Perdagangan Energi Indonesia-China: Sebuah Cermin Buram bagi Penerapan Good Governance1 1
Anne Margareth Simarmata2 ABSTRAK Esai ini berusaha mengkaji bagaimana strategi yang digunakan Indonesia dalam melakukan perdagangan bebas dengan China, khususnya masalah energi. Esai ini difokuskan pada argumen tidak ada visi strategik yang pasti serta implementasi visi tersebut di Indoenesia melalui pemerintah yang berkerja saat ini. Hal ini semakin terlihat jelas ketika dibedah dengan menggunakan konsep “good governance”. Konsep ini dapat dioperasionalisasikan dengan pertama, membandingkan strategi perusahaan energi nasional Cina dengan Indonesia. Kedua, melihat efek liberalisasi perusahaan migas yang menyebabkan pertamina hanya memiliki posisi tawar yang kecil, dibandingkan dengan perusahaan multinasional asing yang juga menguasasi cadangan energi di Indonesia misalnya Exxon, Petronas, Chevron, dll. Ketiga menilai orientasi pemerintah Indonesia dalam menangani isu energi, hasilnya adalah Indonesia lebih condong berorientasi pada dominasi peran pasar dibandingkan dengan adanya intervensi dan regulasi dari negara. Fluktuasi dan kertidakpastian pasar tentu menambah kekhawatiran masyarakat Indonesia dalam jangka panjang untuk memenuhi kebutuhan energinya. Di masa mendatang, Indonesia masih memiliki tantangan dan kesempatan untuk memanfaatkan dan menjaga keamanan energi, terdapat dua masukan bagi kebijakan energi Indonesia, yaitu meningatkan self sufficiency di dalam negeri dan juga melakukan kebijakan energi yang pro-aktif ke luar negeri. Kata Kunci: perdagangan bebas, kebijakan energi, good governance, selfeffeciency, visi strategik.
11 22
Karya merupakan juara 1 Esai Nasional LIMAS UI 2010 Penulis adalah mahasiswi jurusan Ilmu Hubungan Internasional angkatan 2007
2
Negara-negara saat ini dihadapkan pada fenomena interdependensi, yaitu kondisi di mana tidak ada satu negara di dunia yang tidak membutuhkan negara lain. Perdagangan internasional menjadi salah satu indikator bagaimana suatu negara saling berkaitan dan saling tergantung dengan negara lain. Perdagangan internasional secara sederhana dapat dikatakan sebagai kegiatan pertukaran modal, barang dan jasa yang melintasi batas-batas negara atau wilayah. Alasan mengapa suatu negara mengadakan perdagangan dengan negara lain adalah karena adanya keunggulan komparatif yang dimiliki suatu negara atas satu atau beberapa komoditasnya, selain itu, terdapat juga faktor endowment (kelebihan) yang dimiliki suatu negara karena kepemilikan sumber daya alam atau kelebihan tertentu yang tidak dimiliki oleh negara lain serta sebaliknya. Oleh karena itu, perdagangan internasional sangat dibutuhkan sebagai instrumen bagi negara-negara untuk mencapai kepentingan nasionalnya (national interest). Walaupun perdagangan internasional telah menjadi instrumen yang dipakai negaranegara di dunia, namun hal ini belum cukup, karena dalam perdagangan internasional sangat dikendalikan oleh aspek politik dan kekuasaan negara-negara lain yang terlibat dalam perdagangan. Akibatnya ada beberapa hambatan yang dihadapi oleh negara-negara untuk melakukan perdagangan internasional, sehingga dibutuhkan perdagangan bebas (free trade) yang memperkecil hambatan-hambatan yang ada dalam perdagangan internasional. Fenomena perdagangan bebas telah muncul pada tahun 1950-an ketika negaranegara Eropa sepakat untuk mengadakan perdagangan bebas batu bara yang menjadi kebutuhan bersama mereka. Perdagangan bebas adalah perdagagan interanasional yang tidak memiliki hambatan dan pembatasan lagi. Masing-masing negara di dunia sedang mengusahakan peningkatan pembangunan domestik negaranya, khususnya negara berkembang. Dalam konteks ini, pembangunan dan pertumbuhan ekonomi tidak dapat dipisahkan dari kebutuhan negara tersebut terhadap pasokan energi. Bagi negara-negara berkembang hingga negara maju, energi menjadi modal dasar kegiatan ekonomi yang dapat menghasilkan keuntungan dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Adapun sumber energi yang paling di cari-cari adalah energi fosil (fossil fuels), yaitu energi yang paling penting karena statusnya yang tidak dapat diperbaharui. Hal ini juga dapat menimbulkan persaingan dan rawan konflik antar negara-negara yang mencari sumber energi. Secara umum, Indonesia adalah negara yang cukup kaya akan sumber energi, sehingga ini dapat dijadikan sebagai comparative advantage dalam perdagangan bebas. Namun, cadangan minyak Indonesia hingga saat ini menurun sekitar 12,59% dari 9,61 miliar barel pada tahun 2000 menjadi sekitar 8,4 barel pada tahun 2007 hal ini diikuti dengan cadangan gas (cadangan yang nyata dan potensial) sebesar 165 triliun kubik tahun 2007 yang juga mengalami penurunan sebesar 3.12% dari tahun 2000. Indonesia dulunya adalah salah satu anggota OPEC selama 47 tahun dan pada tahun 2008 indonesia keluar, karena adanya penurunan produksi minyak Indonesia. Keputusan Indonesia untuk meninggalkan OPEC karena menurut Indonesia minyak tidak berarti sebatas komoditas ekonomi, melainkan juga politik. Keberadaan minyak dapat mempengaruhi reaksi maysrakat terhadap pemerintah. Hal ini terbukti dengan reaksi keras masyarakat pada awal tahun 2004 dimana pemerintah mulai mengurangi subsidi minyak. Dalam konteks ini, kerjasama energi Indonesia dan Cina telah menghasilkan beberapa kontrak dan kerjasama yang sudah dimulai tahun 1993 hingga tahun 2008 yang menghasilkan kesepakatan bahwa Indonesia akan memproduksi sejumlah besar energi sebagai respon atas dana yang telah diberikan Cina. Oleh karena itu dapat disebutkan
bahwa perdagangan energi Indonesia-Cina sebagai salah satu bentuk dari perdagangan bebas. Dalam esai ini, penulis secara khusus akan menilai bagaimana kerangka kerja pemerintah Indonesia melalui kerjasamanya dengan Cina dalam perdagangan energi. Seharusnya dengan sumber cadangan energi yang semakin terbatas tanpa adanya upaya penambahan sumber energi baru yang intensif, pemerintah Indonesia lebih berhati-hati dalam membuat kesepakatan. Salah satu kebijakan pemerintah yang tidak dihasilkan dari visi yang strategik adalah pada tahun 2002 Indonesia dan Cina melalui CNOOC telah memperoleh saham sebesar 12,5% pada proyek LNG di Tangguh-Papua Indonesia sebesar AS$ 275 juta. Kebijakan pemerintah yang mengundang pertanyaan besar dari masyarakat Indonesia adalah pada Bulan September 2002, Indonesia menyepakati kontrak kerja 25 tahun dari Tangguh-Papua ke Provinsi Fujian-Cina proyek ini dimenangkan oleh perusahaan multinasional berbasis pemerintah Cina (CNOOC). Konsekuensi perjanjian tersebut Indonesia akan menyediakan gas alam cair sebanyak 2,6 juta metrik ton setiap tahun selama 25 tahun, pelaksanaan perjanjian ini telah dilakukan mulai tahun 2008. Secara langsung perdagangan energi antara Indonesia-Cina dapat dikategorikan ke dalam payung perdagangan bebas yang tidak lagi mendapatkan hambatan dalam prosesnya. Kenyataannya, kerjasama ini hanya bernilai AS$ 8,5 miliar untuk jangka waktu yang cukup panjang, 25 tahun. Pada tahun 2008 terjadi lonjakan harga gas alam cair dunia dan dalam hal ini pemerintah didesak oleh masyarakat untuk mengadakan renegosiasi untuk harga yang dinilai terlalu rendah. Seharusnya pemerintahan Indonesia lebih mempertimbangkan kembali latar belakang Cina sebagai negara yang semakin pesat pembangunannya tentu bukan hanya memiliki tujuan ekonomi, melainkan juga tujuan politis. Tujuan politis Cina dapat dinilai dari kebijakan kemanan energi Cina (Energy security policy of China), terutama dalam bagian outward looking. Cina menggunakan perusahaan minyak milik negara sebagai upaya untuk meningkatkan self Sufficiency domestik. Perusahaan-perusahaan energi milik negara ini diletakkan sebagai aktor utama dalam menyediakan energi yang dibutuhkan. Mulai tahun 1998, pemerintah Cina mengorganisir aset gas alam dan minyak bumi kepada tiga perusahaan negara yaitu: China National Petrochemical Corporation (Sinopec), The China National Off-shore Oil Corporation (CNOOC) dan The China National Petroleum Corporation (CNPC). Ketiga perusahaan ini beroperasi di luar Cina sebagai agen pelaksana strategi kebijakan energy security Cina. CNPC memfokuskan pada eksplorasi dan produksi gas, sementara Sinopec bertugas dalam penyulingan dan penyaluran minyak. Sedangkan CNOOC bertugas dalam mengkesplorasi sumber cadangan minyak dan pembukaan lahan energi baru. Jika dilihat secara keseluruhan kebijakan energi Cina, dapat dilihat bahwa Cina bukan hanya menginginkan kebutuhan energinya tercukupi, melainkan juga untuk mengikat hubungan baik dengan Indonesia dalam rangka pendekatannya ke ASEAN (Association Of Southeast Asian Nation) mengapa? Sebab Cina adalah negara eksportir terbesar di dunia saat ini, sehingga ia membutuhkan pasar untuk mendistribusikan produknya. Dalam hal ini Cina menilai Indonesia sebagai aktor kunci dalam ASEAN. Hal yang lebih penting lagi adalah upaya perluasan kekuasaan Cina di jalur laut Selat Malaka dimana 50% dari pelayaran minyak mentah diangkut melalui selat ini, 60% dari kapal yang berlayar ini adalah kapal Cina, serta 80% dari impor minyak mentah Cina diangkut melalui selat ini. Selain itu Indonesia juga dapat menjadi buffer zone bagi Cina sebagai penstimulus hubungan baiknya dengan negara-negara Timur Tengah, dimana Cina juga sangat membutuhkan pasokan energi dari wilayah ini. Oleh karena itu dapat dikatakan bahwa Cina bukan hanya tergantung
pada suplai energi dunia, tetapi juga tergantung pada keamanan jalur pelayaran perdagangan energinya serta permainan geopolitiknya dengan negara-negara timur tengah. Sehingga hal ini seharusnya dapat meningkatkan posisi tawar Indonesia dalam kerjasamanya dengan Cina. Di sisi lain, respon Indonesia mengahadapi berbagai tantangan ini, baik dari Cina, maupun kondisi kelangkaan energi yang suatu saat nanti akan terjadi belum mampu diregulasikan dengan baik. Sebenarnya masalah energi di Indonesia ada pada masalah manajemen dari pemerintahan domestik. Instansi pemerintah melalui badan pengembangan energi dan sumber mineral belum memiliki visi strategik yang pasti. Keputusan-keputusan yang dihasilkan masih cenderung jangka pendek dan bersifat tergesa-gesa dan tidak dipertimbangkan dengan matang. Demikian juga untuk komunikasi dan sosialisasi kebijakan dan pengambilan keputusan pemerintah terhadap masyarakat Indonesia. Apabila dibandingkan dengan perusahaan nasional Cina, Indonesia hanya mempunyai Pertamina (perusahaan minyak negara) dan Perusahaan Gas Alam negara yang tidak memiliki kebebasan mutlak. Pasca pemberlakuan UU migas No. 22 tahun 2001 tentang liberalisasi perusahaan minyak dan gas milik negara, pertamina benar-benar menjadi entitas bisnis murni. Adalah benar bahwa Pertamina tetap dimiliki 100% oleh pemerintah, hanya saja pertamina diperlakukan sebagai kontraktor perminyakan biasa. Semua perizinan harus diminta kepada pemerintah. Sehingga kalau terdapat daerah-daerah yang potensial, Pertamina harus mengajukan tender kepada pemerintah bersama-sama dengan perusahaan minyak asing lainnya yang ada di Indonesia, seperti Arco, Cevron, Exxon, dan Shell. Kebijakan energi dibuat dan dipertanggungjawabkan oleh negara. Dalam konteks ini, menurut pendapat penulis Indonesia belum mampu menggunakan potensinya sumbersumber energi secara maksimal melalui perdagangan dan perjanjian internasional dengan Cina. Hal ini terbukti dengan kondisi lebih besarnya permintaan energi Indonesia dibandingkan dengan suplai setiap harinya. Untuk menganalisis masalah ini konsep good governance menjadi pisau analisis yang tepat untuk membedahnya. Good governance sebenarnya adalah terminologi yang menyimbolkan adanya perubahan paradigma pada peran pemerintah. Oleh karena itu menurut pendapat penulis, pemerintah tidak hanya dipandang sebagai organ atau aktor, melainkan yang lebih penting lagi bahwa pemerintah dipandang dan dinilai dari kualitas yang diekspresikan melalui berbagai elemen dan dimensi. Masalah energi adalah masalah yang vital bagi setiap negara. Tanpa energi, kegiatan manusia akan terhenti. Cadangan minyak Indonesia sebesar 9 miliar barel hanya akan bertahan hingga 18 tahun lagi jika tidak ada eksplorasi tambahan, demikian juga untuk gas alam, Indonesia diperkirakan hanya memiliki cadangan yang cukup hingga 67 tahun lagi. Lalu bagaimana pemerintah bercermin dari kondisi ini? Penulis dalam hal ini akan menganalisis kebijakan pemerintah Indonesia terkait dengan konsep good governance. Ditinjau dari elemen-elemen yang ada konsep good governance dari UNDP, menurut pendapat penulis, Masalah utama yang menyebabkan ketidakmaksimalan usaha dan strategi indonesia karena belum adanya direction yang tepat, dengan kata lain pemerintah Indonesia belum memiliki visi strategis yang tepat terkait dengan keamanan energi! Cina memiliki kebijakan energi dengan adanya perkiraan yang tepat dan strategi yang kuat. Hal ini yang menjadi beban utama para pemerintah. Penduduk Indonesia yang berjumlah sekitar 220 juta jiwa dapat dianggap sebagai tantangan sekaligus juga kesempatan bagi pemerintah.
Tantangannya adalah pertama, bagaimana memberikan performance terbaik (yang menyangkut efektivitas dan efisiensi, serta respon pemerintah dan para instansi yang menyediakan kebutuhan energi) bagi kepentingan rakyat yang cukup banyak dan sangat bervariasi kebutuhannya, kedua meningkatkan akuntabilitas (berupa kebijakan dan implementasi yang dapat dipertanggungjawabkan) serta ketiga, adanya transparansi dalam proses pembuatan kebijakan dan pengimplementasian kebijakan kepada masyarakat. Sedangkan kesempatan dalam hal ini adalah pertama, Self Sufficiency langkah upaya untuk mengurangi kerusakan atau resiko yang ditimbulkan apabila terjadi penghentian atau penggangguan terhadap supply energi. Hal ini diwujudkan melalui a) publikasi dan informasi lewat kampanya publik, b) regulasi dan standarisasi pada industri, bangunan dan transportasi, c) membuat organisasi yang diinisiatifkan oleh pemerintah bersama-sama dengan pihak swasta, d) menetapkan tingkat pajak penggunaan energi pada masyarakat dan e) mengembangkan sumber-sumber energi yang dapat diperbaharui, misalnya mengembangkan bahan bakar bio-diesel dari biji jarak atau kelapa sawit. Kedua, proactive energy policy yaitu upaya pemerintah untuk meningkatkan cadangan energi minyak bumi dalam negeri dengan mengupayakan pencarian sumbersumber energi yang baru dan meningkatkan eksplorasi dan eksploitasi energi mineral di luar negeri. Proaktif dalam bagian ini sangat berbeda dengan kebijakan Indonesia yang selama ini lebih bersifat reaktif. Proaktif dapat dimengerti juga sebagai kebijakan yang sudah dipersiapkan dari kondisi yang telah diprediksi sebelumya. Dalam konteks keamanan energi, tentu pemerintah dan lembaga-lembaga pemerintah menyadari bahwa di suatu saat nanti sumber energi akan habis. Oleh karena itu kebijakan yang seharusnya dilakukan oleh pemerintah adalah melakukan pencegahan agar sumber energi dalam negeri tidak diekspoitasi dengan mudah tanpa pertimbangan yang matang atas dampak jangka panjangnya. Hal ini dapat disiasati dengan mengembangkan networking dan kerjasama bilateral dengan negara lain yang dapat dibantu dengan diversifikasi perdagangan produkproduk manufaktur Indonesia ke luar, sehingga tidak hanya terkesan mencari sumber energi, tetapi juga bekerjasama dengan isu-isu lain. Kesimpulan Kepentingan negara-negara yang tidak dapat diakomodasikan secara sepihak telah membawa hubungan antar negara dalam satu proses interdependen. Perdagangan bebas adalah satu payung besar yang memfasilitasi ketergantungan hubungan negara-negera di dunia. Perdagangan energi antara Indonesia dan Cina melalui perjanjian kesepakatan yang telah dilakukan tahun 1993 hingga 2008 ternyata belum dapat menghasilkan keuntungan yang maksimal bagi Indonesia, sebab Indonesia sendiri belum mendapatkan sumber bahan energi yang pasti. Sebab: pertama, pemerintah telah menerapkan liberalisasi perusahaan mstrategi perusahaan nasional Indonesia dan BP migas yang tidak didukung oleh pemerintah yang malah tidak memberikan ruang bagi Pertamina untuk bersaing dengan perusahaan minyak dari negara lain. Kedua, pemerintah masih sangat berorientasi pada pasar yang mengendalikan perdagangan energi, padahal seharusnya pemerintah yang harus bertanggung jawab meregulasi dan memberikan kesempatan untuk perusahaan nasional untuk lebih berkembang. Ketiga, walaupun demikian Indonesia melalui kerangka good governance harus tetap optimis dengan kesempatan yang ada, yaitu untuk meningkatkan potensi domestik dengan menekankan nilai self-sufficiency dan dengan menerapkan kebijakan pro-aktif mencari cadangan minyak di luar negeri.
Daftar Pustaka Buku Balaam, David N. dan Veseth, Michael. (2005). Introduction to International Political Economy, Third edition. New Jersey: Pearson Prentice Hall. Dupont, Alan. (2001). East Asia Imperilled: Transnational Challanges to security. Cambridge: Cambridge University press. Frieden, Jeffry A. (2006). Global Capitalism. London dan New York: W. W. Norton Handbook of Energy & Economic Statistics of Indonesia. (2009). Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral. Klare, Michael T, Rising Power (2008), Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy, New York: Metropolitan Books. Marc, Holzer & Joon, Kim Byong- (ed.), (2002). Building Good Governance: Reforms in Seoul, National Center for Public Productivity. Michael Zürn. (2001). From Interdependence to Globalization, dalam Handbook of International Relations, London: Sage Publication. Wibowo, Ignatius dan Hadi, Syamsul (ed.), (2009). Merangkul Cina: Hubungan IndonesiaCina pasca-Soeharto. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Willrich, Mason (1975) Energy and World Politics. New York: Mac Millan Publishing Company Inc. Jurnal Formaini, Robert L. (April 2010). David Ricardo:Theory of Free International Trade dalam “Economic Insights” Federal Reserve Bank of Dallas Vol.9 No. 2, diakses dari http://www.dallasfed.org/research/ei/ei0402.pdf pada tanggal, pukul 13.05 WIB. Keliat, Makmur, Kebijakan Keamanan Energy, (November 2006) dalam Jurnal Global Vol 8, No.2. Klare, Michael T. (April 2006). Fuelling the Dragon: China’s Strategic Energy Dilemma, dalam Current History. Laura Edgar, Claire Marshall dan Bassett, Michael. (Agustus, 2006) Partnership, Putting Good Governance Principles in Practice, dalam Institute On Governance. Diakses dari http://www.iog.ca/publications/2006_partnerships.pdf pada tanggal 21 April 2010, pukul 13.00 WIB. Artikel dan sumber Website ”China’s Policy on Mineral Resources“ (Desember 2009) diakses dari http://English.gov.cn/oficial/2005/07/28/content_17963.htm, , pukul 19.43 WIB Key Indicator of Indonesia Energy and Mineral Resources, centre for data and information on Energy and Minerak resources. (2007) Ministry of Energy and Mineral Resources, www.esdm.go.id www.bpmigas.com
