c c
Módulo
Yon Fernández de Larrinoa Arcal y Materne Maetz Dirección de Asistencia para las Políticas
c El presente módulo proporciona una breve reseña de las tendencias actuales del comercio en general y de productos agrícolas en particular, que servirá como trasfondo para la discusión sobre políticas de los módulos sucesivos. c 1.1 Tendencias actuales del comercio mundial 1.2 Tendencias actuales del comercio agrícola 1.3 Conclusiones !cc"#
La mayoría del comercio internacional tiene lugar entre países desarrollados. En los años setenta y desde 1990 los países en desarrollo han aumentado su participación en el comercio mundial, pero la proporción correspondiente a los países menos desarrollados ha disminuido ulteriormente en las últimas dos décadas.
°i bien aumenta en términos absolutos y en relación a la producción sectorial, la importancia del comercio agrícola en el comercio mundial se está reduciendo.
El papel de las transnacionales en el comercio ha aumentado, pasando a representar en estos momentos aproximadamente el 40 por ciento del comercio internacional.
Los precios de los productos agrícolas, además de ser extremadamente volátiles, han disminuido tanto en términos reales como con relación a los precios de los artículos manufacturados.
La próxima ronda de negociaciones de la OMC presenta una oportunidad importante para que los países en desarrollo mejoren su posición en el mercado mundial y "capturen" de forma más efectiva las ventajas de la liberalización comercial.
c"" "##$!c$ c"# % &' El comercio como motor del crecimiento El comercio ha sido una actividad difundida desde la Edad de la Piedra. Desde el intercambio de pieles de animales por cereales, hasta la aparición de las monedas y los primeros bonos en la Edad Media, el comercio se ha ido incrementando a lo largo de la historia junto con las mejoras de los transportes. El desarrollo del comercio cobró un nuevo ímpetu tras la revolución industrial. Entre 1720 y 1971 el comercio mundial aumentó 460 veces o 2,7 por ciento anualmente. Entre 1948 y 1997 el comercio creció a un ritmo anual del 6 por ciento, mientras que la producción mundial sólo aumentó al 3,7 por ciento anual. Entre 1985 y 1997, la relación de las importaciones más las exportaciones con respecto al PIB de los países desarrollados y los países en desarrollo aumentó de 17 a 24 por ciento y de 23 a 38 por ciento, respectivamente. Además, el comercio aumentó a una tasa media superior a la de la economía mundial. Esta última creció anualmente el 3,1 por ciento entre 1980-1990 y el 2 por ciento entre 1990-1995, mientras el aumento
de los flujos comerciales fue del 5,3 por ciento y del 6,8 por ciento en los mismos períodos. El crecimiento del comercio ha sido acompañado por un cambio en su composición, desde los productos menos elaborados hacia los más elaborados y con mayor valor añadido. i (
i W.W. Rostow (1978). ã ones del fuerte crecimiento del comercio Existen varios motivos que explican este crecimiento del comercio:
una explicación del impresionante aumento del intercambio es el extraordinario progreso tecnológico en los medios de transporte, comunicación e información. Las nuevas tecnologías facilitan el intercambio y reducen considerablemente los costos de comercialización. Así, entre 1930 y 1960 el costo del transporte aéreo disminuyó en más del 80 por ciento y el de las telecomunicaciones en más del 98 por ciento. Otro tanto ocurrió con el costo de la computación entre 1960 y 1990;
este crecimiento también es el fruto de intensas y prolongadas negociaciones encaminadas a mejorar el entorno comercial. °e han celebrado negociaciones internacionales (la UNCTAD, el GATT y últimamente la OMC) y regionales (acuerdos comerciales regionales) que han facilitado una reducción continua de los aranceles entre 1976 y 1994, lo mismo que la disminución progresiva o la eliminación de los obstáculos no arancelarios al comercio.
)# &' ilujos comerci les domin dos por p ses des rroll dos ... El comercio entre países desarrollados representa la mayor parte de las transacciones internacionales. Los intercambios entre los Estados Unidos, el Japón y los países de la CE representan alrededor de un tercio del comercio mundial, mientras que una quinta parte tiene lugar entre los miembros de la CE. La participación de Asia ha aumentado desde los años ochenta. Por su parte, África y América Latina tienen una participación en el comercio internacional muy inferior a la de los demás continentes. Las transacciones internas en estos continentes son pequeñas, dado que sus intercambios tienen lugar fundamentalmente con los países desarrollados. El establecimiento de grupos comerciales regionales ha traído consigo un aumento del intercambio entre los países participantes. Los bloques regionales, al reducir los obstáculos al comercio y aumentar la velocidad y el volumen de las transacciones, facilitan los flujos de productos entre sus miembros. Esto ha ocurrido sobre todo en el MERCO°UR en América Latina, la A°EAN en Asia Oriental, el TLC en América del Norte, y la CE en Europa. ! (* ++, ' * * Mundo Europa Europa América Japón Australia África América Asia - Oriental Occidental del / Nueva Latina (excl. * Norte Zelandia Japón)
Europa Oriental
3.3
2.0
1.5
0.1
0.1
0.0
0.0
0.0
0.3
Europa Occ.
41.5
1.6
27.8
3.4
0.9
0.3
1.2
1.1
4.0
América del Norte
15.4
0.1
2.8
5.7
1.4
0.3
0.2
2.2
2.6
Japón
9.4
0.0
1.5
3.0
0.0
0.2
0.2
0.4
4.0
Australia/ Nueva Zelandia
1.4
0.0
0.2
0.1
0.3
0.2
0.0
0.0
0.5
Africa
2.2
0.0
1.2
0.3
0.1
0.0
0.2
0.0
0.2
América Latina
4.5
0.0
0.8
2.1
0.2
0.0
0.1
0.9
0.3
Asia (excl. Japón)
21.4
0.4
3.5
4.4
2.6
0.3
0.4
0.5
8.8
i UNCTAD, 1995.
La Figura 2 ilustra los flujos de exportación en 1994 mientras que el Recuadro 1 muestra los flujos de exportación entre grupos de países como proporción del total de las exportaciones mundiales. La importancia de los tres principales polos comerciales puede apreciarse no sólo en lo que se refiere al intercambio con los demás grupos de países, sino también en cuanto a los flujos comerciales internos. i )(i' * . ' * ++,
i UNCTAD, 1995. i /(% %
i OMC, . Estadísticas del comercio internacional. ... pes r de que el comercio creció más en los p ses en des rrollo La Figura 3 muestra que durante los años setenta y a partir de 1990 el crecimiento del comercio ha sido más fuerte en los países en desarrollo que en los países desarrollados. Incluso durante la recesión de 1992-93, los países en desarrollo continuaron aumentando sus intercambios mientras se contraía el comercio mundial y en particular el comercio entre países desarrollados. En contraste con este relativo buen desempeño
de los países en desarrollo, el comercio de los menos desarrollados aumentó menos que el intercambio mundial. °u participación en el comercio mundial se redujo desde aproximadamente 0,9 por ciento en 1980 hasta menos del 0,5 en 1995. /" El desarrollo del comercio mundial ha sido acompañado de la creación de varias instituciones internacionales. En el plano mundial las cuestiones relativas al comercio se han examinado extensamente en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). ] El GATT fue creado en 1948 con la finalidad de establecer normas para el comercio internacional. En el marco del GATT se celebraron varias rondas de negociaciones, la última de las cuales, la Ronda Uruguay, culminó en el acuerdo que llevó a la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). UNC Establecida en 1964, la UNCTAD es la principal tribuna para examinar de manera integrada los problemas relacionados con el desarrollo, el comercio, las finanzas e inversiones internacionales, la tecnología y el desarrollo sostenible. En el ámbito de los productos se han creado varias organizaciones con la finalidad de regular algunos mercados. La organización intergubernamental más conocida de este tipo es la OPEC, que agrupa a los países productores de petróleo. Convenios de productos básicos Con respecto a la agricultura, se han suscrito varios convenios de productos básicospara regular los mercados. Estos convenios a menudo han tenido como objetivo tratar de estabilizar los precios y limitar la competencia, mediante el establecimiento de contingentes para los países miembros. Los convenios sobre productos básicos agrícolas más importantes y vigentes en estos momentos son los de:
caucho
yute y productos del yute
azúcar
cacao
maderas tropicales
aceite de oliva
trigo.
El desarrollo de los mercados mundiales también ha ido acompañado de la aparición de nuevos mecanismos, tales como los mercados de futuros que han contribuido a reducir las fluctuaciones de los mercados. , 0 °imultáneamente al crecimiento del comercio y establecimiento de estas instituciones intergubernamentales ha habido una importante expansión de las empresas transnacionales. cmport nci de l s Es Una empresa transnacional es una organización privada con fines de lucro que desarrolla actividades de producción, distribución e investigación en más de un país. La flexibilidad para trasladar la producción de un lugar a otro del mundo es uno de sus rasgos fundamentales. La OMC calcula que, en 1995, un tercio de todo el comercio mundial ha sido llevado a cabo por compañías transnacionales. °e piensa que esta proporción podría llegar al 40 por ciento en la actualidad. ã ones del crecimiento de l s Es La globalización de la economía mundial, los procesos de liberalización, las medidas para atraer inversiones extranjeras directas, las políticas de ajuste estructural y la disminución de los costos de transportes y comunicaciones internacionales han sido cruciales para la extensión de las
actividades de las empresas transnacionales. Estas condiciones favorables permitieron que las empresas transnacionales se desarrollasen rápidamente y adquiriesen una importancia creciente en la producción y el comercio internacional. Esto ha contribuido al aumento de la interdependencia entre las economías nacionales. También han influido los menores obstáculos a las transferencias de capitales y la mayor velocidad con que éstas se efectúan. Además, las empresas transnacionales son un modo de responder a las imperfecciones de aquellos mercados internacionales en que las transacciones resultan muy costosas debido a la necesidad de garantizar la calidad de los productos que se compran y la dificultad de hacer que se cumplan los contratos suscritos con empresas extranjeras. Una parte considerable del comercio internacional de las transnacionales se realiza dentro de una misma empresa (o entre filiales de la empresa). Por consiguiente, no se utiliza el mecanismo de mercados competitivos internacionales. A menudo los precios utilizados en estas transacciones difieren considerablemente de los precios del mercado y pueden servir como un medio para transferir ingresos a países con normas fiscales más favorables. cmplic ciones p r l OMC Por consiguiente, una parte creciente del comercio internacional se realiza de hecho fuera del ámbito de competencia de la OMC y posiblemente de manera incompatible con los principios que determinan sus normas. Algunos miembros de la OMC ya han planteado la cuestión -los expertos de la OMC han preparado varios informes- pero hasta ahora la Organización no ha tomado ninguna decisión sobre este importante asunto. ! )(" °e calcula que existen unas 40 000 empresas transnacionales. Las primeras 500 son grandes compañías y controlan el 70 por ciento del comercio internacional y el 80 por ciento de las inversiones extranjeras de las transnacionales. °e estima que el 40 por ciento del comercio mundial está en manos de empresas transnacionales. En 1995, el 29 por ciento del PBI mundial correspondía a las 200 empresas transnacionales más importantes. Estas empresas han logrado ocupar una posición hegemónica en varios productos básicos agrícolas: 20 de ellas controlan el comercio del café, seis dominan el 70 por ciento del comercio del trigo, y una
controla el 98 por ciento de la producción de té envasado. En los últimos años las empresas transnacionales han modificado su estrategia y han desplazado su interés de las actividades de producción a las de financiación, formación e investigación, subcontratando muchas fases de la producción. i Asociación Europea de Comercio Justo (EFTA). 1998. 1998-2000. )c"" "##$!c"1!2#" ) % &' El valor de las importaciones y exportaciones de productos básicos agrícolas aumentó considerablemente a partir de 1970. La mayor parte de este crecimiento fue debida a un aumento en la demanda de importaciones por parte de los países de ingresos medios. Las reformas de las políticas económicas aplicadas en el marco de los programas de ajuste estructural, propugnados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han contribuido a esta tendencia en los países en desarrollo después de 1980. Otro motivo que explica el crecimiento de los flujos comerciales es la creación de bloques comerciales regionales, que ha dado lugar a una intensificación del comercio de productos agrícolas entre sus miembros. En la Figura 4 se ilustra la evolución del comercio de productos agrícolas. i ,(c *
i 3(*
i FAO, !
i OMC (1998),
rticip ción decreciente del comercio rcol El comercio agrícola ha aumentado más lentamente que el de bienes manufacturados, pero al mismo ritmo que el de los productos mineros. La Figura 5 muestra como la participación relativa de la agricultura y la minería en las exportaciones mundiales de mercancías se redujo en los años noventa. Así, mientras la contribución del comercio agrícola disminuyó 1,3 puntos porcentuales entre 1990 y 1997, la de los bienes manufacturados aumentó en 3,4 por ciento. Esta evolución puede explicarse, en parte, por la creciente cantidad de productos de origen agrícola que se comercializa como alimentos elaborados o productos manufacturados. i 4(
i : OMC (1998), , Estadísticas del comercio internacional. °in embargo, como se puede observar en la Figura 6, el comercio agrícola generalmente creció más que la producción. Hay una gran variación entre productos en lo referente a la parte de la producción que se comercializa. En el Recuadro 3 se facilita información sobre esta relación, clasificada de acuerdo con el valor del coeficiente comercio/producción. Cabe observar que los países en desarrollo básicamente producen la mayoría de los diez productos agrícolas más comercializados -en relación con su producción- y que para muchos de ellos estos productos representan la principal fuente de divisas. Este hecho los sitúa en una posición muy vulnerable frente a las fluctuaciones de los mercados de estos productos. El producto alimentario más comercializado en relación con su producción es el aceite vegetal. El trigo es el cereal cuyo comercio representa la mayor parte de la producción total (alrededor de un 20 por ciento). Esta parte es menor en el caso del arroz (alrededor de un 4 por ciento) debido a que los mayores productores mundiales (China, India) también son los principales consumidores.
No resulta sorprendente que los productos menos comercializados, en relación con su producción, sean los productos alimentarios muy voluminosos, como el ñame y el plátano, y los productos sumamente perecederos, como la caña de azúcar. ! /(# . 5 (Porcentaje del comercio respecto a la producción)
+4
+67
+87
++7
Cocoa *
108
104
113
128
Coffee
60
89
85
91
Rubber
107
95
88
81
Tobacco
27
26
33
32
Veneer °heets
28
27
32
41
°ugar (Raw Equivalent)
58
48
50
40
Vegetable Oils
17
21
31
37
Tea
52
51
46
42
Fish, °eafood
29
34
29
33
Cotton Lint
40
33
35
28
°oybeans
16
29
33
24
Peas
4
5
7
16
Bananas
18
18
19
20
Wheat
21
19
23
19
Milk, °kimmed
4
11
15
9
Bovine Meat
6
8
10
11
Poultry Meat
3
3
6
6
Cassava
3
6
15
20
Pigmeat
4
4
5
6
Rice (Milled Equivalent)
4
3
5
4
Potatoes
1
1
3
4
Eggs
4
2
3.
3
Plantains
0.21
0.36
0.31
0.59
Yams
0.00
0.04
0.12
0.12
°ugar Cane
0.02
0.01
0.01
0.01
* El ejemplo del cacao pone de relieve la importancia de las reexportaciones de algunos productos. En este caso, una proporción importante del comercio la constituyen las reexportaciones de pulpa cacao y de cacao en polvo por los Países Bajos. i : FAO°TAT. ) )% Varios países en desarrollo dependen en sumo grado de las exportaciones de productos agrícolas (por ejemplo, cacao, café, té o caucho) que representan para ellos un factor principal de los ingresos y una fuente importante de divisas. En particular, éste es el caso de los países menos desarrollados, para los cuales los productos primarios (principalmente productos minerales y agrícolas tropicales) constituyen el 70 por ciento del comercio total. C d de los niveles de precios... La tendencia de los precios de la mayoría de los productos agrícolas ha sido la de un descenso sumamente acentuado, con la excepción del banano cuyo precio tuvo una evolución relativamente positiva en el período 1980-1990. Los precios del azúcar, las materias primas agrícolas, los cultivos para bebidas, los cereales y la carne disminuyeron en más de un 50 por ciento en el mismo período. Este hecho ha supuesto que los países en desarrollo especializados en la exportación de productos agrícolas tuvieran que exportar más cantidad para poder mantener una corriente de ingresos constante. Después de 1988 se detuvo esta tendencia negativa y desde entonces los precios han sido más estables.
... y vol tili-d d de los precios Como se puede apreciar en la Figura 7, se han producido considerables variaciones de los precios de los principales productos agrícolas durante el período 1980-1998. La vigencia de precios estables y remunerativos para estos productos es imprescindible para garantizar la estabilidad y seguridad del ingreso necesarias para que estos países inviertan en su desarrollo. i 6(2 & % 9+87:77;
i Dirección de Productos Básicos y Comercio, FAO. ) /! < &
La relación de intercambio se puede definir como la capacidad de compra de un bien en función de otro. La evolución de la relación de intercambio entre productos agrícolas y bienes manufacturados ilustra la capacidad de intercambiar productos agrícolas con productos manufacturados, es decir, qué cantidad de productos manufacturados puede importarse si se exporta una unidad de producto agrícola. eterioro de l rel ción de interc mbio Entre 1980 y 1998 los precios internacionales de los productos agrícolas disminuyeron en un 35 por ciento aproximadamente, mientras que los precios de los bienes manufacturados aumentaron en un 40 por ciento. La relación de intercambio entre los productos agrícolas y los bienes manufacturados se deterioró considerablemente, reduciéndose en más del 50 por ciento (véase la Figura 8). i 8(! < < &
VUM: valor unitario de las manufacturas de las economías industriales i UNCTAD (1995), .
) ,# ! m yor p rte del comercio rcol es entre p ses des rroll dos Los países desarrollados dominan mayoritariamente los intercambios de productos agrícolas. Brasil es el único país en desarrollo ubicado entre los diez principales exportadores de productos agrícolas. Los otros nueve son países desarrollados, de los cuales seis son miembros de la UE. De forma análoga, los diez principales importadores de productos agrícolas son todos países desarrollados (véase la Figura 9) Es evidente, pues, que la mayor parte del comercio de productos agrícolas tiene lugar entre países desarrollados, y que una proporción importante del mismo se realiza dentro de la UE (alrededor de la quinta parte del comercio agrícola mundial). En 1997 las exportaciones de productos agrícolas dentro de la UE totalizaron 178 000 millones de dólares EE.UU. Entretanto, el valor del comercio agrícola dentro de los países asiáticos ascendió a 74 000 millones de dólares EE.UU., mientras el comercio dentro de América del Norte fue de 30 000 millones de dólares EE.UU. i +(# 5 *
i OMC (1998), , Estadísticas del comercio internacional. /# c Desde finales de la segunda guerra mundial las corrientes comerciales han aumentado considerablemente. Hoy en día, alrededor de la tercera parte de la producción mundial se comercializa internacionalmente. Los adelantos tecnológicos en materia de transportes y comunicaciones, y los acuerdos internacionales que favorecieron la aplicación de políticas comerciales más liberales son algunos de los motivos tras esta tendencia. El aumento de los flujos de productos básicos ha ido acompañado del rápido crecimiento de los movimientos de capitales y, en menor medida, de las transferencias de tecnologías. Por su parte, el movimiento de la mano de obra no ha seguido la misma evolución, debido al aumento de los obstáculos a la libre circulación de los trabajadores. °i bien ha aumentado, el comercio entre países en desarrollo sigue siendo reducido y representa sólo una pequeña parte del comercio mundial total.
Aunque en el decenio de los setenta y desde 1990 el comercio creció a un ritmo mayor en los países en desarrollo que en los países desarrollados, éstos continúan realizando la mayor parte de los intercambios internacionales. Las empresas transnacionales han desempeñado un papel particularmente activo en el comercio y su importancia ha ido en aumento. °e estima que en 1998 el 40 por ciento de los intercambios mundiales era llevado a cabo por transnacionales. En este contexto de crecimiento acelerado del comercio, la agricultura ha quedado rezagada. A pesar del aumento sostenido del comercio de productos agrícolas, la participación de estos productos en el mercado mundial se ha reducido progresivamente. Esta tendencia puede explicarse en parte por la creciente proporción de productos de origen agrícola que se exporta como alimentos elaborados o bienes manufacturados. El hecho de que los Acuerdos de la Ronda Uruguay prevean menores reducciones arancelarias para la agricultura que para otros sectores puede acentuar esta tendencia. Los países en desarrollo producen una parte importante de los productos agrícolas más comercializados. Para muchos de ellos, estos productos representan la fuente principal de divisas. °in embargo, los precios de los productos agrícolas han disminuido de manera espectacular entre 1980 y 1998, en contraposición con el aumento de los precios de los productos manufacturados. En este período la relación de intercambio entre productos agrícolas y bienes manufacturados se redujo en más del 50 por ciento. Esta situación ha contribuido al crecimiento relativo menor del comercio de productos agrícolas en comparación con el de bienes producidos por otros sectores, medidos en términos de valor. Además, indica que los países en desarrollo que dependen de las exportaciones agrícolas han tenido que aumentar la cantidad exportada de productos agrícolas para poder comprar la misma cantidad de bienes manufacturados. Un oportunid d p r los p ses en des rrollo Las próximas negociaciones en el marco de la OMC representan una oportunidad importante para que los países en desarrollo mejoren su posición en los mercados y puedan aprovechar plenamente las ventajas de la liberalización del comercio. A estos efectos, deberán estar bien informados y organizados.
!i!c"
i" 1998. "#$$$. Madrid. i" 1999. % & ' % ( ! ) *+ por °. Healy, R. Pearce y M. °tockbridge. Materiales de Capacitación para la Planificación Agrícola 41, Roma. i" 1998. !,i-( & ' % (. Roma. i" 1998. * . /". Roma. i" 1996. !*( , ) *. Roma. i" 1995. % 01 #$$ Roma. i" FAO°TAT. = 1998. 02 ( 3% . Rome, FAO/IICA/WB. 1998.i %( +1991-1996, Volume 5, °tatistics Directorate. Paris. !>=? ? 1978. 04 (. London y Basingstoke, The MacMillan Press Ltd.
=? $ 1983. 0 (56. New York, °t. Martin's Press. " 1998. . Geneva. " 1996. ] 7 7 0 2 2 Geneva. " 1995. Geneva. 1997. 8 9 +: ( (New York. 1997. 8 9 +:
( ( New York. ? 1998. & ] 7 Geneva.
? 1998. & + . Geneva. ? 1998. ' ;+#<, . Genève.
Módulo )
" <.
José María Caballero, Maria Grazia Quieti y Materne Maetz Dirección de Asistencia para las Políticas
c Este módulo presenta, de manera simple, algunos de los conceptos y argumentos teóricos utilizados en los debates sobre la política comercial. Aunque la mayoría de dichos conceptos y argumentos concierne al comercio en general, se subraya su utilidad para el estudio del comercio agropecuario; además, los ejemplos ilustrativos se refieren en lo posible al sector agrícola. c 2.1 Las ventajas económicas del comercio !cc"#
El comercio puede proporcionar beneficios al permitir a los países explotar sus ventajas comparativas, alcanzar mayores economías de escala, y asegurar la competencia, una mayor variedad de productos y, potencialmente, mercados y precios más estables.
Las ganancias del comercio probablemente no se distribuirán de manera equitativa, tanto dentro como entre países, lo cual explica cierta oposición a las políticas de liberalización comercial.
Las opciones de política son raramente entre comerciar o no comerciar, sino más bien entre imponer o no imponer barreras al comercio. Las razones para proteger pueden ser de naturaleza económica y no económica, incluyendo la seguridad alimentaria. °in embargo, las medidas comerciales no son usualmente las más directas ni las más eficientes para alcanzar estos objetivos.
La liberalización comercial puede tener lugar en un marco multilateral o dentro de un bloque regional. Los acuerdos comerciales regionales son utilizados crecientemente, pero el papel de la agricultura en los mismos es a menudo limitado.
La agenda de la política comercial refleja crecientemente las nuevas preocupaciones de grupos de consumidores y ONGs de los países de la OCDE, más bien que los temas tradicionalmente planteados por los países en desarrollo y vinculados al deterioro de la relación de intercambio y al intercambio desigual.
) #"""@$c"#$!c âor qué los p ses comerci n? âEl comercio es ventajoso? âQué razones inducen a las personas y empresas a participar voluntariamente en el comercio, los gobiernos a fomentarlo y los economistas a defenderlo? Los flujos comerciales internacionales a largo plazo de una gran variedad de productos básicos no han cesado de aumentar durante siglos y, como se pone de relieve en el Módulo I.1, este crecimiento se ha acelerado de manera espectacular desde la segunda guerra mundial. Esto seguramente no se debe sólo al mejoramiento impresionante de los servicios de transportes y comunicaciones, sino también a los beneficios derivados del comercio. Los economistas han propuesto varios argumentos para explicar las ventajas del comercio. Algunos son obvios y de sentido común, otros son menos evidentes. Tales argumentos pueden clasificarse en tres grupos según hagan hincapié en i) el incremento del volumen total de bienes y servicios a disposición de la población (argumento del aumento del consumo); ii) la mayor diversidad de bienes y servicios que el comercio pone a disposición (argumento de la diversificación); o iii) la mayor estabilidad de la oferta y los precios de los bienes y servicios (argumento de la estabilidad). A continuación se examinan estos argumentos. ) (
Un motivo por el cual la cantidad de bienes y servicios de que dispone un país en un momento determinado puede aumentar mediante el comercio es que dicho país puede comprar bienes y servicios de fuentes en que su producción cuesta relativamente menos. De este modo se liberan recursos locales que en ausencia de comercio se destinarían a la producción de tales bienes, lo que permite producir cantidades mayores de otros bienes. °i los Estados Unidos pueden producir componentes electrónicos para computadoras y azúcar pero tienen ventajas para producir componentes electrónicos, y Brasil también puede producir componentes electrónicos para computadoras y azúcar pero tiene ventajas para producir azúcar, ambos países pueden beneficiarse del comercio de estos bienes. El volumen total de recursos utilizados para producir las cantidades de azúcar y componentes electrónicos requeridas globalmente por Estados Unidos y Brasil será menor si Brasil se especializa en la producción de azúcar y Estados Unidos en la de componentes electrónicos, y el azúcar brasileño se intercambia por los componentes para computadoras de origen estadounidense. !os beneficios del comercio Los Estados Unidos y el Brasil comparten este < & El modo en que se reparte tal beneficio depende de la relación del precio internacional entre los componentes electrónicos y el azúcar; es decir, de la tasa a la que se intercambian en el comercio internacional, que los economistas llaman relación de intercambio externa. En ausencia de comercio, cada país tiene su propia relación de intercambio interna de azúcar por componentes electrónicos, digamos un componente por 50 kg de azúcar en los Estados Unidos y por 100 kg de azúcar en Brasil. Nótese que estas relaciones de intercambio expresan la mayor eficiencia de producir azúcar en Brasil y componentes electrónicos en los Estados Unidos. La relación de intercambio externa quedará comprendida entre las relaciones de cambio internas de los Estados Unidos y del Brasil, porque de lo contrario uno de estos países no tendría interés en comerciar. Cuanto más se aparte la relación de intercambio internacional de su propia relación de cambio, tanto más favorable le resultará el comercio a un país . eor de l s vent j s comp r d s y lunos corol rios sta es la teoría clásica de los costos comparados acerca de los beneficios del comercio -también conocida como teoría de las ventajas comparadas, enunciada originalmente por David Ricardo a comienzos del siglo XIX. Vale la pena detenerse con cierto detalle en ella, porque es la explicación más convincente sobre los beneficios del comercio propuesta por la ciencia económica. En esta explicación cabe observar varios elementos.
!os beneficios del comercio suren de l s diferenci s en los costos de oportunid d
Primero, los beneficios se originan en la existencia de diferentes relaciones de intercambio internas para ambos bienes en los dos países. Estas relaciones están asociadas a las diferentes condiciones de producción de tales bienes en los dos países. Así, en el ejemplo simplificador propuesto, en comparación con los recursos necesarios para producir un componente electrónico, los Estados Unidos necesitan más recursos que Brasil para producir 1 kg de azúcar, concretamente el doble según los supuestos. Por lo general, si los recursos son escasos y pueden utilizarse para producir dos bienes, digamos A y B, la cantidad de B que se deja de producir a causa de los recursos asignados a la producción de una unidad de A, es lo que los economistas llaman de A (en relación con B). En el ejemplo anterior, el costo de oportunidad de los componentes electrónicos (en relación con el azúcar) es mayor en los Estados Unidos que en Brasil dado que, según se ha supuesto, para producir un componente se deben dejar de producir 100 kg de azúcar en Brasil pero sólo 50 kg en los Estados Unidos. Los beneficios del comercio se originan en las diferencias entre los costos de oportunidad del azúcar y los componentes en Estados Unidos y Brasil.
! s vent j s comp r d s (y no l s bsolut s) son esenci les p r el comercio
°egundo, la cantidad de recursos necesaria para producir < productos puede ser mayor en uno de los países y el intercambio sigue siendo ventajoso para ambas partes. Así, en el ejemplo se puede suponer que los Estados Unidos utilizan menos recursos que Brasil en la producción de componentes electrónicos (lo que probablemente es verdad) y < Aen la producción de azúcar (lo que si bien no es seguro, podría ocurrir). De este modo, se puede suponer por ejemplo que Brasil tiene que utilizar cuatro veces más recursos para producir componentes electrónicos y dos veces más recursos para producir azúcar que los Estados Unidos, y por esta razón ser mucho más ineficiente en las dos producciones. Esta situación se ilustra con cifras en el Recuadro 1.
! (! 9B <' C 5B ;
5
600
150
"5B
6
3
& < 9CD ;
100:1
50:1
_______________ °e supone que en la producción de los dos productos no interviene más que un recurso, a saber la mano de obra. Otra posibilidad consistiría en suponer la necesidad de varios recursos, pero que ellos pueden representarse y medirse mediante un "recurso compuesto".
El punto importante de la teoría de los costos comparados es que, incluso en este caso, los Estados Unidos seguirán beneficiándose del intercambio entre componentes electrónicos y azúcar con Brasil. El motivo está en que al exportar un componente a Brasil, los Estados Unidos pueden obtener 100 kilogramos de azúcar, mientras que la obtención de 100 kilogramos de azúcar en los Estados Unidos habría costado dos componentes. Los comerciantes obtendrán buenas ganancias si compran componentes electrónicos en Estados Unidos, los envían y venden en Brasil, con las ganancias compran azúcar, lo envían a Estados Unidos y lo venden allí para comprar más componentes. En el ejemplo propuesto, al final de esta operación, el comerciante habrá duplicado la cantidad de componentes electrónicos (si se prescinde de los costos de transporte y comercialización). Naturalmente, si muchos comerciantes participan en el negocio, al cabo de un tiempo las persistentes ventas de componentes y compras de azúcar en Brasil provocarán un aumento del precio del azúcar y una disminución del precio de los componentes, y modificarán la relación de precios interna. Lo contrario ocurrirá en los Estados Unidos. Este proceso continuará hasta que se alcance una relación de precios internacional común, que establezca simultáneamente el equilibrio de mercado en los dos países. Entonces, las relaciones de precios internas se diferenciarán sólo como consecuencia de los costos de transporte y comercialización. Debido a los costos comparados (es decir, relativos) más bajos de la producción azucarera, se dice que Brasil tiene una % ' con respecto a los Estados Unidos para la producción de azúcar. El concepto de ventaja comparada debe distinguirse del de % '<, que significa que un país utiliza, en términos absolutos, menos recursos en la producción de un producto determinado. Así, en el ejemplo propuesto, Estados Unidos tiene una ventaja absoluta en la producción de componentes electrónicas y de azúcar, y una ventaja comparada sólo en la producción de componentes.
El principio básico de la teoría de los costos comparados es que las ganancias producidas por el comercio tienen su origen en la existencia de una ventaja comparada, y no absoluta, de costos. ! vent j comp r d puede ser cre d
Tercero, la teoría es estática. Explica el comercio y los beneficios del mismo a partir de la ventaja comparada en un momento determinado. Puede suceder que estas ventajas comparadas cambien y que sean adquiridas con el tiempo mediante, , medidas de política. En este caso, tener una ventaja comparada en un bien no implicará que un país deba especializarse en la producción de tal bien a expensas de otras líneas de producción. De hecho, nuevas industrias (las llamadas ) pueden carecer de ventajas comparadas en el momento de su establecimiento y, como se verá más abajo, necesitan que se las proteja hasta que alcancen la dimensión necesaria para beneficiarse de las economías de escala. Así, en el ejemplo propuesto, Brasil no debe necesariamente dedicarse a la producción de azúcar, abandonando del todo la producción de componentes electrónicos, si piensa que tiene las bases para desarrollar en el largo plazo una producción viable de dichos componentes. Un razonamiento de este tipo hizo que Brasil impusiera barreras comerciales a la importación de equipos de computación, con objeto de adquirir gradualmente algunas ventajas en la producción nacional de computadoras. Nótese que la política comercial puede no ser el instrumento más eficaz para desarrollar una capacidad industrial propia, si existen políticas industriales más directas. Los países también pueden perder ventajas comparadas en ciertos tipos de producción, en la medida en que la tecnología progresa en el exterior (las llamadas ). Además, los precios mundiales cambian con el transcurso del tiempo y repercuten en las ventajas comparadas de un país.
El comercio tiene import ntes efectos distributivos
Cuarto, la teoría destaca el hecho de que los países en su conjunto se benefician del comercio pero no hace ninguna referencia a la posibilidad ni al modo en que diferentes grupos en cada país se beneficien o pierdan con el comercio. Como se verá más abajo, el comercio puede influir considerablemente en la distribución del ingreso, lo que añade una dimensión social a la cuestión. Precisamente, debido a las posibles repercusiones negativas del comercio sobre los ingresos de determinados grupos, los Estados Unidos han protegido tradicionalmente su industria azucarera, limitando las importaciones de este producto mediante un sistema de contingentes.
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La teoría supone la utilización plena de los recursos, es decir que hay pleno empleo,
porque de lo contrario las relaciones de precios internas no reflejarían los costos de oportunidad. Entonces, si hay recursos inutilizados, no hay necesidad de reducir la producción de azúcar para aumentar la de componentes electrónicos o viceversa.
°upone también que los recursos pueden reasignarse fácilmente a las actividades en que el país tiene ventajas comparadas. De hecho, en la "vida real" hay varias limitaciones que dificultan la reasignación de recursos. Así, puede haber costos financieros elevados para pasar de una producción a otra, por ejemplo, de la producción de azúcar a la de chocolate. Los bienes de capital utilizados en las fábricas de azúcar no pueden emplearse en la producción de chocolate y los trabajadores han de capacitarse para utilizar una diversa tecnología.
En el modelo clásico, los recursos de inversión carecen de movilidad internacional (a diferencia de los productos) y las decisiones relativas a las inversiones se adoptan internamente. En el mundo actual, el capital es sumamente móvil a través de las fronteras nacionales y otro tanto sucede con la tecnología. Además, el proceso de toma de decisiones de una parte cada vez mayor de las inversiones mundiales es internacional y no nacional. Un fondo de inversión importante o una empresa transnacional no están limitados por las fronteras nacionales y buscan oportunidades de ganancias en cualquier parte del mundo, una concepción más cercana a la de ventajas absolutas que a la de ventajas comparadas. Los factores que determinan el emplazamiento de las inversiones, y por tanto de las corrientes comerciales, son los bajos costos de la mano de obra, la disponibilidad de recursos naturales y la distancia a las materias primas y a los mercados principales, además de las oportunidades para establecer una estructura de comercialización y distribución eficaz.
La teoría de las ventajas comparadas se ocupa sobre todo de la utilización eficaz de los recursos para producir un número limitado de productos sumamente homogéneos.
Actualmente, la calidad y el volumen que puede ofrecer un proveedor a menudo son más importantes que el costo. En un cierto sentido, la capacidad de vender se está volviendo más importante que la de producir. El comercio permite lc n r econom s de esc l Otro motivo por el cual el comercio puede aumentar la eficiencia consiste en que permite expandir el mercado de una rama determinada más allá de los límites de la economía nacional. Por medio de las exportaciones, la producción de una rama puede aumentar y, si hay economías de escala, el costo medio de sus bienes descenderá. Hay dos modos, que por lo general actúan conjuntamente, que permiten realizar economías de escala a nivel de una rama de la producción. Uno es mediante las indivisibilidades tecnológicas en las empresas que conforman la rama, por ejemplo la utilización de robots en la fabricación de automóviles. Ello supone la existencia de tecnologías que ahorran costos, cuya adopción está supeditada al logro de un nivel determinado de producción. En este caso, los economistas hablan de economías de escala de una rama de la producción. El otro es mediante los ahorros de costos que pueden realizarse gracias a la expansión general de la rama, sobre todo debido al mejoramiento de los servicios suministrados por terceros o al entorno técnico o comercial en el que la rama desarrolla sus actividades; lo que los economistas suelen llamar & * . En este caso, las economías de escala son externas a la empresa pero internas a la rama de producción. Como ejemplos se pueden citar el desarrollo de fuerza de trabajo calificada, de proveedores de insumos especializados, de un entorno competitivo, y de conocimientos técnicos compartidos. Todos estos factores reducen los costos. Un aspecto interesante de las economías de escala consiste en que, si son importantes, los países con pocas diferencias en cuanto a recursos o tecnología, y por tanto a costos de producción, se beneficiarán si se especializan en diferentes productos y los intercambian entre ellos. Gracias a la especialización, dos países pueden aprovechar las economías de escala en el producto en que se especialicen y reducir el costo de producción. Las economías de escala, combinadas con la diferenciación del producto (véase más abajo), explican la existencia del E , en el cual los países intercambian productos similares pero diferenciados, por ejemplo importando y exportando simultáneamente diferentes marcas de automóviles. %A
El comercio r nti los beneficios de l competenci Otro modo en que el comercio internacional puede mejorar la eficiencia es mediante la intensificación de la competencia. Al abrir sus fronteras al comercio, los países obligan a sus industrias a competir con bienes y servicios producidos en el exterior, y por tanto a luchar para mejorar sus posibilidades de competir y transferir las reducciones de costos a los consumidores en forma de precios más bajos. Esto puede ser particularmente importante en aquellas ramas de producción que tienden a ser monopolísticas o oligopolísticas debido a la índole del proceso de producción (por ejemplo, cuantiosos costos de entrada, elevadas economías de escala, dependencia de un insumo especializado cuya oferta escasea). Las industrias del automóvil y las telecomunicaciones son ejemplos de ello. El comercio puede ser una buena manera de favorecer la competencia y mejorar la eficiencia en estas industrias. Esta ventaja del comercio no es muy importante en la agricultura porque, debido a la presencia de muchos agricultores que producen bienes muy parecidos, mal puede el sector agrícola tener un carácter monopolístico. ) ) < ( % & El comercio ument l v ried d de los bienes El comercio es también beneficioso porque pone a disposición de los consumidores y productores nacionales una variedad de bienes y servicios a los que de otra manera no habrían podido acceder. Habida cuenta que en esta variedad se incluyen tanto los bienes de consumo como los bienes de capital y los insumos, el comercio favorece tanto a los consumidores nacionales como al desarrollo de la capacidad nacional de producción. La diversidad se refiere a la disponibilidad de bienes que no pueden producirse en un país o que pueden producirse sólo en condiciones muy costosas y especiales, por ejemplo, mangos en Escandinavia. También concierne a los diferentes tipos o marcas de bienes que se producen efectivamente en un país (por ejemplo, diferentes tipos de manzanas, bombas de motor o cortes de carne) o a bienes que no se producen en el país pero que podrían producirse a costos razonables. Mediante la & los países no necesitan especializarse completamente en las ramas de producción en que tienen ventajas comparativas, ni abandonar del todo aquéllas en que carecen de ellas: pueden especializarse en determinados nichos de producción (por ejemplo, marcas de automóviles) y realizar un comercio de productos recíprocamente benéfico en nichos de ramas de producción en las que también participan los países con que mantienen relaciones comerciales. El comercio intra-industrial de este tipo es común en las ramas de bienes de consumo, pero es menos usual en el comercio de productos agrícolas, debido a la importancia de los recursos naturales y a su mayor homogeneidad. ) / & ( <
En rel ción l
ut rqu el comercio puede est bili r los merc dos...
El comercio también puede aliviar situaciones transitorias de exceso de demanda o de oferta en los mercados nacionales, y de este modo evitar o reducir las fluctuaciones de precios y las posibles escaseces de suministros. A este respecto, los productos agrícolas pueden beneficiarse especialmente del comercio exterior, dado que sus mercados tienden a ser particularmente inestables como consecuencia de las rigideces de la oferta (los productos agrícolas tardan en responder a las señales de mercado), de los factores exógenos que afectan la producción (como el clima o las plagas) y del hecho de que la demanda de alimentos tiende a variar poco cuando los precios suben o bajan (es .). Un país en gran parte autosuficiente en productos alimentarios y agrícolas puede tener excedentes agrícolas en años buenos, y estos excedentes ejercerán una presión a la baja sobre los precios agrícolas. El mercado internacional puede servir para colocar estos excedentes sin causar mayores alteraciones en los precios y en el ingreso nacional. Lo contrario sucederá en años agrícolas malos. ...pero puede ser un fuente de inest bilid d °in embargo, cabe observar que el comercio puede ser una fuente de inestabilidad. Así, si un país se ha especializado en sumo grado en la producción de algunos productos de exportación y depende en gran parte de las importaciones de otros productos, estará muy expuesto a las fluctuaciones de los precios internacionales. Estas fluctuaciones también afectarán a los bienes comerciables que se exportan o importan sólo marginalmente, en caso de ausencia de instrumentos de política que aíslen a los precios nacionales de las fluctuaciones de los precios internacionales. La agricultura ha sido tradicionalmente el principal sector en que se han aplicado dichos instrumentos, con diferentes resultados. Esto no sorprende dada la característica inestabilidad de los precios internacionales de los productos agropecuarios y la importancia atribuida por los gobiernos a la estabilización de los precios de los alimentos y de los ingresos de los agricultores. ) )#$!cF#"G c" âLos beneficios del comercio se distribuirán equitativamente? âTodos ganarán o por lo menos no perderán? Aquí pueden distinguirse dos cuestiones. La primera se refiere a las repercusiones del comercio en diferentes grupos económicos o sociales dentro de un país; la segunda, a si los beneficios del comercio se distribuyen equitativamente entre países que mantienen relaciones comerciales. Estas cuestiones se examinan por separado a continuación. ) ) # < En el comercio h y n dores y perdedores
Es evidente que los trabajadores, los empresarios, los inversionistas y los propietarios de recursos naturales (es decir, los propietarios de factores de producción) vinculados a actividades de exportación llevan las de ganar con el comercio, porque sus actividades pueden ampliarse gracias a las exportaciones. Al contrario, los propietarios de factores vinculados a ramas de producción que tienen que competir con productos importados, es decir de las H , llevan las de perder. La distribución de las ganancias y pérdidas derivadas del comercio entre los propietarios de los factores productivos dependerá de la situación particular de sus respectivos mercados. °in embargo, por lo general los factores utilizados intensivamente en una rama de actividad, por ejemplo la mano de obra en la industria textil o la tierra en la agricultura extensiva, ganarán o perderán más que aquéllos que no se utilizan intensivamente. Del mismo modo, los propietarios de factores específicos a una rama de actividad, por tanto poco móviles, por ejemplo los trabajadores calificados en ciertas actividades agrícolas (digamos, la poda) o los propietarios de tierras particularmente adecuadas para la producción de cultivos específicos, ganarán o perderán más que los propietarios de factores más indiferenciados y móviles. En caso que ninguna industria nacional produzca el bien importado (o bienes sustitutivos), los consumidores (o los productores que utilizan dicho bien como insumo) se beneficiarán del comercio sin que nadie salga perdiendo. El comercio intra-industrial, en el que se comercian productos diferenciados de la misma rama de producción, por lo general tiene consecuencias menos negativas en las ramas de producción que compiten con las importaciones que el comercio basado en la especialización, en el que las ramas que compiten con las importaciones corren el riesgo de desaparecer completamente. !os riculto-res son vulner bles los c mbios del comercio debido l f lt de oportunid des ltern tiv s El sector agropecuario es particularmente vulnerable a los efectos del comercio, porque la movilidad de los factores y la diferenciación de productos son bastante más reducidas en la agricultura que en otras ramas de actividad económica. Por ejemplo, es muy difícil que las tierras agrícolas cambien su destino y se utilicen con fines urbanos o recreativos en respuesta a la competencia de las importaciones, o que la mano de obra agrícola encuentre otro tipo de empleo porque ello suele exigir la adquisición de nuevos conocimientos técnicos y muchas veces el desplazamiento a otras regiones. Cabe la posibilidad de que los agricultores cambien de cultivos para adaptarse a la competencia internacional, pero casi siempre habrá factores, como el clima, los suelos y los conocimientos técnicos, que limitarán o pondrán en peligro los posibles cambios. °ustituir plantaciones agrícolas o explotaciones ganaderas por otro tipo de actividad agrícola o pecuaria resulta particularmente costoso y lleva mucho tiempo. Estas rigideces, características del sector agrícola, son uno de los motivos por los cuales los gobiernos tradicionalmente han tendido a proteger a los agricultores de los efectos de la competencia internacional.
Una cuestión a la que los teóricos de la economía del bienestar han dedicado particular atención es saber si los que se benefician de la apertura del comercio pueden compensar a los que pierden, de suerte que sea posible vencer la oposición de éstos al régimen de libre intercambio y se mejore la distribución de los beneficios del comercio. °e trata de una cuestión teóricamente posible, pero sumamente compleja de realizar en la práctica. El problema está en la dificultad de ponerse de acuerdo sobre la cantidad exacta de beneficios y pérdidas y determinar los grupos involucrados, y en establecer un mecanismo para efectuar los pagos directos de un grupo a otro. Los gobiernos pueden tratar de recaudar parte de las ganancias, por ejemplo gravando a las exportaciones, o verse forzados a ayudar a los perdedores mediante algún tipo de subvención o transferencia, utilizando por lo general el dinero de los contribuyentes (y no el de los exportadores). ) ) )I HA & < & J ste es un tema muy polémico rodeado de intensos debates y argumentos contrapuestos. En estas páginas no podemos examinarlos todos pero resumiremos algunos de los más representativos. K K ! s teor s de l "econom domin nte" dest c n el p pel de l dem nd en l explic ción de l distri-bución entre p ses de los beneficios del comercio Al primer enfoque lo hemos denominado planteamiento de la "economía dominante", para destacar una tradición teórica central del pensamiento académico occidental convencional sobre las cuestiones de comercio internacional. Aunque la "economía dominante" abunda en explicaciones sobre los beneficios del comercio y las consecuencias sobre el bienestar de las políticas proteccionistas y los acuerdos comerciales regionales, no ofrece muchas pistas sobre la distribución de los beneficios del comercio entre países. Como se mencionó antes, según la teoría de los costos comparados la distribución de los beneficios está inversamente relacionada a la diferencia entre la relación de intercambio internacional y la relación de precios interna. °in embargo, en la formulación original de la teoría por David Ricardo no se daba ninguna explicación de cuán cerca estaría la relación de intercambio a cada una de las relaciones de precios internas. Economistas posteriores, como John °tuart Mill, subrayaron la importancia de los factores de la demanda en la determinación de las relaciones de intercambio. Así, si en el ejemplo utilizado, los consumidores de los Estados Unidos son demandantes mucho más ávidos de azúcar que de componentes electrónicos, en relación a sus similares brasilenos, la relación de intercambio favorecerá a Brasil, quien recibirá la mayor parte de
los beneficios) . Esta aclaración representaba un progreso, pero todavía no constituía una teoría plenamente satisfactoria porque no daba ninguna explicación sobre los elementos determinantes de la demanda de productos importados y exportados. En las formulaciones más modernas de la teoría las relaciones de intercambio siguen dependiendo de la fuerza relativa de las respectivas demandas. La principal predicción que se deriva es dinámica y afirma que el L * =es decir el crecimiento que descansa en los adelantos tecnológicos del sector exportador de un país, hará que las relaciones de intercambio se vuelquen en contra del país, reduciendo su participación en los beneficios/. Lo opuesto ocurriría en el caso del L . Esto deriva de un razonamiento simple: el crecimiento basado en las exportaciones permite disminuir el costo de los bienes exportados en relación con los bienes importados y, por tanto, determina un deterioro de la relación de intercambio. Lo contrario sucede con el crecimiento sesgado hacia las importaciones. Por ejemplo, si se produce un adelanto tecnológico en la industria de los semiconductores, y por tanto en la producción de componentes electrónicos, pero no en la industria azucarera, en condiciones competitivas el precio de las pastillas tenderá a disminuir en relación al del azúcar. °in embargo, para que este efecto se produzca, la participación del país en el comercio mundial ha de ser suficientemente importante como para que el descenso del costo de producción interno influya en el precio internacional del producto. El estructur lis-mo sostiene que l periferi está en desvent j frente los p ses centr les En los decenios de 1950 y 1960, la distribución de los beneficios del comercio entre países desarrollados (el "centro" de la economía mundial) y países menos desarrollados (la "periferia") fue objeto de intensos debates, debido sobre todo a la influencia intelectual de Raúl Prebisch, economista argentino, °ecretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas durante muchos años y uno de los padres de la escuela estructuralista latinoamericana. El razonamiento supone una especialización del comercio entre el centro y la periferia, con arreglo a la cual en el centro predomina la exportación de productos industriales manufacturados y en la periferia la de productos primarios. Tras observar (y medir) el descenso secular de la relación de intercambio de los productos primarios frente a los bienes manufacturados, los estructuralistas se dispusieron a explicar los motivos de esa tendencia. El descenso no se consideraba un fenómeno transitorio causado por un conjunto específico de circunstancias, sino un problema inherente tanto a las características estructurales de las economías centrales y periféricas, como a la índole del proceso de desarrollo. En pocas palabras, tres razones explicaban la tendencia decreciente de las relaciones de intercambio de los países de la periferia,.
1. Debido a las diferentes características de los bienes importados por los dos grupos de países, la elasticidad-ingreso de la demanda de importaciones es menor en el centro que en la periferia3 . Como consecuencia, el proceso de crecimiento y por tanto de incremento del ingreso, determina un aumento mayor de la demanda de importaciones en la periferia que en el centro, y alza los precios de las importaciones de la periferia en relación con los de las exportaciones, con el consecuente descenso de la relación de intercambio. 2. Existen asimetrías en las repercusiones de las transformaciones tecnológicas en el centro y en la periferia. En los países del centro, se sostiene, el progreso técnico tiende a reducir la demanda de bienes de exportación de los países de la periferia, muchos de los cuales se sustituyen por productos sintéticos. En cambio, en la periferia, el progreso técnico determina un aumento de la demanda de bienes de capital e insumos producidos en el centro. Esta situación también da lugar a un deterioro de la relación de intercambio. 3. °e sostiene que los mercados de productos y de factores son menos competitivos en el centro que en la periferia, y que los precios (en particular los salarios) muestran una rigidez a la baja mayor en el centro. Como consecuencia, los ahorros de costos resultantes del progreso técnico se transmiten más a los precios de los productos de exportación en la periferia que en el centro, donde una parte importante de estos ahorros van a mejorar los salarios. Además, durante la fase descendente del ciclo económico, los precios de los productos de exportación disminuyen proporcionalmente más en la periferia que en el centro. Una consecuencia natural de política económica derivada del planteamiento estructuralista era la importancia atribuida a la industrialización como factor del desarrollo. °i el diagnóstico sobre la evolución a largo plazo de las relaciones de intercambio era válido, el proceso de desarrollo no podía depender del crecimiento impulsado por las exportaciones de productos primarios. A las políticas de desarrollo vinculadas a este planteamiento en el contexto de la América Latina de esa época se les conoce con el nombre de En el Recuadro 3 se ofrece un resumen de esta estrategia. # < El inter-c mbio desiu l es un concepto norm tivo Los teóricos partidarios del enfoque denominado "intercambio desigual" también han insistido en la disparidad de la distribución de los beneficios del comercio entre el centro y la periferia. Una diferencia fundamental con el planteamiento estructuralista reside en el hecho de que mientras éste se centra en la evolución en el tiempo de una variable observable, a saber la relación de intercambio, aquél adopta un enfoque más normativo, centrado en la "injusticia" del comercio entre los dos grupos de países en cualquier período de tiempo.
El < alude a las condiciones bajo las cuales se intercambian diferentes productos objeto de comercio entre el centro y la periferia. °e afirma que el intercambio es desigual (en el sentido normativo de "injusto") porque las condiciones de producción de la periferia llevan a exportar productos a precios menores que si las condiciones hubieran sido las del centro. En todo momento, las condiciones de producción del centro se traducen en precios más altos para los productos exportados, mientras que las condiciones de producción de la periferia determinan precios bajos para sus exportaciones. ! /(# El objetivo básico de la estrategia consistía en modificar el motor del desarrollo, reorientándolo del fomento de las exportaciones a la sustitución de las importaciones y de las inversiones en productos primarios (materias primas agrícolas, minerales y combustibles) a las inversiones en el desarrollo del sector manufacturero. La industrialización suponía la aplicación de varias medidas: (i) la protección de las industrias incipientes contra la competencia internacional; (ii) el apoyo financiero y fiscal a tales industrias; (iii) el desarrollo de la infraestructura nacional de los sectores de transportes, comunicaciones y energía; (iv) la ampliación del mercado interno de suerte que pudiese absorber los bienes manufacturados producidos por las industrias incipientes, mediante medidas adecuadas de distribución del ingreso como la reforma agraria, el bienestar social y el mejoramiento de los salarios; (v) la contribución de las inversiones extranjeras directas e indirectas; y (vi) un nuevo tipo de gobierno fuerte y racional (es decir centrado en la planificación), que representase las aspiraciones de las nuevas clases vinculadas a la industria, por oposición a los grupos tradicionales de los terratenientes y la burguesía intermediaria. Este conjunto de medidas de política dio muy buenos resultados en lo que se refiere a la creación de
una base industrial y contribuyó al aumento de las tasas de crecimiento en casi toda la región de América Latina en los decenios posteriores a la guerra, tendencia que perduró hasta finales de los años setenta e inicios de los ochenta. °in embargo, estas medidas se aplicaron en un contexto macroeconómico de ciclos económicos recurrentes, permisividad fiscal y monetaria, inflación creciente y tipos de cambio sobrevalorados, contexto que ocasionó desequilibrios fiscales y de balanza de pagos periódicos. Actualmente se reconoce en general que a la postre estos desequilibrios determinaron el agotamiento de las potencialidades de desarrollo del modelo, por lo menos en su forma tradicional. Esto ocurrió aproximadamente en dos etapas. En una primera fase, correspondiente al decenio de 1970, los desequilibrios macroeconómicos, que en general habían sido moderados hasta ese momento, resultaron exacerbados tanto por el abandono de la convertibilidad por los Estados Unidos y la consecuente proliferación de regímenes de cambio flexibles que relajaron la disciplina del sistema monetario internacional, como por la crisis del petróleo que provocó una inflación internacional. °in embargo, estos efectos resultaron atenuados por la acumulación de una creciente deuda externa por la mayoría de los países de la región, facilitada por el enorme exceso de liquidez existente en ese entonces en los mercados internacionales de capitales, que penetraron en América Latina en forma de préstamos externos. En una segunda fase, correspondiente al decenio de 1980, los desequilibrios se hicieron insostenibles debido a la combinación de tres factores: i) el agotamiento de las nuevas corrientes de capitales debido a las crecientes dificultades para el reembolso de los préstamos internacionales; ii) el notable incremento internacional de las tasas de interés; iii) y la persistente recesión internacional, que provocó una impresionante caída de los precios de los productos primarios de exportación de América Latina. Estos factores precipitaron la llamada crisis de la deuda (es decir, la incapacidad para hacer frente al pago del servicio de la deuda externa), que señaló el final de la estrategia de la sustitución de importaciones y el comienzo de la época del ajuste estructural. âCuáles son las diferencias entre las condiciones de producción del centro y la periferia que dan lugar al intercambio desigual? Hay muchas respuestas a esta pregunta, pero en el presente documento se examinan sólo dos de ellas.
El comercio es consider do injusto cu ndo tr b jos equiv lentes se sin diferente v lor ... La primera es la de Arghiri Emmanuel, teórico "clásico" del intercambio desigual. La respuesta de Emmanuel es . °upone este autor que los factores institucionales y las mediaciones (por conducto de la actividad de los sindicatos) fijan los salarios en el centro, y que los niveles salariales determinan los precios y no al contrario. °upone también que el capital es móvil y por tanto que hay la tendencia a obtener la misma tasa de ganancia en el centro y la periferia. Debido a circunstancias históricas, sostiene, los niveles salariales en el centro son mucho más elevados que en la periferia, y la diferencia es más grande que la de la productividad de la mano de obra. Los salarios más elevados, asociados a la igualdad de las tasas de ganancia, determinan precios más elevados en el centro y generan un intercambio desigual. De este modo, si el centro tuviera que autoabastecerse de los productos importados procedentes de la periferia, los produciría con salarios mucho más elevados y por tanto tendría que pagar mucho más por ellos. Esto es válido incluso después del ajuste por diferencias de productividad, dado que las diferencias salariales son mayores que las de la productividad. Cabe observar que, a semejanza de los estructuralistas, Emmanuel no sostiene que la periferia no se beneficia del comercio sino que la distribución de los beneficios favorece al centro. Desde el punto de vista de la formulación de políticas no hay recomendaciones claras que puedan extraerse de la teoría del intercambio desigual, porque las medidas de política no pueden hacer mucho para reducir la diferencia salarial entre los países del centro y de la periferia. °in embargo, cabe observar que, curiosamente, en los países del centro los sindicatos de trabajadores han recurrido constantemente al argumento de la diferencia salarial para solicitar protección, en particular en los Estados Unidos. Pero en este caso el argumento se utiliza en el contexto de la competencia desigual y no del intercambio desigual. Así, los trabajadores de los países del centro, por ejemplo los trabajadores textiles o azucareros de los Estados Unidos, se lamentan de la competencia "desleal" de los textiles importados de Asia meridional o del azúcar procedente de América Latina, producidos por trabajadores que reciben salarios varias veces más bajos que los suyos. ... o porque p rece perpetu r el subdes rrollo Diferente es la respuesta dada a la pregunta por parte de los autores pertenecientes a las < 4 Para ellos las condiciones de producción en el centro y la periferia se diferencian en muchos aspectos y no son independientes entre sí: las condiciones favorables en el centro se relacionan estrechamente con las condiciones desfavorables en la periferia y viceversa. Estos autores tienen puntos de vista diferentes pero concuerdan en el papel que desempeñan los factores históricos y las fuentes extraeconómicas de dominación en la formación de las relaciones de intercambio internacional6. Consideran que las desigualdades del comercio se relacionan con las desigualdades del desarrollo. stas, a su vez, son consecuencia del modo en que el sistema capitalista se ha desarrollado en el tiempo y ha entrado en contacto con otros modos de producción: los países del centro subordinan a los de la periferia en beneficio proprio. Consideran que
toda la economía internacional es un sistema de dominación organizado en beneficio de los países del centro, que fomenta el subdesarrollo en la periferia. No se trata de que los países de la periferia obtengan, en términos proporcionales, pocos beneficios de las relaciones internacionales, sino de que en realidad resultan perjudicados por ellas. Por consiguiente, el desarrollo supone romper con el sistema de dependencia mediante estrategias de crecimiento autónomo. De este modo, mientras los estructuralistas destacan las consecuencias para los países de la periferia de su condición de productores de productos primarios, y Emmanuel de su condición de productores con bajos salarios, los teóricos del subdesarrollo ven el asunto desde la perspectiva de un sistema de dominación mundial en el que estos países se hallan en el lado perdedor. Otros escritores contemporáneos, como Marcel Mazoyer, han puesto de relieve las consecuencias de la creciente globalización (véase Recuadro 4) en la competencia desigual entre productores agrícolas modernos y campesinos tradicionales, obligados a competir en condiciones sumamente desiguales en el mismo mercado mundial. Mientras que, debido a la globalización, los precios de los productos agrícolas prácticamente no varían entre un país y otro, las diferencias en la productividad del trabajo son impresionantes. Así, sostienen Mazoyer y Roudart (1997, página 457), un agricultor europeo bien dotado de tierras, insumos y equipos puede producir 500 toneladas de cereales por ano, mientras que su colega del África subsahariana que trabaja en una pequena parcela de tierra con medios manuales no llega a producir sino una tonelada por ano. La cuestión no es sólo la enorme diferencia de ingresos resultante de esta disparidad de productividad, sino también el hecho de que i) el constante aumento de la productividad del trabajo en las explotaciones agrícolas modernas ejerce una presión a la baja sobre los precios de los productos agrícolas, que se transmite a los campesinos de todo el mundo, y ii) debido a los bajos ingresos, estos campesinos difícilmente pueden tener acceso a la tecnología moderna. ! ,(1< 5 En los últimos años, prácticamente desde finales de la guerra fría, el término globalización ha pasado a formar parte de nuestro vocabulario corriente y de nuestros instrumentos conceptuales. El aumento de las corrientes comerciales de mercancías, documentado en el Modulo I.1, y los adelantos en materia de liberalización multilateral del comercio logrados en el marco del GATT/OMC no son más que un aspecto de este proceso. Otros aspectos económicos igualmente importantes se refieren a la movilidad internacional de los factores, en particular del capital, y la internacionalización de las decisiones relativas a la producción y las inversiones. Así, hoy en día los mercados de capitales se hallan plenamente integrados en una red de estrechas relaciones y se
benefician de un sistema único de intervención que les permite reaccionar a las diferencias de precios y a la información económica pertinente a nivel mundial. Las empresas multinacionales, grandes y pequeñas, también toman decisiones relativas a la producción y las inversiones a nivel mundial, mediante sus redes de plantas dispersas en torno al mundo y/o mediante una red de contratos internacionales con terceros. Pero la globalización, además de ser un fenómeno económico, tiene otras dimensiones importantes como la circulación masiva de información en el mundo debido a la revolución tecnológica en curso en la esfera de las comunicaciones; la creciente estandarización entre países de la reglamentación de los asuntos económicos, culturales, científicos, ambientales y administrativos; y la creciente internacionalización de los estilos de vida, los valores humanos y estéticos, los programas políticos y las modas sociales y culturales. Las múltiples dimensiones de la globalización quedan reflejadas en la .& <, es decir la idea de que la globalización ha hecho que la economía y la sociedad mundiales se asemejen a las de una aldea cuyas dimensiones coinciden con las del mundo. La de la aldea global es una metáfora eficaz pero que debe acogerse con reserva, pues las tendencias a la globalización coexisten con fenómenos que separan a los países, regiones y grupos sociales, y crean profundas diferencias entre ellos. Así, se diría que los movimientos nacionalistas, culturales y religiosos han aumentado con la globalización, en lugar de desaparecer, y otro tanto parece haber ocurrido con el abismo tecnológico que separa el Norte del °ur. La conclusión más bien es que la aldea global es un lugar heterogéneo donde predominan las desigualdades. Un sistem comerci l b s do en norm s es de interés p r l s econom s más débiles Como respuesta a las críticas de que el comercio es injusto cuando los países tienen diferentes capacidades de negociación o productividad y niveles de vida muy diversos, los teóricos de la economía dominante senalan que la lección de la teoría de las ventajas comparadas es que las condiciones iniciales no impiden que los países puedan aprovechar las ganancias del comercio. °in embargo, cuando existen relaciones asimétricas de poder, los países menos poderosos tienen un fuerte interés en un sistema comercial basado en normas que limiten la capacidad
de los países económicamente más fuertes de explotar su posición a expensas de las economías más débiles. Esta es una poderosa razón para que los países en desarrollo participen y contribuyan a conformar un fuerte sistema de normas comerciales internacionales. ) /#"!c@i!"##c!"$c("!1 $F" Hoy nadie dudaría que los países difícilmente pueden sobrevivir sin el comercio, y que aun si pudiesen vivir en un régimen de autarquía, resultarían gravemente perjudicados. Por tanto, el comercio en cuanto tal no es una cuestión que esté en debate. La pregunta importante es I. JâLos responsables de la política deben apoyar siempre el comercio libre o deben prever algún grado de protección para las ramas productivas nacionales? La cuestión pertinente es saber si debe haber más, menos o ninguna protección. A continuación se examinan los principales argumentos en favor y en contra de la protección. ) / # & °e puede defender la protección con argumentos meramente económicos o basándose en otras razones como las exigencias de equidad, los objetivos de seguridad nacional, la protección de los grupos vulnerables, la necesidad de evitar riesgos considerados inaceptables y la defensa de ciertos grupos de interés por cálculo político. "
!os rumentos económicos subr y n el p pel del prendi je industri l ... Entre los argumentos económicos en favor de la protección el más importante es el de la La protección se justifica como medida temporaria mientras una industria naciente se desarrolla y alcanza la etapa en que estará en condiciones de hacer frente a la competencia internacional. Varias razones pueden justificar la protección de una rama productiva durante su fase inicial. Entre las más citadas figuran las economías de escala, los procesos de aprendizaje administrativo y tecnológico, los costos de inicio de actividades (por ejemplo, la apertura de canales de comercialización, la introducción y adaptación de tecnologías) y las economías externas a las empresas pero internas a la rama de producción, las que pueden requerir tiempo y necesitar ayuda para desarrollarse, pero que una vez desarrolladas permitirán que la rama se mantenga por sí sola. ... s como l s f ll s del merc do ...
También se recomienda la protección cuando mercados importantes para el desarrollo de una actividad no existen o funcionan mal. La protección puede permitir que una industria desarrolle sus actividades en estas condiciones de & Así, por ejemplo, la falta de mercados financieros en un país o el funcionamiento deficiente de éstos pueden impedir que una industria movilice los recursos financieros necesarios para modernizarse y hacer frente a la competencia internacional. La protección puede permitir a la industria producir las ganancias extraordinarias necesarias para financiar sus planes de expansión y mejoramiento tecnológico. ... y l s extern lid des ... Existe un argumento relacionado pero distinto en favor de la protección a las industrias que generan * & para otros grupos. °e recurre a este tipo de argumentación para defender el mantenimiento de la protección concedida a los agricultores europeos al amparo de la política agrícola común (PAC). °e sostiene que la agricultura es una actividad que cumple múltiples funciones, cuya contribución no se reduce a la producción de alimentos sino que abarca también la protección del medio ambiente, la ordenación de los suelos, y la protección del paisaje y el estilo de vida de las zonas rurales. Al proteger a los agricultores europeos contra la competencia extranjera, se protegerán estos efectos colaterales benéficos de la agricultura, por los cuales, se cree, los consumidores y ciudadanos europeos están dispuestos a pagar. ... y los efectos de l rel ción de interc mbio Otro argumento económico es el conocido como . En los países importadores y exportadores suficientemente importantes para influir en el precio mundial de un determinado producto, la aplicación de un arancel a las importaciones (o la imposición de un impuesto a las exportaciones) puede contribuir a mejorar la relación de intercambio en beneficio del país. Ello debido a que al limitar las importaciones, el arancel debilitará la demanda mundial y ejercerá una presión a la baja sobre el precio del producto importado. Del mismo modo, al limitar las exportaciones, el impuesto a la exportación debilitará la oferta mundial y ejercerá una presión al alza sobre el precio del producto exportado. Naturalmente, los beneficios aportados por este tipo de protección se producen a expensas de los países con los que se tienen relaciones comerciales. Un tipo de protección que se aplica con frecuencia, conocido como , procura contrarrestar las prácticas comerciales "desleales", en particular el tipo de competencia que resulta de las <% * o del °e propugna la protección porque el precio al cual el producto ingresa al país refleja las prácticas desleales de parte de los exportadores. Por tanto, no es un precio al que debería ajustarse la industria nacional.
"
! s r ones no económic s incluyen l redistribución del inreso h ci rupos vulner bles o menudo h ci rupos poderosos A menudo las razones sociales y políticas aducidas en favor de la protección son más convincentes que los argumentos meramente económicos. En lo esencial, la protección procura evitar los efectos negativos de la competencia de las importaciones sobre los ingresos de los propietarios nacionales de los factores. Constituye también un medio para &% considerados merecedores de una discriminación positiva en el contexto del proceso político de adopción de decisiones. Es el caso de los agricultores de muchos países, sobre todo de Europa, Japón y Estados Unidos. A través del proceso político, las sociedades de estos países han decidido, por motivos sociales y políticos, otorgar a sus sectores agrícolas un trato económico especial, incluso al costo de aumentar los precios de los alimentos para los consumidores y elevar los impuestos a los contribuyentes (además de reducir las oportunidades para otros países). ste es un lujo que difícilmente pueden permitirse los países en desarrollo. Otro motivo frecuente para recurrir a la protección es la tenaz ejercida por grupos industriales o de trabajadores, cuyos intereses resultarían perjudicados por el libre comercio. Producir con la ayuda de la protección una cantidad de productos más diversificada de la que se habría producido con la especialización asociada al libre cambio, también puede tener ventajas sociales y políticas más amplias, como el mejoramiento de la defensa nacional. Este argumento se suele utilizar para proteger a la industria militar y a las llamadas industrias "estratégicas". " El comercio puede contribuir l seurid d liment ri ... También se puede sostener la protección por razones de . °egún la definición de la FAO, el objetivo de la seguridad alimentaria es garantizar en todo momento a todos los seres humanos el acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan. Comprende tres aspectos diferentes, a saber, disponibilidad, estabilidad y acceso. Por tanto, los gobiernos pueden tratar que, mediante la protección, se alcance algún nivel mínimo de producción nacional de alimentos básicos. La protección puede también amparar a los consumidores frente a graves fluctuaciones de origen externo y preservar las ventajas sociales y estratégicas de los alimentos. °in embargo, las relaciones entre comercio y seguridad alimentaria son complejas.
El comercio puede contribuir a la seguridad alimentaria de varias maneras: eliminando el desajuste entre las necesidades de producción y de consumo; reduciendo la variabilidad de la oferta; propiciando el crecimiento económico; haciendo más eficiente la utilización de los recursos mundiales; y permitiendo que la producción se realice en las regiones más adecuadas para ello. Pero la dependencia del comercio también puede entrañar algunos riesgos, como la inseguridad de los suministros, la inestabilidad de los precios mundiales y un aumento del daño ambiental en el caso que no se adopten políticas adecuadas. Al contribuir al crecimiento de una producción más eficiente, el comercio puede ser una fuente de ingresos para el país. En el plano nacional, las divisas adicionales procedentes de las exportaciones aumentan la capacidad del país de suplir a un posible déficit alimentario. En los hogares, el ingreso generado por el crecimiento puede mejorar el acceso de la población a los alimentos. Este aumento del ingreso puede beneficiar a los sectores más pobres de la población, siempre que éstos participen en la producción de las exportaciones o que exista un mecanismo interno de redistribución o un "efecto de goteo" del ingreso generado. °i existen obstáculos que impiden a los pequeños agricultores beneficiarse de las oportunidades ofrecidas por la producción de exportación, se deberán adoptar medidas adecuadas. De lo contrario, su producción puede de hecho resultar perjudicada por un posible aumento del precio de la tierra, debido al incremento de ingresos procedentes de la tierra resultante de la expansión del comercio. ... pero h y t mbién riesos En los países en desarrollo los cultivos comerciales no alimentario suelen ofrecer mejores oportunidades de exportación. Por consiguiente, el aumento de las oportunidades comerciales puede favorecer la % por cultivos comerciales no alimentarios. Esto puede redundar en beneficio de la seguridad alimentaria de los productores, si pueden comprar alimentos en los mercados locales a precios convenientes. °in embargo, la seguridad alimentaria puede exponerse a peligros si las ineficiencias del sistema de comercialización de alimentos acarrean un aumento de los precios de los mismos. Hay varios ejemplos en los que el fomento de los cultivos comerciales de exportación también ha traído consigo un aumento de la producción alimentaria, debido al mejoramiento general de la distribución de insumos y la prestación de servicios al sector agropecuario, y a los efectos retardados sobre los cultivos alimentarios de los fertilizantes utilizados en cultivos comerciales. Hay casos en que el valor social y estratégico particular de los alimentos justifica algún mecanismo de protección. Por ejemplo en los H, donde la producción alimentaria varía considerablemente a causa de la frecuente falta de agua y donde las divisas proceden fundamentalmente de las exportaciones agropecuarias. La producción de cultivos de exportación probablemente siga la misma tendencia que la producción de alimentos, y por tanto las divisas procedentes de las exportaciones no basten para importar alimentos suficientes en un año "malo".
La cuestión de la % & ocupa un lugar preferente en los programas de muchos países en desarrollo. Uno de sus aspectos se refiere a la diversificación de las exportaciones de productos agropecuarios. En muchos países en desarrollo los ingresos aportados por las exportaciones dependen de uno o dos productos básicos principales. La diversificación tiene como finalidad reducir la dependencia de las oscilaciones del mercado mundial de estos productos y establecer las bases para un flujo de ingresos más estable. Algunos países están dispuestos a dejar de percibir ingresos del comercio con el fin de reducir el riesgo de su del mercado mundial. Asimismo, están dispuestos a establecer los mecanismos y pagar el precio necesario para proteger a los productores nacionales a fin de ofrecerles alicientes para producir una cantidad determinada de alimentos. Estas medidas pueden justificarse cuando hay una situación de inseguridad de los suministros, causada por una infraestructura de transportes deficiente, dificultad de acceso a las instalaciones portuarias u otros factores. °in embargo, cabe observar que en este caso la dependencia alimentaria puede reemplazarse por otro tipo de dependencia, como la dependencia de las importaciones de fertilizantes, en especial en el caso de países pequeños. !
utonom
liment ri es un enfoque p r l seurid d liment ri
La dependencia alimentaria también puede tener su origen en algunas prácticas comerciales desleales, como el dumping o las subvenciones excesivas a las exportaciones, por parte de los países con que se mantienen relaciones comerciales; prácticas que introducen en el mercado alimentos baratos frente a los cuales los productores nacionales no pueden competir. En el Recuadro 5 se aborda la cuestión de la seguridad alimentaria la autosuficiencia alimentaria. Un concepto que encuentra cada vez más aceptación es el de . °upone el mantenimiento de un nivel determinado de producción nacional, asociado a la capacidad para importar -mediante la exportación de otros productos- a fin de atender las necesidades alimentarias de la población. Este concepto se examina detalladamente en el Módulo II.10, en el que se abordan las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria en el contexto de las negociaciones de la Ronda del Milenio. ! 3( versus& En general, por utosuficienci liment ri se entiende el grado en que un país puede satisfacer sus necesidades alimentarias con su propia producción. °e puede pensar que un país ejerce un control mayor sobre sus abastecimientos alimentarios si no depende de los mercados internacionales, en los que es posible que las importaciones de alimentos provengan de países políticamente hostiles. Los conceptos de autosuficiencia alimentaria y seguridad alimentaria difieren en dos puntos
fundamentales:
para la autosuficiencia alimentaria, la producción nacional es la única fuente de suministro, mientras que para la seguridad alimentaria, las importaciones comerciales y la ayuda alimentaria constituyen posibles fuentes de abastecimiento de productos básicos;
la autosuficiencia alimentaria se refiere sólo a la disponibilidad de alimentos producidos en el país; la seguridad alimentaria introduce elementos de estabilidad de los suministros y acceso a los alimentos por la población.
En otras palabras, la autosuficiencia alimentaria se relaciona con una perspectiva global del desarrollo que subraya la necesidad de una solución autocéntrica, mientras que la seguridad alimentaria es compatible con una visión del desarrollo que no excluye la especialización internacional y las ventajas comparadas. Los que creen que los países deben fomentar la especialización internacional dentro de la agricultura y entre la agricultura y otros sectores de la economía, afirman que un país no podrá explotar plenamente su potencial productivo si no logra aprovechar las ventajas comparadas potenciales. Los que piensan que la autosuficiencia ofrece mayores beneficios, afirman que las ventajas comparativas ofrecidas por cultivos de exportación como el té o el caucho no son inherentes a los recursos físicos de los países, sino la consecuencia de inversiones anteriores en determinadas ramas, realizadas a menudo por potencias coloniales que buscaban materias primas para sus propias industrias o su propio consumo. °ostienen que esta situación ha forzado a algunos países a producir bienes expuestos a relaciones de intercambio decrecientes en mercados internacionales inestables por naturaleza. Lejos de aumentar su seguridad alimentaria, estos países tienen ingresos de exportación decrecientes que fluctúan sin orden ni concierto, lo que dificulta la planificación de las importaciones y la elaboración de planes de desarrollo nacionales o sectoriales de mediano plazo. Un argumento más significativo para un mayor acento en la autosuficiencia alimentaria es cuando el
principal alimento básico de un país se comercializa en el mercado internacional en cantidades reducidas y da lugar a un mercado poco activo. Es el caso del maíz blanco y quizás del arroz. Cuando ello ocurre, el aumento de la demanda por más de un importador principal puede determinar un alza de los precios y crear dificultades a todos los importadores. i FAO (1997). ! *% ) *+ p. 19-21. Materiales de Capacitación para la Planificación Agrícola No. 40Roma ) / )# Muchos de los argumentos en favor del libre intercambio se utilizan también en defensa del comercio en general, y se han presentado ya en la sección 2.2. Cuatro son los argumentos principales en favor del comercio libre o, lo que es lo mismo, en contra de la protección, a saber: que la protección favorece la ineficiencia, que estimula comportamientos tendientes a la captación de rentas, que siempre supone una pérdida de bienestar, y que existen normalmente instrumentos no comerciales más directos y eficientes para alcanzar los objetivos deseados. ! protección estimul l ineficienci ... El primer argumento pone de relieve el hecho de que al aislar a los productores nacionales de las presiones de la competencia internacional, al menos en parte, la protección ofrece la posibilidad de que las industrias ineficientes se perpetúen a expensas de los consumidores nacionales y de la solidez del proceso de crecimiento. Además, obstaculiza el proceso dinámico de aprendizaje e innovación empresariales estimulado por la competencia internacional. Al reducir la competencia y aumentar artificialmente las ganancias, las ramas de actividad protegidas pueden atraer la constitución de un número de empresas que supere lo justificable económicamente, e impedir el aprovechamiento de las posibles economías de escala. ... distr e esfueros h ci l c pt ción de rent s ... °e sostiene también que las autoridades políticas suelen aplicar medidas proteccionistas en favor de sectores de producción basándose en criterios 0 y a menudo clientelistas, sin tomar en cuenta las pérdidas claramente identificables y cuantificables derivadas de la disminución del comercio. Esta práctica da lugar a situaciones en que los empresarios y los propietarios de los factores productivos suelen concentrar sus energías en ejercer presión sobre las autoridades para obtener concesiones administrativas que les beneficien, lo que se denomina
. Los que preconizan el libre intercambio afirman que, dado que la mayoría de las veces el proceso político hace que sea prácticamente imposible evitar tales situaciones, lo mejor sería recomendar a los países el libre cambio sin excepciones o, si ello no fuera viable, la aplicación equitativa y transparente de niveles reducidos y similares de protección arancelaria a todas las industrias. ... es costos p r l socied d ... Otro argumento en contra de la protección es que hace a la sociedad en su conjunto más pobre, en términos generales. La razón de esta A < se explicará en detalle en el Módulo I.3 ! *( * °i bien los productores se benefician de la protección, sus ganancias son anuladas con creces por los mayores precios que los consumidores deben pagar por los productos protegidos. °i la protección se realiza mediante subvenciones a los productores o a los insumos, serán los contribuyentes los que saldrán perdiendo. ... y norm lmente existen ltern tiv s más efic ces Naturalmente, todo costo para la sociedad debe ser ponderado en relación a los beneficios que se pretenden obtener con la política proteccionista. Pero normalmente hay medidas más directas y más eficientes para atender las fallas del mercado, diferentes de la protección comercial. Por ejemplo, si se desea promover industrias incipientes, sería mejor hacerlo mediante una subvención específica a la rama que a través de una protección comercial que beneficia a todas las empresas, sean o no incipientes. ) / / El deseo de comercio más libre está hor muy difundido ... Hoy por hoy, entre los responsables de la toma de decisiones del mundo entero predomina, con diferencias de acento, la opinión de que el comercio es ventajoso y que es menester fomentar el crecimiento de los intercambios internacionales. El camino para promover el comercio pasa por la reducción progresiva de los niveles de protección, lo cual debería lograrse mediante negociaciones y concesiones recíprocas. Dos métodos no excluyentes permiten avanzar por este camino. Uno consiste en los , que se proponen reducir o eliminar los obstáculos comerciales entre un conjunto limitado de países, generalmente (pero no siempre) vecinos. El otro consiste en las , como las celebradas durante varios decenios en el marco del GATT y ahora de la OMC. Estos acuerdos se denominan multilaterales porque * & de un país a otro país o conjunto de países, y se basan en la aplicación de la . .&% 9$i; a todos los países suscriptores del acuerdo8 .
... pero poltic mente menudo requiere concesiones de los socios comerci les En general, los responsables de adoptar decisiones de política no hacen concesiones comerciales sin recibir otras concesiones a cambio. Hay una historia secular de negociaciones (y guerras) comerciales internacionales que explican esta actitud. Las negociaciones del GATT/OMC representan un sistema moderno para examinar estas concesiones y compensaciones y llegar a acuerdos de manera organizada y coherente. Es interesante observar que mientras los economistas de la corriente teórica dominante se han centrado tradicionalmente en las ventajas del comercio y han propugnado implícita o abiertamente el desmantelamiento unilateral de los sistemas de protección, los responsables de la formulación de políticas y los economistas con experiencia práctica en materia de políticas han considerado el asunto en términos de + . Ello probablemente se debe a que los responsables de la formulación de políticas y los economistas con experiencia práctica conocen mejor las imperfecciones y los rasgos extraeconómicos presentes en el funcionamiento del mercado, y a que los primeros están expuestos a las presiones de grupos políticamente influyentes cuyos intereses pueden resultar perjudicados por la competencia internacional. ) ,##G $!c"#!1c"# ) , # & <H & El comercio más libre puede lc n rse en un contexto multil ter l o reion l Los bloques comerciales regionales (BCR) pueden considerarse a grandes rasgos como una forma de reducción de la importancia económica de las fronteras políticas nacionales dentro de una zona geográfica. Hay varios tipos de acuerdos regionales, que exigen compromisos diferentes por parte de los países participantes. En las 5 < (ZLC),los países miembros reducen o eliminan los obstáculos comerciales entre ellos pero mantienen regímenes comerciales distintos con otros países. Este sistema permite que los integrantes de las zonas de libre comercio protejan sectores específicos contra la competencia de países no miembros, en el caso que así lo desearan; pero también crea muchos problemas de administración de aduanas debido a la necesidad de controlar las * . Así, si A y B son miembros de una zona de libre comercio, con un régimen recíproco de aranceles nulos para las importaciones entre ellos, y A aplica un arancel elevado a las computadoras mientras que B aplica un arancel muy bajo, los comerciantes tratarán de importar computadoras a B y luego reexportarlas a A. Este problema desaparece con las (UA), cuyo funcionamiento se asemeja al de las ZLC con la diferencia de que los países participantes resuelven adoptar un régimen comercial común con terceros, es decir aplicar un régimen de * B. Las UA no tienen que controlar las reexportaciones, pero reducen la libertad de maniobra de que disponen los distintos miembros para proteger a determinadas industrias, habida cuenta que éstos tendrán que negociar con otros miembros la aplicación de un arancel externo común elevado para dichas
industrias. Una forma de BCR de carácter más vinculante son las
(UE). Las UE son uniones aduaneras en que también los factores, y no sólo los productos, pueden circular libremente. Los países que integran las UE también pueden armonizar otros aspectos de sus políticas económicas, como los sistemas financieros, los regímenes fiscales o las normas laborales. âQué ventajas obtienen los países de los bloques comerciales regionales? Esto depende de muchas circunstancias pero, en general, las ventajas serán mayores cuanto mayor sea la de las economías nacionales participantes. Por ejemplo, dos países que han seguido una estrategia de sustitución de importaciones para crear una base industrial diversificada pero cuyas ventajas comparadas se encuentran en ramas diferentes, pueden beneficiarse considerablemente de un BCR. Esto debido a que, si las economías son complementarias, tendrán mayores posibilidades para especializarse según sus ventajas comparativas. Así, la integración comercial de productos agropecuarios entre dos países ofrecerá mayores ventajas si un país se especializa en productos tropicales y el otro en productos de clima templado, en lugar de que ambos produzcan los mismos productos. Cuando los países entran a formar parte de un BCR, la reducción o eliminación recíproca de aranceles impulsa el crecimiento de las corrientes comerciales entre ellos, situándolas por encima del nivel de intercambio que mantenían bajo el régimen de protección. Este efecto se llama y es un resultado positivo de los BCR. De otro lado, el acuerdo favorecerá la sustitución de suministros de países no miembros por suministros de países miembros, no porque el país miembro es la fuente más barata sino porque tiene un arancel preferencial o carece del todo de arancel. Este efecto se llama % y puede tener repercusiones negativas en la eficiencia, habida cuenta que es posible que en el BCR se importen bienes de países participantes que podrían conseguirse a menor precio en países que no forman parte del bloque. ) , )# & <H !os cuerdos comerci les reion les son c d ve más popul res Paralelamente a las negociaciones comerciales multilaterales, los bloques comerciales regionales comenzaron a formarse en el mundo a partir del decenio de 1950, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Hasta el momento, el bloque más importante ha sido la Unión Europea (UE), que ha tenido repercusiones considerables en los mercados agrícolas mundiales y constituye un punto de referencia para el análisis comparativo a la hora de evaluar el alcance de otros acuerdos.
De un total de 198 acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC (o previamente al GATT), 119 están actualmente en vigor7. En los últimos años, los responsables de la formulación de políticas de los países en desarrollo han indicado su apoyo a los acuerdos comerciales regionales. En el Recuadro 6 se ponen de relieve algunos de los principales acuerdos vigentes entre países en desarrollo. ! 4( !
M& L
5
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Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC)
Camerún, Chad, Congo, Gabón, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana
Mercado Común para el África Oriental y Meridional (COME°A)
Angola, Burundi, Comoras, Djibouti, Etiopía, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Rwanda, °omalia, °udán, °wazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe
Unión Monetaria y Económica Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Malí, Níger, °enegal, del África Occidental Togo, Guinea-Bissau (UEMAO) Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO)
Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, °enegal, °ierra Leona, Togo
Unión Aduanera del África
Botswana, Lesotho, Namibia, °udáfrica, °wazilandia
Austral (°ACU)
"
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Comunidad del Africa Meridional para el Desarrollo (°ADC)
Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibia, °udáfrica, °wazilandia, Tanzania, Zambia, Zimbabwe
Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (APEC)
Australia, Brunei, Canadá, Corea, China, Estados Unidos, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, Nueva Zelandia, °ingapur, Tailandia
Asociación de Naciones del Asia °udoriental (A°EAN)
Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, °ingapur, Tailandia, Vietnam
Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional (°AARC)
Bangladesh, Bhután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán, °ri Lanka
Mercado Común Andino (MCA)
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela
Comunidad del Caribe (CARICOM)
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, °t. Kitts y Nevis, °ta. Lucía, °an Vicente, Trinidad y Tobago
$ M&
Mercado Común Centroamericano (MCCA)
Costa Rica, El °alvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela
Mercado Común del °ur (MERCO°UR)
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay
Consejo para la Cooperación en el Golfo (CCG)
Arabia °audita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar
Consejo de la Unidad Económica Árabe (CUEA)
Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Iraq, Jordania, Kuwait, Libia, Mauritania, °omalia, °iria, °udán, Yemen
Organización de Cooperación Económica (ECO)
Irán, Pakistán, Turquía
El impulso político para establecer acuerdos comerciales regionales va en aumento. Varios factores contribuyen a este respecto, a saber, consideraciones estrictamente políticas (como en el caso de la UE); las economías de escala, que infunden en los países el temor de que sus productores puedan encontrarse en desventaja con respecto a sus competidores de mayor escala, si no se agrupan a nivel regional; el deseo de utilizar los acuerdos regionales para "cerrar dentro" e incluso extender la liberalización multilateral alcanzada en la Ronda Uruguay; y, cuando se acercaba la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay, el temor de que no se alcanzase un acuerdo final, lo cual llevó a los países a reforzar los bloques regionales ante la posibilidad de una futura polarización del comercio (véase OMC, 1998). La agricultura puede ser muchas veces un sector problemático para los BCR, debido al grado de intervención en los mercados de los países participantes a los efectos de alcanzar metas específicas de precios e ingresos. °i los obstáculos al comercio de los productos agrícolas son
removidos como parte del BCR, pero los países continúan a perseguir políticas de precios diferentes, se producirán importantes distorsiones en el comercio. En efecto, aún considerando los costos de transporte y comercialización, una vez que las barreras comerciales han sido removidas en el BCR los productos agrícolas fluirán desde los países con bajos precios de mercado hacia los países con los precios más altos. Por esta razón, a menudo la agricultura queda fuera de los BCR (por ejemplo, la Asociación Europea de Libre Comercio) o es liberalizada en el marco de cuotas arancelarias específicas (por ejemplo, el Acuerdo Centro Europeo de Libre Comercio). No está claro si los acuerdos comerciales regionales que excluyen la agricultura cumplen los requisitos del GATT para obtener una excepción al criterio de que los BCR deben sustancialmente cubrir todo el comercio. La alternativa es desarrollar una política agrícola común para el conjunto de la región, como ha hecho la UE. °in embargo, una política común determina una considerable redistribución del ingreso cuando los miembros del BCR tienen diferentes niveles de autosuficiencia en productos diversos, como ha ocurrido en la UE. No hay solución fácil a estos problemas cuando los países que se unen en un BCR tienen diferentes niveles de protección a la agricultura. ) 3! "c!c#"cc@N#c"!#$!cc!"c"# !
end de l poltic comerci l está hor influid por nuev s preocup ciones
Mientras las tesis estructuralista y de la dependencia han perdido fuerza en los últimos años, no obstante el descenso de los precios de los productos primarios y la crisis de la deuda, el debate público sobre las cuestiones relacionadas al comercio internacional se ha ampliado con la inclusión de preocupaciones ambientales, sociales y éticas. Este hecho se debe a las reservas de muchos consumidores respecto a la aceptabilidad de los bienes ofrecidos a través del comercio, ya sea por las características propias de tales bienes o por las relaciones sociales bajo las cuales se producen. También se relaciona con la aparición de "movimientos éticos", en particular en los países de la OCDE. Una gran variedad de organizaciones no gubernamentales cumplen una función destacada en los debates sobre estas cuestiones. Entre las exigencias planteadas por este sector de opinión figuran las siguientes:
etiquetado de los productos orgánicos;
etiquetado de los bienes que contienen organismos genéticamente modificados;
sanidad animal y vegetal y la seguridad humana;
cláusulas sociales en los acuerdos comerciales, condicionando el acceso a los mercados al cumplimiento por parte de las naciones exportadoras de normas laborales mínimas y fundamentales previamente acordadas;
promoción de códigos de conducta sensibles a los derechos humanos por parte de las empresas que desarrollan actividades en el ámbito internacional; y
promoción de redes de `comercio justo' (véase el Recuadro 7).
Los promotores de estas inquietudes proponen que estas cuestiones se incluyan en las negociaciones y los acuerdos comerciales internacionales, como los celebrados en el marco de la OMC. Otros sostienen que las negociaciones comerciales deberían centrarse en los problemas económicos y que las cuestiones sanitarias, sociales, culturales y relacionadas con los derechos humanos deberían tratarse en otros foros. ! 6( ' Un número creciente de organizaciones está promoviendo redes de comercio justo (llamado también comercio alternativo). °e trata de establecer relaciones directas entre los productores de los países en desarrollo y los consumidores, sobre todo de los países industrializados. Muchos de los pequeños productores que participan en estas relaciones comerciales directas son cooperativas de mujeres. El comercio justo se beneficia del creciente número de consumidores dispuestos a pagar otro precio y eventualmente a comprar en otras tiendas, a fin de asegurarse de que lo que compran ha sido producido bajo ciertas condiciones y contribuye a ciertos fines sociales. Los criterios utilizados para determinar si una relación de intercambio es `justa' suelen variar de una organización de comercio alternativo a otra, pero hay algunos elementos básicos que pueden resumirse de la manera siguiente:
relaciones comerciales directas con productores de los países en desarrollo
precio mínimo garantizado para los productores (específico por países)
sobreprecio para los productores
facilidades crediticias o pago anticipado
bienes producidos bajo ciertas condiciones "aceptables"
relaciones a largo plazo
El comercio justo de alimentos comenzó a principios del decenio de 1970 con la venta de azúcar de caña y café en tiendas alternativas especializadas. Con la introducción en 1988 de etiquetas de comercio justo, los productos alimentarios también comenzaron a venderse por conducto de los canales de comercialización tradicionales y de este modo pudo ampliarse considerablemente este nuevo tipo de mercado de alimentos. Entre éstos figuran ahora el café, el cacao, las bananas y la miel ! pérdid de destre s y conocimien-tos n tivos es otr preocup ción Otro temor relacionado con la liberalización del comercio de productos alimentarios y agrícolas, expresada por académicos, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de agricultores, es la creencia de que la agricultura campesina y los conocimientos tradicionales acumulados por ella están desapareciendo como consecuencia de dicha liberalización. Preocupaciones similares se manifiestan en relación con el empobrecimiento cultural provocado, por ejemplo, por la desaparición de la artesanía y los conocimientos técnicos autóctonos. Aunque se afirme que el comercio genera conocimientos y confianza, se sostiene que las tecnologías se imponen a los países en desarrollo, cuyos habitantes aprenden a `consumir' técnicas nuevas pero no a adaptar o generar nueva ciencia y tecnología. Las tendencias a la < 5 han renovado la importancia de estas preocupaciones. !i!c" " = 1973. !, ,%. Paris, Les ditions de Minuit. L> = 1988. Cambridge, MA, MIT Press. =? $ 1974. ( 4 . Oxford, Clarendon Press.
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Así, si en el ejemplo propuesto un componente electrónico se intercambia a nivel internacional por 90 kg de azúcar, las ganancias del comercio serán mayores para los Estados Unidos que para Brasil. Al vender un componente a Brasil, los Estados Unidos obtienen 90 kg de azúcar, es decir 40 kg más (80 por ciento más) de lo que habrían obtenido en el mercado interno. Al vender 90 kg de azúcar a los Estados Unidos, Brasil obtiene 1 componente electrónico, es decir 0,1 pastilla más (11,1 por ciento más) de lo que habría producido internamente. )
En este contexto, "demandantes mucho más ávidos" quiere decir que los consumidores de los Estados Unidos están dispuestos a renunciar a más componentes electrónicos por una tonelada de azúcar que los consumidores de Brasil.
/
Esto no quiere decir que la ganancia total del país disminuirá, dado que el volumen de exportaciones puede aumentar de manera tal que compense ampliamente el descenso de la relación de intercambio. ,
En este contexto, la relación de intercambio se define como el índice de precios de los productos de exportación dividido por el índice de precios de los productos de importación en dichos países. 3
La elasticidad-ingreso de la demanda de un producto indica la proporción en la cual la demanda aumenta cuando aumenta el ingreso. °i el aumento de la demanda es proporcionalmente mayor que el del ingreso, se dice que la demanda es "elástica". En caso contrario, se dice que es "inelástica" o "rígida". 4
°e pueden incluir en estas escuelas a autores como °amir Amin, Paul Baran, Teotonio Dos °antos, André Gunder Frank, Osvaldo °unkel e Immanuel Wallerstein, entre otros. 6
Por dominación extraeconómica se entiende una forma de dominio que no tiene su origen en una capacidad superior para competir en mercados más o menos libres y abiertos, sino en el empleo de la coerción basada en la superioridad política, militar o institucional. 8
La aplicación de la cláusula de la nación más favorecida por el país A al país B entrana que A reservará a todas las importaciones procedentes de B el mejor trato reservado a las importaciones procedentes de cualquiera de los otros países con los que A comercia. +
No sucedió así en el decenio de 1980, cuando muchos países en desarrollo desmantelaron sus sistemas de protección sin negociaciones o concesiones comerciales recíprocas con sus interlocutores comerciales del mundo desarrollado. °i dichos países habían decidido encaminarse hacia un sistema económico más abierto ?por qué lo hicieron de manera unilateral, sin aprovechar esta oportunidad para negociar y buscar alguna reciprocidad con sus interlocutores comerciales? Probablemente la respuesta sea que las condiciones de negociación eran muy desfavorables para ellos en ese entonces. En efecto, se hallaban sometidos a una gran presión para ajustar sus economías debido a su endeudamiento, la reducción de las corrientes de inversiones extranjeras, las elevadas tasas de interés internacionales y el considerable descenso de los precios de los productos primarios registrado en el decenio de 1980. 7
http://www.wto.org/wto/develop/regional.htm (21 febrero, 2000).
Organizaciones como Human Rights Watch y la °ecretaría Internacional de Amnistía Internacional se dedican a promover la elaboración de códigos de conducta para las empresas, que sean sensibles a los derechos humanos. Por ejemplo, se senala a las exportaciones no tradicionales,
en especial la floricultura, como una esfera que debe recibir una atención especial en los códigos de conducta y los acuerdos sobre las normas laborales por los peligros potencialmente graves para la salud que encierran. La campana en favor de las prendas de vestir limpias de los Países Bajos tiene por finalidad mejorar las normas y condiciones de trabajo en la industria de la confección en todo el mundo.
Módulo /
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José María Caballero, Geraldo Calegar y Carlo Cappi Dirección de Asistencia para las Políticas
c Este módulo ilustra los principales instrumentos de política comercial utilizados por los gobiernos para proteger a sus agricultores. Además, identifica e interpreta las principales repercusiones económicas de las intervenciones y sus efectos sobre el bienestar, y explica cómo medir el alcance de la protección mediante indicadores de protección. c 3.1 Instrumentos de protección 3.2 Repercusiones económicas de la protección 3.3 Indicadores de protección
3.4 Resumen y conclusiones !cc"#
Los instrumentos de protección pueden ser clasificados en dos grupos principales. Los instrumentos directos afectan a los productos cuando entran en el comercio internacional, sea como importaciones o como exportaciones. Los indirectos se concentran más en la producción que en el comercio, pero tienen claros efectos sobre el comercio exterior.
Los efectos económicos de los instrumentos de protección pueden ser analizados a través de métodos de equilibrio parcial, que pueden evaluar, por ejemplo, las repercusiones de cambios de las políticas públicas sobre los precios y las cantidades producidas, consumidas e intercambiadas de un producto.
Las repercusiones de los instrumentos de protección sobre el ingreso real y la distribución del ingreso entre productores, consumidores y contribuyentes pueden ser examinadas utilizando los conceptos del excedente del productor y del consumidor.
Varios indicadores de protección han sido desarrollados para medir la protección y el apoyo otorgados a los productores por las intervenciones del gobierno. Ellos difieren en sus alcances, métodos de cálculo e interpretación económica. Es importante estar al tanto de los principales indicadores utilizados en los debates sobre política comercial y de las diferencias entre los mismos.
/ c! $!c@ cnstrumentos directos e indirectos Los gobiernos intervienen en el comercio agropecuario valiéndose de instrumentos directos e indirectos, con diferentes objetivos (véase el Recuadro 1). Los más frecuentes son recaudar impuestos, apoyar los ingresos de los productores, reducir los costos de alimentación de los consumidores, lograr la autosuficiencia y contrarrestar las intervenciones de otros países. En las siguientes secciones se examinan estos instrumentos. ! (
Intervenciones directas
Intervenciones indirectas
Aranceles
Gestión del tipo de cambio
Contingentes de importación y exportación
Programas de productos básicos
°ubvenciones a la exportación
Ayuda a la comercialización
Restricciones sanitarias y fitosanitarias
°ubvención a insumos y exención de impuestos Ayuda a las inversiones de largo plazo
/ c Los instrumentos directos de protección afectan a los productos cuando son objeto del comercio internacional, sea como importaciones o como exportaciones. Los más frecuentes son los aranceles, los contingentes (cuotas) de importación y exportación, y los impuestos y las subvenciones a la exportación. iferentes tipos de r nceles " Un arancel es un impuesto aplicado a los bienes importados. Los aranceles específicos se perciben como un derecho fijo por unidad del bien importado, por ejemplo, 3 dólares EE.UU. por barril de petróleo. Los aranceles se perciben como proporción del precio CIF (Recuadro 2) de un bien importado; por ejemplo, un derecho de 20 por ciento sobre el precio CIF de un tractor. Los aranceles pueden ser fijos (un determinado derecho por unidad física o un determinado porcentaje del precio CIF) o variables (los derechos varían de acuerdo al precio CIF). Los gravámenes variables a la importación aplicados por la UE a los productos alimenticios importados son un ejemplo de arancel variable. ! )( cii
ci significa CO°TO, °EGURO Y FLETE. Precio CIF es el precio de un bien importado desembarcado en un muelle u otro punto de entrada del país receptor. Incluye el costo del flete y del seguro internacionales y, normalmente, también el costo de descarga en el muelle. Excluye cualquier derecho que pueda aplicarse después de que el bien importado toque el muelle, como los derechos portuarios, los costos de manipulación y almacenamiento en el puerto y los honorarios de los agentes. Asimismo, excluye todos los aranceles internos y otros impuestos u honorarios, derechos o subvenciones. i significa FRANCO A BORDO. Precio FOB es el precio de un bien exportado en el punto de salida del país exportador, cargado en la nave o sobre otros medios de transporte que lo llevarán al país importador. Equivale al precio CIF en el puerto de destino menos el costo del flete y del seguro internacionales y el costo de descarga en el muelle. En las balanzas de pagos y otras estadísticas comerciales, el valor de los bienes importados se expresa siempre en precios CIF y el de los bienes exportados en precios FOB. Los aranceles representan la forma más simple y antigua de instrumento de política comercial. Tradicionalmente se utilizaron como una fuente de ingresos del erario, pero hoy se utilizan sobre todo para proteger a algunos sectores internos de la competencia internacional, aumentando artificialmente el precio interno del bien importado. El arancel eleva el precio que pagan los consumidores nacionales por las importaciones, genera ingresos fiscales y tiende a aumentar el precio de los productos nacionales que compiten con las importaciones. De este modo, ofrece a los productores nacionales de estos bienes un incentivo para incrementar la producción y sustituir las importaciones. Por consiguiente, los aranceles aumentan los ingresos de los productores y del gobierno a expensas de los consumidores, y tienden a hacer que la producción nacional del bien sea superior a lo que habría sido de no haber mediado la medida protectora. iversos tipos de continentes
. Los contingentes (o cuotas) son límites que los gobiernos imponen a las cantidades físicas de las importaciones o las exportaciones. Pueden establecerse de manera unilateral o ser objeto de negociación con los gobiernos de los países exportadores o importadores, quienes convienen "voluntariamente" en limitar las exportaciones o importaciones (véase el Recuadro 3). Los controles de cambios, que limitan la cantidad de divisas puestas a disposición de los importadores o los ciudadanos que viajan al extranjero, constituyen un tipo especial de contingente cuya característica es la de limitar las importaciones en general más bien que las de un producto específico. ! /(" % Un acuerdo de limitación voluntaria es la promesa del gobierno "A" al gobierno "B" de limitar a un determinado nivel anual las exportaciones de un producto específico (por ejemplo, carne o tejidos de algodón) del país "A" al país "B". El efecto comercial equivale al de un contingente de importación, si bien la distribución de la renta del contingente puede variar. Normalmente los gobiernos imponen los contingentes mediante la concesión de licencias, o sea de documentos que autorizan al titular a importar o exportar determinadas cantidades de un bien particular. Los gobiernos venden o subastan las licencias a los importadores o exportadores interesados, o las distribuyen gratis con arreglo a criterios administrativos. Por ejemplo, los Estados Unidos someten a contingentes las importaciones de quesos extranjeros. °ólo algunas empresas comerciales están autorizadas a importar quesos, y a cada una de ellas se le asigna el derecho de importación (la licencia) de una cantidad máxima de libras de queso por año. Los contingentes individuales se basan en la cantidad de queso importado por la empresa en años anteriores. !os continentes tienden ener r rent s Al igual que los aranceles, los contingentes de importación tienden a aumentar el precio interno del producto y los ingresos de los productores nacionales que compiten con las importaciones, a expensas del consumidor. La principal diferencia con los aranceles reside en la distribución del ingreso resultante de la diferencia de los precios de venta del bien importado, con la medida protectora y sin ella. Mientras que con los aranceles el gobierno es quien percibe este ingreso, en el caso de los contingentes tal ingreso puede ir en parte o completamente a los titulares de las licencias, quienes están autorizados a comprar los bienes importados y revenderlos a precios más elevados en el mercado interno. A las
ganancias obtenidas de este modo se les conoce con el nombre de y los gobiernos pueden percibir una parte de tales ganancias en el caso de que vendan u ofrezcan en subasta las licencias. !os impuestos l export ción benefici n los consumidores y los contribuyen-tes expens s de los productores c * . Los impuestos a la exportación son gravámenes a la exportación de productos. A semejanza de los aranceles de importación, pueden percibirse por unidad física o como proporción del precio FOB. Los gobiernos suelen utilizar los impuestos a la exportación como medio para recaudar ingresos. Aunque su empleo se ha reducido en los últimos años, lo utilizaban con frecuencia antes del proceso de ajuste estructural los países en que gravar la producción de productos primarios de exportación representaba la manera más fácil y segura de recaudar ingresos fiscales. Los impuestos a la exportación reducen tanto el precio de los bienes que efectivamente se exportan como el precio de venta del producto en el mercado interno. Así, por ejemplo, los impuestos aplicados en el pasado en Argentina a las exportaciones de trigo y carne tenían como efecto la reducción del precio que recibían los agricultores y del que pagaban los consumidores argentinos por tales productos. Debido a este efecto, los impuestos a la exportación tienden a desalentar la producción nacional y a alentar el consumo interno de los bienes exportados, y terminan por reducir la cantidad exportada. Los impuestos a la exportación benefician a los consumidores nacionales y al presupuesto estatal a expensas de los productores de bienes para la exportación. ! s subvenciones l export ción benefici n los productores expens s de los contribuyentes y los consumidores <% * . Una subvención a la exportación es un pago que se hace a la empresa o individuo que envía un producto al extranjero. A semejanza del arancel, puede ser específica o . Las subvenciones a la exportación, al ofrecer a los productores y comerciantes un incentivo para exportar, hacen más rentable la venta en el extranjero y, por consiguiente, elevan el precio del bien en el mercado interno. Cuando un gobierno subvenciona la exportación de un producto, los comerciantes tenderán a seguir exportando el producto hasta el momento en que el precio interno supere el precio externo en el monto correspondiente a la subvención. Las subvenciones a la exportación benefician a los productores y los comerciantes de bienes de exportación a expensas de los consumidores y contribuyentes nacionales. Obstáculos no r ncel rios ! & Las restricciones sanitarias y fitosanitarias aplicadas a las importaciones, aunque no son en sí mismas medidas comerciales, pueden fácilmente ser transformadas en tales. °e les ha utilizado de manera creciente con el propósito deliberado de
proteger a los productores nacionales de la competencia internacional. No es raro que los gobiernos apliquen estas restricciones en respuesta a la presión activa de sectores interesados y no con la finalidad de impedir peligros para la salud sobre la base de pruebas científicas. Por esta razón, las restricciones sanitarias y fitosanitarias ocupan un lugar importante en el programa de las negociaciones comerciales. / )c °e incluyen aquí dos tipos diferentes de instrumentos. El primero se refiere a la administración del tipo de cambio que, aunque directamente orientada a afectar a las corrientes comerciales, tiene efectos generales (por oposición a efectos sobre productos específicos) dado que se aplica por igual a todas las importaciones y exportaciones sin distinción. En razón de ello, en estas páginas se le ha clasificado como un instrumento indirecto. También se incluyen las medidas orientadas a ayudar a determinados productores, sobre todo a los agricultores, tales como los programas de productos básicos, las medidas de apoyo a la comercialización, las subvenciones a los insumos, las exenciones fiscales y la ayuda a las inversiones de largo plazo. Estas medidas se centran más en la producción interna que en el comercio y tienden a ayudar a los productores en cuanto tales y no simplemente como exportadores o competidores de los bienes importados. °in embargo, tienen consecuencias comerciales específicas puesto que afectan las posibilidades que tienen los productores nacionales de competir con los internacionales. Un t s de c mbio dev lu d benefici
los productores expens s de los consumido-res y vicevers
" < . El tipo de cambio, que es el precio de la moneda nacional en relación con las monedas extranjeras, determina la cantidad de moneda nacional que reciben los exportadores por un determinado valor de exportaciones y que pagan los importadores por un determinado valor de importaciones. La devaluación de la moneda, al elevar este precio, aumenta el valor recibido por los exportadores en moneda nacional y también el valor pagado por los importadores. Por consiguiente, la devaluación fomenta las exportaciones y desalienta las importaciones; al aumentar el precio de la moneda nacional, se ofrece una protección generalizada suplementaria a todos los exportadores y productores que compiten con las importaciones. Lo contrario sucede con la sobrevaloración: un tipo de cambio sobrevalorado desalienta las exportaciones y fomenta las importaciones porque funciona como una subvención a la importación y un impuesto a la exportación. Mientras la devaluación puede producirse de un día para otro como consecuencia de una decisión política, la sobrevaloración se produce gradualmente como consecuencia de la falta de ajustes del tipo de cambio (es decir, de devaluación de la moneda) en situaciones en que la inflación interna es mayor que la de los países con que se mantienen relaciones comerciales. La devaluación, al elevar el precio interno de los productos de exportación e importación, suele tener consecuencias inflacionarias. El temor de que la devaluación alimente un proceso
inflacionario a menudo disuade a las autoridades monetarias de recurrir a ella ante una inflación interna larvada, no obstante sus posibles efectos positivos sobre la balanza comercial. !os pror m s de yud crecen en import nci en los p ses des rroll dos <. . Los programas de productos básicos son el principal instrumento de protección de la agricultura utilizado por los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y otros países para ayudar a los productores nacionales. Estos programas están destinados a sostener los ingresos de los agricultores y a menudo tienen el efecto de limitar las importaciones o subvencionar las exportaciones. Los programas de productos básicos abarcan los pagos directos a los agricultores en forma de subvenciones de los precios de los productos, así como los programas de regulación de la oferta destinados a reducir la superficie sembrada. Un ejemplo de pagos directos para subvencionar los precios de los cultivos era el sistema de pagos compensatorios practicado en los Estados Unidos para ayudar a los granos y las semillas oleaginosas, en virtud del cual los agricultores recibían la diferencia entre el precio de mercado de esos productos y un precio programado garantizado o fijo, si este último era más elevado. Un ejemplo de programa de regulación de la oferta son los pagos efectuados a los agricultores para mantener tierras sin cultivar bajo la política de detracción de tierras al cultivo de la Unión Europea. Los Estados Unidos tenían en el pasado un programa análogo de reducción de las superficies cultivadas, en virtud del cual los agricultores debían reducir la superficie sembrada de un determinado cultivo en un determinado porcentaje de la base histórica, para tener el derecho a recibir el pago correspondiente). Estos programas tienen por objetivo reducir la producción nacional de determinados cultivos a fin de sostener sus precios de mercado y, al mismo tiempo, impedir o reducir la creación de excedentes exportables. $ 5 . Los instrumentos de apoyo a la comercialización se proponen reducir los costos de comercialización de los productores nacionales mediante diferentes programas, tales como subvenciones al transporte y el almacenamiento y créditos subvencionados a la comercialización. ! s subvenciones los insumos son más extendid s en los p ses en des rrollo <% * & . Estas subvenciones tienen por finalidad reducir los costos de producción mediante la disminución del precio de los insumos. En general asumen la forma de subvenciones aplicadas directamente a los insumos (por ejemplo, a los fertilizantes, mediante una reducción del 10 por ciento de sus precios), exenciones de impuestos indirectos sobre los insumos (por ejemplo, exenciones fiscales para el combustible utilizado por la maquinaria agrícola), créditos en condiciones de favor para los préstamos a la producción
(por ejemplo, tasas de interés subvencionadas para préstamos de corto plazo a los agricultores), programas gubernamentales especiales de seguro para los agricultores (por ejemplo, seguro de cosechas), servicios de extensión gratuitos o subvencionados, renuncia a la recuperación de los costos del agua de regadío o recuperación parcial de los mismos, y otras medidas análogas. Otra manera de ayuda a los ingresos de los agricultores consiste en exonerar a las explotaciones agrícolas del impuesto a las ganancias o concederles un trato fiscal especial más favorable que el de las demás actividades económicas. " % 5. Las medidas de ayuda a las inversiones a largo plazo tienen por finalidad aumentar la productividad y rentabilidad del sector agrícola. °us principales componentes son las inversiones en actividades de investigación agropecuaria y obras de infraestructura relacionadas con las explotaciones agrícolas, tales como sistemas de riego y drenaje. Muchos países subvencionan estas inversiones en mayor o menor grado. Entre otras inversiones de largo plazo cabe mencionar al mejoramiento de carreteras, puertos, instalaciones de almacenamiento y redes de información. / )!! c@$c"#"!c@ El método del equilibrio p rci l se us p r
n li r los efectos de l protección
En esta sección se examinan las principales repercusiones económicas de los instrumentos de protección antes mencionados mediante el empleo del A H < . Este método consiste en analizar separadamente un mercado determinado, sin prestar atención a cómo las actividades de dicho mercado puedan afectar a las de otros mercados y éstas, a su vez, puedan repercutir en la situación del mercado original. El método del equilibrio parcial puede ser usado para identificar los efectos de ciertas alteraciones sobre las relaciones entre cantidades (producidas, importadas, exportadas y consumidas) y precios de un producto o un conjunto de productos. Así, por ejemplo, se puede evaluar en qué modo un aumento de la protección de los cereales afecta la producción y el consumo en el mercado de cereales, sin estudiar la manera en que las variaciones de su producción y consumo repercutirán, digamos, sobre el uso de la tierra o la demanda de mano de obra agrícola o el consumo de otros alimentos, y de qué manera éstos, a su vez, afectarán las condiciones del mercado de cereales. / ) H < En primer lugar se examina el comportamiento de un mercado determinado, digamos del arroz, prescindiendo del comercio internacional, es decir en una economía cerrada. Esta situación se ilustra gráficamente en el Recuadro 4, en que se representan las curvas de oferta y demanda de arroz.
La curva de demanda "D" muestra las cantidades de arroz que los consumidores están dispuestos a comprar a diferentes precios. En general, si los demás factores se mantienen constantes (por ejemplo, ingresos, precios de otros productos y preferencias de los consumidores), la curva de demanda asume una forma descendente, puesto que normalmente cuanto más bajo sea el precio de un producto, el arroz en este caso, mayor será la cantidad que los consumidores estarán dispuestos a comprar. Análogamente, la curva de oferta "°" representa las cantidades de arroz que los productores están dispuestos a suministrar a diferentes precios. En general, si los demás factores se mantienen constantes (por ejemplo los precios de los factores de producción y el estado de la tecnología), la curva de oferta tiene forma ascendente, dado que la cantidad que los productores podrán y querrán suministrar aumentará a medida que aumente el precio recibido. Concepto de equilibrio del merc do Cuando sea imposible importar o exportar arroz, es decir, en una economía cerrada, el punto "A" indicará la posición de equilibrio en el mercado de arroz, dado que al precio pe la cantidad de arroz que los productores están dispuestos a suministrar (qo) es igual a la cantidad que los consumidores están dispuestos a comprar (qd). Por consiguiente, el precio pe H <. ! ,(H <
/ ) )H < < A continuación se examina lo que sucede en el mercado nacional de arroz cuando un país abre su economía al comercio. A tal efecto, se deben introducir ciertos ajustes al precio del arroz en el mercado internacional de suerte de poderlo comparar correctamente con el precio interno recibido por los agricultores. Los precios internacionales así ajustados reciben el nombre de precios de p rid d fin ncier /.El método de ajuste se explica en el Recuadro 5. ! 3(. & Comenzamos con el & , que para las importaciones es el precio CIF expresado en moneda local, esto es, multiplicado por el tipo de cambio %?y para las exportaciones el precio FOB expresado también en moneda local. * ( Calculamos el & * deduciendo del precio en frontera (FOB en este caso) todos los costos de transporte y comercialización desde la explotación
agrícola hasta el puerto, los impuestos o subvenciones a las exportaciones, y todos los derechos portuarios locales, incluidos entre otros las tasas portuarias, el almacenamiento y los honorarios de los agentes de carga, a fin de obtener el precio al nivel de la explotación agrícola. °i el cultivo exportado se somete a alguna transformación industrial, como la molienda, se calcula el equivalente en producto original del bien exportado, esto es el equivalente en arroz cáscara en nuestro ejemplo, utilizando el coeficiente de conversión del arroz elaborado en arroz cáscara, y luego se deduce el costo de la molienda. c ( Calculamos el & escogiendo en primer lugar un determinado mercado mayorista interno como & . Por ejemplo el mercado mayorista de la capital, en el que se supone que los bienes importados compiten con bienes equivalentes producidos en el país. Luego, añadimos al precio en frontera (CIF en este caso), todos los derechos portuarios aplicados después de descargar la importación en el muelle, todos los aranceles y otros impuestos o tarifas internos, los derechos o subvenciones, y los costos de transporte y comercialización desde el puerto hasta el mercado de referencia. °e obtiene así el precio de paridad de importación en el mercado de referencia. °i además deseamos obtener el precio de paridad de importación a nivel de la explotación agrícola, sustraemos los costos de transporte y comercialización que los agricultores deben sufragar para colocar sus productos en el mercado de referencia. En el caso en que hubiera una transformación industrial, se calculará el equivalente en cultivo original, como en el ejemplo del precio de paridad de exportación. i Gittinger (1982). Al realizar la comparación, se pueden producir tres situaciones en una economía de libre mercado, en que los agentes pueden decidir libremente si importar, exportar o vender bienes dentro del país. Estas situaciones se ilustran gráficamente en el Recuadro 6. efinición de bienes no comerci bles
El precio de paridad financiero de importación del bien (pip) es superior al precio interno (pd), por lo que la importación del bien no se justifica. Al mismo tiempo, el precio interno es superior al precio de paridad financiero de exportación (pep), por lo que tampoco se justifica la exportación del bien. En estas condiciones, el bien no se comerciará, aunque el comercio sea posible. Los bienes que se encuentran en esta categoría reciben el nombre de < < . Como se explica en el Módulo I.2, se trata de bienes como la tierra, que no puede ser objeto de comercio debido a su inmovilidad material; o la mano de obra, que hace frente a limitaciones de carácter administrativo a los movimientos internacionales; o los ladrillos, la mandioca o la paja, que tienen costos de transporte elevados debido a su reducido valor en relación con su peso o volumen; o como la caña de azúcar, que es sumamente perecedera. En el Recuadro 6-a se ilustra gráficamente la situación. En este caso, la apertura al comercio no tiene consecuencias para la economía nacional.
El precio de paridad financiero de exportaciones "pep" es superior al precio interno en ausencia de comercio, por tanto hay incentivos para exportar el bien, como puede observarse en el Recuadro 6-b. Los bienes de esta categoría se denominan < *< En este caso, cuando el país abre su economía al comercio, los productores aumentan su oferta hasta el punto "qs", una parte de la cual "qd" para el consumo interno y la otra (qs-qd) para la exportación. Los precios internos aumentan hasta alcanzar el punto "pep". Los productores ganan y los consumidores pierden debido al aumento del precio, lo que determina una reducción del consumo y un incremento de la producción. El costo total de las importaciones es (qs-qd)·pep; el gasto de los consumidores, (qd·pep); y el ingreso de los productores, (qs·pep).
El precio de paridad financiero de importación "pip" es inferior al precio interno, por tanto hay incentivos para importar el bien, tal como puede observarse en el Recuadro 6-c. Los bienes de esta categoría se denominan < < En este caso, cuando exista la posibilidad de comerciar, el precio interno se reducirá situándose en pip. Debido al precio más bajo, los productores reducen su oferta a "qs" y los consumidores aumentan su consumo hasta "qd". La diferencia entre consumo y producción (qd-qs) se importa. El costo total de las importaciones es (qd-qs)·pip; el ingreso de los productores, (qs·pip); y el gasto de los consumidores (qd·pip). Nótese que, en conjunto, los exportables e importables son conocidos como < < (o transables), para distinguirlos de los no comerciables definidos más arriba.
! 4( & < B < ) No comerci bles
b) Export bles
c) cmport bles
/ ) /&
cmport nci del supuesto del p s pequeno A continuación, se utilizará el anterior marco de equilibrio parcial para examinar los efectos de los instrumentos de protección. Vale la pena mencionar que los resultados que se presentan en estas páginas son válidos sólo en el caso de que la variación de las cantidades que se comercian en el ámbito internacional como consecuencia de la aplicación de medidas de política sea suficientemente pequeña para no afectar a los precios internacionales. En el ejemplo propuesto, se supone que las variaciones de las cantidades de arroz importadas o exportadas por el país interesado como consecuencia, digamos, de la aplicación de un arancel o una subvención a la exportación, no son suficientemente importantes para cambiar las condiciones básicas del mercado internacional del arroz y, por tanto, para afectar al precio mundial. Esto se suele denominar el H 0. También suponemos una situación competitiva en la que, mediante el libre comercio y en ausencia de medidas de política, los precios internos de los bienes comerciables se igualan al precio internacional. Para facilitar la presentación, se supone que los precios de paridad de importación y exportación son iguales al precio mundial, que se indica como ">". " . En el Recuadro 7 se examinan los efectos de la aplicación de un arancel , "t". °e supone que el arroz es un bien importable y se parte de una situación de equilibrio con comercio y sin protección. El precio interno será igual al precio internacional Pw. °e supone a continuación que se aplica un "t" como pago porcentual sobre el valor de las importaciones de arroz, digamos 20 o 30 por ciento.
El arancel dará lugar a una serie de reacciones por parte de los productores, consumidores y comerciantes de arroz hasta que se alcance un nuevo equilibrio en el mercado nacional de arroz. Comparando la situación inicial con la situación final, que se muestran en el Recuadro 7, se tienen los siguientes efectos del arancel: !os r nceles benefici n productores y contribuyentes expens s de los consumido-res
el precio interno aumenta de Pw a Pw*(1+t);
la producción nacional aumenta de s0 a s1;
el consumo nacional disminuye de d0 a d1;
la cantidad importada se reduce de (d0-s0) a (d1-s1);
el gobierno obtiene un ingreso equivalente a la superficie sombreada del Recuadro 7; y
los productores se benefician del aumento del precio, lo que les estimula a elevar la producción; el gobierno recauda algunos ingresos arancelarios; la dependencia de las importaciones de arroz disminuye; y los consumidores pierden debido al aumento del precio, lo que los induce a reducir el consumo.
! 6(&
Cabe prever efectos semejantes sobre el comercio en caso que el gobierno imponga un igual a d1-s1. °in embargo, los efectos de un contingente sobre la distribución del ingreso pueden diferir de los de un arancel, dependiendo del destino de la renta del contingente. sta es la diferencia entre el precio de oferta del país exportador y el precio de venta en el mercado interno. Por ejemplo, si el comercio internacional del país está en manos de empresas estatales, el gobierno puede fijar directamente las cantidades que cada empresa ha de importar y decidir si la renta del contingente es retenida por cada empresa o bien se recauda centralmente. Esto puede realizarse por medio de una simple medida administrativa. Por el contrario, si se deja el comercio internacional en manos del sector privado, la aplicación de contingentes de importación se vuelve más compleja y, como ya se señaló, se realiza mediante la asignación de licencias. En esta situación, las rentas del contingente serán obtenidas por los que reciban las licencias. <% = * . El análisis de las <% * es similar al de los aranceles de importación. En el Recuadro 8 se ilustra gráficamente un caso en que el gobierno concede a los exportadores de arroz una subvención consistente en un porcentaje "s" del precio internacional. ! s subvencio-nes l export ción tienen el efecto opuesto los r nceles l import ción Los efectos de la subvención son:
el precio interno aumenta de Pw a Pw *(1+s);
la producción nacional aumenta de s1 a s2;
el consumo nacional disminuye de d1 a d2;
la cantidad exportada aumenta de (s1-d1) a (s2-d2);
el gobierno debe pagar una cantidad igual a toda la superficie sombreada del Recuadro 8; y
los productores se benefician del aumento del precio, lo que les ofrece un aliciente para incrementar la producción; el gobierno debe sufragar los gastos de la subvención; las exportaciones de arroz reciben alicientes; y los consumidores pierden debido al aumento del precio del arroz, lo que los induce a reducir el consumo.
! 8(& <% * *
Efectos de un continente de export ción o impuesto l s export ciones La imposición de un * que limite la cantidad de arroz que pueda exportarse, por ejemplo para proteger a los consumidores nacionales, dará lugar a una disminución del precio interno, dado que al limitar las exportaciones la cantidad de producto
disponible en el mercado local aumentará y por tanto el precio disminuirá. Esta situación puede ilustrarse gráficamente utilizando el mismo diagrama del Recuadro 8, suponiendo simplemente que el precio inicial, es decir el precio antes de la imposición del contingente, es el que en el diagrama se indica como Pw (1+s). °i el contingente de exportación es igual a (s1 - d1), el precio interno disminuirá situándose en el punto Pw mostrado en el diagrama. La parte más oscura de la superficie sombreada indica el ingreso generado por el contingente. Los * tendrán un efecto inverso al de las subvenciones a la exportación y semejante al de los contingentes. ! s medid s de yud intern tienen t mbién efectos sobre el comercio $ Las medidas de política para ayudar a los productores no disenadas directamente como intervenciones en el comercio pueden asumir dos formas: pueden acrecentar los ingresos recibidos por los productores (pagos directos) o pueden reducir los costos de los productores (subvenciones a los insumos). Ambos tipos de subvenciones tienen por efecto permitir que los productores ofrezcan más bienes al mismo precio, y de este modo determinan un desplazamiento hacia la derecha de la curva de oferta, . En el Recuadro 9 se muestra una situación en que en virtud de este tipo de medidas un país deja de ser un importador neto (°1) para convertirse en autosuficiente (°2) y, por último, en un exportador neto (°3). ! +(&
Más precisamente las subvenciones a los productores tendrán los siguientes efectos:
no se produce ningún cambio en el precio interno, el que en una situación competitiva y de libre comercio será igual al precio mundial;
puesto que el precio no cambia, el consumo interno seguirá siendo el mismo (el nivel Q2 del Recuadro 9);
la producción aumentará con la consecuente reducción de las importaciones y, a la larga, creación de excedentes de exportación; y
los productores se beneficiarán de la disminución de los costos de producción a expensas del presupuesto del estado, quien deberá sufragar los costos de la subvención.
Un análisis semejante al del Recuadro 9 puede efectuarse con respecto a los impuestos o subvenciones al consumo alimentario. En el caso de los bienes no comerciables, cambiarán tanto los precios como las cantidades demandadas y ofertadas. / ) ,& < < Como se indicó anteriormente, las medidas de protección del comercio benefician a algunos y perjudican a otros y por tanto tienen repercusiones en el bienestar de la sociedad. La magnitud de estas repercusiones puede estimarse utilizando los conceptos de excedente del consumidor y excedente del productor, que se explican a continuación3. Para ello utilizaremos como ejemplo un arancel de importación. efinición del excedente del consumidor * . El primero mide la diferencia entre el importe que el consumidor está dispuesto a pagar por una unidad de un bien y el importe realmente pagado. °i, como se asume habitualmente, los consumidores tienen una disposición marginal decreciente a pagar (esto es, están dispuestos a pagar menos por nuevas unidades a medida que consumen el bien), pero pagan por todas las unidades un importe igual al que estarían dispuestos a pagar por la última unidad, habrá un excedente del consumidor positivo. El concepto de excedente del consumidor se aplica no sólo a los consumidores individuales sino también a los consumidores de un producto considerados en su conjunto. Esta explicación se ilustra gráficamente en el Recuadro 10, en el que se supone que los consumidores de una sociedad están dispuestos a pagar P1 por la primera unidad del bien, P2 por la segunda unidad, P3 por la tercera y así sucesivamente hasta P7. °i el precio de mercado es P7, los consumidores tendrán un excedente equivalente a P1-P7 con respecto a la primera unidad comprada, dado que su disposición a pagar es mayor por esa cantidad que lo que se paga realmente. Para todas las demás unidades consumidas se obtendrán incrementos semejantes pero decrecientes del excedente (P2-P7, P3-P7, P4-P7, P5-P7, y P6-P7). Por tanto el excedente total del consumidor es igual a la superficie sombreada del Recuadro 10. °i reducimos los incrementos (dividiendo las unidades en partes más pequeñas) el excedente del consumidor al final corresponderá a toda la superficie situada por debajo de la curva de demanda D y por encima de la línea de precio P7. ! 7( * %
efinición del excedente del productor * es un concepto equivalente al del excedente del consumidor. °e supone ahora que % va en aumento. En el caso de los bienes producidos, este aumento ha de atribuirse al hecho de que en general los costos marginales aumentan (es decir, resulta más caro producir nuevas unidades, por lo menos a corto plazo, a medida que aumenta la producción), por lo que se requieren precios más elevados para aumentar la oferta del mercado, y por tanto la curva de la oferta tiene forma ascendente. En estas condiciones, habrá un excedente del productor positivo cuando los productores reciban por todas las unidades un importe igual a aquél al que estarían dispuestos a vender la última unidad (que será normalmente el costo marginal). ! ( * % &
El concepto se ilustra gráficamente en el Recuadro 11, en el que se muestra la disposición para vender diferentes unidades de un bien, indicadas con P1, P2, y así sucesivamente hasta P5. Utilizando el mismo razonamiento que en el ejemplo anterior, la superficie total situada por encima de la curva de oferta "°" y por debajo de la línea de precio P5 representa el excedente del productor. !os c mbios en los excedentes del consumidor y del productor son un medid de c mbios en el bienest r El excedente del consumidor suele interpretarse como una indicación de la satisfacción o la ganancia de bienestar que se obtiene del consumo. Análogamente, el excedente del productor en general se interpreta como la ganancia o beneficio acumulado que los productores obtienen de diferentes niveles de producción. Por consiguiente, el análisis del bienestar de las intervenciones en el comercio consiste en examinar, y de ser posible medir, el modo en que estas intervenciones aumentan o disminuyen el excedente del consumidor y del productor, así como la medida en que generan ingresos o gastos fiscales y rentas de contingentes. A continuación se utiliza el ejemplo de los aranceles para ilustrar lo anterior. & < < . En el Recuadro 12 se ha reproducido el diagrama del Recuadro 7, pero las diferentes áreas mostradas en el del diagrama se han identificados con letras minúsculas de la "a" a la "g". Como se explicó anteriormente, el arancel tendrá por efecto
aumentar el precio interno "Pd" por encima del precio mundial "Pw" en un monto igual al arancel "t", y determinará una reducción del consumo y las importaciones y un aumento de la producción. Estos efectos se indican mediante flechas en el diagrama. ! )(& <
Las consecuencias del arancel sobre el bienestar, que se resumen en el Recuadro 13, son las siguientes:
el excedente del consumidor, representado por la superficie g+f+b+c+d+e antes de la imposición del arancel, se reducirá hasta abarcar solamente la superficie g+f. Por tanto, se producirá una pérdida del bienestar de los consumidores equivalente a la superficie b+c+d+e;
el excedente del productor, correspondiente a la superficie "a" antes de la imposición del arancel, será ahora a+b. Por tanto, se producirá un mejoramiento del bienestar de los productores cuyo valor corresponde a la superficie "b";
el arancel generará ingresos para el gobierno cuyo valor corresponde a la superficie "d"; y
!os triánulos de l pérdid de bienest r
la pérdida de bienestar de los consumidores, b+c+d+e, se compensa en parte por la recaudación de ingresos por el gobierno "d" y el mejoramiento del bienestar de los productores "b", pero hay una parte, c+e, que no se compensa y representa una pérdida neta de bienestar. A estos dos triángulos se les denomina a menudo como la A < debida a las medidas de política.
! /(! & < c
"
"
<
Excedente del consumidor
b+c+d+e+f+g
f+g
-(b+c+d+e)
Excedente del productor
a
a+b
+b
Ingreso arancelario
none
d
+d
Excedente total
a+b+c+d+e+f+g
a+b+d+f+g
-(c+e)
La magnitud monetaria de los aumentos y las pérdidas de bienestar de los diferentes grupos y el efecto neto sobre el bienestar de la sociedad dependerán de la elasticidad de las curvas de oferta y demanda, el precio de importación del bien, las cantidades producidas, consumidas e importadas y la magnitud del arancel. Con una información adecuada sobre estas variables y utilizando los restrictivos supuestos del equilibrio parcial y del país pequeño, se pueden estimar los efectos sobre el bienestar. / /cc"!!c@ !os indic dores de protección miden l s distorsiones debid s l s intervencio-nes de l poltic comerci l
Los instrumentos de protección del comercio examinados hasta ahora modifican los precios y las cantidades del mercado en comparación con el nivel que habrían tenido de no haber mediado estas intervenciones. En este sentido, se afirma que los instrumentos de protección introducen en los mercados. El concepto distorsión del mercado se examina en el Recuadro 14. ! ,( Por distorsión los economistas se refieren a las desviaciones entre el conjunto efectivo de precios de una economía y el conjunto de precios ideales de equilibrio a largo plazo para esa economía. Hay dos motivos distintos por los que estos dos conjuntos de precios pueden diferenciarse: i) &
, es decir la incapacidad de los mercados de funcionar correctamente debido a factores tales como elementos monopolísticos, información asimétrica, costos de transacción, externalidades y, en cierta medida, incertidumbre y riesgos; y ii) % . Los indicadores de protección se utilizan para medir los efectos de las intervenciones de política. Para medir estas intervenciones hay que establecer un punto de referencia con el cual comparar los precios internos. Para los bienes comercializados se suelen utilizar como punto de referencia los precios internacionales, ajustados cuando sea necesario (véase el Recuadro 15). Las magnitudes estimadas como distorsiones debidas a intervenciones de política indican la medida en que los precios internos se apartan de los precios internacionales. Las distorsiones del mercado relacionadas con los tipos de intervención en el comercio examinados anteriormente pueden evaluarse mediante el empleo de varios indicadores4. En el presente módulo el análisis se limita a los coeficientes de protección nominal y efectiva, las estimaciones de la ayuda al productor y el consumidor, el coeficiente de ayuda nominal, y la medida global de la ayuda de la OMC. Cabe observar que la mayoría de las veces estos indicadores pueden calcularse en diferentes puntos de la cadena del producto. °egún el punto que se escoja, la definición y el método de cálculo variarán ligeramente. En este documento, los coeficientes se refieren al nivel de la explotación agrícola. También vale la pena indicar que el procedimiento básico para el cálculo de estas medidas consiste en tomar los precios de *(explicados en el Recuadro 15) como punto de referencia de precios "no distorsionados" y compararlos con los precios internos vigentes. / / & 9;
El CN mide l protección otor d
un producto
El CPN es el coeficiente más simple utilizado para evaluar el nivel de protección resultante de distorsiones del mercado. Mide la relación entre el precio interno efectivamente recibido por los agricultores y el precio de paridad * de un producto, considerados tanto el uno como el otro al nivel de la explotación agrícola. El CPN puede aplicarse a los bienes exportables e importables. El procedimiento para el cálculo de los precios de paridad económica se explica en el Recuadro 15. Por ejemplo, si el precio en la explotación agrícola que los productores reciben por un determinado producto de exportación o que compite con las importaciones es de 2 000 dólares EE.UU. por tonelada, mientras que el precio de paridad económica en la explotación agrícola es de 1 500 dólares EE.UU. por tonelada, el CPN será igual a 2 000 $/1 500 $, es decir 1,33. Esto quiere decir que, debido a las distorsiones del mercado, hay una subvención implícita a los productores del producto equivalente al 33,3 por ciento del precio del mismo. ! 3(
Los precios de paridad económica se asemejan a los precios de paridad financiera. Al igual que éstos, se basan en el precio internacional CIF o FOB pero no incluyen los elementos de distorsión del mercado presentes en los precios de paridad financiera. Las distorsiones del mercado pueden afectar a los precios de paridad de tres maneras, que han de tenerse en cuenta para calcular el precio * . En primer lugar, el tipo de cambio utilizado para convertir el precio internacional CIF o FOB en un precio en frontera puede ser un tipo de cambio distorsionado. En segundo lugar, las políticas fiscales o comerciales (impuestos, subvenciones, aranceles y contingentes) utilizadas para realizar transferencias a los productores pueden afectar al precio del producto. Por último, pueden haber fallas del mercado o transferencias de ingresos (como impuestos o subvenciones indirectos) que alteran los costos de transporte y comercialización del producto desde el punto fronterizo hasta el nivel de la explotación agrícola. En la práctica, para calcular los precios de paridad * se utiliza el mismo método que figura en el Recuadro 5 para el cálculo de los precios de paridad , con las siguientes diferencias:
el precio FOB (CIF) pagado por (al) el cliente extranjero se convierte en precio en moneda
nacional utilizando un tipo de cambio corregido en función de la posible sobrevaloración o subvaloración de la moneda y no el tipo de cambio oficial;
todos los aranceles, impuestos y subvenciones estatales pertinentes así como los ingresos resultantes de las restricciones cuantitativas (como los contingentes) se eliminan; y
se ajustan las posibles distorsiones de los precios de los servicios de transporte y comercialización
/ / ) & & %9; El CE mide l protección otor d
un
ctivid d productiv
No obstante su utilidad el CPN presenta dos importantes limitaciones. Primero, no reconoce el efecto de protección o de impuesto implícito que las distorsiones de los mercados de los insumos empleados en la producción de un bien pueden tener en la producción de tal bien. °egundo, a fin de predecir el comportamiento de los productores no interesa tanto la forma en que la protección afecta al de un producto como la forma en que afecta a los % que intervienen en la producción del bien (como trabajadores, propietarios de tierra, y proveedores de capital y servicios empresariales), es decir las consecuencias en el 1 . El concepto de valor añadido se explica en el Recuadro 16. ! 4( %0 El valor añadido es la diferencia entre el valor de la producción final y el valor de los insumos intermedios empleados en la producción. El concepto se aplica por igual a la producción de un determinado producto, a un sector económico o a toda la economía. Cuando el valor añadido es , también se deduce la depreciación de la maquinaria y de otros bienes de capital que intervienen en la producción. Por consiguiente, el valor añadido es lo que queda para repartir como pago por los servicios de los propietarios de los factores primarios, en forma de rentas, intereses, ganancias, sueldos y salarios.
Volviendo a nuestro ejemplo anterior, para evaluar el grado de protección de la producción de arroz debemos considerar el efecto negativo de precios artificialmente elevados del fertilizante o de las semillas de alto rendimiento, en comparación con sus precios de paridad económica de importación, debido, digamos, a la imposición de un arancel a las importaciones de estos insumos o a precios oligopolísticos impuestos por los distribuidores. El comportamiento de los productores de arroz (por ejemplo sus decisiones de aumentar o reducir la producción o dedicarse a otros cultivos o invertir en otras ramas de actividad económica) no depende del precio recibido por el arroz sino del ingreso agrícola neto que les queda, es decir del valor añadido, que depende de lo que reciben por el arroz que producen y lo que pagan por los insumos que utilizan. Por consiguiente, depende de las distorsiones presentes en el mercado del arroz y en los mercados de los insumos utilizados en la producción del arroz, tales como fertilizantes y variedades de semillas de alto rendimiento. El CPE permite evitar estas limitaciones del CPN, al medir el grado de protección como la relación entre el valor añadido en presencia de distorsiones del mercado, esto es el ingreso neto recibido efectivamente por los agricultores, y el valor añadido en ausencia de distorsiones de mercado, es decir cuando los insumos y productos se estiman a sus precios de paridad económica6. El cálculo de los coeficientes de protección efectiva a menudo arroja cifras negativas para varios productos o sectores. Este hecho no sorprende dado que hay casos en que el efecto negativo de los aranceles sobre los insumos intermedios compensa con creces la protección ofrecida por la imposición de un arancel al producto final. Un efecto positivo de la introducción del concepto de protección efectiva es la mayor atención que se presta a la protección ofrecida por la del régimen arancelario de un país, como elemento diferente de la protección otorgada por el del régimen arancelario. / / /# "9"; ! E es un medid más comprensiv de l
yud
La Estimación de la Ayuda al Productor (anteriormente llamada Equivalente de °ubvenciones al Productor) ha sido adoptada por la OCDE para medir la ayuda a la agricultura. La EAP es una medida agregada de ayuda a los agricultores establecida para incluir, junto a los impuestos o las subvenciones (explícitos o implícitos) al producto final, todas las subvenciones o impuestos indirectos a los insumos y cualquier otra forma de ayuda directa a los productores. La EAP equivale al valor monetario de todas las transferencias a los productores resultantes de políticas que implican obstáculos al comercio, apoyo a los precios, administración del tipo de cambio, programas de productos básicos, apoyo a la comercialización, subvenciones a los insumos, exenciones fiscales y asistencia a las inversiones de largo plazo, incluyendo tanto las medidas de ayuda a productos específicos como las no referidas a productos específicos. A los efectos de poder comparar los niveles de la ayuda en diversos
países, el valor monetario total de estas formas de ayuda se expresa normalmente como porcentaje del valor bruto de los ingresos de la agricultura calculado a los precios de mercado (e incluyendo el valor de los pagos directos a los productores). El indicador resultante es llamado ' ". Ambas medidas de la EAP se calculan para productos individuales y pueden ser sumados a los efectos de obtener la EAP total o el porcentaje de la EAP total para el sector agrícola del país en su conjunto. ! E es un indic dor de yud no de distorsiones l comercio Nótese que la EAP es una medida de las transferencias a los productores originadas en intervenciones gubernamentales. No debe ser interpretada como la cuantía que los agricultores perderían en caso de supresión de todas las formas de ayuda al productor. De un lado, la existencia de ayudas tiende a deprimir los precios mundiales utilizados como precios de referencia para medir la ayuda de los precios de mercado; si la ayuda fuese eliminada o reducida, los productores recibirían alguna compensación en la forma de precios del mercado mundial más elevados. Cabe observar también que la EAP incluye todos los tipos de ayuda a los agricultores, independientemente de que distorsionen o no los precios y afecten o no los flujos comerciales internacionales. Por consiguiente la EAP es un indicador de la ayuda a los productores y no de los efectos de distorsión del comercio que tiene dicha ayuda. El Recuadro 17 muestra los valores de la EAP, en términos absolutos y en porcentajes, para algunos de los países desarrollados. En 1996-98 las transferencias a los agricultores excedieron los 100 000 millones de dólares EE.UU. en la UE, y llegaron a 36 000 millones en los Estados Unidos y 56 000 millones en Japón. En términos relativos, Japón tenía la más alta proporción de ayuda al productor (63 por ciento) seguido por la Unión Europea con 39 por ciento y los Estados Unidos con 17 por ciento. ! 6("="" = (en millones de dólares y porcentajes) +84E88 ++E+/ ++4E+8 Estimac. ayuda productor - EAP
mill. dol 99,619
131,028 116,271
Proporción EAP
%
46
47
39
CAN al productor
%
1.86
1.88
1.65
Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -81,077 -85,378 -56,146 Proporción EAC
%
-42
-38
-25
Estimac. ayuda productor - EAP
mill. dol 41,428
34,981
35,838
Proporción EAP
%
26
19
17
CAN al productor
%
1.35
1.24
1.20
Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -9,322
-1242
1,612
Proporción EAC
-1
1
-8
Estimac. ayuda productor - EAP
mill. dol 52,073
55,628
55,639
Proporción EAP
%
65
58
63
CAN al productor
%
2.85
2.40
2.69
Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -64,314 -76,224 -79,107 Proporción EAC
%
-58
-51
-51
i OCDE (1999). = % (;- @ Table III.12 / / ,# " 9"; efinición de l E C La EAC es un indicador paralelo a la EAP. La OCDE la llamaba anteriormente Equivalente de °ubvenciones al Consumidor. La EAC mide todas las transferencias a los consumidores originadas en políticas internas (directas e indirectas), y puede ser expresada como un porcentaje del costo de los alimentos al nivel de los consumidores calculado a precios de mercado. El EAC puede calcularse para grupos de productos o para el consumo comercial total de un país. El Recuadro 17 muestra la EAC en algunos países desarrollados, durante la pasada década. En la UE, por ejemplo, los costos de los consumidores excedieron los 80 000 millones de dólares al comienzo de los años 1990 pero, debido tanto a la modificación de la política agrícola de la UE hacia una mayor utilización de los pagos directos a los agricultores como a los precios más elevados en los mercados mundiales, la cuantía cayó a 56 000 millones de dólares EE.UU. en 1996-98. Las diferencias en los mecanismos de la ayuda utilizados en Estados Unidos y Japón son también claramente evidentes, ya que la proporción media de la EAC en Japón excedió el 50 por ciento durante todo el período mientras que en los Estados Unidos, donde las ayudas a los precios de mercado no son tan importantes, el porcentaje de la EAC es cercano a cero o aún negativo. / / 3 & " 9"; efinición del C N El CAN se define como la relación entre el valor total de la producción a los precios en finca más la ayuda presupuestaria, y el valor total de la producción a los precios mundiales. Es por tanto análogo al Coeficiente de Protección Nominal, excepto que el numerador de la relación incluye todas las formas de asistencia y no sólo la proporcionada a través de ayudas a los precios de mercado. Puede también ser comparada con el porcentaje de la EAP. Esta última mide el valor de la ayuda como una proporción con el valor de los ingresos de los agricultores, incluyendo la ayuda. Consiste en el porcentaje de los ingresos de la agricultura que son debidos a los instrumentos de protección utilizados. El CAN puede ser
interpretado como la comparación de los precios efectivos que reciben los agricultores con los precios en frontera. Al igual que en la EAP, sin embargo, hay que tener cuidado con la interpretación del CAN como una medida de distorsión del comercio. Los efectos sobre el comercio de las políticas de dos países con el mismo CAN pueden ser muy diferentes, dependiendo de la asociación existente entre las transferencias presupuestarias y el nivel de la producción agrícola. El Recuadro 17 muestra que el CAN y la EAP se mueven una cerca de la otra. El valor de 1,65 para la UE en 1996-1998 se interpreta como mostrando que, en promedio, los precios efectivos (incluyendo el valor del apoyo presupuestario directo) recibidos por los agricultores de la UE fue 65 por ciento mayor que los precios mundiales en ese período. / / 4#$ 1< " $9$1"; ! M] está b s d en re lid des neoci dor s más bien que en criterios económicos Esta medida, introducida en el Acuerdo de la Ronda Uruguay, se utiliza en las negociaciones comerciales multilaterales. Es similar a la EAP pero su amplitud es menor en cuanto no incluye varios programas de ayuda, sobre todo los comprendidos en las denominadas Caja Verde y Caja Azul del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, entre ellos los pagos compensatorios y los programas de detracción de las superficies cultivables de la UE, y el esquema de pagos directos de los Estados Unidos. Además, en aplicación del principio "de minimis" del Acuerdo, excluye a las medidas de ayuda que no alcanzan un nivel mínimo determinado. Tampoco tiene en cuenta las posibles protecciones positivas o negativas a los productores resultantes de las distorsiones del tipo de cambio. Mientras que los anteriores indicadores de políticas se basaban en principios analíticos, la MGA es una medida basada en las negociaciones, que incluye o excluye programas de ayuda sobre la base de los acuerdos alcanzados en las negociaciones y no de criterios puramente económicos. La MGA se examina detalladamente en otros módulos y en un estudio FAO (1999). En el Recuadro 18 se ponen de relieve las diferencias entre la MGA y el EAP. ! 8( $1"
El EAP incluye toda transferencia monetaria de los consumidores y contribuyentes a los productores. La MGA excluye algunas de las transferencias tanto de los consumidores como de los
contribuyentes. El EAP incluye todos los pagos directos a los productores (es decir las transferencias monetarias de los contribuyentes). La MGA excluye algunos de éstos, por ejemplo los pagos directos (de los contribuyentes) derivados de la Caja Verde y la Caja Azul. El EAP incluye las transferencias monetarias implícitas de los consumidores que resultan de los obstáculos a la importación. La MGA, no: el sostenimiento de los precios de mercado sólo ocurre cuando existe un . El EAP utiliza los precios externos corrientes (es decir, los precios vigentes cuando se calcula el E°P). La MGA utiliza un período de referencia fijo (1986-1988) para todos los cálculos de la MGA: de Base y Corriente. El EAP varía según los cambios de los precios mundiales, los tipos de cambios y los "volúmenes de ayuda". La MGA varía sólo según el volumen de ayuda. El EAP puede medir transferencias negativas a los productores, y éstas son tomadas en cuenta cuando se calcula el EAP total para el sector agrícola. La MGA ignora las transferencias negativas en el cálculo de la ayuda total. El EAP permite registrar una ayuda significativa a los cereales forrajeros como ayuda negativa
para el ganado. La MGA no lo permite. La ayuda medida con el EAP expone a los productores a las condiciones cambiantes del mercado mundial. La ayuda medida con la MGA, no. i : FAO (1999), página 67. / ,! $F# c 1. En el presente módulo se han descrito los principales instrumentos normativos utilizados por los gobiernos para proteger a los productores nacionales, particularmente en el sector agrícola. °e han examinado las repercusiones de esos instrumentos sobre los niveles de producción, consumo, importación y exportación. Algunos instrumentos influyen de manera directa en los precios de los bienes comerciales, mientras que otros los afectan de manera indirecta y contribuyen a que los productos nacionales sean más competitivos en los mercados internacionales. Los gobiernos suelen utilizar diferentes conjuntos de instrumentos de acuerdo con sus políticas macroeconómicas y teniendo en cuenta consideraciones prácticas. 2. Es posible realizar un análisis simple de los efectos de los distintos instrumentos de protección utilizando los métodos del equilibrio parcial, que muestran los efectos de tales instrumentos en la demanda, la oferta y el precio interno en un mercado determinado. El análisis permite identificar los efectos de estos instrumentos en los precios de los bienes comerciables, así como los ganadores y perdedores. 3. Utilizando el concepto de excedente del productor y del consumidor, también es posible estimar los efectos que los distintos instrumentos tienen en el bienestar de los consumidores, productores, contribuyentes y la sociedad en general. 4. Los niveles de protección pueden ser evaluados utilizando diversos indicadores, cada uno de los cuales tiene limitaciones, procedimientos de cálculo y significado económico específicos. Es importante estar al tanto de estas diferencias.
!i!c" %=" O = 1995. ´ ((Baltimore and London, The John Hopkins University Press. i" 1999. % & ' % ( ! - un Manual de capacitación. Materiales de capacitación para la planificación agrícola No. 41. Roma. 1 = 1982. ( % 3 °econd Edition. Baltimore and London, John Hopkins University Press. = = = O? = U 1996. % 0]. London, Macmillan Press Ltd. =! =P L= # OL 5= " 1982. 4 (. Prentice-Hall, N.J. CC=c 1990. % ( ;] = (. Ithaca, New York, Cornell University Press. ______________________________
La Unión Europea utilizó un arancel variable como parte de su política agrícola común. °e calculaba como la diferencia entre el precio de acceso al mercado de la UE, es decir normalmente el precio establecido por la UE para los productores internos, y el menor precio CIF de importación. En virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay, la UE reemplazó sus tasas variables por aranceles fijos, con algunas excepciones. )
°egún la legislación Libertad a la Agricultura, de 1996, los pagos a los granos y las semillas oleaginosas fueron disociados de las condiciones corrientes del mercado y ya no varían más en función de la brecha entre precios programados y de mercado; al mismo tiempo, el programa de reducción de superficies de cultivos fue abolido. /
Por oposición a los precios de paridad *, que se explican en la sección 3.3.1
,
En el caso de pagos directos, esto es cierto solamente cuando los pagos están asociados a las cantidades que producen los agricultores. En la práctica, sin embargo, es muy difícil alcanzar pagos totalmente disociados. 3
La explicación se basa en Just (1982).
4
Nuestra presentación de este tema se inspira en de Janvry y °adoulet (1995), Tsakok (1990) y FAO (1998).
6
A fin de simplificar la presentación, se supone que todos los insumos empleados en la producción son comerciables.
Módulo ,
# 1"( 0L
R. °harma Dirección de Productos Básicos y Comercio
c La finalidad del presente módulo es ofrecer una reseña histórica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) hasta la terminación de las negociaciones de la Ronda Uruguay (RU), con el objeto de facilitar una comprensión mejor de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA). c 4.1 Introducción 4.2 Principios básicos del GATT/OMC 4.3 El tratamiento de la agricultura en el GATT
4.4 "Desorden" en la agricultura mundial 4.5 Negociaciones sobre la agricultura en la RondaUruguay !cc"#
Los principios básicos subyacentes al GATT incluyen los de no discriminación, reciprocidad, transparencia y utilización de aranceles en vez de medidas cuantitativas para otorgar protección.
La agricultura fue objeto de un tratamiento separado en varias secciones del GATT, de las cuales las relativas a subvenciones y restricciones cuantitativas fueron las más importantes. Estas excepciones determinaron la existencia de poca disciplina en las políticas agrícolas, particularmente en los países desarrollados. La agricultura mundial fue lanzada al "desorden".
Las dificultades para alcanzar un acuerdo sobre la agricultura fueron una de las razones principales del largo período requerido para completar las negociaciones de la RU. Etapas importantes de ese camino fueron el balance de medio período de abril de 1989, la presentación del Proyecto de Acta Final por Dunkel en 1991, y el Acuerdo bilateral Estados Unidos/Union Europea de Blair House en noviembre de 1993.
El Acuerdo sobre la Agricultura significa que la agricultura se acerca a las disciplinas generales del GATT sobre el comercio de bienes manufacturados, pero todavía no está plenamente cubierta por las mismas.
, c! c@ El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) surgió en 1947 en Ginebra como un marco para la reglamentación del comercio internacional. El Banco Mundial y el FMI, creados en 1944, eran iniciativas relacionadas entre sí para tratar asuntos relativos al desarrollo y las finanzas internacionales. Al principio se preveía una carta para la creación de una Organización del Comercio Internacional pero los gobiernos miembros nunca ratificaron esta idea. Como consecuencia, el GATT continuó rigiéndose por medidas "provisionales" y "transitorias", y siguió siendo un acuerdo carente de una organización formal que lo hiciera cumplir. Estos arreglos "provisionales" persistieron hasta 1994, cuando concluyó el Acuerdo de la Ronda Uruguay (RU) y se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC). Condición excepcion l de l
ricultur en el ]
La agricultura ha atravesado una historia difícil en el GATT. Específicamente el GATT no dice mucho sobre ella, lo cual significaba que en teoría el comercio agrícola debía tratarse fundamentalmente como el comercio de otros productos. °in embargo, en algunos artículos del Acuerdo se daba un estatuto excepcional a los productos agrícolas, lo que indica que los redactores estaban muy conscientes de la condición política peculiar que gozaba en esa época el sector en algunos países. Pero la agricultura no había caído totalmente en olvido: el tema fue presentado en todas las rondas, aunque sin mucho éxito, suscitando al mismo tiempo un gran número de conflictos comerciales. Fue la RU la que acercó finalmente la agricultura al GATT. El objetivo del presente módulo es ofrecer una reseña histórica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT hasta la conclusión de la RU. °e tratan los cuatro temas siguientes:
principios básicos del GATT/OMC;
tratamiento de la agricultura en el GATT;
"desorden" en los mercados agrícolas mundiales; y
negociaciones agrícolas en la Ronda Uruguay.
, )!cccMc#1"D$ Los objetivos del GATT de 1947 eran establecer un marco ordenado y transparente en el que los obstáculos al comercio pudieran reducirse gradualmente y el comercio internacional aumentar. Para ello, el Acuerdo contenía algunos principios y disposiciones subyacentes que fueron elaborados a lo largo de sucesivas rondas de negociaciones. En el Recuadro 1 se resumen cuatro principios claves. Utili ción de rond s de neoci ción El mecanismo principal utilizado para progresar en la liberalización del comercio dentro del GATT ha sido el de rondas periódicas de negociaciones multilaterales. En total ha habido ocho de esas rondas, comenzando con la Ronda de Ginebra de 1947 en la que se creó el GATT y terminando con la Ronda Uruguay que concluyó en diciembre de 1993 con la creación de la OMC. Las rondas del GATT se concentraron principalmente en la promoción de reducciones arancelarias multilaterales y en su extensión a todos los miembros, de conformidad con la cláusula NMF (nación más favorecida).
! (# <. 1" .&% 9$i; Este es el principio fundamental del GATT, y no es una coincidencia que aparezca en el artículo 1 del GATT de 1947. Establece que cada parte contratante del GATT debe proporcionar a todas las otras partes contratantes las mismas condiciones de comercio ya que las condiciones más favorables se extienden a cada una de ellas; es decir, cada parte contratante debe tratar a todas las partes contratantes de la misma manera que trata a su "nación más favorecida". ! El GATT propugna el principio de "derechos" y "obligaciones". Cada parte contratante tiene un derecho, por ejemplo el acceso a mercados de otros socios comerciales sobre una base NMF, pero también una obligación de corresponder con concesiones comerciales sobre una base NMF. En cierto sentido, esto se relaciona estrechamente con el principio NMF. En un sistema transparente de comercio es fundamental la necesidad de armonizar el sistema de protección de la importación, de manera que los obstáculos al comercio puedan reducirse a través del proceso de negociaciones. Por lo tanto, el GATT limitó la utilización de contingentes, salvo en algunos sectores específicos como la agricultura, y propugnó regímenes de importación basados en un régimen "exclusivamente arancelario". Además, el GATT, y ahora la OMC, exige a las partes contratantes muchas notificaciones acerca de las políticas agrícolas y comerciales de suerte que éstas puedan ser examinadas por otras partes para asegurarse de que son compatibles con el GATT/OMC. Cuando se creó el GATT, los aranceles eran la forma principal de protección del comercio, y en los primeros años las negociaciones versaron principalmente sobre la consolidación y reducción de los derechos arancelarios. El texto del GATT de 1947 establece las obligaciones de las partes
contratantes al respecto. , /#!""$c#""1!c # !"#1" Norm s diseñ d s p r permitir l s poltic s rcol s de los m yores productores ... Las diferencias entre el enfoque de la agricultura y el del comercio de manufacturas en el GATT son fundamentales para entender la función especial de la agricultura en el GATT. Para ello es importante comprender el marco de las políticas agrícolas de los principales países comerciales de ese período. Los Estados Unidos, el mayor exportador de productos agrícolas en ese momento, tenían su Ley de Ordenación Agrícola de 1933 que estaba plenamente vigente en 1947. Esa Ley permitía a las autoridades recurrir a derechos arancelarios y a controles cuantitativos de las importaciones y a subvenciones a las exportaciones cuando era necesario para estabilizar los precios internos al productor. La Unión Europea (UE) todavía no existía y su Política Agrícola Común (PAC) no fue completada hasta principios de los años sesenta. La mayoría de los otros países que ahora son grandes comerciantes se estaban recuperando de la guerra o recién habían adquirido la independencia. Algunos, sin embargo, jugaron un papel eficaz en el debate y las negociaciones, por ejemplo Australia. Las presiones políticas y sociales internas fueron también factores importantes para que algunas de las partes contratantes buscaran exenciones para la agricultura. En los países más ricos, la agricultura declinaba a medida que la industria se expandía rápidamente. Las dificultades resultantes para mantener los ingresos y las poblaciones agrícolas surgieron como un problema político delicado. La agricultura era vista como un sector peculiar de la economía que, por diversas razones, entre ellas la seguridad alimentaria nacional, no podía tratarse igual que los otros sectores. ... llev ron import ntes excepciones p r l
ricultur
°egún un observador, en este entorno la agricultura no sólo recibió un "tratamiento especial" en el GATT, sino que ese trato se ajustó a los programas agrícolas existentes en ese momento en los Estados Unidos). Hay algunos aspectos -no muchos- en los que se eximió a la agricultura de las normas generales del GATT. Pero eso fue suficiente para que la agricultura quedara fuera de las normas generales. Los dos aspectos en los que el contraste es más evidente son las subvenciones y las restricciones cuantitativas.
, / #<% 1" !
ricultur no fue incluid en l prohibición ener l l s subvenciones l export ción ...
El GATT originario tenía sólo una sección en la que se exigía que las partes contratantes notificaran a las otras partes contratantes cualquier "subvención, incluida toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios, que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dichas partes contratantes o reducir las importaciones de este producto en su territorio". Por consiguiente, al principio no había prohibición de las subvenciones, internas o a las exportaciones. Esa disposición se convirtió en lo que es ahora el artículo XVI, 1. Después se añadió, como artículo XVI, 4, la prohibición de las subvenciones a las exportaciones de productos no primarios/. Recién en 1955 se amplió el artículo XVI. En XVI, 2 se reconoció que las subvenciones a las exportaciones podían tener efectos perjudiciales. ste fue seguido por el famoso artículo XVI, 3 se dice: ...siempre que no fueren us d s p r
ument r l p rticip ción en el merc do ...
"las partes contratantes deberían esforzarse por evitar la concesión de subvenciones a la exportación de los productos primarios. No obstante, si una parte contratante concede directa o indirectamente, en la forma que sea, una subvención que tenga por efecto aumentar la exportación de un producto primario procedente de su territorio, esta subvención no será aplicada de manera tal que dicha parte contratante absorba entonces más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación del producto de referencia, teniendo en cuenta las que absorbían las partes contratantes en el comercio de este producto durante un período representativo anterior, así como todos los factores especiales que puedan haber influido o influir en el comercio de que se trate". Cuando se integró el artículo XVI, 4 que prohibe las subvenciones a las exportaciones de los productos no primarios, el trato especial a la agricultura quedó completo. ... pero est norm está biert
much s inter-pret ciones
Posteriormente hubo intentos para aclarar las disposiciones del artículo XVI. Por ejemplo, la Ronda de Tokio (concluida en 1979) trató de definir las expresiones "parte equitativa del comercio mundial de exportación" y "período representativo anterior", pero no se lograron progresos importantes.
, / )! % La norma del GATT que se refiere a este aspecto es la segunda fuente importante de exenciones de la agricultura a las normas generales. El GATT tiene cuatro normas que tratan sobre las restricciones cuantitativas:
el artículo XI prohibe la utilización de contingentes (salvo algunas excepciones);
el artículo XII prevé una excepción al artículo XI por razones de balanza de pagos;
el artículo XIII presenta normas sobre contingentes (de importaciones y exportaciones); y
el artículo XIV prevé excepciones al artículo III en ciertas situaciones de balanza de pagos.
Dos de estos cuatro artículos justificaban las restricciones cuantitativas en base a las dificultades relativas a la balanza de pagos (BP). Pero eran básicamente irrelevantes para los países más ricos, que no habrían podido recurrir a las excepciones de BP. Varios países en desarrollo recurrieron a dicha excepción, pero es improbable que su efecto de distorsión de los mercados haya sido significativo teniendo en cuenta su pequeña participación en el comercio mundial. Como consecuencia, las fuentes principales de las excepciones fueron los artículos XI y XIII. Las excepciones agrícolas que figuran en el artículo XI, 2 son:
se pueden aplicar restricciones a la exportación para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para los países exportadores;
!os continentes de import ción se permiten en lunos c sos ...
se pueden aplicar restricciones a la importación y exportación necesarias para "la aplicación de normas o reglamentaciones sobre la clasificación, el control de la calidad, o la comercialización de productos destinados al comercio internacional"; y
se pueden aplicar restricciones a la importación de cualquier producto agrícola o pesquero, cualquiera sea la forma bajo la cual se importe éste, cuando sean necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales que tengan el propósito de: - restringir la producción o comercialización del producto nacional similar o de un producto nacional que sea un sustituto cercano; - eliminar un sobrante temporal del producto nacional similar, poniendo este sobrante a disposición de grupos de consumidores del país, gratuitamente o a precios reducidos;
- restringir las cantidades producidas de cualquier producto animal cuya producción dependa directamente, en su totalidad o en su mayor parte, del producto importado. ... y l exención de l Sección 22 ... °egún Hathaway, estas disposiciones fueron introducidas principalmente para encajar con el programa agrícola de los Estados Unidos. Ello no obstante, los Estados Unidos no tardaron en descubrir que no podían aceptar tales disposiciones. En 1951, el Congreso de los Estados Unidos declaró que "no podía aplicarse ningún acuerdo que fuera incompatible con la °ección 22 de la Ley de Ordenación Agraria". Finalmente, en 1955 los Estados Unidos insistieron con éxito en lo que hoy se conoce como la famosa exención, con la amenaza de que en caso contrario se hubieran visto obligados a abandonar el GATT,. Esta exención "temporal" estuvo en vigor durante casi 40 años, hasta la RU, y se utilizó para restringir las importaciones de azúcar, maní y productos lácteos. La exención fue una excepción a las excepciones. Mientras el artículo XI permitía a todas las partes contratantes adoptar medidas restrictivas del comercio si se trataba de políticas aplicadas para "restringir" la producción o comercialización del producto nacional, la exención permitía a los Estados Unidos aplicar restricciones a la importación al margen de dichas normas. Dicha exención, que discriminaba a todos los demás países, ha sido una fuente importante de continuo resentimiento y se esgrimió como argumento para demostrar que los Estados Unidos no actuaban con seriedad en el campo de la liberalización del comercio. ... fueron t mbién r ones p r excluir l
ricultur del ]
En conjunto, estas dos excepciones fueron suficientes para mantener a la agricultura "efectivamente" fuera del GATT. Básicamente permitieron a los países: subvencionar a sus productores cuanto quisieran; ofrecer toda la protección que desearan en la frontera; y exportar el sobrante que se generaba con subvenciones a la exportación. No es casual que fueran ésos precisamente los tres aspectos abordados por el Acuerdo sobre la Agricultura de la RU. , ,K!K#""1!c # !"$ c"# El término "desorden" fue acuñado por el Prof. D. Gale Johnson de la Universidad de Chicago, en un libro publicado en 1973, para describir las distorsiones en los mercados mundiales de los productos agrícolas3. La fuente principal de dichas distorsiones eran las diversas excepciones dadas por el GATT a la agricultura, principalmente la flexibilidad para restringir el comercio y otorgar subvenciones al productor que, a su vez, generaban enormes sobrantes que debían colocarse en el mercado mundial con subvenciones a la exportación. Por razones obvias, las
distorsiones se daban principalmente en los productos alimenticios de las zonas templadas, producidos y exportados por los países más ricos. La mayoría de los países en desarrollo no podían permitírselas. istorsiones en los merc dos mundi les Para describir el "desorden" de los mercados mundiales se utilizan algunas características registradas en los mercados mundiales de productos agrícolas en los años setenta y ochenta:4
El alto nivel de la ayuda interna pagada a los productores por los contribuyentes y consumidores -alrededor del 60 por ciento del valor de la producción en los países de la OCDE en 1986-1988- como consecuencia de que tanto la ayuda interna como la protección en frontera dieron lugar a cantidades crecientes de excedentes, los que sólo podían ser colocados en los mercados mundiales con subvenciones a la exportación.
Donde los precios internos no estaban vinculados a los precios mundiales, no existían respuestas a las variaciones de los precios internacionales, tanto de la oferta como de la demanda, que hubieran podido contribuir a atenuar las fluctuaciones del precio mundial. Como consecuencia, los precios del mercado mundial fueron más inestables. Entre los ejemplos de tales políticas de "aislamiento" se cuentan los gravámenes variables a la importación de la CE, donde los derechos variaban inversamente a los cambios de los precios del mercado mundial con el objeto de mantener un precio interno fijo. En algunos de los principales mercados de importación, las empresas comerciales estatales varían los márgenes comerciales sobre las importaciones con el propósito de generar efectos semejantes.
La utilización en gran escala, principalmente por parte de los Estados Unidos y la CE, de las subvenciones a la exportación para colocar los excedentes tendió a deprimir los precios del mercado mundial y a hacerlos más inestables, ya que las subvenciones eran esencialmente decisiones políticas imprevisibles. Esta práctica produjo efectos negativos para el resto de los productores y exportadores mundiales de dichos productos. En efecto, durante la segunda mitad de los años ochenta hubo la "guerra de las subvenciones" entre los dos principales exportadores que pugnaban por mantener su parte en los mercados mundiales.
Para los países que no concedían subvenciones (entre ellos la mayoría de los países en desarrollo), la protección de la agricultura también gravó a los agricultores con impuestos implícitos. Los precios mundiales artificialmente bajos ejercieron una presión a la baja sobre los precios internos. Los desincentivos resultantes comprometieron muchas veces la producción agrícola, amenazaron el sustento de grandes sectores de la población que vivía principalmente de la agricultura, e hicieron que muchos países en desarrollo dependieran
cada vez más de las importaciones de alimentos baratos. Todo lo cual se vio con frecuencia acentuado por las políticas agrícolas internas, que efectivamente gravaban los productores.
Los países que contaban con una ventaja comparativa para la producción y exportación de productos agrícolas comerciables tampoco podían producir ni exportar tanto como hubieran podido en un régimen comercial más liberal, y se han visto privados de importantes ingresos de exportación. Al mismo tiempo, y con la asistencia de considerables cuantías de ayuda gubernamental, muchos países que tenían una ventaja comparativa menor habían estado produciendo a niveles ineficazmente altos.
°urgían con mayor frecuencia tensiones y conflictos internacionales acerca del comercio de productos agrícolas y se recurría a las instituciones del GATT para resolverlos, pero sin mucho éxito ya que las normas se habían vuelto ineficaces debido a las diversas excepciones. De hecho, el 60 por ciento de los conflictos comerciales sometidos al proceso de solución de diferencias del GATT entre 1980 y 1990 tenía que ver con la agricultura.
, 31c"c"1!2#"#"!" ! 1 "F !os spectos princip les Con el riesgo de simplificar demasiado un gran número de cuestiones que fueron objeto de debate y negociación durante ocho años (1986-93), a continuación se resumen los aspectos principales de las negociaciones sobre la agricultura bajo tres encabezamientos: la Declaración de Punta del Este, por la que se dio inicio a la Ronda Uruguay; los actores e intereses principales en las negociaciones sobre la agricultura; y los hechos principales que desembocaron en el proyecto Dunkel de 1991 y el Acta Final de diciembre de 1993. , 3 # ! El cuerdo deb incluir l s poltic s rcol s intern s de interés p r l ãond La RU fue lanzada en 1986 por la Declaración Ministerial de Punta del Este, en la que se expusieron los objetivos de negociación de la Ronda. En el Recuadro 2 se reproducen las secciones pertinentes de la Declaración. Un elemento importante de la misma fue el reconocimiento explícito de los efectos que tienen en el comercio las políticas agrícolas nacionales. °e convino en que la Ronda se concentrara no sólo en la cuestión relativa a la protección en frontera y las subvenciones a las exportaciones, sino también en una amplia gama de cuestiones relativas a las políticas agrícolas nacionales.
! )(* < ! 9 cE < $ ; D. Asuntos para Negociaciones: Las negociaciones tendrán por objeto lograr la máxima liberalización en los productos tropicales, incluidas sus formas elaboradas y semi-elaboradas, y abarcarán las medidas tanto arancelarias como no arancelarias que afectan al comercio de dichos productos. Las PARTE° CONTRATANTE° reconocen la importancia del comercio de los productos tropicales para un gran número de partes contratantes poco desarrolladas y convienen en que las negociaciones en este ámbito reciban una atención especial, que incluya el calendario de las negociaciones y la aplicación de los resultados, según lo dispuesto en B(ii). D. Asuntos para Negociaciones: % Las PARTE° CONTRATANTE° convienen en que hay una necesidad urgente de introducir más disciplina y previsibilidad en el comercio agrícola mundial corrigiendo y evitando las restricciones y distorsiones, incluidas aquéllas relacionadas con los excedentes estructurales, para reducir la incertidumbre, los desequilibrios y la inestabilidad en los mercados mundiales de productos agrícolas. Las negociaciones tendrán por objeto lograr una mayor liberalización del comercio agrícola y poner todas las medidas que afectan el acceso a la importación y la competencia de exportación bajo normas y disciplinas reforzadas y más eficaces del GATT, teniendo en cuenta los principios generales que rigen las negociaciones, mediante: (i) la mejora del acceso a los mercados a través, , de la reducción de los obstáculos a la importación; (ii) la mejora del entorno competitivo mediante el aumento de la disciplina sobre la aplicación de todas las subvenciones directas e indirectas y otras medidas que afecten directa o indirectamente el
comercio de productos agropecuarios, incluyendo la reducción por etapas de sus efectos negativos y tratando de resolver sus causas; (iii) la reducción al mínimo de los efectos negativos que las reglamentaciones y barreras sanitarias y fitosanitarias pueden tener en el comercio de productos agropecuarios, teniendo en cuenta los acuerdos internacionales pertinentes. Con objeto de lograr los objetivos arriba mencionados, el grupo de negociaciones que tiene la responsabilidad primordial de todos los aspectos de la agricultura utilizará las Recomendaciones aprobadas por las PARTE° CONTRATANTE° en su 40° Período de °esiones, elaboradas de conformidad con el Programa de Trabajo Ministerial del GATT de 1982, y tendrá en cuenta los enfoques sugeridos en la labor del Comité del Comercio en la Agricultura sin perjuicio de otras alternativas que pudieran alcanzar los objetivos de las negociaciones. i : Croome, J. (1999). Anexo - Declaración ministerial sobre la Ronda Uruguay. , 3 )# < Opiniones diverentes cerc del result do dese do Nuevamente a riesgo de simplificar demasiado, los intereses y las posiciones representadas en las negociaciones agrícolas por países o grupos de países (los Estados Unidos, la UE, el Grupo Cairns, el Japón y la República de Corea, los países en desarrollo importadores de alimentos y otros países en desarrollo) pueden resumirse de la siguiente manera:6
Los Estados Unidos estaban entusiastas en promover una mayor liberalización del comercio agrícola y en reducir la protección y la ayuda otorgadas a los productores de la UE en el marco de su PAC.
La UE estaba mucho menos dispuesta a una liberalización de gran alcance, pero estaba interesada en alcanzar un compromiso viable que pudiera incorporarse al GATT, con el objeto de reducir al mínimo en el futuro las fricciones comerciales con los Estados Unidos. La UE se oponía fuertemente a las reformas globales y quería en cambio negociar concesiones producto por producto.
El Grupo Cairns8 de países exportadores netos de productos agropecuarios compartía en general un interés común por una liberalización mayor del comercio agrícola; propugnaba fuertemente por una reducción del proteccionismo y las medidas de ayuda en los países desarrollados.
Japón y la República de Corea habían protegido mucho la agricultura, particularmente sus mercados arroceros, y experimentaban una fuerte oposición interna a la reforma del sector. Por consiguiente, estaban interesados en proteger a sus agricultores frente a la competencia internacional, particularmente en el sector arrocero para el que pidieron y recibieron un trato especial.
Los países en desarrollo que no pertenecían al Grupo Cairns tenían también un fuerte interés en las negociaciones, aunque su influencia en las deliberaciones era relativamente menor. Un grupo de países en desarrollo importadores netos de alimentos estaba preocupado por los posibles efectos negativos del proceso de reforma en el costo total de sus importaciones de alimentos. A causa de los esfuerzos desplegados por dichos países, la RU incluyó una * Ministerial a favor de ellos (incluyendo a los países menos adelantados) en el que se trataron algunos mecanismos de intervención ante posibles efectos negativos.
El resto de los países en desarrollo, así como los grupos arriba mencionados, tenían esperanzas de un acceso mayor a los mercados de importación de los países desarrollados y por eso apoyaron las reformas en materia de acceso a los mercados. Querían también un trato especial y diferenciado, e insistían en que la agricultura desempeñaba una función importante en su desarrollo económico, y en que las nuevas normas y disciplinas del GATT no debían inhibir la producción agrícola poniendo excesivas limitaciones a las políticas oficiales de ayuda.
, 3 /P L H ' C "i + El b l nce de mit d de perodo Tras la inauguración de la nueva Ronda en 1986, el primer paso importante fue el balance de mitad de período realizado en Montreal al final de 1988. Después de dos años de negociaciones, en el grupo agrícola las partes estaban distantes como nunca y no lograron producir un texto provisional como documento de trabajo de la reunión. Entre tanto, el Grupo Cairns se negó a aprobar los proyectos de texto presentados por cada uno de los otros 14 grupos de negociación (en otras áreas) mientras no hubiera un texto sobre la agricultura. Un progreso significativo se logró al reanudarse el examen de mitad de período en abril de 1989. ste culminó en el Acuerdo de Ginebra, por el cual los negociadores de los Estados Unidos dejaron de insistir en la opción cero-por-cero y se aprobaron una serie de medidas de corto plazo
que suponían una congelación de los niveles actuales de ayuda interna, subvenciones a las exportaciones y protección en frontera. Las partes propusieron que las negociaciones prosiguieran buscando compromisos separados en cada una de esas tres esferas normativas. °in embargo, la UE y otros países se resistían a adoptar dicho enfoque. La UE se oponía en particular a hacer reducciones importantes en sus subvenciones a las exportaciones. Las conversaciones continuaron en espera de poder alcanzar un acuerdo en diciembre de 1990, plazo fijado inicialmente para la conclusión de la RU. Pero el texto preparado fue rechazado por la UE y no se logró un acuerdo. Recién en 1991 los negociadores llegaron finalmente a un consenso, por el que los países convenían en hacer concesiones en cada una de las tres esferas arriba mencionadas. Habiéndose logrado un acuerdo sobre este principio, el paso siguiente era establecer el nivel de las concesiones específicas lo que llevó otros dos años de ardua negociación. El royecto unkel En diciembre de 1991, el entonces director general del GATT presentó un proyecto de Acta Final completo, conocido como el Proyecto Dunkel, con la esperanza de acercar la Ronda a una conclusión. El Proyecto cubría la agricultura así como otras esferas que eran objeto de negociación. Contenía el primer texto completo sobre la agricultura, en el que se presentaban propuestas cuantitativas con respecto a concesiones en cada uno de los tres principales sectores de la agricultura. Pero tres días después, la UE rechazó el proyecto alegando que algunas de sus partes tendrían que renegociarse. Entre tanto, la aprobación por parte de la UE de la reforma de la PAC en mayo de 1992 fue un hecho importante que facilitó las negociaciones. Esta reforma acercó mucho la política agrícola de la UE a los objetivos esbozados en las propuestas de Dunkel. °u elemento más importante en cuanto a las negociaciones en curso fue sustituir una cierta cantidad de sostenimiento de los precios internos con pagos directos a los productores agrícolas. No obstante, dos cuestiones continuaron dilatando las negociaciones. La UE seguía reacia a reducir considerablemente las subvenciones a la exportación, y quedaba la pregunta de si en el marco de la nueva PAC los pagos directos estarían sujetos a los compromisos en materia de reducción de la ayuda interna. cuerdo de Bl ir House Con estos antecedentes los negociadores de los Estados Unidos y la UE emprendieron una serie de conversaciones bilaterales, que desembocaron en un acuerdo conocido como el Acuerdo de Blair House. Las reuniones se concentraron en hacer enmiendas convenientes al Proyecto Dunkel. Dichas enmiendas, incorporadas ahora en el Acta Final, incluían lo siguiente:
el volumen permitido de exportaciones subvencionadas se redujo a 21 por ciento, con respecto a la propuesta inicial de 24 por ciento;
el período de base utilizado para establecer el punto de referencia a partir del cual se reducirían las subvenciones a las exportaciones se hizo más flexible, y tuvo el efecto de aumentar al principio el nivel permitido de subvenciones a las exportaciones;
los pagos en concepto de ingresos directos efectuados en el marco de programas de limitación de la producción, tales como el esquema de la UE en el marco de la PAC reformada y los pagos compensatorios de los Estados Unidos, fueron eximidos de los compromisos en materia de reducción de la ayuda interna; y
los compromisos de reducir la ayuda interna producto por producto fueron reemplazados por el compromiso de reducir la ayuda global al sector agrícola.
El cuerdo Así pues, el Acuerdo de Blair House superó el atolladero en el que se encontraba el grupo de negociación y la Ronda concluyó finalmente en diciembre de 1993. Con el AsA en el i= & ' % (A% ) , el comercio agrícola se acercó mucho a las disciplinas del GATT después de 46 años, un tiempo realmente largo. Y "se acercó mucho" solamente, sin entrar totalmente, porque el Acuerdo permite todavía la utilización de subvenciones internas y a la exportación. !i!c" = 1999. &0%04 %( ( 0' % (& , Kluwer Law International for WTO. i" 1999. % & ' % ( ! ) *, por °. Healy, R. Pearce y M. °tockbridge. Materiales para la planificación agrícola. No. 41. Roma. PL>= 1997. % 0]&2%0& , Policy Analysis in International Economics, Washington, D.C. Institute for International Economics. c =U " =! =" OP =! 1994. % 0' % (& , New York, °t. Martin's Press. L= 1 1973. 4 % (, London, Fontana/Collins.
= = = O? = U 1996. % 0], London, Macmillan Press Ltd. =! O" =U 1992. (4 i ) ´ , Cambridge, Cambridge University Press. =" O Q 5= 1980. Agricultural protection in OECD countries: its costs to less developed countries, i& &0& A #, Washington, D.C., IFPRI. ______________________________
Las ocho rondas de negociaciones fueron: Ginebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1950), Ginebra (1956), Dillon (1960-61), Kennedy (1962-67), Tokio (1973-79) y Uruguay (1986-93). )
Hathaway (1987).
/
Como producto primario fue definido todo producto agrícola, forestal o de la pesca y cualquier mineral, sea en su forma natural sea que haya sufrido la transformación que requiere comúnmente la comercialización en cantidades importantes en el mercado internacional (el Artículo XVI del GATT). ,
Hathaway (1987).
3
Johnson (1973).
4
Muchos analistas han "modelado" estas distorsiones con el objeto de demostrar los efectos que se hubieran producido si se hubieran reducido o eliminado. Los resultados típicos eran: los precios del mercado mundial aumentarían y serían más estables; y la producción y las exportaciones pasarían de las zonas que concedían subvenciones a las zonas que no las concedían, lo cual concuerda con la teoría de las ventajas comparadas. Véase, por ejemplo, Valdés y Zietz (1980), y Tyers y Anderson (1992). 6
8
Ingersent, Rayner y Hine (1994), describen en detalle la posición de todos los principales participantes en las negociaciones.
El Grupo consistía de 14 países, tanto en desarrollo como desarrollados: Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Uruguay, Fiji y Hungría.
+
En Croome (1999), y Josling, Tangerman y Warley (1996), pueden encontrarse excelentes reseñas de la historia de las negociaciones de la Ronda Uruguay.
Módulo 3
# &
J. Haddock y R. °harma Dirección de Productos Básicos y Comercio
c El propósito de este módulo es el de proporcionar una comprensión básica de las normas y los procedimientos que gobiernan la iniciación y conducción de la solución de diferencias en la OMC. c 5.1 Introducción 5.2 El mecanismo de solución de diferencias de la OMC 5.3 Noticias sobre recientes diferencias relativas a productos agrícolas 5.4 Disposiciones encaminadas a aumentar la participación de los países en desarrollo en el sistema
!cc"#
El Entendimiento relativo a la solución de diferencias (E°D) reemplaza el anterior mecanismo de solución del GATT, caracterizado por retrasos, incoherencias, incertidumbre e insuficiencia de aplicación.
Recientes diferencias ventiladas en relación con productos agrícolas mencionan frecuentemente inconsistencias con otros Acuerdos y artículos del GATT más que con el Acuerdo sobre la Agricultura; de manera que, para entender estas diferencias, resulta también necesario conocer otros Acuerdos y el GATT 1994.
Varias formas de asistencia pueden ser proporcionadas a los países en desarrollo, para que aumenten su participación en el sistema.
3 c! c@ Nuevo mec nismo de solución de diferenci s introducido por l ãU Un sistema basado en normas funciona eficazmente cuando existe un medio para solucionar las diferencias. Por consiguiente, un mecanismo de solución de diferencias es un componente esencial del sistema multilateral de comercio, para aportar seguridad y previsibilidad al intercambio. El GATT de 1947 lo incorporó en sus artículos XXII y XXIII. Con el pasar del tiempo, el mecanismo presentó algunas deficiencias y se sintió la necesidad de cambiarlo por un sistema más eficaz. Así surgió el ( = % * (E°D)+ que introdujo muchas normas y procedimientos nuevos. El nuevo E°D tiene 30 páginas, con 27 artículos y cuatro apéndices en los que se exponen de manera pormenorizada los procedimientos que rigen el comienzo y el proceso de solución de diferencias. Como el espacio no permite aludir aquí a todos los aspectos convendrá consultar las referencias dadas al final del presente módulo. La finalidad del mismo es proporcionar un entendimiento básico del tema, mediante el examen de los siguientes puntos:
una introducción al E°D;
noticias sobre recientes diferencias relativas a productos agrícolas; y
asistencia técnica a los países en desarrollo para aumentar su participación en el sistema.
3 )#$"c$# c@ci!c"#"$ 3 ) $ & 1" +,6 Dos artículos del GATT de 1947 trataban sobre la solución de diferencias. El artículo XXII -c - establecía el derecho a celebrar consultas entre las partes contratantes (miembros), mientras que el artículo XXIII - * - aplicaba ese derecho a situaciones en las que un miembro consideraba que no estaba recibiendo las ventajas a las que tenía derecho en el marco del GATT a causa de las medidas adoptadas por otro miembro. °iempre se ha insistido en buscar una solución mutuamente satisfactoria mediante un proceso de consultaciones. °i éstas fracasaban, todos los miembros del GATT debían examinar el asunto, emitir resoluciones o recomendaciones según procediera y, en caso necesario, autorizar medidas de represalia. El sistema por el cual se designaba un grupo especial de tres (a veces cinco) expertos independientes era una práctica habitual. Las recomendaciones del grupo especial llegaban a ser vinculantes cuando las adoptaba el Consejo de Representantes del GATT. Entre 1948 y 1994 se crearon más de 120 de esos grupos especiales. eficienci s en el mec nismo del ] El mecanismo del GATT reveló, en particular, dos deficiencias. Primero, era un sistema basado en el consenso. El Consejo tomaba decisiones, por ejemplo para crear el grupo especial, establecer su mandato, seleccionar sus integrantes y aceptar sus recomendaciones en base al consenso de sus miembros. En consecuencia, cualquier miembro podía bloquear el proceso. °egundo, la situación empeoró después de 1979 cuando entraron en vigor algunos acuerdos logrados por un número limitado de miembros sobre medidas no arancelarias: los así llamados "códigos" negociados en la Ronda de Tokio. °iete de éstos tenían sus propios procedimientos de solución de diferencias y las obligaciones de los códigos diferían de las del GATT, lo que suponía un riesgo real de resultados incoherentes. Como consecuencia, el sistema se caracterizó por retrasos, incoherencias, incertidumbre e ineficacia. Esta experiencia, combinada con las obligaciones totalmente nuevas introducidas en el marco del AGC° (servicios) y ADPIC (propiedad intelectual) llevaron a la decisión de dar a la OMC un único conjunto de procedimientos de solución de diferencias aplicable a todos sectores de las relaciones comerciales abarcados por la nueva organización y cuyo proceso no pudiera ser bloqueado por la necesidad de lograr decisiones basadas en el consenso. 3 ) ) % & !
Está contenido en el ( = % * (el "Entendimiento sobre solución de diferencias" o E°D). Con objeto de administrar dichas normas y procedimientos, el artículo 2 del E°D estableció un órgano de solución de diferencias (O°D) y señaló sus funciones. El O°D tiene la facultad de crear grupos especiales, adoptar los informes del grupo especial y del Órgano de Apelación, vigilar la aplicación de las resoluciones y recomendaciones, y autorizar la suspensión de concesiones y otras obligaciones correspondientes a los acuerdos abarcados. El O°D informará a los correspondientes Consejos y Comités de la OMC sobre lo que acontezca en las diferencias relacionadas con disposiciones de los respectivos acuerdos abarcados, y se reunirá con la frecuencia que sea necesaria para el desempeño de sus funciones. El concepto de "consenso" es importante en el O°D. En los casos en los que las normas y procedimientos del E°D establezcan que el O°D debe adoptar una decisión, se procederá por consenso. En una nota al artículo 2.4, el consenso se define así: "°e considerará que el O°D ha adoptado una decisión por consenso sobre un asunto sometido a su consideración cuando ningún Miembro presente en la reunión del O°D en que se adopte la decisión se oponga formalmente a ella". roceso de solución de diferenci s El proceso formal que se seguirá en la solución de diferencias y sus diversas fases y calendarios figuran en el Recuadro 1. Un punto importante a señalar al respecto es que en todas las fases se estimula a las partes en diferencia a que celebren consultas entre sí, para solucionar la diferencia "al margen de los tribunales". ! (# & H % & En tod s l s f ses se lient los p ses en l diferenci lle r soluciones " l m ren de los tribun les "
que celebren consult s entre s p r
60 días
Consultas, mediación, etc.
en la 2a. reunión del O°D
El O°D establece un grupo especial
0-20 días 20 días (+10 si se pidió al DG que eligiera el grupo especial)
Términos de referenciaComposición Examen por parte del grupo especial (normalmente, 2 reuniones con las partes; 1 reunión con terceros).
Grupo consultivo de expertos
Etapa intermedia de reexamen (traslado de la parte descriptiva del informe a las partes para observaciones. Informe parcial enviado a las partes para observaciones).
Reunión de examen con el grupo especial, a solicitud
6 meses después de la composición del grupo especial; 3 meses, si es urgente
Traslado del Informe del grupo especial a las partes.
Hasta 9 meses después del establecimiento del grupo especial
Distribución del informe del grupo especial al O°D
Examen en apelación
60 días para el informe del grupo especial, a menos que se apele
El O°D adopta el informe del grupo especial y el informe sobre el resultado de la apelación, incluidos los cambios introducidos en el informe del grupo especial por el informe de apelación
30 días para el informe sobre el resultado de la apelación
"Un plazo razonable" determinado por: el miembro propone, O°D acepta; o las partes en la diferencia aceptan; o el árbitro (en este caso, aprox. 15 meses)
Aplicación, informe de la parte perdedora acerca de la aplicación dentro de un "plazo razonable "
30 días después que expire el "plazo razonable"
Represalia, si no hay acuerdo sobre la compensación, el O°D autoriza la represalia, en espera de la plena aplicación
En casos de incumplimiento, las partes negocian la compensación en espera de la plena aplicación
Represalia cruzada, mismo sector, otros sectores, otros acuerdos
Controversia sobre cumplimiento: procedimientos posibles: incluida la remisión al grupo inicial sobre cumplimiento
Posibilidad de arbitraje, sobre el nivel de los procedimientos de suspensión y los principios de la represalia
En materia de duraciones, algunos de los tiempos son máximos, otros son mínimos, algunos son vinculantes, otros no. En general, el acuerdo es flexible. i Copiado del sitio Web de la OMC, http://www.wto.org/wto/dispute/dispute.htm; se puede ver también en OMC (1999), página 29. cnici ción En resumen, la primera etapa es para que las partes en la diferencia traten de resolver las diferencias entre ellas mismas, mediante consultas. °i no lo logran, comienza el proceso del grupo especial, que consiste en tres etapas: iniciación, operación y adopción. En la fase de iniciación, se toma la decisión de establecer un grupo especial, se acuerdan los términos de referencia de su mandato y se determina la composición del grupo. Oper ción
La fase operacional incluye el proceso de indagación y examen, el traslado del informe del grupo especial a las partes y su posterior presentación al O°D. La función del grupo especial está expuesta en el artículo 11 del E°D y consiste en:
hacer una evaluación objetiva del asunto que se le ha sometido, que incluya una evaluación de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con éstos;
formular otras conclusiones que ayuden al O°D a hacer las recomendaciones previstas en los acuerdos abarcados; y
consultar regularmente a las partes en la diferencia y darles la oportunidad de llegar a una solución mutuamente satisfactoria.
dopción del informe La fase final del proceso consiste en la adopción del informe. El grupo especial puede recomendar a una parte que ajuste su conducta al Acuerdo de la OMC, y puede sugerir la forma de realizarlo. El informe del grupo especial se adoptará dentro de los 60 días de su distribución a los miembros de la OMC, a menos que sea apelado. roceso de pel ción El proceso de apelación comienza cuando una parte en la diferencia objeta las conclusiones. La diferencia es trasladada al Órgano de Apelación, un órgano permanente establecido por el O°D. El proceso mismo de apelación no debe durar más de 60 días. Una apelación debe limitarse a las cuestiones legales incluidas en el informe del grupo especial y a las interpretaciones jurídicas realizadas por el mismo. El Órgano de Apelación puede confirmar, modificar o revocar los resultados y conclusiones jurídicos del grupo especial. El informe sobre el resultado de la apelación es adoptado automáticamente por el O°D, a menos que éste decida por consenso rechazarlo dentro de los 30 días de su distribución a los miembros de la OMC. Un informe adoptado es aceptado incondicionalmente por las partes. El O°D supervisa la aplicación de las recomendaciones formuladas por el grupo especial o el órgano de apelación y pide a la parte perdedora que le informe de su propósito al respecto. En caso de que no sea factible cumplir inmediatamente las recomendaciones, se dará a la parte perdedora un plazo convenido -de hasta 15 meses- para aplicar los cambios. °i los cambios no se producen en los plazos convenidos, la parte afectada puede pedir represalia o arbitraje. El nivel de la represalia aceptable a la OMC será normalmente equivalente al nivel de anulación y menoscabo sufrido por la parte reclamante. °i la parte afectada considera que la represalia no es justa, es decir que supera el nivel de anulación y menoscabo, puede pedir arbitraje.
erechos de terceros Una característica interesante del sistema de solución de diferencias de la OMC son los derechos de terceros. El artículo 10 de las disposiciones del E°D establece que todo Miembro que tenga un interés sustancial en un asunto sometido a un grupo especial y así lo haya notificado al O°D (denominado "tercero") tendrá oportunidad de ser oído por el grupo especial y de presentar a éste comunicaciones por escrito. Esas comunicaciones podrán ser hechas también por las partes en la diferencia y se reflejarán en el informe del grupo especial. Hay también algunas disposiciones especiales sobre solución de diferencias para algunos acuerdos, que presumiblemente se han establecido para satisfacer las exigencias especiales de dichos acuerdos. Por ejemplo, las disposiciones relativas al recurso a expertos competentes como miembros o asesores de los grupos especiales establecidas en el marco de algunos acuerdos (por ejemplo, °P°, OTC), y particularmente los procedimientos rápidos exigidos para las diferencias en el acuerdo en materia de subvenciones. También se establecen disposiciones especiales en los acuerdos sobre antidumping, textiles, valoración en aduana, ADPIC y servicios. 3 /cc"!!cci!c"!#"c""! "1!2#" En el Recuadro 2 se presentan resúmenes de algunas diferencias recientes relativas a productos agrícolas. Un punto importante a señalar en estos casos es que aunque el producto en cuestión es agrícola, las diferencias casi siempre citan incongruencias con otros acuerdos y artículos del GATT; en algunos casos ni siquiera se menciona el Acuerdo sobre la Agricultura. Quiere decir que para comprender las diferencias es necesario estar al corriente de otros acuerdos y del GATT de 1994. Tres de las diferencias resumidas en el recuadro se relacionan más estrechamente con el AsA. La diferencia -C.)= *0( * . " cita incompatibilidades con las normas del AsA sobre subvenciones a la exportación y con los compromisos del Canadá sobre subvenciones a la exportación (además de algunas normas sobre contingentes arancelarios). La segunda -.)= . - también cita artículos sobre competencia de las exportaciones, además del artículo XI del GATT sobre restricciones cuantitativas. La tercera - %! * % - cita el artículo 3.3 y la Parte V del AsA (sobre subvenciones a la exportación) alegando que Hungría había otorgado subvenciones a la exportación no especificadas en su lista y superiores a los niveles comprometidos. Varias otras diferencias incluidas en el recuadro citan también uno o más artículos del AsA, pero parece que la preocupación principal se refiere a otros acuerdos y al GATT de 1994. El artículo XI del GATT -*% - se ha citado frecuentemente en
las diferencias relacionadas con productos agrícolas, probablemente porque daba alguna justificación a la aplicación de restricciones cuantitativas a la importación de dichos productos. También la administración de los contingentes arancelarios (principalmente el artículo XIII del GATT) ha estado en el centro de varias diferencias relativas a productos agrícolas, dada la generalización en la agricultura de los regímenes de importación basados en contingentes arancelarios. El acuerdo sobre concesión de licencias de importación casi siempre se cita junto con las reclamaciones contra los contingentes arancelarios, ya que éstos normalmente se administran con licencia (por ejemplo en la diferencia relativa a las bananas). Por último, va en aumento el número de las diferencias relativas a los productos agropecuarios y pesqueros que citan violaciones de uno o más artículos de los Acuerdos sobre la Aplicación de Medidas °anitarias y Fitosanitarias y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Una razón podría ser el rápido aumento del comercio de productos elaborados, donde las normas son más importantes. ! )(" & $ % Comunidad Europea - Régimen para la importación, venta y distribución de bananas, reclamaciones del Ecuador, Guatemala, Honduras, México y los Estados Unidos. Los reclamantes alegaban que el régimen de la CE para la importación, venta y distribución de bananas es incompatible con los artículos I, II, III, X, XI XIII del GATT así como con el Acuerdo sobre concesión de licencias de importación, el Acuerdo sobre la Agricultura, el Acuerdo sobre los TRIM° y el AGC°. El 8 de mayo de 1996 se estableció un grupo especial que comprobó que el régimen de importación de bananas de la CE y los procedimientos de concesión de licencia de importación de bananas dentro de ese régimen eran incompatibles con el GATT. El grupo especial comprobó además la exención de Lomé eximía de la incompatibilidad con el artículo XIII, pero no de las incompatibilidades que surgen del sistema de concesión de licencias. Tras la apelación presentada por la CE, el Órgano de Apelación confirmó las conclusiones del grupo especial, pero revocó las conclusiones del grupo especial con respecto a la exención de la incompatibilidad con el artículo XIII del GATT, y a la violación, por parte de aspectos del régimen de concesión de licencia, del artículo X del GATT y del Acuerdo sobre concesión de licencias. En septiembre de 1997, el O°D adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del grupo especial. Posteriormente, el Árbitro estableció que el plazo razonable para la aplicación era el
período comprendido entre el 25 de septiembre de 1997 y el 1 de enero de 1999. La diferencia entró en otra fase cuando los reclamantes cuestionaron la compatibilidad con la OMC de las medidas introducidas por la CE. El 15 de diciembre de 1998, la CE pidió que se estableciera un grupo especial para determinar que sus medidas de aplicación debían presumirse conformes a las normas de la OMC a menos que fueran impugnadas. Casi al mismo tiempo, Ecuador también pidió el restablecimiento del grupo especial inicial para que examinara si las medidas de la CE eran compatibles con la OMC. El 12 de enero de 1999, el O°D aceptó convocar de nuevo el grupo especial inicial para que examinara tanto las peticiones de Ecuador como de la CE. El 14 de enero de 1999 los Estados Unidos, de acuerdo al artículo 22.2 del E°D, solicitaron autorización al O°D para suspender concesiones a la CE por 520 millones de dólares. Al mismo tiempo, el grupo especial inicial determinó que el régimen bananero de la CE todavía no era totalmente compatible con la OMC. °obre la cuestión de las concesiones, los árbitros determinaron que el nivel de anulación sufrido por los Estados Unidos era de 191, 4 millones de dólares, el que fue autorizado por el O°D el 19 de abril de 1999. India - Restricciones cuantitativas a las importaciones de productos agrícolas, textiles e industriales, reclamación de los Estados Unidos. Los Estados Unidos afirmaban que las restricciones cuantitativas mantenidas por la India a la importación de un gran número de productos agrícolas, textiles e industriales, incluidos más de 2 700 líneas arancelarias de productos agrícolas e industriales notificadas a la OMC, eran incompatibles con las obligaciones que tenía la India en virtud de los artículos XI, 1 y XVIII, 11 del GATT de 1994, el artículo 4,2 del AsA, y el artículo 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importación. El grupo especial, establecido el 18 de noviembre de 1997, comprobó que las medidas en cuestión eran incompatibles con las obligaciones que la India tenía en virtud de los artículos XI, 1 y XVIII, 11 del GATT de 1994 y, en cuanto las medidas se aplican a productos sujetos al AsA, eran incompatibles con el artículo 4,2 de dicho Acuerdo. La India ha apelado la decisión. Canadá - Medidas que afectan a la importación de leche y a la exportación de productos lácteos,
reclamación de los Estados Unidos. Los Estados Unidos sostenían que las subvenciones a la exportación supuestamente otorgadas por el Canadá a los productos lácteos y la administración canadiense del contingente arancelario para la leche distorsionaban los mercados de productos lácteos y perjudicaban las ventas de los productos lácteos de los Estados Unidos. Los Estados Unidos alegaban violaciones de los artículos II, X y X1 del GATT de 1994, los artículos 3, 4, 8, 9 y 10 del AsA, el artículo 3 del Acuerdo sobre °ubvenciones, y los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importación. El 25 de marzo de 1998 se estableció un grupo especial, el cual comprobó que las medidas reclamadas eran incompatibles con las obligaciones que el Canadá tenía en virtud del artículo II:1 b) del GATT de 1994, y los artículos 9.1 a) y c) del AsA. El informe del grupo especial se ha distribuido el 17 de mayo de 1999. Canadá - Medidas que afectan a los productos lácteos, reclamación de Nueva Zelandia con respecto a un supuesto plan de subvenciones a la exportación de productos lácteos, conocido comúnmente como plan de "clases especiales de leche". Nueva Zelandia sostenía que dicho plan era incompatible con el artículo XI del GATT, y los artículos 3, 8, 9 y 10 del AsA. El 25 de marzo de 1998 se decidió que el mismo grupo especial establecido (Canadá ... productos lácteos) examinara la presente diferencia. República de Corea - Medidas que afectan a las importaciones de carne de bovino fresca, refrigerada y congelada, reclamación de los Estados Unidos. Esta diferencia, de febrero de 1999, se refiere al supuesto plan regulador coreano que discrimina la carne importada, entre otras cosas, circunscribiendo su venta a supermercados especializados y limitando la manera de su exposición y las oportunidades de venta. °e alegó que Corea imponía un margen a las ventas de carne de bovino importada, limitaba la facultad de importar a algunos grupos así llamados "supergrupos" y a la Organización de comercialización de ganaderos ("LPMO"), y daba ayuda interna a la industria ganadera en una cuantía superior a la medida global de la ayuda reflejada en la lista nacional. Los Estados Unidos sostenían que dichas restricciones se aplicaban sólo a la carne de bovino importada, negando por esa razón el trato nacional a las importaciones de carne de bovino, y que la ayuda a la
industria nacional constituían subvenciones internas que contravenían el AsA. Los Estados Unidos alegaban violaciones de los artículos II, III, XI, y XVII del GATT de 1994; de los artículos 3, 4, 6, y 7 del AsA y de los artículos 1 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importación. En mayo de 1999 se estableció un grupo especial. Australia, Canadá y Nueva Zelandia reservaron sus derechos de terceras partes. Filipinas - Medidas que afectan a la carne de cerdo y de aves, reclamación de los Estados Unidos. Los Estados Unidos sostenían que la aplicación por parte de Filipinas de sus contingentes arancelarios para la carne de cerdo y de aves, en particular los retrasos en permitir el acceso a las cantidades indicadas en el contingente y el sistema de concesión de licencias utilizado para administrar dicho acceso, parecían incompatibles con las obligaciones de Filipinas en virtud de los artículos III, X, y XI del GATT de 1994, el artículo 4 del AsA, los artículos 1 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importación, y los artículos 2 y 5 de los TRIM°. Los Estados Unidos sostenían, además, que esas medidas parecían anular o menoscabar las ventajas que directa o indirectamente le correspondían en virtud de los citados acuerdos. El 12 de marzo de 1998 las partes comunicaron su común acuerdo a una solución de la diferencia. Hungría - °ubvenciones a la exportación de productos agrícolas, reclamación de la Argentina, Australia, Canadá, Nueva Zelandia, Tailandia y los Estados Unidos que en marzo de 1996 sostuvieron que Hungría había violado el AsA (artículo 3.3 y la Parte V) otorgando subvenciones a la exportación con respecto a productos agrícolas no especificados en su lista, así como otorgando subvenciones a la exportación superiores a los niveles comprometidos. En febrero de 1997 se estableció un grupo especial pero en julio de 1997 Australia, en nombre de todas las partes reclamantes, notificó al O°D que las partes en la diferencia habían llegado de común acuerdo a una solución por la cual se exigía a Hungría que pidiera ser exenta de algunas de sus obligaciones ante la OMC. En espera de la aprobación de la exención, la reclamación no fue formalmente retirada. i : sitio Web de la OMC: -2 0"" "( 4- +actualizado al 27 de mayo de 1999.
3 ,ccc"$c"""" $"!#""!cc"c@#"2"!!###c$" 3 , & erechos de los p ses en des rrollo Algunas disposiciones del E°D establecen procedimientos o marcos temporales que se aplican cuando un país en desarrollo es parte en una diferencia. Una de ellas es el derecho de que al menos un integrante del grupo especial sea nacional de un país en desarrollo Miembro. Una segunda es la posibilidad de obtener los buenos oficios, es decir pedir a un tercero que se ofrezca para desempeñar una función de conciliación o mediación. El Director General puede ofrecer sus buenos oficios, . Durante las consultas se invita a los Miembros a que presten especial atención a los problemas e intereses de los países en desarrollo, y puede permitirse un tiempo adicional. Los procedimientos del grupo especial exigen que se dé tiempo suficiente a un país en desarrollo para que prepare sus alegaciones y que en el informe del grupo especial se declare de qué manera se han tenido en cuenta las disposiciones especiales y diferenciadas para los países en desarrollo. En la aplicación, el O°D debe prestar particular atención a los intereses de los países en desarrollo y, si uno de éstos presenta un caso, debe examinar qué otras medidas pueden ser necesarias más allá de la supervisión normal, teniendo en cuenta no sólo el alcance comercial de las medidas reclamadas sino también sus efectos en la economía del país en desarrollo interesado. Los países en desarrollo pueden también recurrir a la °ecretaría para una asistencia jurídica (véase ). El artículo 24 del E°D formula algunas disposiciones especiales en el caso de los países menos adelantados (MA)). Una consiste en que en todas las etapas de los procedimientos de solución de diferencias se prestará particular consideración a la situación especial de los países MA Miembros (ejerciendo, por ejemplo, la debida moderación al plantear casos en que intervenga uno de esos países, pedir compensación o recabar autorización para suspender la aplicación de concesiones). En el punto 2 de este artículo se establece que en los casos de diferencias en que intervenga un país menos adelantado Miembro, y no se haya llegado a una solución satisfactoria en el curso de las consultas celebradas, el país MA puede pedir los buenos oficios, la conciliación y la mediación del Director General o del Presidente del O°D con objeto de ayudar a las partes a resolver la diferencia antes de que se formule la solicitud de que se establezca un grupo especial. 3 , )" A ' sistenci técnic de l OMC La prestación de asistencia técnica y jurídica a los países en desarrollo se trata en el artículo 27.2 del E°D en los siguientes términos:
°i bien la °ecretaría presta ayuda en relación con la solución de diferencias a los Miembros que la solicitan, podría ser necesario también suministrar asesoramiento y asistencia jurídicos adicionales en relación con la solución de diferencias a los países en desarrollo Miembros. A tal efecto, la °ecretaría pondrá a disposición de cualquier país en desarrollo Miembro que lo solicite un experto jurídico competente de los servicios de cooperación técnica de la OMC. Este experto ayudará al país en desarrollo Miembro de modo que se garantice la constante imparcialidad de la °ecretaría. La División de la Cooperación Técnica y Formación de la OMC (TCTD) se encarga de prestar asistencia jurídica a los países en desarrollo, a tenor del presente artículo. 3 , /" % ' ropuest s p r l nuev ãond Algunos Miembros de la OMC han hecho propuestas para fortalecer la prestación de asistencia jurídica, ya sea por intermedio de la TCDT o estableciendo una unidad autónoma que dependa del Director General. Dicha unidad estaría financiada con fondos fiduciarios proporcionados expresamente para esa finalidad. Unidad de asesoramiento sobre legislación de la OMC. Una propuesta de la Comunidad Europea es la de establecer tal unidad con las siguientes funciones:
análisis preliminar para averiguar si un problema comercial percibido constituye una violación de las obligaciones o derechos de la OMC, e identificación de las disposiciones pertinentes de la OMC y/o precedentes en materia de jurisprudencia;
asesoramiento acerca de la preparación de las consultas previstas en el E°D y en los acuerdos de la OMC;
asistencia para la preparación de una "reseña básica" sobre los puntos fuertes y débiles de un caso; y
mediación, a solicitud (según los artículos 5 y 24.2 del E°D), que promueva una solución amistosa de las diferencias y ofrezca la posibilidad de reducir el número de casos dentro del sistema.
La función de la unidad, sin embargo, no se extendería a representar al Miembro en las audiencias del grupo especial, etc., sino que se limitaría a hacer investigaciones y a prestar asesoramiento jurídico fuera del proceso formal.
Programa de pasantías en Ginebra o en las capitales de los países donantes. Es también una propuesta de la CE. En el marco de este programa, se financiaría totalmente a abogados de países en desarrollo para que trabajaran durante un año con juristas de la Delegación de la CE en Ginebra (o delegaciones de otros países que quieran hospedarlos, o incluso en sus capitales). En un período de tres años se podría capacitar de esta manera a unos 30-50 abogados. Al final de la pasantía, estos abogados no sólo tendrían conocimientos de primera mano sobre el funcionamiento del sistema, sino que entablarían contactos personales con la comunidad de abogados especializados en cuestiones de comercio que les servirán posteriormente. Creación de capacidad en cuestiones jurídicas en los propios países en desarrollo. Desde luego, es lo más conveniente y debería ser el objetivo último. En el artículo 27.3 del E°D hay una disposición en la que se dice que "la °ecretaría organizará, para los Miembros interesados, cursos especiales de formación sobre estos procedimientos y prácticas de solución de diferencias, a fin de que los expertos de los Miembros puedan estar informados en esta materia". Estos cursos de formación pueden realizarse en Ginebra y/o en los países mismos. cnform ción dicion l Información sobre los procedimientos de solución de diferencias y sobre las diferencias en la OMC. El sitio Web de la OMC ofrece una información exhaustiva sobre esta materia. En la página dedicada a la solución de diferencias se ha incluido la siguiente información:
âCómo soluciona las diferencias la OMC?: introducción a los procedimientos y al proceso del grupo especial.
Panorama de la situación de las diferencias de la OMC: ofrece una reseña de todas las diferencias planteadas desde la creación de la OMC, en la forma presentada en el Recuadro 1 del presente módulo.
Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias: texto íntegro del Entendimiento.
Procedimientos de trabajo para el examen en apelación: texto íntegro de los procedimientos de trabajo.
Reglas de conducta: reglas de conducta para la comprensión de las normas y los procedimientos por los que se rige la solución de diferencias.
Informes del grupo especial y del Órgano de Apelación: textos íntegros de todos los informes de grupos especiales y del Órgano de Apelación, algunos de los cuales cubren cientos de páginas.
Informes de grupos especiales adoptados en el marco del GATT de 1947: resumen de 3-5 páginas de casos antiguos planteados en el marco del GATT (es decir, antes del 1 de enero de 1995).
!i!c" UL= 1994. "Dispute Resolution under the WTO". 4 + 28(2), 23-47. $ 1994. ! & ' % (% ! 3 ! Ginebra. $ °itio Web °olución de diferencias (http://www.org/wto/dispute/dispute.htm) = = 1995. "An overview of the WTO dispute settlement system and its relationship with the Uruguay agreements". 4 29(2), 131-161. ? 1999. ] 0' % (& % WTO °ecretariat and Kluwer Law International. ? 1995. 04- !% Geneva. ______________________________
Hay un examen intermedio dentro de esta fase en el que el grupo especial consulta a las partes en la diferencia y les presenta sólo un informe parcial sobre los resultados y las conclusiones. )
A título informativo, hasta ahora ningún país menos adelantado ha intervenido en diferencias de la OMC relativas a productos agrícolas.
Módulo4
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T. Raney Dirección de Productos Básicos y Comercio
c El propósito de este módulo es el de examinar brevemente los temas medioambientales relacionados con el comercio internacional, principalmente en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. °e pretende así colaborar con los países en desarrollo en el manejo de estos temas durante la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales. c 6.1 Introducción 6.2 Principales disposiciones de los Acuerdos y las Decisiones Ministeriales del GATT/OMC respecto al comercio y el medio ambiente 6.3 Experiencias de los países en desarrollo y cuestiones no resueltas 6.4 Algunas cuestiones para los países en desarrollo !cc"#
La filosofía básica de la OMC respecto a la relación entre liberalización comercial y protección ambiental es que las dos constituyen objetivos complementarios, lo cual depende de la existencia de políticas ambientales sólidas que tomen en cuenta el valor de las externalidades ambientales.
Los Miembros de la OMC tienen el derecho de tomar medidas para proteger su ambiente, sujetas a las condiciones de necesidad, no discriminación y transparencia. Dichas medidas no pueden ser utilizadas como obstáculos encubiertos al comercio y tienen que basarse en principios científicos y la evaluación del riesgo.
El Acuerdo sobre la Agricultura de la RU reconoce de varios modos las preocupaciones no comerciales de los Miembros, incluyendo la necesidad de proteger el ambiente, , permitiendo gastos ambientales en las ayudas internas de la Caja Verde.
Las cuestiones de interés para los países en desarrollo incluyen la relación entre las medidas comerciales en acuerdos ambientales internacionales y la OMC, el deseo de algunos países de utilizar medidas comerciales para ejecutar sus propias preferencias ambientales o sus demandas sobre otros, y la garantía de que normas nacionales divergentes no signifiquen una protección .
4 c! c@ El Preámbulo del Acuerdo de Marrakech de 1994 por el que se establece la OMC declara que, en la esfera de la actividad comercial y económica, los Miembros deben tender a elevar los niveles de vida, lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva, y acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, " 7** 3 ( %( 0 + %B * ". En cambio, el correspondiente pasaje del primer Acuerdo del GATT (1947) aludía simplemente a la " 7* ". Comparando estos dos pasajes se ve la importancia creciente de las preocupaciones ecológicas dentro del sistema mundial del comercio. ! OMC consider
l comercio y el medio mbiente como objetivos complemen-t rios ...
La filosofía básica de la OMC respecto a la relación entre liberalización del comercio y protección del medio ambiente es que las dos son objetivos complementarios. Con políticas ambientales sólidas, un sistema de comercio libre, equitativo y no discriminatorio puede hacer un aporte de crucial importancia a los esfuerzos nacionales e internacionales para proteger y conservar mejor los recursos ambientales y promover el desarrollo sostenible. Este aporte es doble. Primero, un sistema de comercio más libre puede promover la asignación y utilización más eficaces de los recursos ambientales en los planos nacional y mundial, reduciendo las distorsiones que surgen de inapropiadas restricciones y
subvenciones al comercio. °egundo, promoviendo el aumento de los ingresos, un sistema de comercio más libre puede contribuir a crear los recursos económicos necesarios para combatir lo que se conoce como "contaminación de la pobreza". Pese al consenso general dentro de la OMC sobre estos principios básicos, en torno a la cuestión del comercio agrícola y el medio ambiente existen numerosas controversias. °e reconoce en general que, en una economía de mercado que funciona bien, los precios registran la escasez relativa de los recursos y las preferencias de los consumidores (de acuerdo a sus ingresos) y sirven para asignar eficazmente los recursos entre usos competitivos. °in embargo, el mercado sólo no puede llevar a una asignación óptima de los recursos, a menos que los costos y beneficios sociales así como privados se reflejen totalmente en los precios de los productos. A causa de sus vínculos estrechos con el medio ambiente, la producción agrícola crea "externalidades" positivas y negativas que a menudo no se reflejan en los precios de mercado. Los agricultores pueden pagar menos de los costos totales incurridos su producción si, por ejemplo, los desechos animales derivados de operaciones pecuarias intensivas causan daños ecológicos mayores a la sociedad en su conjunto que al productor individual. De forma análoga, los agricultores pueden recibir menos del valor total de los beneficios creados por sus actividades si, por ejemplo, los arrozales cultivados en terrazas producen beneficios ambientales tales como la defensa contra las inundaciones. Tales "fallas del mercado" pueden derivar en modalidades de producción inconvenientes, a menos que se aplique una combinación juiciosa de políticas económicas y ambientales para corregirlas. ... pero se m ntiene el reto de b l nce r l s poltic s mbient les con el libre comercio La identificación y determinación de las externalidades ambientales relacionadas con la agricultura y la formulación de políticas apropiadas para contrarrestarlas constituyen retos formidables. En la práctica, las políticas adoptadas para un objetivo pueden de por sí fomentar una asignación ineficiente de los recursos agrícolas, con consecuencias ambientales perjudiciales (por ejemplo, las subvenciones a los insumos destinados a promover la seguridad alimentaria pueden inducir una utilización excesiva de insumos subvencionados). Estas "fallas de política" internas pueden acarrear consecuencias negativas para otros países, ya sea perjudicando directamente el medio ambiente o distorsionando las señales dadas por los precios y causando una asignación ineficiente de los recursos en el plano mundial. Además, en el ámbito internacional, los países pueden conceder diferentes prioridades y valoraciones a las externalidades ambientales relacionadas con la producción agrícola, en función de factores tales como el nivel de su desarrollo económico, la estructura de su sistema agrícola y el papel de la agricultura en su sociedad. Dadas estas complejidades, el problema para la OMC es equilibrar las legítimas preocupaciones ambientales de los Miembros con los beneficios que se derivan de un sistema de comercio internacional libre, equitativo y no discriminatorio. Este módulo cubre los siguientes aspectos:
la forma en que se considera la protección del medio ambiente en el AsA y otros Acuerdos y Decisiones pertinentes de la OMC;
la experiencia de los países en desarrollo en relación con la aplicación de estas disposiciones;
cuestiones no resueltas respecto al debate sobre comercio y medio ambiente; y
las cuestiones que requieren un examen adicional por parte de los países en desarrollo.
4 )!cc"#ccc#" !F#"cc$cc!c"##1"D$!"#$!cF#$c "$c 4 ) 1"D$< < Algunos artículos del GATT se refieren directamente a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, sobre todo los artículos I y III sobre la no discriminación. El principio del GATT sobre la no discriminación incide fundamentalmente en la formulación y aplicación de políticas ambientales por parte de los Miembros de la OMC. La no discriminación tiene dos componentes: la cláusula de la nación más favorecida (NMF) contenida en el Artículo I y la cláusula del tratamiento nacional contenida en el artículo III. En virtud de la cláusula NMF, los Miembros de la OMC están obligados a conceder a los productos de otros Miembros un trato no menos favorable que el reservado a los productos de cualquier otro país. Por consiguiente, ningún país dará ventajas comerciales especiales ni discriminará a otros países). La cláusula sobre el tratamiento nacional significa que una vez que los productos han entrado en un mercado no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional. Con respecto a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, el principio de la no discriminación asegura que no se aprueben políticas nacionales de protección del medio ambiente con miras a discriminar arbitrariamente entre productos similares de origen extranjero o nacional, o entre productos similares importados de diferentes socios comerciales. Por consiguiente, el principio de no discriminación contribuye a evitar el recurso a políticas ambientales como restricciones encubiertas al comercio internacional/. El rtculo XX d
los Miembros el derecho tom r medid s p r proteer el medio mbiente ...
El derecho de los países a adoptar medidas para la protección del medio ambiente se establece en el artículo XX del GATT sobre Excepciones generales y en varias disposiciones de los Acuerdos de la OMC. La formulación básica de este derecho se encuentra en el artículo XX en que se establece que nada de lo estipulado en los Acuerdos de la OMC puede atentar contra el derecho de los países a adoptar y aplicar las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, y las medidas relativas a la
conservación de los recursos naturales agotables3 a condición de que tales medidas no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los Miembros o una restricción encubierta al comercio internacional. Un componente fundamental de las condiciones en las que pueden aplicarse tales medidas es el principio de transparencia. A tal efecto, los Miembros deben garantizar que sus reglamentos sean diseminados de forma razonable, y sean explicados y justificados en función de las disposiciones pertinentes de la OMC. Otras disposiciones de los acuerdos de la OMC prevén tipos de protección del medio ambiente más específicos. Dichas disposiciones difieren ligeramente en sus formulaciones precisas pero, en términos generales, están supeditadas a las siguientes condiciones: ... sujet s ciert s condiciones
Deben ser para alcanzar el nivel de protección deseado.
No deben constituir un medio de arbitrario o injustificable entre los Miembros.
No pueden utilizarse como <. < .
Deben basarse en & & y en métodos científicos de % .
Deben tener & , compatibles con el logro del nivel de protección deseado y reconociendo los riesgos relacionados con el incumplimiento.
Los países deben aceptar el principio de en la adopción y aplicación de dichas medidas.
Los países deben prestar A a los Miembros, particularmente a los países en desarrollo y a los países menos adelantados, para el cumplimiento de tales medidas.
4 ) ) < " < " El AsA reconoce que los compromisos asumidos en el marco del programa de reforma deben tomar en consideración las preocupaciones no comerciales de los Miembros, entre ellas la necesidad de proteger el medio ambiente4. Además, el artículo 20 del AsA postula la prosecución del proceso de reforma teniendo en cuenta las preocupaciones no comerciales de los Miembros.6 Las disposiciones de los artículos 6, sobre
Compromisos en materia de ayuda interna, y 7, sobre Disciplinas generales en materia de ayuda interna son los más pertinentes para la aplicación de estos compromisos. Las disciplinas relativas a la ayuda interna a la agricultura tratan de cuantificar las políticas internas que distorsionan el comercio agrícola, utilizando la )% ( (MGA), y de reducir progresivamente el valor de la MGA. Algunos tipos de medidas de ayuda interna, expuestos en detalle en el Anexo 2 del AsA, fueron exceptuados de los compromisos de reducción porque se consideró que tenían pocos efectos de distorsión o ninguno (véase el Módulo II.1 sobre Ayudas internas). Algunos tipos de políticas relacionadas con la ordenación ambiental se incluyen en las políticas de la Caja Verde.8 Las medidas de la Caja Verde que figuran en el Anexo 2 deben estipularse mediante un programa gubernamental financiado con fondos públicos (incluyendo los ingresos fiscales sacrificados) y no deben tener el efecto de sostenimiento de los precios al productor. Hay cuatro tipos de excepciones de la Caja Verde relacionados directa o indirectamente con el medio ambiente: !os stos en pror m s mbient les están incluidos en l s exenciones de l C j Verde ...
Los % incluyen programas de prestación de servicios o ventajas a la agricultura o a la comunidad rural, que no implican pagos directos a los productores o las empresas de transformación. Entre éstos figuran, pero no en forma exclusiva, la investigación en relación con programas ambientales, la lucha contra plagas y enfermedades, los servicios de inspección a efectos de sanidad e inocuidad, y los servicios de infraestructura asociados con programas ambientales+.
Pagos por concepto de socorro en casos de reconocidos oficialmente y que provocan una pérdida superior al 30 por ciento de la producción media en un determinado período. Tales pagos se utilizarán para compensar a los agricultores por las pérdidas de ingresos, tierras u otros factores de producción debidas al desastre natural de que se trate, y no deben superar el costo total de sustitución de dichas pérdidas ni el nivel necesario para prevenir o aliviar ulteriores pérdidas7.
Pagos en el marco de < . El derecho a percibir estos pagos se determinará como parte de un programa gubernamental ambiental o de conservación claramente definido y dependerá del cumplimiento de condiciones específicas establecidas en el programa, incluyendo condiciones relacionadas con los métodos o los insumos productivos.
Pagos en el marco de para productores de regiones desfavorecidas. Cada una de estas regiones debe ser una zona geográfica y administrativa contigua claramente designada, que se considere desfavorecida sobre la base de criterios
imparciales y objetivos que provienen de circunstancias no meramente temporales. La cuantía de estos pagos en cualquier año posterior al período de base no estará relacionada con el tipo o el volumen de la producción (excepto si se trata de reducir esa producción) ni con el nivel de los precios internos o internacionales. Los pagos serán por lo general accesibles a todos los productores de las regiones con derecho a los mismos y no excederán de los gastos extraordinarios o pérdidas de ingresos que conlleve la producción emprendida en la región designada). 4 ) / $ < ... pero l s disposiciones mbient les de otros cuerdos OMC pueden tener m yor imp cto sobre el comercio rcol El Acuerdo General sobre el Comercio de °ervicios (AGC°) contiene en el artículo XIV una cláusula de Excepciones generales semejante a la del artículo XX del GATT examinada más arriba. Con respecto a las preocupaciones ambientales, los dos artículos son idénticos. El artículo XIV(b) del AGC° permite a los Miembros de la OMC adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, aunque sean incompatibles con el AGC°, a reserva de que no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable o una restricción encubierta del comercio internacional. El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio reconoce que los países pueden aplicar reglamentos técnicos y normas necesarios para la protección de la salud y la vida de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales. El Acuerdo sobre los OTC se aplica a los productos agrícolas así como a los productos manufacturados, pero no abarca las medidas sanitarias y fitosanitarias, de las que se trata en el Acuerdo M°F. En términos generales, el Acuerdo OTC requiere que dichas medidas sean respaldadas científicamente y se apliquen de conformidad con los principios de no discriminación y transparencia/. En concreto, el Acuerdo OTC exige a los países que garanticen que se dé a los productos importados del territorio de cualquiera de los Miembros un trato no menos favorable que el otorgado a productos similares de origen nacional; que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos que tengan por objeto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional; y que los reglamentos técnicos no restrinjan el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo,. El Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas °anitarias y Fitosanitarias establece el derecho de los miembros a adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, a condición de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los miembros o una restricción encubierta al comercio3. Tales medidas se aplicarán sólo en la medida en que sean necesarias para alcanzar el nivel adecuado de protección sanitaria y fitosanitaria y no deben
mantenerse sin testimonios científicos suficientes. Los Miembros deben garantizar que sus medidas sanitarias y fitosanitarias se basan en testimonios científicos pertinentes, teniendo en cuenta una evaluación del riesgo y la relación costo-eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos4. El Acuerdo M°F trata de promover el principio de armonización6 de las normas sanitarias y fitosanitarias y afirma el principio de equivalencia8 de los distintos métodos si se demuestra que logran un nivel adecuado de protección. Los países se comprometen a prestar asistencia técnica a otros Miembros, especialmente países en desarrollo, para que se adapten a las medidas sanitarias y fitosanitarias y las cumplan. Al formular dichas medidas los países se comprometen además a tener en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo, particularmente los países menos adelantados, para que sigan manteniendo oportunidades para sus exportaciones. El Acuerdo sobre los aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio permite a los países excluir de la patentabilidad las invenciones cuya explotación comercial deba impedirse para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales o para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al medio ambiente. Específicamente, los Miembros pueden excluir de la patentabilidad las plantas y los animales, excepto los microorganismos, y los procesos biológicos para la producción de plantas o animales, salvo los procesos microbiológicos+. El Acuerdo sobre °ubvenciones y Medidas Compensatorias, que se aplica a las subvenciones que no son mencionadas específicamente en el A°A, define algunas subvenciones como "no recurribles" y las exime de las disciplinas establecidas en el marco del Acuerdo. En virtud del artículo 8 del Acuerdo sobre subvenciones no recurribles, se permiten las subvenciones gubernamentales a la industria en ciertas circunstancias para compensar los costos involucrados en el cumplimiento de nueva legislación o reglamentos ambientales. 4 ) , < Además de las disposiciones de los Acuerdos del GATT/OMC, que son jurídicamente vinculantes para los Miembros, durante la Ronda Uruguay se aprobaron dos decisiones ministeriales que tratan las cuestiones ambientales. Aunque las decisiones ministeriales no tienen fuerza de ley, sirven como expresión del consenso general de los Miembros. Un Comité de l OMC es hor el foro que consider los tem s del comercio y el medio mbiente La decisión ministerial sobre comercio y medio ambiente)7 creó el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) con el propósito de que las políticas de comercio internacional y las políticas ambientales se apoyen mutuamente. El CCMA está abierto a la participación de todos los Miembros de la OMC. La Decisión afirma que "no debe haber, ni es necesario que haya, contradicción política entre la defensa y salvaguardia de
un sistema multilateral de comercio abierto, no discriminatorio y equitativo, por una parte, y las medidas de protección del medio ambiente y la promoción de un desarrollo sostenible, por otro...." La Decisión limita la función de la OMC de coordinar las políticas en la esfera del comercio y el medio ambiente a "las políticas comerciales y los aspectos de las políticas ambientales relacionados con el comercio que pueden tener efectos comerciales significativos para sus miembros". El CCMA recibió el mandato de establecer la relación existente entre las medidas comerciales y las medidas ambientales, evaluar los beneficios resultantes para el medio ambiente de la eliminación de las restricciones y distorsiones del comercio, y hacer recomendaciones oportunas sobre si era necesario modificar las disposiciones del sistema multilateral del comercio, para aumentar la interacción positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales y evitar las medidas comerciales proteccionistas. El mandato del CCMA incluye, entre otras cosas, las medidas comerciales adoptadas con fines ambientales, con inclusión de las relacionadas con acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente; las tasas e impuestos aplicados con fines ambientales; y los requisitos aplicados con fines ambientales a los productos, incluyendo las normas y reglamentos técnicos y las prescripciones en materia de envase y embalaje, etiquetado y reciclado. Además, el CCMA ha recibido el mandato de evaluar "el efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en lo relativo a los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados...." La Decisión Ministerial sobre el comercio de servicios y el medio ambiente) pidió además al CCMA que examinara la relación entre medio ambiente y comercio de servicios y que recomendara modificaciones al artículo XIV del AGC° sobre Excepciones generales, en caso de que fuese necesario para tener en cuenta las medidas ambientales. 4 /R!cc"#"2"!!##F c! #" Entre las muchas cuestiones que giran en torno al comercio agrícola y el medio ambiente, en el marco de la OMC, figuran las siguientes: i) los efectos del comercio internacional y de la liberalización del comercio en el medio ambiente; ii) las dificultades de los programas ambientales relacionadas con las excepciones de la Caja Verde; (iii) la relación entre los acuerdos sobre el medio ambiente y el sistema comercial internacional, y (iv) los problemas comerciales creados por la existencia de sistemas normativos nacionales heterogéneos y, más en general, por el temor de que los reglamentos comerciales basados en consideraciones ambientales puedan ser una forma de proteccionismo encubierto)). 4 / # < 5 <
Como ya se señaló, la liberalización del comercio agrícola y la protección del medio ambiente pueden ser objetivos complementarios, si se aplican políticas ambientales adecuadas. No obstante, algunos Miembros de la OMC han sostenido que la liberalización del sector agrícola podía tener consecuencias negativas para el medio ambiente si se trastornaban las pautas de producción ambientalmente "armónicas")/ o si la liberalización conducía a una carrera internacional "hacia abajo" en materia de reglamentaciones ambientales. En cambio, otros Miembros de la OMC han sostenido que la liberalización del mercado era un factor decisivo para corregir las prácticas de producción destructivas del medio ambiente y promover la adopción de políticas ambientales más rigurosas),. Algunos Miembros de la OMC deben realizar estudios acerca del impacto ambiental antes de participar en acuerdos comerciales internacionales y se ha propuesto que la OMC realizara análisis semejantes a propósito de futuros acuerdos. 4 / )* < ' La Caja Verde del AsA identifica las medidas de ayuda interna que están eximidas de los compromisos de reducción, entre las cuales una variedad de programas relacionados directa o indirectamente con la protección del medio ambiente)3. Estas excepciones contemplan a todos los países pero muy pocos países en desarrollo las reclamaron expresamente en sus presentaciones iniciales sobre ayudas internas. En efecto, las presentaciones de la mayoría de los países declaran simplemente que sus ayudas internas están eximidas de los compromisos de reducción, sin especificar si la excepción se basa en la Caja Verde o en el trato especial y diferenciado. Por consiguiente, para la mayoría de los países en desarrollo no es posible determinar si están ejecutando programas que caen bajo las excepciones ambientales de la Caja Verde. !os p ses en des rrollo h cen poco uso de l s excepciones mbient les de l C j Verde ... De los 99 países en desarrollo (según la clasificación de la OMC) que presentaron cuadros básicos relativos a los compromisos en materia de ayuda interna, sólo 40 ofrecieron detalles suficientes como para realizar una evaluación de los tipos de ayuda interna prestada. De éstos, 36 aludieron a programas que podrían estar relacionados indirectamente con la protección del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastres, servicios de cuarentena y de inspección, y actividades de investigación conexas. °ólo 6 países en desarrollo aludieron a programas ambientales directos, siendo las más citadas las actividades de conservación de suelos. En cambio, de los 13 países desarrollados que presentaron cuadros básicos, 12 reclamaron las excepciones de la Caja Verde para programas relacionados indirectamente con el medio ambiente y 8 citaron programas ambientales directos)4. La disparidad que existe entre los países desarrollados y los países en desarrollo en cuanto a la utilización que hacen de las excepciones ambientales se debe a la mayor cantidad de recursos financieros que tienen los países desarrollados para programas ambientales y, tal vez, a la
mayor prioridad que asignan a las preocupaciones ambientales. Es posible que también se deba a la falta de capacidad institucional de muchos países en desarrollo para la preparación de la documentación exigida por el AsA. Dado el gran número de países en desarrollo para los cuales no se dispone de cuadros complementarios, es posible que el presente análisis subestime la existencia en dichos países de programas ambientales compatibles con la Caja Verde. Ello no obstante, esta disparidad sirve de apoyo a los temores expresados por muchos países en desarrollo de que las excepciones ambientales al artículo 6 beneficien principalmente a los países desarrollados. ... de modo que se deber discutir si un interpret ción flexible de l s mism s es de su interés Hay varios posibles problemas en las excepciones de la Caja Verde para programas ambientales. El primero se refiere al término "ambiental", que no se define en el AsA, y puede por consiguiente inducir a confusión sobre lo que se consideran excepciones ambientales válidas del artículo 6. °e acepta comúnmente, por ejemplo, que un pago ambiental que contribuye a impedir la erosión del suelo retirando de la producción las tierras frágiles se consideraría una excepción válida. Pero no está claro si un pago que contribuye a preservar la belleza de un paisaje agrícola tradicional se considerará una excepción ambiental válida. No está resuelto si las excepciones ambientales de la Caja Verde permiten proteger tales ambientes agrícolas rurales y los ambientes puramente naturales. Una preocupación respecto al conjunto de las políticas de la Caja Verde es cómo evaluar y vigilar su aplicación para garantizar que no tengan más que un efecto mínimo en la producción y el comercio. El concepto de "efecto mínimo" no está definido en el AsA. Las subvenciones de cualquier tipo, incluidas las otorgadas para fines ambientales, pueden ofrecer ventajas a los productores nacionales y tener algún efecto en el comercio, al menos a largo plazo. Por consiguiente, se trata de saber en qué medida y condiciones se pueden permitir las subvenciones ambientales y cómo puede evaluarse su utilización con vistas a limitar los efectos negativos en el comercio y el medio ambiente. 4 / /# < < $ La OMC ve los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (MEA) como el medio preferido para manejar las cuestiones ambientales transfronterizas, tanto al nivel regional como mundial, porque las soluciones unilaterales corren el riesgo de incurrir en discriminaciones arbitrarias y proteccionismo encubierto. La OMC sostiene que las medidas comerciales no son el instrumento de política más eficaz a ser utilizado en los MEA, aunque en ciertos casos pueden jugar un papel importante, particularmente cuando el comercio está vinculado directamente al problema ambiental. ! s disposi-ciones de los ME pueden entr r en conflicto con los compro-misos de l OMC
Pueden surgir diferencias sobre la coherencia de la OMC cuando un MEA exige a sus signatarios que apliquen medidas comerciales contra los no signatarios por no cumplir con el MEA. °i algunos, pero no todos los Miembros de la OMC, son signatarios del MEA y las medidas comerciales exigidas por éste no se justifican en el marco de la OMC, tales medidas violarían el principio de no discriminación y serían recurribles en el marco del proceso de solución de diferencias. De los aproximadamente 200 MEA actualmente en vigor, alrededor de 20 contienen disposiciones comerciales, entre ellos el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el Convenio de Basilea sobre el control del movimiento de los desechos peligrosos y la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas (CITE°). Hasta ahora no se han presentado dentro de la OMC querellas jurídicas sobre disposiciones comerciales aplicadas en virtud de un MEA. En la OMC se han cuestionado y anulado sanciones comerciales impuestas unilateralmente a raíz de problemas ambientales y es posible que se produzcan fricciones relacionadas con las disposiciones comerciales de algunos MEA. Un conjunto de preocupaciones se relaciona con la función de la OMC en lo que se refiere a "dictar" los términos y las condiciones que pueden negociarse en los MEA. °egún esta opinión, algunos problemas ambientales son tan importantes y los riesgos relacionados con la inacción o la acción unilateral tan graves que la OMC no debería limitar las posibilidades de los negociadores de buscar soluciones multilaterales, incluido el recurso a medidas comerciales incompatibles con los principios de la OMC. °egún otras opiniones, la OMC ya ofrece un margen suficiente para la protección del medio ambiente, y no debería permitirse a las partes de los MEA hacer caso omiso del equilibrio actual entre derechos y obligaciones en la OMC. A este respecto, la °ecretaría de la OMC ha sostenido que "este asunto no puede tomarse a la ligera, ya que las obligaciones en cuestión son las de la no discriminación, que es la piedra angular del sistema jurídico de la OMC y el medio principal para proteger los derechos de los miembros más débiles y más pobres del sistema comercial multilateral")6. 4 / , % Norm s riuros s en merc dos de export ción pueden limit r el cceso ... Los reglamentos técnicos y las normas sobre productos -incluso los que se aplican para fines ambientales- están sujetos a las normas y disciplinas de los Acuerdos OTC y M°F. Como se afirmó anteriormente, los países pueden establecer reglamentaciones ambientales y normas sobre productos más estrictas que las dispuestas en las normas internacionales pertinentes si se justifican científicamente y no son discriminatorias ni innecesariamente restrictivas del comercio. En el marco del acuerdo sobre OTC se habían notificado más de 350 normas ambientales nacionales, y unas 1000 normas técnicas en el marco del acuerdo sobre M°F (hasta 1998). Entre éstas figuran las medidas nacionales adoptadas para cumplir
algunos MEA, tales como el Protocolo de Montreal y la CITE°; las prohibiciones de importación de productos o procesos perjudiciales al medio ambiente; las normas y reglamentaciones sobre la contaminación del aire y del agua y la contaminación sonora; las medidas relativas a la conservación de energía y suelos, las exigencias de reciclaje, las normas de sanidad agropecuaria, etc. Hay varias cuestiones de interés para los países en desarrollo en este sector. ... se
tr vés de costos de cumplimiento más elev dos ...
. Los costos del cumplimiento de las normas OTC y M°F que se aplican en los mercados de exportación es una cuestión de interés para los países en desarrollo, porque pueden ser más altos que los de los países desarrollados, con lo que quedarían en una situación de desventaja competitiva. Los costos del cumplimiento de las normas que se aplican en los mercados de exportación reflejarán en qué medida dichas normas difieren de las que rigen en el mercado de los abastecedores. A causa de que los países en desarrollo suelen aplicar normas técnicas menos rigurosas que los países desarrollados, tendrán que hacer frente a costos de cumplimiento más altos al satisfacer las normas aplicadas en los mercados de exportación de los países desarrollados, aun cuando tales normas sean estrictamente no discriminatorias)8. Algunas investigaciones han demostrado que las normas ambientales pueden ser instrumentos eficaces de política estratégica porque pueden establecerse de tal manera que al productor de bajo costo le conviene no cumplirlas, lo que permite al productor de alto costo monopolizar el sector normalizado del mercado)+. Así pues, es importante que los responsables de las políticas consideren cuánto margen debería haber para la imposición de normas determinadas unilateralmente -que, aun no siendo discriminatorias, podrían repercutir negativamente en los socios comerciales- en vez de normas negociadas internacionalmente. $A < . Una cuestión que ha surgido en la OMC es en qué medida se pueden imponer restricciones comerciales contra ciertos métodos empleados para producir bienes, los así llamados métodos de producción y elaboración "no relacionados" (MPE); o sea, contra métodos que pueden generar externalidades negativas pero sin afectar la calidad o inocuidad del producto final/7. Así, un reglamento sobre el uso o la eliminación de un contaminante liberado durante el proceso de producción pero que no afecta al producto mismo (tales como los reglamentos sobre el tratamiento de los desechos animales) sería un requisito MPE no relacionado. La OMC permite que los países adopten medidas comerciales que establezcan "las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados,"/ pero los MPE no relacionados con el producto final no están contemplados explícitamente en los Acuerdos de la OMC/). ... medi nte l extensión métodos de producción ...
Con respecto a los MPE no relacionados con el producto final, el problema principal en materia de política comercial surge cuando un país importador desea imponer exigencias de MPE no relacionados a un proceso de producción que tiene lugar fuera de su jurisdicción. Algunos países pueden desear imponer exigencias MPE a productores extranjeros, ya sea para "lograr reglas de juego uniformes" en favor de sus productores nacionales, o bien porque consideran que es la política "correcta" que se debe seguir por razones ambientales. La cuestión principal, desde la perspectiva de la OMC, es si un Miembro puede recurrir a medidas comerciales para imponer a otros sus preferencias o exigencias ecológicas//. Algunos países han sugerido que las medidas comerciales debían utilizarse para imponer exigencias MPE no relacionadas, particularmente en los casos en los que la externalidad de la producción en cuestión tiene efectos ambientales transfronterizos o mundiales/,. En tales casos puede ser conveniente buscar una armonización internacional o un reconocimiento mutuo de las normas nacionales, pero puede ser que no siempre la armonización sea posible o conveniente. Algunos observadores ven el sistema de reglamentación del medio ambiente de un país como una parte integrante de su ventaja comparativa y, por consiguiente, consideran inconveniente la armonización, particularmente cuando no hay efectos transfronterizos asociados a los MPE/3. ! ( & $ Dos diferencias comerciales ilustran la importancia de la cuestión de los MPE no relacionados. El caso del "atún-delfín", tratado en el marco del antiguo procedimiento de solución de diferencias del GATT, suscitó una diferencia con respecto a la prohibición impuesta por los Estados Unidos a la importación del atún capturado con redes de cerco de jareta en el Océano Pacífico oriental. Allí los delfines y el atún suelen estar juntos, y las redes de cerco de jareta pueden capturar tanto los delfines como el atún. La Ley de Protección de los Mamíferos Marinos de los Estados Unidos establece normas de protección del delfín para la flota pesquera americana y exige a los países que exportan atún a los Estados Unidos que observen las normas de protección del delfín establecidas en dicha ley o enfrenten una prohibición de las importaciones. Los Estados Unidos sostenían que la prohibición era necesaria y se justificaba en el artículo XX (b y g) del GATT, que permite el recurso a medidas comerciales para proteger la sanidad animal y los recursos naturales agotables. En 1991, México y otros países cuestionaron la legislación de los Estados Unidos. El grupo especial encargado
de examinar la diferencia estableció que los Estados Unidos no podían prohibir las importaciones de productos del atún procedentes de México por el solo hecho de que las reglamentaciones mexicanas relativas a la producción del atún no se avenían a las reglamentaciones de los Estados Unidos. El grupo estableció también que los Estados Unidos podían exigir un etiquetado de los productos del atún ("dolphin safe") porque el etiquetado se aplicaría por igual al atún importado y al atún nacional. Más recientemente, el caso de la "tortuga-camarón" involucró las reglamentaciones de los Estados Unidos destinadas a la protección de diversas especies amenazadas de tortugas marinas. Las reglamentaciones de los Estados Unidos exigen que todos los buques nacionales de pesca del camarón utilicen dispositivos que excluyan a la tortuga, donde existe la probabilidad de que la captura del camarón pueda constituir una amenaza para las tortugas marinas. En 1991, los Estados Unidos prohibieron la importación de camarón procedente de las naciones exportadoras que no obtenían la certificación de los Estados Unidos con respecto a sus métodos de captura. En sustancia, esta certificación exigía que los buques comerciales utilizaran dispositivos comparables a los utilizados en los Estados Unidos, con excepción de la pesca artesanal. La prohibición fue cuestionada por Malasia, India, Pakistán y Tailandia, que alegaron que la prohibición violaba las normas de la OMC y no podía justificarse en virtud de las Excepciones generales señaladas en el artículo XX del GATT de 1994. El informe final sobre la apelación presentado al Órgano de °olución de Diferencias de la OMC declaró que la prohibición de los Estados Unidos entraba en el ámbito de las medidas permitidas en el marco del artículo XX y podía justificarse provisionalmente en virtud del inciso g) de dicho artículo sobre protección de los recursos naturales no renovables. °in embargo, el informe destacó que la medida de los Estados Unidos no satisfacía las exigencias del preámbulo del artículo XX/4 y, por lo tanto, no podía justificarse. ... o medi nte discrimin ción en el merc deo H . Un problema conexo es el del etiquetado ecológico, por el que se utilizan etiquetas especiales para indicar que un producto se ajusta a determinadas normas ambientales. Algunos sistemas de etiquetado ecológico son utilizados por gobiernos nacionales o grupos regionales, tales como "Japanese Eco-Mark", "Canadian Environmental Choice" y "Nordic °wan", mientras que otros son utilizados por
grupos de consumidores, asociaciones industriales u otros grupos no gubernamentales. Lo que interesa principalmente a los países en desarrollo es si tales sistemas incorporan los MPE no relacionados y si observan plenamente los principios de no discriminación y transparencia de la OMC. Para que representen una ventaja comercial, los requisitos de etiquetado deben ser más rigurosos que las normas aplicadas normalmente para el producto en cuestión. °in embargo, una vez que un producto marcado con etiqueta ecológica obtiene la aceptación amplia de los consumidores en un determinado mercado (con una participación en el mercado estimada en un 30 por ciento), el requisito de etiqueta ecológica puede transformarse en una norma para el producto/6. °i tales requisitos no se conforman a los principios de la OMC, pueden funcionar como medidas comerciales discriminatorias. 4 ,"#1 " c"!"#"2"!!## El análisis anterior abarca los temas principales que se debaten actualmente a propósito del medio ambiente y la OMC. Para los países en desarrollo, las cuestiones principales que podrían plantearse en la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales son las siguientes:
âCómo se abordarán las preocupaciones no comerciales mencionadas en el artículo 20 del AsA? âFigurarán sólo en un debate sobre la revisión de la Caja Verde o se incluirán en un debate más amplio sobre la "multifuncionalidad" de la agricultura?
âQuerrán los países en desarrollo negociar una "adecuación de la OMC a las exigencias ecológicas" a cambio de concesiones en otros sectores? âLes conviene hacerlo?
âCuál es la función propia de la OMC con respecto a la aplicación, por parte de algunos Miembros, de medidas comerciales "discriminatorias" para imponer sus normas ambientales a otros Miembros? âTiene importancia que tales medidas se apliquen unilateralmente o que formen parte de un MEA? âTiene importancia que dichas medidas afecten a las MPE "relacionadas" o "no relacionadas"?
Muchos países desarrollados quieren defender su derecho a establecer reglamentaciones ambientales y técnicas más rigurosas que las normas internacionales pertinentes. âCómo puede la OMC garantizar que esas normas más elevadas no impongan costos de cumplimiento prohibitivos para los exportadores de los países en desarrollo y equivalgan a una protección ?
!i!c"
i" 1999. % & ' % ( ! ) *+ por °. Healy, R. Pearce y M. °tockbridge. Materiales de Capacitación para la Planificación Agrícola 41, Roma. i" 1995. r0) 0 &% r, CCC:95/15. Rome. 1" 1994. ! & ' % (A% ) ! 3 ! +Ginebra, °ecretaría del GATT. $=". 1996. ( = A " (+ World Trade Organization, No. TI°D-96-001, Geneva. 1998. ) ) %(0& 0 + COM/ENV/TD(98)127/Final, Paris. 1997. "% %+ OCDE/GD(97) 105, Paris. 1997. )0 C)D i2 ' )" ) + OCDE/GD(97) 137, Paris. L 1998. 04-) %0 0, Geneva. ? 1987. - i , Oxford, Oxford University Press. ? 1999. !7 % + Committe on Trade and Environment=°ubmission by Japan, WT/CTE/W/107, 15 February 1999, Geneva. ? %&% % : 00 + G/AG/AG°T/ATG. ??iE?? i& 1998.
% 0
______________________________
OMC (1997). "Environmental Benefits of Removing Trade Restrictions and Distortions", Comité de Comercio y Medio Ambiente, WT/CTE/W/67.
)
Entre las excepciones importantes al principio de NMF se cuentan, entre otras, el otorgamiento de un acceso preferencial a los mercados a los países en desarrollo (artículos XXXVI y XXXVII del GATT) y la creación de uniones aduaneras y de zonas de libre comercio (artículo XXIV del GATT). /
OMC (1999). "°ummary of the History of the Trade and Environment Debate in the WTO", División de Comercio y Medio Ambiente.
,
GATT (1994). Artículo XX, Preámbulo y párrafo b).
3
GATT (1994). Artículo XX, Preámbulo y párrafo g).
4
AsA, Preámbulo, párrafo 6.
6
AsA, artículo 20, párrafo c).
8
Las políticas de la Caja Verde son las que están excluidas de los cálculos de la MGA y de los compromisos de reducción. En este contexto, el término "verde" no se refiere a las cuestiones ambientales, si bien en la Caja Verde se incluyen algunas políticas ambientales. +
AsA, Anexo 2, párrafo 2 (a, b, e y g).
7
AsA, Anexo 2, párrafo 8.
AsA, Anexo 2, párrafo 12.
)
AsA, Anexo 2, párrafo 13.
/
Acuerdo sobre OTC, Preámbulo.
,
Acuerdo sobre OTC, artículo 2.
3
Acuerdo M°F, Preámbulo.
4
Acuerdo M°F, artículo 5.
6
Acuerdo M°F, artículo 3.
8
Acuerdo M°F, artículo 4.
+
Acuerdo ADPIC, °ección 5, artículo 27.
)7
GATT (1994), p. 469.
)
GATT (1994), p. 457.
))
FAO (1995). "La determinación del impacto de la reglamentación del medio ambiente en el comercio", CCP: 95/15. Roma.
)/
Véase, por ejemplo, OMC (1999). "Efectos de la liberalización del comercio en la agricultura", Comité de comercio y medio ambiente, presentado por Japón, WT/CTE/W/107; y "Efectos ambientales de la liberalización del comercio en el sector agrícola", presentado por Noruega, WT/CTE/W/100. ),
Véase, por ejemplo, OMC (1999). "El sector agrícola: beneficios ambientales de la liberación del comercio" presentado por Brasil, WT/CTE/W/109; y "Liberalización del comercio y medio ambiente: Un programa positivo para la reforma del comercio", presentado por Australia, WT/CTE/W/105. )3
El artículo 6, el Anexo 2, párr. 2 (a, b, e y g), 8 y 13 prevén excepciones para los programas indirectamente relacionados con la protección del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastre, la lucha contra las plagas y las enfermedades, y la investigación conexa. El Anexo 2, párr. 12 las prevé para programas ambientales directos. )4
Cuadros complementarios relativos a los compromisos en materia de productos agrícolas que figuran en la Parte IV de las listas. G/AG/AG°T/1-
4. )6
°itio Web de la OMC.
)8
Henson, °. y Loader, R. (1998). "Impact of sanitary and phytosanitary standards on developing countries and the role of the °P° Agreement," Centre for Food Economics Research, University of Reading. )+
Matoo, A. (1996). OMC.
/7
°outh Centre. 1998. "The WTO Multilateral Trade Agenda and the °outh".
/
Acuerdo OTC, Anexo 1, párrafo 1.
/)
Excepto los productos fabricados en las prisiones, que pueden regirse en base al artículo XX (e) del GATT.
//
OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.
/,
Los Negociadores del Protocolo de Montreal trataron de restringir la importación de los productos que se producen con sustancias CFC sujetas a fiscalización pero que no las contienen, pero la idea fue rechazada. /3
OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.
/4
El Preámbulo del artículo XX establece que esas medidas no deben ser "aplicadas en forma que constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional...." /6
OCDE. "Eco-labelling: Actual Effects of °elected Programmes," OCDE/GD/(97) 105.