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La cosa decidida en el Derecho Administrativo Peruano Luis Oscar Donayre Yshii -
[email protected] 1. . ". '. (.
Introducción !osa decidida Di#erencias entre la cosa decidida y la cosa $u%&ada !onclusiones )i*lio&ra#+a “El mérito y la satisfacción alcanzados por la redacción de las siguientes líneas van dedicados con mucho cariño a mis padres”. padres”.
Introducción El presente Trabajo de Investigación monográfico la he formulado para colaborar modestamente con el avance del Derecho. He escogido por libre iniciativa un tema relativo al Derecho Administrativo ,La cosa decidida !ue con la debida aprobación por parte del ilustre "urado Evaluador# espero modestamente haber colmado vuestras e$pectativas. El procedimiento administrativo peruano atraviesa un momento particularmente interesante# a !ue podemos afirmar !ue nos encontramos en una etapa de cambios reformas fundamentalmente en la etapa de la constitucionali%ación del Derecho Administrativo. &na de las cr'ticas más reiteradas# o un tema !ue causa gran controversia es a!uel !ue se refiere a la aplicación del principio (del debido proceso( en sede administrativa si corresponde# o no# la revisión de actos administrativos firmes en instancia judicial. &na cuestión lógica lógica !ue !ue garantice la seguridad jur'dica la necesidad de !ue el )oder "udicial el Tribunal *onsti *onstituci tucional onal revise revise las decisi decisiones ones de la admini administr straci ación ón p+blic p+blica# a# ha obliga obligado do a !ue se analic analice e la racionalidad de varios presupuestos presupuestos teóricos teóricos tambi,n prácticos en la b+s!ueda de ciertos e$tremos !ue constituan un ámbito más (tran!uili%ador( !ue permita la construcción construcción de de un procedimiento administrativo tipo tipo más ágil ágil gara garanti ntist sta# a# como como modelo de apli aplica caci ción ón en un procedimiento procedimiento administrativo moderno. -a doctrina la jurisprudencia hablaban de la casa decidida . ecogiendo esos valiosos aportes# pretendo pretendo estudiar/ estudiar/ a) !u, función cumple este tópico jur'dico en el Derecho Administrativo peruana# su origen# naturale%a efectos jur'dicos0 b1 !u, relación guardan entre s' el citado a$ioma jur'dico la cosa ju%gada como derecho fundamental # a su ve%# como carácter inalienable de algunas resoluciones judiciales en cone$ión con el debido proceso aplicado tambi,n al procedimiento administrativo# c1 en !u, medida puede controlar el Tribunal *onstitucional# invocándose ante ,l el derecho a la seguridad jur'dica# a la inamovilidad de las resoluciones o actos firmes. Dentro de los temas espec'ficos !ue tratar,# el !ue maor dificultad presenta# es el relativo al debido proceso proceso !ue por didáctica no me centrar, centrar, en el estudio de alg+n caso concreto en particular# particular# a !ue ese trabajo ser'a materia de otra investigación.
Cosa decidida a) Definición.- -a cosa decidida es un concepto tradicional !ue hace referencia a a!uel acto contra el cual no procede recurso administrativo# vale decir# ha !uedado f irme. 2e tiene !ue los pronunciamientos emitidos en sede diferente a la jurisdiccional# es decir en sede administrativa# constituen cosa decidida# la cual se define como la resolución emitida para poner fin a una discrepancia en instancia diferente a la jurisdiccional como sucede en el procedimiento trilateral0 !ue tambi,n es comprendida como parte del debido proceso en sede adminis administra trativ tiva. a. 2in embarg embargo# o# el Doctor Doctor "uan "uan H&TA H&TAD3 D3 )34A )34A5# nos nos habl habla a adem además ás del del pronunciamien pronunciamiento to del 4inisterio 4inisterio )+blico referida a la Disposición Disposición de Archivo Archivo 6iscal# a la cual la
HURTADO POMA, Juan. El “Ne Bis In Ídem” en la Ines!i"a#i$n %is#al. &e' A'!(#ul “*A#!s Ju'isdi##inales Ju'isdi##inales de ls %is#ales Penales+ Penales+ Una !en!a!ia de en-ue” u/li#ad en 0"inas e/ del Minis!e'i P2/li#, de Ale'!a In'ma!ia, In'ma!ia, en 'eis!as #m “&is!a %is#al” del Dis!'i! Judi#ial de 3ima N'!e 4 u/li#ad 'e#ien!emen!e en el li/' “EN5A6O5 JURÍDI7O5 7ONTEMPORANEO5” 899: Edi!ad ' el 'es' Pie''e %4 &alen#ia de la PU7, Edi!'ial ARA. 3ima 899:, . 1;< al 1=9. 1
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denomina (*osa Decidida 6iscal(7 para diferenciarla de su s'mil administrativa !ue es susceptible de cuestionamiento a trav,s del proceso contencioso administrativo# a diferencia de la primera.
/) Tratamiento
Jurídico.-
El inciso d,cimo tercero del art'culo 589 de la *onstitución )ol'tica del Estado# contempla# dentro de los principios derechos de la función jurisdiccional# la de la cosa ju%gada# e$presada de la siguiente forma/ (-a prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada. -a amnist'a# el indulto# el sobreseimiento definitivo la prescripción producen los efectos de cosa ju%gada(8. Esta garant'a tambi,n se encuentra recogida en el inciso segundo del art'culo 589 de nuestra *arta 4agna# pues en dicha norma se establece la imposibilidad de dejar sin efecto resoluciones !ue han pasado en autoridad de cosa ju%gada# dicha institución ha tomado tal relevancia en la definición de la seguridad jur'dica de las naciones !ue inclusive ahora es considerada por muchas legislaciones como un derecho fundamental !ue forma parte del debido proceso. -a cosa decidida tambi,n va vinculada jur'dicamente en forma mu estrecha al derecho fundamental !ue la propia *onstitución establece/ -a pluralidad de instancia :# contemplado en su inciso se$to del art'culo 589. En ese orden general de ideas# para esclarecer más aun el panorama sito el pronunciamiento del supremo interprete de la *onstitución de las lees# al Tribunal *onstitucional# pues ,ste se;ala/ “El Triunal !onstitucional sostiene "ue la impugnación e#tempor$nea del acto lesivo en sede administrativa% no puede considerarse como agotamiento de la vía previa% éste "uedó en calidad de cosa decidida” < con lo cual despeja toda duda sobre la e$istencia de la cosa
decidida en nuestro derecho administrativo.
#)
Efectos Jurídicos.-
&no de los efectos de las resoluciones en materia penal al haber alcan%ado la autoridad de cosa ju%gada es la prohibición de !ue el mismo órgano jurisdiccional# por los mismos fundamentos se pueda volver a ju%gar a la misma persona# tal prohibición debe cumplir con los re!uisitos de la triple identidad antes referida = a/ -as mismas partes# */ -os mismos hechos c/ -a misma acción.1 !ue en el caso de la tercer presupuesto# nuestro Tribunal *onstitucional ha denominado (identidad de causa de persecución( > haciendo clara alusión al aspecto procesal de la garant'a materia de comentario. -a cosa decidida tiene como principal efecto !ue los actos firmes ad!uieren la condición de inamovibles# pero esto solo en sede administrativa# a !ue son pasibles de ser recurridos v'a judicial# en la forma pla%os establecidos por le mediante la acción contenciosa administrativa. *on la aplicación del ?uevo *ódigo )rocesal )enal en nuestro medio# ha sucedido un hecho de controversia en cuanto al problema !ue de cotidianamente afrontan los Despachos 6iscales de Investigación# pues la legislación no ha aclarado si la Disposición de Archivo 6iscal @ ad!uiere la calidad de cosa ju%gada o la de cosa decidida0 para ello debemos hacer referencia al pronunciamiento del Tribunal *onstitucional emitido en el E$pediente ? 7@7
Pa'a ma4' ilus!'a#i$n se 'e#mienda e' la 5en!en#ia del T'i/unal 7ns!i!u#inal E>. N? 8=8;@89:@PH7T7 < AN6ARIN INJANTE, T'i/i. “Nuea 7ns!i!u#i$n Pl(!i#a del Pe'2 @ 1<” Edi!'ial T'i/i An4a'in InCan!e. 3ima, 1. P0". 1. AN6ARIN INJANTE, T'i/i. “Nuea 7ns!i!u#i$n Pl(!i#a del Pe'2 @ 1<” Edi!'ial T'i/i An4a'in InCan!e. 3ima, 1. P0". 1. ; 5en!en#ia del T'i/unal 7ns!i!u#inal. E>edien!e N? <@=@AAT7. 3ima, uede se' #nsul!ada enF &A33E@RIE5TRA, Jaie'. “7$di" P'#esal 7ns!i!u#inal” Tm I. Edi!'ial Edi#ines Ju'(di#as. 3ima, 899=. P0". <. 5en!en#ia del T'i/unal 7ns!i!u#inal. E>edien!e N? 9918@899;@AI. 899;, %.J. <8. = Gene'almen!e denminada en ls Desa#s %is#ales #m Dissi#i$n de A'#i Deni!i. 8
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fundamento del archivo fiscal haa sido la insuficiencia de elementos probatorios# situación !ue al verse superada por la posterior aparición de elementos de convicción !ue se desconoc'an al momento de la e$pedición del archivo fiscal !ue asumió los efectos de cosa ju%gada por seguridad jur'dica siendo cosa decidida# el camino se encuentra e$pedito para reaperturar la investigación0 lo cual no sucede frente al supuesto en el cual se archivó por !ue los hechos no constituen delito. Tal posibilidad es una e$igencia de nuestra nuevo ordenamiento procesal penal se encuentra recogida en el inciso segundo del art'culo 88< del ?uevo *ódigo )rocesal )enal# donde se establece la e$cepción a reaperturar por otro fiscal una investigación archivada por el 6iscal )rovincial o por el 6iscal 2uperior# cuando se trate de los mismos hechos# salvo !ue se aporten nuevos elementos de convicción# disponiendo un ree$amen por parte del fiscal !ue previno. *onforme a lo anteriormente e$puesto# podemos concluir !ue/ -a Disposición de Archivo 6iscal no constitue *osa "u%gada sino cosa decidida# pero tiene los mismos efectos !ue la primera cuando su fundamento es el !ue los hechos presentados al 4inisterio )+blico no son delito o no se encuadran a alg+n tipo penal# a diferencia de basarse en una insuficiencia probatoria. Fue el reaperturar una investigación previamente cerrada por una Disposición de Archivo 6iscal# cuando concurren los presupuestos de la triple identidad el fundamento del archivo fue la atipicidad de los hechos# se vulnera la garant'a del ne is in idem procesal. &na investigación fiscal puede ser reaperturada cuando se haa reali%ado una deficiente investigación fiscal o policial sobre todo cuando surjan nuevos elementos de convicción de los cuales no se haa tenido conocimiento al momento de e$pedir la Disposición de Archivo 6iscal.
Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada )ara 4arcial ubio# a su ve%# Gen buena cuenta# la potestad jurisdiccional puede ser definida como a!uella atribución del poder del Estado !ue le permite resolver valida definitoriamente los conflictos !ue se presentan en la sociedad# aun!ue debe advertirse !ue el hecho !ue el )oder "udicial tenga la potestad jurisdiccional no implica# sin embargo# !ue sea el +nico órgano del Estado !ue puede resolver conflictos. -o anterior nos lleva a la noción de cosa ju%gada como e$clusiva de los órganos jurisdiccionales# la cual Gse sustenta en los siguientes tres pilares/ la inimpugnabilidad# la inmutabilidad la coercibilidad de la sentencia. )or la primera se entiende la imposibilidad de revisar internamente un fallo judicial !ue ha !uedado firme. )or la segunda# la imposibilidad de su ulterior modificación por alg+n agente e$terno al poder judicial. la tercera alude a la posibilidad del cumplimiento de la sentencia a partir de su e$igibilidad ejecución 9. Ahora debemos distinguir entre/ Acto !ue Gcausa estado. Acto firme. Acto consentido. G*osa decidida en sede administrativa. Decir !ue una resolución ha ad!uirido la calidad de cosa ju%gada e!uivale a !ue no puede ser modificada ni !ue el proceso sea reabierto. &na resolución ad!uiere tal calidad cuando el justiciable ha hecho valer todos los recursos impugnatorios !ue la le le otorga en defensa de sus pretensiones0 o pudiendo hacerlo ante una resolución emitida por una instancia intermedia deja transcurrir el tiempo no acciona ejercitando un derecho fundamental !ue la propia *onstitución establece/ -a pluralidad de instancia. En este conte$to se hace referencia en primer t,rmino a la resolución !ue ha !uedado ejecutoriada en segundo a la resolución consentida.
RUBIO 7ORREA, Ma'#ial. “El sis!ema Cu'(di#F In!'du##i$n al de'e#”. O#!aa edi#i$n. 3ima. %nd Edi!'ial de la Pn!i#ia Unie'sidad 7a!$li#a del Pe'2. 1. P0". 1=<. HERRERA &AKUE, Ri#a'd. “%un#i$n Cu'isdi##inal” Lma!e'ial de le#!u'a del '"'ama de 'ma#i$n de asi'an!es a la A#ademia de la Ma"is!'a!u'a) 3ima. A#ademia de la Ma"is!'a!u'a. 8999. P0". = :
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El concepto de Gcausar estado proviene de la e$periencia espa;ola antigua# en particular de la -e espa;ola de la jurisdicción contenciosoBadministrativa de 5 =-e 2antamar'a de )aredes1 *ausar estado# implica# el agotamiento de los recursos !ue fran!ueaba la Gv'a gubernativa# antes de acceder a la jurisdicción de los órganos propios de la Gadministración contenciosa. Es una e$presión antigua se mantiene por tradición. ?o toda actuación administrativa debe Gcausar estado# para poder ser impugnada jurisdiccionalmente# este re!uisito es aplicable +nicamente para la impugnación jurisdiccional de actos administrativos. Acto !ue causa estado# es a!u,l !ue agota o pone fin a la v'a administrativa por!ue fija de manera definitiva la voluntad de la Administración# constitue la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso administrativo. -a diferencia entre la cosa ju%gada con Gla cosa decidida o Gcosa ju%gada administrativa o Gacto definitivo estriba en !ue este concepto se refiere a la inmodificabilidad de una decisión en sede administrativa# aun!ue tras ello aun cabe la posibilidad de atacar tal decisión ante los órganos jurisdiccionales mediante la acción contenciosaBadministrativa# por lo !ue la Gcosa decidida no es en rigor inalterable. De hecho# la doctrina distingue claramente entre la labor resolutoria de la administración la !ue desarrollan los órganos dotados de jurisdicción# sobre la base de elementos mu precisos/ GEn nuestra opinión las diferencia entre Administración "urisdicción se centran en tres aspectos/ =i1 -a actuación del derecho objetivo solo se reali%a por la "urisdicción ante el ejercicio de pretensiones resistencias# lo !ue nos obliga a precisar los conceptos de unas otras. =ii1 -a jurisdicción act+a el derecho objetivo en modo irrevocable ello deba a determinar lo !ue se entiende por cosa ju%gada. Liii) -a "urisdicción opera siempre con desinter,s objetivo# lo !ue se e$plica mediante la imparcialidad objetiva la diferencia entre autotutela heterotutela5C.
Conclusiones
El )rocedimiento Administrativo Jeneral está constitucionali%ado por ende toda entidad !ue este inmersa en la competencia de dicha le debe aplicarla respetándolas demás lees vigentes sobre todo en observancia a la *onstitución )ol'tica del Estado. Al estar comprendido la cosa ju%gada en la constitución# nos dificulta la tarea de diferenciarla con la cosa decidida# la cual solo se encuentra e$presamente declarada en la le especial !ue es la le 7@:::. E$iste la tendencia de suponer !ue tanto la cosa ju%gada la cosa decidida son semejantes# pero luego del trabajo de investigación reali%ado podemos constatar !ue se trata de dos instituciones del derecho totalmente diferentes# solo se puede hablar de cosa decidida en la instancia administrativa de cosa ju%gada en la v'a jurisdiccional# en ese sentido solo los actos de la administración ad!uieren la calidad de cosa decidida solo las resoluciones de los órganos jurisdiccionales ad!uieren la calidad de cosa ju%gada. -a diferencia substancial entre la cosa decidida la cosa ju%gada se ci;e en sus efectos jur'dicos# a !ue la cosa decidida otorga al acto administrativo la inmodificabilidad solo en sede administrativa siendo pasible de su revisión v'a proceso contencioso administrativo mediante la acción contenciosa administrativa a diferencia de la casa ju%gada !ue le da a las resoluciones judiciales el carácter de inimpugnabilidad# inmutabilidad coercibilidad. ?o ha duda !ue la seguridad jur'dica de pende en gran medida del respeto de la cosa ju%gada sobre todo de la cosa decidida tanto en sede judicial como en sede administrativa respectivamente.
MONRO6 GA3&E, Juan. “In!'du##i$n al '#es #iil”. Tm I. B"!0 Temis, 1. P0". 188. 19
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&utor' Dr. Luis Oscar Donayre Yshii
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AL3JAD3 litigante AsesorBconsultor titulado por la &niversidad ?acional G2an -uis Jon%aga de Ica B )er+/ G4edalla de 3ro )remio a la GE$celencia Acad,mica 7CC@ R &?I*A. MII )remio a la E$celencia Acad,mica en Derecho G"os, -eón Larandiarán Hart R 2&?A). Autor de la Tesis de e$traordinaria calidad cient'fica/ G-a *orte )enal Internacional/ )roblemática e Impunidad de los Delitos Internacionales. • •
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