciones representan tipos diferentes de “estados” (véase el capítulo VII y el Glosario). Como dicho uso puede no resultar familiar a muchos lectores de los Estados Unidos, me pareció más simple mantener el uso primitivo en el presente capítulo introductorio. 12 En Modernization, O’Donnell’ se refiere a éstos como sistemas “tradicionales” (pp. 112 y 114). Sin embargo, este uso podría llevar a la conclusión incorrecta de que su análisis está orientado según la distinción entre tradición y modernidad, ampliamente criticada. He sustituido la expresión sistema “oligárquico”, que corresponde al uso habitual de los estudiosos de América Latina, que se refieren a este como al período del estado “oligárquico”, así como al uso de O’Donnell en “Corporatism”, en donde se refiere a él como al período de “dominación oligárquica” (p. 66). 8
9 Ibid.,
El nuevo autoritarismo en América Latina sistemas no son incorporadores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha estado políticamente activado 13 .
2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de competitividad y democracia de estos sistemas, son claramente “incorporadores”. Están basados en una coalición multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la élite industrial y al sector popular urbano. El nacionalismo económico es un rasgo común de esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrialización, orientándola hacia los bienes de consumo; y lo hace as( directamente, por medio del apoyo a la industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansión del mercado nacional de bienes de consumo aumentando los ingresos del sector popular14 . O’Donnell presta particular atención a los dos ejemplos más discutidos de populismo: los gobiernos de Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a 1954) y de Perón en Argentina (1946 a 1955).
3. Burocrático autoritario. Estos sistemas son “excluyentes” y tienen un énfasis no democrático. Los actores principales de la coalición dominante son los tecnócratas de alto nivel —militares y civiles, de dentro y de fuera de estados que colaboran en estrecha asociación con el capital extranjero. Esta nueva élite elimina la competencia electoral y controla severamente la participación política del sector popular. La política pública se centra fundamentalmente en la promoción de la industrialización avanzada. Los casos de autoritarismo burocrático considerados por O’Donnell son el periodo posterior a 1964 en Brasil, el periodo de 1966 a 1970 y posterior a 1976 en Argentina, el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el México contemporáneo 15 . Ejemplos importantes de otras zonas incluyen el periodo último de Franco en España y los sistemas autoritarios que surgieron en varios países de Europa oriental entre las dos guerras mundiales 16 . O’Donnell pone de relieve que el autoritarismo burocrático no se debe confundir con el fascismo alemán e italiano, a los que considera como una configuración política diferente que surge en un contexto social y económico distinto 17 .
13 Modernization,
pp.112 y 114. p. 57. 15 Ibid., Capítulos 2 y 3; “Reflexiones” p. 6; y “Estado y alianzas”, p. 1. 16 Modernization pp. 92-93, y “Reflexiones”, p. 51. 17 “Reflexiones”, p. 50. 14 Ibid.,
El nuevo autoritarismo en América Latina
CAMBIO ECONOMICO Y SOCIAL
O’Donnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro, especialmente al autoritarismo burocrático, explorando la dinámica de este último. Razona que estas transformaciones políticas derivan de las tensiones políticas y sociales producidas por la industrialización y por los cambios en la estructura social a nivel tanto de élite como de la masa. Estos cambios socioeconómicos los considera vinculados con el crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamaño de la economía nacional en términos de per capita, que era el factor enfatizado en numerosos estudios comparativos anteriores 18 . Al centrar la atención en el tamaño absoluto, se sitúa a los países grandes con bajos niveles de renta, como Brasil y México, entre los países altamente modernizados de América Latina, proporcionando así una nueva perspectiva desde la que explicar su evolución política. O’Donnell dedica particular atención a la interrelación dialéctica entre los tres aspectos
cruciales
de
la
‘modernización
que
son
(1)
la
industrialización,
particularmente la transición inicial — a la producción de bienes de consumo y la subsiguiente “profundización” de la industrialización, que incluye la producción de bienes intermedios y de capital 19 (2) un incremento de la activación política del sector popular 20 (3) el crecimiento de los roles “ocupacionales tecnocráticos” en las burocracias privadas y públicas21 1. Industrialización. Sugiere O’Donnell que las diferentes fases de industrialización están vinculadas en parte con el cambio político por el hecho del que alteran las coyunturas críticas económicas de los diferentes grupos de clase. La transición a la fase inicial de la industrialización, que implica la producción de bienes de consumo, está asociada con la transición de un sistema oligárquico a uno populista. Las empresas de propiedad nacional, que gozando a menudo de un alto nivel de protecciones arancelarias y otras formas de subsidios estatales, comienzan a producir para un mercado local ya existente, que previamente se abastecía de bienes de importación. Como la producción industrial puede expandirse rápidamente, mientras trata de
18 Modernization,
pp. 16 y ss. Tres estudios bien conocidos que están dentro de la primera tradición de “requisitos de la democracia”, que utilizan los indicadores per capita, se citan en la nota 1. 19 Modernization, pp. 37 y ss., y capítulo 2. 20 Ibid., 21 Ibid.,
pp. 74 y ss. pp. 79 y ss.
El nuevo autoritarismo en América Latina satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente referirse a esta fase de la industrialización como la fase “fácil de sustitución de importaciones”. La protección arancelaria y los subsidios estatales reducen la presión para que la producción sea competitiva internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las élites económicas y políticas con respecto a la política de salarios y otros beneficios de los trabajadores, puede ser así considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con el interés, por parte de los industriales, de expandir los ingresos de la clase trabajadora con el fin de ampliar el mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la oportunidad de una coalición populista “incorporadora”. Los trabajadores reciben importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto que organizaciones, a cambio de su apoyo político, reforzando así la posición de los industriales en relación con la élite exportadora previamente dominante. Partiendo del examen inicial del surgimiento del populismo en Argentina y Brasil, O’Donnell generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de modernización industrial en América Latina existe una tendencia mayor hacia sistemas políticos competitivos más abiertos 22 .
Según O’Donnell, el autoritarismo burocrático deriva de una compleja serie de reacciones a los problemas que surgen cuando se ha completado ya la fase se sustitución de importaciones de bienes de consumo. Cuando el mercado nacional de productos manufacturados simples está satisfecho, las oportunidades para la expansión industrial se limitan considerablemente. Además, aunque la fase inicial de industrialización pudo reducir la dependencia de bienes de consumo importados, es muy alto el costo de la importación de bienes intermedios y equipo de capital necesarios para la producción de bienes de consumo, con lo que se producen o incrementan los déficits de la baIanza de pagos, las deudas externas y la inflación. Estos problemas conducen a una situación económica de “suma cero” que mina el carácter multiclasista de la anterior coalición. Las élites que hacen la política suelen tratar de pasar a una política de desarrollo “ortodoxa” mas austera, que quite énfasis a la distribución al sector popular. Ven una solución a largo plazo en la “integración vertical” o “profundización” de la industrialización por 22
IbId., pp. 113-14.
El nuevo autoritarismo en América Latina medio de la fabricación nacional de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los niveles de tecnología, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase requieren empresas grandes, más eficaces y altamente capitalizadas, que con frecuencia están afiliadas a las empresas multinacionales. La preocupación por atraer a este tipo de inversión extranjera estimula la adopción de políticas económicas ortodoxas, con el fin de enfrentarse a la crisis económica y crear condiciones de estabilidad económica a largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos por las empresas multinacionales y las agencias internacionales de créditos 23 .
2. Activación del sector popular. El incremento de la activación política del sector popular, resultado de su creciente importancia económica y numérica, complementó la orientación de la coalición populista y se vio estimulada de hecho por la política pública apoyada por esa coalición. Sin embargo, con el final de la primera fase de industrialización y el paso a políticas económicas ortodoxas, es de esperar que el creciente poderío del sector popular desafíe a la nueva política. ¡Como resultado de ello, se produce un vacío entre demandas y realizaciones, la extensión de las huelgas, el estancamiento del sistema de partidos y graves crisis políticas y económicas 24 . En algunos casos el sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno temporal a la política del primer período populista, con lo que las políticas de desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rápida sucesión mientras continúa la crisis económica.
3. Roles Tecnocráticos. Los altos niveles de diferenciación social que acompañan a la industrialización condujeron también a una ampliación del papel de los tecnócratas en la sociedad, tanto en el sector privado como en las burocracias civiles y militares del sector público. L9s tecnócratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas crisis políticas y económicas, y los altos niveles de politización del sector popular los perciben como un - obstáculo al crecimiento económico. Entre los militares, esta nueva orientación tecnocrática se refleja en lo que otro autor ha denominado “nuevo profesionalismo”, dirigido a la intervención militar activa en la vida política, económica
23 Modernization,
p. 62, y “Reflexiones”, passim.
24 Modernization,
pp. 70 y ss.
El nuevo autoritarismo en América Latina y social 25 . El aumento de la comunicación entre los tecnócratas militares y civiles, y la creciente frustración de ambos ante las condiciones políticas y económicas existentes, estimula el surgimiento de una “coalición golpista” que, en última instancia, establece un sistema burocrático-autoritario represivo con el objetivo de poner fin a la crisis política y económica. Esta compleja serie de interacciones entre industrialización, activación del sector popular y la extensión de los roles tecnocráticos se resume esquemáticamente en la figura 1.
SURGIMIENTO Y EVOLUCION DEL AUTORITARISMO BUROCRÁTICO
Afirma O’Donell que estas crisis han jugado un papel central en el surgimiento del autoritarismo burocrático en la mayor parte de los países avanzados de América Latina: Brasil en 1964, Argentina en 1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica, además, una trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por México, que lleva a un modelo político contemporáneo que tiene muchos rasgos en común con estos casos sudamericanos En México, el final de la fase inicial de industrialización se produjo en el contexto de un control autoritario firmemente establecido, por lo que la transición a una industrialización más avanzada fue acompañada de una mayor continuidad de las instituciones políticas26 .
bid., 154 y ss., y Alfred Stepan, “The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion”, pp. 46 a 63 en Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origin, Policies, and Future (New Haven: Yale University Press, 1973). 25
26 Modernization,
p. 95, nota 77, y “Reflexiones”, pp. 36 y SS.
El nuevo autoritarismo en América Latina El autoritarismo burocrático varía con el tiempo y los países. Una importante fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por crear condiciones políticas y económicas conducentes a una renovación de la legión extranjera. Los grupos que inicialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los empresarios nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de la política económica ortodoxa y de la preocupación por orientar la expansión industrial alrededor de las inversiones extranjeras y estatales. Esa preocupación conduce a una “desnacionalización” de la coalición que apoya el estado, pues la principal “clase” económica que sostiene al estado es capital extranjero. No parece fácil el sostenimiento de esa
desnacionalización durante un periodo de tiempo
prolongado. Por la potente presión interna, surge finalmente una transformación del “dúo” coalicional, el estado y el capital extranjero, en un “trío”, en el que los empresarios nacionales vuelven a jugar un papel más amplio 27 . El modo en que se produce esa transición, sugiere O’Donnel, es crucial para el éxito de estos sistemas en sus propios términos, como se ve en el contraste entre la experiencia brasileña posterior a 1964 y la experiencia argentina posterior a 1966. En donde las crisis previas al golpe son muy intensas y la nueva coalición tecnocrática las percibe como una amenaza importante al orden establecido, como sucedió en Brasil, la nueva coalición está más cohesionada y es más capaz de mantener el control político frente a esas presiones internas. El incremento del papel de los empresarios nacionales acaba produciéndose, pero sólo cuando la garantía de estabilidad económica y política a corto piazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero. En cambio, en la Argentina de los años 60 la crisis previa al golpe fue menos grave que en Brasil, y por ello más limitada la percepción de la amenaza. En consecuencia, la cohesión de la élite después del golpe no fue suficiente para resistir a la presión del sector popular y de otros grupos sociales. El resultado fue un colapso del autoritarismo burocrático, un resurgimiento de una coalición tipo populista de grupos desafectos, una renovada crisis económica y política y el fracaso en atraer la inversión extranjera a largo plazo y en mantener el crecimiento 28 . El caso de Chile sugiere que niveles de crisis previos al golpe, incluso más altos que los experimentados en Brasil, pueden empeorar la probabilidad de éxito. En Chile la crisis fue tan intensa, tan grave
27 Reflexiones”,
pp. 31 y ss. pp. 99-103, y “Reflexiones”, pp. 36 y ss.
28 Modernization,
El nuevo autoritarismo en América Latina la desorganización económica, y tan violenta la represión posterior al golpe, que durante un período sustancial el gobierno tuvo dificultades para atraer el capital extranjero a pesar incluso de la extrema ortodoxia económica. Por lo que respecta a los otros países latinoamericanos que puedan enfrentarse a las crisis de la industrialización avanzada, O’Donnell exige precaución antes de suponer que se reproducirán los modelos anteriores 29 . En primer lugar, dentro de America Latina, el contexto de la modernización para los modernizadores tardíos puede ser diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos económicos o políticos especiales, como los ingresos petroleros en Venezuela o los modelos peculiares de competencia
de
partidos
en
Colombia.
Estos
factores
pueden
evitar
las
transformaciones políticas producidas en los primeros países que lograron la industrialización avanzada. En tercer lugar, mediante una acción política resuelta, los líderes pueden encontrar soluciones políticas alternativas a los problemas y crisis de la industrialización avanzada. O’Donnell sugiere así que en América Latina no existe una simple afinidad” entre industrialización avanzada y autoritarismo burocrático, sino, tomando prestada una frase de Weber, una “afinidad electiva” 30 . CONCLUSIÓN
Esta línea de argumentación, a la que nos referimos, por conveniencia, como “modelo”
31
burocrático autoritario, proporciona el mareo de referencia analítico
alrededor del cual se organizan los otros capítulos. En un nivel relativamente general, este marco de referencia se centra en la interacción entre determinados rasgos decisivos de la política nacional en América Latina —particularmente la naturaleza de la coalición dominante, el régimen político, y la orientación de clase y sectorial de la política pública— y las tensiones sociales y políticas que han surgido en el curso de la industrialización en esa zona. En un nivel más específico, el marco de referencia se centra en una serie de temas decisivos para el estudio de esa interacción: los problemas económicos y sociales que se plantean en diferentes momentos del proceso de industrialización; las crisis económicas y políticas que resultan de esos problemas; las reacciones de las diferentes élites ante esas crisis y el grado de percepción de la 29
Modernization, pp. 110-11.
30 Ibid,
pp VIII y 196 término se utiliza aquí en el sentido informal y no matemático de un argumento organizado alrededor de un a serie interrelacionada de hipótesis o declaraciones explicatorias. 31 Este
El nuevo autoritarismo en América Latina amenaza” parte-de esas élites la aparición en el contexto de esas crisis, de nuevos tipos de gobierno autoritario y nuevas formas de intervención militar; las notables variedades en los modos en que ha evolucionado este nuevo autoritarismo; y los diferentes impactos de las políticas económicas y sociales adoptadas por esos gobiernos. La primera serie de preguntas concierne a la caracterización del autoritarismo en sí. ¿Cuales son los modos más útiles de conceptualizar las semejanzas y diferencias entre las experiencias autoritarias de esos países? ¿Cuáles son los modos alternativos de emplear útilmente conceptos tales como el de autoritarismo burocrático, tanto en el análisis del autoritarismo contemporáneo y en la exploración de los contrastes, así como las posibles áreas de semejanza, como en relación con los modelos anteriores de autoritarismo? Este libro se propone examinar, modificar y elaborar los conceptos e hipótesis que se han desarrollado dentro de este amplio marco de referencia. Con el fin de anticipar las cuestiones planteadas en esos capítulos, es apropiado proporcionar aquí una visión general resumida de los principales planteamientos tratados. En segundo lugar, sobre la base de un cuerpo de nuevos estudios de casos que va en aumento y de más análisis de las evidencias previamente disponibles, ¿qué progresos se pueden hacer en el mejoramiento de la’ explicación del nuevo autoritarismo? ¿Es coherente con estas evidencias el argumento original referente a los vínculos entre el surgimiento del autoritarismo y las tensiones producidas por las transiciones entre las diferentes fases de industrialización, el aumento de los roles tecnocráticos, así como el intento de lograr una profundización industrial? ¿Podría proporcionar una explicación más completa una forma “reespecificada” del modelo? ¿Qué impacto tuvieron las diferencias importantes entre los países en la estructura del Sistema de partidos y la fuerza política del sector popular? Y las políticas públicas de períodos
anteriores,
¿conformaron
modelos
de
industrialización
que
hayan
incrementado o aliviado las crisis experimentadas en períodos más recientes? En la formación de estos acontecimientos, ¿jugaron un papel independiente las ideologías e ideas políticas? En tercer lugar, la extensión de los análisis a los países de América Latina en los que no se ha producido el autoritarismo burocrático, ¿podrá proporcionar nuevas hipótesis sobre los casos en que sí se produjo, además de servir para avanzar en el
El nuevo autoritarismo en América Latina entendimiento de aquellos? ¿Es posible incorporar más sistemáticamente en el modelo los casos modelo de los regímenes formalmente democráticos, como Venezuela y Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el que apareció en Perú en 1968? ¿Puede México incorporarse más plenamente al modelo? Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: ¿Cómo evoluciona el autoritarismo burocrático una vez que se ha establecido? Aunque resulta apropiado caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es esencial reconocer que a menudo se enfrentan a graves problemas de autoridad y legitimidad ¿Cuáles son las implicaciones de estos problemas en la dinámica de cambio bajo un gobierno autoritario? ¿Qué consecuencias tienen para el grado de éxito experimentado por estos gobiernos en la promoción del crecimiento económico? ¿Cuáles son las perspectivas de una reaparición final de los regímenes competitivos en América Latina? Si se produce ese resurgimiento, ¿cómo se relacionarían con las preocupaciones de los estudios de este libro las prioridades de investigación que plantearían? Finalmente, ¿pueden extenderse con utilidad a otras zonas del mundo los elementos del modelo burocrático autoritario, produciendo tales extensiones del análisis mejoras en el modelo tal como se aplica a América Latina? Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.
