МОДЕРНА УПРАВА
ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ
Издавач Агенција за државну управу Републике Српске Владике Платона бб 78000 Бања Лука веб сајт: www.adu.vladars.net електронска пошта:
[email protected] За издавача Драгомир Кутлија Главни и одговорни уредник Драгомир Кутлија Редакциони одбор проф. др Петар Кунић, доц. др Остоја Кременовић, др Тихомир Глигорић, Драгомир Кутлија, мр Владимир Карајица, Слободан Гаврановић, Зоран Липовац, Страхиња Ћурковић, Рада Божић, Стојанка Ћулибрк, Александар Радета, Далибор Ћопић Превод на енглески језик Саша Kесер Штампа
ISSN 1840-2283 Тираж 500 комада Штампање завршено децембар 2011. године
САДРЖАЈ Проф. др Сеад Дедић: НАДЗОР НАД РАДОМ ЛОКАЛНИХ ЗАЈЕДНИЦА И УСТАВНОПРАВНА ЗАШТИТА ПРАВА НА ЛОКАЛНУ САМОУПРАВУ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ ......................................................... 7 Проф. др Миле Дмичић: УСТАВ БОСНE И ХЕРЦЕГОВИНE И ЕВРОПСКЕ ИНТЕГРАЦИЈЕ .................... 15 Доц. др Зорица Дрљача: УТИЦАЈ ЕВРОПСКИХ ИНТЕГРАЦИЈА НА ПОРЕСКУ ПОЛИТИКУ И ПОРЕСКИ СИСТЕМ ЗЕМАЉА ЧЛАНИЦА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ ................................................................................. 37 Мр Дражен Миљић: ПРАВНО ДЕЈСТВО УПРАВНОГ АКТА ................................................................... 51 Мр Борислав Радић: О УГОВОРНОМ КОНЦЕПТУ РАДНОМ ОДНОСУ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ .......................................................................................... 59 Проф. др Душко Вејновић, мр Владимир Карајица: ПЕРЦЕПЦИЈА УЗРОКА, КАРАКТЕРИСТИКА И СПРЕЧАВАЊА КОРУПЦИЈЕ ДРУШТАВА У ТРАНЗИЦИЈИ .............................. 83 Александар Радета, Бојан Думоњић, проф. др Младен Радивојевић, Весна Малиџан: „СКЛАДИШТА ПОДАТАКА” И ЊИХОВА ИМПЛЕМЕНТАЦИЈА КАО ПОДРШКА РЕФОРМИ ЈАВНЕ УПРАВЕ ........................................................ 99 Растко Павловић; ПОСЛОВНА ИНТЕЛИГЕНЦИЈА И ЈАВНА УПРАВА .......................................... 125 Мр Бранка Золак Пољашевић: ПРОФЕСИОНАЛИЗАЦИЈА ЈАВНЕ УПРАВЕ – ИМПЛИКАЦИЈЕ НА КЉУЧНЕ АКТИВНОСТИ МЕНАЏМЕНТА ЉУДСКИХ РЕСУРСА ................................................................. 145
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
3
MODERNA UPRAVA
Др Јагода Петровић: ОБИЉЕЖЈА РЕАКЦИЈЕ СИСТЕМА СОЦИЈАЛНЕ ЗАШТИТЕ НА ПРОБЛЕМ ДРУШТВЕНОГ УКЉУЧИВАЊА СИРОМАШНИХ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ........................................................................................ 161 Јована Борјан: ПРЕДСТАВЉАЊЕ ЈУ “АГЕНЦИЈА ЗА МИРНО РЈЕШАВАЊЕ РАДНИХ СПОРОВА” ................................................................................................ 171
4
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
ПРЕДГОВОР У прошлој, 2010. години, објавили смо у форми двоброја 3/4, наш часопис „Модерна управа”, који је представио прилоге 22 аутора. „Модерна управа”, часопис за управноправну теорију и праксу, у двоброју 5/6 на једном мјесту и на цјеловит начин елаборира актуелна питања везана за реформу јавне управе, њене домете, циљеве и сврхе. Јавна управа представља једно од стратешки важних подручја у реформи и сталан напор Владе Републике Српске да је модернизује и професионализује у циљу пружања брзих и поузданих јавних услуга грађанима и пореским обвезницима. Наиме, поуздана, отворена, транспарентна и грађанима пријатна управа важна је и ради прихваћања европских стандарда у читавом јавном сектору. Публиковањем овог двоброја часописа „Модерна управа”, залажемо се и стварамо претпоставке за оживотворење визије модерне јавне управе. Та визија обухвата низ циљева прихваћених прецизно одабраним чланцима аутора, који приказују нивое и природу остварења достигнутих домета реформских напора. Дакле, ријеч је у ширем одређењу о сљедећим циљевима: – Повећање ефикасности и економичности у структури државне управе, – Подизање квалитета управних услуга; – Концепт пословне интелигенције у јавној управи; – Утицај европских интеграција на пореску политику; – БиХ и европске интеграције; – Јачање владавине права; – Подизање етичког нивоа и борба против корупције; – Примјена информатичко-комуникацијских технологија. Вјерујемо да ће овај двоброј часописа „Модерна управа” допринијети стварању претпоставки за ефикасан систем управљања и развоја људских потенцијала у јавној управи, едукацији службеника и профилирати праксу модерне државне управе према најбољим европским стандардима. Редакција
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
5
MODERNA UPRAVA
Проф. др Сеад Дедић, професор емеритус НАДЗОР НАД РАДОМ ЛОКАЛНИХ ЗАЈЕДНИЦА И УСТАВНОПРАВНА ЗАШТИТА ПРАВА НА ЛОКАЛНУ САМОУПРАВУ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ САЖЕТАК У односу на ранију регулативу са овог подручја, сада је она обухватнија како у односу на питање надзора над радом органа јединица локалне самоуправе, тако и у односу на заштиту права на локалну самоуправу, што је посебно значајно с обзиром на раније доста штуро регулирање овог права. Имајући у виду уставно устројство ФБиХ, законодавац овог ентитета је предвидио два управна надзора – федерални и кантонални. Није јасан њихов однос ни уставноправна позиција. Посебно је упитно повјеравање надзора над примјеном Закона о принципима локалне самоуправе у ФБиХ Федералном министарству правде и Федералном министарству финансија. У РС знатно је шире законски уређен институт административног, односно управног надзора над радом органа јединица локалне самоуправе у односу на ову регулативу у ФБиХ, који је генерално повјерен Министарству управе и локалне самоуправе. У другом дијелу рада укратко је разматрано питање уставноправне заштите права на локалну самоуправу, која би требало да буде извјесна брана за „прешироко” кориштење института управног надзора. Ово подсјећање на наведену заштиту може послужити на свођење управног надзора у уставне и законске оквире. Циљ овог скромног рада је да се у пракси остваривања права на локалну самоуправу бар мало допринесе њеном адекватном развоју, с једне стране и да се подстакне научна и стручна јавност на шире сагледавање и управног надзора над локалном самоуправом и истовремено и њене заштите, с друге стране. Кључне ријечи: локална самоуправа, законитост, уставност, управни, односно административни надзор. УВОДНЕ НАПОМЕНЕ Питање управног надзора над радом органа јединица локалне самоуправе и уставноправне заштите разматра се, у правилу, у контексту вертикалног односа у који ступају локални органи власти. Томе треба додати да је у Европској повељи о локалној самоуправи прецизирано да се ради о специфичном управном надзору, који се врши у случајевима и према поступку предвиђеним уставом и законом, а с циљем провођења начела уставности и законитости и у раду локалних органа власти. То се односи на сваки облик управног надзора, пошто је то опће правило.1 1
Уредба о ратификацији Европске повеље о локалној самоуправи („Сл. лист РБиХ", број 31/94). Саставни дио ратификационог документа је текст Повеље.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
7
MODERNA UPRAVA
Као други облик управног надзора предвиђен је надзор над радом локалних органа власти од стране вишег нивоа власти РАДИ ОСИГУРАЊА ЕКСПЕДИТИВНОСТИ у обављању оних послова који су делегирани, односно пренесени локалним властима. Оба ова облика управног надзора треба да се врше на начин којим ће се осигурати да интервенција вишег, односно надзорног органа буде у сразмјери за значајем интереса који се штити. С обзиром на извјесне разлике у ентитетској законској регулативи о управном односно административном надзору, нужно је исти одвојено приказати по ентитетима како би се лакше уочиле најбитније разлике у овој регулативи. С друге стране, чини се потребним указати и на основна питања у вези са уставном, односно законском заштитом права на локалну самоуправу, као могућег одговора на евентуално незаконито кориштење института управног, односно административног надзора. УПРАВНИ НАДЗОР НАД РАДОМ ЈЕДИНИЦА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У ФЕДЕРАЦИЈИ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Федералним законом о принципима локалне самоуправе предвиђено је да управни надзор над активностима јединица локалне самоуправе врше (1) надлежни федерални и (2) кантонални органи у својим одговарајућим подручјима надлежности односно у оквиру управне гране, односно области за коју су и образовани ти виши органи управе. Овај надзор се врши искључиво у оним случајевима који су утврђени законом.2 Дакле, у питању су два управна надзора – федерални и кантонални. Није јасан њихов однос. Осим тога, може се поставити питање уставности законских одредаба о федералном надзору. Управни надзор не треба да ограничава права локалних власти да самостално и у складу са законом управљају јавним пословима који спадају у њихову властиту надлежност. Уколико је у питању надзор над властитом надлежношћу јединица локалне самоуправе, тада се такав надзор ограничава на надзор законитости предузетих активности од стране локалних органа. Када се ради о обављању послова који су повјерени, односно делегирани јединицама локалне самоуправе од стране федералних и кантоналних органа, тада се управни надзор „проширује”, јер обухвата и експедитивност донесених одлука и предузетих радњи од стране локалних органа у вршењу тих послова.3 Овај дио 2
Чланови 47–49. Закона о принципима локалне самоуправе у ФБиХ („Сл. новине ФБиХ“, број 49/06). Ступањем на снагу овог закона (08.09.06) престао је да важи први Закон о основама локалне самоуправе из 1995. године. 3 У Закону о принципима локалне самоуправе у ФБиХ предвиђено је да се „послови“ федералних и кантоналних власти могу повјерити само законом, и то након консултирања са органима локалних власти којим се послови повјеравају узимајући у обзир принцип супсидијаритета и способност локалних власти и њихове администрације да те послове ефикасно обављају. Ова одредба није
8
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
надзора могу федерални и кантонални органи заједнички обављати, што је рационално рјешење, јер се у пракси може појавити дилема који је орган надлежан за вршење надзора, која се у заједничком увиду на „терену” може разријешити. Превиђено је и начело сразмјерности, јер све интервенције надзорних органа треба да буду сразмјерне важности интереса који се штите. Није јасна правна ситуација, која је у Закону о принципима локалне самоуправе у ФБиХ предвиђена у вези са коначним одлукама „које се односе на поништавање или преиначавање аката јединица локалне самоуправе, усвојених у оквиру њихових властитих надлежности”. То је у надлежности судова (став 6. члана 47)... Може се радити о разним одлукама као појединачним актима за које је предвиђена и одговарајућа, али не и истовјетна контрола. Новину представља и увођење „интерног управног надзора” јер федерални законодавац обавезује јединице локалне самоуправе да статутом тај надзор предвиде у вршењу властитих надлежности у циљу јачања независних тијела, посебно у областима финансија и управљања. Органи јединица локалне самоуправе законски су одговорни за хитну и потпуну проведбу како привремених мјера, тако и судских одлука, које суд донесе у оквиру своје надлежности, а односе се на управни надзор. Осим овог надзора, федерални законодавац је предвидио и посебан надзор над примјеном Закона о принципима локалне самоуправе у Ф БиХ, који је изричито повјерен Федералном министарству правде и Федералном министарству финансија који они врше у оквиру својих надлежности, односно управних грана, области које „покривају”. Није прецизирано о каквом се надзору ради, јер ови органи, као и други федерални органи управе, имају генерално законско овлаштење да, у оквиру својих надлежности, врше управни надзор над радом органа локалних заједница. Ипак се може уочити да је у ФБиХ недовољно уређен институт управног надзора над радом локалних власти, изузев ријетких изузетака, који су, ипак, на граници уставности и законитости. Због тога се може поставити питање да ли се на сходан начин могу примијенити законске одредбе о управном надзору као функције органа управе у смислу прописа о организирању и функционирању управе. Начелно, ради се о два облика управног надзора и треба их као такве строго разликовати. Ипак, у односу на управни надзор над радом локалних органа, један облик управног надзора као функције органа управе могао би се примијенити. Наиме, у обзир може доћи надзор над законитошћу аката којима се рјешава у управном поступку и надзор над законитошћу рада институција које имају јавна овлаштења.4 У цјелини посматрано, а полазећи од сврхе управног надзора над радом локалних власти, као специјалног надзора, која се своди на даљи развој локалне довољно јасна, јер се може закључити да се ови послови могу повјерити појединачно, а не генерално. Такође није јасно на што се односи принцип супсидијаритета. 4 Наиме, у Закону о организацији органа управе у ФБиХ („Сл. новине ФБиХ“, број 35/05) предвиђено је да управни надзор над проведбом закона и других прописа обухвата: (1) надзор на законитошћу управних и других аката које доносе органи управе којима се рјешава у управним стварима у управном поступку, (2) надзор над законитошћу других аката која доносе правна лица са јавним овлаштењима и (3) инспекцијски надзор (члан 15. у вези са чланом 10).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
9
MODERNA UPRAVA
самоуправе и на бригу о поштивању уставности и законитости, као врхунског начела сваке државе, може се генерално закључити да су у основи разрађена два облика овог специјалног надзора: (1) надзор над уставношћу и законитошћу рада локалних органа када обављају како послове из самосталног дјелокруга, тако и повјерене, односно пренесене послове од стране виших власти и (2) надзор с аспекта експедитивности који се се односи на повјерене послове који тендира према надзору цјелисходности обављања ових послова, што је посебно дискутабилно. АДМИНИСТРАТИВНИ, ОДНОСНО УПРАВНИ НАДЗОР НАД РАДОМ ЈЕДИНИЦА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ Административни, односно управни надзор над радом јединица локалне самоуправе у РС знатно је шире законски регулиран у односу на ову регулативу у ФБиХ.5 Овај надзор повјерен је Министарству управе и локалне самоуправе (у даљем тексту: Министарство), што је битна разлика у односу на ФБиХ, у којој тај надзор врше федерални и кантонални органи управе у управним областима, односно гранама управе за које су и образовани. Као и у ФБиХ и у РС овај надзор се врши само у закону предвиђеним случајевима, с тим да не може утицати на вршење самосталних надлежности јединица локалне самоуправе, јер се своди на контролу законитости предузетих радњи. Када је у питању надзор над извршењем пренесених задатака локалним заједницама, тада се тај надзор, као и у ФБиХ, „проширује” и на експедитивност тог извршења. Уколико поступак за провођење овог надзора није регулиран у цјелини Законом о локалној самоуправи, тада се на њега примјењују одговарајуће одредбе Закона о општем управном поступку по принципу супсидијаритета. Законодавац РС ближе је одредио и предмет овог надзора, јер је у члану 84. Закона о локалној самоуправи изричито наведено да у предмет надзора законитости спадају: – опћи акти које доноси скупштина јединице локалне самоуправе; – нормативни акти начелника јединице локалне самоуправе; – одлуке које се односе на организацију јавних тендера и додјелу земљишта; – одлуке о пријему на рад и престанку рада упосленика у административној служби; – акти донесени у поступку проведбе повјерених послова државне управе. – одлуке о финансијској обавези од 10.000 КМ и више. Може се поставити питање оправданости овако широко постављеног предмета надзора, јер су у њега уврштена скоро сва важнија општа и појединачна акта која доносе органи локалних заједница. Посебно је упитно уврштавање у овај предмет 5
У РС ова материја је регулирана у поглављу VII. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС“, бр. л 01/04, 42/06 и 118/05, чл. 83–92). Као и у ФБиХ, ступањем на снагу овог закона, престао је да важи први Закон о локалној самоуправи из 1999. године.
10
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
појединачних аката разне правне нарави, јер, у правилу, њихово доношење регулирано је посебним законима.. Занимљиво је да обављање надзора може тражити како скупштина општине, тако и начелник, и то у року од 30 дана од дана доношења, односно усвајања спорног акта који треба да буде предмет контроле. Осим ова два субјекта, надзор могу затражити како физичка, тако и правна лица, када сматрају да су њихова права или правни интереси повријеђени неким актом локалне заједнице. Министарство је дужно поступити по поднесеном захтјеву за обављање надзора у року од 30 дана од дана његовог подношења. У случају да Министарство оцијени да је оспорени акт незаконит, о томе обавјештава доносиоца акта и истовремено тражи да се такав акт измијени, укине или поништи. Рок органа јединице локалне самоуправе за поступање по обавијести Министарства је 45 дана од дана примитка обавијести. Ако орган јединице локалне самоуправе који је примио обавијест не поступи по упутама Министарства, тада Министарство покреће поступак пред надлежним судом за оспоравање предметног акта. Ово је интересантна правна ситуација у којој су „странке” у спору Министарство и локални орган, што је неуобичајено у досадашњој пракси. У питању је обавезно поступање Министарства по службеној дужности. Такођер је предвиђено да у случају „шутње”, односно недоношења акта поводом примљене обавијести, Министарство је дужно покренути поступак пред надлежним судом у року од 60 дана од дана отпремања обавијести. Посебна је правна ситуација када Министарство оцијени да одређени акт може проузрочити озбиљне посљедице, односно када постоји ризик од наступања ненадокнадиве штете. У таквим ситуацијама, Министарство може, што значи да није обавезно, покренути поступак за оцјену таквог акта пред надлежним судом без претходног слања обавијести органу локалне заједнице чији је акт у питању. Министарство може предложити Влади РС да, до одлуке суда, обустави од извршења било опћи, било појединачни акт, па и пропис органа локалне заједнице, ако оцијени да је у супротности са Уставом и законом, односно ако озбиљно угрожава јавни интерес и представља ризик од наношења ненадокнадиве штете. Посебно је предвиђено да Министарство има право да даје посебна упозорења локалним органима и да тражи предузимање одговарајућих мјера ако ти органи не извршавају своје надлежности у складу са законом и ако тиме угрожавају остваривања основних права грађана. Уколико локални органи не поступе по упозорењу Министарства, Министарство подноси тужбу надлежном суду са приједлогом да се изрекне одговарајућа привремена мјера у циљу осигурања извршења оспорених послова локалне заједнице. Законодавац РС предвидио је посебно поступање органа надзора када су у питању акти донесени у вези са пренесеним пословима. У таквим случајевима с аспекта експедитивности, органи надзора могу у року од 15 дана од дана уочавања Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
11
MODERNA UPRAVA
постојања оспореног акта затражити да надлежни орган исти измијени, укине или поништи конкретни акт. Ако локални орган не поступи по таквом захтјеву надзорног органа, републички орган, који је надлежан за вршење надзора над експедитивношћу вршења пренесених послова, супституише локални орган и умјесто истог доноси нови акт. У оваквим ситуацијама, локални органи имају право покретања управног спора против акта који је донио надзорни орган умјесто њега, што је интересантна правна ситуација, јер је у питању стављање нижег органа у позицију тужиоца против вишег органа. У таквом поступку локални орган може затражити од суда обустављање од извршења оспореног акта из разлога што он може нанијети ненадокнадиву штету. Законом је изричито забрањено давање изравних инструкција од стране републичких органа службеницима општинских административних служби. И у РС предвиђен је један облик интерне заштите. То се односи на законску могућност образовања специјалног надзорног одбора. Ово факултативно радно тијело скупштине општине надлежно је за: 1) контролу јавне потрошње у општини; 2) надзор над управљањем и располагањем имовине општине.6 Министарство је обавезно да сваке године поднесе извјештај о извршењу административног надзора над радом органа локалних заједница Влади РС, Народној скупштини и јавности. УСТАВНОПРАВНА ЗАШТИТА ПРАВА НА ЛОКАЛНУ САМОУПРАВУ Ангажирајући се на рјешавању питања уређивања статуса Града Мостара, високи представник је, након неуспјешног покушаја усаглашавања локалних политичких лидера, 28. јануара 2004. године наметнуо одговарајуће промјене Устава ФБиХ.7 Својом одлуком прогласио је више амандмана (XCV до CII) на Устав ФБиХ. У овом уставном подухвату, високи представник је оцијенио да је потребно предвидјети и уставносудску заштиту права на локалну самоуправу, чему је посветио Амандман XCVI. У овом амандману првенствено је предвиђена заштита права на локалну самоуправу коју осигурава Уставни суд ФБиХ. Прецизирано је да су за покретање поступка пред Уставним судом ФБиХ ради заштите права на локалну самоуправу активно легитимирани: 1) опћине, 2) градови и 3) удружења опћина и градова. У питању је уставноправни спор између јединица локалне самоуправе (опћина и градова) и других нивоа власти и институција Ф БиХ, односно кантона и ФБиХ.
6
Могућност оснивања овог посебног радног тијела контроле и његов рад регулирани су одредбама чл. 50–54. Закона о локалној самоуправи. 7 „Сл. новине ФБиХ“, број 9/04.
12
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
У истом амандману предвиђена је надлежност Уставног суда ФБиХ на још једну врсту спорова – то су спорови који се могу јавити између јединица локалне самоуправе и кантона или БиХ, и то на захтјев (1) опћинског или градског вијећа, (2) начелника опћине или градоначелника или (3) удружења опћина и градова. Основано је указано да је у материјалноправном смислу у новој уставној одредби само установљено да „заштиту права на локалну самоуправу осигурава Уставни суд” (Амандман XC, односно IV.C.10(3) Устава ФБиХ). Слиједи да је Уставном суду остављена доста широка могућност да у сваком конкретном случају одлучује о садржају и облицима заштите права на локалну самоуправу. Будући да Устав ФБиХ не садржи ближе одредбе о садржају права на локалну самоуправу, Уставни суд ће вјероватно полазити од успостављених међународних стандарда од стране Вијећа Европе, који се, знатним дијелом, налазе у Европској повељи о локалној самоуправи, коју је наша држава ратифицирала, па је тако овај мултилатерални међународни документ постао саставни дио домаћег права, с једне стране и од Закона о принципима локалне самоуправе у ФБиХ и кантоналних закона о локалној самоуправи, с друге стране. Полазећи од ових и других релевантних закона и других прописа са овог подручја, Уставни суд ФБиХ ће одлучивати о садржају, начину и облицима заштите права на локалну самоуправу. Треба додати да ће се, у процесном смислу, вјероватно појавити и потреба да се Законом о поступку пред Уставним судом и његовим пословником ближе уреде неопходни елементи поступка у остваривању ове нове надлежности Уставног суда ФБиХ. Иако у Уставу РС недостаје слично установљење заштите права на локалну самоуправу, то не значи да нема могућности правне заштите права на локалну самоуправу. У том контексту треба схватати нормативна рјешења у Закону о локалној самоуправи у којима је предвиђено да органи јединице локалне самоуправе могу пред надлежним судом покренути поступак за оцјену уставности закона, прописа и других опћих, као и појединачних аката ако се њима повређују права јединице локалне самоуправе. Такођер је предвиђено да органи јединице локалне самоуправе могу поднијети захтјев надлежном суду ако оцијене да је радњом, опћим или појединачним актом државног органа учињена повреда законом зајамчених права јединице локалне самоуправе. Надлежни суд је овлаштен за поништавање оспорених радњи, односно аката или да забрани њихово даље вршење, односно извршавање. У овом поступку сходно се примјењују законске одредбе којима се уређује управносудски поступак.8 Дакле, у РС у Закону о локалној самоуправи предвиђена су два начина заштите права јединица на локалну самоуправу. (1) Ради се о поступку пред надлежним судом, вјероватно Уставним судом РС, који могу покренути јединице локалне самоуправе локалне заједнице ако је у питању повреда начела уставности и законитости учињена законом, прописом или другим опћим или појединачним актом. (2) У другом поступку јединице локалне самоуправе могу поднијети захтјев надлежном суду ако сматрају да је радњом, било којим опћим или појединачним
8
Ове законске одредбе налазе се у посебном поглављу IX под насловом: ЗАШТИТА ПРАВА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ у Закону о локалној самоуправи (чл. 96–97).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
13
MODERNA UPRAVA
актом учињена повреда права јединице локалне самоуправе. Изричито је предвиђено да се овај поступак сматра управно-судским поступком. Може се основано закључити да је у РС законски успостављена доста широка могућност правне заштите права на локалну самоуправу. Увођењем уставносудске, односно законске заштите права на локалну самоуправу испуњен је још један, и то темељни захтјев из Европске повеље о локалној самоуправи. Наиме, локална самоуправа је у свим демократским државама уставом зајамчено право становништва које приоритетно значи да оно самостално управља пословима који спадају у самостални дјелокруг јединица локалне самоуправе. Све више се шири правни инструментариј ове заштите што има за непосредну посљедицу ограничавање виших власти у задирању у самостална права локалних заједница. Sead Dedić, PhD, professor emeritus
SUPERVISION OF THE WORK OF LOCAL COMMUNITIES AND CONSTITUTIONAL PROTECTION OF THE RIGHT ON LOCAL GOVERNMENT IN BOSNIA AND HERZEGOVINA
SUMMARY Compared to earlier regulations from this area, now it is more comprehensive both in relation to the issue of supervision over the work of local governments, and in relation to the protection of right on the local government, which is particularly important given the previous scant regulation of this right. Given the constitutional structure of Federation BiH, the entity legislator foresaw two administrative oversights – federal and cantonal. Their relationship is not clear or constitutional positions. In particular, the question of entrusting oversight on application of the Law on principles of local self-government in the Federation BiH to Federal Ministry of Justice and the Federal Ministry of Finance is doubtful. The institute of administrative supervision over the work of local authorities in the Republic of Srpska is much broader regulated in relation to this legislation in the Federation, which is generally entrusted to the Ministry of Administration and Local Government. The second section briefly discusses the issue of constitutional protection of rights of local government, which should be a barrier for certain “too broad” use of the institute of administrative supervision. This reminder to the above mentioned protection can be used to limit administrative supervision in the constitutional and legal frameworks. The aim of this paper is to contribute at least a little to proper development of the right to local self-government in practice, on the one hand and to encourage scientific and professional community to wider review administrative supervision over local government, as well as its protection, on the other hand.
14
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Проф. др Миле Дмичић, редовни професор Правни факултет Универзитета у Бањој Луци УСТАВ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ И ЕВРОПСКЕ ИНТЕГРАЦИЈЕ Апстракт: Уставне промјене, које се спроводе да би се извршиле припреме правног система за ступање у чланство у Европској унији, требало би да садрже уграђивање уставног основа за чланство у Европској унији и да утврде однос између комунитарног и националног права, тј. правни статус извора примарног и секундарног права Европске уније у унутрашњем правном поретку. Битно је указати на то да процес европске интеграције ни у ком случају не утиче на облик владавине и државно уређење земље, нити се захтијева унитаризација, нити централизација. Могу се уочити двије врсте приступа уставним промјенама. Први приступ се заснива на делегацији ограниченог дијела државног суверенитета на Европску унију. Други приступ предвиђа вршење одређених суверених права заједно са другим државама. Што се тиче питања односа између комунитарног и националног (унутрашњег) правног система и дејства комунитарних правних аката у унутрашњем правном поретку, најбоље је оно рјешење које би омогућило да се у унутрашњем правном систему остварују ефекти комунитарног права који су постали саставни дио acquis communautaire. Уколико дође до уставних промјена, оне треба да, поред наведених питања која се тичу преноса надлежности на институције Европске уније и дефинисања односа националног и комунитарног права, обухвате и уградњу оних одредаба у уставну материју које ће уредити однос између различитих нивоа власти у вези са европским пословима и омогућити адекватну заступљеност двају ентитета и заштиту њихових интереса и трију интереса конститутивних народа. Потребно је нагласити да државно уређење Босне и Херцеговине као сложене државе не представља никакву препреку приступању Европској унији и да уставно уређење засновано на Дејтонском мировном споразуму, сагласно принципу pacta sunt servanda, мора бити очувано. Циљ овог рада јесте да одговори на питање о потреби уставних промјена у контексту европских интеграција и да идентификује одговарајући моменат, природу и обим ових промјена. Кључне ријечи: европске интеграције, комунитарно право, уставне реформе, држава, ентитети и конститутивни народи, ентитетски и витални национални интереси, acquis communautarie.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
15
MODERNA UPRAVA
1. Уводно разматрање. Босна и Херцеговина је, по много чему, специфична и сложена државна заједница. Наиме, она се састоји од два ентитета: Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине као и од Брчко Дистрикта, чији је статус специфичан, због чега се у научним и стручним расправама и анализама често истиче да је ријеч о трећем ентитету Босне и Херцеговине. Један од њених ентитета, Федерација Босне и Херцеговине, такође има сложен облик државног уређења, односно састоји се од десет кантона. Оваква ситуација у цјелини, као и активна улога „међународне заједнице” у Босни и Херцеговини, одражавају се, између осталог, и на правни поредак ове сложене државне заједнице1 и према неким мишљењима, „најдецентрализованије државе на свијету” (Carl Bildt). Дејтонским мировним споразумом је не само сачуван и загарантован државноправни континуитет Босне и Херцеговине и њен међународноправни субјективитет, већ је државност Босне и Херцеговине утемељена и вољом водећих сила међународне заједнице.2 Овлашћења која је добила међународна заједница у провођењу Дејтонског мировног споразума таквог су садржаја да су институције међународне заједнице добиле преовлађујућу улогу и утицај у послијератној обнови и друштвеном развоју Босне и Херцеговине. Та улога међународне заједнице има два аспекта. Први је одржавање мира и безбједности у Босни и Херцеговини. Други је пружање помоћи у провођењу реформе за испуњавање услова за одвијање интеграционих процеса и стицање чланства у Европској унији. Босна и Херцеговина се налази у процесу европских интеграција и прилагођава свој правни, политички, економски и социјални систем евентуалном будућем приступању Европској унији.3
1
В. Лукић, В. Поповић, Документи: Дејтон – Париз, Институт за међународно право и међународну пословну сарадњу, Бања Лука, 1996. 2 Види шире: К. Трнка, Н. Миличевић, М. Н. Симовић, М. Дмичић, Коментар Устава Федерације Босне и Херцеговине и Републике Српске, Центар за промоцију цивилног друштва, Сарајево, 2004. Ријеч је о земљама Контактне групе: САД, Француска, Велика Британија, Савезна Република Њемачка и Руска Федерација. 3 Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине је 1999. године усвајањем Резолуције о европским интеграцијама и Пакту стабилности одредила као стратешки циљ Босне и Херцеговине приступање Европској унији. Закључивање Споразума о стабилизацији и придруживању између Европских заједница и њихових држава чланица, с једне стране, и Босне и Херцеговине, с друге стране, 16. јуна 2008. године несумњива је потврда политичке воље да се, успостављањем придруживања са европским заједницама и њиховим државама чланицама, створи адекватан правни, економски и институционални оквир ради припремања придружене државе за чланство у Унији. Провођење Дејтонског мировног споразума добило је свој институционални оквир формирањем Вијећа за имплементацију овог споразума. Вијеће чине велике силе и утицајне државе. Осим војног ангажовања, међународна заједница има утицај путем високог представника за БиХ. Интеграционе процесе прате два основна становишта. Прво становиште, политичке природе, истиче да интеграције умањују ризик избијања рата и сукоба између земаља које су заједничким интересима повезане у једну ширу цјелину. Имајући у виду како западноевропску, тако и балканску историју, овај се аргумент наводи као ваљан разлог интегрисања земаља старог континента. Друго становиште, економског карактера, полази од претпоставке да
16
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Политичке, институционалне и експертске разговоре и одлучивање о евентуалним промјенама Устава Босне и Херцеговине4 морају се заснивати, првенствено, на сљедећим принципима: 1. Неспорни су назив, постојање, територија и пуни капацитет уставних надлежности Републике Српске као правне, политичке и економске категорије засноване на дејтонским мировним рјешењима, која су гарант уставноправног модела и територијалног интегритета Босне и Херцеговине као и ентитетског територијалног интегритета по основном принципу о територијалној подјели Босне и Херцеговине 51 : 49% њене територије. 2. Задржавају се уставни принципи о ентитетском гласању у Представничком дому Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине и уставни принципи заштите утврђеног виталног интереса ентитета као и виталног националног интереса сва три конститутивна народа у Босни и Херцеговини. 3. Неопходно је обезбиједити заступљеност ентитета и равноправност сва три конститутивна народа у заједничким институцијама Босне и Херцеговине. 4. Пренос надлежности са ентитета на институције Босне и Херцеговине може да се врши само на основу споразума ентитета. Након анализе ефикасности, функционалности и економичности вршења надлежности пренесених са ентитета на заједничке институције Босне и Херцеговине, може се покренути процес поврата оних надлежности ентитета чији пренос није оправдан нити је одржив, па је потребно прописати уставну процедуру преноса и поврата надлежности. 5. Посебно у контексту остваривања међународних активности и преговора у процесу испуњавања услова европских интеграција, потребно је обезбиједити консензус ентитета о питањима значајним за чланство у Европској унији. Када је ријеч о европским организацијама и асоцијацијама, потребно је оснивати заједничке делегације државних и ентитетских органа, те обезбиједити да ентитети самостално склапају уговоре из домена специјалних паралелних веза са сусједним државама и да могу да воде међународне активности и склапају споразуме са државама и међународним организацијама, у складу са Уставом Босне и Херцеговине, а које не угрожавају територијални интегритет Босне и Херцеговине. 2. Основна обиљежја уставотворног модела државног и друштвеног уређења Босне и Херцеговине. Устав Босне и Херцеговине5 је, и са формалног и са материјалног аспекта, специфичан и непознат у досадашњој уставноправној теорији и пракси.6 Специфичност у формалном смислу огледа се у начину настанка Устава Босне и Херцеговине. Он није настао као резултат одређене уклањање националних трговинских баријера доводи до економског раста, што је од темељног значаја за развој и успостављање унутрашњег тржишта као полазне основе сваке друге интеграције. 4 Декларација о основама за разговоре о евентуалним промјенама Устава Босне и Херцеговине и о заштити интереса Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број 28/09). 5 Устав Босне и Херцеговине, Анекс 4 Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини, у књизи: Документи Дејтон – Париз, Бања Лука, 1996. 6 М. Екмечић, Почетак рата у Босни и Херцеговини, спољни узроци грађанског рата у БиХ, Београд, 2001, 18.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
17
MODERNA UPRAVA
политичке воље и учешћа грађана Босне и Херцеговине и са примјеном процедура које би му дале демократски легитимитет. Устав је продукт воље међународне заједнице и резултат компромиса представника сва три народа.7 У материјалном смислу, између осталог, специфичност се огледа у томе да је Уставом Босне и Херцеговине одређено да се држава састоји од два ентитета – Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине, са разграниченим надлежностима између ентитета и институција Босне и Херцеговине.8 Према свом саставу и облику државног организовања Босна и Херцеговина је сложена држава а њени ентитети су државотворне јединице без којих не би могла функционисати као држава. Међутим, Устав није утврдио који облик државног уређења, владавине и политичког система има Босна и Херцеговина. „Али, с обзиром на њен састав од два ентитета, Босна и Херцеговина може бити федерација, конфедерација, конфедерално-федерални савез, асиметрична федерација – конфедерација или унија. Све зависи од расподјеле надлежности Босне и Херцеговине и оба ентитета.”9 У ствари, Устав Босне и Херцеговине као Анекс IV Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини је „мултилетарни међународни уговор”.10 Стога, иако устави настају у различитим околностима и на различите начине, и за Босну и Херцеговину најбољи би био онај устав који је заснован на властитим искуствима, који утврђује организацију власти и цјелокупан живот државе и друштвене заједнице на основу оригиналних, властитих рјешења и фактора – историјских искустава, националне и религијске посебности, традиција, култура, економске, политичке и друге специфичности. Јер, „Устав је правни акт највеће правне снаге који првенствено регулише основе, али не све основе и не само основе, државног и друштвеног уређења дате земље. Зато веома критички треба прилазити рецепцији туђих уставних рјешења”.11 То из разлога што су реални устави они чије су норме у сагласности са стварним друштвеним односима и процесима. Реалан и добар устав је „када он одговара стварном стању, реалним односима сила које у земљи постоје”. Ови устави су стварни, истински, оствариви – они живе у пракси”.12 И у формалном и у материјалном смислу, Устав је основа на којој почивају и граде се и држава и њено право, које уопште не може бити „њено” уколико уставом не буде регулисано ко ће га стварати, на који начин, у којим облицима, са 7
С. Савић, Конститутивност народа у Бони и Херцеговини, Правна природа преамбуле, Бања Лука, 2000, 55; Р. Кузмановић, Уставно право, Правни факултет, Бања Лука, 2002, стр. 305 и 306. 8 Р. Кузмановић: Уставно право, Бања Лука, 2002, 306–307. 9 Р. Кузмановић: Есеји о уставности и законитости, Бања Лука, 2004, 397–398. 10 М. Поповић, Правна природа Републике Српске, Научни скуп: Изградња и функционисање правног система Републике Српске, Бања Лука, 1977, 54. 11 Види шире: М. Дмичић, Уставноправни статус Републике Српске у оквиру Босне и Херцеговине – нормативно и стварно, Република Српска – десет година Дејтонског мировног споразума, Академија наука и умјетности Републике Српске, Бања Лука, 2005, стр. 157–176; М. Дмичић, В. Којовић, Политичко-правни аспекти међународних мировних споразума и уставне промјене у Босни и Херцеговини, Академија наука и умјетности Републике Српске, Бања Лука, 2007, стр. 157–180. 12 Р. Кузмановић, Уставно право, Бања Лука, 2002, стр. 65.
18
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
којим домашајем и слично. И обрнуто, држава уопште не може имати „своје” право ако уставом не буду постављени основи организације и функционисања саме те државе. Устав, међутим, нема само овакву државноправну димензију. „Појму устава је иманентна и друштвена димензија. И држава је облик организовања друштва које сачињавају појединци – грађани; и право је скуп друштвених правила понашања тих истих појединаца – грађана. Отуда сви они, и појединачно и у скупу – као друштво, стоје у одређеном односу са уставом. Они утичу у већој или мањој мјери на његово обликовање и доношење; с друге стране, он регулише њихова права и дужности, њихов лични и друштвени статус.”13 Све то, и са теоријског и са емпиријског становишта, потврђује то да поштовати устав значи донијети га по свему ваљано и „стражарити” (Х. Келсен) „над његовом примјеном и његовом судбином и трудити се да устав траје достојно своме значају”.14 Зато је и „свако приступање промјенама устава подухват којим се они који владају, као и сами грађани, препоручују сопственом оданошћу суштинским вриједностима у датом друштву, својом зрелошћу, знањем, умијећем и разумијевањем”.15 Истовремено, „сваки устав је један конкретан акт, који служи конкретном поретку и конкретном друштву”.16 „Под уставом подразумијевамо јавни акт или документ који представља основни и највиши закон у једној земљи и који рјешава основне друштвено-политичке односе те земље, нарочито питање формирања, функционисања и овлашћења политичке власти, постављајући истовремено и границе акције и власти у односу на друштво а нарочито на извјесну сферу која гарантује интегритет личности човјека и елементарна људска и политичка права која су уједно и средства ограничења власти.”17 Надаље, устав је првенствено „акт са статусом врховног закона (lex superior), који својом суштином значи нешто „врховно”, „одређујуће” у смислу цјелине правног и државног уређења и „одлучујуће” за биће тим уређењем конституисаног друштва. Он је „исто онолико реалан колико су реални држава и право”. Такође, он „једнако припада и држави и праву, тј. није постављен само у структуру државне организације или само у структуру правног система”, и „он једнако прати и присутан је у функционисању колико државе толико и права”. Стога би, и наш устав, у сваком случају, требало да представља саставни и у правном смислу најелитнији дио политичке и правне стварности земље.
13
П. Николић, Уставно право, Београд, 1993, стр. 273–277; М. Јовичић, Устав СР Југославије – акт који српска правна наука не прихвата, Правни живот, Београд 7-8/92; М. Јовичић, О уставу – Теоријско-компаративна студија, Београд, 1977. 14 О. Вучић, Промјене и трајање устава, Досије, Београд, 2005, 13. 15 Исто, стр. 14. 16 Р. Лукић, Појам устава. Устав као највиши правни акт, Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, XIV 1980, стр. 17. Р. Лукић сматра да „устав у формалном смислу као највиши правни акт треба да уђе устав у материјалном смислу, тј. оне норме које уставотворац... сматра толико важним да жели да им обезбиједи већу правну снагу, већу постојаност него осталом дијелу правних норми.” 17 Исто, 19.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
19
MODERNA UPRAVA
У процесу глобализације и стварања новог свјетског поретка, чија је садржина доминантно на политичком плану, јавља се мноштво сукоба и контроверзи у друштвеним и привредним реформама, које видно успоравају укупне реформске токове и осиромашавају грађане у Босни и Херцеговини.18 Изградња и функционисање правног система подразумијева и уставноправну и нормативноправну реформу, у циљу успостављања конзистентног, потпуног и кохерентног правног система који државни и друштвени поредак чини стабилним, а грађане заштићеним у остваривању њихових права и слобода.19 Поготово из разлога што „право не настаје наједном, већ се оно ствара систематски, постепено и непрекидно. Право је, као и држава, производ друштвеног живота људи.”20 Мултинационална и мултиконфесионална особеност и традиција Босне и Херцеговине дата је као темељна вриједност, која је наведена у преамбули Устава Босне и Херцеговине.21 Ови принципи су уставноправно обавезујући, на њима се морају заснивати институционална структура и функционисање укупног друштва и државе Босне и Херцеговине.22 Стабилан развој демократских односа и институција у Босни и Херцеговини тешко је и замислити без остваривања конститутивности сва три њена народа на цијелој територији23, што подразумијева њено пуно утемељење у правном систему ентитета, као и у организацији и функционисању њихових институција, остваривање пуне националне равноправности и свих других слобода и права свих грађана Босне и Херцеговине без дискриминације, мајоризације и нетолеранције.24 18
Види шире: Ј. Душанић, Транзиција – велика шанса или опасна замка, Београд, 2001. М. Јовичић, Закон и законитост, Београд, 1997, стр. 267–269. 20 Р. Кузмановић, Есеји о уставности и законитости, Бања Лука, 2004, стр. 358. Полазна основа за развој и реформу права мора дати одговор на питања: 1) шта имамо – какав нам је правни систем и поредак, 2) шта хоћемо – савремени европски правни поредак или нешто друго, 3) шта можемо – не смијемо бити мегаломани и нереални, морамо процијенити своје интелектуалне и материјалне снаге, и 4) шта морамо – шта се захтијева од нас да бисмо ушли у европски систем и постали његов дио (Р. Кузмановић). 21 Прије неколико деценија у свијету постоји и дјелује око 900 етничких група, а данас се већ говори о преко двије и по хиљаде таквих група. С обзиром да постоји преко три хиљаде језичких група, може се рећи да се ради о исто толиком броју етничких група. 22 Очигледно је да је улога федерализма као политичког и социјалног облика повећана због његове подобности да олакша рјешавање тзв. националног питања тј. коегзистенције или удруживања више етничких група у истим политичким оквирима. Почетком децембра (8. децембра) 2000. године у Ници на Самиту шефова држава чланица Европске уније донесена је Европска повеља о људским правима и слободама; Повеља ће се примјењивати само за државе Европске уније и њене институције и то по принципу солидарности. 23 Један од најважнијих услова који Лијпхарт истиче за одржавање и функционисање сложених вишенационалних заједница или саудружених заједница тиче се сарадње елита које воде те заједнице. Демократија у таквим заједницама претпоставља сарадњу елита и подршку неелита. Ова сарадња је у знатној мјери условљена и карактером преовлађујуће културе, а ми бисмо додали и карактером правног система и степеном остварености владавине права умјесто владавине личности или вођа или елита, односно владавине политичких воља. 24 Р. Кузмановић, Есеји о уставности и законитости, Бања Лука, 2004, 378–379. Узмимо нпр. амандманско рјешење партиципације представника све три нације у извршној власти ентитета. Ту су хрватски представници остали у неравноправном положају. То се види и у Федерацији Босне и 19
20
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
3. Европске интеграције, реформски процеси и уставне промјене у Босни и Херцеговини. У оквиру изведених реформи, неке од њих се јављају као најважније и као потврда интеграције Босне и Херцеговине у евроатлантске институције.25 Једна од најважнијих реформи у босанскохерцеговачком друштву и држави у постдејтонском времену јесте “реформа” Устава БиХ путем одлука високог представника, уставносудских одлука, пренесених надлежности ентитета на заједничке институције. Реформа се, углавном, тражи као услов у процесу испуњавања услова за чланство Босне и Херцеговине у Европску унију. У основи, ради се о истицању потребе институционалне доградње државне структуре којом се Парламентарној скупштини, колективном шефу државе и Савјету министара даје капацитет да ефикасно доносе законе и проводе реформе које су услов за европске интеграције. Босна и Херцеговина у постдејтонском развоју, и то шеснаест година након трагичних ратних сукоба, не посједује консензус владајућих политичких странака за промјене Устава. Да би се извршиле уставне промјене, нужно је постићи консензус владајућих странака. Моћ над процесима покушава да има међународна заједница на основу овлашћења за провођење и тумачење Дејтонског мировног споразума. У јавности је све присутнији став о томе да међународна заједница губи вријеме и енергију у покушају изградње консензуса међу лидерима владајућих странака. Идентификовање обима, садржаја и циљева уставних промјена у контексту европских интеграција подразумијева то да се првенствено пође од чињенице да Европска унија посредством Европског партнерства, као једностраног инструмента, поставља највећи број реформских приоритета које Босна и
Херцеговине и у Републици Српској. У Републици Српској хрватски представници заузимају трећу позицију (у Влади је осам Срба, пет Бошњака и три Хрвата), а у Федерацији БиХ заузимају другу позицију (у Влади је осам Бошњака, пет Хрвата и три Србина). 25 Прва врло важна реформа припада изградњи институционалних капацитета Босне и Херцеговине. Ради се о промјени структуре, организације и надлежности Вијећа министара, као извршне власти. Друга реформа се односи на промјене у организацији оружаних снага. Двије компоненте послијератних оружаних снага: Војска Републике Српске и Војска Федерације БиХ интегриране су у јединствену босанскохерцеговачку институцију: Оружане снаге. Промјене у домену консолидације парламентарне демократије имају само дјелимичне резултате. Од 2002. године Босна и Херцеговина самостално проводи парламентарне изборе путем Централне изборне комисије. Сви изборни резултати, осим 2000. године, припадали су етничким странкама. Блок грађанских странака у Босни и Херцеговини, у цијелом послијератном периоду, осим 2000–2002. године остаје у опозицији и без битног је утицаја. Етничке странке имају главну моћ, али и различит концептуални однос према државности Босне и Херцеговине. Због тога, у свим постдејтонским парламентарним већинама, односно у свим парламентарним мандатима не успијевају изградити консензус о сложеним питањима државног развоја Босне и Херцеговине. Непостојање консензуса надомјестио је високи представник међународне заједнице, који је донио више стотина одлука и на темељу њих прогласио најважније реформске законе. Види и: Изборни закон Босне и Херцеговине (“Службени гласник Босне и Херцеговине”, бр. 23/01, 07/02, 09/02, 20/02, 25/02, 04/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08 и 37/08).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
21
MODERNA UPRAVA
Херцеговина мора да испуни26. Поред тога, годишњи извјештаји Европске комисије представљају оцјену оствареног напретка и указују на смјернице будућих активности.27 У том смислу, Савјет Европске уније, као највише тијело ове организације, у свом Закључку о Босни и Херцеговини, поред позивања на гашење Канцеларије високог представника међународне заједнице након што буду испуњени постављени услови и циљеви, потврђујући европску перспективу Босне и Херцеговине, позвао је њене власти да поступају према својој одговорности и да обнове напоре ради покретања неопходних реформи да би она напредовала на путу ка Европској унији.28 Сасвим је јасно да се под реформама поменутим у закључку Савјета implicite указује и на уставне промјене. Подсјетићемо на то да су Закључци Савјета детаљније разрађени у тзв. „стратегији у шест тачака” која је дата у форми Заједничког извјештаја високог представника Европске уније за спољну и безбједносну политику и комесара за проширење од 10. новембра 2008.29 године. Овај заједнички извјештај посебно истиче потребу да се у Босни и Херцеговини покаже више политичке одговорности и већа посвећеност реформским процесима. Постоји захтјев о успостављању институционалне структуре која ће држави омогућити да говори „једним гласом”. Међутим, неосновано је тумачење да овај императив „једног гласа” налаже радикалне измјене државног уређења и институционалног система Босне и Херцеговине. Овдје се ради о уобичајеном стандарду, успостављеном од оснивања првих зачетака европске конструкције, да државе чланице, као и оне које теже чланству у Европској унији, имају тачно одређену адресу за комуникацију са комунитарним институцијама без обзира на облик државног уређења земље. Према томе, сасвим су неаргументоване интерпретације ове формуле да се мора успоставити централизован институционални систем и унитарно државно уређење у Босни и Херцеговини, нити је, пак, тачно да се тзв. европским пословима, односно административним активностима везаним за процес европских интеграција, могу искључиво бавити заједничке институције Босне и Херцеговине. Напротив, ови послови треба да буду распоређени и на ниже нивое власти, примарно на ентитетски ниво, сходно надлежностима одређеног нивоа власти и 26
Council Decision 2006/55/EC of 30 January 2006 on the principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with Bosnia and Herzegovina and repealing Decision 2004/515/EC садржи посљедње европско партнерство за Босну и Херцеговину. Иначе, европско партнерство је инструмент уведен Уредбом Савјета ЕУ број 533/2004 о успостављању европског партнерства у процесу стабилизације и придруживања са циљем да се обезбиједи оквир који обухвата приоритете засноване на одговарајућем напретку оствареном у земљи у вези са процесом европских интеграција. Савјет Европске уније квалификованом већином, а на основу приједлога Европске комисије, доноси у форми одлуке Европско партнерство и поставља конкретне мјере које БиХ мора да предузме. Те мјере су се углавном огледале у обавези доношења прописа и успостављања институција. 27 Progress Report on Bosnia and Herzegovina (COM(2007)663), 6 November 2006, Brussels 28 Council conclusion on Western Balkans, Press Release – 2903rd Meeting of the Council, General Affairs and External Relations, 15396/08, Brussels, 10 and 11 November 2008. 29 Summary note on the joint report by Javier Solana, EU High Representative for the CFSP, and Olli Rehn, EU Commissioner for Enlargement, on „EU's policy in Bosnia and Herzegovina: the way ahead“, S367/08, Brussels, 10 November 2008.
22
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
питањем евроинтеграционог карактера које се по својој природи третирају на том нивоу власти. Европска комисија за демократију кроз право (Венецијанска комисија), у својим мишљењима, која не обавезују, а нарочито у Мишљењу о уставној ситуацији у Босни и Херцеговини и овлашћењима високог представника од 11. марта 2005. године, сугерисала је одређене правце евентуалних уставних промјена ради постизања функционалности институција и потпуне усклађености Устава Босне и Херцеговине са Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода.30 При томе, посебно се наглашава да уставне промјене треба да се обављају постепено, а не наглим и радикалним мијењањем Устава. Европска унија и њене институције нису обавезале Босну и Херцеговину да проведе уставне промјене као услов напретка у процесу европских интеграција. Јасно је истакнуто да су господари овог процеса домаћи политички фактори и институције Босне и Херцеговине и да се од страних чинилаца може очекивати једино стручна помоћ и материјална подршка. Уставно уређење Босне и Херцеговине слиједи тековине цивилизованог свијета заснивајући свој каталог људских права и слобода, механизме њихове заштите и пратећи институционални оквир на принципима садржаним у међународним и одговарајућим регионалним актима и документима, у складу са планом II Устава. Европска конвенција (са њеним протоколима) представљају најважнији правни документ за заштиту људских права и основних слобода на европском нивоу чија правна природа и позиција у правном систему Босне и Херцеговине даје јој снагу директног примјењивања и приоритета над свим осталим законима, али не и над Уставом Босне и Херцеговине. Дакле, ако бисмо стање посматрали са нормативног аспекта, зајемчена права и слободе припадају сваком грађанину без икаквих разлика у погледу расе, пола, језика, религије, политичког или сваког другог мишљења, националног или социјалног поријекла, имовине или других околности.31 Уставом су утемељен широк обим људских права и слобода према међународним стандардима, превазилазећи тиме локалне, босанскохерцеговачке и регионалне стандарде и критеријуме. Основа за њихово утемељење су свјетски достигнути ниво међународно признатих људских права и слобода и најзначајнији акти о правима и слободама. Дакле, правни основ за успостављање и јемство права и слобода, истовремено заснива се на домаћем праву (уставима, законима и статутима) и међународном праву (конвенцијама, декларацијама, повељама, пактовима, уговорима и протоколима). У основи, синтеза ставова, погледа и мишљења од којих је могуће поћи у утврђивању садржаја, обима и циљева евентуалних уставних промјена у Босни и Херцеговини, потврђује сљедеће:
30
CDL-AD (2005) 004 Неприхватљиво је да се у провођењу пресуде Европског суда за људска права у предмету Сејдић и Финци против државе Босне и Херцеговине траже темељне промјене Устава Босне и Херцеговине, претварајући све то умјесто правно и у изузетно сложено политичко питање. 31
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
23
MODERNA UPRAVA
1) Дејтонско уставно уређење Босне и Херцеговине не треба мијењати, јер се у пракси потврдило да оно омогућава њено успјешно функционисање Босне и Херцеговине као сложене државе са два ентитета и три конститутивна народа. Евентуалне уставне промјене могуће је прихватити само као израз слободне политичке воље или демократски донесене одлуке ентитета, народа и грађана. 2) Питања везана за организацију, структуру, надлежности и функционисање институција Босне и Херцеговине – Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине, Предсједништва и Савјета министара Босне и Херцеговине – могу бити предмет преиспитивања, зависно од договора о облику државног уређења и владавине. Ни у ком случају евентуалне промјене не смију нарушити националне и ентитетске балансе и успостављене принципе равноправности, као и консензус успостављен садашњим дејтонским рјешењима. 3) Уставним промјенама потребно је афирмисати европске вриједности и принципе: различитости, етничке и сваке друге посебности, територијалност, самосталан излазак ентитета на међународну сцену у домену економије, науке, образовања, културе, спорта, умјетности и слично. 4) Процес уставних промјена мора бити транспарентан и подложан суду јавности. 5) Устав се може мијењати искључиво у Парламентарној скупштини Босне и Херцеговине и мора проћи демократску и јавну провјеру, јер „нема устава ако га не прихвати народ”, тако да би јавна расправа о његовим рјешењима допринијела уклањању оних слабости у уставним рјешењима које је пракса показала, а и Устав би значајно добио на свом легитимитету. 6) Неприхватљиви су притисци који долазе од стране органа и тијела међународне заједнице и њених представника, који, на првом мјесту, имају за циљ насилно и незаконито дјеловање на органе и институције Републике Српске у рјешавању политичких питања и непоштивање легалних и легитимних органа које су грађани на демократским изборима бирали и бирају да заступају и бране њихове интересе и политичку вољу. Основни циљ провођења дејтонских рјешења је изградња мира и консолидација демократије са успостављањем самоодрживе Босне и Херцеговине. То подразумијева да је промјена Устава Босне и Херцеговине могућа само као заједнички пројект ентитета, народа и грађана Босне и Херцеговине, уз евентуалну стручну помоћ и материјалну подршку међународне заједнице. Истовремено, уставне промјене нису нужне за испуњавање услова у процесу стицања статуса кандидата за чланство Босне и Херцеговине у Европској унији. Зато, у овом процесу, морају се да спроведу реформе, и inter alia прилагођавање унутрашњег (националног) правног система комунитарном правном систему, укључујући и уставне промјене. У том смислу, питање уставних промјена у вези са европским интеграцијама неријетко је погрешно и чак mala fide интерпретира од стране појединих политичких субјеката у Босни и Херцеговине. Они заступају тезу да уставне промјене морају довести до измјене унутрашње структуре земље, напуштањем дејтонских принципа. Захтјеви за укидање
24
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ентитета, оспоравање државотворности народа на овим просторима, унитаризацију и јачање централних органа власти, сталан су садржај дјеловања антидејтонских снага. При томе, погрешно се тврди да садашњи степен односа између Босне и Херцеговине и Европске уније, као и Споразум о стабилизацији и придруживању, захтијевају обимну уставну реформу. 4. Европске интеграције и однос комунитарног и националног (унутрашњег) права. Босна и Херцеговина и њени ентитети треба да у процесу европских интеграција равноправно партиципирају у одлучивању у доношењу битних одлука у вези са европским интеграцијама, као и у стварању заједничких тијела која их представљају у институцијама Европске уније.32 Према досадашњим искуствима земаља у процесу интеграција, преовлађујуће су двије врсте приступа уставним промјенама. Први приступ се заснива на трансферу, односно делегацији ограниченог дијела државног суверенитета на неку међународну организацију, у конкретном случају на Европску унију (Словенија, Пољска и Чешка). Други приступ, предвиђа вршење одређених суверених права заједно са другим државама (Француска, Мађарска и у одређеном смислу Словачка).33 32
У основи, однос Републике Српске према разговорима о евентуалним уставним промјенама, поред ставова Декларације о основама за разговоре о евентуалним промјенама Устава БиХ и заштити интереса Републике Српске, као и Резолуције о циљевима и мјерама политике Републике Српске, подразумијева да се претходно обезбиједи сљедеће: изврши попис становништва у Босни и Херцеговини и Републици Српској; не доводи у питање уставни састав БиХ као сложене државе и цјеловитости ентитета у садашњем уставноправном капацитету; задржи и даље уставни принцип о ентитетском гласању у Парламентарној скупштини Босне и Херцеговине и заштиту утврђеног виталног интереса ентитета и конститутивних народа; обезбиједи заступљеност ентитета и равноправност трију конститутивних народа у заједничким институцијама Босне и Херцеговине; заустави даљи пренос надлежности са Републике Српске на институције Босне и Херцеговине; преиспитају досад пренесене надлежности и њихову оправданост, те их повратити Републици Српској, сходно изворним уставним надлежностима; одлазак страних судија и тужилаца; да бутмирски документ не може бити полазна основа разговора о уставним промјенама; не доносити нови Устав БиХ, већ евентуално само његово амандманско побољшање у дијелу који се односи на заштиту људских права и слобода као и права мањинских група, у складу са међународним стандардима. Брчко Дистрикт Босне и Херцеговине мора да постоји под суверенитетом Босне и Херцеговине у областима које спадају под надлежност институција Босне и Херцеговине, чија је територија у заједничкој својини (condominium) ентитета. Он је јединица локалне самоуправе, у складу са Коначном арбитражном одлуком о међуентитетској линији разграничења у области Брчког. Статус Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине и однос према институцијама Босне и Херцеговине и ентитетима – јединицама што се уређује амандманом на Устав Босне и Херцеговине и законом о Брчко Дистрикту. 33 За детаљнију анализу види: Jenő Czuczai, „Constitutional Preparation for EU Accession in The New Central and Eastern European Member States: is The Rule of Law better than The Rule of Politics?,‟ in: The European Union: An Ongoing Process of Integration – Liber Amicorum Alfred E. Kellermann, T.M.C. Asser Institute, The Hague, 2004, pp. 269–283. Тако Устав Републике Француске у члану 88-1. садржи Europe clause која предвиђа: „Република учествује у Европским заједницама и Европској унији, коју чине државе које су слободно изабрале да, на основу оснивачких уговора, заједнички обављају неке од својих надлежности“. Устав Републике Чешке у члану 10а(1) утврђује: „Међународни уговор
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
25
MODERNA UPRAVA
За однос између комунитарног и националног (унутрашњег) правног система и дејства комунитарних правних аката у унутрашњем правном поретку најбоље је оно рјешење које би омогућило да се у унутрашњем правном систему остварују ефекти комунитарног права који су и признати у пракси Суда правде и који су постали саставни дио acquis communautarie. Ни ово питање, без обзира на то колико јасно и недвосмислено изгледало у очима комунитарног суда и бриселске администрације, није јединствено ријешено у свим државама чланицама. У суштини, све се своди на однос према међународном праву, односно на питање да ли држава усваја монистички или дуалистички систем. У том свјетлу и поједине државе чланице, са становишта њихових устава, третирају комунитарно право и изворе комунитарног права у својим националним правним порецима. Босна и Херцеговина је усвојила монистички систем, по коме ратификовани међународни уговори постају саставни дио правног система и имају снагу закона. Устав Босне и Херцеговине у члану II, тачка 2. посебно третира одређене конвенције утврђујући да се права и слободе предвиђене Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода и њеним протоколима директно примјењују и имају приоритет над свим другим законима. Иначе, што се тиче положаја међународних уговора у унутрашњем праву Босне и Херцеговине, Законом о поступку закључивања и извршавања међународних уговора34 прописано је да се Савјет министара Босне и Херцеговине стара о извршавању међународних уговора преко надлежних институција Босне и Херцеговине и ентитета (члан 26, став 1). Такође је предвиђено да међународне уговоре којима се стварају непосредне обавезе Босне и Херцеговине, извршавају надлежни органи државне управе у чију надлежност спадају питања која се уређују тим уговорима и да оне међународне уговоре којима се стварају обавезе домаћих правних лица непосредно извршавају та лица.35 Према томе, одредбе међународних уговора могу имати директно дејство у правном систему Босне и Херцеговине. Када се буде указала потреба да Босна и Херцеговина изврши прилагођавање свог устава ради стварања правног основа за приступање Европској унији, биће потребно да се у Устав угради одредба која ће уредити однос између ентитетског нивоа власти и заједничких институција Босне и Херцеговине у обављању европских послова, а да се при томе испоштује начело супсидијарности и омогући ентитетима да заштите своје интересе. И сам Уговор о оснивању Европске заједнице, дефинишући састав Савјета Европске уније, предвиђа да државе чланице које су сложене структуре може представљати ресорни министар из неке од федералних јединица који за то буде овлашћен.36 Пажње је вриједно може предвидјети пренос одређених овлашћења органа Републике Чешке на неку међународну организацију или институцију.“ 34 Закон о поступку закључивања и извршавања међународних уговора, „Службени гласник Босне и Херцеговине“ број: 29/2000. 35 Чланови 28. и 29. Закона о поступку закључивања и извршавања међународних уговора. 36 Члан 203. Уговора о оснивању Европске заједнице утврђује: „Савјет је састављен од представника сваке државе чланице на министарском нивоу, који је овлашћен да обавеже владу те државе чланице.“
26
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
рјешење које је успостављено у неким од чланица Европске уније као што су Њемачка и Аустрија. Члан 23, ставови 4. и 6. Основног закона Савезне Републике Њемачке предвиђа да у случају да комунитарна легислатива задире у материју која је у искључивој надлежности Länder-а, чланице федерације имају посљедњу ријеч. Такође, члан 16. Савезног устава Аустрије утврђује да су покрајине, чланице федерације, обавезне на предузимање мјера ради имплементације међународних уговора, укључујући и оне које се односе на Европску унију, ако је ријеч о питањима из њихове надлежности. Поред ових примјера држава које су по свом државном уређењу федерације, у земљама које су формално унитарне државе регионалног типа, као што су Италија и Шпанија, води се рачуна о очувању надлежности које су уставом предвиђене за ниже политичкотериторијалне цјелине – покрајине и регије.37 Наиме, пракса је да уколико је у питању доношење акта који се ratione materiae односи на надлежност чланица федерације или аутономних области, ову државу чланицу ће представљати ресорни министар једне од федералних јединица. Приликом доношења одлука које се тичу питања из надлежности нивоа власти који је нижи од федералног, мора се узети у обзир и мишљење чланице федерације.38 Имајући у виду изнесено, може се закључити да уставне промјене које једна држава спроводи да би припремила свој правни систем за ступање у чланство у Европској унији, тј. уградња Europe Clause, према компаративном искуству, требало би да de lege ferenda обухвате сљедећа питања: – прво, мора се увести одредба којом се обезбјеђује уставноправни основ за чланство у Европској унији, као и питање преноса одређеног дијела државног суверенитета на институције Европске уније; – друго, потребно је уредити однос између комунитарног и националног права, тј. правни статус извора примарног и секундарног права Европске уније у унутрашњем правном поретку. Поред ова два основна елемента, који морају да буду обухваћени уставним промјенама, поједини аутори указују да би ове уставне промјене требало да уреде и функционисање институција државе чланице у односу на европски институционални оквир и прецизирање уставносудског дјелокруга у условима чланства.39 Ове уставне промјене не утичу на државно уређење и облик владавине земље, њима се од једне земље не захтијева унитаризација, нити централизација. Напротив, пожељно је да се држава придржава принципа децентрализације. С обзиром на ограничен обим ових уставних промјена, оне треба да се обављају амандманском техником.
37
Шире види код: М. Благојевић, 'Европске интеграције и Република Српска,' у: Значења, Број 62, Год. 2008, стр. 53–55. 38 М. Хердеген, Еуропско право, Правни факултет Свеучилишта у Ријеци, Ријека, 2003, стр. 76. 39 С. Родин, ‟Придруживање Хрватске Еуропској унији: преобразба правног сустава‟, стр. 229. http://www.pravnadatoteka.hr/pdf/aktualno/hrv/20030528/rodin_cro.pdf
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
27
MODERNA UPRAVA
Дакле, не постоји јединствена формула за то како је потребно уредити питања стварања правног (уставног) основа за чланство у Европској унији, односно како да се у устав угради тзв. Еurope clause. 5. Однос споразума о стабилизацији и придруживању и промјена у правном систему Босне и Херцеговине. Процес придруживања и прилагођавања Босне и Херцеговине политикама, прописима и стандардима Европске уније спровођењем Споразума о стабилизацији и придруживању40 одвија се кроз седам основних цјелина, на којима почива цјелокупан процес: политички дијалог и регионална сарадња, четири основне економске слободе и либерализација тржишта, успостављање сарадње у приоритетним подручјима, усклађивање прописа, изградња институција, финансијска сарадња између страна уговорница и институционални оквир за имплементацију споразума и рјешавање спорова између страна уговорница. Иначе, придруживање које је успостављено овим споразумом означава блиску и трајну сарадњу Босне и Херцеговине са Европском унијом, што подразумијева и размјену реципрочних користи и заједничке циљеве, као и институционални оквир у коме се овај споразум спроводи. Босна и Херцеговина се обавезала међународним уговором да ће настојати да обезбиједи постепено усклађивање свог постојећег и будућег законодавства са законодавством Заједнице. У смислу овог споразума, појам законодавство треба посматрати као скуп свих општих правних аката које доноси једна држава. У случају Босне и Херцеговине под овим појмом треба подразумијевати: законе, пословнике, одлуке, упутства, правилнике и друге опште правне акте које доносе институције Босне и Херцеговине41 као и законе, друге прописе и опште акте које усвајају органи ентитета, Брчко Дистрикта и кантона. Према томе, не само Босна и Херцеговина, већ и Република Српска и Федерација БиХ, кантони и Брчко Дистрикт БиХ вршиће усклађивање својих прописа са релевантним изворима acquis communautarie у оквиру својих надлежности. Усклађивање прописа обавезује све органе власти: законодавне органе (Парламентарна скупштина БиХ, Народна скупштина Републике Српске, Парламент Федерације БиХ и законодавна тијела Брчко Дистрикта и кантона), извршну власт (Савјет министара БиХ,
40
Члан 1, став 2. Споразума о стабилизацији и придруживању предвиђа сљедеће циљеве асоцијације: (а) подржавање напора Босне и Херцеговине у јачању демократије и владавине права; (б) допринос политичкој, економској и институционалној стабилности у Босни и Херцеговини те стабилизацији у региону; (ц) пружање прикладног оквира за политички дијалог који омогућава развој блиских политичких односа између страна; (д) подржавање напора Босне и Херцеговине у развијању економске и међународне сарадње, између осталог, и усклађивањем њеног законодавства са законодавством Заједнице; (е) подржавање настојања Босне и Херцеговине да доврши прелаз у функционалну тржишну привреду; (ф) промовисање складних економских односа те постепено развијање области слободне трговине између Заједнице и Босне и Херцеговине; (г) јачање регионалне сарадње у свим областима обухваћеним овим споразумом. 41 Јединствена правила за израду прописа у институцијама Босне и Херцеговине, „Службени гласник БиХ“ број: 11/05.
28
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ентитетске владе, влада Брчко Дистрикта и кантоналне владе) и органе управе (министарства и управне организације на свим нивоима власти).42 Приступање Европској унији, односно стицање статуса пуноправног члана један је од основних мотива земаља кандидата и потенцијалних кандидата за спровођење реформи политичке, правне и економске природе. Споразум о стабилизацији и придруживању, ниједном одредбом, која се односи на усклађивање права, не захтијева и не обавезује Босну и Херцеговину да врши промјене свога устава. Стога се могу одбацити сви захтјеви за измјену Устава Босне и Херцеговине у вези са имплементацијом овог споразума. 43 Основна одредба која говори о проширењу Европске уније налази се у члану 49, став 1. Уговора о Европској унији који утврђује основне принципе и услове под којима нека држава може постати члан Европске уније. Наиме, према овој одредби, „свака европска држава која поштује начела утврђена у члану 6, став 1. може затражити чланство у Унији. Она захтјев подноси Савјету који, након што се консултује са Комисијом и након што добије пристанак Европског парламента, једногласно доноси одлуку. Европски парламент усваја своју одлуку апсолутном већином чланова који га чине”. Вриједности које држава кандидат мора да испуни су: слобода, демократија, поштовање људских права и основних слобода и владавина права. Без обзира на фазно прилагођавање за чланство у Европској унији и његову сложеност у економском, политичком, социјалном и правном смислу, сасвим је извјесно да, имајући у виду природу комунитарног правног система, постоји потреба спровођења одговарајућих уставних прилагођавања. Међутим, битно је одредити вријеме у коме се ове уставне промјене морају обавити као и садржину промјена.44 Што се тиче Босне и Херцеговине, сасвим је јасно да је она, као држава која се налази у позицији потенцијалног кандидата, још далеко од оног момента када ће морати да спроведе уставне промјене с циљем увођења уставног
42
Види шире код: Д. Глодић, 'Законодавство у Босни и Херцеговини и хармонизацијска клаузула из Споразума о стабилизацији и придруживању,' у: Правна ријеч – часопис за правну теорију и праксу, Удружење правника Републике Српске, број 14/2008, Год. 5, стр. 573–598. 43 Услови за пријем у чланство су детаљније, али још не сасвим прецизно, разрађени у закључцима Европског савјета из 1993. године и познати су као Копенхашки критеријуми. Они се односе на политичко, економско и правно прилагођавање државе кандидата Европској унији. Bulletin EC 61993, pt. 13. 44 Као добра основа за одговор на ова питања може нам послужити посљедње проширење из 2004, односно 2007. године и искуство држава средње и источне Европе. Поједине земље из ове групе десет нових држава чланица Европске уније приступиле су уставном прилагођавању за приступање Унији у оном моменту када је већ њихово приступање постало сасвим извјесно. Дакле, процесу уставних промјена у циљу прилагођавања правног система будуће државе чланице за инкорпорисање у комунитарни правни систем није потребно приступити прије него што постане сасвим извјесно да ће нека држава постати чланица Уније. Адекватан моменат за спровођење уставних промјена би био онда када држава кандидат оконча приступне преговоре и закључи Уговор о приступању.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
29
MODERNA UPRAVA
основа за приступање Европској унији, јер је за њу сâм чин приступања, а посебно вријеме када би се то могло догодити, неодређен и неизвјестан.45 6. Правни поредак у Босни и Херцеговини и acquis communautarie. Интеграциони процеси довели су до настанка комунитарног правног система који карактерише његова аутономност, директно дејство, супремација и различитост од класичног међународног права.46 Правна дејства комунитарног права, која се заснивају на доктринама директног утицаја и супремације, постала су интегралан дио acquis communautaire. Према јуриспруденцији Суда правде, директно дејство имају оне комунитарне норме које су јасне, прецизне и безусловне.47 Овакве комунитарне правне норме органи држава чланица су дужни да примјењују у судским и управним стварима у којима одлучују у оквиру својих надлежности без обзира да ли постоји национална мјера за транспоновање. Што се пак тиче доктрине супремације комунитарних правних аката над актима унутрашњег права, и она је, иако дуго времена оспоравана, постала прихваћена у оквиру Уније. Све се више о комунитарном праву говори као о „новом правном поретку”. Како у политичком, организационом и правном смислу, као materia constitutionis постоје они елементи који су предвиђени оснивачким уговорима, а имају уставноправне карактеристике. Првенствено, ради се о одредбама о очувању равнотеже између појединих институција, постојању фундаменталних принципа на којима се заснива правни поредак и утемељеност најширег обима судског надзора тако да се може рећи да је Унија, односно Заједница, уређена по принципу правне државе.48 У том смислу се и истиче да оснивачки уговори, иако закључени
45
Структурално посматрано, Европску унију чине три стуба – први, комунитарни стуб који обухвата Европску заједницу и Европску заједницу за атомску енергију, други стуб који се односи на заједничку спољну и безбједносну политику и трећи стуб који обухвата сарадњу у области правосуђа и унутрашњих послова. Први стуб почива на принципу супранационалне сарадње, док други и трећи углавном осликавају сарадњу међувладиног и интернационалног карактера. Без обзира на специфичности различитих теоријских квалификација Европске уније, поједина схватања могу груписати у неколико група: Прво, поједини аутори Европску унију посматрају као међународну организацију регионалног карактера, а право Европске уније не разликују од класичног међународног права. Друго, постоје и они аутори који за Европску унију мисле да је творевина државног права и то федерално-конфедералног типа, и комунитарно право је, у суштини, нека врста националног права. Треће, постоји схватање о Европској унији као о оригиналној и досад не постојећој творевини суи генерис која има своје специфичности и није ни чиста државноправна ни међународноправна творевина. Сходно овом схватању, комунитарно право је „нови правни поредак“ различит од класичног међународног права и, као такво, комунитарно право је нека врста заједничког унутрашњег права за државе чланице. 45 46 Thierry Debard, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2e édition, Ellipses, Paris, 2007, p. 79. 47 Case 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Ondernemeng van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR I 48 Francis G. Jacobs, „The Evolution of the European Legal Order‟, in: Common Market Law Review, 41/2004, p. 310.
30
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
у форми међународних уговора, представљају устав Европске уније, односно Европске заједнице у материјалном смислу.49 Однос према комунитарном поретку као новом правном поретку, а не као класичном међународног права, од посебног је значаја за процес конституционализације комунитарног права. Овај нови правни поредак се разликује од класичног међународног права у погледу надлежности Заједнице, комунитарних институција и њихових правних аката, затим, субјеката комунитарног права и, коначно, предмета регулисања овог правног система.50 Феномен конституционализације комунитарног правног система и његове трансформације од класичног међународног права у нови правни поредак је појава без преседана, коју Вајлер сасвим оправдано назива „тихом револуцијом.”51 7. Оцјене Европске уније о стању Босне и Херцеговине на путу европских интеграција. Извјештај о напретку Босне и Херцеговине дио је Пакета проширења из 2011. године, који је Европска комисија усвојила 12. октобра 2011. године. Закључак је да је интензитет укупних реформи врло ограничен. Постигнути су неки резултати – либерализација визног режима за путовање у подручје шенгена одобрена је за грађане Босне и Херцеговине који посједују биометријске пасоше. У оквиру утврђеног оквира Процеса стабилизације и придруживања, Босна и Херцеговина је са ЕУ започела структурни дијалог о правосуђу. Међутим, немогућност постизања политичког договора посебно о формирању извршне власти на државног нивоу успорава напредак у кључним реформама које су потребне да би се постигао напредак према европским интеграцијама. „Преостало је да се Устав усклади с Европском конвенцијом о људским правима, а Закон о државној помоћи треба да буде усвојен на државном нивоу. У даље је неопходно да политички представници стекну опште разумијевање свеукупног смјера и будућности земље и њене институционалне организације. За процес придруживања Европској унији неопходне су функционалне институције на свим нивоима и учинковит механизам координације о питањима везаним за Европску унију.”52 49
То је и Суд правде Европских заједница у више наврата потврдио, а занимљиво је истаћи да је у предмету Commission c/ Luxembourg et Belgique из 1963. посебно истакао да оснивачки уговори успостављају: „нови правни поредак који уређује овлашћења, права и обавезе субјеката на које се односи, као и потребне процедуре за утврђивање и санкционисање сваке евентуалне повреде.“ 50 Види шире: Д. Глодић, 'Улога Европског суда правде у конституционализацији комунитарног правног поретка – значај доктрина директног дејства и супремације,' у: Годишњак Правног факултета у Бањој Луци, Год. 31, Бр. 30, 2007, стр. 308–310. 51 Вајлер је показао да се, захваљујући доктринама директног дејства и супремације, које су омогућиле да субјекти комунитарног права буду не само државе чланице, већ и приватна лица, и да комунитарно право има приоритет над националним, омогућила трансформација комунитарног правног система од класичног међународног. При томе, главно оруђе у рукама Суда правде је процедура прелиминарног питања из члана 234. Уговора о оснивању Европске заједнице. Joseph Weiler, „A Quiet Revolution – The European Court of Justice and Its Interlocutors,” in: Comparative Political Studies, Vol. 26, No. 4, January 1994, pp. 510–534. 52 Извјештај о напретку Босне и Херцеговине за 2011. годину. Извор: http: www.frontal.ba/cyrl/page=3& kat=2& vgest = 56007
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
31
MODERNA UPRAVA
У погледу провођење стратегије реформе јавне управе, координација је између различитих управа и даље је слаба. Процесу реформе јавне управе и институцијама надлежним за његову реализацију неопходна је политичка подршка. У функцији је јединствена канцеларија Омбудсмана на државном нивоу, али кадровска и финансијска ограничења коче његову ефикасност. Мали је напредак у погледу владавине права. Влада Републике Српске премјестила је Одјељење за европске интеграције из кабинета предсједника у Министарство за економске односе и регионалну сарадњу. Успостављена је јединица за координацију задужена за преглед усклађености закона Републике Српске са acquis-ем Европске уније као и друге јединице за европске интеграције и координацију донаторских средстава које су успостављене у наведеном министарству. Административни капацитети Републике Српске за надзор закона који се тичу ЕУ је побољшан. Међутим, још увијек преостаје успостављање ефикасног механизма координације са органима власти на државном нивоу за послове везане за ЕУ како би се ускладило преузимање acquis-а ЕУ у цијелој земљи. Законодавство на ентитетском нивоу је већином усклађено с Европском повељом о локалној самоуправи. Извршни органи у ентитетима припремили су кодекс о односима како би се унаприједила координација између различитих нивоа власти. Представници политичких власти и представници из правосудних институција на различитим нивоима Босне и Херцеговине укључили су се у структурни дијалог о правосуђу са ЕУ. Овај дијалог је покренут у јуну 2011. године у оквиру процеса стабилизације и придруживања како би се олакшала ревизија законодавства и функционисање институција у складу са одговарајућим европским стандардима, у циљу обезбјеђења независног, ефикасног, непристрасног и одговорног правосудног система. „Као основа за наставак дијалога донесен је први сет прелиминарних напредака. У августу су достављени одговори на Упитник о техничким подацима, који је уручен током уводног састанка овог дијалога.”
ЕУ – Босна и Херцеговина: кључни датуми: 1999: ЕУ предлаже нови Процес стабилизације и придруживања за пет земаља југоисточне Европе, укључујући Босну и Херцеговину. Јуни 2000: Европски савјет констатује да су све земље у процесу стабилизације и придруживања „потенцијални кандидати“ за чланство у ЕУ. Јуни 2003: На самиту у Солуну потврђена је ЕУ перспектива за ове земље. Нов. 2005: Званично су покренути преговори о САА између ЕУ и БиХ. Мај 2008: Покретање дијалога о визној либерализацији. Јуни 2008: Потпис споразума о стабилизацији и придруживању и Привременог споразума о трговини и трговинским питањима. Мај 2010: Европска комисија усвојила је приједлог којим се омогућава да грађани Албаније и Босне и Херцеговине путују у земље шенгена без краткорочних виза. Децембар 2010: Визна либерализација је одобрена за путовање у подручје шенгена грађанима из Босне и Херцеговине који посједују биометријске пасоше.
32
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Међутим, према извјештајима, општи недостатак политичке воље и одговарајућег планирања и даље отежава ефикасно провођење Стратегије за реформу сектора правде (СРСП) за период 2009–2013. године. Истовремено, указује се на то да уочени недостаци укључују и недовољну расподјелу људских и финансијских ресурса као и слабу координацију између надлежних институција. Правни систем у Босни и Херцеговини је и даље сложен. Док је у неким подручјима стандард законодавства релативно висок, практична проведба и примјена закона је често лоша, због слабог капацитета кључних институција за проведбу. Просјечно вријеме од 595 дана, колико је потребно за рјешавање спорова судским путем у циљу провођења уговора, и даље је дуго. Владавина права је слаба, а судство не функционише ефикасно, подложно је опструкцијама странака и не покрива адекватно трговачке активности. Свеукупно гледано, пословном окружењу и даље штети слаба владавина права, корупција и непоуздана проведба уговора. 8. Институције високог представника и специјалног представника Европске уније за Босну и Херцеговину. Институција високог представника успостављена је Анексом X (Споразум о цивилном спровођењу мировног рјешења) Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини, који су потписали Република Босна и Херцеговина, Република Српска, Федерација Босна и Херцеговина, Република Хрватска и Савезна Република Југославија. Анексом Х (члан IV) стране су се посебно обавезале да ће потпуно сарађивати са високим представником и његовим особљем, као и са међународним организацијама и агенцијама, како је то предвиђено у члану IX Општег оквирног споразума. Међутим, Анекс X садржи најзначајнију одредбу (члан V) према којој је високи представник “коначни ауторитет на терену везано за тумачење овог споразума о имплементацији мировног рјешења”. Њеним прешироким тумачењем, као и позивањем на низ декларација које је усвојило Вијеће за провођење мира (посебно из Бона 1997. и Мадрида 1998), високи представник се претворио у институцију која учествује или се директно мијеша у вршење законодавне, извршне, судске, па и уставноправне власти у Босни и Херцеговини. Тако је високи представник својим одлукама доносио и уставне норме, мијењајући уставе ентитета, доносио нове или мијењао постојеће законе, директно утицао на извршну и судску власт читавим низом одлука о смјењивању појединих функционера, носилаца јавне власти, па и чланова колективног шефа државе Босне и Херцеговине и предсједника ентитета. С обзиром на сложеност уставног уређења Босне и Херцеговине и тешкоће у функционисању институција државне власти, високи представник је, супституишући домаће институције, постао институција која врши законодавну, извршну и судску власт. Тиме се ова међународна институција претворила у своју супротност, доводећи се у недопустиву ситуацију крајње арбитрарности без било какве контроле и одговорности за кршење устава и основних људских права и слобода у Босни и Херцеговини и ентитетима.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
33
MODERNA UPRAVA
Устав Босне и Херцеговине не познаје институцију високог представника за Босну и Херцеговину, односно не предвиђа могућност да она на било који начин учествује у стварању правног поретка Босне и Херцеговине. Ово посебно због тога што у односу на домаћи правни поредак, високи представник нема никакве политичке и правне одговорности. Без обзира на све аномалије које су обиљежиле доношење Устава Босне и Херцеговине, он је требало да постане највиши правни и политички акт државе, којим се успоставља укупни правни и политички поредак земље и с којим морају бити у складу сви акти и поступања јавне власти и грађана. Ако се било ко издигне изнад устава, негирајући уставну владавину, отварају се врата неограниченој власти. Помоћ која је била нужна Босни и Херцеговини од стране међународне заједнице није могла ни у ком случају омогућавати доношење аката којима би се кршио Устав државе. Интенција је била да та помоћ буде привремена, предвиђајући прелазно раздобље након којег се рачунало да пуну одговорност преузму домаће институције на основу устава и закона. Странци који су учествовали у раду појединих институција (Централна банка, омбудсман) су се повукли, али су исто тако у појединим важним институцијама (Уставни суд Босне и Херцеговине) и даље остали њихови чланови. Иако су постојале могућности предвиђене Дејтонским мировним споразумом и Уставом Босне и Херцеговине да се у потпуности из домаћих институција повуку странци, то није учињено, углавном из политичких разлога и неслагања водећих политичких снага у држави. Истовремено, учешће међународне заједнице проширено је и “ојачано” именовањем специјалног представника Европске уније у Босни и Херцеговини, који има основни задатак да у функцији партнера домаћих органа власти помогне остваривању услова за подношење кандидатуре за чланство Босне и Херцеговине у Европској унији. Процес приближавања Босне и Херцеговине европским интеграцијама отворио је питање и даље улоге високог представника и представника Европске уније, што коначно уозбиљује потребу дефинисања “излазне стратегија” укупног ангажовања представника међународне заједнице у Босни и Херцеговини. 9. Закључно разматрање. Процес европских интеграција, поред преузимања комунитарних тековина, истовремено подразумијева усвајање уобичајених стандарда и критеријума, као и политичку стабилизацију и успостављање регионалне сарадње да би се уклониле посљедице недавних трагичних сукоба. Процесу уставних промјена, у циљу прилагођавања правног система будуће државе чланице за инкорпорисање у комунитарни правни систем, није потребно приступити прије него што постане сасвим извјесно да ће нека држава постати чланица Уније. Одговарајући тренутак за спровођење уставних промјена би био онда када држава кандидат оконча приступне преговоре и закључи Уговор о приступању. Босна и Херцеговина, као држава која се налази у позицији потенцијалног кандидата, још је далеко од оног момента када ће морати да спроведе уставне промјене са циљем увођења уставног основа за приступање
34
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Европској унији, јер је за њу сам чин приступања, а посебно вријеме када би се то могло догодити, неодређен и неизвјестан. Уставне промјене, које једна држава спроводи да би припремила свој правни систем за ступање у чланство у Европској унији, требало би да садрже уграђивање уставног основа за чланство у Европској унији и да утврде однос између комунитарног и националног права, тј. правни статус извора примарног и секундарног права Европске уније у унутрашњем правном поретку. Уколико дође до ових промјена, оне треба да, поред наведених питања која се тичу преноса надлежности на институције Европске уније и дефинисање односа националног и комунитарног права, обухвате и уградњу оних одредаба у уставну материју које ће уредити однос између различитих нивоа власти у вези са европским пословима и омогућити адекватну заступљеност ентитета и заштиту њихових интереса. Потребно је нагласити да државно уређење Босне и Херцеговине као сложене државе не представља никакву препреку приступању Европској унији и да уставно уређење засновано на Дејтонском мировном споразуму, сагласно принципу pacta sunt servanda, мора бити очувано. Све промјене устава, ради евентуалног будућег приступања Европској унији, треба да слиједе обим и начин који је обиљежио и претходне процесе проширења, а чије смо битне елементе у овом раду, како у погледу темпоралног, тако и материјалног оквира, настојали да идентификујемо и предочимо.
Mile Dmičić, PhD Faculty of Law of the University of Banja Luka
CONSTITUTION OF BOSNIA AND HERZEGOVINA AND EUROPEAN INTEGRATION
SUMMARY The process of European integration, in addition to taking communitarian heritage, concurrently implies. There is the request for political stabilisation and establishment of regional cooperation present, in addition to adoption of the usual standards and criteria, in order to eliminate consequences of the recent tragic conflicts. It is not necessary to approach the process of constitutional change, in order to adapt the legal system of the future member state for incorporation into the communitarian legal system, before it becomes quite obvious that the country would become the member state. The appropriate time to implement the constitutional changes would be when a candidate country ends negotiations and concludes the Treaty of Accession. Bosnia and Herzegovina as a state, i. e. in the position of a potential candidate, is still far from the moment when it will have to implement constitutional Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
35
MODERNA UPRAVA
reforms with the aim of introducing the constitutional basis, since the very act of accession, in particular the time when it could happen, is vague and uncertain for Bosnia and Herzegovina. Constitutional changes conducted by the state in order to prepare its legal system for entry to membership in the European Union should include incorporation of the constitutional basis for membership in the European Union and should determine the relationship between communitarian and national law, i.e. the legal status of the source of primary and secondary law of the European Union in the domestic legal system. If these changes occur, in addition to issues related to the transfer of competences to the European Union institutions and definition of relationship between national and communitarian law, they should also include incorporation of such provisions in the constitutional matter which would regulate the relationship between different levels of government in relation to European operations and provide an adequate representation of the entities and protection of their interests. It should be emphasized that the policy of Bosnia and Herzegovina as a complex state represents no barrier to joining the European Union and that the constitutional order based on the Dayton Peace Agreement, in accordance with the principle of pacta sunt servanda, must be preserved. All changes of the constitution, for possible future accession to the European Union, should follow the scope and manner that marked the previous enlargement processes, and whose essential elements were attempted to be identified and presented in this work, both in terms of temporal and material framework. Key words: European integration, communitarian law, constitutional reforms, state, entities and constituent peoples, entity and vital national interests, acquis communautarie.
36
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Доц. др Зорица Дрљача, Агенција за развој високог образовања и обезбјеђивање квалитета БиХ УТИЦАЈ ЕВРОПСКИХ ИНТЕГРАЦИЈА НА ПОРЕСКУ ПОЛИТИКУ И ПОРЕСКИ СИСТЕМ ЗЕМАЉА ЧЛАНИЦА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ РЕЗИМЕ: О уређењу пореског система и дефинисању пореске политике одлучује свака држава на свој начин, зависно од свих битних фактора који чине обиљежје те државе. Међутим, на јединственом, унутрашњем тржишту Европске уније, земље-чланице треба да се крећу у приближно истим правцима у погледу пореских политика које воде, из разлога што активности и мјере које предузме једна земља могу имати утицаја у сусједним и другим земљама. Европска унија, у том смислу, има само помоћну улогу, и њен циљ није да „стандардизује” националне системе пореза, већ да осигура да они буду компатибилни не само једни са другима, већ и са циљевима постављеним у Уговору о оснивању Европске заједнице. С обзиром на то да порези са аспекта предмета опорезивања представљају баријеру за остваривање основних принципа слободне трговине и основних елемената унутрашњег тржишта, наметнула се потреба за хармонизацијом (усклађивањем) одређених пореских закона, држава које су чланице Европске уније, али и држава које су опредијељене за то чланство. КЉУЧНЕ РИЈЕЧИ: порези, пореска политика, порески прописи, унутрашње тржиште, оснивачки уговор Европске заједнице, пореска конкуренција између земаља чланица, забрана дискриминације на раду. 1. УВОД Порески систем и пореска политика представљају једно од значајних обиљежја националне суверености једне државе.1 Колико ће једна држава опорезивати, шта ће опорезивати и кога ће опорезивати, питање је искључиво демократских политичких избора у тој држави. Порески системи савремених држава међусобно се разликују. Разлоге за различитост пореског система сваке државе треба посматрати у контексту државне организације и утицаја свих факторе који чине обиљежје те државе у смислу друштвено-економског уређења, развијеност привреде, степена отворености економије, структуре радне снаге, образовног нивоа становништва, припадности одређеним регионалним подручјима. Међутим, и поред тога што је основна карактеристика пореских система њихова разноликост и што је 1
Опширније: Гордана Илић-Попов, Пореско право Европске уније, “Службени гласник”, Београд, 2004, стр. 11.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
37
MODERNA UPRAVA
право сваке државе да одреди структуру пореског система и основне елементе сваког облика пореза, поставља се питање колико се та разноликост уклапа у интеграцијске процесе чије одвијање даје битна обиљежја времена у којем живимо. Један од основних циљева европских интеграција је успостављање унутрашњег тржишта, што и представља срж битисања данашње Европске уније, с тим да треба имати у виду да су темељи унутрашњег тржишта Европске уније постављени Уговором о Европској економској заједници.2 У члану 2 Уговора, прописано је између осталог: “Заједница има за циљ да успостављањем заједничког тржишта као и економске и монетарне уније и спровођења заједничких политика и активности предвиђених у члановима 3 и 4, унапређује складан, уравнотежен и трајан привредни развој у цијелој Заједници, висок степен запослености и социјалне заштите, jеднакости између мушкараца и жена, трајан и неинфлаторан раст, висок ниво конкурентности и усклађености економских резултата, висок ниво заштите као и побољшање квалитета животне средине, подизање нивоа и квалитета живота, привредну и друштвену повезаност и солидарност између чланица”.3 Стварање унутрашњег тржишта подразумијева не само либерализацију трговине међу државама чланицама већ и либерализацију кретања производних фактора: робе, капитала и услуга, уз поштивање принципа политике конкуренције,4 што повлачи слободно пословно настањивање лица и привредних субјеката на цијелој територији држава чланица. 2. ИЗВОРИ ПОРЕСКЕ ХАРМОНИЗАЦИЈЕ Општи приступ Европске заједнице, што произилази и из оснивачких уговора заједнице5, јесте да су порези традиционално повезани с питањем 2
Уговор о оснивању Европске економске заједнице потписан је у Риму 1957. године, када и Уговор о оснивању Европске заједнице за атомску енергију (Римски уговори). Земље потписнице су земље које су потписале 1951. године Паришки споразум о оснивању Економске заједнице за угаљ и челик (Западна Њемачка, Француска, Италија, Белгија, Холандија и Луксембург). Уговором је успостављена царинска унија између држава чланица Европске економске заједнице и постављен циљ стварање заједничког европског тржишта унутар којег би се обезбиједило слободно кретање људи, робе, услуга и капитала. Све касније измјене оснивачких уговора имале су за циљ постизање оног шта је утврђено оснивачким уговорима. Опширније: Проф. др Милорад Бодирожа, Европска унија, Друго допуњено издање, Глас Српске, Графика, Бања Лука, 2006. година, страна 330. 3 Др Душко Лопандић, Оснивачки уговори Европске уније, Канцеларија за придруживање Србије и Црне Горе Европској унији, Европски покрет у Србији, Београд, 2003, године, страна 47. 4 Политика конкуренције је један од основних елемената унутрашњег тржишта и резултат је схватања да економски токови морају бити засновани на принципима тржишне привреде и фер конкуренције. Правни оквир у области конкуренције почео се стварати у најранијој фази процеса европских интеграција утемељен у члану 81-90 Уговора о оснивању Европске заједнице. У том правцу један од захтјева Мапе пута за Босну и Херцеговину и Студије изводљивости био је усвајање Закона о конкуренцији у Босни и Херцеговини и потпуно усклађивање овог закона са стандардима Европске уније, што је и резултат успостављања Конкуренцијског вијећа задуженог за примјену и праћење политике конкуренције. Опширније: Приручник за обуку о интеграцији у Европску унију, страна 86. 5 Члан 58, члан 90, члан 91, члан 92, члан 93, члан 132 Уговора о оснивању Европске економске заједнице.
38
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
националног суверенитета једне државе, да Европска заједница нема право да уводи порезе и друге јавне дажбине, али да је у циљу очувања и развијања вриједности унутрашњег тржишта потребно обезбиједити одређену хармонизацију пореза. Хармонизација подразумијева усклађивање различитих пореских прописа држава чланица, само у мјери која је потребна за функционисање унутрашњег тржишта.6 У оквирима ЕУ, хармонизација пореских система и пореских политика има три основна изворишта: (1) саме одредбе оснивачког уговора; (2) пореску конкуренцију између земаља-чланица која води спонтаној хармонизацији, и (3) забрану дискриминације на рачун добара, услуга, капитала, предузећа и радника из других земаља-чланица. 2.1. ОДРЕДБЕ ОСНИВАЧКОГ УГОВОРА И ПОРЕСКА ХАРМОНИЗАЦИЈА Уговор о оснивању садржи неколико група одредаба које намећу потребу за пореском хармонизацијом. Прву групу одредаба чине оне одредбе које произилазе из царинске уније на којој је Европска заједница заснована7. Друга група одредаба8 значајна је за хармонизацију индиректних пореза. Ова група одредаба прописује да је хармонизација индиректних пореза предуслов за установљавање и несметано функционисање унутрашњег тржишта Уније, па зато се дају овлаштења органима Уније да доносе директиве у овој области. У овом контексту, све земље чланице су, у складу са бројним директивама Савјета ЕЗ, увеле порез на додатну вриједност, са усклађеним дефиницијама пореског обвезника, опорезивог догађаја, пореске основице, пореских олакшица, механизма пореског кредита, најниже пореске стопе од 15%, укинуте су пограничне контроле у „интракомунитарним трансакцијама” (тј. у испорукама добара и пружања услуга када се продавац налази у једној, а купац у другој земљи чланици) и извршена је хармонизација система акциза. Трећа група одредаба9 уређује хармонизацију националног законодавства уопште, у мјери у којој је она неопходна за установљавање и функционисање јединственог тржишта. Како се у Уговору о оснивању нигдје посебно не помиње 6
Члан 93 (бивши члан 99) Уговора о оснивању Европске заједнице гласи: “Савјет једногласном одлуком на приједлог Комисије и након што је консултовао Европски парламент и Економски социјални комитет усваја мјере за усклађивање правних прописа које се односе на порез на промет, акцизе и друге облике посебних пореза, у мјери у којој је такво усклађивање потребно за успостављање унутрашњег тржишта”. 7 Чл. 23–31. (раније чл. 9, 10, 12, 28, 29, 30, 34, 36 и 37) Уговора о оснивању прописана је забрана увођења било каквих увозних или извозних царина и других сличних дажбина између земаљачланица. 8 Чл. 90–93. Уговора о оснивању, раније чл. 95, 96, 98 и 99 тиче се хармонизације посредних пореза, тј. општег пореза на промет и акциза. 9 Члан 94. Уговора о оснивању, раније члан 100. и, у одређеном смислу, ранији члан 235. Уговора о оснивању.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
39
MODERNA UPRAVA
хармонизација у домену директних пореза, из члана 94 Уговора (у којем се говори о хармонизацији правних прописа en general) изведена су овлашћења одговарајућих органа Уније да донесу директиве о одређеном усклађивању директних пореза. 2.2. ПОРЕСКА КОНКУРЕНЦИЈА КАО ИЗВОР ХАРМОНИЗАЦИЈЕ Пореска конкуренција између земаља-чланица доводи до спонтаног уједначавања националних пореских закона, на тај начин што се производни фактори, по правилу, усмјеравају ка привредама ових земаља-чланица у којима је порески систем стимулативнији. Због тога су земље-чланице подстакнуте да своје фискалне прописе прилагођавају прописима који су на снази у оним земљамачланицама које су, захваљујући стимулативнијим пореским рјешењима привукле капитал. У том смислу, значајне пореске разлике између земаља-чланица се постепено губе, а пореска конкуренција може да допринесе успостављању бољег пореског система, јер свака земља може да искористи позитивна искуства других земаља. 2.3. ЗАБРАНА ДИСКРИМИНАЦИЈЕ НА РАЧУН ДОБАРА ИЗ ТРЕЋИХ ЗЕМАЉА Остваривање основних циљева Уније, односно установљавање јединственог унутрашњег тржишта и све интензивније приближавање економских политика земаља-чланица, подразумијева тзв. негативну интеграцију. Она се огледа у забранама понашања која би водила нарушавању четири основне слободе на којима почива Унија, што подразумијева забрану дискриминације по основу држављанства односно поријекла добара, услуга и капитала. С обзиром на околност да су у домену директних пореза земље-чланице практично задржале фискални суверенитет, у начелу је могуће да национално пореско законодавство, разликујући, на примјер, резидентне од нерезидентних обвезника, доведе до дискриминације. Када се ради о извору хармонизације посматрано са аспекта забране дискриминације на рачун добара из трећих земаља, потребно је нагласити да Европски суд правде има велики утицај на формулисање пореских политика земаља-чланица. Он се сматра једном од најефикаснијих институција Заједнице у погледу отклањања пореских препрека за несметано обављање прекограничне економске активности унутар подручја Уније. Европски суд правде у судском поступку директно примјењује „четири слободе” и резултат оваквог приступа је да се често непосредно стављају ван снаге одредбе националног пореског права које не садрже забрану дискриминације на рачун добара из трећих земаља или забрану по основу држављанстава.10
10
На конференцијама званичника из ЕУ закључено је да поједине земље-чланице ЕУ (Шпанија, Италија, Португалија, Аустрија) у неким случајевима игноришу утицај одлука, које је донио Европски суд правде, поводом различитих спорних питања и случајева пореских препрека. Види, у том смислу: Joann Weiner, European Officials Consider Importance of Coordinating EU Company Tax Policies, 32 Tax Notes International (15 December 2003), p. 1001.
40
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
3. ОБЛАСТИ ХАРМОНИЗАЦИЈЕ Хармонизацију у домену пореске политике и пореских система можемо посматрати у односу на: 1. хармонизацију у домену индиректних пореза, 2. хармонизацију у области директних пореза и 3. хармонизације у области пореске сарадње. 3.1. ХАРМОНИЗАЦИЈА У ДОМЕНУ ИНДИРЕКТНИХ ПОРЕЗА Законодавна активност органа ЕУ дo сада је била најинтензивнија у домену индиректних пореза, тј. општег пореза на промет – пореза на додатну вриједност (у даљем тексту ПДВ) и акциза. Поступак хармонизације индиректних пореза, заснован на одредби члана 99. Уговора, обухвата мјере које су неопходне да би се обезбиједило успостављање и функционисање тржишта, уз отклањање свих препрека слободном кретању добара и услуга. 3.1.1. ХАРМОНИЗАЦИЈА ОПШТЕГ ПОРЕЗА НА ПРОМЕТ Прва фаза хармонизације општег пореза на промет окончана је доношењем и имплементацијом Директиве 77/388/ЕЕЦ о хармонизацији закона о порезима на промет земаља-чланица11 и неколико каснијих директива пратећег карактера. Ова, познатија под именом Шеста директива, сматра се „базичним законом ЕУ у области ПДВ-а” из разлога што је обезбиједила да се ускладе сви најважнији елементи законског описа пореског чињеничног стања код ПДВ-а: порески обвезник, објекат опорезивања, пореска основица, пореска ослобођења, право на порески одбитак и др. Поред наведене директиве, за ПДВ су значајне: Директива о укидању пореских баријера12 која је радикално промијенила режим ПДВ-а код интракомунитарних трансакција, установљен Шестом директивом. Према одредбама ове директиве, испорука добара и пружање услуга из једне земље-чланице у другу не сматрају се више извозом, односно увозом, док је контрола на границама између земаља-чланица укинута од 1. јануара 1993. године. Директива о поједностављењу поступка у прелазном периоду13 имала је за циљ да поједностави поступак утврђивања и наплате ПДВ-а у прелазном периоду,
11
Sixth Council Directive 77/388/EEC of 17 May 1977 on the harmonization of the laws of the Member States relating to turnover taxes – Common system of value added tax: uniform basis of assessment, Official Journal L 145 of 13 June 1977 12 Council Directive 91/680/EEC of 16 December 1991 supplementing the common system of value added tax amending Council Directive 77/388/EEC with a view to the abolition of fiscal frontires, Official Journal L 376 of 31 December 1991. 13 Council Directive 92/111/EEC of 14 December 1992 amending Council Directive 77/388/EEC and introducing simplification measures with regard to value added tax, Official Journal L 384 of 30 December 1992.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
41
MODERNA UPRAVA
и то код интракомунитарних трансакција. У том смислу, умјесто при увозу, опорезивање је одложено до прве испоруке од стране корисника увоза. Директива о приближавању стопа ПДВ14 има за циљ да приближи стопе ПДВ у земљама-чланицама. Стандардна стопа за све земље-чланице представљена је тако да у прелазном периоду не смије да буде нижа од 15%, повишене стопе су укинуте, а допуштена је примјена једне или највише двије снижене стопе, које не смију да буду ниже од 5% и које могу да се примјењују само на оне испоруке добара и пружања услуга који су експлицитно наведени у посебном анексу (прехрамбени производи, вода, лијекови и медицинска опрема, превоз путника, књиге и друге публикације, услуге у култури и спорту, испорука добара и пружање услуга у пољопривреди /изузев капиталних добара/ и у социјалној заштити и социјалном осигурању, погребне услуге и опрема). Директива о ПДВ-у у електронском пословању15, усвојена је средином 2002. године, с циљем да се елиминишу дисторзије у тржишној конкуренцији и да порески систем пружи правну сигурност, једноставност и неутралност. У том смислу, опорезивање трансакција испорука добара и услуга треба да буде исто, без обзира на начин обављања трговине, тј. независно од тога да ли се испорука врши on-line или off-line. Затим, правила опорезивања морају да узму у обзир технолошки напредак у пружању услуга, како би се спријечио губитак пореских прихода и спријечило дисторзивно дјеловање на конкуренцију. Суштина је да се обезбиједи поштовање основног начела из Шесте директиве, да се услуге опорезују у мјесту гдје пружалац услуга има сједиште. Пошто се износ ПДВ-а одражава на финалну продајну цијену производа и услуга у случајевима када се обрачунава ПДВ, овом директивом је уведено правило да се компаније које имају сједиште изван територије ЕУ, ако пружају on-line услуге корисницима у земљама чланицама ЕУ региструју, односно да добију ПДВ број на подручју Уније. 3.1.2. ХАРМОНИЗАЦИЈА АКЦИЗА Заједнички систем акциза у ЕУ ступио је на снагу 1. јануара 1993. године, када је почело да функционише јединствено тржиште. Он обухвата селективне потрошне порезе на нафтне деривате, дуванске производе и алкохолна пића. Разлог за прописивање ових „обавезних” акцизних производа произлази из околности да су у питању добра чија потрошња гарантује издашност пореских прихода. Земље-чланице могу да уводе акцизе и на неке друге производе (ако то 14
Council Directive 92/77/EEC of 19 October 1992 supplementing the common system of value added tax and amending Council Directive 77/388/EEC (approximation of VAT rates), Official Journal L 316 of 31 October 1992. 15 Council Direktive 2002/38/EC of 7 May 2002 amending and amending temporaly Direktive 77/388/EEC as regard the value added tax arrangements applicable to radio andtelevision broadcasting services and certain electronically supplied services, Official Journal L 128 of 15 May 2002.
42
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
налажу одређени разлози – нпр. фискални, економски, еколошки и др.), под условом да то не повлачи за собом додатне формалности приликом прекограничног кретања такве робе, нити је повезано са већим административним трошковима. Правила Заједнице у домену акциза обухватају: хармонизовану пореску структуру (дефиницију акцизних производа, одређивање пореске основице и пореских ослобођења); пореске стопе (прописивање минималних пореских стопа, али уз дискреционо право земаља-чланица да могу уводити сопствене стопе акциза, водећи при томе рачуна о међународном окружењу) и кретање акцизних производа између земаља-чланица (режим акцизних складишта). Хармонизација акциза у оквирима ЕУ базира се на већем броју директива, које се могу сврстати у три групе. 1) У првој групи налази се само Директива о општим аранжманима за производе који су подвргнути акцизама, као и одржању, кретању и контроли таквих производа. Познатија је као „хоризонтална директива”16. Ова директива предвиђа да пореска обавеза, по правилу, настаје у моменту производње добара, односно у тренутку његовог увоза на територију Уније, док препушта земљамачланицама да саме одреде правила која се тичу производње, прераде и држања производа који подлијежу акцизама. Увоз се одређује као улазак производа погођеног акцизом на територију ЕУ. Земље-чланице могу да захтијевају да производи који се пуштају у потрошњу на њиховој територији буду обиљежени тзв. акцизним маркицама,17 под условом да се обезбиједи да коришћење акцизних маркица не угрози слободно обављање трговине, односно, слободно кретање акцизних производа између земаља-чланица. Опорезивање акцизних производа заснива се на примјени принципа одредишта робе, чиме се обезбјеђује да извоз не буде опорезован. Хоризонтална директива предвиђа ослобођења од плаћања акцизе у случајевима испорука акцизних производа дипломатским и конзуларним представништвима; међународним организацијама, и члановима таквих организација (уз поштовање одређених лимита и ограничења); код испорука извршеним војсци земаља-чланица; и др.18
16
Council Directive 92/12/EEC of 25 February 1992 on the general arrangements for product subject to excise duty and on the holding, movement and monitoring of such product (Horizontal Directive), Official Journal L 076 of 23 March 1992. 17 Vidi, npr.: Council Directive 95/60/EC of 27 November 1995 on fiscal marking of gas oils and kerosene, Official Journal L291 of 6 December 1995. Vidi: Commission Decision 2001/574/EC of 13 July 2001 establishing common fiscal marker for gas oils and kerosene, Official Journal L 203 of 28 July 2001; Commission Decision 2002/269/EC of 8 April 2002 amending Decision 2001/574/EC establishing common fiscal marker for gas oils and kerosene, Official Journal L 093 of 10 April 2002; Commission Decisionn 2003/900/EC of 17 December 2003 amending Decision 2001/574/EC establishing common fiscal marker for gas oils and kerosene (notified under document number C(2003)4607), Official Journal L 336 of 23 December 2003. 18 Commission Regulation (EC) No. 31/96 of 10 January 1996 on the excise duty exemption certificate, Official Journal L 008 od 11 January 1996.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
43
MODERNA UPRAVA
2) У другој групи налазе се „структурне директиве”19 о хармонизацији структуре акциза на нафтне деривате, алкохолна пића и дуванске производе. Структурна директива о нафтним дериватима предвиђа јединствену дефиницију 13 различитих врста нафтних деривата. Директива прописује да ће стопа акцизе бити специфична, док се у одговарајућој директиви о стопама (92/82/ЕЕЦ), само за седам од укупно 13 врста нафтних деривата и предвиђа да стопа не смије бити мања од одређеног износа (нпр. 337 ЕЕЦ на 1.000 литара оловног бензина; 287 ЕЦУ/1.000 л за безоловни бензин; 100 ЕЦУ/1.000 л за течни гас; итд.). Савјет Заједнице има обавезу да периодично преиспитује износе најнижих стопа акциза, као и пореска ослобођења, имајући при томе у виду потребу да се обезбиједи „несметано функционисање јединственог тржишта Заједнице, реални износи акциза, као и шири циљеви које поставља Уговор о оснивању. Структурна директива о нафтним дериватима садржи и одредбе о пореским ослобођењима, која могу да буду обавезна (нпр. за гориво које се користи за комерцијалне авиолетове и бродске линије и факултативна нпр. за гориво које има повољне еколошке ефекте.“20 Структурна директива о алкохолним пићима прави разлику између различитих врста пића, као што су: пиво, вина, жестока пића и остала алкохолна пића. Прописане су специфичне стопе гдје основицу чини платохектолитарски степен и њихови минимални износи. Структурна директива допушта земљамачланицама да могу да примијене и снижене стопе на пиво, с тим да оне не могу да буду ниже од 55% од редовне стопе која се примјењује у земљи-чланици, у зависности од годишње производње пива коју има одређена пивара. Пореска олакшица у виду смањене пореске стопе одобрава се једино оним пиварама које производе мање од 200.000 хл пива годишње (тзв. мале пиваре). Земље-чланице могу да ослободе од акцизе и пиво које је произвело физичко лице, под условом да пиво троше сам произвођач, чланови његове породице или његови гости, односно када се ради о случајевима сопствене потрошње. Према Структурној директиви о алкохолним пићима, предмет опорезивања представља и вино, с тим да се при томе прави разлика између обичних и пјенушавих вина, а за основицу се, такође, узима „платохектолитарски степен” јачине алкохола.
19
Council Directive 92/78/EEC of 19 October 1992 amending Directives 72/464/EEC and 79/32/EEC on taxes other than turnover taxes which are livied on the consumption of manufactured tobacco, Official Journal L 316 of 31 October 1992. Council Directive 92/81/EEC of 19 October 1992 on the harmonization of the structures of excise duties on mineral oils, Official Journal L 316 of 31 October 1992. Ова директива је престала да важи од 1. јануара 2004. године, са почетком важења Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity, Official Journal L 283 of 31 October 2003. Council Directive 92/83/EEC of 19 October 1992 on the harmonization of the structures of excise duties on alcohol and alcoholic beverages, Official Journal L 316 of 31 October 1992. 20 Council Decision 2001/224/EC of 12 March 2001 concering reduced rates of excise duty and exemptions from such duty on certain mineral oils when used for specific purposes, Official Journal L 084 of 23 March 2001.
44
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Посебан значај имају директиве о акцизи на дуванске производе, дајући дефиниције различитих група дуванских производа (цигарета, цигара и цигарилоса, фино резаног дувана за увијање цигарета и дувана за лулу). За обезбјеђење ефикасне наплате пореза на цигарете неопходна је добра сарадња између државе и произвођача, односно увозника цигарета. Владе и одговарајући надлежни органи у земљама-чланицама имају значајну слободу у погледу одређивања поступка наплате пореза на цигарете. Али, оне при томе морају да поштују сљедеће основне захтјеве које је поставила ЕУ: поступци треба да буду на једнак начин примијењени на све произвођаче и увознике цигарета (клаузула недискриминације), а ad volarem акциза треба да се утврђује на бази максималне малопродајне цијене коју утврђује произвођач, односно увозник. 3) У трећу групу се сврставају директиве о апроксимацији (приближавању) стопа акциза које погађају обавезне акцизне производе, у пракси познатије као директиве о стопама21. 3.2. ХАРМОНИЗАЦИЈА У ДОМЕНУ ДИРЕКТНИХ (НЕПОСРЕДНИХ) ПОРЕЗА У циљу усклађивања директних пореза, Унија је усвојила више директива и препорука које се односе на порез на доходак физичких лица, опорезивање компанија и избјегавање двоструког опорезивања. 1) У области пореза на доходак физичких лица ЕУ је донијела двије препоруке, а сматра се веома битном Препорука о пореском третману нерезидентних лица22, која се заснива се на три основна принципа: нерезидентна физичка лица морају да уживају исти порески третман као и резиденти оне земље-чланице на чијој територији су запослени, односно гдје обављају пословну активност, под условом да најмање 75% од свог укупног дохотка остварују у тој држави, земља резидентства може да одбије да својим резидентима који остварују доходак у иностранству одобри пореске олакшице (одбитке или порески кредит), уколико они већ уживају исте такве олакшице у земљи-чланици у којој обављају пословну активност. 21
Council Directive 92/79/EEC of 19 October 1992 on the approximation of taxes on cigarettes, Official Journal L 316 of 31 October 1992. Council Directive 92/80/EEC of 19 October 1992 on the approximation of taxes on manufactured tobacco other than cigarettes, Official Journalu L 316 of 31 October 1992. Council Directive 92/80/EEC of 19 October 1992 on the approximation of the rates of excise duties on mineral oils, Official Journal L 316 of 31 October 1992. Ова Директива је престала да важи од 1. јануара 2004. године, са почетком важења Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity, Official Journal L 283 of 31 October 2003. 21 Council Directive 92/84/EEC of 19 October 1992 on the approximation of the rates of excise duty on alcohol and alcoholic beverages, Official Journal L 316 of 31 October 1992. 22 Commission Recommendation 94/79/EC of 21 December 1993 on the taxation of certain items of income recived by non-residents in a MemberState other than that in which they are resident, Official Journal L 039 of 10 February 1994.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
45
MODERNA UPRAVA
препорука се односи само на тзв. “активни” доходак физичких лица (плате или зараде, односно приходе од обављања самосталне дјелатности). Поред наведене препоруке, 1994. год. усвојена је Препорука о пореском третману малих и средњих предузећа23, која полази од тога да су друштва лица обично изложена примјени прогресивног пореза на добит корпорација и да ово може озбиљно да наруши пореску неутралност, као и подстицаје за улагања капитала. У том смислу, Препорука позива земље-чланице да размотре могућности да се малим и средњим предузећима пружи право опције за опорезивање порезом на добит корпорација умјесто порезом на доходак физичких лица24 или да се, макар, испита могућност снижавања стопе пореза на доходак физичких лица за онај дио добити који мала и средња предузећа реинвестирају у пословну активност. 2) У области опорезивања добити компанија ЕУ има два главна циља, и то: да спријечи штетну пореску конкуренцију између земаља-чланица25, и да подржи принцип слободног кретања капитала. У том правцу усвојене су: а) Директива о пореском третману дивиденди које филијала исплаћује матичној компанији26. У циљу обезбјеђења несметане међукомпанијске исплате дивиденди у случајевима кад су матична компанија и филијала резиденти различитих земаља-чланица, Директива предвиђа да земља резидентства филијале не смије да уведе порез по одбитку на дивиденде које филијала исплаћује матичној компанији, која је резидент друге земље-чланице. Земљи резидентства матичне компаније остављена је могућност да у циљу избјегавања двоструког опорезивања примијени методу изузимања, односно да примљене дивиденде не укључује у опорезиву добит, или да примијени методу индиректног пореског 23
Commission Recommendation 94/390/EC of 25 May 1994 concering the taxation of small and mediumsized enterprises, Official Journal L 177 of 9 July 1994. 24 Пореско право Шпаније, Белгије и Грчке, као и Француске (на факултативној основи) предвиђа да се добит друштава лица опорезује порезом на добит предузећа, Гордана Илић-Попов, опет цитирано, стр. 143. 25 У прошлости, земље-чланице су нудиле прекомјерне пореске подстицаје како би на тај начин привукле стране инвеститоре, а то је често било на штету и трошак других земаља-чланица, у којима би иста инвестиција, у чисто економском смислу, била много оправданија. Европска комисија је у својој Комуникацији од 5. новембра 1997. године, под насловом „Пакет за смањивање штетне пореске конкуренције у ЕУ“ (A package to tackle harmful tax competition in the European Union, COM (97) 564 final), истакла потребу за координисаном акцијом на нивоу Уније, како би се супротставила штетној и неправичној пореској конкуренцији, у циљу олакшавања постизања одређених циљева, као што су: смањивање континуираних дисторзија на унутрашњем тржишту, спречавање прекомјерног губитка пореских прихода за поједине земље-чланице и др. Опширније: Гордана ИлићПопов, опет цитирано, стр. 127. 26 Council Directive 90/435 EEC of 23 July 1990 on the common system of taxation applicable in the case of parent companies and subsidiaries of differet Member States (Parent - Subsidiry Directive), Oficial Journal L 225 of 20 August 1990.
46
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
кредита, односно да од пореза на добит матичне компаније одбије порез који је филијала платила у земљи свог резидентства на добит из које су исплаћене дивиденде. Да би се могла примијенити метода индиректног пореског кредита, Директивом су прописани услови који морају бити кумулативно испуњени, и то: Компанија мора бити организована у неком од облика друштава капитала (акционарско друштво, друштво са ограниченом одговорношћу, кредитна друштва на акције), Компанија мора да буде резидент одговарајуће земље-чланице, и Компанија мора да буде обвезник националног права на добит корпорације. б) Директива о пореском третману статусних промјена код компанија27 односи се на трансакције спајања, подјеле, трансфера средстава, и размјене акција. ц) Кодекс о обављању пословања28, представља више политичких споразума између земаља-чланица ЕУ, а неправно обавезујући акт. Његов циљ је да се отклоне економске дисторзије у конкуренцији на унутрашњем тржишту Уније и да спријечи ерозију основица пореза на добит. Од земаља чланица се очекује да поштују принципе правичне конкуренције и да се уздрже од увођења пореских мјера које би могле да буду штетне по обављање економских активности између земаља-чланица ЕУ. Кодекс у обављању послова предвиђа одговарајуће контролне механизме како би се спријечило увођење или постојање штетних пореских мјера на простору Уније. 3) У области избјегавања двоструког опорезивања донијете су Директива о опорезивању камата и ауторских накнада, Директива о опорезивању прихода од штедње и Арбитражна конвенција. Директиве о опорезивању камата и ауторских накнада29 има за циљ да укине порезе по одбитку на камате и ауторске накнаде исплаћене у односима између повезаних предузећа, који су резиденти различитих земаља-чланица ЕУ. На тај начин ће се елиминисати економско двоструко опорезивање код ове врсте прихода и смањити административни трошкови којима су изложене компаније. Прималац камате и ауторске накнаде је или компанија која је резидент друге 27
Council Directive 90/434 EEC of 23 July 1990 on the common system of taxation applicable to mergers, divisions, transfers of assets and exchanges of shares concerning companies of different MemberStates (Merger Directive), Official Journal L 225 of 20 August 1990. Пуни назив Директиве је Директива о заједничким системима опорезивања код фузија, подјела, трансфера средстава и размјене акција, када су у питању корпорације из различитих држава. 28 Кодекс о обављању пословања (Code of Conduct) јео објављен од стране ECOFIN савјета 28. фебруара 2000. године. 29 Council Direktive 2003/49/EC of 3 June 2003 on a common system of taxation aplicable to interest and royalty payments made between associated Compromies of different Member states, Official Journal L 157.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
47
MODERNA UPRAVA
земље-чланице, или стална пословна јединица смјештена у другој земљи-чланици ЕУ. Циљ Директиве о опорезивању прихода од штедње30 јесте да омогући да приход од штедње, који је у форми камате исплаћен у једној земљи-чланици ЕУ физичком лицу, а који је резидент друге земље-чланице, буде подвргнут ефективном опорезивању, према закону који важи у тој земљи-чланици. Арбитражна конвенција31 у основи треба да обезбиједи услове за остваривање координације у циљу елиминисања економског двоструког опорезивања у трансакцијама између два повезана предузећа која су резиденти различитих земаља чланица и у трансакцијама између централе и огранака, када је централа у једној, а огранак у другој земљи-чланици. Арбитражна конвенција не представља правни (обавезујући) инструмент ЕУ, него има статус мултилатералне конвенције на терену међународног јавног права и има за циљ елиминисање двоструког опорезивања у наведеним случајевима. 5. ХАРМОНИЗАЦИЈА У ДОМЕНУ ПОРЕСКЕ САРАДЊЕ О хармонизацији у домену пореске сарадње усвојена је Директива о узајамној административној помоћи између пореских органа земаља-чланица32, чији је циљ да се земље-чланице обавежу да размјењују све оне информације које могу да им омогуће тачно и коректно утврђивање пореза на доходак, пореза на имовину, ПДВ-а и акциза. Она се искључиво односи на утврђивање пореза, а не на прикупљање и наплату пореза, нити за размјену докумената. Добијене информације морају да се чувају као службена тајна, тј. могу да буду саопштене једино онима лицима која су непосредно укључена у поступак утврђивања одговарајућих пореза, односно у судске или прекршајне поступке предузете ради правилног и што тачнијег утврђивања пореза. Лицима која су на било који начин укључена у наплату пореза или у извршавање прекршајних и кривичних санкција не смију се открити добијене информације. Директивом су предвиђене одређене ситуације када земља-чланица може да одбије сарадњу код размјене информација: ако држава која упућује захтјев није претходно искористила – исцрпила – сва расположива средства на локалној територији да би дошла до потребне информације; уколико се од земље-чланице тражи да, у циљу обезбјеђивања одређене информације, спроводи истраживања, упите и сл. које није у стању да врши ни за своје сопствене потребе; ако би 30
Council Directive 2003/48/EC of 3 June 2003 on taxation of savings income in the form of interest payments, Official Journal L 157 of 26 June 2003. 31 Convention 90/436 EEC on the elimination of double taxation in connection with the adjustment of pratits of associated enterprised (Arbitration Convection), Official Journal L 225 of 20 August 1990. 32 Council Directive 77/799 EEC of 19 December 1977 concering mutual assistance by the competent auttorites of the MemberStates in the field of direct taxation, Official Journal L 336 of December 1977.
48
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
пружање информација подразумијевало откривање пословне или професионалне тајне; у случајевима када је достављање одређене информације супротно јавном интересу; итд. ЗАКЉУЧАК Пореска политика и уређење пореског система једне државе, питања су о којима одлучује свака држава, у зависности од друштвено-економског уређења, развијености привреде, степена отворености економије, структуре радне снаге, образовног нивоа становништва, припадности одређеним регионалним подручјима. Међутим, поред тога што порески систем и пореска политика представљају обиљежје националног суверенитета једне државе, и што свака држава одлучује шта ће опорезивати, кога ће опорезивати и колико, у свјетлу европских интеграција, посматрајући основне елементе унутрашњег тржишта, што подразумијева и кретање производних фактора, наметнула се потреба за хармонизацијом пореских система и пореских политика земаља чланица Европске уније, али и земаља које су опредијељене за чланство у Европску унију. Основни извори хармонизације пореских система су саме одредбе оснивачког уговора, пореска конкуренција између земаља чланица која води спонтаној хармонизацији и забрана дискриминације на рачун добара, услуга и капитала предузећа и радника из других земаља чланица. Основни елементи хармонизације постигнути су у области индиректних пореза из разлога што се опорезивање промета добара и услуга сматра ванцаринском баријером, односно активностима које могу имати утицаја на ограничавање слободног промета добара и услуга у оквиру унутрашњег тржишта. Из тих разлога законодавна активност ЕУ је била најинтензивнија код хармонизације основних елемената општег пореза на промет – пореза на додатну вриједност и акциза као појединачног пореза на промет одређених производа. У том контексту треба посматрати увођење пореза на додатну вриједност као једном од основних услова за чланство у ЕУ и увођење акциза на нафтне деривате, дуванске прерађевине и алкохолна пића, остављајући слободу земљама чланицама да уводе акцизе и на неке друге производе ако то налажу фискални, економски, еколошки и други разлози, под условом да то не повлачи за собом додатне формалности приликом прекограничног кретања такве робе, нити да је повезано са административним трошковима. У области директних пореза, уважавајући чињеницу да је то питање сваке државе, донесено је више препорука чији је циљ избјегавање двоструког опорезивања код опорезивања дохотка физичких лица и добити компанија.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
49
MODERNA UPRAVA
Zorica Drljača, PhD Agency for Higher Education Development and Quality Assurance in BiH
THE INFLUENCE OF EUROPEAN INTEGRATION ON TAX POLICIES AND TAX SYSTEMS OF EU MEMBER STATES
SUMMARY The arrangement of the tax system and the definition of tax policy, each state decides on its own way, depending on all relevant factors that are characteristic of the state. However, at the single, internal market of the European Union, member states should move at approximately the same direction with respect to tax policies they adopt, because actions and measures taken by one country can have an impact in neighboring and other countries. The European Union, in that sense, has only a supporting role, and its goal is not to “standardize” national systems of taxation, but to ensure that they are compatible not only with each other, but also with the objectives set in the Treaty on establishing the European Community. Given that taxes in terms of subjects of taxation are the barrier to achieving the main principles of free trade and the basic elements of the internal market, there is a need for harmonization (alignment) of certain tax laws, of states that are members of the European Union and countries that are committed to the membership . KEY WORDS: Taxes, tax policy, tax legislation, internal market, the Treaty on founding the European Community, tax competition between member states, nondiscrimination at work.
50
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Мр Дражен Миљић ПРАВНО ДЕЈСТВО УПРАВНОГ АКТА Апстракт: Управни акт је инструмент којим се органи управе најчешће користе приликом свог дјеловања. Циљ рада је да се прикаже правно дејство овог инструмента управе који је од велике важности за правни систем и његову стабилност, којим се задире у свакодневни живот правних и физичких лица и одређује њихово будуће понашање. У раду су приказани моменти правне везаности дејством управног акта, како органа који доносе управне акте, тако и лица на која се ови акти односе. У раду је посебно обрађено питање ретроактивности управног акта. Приликом описивања дејства управног акта кориштена су и рјешења из других правних система и приказана су њихова схватања како теорије тако и праксе. Кључне ријечи: управни акт, правно дејство, ретроактивност УВОД Правно дејство правних аката је од изузетне, пресудне важности за функционисање правног система, правне сигурности грађана, остваривање права физичких и правних лица. У области управног дјеловања појединац не зна како да се понаша на основу правних прописа. Понашање појединца се регулише тек доношењем управног акта. Управни акт представља најважнији, најчешћи облик управног дјеловања. Оно што је пресуда за суд, то је управни акт за управу. Оба ова акта казују шта је правно у појединој ситуацији и оба акта представљају примјену права (закона) или неке друге правне норме на један конкретан случај. Генеза управног акта у данашњем смислу се везује за правну државу у којој је свака активност државе дефинисана правном нормом1. Управном акту, као и свим актима управе, својствено је да производе правно дејство у каквој правној ствари. Путем управног акта се стварају, мијењају, укидају односно поништавају или утврђују неки правни односи. Као такав, управни акт је акт којим се одлучује о нечијем праву, обавези или правном интересу. Управни акт је инструмент без кога се не може замислити функционисање правног система. Ако би постојао само општи акт, један правни систем не би могао да постоји. У том смислу у теорији се наводи да управни акт представља мост између општих правних аката и лица на 1
Управни акт се прво развио у Француској и тамо се тај термин први пут спомиње. Везује се за период Француске буржоаске револуције, након које је свака активност државе имала правно упориште. Послије се овај термин проширио на друге земље, али и данас постоје правни системи који не познају институт управног акта (скандинавске и англосаксонске земље).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
51
MODERNA UPRAVA
које треба да се примијени право. У прилог томе издвајамо мишљење професора Драгана Милкова који каже: “Ако би се мјерила важност појединачних правних аката наспрам општих, за функционисање правног система превагу би имали појединачни правни акти. Систем би могао нормално функционисати само помоћу појединачних аката, чак и без постојања општих, док обрнута ситуација не би била могућа. Постојањем само општих правних аката систем не би могао функционисати. Потребе демократије, правне сигурности, једнакости, овакве правне ситуације искључују2.“ Ипак, треба истаћи да постоје случајеви када се општи правни акт на лице може примијенити баз потребе доношења појединачног правног акта. Ови случајеви су у пракси ријетки и представљају изузетке. О ДЕЈСТВУ УПРАВНОГ АКТА УОПШТЕ Путем дејства управног акта испољава се његов карактер. Управни акт има непосредно правно дејство. Доношењем управног акта од надлежног органа врши се промјена у постојећим правима и обавезама одређених лица у одређеним ситуацијама. Према томе, управни акт се може дефинисати као израз воље надлежног органа путем којег се дјелује на права и обавезе физичких и правних лица, било да им се признају нека права (право на дјечји додатак) или им се намећу нека права и обавезе (плаћање пореза) и сл. Када се каже да управни акт представља израз воље надлежног органа, то никако не треба поистовјетити са вољом функционера који руководи датим органом, јер управни акти нису приватни акти. Приликом издавања управних аката, орган управе не дјелује у своје име и свој рачун. Он овдје представља субјекат надлежности, и управни однос који се заснива је однос између државе и других лица. Према томе, воља која се изриче је воља државе изражена кроз правне прописе, и ту вољу штите сви органи који иступају за име и рачун државе. Управни орган, односно орган који издаје управни акт појављује се као издавалац који дјелује у име и за рачун државе и који у конкретном случају примјењује правне прописе на конкретну животну ситуацију. Да би правни акт имао својство управног акта, његово дејство мора бити непосредно. Правне посљедице које он производи вежу се за његово доношење. Њима се утиче на понашање субјеката права. Управо ово представља особину која раздваја управне акте од аката којима се никоме не намећу ни права ни обавезе као што су: обавјештење, разна упозорења лишена правних посљедица и сл. У теорији акта поставља се питање дејства, односно да ли оно мора бити спољашње или унутрашње, када се односи на лица унутар одређеног круга субјеката повезаних посебним односом унутар неког органа. У упоредном праву постоје различита рјешења. У Француској се дејство управног акта простире ван органа који издаје управни акт. Такав став заступа теорија, али је и у пракси потврђено да се тражи такво дејство којим се задире у правне ситуације ван органа 2
Драган Милков, Појам управног акта, докторска дисертација, Нови Сад, 1983, стр. 16
52
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
управе. Ако би се дејство управног акта простирало унутар органа управе, такав акт у Француској нема својство управног акта и против њега се не може водити управни спор. Овакав став је посебно потврдила пракса Државног савјета. Мада, треба истаћи да постоје изузеци од оваквог става, нарочито да се доносе акти интерног карактера, којима се врше правне промјене у статусу лица на које се односе. Полази се од претпоставке да службеник у управи има одређен статус и акти донијети у правцу прецизирања тог статуса немају својство управних аката и сматрају се као акти са интерним правним дејством. Обрнута ситуација постоји ако се донесе акт којим се утиче на статус, односно да се донесе акт којим се мијења статус лица3. Такво дејство акта је исто као и код екстерних аката, признаје му се својство управног акта и против њих се може водити управни спор (акт искључења ученика из школе). У Њемачкој, правно дејство управног акта мора бити спољно, и то представља битно обиљежје управног акта. Овакав став је потврдио и Закон о општем управном поступку Њемачке и отклонио све дилеме о наведеном питању. Њемачко позитивно право дефинише управни акт као акт са спољашњим дејством којим се врше промјене у правним ситуацијама лица која се налазе ван управе. Исти став заступа аустријска правна теорија. Међутим, и у овим земљама у теорији постоје несугласице да ли одређеним врстама интерних аката треба признати дејство управног акта, односно признати својство управног акта. Посебно се издваја теорија посебне потчињености. На основу свега наведеног може се закључити – да би један акт био управни акт потребно је да се његовим доношењем рјешавају права и обавезе лица која се налазе у одређеним правним ситуацијама ван органа управе. Ако би се управим актом рјешавала питања права и обавеза лица које се налазе унутар неког органа управе и ако се тим актом не излази из оквира статуса у којем се лице налази при доношењу акта, већ се прецизира његов статус, такав акт се не сматра управним актом. ПОЧЕТАК ДЕЈСТВА УПРАВНОГ АКТА Управни акт обавезује адресате на које је упућен. Он представља акт власти који је ауторитативан и који се намеће лицима на које је усмјерен. То представља његово основно правно дејство и сврху његовог доношења. Доношењем управног акта долази до одговарајућих ефеката у правном поретку, било да се стварају, мијењају, укидају правне ситуације или чак, код неке врсте управних аката, да се одбијају промјене правних ситуација. Чак и у овим случајевима кад се управним актом одбија извршити промјена постојеће ситуације, управни акт и тада има дејство на правни систем. Управни акт је обавеза за лице на које се односи и они немају никакву могућност избора него су
3
Драган Милков, Појам управног акта, стр. 142
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
53
MODERNA UPRAVA
обавезни да своје понашање ускладе са садржином акта4. Ако би се десило да лице неће да поступа на начин предвиђен правним актом, управи стоји на располагању низ мјера којима се обезбјеђује извршење акта. Управни акт заснива правни однос и као такав ствара прва и обавезе у односу на појединца, и појединци су дужни да акт изврше као своју правну обавезу. У случају да се актом намеће обавеза лицу, орган управе је дужан да користи законом предвиђена средства да би остварио садржину управног акта. У овој ситуацији орган је обавезан да води рачуна о сразмјерности мјера које користи, односно да примијени најблажу мјеру од предвиђених, која ће омогућити да се управни акт оствари. Овај поступак се користи када се лицу намећу одређене обавезе, а он не жели да их добровољно изврши. Овакво поступање органа управе се оправдава у поштовању права лица која трпе њихово дјеловање, али и да би се остварио јавни интерес. Ако се управним актом странци признају нека права, орган управе је дужан да омогући да странка користи права која произилазе из управног акта. Може се закључити да органу који је издао управни акт не престају обавезе самим доношењем управног акта. Обавезе издаваоца акта су различите, зависно од тога да ли се странци признају права или намећу обавезе. У првом случају и давалац је дужан да уколико странка не поступа у складу са управним актом примијени законом прописане мјере и принуди на понашање дефинисано управним актом. У другом случају орган је дужан да обезбиједи кориштење датих права, ако се управним актом признају права странци. Управни акт може да има дејства и на трећа лица. То су случајеви када се лицима дају тзв. апсолутна субјективна права. У овим случајевима, трећа лица су дужна да се уздрже од ометања странке у остваривању њених права. Овдје се дејство управног акта негативно изражава. Обавеза трећих лица састоји се у уздржавању од ометања реализације управног акта5. Посебно питање се поставља у односу на дејство негативних управних аката. Ови акти су управни акти којима се не стварају ни права ни обавезе странке, нити се врше промјене у правном поретку и задржава се постојеће стање. На основу овога може се закључити да негативни управни акти немају правно дејство. Професор Драган Милков ову ситуацију поставља на други начин. Наиме, Милков наводи да је смисао управног акта да се прецизира будуће понашање и отклони правна неизвјесност. У том смислу, негативни управни акти отклањају неизвјесност и ауторитативно се утврђује од стране надлежног органа да неко лице нема право које сматра да му припада. За то лице је отклоњена неизвјесност која је до тада владала. Ако лице на које се односи управни акт сматра да је такав акт незаконит, може користити правна средства путем којих побија наведену ситуацију, тј. ако сматра да му није признато право које му по закону припада6. Моменат отпочињања правног дејства управног акта одређен је како на доносиоца, тако и на странке на које се односи. У погледу доносиоца, дејство управног акта наступа раније него за странку. То је тренутак када је акт издат од 4
Зоран Р. Томић, Опште управно право, пето и скраћено издање, Београд, 2009, стр. 204 Стеван Лилић, Управно право – управно процесно право, Београд, 2009, стр. 285. 6 Драган Милков, Управно право II, управна делатност, Нови Сад, 2003, стр. 39. 5
54
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
стране надлежног органа и предат достављачу ради даље доставе. Пошто се изврше све радње везане за израду акта, акт се отправља од стране издавача, напушта просторије издавача и од тада га веже дејство донесеног управног акта. Разлог оваквог дејства управног акта, односно везаност издаваоца дејством управног акта прије саме странке, оправдава се правном сигурношћу и спречавању издаваоца да до одређеног момента врши измјену управног акта. Ако би орган вршио измјене, могло би се десити да странка добије два акта са различитом садржином. Другостепени орган не доставља своје рјешење директно странкама, већ га шаље првостепеном органу да изврши доставу странкама. У овим случајевима везаност органа наступа у моменту када другостепени орган преда првостепеном органу рјешење ради даље доставе странкама. Дејство управног акта у односу на странку почиње од тренутка када јој је достављен, односно саопштен на други начин7. Управни акт дјелује за убудуће, осим ако законом није другачије предвиђено. У савременим правним системима није допуштено ретроактивно дејство управног акта. Ретроактивно дејство се искључује ради заштите права странака и правне сигурности, али и ради чувања начела законитости. Само се законом може одредити да поједине одредбе имају ретроактивно дејство, у случају да то захтијева јавни интерес приликом његовог доношења. Само у случају и у дијелу у којем закон дјелује ретроактивно могао би се и управни акт, којим се таква одредба примјењује, дјеловати уназад. Из свега наведеног закључујемо да се ретроактивно дејство данас забрањује у модерним правним системима, а изузетак постоји једино ако постоји изричита законска одредба. Постоје случајеви када донијети акти имају ретроактивно дејство. Примјер за то постоји ако се донесе другостепени акт којим се поништава првостепени, такав акт по својој природи дјелује ретроактивно јер се њиме уклањају све посљедице које је поништени акт до тада произвео. Исти случај представљају акти који се доносе ради извршења судских пресуда у управном спору којим је поништен одређени управни акт. Такође, исто дејство управног акта постоји када се по ванредним правним средствима у поступку поништавају управни акти. Прихвата се став да су декларативни управни акти акти са ретроактивним дејством, јер је њихова природа да имају ретроактивно дејство. Треба истаћи да по овом ставу постоје критике које говоре да се декларативним актом утврђује однос који је раније настао на основу закона, а не на основу декларативног управног акта. Правни основ за настајање односа који се утврђује декларативним управним актом је закон, а не управни акт. Управни акт утврђује раније настали правни однос, који је на основу закона раније настао, што нам говори да нема суштинске ретроактивности. За разлику од ретроактивности, постоји антиципирано дејство управног акта. У овим ситуацијама управни акт не производи правно дејство одмах, већ након одређеног времена. Овакво дејство управног акта је слично дејству 7
Други начин предвиђени за саопштавање садржаја управног акта детаљно се прописују и дефинише се начин, мјесто, вријеме , лица којима се може саопштити управни акт и сл. Позитивно право Републике Српске, односно Закон о општем управном поступку, детаљно описује поступак достављања управног акта странкама (глава V, Службени гласник Републике Српске 13/02).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
55
MODERNA UPRAVA
управног акта који садржи одложни рок, али само у погледу дејства. Овакво дејство може да постоји само ако је законом предвиђено. ПРЕСТАНАК ВАЖЕЊА УПРАВНОГ АКТА Управни акт престаје да важи у више случајева, и од тог тренутка управни акт не производи правно дејство. То су сљедећи случајеви: – Управни акти који су ограниченог трајања, односно акти којима се стварају права и обавезе који се исцрпљују једнократном употребом. Они престају да важе ако се изврши обавеза или искористи право наведено у акту. Ово је редован начин престанка управног акта, и тиме се реализује циљ његовог доношења; – Ако се управни акт везује за рок или услов, па наступањем једног или другог управни акт престаје да важи. У овом случају акт производи дејство све док не наступи одређена неизвјесна чињеница или околност, или ако наступи одређени тренутак до којег се везује дејство управног акта; – Ако се управним актом заснивају права и обавезе личног карактера, у тим случајевима управни акт престаје да производи правно дејство смрћу лица на које се односи; – Слична ситуација постоји ако се акт везује за ствари, престанак правног дејства наступа пропашћу ствари; – Ако се призна неко право управним актом, може да дође до престанка дејства у случају да се лице које је стекло одређена права одрекне од признатих му права. У теорији се наводи да лицу, уколико не користи овлаштење, престаје дејство управног акта. У оваквим ситуацијама, ако лице не користи овлаштења, то не значи да престаје дејство управног акта, већ само то некоришћење мора да буде предвиђено као раскидни услов повезан са раскидним роком и једино у том случају долази до престанка дејства управног акта (грађевинска дозвола престаје да важи ако лице у року од годину дана не почне са изградњом). У оваквим случајевима не престаје дејство управног акта због тога што се не користи овлаштење за грађење, већ због тога што наступа раскидни услов односно рок. У свим осталим ситуацијама некоришћењем овлаштења не долази до престанка дејства управног акта, већ само до некоришћења права из управног акта8. – До престанка дејства управног акта долази ако би се донио управни акт којим се ранији акт ставља ван снаге. Такве ситуације се дешавају кориштењем редовних и ванредних правних средстава. – Управни акт, односно дејство може да престане на основу закона. Управни акти се доносе на основу закона и промјене које се дешавају на том нивоу могу утицати на дејство управног акта. Законом је могуће 8
Петар Кунић, Управно право, Бања Лука, 2006, стр. 249.
56
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
укинути права и обавезе који су постојали у ранијем пропису и предвидјети да се ставе ван снаге сви акти који су на основу ранијег прописа донијети. У овом случају се на основу закона непосредно гаси дејство управног акта и обично се доносе нови управни акти и примјењују нови прописи којима се ранији управни акти стављају ван снаге, али њихово дејство је декларативног карактера. ДОДАЦИ УПРАВНОМ АКТУ КОЈИ УТИЧУ НА ДЕЈСТВО Управни акт може да, поред основних и обавезних елемената, садржи и неке друге састојке који могу да утичу на правно дејство. Ови други састојци су: услов, рок, налог и придржај опозива. Услов се дефинише као будућа и неизвјесна чињеница од чијег наступања зависи правно дејство управног акта. Зависно од наступања чињенице, односно од тога да ли она доноси почетак или престанак правног дејства, услови се дијеле на раскидне и одложне. Код раскидних или резолутивних услова, дејство управног акта наступа одмах, али оно престаје наступањем неизвјесне чињенице или околности. У случају одложног или суспензивног услова, управни акт не производи дејство одмах него тек наступањем будуће или неизвјесне околности. За услов је битно да је та чињеница или околност неизвјесна и да се директно везује за правно дејство правног акта. Најчешће се доноси нови акт којим се констатује његово наступање. Услов се може предвидјети законом и он не зависи од воље законодавца. Рок представља додатак управног акта од чијег наступања зависи дејство управног акта. Он означава пророк времена усљед којег наступа или престаје правно дејство правног акта. Слично као и код услова, рокови се дијеле на раскидне и одложне. За разлику од услова рок је увијек извјестан. Он се може унијети у управни акт само ако је законом тако предвиђено. Налог представља додатак управном акту којим се странци намеће обавеза да изврши неку чинидбу. Он се директно не везује за правно дејство управног акта и има самосталну егзистенцију. Он је у одређеној повезаности са управним актом, односно са диспозитивом, па се зато уноси као додатак. Налогом се странци нешто намеће да учини или да се уздржи од тога. Он има особине као наређујући управни акти, само што је додат уз неку основну заповијест и није издат у посебној форми. Ако би доносилац управног акта пропустио да налог унесе у садржину управног акта, он то може накнадно извршити. Као и други додаци, он се може унијети само ако је то законом предвиђено. Придржај опозива9 – ова врста додатка је посебна и огледа се у праву доносиоца управног акта да задржи право да управни акт касније опозове. То се обично дешава ако наступе одређене чињенице или околности које доводе до 9
Види, Зоран Р. Томић, Коментар закона о управним споровима са судском праксом, Београд, 2010. стр. 212.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
57
MODERNA UPRAVA
опозивања, али се исто тако може десити да се управни акт опозове без наступања, односно везивања за било какве чињенице или околности. Ако се придржај опозива везује за неке чињенице или околности, онда је он сличан раскидном услову; разлика је само у томе што се код раскидног услова правно дејство гаси аутоматски, наступањем чињенице или околности, док то није случај са придржајем опозива, гдје се мора донијети нови акт којим се ранији акт ставља ван снаге. Придржај опозива није дозвољен у нашем праву и среће се у земљама гдје управа може предузимати све што је потребно ради јавног интереса, а да то није изричито забрањено. Ове земље имају другачији поглед на начело законитости (шире). Код би нас придржај опозива био супротан са начелом правоснажности. ЗАКЉУЧАК Управни акт производи непосредно правно дејство. Његово дејство ствара обавезе како за орган који доноси управни акт тако и за лица на која се односи управни акт. Управни акт производи дејство и на трећа лица и она су обавезна да се уздржавају и трпе посљедице његовог дејства. Управни акт није изјава воље органа који га доноси већ представља израз воље државе која се огледа кроз законе који се користе као оквир из којег се стварају управни акти односно путем којих се прецизира правило понашања садржано у управном акту. Управни акт нема ретроактивно дејство него се њиме дефинише будуће правило понашања за лица на које се односи. Изузеци од овог става морају бити прописани законом. Управни акт и његово дејство су од велике важности за правни систем и његову стабилност али исто тако за правну сигурност грађана и остваривање њихових права. Dražen Miljić, MA
LEGAL EFFECT OF AN ADMINISTRATIVE ACT
SUMMARY Administrative act is an instrument commonly used by authorities in their work. The aim of the paper is to show the legal effect of this administrative instrument that is of great importance to the legal system and its stability, which affects daily lives of legal and physical entities and determines their future behavior. This paper presents the moments of the legal attachment of an administrative act effect, both of the authority which makes administrative decisions, and the persons to whom these acts apply. The paper specifically addresses the issue of retroactivity of administrative acts. When describing the effects of an administrative act, solutions from other legal systems are used and their understanding of both theory and practice is shown.
58
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Мр Борислав Радић О УГОВОРНОМ КОНЦЕПТУ РАДНОМ ОДНОСУ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ 1 Резиме: У раду се говори о општем режиму радног односа, односно уговорном концепту радног односа у Републици Српској. Обрађују се основне карактеристике радног односа регулисаног уговором о раду, говори се и о карактеру радног односа и правној природи уговора о раду, те обавезним и факултативним елементима писаног уговора о раду. Такође, обрађени су услови ѕа заснивање радног односа (општи и посебни). Исто тако, у раду се детаљно обрађују уговори којима се заснива радни однос, чија је форма и садржај регулисана и одређена Законом о раду, као и о уговорима којима се не заснива радни однос (Уговор о повременим и привременим пословима и Уговор о дјелу), чија је форма и садржај регулисана Законом о раду али и Законом о облигационим односима. Кључне ријечи: Уговор о раду, услови за заснивање радног односа, уговори којима се заснива радни однос, уговори којима се не заснива радни однос. УВОД Постојећа фаза развоја радног законодавста у Републици Српској започета је крајем 2000. године доношењем новог Закона о раду („Службени гласник Републике Српске” број: 38/00) и преласком на уговорни концепт радног односа. Закон је више пута мијењан и допуњаван, а током 2007. године урађен је Пречишћен текст закона („Службени гласник Републике Српске” број: 55/07). Непосредни циљ доношења овог закона био је да се одржи и настави континуитет и развој радног законодавства. Поредећи овај концепт радних односа са ранијим, неспорно је да су значајније разлике него сличности. Разлике одражавају промјену самог концепта радног односа. Промјена концепта радног односа, и уређивање истог, у директној вези је са другим промјенама у друштву. Промјене се односе на транзицијски период, развој тржишне економије, приватизацију државног капитала, појаву организованих асоцијација радника и послодаваца, као и развој аутономног радног права које ове асоцијације стварају у поступак колективног преговарања. Из основног концепта и смисла Закона о раду произилази да је радни однос специфичан уговорни однос радника и послодавца. Свака од страна у уговора има одређена права, обавезе и одговорности. У смислу тога радник је 1
Мр Борислав Радић, директор ЈУ „Агенције за мирно рјешавање радних спорова“ Бања Лука
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
59
MODERNA UPRAVA
дужан да се без принуде укључи у радни процес, да лично и континуирано извршава своје радне задатке и дужности у складу са природом и врстом посла, а под непосредним надзором и упутствима послодавца. Послодавац је дужан раднику обезбиједити посао, одредити му његово мјесто рада, начин обављања посла, раднику редовно вршити исплату зарађених плата или накнаде плате, обезбиједити му остваривање и других права прописаних законом или другим општим и појединачним актима. I – ПОЈАМ РАДНОГ ОДНОСА Закључивањем уговора о раду између послодавца и радника заснива се радни однос. Радни однос се може дефинисати као добровољни правни однос радника и послодавца са правима, обавезама и одговорностима утврђене законом, колективним уговором или другим актом. Из дефиниције произилази сљедеће: а) Радни однос се добровољно успоставља Ово је посљедица слободе рада, која омогућава грађанима да одлуче хоће ли радити и шта ће радити. Ова слобода се међутим мора остварити на тржишту рада у конкуренцији са другим грађанима који такође уживају ову слободу и искључиво зависи од потреба послодавца који самостално одлучују хоће ли и са ким засновати радни однос. б) Радни однос се успоставља као правни однос Радни однос је правни однос из разлога што је у смислу Закону о раду његов карактер – уговорни, јер радник и послодавац закључују уговор о раду. Заснован радни однос закључењем уговора о раду остаје правни однос све док не престане, а престаје на основу правног акта, правне радње или наступањем одређених чињенице. Поводом престанка радног односа може се тражити заштита пред надлежним судовима. в) Субјекти радног односа су радник и послодавац Радник је лице које је запослено на основу уговора о раду код послодавца. То лице мора имати најмање 15 година живота, општу здравствену способност и испуњавати друге услове утврђене Законом о раду, другим прописом, колективним уговором, правилником о раду или актом о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста код послодавца. Кад су предвиђени посебни услови за закључивање уговора о раду, лице које заснива радни однос мора испуњавати и те услове (нпр. Закон о професионалној рехабилитацији прописује посебне услове за особе са инвалидитетом, Закон о запошљавању странаца прописује посебне услове за запошљавање странаца – странац мора имати важећу радну дозволу издату од стране надлежне институције).
60
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
г) Садржај радног односа чине испуњавање међусобних права, обавеза и одговорности Радни однос је међусобни скуп права, обавеза и одговорности радника и послодавца. Права, обавеза и одговорности могу бити индивидуална и колективна. Индивидуална права, обавезе и одговорности односе се на радно вријеме, одморе и одсуства, плате и накнаде плате, дисциплинску одговорности, престанак потребе радника за радом, престанак радног односа и др. Колективна права и обавезе тичу се оснивањс савјета радника, синдикалног удруживања, послодавачких асоцијација, колективног преговарања, односа учесника колективног уговора, штрајка, заступљености у трипартитним тијелима, итд. д) Права, обавезе и одговорности из радног односа се регулишу законима, подзаконским актима, колективним уговорима, правилником о раду, уговором о раду Основни закон је свакако Закон о раду. Права, обавезе и одговорности из радног односа и по основу радног односа се утврђују и другим прописима, колективним уговорима, правилником о раду и уговором о раду, а свакако и у складу са међународним конвенцијама. Уговор о раду уређује права, обавезе и одговорности из радног односа између конкретног радника и конкретног послодавца. 1. Уговорни карактер радног односа Радни однос је посебан уговорни однос, тј. један посебан облигациони однос између послодавца и радника. У смислу одредаба Закона о облигационом односу сваки уговор представља сагласну изјаву воља уговорних страна, а у смислу одредаба Закона о раду – уговорне стране су радник и послодавац, које својом вољом стварају, мијењају или укидају свој међусобни правни однос, односно они су субјекти радног односа са правима, обавезама и одговорностима. Они то остају све док уговор о раду не буде отказан, односно док радни однос не престане. Сагласност воља уговорних страна, радника и послодавца, јесте извор (основ) настанка облигација, а само закључивање уговора јесте манифестације те воље и правни основ заснивања радног односа. Несагласност воља уговорних страна доводи до престанка радног односа радника, а манифестација несагласности воља јесте отказ уговора о раду. Радни однос се заснива закључивањем уговора о раду између послодавца и радника у писменом облику и непосредним ступањем радника на рад. Дан који је означен у уговору је дан када би радник требао да отпочне са обављањем рада код послодавца, а истовремено и тренутак од којег за обје стране теку права, обавезе и одговорности из тог уговора, изузев у случајевима постојања објективне околности на једној или на другој страни. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
61
MODERNA UPRAVA
Закона о раду дефинише и одређује уговорне стране уговора о раду. То су: радник – лице које је запослено на основу уговора о раду и послодавац – правно (предузеће, банка, удружење, агенција, задруга) и физичко лице (предузетник који обавља регистровану дјелатност или слободну професију) које на основу уговора о раду раднику даје запослење. Послодавци, и правна и физичка лица могу запошљавати раднике. Страни послодавци приликом запошљавања радника на територији Босне и Херцеговине односно Републике Српске, морају испуњавати услове прописане посебним законом. 2. Правна природа уговора о раду Уговор о раду је акт заснивања радног односа. Као акт заснивања радног односа има карактер појединачног акта којим се успоставља радни однос са одређеним правима, обавезама и одговорностима. Ова права обавеза и одговорности почињу да теку од дана ступања радника на рад. Уговор о раду је акт регулисања радног односа. Као акт регулисања радног односа уговор има нормативно дејство јер одређује права, обавезе и одговорности конкретног радника и конкретног послодавца. Уговор о раду мора бити закључен у складу са законом, колективним уговором и другим актима. Ако анализирамо форму и садржај уговора о раду и доводећи исту у везу са одредбама Закона о облигационим односима, можемо рећи да је уговор о раду: – двострано обавезан (и једна и друга страна имају права и обавезе из уговора – радник је дужан да се ангажује у процес рада код послодавца на радно мјесто на којем је засновао радни однос, да самостално и континуирано обавља рад по упутствима и надзору послодавца, а послодавац има обавезу раднику дати посао, обезбиједити му мјесто и начин обављања рада, редовно вршити исплату зарађених плата, итд.); – теретни (уговорне стране једна другој нешто дугују за оно што су примили једни од других); – комутативан (самим закључивањем уговора о раду стране у уговорном односу дефинишу и чине извјесним своје обавезе); – формални (обавезна писмена форма – ријеч је о форми која је услов важности уговора – ad solemnitatem). Без писмене форме уговор нема правно дејство, што значи да уговор мора бити написан и потписан. Моменат закључивања уговора везује се за потписивање уговора из разлога што се уговор сматра закљученим кад га радник и послодавац потпишу. – трајни (стране у уговору обично имају намјеру да створе трајнији однос, тј. да између конституисања уговорних обавеза и извршења тих обавеза постоји извјестан протек времена); – каузални (сваки уговор има циљ, а што је свакако законска претпоставка да свака уговорена обавеза има основ, иако он можда није изричито изражен);
62
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
– – –
именовани (од стране законодавца назван је уговор о раду и одређен му је садржај); самостални (производи дејство независно од постојања другог уговора); индивидуални (закључује се између радника и послодавца).
У складу са чланом 13. Закона о раду – Пречишћен текст, уговором о раду могу се раднику одредити повољнија права и већи обим права од права утврђених самим законом, али му се никако не може одредити мањи обим права од права утврђених овим или другим законским прописом, изузев у случајевима ако то закон изричито предвиђа. У случајевима да послодавац раднику уговором о раду одреди мањи обим права него што то прописује сам закон, послодавац ће бити кажњен новчаном казном за прекршај (чл. 180. став 1. тачка 4), а радник ће оствари своја права у обиму како је то предвиђено самим законом или колективним уговором. II – УСЛОВ ЗА ЗАКЉУЧИВАЊЕ УГОВОРА О РАДУ 1. Општи услови Чланом 14. Закона о раду прописани су општи услови за заснивања радног односа. Општи услови за заснивање радног односа закључивањем уговора о раду односе се на минималну старосну доб и на општу здравствену способност. Општи услови се одређују независно од послова ради којих се заснива радни однос. Посебни услови се одређују зависно од послова ради којих се заснива радни однос. Терет доказивања да услови за заснивање радног односа постоје на страни су радника. Животна доб од 15 година као доња граница старости омогућава да неко буде укључен у процес рада без опасности по живот и здравље. Иако је лице са навршених 15 година живота малољетно, оно ступањем у радни однос стиче сва права и обавезе и одговорности из тог радног односа. Тиме стиче ограничену пословну способност да располаже платом и другим личним примањима из радног односа, али и процесну способност да буде странка у поступку. Ова способност је ограничена и односи се само на права, обавезе и одговорности из радног односа. Зато је еманципација запосленог радника дјелимичнa. Еманципација је и условна јер зависи од радног односа. Уговор о раду не може да закључи лице које није навршило 15 година живота и које нема општу здравствену способност за рад. Уговор о раду закључен мимо општих законских услова јесте правно ништаван уговор. У правном систему Републике Српске, способност уговарања (односно способност бити уговорна страна) имају пословно способна физичка лица и правно способна правна лица. Пословна способност, способност бити носилац Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
63
MODERNA UPRAVA
права и обавеза, стиче се пунољетством тј. са навршењем 18. године живота. Правну способност правна лица стичу уписом у одговарајући регистар код надлежног органа. Закон о раду даје могућност да лица између навршених 15 и 18 година живота закључе уговор о раду, односно заснују радни однос с послодавцем, под условом да прибаве увјерење овлашћеног доктора медицине да посједују општу здравствену способност за рад. У овом случају ради се о ограниченој пословној способности која стичу малољетна лица заснивањем радни однос. Закон о раду прописује да лица са ограниченом пословном способношћу, а која имају општу здравствену способност за рад, уговор о раду могу закључити уз сагласност законског заступника. Закон не прописује каква ова сагласност мора бити, односно да ли се сагласност даје прије закључивања уговора о раду, истовремено, или накнадно, након закључивања уговора о раду. Ради психофизичког развоја малољетног лица, а и ради заштите живота и здравља радника, Закон о раду – Пречишћен текст, ограничава лица која нису навршила 18 година живота, прописујући им ограничење, односно немогућност закључивања уговора о раду за обављање послова на којима постоји повећана опасност од повреда или повећан штетни утицај на здравље. Закон такође прописује посебну заштиту малољетних радника, у смислу да радник млађи од 18 година не може бити распоређен да ради на нарочито тешким физичким пословима, на пословима који се обављају под земљом или водом, као и на све друге услове који могу представљати повећани ризик по његов живот, здравље и психофизички развој. 2. Посебни услови за заснивање радног односа Послови услови за заснивање радног односа утврђују се у односу на конкретно радно мјесто. Посебни услови за заснивање радног односа утврђују се законом, колективним уговорима, правилником о раду. Закон о раду посебне услове не утврђује. У нашем правном систему посебни услови налазе се у другим законима (lex specialis) који регулишу поједина питања из радног односа. Такође, предвиђају се и колективним уговором, односно правилником о раду или правилником о организацији и систематизацији послова. Општи колективни уговор Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” број: 27/06 ) прописује да је послодавац, поред општих услова, за закључивање уговора о раду дужан својим актима утврдити и посебне услове и то: а) Врсту и степен стручне спреме Стручна спрема је школска спрема одређене струке која се стиче у образовним институцијама. Лица различите струке (правник, доктор, економиста) имају исти степен школске спреме, али се њихова стручна спрема разликује према струци у којој су се школовали. У оквиру правне струке постоји више занимања
64
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
(судија, тужилац, правник, референт). Стручна спрема се степенује зависно од степену образовања. б) Радно искуство, ако је неопходно за самостално обављање послова Радно искуство је вријеме проведено на раду у обављању послова који су исти или слични пословима који треба да се обављају. Радно искуство се често поистовјећује са радним стажом. Ова два појма су различита. Радно искуство се стиче радом на одређеним пословима, а радни стаж је укупно вријеме проведено на пословима уопште, за које су уплаћени доприноси за обавезне видове осигурања. Лице које има радно искуство мора имати и радни стаж (изузетак су волонтери који имају радно искуство, а немају радни стаж). Лице које има радни стаж не мора увијек имати радно искуство, уколико није радио на одговарајућим пословима. Такође, у радни стаж се рачуна и вријеме које није покривено радом (боловање, одсуства, год. одмор). Радно искуство се разликује и од радне способности. Иако се радна способност не може стећи без радног искуства, лице са потребним искуством не мора увијек имати и одговарајућу радну способност. Радна способност се исказује као способност извршавања радних задатака кроз стручност, вјештину, спремност, знање, и друго. Радно искуство се разликује од стручне спреме из разлога што се стручна спрема стиче у институцијама образовања, а радно искуство практичним радом. Стручна спрема је услов за стицање радног искуства. Радно искуство се стиче послије стицања одговарајуће стручне спреме. Искуство се стиче радом на одговарајућим пословима. Под одговарајућим пословима треба подразумијевати исте или сличне послове. Послови су исти ако су истовјетни, а слични ако су исте врсте. Радно искуство се стиче радом на одговарајућим пословима, али тај рад се не мора увијек обављати у радном односу. Радник може стећи радно искуство и у фактичном радном односу или радом по облигационоправним уговорима, а да није у радном односу. в) Посебна здравствена способност Посебна здравствена способност је способност која је неопходна за обављање одређених послова који се обављају под повећаном опасности по живот и здравље радника. Без посебне здравствене способности радник не може засновати радни однос на пословима који захтијевају ту способност (на пословима који се обављају уз велики напор, под земљом, водом, ноћу, високој или ниској температури, итд.). Ови послови обављају се у режиму опште или посебне заштите радника на раду, а могу се обављати и у скраћеном радном временом. Радници који раде на пословима за које се захтјева посебна здравствена способност дужни су да се подвргавају периодичним здравственим прегледима ради контроле здравља. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
65
MODERNA UPRAVA
2.1. Други посебни услови Други, чести посебни услови који послодавци утврђују својим општим актима односе се на: положен стручни испит, знање страног језика, године живота, пол, објављивање научних или стручних радова, одређена лична својства. Често се посебни услови налазе и у законима (lex spetialis) који регулишу поједина питања из радног односа. а) Положен стручни испит Овај услов може бити предвиђен законом, подзаконским актом или општим актом. Законом се прописује обавеза полагања стручног испита за рад у органима управе, правосудним институцијама, за тужилачку функцију. Подзаконским актом прописује се обавеза полагања стручног испита за раднике који раде на пословима заштите на раду. Општим актом послодавца нормира се обавеза полагање приправничког испита ако законом, колективним уговором или неким другим актом није другачије одређено. б) Знање страног језика Доказује се писменим исправама, а може бити и непосредна провјера знања из разлога што постоје лица која знају страни језиком, а немају писмене исправе којом ће потврдити то своје знање, као и лица која имају писмену исправу, а страни језик не знају. в) Године живота Минимално 15 година је општи услов за заснивање радног односа. Законом се траже одређене године живота за рад на појединим пословима, зависно од дјелатности послодавца, радног мјеста које је изложено посебним условима рада у погледу опасности по живот и здравље радника. г) Пол Пол не може бити прописан као посебан услов за заснивање радног односа јер су сви грађани пред законом једнаки. Дискриминација грађана ј е по било ком основу забрањена. Овдје се ради о позитивној дискриминацији особа женског пола, а који сходно одредбама Устава и закона уживају посебну заштиту. Због тога пол (мушки) може бити предвиђен као услов за заснивање радног односа само ако се на тај начин остварује право жене на посебну заштиту у процесу рада (члан 76. Закона о раду прописује да жена не може бити распоређена у подземним дијеловима рудника...). д) Објављивање научних или стручних радова Прописује се као посебан услов за заснивање радног односа у високошколским и научноистраживачким установама (редовни и ванредни професори, доценти, магистри итд.).
66
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ђ) Одређена лична својства Ова својства могу бити услов за обављање послова и задатака при чијем вршењу та својства долазе до изражаја (спикер, правилни ход код манекена, боја гласа за оперске и хорске пјеваче, висина и тежина џокеја итд.). 3. Забрана дискриминације Имајући у виду опште као и посебне услове за заснивање радног односа, Закон забрањује све непосредне и посредне облике дискриминације лица која траже запослење, као и лица у радном односу. Непосредна дискриминација постоји ако се лица која траже запослење или радник ставља у неповољнији положај у односу на друга лица у истој или сличној ситуацији, због расе, етничке припадности, боје коже, пола, језика, религије, политичког или другог мишљења и убјеђења, социјалног поријекла, имовинског стања, чланства или нечланства у синдикату или политичкој организацији, тјелесног и душевног здравља и других обиљежја који нису у непосредној вези са природом посла. Посредна дискриминација постоји кад одређена наизглед неутрална одредба, правило или пракса ставља или би ставила у неповољнији положај у односу на друга лица – лица која траже запослење или радника, због одређене особине, статуса, опредјељења или убјеђења, због његове расе, етничке припадности, боје коже, пола, језика, религије, политичког или другог мишљења и убјеђења, социјалног поријекла, имовинског стања, чланства или нечланства у синдикату или политичкој организацији, тјелесног и душевног здравља и других обиљежја који нису у непосредној вези са природом посла. Лица која сматрају да су дискриминисана могу да поднесу тужбу надлежном суду. Ако суд утврди основаност тужбе наложиће послодавцу да обезбиједи остваривање ускраћених права. Такође, сва лица у поступку запошљавања су равноправна без обзира на пол. III – ФОРМА И САДРЖИНА УГОВОРА О РАДУ Уговор о раду је формални акт који се закључује у писменом облику изузев ако самим Законом о раду није другачије одређено, и садржи податке о: а) Називу и сједишту послодавца Назив и сједиште послодавца, означава правно, односно физичко лице које запошљава радника. Под називом се подразумијева фирма правног лица, односно име и презиме предузетника – физичког лица. Сједиште означава географско мјесто у коме послодавац обавља своју дјелатност. Ако послодавац дјелатност обавља у више мјеста, сједиште послодавца се одређује према сједишту управе. Назив, тј. фирма правног лица и сједиште се уносе у одговарајући регистар. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
67
MODERNA UPRAVA
б) Имену, презимену, стручној спреми и пребивалишту, односно боравишту радника Име и презиме радника означава физичко лице које се запошљава код послодавца. Оно се идентификује кроз податке о стручној спреми, пребивалишту – мјесту у којем радник стално живи, односно боравишту – мјесту у којем радник привремено борави. Домаћи држављанин може имати пребивалиште и боравиште, а странац само боравиште. в) Датуму ступања радника на рад Датум ступања радника на рад је дан које су уговорне стране одредили својим уговором а битан је из разлога што од тог тренутка радник остварује права, обавезе и одговорности из радног односа. г) Радном мјесту на коме се радник запошљава и мјесту рада, са подацима о дужини и распореду радног времена Радно мјесто радника служи за идентификацију радних обавеза радника кроз врсту и опис послова које он обавља у одређеном географском мјесту, а у радној средини послодавца. Радно вријеме може да буде пуно, непуно и скраћено. Трајање дневног и седмичног радног времена зависи од начина расподјела пуног радног времена, затим од чињенице да ли је дневно радно вријеме једнократно или двократно, смјенско, односно да ли је недјељно радно вријеме распоређено у оквиру петодневне или шестодневне радне седмице. д) Плати, новчаним накнадама и другим примањима радника по основу рада Подаци о плати, новчаним накнадама и другим примањима радника тичу се износа основне плате и елемената за утврђивање те плате, радног учинка радника, накнаду плате, увећане плате и др. ђ) Дужини годишњег одморa Радник који има најмање шест мјесеци непрекидног рада, има право на годишњи одмор у трајању од најмање 18 радних дана, а малољетни радник у трајању од најмање 24 радна дана. Прекидом рада не сматра се одсуствовања с рада за која је радник, у складу са законом, колективним уговором и правилником о раду, остварио накнаду плате. Радник који нема најмање шест мјесеци непрекидног рада, има право на годишњи одмор у трајању од најмање један дан за сваки навршени мјесец рада. Према одредбама Општег колективног уговора (чл. 15), годишњи одмор се увећава за по један дан за сваке три навршене године радног стажа. е) Трајању уговора, ако се закључује уговор о раду на одређено вријеме Трајање уговора о раду утврђује се само у случају ако се уговор закључује на одређено вријеме; то може бити урађено навођењем датума,
68
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
услова или рока у самом уговору, али се мора водити рачуна о законским ограничењима за закључивање уговора о раду на одређено вријеме. ж) Роковима за отказивање уговора о раду закљученог на неодређено вријеме з) Пословима са посебним условима рада на радном мјесту, ако постоје Ово су обавезни елементи уговора о раду, свакако да је поред њих могуће уговорити и други садржај, односно уговор може да садржи и одредбе о другим правима и обавезама који конкретни радник и конкретни послодавац сматрају да су им бити за регулисање њиховог међусобног односа. Ставом 10. овог члана прописана је ова могућност, а по којој радник и послодавац у сам уговор о раду могу да унесу податке осим горе наведених, ако сматрају да је то битно за њихов међусобни однос. Због ове могућности, условно говорећи, уговор о раду је нормативни акт, а за радника и послодавца и најзначајнији акт којим се регулишу међусобна права, обавезе и одговор ности. Из закона је брисана одредба по којој је послодавац са радником примљеним на рад умјесто закључивања писменог уговора о раду могао да сачини писмену изјаву која би замјењивала уговор о раду. Послодавац је у обавези да примјерак уговора о раду достави раднику прије ступања радника на рад као и фотокопију пријаве на обавезне вид ове осигурања у року од 8 дана од дана ступања радника на рад. IV – РАД КОЈИМ СЕ ЗАСНИВА РАДНИ ОДНОС 1. Радни однос, врсте и трајање уговора о раду Радни однос се по правилу заснива на неодређено вријеме. Ово је основни облик радног односа али не и једини. Постоје посебни облици радног односа: на одређено вријеме, уз пробни рад, рад приправнички, допунски рад, рад директора, кућног – помоћног особља, итд. Ови посебни облици у мањој или већој мјери разликују се од основног облика, али имају и одређени од нос према њему. Ако постоји пропис који регулише посебан облик радног односа, примјењује се посебан пропис (lex specialis derogat legi generali), а ако не постоји примјењује се пропис који се односи на основни облик радног односа, а то је Закон о раду. 1.1. Уговор о раду на неодређено вријеме Уговор о раду, тј. радни однос на неодређено вријеме је основни облик радног односа, увијек се претпоставља, а његово трајање није временски ограничено. Према Закону о раду, уколико уговором о раду није назначено вријеме трајања уговора, сматра се као уговор о раду на неодређено вријеме. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
69
MODERNA UPRAVA
Ова је необорива претпоставка, и није дозвољено доказивати супротно, да је заснован радни однос на одређено вријеме. Радни однос на неодређено вријеме траје док не престане на начин и под условима прописаним законом. 1.2. Уговор о раду на одређено вријеме Радни однос на одређено вријеме има ограничен рок трајања. По томе се разликује од радног односа на неодређено вријеме. Радни однос заснован на уговору о раду на одређено вријеме престаје истеком рока одређеним тим уговором или испуњењем услова. Закон оставља могућност да се радник и послодавац споразумију и другачије. У том смислу радник и послодавац се могу споразумјети да се важност уговора о раду на одређено вријеме, једном или више пута, продужи за одређени период, али најдуже до двије године од дана закључивања уговора о раду на одређено вријеме. Прекиди који су трајали до двије седмице не урачунавају се у овај временски период. Радник који након овог рока уз изричиту или прећутну сагласност послодавца настави да ради, сматра се да је засновао радни однос на неодређено вријеме. Ако се радник, након прекида рада из истека рока уговора о раду, више пута запошљава код истог послодавца на основу уговора о раду на одређено вријеме, те на тај начин оствари 24 мјесеца рада у току посљедње три године, сматраће се да је засновао радни однос на неодређено вријеме. Посљедњим измјенама и допунама Закона о раду таксативно су предвиђени случајеви када се може закључити уговор о раду на одређено вријеме, а то су: а) Извршење посла који траје до 6 мјесеци Односи се на послове који су су у вези са условима или прецизно утврђеним роковима. Ради се о објективним чињеницама, које се не могу генерализовати, и у сваком појединачном услову морају постојати. б) Привремено увећање обима посла Односи се на повећање послова који се обављају стално, али им се количина с времена на вријеме повећава изнад уобичајене мјере, стварајући потребу за новим радницима. Могу се односити на повећану тражњу и испоруку робе, жетву, пружање здравствених услуга итд. в) Замјена одсутног радника Уговор о раду на одређено вријеме ради замјене привремено одсутног радника може се засновати до повратка одсутног радника. Привремена одсутност је посебан разлог за заснивање радног односа на одређено вријеме. Овај уговор је посебан из разлога што може трајати све док се одсутни радник не врати на рад, без обзира на то колико то траје. Одсутни радник може бити у радном односу на неодређено или одређено вријеме. Радник који замјењује одсутног радника може бити само у радном односу на одређено вријеме. Одсутност може имати различите узроке: болест, њега дјетета, издржавање казне затворе, стручно усавршавање итд. Без обзира на ове узроке одсутност
70
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
увијек мора бити привремена, може имати карактер краткорочне – рецимо годишњи одмор или дугорочне – упућивање радника на рад у иностранство. Одсутност је условљена карактером разлога. Других ограничења нема. Могућа је и двострука одсутност. Она настаје када радник који замјењује одсутног радника и сам постаје одсутни радник. Ако одсутном раднику престаје радни однос, престаје и његова одсутност, а са њом настаје основ престанка радног односа на одређено вријеме, истеком одсутности. У супротном, долази до успостављања радног односа на неодређено вријеме. г) Обављање посла чије је трајање унапријед одређено природом и врстом посла У ове послове спадају сезонски послови: сјетва, берба, косидба, послови спасиоца на плажи итд., или послови на изради одређених пројеката из области наука, технологија, архитектура, саобраћај, маркетинг, итд. Сваки уговор о раду на одређено вријеме закључен у супротности са овим, таксативно предвиђеним случајевима, сматра се уговором о раду на неодређено вријеме. 1.3. Уговор о пробном раду Радни однос уз пробни рад успоставља се условно: да радник у одређеном времену покаже своје радне способности. Пробни рад није ништа друго него облик провјеравања стручних и радних способности, ако се јављају као услов за успјешно и самостално обављање послова. Способност се односи на стручност, вјештину, спремност, знање и друга својства радника која се могу провјерити само практичним радом. Провјера се врши послије заснивања раног односа. То ову врсту радног односа чини посебном. Ако се прво заснује радни однос, па тек потом приступи провјеравању услова рада, онда је то однос са одложним условом. У колико се покаже да радник испуњава услове рада остаје у радном односу, у супротном, ако не испуњава услове рада, губи радни однос. Уговарање пробног рада је слободно, може али и не мора бити примијењен. Најчешће његово уговарање тражи послодавац, али нема законских сметњи да уговарање пробног рада тражи и радник. Пошто се пробним радом испитује радна и стручна способност, овај услов рада не може бити примијењен према приправнику. Уговор о пробном раду може трајати најдуже до три мјесеца. Споразумно се може продужити за још три мјесеца, а што зависи од природе и сложености послова. Трајање пробног рада је нормирано тако да радник има довољно времена да покаже своје стручне, радне и друге способности. Ово је горња граница. Доња граница није законом одређена, тако да пробни рад може бити уговорен у трајању од 15 дана или један мјесец или у било којој разумној дужини у којој радник може да покаже своје способности. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
71
MODERNA UPRAVA
Пробни рад не може трајати дуже од законом прописаног времена трајања. Општи колективни уговор утврђује да се начин спровођења и оцјењивања пробног рада врши у складу са гранским и појединачним колективним уговорима, а што утврђује послодавац, са чим упознаје раднике, приликом закључивања уговора о пробном раду. Послодавац је дужан сваком раднику са којим је закључио уговор о пробном раду, за вријеме трајања тог пробног рада, обезбиједити стручни надзор и праћење његовог рада ради оцјењивања. Лица која су у обавези да врше стручни надзор и оцјењивање морају имати најмање квалификацију и степен стручне спреме као и радник чији надзор и оцјењивање врше, као и радно искуство на тим пословима и код тог послодавца. Оцјена пробног рада врши се свакодневно, а коначну оцјену након истека пробног рада даје послодавац. За вријеме пробног рада радник и послодавац могу један другом отказати уговор о раду уз отказни рок од седам дана. Кад то чини радник, писмена изјава о отказу се доставља послодавцу, а кад то чини послодавац писмена изјава о отказу се доставља раднику и не мора садржавати образложење нити поуку о правном средству јер се ради о посебном случају отказа. Ова изјава о отказу уговора о раду може да услиједи у било ком тренутку за вријеме трајања пробног рада. Раднику, који за вријеме пробног рада није показао одговарајуће стручне и друге радне способности, престаје радни однос даном истека рока одређеног уговором о раду, а ако пробни рад буде успјешан радни однос се успоставља. 1.4. Уговор о допунском раду Радник који је закључио уговор о раду с пуним радним временом (пуно радно вријеме радника износи 40 сати седмично), може без сагласности послодавца закључити још један уговор о раду с другим послодавцем за рад до половине пуног радног времена (Уговор о допунском раду – члан 53. Закона). Услови који су прописани Законом јесу да се радно вријеме код тих послодаваца не подудара и да радник за свој или туђи рачун уговара или обавља послове из дјелатности које обавља његов послодавац. 1.5. Рад приправника и волонтера 1.5.1. Уговор о приправничком раду Ово је радни однос кроз који се приправник припрема за самостални рад, а заснива се са лицем који се први пут запошљава у свом занимању за које је стекло одређену стручну спрему, ако је приправнички стаж законом, правилником или општим актом послодавца утврђен као услов за рад на одређеним пословима. Приправник је лице које је завршило средњу школу, вишу школу или факултет, а које по први пут заснива радни однос у том занимању, а које је дужно према закону положити стручни испит и коме је потребно радно искуство у
72
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
његовом занимању или професији, односно приправник је свакако лице које први пут заснива радни однос. Неопходно је додати да је то лице које први пут заснива радни однос у занимању за које је стекло одређену школску спрему. Приправници су обично млади и школовани људи, али може бити и лице у поодмаклим годинама, ако у тим годинама стекне школску спрему за занимање којим се раније није бавио и који треба да се оспособе за самосталан рад у струци. Заснивање радног односа не мора да буде и прво запошљавање. Заправо, то је прво запошљавање у струци за које је неко лице стекло потребну школску спрему, без обзира на то да ли се оно догодило на почетку или у току радног вијека. Основна суштина приправништва је у оспособљавању тек одшколованог лице за самосталан рад у струци. Школска спрема није довољна. Она јесте неопходна као образовна подлога, али се знање, вјештина и уопште способност за самостално обављање у струци стиче практичним радом. Ако је приправнички стаж био успјешан, послодавац по престанку приправничком стажа може засновати редован радни однос. Он нема обавезу да оспособљеног приправника прими у радни однос, што значи да се може опредијелити за оспособљавање новог приправника. Приправнички рад као услов рада може бити одређено законом или подзаконским актом, или колективним уговором. Законом је обично одређено за докторе, наставнике, судијске приправнике, приправнике у тужилаштву. Сваки приправник након успјешно обављеног приправничког стажа губи статус приправника. Приликом новог запошљавања код истог или другог послодавца, након истека приправничког стажа, може имати статус само радника. Послодавац закључује уговор о раду с приправником на онолико времена колико траје приправнички стаж прописан за занимање на које се односи. Обавезна је писмена форма. Уговор о раду с приправником јесте увијек уговор на одређено вријеме, закључује се до годину дана а зависи од степена стручне спреме (средња стручна спрема шест мјесеци, виша стручна спрема девет мјесеци и висока стручна спрема 12 мјесеци – ако посебним прописом није другачије уређено и под условом да се ова лица први пут запошљавају у својој стручној спреми и звању). За вријеме трајања приправничког стажа приправник стиче неопходно радно искуство и оспособљавање по програму који је прописан од стране послодавца. Приправнички рад се обавља по програму који припреми лице задужено од стране послодавца, који мора имати исти или виши степен стручне спреме као приправник и три године радног искуства, ако посебним прописом није другачије одређено. За вријеме приправничког стажа неопходно је да се приправник оспособи за самостално обављање послова. Обука приправника мора да буде организована и систематска. Приправник, као и сви други радници, мора бити упознат са прописима којима се регулише област заштите на рада.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
73
MODERNA UPRAVA
Приправник за вријеме трајања приправничког стажа има обавезу да води дневник. Обука приправника не треба да траје дуже него што је то потребно. Суштина приправничког стажа није статус приправника, него временски период трајања приправништва у којем ће се приправник оспособити за самосталан рад. Након истека приправничког стажа, приправник полаже стручни испит у свом звању у складу са законом, на којем се провјерава његова способност за самосталан рад. Испит се полаже пред комисијом коју формира послодавац од лица која морају имати исти или виши степен стручне спреме од оне за коју се приправник оспособљава. О положеном испиту приправнику се издаје увјерење. 1.5.1.1. Права по основу приправничког рада Приправнички стаж започиње ступањем приправника на рад, а не закључивањем уговора, јер се права и обавезе и одговорности из радног односа везују за почетак рада, а не потписивање уговора. Приправнички стаж истиче са посљедњим даном његовог трајања. Са престанком приправничког стажа по сили закона престаје и приправнички радни однос. За вријеме обављања приправничког стажа, приправник има право на плату у висини од 80% минимално, прије полагања стручног испита што плаћа послодавац, и сва друга права по основу радног односа, у складу са законом, колективним уговором и уговором о раду. Послодавац такође, обезбјеђује инвалидско осигурање у случају повреде на раду. Право на плату је прилагођено карактеру рада (он се обавља ради оспособљавања радника). Плата не може бити мања од 80% од основне плате за послове за које се приправник оспособљава. Приправник има право на здравствено осигурање, као и остали радници, из разлога што се овим уговором заснива радни однос, са свим правима, обавезама и одговорностима између уговорних страна. Остала права (обим) се ни по чему не разликује од права које остварује други радници (радно вријеме, одмори, одсуства и заштита на раду, друга примања итд.). 1.5.2. Уговор о волонтерском раду, права и обавезе Волонтер је лице које је завршило средњу школу, вишу школу или факултет, а које по први пут заснива радни однос у том занимању, а које је дужно према закону положити стручни испит и коме је потребно радно искуство у његовом занимању или професији. За разлику од уговора о раду с приправником, којим се заснива радни однос, као и за разлику од права на зараду приправника коју исплаћује послодавац, послодавац може волонтера примити на обављање приправничког стажа и без закључивања уговора о раду, ако су положени стручни испити и одређена дужина радног искуства услов за заснивање радног односа.
74
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Уговором о волонтерском раду се не заснива радни однос. Волонтер има право на дневни одмор у току рада, као одмор између два узастопна радна дана. Има право на здравствено осигурање као незапослено лице на терет надлежног Завода. Волонтерски рад траје онолико времена колико је према закону, за одређено стручно звање, прописано трајање приправничког стажа. Трајање волонтерског рада рачуна се као стаж и радно искуство на одређеним пословима. Уговор се закључује у писменој форми. 1.6. Уговор о раду с непуним радним временом Послодавац може с радником закључити уговор о раду с непуним радним временом, на неодређено или одређено вријеме. Непуно радно вријеме је краће од пуног. У смислу одредаба Закона о раду, седмично радно вријеме радника износи 40 сати седмично. Непуно радно вријеме је свако оно вријеме које је краће од пуног. Разлог непуном радном времену је у недовољном обиму послова. Послови постоје, али њихов обим је такав да не захтијевају закључивање уговора о раду на неодређено вријеме са пуним радним временом. Трајање непуног радног времена зависи од обима посла. Уговор о раду с непуним радним временом може бити заснован на неодређено или одређено вријеме. У првом случају, траје док не престане по неком од законом предвиђених случајева, а у другом случају траје до истека рока из уговора, на који је заснован. Непуно радно вријеме морамо разликовати од скраћеног. Код непуног радног времена, радник ради краће зато што је обим послова мањи од мјере који одговара пуном радном времену, због чега су, по правилу, права из радног односа сразмјерна времену проведеном на раду. Код скраћеног радног времена, радник ради краће због тежине и штетног дејства посла, па се због тога ово радно вријеме изједначава са пуним радним временом. Радник који ради са непуним радним временом има сва права из радног односа, као и радник који ради са пуним радним временом. Квалитет права је исти, али је квантитет различит. Радник с непуним радним временом ради мање и због тога остварује мањи обим права из радног односа. Права су у корелативном односу са обавезама, па радник који ради са непуним радним временом има и мањи обим обавеза. Овај мањи обим права и обавеза увијек је пропорцијалан времену проведеном на раду. Ко ради са пуним радним временом, остварује права у пуној мјери. Ко ради са непуним радним временом остварује права сразмјерно тој дужини. Поред права која су дјељива, постоје и права која су због своје природи недјељива, а то су рецимо: право на породиљско одсуство, дневни и седмични одмор, одсуство са рада, итд. Радник може закључити уговор о раду с непуним радним временом са више послодаваца и на тај начин остварити пуно радно вријеме. Ради се о Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
75
MODERNA UPRAVA
двојном радном односу, односно радном односу код два или више послодаваца. У прилику да закључи овај уговор може доћи само радник са непуним радним временом, без обзира на то да ли је радни однос са другим послодавцима радник засновао на одређено или неодређено вријеме. Радник који ради с пуним радним временом не може да закључи овај уговор. Такође и радник који ради са скраћеним радним временом не може закључити овај уговор, из разлога што је изједначен са пуним. Сваки од ова два радна односа је самосталан, па настају, постоје и престају независно један од другог. Пошто је у оба случају исто лице у својству радника, потребно је да се усклади почетак и завршетак радног времена, кориштење годишњег одмора, почетак и завршетак радног времена и друго. Неопходно је да радник и послодавац споразумом ријеше сва међусобна питања, која су у директној или индиректној вези са радним односом. 1.7. Уговор о обављању послова ван пословних просторија послодавца Закон о раду даје могућност да се закључи уговор о раду ради обављања послова ван просторија послодавца, односно обављање послова код куће радника (члан 35. Закона о раду – Пречишћен текст). Радник обично ради у просторијама послодавца, а посебност овог уговора је што се рад врши ван пословног простора послодавца. Простор обезбјеђује радник, и неопходно је да се тај простор може економски искориштавати, на легалан начин, укључујући и еколошке нормативе. Послови који се могу обављати ван просторија послодавца не смију бити опасни или штетни по здравље радника и других лица, и не смију угрожавати радну средину. Обавезна је писмена форма, и поред података коју закон прописује као садржину уговора о раду, овај уговор мора садржавати и: трајање радног времена, врсту послова и начин организовања рада, услове рада и начин вршења надзора над радом радника, висину плате за обављени рад и рокове исплате, коришћење и употребу средстава за рад радника и накнаду за њихову употребу, накнаду других трошкова рада и начин њиховог утврђивања и друга права и обавезе. Ове послове радник може да обавља сам или са члановима своје уже породице а све у име и за рачун послодавца. Кад послове обавља сам, радник лично учествује у закључењу и у извршењу уговора. Кад послове обавља са члановима уже породице, онда у закључењу уговора учествује сам, а у извршењу са члановима своје уже породице. Чланови уже породице нису у односу са послодавцем, већ радник с којим је послодавац закључио овај уговор. Уговор се региструје код надлежног органа локалне управе. 1.8. Уговор о обављању послова кућног – помоћног особља Овај уговор може се закључити ради обављања послова кућног помоћног особља (члан 37. Закона). То су послови који се односе на прање, пеглање, чишћење, одржавање зграде, или друго.
76
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Уговор о обављању послова кућног помоћног особља закључује се између радника и послодавца. Послодавац може бити правно или физичко лице. Уговором се може уговорити и исплата дијела плате у натури. Ова могућност је изузетак од правила да се плата исплаћује у новцу, и дата је као могућност, не и обавеза, те се због тога плата може уговорити и у новцу. Под натуром се подразумијева обезбјеђивање становања и исхране, односно обезбјеђивање само становања или само исхране. Вриједност давања у натури мора се изразити у новцу, да би се знала укупна плата радника, али и сва друга права а истовремено и обавеза послодавца. При утврђивању висине плате, у дијелу који се односи на натурални износ, мора се имати у виду да најмањи проценат плате изражене у новцу не може бити мањи од 50% од плате радника. Ако је плата уговорена дијелом у новцу, а дијелом у натури, за вријеме одсуствовања са рада уз накнаду плате, послодавац је дужан да раднику накнаду исплаћује у новцу. 1.9. Рад и ангажман директора Радноправни положај директора морамо посматрати у оквиру његове функције. Директор, у смислу одредаба Закона о раду, може да буде или да не буде у радном односу (члан 39. Закона о раду – Пречишћен текст). 1.9.1. Уговор о раду директора У радном односу директор може да буде на основу уговора о раду који може закључити на одређено или неодређено вријеме. Ако је директор засновао радни однос на одређено вријеме, трајање радног односа треба да буде усклађено са трајањем мандата како би радни однос и мандат престали истовремено. Ако је директор засновао радни однос на неодређено вријеме, трајање радног односа није условљено трајањем мандата, па лице коме је функција престала остаје у радном односу уколико прихвати да обавља друге послове по основу измијењеног уговора о раду. 1.9.2. Уговор о ангажовању директора Директор може да обавља функцију без заснивања радног односа, али не и без било каквог правног односа, са онима који му ту функцију повјере. Лице које функцију директора обавља без заснивања радног односа закључује са послодавцем уговор о међусобним правима, обавезама и одговорностима. У пракси се користе различити називи за ову врсту уговора. Уговорне стране овим уговором обично регулишу и уређују услове обављања функције и утврђују права, обавезе и одговорности директора по основу рада, укључујући и право на накнаду за рад која има карактер плате. Врло чести су у сектору банкарства. Закључењу овог уговора претходи именовање директора на ту функцију.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
77
MODERNA UPRAVA
1.9.2.1. Закључивање уговора и мандат Уговор о раду (ако директор заснива радни однос), односно уговор о ангажовању директора (ако директор не заснива радни однос) закључује се између лица који преузима функцију и овлашћеног органа послодавца. Лице које преузима функцију може бити само оно лице кога је надлежни орган послодавца претходно именовао за директора. Овлашћени орган послодавца обично је управни или надзорни одбор (тј. орган управе код послодавца). У име органа управе или орган који је општим актом послодавца одређен за то, уговор потписује друго овлашћено лице. Директор обавља функцију обично у мандатном периоду. Вријеме мандата одређен је прописима којим се уређује правни статус послодавца. Са престанком мандата престаје и функција директора, ранији директор се разрјешава дужности а именује се нови. Ако је ранији директор био у радном односу на неодређено вријеме он по истеку мандата наставља рад код истог послодавца, уколико прихвати друге послове по основу измијењеног уговора о раду. Ако је ранији директор био у радном односу на одређено вријеме, а који је условљен трајањем мандата, њему по истеку мандата престаје и радни однос. Ако је ранији директор обављао пословодну функцију по основу уговора о ангажовању, значи, без радног односа, њему са престанком мандата престају права, обавезе и одговорности по основу рада, јер престаје правни основ његовог ангажмана. У случају повреде права заштиту пружају судови у редовном поступку. Уговор о раду ради обављања послова директора, као и посебан уговор примјењује се и на директоре, предсједнике и руководиоце удружења, фондација и организација. V – РАД КОЈИМ СЕ НЕ ЗАСНИВА РАДНИ ОДНОС Рад без заснивања радног односа обавља се на основу Уговора о привременим и повременим пословима, али и врло честим Уговором о дјелу. 1. Уговор о привременим и повременим пословима У складу са чланом 34. Закона о раду – Пречишћени текст, за обављање привремених и повремених послова, може се закључити уговор о привременим и повременим пословима, под условима: – да су привремени и повремени послови утврђени у колективном уговору или правилнику о раду; – да не представљају послове за које се закључује уговор о раду на одређено или неодређено вријеме, са пуним или непуним радним временом; – да не трају дуже од 60 дана у току календарске године.
78
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Привремени послови су послови који трају једно одређено вријеме, трају кратко и врше се континуирано, за разлику од повремених послова који се јављају с времена на вријеме (ad hoc). Законски прописи не систематизују врсте послова због којих би се могао закључити уговор о привременим и повременим пословима, већ их само временски ограничава на период до 60 дана. Уговор о привременим и повременим пословима закључује се за послове који нису општим актом послодавца систематизовани као послови конкретно одређеног радног мјеста, јер у противном би се морао закључити уговор о раду и засновати радни однос. Радник тј. извршилац посла има право на накнаду за извршени посао, а рад на основу овог уговор би требало да утиче на повећање стопе запослености, веће покретљивости радне снаге у случају наступања неких промјењивих услова код послодавца или пак неких других услова који имају директан утицај на послодавца. Закон не регулише садржај овог уговора. Овај уговор мора да садржи податке о уговорним странама, врсти посла због којег се закључује, трајању послова (почетак и извршење самог посла), условима, начину и мјесту извршења посла, висини накнаде за извршени посао, начину исплате и другим подацима од значаја за сам однос уговорних страна. Код ове врсте уговора накнада за стварање или завршавање одређеног посла не исплаћује се као „плата” мјесечно и континуирано и та накнада нема карактер плате, већ једнократно у уговореном износу, а по извршењу уговорених послова. Уговор о привременим и повременим пословима закључују правна лица и предузетници увијек с физичким лицима. Ово произилази из чињенице да су послодавци, сходно одредбама поменутог закона, обавезни извршити осигурање радника за случај повреде на раду или професионалне болести. Закључивање уговора о привременим и повременим пословима мимо услова нормираних од стране законодавца, представља прекршај, за шта се новчано кажњава послодавац. 2. Уговор о дјелу Уговором о дјелу не може се засновати радни однос. Закон о раду не регулише у својим одредбама ову врсту уговора, као ни врсту послова због којих би се уговор о дјелу могао закључити. Уговор о дјелу не може се закључити за послове који спадају у регистровану дјелатност послодавца коју они обављају, из разлога што овај уговор за свој предмет нема непосредан рад, већ је сам предмет уговора неко дјело. Уговор о дјелу као и његов садржај регулисан је Законом о облигационим односима (члан 600–612. ЗОО), а њиме се посленик (извршилац посла) обавезује да обави одређени посао, као што је израда или оправка неке ствари или извршење неког физичког или интелектуалног рада и слично а наручилац се обавезује да му за то плати одређену накнаду. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
79
MODERNA UPRAVA
Накнада као и код уговора о привременим и повременим пословима се исплаћује једнократно по извршењу уговорних обавеза, осим у случају да су уговорне стране ту обавезу другачије уговориле. Субјекти овог уговора су извршилац посла и наручилац посла. Уговор се може закључити и усмено, а његови битни елементи су: уговорени посао (дјело) тј. предмет уговора, накнада за извршење посла као и рок за то извршење. Уговор о дјелу као двострано-обавезни облигациони уговор може да закључи свако лице које има правну и пословну способност и може бити уговорна страна па самим тим носилац права и обавеза из самог уговора (тј. овај уговор могу да закључују правна лица и предузетници међусобно). Уговор о дјелу престаје извршењем посла односно дјела од стране извршиоца и плаћање накнаде од стране наручиоца послова, или раскидом уговора ако наступе законом предвиђени раскидни разлози. ЗАКЉУЧАК Код свих уговора нормираних Законом о раду – Пречишћени текст, а којим се успоставља радни однос, видљиво је да је њихова главна и основна карактеристика да радник ставља своје способности за дужи период на располагање послодавцу с којим је закључио уговор, па самим тим жели и да поштује услове рада и радну дисциплину, а да за то очекује адекватну новчану накнаду. Код уговора о привременим и повременим пословима и уговора о дјелу, а којима се не заснива радни однос, сам рад радника није у првом плану већ служи као један од предуслова за стварање или завршавање одређеног посла, односно извршавање или стварање неког дјела. Желећи овим радом да потакнем размишљање радника који имају закључен уговор о раду, „радника” који немају закључен уговор о раду, оне које ангажује раднике, ову тематску цјелину ћемо закључити неким од начела, и то: „– начелом законитости – подразумијева сагласност правног или материјалног акта са Законом; – начело равноправности – стране у односу су равноправне; – начело аутономије воље – стране су слободне у границама утврђених принудним прописима, јавног поретка и добрих обичаја да свој однос уреде по својој вољи; – начело савјесности и поштења – уговорне стране су дужне поступати у складу са овим начелом од фазе заснивања, фазе дејства и фазе престанка уговорног односа; – начело еквивалентности – овим начелом штити се правичан однос узајамних давања; – начело испуњења уговорених обавеза”; као основним облигационоправним начелима. Да ли су примијењени и у пракси?
80
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Borislav Radić, MA
CONTRACTUAL CONCEPT OF EMPLOYMENT IN THE REPUBLIC OF SRPSKA
SUMMARY This paper deals with the general mode of employment, or contractual concept of employment in the Republic of Srpska. It discusses the basic characteristics of labor relations regulated by an employment contract, it talks about the character of the employment relationship and the legal nature of the employment contract, the mandatory and optional elements of a written employment contract. It also deals with the conditions of employment (general and special). The paper also details the employment contracts, whose form and content are regulated and determined by the Labour Law, as well as contracts that do not lead to employment (Contract on temporary jobs and Contract on works), whose form and content are regulated by the Labour Law and the Law of Obligations. Keywords: contract of employment, conditions of employment, contracts which are based employment, contracts that are not based on employment.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
81
Проф. др Душко Вејновић1 Висока школа унутрашњих послова Бања Лука Мр Владимир Карајица Агенција за државну управу Бања Лука ПЕРЦЕПЦИЈА УЗРОКА, КАРАКТЕРИСТИКА И СПРЕЧАВАЊА КОРУПЦИЈЕ ДРУШТАВА У ТРАНЗИЦИЈИ Апстракт Досадашња теоријска и практична сазнања о феномену корупције показују да је она раширена не само у неразвијеним и правно неуређеним, већ и у развијеним и правно уређеним државама и друштвима. Мултидисциплинарна научна истраживања показују да што је друштво уређеније у њему је мање присутна и раширена корупција и обрнуто. Научни дискурс указује да је корупција посебан проблем држава и друштава у транзицији. Обим и раширеност корупције зависи од много чинилаца. Међу њима су, поред нивоа и квалитета владавине права, свакако и друштвеноисторијско насљеђе, стање друштвених вриједности, степен државне контроле економских токова, квалитета друштвених установа, политичка, морална и материјална стабилност друштва и други мање-више важни чиниоци. Основни проблеми и узроци корупције у данашњим друштвима су у првом реду одсуство владавине права, криза морала, неодговорна политичка елита, изостанак политичке воље итд. Посебно питање јесте поремећај моралних вриједности пошто су баш оне достигле тзв. „критичку тачку” ризичне комуникативности. Правна држава преко правосуђа и судства треба да буде најбољи и најдосљеднији чувар и пропагатор закона и морала. Резултати научних истраживања показују да су доминантне карактеристике корупције њена прикривеност, висок степен друштвене опасности, велика распрострањеност, одговарајући статус учиниоца, присутност заштите појединаца у одређеном степену, нови појавни облици који су нашли повољне услове у многим областима привредних и ванпривредних дјелатности, знатна вриједност против правно стечене имовине, користољубивост, отежаност откривања и прибављања доказа и слично. Зависно од тога како се остварује, крши и доноси право имамо три основна типа корупције. Прво, корупција за добијање права или његовог убрзања које сљедују грађанина или било којег другог субјекта, друго, корупција ради кршења права, а то 1
Аутор је професор дефендологије и социологије на Високој школи унутрашњих послова у Бањој Луци, професор социологије и пословне културе и комуникације на Универзитету у Бањој Луци, те предсједник Дефендологија центра за безбједносна, социолошка и криминолошка истраживања у Бањој Луци. Контакт телефон 065/526-793, и-мејл
[email protected].
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
83
MODERNA UPRAVA
значи стицање права које грађанина или неког другог субјекта не сљедују, и треће, поткупљивање ради мијењања закона или подзаконског акта у интересу коруптора, односно у циљу стицања новог права или продужења старог, а то значи ради стицања добра или услуге. Постојећа стања корупције у друштвима у транзицији поспјешује ауторитарна политичка власт олако освојена, а још лакше „преко ноћи” корумпирана, уопште неповољно привредно стање у друштвима у транзицији, те менталитет – ментални склоп „нашег човјека” („балкански”) ствараног таквог већ вијековима. Мјере за сузбијање корупције морају бити свеобухватне, од општих и начелних до појединачних, конкретних, ако друштво у периоду транзиције заиста тендирају према цивилним, односно отворено – демократским својим друштвеним и политичким уређењима. Кључне ријечи: корупција, транзиција, узроци корупције, карактеристике корупције, спречавање корупције. 1. Друштвено окружење и корупција – научна парадигма Корупција је друштвено негативна појава у склопу савременог криминалитета која погађа све земље, богате и сиромашне, са извјесним одступањем у заступљености и негативности утицаја на токове друштвеног живота. Она је у супротности са позитивним законским прописима и са друштвено прихватљивим моралним нормама, без обзира на друштвено уређење, класне интересе, захтјеве друштвених група и слојева и њихове идеологије. С једне стране корупција угрожава економску, политичку и друштвену основу сваке државе, док са друге стране омогућава економску моћ и остваривање нелегалне предности њеним актерима. У друштвима у транзицији, тј. у друштвима ризика (Бек) доминантни су различити типови корупције. Они зависе од тога како се остварује, доноси и крши право и тиме препознаје који је тип корупције у питању. „Први тип корупције је корупција за остваривања права, гдје грађанин на основу важећих закона или подзаконских аката, ипак мора да подмићује јавног службеника или политичког функционера ради остваривања својих права. Други тип корупције јавља се ради кориштења права које га не сљедује по закону, али га користи подмићивањем, гдје, у ствари, носиоци корупције (коруптор и корумпирани јавни или корупцијски службеник) склапају неку врсту уговора, уз кршење закона на обострану корист а на рачун (штету) трећег тј. државе, корпорације. Трећи, већ испробани тип корупције друштава у транзицији, али и друштава уопште па и разних људских заједница, јесте оно гдје се врши поткупљивање, све ради мијењања права или прилагођавања закона или подзаконског акта у интересу коруптора, с циљем стицања новог права и продужења старог.”2 Корупција је зашла у све поре друштва, па је по томе системска. Основни чиниоци који детерминишу обим, 2
Вуковић Слободан (2007), Транзиција и корупција, ИП „Филип Вишњић“, Институт друштвених наука, Издавачко предузеће „Рад“, Београд, и Божовић Р. Ратко (2008), Социолошка луча II/1, Филозофски факултет, Никшић.
84
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
интензитет па и облике корупције према Вуковићу су: „облик и квалитет државне регулације, мијешање државе у економију, обим трансакција под директном и индиректном контролом државе, ефикасност казненог апарата, затим друштвеноисторијске околности, материјална развијеност друштва и стање друштвених вриједности.”3 Она се посматра из различитих углова, првог, у равни владавине права у друштвима у транзицији, тј. питања поштовања права и то од стране политичке власти, а и од стране грађана, другог, једног од индикатора моралног, вриједносног и политичког стања друштва и повратног утицаја корупције на тај индикатор, трећег, међузависност ширења корупцијског притиска и подложност корупцији, и на крају четвртог, истицање раширености и величине корупције, те основних канала подмићивања у одређеним дијеловима друштва. „Постмодерна социолошка теорија истиче начин мишљења који се разликује од модерне друштвене теорије. У том смислу постмодерна парадигма умјесто детерминизма нуди индетерминизам, умјесто јединства разноликост, умјесто синтезе – разлику, умјесто захтјева за објективним посматрањем, истичу субјективност и повјерење у емоције. ... Постмодерна теорија истиче да су сви гласови у дискурсу равноправни и непоновљиви.”4 Треба истрајати на владавини права, односно правној држави, да владају закони, а не људи, како би се, ако не спријечиле, а оно ограничиле разорне снаге корупције у друштву. Ту се и поставља питање шта треба приоритетно радити и даље развијати ако не постављење у друштву независног и компетентног (стручног и професионалног) судства са важењем законских аката, уважавање правила правничке игре и посебно стварање интернализоване потребе код грађана за општом реглементацијом у друштву. Тек тада може се говорити о (само)контролисаном судству и истовремено о правосуђу, тужилаштву као, ван власти, јурисдиктичкој компетенти који регулише остваривање и важење правних односа у друштву. Корупција је постала свакодневље у Републици Српској и Босни и Херцеговини, које се толико „редовно живи” да су се грађани на њу такорећи „готово навикли”. Једино је нова у томе што „напредује” у проналажењу све новијих и новијих појавних облика као и по отварању нових „проточних канала”своје експанзивности. А транзиција, посебно оваква каква се одиграва на Западном Балкану, „добро дође” за корупцијско бујање, односно „напредовање”. Постојећа стања корупције у друштвима у транзицији поспјешује ауторитарна политичка власт олако освојена, а још лакше „преко ноћи” корумпирана, уопште неповољно привредно стање у друштвима у транзицији, те менталитет – балкански ментални склоп нашег човјека. Право и правни поредак друштава у транзицији треба да утврђују везу између права и обавеза, за улогу права у односу на морал који прописује дужности и ослања се на унутрашње намјере, међутим, право кроз институционално – јурисдиктичку праксу остаје услов и подстицајни фактор за разбуктавање корупције или, у најмању руку, услов за њено прећутно одобравање. 3
Вуковић Слободан (2005). Право, морал и корупција, ИП „Филип Вишњић“, Институт друштвених наука, Издавачко предузеће „Рад“, Београд, стр. 138. 4 Митровић Р. Љубиша (2008), Творци нових парадигми у социологији, Институт за политичке студије, Београд, стр. 80
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
85
MODERNA UPRAVA
2. Узроци и карактеристике корупције Основни проблеми и узроци корупције у данашњим друштвима су сљедећи: одсуство владавине права, криза морала, неодговорна политичка елита, изостанак политичке воље итд. Посебно питање јесте поремећај моралних вриједности пошто су баш оне достигле тзв. критичку тачку ризичне комуникативности. Правна држава преко правосуђа и судства треба да буде најбољи и најдосљеднији чувар и пропагатор закона и морала, дакле треба да буде чувар моралних друштвених вриједности. На бази праве правничке позиције судства, судови у друштву задобијају ауторитет, чиме се повећава њихова моћ, те афирмише друштвена улога, али уз то иде обавезно и њихова одговорност. Корупција дјелује заразно, тако да све више јача и шири се, гдје се прави градација од мањих облика за мање услуге па све до главног колача за основну услугу. Оставља посебне посљедице у друштву, које нису само директне, јер се не односе само на корупторе и примаоце корупције него итекако оставља изражене посљедице на глобално друштво и појединачне грађане. Она, такође, чини прави удар на поредак вриједности у друштву, гдје долази до измјештања вриједности, па мјесто истинских вриједности заузимају псеудовриједности. Раширеност, клептократску снагу, невиђене дрске радње у друштвима у транзицији показују карактеристике као што су: вишеструко плаћање или узимање додатног мита у уређеним бирократизованим друштвима за исту услугу од другог (или истог) јавног службеника права је ријеткост. Код нас је ситуација супротна, односно вишеструко плаћање за исту услугу није ријеткост. То значи да је ријеч о неодговорној и непрофесионалној бирократији. Недостаје политичка воља за борбу против корупције. Узроке као и величину корупције морамо тражити на релацији објављеног права и његове емпиријске примјене. Мјере за сузбијање корупције морају бити свеобухватне, од општих и начелних до појединачних, конкретних, ако друштва у периоду транзиције заиста тендирају према цивилним, односно отворено – демократским, својим друштвено-политичким уређењима. Корупција се веома жилаво одржава у друштвима несигурне и противрјечне транзиције. Обим корупције у друштвима у транзицији зависи од нивоа поштовања права, како од стране вршилаца власти и јавних службеника, тако и грађана, и способности државе и њених институција да примјењују право. Као појава корупција се јавља још од постанка првих друштава и првих држава и развијала се кроз нове појавне облике са развојем друштва. Она је тамна страна новца, прати га од његовог постанка и пратиће га док год постоји. На похлепност, незаситост новцем указивано је и у старим државама, а то је и данас једна од карактеристика корупције. Кроз историју забиљежене су многе изреке које су везане за корупцију, које указују на њену негативност, али и као најбољи метод за брже и лакше рјешавање проблема и постизање циљева. Корупција није појава новијег времена. Она има своју прошлост, будући да су поједини облици корупције постојали још у старој Грчкој и Риму. Оно што је данас карактеристично за корупцију, јесте њена актуелност, висок степен друштвене опасности и нови облици који су нашли повољне
86
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
услове у многим областима привредних и ванпривредних дјелатности. Управо то намеће обавезу сталног истраживања етиологије и феноменологије ове друштвено-негативне појаве, како би надлежни органи могли да примјене адекватне радње и мјере у вези са превенцијом и репресијом, као најопштијим методама криминалне политике. Свакодневно, у средствима информисања и јавности уопште, присутна је констатација да је степен корупције појединих друштвених структура недопустиво висок. При томе се углавном не износе бројчани показатељи, а веома се мало, готово никако, не бави анализом. Умјесто тога, чешћа је оријентација на „теорију случајева” кроз опис, за јавно конзумирање интересантних и, по могућности, шокантних корупционих случајева и афера које би могле „мирисати” на корупцију. Овакав приступ користе политичке партије за међупартијске обрачуне и обезбјеђивање бољих позиционих услова у борби за власт. На крају користе га често разне невладине организације, друштвене групе и појединци да би, по основу корупције, остварили сопствене интересе. Дјелујући на горе наведене начине, сви наведени субјекти тврде да су им основни разлози за такво дјеловање корист и просперитет грађанина. Међутим, резултати таквог дјеловања по правилу су веома упитни. Штавише, може се показати да негативно дјелују на општу позицију и посебно на социјални морални интегритет грађанина. Уочавајући значај утицаја корупције на друштвену стабилност и развој, потребно је интензивирање организованих друштвених напора у борби против корупције. Корупција спада у појмове којима је тешко денотативно одредити садржај, будући да се њено значење мијења у различитом временском друштвеном и политичком контексту. Уопштено, под корупцијом се подразумијева злоупотреба јавне службе ради личне користи. Постоје међутим одређене разлике у одређењу које наглашавају комплексност феномена корупције. Од мноштва дефиниција корупције, за наше потребе споменућемо ону Вите Танција, која се може третирати као шири теоријски концепт а односи се напостојање корупције под условом да дође до намјерног нарушавања принципа непристрасности при доношењу одлука у циљу присвајања неке погодности. Друга, често цитирана, јесте оперативна дефиниција Свјетске банке да корупција представља злоупотребу јавних овлаштења ради стицања приватне користи. Већина радова из области корупције подржава Танцијеву дефиницију као свеобухватнију. Међутим, дефиниција Свјетске банке, захваљујући њеном оперативно практичном садржају, усмјерава пажњу на корупцију у јавном сектору која је, по својим димензијама и посљедицама, далеко значајнији феномен. Без обзира на социолошка, психолошка, правна и друга досадашња истраживања, којих је велик број у досадашњој друштвеној теорији и пракси, корупција није област која се може третирати истраженом, откривеном, доказаном. Развој друштва, друштвене противрјечности, нови друштвени односи стварају нове услове у којима корупција поприма нове облике, на њу дјелују нови ризико-фактори, ствара нове посљедице. У свакој развојној етапи друштва, јављају се нови проблеми и изазови који, између осталог, захтијевају и научно Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
87
MODERNA UPRAVA
објашњење феномена корупције, као и истраживање механизама повећања друштвеног интегритета (имуности) на корупцију. С обзиром на природу и механизме дјеловања, нарочито друштвене посљедице, корупција није монодисциплинарна и за објашњења захтијева укључивање истраживача из различитих научних области. Међутим, мултидисциплинарност сама по себи неће дати одговоре на отворена питања без међусобне повезаности и интеракције између научних области које су од интереса. Због тога је корупција и борба против корупције интердисциплинарни, мултикултурални и трансдисциплинарни проблем који се мора рјешавати заједничким истраживањем и повезивањем више научних области. Истраживања којима се бави овај рад имају за циљ стварање неопходних научних и институционалних услова за континуирану интердисциплинарну научноистраживачку активност у области корупције друштава у транзицији, те свакако предузимање низ мјера за спречавање и сузбијање корупције. Неке од карактеристика корупције друштава у транзицији су њена прикривеност, висок степен друштвене опасности, велика распрострањеност, одговарајући статус учиниоца, присутност заштите појединаца у одређеном степену, нови појавни облици који су нашли повољне услове у многим областима привредних и ванпривредних дјелатности, знатна вриједност противправно стечене имовине, користољубивост, отежаност откривања и прибављања доказа и друго. За постојање корупције неопходне су двије стране које корупцијом стичу нелегалне личне користи, које се могу испољити у материјалном и нематеријалном виду. 3. Негативност корупције – изазов за друштва у транзицији Негативност корупције се огледа у томе што она узрокује негативне посљедице које се директно или индиректно одражавају на друштво и државу. Због присуства корупције у друштву, грађани отежано остварују своја права која им по закону припадају или су у њиховим остварењима онемогућени. Институцијама у којима се појављује, директно умањује снагу дјеловања, умањује вриједност рада и новца и омогућава незаконите и неморалне појаве. Као друштвена појава корупција чини националне привреде нетранспарентним и неатрактивним за међународне инвестиције, отежава токове капитала, робе, услуга и идеја и као таква представља основну препреку привредном развоју у земљама у којима је узела маха. Такве државе избјегавају инострани партнери и финансијски инвеститори што представља препреку економском развоју таквих земаља. Због посљедица које корупција изазива она постаје неподношљива сметња развоју међународних економских односа. Корупција погађа сва друштва и привреде, због чега је потребна међународна сарадња на њеном спречавању и сузбијању. Проблем корупције много варира од земље до земље и погађа све земље, како богате тако и сиромашне
88
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Корупција је сложена појава, јер се испољава у разним облицима који се могу подвести под конкретна корупцијска кривична дјела која су законски одређена, али постоје и облици корупције који не морају да садрже и кривично дјело, што значи да корупција, по свом садржају, прелази границе кривичноправне регулативе. Корупција је и динамична појава, јер се прилагођава новонасталим друштвеним, економским и политичким условима и као таква проналази нове појавне облике кроз које се испољава. Као облик привредног криминалитета, корупција се испољава кроз примање и давање мита, злоупотребу службеног положаја, противправним посредовањем и слично. Криминалне организације користе се корупцијом да би оствариле неке од својих циљева, као што су стицање бољих позиција, добијање права за обављање уносних легалних послова и слично. И извршиоци дјела општег, политичког и еколошког криминалитета користе се корупцијом као средством за постизање својих циљева. Због тога је потребно истраживати етиологију и феноменологију корупције, ради адекватне примјене мјера њене превенције и репресије. Као сложена и динамична појава, корупција се може истраживати са различитих аспеката: криминалистичког, криминолошког, социолошког, правног, етичког, дакле мултидисциплинарно. Узроци корупције у одређеном друштву зависе од уређености друштвених, економских и политичких и сваких других односа. Корупција се појављује заједно са другим друштвено штетним и негативним појавама и дјелује са њима у корелацији. Практично сва друштва у транзицији су скренула у изразито коруптивна друштва. У планирању одређених превентивних и репресивних мјера за сузбијање корупције, нужно је да се, поред осталог, претходно реално сагледају обим, посљедице и степен друштвене опасности корупције те да се добије њена реална слика на националном плану и у међународним оквирима. Реалан поглед на суштину постојећих и на могућност развоја и појаву нових облика корупције довољан је повод да услиједи одговарајућа акција државе, друштва и свих надлежних субјеката у њеном сузбијању. Основна идеја предвиђања и превенције је дјеловање “de lege ferenda” што значи предвиђање и стварање законодавне и друге правне регулативе која ће “пресјећи” у коријену стварање нових коруптивних појава, те у исто вријеме јачати органе гоњења, од откривања дјела до репресије, у циљу сузбијања појаве корупције а нарочито њених нових појавних облика и то у самом настанку. Друга идеја је кориштење друштвено ангажованих група, невладиног сектора, помоћ медијима и јавним личностима у свакодневном јавном иступању и обраћању јавности у пропагирању борбе против корупције као зла које пријети друштву у цјелини и погађа појединца, кршећи или одузимајући темељна људска права. Демократија друштава у транзицији има своје властите вриједности. Данас, захваљујући сплету околности од којих је најважнији универзални развој идеје цивилног друштва, треба искористити међународне структуре ради заштите „дјечјих болести демократије”, а једна од њих је корупција. Јачањем демократије у појединачном Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
89
MODERNA UPRAVA
друштву, политичка воља становништва може се удружити са међународном политиком интегративног идентитета, користећи међународне инструменте у даљем развоју демократије, а самим тим и у борби против корупције. Демократија треба да гради и своје механизме одбране. Свака држава у свом законодавству, као темељни интерес предвиђа и заштиту виталних интереса друштва, међу којима и очување демократских институција, те борбу против корупције. У социолошкој теорији, али и у правној литератури разрађено је питање на који начин држава штити демократију и брани се од свих облика напада на њу. Међутим, ново доба отворило је процесе јачања међународног фактора. Демократске вриједности које су до сада биле уобличене као институционалне вриједности појединих држава, у већој или мањој мјери, постале су универзалне вриједности. Највећи број држава свијета тежи ка стварању богатог, развијеног капиталистичког друштва, слиједећи тенденције развијених западних демократија. Ово је један аспект заштите и консолидовања демократије који показује успјех транзиције. Међутим, постоји и други аспект, који је такође узрокован огромним технолошким и у првом реду информацијским напретком човјечанства. Са једне стране, човјечанство је постало „глобално село”, информације су постале незаустављиве, што је помогло развоју међународне свијести о потреби подршке свим земљама које заостају у досезању нивоа и облика демократије коју има западни свијет. Али, тај развој технологија довео је човјечанство са друге стране пред неколико великих опасности: до сада су државе високог технолошког степена развоја могле произвести оружја за масовно уништавање (атомска, биолошка или хемијска). Сада таква оружја могу допасти у руке или их чак могу произвести неке криминалне групе Идентификација могућих мјеста корупције у државној управи Републике Српске5: радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима јавних набавки радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима инспекцијског надзора радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима издавања лиценци, одобрења, дозвола, сагласности, концесија и сл. радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима давања грантова, донација, помоћи, субвенција и сл. радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима запошљавања у републичким органима управе радна мјеста која су одговорна и учествују у процесима и активностима полагања свих врста стручних испита у републичким органима управе
5
Шире и више видјети Програм модернизације републичке управе Републике Српске усвојен од стране Владе Републике Српске на 182. сједници, одржаној дана 15.07.2010. године, закључком број 04/1-012-2-1489/10.
90
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
(стручни испит за рад у републичким органима управе, правосудни испит, нотарски испит и сл.). 4. Плурализам циљева, стратегија и мјера за борбу против корупције „Борба против корупције” започела је самим њеним препознавањем као друштвеног зла. Препознавање опасности као почетак свјетског процеса борбе против корупције сасвим оправдано почиње од препознавања њеног утицаја на привредне активности, посебно међународну трговину, али и на развој земаља које заостају на свјетској љествици развијених. Корупција у привреди и међународној економији је дакле највише наглашена опасност по глобални развој. Очекивати је да ће мјере за сузбијање тог вида корупције сасвим логично довести до посљедичног организовања појединих држава да у органима националног законодавства, али и ефикасног правосуђа и управе, интензивирају борбу против свих видова корупције. Ту и лежи кључ за транзицијске земље. Због фактора као што су: неразвијеност у привреди, споро уклапање у свјетске економске токове, инертност домаћег (управног и судског) апарата, нижег нивоа културе, недостатка „историјског времена” за самодозријевање, ове државе имају само једну могућност која је за њих „свјетло на крају тунела”. То је укључивање у глобалну борбу против корупције, уз развој већ афирмисаних стратегија за борбу против ње. Ова стратегија постаје доступна на три начина: прихваћеним међународним напорима у том правцу, уз недвосмислену подршку влада свих развијених земаља свијета, институционалним међународним оквирима у виду УН-а и њених конвенција, те резолуција генералне скупштине, а затим активности Међунадорног монетарног фонда и Свјетске банке те прихваћеним моделима финансирања, то јест укључивање у међународне пројекте са формираним фондом средстава. Борба против корупције на тај начин може врло брзо постати дио националне стратегије. Стратегија неће оставити по страни ни борбу против видова корупције која је по међународним стандардима мањег степена друштвене опасности (корупција у просвјети, здравству, корупција и непотизам у државној управи и слично). Национално законодавство, управа и правосуђе ће уз помоћ и свјетских искустава имати пред собом интегрални циљ. Такви напори, уз подршку медија, едукативни рад, пропагандне и друге активности, имаће остварени ефекат и у свијести грађана, стварању / јачању моралних норми и моралне свијести. Тај пут ће скратити вријеме које би иначе било потребно земљама у транзицији да донесу унутрашњи политички консензус, осмисле ефикасну стратегију, реформишу правосуђе и управу, те ријеше и све друге проблеме до остварења циља. Све ово се може битно скратити уважавајући глобални дефендолошки циљ да се створе и покрену инструменти који ће бити ефикасни у борби против корупције као дефинисаног свјетског зла. Бар кад је у питању борба против корупције, глобализација и код њених највећих противника има позитиван ефекат, нешто што користи свима. Ни највећи критичари глобализације неће
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
91
MODERNA UPRAVA
порећи да је једино на тај начин могуће имати у догледно вријеме глобални дефендолошки блок у борби против корупције. Корупција је зашла у све поре друштва, па је по томе системска. Она се посматра из различитих углова, прво, у равни владавине права у друштвима у транзицији, тј. питања поштовања права и то од стране политичке власти, а и од стране грађана, друго, једног од индикатора моралног, вриједносног и политичког стања друштва и повратног утицаја корупције на тај индикатор, треће, међузависност ширења корупцијског притиска и подложност корупцији, и на крају четврто, истицање раширености и величине корупције, те основних канала подмићивања у одређеним дијеловима друштва. Треба истрајати на владавини права, односно правној држави, како би се ако не спријечиле а оно ограничиле разорне снаге корупције у друштву. Ту се и поставља питање шта је приоритетно радити и даље развијати ако не постављење у друштву независног и компетентног (стручног и професионалног) судства са важењем законских аката, уважавање правила правничке игре и посебно стварање интернализоване потребе код грађана за општом реглементацијом у друштву. Тек тада може се говорити о (само)контролисаном судству и истовремено о правосуђу, тужилаштву као, ван власти, јурисдиктичком компетенту који регулише остваривање и важење правних односа у друштву. Корупција је постала свакодневље у Босни и Херцеговини. Једино је нова у томе што „напредује” у проналажењу све новијих и новијих појавних облика као и по отварању нових „проточних канала” своје експанзивности. А транзиција, посебно оваква каква се одиграва на Западном Балкану, „добро дође” за корупцијско бујање, односно „напредовање”. Постојећа стања корупције у друштвима у транзицији поспјешују ауторитарна политичка власт олако освојена, а још лакше преко ноћи корумпирана, уопште неповољно привредно стање у друштвима у транзицији, те менталитет нашег човјека. Право и правни поредак друштава у транзицији треба да утврђују везу између права и обавеза, за улогу права у односу на морал који прописује дужности и ослања се на унутрашње намјере, међутим, право кроз институционално-јурисдиктичку праксу остаје услов и подстицајни фактор за разбуктавање корупције или, у најмању руку, услов за њено прећутно одобравање. Основни проблеми и узроци корупције у данашњим друштвима су сљедећи: одсуство владавине права, криза морала, неодговорна политичка елита, изостанак политичке воље итд. Посебно питање јесте поремећај моралних вриједности пошто су баш оне достигле тзв. „критичку тачку” ризичне комуникативности. Правна држава преко правосуђа и судства треба да буде најбољи и најдосљеднији чувар и пропагатор закона и морала, дакле треба да буде чувар позитивних друштвених вриједности. На бази праве правничке позиције судства, судови у друштву задобијају ауторитет, чиме се повећава њихова моћ, те афирмише друштвена улога, али уз то иде обавезно и њихова одговорност. Корупција дјелује заразно, тако да све више јача и шири се, гдје се прави градација од мањих облика за мање услуге па све до главног колача за основну услугу. Корупцију карактерише тешко откривање и доказивање, тако да она
92
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
углавном остаје под тамном бројком криминалитета, те се нови појавни облици тешко откривају. Заштићеност извршиоца корупцијских дјела у кривичноправном смислу омогућава да многа извршена дјела остану непроцесуирана. Корупција је сложено дјело које у себи садржи систем кривичних дјела, а за њено извршење потребне су двије стране које стичу користи, материјалну или нематеријалну, те је користољубивост једна од њених главних карактеристика. Корупција угрожава законито функционисање државних, привредних и финансијских институција, увећава цијену коштања услуга, повезана је са сиромаштвом и увећава моралну исквареност. Корупција представља сметњу за развој сваког друштва, поготово у неразвијенијим државама и државама које се налазе у транзицијском периоду. Изучавајући практична искуства и теоријска достигнућа социолошких аспеката криминалитета, организованог криминалитета и корупције друштава у транзицији, најважнији циљеви које треба остварити у борби против корупције и организованог криминала су: већа транспарентност у раду државних органа, промовисање одговорности у раду управе, повећање ефикасности рада владе и увођење владавине права, регулаторне реформе које ће резултирати усвајањем прописа који ће бити у складу са одговарајућим европским нормама, изградња институција и модела управљања који би били усклађени са међународно признатим стандардима, информисање и подизање свијести у свим дијеловима друштва у држави: грађана, привреде и државе о негативним ефектима корупције и криминала и о мјерама које треба предузимати како би се они сузбили, промовисање регионалне сарадње са осталим, прије свега европским земљама, у циљу ефикасније борбе против корупције и организованог криминала, као и да би се омогућила што боља размјена искустава, јачање транспарентности буџетирања и јавних набавки у општинама, држави, јавним предузећима и свим другим субјектима, обука за израду буџета у складу с европским стандардима, јачање улоге невладиних организација као кључног фактора у борби против корупције и организованог криминала у држави, израдња антикорупцијског програма, који је један од услова за добијање стране помоћи, успостављање ефикасније финансијске контроле, јачање скупштинског надзора и стављање политичаре под рефлекторе. Приликом доношења и утврђивања стратегије супротстављања корупцији и организованом криминалу требало би, поред осталог, размотрити сљедеће мјере:
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
93
MODERNA UPRAVA
Усаглашавање постојећих и доношење нових законских прописа којима треба прецизније регулисати корупцијска кривична дјела, аналогно постојећим демократским промјенама у друштвено-политичком и економском систему друштава у транзицији, исто тако Републике Српске, Босне и Херцеговине и сходно актуелном реалном стању у Босни и Херцеговини. Треба предвидјети и одговарајуће економске мјере у појединим законима, којима ће се увести више реда у пословању привредних субјеката, а самим тим и смањити могућности за корупцију. Нормативно правно треба регулисати превентивну дјелатност органа откривања, гоњења и судства. Треба покренути процедуру за доношење закона о испитивању поријекла незаконито стечене имовине, са теретом доказивања на странци чија је имовина предмет утврђивања, Забрана бављења одређеним занимањима и давање изјаве о власништву функционерима и изабраним лицима је неопходна. Треба нормативноправно регулисати обавезу давања изјаве о непокретној и покретној имовини свих функционера и изабраних лица, прије ступања и након престанка такве дужности, Неопходно је одредити облике организовања и дјеловања служби обезбјеђења у привредним и ванпривредним субјектима, Потребно је предузети мјере на активирању и већем ангажовању органа интерне контроле. Прецизирати дјелатност екстерних органа контроле и надзора и међусобних облика сарадње, Усмјерити веће ангажовање и стручно усавршавање кадрова који раде у органима откривања и правосуђа, као и у органима екстерне и интерне контроле и у службама обезбјеђења. Посебну пажњу треба обратити на специјализацију одређених кадрова за сузбијање савремених облика привредног криминалитета, а сходно томе, посебно на спречавању и откривању корупцијских кривичних дјела, Превенцији корупције треба посветити посебну пажњу ангажовањем свих надлежних субјеката за сузбијање корупције, Треба појачати репресивну дјелатност, с циљем ефикаснијег откривања, разјашњавања и доказивања корупцијских кривичних дјела. Битно је пооштрити казнену политику, изрицати мјере безбједности забране вршења позива, дјелатности или дужности, као и мјеру одузимања имовинске користи при бављењу кривичним дјелом, у свим случајевима гдје су испуњени законски услови, У изради процјене и прогнозе корупције и у примјени превентивних и репресивних мјера у њеном сузбијању треба користити научни прилаз, усавршавати постојеће и изграђивати нове методе, У свим криминалистичко-тактичким ситуацијама, када за то постоје услови, треба користити оперативно-техничка средства и методе, Битно је практиковати тимски рад на откривању и доказивању корупцијских кривичних дјела,
94
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Полиција треба да захтијева повраћај поднијетих кривичних пријава против учинилаца корупцијских кривичних дјела са осталим списима, по којима је дошло до обуставе истраге или ослобађајуће и одбијајуће пресуде, Органи откривања и правосуђа треба да успоставе одговарајућу сарадњу са средствима јавног информисања која могу да остваре значајну улогу у свеукупној превенцији корупције, али могу и да послуже као извор сазнања о извршеном корупцијском дјелу, Неопходно је заложити се за потпуно спровођење и поштивање законитости на свим нивоима и пред свим органима који су надлежни за супротстављање корупцији, те за елиминисање разних притисака и утицаја на надлежне органе и прекинути са праксом да ванправни захтјеви неких људи имају јаче дејство од позитивних законских прописа. Логично се поставља питање како превазићи појаве организованог криминала и корупције. Приоритетно је извршити сљедеће: Дефинисање појма организованог криминала и корупције – као и актуелна питања везана за илегалну трговину, трансфер лаког наоружања и муниције, Организовани криминал и проблеми корупције – социолошки осврт – друштвене детерминанте феномена треба изучити, Изучити значај овог проблема у европској структури безбједности. Шта чини европски систем безбједности, који су то органи, који су приоритети, став према проблематици земаља бивше Југославије, безбједносне прогнозе, Изучити проблем организованог криминала и корупције – национални и регионални осврт – пресјек стања: етиологија и феноменологија, трендови, Покренути националне, регионалне и интернационалне иницијативе у борби против организованог криминала и корупције – Интерпол, Европол, ОЕБС – протокол о кратком и лаком наоружању, конвенције УН-а и протоколи, Извршити анализу институционалних слабости у борби против организованог криминала и корупције као што су нпр.: непостојање дугорочне стратегије за борбу против организованог криминала и корупције, лош економски положај у држави, слаба техничка опремљеност и стручна оспособљеност, непостојање специјализованих тимова, недовољна размјена информација, непостојање адекватних база података, недовољно научно истраживање тих појава као усмјерење пракси, потреба ефикаснијег рада правосуђа и јавног тужилаштва у борби против корупције и организованог криминала,
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
95
MODERNA UPRAVA
Дефинисање дугорочне стратегије у борби против организованог криминала и корупције на свим нивоима: стратешком, тактичком, оперативном, глобално, као и по структури одређених кривичних дјела која имају карактер организованог криминала, Неопходност потребе школовања и оспособљавања кадрова за борбу против организованог криминала и корупције у циљу: препознавања појавних облика, усавршавања методике расвјетљавања и доказивања кривичних дјела, подношења квалитетно обрађених кривичних пријава, организовање семинара и стручних скупова, међуполицијска размјена искустава на регионалном нивоу, оспособљавање руководног кадра за ефикасан менаџмент, нарочито менаџмент у кризним ситуацијама. Реформа правосуђа је неопходна, Ангажман невладиног сектора у сузбијању организованог криминала и корупције је потребан у већој мјери, Интензивно учешће парламентарне комисије за питања одбране и безбједности ради остваривања парламентарне контроле у борби против организованог криминала и корупције, Односе с јавношћу – промоција, медијске кампање потребно је дићи на виши ниво. Даље су потребе: за научним истраживањем феномена, праћења појава, трендова аналитичким методама, примјена научне методологије у изучавању феномена организованог криминала и корупције, сарадња и размјена искустава са научноистраживачким институтима у свијету који се баве овом проблематиком, потреба да се развије ефективнији систем органа за сузбијање ових појава – остваривање сарадње на свим нивоима, потреба да се формирају специјализовани тимови који ће моћи да се супротставе специфичним аспектима организованог криминала и корупције, висок ниво оперативности и тактичке увјежбаности, мобилности и техничке опремљености, потреба сарадње и пружања материјалне и техничке помоћи земаља европске уније и САД-а у обучавању кадрова у друштву и држави, потреба значајнијег укључивања и интензивирања сарадње са земљама у региону и другим институцијама наднационалног карактера на размјени информација на дневној основи. Изградња адекватних база података и осавремењавање средстава комуникације, Оспособљавање кадрова, тј. обезбиједити тренинг страног језика (енглеског), који је радни језик Интерпола и Европола, ради ефикасне и потпуне сарадње на размјени информација.
96
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
4. Умјесто закључака Навели смо само неке најбитније мјере које би требало да нађу мјесто у стратегији супротстављања корупцији и криминалу у друштвима уопште, са тежиштем на друштва у транзицији. Узроке као и величину корупције морамо тражити на релацији објављеног права и његове емпиријске примјене. Мјере за сузбијање корупције морају бити свеобухватне, од општих и начелних до појединачних, конкретних, ако друштва у периоду транзиције заиста тендирају према цивилним, односно отворено демократским, својим друштвено-политичким уређењима. Корупција се веома жилаво одржава у друштвима несигурне и противрјечне транзиције. Обим корупције у друштвима у транзицији зависи од нивоа поштовања права, како од стране вршилаца власти и јавних службеника, тако и грађана, и способности државе и њених институција да примјењују право. Хараламбос говори о два главна начина да се одржи друштвена равнотежа. Први укључује социјализацију, којом се друштвене вриједности преносе с једног покољења на друго и усвајају да би постале интегралан дио појединих личности. У западном друштву породица и образовни систем најважније су институције које обављају ту функцију. Друго, друштвена се равнотежа одржава такође различитим механизмима друштвене контроле, који дестимулишу девијантно понашање и тако одржавају ред у систему. Процеси социјализације и друштвене контроле од битне су важности за равнотежу друштвеног система и за ред у друштву, а што значи одсуство корупције и криминала.
РЕЗИМЕ Навели смо само неке најбитније мјере које би требало да нађу мјесто у стратегији супротстављања корупцији и криминалу у друштвима уопште, са тежиштем на друштва у транзицији. Узроке као и величину корупције морамо тражити на релацији објављеног права и његове емпиријске примјене. Мјере за сузбијање корупције морају бити свеобухватне, од општих и начелних до појединачних, конкретних, ако друштва у периоду транзиције заиста тендирају према цивилним, односно отворено демократским својим друштвено-политичким уређењима. Корупција се веома жилаво одржава у друштвима несигурне и противрјечне транзиције. Обим корупције у друштвима у транзицији зависи од нивоа поштовања права, како од стране вршилаца власти и јавних службеника, тако и грађана, и способности државе и њених институција да примјењују право.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
97
MODERNA UPRAVA
Duško Vejnović, PhD Faculty of Internal Affairs Banja Luka Vladimir Karajica, MA Civil Service Agency Banja Luka
PERCEPTION OF CAUSES, CHARACTERISTICS AND PREVENTION OF CORRUPTION IN SOCIETIES IN TRANSITION
SUMMARY Previous theoretical and practical knowledge about the phenomenon of corruption shows that it is widespread not only in underdeveloped and legally unregulated, but also in developed and legally regulated countries and societies. A multi-disciplinary scientific studies show that more coherent the society is, corruption is less present and widespread, and vice versa. Scientific discourse suggests that corruption is a particular problem in countries and societies in transition. The scope and extent of corruption depend on many factors. These include, in addition to the level and quality of the rule of law, social-historical heritage, the state of social values, the degree of state control of economic flows, quality of social institutions, political, moral and material stability of the society, and some othermore or less important factors. The main problems and causes of corruption in today's societies are primarily the lack of rule of law, moral crisis, irresponsible political elites, lack of political will, and so on. A separate issue is the disruption of moral values because they have just reached a “critical point” of risk communicativeness.
98
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Александар Радета, Агенција за државну управу Бојан Думоњић, “Геатурс”, Бијељина Проф. др Младен Радивојевић, Министарство управе и локалне самоуправе Весна Малиџан, “Примус”, Градишка „СКЛАДИШТА ПОДАТАКА” И ЊИХОВА ИМПЛЕМЕНТАЦИЈА КАО ПОДРШКА РЕФОРМИ ЈАВНЕ УПРАВЕ Увод Вријеме у коме живимо представља интензивну фазу развоја и примјене нових технологија. Савремене информационо-комуникационе технологије су технологије прикупљања, обраде и преноса информација и знања. Оне укидају границе пословања и отварају неслућене могућности у стварању пословних и услужних релација, извођење, контролу и управљање пословним процесима и операцијама на ефикаснији и хуманији начин. Основа савремених органа управе произилази из њихове способности да на најбољи начин искористе интерне и екстерне пословне податке и претворе их путем добро конципираних информационих система у основу за савремени рад, одлучивање, услуживања и управљање. Да би неки орган управе био успјешан и добро се развијао те коректно проводио реформске процесе неопходно је квалитетно управљање цијелим системом, а посебно његовим процесима. За квалитетно управљање неопходно је доношење брзих и квалитетних одлука, а за доношење квалитетних одлука неопходне су одговарајуће правовремене информације и знања. За располагање одговарајућим и правовременим информацијама и знањима неопходни су одговарајући, лако доступни подаци, као и квалитетне анализе помоћу којих се могу добити информације из тих података. Са пуно квалитетних података, информација и знања, те искустава, могу се доносити квалитетније одлуке, проводити ефикасне реформе или ефикасније обављати свакодневно услуживање. У овом раду представљен је пут од података и информација до знања и мудрости (пословне интелигенције) који су неопходни за бржи, јефтинији и квалитетнији рад те провођење ефикаснијих и ефективних реформских процеса у јавној управи. Складишта података са којима ћемо се овдје поред осталог бавити су нови концепти системског прикупљања, организовања, спремања и дијељења знања у сврху постизања циљева рада у јавној управи али и њеној ефикасној реформи. Складиштење података бави се процесима стварања или препознавања знања, Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
99
MODERNA UPRAVA
његово прикупљање и примјену у сврху остварења крајњих циљева, те проналажења најбољих начина одржања и адаптације органа управе у условима сталних промјена. Складишта података и пословна интелигенција односе се на процесе који помажу јавној управи да се прилагоди, адаптира и ефикасно реформише неопходне процесе. 1. Појам јавне управе „Јавна управа се може дефинисати као систем органа, организација и тијела и међузависан скуп надлежности, послова и задатака, специфично повезан и вођен са циљем примјене правних норми, организационих инструмената, метода управљања, процеса и процедура ради испуњења мандата изабране власти, Скупштине и њене Владе. Њене основне функције су: услужна, регулативна, организациона и извршна”1. Термин „јавна управа” обухвата већи број вршиоца управних активности као и шири садржајни оквир тих активности. То значи да у тај број поред класичних вршиоца управних активности (органа државне управе) улазе и други носиоци тих активности, као што су недржавни субјекти (предузећа и установе којима су повјерена јавна овлаштења) те носиоци управних активности јединица локалне самоуправе (општина, град и др.). Јавна управа представља изузетно важно подручје савремене политичке, правне и економске мисли. Посебно су важна искуства развијених и просперитетних система који су правовремено препознали потребу да добро уреде државе и квалитетне владавине. Модерна, напредна и економски престижна друштва, са развијеним демократским стандардима, континуирано раде на успостављању нових стандарда и процедура услуживања. Све ове епохалне и дјелотворне промјене додатно су подстакнуте општим трендовима европеизације и глобализације економског, политичког, правног, друштвеног, технолошког и културолошког контекста. У развијеним демократским системима и економски просперитетним друштвима правовремено је превладало опредјељење за предности постепеног формирања добре администрације (ефективне, ефикасне и економичне), која услугу може дати и оn-line и оff-line. Таква администрација успоставља, развија и гарантује поштен, праведан и правичан однос према сваком субјекту: странци, клијенту, кориснику, без обзира на статусне и друге разлике које постоје међу њима. Ово је посебно значајно у околностима када је актуелна криза морала која погодује стању општег незадовољства државом, привредом и друштвом. Процес стварања модерне јавне управе подстакнут је ширењем нових информационо-комуникационих технологија (ICТ), али у конципирању реформе јавне управе једна од иницијалних претпоставки је и промјена правне регулативе. 1
Проф. др Драгољуб Кавран, Јавна управа, Београд, 2003.
100
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Само отвореност, одсуство страха од промјена, примјена нових технологија и спремност да се упусти у модернизацију могу довести до преображаја и просперитета. Индикатори као што су неефикасност у раду, политичко насљеђе, енормни трошкови, незадовољавајућа стручност, низак технолошки ниво, недвосмислено указују да су сазрели услови за промјене. 1.2. Јавне услуге Јавне услуге су појам који обухвата услуге испоручене од стране јавне управе (или јавног сектора) грађанима, привреди (бизнису), те свим организацијама и институцијама. То се може обавити директно, или кориш тењем нових технологије. Уз испоруку јавних услуга везан је друштвени консензус да одређене услуге морају бити доступне свима, независно о стварима попут националности, расе, пола, личног дохотка и сл. Према Уговору о оснивању Европске заједнице из Амстердама 1999. године, јавне услуге (овдје се називају и „услугама од јавног интереса“) означене су као управне дјелатности општег интереса, успостављене од стране јавне управе, за коју су оне одговорне, чак и онда када је њихово управљање пренесено на јавног или приватног оператера. Јавне услуге су оне услуге које корисницима услуга (грађанима, те свим пословним системима и организацијама) испоручује јавни сектор (јавна управа) и као такве учествују у стварању јавне користи. Перцепција квалитете јавних услуга комбинација је бројних фактора, попут нивоа услужности, гдје грађани, имајући искуства у добијању услуга из приватног сектора, намећу захтјеве за једнаким нивоом услужности и према јавном сектору. За разлику од државне управе, за коју је карактеристичан хијерархијски однос, подређеност нижих органа вишим и централизација у дјеловању, примарна обиљежја локалне самоуправе су аутономија и самосталност, децентрализација и демократизација. Иза дјеловања државне управе увијек, бар потенцијално, стоји принуда, а иза локалне самоуправе добровољност. Локална самоуправа је та која обезбјеђује највише услуга корисницима, а то је тип децентрализације у коме њени органи нису постављени од виших органа, него су, у правилу, непосредно бирани од грађана одређене изборне јединице. Представља успјешну комбинацију децентрализације власти и демократизације друштвених односа, у којој се врши велики број јавних послова за грађане дотичног локалитета. „Локална самоуправа је право грађана да непосредно и преко својих слободно и демократски изабраних представника учествују у остваривању заједничких интереса становника локалне заједнице, као и право и способност органа локалне самоуправе да регулишу и управљају, у границама закона, јавним пословима који се налазе у њиховој надлежности, а у интересу локалног становништва.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
101
MODERNA UPRAVA
Локална самоуправа остварује се у општинама и градовима, а извршавају је грађани и органи јединица локалне самоуправе.“2 1.3. Потреба за реформом Управа име пресудну улогу за развој једне заједнице и треба да омогући: Ефикасно остваривање права и интереса грађана, Заштиту људских права, Заштиту јавног интереса, Побољшање квалитете живљења сваког грађанина (организацијом и координацијом јавних служби), Ефикасну контролу саме себе (да унутрашњом контролом спријечи сваки вид самовоље), Стручну и квалитетну припрему рационалних закона, Својом ажурношћу и експертном улогом помогне реализацију својинске трансформације. Дати оквир њене оријентације и активности захтјева радикалне трансформације како у организационом тако и у функционалном погледу, промјене у методама и технологији рада, повећани степен њене професионалности, деполитизација, увођење стандарда у кадровској селекцији управних кадрова, повећање њене стручности, одговорности и др. Гдје тражити рјешења за промјене? Па прије свега у развоју базираном на интелигенцији, знању, искуству и вјештини запослених који су спремни на промјене и нове изазове. То су они који размишљају, имају аспирације изнад својих могућности, храбри су, не боје се грешака, знају да живе на ивици хаоса, функционишу између познатог и непознатог... Реформа управе је један од приоритетних циљева у оквиру свеукупне изградње и функционисања јавне управе Основна је интенција да се, сходно промјенама у економској и политичкој сфери и реорганизацији укупне структуре система управљања и руковођења, утврди битно нова позиција, организација и послови, у циљу осигурања брже и квалитетније услуге грађанима. Реформа има за циљ да створи развијенију, отворенију и конзистентнију управу, која ће далеко више доприносити бржем и пунијем интегрисању у европске асоцијације, трајном очувању мира, бржем налажењу рјешења за економске, социјалне, развојне и укупне транзицијске проблеме. Тиме ће се, истовремено, створити услови за успостављање на закону засноване професионалне, ефикасне, рационалне, небирократске, политички непристрасне, национално избалансиране и одговорне органе управе, која ће, као својеврсни сервис грађана, у потпуности бити окренута према њиховим легитимним интересима и потребама. 2
Члан 2. Закона о локалној самоуправи (Службени гласник Републике Српске“, број 101/04, 42/05 и 118/05).
102
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Неминовне и свеобухватне промјене које нас очекују у наредним годинама прије свега укључују промјене рада јавног сектора. Нови начин привређивања условљава и нове, другачије потребе главних корисника јавних услуга. Јавни сектор се мора отворити утицају тржишта и у свој рад интегрисати методе рада приватног сектора. Прихватајући основну концепцију електронског пословања и односећи се према грађанима и осталим корисницима својих услуга као према купцима, рад јавног сектора постаје бољи, бржи и јефтинији. Управа се суочава са сталним притисцима да се уради што је могуће више са знатно смањеном количином средстава. Многе владе у свијету су одлучиле побољшати и модернизовати јавни сектор. Поставиле су врло јасан циљ: своје услуге учинити једноставнијим и примјеренијим за своје кориснике – грађане и привреду. Већина данашњих проблема у свијету проузрокована је информационом револуцијом, пошто је она креирала потпуно нови свијет. Ако желимо да успјешно функционишемо у “новом свијету” потребно је да се разумију узрочно-посљедичне везе између успјешне јавне управе и слободног протока информација. Подаци који тренутно постоје налазе се на различитим медијима и у различитим информационим подсистемима. Пројекти по којима су реализовани информациони подсистеми рађени су по интерним методологијама и за интерну употребу. Поред интерне употребе мали дио података се размјењује путем дигиталних медија уз договорно усаглашавање неопходних карактеристика (изглед слога, формат записа и слично). Ово представља велико ограничење по питању ажурности података, тачности и потпуности, те рационалности рада. Постоје велике нејасноће у размјени података (ко, коме, када и како доставља податке и у којим временским оквирима). Повезивање у управи може бити остварено унутар једног органа или на нивоу цијеле општине (интранет), између више општина (еxтранет) и на нивоу ентитета и других земаља (интернет). До информационог повезивања по свим нивоима мора доћи ако се жели квалитетна размјена података. Значај повезивања органа управе, а посебно јединица локалне самоуправе има велики значај јер им обезбјеђује велику количину података и информација које могу искористити за ефикасније и брже услуживање. Све то ће довести до већег задовољства корисника услуга. Зашто је потребна реформа јавне управе? Да се поврати повјерење грађана и развије партнерски однос са њима. Да се ухвати корак са промјенама у друштву и посебно са промјенама на тржишту. Да се обезбиједи конкурентност привреде. Да се пружи квалитетнија и бржа услуга. Да се интегрише у свјетске економске и политичке токове. Да се обезбиједе услови за просперитет свих грађана и њихов једнак третман. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
103
MODERNA UPRAVA
Да се развије у конкурентну, динамичну и ефикасну организациону структуру и пријеђе са административног начина рада на менаџерски. Ефикасна и модерна јавна управа (државна и локална), заснована на знању, потребна је првенствено њеним грађанима и привреди, али и подједнако важна подршка даљњем економском развоју. Управа представља изузетно важан фактор у укупној ефикасности привреде и унапређењу конкурентности домаћих производа и услуга. Свака неефикасност у раду јавне управе огледа су у повећању пореза, па резултат лоше услуге пада на терет њених корисника (грађана). Искуство показује да што је год земља развијенија потребе њених грађана су веће и разноврсније, а систем јавне управе сложенији. Свуда је присутна интенција појефтињења уз повећање брзине и квалитете услуге. Иако се могу уочити одређени заједнички правци реформи у различитим земљама, ипак не постоји један модел реформе који би могао служити као узор. Циљ им је увијек био фундаментална промјена базичне организације и регулативе, али и понашања и ставова запослених. Кључни принципи реформе управе обухватају: отвореност према новим рјешењима у обезбјеђењу услуга, поједностављење процедура, приближавање услуга крајњем кориснику, стимулисање конкуренције унутар управе. Темпо и структура програма реформе треба да буду усклађени са постојећим условима и постојећом традицијом. Стратегија реформе мора да се руководи чињеницом да је реформа пут, а не одредиште. Мора се обезбиједити да реформа јавне управе буде конципирана и спроведена на обострано задовољавајући начин. Реформе морају бити тако конципиране да ојачају, а не механички замијени старе вриједности као што су: праведност, надлежност, поштовање закона, и слично. Реформа ће бити успјешна ако буде имала сталну и неподијељену подршку са највишег нивоа. Ако подршка изостане, реформа се препушта судбини и може да изазове велики отпор будућим иницијативама у правцу унапређења и развоја. Јавна управа мора његовати културу непрестаног побољшавања, а појединачно и тимско функционисање сматрати суштинским и трајним задатком. Предуслови за провођење реформе јавне управе су: Урађена стратегија развоја и јасно дефинисана визија. Конзистентност и кохерентност у реализацији свих активности. Обезбијеђена двосмјерна комуникација са свим учесницима у процесу реформе. Постојање власништва над реформом јавне управе. Сви учесници процеса реформи морају без изузетка прихватити потребу за реформом, процесе, и жељене резултате и свако мора преузети свој дио одговорности. Континуирано учење на претходним искуствима.
104
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Развој тимског рада и брига о заједничким циљевима, проблемима, препрекама и успјесима. Брига о резултатима, а не само о процедурама. Промоција лидерства, иновација и флексибилности у процесу реформе. Динамично окружење и способност адаптације на нове услове. Систем награђивања успјешних и подршка личној иницијативи. Реформске иницијативе Да би се лакше анализирале реформске иницијативе, могу се груписати према сљедећим областима: – Децентрализација и деконцентрација власти. Преношење власти на локални ниво и обезбјеђење флексибилности у раду су основа реформе јавне управе. Реформа укључује: већу флексибилност у коришћењу буџета, средњорочно планирање потребних ресурса, дефинисање веза прихода и расхода и већу флексибилност у кадровским питањима. – Реорганизација. Јављају се строжи захтјеви функционисања, уз појачану контролу и јасно лоцирање одговорности. – Систем квалитета услуга. Циљ реформе у свим земљама је да се обезбиједе услуге које у потпуности задовољавају потребе њихових корисника. Потреба да се обезбиједи бољи и лакши приступ услугама укључује расподјелу јасних и прецизних информација о услугама и правним средствима који су доступни грађанима, већу погодност што се тиче радног времена и физичког приступа те боље интегрисање услуга које су усмјерене на појединачног корисника. – Развој људских потенцијала. Пуно фактора утиче на реформу управљања људским ресурсима. Мијењају се критеријуми за избор кадрова, процеси увођења на радно мјесто и програми едукације, механизми праћења, развоја и награђивања кадрова, стратегија мотивације и стимулације кадрова. – Информатизација. Све земље одвајају велика средства за информатизацију као кључну подршку реформи управе. Доста реформи не би било могуће провести без информационих технологија. Оне су веома важан катализатор промјена, посебно у побољшању продуктивности и квалитета услуга. – Унапређења регулативних механизама. Процес унапређења у доношењу и примјени закона и подзаконских аката је од изузетног значаја. Традиционални приступ регулативи често није у сагласности са циљевима политике. Повећање броја и обима правних аката наметнуло је велико оптерећење а најчешће не иду укорак са развојем микроекономије, технолошких иновација, глобализације и децентрализације. – Осигурање квалитета. За осигурање квалитета потребно је интегрисати захтјеве е-управе, системе знања и система квалитета. Осигурати квалитет услуга значи планирати, пројектовати и нудити такве услуге које на најекономичнији начин и дугорочно задовољавају потребе и захтјеве корисника. Процеси треба да буду планирани, прописани и документовани, а затим имплементирани на основу тих докумената.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
105
MODERNA UPRAVA
Реформа јавне управе има циљ да доведе до суштинских промјена начина и метода рада управе, уз мијењање понашања и система вриједности према захтјевима времена. Провођење реформи подразумијева промјену структуре, организације и правила. Мале промјене најчешће могу бити неадекватне, док потпуно ново конципирање јавне управе може бити исувише амбициозно. Услов за успјех реформе је јасноћа циља, одговарајуће методе којима се промјене уводе и одговарајући резултати који се желе постићи. Најтеже је покренути промјену, започети процес сталног кретања према побољшању, усвајању нових и ефикаснијих метода рада. У управи је то далеко теже, због већ наведеног недостатка како унутрашњих, тако и спољних подстицаја. Када ипак сазри унутарња спознаја да је промјена неопходна (у најбољем случају, јер тада сама управа планира темпо и обим промјене) или стигне захтјев извана (у најгорем случају, јер други одређују темпо и обим), треба одабрати модел према којем ће се бољи систем услуживања имплементирати. Али који од модела може гарантовати успјех ако се у обзир не узму главни фактори сваке промјене. Поред свега наведеног треба знати да на промјене утичу и: Вријеме – Свака промјена и користи од промјене захтијевају пуно више времена него што се у почетку мисли. Отпори – Без обзира на природу и циљеве промјене у јавној управи, један дио људи ће пружати отпор због незнања, неразумијевања и зависности о хаосу. Има велики број људи који воле хаотичне ситуације у којима ништа није дефинисано и транспарентно, те нема личне одговорности за лоше обављене послове или грешке. Вођство (лидерство) – Успјех и неуспјех сваке промјене директно зависе од способности руководног кадра да предводи промјене. Зато је потребно да они имају јасну визију о ономе што желе постићи промјенама. Устрајност – Процес мијењања није лаган. Најгоре је да руководство започне са промјенама и да их заустави у тренутку када дође до значајнијих потешкоћа. То рађа презир и према руководству и према промјени. Комуникација – Промјена ће успјети једино ако су комуникације добре. Комуникација мора бити честа, избалансирана (позитивни и негативни учинци) и двосмјерна. Преиспитивање – Приликом провођења промјена веома битно је стално вршити преиспитивање резултата промјена. Фактори од којих зависи успјех реформе су: 1. Функционално повезивање свих органа, организација и институција које креирају или користе услуге јавне управе. Креирање јединствене базе података за јавну управу те јавни сектор. 2. Провођење реорганизације јавне управе засноване на коришћењу верификоване и примијењене најбоље праксе развијених земаља. Концепт се мора заснивати на смањењу организационих нивоа и драстичном поједностављењу и
106
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
скраћењу поступака и процедура у условима енергичног и досљедног увођења информационо-комуникационих технологија. 3. Спремност и способност за интензивно увођење нових метода и техника менаџмента, рационалност уз смањење трошкова и увођење процеса приватизације појединих управних дјелатности и послова. 4. Координација активности које се односе на преношење знања и перманентно образовање кадрова у јавној прави. 5. Образовање реформских тимова и “центара за развој” у свим битнијим органима јавне управе. 6. Промовисање стратегије за контролу корупције уз доношење одговарајућих прописа, поједностављење поступака утврђивања корупције и смањење сувишних процедура. 7. Политичка подршка и способност јавне управе да изгради нове вриједности. Активности на реформи јавне управе треба систематизовати, организовати и заједнички изводити у условима ефикасног кориштења искустава других земаља. Треба имати у виду да се све процедуре у јавној управи не могу аутоматизовати (Слика – Прелазак на искључиво оn-line услуге) и да постоје процедуре које се могу проводити искључиво оn-line. Детаљна анализа таквих процедура могла би бити предмет једног истраживања које би засигурно дало изненађујуће позитивне резултате. Треба прво издвојити процедуре које су битне и које се могу аутоматизовати и више пажње посветити њима.
On-line искључиво нове услуге за које не постоји мануелни еквивалент
Мануелне услуге
Прелазак са мануелног на оn-line начин рада
Укупне услуге управе
On-line услуге
Услуге које су погодне искључиво за мануелни начин рада
Прелазак на искључиво оn-line услуге Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
107
MODERNA UPRAVA
1.4. Водич ка е-стратегији и складишту података Неспорна је чињеница да се данас јавна управа налази пред великим изазовима. Незаустављив је тренд глобализације, динамика пословних промјена је све израженија, број иновација се повећава, околина у ужем и ширем смислу се мијења, захтјеви за бржом и јефтинијом услугом су све израженији. Да би се изазови савладали, а услуживање побољшало, сваки орган управе мора имати одговарајућу стратегију. Појам стратегије је тешко квалитетно дефинисати јер је велики број аутора употребљава са више различитих и понекад опречних значења. Под стратегијом подразумијевамо план који интегрише главне циљеве органа управе, његову политику и његове акције у једну складну и компактну цјелину. Циљеви стратегије дефинишу тврдњу која показује шта су основне намјере органа управе у будућности. То је основа и подлога за правце развоја и раста у будућности. Суштина формулисања стратегије је у оцјењивању да ли орган управе тежи правим циљевима, да ли ради повјерене послове и да ли те послове ради на прави начин. Према Стратегији развоја локалне самоуправе Републике Српске, она треба „да усмјери, олакша и убрза трансформацију локалне самоуправе на сљедећи начин: Фокусирањем на кључне тачке на које се може дјеловати; Налажењем реалних и поузданих упоришта за промјене; Оцртавањем новог стања до којег трансформација треба да доведе; Избором и разрадом кључних програма који могу да имају ефекат полуге и мултипликације и 'протежу' идентификоване ресурсе којима РС у домену локалне самоуправе располаже према најважнијим изазовима и најизгледнијим приликама које регионално и глобално окружење отвара у првим деценијама 21. вијека”3. Добар дио органа управе пропушта обликовати ефикасну стратегију е-управе која би детаљно обиљежила њихов крајњи циљ прије него изаберу пут који ће их довести до тог циља. Они ризикују инвестирање вриједних ресурса у иницијативе које најчешће на крају пропадају. Прво се мора одредити одредиште (крајњи циљ), а тек онда цртати карту путовања према крајњем циљу е-управи, складишту података и е-пословној интелигенцији. Никако се не смије потцијенити ни поступак имплементације пред који се долази. Говорити о е-управи и е-пословној интелигенцији је веома лако, али њихово остварење у пракси је пуно тежи дио посла. Свима који раде у јавној управи је јасно да би кориснике требало услуживати боље. Проблем је са имплементацијом која их тјера да преиспитују своје пословање и да признају да су могли радити и боље, а да би се радило 3
Стратегија развоја локалне самоуправе, Министарство управе и локалне самоуправе, 2010.
108
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
боље мора се мијењати начин рада. На оно што раде морају гледати на сасвим други начин, одбацујући традиционалне методе и усвајајући нове вјештине. 1.5. Визија реформе Визија је потпуна представа о будућој слици органа управе и путевима њезина остварења. Она мора бити остварива у одређеном времену, не смије бити утопија, те мора трајно мијењати постојеће стање. Није добро да визија буде резултат размишљања руководног кадра ни одређене групе стручњака, већ напротив, она треба бити поглед на будућност коју разумију, прихватају и проводе сви запослени. Њезин смисао је у томе да инспирише запослене и буди у њима осјећај мотивације и задовољства послом који обављају, желећи да заједничка визија постане њихова сутрашња стварност. Визија треба помоћи органу управе да сагледа себе у будућности, да се за њу почне припремати и мијењати тренутну и полазну структуру у нову за потребе визије и бољег и бржег услуживања. Визија РЕФОРМЕ не представља циљ већ звијезду водиљу према циљу који се налази у будућности. Да би се то урадило, мора се имати јасна визија потреба корисника и онога шта он то стварно жели. Мора се јасно разумјети шта је све потребно да се задовољи корисник. У истом тренутку комплетна јавна управа која ради на визији мора да баци критички поглед на саму себе. Добро формулисана стратегија е-управе, складишта података и е-пословне интелигенције захтјева да јавна управа буде свјесна својих способности и ограничења (снаге и слабости). Визија стратегије – шта и како радити – укључује сљедеће фазе: Изградња система знања који помаже органу управе да сазна шта корисници требају, и како ту услугу желе да остваре, те како добре праксе то могу обезбиједити. Та фаза отвара прозор у будућност и могућност истинског разумијевања онога што треба промјенити и шта корисници цијене. Вредновање способности органа управе приказује постојеће услуживање и утврђује могућности које он има данас, као и оне које би требало имати сутра. Дизајн пита које вриједности орган управе мора понудити и које реформе провести како би искористио могућности дигиталних технологија. Како ту вриједност треба упаковати у квалитетну и јефтину услугу. Формулисање стратегије може бити као рјешавање мистичног проблема у коме је тешко докучити истину. Овдје ћемо као примјер узети „Стратегију развоја локалне самоуправе Републике Српске” која „има пет стратешких циљева, и то: 1. Ефективно остваривање пуног обима изворних надлежности, са одговарајућим властитим изворима финансирања, ресурсима и имовином; 2. Одговорно и проактивно управљање јавним пословима и локалним развојем; 3. Осигурање доступности и квалитета јавних услуга за све грађане; Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
109
MODERNA UPRAVA
4. Јачање непосредног учешћа грађана у пословима локалне самоуправе; 5. Развијање међуопштинске сарадње и регионалног повезивања”.4 Стратегијско планирање мора обезбиједити да се сагледа гдје смо „данас”, а гдје желимо бити „сутра” (Види слику: Поглед на стратегијско планирање). Из стратегије се морају видјети сви позитивни и негативни ефекти њене имплементације.
Најважнији критеријум за систем е-управе, складиштења података и е-пословне интелигенције требало би да буде процјена помаже ли тај систем органу управе да оствари своју стратегију. Имплементација стратегије је најзахтјевнија и најсложенија фаза с обзиром на то да је то процес којим се проводе и примјењују стратегије и политике на основи буџета, програма, правила и процедура, а њен резултат је стратегијска реформа и промјена. Како би примјена стратегије дала очекиване резултате и промјене, битно је унапријед дефинисати циљеве који ће бити недвосмислено зацртани у простору и времену, чиме се омогућава поређење планираних са оствареним резултатима. Знање омогућава руководном кадру и свим запосленим у органу управе да разумију приоритете, прикупљајући информације о томе какве су потребе корисника те како се оне мијењају током времена. Разумијевање садашњих, а нарочито будућих потреба предводници у овом послу усклађују према тим приоритетима и тако стварају имиџ предводника. Они који хоће бити предводници у овој области морају организовати обуке (стицање знања) за своје запослене по сљедећим принципима: Обавезности, Подједнаке доступности, 4
Стратегија развоја локалне самоуправе, Министарство управе и локалне самоуправе, 2010.
110
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Обухватности, Динамичке усклађености, Стандардизације и Квалитета. Сама изградња система знања је веома сложен процес. Изградња система знања треба да обезбиједи стално унапређење постојећих и стварање нових знања, вјештина и ставова свих запослених за ефикаснији рад и боље услуживање. Једна од грешака које чине многи органи управе састоји се у потцјењивању података и знања потребних да се стратегија учини оперативном и ефикасном. Стратегија мора бити заснована на чињеницама, а не на нечијем провизорном мишљењу. У многим органима управе сматра се да је најбоље мјесто од кога треба почети, побољшање оних процедура за које би корисници вољели да се побољшају. Прикупљање тих идеја и њихова свестрана анализа постала је драгоцјена ризница сазнања. Траба разумјети корисникове потребе и понудити им услуге у одговарајућем облику. Разумијевање на који начин настаје услуга и како се она дистрибуира кориснику, те како би се требало да се дистрибуирају, пресудно је за успјех реформе јавне управе. 2. Управљање подацима, информацијама и знањем Јавна управа располаже огромном количином података који се, употребом нових технологија, стално повећавају. Квалитетни и значајни подаци су благо којим се у раду, услуживању и управљању треба ефективно и ефикасно користити да би се стекле смисаоне, значајне информације неопходне за квалитетнији рад, одлучивање и сагледали проблеми које је неопходно отклонити (провести неопходне реформе). Обрадом квалитетних података долази се до информација неопходних квалитетном услуживању, управљању, те прогнозирању у стварном времену. Вриједност појединог податка, информације и знања расте и са бројем корисника који их могу користити, као и са бројем подручја у којима ти корисници дјелују. Зато је важно да органи управе прецизно утврде и разграниче којим подацима могу приступати само одређени запослени, а којим се могу користити сви запослени, да не би дошло до злоупотреба или до сукоба интереса. Исто тако може се констатовати да што је већи број запослених који имају приступ битним подацима, то ће више доћи до изражаја корист од тих података, за запослене, за кориснике услуга, за оне који одлучују, а посебно за сагледавање лоших рјешења које треба реформисати. Тиме се уједно постиже и боља и једноставнија размјена и сарадња унутар појединих организационих јединица, и јавне управе у цјелини, што на крају резултира квалитетнијим услуживањем и радом, доношењем квалитетнијих одлука и стварањем нових вриједности.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
111
MODERNA UPRAVA
Савремени информациони системи у развијеним земљама свијета омогућавају запосленим, корисницима услуга и услужним партнерима да увијек приступају свим информацијама. У свакодневном пословању, база и складиште података органа управе обогаћују се милионима трансакција и хиљадама захтјева за информацијама из њих. Док корисници модификују податке у реалном времену, база података мора у сваком дјелићу секунде давати прецизну слику о стању у јавној управи. Један од највећих успјеха рада јавне управе постиже се реализацијом система за управљање информацијама и знањима. По многим схватањима информације и знања су енергија будућности. Због тога треба постојати потреба, односно потражња за информацијама од стране свих запослених, а посебно оних који доносе одлуке или желе провести одређене промјене. Данас смо свједоци повећања количине података геометријском прогресијом. Истраживачи у калифорнијским лабораторијима IBM-а у San Jose-у истраживали су 2009. године тај феномен. IBM процјењује да свијет данас располаже са неколико јотабајт података директно на свјетској рачунарској мрежи – у базама података, пословним датотекама и на рачунарским мрежама. То би одговарало хрпи наслаганих телефонских именика која би се протезала до Мјесеца и назад. IBM-ови истраживачи процјењују да се готово двадесет пута више података налази на неким другим медијима као што су ЦД-ови, ДВД-ови и магнетне траке. Када је ријеч о аналогним подацима – као што су подаци приказани на папиру или филму – стручњаци IBM-а су процијенили њихову количину на укупно 300 егзабајта. 2. 1. Вриједност информација Органи управе све више ће се разликовати по томе како оптимално користе информације и знање. Начин прикупљања, обраде и употребе информација одредиће хоће ли бити препознатљиви или ће припадати шутљивој већини. Препознатљиви ће бити они који створе прворазредне дигиталне системе способне за успостављање квалитетног тока информација. Нема ефикасности ако су процеси нефункционални, запослени немотивисани, ако не обраћа довољно пажње на услугу, ако се не труди да се створи нов начин услуживања или ако се не брине о задовољству корисника услуге. Лоша стратегија и лоши односи међу запосленим ће донијети неуспјех без обзира на квалитет информација са којима се располаже. Информације се користе и шире у јавној управи али и изван „њених зидина”, до корисника услуга, грађана и свих услужних партнера (добављача). Вриједност одређене информације повећава се за производ квадрата броја корисника који имају приступ тој информацији и броја пословних подручја на којима ти корисници дјелују. Што више запослених размјењује одређене податке, информације и знања, они се међусобно боље разумију, лакше комуницирају, боље услужују, доносе квалитетније одлуке, боље сагледавају евентуалне недостатке и предлажу те проводе неопходне промјене.
112
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Када су подаци само трошак? Прикупљени, а необрађени подаци који само „леже” спремљени у базама података „скупљајући прашину” могу имати неповољан ефекат на рад органе управе. Умјесто да доносе вриједност, они постају оптерећење. За меморисање података потребно је имати рачунар, програме да би се њима управљало и запослене који би се бринули о њима, а шта ако их нико не користи? Тада су трошкови управљања подацима већи од њихове стварне вриједности. Све док подаци и информације не „дођу” до запослених (пословних корисника), вриједност остварена из тих информација не компензује трошак њиховог одржавања. Подаци су трошак за јавну управу ако се не обраде и преведу у информације и знање те не користе на адекватан начин. Истраживање које је провео ИБМ (2009) показује да пословни системи и јавне управе користе само 10% меморисаних података, тада 90% преосталих података представља терет за њих. То је застрашујућа статистика, али уједно и она која буди наду, то значи да богати рудници података, који тренутно за пословне и услужне системе значе трошак, чекају на обраду ради стварања користи. Од почетака када су подаци представљали терет и трошак до њиховог претварања у вриједност тако да се запосленим и свим корисницима који их требају и желе омогући њихово кориштење, није прошло пуно времена. Што више корисника овладава важношћу разумијевања података и открива битне правилности које могу користити њима и јавној управи, доћи ће до њиховог све већег значаја. Органи управе остварују те почетне позитивне резултате у првој фази, имплементирајући складишта података и система пословне интелигенције на свим нивоима или у одређеним услужним подручјима. Органи управе могу бити препознатљиви ако податке, информације и знање са којима располаже интелигентно дистрибуирају свим својим запосленим, а могу остварити још већу препознатљивост ако их размјењују и са спољним окружењем (својим корисницима услуга, грађанима, услужним добављачима, те свим другим организацијама и институцијама). Ширењем приступа подацима, информацијама и знањима на простор изван јавне управе директно им се додаје нова вриједност. Примјена модела добре управе, који подразумијева корисничку оријентацију те повећање ефективности, у данашње вријеме се не може ни замислити без кориштења ICТ-а. Све већа употреба ових технологија и напредак интернета ставили су веома моћне алате на располагање грађанима, пословним субјектима, али и јединицама локалне самоуправе. Путем коришћења ICТ-а, јавна управа заиста може да побољша услуге, чинећи их бржим, далеко доступнијим и ефикаснијим, као и да своје пословање приближи грађанима, предузећима и другим заинтересованим странама. Стога је ово изазов за јавну управу, да се прилагоди и уведе иновативне начине рада, укључујући и партнерство са приватним сектором.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
113
MODERNA UPRAVA
Да би била ефикаснија, јавна управа мора радити на интеграцији свих управа, управних организација и јединица локалне самоуправе. Интеграција се мора провести унутар цијеле јавне управе. Интеграција јавне управе и корисника основни је циљ управљања услуживањем. Као што приказује слика: „Стратегије у погледу услуживања – 1. фокус на управу, 2. фокус на корисника”, може се посматрати развој од модела у ком је јавна управа у фокусу до модела у ком је корисник у фокусу.
Слика: „Стратегије у погледу услуживања – 1. фокус на управу, 2. фокус на корисника“ Највећи дио стратегије која стоји у позадини интеграције органа управе нпр. на нивоу ЕУ фокусира се на смањивање трошкова, бољу услугу и једноставније услуживање. Услуживање који функционише на принципу услужи-по-захтјеву, има магичну моћ, захваљујући чудима интеграције. За успјешно обликовање ефикасног услуживања, брзо изграђеног, добро примијењеног и прилагодљивог, у који ће уз то бити уграђена складишта података и пословна интелигенција, потребни су искусни и вјешти запослени, интелигентни и мотивисани руководни кадрови. 2. 2. Стратегија имплементације промјена Трансформација органа управе је болан процес. Лако се залута на споредни пут, удаљи од главних задатака, скрене са пута због политичких прилагођава-
114
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ња, или се, пак, имплементатори обесхрабе због недостатка полета међу запосленима. Због тога промјене морају бити прихваћене од свих, како запослених који раде у јавној управи тако и оних који користе услуге управе. Да би се промјене могле провести требало би: 1. Дјеловати брзо. 2. Окупити групу која може руководити промјенама, и групу која промјене може провести. 3. Створити и саопштити визију промјена. 4. Запослене у органима управе и кориснике њихових услуга охрабривати да се понашају у складу са визијом. 5. Планирати побољшања и креирати краткорочне успјехе. 6. Сваку промјену промовисати и не стати са промјенама. Успјешна стратегија развоја органа управе претпоставља брзе и иновативне промјене. Стратегија промјена је посао највишег руководства у управи. То не може нико да одради умјесто њих или за њих. То истовремено указује на коме лежи и кључна одговорност за успјех. Убрзане промјене којима смо свједоци, органи управе дочекују веома различито. Неки ће се у промјенама ослањати на прошлост, други ће у промјене ући несигурно и са страхом, трећи ће ући самоувјерено, имајући читав прегршт планова и зацртаних циљева за које ће се испоставити да не одговарају новом времену. Они склонији ризику ући ће не размишљајући, уздајући се у срећу и судбину. Ипак, постоје и они за које се са сигурношћу може рећи да ће бити успјешни у новом времену, и који ће бити у стању да обликују будућност. На челу тих органа управе стоје интелигентни лидери који промовишу и развијају потпуно нов концепт размишљања и дјеловања заснован на е-управи, е-пословној интелигенцији и е-услузи. 3. Складишта података Онима који раде, а посебно онима који одлучују или проводе одређене промјене, потребни су лако доступни и конзистентни подаци предочени тако да у исто вријеме, прецизно и сажето дају приказ јавне управе у цјелини као и њеног окружења. Сложени услови пословања генеришу сваким даном све већи број пословних догађаја у оквиру органа управе и изван њих, а добијени подаци најчешће су похрањени у оперативним базама података. Због величине таквих база није их могуће претраживати у стварном времену, а кад се и добије коначни одговор на упит, обично су то извјештаји у дводимензионалном облику на великом броју страница и представљају селективно преписивање података из базе. Будући да је благовремено добијање квалитетних информација и знања битно за остварење доброг услуживања, ефикасног и ефективног рада, руководни кадрови, а и сви запослени морају их добити што прије и у облику прилагођеном њиховим потребама. За потребе оперативног вођења пословања користе се класичне базе података, најчешће засноване на релационом моделу, које одражавају ажурно, стварно стање Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
115
MODERNA UPRAVA
органа управе, а одређеним се подацима након ажурирања губи траг. За доношење правилних пословних, реформских или услужних одлука потребно је имати увид и у временски редослијед збивања пословних и услужних догађаја, па класичне базе података не представљају задовољавајуће рјешење. Због тога се приступило креирању нових облика организовања података у рачунарским системима. Развијена је нова генерација рачунарских система која се заснива на концепту складиштења података. Складиште података садржи податке прикупљене из различитих извора, историјске податке о пословању и услуживању као и податке из спољног окружења. Дизајнира се тако да омогућава претраживање података, on-line аналитичку обраду, извјештавање и подржавање процеса услуживања и доношења одлука. По техничким захтјевима и по садржају складиште података је сасвим другачије од класичних база и трансакционих система. Иако је оперативна база његова претпоставка, складишта података се у свом дизајну ослањају на вишедимензионални концепт. Нова генерација рачунарских система сада се састоји од два дијела, оперативног (трансакцијског) и складишта података (аналитичког), чиме се постиже издвајање процеса за генерисање информација (екстракције, агрегације, извјештаји, анализе) који се по својој природи разликују од оперативних процеса. Складиштење података је веома важан концепт ефективног и ефикасног система за подршку услуживању и одлучивању. Овај концепт доноси идеју активног проналажења и нуђења информација и знања руководним кадровима као и свим запосленим. Складиште података је нови концепт, нови прилаз и нова филозофија у развоју система за подршку услуживању, реформи и одлучивању које је фокусирано на ефективну и ефикасну подршку онима који одлучују, управљају, проводе реформе или само раде у органу управе. Органи управе који их користе обезбјеђују значајну стратегијску предност у анализи модела услуживања, трендова, алтернатива, преобликовања услужних процеса. Подаци у складишту података су: одвојени од оперативних база података јавне управе, доступни различитим корисницима, интегрисани на бази стандардног модела организације података, временски означени и повезани, оријентисани ка објектима, лако доступни корисницима који имају ограничена знања о рачунарским системима и структурама података, такви да се могу ажурирати. Сврха и функције складишта података није само да задовољи захтјеве садашњости за тачнијим, интегрисаним и временски контролисаним информацијама, него да превазиђе културу унутрашње контроле података, и да утиче на стратегијске одлуке. То није софтверско рјешење које обезбјеђује да би се обављало боље оно што је обављено раније, него управљачко средство за обављање онога што се никад раније није на задовољавајући начин обављало.
116
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
То је средство преобликовања масе сирових података у употребљиве информације и знања која задовољавају захтјев “права информација и право знање, у одговарајућем облику, у право време, на правом мјесту, у правој количини”. Нове технологије су традиционално биле успјешне у постизању циљева смањивања трошкова, али нису биле одговарајуће укључене у главне иницијативе обликовања и подстицања бољег функционисања органа управе. Ако се жели изградити квалитетно складиште података јавне управе неопходно је обратити пажњу на два извора податка, унутрашње и вањске. Унутрашњи подаци припадају јавној управи, а генеришу се при обради трансакција које се одвијају унутар ње. Вањски подаци описују активности које се одвијају ван јавне управе у пословним системима, а од велике су важности за стратешко одлучивање, јер преко њих се уочавају трендови, прилике за реформске процесе али и пријетње. То су економски подаци (кретање камата, берзански подаци), технолошки трендови, услужни трендови, буџетски подаци итд. Подаци у складишту су стабилни и када се једном спреме у складиште у правилу се не мијењају. Тиме се омогућује да руководни радници, или свако ко користи складиште података, може бити сигуран да ће добити једнак одговор независно од времена или учесталости постављања питања. Сада информациони систем треба да осигура информације чији садржај, брзина приступа и начин приказа одговара тренутним потребама руководног кадра и запослених у процесу услуживања и одлучивања. За потребе оперативног вођења пословања користе се класичне базе података, засноване на релационом моделу, које одражавају ажурно, стварно стање органа управе. Проблем је што се одређеним подацима након ажурирања губи траг. За доношење правилних пословних одлука или провођење реформских процеса потребно је имати увид и у временски редослијед пословних догађаја, па такве базе података не представљају задовољавајуће рјешење. Ради тога се пришло креирању нових облика организовања података у меморијама рачунара информационог система.
Слика: Модел складиштења података Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
117
MODERNA UPRAVA
Јавне управе у развијеним земљама свијета већ су развиле или развијају складиште података за потребе умрежених концентратора података, у циљу оптимизације својих пословних и услужних процеса. Складишта података су репозиторији збирних историјских података, често издвојени из различитих база података. Идеја која стоји иза складиштења података је у држању свих података јавне управе на једном мјесту, како би се осигурала већа видљивост услужних процеса, више научило и унаприједило услуживање те обезбиједиле неопходне информације и знања за провођење реформских процеса. Изградња складиштења података представља континуирани процес планирања, грађења и прикупљања података из различитих извора те његовог кориштења, одржавања, управљања и сталног унапређења. У овако комплексном процесу изградње битно је посједовање визије о томе што се жели постићи креирањем СКЛАДИШТА ПОДАТАКА ЈАВНЕ УПРАВЕ. Битна улога складишта је развијање и кориштење знања заснованог на подацима. Мора се имати у виду да је имплементација складишта података јавне управе скупа инвестиција и да је то континуирани процес. Због тога је одлука о увођењу складишта података у јавну управу прије свега стратешко питање и питање управљања, а не питање технологије. Зато је приликом процеса доношења одлуке о креирању и имплементацији складишта података потребно усагласити низ питања битних за успостављање пројекта складишта. Прије имплементације потребно је идентификовати интерес за изградњом и употребу складишта података за потребе квалитетнијег услуживања, развити критерије за одређивање услужне употребљивости складишта података, провести интервју са запосленим (корисницима) о траженим информацијама, идентификовати изворе података за пуњење складишта, одлучити се за величину, утврдити врсту са аспекта садржаја, одредити физичку локацију, донијети одлуку о изградњи или купњи софтверских алата, направити одабир најповољнијих алата и система за управљање базама, ријешити питање запошљавања итд. На крају имплементације слиједи пуштање система у рад, обука корисника у циљу потпуног искориштења инсталираних алата. 3.1. Улога складишта података Циљ имплементације складишта података је препознати и направити оперативним информације и знања која су “закључана” у оперативним базама података и спојити их са информацијама из осталих извора. Ако желимо да складиште података јавне управе испуни свој циљ и сврху постојања, мора испунити сљедеће предуслове: осигуравати приступ информацијама свим запосленим, а не само руководном кадру, мора садржавати велику количину детаљних података. То значи да све пословне трансакције, релевантне за ефикасно услуживање, провођење реформи и одлучивање, морају бити евидентиране у складишту података,
118
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ажурирање складишта података новим подацима треба бити континуирани процес, мора бити увијек расположиво и обликовано на начин да може послужити свакој сврси коју понекад није могуће унапријед предвидјети, мора обезбиједити могућност издвајања и међусобног повезивања интерних и екстерних података, у складишту подаци се скупљају из различитих извора, чисте се уз осигурање квалитета и само као такви могу бити доступни корисницима. Лоши улазни подаци не могу давати добре излазне информације. мора бити прошириво да би могло слиједити стратегију ефикаснијег пословања, мора задовољавати одговарајуће мјере заштите и тајности осјетљивих података. Основна функција складишта података је сакупљање и обрада података из интерних и екстерних извора података, те стварање логички интегрисаних и предметно усмјерених информација и знања. Треба га обликовати на начин да се може на једноставан начин и брзо прилагођавати свим промјенама, проведеним реформама и захтјевима у јавној управи. Пошто се ради о предметној и услужној усмјерености података, при моделирању складишта треба примјењивати технике које подржавају предметну оријентацију, те осигуравају довољну прилагодљивост да би се током времена могли интегрисати и подаци из могућих додатних извора. Складиште података јавне управе треба бити извор стабилних података, независних од евентуалних промјена у услужним процесима. Из тог разлога потребно је користити модел неосјетљив на утицаје услужних процеса који креирају већину података. Ослобођено оперативних обрада, складиште података јавне управе осигурава унапређење процеса генерисања информација, а кроз технике откривања знања осигурава стално проналажење нових информација и знања5. Имплементација складишта података у јавној управи довешће до растерећења њихових оперативних база података од сложених упита што ће довести до унапређења њихових оперативних функција. Из оперативних база тиме се може уклонити добар дио старих података и преселити у складиште података. Нови информациони систем у јавној управи могао би се састојати од два дијела података, оперативне базе података и јединственог складишта података. Контрола таквог модела чувања података била би пуно ефикаснија. Користећи нове технике и алате (софтвере) за откривање знања, складишта података би осигурала стално проналажење нових информација и знања зависно од новонасталих услова и захтјева. Процеси за генерисање информација и знања (екстракције, агрегације, анализе, извјештаји итд.) тако би се могли издвојити из 5
Радивојевић, М., Управљањем знањем и складиштима података до нуђења услуга у јавној управи, Зборник радова, Информационе технологије, ИНФОТЕХ-ЈАХОРИНА, 2010. (сажетак – Програм симпозија стр. 21).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
119
MODERNA UPRAVA
оперативних процеса, што значи да оперативни ниво система више није њима оптерећен. На тај начин би јединствено складиште података постало мјесто скупљања и похрањивања података и извор информација кориштених при раду и одлучивању. Битна функција складишта података јавне управе је сакупљање података и стварање логички интегрисаних и стално усмјерених информација и знања. Треба га обликовати тако да се може на једноставан начин и брзо прилагођавати свим промјенама и захтјевима услужног окружења. Приликом моделовања складишта података треба примјењивати технике које подржавају предметну оријентацију те осигуравају довољну прилагодљивост да би се током времена могли интегрисати и подаци из додатних извора. Јединствено складиште података јавне управе треба бити извор стабилних података, независно од евентуалних промјена у услужним процесима. Зато се треба користити модел неосјетљив на утицај услужних процеса који креирају већину података. Ослобођено оперативних обрада, складиште података јавне управе осигурава унапређење процеса генерисања информација, а кроз технике откривања знања осигурава стално проналажење нових информација и знања. Треба имати у виду да имплементација система јединственог складишта података јавне управе доста кошта и тражи пуно рада. Обично су органи управе свјесни чињеница да посједовање правих и правовремених информација и знања представља “стратешку имовину” односно могућност брзе реакције на захтјеве корисника или провођење неопходних промјена. Без обзира на цијену мора се одлучити за имплементацију јединственог складишта података да би се могло брзо и флексибилно претраживати податке. У имплементацији складишта података у пракси треба користи поступни приступ сталне надоградње. Прије имплементације пројекта складиштења података потребно је: Идентификовати интерес за изградњу и употребу складишта података за потребе услуживања. Договорити изворе финансирања, развити критерије за одређивање пословне употребљивости складишта података, провести интервјуе са корисницима о потребним информацијама, идентификовати изворе података за пуњење складишта података. Одлучити се за величину складишта података, утврдити врсту са аспекта садржаја, одредити физичку локацију, донијети одлуку о изградњи или куповини. Направити избор најповољнијих алата и система за управљање базама, ријешити питање запослених итд. На крају имплементације слиједи пуштање система у рад, обука корисника у циљу потпуног искориштења инсталисаних алата, управљање системом складиштења додавањем, модификовањем и развијањем истог итд. Циљ складишта података је ослободити информације и знања која су “закључана” у оперативним базама података и “помијешати” их са подацима, информацијама и знањима из спољних извора.
120
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Мало је органа управе који су успјели претворити податке у информације, информације у знање, а знање у интелигенцију (и у развијеним земљама свијета). Да би орган управе био најефикаснији у услуживању, руководни кадрови морају размишљати о томе како би се оно могло развијати, којим смјером кретати, гдје би могло кренути под одређеним околностима, које реформе провести у ком тренутку. Да би се постигли велики ефекти, понекад се мора преузети велики ризик. У високотехнолошким услужним системима дигитална је информација једини начин остваривања услужне и реформске предности те напредовања. Како би се одредили и ријешили до тог тренутка нетакнути проблеми знања, велики добици захтијевају велике ризике, а дигитални информациони системи повећавају прилике за постизање реформе и успјеха. Дигитализација услуживања је неумољива. Корисници услуга, запослени и сви други услужни партнери веома гласно захтијевају бољу услугу и транспарентне информације. Запосленим, услужним партнерима, корисницима услуга и грађанима мора се обезбиједити приступ подацима јавне управе ради анализе и смањења услужних трошкова, повећања ефикасности и сл. Подаци подстакнути тим дигиталним трансакцијама захтијеваће анализу, претварање њих у информације, а затим у знање и интелигенцију. Нови систем услуживања могао би се представити сликом „Како до дигиталне услуге”.
Пријављивање на систем
КОРИСНИЦИ
ОРГАНИЗАЦИЈЕ Слика: Како до дигиталне услуге.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
121
MODERNA UPRAVA
Органи управе који размишљају о имплементацији складишта података и е-пословне интелигенције треба да имају у виду неколико чињеница: оно мора бити партнерство свих, треба га учинити сигурним и функционалним, органи управе, корисници услуга те услужни партнери морају размишљати креативно и бити укључиви, треба да буду спремани на нови начин функционисања и услуживања, треба га изградити тако да може напредовати и да се може надограђивати. 4. Закључак Искуства развијених земаља показују да при имплементацији складишта података и е-пословне интелигенције долази до смањења трошкова у раду са информацијама и знањима, скраћује се услужни и трансакцијски процес, побољшава имиџ кроз боље услуживање, бољу експлоатацију расположивог знања, а све то доприноси да се: Смањују оперативни трошкови (трошкови папира – дупликата, отпремљених, ријешених, похрањених предмета); Побољшава квалитет информација и знања; Убрзавају услужни процеси; Побољшава контрола усклађености и сл. Проведене анализе на сличним системима у земљама развијеног свијета (који су имплементирале складишта података и е-пословну интелигенцију) показују сљедеће уштеде: До 50% скраћење потребног времена за приступ и преузимање података и информација. До 50% смањење трошкова штампе и потрошње папира. Око 15% скраћење времена за рјешавање одређеног предмета у јавној управи или израде новог документа. Директне уштеде показују да се инвестирање у нови систем може вратити у времену до двије године. Мора се имати на уму да се, поред финансијских ефеката који нису занемариви, треба размишљати и о немјерљивим ефектима који могу бити већи и од директних финансијских уштеда. Литература 1 Bill Gates, Пословање брзином мисли, Извори, Загреб, 1999. 2 Проф. др Драгољуб Кавран, Јавна управа, Београд, 2003. 3 Soete L., Weehuizen R. The Economics of e-Government: A bird's eye view. University of Maastricht: MERIT, 2003.
122
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
4 Edvinsson, Leif., Корпорацијска лонгитуда – навигација економијом знања, Differo, Загреб, 2003. 5 Bernard Liautaud, е-Пословна интелигенција, Prudes cosilium д.о.о. ТИВА Тискара Вараждин, 2006. 6 Радивојевић М., е-Управа – од визије до имплементације, Универзитет за пословне студије, Бања Лука, 2007. ISBN 99938-25-07-7. 7 Радивојевић М., Дигитална економија, Универзитет за пословне студије, Бања Лука, 2010. 8 Радивојевић М., Од традиционалне управе ка новој е-управи, Конференција ЕТРАН Херцег Нови, 5–11. јун 2005. (Зборник радова, стр. 42–44). 9 Радивојевић М., Пословна интелигенција као претпоставка задовољног корисника јавне услуге, Зборник радова на ЦД-у, Информационе технологије, ИНФОТЕХ-ЈАХОРИНА, март 2008. 10 Радивојевић М., е-Управа – пут до задовољног корисника, модерна управа, Часопис за управноправну теорију и праксу бр. 2 (страна 135– 145), Бања Лука, мај 2009. 11 Радивојевић М., Управљање знањем и процесима до е-Управе и боље услуге у јавној управи, „Правна ријеч”, часопис за правну теорију и праксу, број 18/2009. Бања Лука, 2009. (страна 477–488). 12 Радивојевић М., Јединствени документ менаџмент систем јавне управе као корак према “јавној управи која учи”, 8. еуропска конференција о пословним процесима, Загреб, 2010, Зборник радова, страна 22 (рад по позиву). 13 Радивојевић М., Business intelligence to elite performance operating system, From First International Conference, Crisis of transition and transition of crisis, University for Business Studies, Бања Лука, април 2011. (страна: 449–462 – српски и 1047–1059 – енглески). 14 Радивојевић М., Управљање структурираним и неструктурираним садржајима до пословне интелигенције у јавној управи, „Правна ријеч”, часопис за правну теорију и праксу, број 27/2011. Бања Лука, 2011. (страна 343–357).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
123
MODERNA UPRAVA
Aleksandar Radeta, Civil Service Agency Bojan Dumonjić, “Geaturs”, Bijeljina Mladen Radivojević, PhD Ministry of Administration and Local Self-Governance Vesna Malidžan, “Primus”, Gradiška “DATA WAREHOUSES” AND THEIR IMPLEMENTATION AS A SUPPORT IN PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
The experience of developed countries shows that the implementation of data warehousing and e-business intelligence reduces costs in dealing with information and knowledge, and shortens the service and transaction process, improves the image through better serving, better exploitation of available knowledge, all of which contribute to: • Reduction of operating costs (cost of paper – duplicates, dispatched, resolved, stored items); • Improvement of quality of information and knowledge; • Accelerated service processes; • Improvement of control of compliance and the like. Analysis carried out on similar systems in the developed countries in the world (which have implemented data warehouses and e-business intelligence) show the following savings: • Up to 50% shortening of time required to access and retrieve data and information. • Up to 50% reduction in printing costs and paper consumption. • About 15% shortening of time to deal with specific subject in public administration or create a new document. The direct savings show that investing in a new system can return in two years. It must be borne in mind that, in addition to the financial effects which are not negligible, one should think of the immeasurable effects that may be larger than the direct financial savings.
124
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Растко Павловић, дипл. инж. ел. ПОСЛОВНА ИНТЕЛИГЕНЦИЈА И ЈАВНА УПРАВА Модернизација јавне управа је континуалан процес и представља једно од стратешки важних подручја реформи и сталних напора за повећање њене ефикасности и економичности. Модернизација јавне управе, поред њезине пуне професионализација те пружање брзих и поузданих јавних услуга један, је од темељних услова за стварање просперитетног и успјешног друштва и претпоставка осигурања бољег стандарда свих грађана, а један сегмент саме модернизације омогућава се кроз унапређење информационих технологија, односно дизање нивоа информатичког знања. Примјена модерних информационих технологија олакшава и убрзава дјеловање јавне управе, побољшава координацију унутар самог система, олакшава и подиже ниво успјешности управе као сервиса грађана, смањује ниво корупције, олакшава дјеловање пословног сегмента друштва, смањује друштвене трошкове и доводи до бројних других позитивних учинака. Јавна управа, како и сам назив имплицира, одређује управљање јавним добром у најширем смислу те ријечи. Као и свако управљање, а првенствено оно управљање које се односи на друштво у цјелини, оно треба у што већој мјери да се заснива на информацијама и на чињеницама, а не на субјективним импресијама доносиоца управљачких одлука. Као сљедећи корак у модернизацији државне управе намеће се модернизација самог управљања, односно, модернизација процеса доношења управљачких одлука кроз које се и реализује управљачка функција јавне управе. Овај рад има за циљ анализу концепта пословне интелигенције и могућности његове примјене у јавној управи као сљедећег корака модернизације јавне управе која се одвија и кроз сегмент модернизације информационих технологија. КОНЦЕПТ ПОСЛОВНЕ ИНТЕЛИГЕНЦИЈЕ Појам „пословна интелигенција” којим се означавају системи за подршку одлучивању у смислу посебне гране у информационим технологијама настао је као превод изворног појма са енглеског језика (Business Intelligence, BI). Интелигенција (лат. intelligentia): интелигенција урођена способност правилног разумијевања ствари и појава у животу и у свему, разум, ум, способност схватања и поимања; као збирна именица; сви људи који имају ову особину; отменији и бољи свијет уопште, школовани људи .1 1
Милан Вујаклија, Лексикон страних речи и израза, Просвета, Београд, 1980.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
125
MODERNA UPRAVA
Интелигенција у појму „пословна интелигенција” има значење Intelligence какав се користи у означавању обавјештајних послова као нпр. Central Intelligence Agency – CIA. Овдје “обавјештајно” (intelligence) има много шире значење од информације јер подразумијева и систематско прикупљање, верификацију и анализу података односно информација како би се омогућило што потпуније схваћање и разумијевање одређеног проблема, догађаја или ситуације, да би се на основу тога предузеле неке активности. “Business Intelligence” као појам је предложио Howard Dresdner како би извршио категоризацију концепта и метода који помажу у лакшем доношењу пословних одлука кориштењем система заснованих на чињеницама.2 Постоји више дефиниција појма пословне интелигенције које се разликују зависно од аутора, а исто тако и од становишта с којег се посматра. Jesus Tores3 сматра да је пословна интелигенција еко-систем или информационо окружење које се састоји од корисника, технологија, апликација, података, процеса и праксе који раде заједно како би разумјели, мјерили и побољшали пословање и успјешност компаније или организационе јединице, претварање свих трансакционих података које генеришу дневне активности неких организација у вриједне и правовремене информације како би донијели исправне одлуке, мјерили перформансе те организације у познатим карактеристикама унутар ове организације или у односу на конкуренцију с истим карактеристикама.
Слика 1. Концепт пословне интелигенције4 [4] 2
A Brief History of Decision Support Systems by D. J. Power Editor, www.DSSResources.COM http://it.toolbox.com/people/jesus-edgardo/ 4 http://etl-tools.info/en/bi/datawarehouse_concepts.htm 3
126
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Према дефиницији Грега Нелсона5, пословна интелигенција је вјештина стицања пословних предности кориштењем података на начин да се одговори на кључна питања, као што су како рангирати кориснике, како радимо сада и ако и даље наставимо овим путем која “клиничка” испитивања треба да наставимо и у шта би требало престати улагати новац. С јаком пословном интелигенцијом компаније могу подржати одлуке не само на основу субјективних импресија да су оне добре. Доношење одлука заснованих на чињеницама, базираним на снажним информационим системима, осигурава повјерење у било коју донесену одлуку. Надаље, према Mike-у Biere-у6, пословна интелигенција је свјесна, методична, планска трансформација података из било којег или свих расположивих извора у нови облик података ради пружања информација које су пословно оријентисане и окренуте ка остварењу резултата. То ће често обухватити мјешавину алата, база података, и добављача како би се омогућила информациона инфраструктура која не само да ће испоручити жељено рјешење, већ ће укључивати способност за промјену у складу са брзим промјенама у пословању и окружењу. Широка је категорија софтвера и рјешења за прикупљање, консолидирање, анализу и омогућавање приступа подацима у начин који омогућује пословним корисницима доношење бољих пословних одлука. Софтверска рјешења пословне интелигенције која укључују софтвер за базе података, креирање упита и извјештавање, вишедимензионалну анализу података, рударење података и њихову визуализација јесу начин како су истраживачи из Гартнера видјели пословну интелигенцију на њеним почецима.7 Иако нема јединствене дефиниције, оно што је заједничко свим овим, а и другим дефиницијама, јесте да је пословна интелигенција скуп методологија, односно концепт који квалитативно унапређује процес доношења одлука, а са тим и све посљедичне позитивне ефекте који се побољшавају са исправним одлукама. Позитиван ефекат се остварује повећањем степена информисаности, добијањем квалитетних информација на вријеме, систематизацијом информација, јаснијом идентификацијом исправних информација, лакшим приступом информацијама. Када се од податка направе квалитетне и правовремене информације, онда је висок степен вјероватноће да ће одлука која се донесе на основу њих бити исправна и правовремена и у највећој могућој мјери ослобођена субјективних импресија (у смислу претпоставке о недостајућим информацијама) и несигурности код доношења одлука (за доношење одлука неопходна је одлучност). Концепт пословне интелигенције се не остварује кроз повећање количине информација којима смо у информатичкој ери затрпани, већ напротив, ако се овај концепт примијени на исправан начин, кроз креирање прецизнијих, систематичнијих, јаснијих и квалитетнијих информација за потребе управљања и одлучивања ће се смањити количина информација којима се доносиоци одлука излажу. 5
Introduction to the SAS® 9 Business Intelligence – Greg Nelson ThotWave Technologies, Cary, North Carolina 6 Mike Biere: Business Intelligence for the Enterprise: Prentice Hall ISBN 0-13-141303-1 7 The Gartner Group, 1993
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
127
MODERNA UPRAVA
Са техничког становишта, односно са становишта информационих технологија, пословна интелигенција је вишенивовски процес (процеси) којим се велика количина података која је похрањена у информационим системима организације (предузећа, управне јединице, владине институције...) апликативним системима претвара у корисну информацију. Систем пословне интелигенције се састоји из три цјелине (слика 1); прву чине извори података, централна тачка је складиште података гдје се прикупљају и прилагођавају подаци са изворишних система а трећа је аналитички алат пословне интелигенције. СКЛАДИШТЕЊЕ ПОДАТАКА КАО ДИО СИСТЕМА ПОСЛОВНЕ ИНТЕЛИГЕНЦИЈЕ Потреба за подацима, односно корисним информацијама које проистичу из њих увијек је била присутна, и ова потреба није проистекла из самог информатичког развоја већ је информатички развој омогућио њено задовољење у значајнијој мјери. Информатички развој имао је за посљедицу аутоматизацију и квалитативно унапређење пословних процеса кроз увођење трансакционих система. Увођење трансакционих система је био, а и у већој мјери је и сада еволутиван процес. Еволутивност се огледа у смислу да се са развојем система паралелно или са неким одређеним кашњењем нова компонента система, односно новог пословног процеса система аутоматизује парцијално, у свјетлу рјешавања конкретног, парцијалног проблема, што због времена, ресурса и мноштва других разлога, а не као посљедица стратешког развоја интегрисаног информационог система. Овај проблем разнородности рјешења и проблема који они имају као посљедицу се рјешава на страни трансакционих система кроз увођење ЕСБ/СОА концепта и разним другим интеграционим рјешењима. Са стране пословне интелигенције као резултат „еволутивности” процеса развоја трансакционих система који су подршка систему, односно парцијалном пословном процесу, јесте да су подаци једног система расути у неколико, више или мање повезаних подсистема и различитих база података, не увијек компатибилних. Са друге стране, порастом броја трансакционих система дошло је до „експлозије“ података и свјесности о информацијама који су сакривене у њима. Кориштењем самих трансакционих система је практично немогуће доћи до тих скривених информација на начин да се обезбиједи информација коју одликује правовременост, једноставност, јединственост, квалитет, те је потребно да се подаци који су у трансакционим системима на одређен начин обједине, обраде и прилагоде како би били кориштени у системима пословне интелигенције, односно, неопходно је изградити складиште података. Складиште података је основна инфраструктурна компонента система пословне интелигенције. Складиште података (data warehouse – DW) дефинише се као аналитичка база података која је пуњена из трансакционих система. Такође, адекватна дефиниција је да је складиште података објектно оријентисана, интегрисана,
128
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
постојана и у времену промјенљива колекција података за подршку доношењу управљачких одлука. Складиште података може да буде веома ефективно и ефикасно средство у организовању и анализирању података генерисаних током пословања компаније и у изграђивању пословног модела много ефективнијег и ефикаснијег у односу на повећање задовољства корисника услуга и стварања већег профита8. Два најзначајнија правца у развоју и теоретском одређењу складиштења података дали су Ralph Kimbal и Bill Inmonn. R. Kimball је поставио једноставну, неформалнију дефиницију: “Складиште података је копија трансакцијских података специфично структурираних за потребе упита и анализа.”9 Складиште података, како га је дефинисао Inmon, јесте “субјектнооријентисан (енгл. subject oriented), интегрисан, временски одређен, и садржајно непромјењив скуп података који служи као подршка за доношење одлука”.10 Субјектност подразумијева организацију података око предмета, односно функционалних подручја организације за коју се развија, умјесто око оперативних апликација за текуће операције, као што трансакцијска база само аутоматизује пословне процесе. Интегритет значи да су подаци скупљени из различитих извора конзистентни, односно да се приказују на досљедан начин, упркос чињеници да се подаци у складишту података по правилу добијају из више различитих извора, а интеграција означава процес којим се подаци подвргавају након што изађу из апликацијске базе података прије него што уђу у складиште података. Временска одређеност подразумијева да су подаци у складишту података добили временско историјску димензију, док трансакцијске базе садрже податке који су релевантни само у тренутку приступа (нпр. тренутно кашњење у плаћању пореза); касније се подаци мијењају или бришу, а на њихово мјесто долазе нове вриједности. Стари подаци архивирају се најчешће само дјелимично (немогуће је извршити потпуну реконструкцију ранијег стања пословања), на ограничен временски период, након чега се у потпуности уклањају. Садржај складишта података увијек има једну истину, док је код трансакционих система тешко доћи до једне истине у различитим временским периодима опсервације, па иако складиште података одражава прошлост, усмјерен је према будућности, јер се предвиђање будућих догађаја и доношења одлука не може направити без познавања прошлости и креирања модела понашања. Концепт пословне интелигенције и складиштења података није нов, у прошлости су постојали извршни информациони системи (енгл. executive information systems – EIS) и системи за подршку одлучивању (енгл. decision support systems – DSS) и они су представљали „претке” данашњих система пословне интелигенције и складиштења података. Основни концепт складиштења података је врло једноставан, али је он као такав различит од концепта организације података (енгл. data management) који је развијан кроз више десетина година, а који се заснива на неколико основних 8
Development strategy of Telekom Srpska information system, Жељко Јунгић, Наташа Госпић, Телеком Српске Неђо Балабан, Универзитет Нови Сад , ИНФОТЕХ-ЈАХОРИНА, Vol. 2, Ref. B-I-1, p. 63–66. 9 Ralph Kimball The Data Warehouse Toolkit: The Complete Guide to Dimensional Modeling. 10 Bill Inmon, Building the Data Warehouse.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
129
MODERNA UPRAVA
принципа као што су елиминација редундације података, минимизација заузећа простора на дисковима, кориштење релационог модела, нормализација података. По концепту организације података, један податак не би требало, осим у изузетним случајевима, да се чува на више од једног мјеста. Код релационог модела и нормализације података одлука о томе шта иде у базу података доноси се на основу теоретских метода више него на пословној одлуци. Складиште података се темељи на сасвим другим принципима, насупрот концепту организације података за које је елиминација редундантности података и оптимизација простора на диску кључна за дизајн, овдје је дупликација података нормална и у већини случајева више него пожељна. Такође, док се концепт организације података заснива на релационом моделу, нормализацији података и другим теоријском методама, концепт складиштења података се темељи на више практичним, искуственим принципима гдје парадигма шеме звијезде мијења ове теоретске принципе. Складиште података као скуп података једне организације, на којем се заснива систем пословне интелигенције те организације, осим што треба да обухвати све податке те организације за дужи временски период (минимално неколико година), јер је временска димензија у пословним анализама кључ пословног одлучивања (трендови, data mining,...), треба да обухвати и податке из екстерних система. Подаци из екстерних система описују и квантификују активности које се одвијају изван организације али су од великог значаја за саму организацију ради њеног позиционирања у окружењу те кроз компаративне анализе доприносе квалитету стратешког одлучивања. Цјеловитост свих података трансакционих система једне организације у више година, организација података на неоптималан начин, чување података везаних за екстерне системе дају јасну слику о потреби различитости концепта организације података система складиштења података у односу на трансакционе системе. Оријентисаност према пословним анализама не захтијева од складишта да се подаци промптно ажурирају као у бази података11 те је и сам концепт прикупљања и обраде података за складиште података нешто другачији. Редовно пуњење складишта података обавља се у временским интервалима који ће да задовоље захтјеве корисника пословне интелигенције. Пуњење се обавља на начин да се подаци узимају са изворишних система, реформатирају, чисте и пренесу у складиште података. Процес прикупљања података са изворишних система и пуњење складишта података се назива ETL процес, екстракција, трансформација, пуњење (енгл. extraction, transformation, loading ETL). Акроним ETL даје јасну представу о томе да су у овом процесу све фазе различите, али ипак овај процес је много шири и не подразумијева се да су ова три корака јасно дефинисана и издиференцирана. Методологија и потпроцеси унутар ETL процеса нису искључиво везани, односно јединствени за пословну интелигенцију и складиштење података већ се слични 11
Bill Inmon, Building the Data Warehouse.
130
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
механизми користе у многим интегрисаним информационим системима, гдје више различитих апликација треба да приступају истим подацима. Сам процес екстракције, као дио цјелокупног ETL процеса, изразито је сложен и пошто он у највећој мјери зависи од изворних система, а са друге стране је зависан од крајњих захтјева који се постављају систему пословне интелигенције, односно имплицитно и према складиштењу података. Изворни системи су већ дати такви какви јесу и практично се не може са стране пословне интелигенције диктирати њихова реконфигурација, оптимизација, унапређење, нпр. врло често није могуће због ограничених ресурса изворног система имплементирати неки облик додатне логике која би унаприједила вријеме потребно за екстракцију података. Ако посматрамо са процесног нивоа, екстракција може бити потпуна и инкрементална. Код потпуне екстракције прикупљају се сви подаци са изворних система; овај тип екстракције је погодан за мање количине податак, обично за шифарничке податке и СЦД212 типове података. Инкрементална екстракција се дефинише на начин да се у једном преносу података са изворног система преносе само подаци који су се промијенили од задњег успјешног преноса. Да би се идентификовао овај инкремент података мора бити могуће одредити све промјене након одређеног времена у прошлости. Ова информација може бити узета са изворног система. Ако изворни систем нема начин да подржи праћење промјена од посљедњег преноса (нпр. не постоји могућност постављања временске одреднице промјене података), неопходно је пренијети све податке у међуобласт (енгл. stagging area) и ту урадити компарацију података са подацима из задњег преноса како би се идентификовале промјене.
Слика 2. Типична архитектура система пословне интелигенције13
12 13
SCD2 Slowly changing dimension. Prashant Pant “How to build successful BI”- Deloitte Consulting LLP.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
131
MODERNA UPRAVA
Овај приступ је ресурсно захтјеван и на страни изворних система као и на страни складишта података. На физичком нивоу екстракцију можемо подијелити на on-line или off-line; код прве се подаци директно прикупљају са изворних система док се код друге методе користе off-line системи (сигурносне копије, логови...). Трансформација података који се из изворних система учитавају у складиште података, као дио ETL процеса, представља почетак имплементације складишта података у којој се подаци који се учитавају у складиште физички и логички трансформишу у одговарајући облик. Кроз цјелокупан процес трансформације, од саме екстракције до пуњења складишта, морају се дефинисати и имплементирати рјечници података како би се обезбиједила претпоставка за јединственост и једнозначност података у складишту, па је практично без успјешне и цјеловите трансформације података немогуће њихово уношење у складиште података. Приликом трансформације података рјешавају се проблеми од различитих формата података (различите апликације на другачији начине шифрирају исти појам или за исте вриједности атрибута употребљавају различите изразе нпр. полна припадност се у једној апликацији шифрира као М и Ф, у другој као М и Ж) до верификације квалитета (енгл. data quality). У овој фази се рјешава и проблем синонима и хомонима; синоними су случај када исти подаци имају различита имена, а код трансакцијских се система зна се догађати да различити подаци носе исто име па је ријеч о хомонимима, који су у систему пословне интелигенције непожељни те их треба уклањати. Складишта података користе димензиони модел организације података који се заснива на табелама чињеница и димензија. Чињенице представљају мјерљиве вриједности које репрезентују неки догађај и оне се смјештају у табеле чињеница (енгл. fact tables). Код табеле чињеница један запис представља једно мјерење чињенице заједно са кључевима свих димензија које описују посматрану пословну чињеницу Димензије (енгл. dimensions) описују чињенице (измјерене вриједности) на који се односе и смјештене су у табеле димензија, гдје је свака димензија описана са више атрибута. Типичан примјер димензија су вријеме, мјесто, а чињеница број уплата, износ уплата. Аналитичност се обезбјеђује кроз димензиону хијерархију коју чини низ међусобно функцијски зависних димензијских атрибута унутар једне димензије који чињеницу описују на различитом нивоу грануларности. Ако бисмо за примјер узели да је најнижи ниво у табели чињеница измјерене вриједности број уплата, износ уплата су по димензији времена уписани на нивоу дана (гранулиран до нивоа дана) и кроз функцијску зависност се над истим подацима мијења поглед по атрибутима димензије. Аналогно је и за други примјер, димензију мјеста, гдје је хијерархију могуће организовати по географским одредницама – мјесто, општина, регион, држава. Аналитичност је функцијски организована и на чињеницама, које су измјерене бројчане вриједности, не увијек кумулативне. Као примјер може
132
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
послужити чињеница о броју привредних субјеката, пореских обвезника на нивоу грануларности једног дана, гдје би приликом смањења грануларности погледа на мјесец дана исправна информација била средња вриједност током мјесец дана. ПРОЈЕКАТ ИЗГРАДЊЕ СИСТЕМА ПОСЛОВНЕ ИНТЕЛИГЕНЦИЈЕ Пројектовање и изградња система пословне интелигенције, односно складишта података као његовог основног инфраструктурног дијела, јесу пројекти који су знатно сложенији и са мањим процентом успјешности од стандардних ИТ пројеката. За разлику од осталих ИТ пројеката, овај тип пројеката карактерише много већи улазни скуп разнородних пословних процеса (са циљем обухватања цјелокупног пословног оквира), разнородност и дистрибуираност изворних система, нејасно дефинисање захтева пројекта и њихова промјенљивост у току времена те константан раст количине података. Системи пословне интелигенције не постоје као готови производ, већ само постоје платформе над којима се у организацијама ради имплементација ових система. Разлога за ово има много, неки од њих леже у самој природи ових система. Процес одлучивања у различитим организацијама се заснива на различитим стратегијама, пословним процесима, односима унутар организације, различитим изворним системима. Још једна карактеристика која ове пројекте издваја од осталих јесте да пројекат пословне интелигенције нема крај, он је константна пројектна петља, која, ако је систем исправно постављен и даје резултате, временом може да узима значајно мање времена, али захтјеви за његов развој неће стати. Ако се пројекат изградње система пословне интелигенције заустави, то значи да је неуспјешан и да није дао резултата. Квантификовање успјешности пројекта за који се при самом почетку зна да неће имати јасно дефинисан крај је такође нешто што отежава његово провођење. Jonathan Wu14 је дефинисао да квантитативни и квалитативна побољшања које ће донијети систем пословне интелигенције треба да се вреднују прије почетка самог пројекта, и поврат инвестиције као једну од мјера успјешности пројекта. Много критичније за успјех пројекта, осим финансијских мјера као што су садашња вриједност, интерна стопа поврата инвестиције као и других нефинансијских параметара, јесте степен заинтересованости спонзора пројекта; без њега је било који израчун поврата инвестиције бесмислен. Спонзор пројекта је у пројектно вођеним развојима информационих система обавезан, али ни у једном типу нема толики значај као у системима пословне интелигенције. Проблем квантификације увођења информационог система је у великој мјери везан за идентификаторе перформанси појединих организационих цјелина у неком систему. Имплементација пословне интелигенције је препуштена ИТ-у15 који нема директних и јасно видљивих користи и ако спонзор пројекта, који је у правилу за ове пројекте највиши у хијерархији, 14 15
Calculating ROI for Business Intelligence Projects is a white paper by Jonathan Wu. ИТ – информационе технологије.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
133
MODERNA UPRAVA
спусти дио „спонзорских“ права и обавеза на нижи ниво хијерархије (ИТ) и ако није у највећој мјери укључен у његову реализацију, вјероватноћа да ће пројекат прећи у групу пројеката „игранка без престанка“16 је на врло високом нивоу. Пројекат има више корака у имплементацији, а један од приступа са корацима које је потребно урадити дат је на примјеру пројектног плана (слика 3), у којем се види сложеност система у једном смјеру. Ако претпоставимо да се у сваком кораку након верификације установи да је у претходном кораку потребно урадити додатни посао, што је код итеративног пројекта као што је овај нормално, може се створити слика о степену сложености ових пројеката. Зависно од конкретне имплементације, разликују се кораци у пројектима изградње система пословне интелигенције, али би најчешћи и најопштији модел подразумијевао сљедеће саставне дијелове:
Слика 3. Примјер мапе пута изградње система пословне интелигенције
1. Концепт се дефинише прије почетка пројекта и он треба да описује концептуални модел података са пословне стране и архитектурни концепт који је усклађен са цјелокупним архитектуралним концептом информационих система. 2. Фаза прикупљања захтјева има за циљ да обезбиједи оптималну ширину и дубину складишта података и она је итеративни процес. Ширина је 16
Пројекат је сам себи сврха без видљивих резултата.
134
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
способност да се осигура да све потребне информације буду обухваћене, док је дубина количина појединости које је наведено у захтјевима како би се осигурало да су за развој довољне, једнозначне, детаљне. Овом фазом пројекта, осим прикупљања информација према броју предметних подручја од стране циљаних крајњих корисника система, треба уобзирити све постојеће облике информација које се користе и кроз интервју прикупити потенцијалне и паралелно кренути у развој и одржавање јединственог рјечника и дефиниција података за све екстерне системе, што представља кључ за обезбјеђење једне истине 3. Архитектура система – полазећи од постојеће и циљане архитектуре, креира се план за имплементације и прелазак на нову архитектуру. У овој фази се дефинишу сигурносни модели, план одрживости (backup стратегија, редундантност), модели квалитета и управљања подацима 4. Израда модела података на основу којег се креирају извршни кодови за креирање објеката зависи од избора цјелокупног рјешења и има сљедеће кораке: Израда стандарда за моделовање података Израда логичког модела Израда репозиторија модела података Израда Data Mart17 модела података. 5. Анализа је фаза у којој се врши идентификација потребних информација за попуну физичког модела података, а основни циљ је да се попуни репозиторијум модела података кроз Анализу изворних система – највиши ниво анализе гдје се прикупљају информације о изворним системима, гдје је сваки систем потенцијални кандидат да постане изворни. Профилисање података, односно анализа изабраних изворних система са становишта података који ће се са њих прикупљати. Анализа оријентисана ка резултату описује који од изворних података ће бити кориштен за попуњавање ентитета у складишту података. 6. Дизајн система на основу резултата анализе. 7. Израда ETL процеса и плана извршавања. 8. Израда модела капацитета која подразумијева дефинисање простора за поједине datamart-ове податке. 9. Дефинисање стандарда за кодовање. 10. Изградња објеката пословне интелигенције. 11. Тестирање и имплементација.
17
Data Mart – Мање складиште података које обухвата податке само једног пословног подручја назива се подручним складиштем података.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
135
MODERNA UPRAVA
АЛАТИ ЗА ИЗГРАДЊУ СИСТЕМА ПОСЛОВНЕ ИНТЕЛИГЕНЦИЈЕ Алати који се користе за изградњу система пословне интелигенције; у складу са самим концептом по најгрубљој подјели имају три функционалности – ETL, складиштење података и пословну аналитику. Можемо их подијелити по више критеријума, али су најзначајнија два, један је по отворености кода, а други по отворености система. Истраживање које је радио Gartner Inc. на тему алата пословне интелигенције18 даје приказ тренутног стања на тржишту и процјену трендова у будућности, мада и ту треба имати резерву пошто неки произвођачи који су по разним истраживањима били најављени као обећавајући 2003, до 2007. су нестали са тржишта, а појавили су се неки нови. Сви произвођачи тврде да су водећи, лидери, најефикаснији, у чему има и истине, пошто сваки од њих у први план истиче своју главну карактеристику и предност која га издваја из осталих. Издвојити неку специфичну карактеристику која неког произвођача издваја у односу на остале много је лакше у вишеслојном и вишефазном систему пословне интелигенцији. Системи отвореног кода 19 у овој области су релативно нови, израсли из алата за извјештавање, а најзначајнији представник је Jasper Soft, односно Таленд као алат за изградњу ETL процеса интегрисан у ово рјешење. Код „комерцијалних“ алата, односно алата који нису под лиценцом отвореног кода као тржишни лидери су се издвојило седам алата: IBM, Oracle, SAP, SAS, Microstrategy, Microsoft, Information Builders. На тржишту алата за изградњу система пословне интелигенције је видљива консолидација; велике компаније су видјеле значај пословне интелигенције и кроз аквизиције су узели значајан дио тржишног учешћа. Crystal Reports је 2003 постао дио Business Objects-a, а 2007 Business Objects је постао дио САП-а. БРИО је 2003 купљен од стране Hyperion-а, а 2007. Hyperion је постао дио Oracle-a. IBM је 2008. купио Cognos, а куповином SPSS-а 2009. године, као једног од водећих алата за предикциону анализу, употпунио је своју понуду система пословне интелигенције.
18
Magic quadrant for business intelligence platforms,Gartner RAS Core Research Note G00210036, Rita l. Sallam, James Richardson, John Hagerty, Bill Hostmann, 2011. 19 Open Source – http://en.wikipedia.org/wiki/Open_source.
136
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Слика 4. Алати пословне интелигенције на тржишту по истраживању Gartner Inc20 Консолидација је довела до подјеле алата на отворене и затворене системе у смислу отворености према другим рјешењима у систему пословне интелигенције. Консолидовани системи пословне интелигенције у оквиру софтверских конгломерата тежиште стављају на интеграцију у окружење, преферирају и оптимизовани су на компоненте из конгломерата док се отворени системи паралелно оптимизују и подржавају за све изворне системе те су иновативнији због независности у односу на друге дијелове система. Код отворених система САС се наметнуо као најкомплетније рјешење за све фазе развоја система, док је Microstrategy лидер отворености система и компатибилан је са осталим системима свих значајнијих произвођача. Да ли ће ови системи остати отворени или ће као неки други из отворених прећи у затворене (Cognos, Business Objects...) одредиће тржиште а показаће вријеме. Избор алата за развој система пословне интелигенције, да ли open source или затвореног кода, да ли отвореног или затвореног система, није једнозначан и зависи од много фактора; у неком окружењу су у предности једни алати, а у неком окружењу други алати, што се утврђује у фази израде концепта.
20
Magic quadrant for business intelligence platforms, Gartner RAS Core Research Note G00210036, Rita l. Sallam, James Richardson, John Hagerty, Bill Hostmann, 2011.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
137
MODERNA UPRAVA
ПОСЛОВНА ИНТЕЛИГЕНЦИЈА У ЈАВНОЈ УПРАВИ Јавна управа, односно влада, владине установе и агенције се од стране грађана и законодавца посматрају као неко ко је одговоран за резултате и трошкове које остварују кроз своје „пословање“ односно мисију. Иако влада и њене институције немају крајњи циљ постизање профитабилности као што имају компаније, оне се сусрећу са аналогним проблемима на свим нивоима власти, односно јавне управе. Више него икад, у вријеме глобалног дефицита, смањења буџетских прихода, резања трошкова на свим нивоима, они треба да унаприједе своју ефикасност и да их на одговарајући начин презентују својим „stockholders“21 који у зависности од организационе цјелине могу бити управни одбори, министарстава, влада, а у крајној инстанци то су грађани. Оно што све интересује је да ли су активности које предузимају институције обезбиједиле жељена унапређења и ако јесу по којој цијени и да ли је урађена на ефикасан начин. Задњих десетак година пословна интелигенција у профитабилним компанијама игра кључну улогу у стварању нових вриједности, по истраживању које је провео IBM на узорку 2.500 компанија; 83% компанија на првом мјесту види пословну интелигенцију као извор унапређења пословања22. Као што играју кључну улогу у домену компанија и унапређењу њиховог пословања, чини се да све више има смисла да се могућности које пружају системи пословне интелигенције искористе и у владином сектору. Унапређење ефикасности је затворен круг који почиње са мјерењем перформанси, анализом резултата, повећањем степена информисаности и на основу тога се доносе исправне управљачке одлуке, које ће не само омогућити достизања циљева мисије саме организационе цјелине већ и презентацију транспарентних резултата, што је изузетно важно у области јавне управе. Да би се овај круг затворио први предуслов је да постоје информациони системи који ће дати податке о финансијском и трансакционом дијелу пословних процеса организационе цјелине. Ако је овај основни предуслов о подацима задовољен онда се има смисла говорити о неком облику пословне интелигенције која би дала одговор на споменуте проблеме. Јасно је да је због различитих законских, историјских, финансијских разлога проблем података нарочито изражен у јавној управи и ту је највећи ограничавајући фактор, јер ако немате електронску матичну књигу, никакав систем који ће радити анализу неће бити од помоћи, али са друге стране, у појединим организационим јединицама (агенције, управне јединице) леже велике количине података иза којих се крију информације, односно знање. Сам појам пословна интелигенција превазилази појам „пословног“ и односи се на најшири скуп процеса неке организације, како управне тако и пословне, и он представља кровни термин за све подсистеме које доприносе бољем управљању. 21
http://en.wikipedia.org/wiki/Shareholder. Insights from the Global Chief Information Officer Study, Copyright IBM Corporation 2010 IBM Global Busines Services Somers NY10589 USA, стр 15. 22
138
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Ако бисмо овај појам појаснили на примјеру неке комуникационе компаније, у оквиру пословне интелигенције би били укључени и мрежна интелигенција (network intelligence) која има за циљ што оптималније искористити постојеће и планирати потребне мрежне ресурсе, финансијска интелигенција (financial intelligence) која треба да омогући управљање токовима новца и управљање трошковима и буџетским ресурсима, и тако за сваки сегмент пословања би било потребно подручно складиште података, односно дио система пословне интелигенције. 23 Сваки од тих сегмената представља дио цјелокупног пословања за које се доносе јединствене пословне одлуке, а иза којих треба да стоје јединствени системи пословне интелигенције. Информације и предности које ови системи треба да обезбиједе не разликују се у значајној мјери од аналогних система у профитним организацијама: – Анализа историје, праћење тренутних резултата, прављење модела и на основу њих предвиђање будућих догађаја – Анализа ефикасности – Подизање нивоа информисаности – Презентација резултата према законодавцима, надређеним установама и грађанима – Мјерење и управљање кључним перформансама кроз метрику, планове, прогнозе, буџет и стварне резултате, – Стварање знања које води до исправних управљачких одлука. Све ово горенаведено представља још већи изазов у владиним институцијама пошто је ту изражена неусаглашеност између информационих система у оквиру једне организационе цјелине; информације су разасуте не само по информационим системима већ и по excel документима, тако да већина података остаје скривена и практично је немогуће сложити јединствену слику операција и активности 24. Сложеност пројекта пословне интелигенције, како је описана у претходним поглављима, вишеструко се умножава по свим аспектима због природе и мисије самих система јавне управе и владиних институција. Више је него јасно да се пројекти имплементације пословне интелигенције једино могу покренути, а и покрећу се, са нижег нивоа организационих цјелина у читавој инфраструктури јавне управе и да је илузорно размишљати о пројекту на нивоу цјелокупне јавне управе. Сваки појединачни пројекат рјешава појединачни проблем саме организације у којој се пројекат 23
Растко Павловић, Синиша Вујчић „Примјена алата пословне интелигенције у оптимизацији параметара и планирању мреже мобилне телефоније“ Научно-стручни симпозијум Инфотех 2008, Vol. 7, Ref. E-IV-3, p. 538–542, ISBN-99938-624-2-8 24 IBM business analitycs Copyright IBM Corporation 2010 IBM Canada Ltd.3755 Riverside Drive Ottawa Canada.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
139
MODERNA UPRAVA
покреће, али оно што не би требало да се испусти из вида приликом реализације сваког појединог пројекта у јавној управи је да се ови пројекти воде са свјесности глобалне слике која треба да буде крајњи резултат. Пројектни приступ за ову специфичну групу система пословне интелигенције такође је итеративан, али на један специфичан начин, он треба да крене малим корацима у оквиру своје организационе цјелине (агенција, управна организација) и стално испоручује резултате са глобалним погледом и изван организационе цјелине за коју се реализује пројекат. Да би се ово постигло неопходно је дефинисати јединствену стратегију на нивоу цијеле јавне управе како би се сви парцијални пројекти пословне интелигенције, који се раде и који рјешавају парцијалне проблеме појединих организационих цјелина, водили на стандардизован начин и како би се од мозаика створила јединствена слика и јединствен поглед. Прије свега горенаведеног, потребно је да постоји свјесност о системима пословне интелигенције и побољшањима који им ови системи могу донијети како у владином сектору у ужем смислу тако и у секторима који им пружају информатичку подршку. ПРИМЈЕРИ ИЗ ПРАКСЕ Најдаље у имплементацији пословне интелигенције у области владиних институција су отишле Сједињене Америчке Државе, гдје не постоји ниво власти који се не користе овим системима, од нивоа градова, држава до нивоа федералних власти и институција, не само за интерну употребу већ и као облик унапређења сервиса које институције пружају према грађанима. Обамина администрација је 2009. издала „препоруку”: “администрација ће захтијевати од агенција да постављају приоритете, показују напредак у постизању постављених циљева и да објасне трендове перформанси,”25 једном ријечју да се уведу системе пословне интелигенције. Као примјер можемо узети ниво градске управе гдје округ Albuquerque за извјештаје о криминалу нуди веб интерактивни алат за креирање статистичких извјештаја о казненим дјелима за област или кварт од њиховог интереса, гдје у позадини свега тога стоји IBM-Cognos систем пословне интелигенције.
25
Government Executive, May 2009 edition.
140
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Слика 5. Примјер динамичке анализе26 У нашем ближем окружењу по постојећој пракси проблемима се приступа на начин да онај који има проблем, препозна да га може ријешити системом пословне интелигенције, рјешава га парцијално, без глобалног и интеракцијског погледа према другим системима. Као примјер система пословне интелигенције из окружења може послужити систем који је на платформи IBM-Cognos развијен у националној служби за запошљавање Србије27 која је организована кроз дирекцију, двије покрајинске службе, 34 филијале, 21 службу и више од 120 испостава и своју мисију остварује кроз услуге посредовање у запошљавању, каријерно вођење и саветовање, додатно образовање и обука, развој предузетништва, програми запошљавања и услуге послодавцима. Са повећавањем броја услуга, а тиме и количине података за обраду, појавио се не само већи број захтјева за анализама и извјештавањем.
26
http://cognosout.cabq.gov/cognos8/cgi-bin/cognos.cgi Саша Дулић, Систем у Националној служби за запошљавање IDC Business Intelligence Roadshow 2011. 27
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
141
MODERNA UPRAVA
Слика 6. Примјер гео локацијске анализе Потреба за динамичким анализама кроз све нивое организационе хијерархије, у контексту праћења статистика и трендова, са потребом да одговор буде брз, кроз напредну интегрисану обраду података доступа према различитим временским критеријумима водила је ка рјешењу проблема кориштењем система пословне интелигенције. Систем пословне интелигенције је тај који им је омогућио изградњу флексибилног рјешења и донио унапређење процеса подршке одлучивању и извјештавању и са којим су добили ефикасан процес прикупљања и обраде података, смањење могућности грешке, расположивост података на дневном нивоу и јединствено управљање правима приступа подацима.28 Министарство саобраћаја и веза Републике Српске је од прије три године, када је све станице за преглед возила увезало у јединствен информациони систем над којим је имплементиран систем пословне интелигенције, у значајној мјери подигло квалитет саобраћаја и безбједност грађана. Осим превентивног дјеловања на злоупотребама, које им омогућава трансакциони информациони систем, кроз систем пословне интелигенције су добили знање о стању у саобраћају на основу којег се могу доносити одлуке и подизати ниво сигурности кроз мијењање законске регулативе засноване на анализама. “– Кроз тај систем добијамо много података и што је најважније добијамо податке док се преглед дешава на станици. На тај начин смо успјели да уведемо ред да се не може више радити 40 прегледа дневно, као што је раније било, а можемо и инспекторе циљано да пошаљемо на станице гдје уочимо да има пропуста.”29 28
Саша Дулић, БИ Систем у Националној служби за запошљавање IDC Business Intelligence Roadshow 2011 29 Помоћница министра за саобраћај Наташа Костић, БЛИЦ, сриједа, 23.11.2011.
142
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ЗАКЉУЧАК Процес модернизације јавне управе у смислу дизања нивоа информационих технологија је у току30, тако да се остварује први предуслов који постављају системи пословне интелигенције, а то је постојање података. Пословна интелигенција трансформише податке у информације и информацију у знање, знање води до одлука заснованих на информацијама и акцијама које проистичу из њих и то је вриједност коју она доноси. Јавна управа је област управљања која је са становишта ширине утицаја управљачких одлука, односно броја људи на које се управљачке одлуке односе, најзначајнија. Ако се лоше управља у компанији, то управљање има мали утицај на људе ван компаније, али ако се лоше управља у јавној управи онда то има лош, и директан и индиректан, утицај на цијелу популацију која је обухваћена управном јединицом (локална, републичка...).31 Стога је више него очито да је управљачке технике које за постојеће проблеме у компанијама рјешавају системима пословне интелигенције, за које већ постоје и знања и искуства, потребно у већој мјери уводити у систем јавне управе. Модернизација јавне управе је почела, потребно је задржати курс просперитета и ићи корак напријед и, осим модернизације процеса, унаприједити и сам процес управљања, што ће довести да се јавни ресурси користе на ефикаснији начин и до тога да ће се доносити исправне одлуке засноване на знању које је скривено у мноштву информационих система и података. Предуслов за то је да се подигне свјесност о постојању система пословне интелигенције, предности које они доносе и да се процес модернизације јавне управе, са информатичког аспекта, подигне за још један ниво.
Rastko Pavlović, B.Sc. in Electrical Engineering
BUSINESS INTELLIGENCE AND PUBLIC ADMINISTRATION
SUMMARY Modernization of public administration is a continuous process and is one of the strategically important areas of reform and continuing efforts to increase its efficiency and cost-effectiveness. Modernization of public administration, in addition to her full professionalism and providing fast and reliable public services, is one of the fundamental conditions for the creation of a prosperous and successful society and a 30
МОДЕРНА УПРАВА бр 3-4, Информационе технологије у јавној управи Републике Српске и институционални оквир, стр. 277. 31 Под лошим управљањем се овдје подразумијева оно управљање које нема довољно квалитетних и правовремених информација на основу којих би се креирало знање и донијеле исправне управљачке одлуке, а не лоше управљање које је посљедица.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
143
MODERNA UPRAVA
precondition for better standard of all citizens, and one segment of the modernization is done through improvement of the information technology and raise of the level of IT knowledge. The application of modern information technology facilitates and accelerates the work of public administration, improving coordination within the system. facilitates and enhances the level of success of a government as a service for citizens, reduces corruption, facilitates operation of the business segments of society, reduces social costs and leads to numerous other positive effects.Public administration, as its name implies, defines the management of public resources in the broadest sense of the word. Like any management, and primarily management related to the society as a whole, it should as far as possible be based on information and facts, and not on subjective impressions of management decision makers. As a next step in the modernization of public administration, modernization of management, ie. the modernization of management decision-making process through which the control functions implemented by the public administration, is imposed. This paper aims to analyze the concept of business intelligence and the possibility of its application in public administration as the next step of the modernization of public administration that is taking place, through modernization of information technology segment.
144
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Мр Бранка Золак Пољашевић Асистент на Економском факултету Универзитета у Бањој Луци ПРОФЕСИОНАЛИЗАЦИЈА ЈАВНЕ УПРАВЕ – ИМПЛИКАЦИЈЕ НА КЉУЧНЕ АКТИВНОСТИ МЕНАЏМЕНТА ЉУДСКИХ РЕСУРСА Сажетак Потреба за трансформацијом јавне управе темељи се на чињеници да јавни сектор и јавна управа треба да буду покретачи, а не баријера националног развоја. У посљедње двије до три деценије многе земље врше реформу своје јавне управе у правцу њене професионализације, а заједнички назив за низ реформи јавног сектора је Нови јавни менаџмент. Европска унија, али и моћне финансијске институције као што су Међународни монетарни фонд и Свјетска банка истичу потребу професионализације и деполитизације јавних управа у транзиционим земљама. Европска унија је поставила низ стандарда које постсоцијалистичке земље морају испунити у реформи јавне управе. У том процесу посебан нагласак се ставља на људске ресурсе у јавној управи, односно њихову ефикасност и оспособљеност за дјеловање у новим условима. Један од основних стандарда Европске уније за успостављање модерне државне управе јесте увођење и примјена начела мериторности, што директно утиче на управљање људским ресурсима у јавној управи. Поједностављено говорећи, мерит систем у јавној управи представља систем селекције, награђивања и напредовања запослених искључиво према њиховим способностима. Сврха овог рада је сагледавање улоге и значаја менаџмента људских ресурса у процесу трансформације и професионализације јавне управе, али и утицај тог процеса на поједине активности менаџмента људских ресурса. Кључне ријечи: менаџмент људских ресурса, јавна управа, државни службеници, мерит систем, професионализација јавне управе 1. Појмовно одређење и развој менаџмента људских ресурса У стручној и научној литератури појам менаџмента људских ресурса сусреће се у више значења. Па тако, менаџмент људских ресурса понекад означава научну дисциплину, менаџерску функцију, пословну функцију у организацији, па чак и специфичну филозофију менаџмента. Сходно томе, постоје и различите дефиниције менаџмента људских ресурса.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
145
MODERNA UPRAVA
Према једној од широко прихваћених дефиниција, менаџмент људских ресурса „односи се на политике, праксе и системе који утичу на понашање запослених, њихове ставове и радну успјешност”1. Дакле, предмет управљања су запослени у организацији, односно њихова знања, вјештине, креативне и друге способности, понашања и специфични односи. Кроз менаџмент људских ресурса деривирају се и обједињују послови и активности везани за запослене у организацији. Неке од најзначајнијих пракси менаџмента људских ресурса, као пословне функције у организацији, јесу анализа посла, планирање, регрутовање и селекција људских ресурса, њихова обука и развој, процјена радне успјешности, те систем награђивања. Овакав концепт и схватање менаџмента људских ресурса има релативно кратку историју, нарочито на нашим просторима. Идеја да се запослени у организацији посматрају шире у односу на уски економски појам радне снаге датира још из прве половине прошлог вијека. Односно, 40-их година XX вијека развија се теза да повећање задовољства запослених рађа повећање њихове ефикасности. Временом су настајале и развијале се различите организационе теорије које су у коначници довеле до данашњег, савременог, приступа људским ресурсима у организацији. У републикама бивше Југославије праксе везане за људске ресурсе имале су занемарљиву улогу и проводиле су се у оквиру кадровске службе чије је дјеловање било под утицајем владајуће структуре. Тек доласком страних компанија на ове просторе појављује се савремени концепт управљања људским ресурсима. 2 С обзиром на то да се често може наићи на мишљење да је менаџмент људских ресурса само модернији назив за кадровску службу, битно је нагласити да разлика између пријашње кадровске или персоналне службе и данашње службе за управљање људским ресурсима, није само семантичке природе, већ је ријеч о суштинској промјени приступа људским ресурсима у организацији. Савремена функција менаџмента људских ресурса обухвата послове некадашње кадровске функције, али је истовремено много шира и сложенија. За разлику од чисто административне персоналне (кадровске) службе која је парцијална и краткорочног карактера, савремена служба за људске ресурсе је интегрално, стратегијски и дугорочно оријентисана.3 Према Бахтијаревић-Шибер4, неке од битнијих промјена које доноси менаџмент људских ресурса у поређењу са кадровском службом, односно службом персоналне администрације су сљедеће:
1
Noe, R.; Hollenbeck, J.; Gerhart, B.; Wright, P. (2006), Менаџмент људских потенцијала, 3. издање, Загреб: Мате, стр. 4. 2 Илић, Г.; Золак Пољашевић, Б. (2011), Модели управљања људским ресурсима у банкарском сектору Републике Српске и њихов утицај на успјешност пословања, Acta Economica, год. 9, бр. 15, 21–49. 3 Марчетић, Г. (2006), Управљање људским ресурсима у јавној управи и нови Закон о државним службеницима, Хрватска јавна управа, год. 6, бр. 2, 83–119, стр. 92. 4 Бахтијаревић-Шибер, Ф. (1999), Менаџмент људских потенцијала, Загреб: Голден маркетинг, стр. 14–15.
146
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Смјер и начин управљања људским ресурсима произилази из организационе стратегије; Циљ управљања људским ресурсима је развој оданости и привржености запослених организацији; Системски се приступа прибављању, селекцији, обуци, процјени радне успјешности, те награђивању запослених; Менаџмент људских ресурса је пословна функција интегрисана у цјелокупно пословање организације. Ипак, вјероватно је најбитнија промјена самог циља управљања овим ресурсом. Један од основних циљева персоналне функције је минимизирање трошкова радне снаге, док је основни циљ функције менаџмента људских ресурса максимизирање људских потенцијала и њихове употребе, те повећање укупне организационе успјешности и флексибилности. Почетком 90-их година 20. вијека менаџмент људских ресурса почиње се посматрати са стратегијског аспекта. При томе, атрибут „стратегијски” који се све чешће додаје уз менаџмент људских ресурса, не означава само уобичајено, дугорочно, сагледавање улоге и значаја људског ресурса, већ се њиме истиче важност људског ресурса у креирању и примјени пословних стратегија, те у остварењу стратегијских циљева организације. Према томе, стратегијски менаџмент људских ресурса може се дефинисати као системско и планирано развијање људских ресурса са циљем остварења стратегијских циљева организације, осигурања релевантне конкурентске предности, те развоја организационих способности. Код стратегијског менаџмента људских ресурса, ова пословна функција је активно укључена и у формулацију и у примјену пословне стратегије организације. Логично је да је приватни сектор, вођен неизвјесним околностима на тржишту, слободном конкуренцијом, те стварањем профита као примарним циљем, први препознао важност и значај новог приступа управљању људским ресурсима. Међутим, временом је дошло и до његовог трансфера у јавни сектор, односно у јавну управу. Можемо рећи да су одређени менаџерски модели и активности менаџмента људских ресурса директно примјењиви у јавну управу и адекватни за снижавање трошкова или за побољшање ефикасности и квалитета услуга у јавном сектору. Ипак, „јавна управа није као приватни сектор усмјерена искључиво на профит, те ефикасно и економично испуњавање циљева. Она је одређена и другим елементима, као што су заштита права службеника, социјална праведност, владавина права и демократске вриједности”.5 С обзиром на специфичне циљеве јавне управе (који најчешће нису економске природе), другачије вриједности и разлоге постојања, потпуна конвергенција приступа није могућа, те је потребно развити посебан модел менаџмента људских ресурса у јавној управи.
5
Микулић, С. (2009), Улога управљања људским ресурсима у процесу децентрализације, Хрватска јавна управа, год. 9, бр. 4, 1091–1126, стр. 1099.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
147
MODERNA UPRAVA
2. Појмовно одређење људских ресурса у јавној управи Способност и посвећеност запослених у јавној управи од кључне су важности за њен ефикасан рад. Из тог разлога, све чешће се менаџмент људских ресурса сматра окосницом развоја јавног менаџмента и ефикасније јавне управе. Односно, менаџмент људских ресурса се посматра као „механизам за обликовање ефикасне, отворене, одговорне, транспарентне и квалитетне јавне управе”.6 Према Стратегији реформе јавне управе Босне и Херцеговине, систем управљања људским ресурсима треба бити транспарентан, правичан, треба да подржава вриједност и професионализам, те да пружа мотивацију запосленим у јавној управи на основу јасних критеријума. Управљање људским ресурсима у јавној управи може се дефинисати као низ динамичних активности којима се уређују статусни односи особа запослених у управним организацијама, те односи између запослених и организације. Оне се крећу у распону од повремених и неповезаних активности до цјеловитог система међусобно повезаних и континуираних активности у облику стратегијског менаџмента људских ресурса.7 За разлику од стратегијског менаџмента људских ресурса у приватном сектору чија је сврха остварење стратегијских циљева организације, сврха стратегијског менаџмента људских ресурса у јавном сектору је остварење јавних интереса, те задовољење потреба и интереса запослених. Менаџмент људских ресурса у јавној управи, осим транспарентности и правичности, треба бити заснован и на принципа мериторности, професионализма, афирмисања и награђивања ефикасности у раду. Након што смо појмовно одредили менаџмент људских ресурса у јавној управи потребно је дефинисати ко чини људске ресурсе јавне управе, односно које су основне категорије запослених у јавној управи. Закон о државним службеницима Републике Српске8 којим се уређује радноправни статус државних службеника у републичким органима управе познаје двије категорије запослених: државни службеници и намјештеници. Према члану 2 овог закона, државни службеник је лице са високом стручном спремом које је запослено у органу републичке управе и обавља послове основне дјелатности органа републичке управе. У одређеним случајевима прописаним уредбом Владе, државни службеник може бити и лице са вишом и средњом стручном спремом. Намјештеник је лице које је запослено у републичком органу управе и обавља административне, рачуноводствено-финансијске или помоћнотехничке послове чије обављање је потребно ради обављања послова из дјелокруга републичких органа управе. Дакле, ријеч је о помоћном и мануелном особљу. „Послови намјештеника у појединим земљама крећу се у распону од искључиво мануелних и нискоквалификованих послова до сложенијих
6
Микулић, С. (2009), Улога управљања људским ресурсима у процесу децентрализације, Хрватска јавна управа, год. 9, бр. 4, 1091–1126, стр. 1092. 7 Према: Марчетић, Г. (2008), Појмовник, Хрватска јавна управа, год. 8, бр. 2, 539–544. 8 Закон о државним службеницима Републике Српске, Службени гласник РС број 118/08.
148
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
административних, рачуноводствених, техничких и сличних послова који посредно придоносе и помажу остваривању јавних задатака”.9 Државни службеници су најбројнија и најзначајнија група људи у јавној управи. Управо из тог разлога њихова права и обавезе су примарни предмет националних закона о државним службеницима широм свијета. На примјер, чланом 5 Закона о државним службеницима Републике Српске, дефинисано је да су државни службеници у обављању послова дужни да се придржавају принципа професионалности, непристрасности, одговорности, поштења, транспарентности, ефикасности и економичности, а у складу са кодексом понашања државног службеника. Можемо рећи да искључиво посматрање категорије државних службеника представља ужи аспект посматрања људских ресурса у јавној управи. У ширем начину посматрања, поред државних службеника и намјештеника, људске ресурсе чине још неке категорије запослених у јавним институцијама. Ријеч је о вањским сарадницима и савјетницима, те о политички именованим особама. Вањски сарадници привремено, а понекад и трајно, учествују у раду управних институција, али нису стално запослени у њима. Углавном је ријеч о члановима одређених савјетодавних тијела, одбора или комисија који због своје стручности или неког другог разлога, одлучују о одређеним питањима из надлежности неке јавне институције и на тај начин учествују у њеном раду.10 Политички именоване особе обично заузимају високе политичке положаје у јавним институцијама и управном систему. Битно је истаћи да политички именоване особе нису трајно запослене у јавној управи, односно њихов мандат је временски ограничен. По правилу, са промјеном власти политички именоване особе напуштају своје положаје, а замјењују их друге политички именоване особе које поставља нова власт.11 И поред наведеног, политички именоване особе не могу се изузети из укупно посматране категорије људских ресурса у јавној управи. Управо образованост и оспособљеност политички именованих особа значајно, директно или индиректно, утиче на ефикасност рада јавних институција. 3. Трансформација и професионализација јавне управе Потреба за модернизацијом јавног сектора и јавне управе темељи се на чињеници да управо јавни сектор треба да буде покретач, а не баријера националног развоја. Може се рећи да коријени професионализације јавне управе датирају са краја 19. и почетка 20. вијека. У Сједињеним Америчким Државама је „веома рано уграђено настојање да послови јавне управе буду што ефективнији, тј. да доведу до 9
Марчетић, Г. (2007), Управљање људским ресурсима у јавној управи, Загреб: Друштвено велеучилиште, стр. 93. 10 Опширније види: Марчетић, Г. (2007), Управљање људским ресурсима у јавној управи, Загреб: Друштвено велеучилиште. 11 Исто.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
149
MODERNA UPRAVA
рјешења оних проблема или оних циљева због којих се обављају, као и то да се ти послови обаве што ефикасније, тј. са што повољнијим омјером између уложених средстава и постигнутих резултата”.12 Процес преобликовања јавне управе текао је упоредо са промјенама које су се дешавале на пољу економије и економске глобализације. Те промјене су утицале на преиспитивање улоге и ефикасности јавне управе. Велике и брзе промјене у окружењу, као и бржи проток информација због развоја технологије, захтијевале су промјену традиционалног бирократског модела јавне управе и повећање њене флексибилности и ефикасности. Као рјешење овог проблема, током 70-их и 80-их година 20. вијека, намеће се увођење одређених мјера тржишне економије и менаџерских метода и техника у јавну управу. Нови јавни менаџмент (New Public Management) представља заједнички назив за низ реформи јавног сектора које се проводе током посљедње двије до три деценије у земљама ОЕCD-а, земљама у развоју и транзицијским земљама. Нови јавни менаџмент имао је за циљ претварање традиционалне бирократске јавне управе у модерну, флексибилнију, резултатски и тржишно оријентисану управу. Такође, кроз овај нови концепт пропагирани су напори да се у јавну управу уведе систем 3Е, односно принципи економичности, ефикасности и ефективности. Посебан нагласак се ставља на људске ресурсе у јавној управи, односно њихову ефикасност и оспособљеност за дјеловање у новим условима. Када је у питању практично провођење реформи јавне управе, разлике између појединих земаља су веома велике. Генерално посматрајући нови јавни менаџмент, односно менаџерски модел јавне управе, највише се примјењује у англосаксонским земљама. Према броју и обиму проведених реформи нарочито се издваја Велика Британија, која је временом постала прототип менаџерске јавне управе. „С обзиром на број и обим предузетих реформских иницијатива Британски модел постао је узор за OECD земље, али и за моћне финансијске институције (ММФ и Свјетску банку) као донаторе који тај модел препоручују (намећу) земљама овисницама о тим донацијама, било да оне припадају транзиционим или земљама у развоју”.13 У континенталној Европи класични модел јавне управе био је традиционално заступљен. Међутим, под утицајем новог јавног менаџмента и захтјева за професионализацијом, те „притисака” поменутих свјетских финансијских институција као најзначајнијих промотера менаџерског приступа, класични модел јавне управе у континенталној Европи доживио је знатне измјене. Ту је потребно направити разлику у брзини и нивоу провођења промјена између земаља Западне и Источне Европе. Генерално посматрано, земље Источне Европе су због социјалистичког режима владавине значајно успорене у процесу професионализације јавне управе. „И данас се све транзицијске земље, у већој или мањој мјери, сусрећу са потешкоћама које произилазе из наслијеђених остатака
12
Перко-Шепаревић, И. (2002), Нови јавни менаџмент – британски модел, Политичка мисао, Вол. 39, бр. 4, 31–43, стр. 32. 13 Исто.
150
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
система номенклатуре”.14 Иначе, у бившим социјалистичким земљама, систем номенклатуре јављао се на скоро свим друштвеним нивоима и областима, а подразумијевао је постављање искључиво политички подобних људи, чланова комунистичке партије, на велики број јавних позиција. Свјесна тог проблема, Европска унија је поставила низ стандарда које постсоцијалистичке земље морају испунити у реформи јавне управе. У трансформацији јавних управа значајан допринос дала је иницијатива SIGMA – подршка за унапређење управе и менаџмента у земљама централне и источне Европе (енгл. Support for Improvement in Governance and Management). Ријеч је о заједничкој иницијативи OECD-а и Европске уније којом се подржава реформа јавне управе у 13 земаља Централне и Источне Европе, међу којима је и Босна и Херцеговина. Ова иницијатива примјер је комбинације традиционалних и менаџерских начела у јавној управи. То су начела: 1) владавине права, 2) отворености и транспарентности, 3) одговорности управе, 4) ефикасности у трошењу јавних средстава и ефективности у постизању циљева ресорних јавних политика.15 У SIGMA извјештају за Балкан из 2004. године, под називом „Јавна управа на Балкану: Преглед” (енгл. Public Administration in the Balkans: Overview)16 наведено је да су системи управљања јавном управом у земљама Западног Балкана већином у раној транзицијској фази, а главни покретач промјена у управљању државном управом је међународна заједница. Између осталог, у извјештају је оцијењено да се ове земље (међу којима је и наша земља) суочавају са проблемима свеукупног недостатка особља с одговарајућим вјештинама, превише људи са неодговарајућим вјештинама, те проблемом високе политизације и сходно томе слабом примјеном начела „мерит” система. У SIGM извјештају за Босну и Херцеговину из 2010. године17, између осталог, наведено је да јавну управу карактерише низак ниво ефективности на државном нивоу, те висока политизација на ентитетским нивоима. Оцијењен је недостатак разумијевања о потреби професионализације јавне управе, односно нису примијењена начела мериторности у управљању људским ресурсима. Од претходног SIGM извјештаја учињен је веома мали позитивни помак у реформи јавне управе. Али, у овом извјештају је такође наведено да Република Српска брже напредује у реформи у односу на државни ниво, Федерацију Босне и Херцеговине, те Брчко Дистрикт. Поред горе поменутих притисака институција као што су ММФ и Свјетска банка које земљама овисницама о њиховим донацијама намећу професиона14
15
16
17
Марчетић, Г. (2006), Управљање људским ресурсима у јавној управи и нови Закон о државним службеницима, Хрватска јавна управа, год. 6, бр. 2, 83–119. Копрић, И; Марчетић, Г. (2005), Прилагодба хрватског службеничког сустава еуропским стандардима, Годишњак трибине Правног факултета у Загребу и Клуба правника Града Загреба, Правни факултет Свеучилишта у Загребу, 35–70, стр. 37. SIGMA извјештај (2004), Public Administration in the Balkans: Overview, документ доступан на: http://www.sigmaweb.org/dataoecd/45/2/34862245.pdf (15.11.11). SIGMA извјештај (2010), ASSESSMENT - Bosnia and Herzegovina 2010, документ доступан на: www.oecd.org/dataoecd/28/61/46401690.pdf (15.11.11).
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
151
MODERNA UPRAVA
лизацију јавне управе, реформа јавне управе представља један од предуслова за интеграцију Босне и Херцеговине у Европску унију. Наиме, 1995. године на Самиту Европског савјета у Мадриду речено је да земља кандидат за чланство у Европску унију мора створити услове за своју интеграцију кроз прилагођавање својих административних структура. Административни капацитет за имплементацију прописа Европске уније, односно квалитет јавне управе између осталог подразумијева и развој непристрасне и професионалне управе на основу модификованог закона о државној управи. Национални закони о државним управама и државним службеницима требало би да се мијењају у правцу увођења, у што је могуће већој мјери, начела мерит система јер то представља један од основних стандарда Европске уније за успостављање модерне државне управе. 3.1. Појам и значај „мерит” система у јавној управи Израз „мерит систем” долази са енглеског говорног подручја. Сама ријеч мерит има више значења у нашем језику (заслуга, врлина, вриједност), те је тешко пронаћи адекватан термин који би у потпуности објаснио суштину овог система. Томе доприноси и чињеница да је мерит систем доста комплексан и варира од земље до земље. Из тих разлога израз „мерит систем” је у нашем језику устаљен и најчешће примјењиван, управо у свом изворном облику. Поједностављено говорећи, мерит систем у јавној управи представља систем селекције, награђивања и напредовања запослених искључиво према њиховим способностима. Дакле, према овом систему критеријум стручности и способности постаје главно мјерило за избор и примање радника у јавну службу, те за награђивање и напредовање у служби. Једино политички именоване особе, као категорија запослених у јавној управи, имају легитимитет изузећа од примјене мерит система. Разлог за ово изузеће лежи у томе да политички именоване особе легитимитет свог положаја изводе из повјерења грађана које су стекли на демократски проведеним изборима у земљи. Циљ увођења основних начела мерит система јесте смањење политизације јавне управе и повећање њене ефикасности. 4. Утицај професионализације јавне управе на менаџмент људских ресурса Процес професионализације јавне управе неодвојив је од процеса увођења савремених метода и техника менаџмента људских ресурса. Да би реформа јавне управе била ефикасна и свеобухватна, нужан је стратегијски приступ управљању људским ресурсима. Први корак у том правцу била би изградња адекватних капацитета менаџмента људских ресурса, односно трансформација персоналних служби (које имају искључиво административни карактер) у службе за управљање људским ресурсима, чији би циљ био максимизирање људских потенцијала и њихове
152
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
употребе, те повећање укупне организационе успјешности и флексибилности. Дакле, осим промјене назива требало би да се трансформише и садржај послова. Нове пословне јединице за управљање људским ресурсима у институцијама јавне управе требало би активно да учествују у поступцима планирања људских ресурса, регрутовања, избора и пријема кандидата у државну управу, припремају планове и програме стручног образовања и усавршавања запослених, те програме оцјењивања радне успјешности, система награђивања и напредовања у државној управи. Упоредо са развојем институционалних капацитета за адекватно управљање људским ресурсима у јавној управи, неопходно је приступити развоју знања и вјештина кључних појединаца у области менаџмента људских ресурса. Сљедећи корак обухватио би модернизацију и унапређење појединих пракси (активности) менаџмента људских ресурса, а то су анализа посла, планирање, регрутовање и селекција људских ресурса, њихова обука, процјена радне успјешности, развој и напредовање у каријери, те систем награђивања. Иако су све набројане активности менаџмента људских ресурса важне, према начелима мериторности неке од њих се посебно истичу у процесу реформе јавне управе. Ријеч је о селекцији и процјени радне успјешности запослених у јавној управи. Према начелима мериторности, објективна и непристрасна оцјена радне успјешности је основа за систем напредовања и награђивања запослених у јавној управи. 4.1. Унапређење појединих активности менаџмента људских ресурса у јавној управи Анализа посла је системски процес прикупљања, организовања и тумачења детаљних информација о послу. Између осталог, анализа посла пружа информације о основним задацима, дужностима и одговорностима (опис посла), те омогућава утврђивање разлика између појединих послова у организацији. Анализа посла је подлога за успјешно реализовање свих осталих активности менаџмента људских ресурса. Анализа и опис послова у државној управи треба да буде основа за равномјерну расподјелу посла, одговарајуће вредновање државних службеника (оцјењивање), планирање и запошљавање државних службеника одговарајућих профила, те планирање њихове обуке. 18 Анализу послова у јавној управи треба да проводе стручне особе. У правилу, то би требало да буду обучени аналитичари радних мјеста. За квалитетно провођење анализе посла потребно је да се радна мјеста разврставају према стварним пословима, потребним временом и квалификацијама за обављање послова одређене сложености, а не према тренутним квалификацијама и условима које испуњавају постојећи службеници у јавној управи. С обзиром на то да се већини јавних управа у транзицијским земљама приговара превелики број запослених у односу на квалитет услуга, један од 18
Ратковић, К. (2008), Анализа послова у хрватској државној управи, Хрватска јавна управа, год. 8, бр. 4, 867–882.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
153
MODERNA UPRAVA
циљева реформе и професионализације јесте стварање јавне управе са оноликим бројем запослених који ће на квалитетан начин моћи да извршавају дате послове.19 У ту сврху неопходно је проводити ефикасно и благовремено планирање људских ресурса у институцијама јавне управе. Кроз ову активност менаџмента људских ресурса долази се до одговора на питање да ли тренутна структура и број извршилаца у појединим институцијама јавне управе одговара количини и сложености послова који се обављају, односно да ли је тренутна ситуација усклађена са стварним потребама у погледу броја и професионалног профила извршилаца. У процесу планирања људских ресурса на свим нивоима јавне управе, потребно је да се сагледају и могуће опције за рјешавање евентуалног вишка или мањка радника одређених профила. Регрутовање је процес привлачења кандидата за упражњена радна мјеста, а који имају знања, способности, вјештине и личне карактеристике потребне за успјешно обављање послова и постизање циљева. Да би одабрале одређени број запослених који у потпуности задовољавају захтјеве посла и организационе потребе, неопходно је привући много већи број потенцијалних кандидата. У принципу, постоје два основна извора прибављања кандидата за одређене послове: унутрашњи и вањски извори. Унутрашње изворе прибављања чине потенцијални кандидати већ запослени у јавној управи, али који тренутно обављају друге послове или су запослени у другим организационим јединицама. Вањске изворе прибављања чине потенцијални кандидати са тржишта рада. Регрутовање кандидата из екстерних извора путем отвореног конкурса био је противтежа уобичајеној пракси произвољног именовања и политичке патронаже у постављању државних службеника. Сматра се да овај начин регрутовања кандидата најприје уведен у Енглеској (око 1850. године), а послије је то постао општеприхваћен метод у многим земљама. Уколико су засновани на начелима мериторности, и један и други вид регрутовања могу бити веома успјешни. Код екстерног регрутовања битно је да информације о слободним радним мјестима буду јавно доступне, а сам текст огласа за слободну радну позицију треба да садржи опис (задаци, дужности и одговорности) и спецификацију посла (потребна знања, вјештине и способности), али и критеријуме на основу којих ће се вршити избор кандидата. У смислу професионализације јавне управе и повећања њене ефикасности посебан акценат треба ставити на процес регрутовања виших државних службеника. Да би јавна управа била ефикасна у правом смислу те ријечи, поред политички именованих особа које легитимитет свог положаја изводе из повјерења грађана које су стекли на демократски проведеним изборима у земљи, важно је да одређени проценат руководећих позиција у институцијама јавне управе заузимају неполитички државни службеници. Ријеч је о професионалцима који легитимитет свог положају стичу на основу свог образовања и искуства. Управо кроз реформу јавне управе треба тежити повећању процента 19
Микулић, С. (2009), Улога управљања људским ресурсима у процесу децентрализације, Хрватска јавна управа, год. 9, бр. 4, 1091–1126, стр. 1096.
154
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
неполитички именованих особа, односно професионалних руководиоца у институцијама јавне управе. У модерним системима јавне управе виши државни службеници регрутују се на два основна начина: систем унутрашње промоције заснован на континуираном образовању и усавршавању перспективних државних службеника, те директно регрутовање са тржишта. Када говоримо о другом начину регрутовања виших државних службеника потребно је нагласити да се у већини случајева ради о дипломантима, мастерима или докторандима са престижних високошколских институција специјализованих за стварање стручњака овог профила. Селекција је процес у коме се примјеном унапријед утврђених и стандардизованих метода и техника за одређени посао бирају они кандидати који својим искуством, знањем, способностима и личним карактеристикама најбоље одговарају захтјевима радног мјеста. Према начелу мериторности и кандидати за одређене позиције у јавној управи треба да се бирају на бази својих компетенција. Селекција кандидата се врши кроз примјену неколико метода међу којима се најчешће користе биографија, интервју и различити видови тестирања кандидата (од стручних до психолошких тестова). У принципу, најбоље резултате даје комбинована употреба више метода селекције. У државној управи, кандидати се бирају на основу пријаве за посао (коју обично прати велика потребна документација којом се потврђује општа подобност кандидата за рад у државној управи), евентуалног тестирања и обавезног интервјуа. Најчешће, интервју представља највећу опасност за објективну селекцију кандидата засновану на начелима мериторности. Да би се повећала објективност интервјуа, потребно га је стандардизовати, а питања усмјерити на оцјену професионалних особина кандидата. Тиме би стекао шири увид у профил кандидата и то у погледу његових знања, способности, вјештина и особина. У процесу селекције кандидата за запослење у јавној управи треба да имају једнак третман без обзира на политичко опредјељење, расу, вјеру, националност, пол, брачно стање, доб или физички хендикеп. Уколико постоји интерес да се запосле најбољи кандидати који имају знања, вјештине и способности нужне за квалитетно извршавање послова, веома је важно да поступак и резултати селекције буду транспарентни. Као и код процеса регрутовања, у процесу селекције потребно је направити разлику у поступку избора кандидата за ниже и више позиције у јавној управи, при чему се подразумијева да је и у једном и у другом случају ријеч о неполитичким радним позицијама. Пракса селекције кандидата за више позиције у јавној управи разликује се од земље до земље. У Великој Британији у процесу селекције акценат се ставља не на знања кандидата, већ на њихове личне карактеристике као што су: вербална и невербална интелигенција, дискреција, одлучност, способност конструктивног размишљања и слично. Према томе, психометријски тестови представљају важан инструмент селекције виших кадрова у британској јавној управи. Након неколико година почиње друга фаза селекције која се проводи на групи кандидата који су успјешно прошли претходну фазу. На бази процјене њихове стручности и успјешности коју су у Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
155
MODERNA UPRAVA
међувремену стекли, односно остварили, селектује се трећина најбољих који се временом постављају на водеће позиције у државној управи. Њемачки модел селекције је другачији у односу на британски. У овој земљи, потенцијални кандидати за неполитичке више позиције у јавној управи полажу формализоване и веома селективне државне испите, односно нагласак није на личним карактеристикама кандидата, већ на њиховом образовању и знању. Без обзира на различите модалитете који се примјењују у појединим земљама, процес селекције у модерним државним управама заснива се на строгим начелима мериторности. У теорији менаџмента људских ресурса континуирано образовање и усавршавање запослених сматра се најефикаснијим начином постизања конкурентске предности. Под образовањем се подразумијева „ширење укупних спознаја, знања, вјештина и способности особе чиме се она оспособљава за самостално одлучивање и дјеловање у различитим ситуацијама”.20 С обзиром на то да се и државе налазе у „положају такмичара у међународној утакмици који су у стању слабије или успјешније привући стране инвеститоре, капитал и знање, односно извозити свој капитал, производе и услуге”21, нужно је све ресурсе ставити у функцију постизања конкурентске предности. Према томе и људски ресурси јавне управе представљају битан фактор у остварењу тог циља, те је неопходно вршити њихово континуирано образовање и усавршавање и градити културу перманентног учења. Успјешна реформа јавне управе могућа је само са добро образованим особљем. Развијене земље тржишне економије, али и неке транзиционе земље попут Мађарске, имају веома дугу традицију проучавања управних дисциплина и едуковања службеника у јавној управи. Данас је у управном образовању све наглашенија улога управно-техничких дисциплина којима се даје примат у односу на традиционално правно усмјерење у управном образовању. Неке од дисциплина које се проучавају на високошколским институцијама специјализованим за едукацију службеника у јавној управи су управљање људским ресурсима, организација и кориштење информационих технологија у јавној управи, планирање и одлучивање, финансијска политика, међународни односи и слично. У сваком случају, „савремено управно образовање је све квалитетније, мултидисциплинарно и све важније због сложене природе задатака који се намећу јавној управи. Многе земље му придају све већу пажњу, с обзиром на значење и компаративне предности које им даје квалитетна јавна управа”.22 У нашој земљи не постоје цјеловити образовни програми за овакав вид образовања јавних службеника, нити високошколске институције у потпуности оспособљење за едукацију, реедукацију и стручно 20
Бахтијаревић-Шибер, Ф. (1999), Менаџмент људских потенцијала, Загреб: Голден маркетинг, стр. 721. 21 Шимац, Н. (2002), Избор и почетна изобразба виших кадрова државне управе: Француска искуства – транзицијске могућности, Хрватска јавна управа, год. 4, бр. 2, 343–386, стр. 344. 22 Копрић, И; Марчетић, Г. (2005), Прилагодба хрватског службеничког сустава еуропским стандардима, Годишњак трибине Правног факултета у Загребу и Клуба правника Града Загреба, Правни факултет Свеучилишта у Загребу, 35–70, стр. 56.
156
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
усавршавање запослених у јавној управи. Док се не успостави цјеловит систем управног образовања (средње и високо образовање) било би крајње пожељно успостављање независне институције специјализоване за образовање и обучавање државних службеника у специфичним дисциплинама. При избору програма обуке треба водити рачуна о претходно проученим и процијењеним потребама. Процјена радне успјешности је континуирани процес вредновања и оцјењивања резултата рада запослених. Ова активност менаџмента људских ресурса подразумијева развој система, показатеља и метода праћења радне успјешности, те континуирано оцјењивање успјешности сваког појединца. У теорији менаџмента људских ресурса процјена радне успјешности сматра се каменом темељцем јер пружа релевантне информације за квалитетно одлучивање о будућем плану обуке и усавршавања запослених, њиховом напредовању и развоју каријера, те награђивању. Ова активност се проводи у три корака: одређивање посла и критеријума успјешности (дефинисање стандарда у раду и очекивања од запосленог), оцјењивање успјешности и пружање повратне информације. С обзиром на то да према начелима мериторности процјена радне успјешности представља основу за напредовање и награђивање запослених, у модерним државним управама процјена радне успјешности подразумијева знатно више од годишње оцјене о раду. При томе се највећи акценат ставља на објективност оцјењивања, и то у смислу стручности и објективности особа које врше оцјењивање, али и у смислу правила, поступака и критеријума за оцјењивање. Што се тиче особа које проводе оцјењивање, то не би требало да буду политички именоване особе јер често нису у стању да донесу објективну и ваљану оцјену о стручном раду појединих државних службеника. Зато, да би поступак оцјењивања радне успјешности запослених у јавној управи био ваљан, непристрасан и објективан, треба да га проводе независна тијела састављена од стручњака. Једна од опција је развој институционалних аранжмана са независним комисијама и струковним организацијама. „Такви институционални облици гарантују знатно већи степен објективности и примјену професионалних критеријума, него када непосредни надређени и/или руководиоци одлучују о оцјењивању”.23 У циљу повећања објективности поступка процјене радне успјешности било би добро да више процјенитеља учествује у процјени нечије радне успјешности, те да процјенитељи прођу кроз обуку, односно тренинг. Међутим, ни рад независних комисија, употреба више процјенитеља и њихова обука нису довољни предуслови за потпуну објективност оцјењивања радне успјешности уколико се не дефинишу поступци и критеријуми оцјењивања. Ако су стандарди радне успјешности нејасни и непрецизно дефинисани онда постоји 23
Марчетић, Г. (2006), Управљање људским ресурсима у јавној управи и нови Закон о државним службеницима, Хрватска јавна управа, год. 6, бр. 2, 83–119, стр. 106.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
157
MODERNA UPRAVA
велики простор за различите интерпретације и субјективно просуђивање од стране процјенитеља. Дакле, критеријуми за оцјењивање радне успјешности запослених у јавној управи морају бити прецизно дефинисани, релевантни, поуздани и мјерљиви како би се на основу њих могло процијенити колико су појединци својим радом допринијели реализацији одређених програма и задатака, те остварењу постављених циљева. Што се тиче награђивања запослених у јавној управи, и сама Стратегија реформе јавне управе Босне и Херцеговине је истакнула да креирање новог система плата треба да буде један од најважнијих приоритета реформе. У том смислу, потребно је да распони плата буду утврђени у складу са класификацијом послова и да се размотри могућност увођења компоненти плата које ће се односити на ефикасност у раду. На тај начин би се омогућило награђивање, али и санкционисање појединаца, а награђивање би се, бар дјелимично, заснивало на процјени радне успјешности што представља једно од основних начела мериторности. 5. Закључак Деполитизација и професионализација јавне управе представља један од најтежих задатака са којим се сусрећу транзиционе земље. Иако ће процес прикључења наше земље Европској унији наметнути потребу реформе и професионализације јавне управе, успјех тог процеса првенствено ће зависити од политичких интереса. Без обзира на будућу политику развоја и правце реформе јавне управе битно је нагласити да је процес професионализације јавне управе неодвојив од процеса увођења савремених метода и техника менаџмента људских ресурса. У том смислу неопходна је изградња адекватних капацитета менаџмента људских ресурса, односно трансформација персоналних служби у службе за управљање људским ресурсима, чији би циљ био максимизирање људских потенцијала и њихове употребе, те повећање укупне организационе успјешности и флексибилности. Основни задатак нових пословних јединица за управљање људским ресурсима у институцијама јавне управе требало би да буде модернизација и унапређење појединих пракси (активности) менаџмента људских ресурса, а то су анализа посла, планирање, регрутовање и селекција људских ресурса, њихова обука, процјена радне успјешности, развој и напредовање у каријери, те систем награђивања. У циљу смањења политизације јавне управе и повећања њене ефикасности, провођење појединих активности менаџмента људских ресурса треба да се базира на примјени основних начела мерит система. Како стварање модерне државне управе није могуће постићи без квалитетних законских рјешења, Закон о државним службеницима би требало јасно да дефинише избор, напредовање и награђивање државних службеника на бази принципа мериторности.
158
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
Branka Zolak Poljašević, MSc Faculty of Economics University in Banja Luka
PROFESSIONALISATION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION IMPLICATIONS ON CRITICAL ACTIVITIES OF HUMAN RESOURCES MANAGEMENT
SUMMARY The need for transformation of public administration is based on the fact that public sector and public administration should be drivers rather than barriers of national development. In recent decades, many countries have carried out reforms of public administration aiming at professionalization. Mutual name for a range of public sector reforms is New Public Management. The European Union, as well as some powerful financial institutions such as International Monetary Fund or World Bank, emphasizes the need for depolitization of the public administration in the transition countries. European Union has set a number of standards those post-socialist countries have to fulfill in public administration reforms. Human resources in public administration, their efficiency and ability to work under new conditions are highlight in the reform process. Furthermore, one of the basic European Union standards for establishing modern public administration is application of Merit System Principles, which directly affects human resource management in public administration. To put it simply, Merit System is a system of selection, rewards, and promotion of public administration staff solely by their abilities and qualifications. The main purpose of this paper is to consider role and significance of human resource management in the process of public administration reform, but also to consider influence of public administration reform on some human resource management activities. Key words: Human Resource Management, Public Administration, Public Officials, Merit System, Professionalization of Public Administration
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
159
Др Јагода Петровић, начелник Одјељења за развој, информисање и аналитику Министарство за избјеглице и расељена лица Републике Српске ОБИЉЕЖЈА РЕАКЦИЈЕ СИСТЕМА СОЦИЈАЛНЕ ЗАШТИТЕ НА ПРОБЛЕМ ДРУШТВЕНОГ УКЉУЧИВАЊA СИРОМАШНИХ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ САЖЕТАК Полазећи од тога да су све локалне заједнице Републике Српске мање-више суочене са проблемом сиромаштва, поставља се питање на који начин систем социјалне заштите и социјални рад, као његово оруђе, доприносе сузбијању овог проблема. У овом осврту указује на то да традиционални, корективно-заштитарски приступ, не остварује оптималне домете. Савремени, акцијско-интегративни приступи, представљају примјерен одговор. Препоручује се кориштење концепта друштвене искључености, као аналитичког инструмента у изучавању и сузбијању вишедимензионалног проблема сиромаштва. Социјални рад треба да обогати своје теоријско-методске приступе и развије нове улоге, како би заузео респектабилну позицију у укупној друштвеној реакцији на проблем сиромаштва. 1. Увод Сиромаштво је константа развоја људског друштва. Константа су и различити облици милосрђа, помагања, солидарности. Развојем људских потреба мијењали су се облици сиромаштва, дијапазон ускраћености и реакције друштва на проблеме сиромашних: од спонтаних до организованих. Потоњима припада и социјални рад. Теоријско-практична обиљежја социјалног рада, од његовог настанка као професионалне дјелатности до данас, еволуирала су од концепта усмјереног на појединца као девијантног, нездравог и неинтегрисаног члана заједнице, до акционо-интегративног концепта, који је примјерен за рјешавање комплексних друштвени проблема, у какве спада и социјална искљученост сиромашних. Полазећи од тога да су све локалне заједнице Републике Српске мање-више суочене са проблемом сиромаштва, поставља се питање на који начин систем социјалне заштите и социјални рад, као његово оруђе, доприноси сузбијању овог проблема. Традиционални, корективно-заштитарски приступ, не остварује оптималне домете. Савремени, акцијско-интегративни приступи, представљају Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
161
MODERNA UPRAVA
примјерен одговор на вишедимензионални проблем друштвене искључености сиромашних. Обогаћивањем теоријско-методских приступа и развијањем нових улога социјалног рада отвара се простор за активно садејство сиромашних појединаца, група и скупина који бивају „гурнути” из позиције социјално искључених у улогу активних субјеката. Истовремено, социјални рад се промовише као респектабилна професионална и друштвена дјелатност. 2. Борба против сиромаштва – борба за социјално укључивање сиромашних У анализи актуелне друштвене реакције на проблем сиромаштва у Републици Српској треба поћи од поимања сиромаштва и друштвене искључености. Употреба термина социјална искљученост1 узрокује полемике и дилеме. Поларизација ставова креће се од тврдње да се ради о различитим терминима за истовјетну појаву до тврдње да између ових појмова постоје суштинске разлике. Одбацивање концепта друштвене искључености образлаже се тиме да се и сиромаштво дефинише на најшири могући начин. Наиме, тежећи што потпунијем схватању сиромаштва, током седамдесетих и осамдесетих година прошлог вијека истраживана је мултидимензионална природа сиромаштва. Фокусирање на квалитативне и релацијске аспекте довело је до нових појмова, као што су “релативно сиромаштво” или “ново сиромаштво”. Тако се сиромаштвом сматрају „ситуације у којима појединци, породице и друштвене групе не могу да обезбеде исхрану и друге услове живота, нити да учествују у активностима које су уобичајене или прихваћене од стране друштва коме припадају” (Townsend, 1979; према Милосављевић, 2003:59). Доиста, у овој дефиницији сиромаштва нема суштинске разлике у односу на дефиниције друштвене искључености. Ипак, сиромаштво се уобичајено посматра као недостатак прихода и материјалних добара, док појам друштвене искључености обухвата не само материјалну оскудицу, него и прикраћеност у социјалној, правној, политичкој, културној, психолошкој сфери. Ријеч је о кумулацији димензија, које доводе до немоћи, дезоријентације, бесперспективности, социјалне изолације и отежаног функционисања појединца и сиромашних скупина у друштву. Дужина трајања материјалне депривације (сиромаштва у ужем смислу те ријечи) слаби могућности приступа осталим интегративним системима. На примјер, немогућност образовања затвара простор за запошљавање и радно ангажовање, док искљученост из радно-тржишног система најчешће узрокује прекид других социјалних веза. На тај 1
Увођење овог термина изнуђено је ставом влада Велике Британије и Њемачке, које приликом усвајања европске резолуције о борби против социјалне искључености 1989. године нису подржавале употребу термина сиромаштво. Термин се нашао у преамбули Европске социјалне повеље 1989. године, а у Измијењеној социјалној повељи, која је ступила на снагу 1999. године, уведено је ново право – „право на заштиту од сиромаштва и социјалне искључености“.
162
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
начин сиромаштво се манифестује кроз различите видове друштвене искључености, која спутава сиромашне да се сами изборе за промјену животне ситуације. Концепт друштвене искључености доприноси томе да се нагласи став да сиромаштво не значи једино недостатак материјалних ресурса, већ и оскудну партиципацију у друштвеном животу. Пажња се преусмјерава на оне аспекте који су били занемарени у склопу традиционалних приступа сиромаштву. Приступ се дефокусира са материјалних на низ других аспеката. Наглашавају се социјалне неједнакости, испољене кроз статусне одреднице, неучествовање у друштвено-политичком животу, као и нематеријални аспекти животног стандарда и сл. Недостатак прихода не сматра се више јединим и најзначајнијим индикатором сиромаштва. Концепт друштвене искључености изискује “свеукупну мобилизацију напора и комбинацију економских и социјалних мјера” (Spicker, 1997; према Шућур, 2004:4). Друштвена искљученост захтијева холистички приступ, те постаје аналитички инструмент за истраживање и сузбијање сиромаштва. Правећи дистинкцију између ова два појма, за већину теоретичара друштвена искљученост је појам шири од сиромаштва и извориште различитих видова друштвеног искључивања. “Јединствен је став истраживача и креатора социјалне политике да се ради о сложенијем појму од сиромаштва и динамичној категорији која делује у дужем временском периоду, односно о концепту који захтева дубљу реконструкцију социјалне политике” (Колин, 2008:201). Наизглед безначајна разлика у терминологији, заправо, указује на битну разлику између сиромаштва и социјалне искључености. Задржавање оба концепта (и термина) имплицира обавезу да социјална политика спријечи да сиромаштво заврши маргинализацијом и ограниченом социјалном партиципацијом. У ситуацијама гдје је до те социјалне изолације већ дошло, мултидисциплинарни приступ друштвеног укључивања даје рјешења за прекидање ланца неповољних друштвених, породичних и индивидуалних релација. То значи и битно другачију улогу социјалног рада, чији је задатак да спријечи дуготрајну и кумулативну депривацију, бавећи се узроцима друштвене искључености уз преиспитивање модела социјалне заштите и социјалне политике. 3. Обиљежја система социјалне заштите у друштвеном укључивању сиромашних Систем, или прецизније, системи социјалне сигурности у Босни и Херцеговини су повјерени ентитетима, кантонима и Брчко Дистрикту. У том погледу постоје различита гледишта. Према једном, систем социјалне сигурности би требало уредити на државном нивоу, што се аргументује тиме да је БиХ потписница међународних докумената који обавезују осигуравање минималне социјалне и здравствене заштите грађана и обезбјеђење достојног животног стандарда за све особе и њихове породице. Према другом стајалишту, постојећи начин организације није сметња за провођење прихваћених међународних обавеза
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
163
MODERNA UPRAVA
и за константно побољшање услова живота грађана. Организационо-правни оквир има свој значај, али је садржај социјалне сигурности кључни чинилац. Системи социјалне сигурности у Републици Српској су међусобно „удаљени” и неповезани, што важи и за систем социјалне заштите. Сваки од система је надлежан за посебну категорију корисника и пружа одређене видове помоћи. Међусобно одвојени и удаљени, поједини системи се чине немоћнима да значајније дјелују на ублажавање и уклањање сиромаштва. Сваки од њих самостално дефинише рјешења, без претходне или накнадне сарадње и координације са другим системима. Друштвене реакције на проблеме социјално искључених су сепариране, тако да припадници појединих категорија добијају уско специфицирану помоћ и подршку. Пошто унутар појединих система није обезбијеђен комплексан приступ, задржава се висок ниво опстајања сиромаштва и ризик западања све већег броја корисника у такво стање. Носиоци система социјалне заштите нису развили функционалну координацију и сарадњу са субјектима других система. У недостатку сарадње на хоризонталном и вертикалном нивоу, човјек се не посматра у тоталитету својих социјалних потреба. Социјална заштита је по својој суштини усмјерена на сузбијање сиромаштва, социјалне угрожености и искључености, будући да је њена крајња сврха да сиромашнима обезбиједи барем минимум социјалне сигурности. Онако, како је тренутно постављена, представља „посљедњу линију одбране”, или боље, посљедњу социо-заштитну мрежу за најугроженије, као што су апсолутно сиромашни, психички и физички оштећене особе, стари, дјеца без родитеља, занемарена и злостављана дјеца, малољетни преступници и сл. Друштвене околности које су утицале на отежано функционисање система социјалне заштите кумулирале су се од почетка рата. Десила су се велика материјална страдања, присилне миграције и руптура социјалних веза. Процес транзиције изазвао је брзо раслојавање друштва са драстично израженим социјалним неједнакостима. Економска криза појачала је социјални притисак. Све то довело је до енормног увећања броја корисника и умножавања социјалних проблема попут незапослености, сиромаштва, расељеништва, избјеглиштва, дисфункције породице... Број „класичних” корисника социјалне заштите се повећао. Придружили су им се и неки нови, попут незапослених, избјеглица, расељених и повратника. Затечене новим социјалним проблемима, службе социјалне заштите су се прилагођавале „у ходу”. Све вријеме сиромаштво је опстајало, прерастајући у хроничан друштвени проблем. Потребе за социјалном заштитом радно способног становништва су нарасле. Када су у питању сиромаштво и социјална искљученост, велики проблем проистиче из одредаба самог Закона о социјалној заштити. Постоји неприлагођеност законодавства актуелном стању и новим социјалним потребама, као и законска неусклађеност потреба и висине права. Прво, док број сиромашних расте, већина њих, због ригидних законских критерија, не може стећи права по основу социјалне заштите. Посљедице су евидентне. Ако се упореди новчани износ који одређује линију сиромаштва и број особа чија су примања испод ове линије, онда се може уочити диспропорција
164
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
између броја корисника социјалне заштите и броја сиромашних грађана. У односу на процијењен број сиромашних у Републици Српској, тек 5% је „покривено” материјалном помоћи. Велики број сиромашних остаје ван система социјалне заштите. Према дијапазону прописаних права, већина припадника социјално искључених група би требало да буде обухваћена њиховом примјеном, али остају ван система социјалне заштите због прописаних услова за стицање тих права. Друго, уколико се и испуне ригорозни критеријуми, прописани износ материјалне помоћи је такав да кориснике и даље држи у стању сиромаштва. Због институционално-нормативних разлога дешава се парадокс да социјална заштита, која би требало да доприноси социјалном укључивању сиромашних, заправо одржава њихову социјалну искљученост. Финансирање социјалне заштите, према увријеженом схватању, значи трошак за економију једног друштва. У земљама, чији су буџети богатији, давања су издашнија и разноврснији садржаји помоћи и услуга. Мање развијене земље немају те могућности. То је прва чињеница коју треба имати на уму. Друга чињеница је да се финансирање социјалне заштите у Републици Српској врши са два нивоа: са републичког и са нивоа општина/града. Већи дио средстава издваја се из буџета локалних заједница и усмјерава се на социјална давања, превасходно на материјалне накнаде. Пошто од развијености појединих локалних заједница зависи висина издвајања, социјална заштита је неуједначена по појединим регијама или општинама. Недовољна средства за подмиривање права корисника утичу на износ материјалних давања, обухват корисника и квалитет услуга. Већина центара нема средства за развој нових услуга. У многим општинама нису заживјеле одлуке о проширеним правима из социјалне заштите. Вертикална и хоризонтална сарадња и координација са институцијама и организацијама других система је неразвијена. Ово је посебно карактеристично за однос са удружењима грађана гдје још увијек постоји доза неповјерења. Пренебрегава се да успјешна борба за смањење сиромаштва зависи од подстицања потенцијала, самоорганизовања и ангажовања сиромашних појединаца и група. Уопште, службе социјалне заштите недовољно користе постојеће ресурсе у локалној заједници и институционалним системима, као и расположиве снаге и потенцијале радно способних и релативно сиромашних. У прилог томе је и чињеница да се недовољно користе постојеће локалне, ентитетске и државне стратегије, које се односе на проблем сиромаштва и социјалног укључивања, да се не утврђују заједничке политике и не креирају властите стратегије и акциони планови који су битни за сузбијање сиромаштва и социјалне искључености. Све то довело је до потискивања социјалног рада на зачеље друштвеног утицаја. 4. Обиљежја социјалног рада у друштвеном укључивању сиромашних У пракси долази до сужавања садржаја и метода рада. Углавном се примјењује социјални рад са појединцем. Ријетко се реализује социјални рад са Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
165
MODERNA UPRAVA
групом. Групни рад, чији циљ је не само оснаживање појединаца, него и произвођење социјалних акција и активности, није заступљен. Кад је у питању социјални рад у заједници, присутне су нејасноће, неразумијевање и невјерица. Зато је овај приступ ријеткост у пракси. У социјалном раду није заступљен концепт превенције, која би се усмјерила на предупређење уласка у стање сиромаштва и социјалне искључености. За превенцију је неопходан систем утврђивања и праћења потреба становништва локалне заједнице. Међутим, није развијен јединствен методолошки механизам идентификације социјално угрожених и њихових потреба, нису оперативне базе података за поједине корисничке групе, не користе се расположиве евиденције других институција и не практикује се истраживачко-аналитички рад. Према томе, не врши се адекватно праћење и проучавање социјалних потреба и проблема. Стога се помоћ усмјерава неселективно. Најчешће је иницирају потенцијални корисници. Пошто су припадници сиромашних скупина претежно необразовани, нису довољно информисани о надлежностима појединих система сигурности, па ни система социјалне заштите. Услуге информисања и упућивања неуких корисника у начин остваривања права из области социјалне заштите нису развијене. Због тога потребе и проблеми многих сиромашних породица остају неријешени. Услуге заступања се у пракси социјалног рада примјењују у виду заступања клијената (заступање случаја). Ова врста заступања највише се примјењује при остваривању права странке унутар система социјалне заштите или код неких других надлежних институција. Недостатак је што то изискује већи ангажман правника, а таквих је у службама социјалне заштите мало. Заступање интереса сиромашних није развијено, као ни заступање професије социјалног рада, иако се социјални радници жале на неадекватан третман и занемаривање њихове струке. Услуге посредовања развијене су пропорционално сарадњи са другим установама, службама и организацијама. У случају сиромашног, радно способног становништва, најзначајније је посредовање код радних организација или завода за запошљавање. Оваква пракса није системски осмишљена, иако постоје примјери посредовања у запошљавању корисника једнократне новчане помоћи. Овај вид посредовања своди се на издавање потврда од стране центра за социјални рад, којима се потенцијалном послодавцу доказује да је лице у стању социјалне потребе. Ова врста “посредовања” нема пресудан утицај на крајњи исход. Кад је у питању оснаживање корисника, треба рећи да се рад са клијентима најчешће завршава социјалном анамнезом. Попуњавање одговарајућих формулара и издавање рјешења о стицању права дио је административне процедуре. Без подршке других система, без развијања других мрежа подршке и без континуираног праћења стања корисника, не може се говорити о индивидуалном оснаживању корисника. Спорадични покушаји оснаживања путем њиховог самоорганизовања корисника, или нису заживјели, или су били без већег утицаја на промјену животних околности и укупне друштвене позиције сиромашних. Самоорганизовање, у сврху рјешавања неких конкретних проблема, може имати значајне
166
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
ефекте. Још веће ефекте може имати формално организовање у виду званично регистрованих удружења. У неким областима овај вид интересног удруживања дао је одређене резултате у креирању политика и мијењању односа према проблемима појединих категорија становништва. У социјалном раду се недовољно користе капацитети постојећих удружења, а корисници се не охрабрују за стварање функционалних асоцијација формалног или неформалног типа. Недовољна издвајања за социјалну заштиту и експанзија сиромаштва утичу на професионалну демотивисаност и сужавање активности на основну заштиту апсолутно сиромашних. Чињеница је да су многи стручни радници оправдано индиспонирани. Недостаје им уважавање посла којим се баве. Обесхрабрује их инфериоран положај у односу на друге професионалце, посебно у институцијама са којима би требало да сарађују равноправно. Истовремено, усљед недостатка специјализованих теоријских и методских знања углавном се прибјегава различитим облицима материјалне помоћи. Формализам и материјална давања доминирају у односу на стручне услуге и примјену савремених теорија, концепција, метода и вјештина социјалног рада, што умањује допринос социјалном укључивању сиромашних. У структури помоћи служби социјалне заштите превладавају новчана давања. Према подацима ресорног министарства2, новчана давања (стална и једнократна новчана помоћ, додатак за помоћ и његу другог лица) заступљена су са 58%. Без обзира на то што су услови за остваривање сталне новчане помоћи ригорозни, посљедњих година расте број оних чији су мјесечни приходи енормно пали. Помоћ коју најчешће добијају су минорне новчане надокнаде. Ово су потврдили и резултати истраживања које је проведено на узорку од 2084 испитаника из пет тзв. ризичних категорија становништва (незапослени, расељени, повратници, Роми и корисници социјалне заштите)3. Према изјавама припадника сиромашних скупина, у 89% случајева добили су новчано-натуралну помоћ. У структури помоћи других установа такође доминира ова врста помоћи. Квалитативна оцјена друштвене реакције на проблем сиромаштва из перспективе сиромашних може се дати на основу њихове оцјене ангажованости појединих организација и установа. Бирајући између три понуђене опције („веома брину”, „брину кад се обратиш” и „уопште не брину”), испитаници су оцјењивали однос њихових радних организација, мјесних заједница, општинских органа, центара за социјални рад, ентитетских и државних органа власти и удружења грађана. Показало се да 76% испитаника сматра да надлежне установе уопште не брину за њихове проблеме. Сваки пети испитаник изјавио је да се установе „брину кад им се обрате”, а само 2% испитаника сматра да су установе веома посвећене рјешавању њихових проблема. Резултати испитивања припадника сиромашних скупина становништва указали су на њихову бесперспективност и беспомоћност, 2
3
Стање и перспективе развоја система социјалне заштите у Републици Српској, Министарство здравља и социјалне заштите Републике Српске, Бања Лука, 2008. Истраживање је проведено за потребе израде докторске дисертације „Улога социјалног рада у друштвеном укључивању сиромашних“, коју је аутор текста одбранио на Факултету политичких наука у Бањој Луци априла 2011. године.
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
167
MODERNA UPRAVA
а тиме и упућеност на туђу помоћ и подршку. Ову чињеницу потврдила је и анализа психолошких аспеката социјалне искључености, према којој 91% испитаника очекује нечију помоћ. Највећи број (42%) ослања се на органе власти РС. Општину 18% види као најпозванију, а 13% родбину, пријатеље и сусједе. Само 7% очекује подршку од центра за социјални рад. Тек 6% се узда у државне органе. 4. Закључак Усмјереност ка новчаним давањима, неразвијеност услуга социјалног рада, редукција теоријско-методских приступа, те ригидни критеријуми за приступ правима социјалне заштите, умањују ефекте социјалне заштите у укупној друштвеној реакцији на проблем социјалне искључености сиромашних. Маргинализација социјалног рада и материјалне прилике у сектору социјалне заштите, с једне стране, а експанзија сиромаштва, с друге, отежавају процес социјалног укључивања сиромашних. Реафирмација социјалног рада и ефикаснија борба за друштвено укључивање сиромашних подразумијева јачање дијапазона услуга наспрам материјалних престација, примјену савремених теоријско-методских приступа и развој нових приступа, значајних за сузбијање сиромаштва и друштвене искључености сиромашних. Социјални рад треба да одговори развијањем постојећих и преузимањем нових улога, као што су: праћење, и утврђивање потреба, проблема и процеса у заједници; превенција; оснаживање; заступање; координација; повезивање учесника; реализовање акција и активности. О тим улогама неком другом приликом. Литература: 1. Bulinger, Herman, Novak Jirgen, Мрежни социјални рад, Бања Лука, 2004; 2. Цивилно друштво у јачању социјалне укључености, СДЦ/ИБХИ, Сарајево, 2007; 3. Howe, David, Увод у теорију социјалног рада, Научноистраживачки центар за социјални рад и социјалну политику ФПН, Београд, 1997; 4. Извјештај о хуманом развоју 2007. – Социјална укљученост у БиХ, ИБХИ и УНДП, Сарајево, 2007; 5. Колин, Марија, Обрасци живота у сиромаштву и нове парадигме Европске уније, Прегледни научни чланак, Институт друштвених наука Београд, 2008; 6. Malcom, Payne, Савремена теорија социјалног рада, Филозофски факултет Универзитета у Бањој Луци, Бања Лука, 2001;
168
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
7. Милосављевић, Милосав, Бркић Мирослав, Социјални рад у заједници, Социјална мисао, Београд, 2005; 8. Милосављевић, Милосав, Југовић Александар, Изван граница друштва, Факултет за специјалну едукацију и рехабилитацију, Издавачки центар (ЦЦИД), Београд, 2009; 9. Милосављевић Милосав, Основе науке социјалног рада, Филозофски факултет Бања Лука, 2009; 10. Милосављевић Милосав, Сиромаштво у свету и у Србији, Социјална мисао, Београд, 2008; 11. Петровић, Јагода, Ничији људи, Социјална мисао, Београд, 2007; 12. Средњорочна развојна стратегија БиХ 2004–2007, Вијеће Министара БиХ, Влада ФБиХ, Влада РС, 2004; 13. Стање и перспективе развоја система социјалне заштите у Републици Српској, Министарство здравља и социјалне заштите РС, Бања Лука, 2008; 14. Шућур, Зоран, Социјална искљученост: појам, приступи и операционализација, Правни факултет, Студијски центар социјалног рада, Загреб, 2004; 15. UNDP Хрватска, Неумрежени, Загреб, 2006; 16. Закон о социјалној заштити, Службени гласник Републике Српске, 5/93, 15/96, 110/03. Jagoda Petrović, PhD Head of Department for Development, Information and Analysis Ministry of Refugees and Displaced Persons of the Republic of Srpska
CHARACTERISTICS OF SYSTEM REACTIONS OF SOCIAL PROTECTION TO THE PROBLEM OF SOCIAL INCLUSION OF THE POOR IN THE REPUBLIC OF SRPSKA
SUMMARY Starting from the fact that all the local communities in the Republic of Srpka are more or less faced with the problem of poverty, the question is how the system of social protection and social work, as their tools, contribute to combating this problem. This paper suggests that traditional corrective-protective approach does not realize the optimal range. The modern, action-integrative approaches are appropriate response. It is recommended to use the concept of social exclusion as an analytical instrument in the study and control of multidimensional problem of poverty. Social work should
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
169
MODERNA UPRAVA
enrich its theoretical and methodological approaches and develop new roles, to take up a respectable position in the overall reaction to the social problem of poverty.
170
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
Јована Борјан, Агенција за мирно рјешавање радних спорова ПРЕДСТАВЉАЊЕ ЈУ “АГЕНЦИЈА ЗА МИРНО РЈЕШАВАЊЕ РАДНИХ СПОРОВА” (Мирно рјешавање радних спорова у Републици Српској, начин и поступак) Велики број земаља свијета данас карактерише развијено радно законодавство. Сам развој је условио да се кроз процес трипартитних и бипартитних консултација, преговора и других видова сарадње социјалних партнера, поред уобичајених механизама заштите права и интереса радника и послодаваца и њихових асоцијација, траже и нови механизми заштите права и интереса који су загарантовани законом или другим општим и појединачним актима, механизми који су бржи, ефикаснији и јефтинији. При проналаску нових механизама заштите мора се водити рачуна о достигнутом нивоу развоја радног законодавства у Републици Српској заснованог на уговорном концепту, при том не заборављајући на транзицијски период који још увијек траје, на процес хармонизације законодавства са законодавством Европске уније, на тржишни начин привредног пословања, на стандарде међународних и регионалних организација, односно на конвенције и препоруке Међународне организације рада, на Европску социјалну повељу, на неке друге мултилатералне и билатералне уговоре који се дотичу ових питања, на аутономне изворе радног права, а гдје су свакако најзначајнији колективни уговори. Уобичајени механизам заштите индивидуалних права из радног односа је судска заштита, којој се данас много приговара (велики број предмета, дужина поступка, цијена коштања, неефикасност, неажурност). Наш судски поступак је (европскоконтиненталног типа) искључиво формалан. Суд у радним споровима једино и искључиво води рачуна о законској норми и стара се да се материјални прописи радног законодавства правилно примијене у конкретном случају, често занемарујући интересе страна, па били они појединачни (радника и послодавца) или колективни (репрезентативних организација радника и послодаваца). Заборавља се и оно што је најбитније у овим споровима, а то је “хитност”. Заборавља се и на законске рокове и на дужину трајања судских спорова, која директно штети Републици Српској, репрезентативним социјалним партнерима, раднику и послодавцу, односно свим грађанима Републике Српске. Реформа радног законодавста, транзицијски процеси, хармонизација законодавста и тржишних услова пословања, капитала и радне снаге снажно доприноси развоју и утицају на колективна права радника, која сваким даном постају све значајнија, те их је стога неопходно што прецизније нормативно дозволити. Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
171
MODERNA UPRAVA
Самостална заштита колективних права радника од стране радника или послодавца је изразито скупа (само један дан штрајка много кошта и самог послодавца и радника). Потреба рјешавања колективних радних спорова је неопходна због очувања и неугрожавања плуралистичких односа социјалних партнера и стабилизовања индустријског мира. Ако колективне радне спорове доведемо у везу са судском заштитом права радника и послодаваца, а при том не заборавимо на судски формализам, бригу о законској норми и њеној правилности, те на дужину трајања судских спорова, видјећемо да је у овој врсти спорова она беспредметна и готово немогућа. Социјални партнери Републике Српске (Влада Републике Српске, Савез синдиката Републике Српске и Унија удружења послодаваца Републике Српске) препознали су потребу да се поред система судске заштите изнађе алтернативни (бржи, једноставнији, јефтинији и праведнији) начин рјешавања индивидуалних и колективних радних спорова, уз учешће трећих неутралних субјеката (миритеља и арбитара). На основу Закона о мирном рјешавању радних спорова (“Службени гласник Републике Српске”, број: 71/09) Влада Републике Српке је средином 2009. године донијела Одлуку о оснивању Агенције за мирно рјешавање радних спорова (у даљем тексту Агенција), као јавне установе. Организација и начин пословања Агенције уређени су у складу са Законом о систему јавних служби (“Службени гласник Републике Српске”, број: 68/07) и именовани су њени органи (Управни одбор и директор). Статутом Агенције уређена је њена дјелатност, организација, начин рада и пословања, те друга питања од значаја за њен рад, а извршен је упис у судски регистар. Остали нормативни акти неопходни за рад ове институције донесени су у складу са Законом о мирном рјешавању радних спорова. Агенција обавља стручне послове који се односе на: мирно рјешавање и обуставу поступка мирног рјешавања индивидуалних и колективних радних спорова, избор миритеља и арбитара, вођење Именика, едукацију и стручно усавршавање миритеља и арбитара, евиденцију о поступцима мирног рјешавања радних спорова и друге послове одређене законом. Начин и поступак рјешавања индивидуалних и колективних радних спорова, избор, права и обавезе миритеља и арбитара, начин оснивања тијела за мирно рјешавање радних споровa, те друга питања од значаја за мирно рјешавање радних спорова утврђен је самим законом. Закон прописује да стране добровољно одлучују о приступању мирном рјешавању радног спора. Страном у индивидуалном радном спору сматрају се радник и послодавац, а у колективном радном спору, учесници у закључивању колективног уговора и други субјекти колективних права у складу са законом. Под индивидуалним радним спором сматра се спор који се односи на престанак уговора о раду, понуду и закључивање уговора о раду под измијењеним околностима, неисплаћивање плата, накнада (превоз, топли оброк, регрес,
172
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
отпремнине приликом одласка радника у пензију), накнаду материјалне штете и отпремнину поводом отказа уговора о раду. Под колективним радним спором сматра се спор који се односи закључивање, измјену и допуну, отказ или примјену колективног уговора, доношење и примјену општих аката послодавца, остваривање права на синдикално организовање, штрајк и друга колективна права. У поступку мирног рјешавања радног спора учествују: стране у спору, миритељи и арбитри, односно тијела за мирно рјешавање колективних спорова у складу са законом. Миритељ је лице у поступку које самостално или као члан мировног вијећа пружа помоћ странама и даје приједлоге и препоруке у радном спору са циљем закључивања споразума о рјешавању радног спора, а арбитар је лице које као члан арбитражног вијећа учествује у доношењу одлуке којом се окончава радни спор. Мировно вијеће је тијело које споразумно оснивају стране у колективном радном спору, а које даје приједлоге и препоруке са циљем закључења споразума о рјешењу радног спора, а арбитражно тијело је тијело које се оснива споразумом страна ради коначног рјешавања колективних радних спорова. За миритеља и арбитра може да буде именовано лице које је је држављанин Републике Српске или Босне и Херцеговине, лице које није осуђивано за кривично дјело те има високу стручну спрему и најмање три године радног искуства у области рада и социјалног дијалога, с тим да предсједавајући арбитар мора имати положен правосудни испит, или звање магистра, односно доктора наука из области радног права. Одлуку о именовању миритеља и арбитара доноси Економско-социјални савјет Републике Српске, након проведене конкурсне процедуре, коју проводи Конкурсна комисија именована од стране претходно поменутог трипартитног тијела. Миритељи и арбитри се бирају на период од четири године и могу бити поново изабрани. Други формални услов за стицање својства миритеља и арбитра је упис у Именик миритеља и арбитара, а рјешење о упису у Именик доноси директор Агенције на основу Одлуке Савјета о именовању миритеља и арбитра. Миритељи и арбитри за свој рад одговарају Агенцији и имају право на награду за рад и накнаду трошкова које су имали током поступка те право на одсуство са рада без накнаде зараде за вријеме док воде поступак мирног рјешавања радног спора. Закон даје могућност странама у спору да поднесу захтјев за изузеће миритеља или арбитра у конкретном радном спору који се подноси и о којем одлучује директор Агенције. Закон предвиђа да стране у спору имају могућност да миритеља односно арбитра споразумно одреде са списка миритеља и арбитара који се води у Именику, својим заједничком приједлогом или у року од 15 дана од дана Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
173
MODERNA UPRAVA
прихватања појединачног приједлога. У случају ако странке то не учине споразумно, миритеља односно арбитра одређује директор Агенције, с тим да се без обзира на начин одређивања миритеља или арбитра, у сваком појединачном приједлогу доноси рјешење о именовану миритеља и арбитра. Поступак мирног рјешавања радних спорова покреће се добровољно, тако што стране у спору (заједнички или појединачно) поднесу Агенцији приједлог за рјешавање радног спора, који садржи податке о странама у спору, предмету спора, те да уз исти приложе релевантну документацију као и имена свједока, ако их имају. Уколико се поднесени приједлог не односи на радне спорове, који су у надлежности Агенције, приједлог ће бити одбачен закључком, против којег подносилац приједлога има право да уложи посебну жалбу, сходно одредбама Закона о општем управном поступку. Ако се утврди да се поднесени приједлог односи на радни спор који спада у надлежност ове институције, и ако је поднесен (а најчешће и јесте) од стране само једне од страна у спору, Агенција одмах по пријему приједлога доставља исти заједно са документацијом другој страни у спору и позива је да се у року од 15 односно осам дана од дана пријема изјасни да ли прихвата мирно рјешавање радног спора. Поступак се може покренути и водити уколико о истом није одлучено правоснажном одлуком суда или другог органа у складу са прописима о раду. У индивидуалном радном спору миритељ присуствује разговорима страна у спору, указује странама на могућа рјешења конкретног спора, утврђује чињенице од значаја за мирно рјешавање радног спора, даје препоруке у вези са начином окончања индивидуалног радног спора, пружа стручну и другу помоћ учесницима, а уз све то је дужан да буде непристрасан. Миритељ у поступку колективног преговарања присуствује преговорима, указује учесницима на приједлоге који нису у складу са законом и другим прописом и пружа стручну и другу помоћ учесницима, а све у циљу пружања помоћи и спречавања настанка спора. У колективном радном спору учесници у закључивању колективног уговора споразумно рјешавају спорно питање, а ако до тога не дође, спор се износи пред мировно вијеће. У колективном радном спору у дјелатностима од општег интереса или у дјелатностима у којима би прекид рада могао да угрози живот и здравље људи или да нанесе штету већих размјера, стране у спору дужне су да изнесу спор пред мировно вијеће, у складу са законом, те да заједнички поднесу приједлог, у року од пет дана од дана настанка спора, а уколико те не учине дужне су да о томе обавијесте Агенцију, како би директор Агенције по службеној дужности покренуо поступак мирења и одредио мировно вијеће. Након пријема рјешења о именовању са приједлогом и другом документацијом у вези са самим спором, миритељ је дужан да закаже расправу у року од три дана од дана пријема и да о томе обавијести стране у спору, које су дужне да одреде свог представника у поступку мирења и о томе обавијесте миритеља најкасније до дана заказане расправе.
174
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
MODERNA UPRAVA
У ситуацији када стране у спору не одреде свог представника у року од три дана, миритељ даљи поступак води непосредним контактом са странама у спору. У том смислу он има право да одвојено, ван расправе, тражи и прикупља информације и друге податке од представника страна у спору. Исто тако, има право да укључи вјештаке и друге стручњаке који ће помоћи у рјешавању спора, уз сагласност и о трошку страна у спору, а све у циљу споразумног рјешавања радног спора. Споразум који стране постигну у поступку мирења закључује се у писаној форми и има својство извршне исправе. Примјерак потписаног споразума миритељ доставља и Агенцији за мирно рјешавање радих спорова. Ако је између страна у поступку колективног преговарања закључен споразум, тај споразум постаје саставни дио колективног уговора. Уколико стране уз помоћ миритеља у поступку не закључе споразум о предмету спора у року од 15 дана од дана почетка поступка, миритељ проглашава поступак завршеним и о томе обавјештава Агенцију. Ако стране у радном спору не ријеше радни спор, преговорима или у поступку мирења, могу након неуспјеха преговора или окончања поступка мирења упутити спор на арбитражу. Ако стране у спору упућују спор на арбитражу, у обавези су да из Именика миритеља и арбитара изаберу свог арбитра који ће их заступати. Арбитража се састоји од три члана. Трећег арбитра (предсједавајућег) бира директор Агенције, након чега доноси акт о оснивању арбитраже. Предсједавајући арбитар је дужан да закаже расправу у року од три дана од дана оснивања арбитраже и о томе обавијести стране у спору, које су дужне арбитражи доставити сву документацију о предмету спора, као и имена лица која треба саслушати. Арбитража одлучује да ли је документацију потребно допунити и постоји ли потреба за саслушањем још неког лица у току поступка. Своју одлуку о радном спору арбитражна комисија доноси већином гласова арбитара најкасније у року од 60 дана од дана свог оснивања и примјерак одлуке доставља свакој страни и Агенцији. Ова одлука је коначна, има снагу извршне исправе и обавезујућа је за стране у спору. Поред података који се односе на стране у спору, одлука арбитражне комисије мора да има видно означену и истакнуту изреку. Изрека, односно одлука арбитражне комисије мора бити образложена, имати свој датум доношења и имена, презимена и саме потписе арбитара. С обзиром на то да је извршна исправа појединачан правни акт којим се на ауторитативан и вјеродостојан начин утврђује постојање потраживања, његова доспјелост и легитимација страна у извршном поступку, изрека као најзначајнији дио одлуке (и уопште поступка) мора бити прецизно формулисана. Арбитражна комисија мора да води рачуна да у овом поступку доноси одлуку на основу које се може тражити принудно извршење потраживања које је у њој утврђено (ако се предмет спора односио на одређена потраживања), да на
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu
175
MODERNA UPRAVA
основу ове извршне исправе проистиче обавеза суда, да на приједлог повјериоца, одреди и спроведе принудно извршење. Када је у питању извршење арбитражних одлука, неопходно је напоменути да немају све одлуке ово својство. Извршне су само кондемнаторне (осуђујуће) одлуке, а не конститутивне или декларативне одлуке. И ове кондемнаторне (осуђујуће) одлуке, да би биле извршне исправе, морају испуњавати и одређене материјалноправни услове који се односе на саму подобност за извршење. Извршна исправа је подобна за извршење ако су у њој одређени извршни повјерилац, извршни дужник, те предмет, врста, обим и вријеме испуњење обавезе.
176
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu