RAUL PREBISCH NOTA DEL EDITOR Este estudio preparado en la secretaría de la CEPAL al cumplir quince años de labores, fue presentado en su primera versión como documento oficial de las Naciones Unidas (EjCN.l2j680) al décimo periodo de sesiones de la Comisión Económica para América Latina (CEP AL) , celebrado en Mar del Plata, República Argentina, durante el mes de mayo de 1963. El apéndice "El falso dilema entre desarrollo económico v e~tabilidad monetaria" se publicó en marzo de 1961 en el Boletín Eco~ómico de América Latina v.- ha tenido hasta ahora muv escasa difusión.
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HACIA
UNA DINAMICA
DEL DESARROLLO LATINOAMERICANO Con un aPéndice sobre el falso dilema entre desarrollo económicoy estabilidad monetaria
FONDO DE CULTURA ECONólVIICA MÉXICO - BUENOS AIRES
Primera edición, 196 3
INTRODUCCIÓN Como me dijo alguna vez Dag Hammarskjo1d, hay cosas que no podemos hacer todos los días, pero que sí hay que_,""// hacerlas de tiempo en tiempo. ReferÍase a un informé que -con la colaboración de un grupo de eminentes personalidades latinoamericanas- presentó nuestt~ secretaría a aquella malograda conferencia de Quitandinha (novieIfi~ bre de 1954), a pedido del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA. * Éste es otro de esos informes. Es el resultado de nuestra viva preocupación por el curso de los acontecimientos en esta parte del mundo, preocupación que, al cumplir quince años de vida esta secretaría, se ha traducido en las reflexiones de estas páginas. Véase en ellas, además, un acto de comprensible recogimiento intelectual de quien la ha tenido a su cargo durante casi todo ese periodo. El informe que ahora se presenta constituye, por su propia naturaleza, una trama de inevitables generalizaciones derivadas de un análisis continuo y sistemático de la realidad latinoamericana. Pero no se refieren eIlas a ningún país en singular ni a grupo alguno de hombres dirigentes, pues son muchas e importantes las diferencias que habría que anotar. Sin embargo, nos anima la esperanza de que, dentro de esa trama, cada país podrá abarcar mejor la significación de su caso particular en estos momentos de imperioso examen de 10 que ha sido nuestro pasado, de 10 que es nuestro presente y del futuro que quisiéramos alcanzar en el empeño de regir conscientemente las fuerzas del desarrollo económico y social.
Derechos reservados conforme a la ley. © 1963, Fondo de Cultura Económica. Av, de la Universidad, 975 - México 12, D. F. Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico
Hasta aquí llegaba la nota preliminar que precedía a este trabajo cuando fue presentado oficialmente por la secretaría de la CEP AL a los gobiernos latinoamericanos a mediados de abril pasado. Llevaba al pie mi firma, cosa que no ocurría desde ca* Véase La cooperación internacional en la política de desarrollo latinoamericano (E/CN.l2/359). Publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: 54.ILG.2. VII
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torce años antes, en que también firmé mi primer informe en las Naciones Unidas. Fue en circunstancias muy distintas, y recordarlo ahora no deja de tener algún interés. Voy a hacerlo brevemente. Al establecerse la CEP AL en 1948 se me invitó a dirigir su secretaría. No quise aceptar aquel honroso ofrecimiento. Consideraba entonces una pérdida de tiempo trabajar en materias económicas en las Naciones Unidas. En mi juventud había tenido ocasión de ver de cerca las actividades que en estas materias se llevaban a cabo en la Liga de las Naciones: concepción anglosajona de los problemas económicos del mundo, con un interés muy marginal y episódico hacia los países periféricos de la economía mundial. Estaba yo en aquellos tiempos tratando de desentrañar, de explicarme, los problemas del mundo subdesarrollado, y suponía que en una institución internacional, dominada por los economistas de los grandes centros industriales, iba a ser imposible abordar esos problemas con la mente libre de prejuicios doctrinarios. Poco tiempo después pude comprobar mi error. Tras haberme negado a aceptar la responsabilidad que se me ofrecía, me invitaron a escribir la introducción del primer Estudio Económico anual que presentaría la CEP AL a sus Gobiernos Miembros. Era a principios de 1949. El gobierno argentino de aquellos tiempos me había hecho imposible continuar en mi cátedra universitaria, después de haberme desalojado del Banco Central en cuya organización perdí mis mejores años juveniles. Por lo tanto, la invitación de trasladarme por algunos meses a Santiago de Chile -sede venturosa de la institución que comenzabatenía para mí inesperados halagos. Ahí, pues, escribí mi primer trabajo en la CEP AL sobre desarrollo económico latinoamericano. * Me proponía allí, entre otras cosas, demostrar la necesidad ineludible de la industrialización en el desarrollo económico de la región y por primera vez presentaba en forma escrita mis ideas incipientes sobre el estrangulamiento exterior y el deterioro en la relación de precios del intercambio. No estaba improvisando por cierto. Había venido '" Véase El desarrollo económico de América Latina y algunos de sus principales problemas (E/CN.l2/89). Se ha reproducido después en el Boletín Económico de América Latina, vol. VII, NI' 1, Santiago de Chile, febrero de 1962, pp. 1 ss.
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exponiendo estas ideas e~ la Universidad en Bue?~s Aires, pero no había tenido oportumdad de ponerme a escribir sobre ellas. Ahora se me presentaba esa oportunidad y pasé cuatro semanas inolvidables escribiendo tranquilamente. Terminada la tarea, los resultados fueron a la sede central de las Naciones Unidas en Nueva York. Largo cable de vuelta. En síntesis tratábase de un trabajo serio, pero de ideas demasiado person~les. Por lo demás, había cie~ta renue~cia a discurrir .s~?re el desarrollo económico. No era este precisamente el objetivo de la CEP AL. Por otra parte, esa insistencia en la industrialización latinoamericana podría despertar reacciones desfavorables. Con todo, era un buen trabajo. ¿Por qué entonces no lo firma su autor, presentándolo bajo su propia responsabilidad, sin comprometer a la secretaría de las Nacio~es Unid~s? . Éste fue , si mal no recuerdo =-nu memona no sIempre . es buena- el episodio de mi primera firma al come~zar rm aventura en la CEP AL, sezuido ahora de esta segunda fuma al cerrarse el ciclo, casi quince años después. Tiene alguna importancia este episodio en la vida de nuestra institució~, pues l?s temores que se abrigaban en la sede central de las Naciones Umdas acerca de la repercusión de mi trabajo, aunque infundados, no lo fueron del todo. En efecto, en la segunda reunión de la CEPAL, efectuada en La Habana a mediados de 1949, la tesis que yo sostenía despertó gran interés en los países ~atinoameri~a?os, interés suficientemente fuerte como para dominar la hostilidad que ya comenzaba a manifes.tarse en .ciertos sectores. En v~rdad, las ideas ahí expuestas desafiaban abiertamente la or~odoxIa.dominante en el pensamiento de los grandes centros industriales acerca del desarrollo económico de los países periféricos. Comenzaron a aflorar los críticos doctrinarios, la mayor parte de los cuales no se tomaban la pena de leer nuestras páginas. Habían oído aleo o conocían algunos párrafos sueltos. Nací~ de este modo la CEPAL bajo el signo herético que presidió siempre sus destinos. Porque fue una gran sorpresa para mí -una grata sorpresa inte1ectua1- que, después de este episodio se m~ volviera a invitar a incorporarme a la Comisión. Ac~pté por un año dirigi! sus estudios, c~n la condici?~ de q~e mis trabajos estarían sujetos a rm propIa responsabilidad, sm que me fuera necesario referirme a autoridad superior alguna.
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Se aceptó esa condición y se cumplió con toda estrictez. Lo que se quería era, precisamente, que los latinoamericanos abor?á~~mos nu~str~s p~oblemas con nuestro propio criterio, sin su¡eCIOndoctnnana mnguna. Después de aquella primera manifestación de perplejidad, los hombres que tenían la dirección de estos asuntos en la sede central de las Naciones Unidas habían comprendido que ésta era una exigencia perentoria del momento latinoamericano y que, si no se respondía a ella, la CEP AL se transformaría en una creación burocrática intrascendente. Concedióseme, pues, la más aboluta libertad de acción y, después de ese primer año de experiencia, no vacilé en quedarme definitivamente por insistente requerimiento de las autoridades centrales. La tarea que comenzaba había terminado por atraerme profundamente. Se me ofrecía un horizonte dilatadísimo de investigación y análisis, de elaboración de nuevas ideas, en una institución internacional de esclarecida dirección y al abrigo de las arbitrariedades políticas o del influjo de intereses espurios que tanto perturban y destruyen en nuestros países. Quedam1e de modo definitivo es una forma de decir, porque la CEP AL fue creada experimentalmente por tres años, y en 1951, al avecinarse el cumplimiento de este plazo, sobrevinieron fuerzas muy poderosas enderezadas a su eliminación del campo la~~~oamericano. Lo sabía muy bien cuando acepté la responsabilidad que se me daba. Me lo había dicho crudamente un eminente latinoamericano muy a tono con las ideas allí prevalecientes e,nesos tiempos. "Pierde usted su tiempo -me dijo-, pues ya esta la OEA para hacer 10 que se ha confiado a la CEPAL." No creo haberlo perdido. La batalla definitiva se libró en nuestro cuarto periodo de sesiones, efectuado en México a mediados de 1951. Estuvo a punto de convertirse en una derrota. Chile, que había luchado COnentusiasmo por la creación de la CEPAL, estaba casi aislada. Dos hechos fueron decisivos en ese momento: a) la posición del Brasil, que tras ciertas vacilaciones iniciales tomó vigorosamente la defensa de la CEP AL, después que su delegacl~n recibió un cable personal del presidente Vargas, y b) la actitud resuelta de México. Junto con Chile esos dos países organizaron la resistencia hasta provocar un cambio total.
Algunas semanas después fui a saludar en Río al presidente Vargas, acompañado de Celso Furtado. Pocas veces en mi vida tuve un diálogo tan preciso y categórico. En breves palabras me expresó el Presidente la razón de su actitud: la necesidad de un órgano independiente en manos latinoamericanas. Había en estos asuntos en torno al Presidente brasileño un grupo de jóvenes economistas a los que yo no conocía y con los cuales comencé entonces una amistad invaluable. Roberto Campos, Cleanto de Paiva Leite, Romulo de Almeida y Miguel de Osario de AImeida. Sospecho que ellos tuvieron alguna intervención en todo esto. El caso de México fue un tanto dramático. Era Secretario de Hacienda el Lic. don Antonio Carrillo Flores, que me había honrado con su amistad de tiempo atrás. Me invitó una noche a su casa a comer can Alberto Baltra y Osear Schnake, de la Delegación de Chile, que luchaban afanosamente por salvar y consolidar la CEP AL. Había además un funcionario -de cuyo nombre no quiero acordarme- que tenía en sus manos un pliego. El Secretario le invitó a leerlo después de la comida. Terminada la lectura, el Lic. Carrillo Flores pidió la opinión de los asistentes. Baltra y Schnake reaccionaron vivamente, porque en el texto se proponía la fusión de la CEP AL con otro organismo que había malogrado toda su potencialidad. Mi argumentación fue mucho más breve, pues aquel pliego, que se suponía venir del funcionario que 10 presentaba, era exactamente igual al que algunas semanas antes había rechazado yo, en forma categórica, en Washington, en una reunión similar aunque de composición muy diferente, Tan pronto como el secretario Carrillo Flores se enteró por mí de esas circunstancias, tomó el papel de manos de aquel funcionario, lo rompió violentamente y arrojó los restos tras el sofá en que estaba sentado. Con ello se definía la actitud de México y se sellaba el apoyo que este país ha venido dando indefectiblemente a la CEPAL. Todo esto puede decirse ahora al mirar retrospectivamente el tiempo transcurrido. Y hay que contarlo porque su significación no es sólo episódica y circunstancial. La CEP AL fue combatida con ahinco porque significaba un pensamiento independiente, -aunque siempre responsable. Ello ha tenido y seguirá teniendo un valor considerable en América Latina. La CEP AL ha con-
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tribuido a abrir nuevos rumbos gracias a que ha podido gozar de esa independencia cuya primera manifestación fue la de abordar con sentido crítico las teorías económicas formuladas en los grandes centros industriales. Cada pensamiento y cada idea que nos venga de éstos, por brillante que sea, debe ser tamizado y sometido a análisis para cerciorarse si está de acuerdo con las condiciones latinoamericanas. En lo que a mí respecta, creo ya tener mis treinta y tantos años de no conformismo. Y digo esto, porque la depresión mundial fue para mí una gran lección y porque algo de aquella experiencia se ha introducido después de la obra de la CEPAL. Yo creía en todo aquello que los libros clásicos de los grandes centros me habían enseñado. Creía en el libre cambio y en el funcionamiento automático del patrón oro. Creía que todos los problemas de desarrollo se resolvían por el libre juego de las fuerzas de la economía internacional o de la economía interna. Pero cuando vino la gran depresión mundial, aquellos años de zozobra me llevaron a ir desarticulando paso a paso todo lo que se me había enseñado y a arrojarlo por la borda. Era tan grande la contradicción entre la realidad y la interpretación teórica elaborada en los grandes centros, que la interpretación no sólo resultaba inoperante cuando se llevaba a la práctica, sino también contraproducente. En los propios centros hundidos en la gran crisis mundial se hizo presente asimismo esa contradicción y la necesidad de explicarla. Surgió entonces Keynes, pero al poco andar descubrimos también en América Latina que el genio de Keynes no era universal, sino que sus análisis se ceñían a los fenómenos económicos de los grandes centros y no tenían en cuenta los problemas de la periferia. A mí me fue dado -después que las circunstancias adversas antes aludidas me eliminaron de la función pública en mi país, y en los cinco años anteriores a mi incorporación a la CEP ALdedicar casi todo mi tiempo a pensar en mi experiencia y en 10 que me habían enseñado, para tratar de encontrar alguna explicación a los problemas económicos de nuestros países. Por eso hallé de inmediato un campo muy propicio en la CEP AL, donde encontré un grupo de hombres jóvenes que, si bien no habían tenido oportunidad como yo de pasar por aquellos acontecimientos adversos de los años treinta, ni por aquella frustración
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teórica , también se habían vuelto no. conformistas por vía intelectual, por un proces~ de r~zonamlento. , . . Nos encontramos aSI reumdos. Yo habla recogido en la VIda muchas dudas que traía dentro de mí con algunas nuevas ideas, y me encontré con otros ho~bres que habían lleg~do a esas mismas dudas por un proceso intelectual. y nos pusImos a t~abajar juntos en la obra de la CEP AL, comenz~ndo p~r la mterpretación teórica, por el análisis de la reahdad latinoamericana, sin preconceptos, haciendo campo raso de ellos para intentar interpretar nuestros propios fenóm~nos. A~í~leg~~10sen nuestros primeros informes a h~b~ar de la md.ust~lalIzacIOn.Señalamos aquella debilidad congemta de la periferia para retener parte o todo el fruto de su pro~r~so técnico. Todo ello con gran oposición doctrinaria. Se nos hicieron toda clase de argumento.s para probar que nuestras cifr.as eran malas o no es~aban consideradas las variaciones de calidad o los productos. Sin embargo, las críticas son en estos momentos mucho menores que las que tuvimos al dar nuestros primeros pasos. También penetramos en el campo del comercio internacional para hacer ver que considerar al mund? com_ouna l7nidad h~mogénea era un gravísimo error; que era imposible estimar de 19ua1 a igual a los grandes centros desarrollados y a los países productores de artículos primarios; que la protección aduanera tenía en los grandes centros un efecto completamente distinto que en los países periféricos. En estos últimos la prot~cción nos lleva~a, dentro de ciertos límites, al equilibrio extenor y, en cambio, acentuaba en los grandes centros las disparidades de la demanda internacional en perjuicio de nuestros países. No podía, pues, aplicarse el viejo concepto de reciprocidad en la .política comercial y era necesario buscar otro nuevo y compatible con la realidad de los países en desarrollo. Señalarnos, asimismo, que era imposible comprender el fenómeno de la inflación o el fenómeno del desequilibrio exterior sin considerar a fondo los factores estructurales. Por poner en duda la política antiinflacionaria corriente se nos atribuyó en forma errónea que pensábamos que la inflación era esencial para el desarrollo económico. La política antiinflacionaria tiene que integrarse dentro de una po~ítica racional/~e desarrollo económico y no ser un elemento ajeno a esa política.
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Finalmente, hemos insistido en que en nuestros países no se podía pretender reproducir el proceso histórico de la evolución capita~ista de ~osgrandes centros; que en el proceso de desarrollo latmoamencano había características completamente distintas que exigían una política consciente y deliberada para actuar sobre la~ fuerzas del desarrollo; que el libre juego de las fuerzas económicas no llevaba a la solución de nuestros problemas de justicia social. y de esa convicción vino también a surgir la idea de la planificación ?el. desarrollo económico, que al principio se tomó como un desIgmo nuestro de concentrar en poder del Estado toda la dirección de la actividad económica privada. No se veía en ello la expresión de un concepto nuevo que se va desarrollando asimismo en los grandes países de evolución capitalista. En efecto, también ellos consideran ahora indispensable actuar en forma racional y deliberada sobre las fuerzas económicas para llegar a la aceleración de la tasa de crecimiento y alcanzar una justicia distributiva cada vez mayor. Todo esto ha sido la heterodoxia de la CEPAL. Lo menciono -y no se ~o:~ne.a jactancia- porque creo que hemos tenido un enorme pn:'1leglO y es que los gobiernos nos han dejado hacer y no han mterfendo nunca en nuestra evolución intelectual. ~caso 10 han hecho porque se reconocíi implícitamente que, no siendo nuestra secretaría una entidad ejecutiva, sino una entidad de análisis y estudio, de asesoramiento, de presentación de nuevas ideas y fórmulas, era necesario darle un aran margen. ?e in~epen.dencia. En u?a organización que tie;e responsabilídad ejecutiva la secretana se ve obligada a seguir en cada uno de sus pasos -y es natural que así sea- la determinación de los gobiernos y de la mayoría de ellos o de la totalidad, según sea el régimen de la entidad en cuestión. No se concibe que la secretar!a avance intelectualmente más allá de la posición en que los gobIernos se encuentran en un momento dado. En cambio, la CEPAL, que no es una entidad ejecutiva, ha podido avanzar continuamente más allá de 10 que significaba la posición de los gObiern_osque la constituían. Yeso es 10 que le ha dado su fuerza intelectual, lo que le ha permitido avanzar, lanzar ideas nuevas que luego han sido discutidas, adoptadas o desechadas por ellos. Mas 10 esencial es que esa característica de índepen-
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dencia intelectual ha sido de fundamental importancia y espero que lo siga siendo. . Pero no sólo ha habido apoyo comprenSIVOpor parte de los gobiernos, sino que hemos cont~do con ~lll gran respaldo e? la Secretaría General de las Naciones Umd~s. Lo he~os temdo desde los primeros tiempos, desde .el pnmer trabaJ? .de la CEP AL -según 10 he señalado al comIen~o de estas pag¡nasy gracias a ello hemos podido avanzar hacia campos nuevos y, a veces, un tanto audaces. . . .. ., Recuerdo otra anécdota que no deja de tener sIgm~lc~,clOn dentro de nuestra obra. Hubo un informe, que nos pidió en 1954 la Organización de Esta.dos ~ericanos para la fa~osa y fracasada conferencia de Ouitandinha, en el que trabajamos ayudados por un grupo depersonalidades latinoamericanas. Estaba redactado en forma que hoy nos parece un tanto llena de lugares comunes, pero que en aquella época disentía c0r:'-los modos de pensar prevalecient~s ~n. ciertos ~ectores. ConscIen~e yo de lo que aquel informe significaba, fUI a ver al Secretano General, Dag Hammarskjold, y le expliqué en una hora l~ qu~ el informe contenía. Me dijo: preséntelo usted. Le mamfeste mi deseo de que 10 leyera. Al cabo de ~os días 10 apr~bó sin modificar una coma. Alguien se preocupo por el cO~,tellldodel informe, puesto que en. él se ha"?laba de la creac~~n de una organización de crédito lllterame?cano; de la .r~laclOnde p~ecios de intercambio; de la necesidad de estabilizar los precios de los productos primarios; ideas ésta~ y otras muy.cand<;,ntes entonces. Y se fue muy inquieto a decir a Ham~arskJold: este informe nos va a traer dificultades". El Secretano General contestó: "Lo he leído. Su autor está patinando sobre hielo muy delgado (he is skating on ihin ice), pero 1.0apoyo comp~etamente." Este antecedente tiene importancia porque reafirma no sólo la alta calidad de un hombre y la comprensión de lo que siznifican las Naciones Unidas corno organismo dinámico qu: hace avanzar el 'pensa~iento. económ~co más ~}1á del ritmo impuesto por consideraciones VIgentes, ~I~O también porque esta actitud reafirmaba cabalmen~e la política q~e desde el primer momento hasta hoy ha seguido la Secretana G~neral en el sentido de abrir nuevos rumbos y alentar nuevas miras al pensamiento en las comisiones económicas regionales.
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Ne~esitamos seguir ese camino. Esa falsa pretensión de universahda~ de las teorías económicas elaboradas en los grandes centros tiene que dar cada vez más luzar a la investización de . f ' b b nues t ros propIOS ,e~omen~s, de nuestra propia realidad. Hemos alcanzado en Amenca Latina madurez suficiente como para encon~rar soluciones propias y hasta para proyectar en todo nuestra Imagen y nuestro modo de ser latinoamericanos. Ésta es la sig~~ficación fundamental de esa independencia que hemos adqumdo. y estoy seguro de qU,ehemos de seguir examinando el proceso del desarrollo, no solo como un fenómeno de la economía .también como algo que tiene honda significación social política. T?dos estamos ~ersuadidos de que los problemas no se resolveran solos; habra que solucionarlos con acción consciente y deliberada, es decir, con la introducción de una racionalidad sistemá?c~ en la.s grandes decisiones de la política del desarrollo econormco latmoamericano. Pero esas decisiones no podrán circuns~ribirse al campo de la economía. Hay que buscar formas compatibles con el afIanzamiento de los derechos humanos en América Latina, que son todavía una expresión teórica para ur:a gran parte de la población económica y socialmente sum.ergIda. Y también tenemos que saber hasta qué punto ciertos mstru.me~tos y la forma en que se usen pueden llevar a dar a ~na rrunona de hombres un poder ilimitado, no sólo para regir las fuerzas d~ la economía, sino para subordinar a otros h.~mbres a s~ P!OpIa voluntad. En el vasto proceso de asimilaCIOn,~e la t~cmca contemporánea que vamos a emprender en Amenca Latina, no hay nada que exija la subordinación de unos ho~bres a otros. Si ello se hace será por una desviación doctrinana o por la fuerza de los acontecimientos. De todo esto se disc.~rre e.n .el habajo que en seguida se presenta y que lleva también mi firma, como el primero elaborado e~ la CEP AL, no sólo por ser el último, sino por su índole misma. Como era dable esperar, está provocando una polémica s~ludable. E.n b~~na hora que así sea, pues hay que dar contemd~ ~ la dI~cusIon sobre el desarrollo económico y social en Amenca Latina. Lo mal~ es que esta polémica -a las pocas semanas de haber aparecido fragmentariamente estas ideas en los medios corrientes de difusión- tiende a tomar las mismas
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formas abusivas que con tanta frecuencia se han manifestado en la vida de la CEP AL, dentro y fuera de nuestros países. y en trance de recordar pasados episodios, en esta introducción que escribo en Ginebra al correr de la pluma y entre pesadas tareas de otra índole, viene a cuento lo que hace algún tiempo nos ocurrió con una difundida. re~ista de los .Estado~ Unidos. Sus editores tuvieron la peregnna Idea de dedicar casi todo un copioso número a las ideas de la CEP AL. ¿Pero por qué ocuparse de nosotros en revista tan importante, tan leída en el mundo de los negocios de aquel país? La razón era muy sencilla como se verá en seguida, aunque primero convenga señalar algunos antecedentes. Una mañana en Washington se me presentaron dos representantes de esa revista, que manifestaron haber leído prolijamente nuestros trabajos. Y así era, en efecto, a juzgar por las consideraciones que hacían y las prezuritas que me formulaban. Por fin -me dije para mis adentros- tendremos una presentación seria e imparcial de nuestros trabajos en los Estados Unidos. Pero comprobé poco tiempo después que uno no se corrige fácilmente de cierta ingen~idad, pues en el artículo se falsearon completamente nuestras Ideas. La razón era manifiesta. Tratábase de un primer ataque vigoroso contra la política de cooperación económica al desarrollo económico y social de América Latina que auspiciaba la nueva administración de los Estados Unidos. Y el ataque seguía esta técnica: esa política se basa en las ideas de la CEP AL, y las ideas de la CEPAL son de todo punto de vista deleznables, son ideas de un político oportunista y socializante. Para demostrarlo, se hacen una serie de afirmaciones capciosas en que se desfiguran en forma increíble las mismas ideas que los representantes de la revista habían comentado correctamente en nuestra conversación. Por supuesto que no es dable pensar en réplica alguna en la revista de marras, sino en publicaciones académicas de muy limitada circulación. Algo así está pasando ya con las ideas expuestas en el trabajo que aquí se presenta. Por ello celebro mucho que el Fondo de Cultura Económica se haya decidido a publicarlo. Se ha conseauido así un medio muy serio de difusión en toda América Latina, que permite contrarrestar la presentación errónea o fragmentaria de nuestro pensamiento. -
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Ya me llegan a Ginebra algunos recortes de diarios y revistas en que -además de para aquello- compruebo que mi trabajo sirve para toda suerte de juicios e interpretaciones. Para alguna gente de afuera, mi afirmación de que América Latina podría aumentar considerablemente sus inversiones de capital comprimiendo el consumo de los grupos de altos ingresos, es prueba suficiente de que la solución del problema del desarrollo depende fundamentalmente de nuestro propio esfuerzo. Esto es verdad, pero es una verdad parcial e incompleta, pues también afirmo que, sin una transformación de la estructura del intercambio exterior, sería extremadamente difícil -si es que no imposible- la plena utilización de ese potencial de capitalización para acelerar el ritmo de desarrollo económico. Así pues, el pro.blema hay que afrontarlo mediante una combinación de medidas externas e internas. A su vez, aquellos que no quieren reconocer la necesidad ineludible de realizar grandes transformaciones en la estructura económica y social de los países latinoamericanos, encuentran en mi trabajo algunas consideraciones en que sustentar sus prejuicios. Mencionan así lo que digo acerca del estrangulamiento exterior de la economía, aduciendo que es ahí donde se encuentra la única razón fundamental de nuestros males. Espero que la lectura paciente de estas páginas permita comprender cabalmente el pensamiento aquí expuesto dentro y fuera de nuestros países. Pero no todo es cuestión de razonamiento. Hay posiciones irreductibles, negadas para todo esfuerzo de comprensión. Se me ha salido a combatir nuevamente con aquella tesis inveterada del juego libre de las fuerzas económicas como elemento propulsor del desarrollo. y 10 más penoso para mí es que esta incomprensión de los fenómenos del desarrollo económico y social se manifiesta más en mi propio país que en cualquier otra república de América Latina. La confusión de ideas es allí lamentable. No se quiere leer, no se quiere pensar, se siguen repitiendo trasnochados conceptos del siglo XIX sin vigencia alguna con la realidad actual. Confúndese planificación con aquel dirigismo centralista que, habiéndose improvisado en los años treinta, adquirió después formas espurias y morbosas, sin ningún objetivo serio de planificación racional. Y hasta quienes pretenden sentar cátedra en estas materias caen en el error in-
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excusable de considerar que las proyecciones del desarrollo -instrumento indispensable de planificación- constituyen pronósticos acerca de 10 que va a pasar en la economía, co.nfus~ón.qu~ seguramente no se admite ya en los primeros años universitarios, La polémica es ingrata en este plano, pero de todos modos habrá que afrontarla, pues es indispensable el esfuerzo de ~s~~arecimiento. Tenemos los economistas que llegar a la Opml?n pública, discutir con los hombres P?~íticos y los diri~entes sindicales. Acaso, estas páginas mías faciliten esa tarea. SI ello fuera así habrían cumplido su propósito y justificarían el esfuerzo del Fondo de Cultura Económica, que mucho agradezco, de ponerlas al alcance de los lectores de habla castellana. -r-
RAÚL PREBISCH
Ginebra, 19 de julio de 1963.
" Para demostrar, además, que la planificación cond~ce a graves errores, se da el siguient~ argumento en un. !ec~~e de Buenos Aires que acabo de le,er.~ "Ouíen recomienda ahora la planificación [por supues~o, el autor ~e estas pag¡ n;iSj es responsable de haber restringido las importaciones argentinas desde el Banco Central al comenzar la segunda Guerra Mundial, privando así al país de bienes indispensables durante el. c~nflicto." ~e aquí .~tra forma de falseamiento de los hechos, pues las ~e~trlcc~ones a la l~portaclOn, fueron consecuencia no de una determinada política, sino de la VIOlenta ca~da. de las e::'P0~ta. ciones a Europa. No se recuerda que para aliviar esa~ restrlcclon~s gestione y obtuve en los Estados Unidos empréstitos por 110 millones de dolares que no lograron aprobación parlamentaria por razones políticas. y para oponerse a la planificación se menciona también este otro dato: que durante la guerra me opuse a la entrada de capitales ex~anjeros .. A 10 q.~e me opuse fue. a toda entrada de capitales que no se tradujera en Importa~lOn concreta de bienes de capital, pues después d~ ~alvadas l~s dificultad.es anteriores c~n el aur~ento de la~ exportaciones, no necesJtabamo~ dinero extranje.ro -que. hubiera agra\~do las t~n dencias inflacionarias que estábamos combatiendo ef¡caz:nen~esm? cap:.tal físico en maquinaria y equ.ipo~., iY todo esto para combatir mas de veinte anos después las ideas de planificación!
A PLA-NTEAl'vIlENTO GENERAL
1. Transformaciones estructurales p_ara abrir cauce al desarrollo -,~"",',
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Los males qu~g9.u_(:!jan _laeSQnomía latinoame~c~a no resnon- \ gin ,ª=fél:ctg~e1 sirs!'J?stanciale§_JL~transi!ori~.~~ e!Eresión de ,,la crisis del orden de cosas existente ji de la escasa aptitud del -por fallas estructurales que no hemos sabido o podido corregir- E!~}()~EJ: __ !!lantenerun rit;?o de desarrollo que r<:~EP~~s:!~iEliel}l2.c~~ J_g_~jl2hl~~s exig~nciªs d~, r,á12!c19 m~j21:¬ L1]Jjynt9. Es cierto que eLÜ!"Crementodemográfico es extraordinario, A comienzos de siglo había en América Latina 63 millones de habitantes y crecían a razón de 1.8 por ciento anual. Actual- ¡ mente somos 220 millones y estamos multiplicándonos a una tasa anual de 2.9 por ciento, que lleva trazas de elevarse aún
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Sobre la base de datos conjeturales podría estimarse que alrededor de la mitad de la población actual tiene un exiguo j G ingreso medio personal de 120 dólares por año." Y ese vasto conjunto social sólo representa aproximadamente una quinta parte del consumo personal total de América Latina, con los más altos coeficientes de infra-alimentación, mal vestido y peor vivienda, así como de enfermedades y analfabetismo; y también con las tasas más elevadas de reproducción. Es allí donde tiene que concentrarse primordialmente el esfuerzo de desarrollo. Aquella idea, no extinguida aún, de que éste se opera en forma espontánea, sin un esfuerzo racional y deliberado para canse.guirIo, ha probado ser una ilusión, aSí)_ en América Latina c.Q!!loen el resto deja periferia mundial.J Hace un siglo que nuestras economías se articruaron a la eco- {;r ,_: nornía internacional y la mit~d~_kE.2blación. vegeta aún en]'! f~rmas recapitalistas i~ompatibíeS sus crecientes as ir-; 2 ciones economIcas ji SOCIaes.
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1 En 1900 la población aumentó en 1 100000 habitantes y en 1960 casi seis veces más, a saber, en 6400 000. 2 Véase el capítulo "La distribución del ingreso en América Latina", en el estudio El desarrollo económico de América Latina en la postguerra (E/eN. 12/659/Add.l).
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PLANTEAMIENTO
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.La ~structu;a so,c!taLRrevalecie~te.en América L~tin~ opone un seno 05stácuTo a~ progreso tecmco y, por consiguiente, al desarrollo económico y social. Tres son las principales manifestaciones de este hecho: a) ~sa~,~structura entolJ2ece considerablemente la movilidad social, esto es, el surgimiento y ascenso de ~ diná~ Ii1i'COs de la soci~da.d, de los hombres con iniciativa y empuje, capaces de asumir nesgos y responsabilidades, tanto en la técnica y en la economía como en los otros aspectos de la vida colectiva; b) ~~$estructura soc~at~.e_caracteriza en gran medid~ por el RrÜ:~6 en la di~~~QfQil~~l¡::rlfL!!ªi:')~~Q!í§jg!!ienfe, ~~~L mg_reso; (;1 ~1O. debilita o elimina ..el incentivo a la actividad ecoñbmica, de los hombres, las tierras y las máquinas; . c) Ese_E~~t!~gio dis~tivo no se traduce .en fuerte ritmo ele acumulación de ca:eital, sino en módul~aaérados elel consumo en los estratos sUDenores de •la. sóciedid- éñ .C()ntraste sgn 11 Breca:ig<~~ifL??~:m¡~::R~RYli~~=' .. F~·.· ~lie.!?-!.() aJulanificación se discurre mu.fllo ~cerca ~el J?C!:e~lPrliñ2i~Ti10I~Ji~Ii!ic~~ti~_ :eÜÚcla. en ~~_lca Latma :y-~o?rel~ .... !!~c.~J~;liLill:~l2!es~rvarla. péro¿qué e~ lo que ello significa en definitiva? ¿Se trata de preservar el SIstema presente, que comprime las fuerzas de la iniciativa indi~dual por la estratifica~ión social y el privilegio? ¿O hay que abnrle ancho cauce mediante esas transformaciones estructura-
éiiCIeSmédro6~aer=-émpleoMeficaz c
I
5 les para dar al sistema la plena validez dinámica de que ahora carece? PLA.
capital y distribución del ingreso La prueba. d~~,~~!i~~g}L~il=-~~"l!Ilo~i~~ est~~5~ :Etitud pa~a lml?nmlr. ~ª4;-t1.~n!!E.g~5Ie~_ªeseag0TI9_~~ n;eJotar p~IVamente laAIs~n,1:JUg"on 5i~L!.!lgL~~(). Si consiguieramos elevar la tasa anual del crecimiento del ingreso medio por persona de la muy baja cifra reciente de 1 por ciento a 3 por ciento como mínimo en el conjunto de América Latina, una política redistributiva razonable permitiría lograr el objetivo de duplicar en 17 años el ingreso personal de aquella mitad indigente de la población y mejorar también -aunque con menor celeridadi" di la suerte de la población de ingresos medios. ~ Aquí se impone la primera medida transformadora de la estructura social, pues esa tasa de crecimiento.' no podría conseguirse sin una fuerte com resión del consürno de los grupos e a tos mgresos. '..~ . .El contraste social. es en verdad imp.r;sioI_Iante.En efecto,~ mientras el 50 por CIento de la población tiene dos décimos '.'),\,;. },::,,~\rv aproximadamente del consumo total de las personas, en el otro~ extremo de la escala distributiva el 5 por ciento de los habitantes disfrutan de casi los tres décimos de aquel total según aquellas estimaciones conjeturales. J1IlCl. P,Ql,íJj~Lcl~ ..austeridad que ~barcar~_~~Ed,E~.~ª-~_~.~~!~~gE!!.E~.,~.~~~~h~,Ll~,Jl~
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~kei~~ri1~~~~1~~~~~~~1~t~{[~~~~~~i~~P~~r~~:6c~e~ cre~Il!l:ent? del mgreso y~~?a~lta.Il.te,. ~a!:_3ue la política re~hstnbuhva se encarg3na. de hacer llegar el incremento de ingreso obtenido de esa manera a los estratos inferiores del conjunto ~~ciiir-~""-"----''''~ Er:_ est~.~nsiS!~_'~~aeIl~li~!J:!:l~.Il!~.¡}a....Eglltic~"Jedistribu~iva . N. O es torg'!I.:_!.~~~gL._~__ª_plln()na _~!!penorpara repartirlos lisa J=ltéLnam~.nJ.~;xJ.~j__1Il.ª-~~_pop_qlClrYS, pues como el ingreso _personalP9fhªº!J.ª!!te _~!L~Lººl!jJJlJtode América__LatinaJlega apenas a 3/0 dolares, los ~fE!c~oS de ..esa ..redistribución serían de escasa amplif\iéf' PO!__~L~Qriti~dº::~ni ~~ré~ñ~ sumo de aquellos ~Q2.~g~dos s~_tE.ádl!Íeraen fQI1tinüo
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PLAl"{TEAMIENTO GENERAL
acrecentamiento de la acumulación de capital, iría elevándose ,~-mcprogIes!~_~e1eriGa¿rel-ñiVerC[~_yIda de ?_9Eenasmasa~. . Por primera vez en la historia, la tecnología ha vuelto realizable este concepto dinámico de la redistribución, porque si? el enorme potencial que pone a disposición de los países en desarrollo, la operación redistributiva sería de muy breve alcance. Así, pues, el problema de la acumulación de capital y el de la redistribución del ingreso se plantea en términos muy diferentes que en la evolución capitalista de los países más avanzados. La acumulación de capital se operó allí primeramente, y después vino la redistribución gradual del ingreso. En cambio, ambas exigencias se plantean ahora -y tienen que plantearseen forma simultánea, bajo la creciente gravitación política y sindical de las masas. N o hay otro modo asequible de res-l29J:lderLest-ªL.dos cxig~J:!~~~_91_!e._ atacand~ ..d~E~~!~l!l:.~_gt~~1!n~-ª.~ .... l'!LfQgtradicciones 'mas relevantes en el desarrollo latinoamericano: la notoria in.,~~Bsie~ de ra:JÍCUE1ulación _ª~~~i!ii_~~~.i~ci_~J?()!,_Ia t_e,~l1()lo,gía contemporánea frente al móS!ulQe;S~Keradode consumo de I.()J'_,~EoSde altQS~iIlgresos. ' -'Aquellos estratos superiores (5 por ciento de la población) que abarcan cerca de tres décimos del consumo total de América Latina, tienen un consumo medio por familia 15 veces mayor que el de los estratos inferiores (50 por ciento de la población). Si esa proporción se redujese a 11 veces, comprimiendo el consumo para aumentar las inversiones, la tasa de crecimiento anual del ingreso por habitante podría subir de 1 por ciento a 3 por ciento. Y si la compresión del consumo llevara la proporción a 9 veces, la tasa podría subir a 4 por ciento o todavía más, según fuesen las posibilidades políticas de esta operación y la aptitud de cada país para llevarla a la práctica. LCooperaciQn
internacional v estructura del intercambio
En este último sentido, se resentan serias limitaciones debido al estran~laniíentÓ- extenor" ciesarro o, pues e 'estrangula'miento y la estr~hez---Inteina-en la proaucd6n de 'bIenes de ~J2it'l! impedirían ipv",ertiren estos bienes tocio el ahorro adi-
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'!:Qili!.~!QL12f1~I!lª,rlQ~ __P2Lg1-ª-!l!lPLAl"{TEAMIENTO GENERAL
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~:cit:~~~'tri~{i~I6~~d~~~~~~~~~iisé;~'V-;~~r?-~'~&~~: ;(~/,lr-' 'LL tirse con _f~f.i~nt(:dn~.miclª-ª_~L-ºJ).§..tª~l!l.Q,_qº~._t;llg.Jrae A_~_es-,\,,+v arrollo económic_Q,_~org_Jle_Il1is;ntrª~____1t demªnda de manufactur~l!~_jE:.pgEÉaI!lº§_Jit;!lª~ ~levªr$~'_CQl1 c~l~_ridª_t1, .las , eXE0"taciones_E~_ma.Eias _~~."ªcr~stentClJ! __ con_I~'@._tbrª lentitudJ.~n ggP ..E~!!~.E2T_E~z()11e,$,_ªj.t;12as íl.Ja cit::~isiónde 1()~_Eªi$~_s_!atino- '~"\/ americanos. B~ IlUes¡_una tendenda_),!!entec al de.sequilibrjo ~ J¡vj/
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PL\'¡'iTEAMIENTO
Este aliento a las exportaciones industriales, así como a las de productos primarios, no podría circunscribirse a la órbita de los mercados existentes. Es indispensable modificar la estructura geográfica del intercambio, al igual que lo es cambiar su composición. Las exportaciones de América Latina están afectadas, desde luego, por ese fenómeno universal de lento crecimiento de la demanda de productos primarios comparada con la intensa demanda de manufacturas conforme crece el ingreso por habitante. Pero a ese hecho se agregan otros factores de considerable importancia. Por un lado, el ritmo moderado de desenvolvimiento de la economía de los Estados Unidos y sus restricciones de importación han influido en forma adversa sobre las exportaciones latinoamericanas. Y, por otro, el proteccionismo y las discriminaciones del mercado común europeo impiden que podamos aprovechar plenamente el crecimiento sostenido de la demanda de productos primarios en la vasta zona económica de aquél. Sin perjuicio de las medidas tendientes a la eliminación o la atenuación de esas trabas al intercambio, es imperioso explorar gJanosa:rnente las }]osibilidS!.desde comerciar con otras regiones g~Lmundo, sobre todq con amas ~mQI!!Ía socialista que yic:nen registrando u,na tasa e,J~v8,dade desarrollo. Si bien es cierto que las soluciones de fondo en estos asuntos dependen de los grandes países industriales y de la liberalidad de su política comercial, no lo es menos que los países latinoamericanos tienen que desplegar también un esfuerzo convergente de grandes dimensiones. El mercado común representa en este sentido un empeño impostergable. Así lo han comprendido los países de Centroamérica, en donde la determinación de formarlo ha sido audaz y definitiva. Má~,_,difi<;:iL~L~Lproblema de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio Rº_r.19 Illismo__g!d~ilivan~~_º~Jª ..ipdj1~tr:ia.1i:z;a.~i.ón .en compar.J!D}ientos cerrados ha __ creado intereses y prejuicios que se 0Pº!l_~g_alintercamºi_Q__ _:r~c;íprocosiIl abarca.r Ja.$ gra.ye,sconsecuepºi~.de esa_-ªctit"td_~_Ql:;g·e,. el. de,sa.rrc>1lQ _e,c;QIlQ!ilÍco. No es éste un mero asunto de técnica, sino de grandes' decisiones políticas que tienen que seguir al instrumento de Montevideo. Ya se ha cumplido fundamentalmente el trabajo técnico que _,' ..- ,.....""'.~.~_~_~=~,
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9 sustente esas decisiones; y sólo falta el que habrá de seguirle en el escogimiento de las formas adecuadas de ejecutarlas. PLANTEA!.\1IENTO GENERAL
GENERAL
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4. El tipo de desarrollo cerrado en América Latina El estrangulamiento exterior del desarrollo no es consecuencia sólo de la l~gtit_lliLfQ!L .9. E(; !i~J?~deIU!SI~~x.Iª~~ÍQ-lles .0imarias frente a lª,~.!;ele,lidads_QIl_~~_J.º_h-ª~~mpop:a~ ciones indus1:rialeLpIDYe.ui.e_ntes~de.J.o~~des centros¡ y del escaso intercambio reCÍEroco entre los. J2ills.§ lati,noameri~ano~ .~ sino que en los· últímcs.añcs.nhedece también en gran Ill,edida (] ¡J,}'> al deterioro de la relaci6ll-,de-pJ:eciG~deLiut~rc.amQ!Ql=glle tanto F' afecta el RQik!: de fOrnRra de las e~rtaciones. Como resultado de todo ello, el valor de las' exportaciones por habItante láfíiioamerÍcano-lia'oa'adoae',8aolares' en'T9J(filJ9"(fólares en 1960 (-apreciosdeTc}50r: , " , ,,.", ,.. " ." """M_>"···· j} El deterioro reciente de la relación de precios está revelando . \ .,,/.1 una vez más la q~!>.i}~~a~ ~S>Ilgénita~e ~_c>~J2~!~~s_Eeriféricos .12araj,.J!' r~tener todo el frut_c>de su p~~gr~~o __tt:_~n!co. _ No es gran alivio pensaCque'-t'iiártdcf 10¡; 'países latinoamericanos lleguen en el futuro a etapas superiores de desarrollo con plena industrialización se terminará alguna vez con este fenómeno. Y no podría serlo, por cuanto esto requiere largo tiempo, y, mientras tanto, el deterioro de la relación de precios agrava el estrangulamiento exterior y deprime sensiblemente la capacidad interna de acumulación de capital en detrimento del propio desarrollo. ,., Desde otro punto de vista, aquel otro concepto, que subsiste[J~{i'" todavía en ciertos medios, según el cual el estrangulamiento "',' exterior y los desequilibrios con que se manifiesta en las cuentas internacionales es mero asunto de conducta monetaria ha tenido deplorables consecuencias; pues su aplicación práctica -a más de influir adversamente en el desarrollo económico- ha desviado la atención de las soluciones fundamentales que exige este fenómeno estructural. Esto tiene importancia considerable para América Latina, porque si no se abordan resueltamente estas soluciones, nuestros países se verán llevados por la fuerza de los acontecimientos a un tipo de desarrollo cada vez más cerrado y a una declinación persistente de la proporción de su intercambio con el resto del
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PL.-ll~TEfu"\{IENTO GEr-."""ERAL
mundo, añadiendo nuevas dificultades a las que de suyo eneste proceso. Si no hubiera suficiente cooperación ínternacional para resolverlas tanto en el campo del intercambio como en el del financiamiento, podrían sobrevenir toda suerte de ~~didas autoritarias, con graves consecuencias para la progresividad de la democracia latinoamericana.
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Los puntos de estrangulamiento interior La intensificación del desarrollo no depende sólo de la mayor a?umulación de capital. Es condición necesaria pero no sufíciente, pues el desarrollo puede verse constreñido por diversos factores. ~; acaban de mencionar los de orden exterior, pero hay ta.mblen factores de es.trangulamiento interno que limitan o lm~lde~ la fuerza expans:va de la acumulación de capital. Mas aun,. e? nue~tros paises suele haber un importante marge? de cr~clmlento mmediato de la producción por la capacidad OCIOsaexistente ~n muchas de sus ramas. Y, sin embargo, esos facto~es no permiten hacerlo o aparejan presiones inflacionarias de ongen no monet~rio si se emprende una política tendiente al ple~o aprovechamienj-, de esa capacidad ociosa. E_;s.mdudable que ~oducción agrícola se encuentra g~n_~ente el punto. de estr~ñgu1añ:1Teñfo--rnfeIT1o-m~spertin-ª~~_~tE_~~rroU_o legmoamencano.3 Son varios los eleffiémos q~~ aquí se c.onjug~?: ~-régi~i[-CI~_!~~~~~~ª-~!.~':l~IQ_.S1lJe dificulta la aSlmIlaclOn de la tecmca, la ge_ticlentt'!.acción del §_~<;_para ai~I:t!~y difumiiLe_s_;:U§_~:iliEi~d~ de ~!!~s: Por bien que se resuelvan estos tres problemas, SI no.:e brindan ~ti\'os suficientes a los productores, la aceleración del desarrollo podría encontrar el escollo más serio en la agricultur~, y así ha ?c~rrido en diversos países, cualquiera que sea su SIstema econorruco. Los incentivos pueden ser diversos, pero el más importante 3 Este punto de ~strangulamiento interno -como otros que se han presentad.o con frec~en~la ~~ el de~arrollo latinoamericano- ha frustrado ciertas tent~tIvas de redistribución del ingreso, pues se han limitado a actuar sobre el _rl1velmonetano de las remuneraciones dejando de lado las inversiones neceo sanas p~ra que. aume,ntase.la p.roducción -especialmente la agrícola- y hacer frente. Sl~ pr~~lOnesl.nflaclOnanasa la mayor demanda popular provocada or la redistribución del ingreso. p
PLANTEAMIENTO
GENERAL
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es que la ~gricultuE!E!:;I~i~~~! h..!:!i2,=-ª.t.§~!Lpro~es?, técnico, no solo en To_~~~~ne are~tenorh SlIJ_Q tamblen al juego de la economía intern~ De otro modo no po.drá estrecharse gradualmente la considerable brecha que existe entre el ~_!11edio ru~l y urbano. En realidad, buena parte de la mitacI indigente de la población se encuentra en el campo. Si bien se reflexiona, el crecimiento hacia afuera de otros .'( tiempos, en tomo a aquellos característicos enclaves extranjeros que no irradian el progreso técnico hacia adentro, rompe la primitiva integración precapitalista del campo con las ciudades. Y la .m4!Istrializaciónn()cQfl~~~q!It'!~~)ien ,tiende a ~!1~_s.a..h~c.h,a,_?grJ!~ªIlg"Q.¿e~ª,_gkQJ()mié!=~S;9!t=S.m9",,,t!m1;>!~1l~S~Jll'LÍn§uficiencia dinámica del desarrollQ.trll.~.!:!.e, no I:;=~stimuliamcl~rla elevac:iQndeJQ§jngres~~, ~~ los,~:.?~.~~t?resa~lcol~s aun, sObreTas-~páfdas~~de"'estos fí~'l1Clea"'retaef' una ~ importante ~'''''''-''·~·'''-'''_'''''~:::''''~~=''''~_'''''"''''',·,m,":""",_,~",.",."._",~,."."4_,,,.,==-,._,_~'"'"""_==-'" q_s:LcQs.to~~de_Ja sustitución".dejI11p.QIt~.s:i_~hla protección exagerada y el costo del Iller~ade9 abusivo¡_,.?sícoITloel de los beneficioss~ªª,.~s_~}L...Q.b:os.~.sefl'iQ.Q~deLEstagQ, ..g~_Sl"~~enas disfrutan-1()L~~~E,ªor.~LE!l!~!~~,J2()E~~~E~~.~r ,<;l~~erzá -siñcIiCá1) articulación polífica_.~iguen.siendo cIíéritéJas descuiaadas~de fos liOrñEie-fffifIÜyen!es.eIl1a poEtlSf;lurbana . ._,No se-Iiañexáiñíñido'~auñ-en profündidad todas las consecuencias que estos hechos han tenido sobre la migración del campo hacia las grandes ciudades latinoamericanas, manifestación grave e impresionante de desequilibrio económico y social. No cabe duda que esas migraciones tienen que ocurrir, como tampoco cabe dudar que el mayor progreso técnico del campo tenderá en general a darles más impulso. Pero, ¿por qué ha de concentrarse la población desplazada en esas grandes ciudades? ¿Por qué no se queda en el contorno rural, en poblaciones pequeñas y medianas, ocupada en industrias y servicios que satisfagan en parte las necesidades del mismo campo? ¿Por qué razones se observa en América Latina este crecimiento extraordinario de las grandes ciudades, en desmedro de las medianas y pequeñas, fuera de toda proporción con 10 que ha ocurrido en los países más avanzados?
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PLANTEAMIENTO
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GENER...>\L
Estas preguntas no podrían contestarse satisfactoriamente a falta de juiciosas investigaciones. ~I9 aG,ªs.QJgyatenido~a i,Q1E~llcia en esl~$feQÓJ!1{;,:!1ºlª"g~QiIÜl~ld ¡;1~Jg,d~lJ1-ª!l_ºg~YIal, o, en otros términos la concentración de la demanda de 419§ ~~~~.'_'---:~ '_ WIldes. ciusia~J?~~ 0I:~.,,9c:! ~g~c:!!!g~",f~.S!~E~~, {!~ÉE~,S3!,~glY"~"" y elementos adventióos rriencIOmfdós mas arriba. Y como en otros fenómenos sociales, no surgen reacciones correctivas, sino un movimiento en espiral que se refuerza a sí mismo de continuo, pues al congestionarse así de gente las ciudades grandes, concéntrase más aún la demanda en eIlas, provocando un nuevo impulso a esa congestión. Por donde cabría concluir que la redistribución geográfica del ingreso tiene también gran importancia social.
Las páginas de este informe están penetradas de una idea dominante: América Lati?a ;tie~e gpe ~~~~<:~E"~l!=!!!IDQ,,~q~esarrollo econormcoJ redistrlbmr el in~eso en ~avor dejas masas J?CiEUfares.-ET cumplimiento de este objetivo no podrá dilatarse indefiñidamente; ni cabría esperar que el desarroIlo económico se presentara primero y luego sobreviniera, como natural consecuencia, el desarrollo social. AmQos.f:iene:l1JlE~~.i~~e cl!!!lI?E~flºg~~_~odE~()m~saclo. Para conseguirlo, hay queODrar ra~lOnal y deTilieradaiñente sobre las fuerzas del desarrollo, y este no podrá ser el resultado del juego espontáneo de esas fuerzas, como ha sucedido en la evolución capitalista de los países avanzados. Ha sido muy perturbador el concepto de que pudiera reproducirse en nuestros países esa evolución. El desarroIlo económico ha sido allí esencialmente un fenómeno espontáneo, mas no el desarrollo social, que se debe en gran parte a una política consciente y deliberada. Y es evidente que en aquellos países se va admitiendo también la necesidad de actuar en esa forma, la necesidad de planificar. 4 Entre estos factores estructurales hay que tener en cuenta que, debido al régimen de tenencia de la tierra, una gran parte de la renta del suelo -sobre todo la de los grandes propietarios- se gasta en las ciudades y no en el campo.
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I\'($"'(- Hay sobre todo ello una razón fundamental: qu~ ~n estos \r
tiempos en que el hombre va alcanzando un dorr:mlO msospechado sobre las fuerzas de la naturaleza, no se resigna a ~ubordinarse al juego espontáneo de las fuerzas de la eco?-omra y a sus manifiestas limitaciones para mantener o c~nsegm~ una tasa satisfactoria de crecimiento, atenuando al ~l1lS~O~Ien:po .l,as fluctuaciones del ciclo, y para lograr una equitativa distribución del ingreso. . ... ,. No siendo posible repetir esa :~pene~~~.~~!~?ca, son muy de peso las razones ~u~s se ImpO?e encontra.r. nuevos caminos. No es 10 mismo asimilar en un tiempo relativamente corto una técnica ya muy desarrollada, que el proceso de gradual desenvolvimiento de esa técnica, pues se presen!an contrastes o disparidades muy importantes, que es necesano afrontar por la acción del Estado~ ., , \) Ante todo, en la evolucion capitalista, l_g_ .tecnolo_¡:p~se fue introduciendo de modo gradual en el proces.oproductivo,. a medida que se acumul~ba el capita~ ~ecesano. En ca~bI~, los países en desarroIlo tienen que asimilar una tecnologla ya elaborada. y si han de acercarse progresivamente a la etapa superior en que se encuentran los países más avaI1:zados,su inf?Ieso por habitante tendrá que crecer con más celendad que el ntmo histórico de tales países. " En seguida esa tecnolozía ya elaborada y las incesantes mnovaciones que 'en ella ocu~en requieren un elevado c~pit~l.por hombre, que los países avan~ados pueden a~umular sin dIfIc?ltades en virtud de su alto mgreso por habItan~e. En, ca~bIo, los países en desarrollo, co~frontados P?r esa mIsI?a técnica de ingente capital, tienen un ingreso medio por h~bItante apenas comparable al de aqueIlos p.aís.esha.ce casi un siglo. En consecuencia, es ineludible compnmIr del~~eradamente P?r elEst::do el consumQ i:l.~]ª'? j~~tJitQ$=§Yi?ErigE~ÜR:g.9Ql~~.f!~~ªaªl ...mientr::lsTof~e necesario hacerlo en la evolución capitalista merced al ahorro espontáneo y casi automático que se registró en esos estratos. . Estos dos contrastes traen otro al que ya se hizo referencia: que mientras en aquellos país~s avanz.ad~s v~~o priI?ero la acumulación de capital y despues la redistribución del ingreso, los dos problemas tienen que resolverse ahora, sobre todo frente
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PLA.:.'iTEA.. 1\IIENTO GE..1'fERAL
PL.~'iTEA.:.YfIENTO GENERAL
a la sugestión insistente del método soviético de desarrollo económico. Añádase a ello la rapidez con que se difunden las técnicas de prevención y curación de enfermedades, acarreando el fuerte ~_§Q_(:k)a tasa de m2Iml!Q..aQ,Jenómenoque aconteció muy pausadamente en la evolución de los países más avanzados y fue acompañado de un descenso también gradual de la tasa de natalidad. El aumento del ingreso favoreció allí nuevas actitudes psico~ógicasfrente a la formación de la familia, que no se han ~amfestado aú~ en la gran masa de la población latinoamencana de tan exiguos recursos. De ahí, el contraste entre
favor del incremento del ingreso que esas transformaciones traen consigo, se conijªg.,d~IQgr_esjY-ª:ment~JIDI_gIanCl,~._Q~pJlridades distributivas. ________ ~-~. ~_.~o·_·_ 7. Resistencia a las reformas y responsabilidad de realizarlas EE~-ªº-curn~ntQ_"~LQ.9!P-ará_"de esas. transformaciones estructurales inteJ.!!ª_~.jr __deJª,.f9ºP~~ª-c:iºDjnt(:!EI1aciº11"§J_Jl1 d~aIT(~_Ilo. Está destinado tanto a quienes resisten internamente las transformaciones como a quienes se proponen realizarlas. Y también a los que desde afuera no comprenden la índole y gravedad de los acontecimientos latinoamericanos. A los primeros, quisiéramos demostrarles la necesidad ineludible de introducir esas transformaciones en la estructura social para que la forma de producir y la estructura de la economía puedan responder a las exigencias del desarrollo. Si les preocupa preservar intangible. su posición en la escala distributiva, quisiéramos subrayarles la imposibilidad histórica de prolongar la contradicción entre el considerable potencial de capitalización que se malogra con sus módulos de consumo y las vastas necesidades de acumulación de capital. Y si les concierne el curso futuro de la democracia, hay que sugerirles que nada podrá fortalecerla más en América Latina que la movilidad social, el surgimiento y ascenso de los elementos dinámicos de la sociedad, en virtud de aquellas transformaciones; y que la resistencia pertinaz a realizarlas podría forzar a otros hombres igualmente inspirados a prescindir del juego democrático para lograr este propósito, movidos acaso por la ilusión de recuperar con el transcurso del tiempo las oportunidades de sana evolución democrática que se habrían perdido de esta manera en la contienda social. Quienes se proponen realizar estas transformaciones tienen ante sí una tremenda responsabilidad. Se está acumulando en i\_:gI_jrica_lú!tiI1ª..IJI1a J"1J.S!I~ª S!ffiQCiQI1ªl...<::QI1SiQ.S!l:ihl~,..la.fuerza emocion_gLªe los .~andes !110vimientoseol~c:ti~~. Hay que encauzarla hacia claros designios constructivos. No se construye sin cálculo ni racionalidad. Pero tampoco se toman decisiones audaces -las decisiones audaces que exigen nuestros paísessin el impulso de esa fuerza. La prueba definitiva de eficacia
t~fj~~~~!~J~~'a~Ecf:~e~~~~:~~~~i~
evolución capitalista. Esa tas~ ~levada de crecimiento ~R~_l:!!!_esf_!lerzomas Intenso de ªcuII!I!lª~iºJ! s'lt; fapitªl, y contribuye a agravar el contraste entre la abundancia persistente de mano de o?ra. en nuestros 'países y la técnica que tenemos que asimilar, técnica que ha SIdo elaborada en grandes centros industriales aguijados por la creciente escasez de aquélla. FInalmente, hay que mencionar aquel otro contraste o. disparidad de la .demanda de ÍI~I:~rtac~~~~s,X_,~?EE~E:t:.e"~!ºD~S, que !::!!l}Rºf_Q.~e~dlO_en__eLpasado. No tuvierOn, pues, los grandes centros, en su desenvolvimiento, aquella tendencia hacia el estra~gulamiento exterior que caracteriza a los países latino¡j6"'amencanos. ,\ . ,;)"íf'-" El superar aquellos contrastes y promover el desarrollo ím'~':¿iJ~:/, pon~ tres formas de acción del Estado. Ante todo, las transfor~Jf" maciones en la estructura social con el fin de eliminar los obsti táculos que s_eopQlJ.fJJ.-.aLdesarrollo_y que consiste~;ncialmente en erne!ear a. fond? el poten~ial de ahorro, estimular el apiovec.hª-~~!l_toIntensIVOc.lela tierra .y_elcapitalv liberar el enor~~_I:()~~n~ial de iniciati~~__ d.ª-!!Qºal SIstema su 121e_!_l::!,.yªJ!dez dinámica. ~~?~.__!ran~!()Irnaci<:>?:~~_,eg l? ~strlls:tllra.social ..ªprf;Il .... Pªso .a 2!~ª~~~J~f?II11? ?ep~<:>ªuciry en la estructura la eC()l1orníá, t~:;.nJ>.f()~__ag()l1~ ln?e~~l1te.~,gI pr()c~so ªe e::¡:tf;I1sión y.asimilaCIC>_I1, c.lE: la tefllolºglª""fº111~mporánea. .. Por último, la acción del Estado es indispensable para que, a
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final estará en la aptitud de los dirigentes para combinar estos elementos en la política de desarrollo. Hay que tener siempre presente el riesgo de malogra~ tales transformaciones y la acción que ha de seguirlas si se pI~rden de vista los objetivos fundamentales. ~º_]1Jlbrª-Jr:ª!!~Jº~ªc.:J._on_~ valederas en la estructura de la sociedad si se_trata..simplemente -del acceso d~u~_OLQ,t~lªJ:e~ a Jos pri\,il~giQ~e~§te!!te?, Q. ~e .. aña~en nue~/os privil~gios o prebendas. Po¡'-Tü-cI""emás, es"necesario que se comprenda dentro de nuestros países y fuera de ellos que nos encontramos en todo esto frente a nuevas exigencias. En la evolución capitalista no se imponía una política de desarrollo, por la espontaneidad del proceso mismo. Esa evolución no podría reproducirse entre nosotros. Es natural que afuera se piense, no sólo en la posibilidad, sino en la conveniencia de seguir el cauce que llevó a tales países a resultados impresionantes. Pero infortunadamente esto conduce a menudo a actitudes muy lamentables, aun en quienes están movidos por sincero espíritu de cooperación, pº_~ l~_h~ también SIue..es.p~J:ªl!",,ªeJª_.~QQJ2~raciºnj!!!e~[lª.fto ..!!ªJ ciertas ..virtudes ..,de.il1flujo.pQlitico queJJÜeILpJJdI_t;!ª-.n ...ser eficacesen.Ial,o ..cual. situación,JempQml, Ies.JJltarim:1" ºQ!!g:apr:oducentes a la larga. La única significaciór; pQlíYCa.ªº,Wisi1Jle d_e_e~co.o.p"e"(acióJl,_desdeel P.1mtQ._ge,_TI$_talªygQªw_eIican~ e~ contribuir a que __se haga políticamente realizable.. ul1!.l!JenS,Q esfuerzomtemo ..de desarrollo, 8. Un sistema de ideas y nuevas actitudes Todo esto presenta una nueva problemática para América Latina, muy diferente de la que se había planteado a las generaciones anteriores. En plena depresión mundial no sabíamos en qué consistía el problema del desarrollo latinoamericano: dominaba la idea simple de restablecer la normalidad, de volver al pasado. Hace quince años, podíamos ya definir en cierto modo esa problemática v señalar can gran convicción algunas soluciones fundamentales. Y_ ..hºY_~e_.h~~.~~:::ª!_l~ªª9 __§1!gfi_e!!!!:ill,eBt~ com_o_p_aIa~el,tbºJ:ªI.un. __§isteIDª-.cgejª_eª§,_Q!!!=Lfºnc:epº!~m_. dinámica d_~lj~sa1"l"()_l1~c;c:oI1§ll1ico L~~c:~a.Lq1J_e __ ~º_!!ªQ_~9!. __gJa:.acción
PLAc"TEAMIENTO
GENERAL
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Pl~ctica. Hay ahora gue Rr:omoversu discusión pública ~r especialmen~ ..iUdad_ de, las pos~ciones claras. í!-También aquí nos encontramos can un problema nuevo. No había necesidad de discurrir ante la opinión pública acerca del desarrollo cuando éste se cumplía por su propio impulso en la evolución capitalista. El problema de la acumulación de capital no tenía por qué dilucidarse allí, si se resolvía espontáneamente. Éste es sin duda el problema primordial del desarrollo latinoamericano. ~ª:rEi!!~_s>_q~_~_ h-ªya que toma.!:_!!!_<::didas mu_yfirmes para .aum_e~~_~LE-ª_!:l-ªªI __ g_c::1_31!_SJII9.,._~,,ª,1?_!:_ª-_que asegurar también gue los _!ecursosasL21>l~IlL
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PLANTEAl\lIENTOGENERAL
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consumo presente, o en lCLLealiz-ªJ:;iQn~de ..inversiones ..sQ_(~iaks en leyes y decretos, van a actuar por sí mismas, por el mero de bíenestar..ínme..diato,_en.detrimento.de ..las inversiones _eº-º~ acto de aprobarse un plan y existir la promesa de recursos inI1.QJJ]icas, de. bienestarposterior, aunque no distal1te. Ceder a ternacionales. En los tiempos de crecimiento hacia afuera tiene fuerte raie~ª...:eresión haría fracasar. ínsmísíblemente....el.nbietivo..sccial gambre esa actitud típica que espera que todo se arregle solo, y de acrecentar .en_Jonna intensa el Ilivel.de .vída deJªs ..ma~a~· Hay algo más que esto todavía. Los ~tos lIlilita.l§_absorben se manifiesta a veces donde menos se esperaría encontrarla. Y la a menudo una proporción apreciable del ingreso global, en desplanificación comporta ya ese riesgo. medro del desarrollo económico. Y cabe plantear preguntas de Es necesario escapar a estos espejismos. América Latina go gran significado a este respecto: ¿la evolución de la tecnología tiene por delante soluciones fáciles. :fll~~..Knifica un rnémilitar no requiere también una revisión profunda de los confodo riggrClS(). -:::ªl!!!.qg_e~!!Q rígi,Q.º=.Ram §!tg.c~LJosJ?,roblemas ceptos vigentes? ¿Traerá ello consigo el aumento de esos gasdcldesarro110,~lmª_ªisci121ÜlacQ_Ilti!madª_en.Jaacción del Estos? ¿O será posible que esa tecnología y la limitación de armatado. Es _una serie de actos de previsión, de anti~iPaciºl}Ae las mentos permita reducir los efectivos, aumentar su eficacia y n~~~@_ª_g~~, ..Í1It.l1m§,., d~"yil}f111ªc::!ém tacigIlal..,de la ÍQITIlª __sl_e disminuir a la vez la proporción de esos gastos en favor del satisfacerlas COIlJOS. escasos recursos disponibles. desarrollo económico? Todo esto demuestra que el designio de influir sobre las fuerzas del desarrollo es de muy vastas dimensiones en tiempo y .eJ:"_~s_é1l1ase_eI1JQdo_estQ,_y_pOL];!liII!.~J:"_a....Yez._ell.J1UeStr_OL]2aíses, extensión. Nosólo exig_ela transformación de estructu~ sino. u!!_.<:;gmp~muy_.dilatado .I?"ª-.J1LJa .. fQXD1adón ...de_la _c.Q!lQien_cia popular del de§arrollo. No se trata sólo de las grandes ideas, de también rnll~anza§..g~.actitudes, g~ .1llºc1g~_deYt'!ry_º~for.JJ]as los grandes designios que cautivan la imaginación de las mad~a5tü~f~¿Pero- se consegulr~n estas-rIllldanzas en nuestros paísas. La práctica del desarrollo ofrece asimismo posibilidades muy ses? Preguntárselo entraña con frecuencia un sentido de escepdiversas de orientar el impulso colectivo hacia la realización de ticismo que desalienta la acción. Hay que empeñarse ineludinumerosas tareas concretas de un plan de desarrollo. Hay manifestaciones perceptibles en nuestros países de un enorme cau~~~;~~~P~~J~~:~~~~j~~~1~_~d_;t:e~~~;~~la s~~~~~~_hl.u~~y~~~ dal latente de entusiasmo e iniciativa que no está movido tanto exrr:~i.~I__g_J:_~1~stªªQ,P~~~cigcl_e!1 te. por el interés personal, cuanto por un sentido comunitario, que (~~la mujer latinoamericana está demostrando también con su cre9. Hay que encontrar nuestros propios caminos en el desarrollo ciente participación en la vida política y social. Por .10 demás, la accióIls,QillJ1nitCLQª -como el movimiento La política de desarrollo ti~nL~~u§!~l)j;c:!I~~_,~mQI~,~u,ruLintercooperativo- permitirá simplificar la acción del Estado, ciñén}.ff1 pretación auténli~ la realidafi)?Jinoamericana. En las teodola al manejo eficiente de los resortes del sistema, sin penetrar r;:/' rías que hemos recibido y seguimos recibiendo de los grandes en todo aquello que los individuos pueden realizar mejor con x centros hay con frecuencia una falsa pretensión de univ~rsa!isu propia iniciativa y responsabilidad, pues ya el Estado está dad. Nos toca esencialmente a nosotros, hombres de la periferia, contribuir a corregir esas teorías e introducir en ellas los eletomando s()_Qresi funci0I!~~_.!!!gy_.ª.~!i91ga~ ~J:lJ?:.p!a12ifi.ºªc!Q!l mentos dinámicos necesarios para acercarse a nuestra realidad. del_dé!.S(lrrQl1Cl, .NCl.J<:!. en_cllentra,_g~J:l~_gIIl!eIl~e,.I2LepªJ.adQ ..p_ala Así también en la práctica del desarrollo. Aquella oposición cumplirlas ..en !()s.J?~í~~s ....latin()aIIleI'Ícan()s.y.aqgí ta.Il1ºi~.!1_ S..e imponen ~andes ~ansfo!:!!!ª~i_<:l!1~ __~i_el_ ]!:_stad()_.ha_de _a~_lI.D1ir intransizente a la industrialización de nuestros países ha sido nuevas y difíciles responsabilidades, superada ya, como lo está siendo la renuencia a reconocer la En efecto, ni las transformaciones estructurales ni la planisignificación del deterioro de la relación de precios del interficación responden a fórmulas simples que, una vez plasmadas cambio. Pero hay mucho que avanzar aún -y tal vez con mayor
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urgencia- en materia de política rn.enetaria, donde suele atribuirse aún inspiración inflacionista a quienes se niegan a encarar la inflación como fenómeno ajeno a la estructura social. En la misma planificación del desarrollo es evidente la necesidad de encontrar nuestro propio camino. En los países occidentales más avanzados se está comenzando una experiencia planificadora, pero en condiciones diferentes a las de América Latina. Conviene seguir con toda atención esta experiencia, como es también aconsejable hacerlo con la experiencia socialista, de más larga data, en que la planificación se basa en la gestión económica .directa del Estado y el sistema político que parecería serle inherente. Es todavía muy fuerte en América Latina la propensión a importar ideologías,tan fuerte como la propensión de los centros a exportarlas. Ello es residuo manifiesto de los tiempos de crecimiento hacia afuera. Compréndase bien. No es cuestión de cerrar el intelecto a lo que se piensa y se hace en otros países. Por fortuna, en los grandes centros hay creciente interés por la teoría y los problemas del desarrollo y sería grave error no aprovechar la valiosa contribución que así se nos presta. Pero nada nos exime de la obli~ción intelectuaLg.e analizar nuestros p.EQP.iosfenómenos y encontrar nuestra propléllmagen en el eI!lJ?.~ñode transformar el orden de s:g_~~§_,~~i§t~!11~. Y,ª1W:!1os~~~_.t!!!~lig~!!~eIEen_!~~-ª.~~.Lq,"9.!::!~§~ E!~!!§,~,"eJ:t!~,~~l. y~a e~~~ Ei~gci~~qlt~~~!!L,§~~U!~I1_~, ..E~E9".sº!g.... C:.9!1lQ, ~!~!!l~!1tQJQ!IDªtü"o del PLq]2~~_g}Ej~g: No se circunscribe esto al campo económico. Nuestro problema vital es muchísimo más amplio, pues no podemos olvidar al sujeto mismo del desarrollo ni podríamos dejar de proyectar también la imagen de lo que quisiéramos que fuera el hombre latinoamericano en las próximas generaciones. La rápida asimilación de la tecnología exige y apareja nuevas formas de vida y nuevas actitudes. Sin embargo, nada hay en este vasto proceso que lleve a subordinar a sus exigencias los valores humanos. Por el contrario, la tecnología contemporánea abre infinitas posibilidades de variedad de vida y libre determinación individual que hasta hace poco tiempo, medidas con visión histórica, se circunscribían a una pequeña fracción de la humanidad.
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Pero la técnica productiva contemporánea permite también una enorme concentración del poder económico en manos de pocos hombres. Y acaso más aún las técnicas de información y difusión masiva de ideas. Depende de cómo sepamos usarlas en ese designio de regir consciente y deliberadamente las fuerzas del desarrollo económico y social: para someter unos hombres al dominio de otros o para exaltar la personalidad humana. 10. La concentración del poder económico y sus efectos
políticos Sin embargo, las circunstancias podrían llevar en América Latina a decisiones que no se inspiren fríamente en consideraciones de esta naturaleza. La resistencia a las reformas estructurales reconocidas en la Carta de Punta del Este es bien notoria en el seno de nuestros países. No es aventurado suponer que cierta aversión manifiesta a la intervención del Estado se inspira, a veces, en el hecho muy simple de que esa intervención se impone primeramente para realizar esas reformas. Suelen aducirse las razones ideológicas para exornar esa oposición, antes que por convicciones profundas. Y tal vez no repugnase tanto el Estado autoritario, el retro(\.). ceso democrátic2z_si con ello pudiera lograrse logro peregrino ". .~ ilusorio- la i~~I1g~J:>.iE9~ª_~~g):!c:t1:l~ªI. -,,¿,;¡.J" El tono discrepante encuentra con frecuencia eco en ciertos YJJ medios exteriores en que era dable esperarlo, pues la constelación económica y social que frena el desarrollo tiene también elementos exógenos. Vuelve así a surgir, adentro y afuera, la tesis pretérita: hay que cumplir primero la etapa de desarrollo económico y después vendrán las reformas sociales. Hablar ahora de ellas es desalentar la iniciativa privada. ~9~: no habrá aceleración del desarrollo económico sin transformación de la estructura social. Y también motivo de honda preocupación para quienes veí~iI-e~-Ta-c;rt;el anuncio de una nueva política de cooperación internacional a los países que emprendieran resueltamente estas reformas estructurales. Es muy comprensible que algunas inversiones privadas queden en suspenso ante la incertidumbre del curso de tales reformas. Sin que ello signifique establecer comparaciones
22 PLANTEAlvIIENTO GENERAL estrictas, no fue menor la incertidumbre de los países de Europa occidental después de la guerra. No fueron la inversión privada ni el consejo de repatriar fondos europeos refugiados en el exterior los que conjuraron un peligro inminente. Fue el acto de formidable audacia del Plan Marshall, Después vinieron el auge de la inversión privada y el retorno de aquellos fondos. Éstos son y serán años decisivos y se requiere perspectiva histórica para encararlos. Si por el riesgo de desalentar momentáneamente la inversión privada se postergasen las reformas o se las privara de sustancia, no por ello se crearía una atmósfera . favorable a la inversión privada extranjera. Por el contrario, se pondría en zozobra la existencia misma de la iniciativa privada, que no el empeño de darle plena validez dinámica. N o nos engañemos. !]:j.!~~~E:!() IlQ Vª ª I~§,ºly~:t;'$...e~J~.n~1JIl p!ano. doctrinario! sino ~!Il.ig.~J:l~ernente pglítigQJ ]=!;1.Jig!l~L.Pc21ítiGº<1l~~c~_cumpl
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23 que ?Q¡:illL.1LIl<::llQ~ ca~illJ2.Q"""ªJªs"JJ.leJzas.~de17"desartº1lº_es .otro_qe eIIOs.Pero esta \ie~ el PllIlto ~~ partida es político y no ecoñOffiic~L¿L1:Ji~J:l1,iJ:lQ.y 9g9. conY~l"g~"n_ªJg .mi?illº. .. Sna-reSlstencia fuera inflexible, ya sea a las reformas en sí o a su ejecución, podrían sobrevenir situaciones extremadamente críticas. y los hombres llegados al poder político para efectuar esas reformas por el impulso acaso incontenible de las mareas populares, podrán verse forzados a concentrar en sus manos el poder económico para robustecer aquél, para consolidar su potestad política. Y también para utilizar todo el potencial de ahorro colectivo, ante la magnitud del problema a resolver y el encogimiento de la inversión privada. º!!..P9~g~L~co_!!.ómico PLA.;.'i"TEAivIIENTO GENERAL
gULlafo~c~~~:c,1§~~~~~r=~§ª1i~~O~6~~~~!ge~~~;~~~~a forma __~~j!~ri1PE~ Il J2eligr()~~i~.J~-auten~ic:!9~.sLde_1i democrª9.'l. El Estado no es una entidad abstracta e incorpórea. Quienes manejan sus resortes están movidos por intereses y pasiones y no sólo por designios colectivos. ¿Se concibe que al detentar el poder económico -al tomarlo fuertemente en sus manos y llevados por esos intereses y presiones- se abstengan de subordinar a los otros hombres a su propia voluntad? ¿Podrán ser éstos independientes en sus actitudes y decisiones si en toda su actividad, si en sus medios de existencia dependen de aquellos otros, sin tener a su alcance ninguna otra acción? Aquí está la cuestión fundamental, que no en la planificación, pues incluso aquellos que están poseídos de muy firmes convicciones democráticas, ª.q1J~nQ.Lq1Je __ºJ~~11 .. en.Ia.Iíbertad políti~.Y_J_()~".g~l"~c:hgs llUrnaIl9SLP9grÍeJ:l v~rse ªrra.§traQosa c:laudic~~_J?EirP~l"9 P9E 1,,1 !rnP9sic:i9!!.... ge..las .circunstallcia~...y,_.~J:l ~gui§~~_..P9r .la 199ica ll1isrna de los acontecill1ientQs. No es éste, segurament~, ~Lorªe~ck_fosa~_.q~~mos ~~Rf!Iª-~~.ti!Y.~._~~9!~_~ ~~l"iª, ... Jl"~giC:99lJ.~ para eman~2l~()Ill2E~ .... Sl:.... I~yJl.~.ºesida.d,=!l1_YiéE~Ill()§ .·sUi]:ji1]scrncllr-:]e otros vaIºi~§L.!üviéiªiriosgue ~l1~ordinª~lgª!as exig~[1ifuide.J.tn }2oderarbitrariO:-Eñ-erfonao;--rio~-es-¿ompatíblé- nada de esto con el genio de los pueblos latinoamericanos, con su aspiración latente de liberarse de la necesidad para exaltar la personalidad del hombre, para dar plena vigencia -por obra del desarrollo económico- a la democracia y los derechos humanos, sobre
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todo en esa mitad sumergida de la población latinoamericana. y para que allí, y en todos los estratos, la movilidad social Ileve los mejores hacia arriba en pro del desarroIlo económico y la democracia. Un orden social exento de privilegios y no sólo de privilegios económicos, sino también del privilegio tremendo de que unos hombres pretendan el dominio sobre las ideas de los demás, sobre las fuerzas creadoras de su espíritu y sobre los sentimientos más profundos de su corazón.
B LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
1. LA INSUFICIENCIA DINÁMICA DEL DESARROLLO LATINOAMERICANO ~~-.¡ \
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I. LA
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ABSORCIÓN PRODUCTIVA DE 1vIANODE OBRA ~ _=. :z
1. Crecimiento exiguo y redundancia de mano de obra La exigua t-ªsa de alrededor de una.par, ciep.to anual con que viene crecÍendo. desde mediados del decenio anterior el ingreso p~~nt~··eñ·~ercl~li:~o-ae"'Aiñ]rlca-r:afin~t·esclara PJ.ueba de la i~~n<;iª._g:!!}ªriÚC:ª:.9..l;t~.~~t~~Eusc:~().'e!,_desarrollolagno-'!.~~rlCagº, Compárese esta tasa con Tas CIe ).7 por ciento regIstrada en Europa occidental en el decenio pasado y de 8.3 por ciento en el Japón, así como las tasas entre 5.3 y 9.0 por ciento anual y por habitante registradas en los países socialistas de Europa oriental, y se comprenderá toda la significación de este hecho. Con ese ritmo de uno por ciento se tardaría 70años en duplicar el ingreso por habitante en el conjunto de América Latina, salvedad hecha de las diferencias marcadas entre países.' Esto es muy serio de suyo. Pero hay otro hecho que acaso ~~_tor _más podero~ de. tensi9.~~~__sos~~les:Una pro.E0rcl~n s~ble_de~lJtº q~pQPgc10n a~tiv~ Il()...~~_~ªJ?~ satisfact_()E.i-ªJ.!l~nte en el proceso _p_r9Qu~:' qüeda al margen del desarrollo ---Este-':fenómelH,--se da sobre todo en la población que se desplaza del campo a las ciudades. Allí el crecimiento demográfico es posiblemente mayor que el promedio general de 2.9 por ciento anual. Pero sólo ha quedado en la actividad agrícola alrededor del 1.5 por ciento en el último decenio. Así tiene que ser necesariamente en el curso del desarrollo económico. Pero lo que no tiene que ser así es la suerte de esa gente. Lejos de integrarse en la vida de las ciudades, de asimilarse a formas mejores de existencia, improvisa tugurios miserables y vegeta en toda esa gama de servicios personales de muy precario ingreso, con lapsos de franca desocupación.
económIcO:'" ......
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1 Véase el capítulo II del estudio El desarrollo económico de América Látina en la postguerra (E/CN.l2/659). 27
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LOS FACTORES ESTRUCTURALESINTEfu'l'OS
ci2.nes de la concentración del ingreso. Clara...pr.ueba-Liela exP~~m~s.Qcial--d¬ l"desarrollo ..por."su-énstrfieiencia dinámica v su viciosidad distributiva. --~Hayaqciun doble f~"n6~~no que explicar: el .desplazamjento ~~eg~~~~~:z1~esciJ~~~~~pla~;¿r!~t:~~~~~~~ das~'12rGemanaa cIé productos primarios crece menos que la de productos industriales, conforme aumenta la demanda general por habitante. En la experiencia reciente del conjunto de América Latina por cada uno por ciento de aumento en la demanda general, la demanda agrícola crecía sólo en 0.5 por ciento en tanto en la industrial lo hacía en 1.4, aproximadamente. Basta este solo hecho para que el incremento de la población activa se dirija con mayor amplitud hacia las ciudades. Pero no es eso solamente, pu~s...ª1,"ª,.11msm1ª1.1ª_PIº@_ggviºª-ª_~ILl~Lªgricultu~y_ otras o9lPJlcioneLprülH!riªll, m_ª-Y9Jtendrá. Sl!-l~seL~.1 s!~E!gzamiento. -a_.igualdad d~º~!ªs_C;_º_l}_ºic;_iQll~~=_Y __I!1ª$_jflt<:_I1_~2~!~Ipbié!lcl1anto más fuerte fuera eL~I~9!.TIie_I!!;Q_y~~tªtiy_o de la población rural comparado con el de la población urbana. No toda la mano de obra que se expele proviene de la agricultura y otras actividades primarias. ~Jl~glmS!~S ciudades una Elétor~ de ma1}.iLQ~, __ Qº1~t._ª~~~~Y",.!!!i~ti5l.~~j_~e~~~: además de la gente ~tºSI-!pgªª,Jº:ªº§:,J,ºs, .... s..erzicíos .."J2_erso-_ nilE no. 'caIíficaaos;a-eSde el servicio doméstico hasta elínfimo ,.._. '. . ..~=-~-""' "'." "' _ ".." " .. ¿6iiíer'cío
29 ~_~. La industria~ª_~tivjdíildes cQnexas.=desemgeñanun ~pel 11 'f.: ºlav~eI! Jª...criQámi<::Li.~~c~!PJ!E:2*$2~"."~~.:·,_~_Ea ~umE.lir~sta "\ fun~&1hsgI1:>Gl}t~".~,~~1I!.TIglªI ~~.ª~,.9,~Eg,Lg~ ha- , necesitan crecer a...un determinado ritmo que no es arbitrano. '--/:QrJ)Q~J~,jlJlj.4~~~~_E~Ft~ _ª~J~~~.12..QJllª~ºl}, .d.~§.plll!ada %dela agrifultura se vSIiffJ9gíLCla~~ajuc,QIpQ);at~e.~.ª, ..ªg,lJ.~11Qs gillEos,de iñfen~~ª¡=(illºª.ª~§"7~,§!~,e,§,,,,lQs_
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2. Aumento de productividad y necesidad de nuevas inversiones Estas consideraciones nos permiten arrojar cierta luz sobre un fenómeno muy importante, pues dado el papel dominante de la 2 Se dan casos extremos en América Latina en que la tasa de acumulación tendrá que crecer en forma acaso impracticable para cumplir esta función absorbente. Con lo cual se plantea la necesidad de tomar medidas especialespara retener en el campo la población redundante, evitando formas de mecanización que agravan este problema.
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES L'i"TERNOS
industria y las actividades conexas en la absorción de mano de obra, su crecimiento tiene que ser tanto más intenso cuanto mayor fuera el incremento medio de productividad que hubiera ocurrido en ellas. ~!!lismq_mQ.ªº, ~Lªl.1m~ntº..d~_pJº.ªJJºtiyidad en la agriculturª_.LC2!~ª~ªc;tiyidªª~s. ¡¿ümaIiªs.!mpone ª Jª ind üs1!i~.Ll~._acti vidaª~_c:.()_I?:~ªs1l.l1-ª _EC::~flg!!?a biliªªª_,J.il1'li!g_r. Podría afirmarse que al aumeI?:!ªEJ.ª__EE9_guc;!iviªªg_POL_~1 pI(jgr~sgJecnico tiene gpe aumentarJ.:-ªmbiéu._eLcoeficiente__de i~,::ersiones. Dada la ~a_qQe~Lo~d_llº.e_~~ distiJ1.tas fas~?~12rod~o, pe_qmete4l~co:eficient~~:!nimo de. lnversloues--y-ll-Ila_tasa~mmlma-·de-~re6mnente-delJllgreso pª~ c~pl(}nittld-el papel de-las-actizídades absorbent:es:------La tasa de uno por ciento en el crecimiento del ingreso por habitante dista mucho de esta tasa mínima, e incluso la tasa de 2.5 por ciento señalada en la Carta de Punta del Este no es suficiente desde este punto de vista. No es de extrañar, por 10 tanto, que la redundancia de población activa no sólo se manifieste en los servicios personales no calificados, sino que también se registre con frecuencia en la misma industria, en el comercio y en los transportes, o se dirija a la administración pública inflando arbitrariamente sus cuadros en perjuicio de su eficacia. Esto mientras no quede en los mismos campos, en exceso a 10 que se requiere. No es un problema que admita soluciones parciales y se comprende muy bien la resistencia sindical a que se practiquen. En el fondo carece de sentido introducir medidas para eliminar aquí o allá la ocupación redundante, y más aún, medidas para forzar el aumento de productividad, si no se aumenta de modo corre1ativo la fuerza de absorción de la economía. Como dejaría a su vez de justIficarse esa resistencia si' se 10gÍara este último propósito dando fuerte impulso al desarrollo económico. Esta congestión de mano de obra redundante es una característica del desarrollo latinoamericano. Entre 1945 y 1962, mientras la población activa ha crecido a razón de 2.6 por ciento anual y la ocupación en las actividades de producción y transporte de bienes absorbieron gente según una tasa de 1.9 por ciento, los servicios aumentaron su ocupación en la fuerte proporción de 5 por ciento anua1. En 1945 el 21 por ciento de la
31 población activa se encontraba en los servicios y ahora esa proporción se ha elevado a 30 por ciento. ' Desgraciadamente, no es posible realizar un examen riguroso de la composición de este renglón tan heterogéneo, que abarca servicios calificados y no calificados, así como el comercio y la administración pública. Pero el contraste entre la tasa de crecimiento de la ocupación en estos servicios comparada con la de producción y transporte de bienes, demuestra que allí se ha dado un fenómeno innegable de redundancia. A fin de destacar mejor su significación, se ha calculado burdamente cuál hubiera debido ser la tasa de crecimiento del ingreso que habría permitido ocupar a esa mano de obra redundante en las actividades de producción y transporte de bienes. Se parte del supuesto arbitrario -aunque no irrazonable- de que los servicios en general no habrían requerido un incremento de ocupación superior a la tasa de 2.6 por ciento d~ crecimiento a la población activa; o sea, que su tasa de 5 por CIento representaba un exceso de 2.4 por ciento anual. Pues bien, la absorción de ese exceso hubier~"~:xjgido~oner en la actualidad de una canfiaaaae Cél.l2ital en la Eroducci~y transE~rte de bienes, que debiera ser 27 por ciento 'aproximadamente !ii~y~fqife:'~_,~~!!I~r:X]IL!ª§ª_dc crecimiento. medIO del I?l9-c!u_s:t2. p~(ha.oltant~ __ _e§ª~ª9ti~á_ªªª_e_~, _hª_k~~ll_t~Ilj-ª~ ~-~ ª~} .7" en ve~-'ae--'?} pC:¡E 9!entQ.._ª:IJUª1. Obsérvese que 'este notable aumento de la tasa global de crecimiento del producto se habría obtenido con las mismas tasas de incremento de la productividad en estas actividades." Esto tiene una gran significación dinámica y se explica por la transferencia de mano de obra de la agricultura, donde el producto era en 1962 de apenas 530 dólares por persona activa, a las otras actividades de producción y transporte de bienes en que el promedio había alcanzado a 1840. Aquellas tasas corresponden sólo a la producción y transporte de bienes. Para pasar de ellas al conjunto de la economía latinoamericana habría que hacer otro supuesto más o menos arbitrario, ~ ~alta de I?ejores in.formaciones, a saber: que el renglón de servICIOSmantiene las CIfrasde producción no obstante que LA INSUFICIENCIA DL.,<ÁMICADEL DESARROLLO
ª~
3 Esto es, 2.6 por ciento anual en la agricultura v 2.9 por ciento en la industria, la energía y los transportes. -
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTE&"iOS
LA INSUFICIENCL-\.DINÁMICA DEL DESARROLLO
la población absorbida no crece en 5 por ciento, sino en 2.6 por ciento, o sea que hay un aumento medio de productividad de 2.0 por ciento. En tal supuesto, la tasa de crecimiento por habitante, que fue en término medio de 2.2 por ciento entre 1945 y 1962 -periodo que abarca una buena proporción de años favorables en la relación de precios del intercambio-, debiera haber sido de 3.1 por ciento como mínimo para absorber la población redundante.
Sin embargo, este desequilibrio o disparidad se acentúa por una serie de graves deformaciones que ocurren en el proceso productivo latinoamericano. Se tratará de explicarlas breve-'l
3. Motivos principales de la insuficiencia dinámica ¿Dónde está la explicación de esta insuficiencia dinámica? Reside en gran parte en aquel desequilibrio entre productividad e inversiones señalado hace un momento. Es cierto que el aumento de ingreso proveniente del incremento de productividad genera mayor capacidad de ahorro. ~eI.Q""~Lf.,!pitill_l"eq!!.~ridº-p~rª absorber la mano de obra redu!}dante -::12!:QvocadQ__J2QJ esa may·orproductividad- es ~_1!~ºL~LªhQrrº".que..m9IQ~!!~neament~ pg5!iere obte~e;.j' sólo con el~po l2;Q.drá l~war.§§~el eq~liprio .eE.!re.~é! ..~a yor ,~S!HB.tÜ.?:fÜ?!L9.~.,.ºgp]Jªl ..~~!glgªP()I ~11Pcremento, de.p'rodus:tiyig~ª,YJ~,_~~YQrcªEªºLclªª.g~,~orr().ql,Ie lsfa}rae:c;ogsigQ.-Es, pues, un desequilibrio temporal, pero de gran significación, que habrá que afrontar con la compresión del consumo, donde fuese socialmente practicable, y con la aportación de recursos internacionales. Si bien se mira, este desequilibrio, en la forma e intensidad con que se presenta en los países en desarrollo, es la consecuencia del contraste manifiesto entre la ~2!~Cl_9u~ ti(';I1E;P ..~!!e ~imilar y su aEtitud presente pcgg,fºrm..Jl..l..capité!l_~.J.ª_t~, elaborada en los grand(,;~, __ f(,;!l.t.l"º~ i!!gl,I_stJ:_igles, §~ iI!~pim sobre todo en la necesidad de economizar mano de obra acrecentando capiTál p~Jlo~bre. E.~!_o __ú!fiJ:J:lC:> 's~'·!~~~=~rlí,.~IIl-(:íI~ºl,I!t~ gracias 'al elevado in~eso. No' es ese el caso de los países en desarrono. Y como no corresponde retroceder a formas técnicas pretéritas, buscando las que sean compatibles con la presente capacidad acumulativa de capital, los países en desarrollo no tienen otra solución que aumentar extraordinariamente esa capacidad en la medida exigida por la técnica productiva.
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Si bien es cierto que no es dable retroceder en la técnica productiva, como acaba de decirse, no 10 es menos que hay ciertas osibilidades de o ..tar _E?r mayor o menor empleo de mano ge o .ra.; de acuerdO:Con "Ií-reracrólleñ1:reefCOstO. del rtrabajo _y.. el S.Qst()._~lJ;;_apitaL según ~l..l2J:_(';.ºig __fL~_~1iÚ?LYél tirio de interés de los recursos invertibles." He aquí un problema que no tiene solución espontánea, aunque ella pudiera concebirse en abstracto. Ya se han explicado más arriba los términos de este problema, aunque desde otro punto de vista. La acumulación de capital no es bastante para absorber, al nivel relativamente elevado de productividad de las actividades absorbentes, la mano de obra que proviene de las actividades expelentes de menor productividad o ingreso por hombre. Los empresarios adoptan en sus inversiones las técnicas que les resultan más convenientes dados el costo del trabajo y del capital. , . ,fJ.,rj! Oue estas inversiones se traduzcan en mayor o menor medida \sY en""économlade manoc[e-06ra' que quede sin' satlsfactOríoem- }<.:.f,,? pleo,' ü--c¡ue-no.aDsoroán•.•• la mariÓdé Óbrá que desocupan lasO' ]¿v~ aC1ividáae~eXJ:1~I~~!es, es.•algq"deJq- cu~I los 'empresarios' 0" entienden 16gicamente en sus cálculos. Su problema termina eñSu c;;iso'parllcuIary no en las consecuencias que su conducta tenga para el resto de la colectividad. ~n .rigor!~,!1,_I;l;~:.,!l:.~!~§!ª2 ,.~l1Ygyiªg,.§"~ºo~ºip_~_uIla relac!ón entre el costo del trab,!iQ_yel costo del capital gy~ -ª~~gl1r~ J-!I1
'se 'aes-
~~ra~;~1~o~~a~~~Zfg~ei~it!i~ª~_~~gg~d.~e~b~~nc;~p1il~ b!~ co_~_~l,.i~EE~:r!l~I1!() I11~~imodel producto. Eso es lo que 4 Tales posibilidades son variables según las ramas de industria, pero en ningún caso despreciables, salvo quizá en el caso extremo de industrias de proceso continuo como las químicas. En la industria textil, por ejemplo, se ha comprobado en estudios recientes de la CEPAL que dos alternativas técnicas, caracterizadas por grados distintos de automatización del equipo, representaban una variación en la relación producto-capital de poco más de 50 por ciento (en una planta integrada de tejidos de algodón). Esto es, la selección de la técnica menos mecanizada (a pesar de todo moderna) permitiría obtener cerca del doble del valor agregado por unidad de capital aplicado en el equipo.
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES mTEfu"
significan los precios de cuenta. en el cálculo".º<::_)a e<::_QI1QIllicidad de las inversiones. No se ha avanzado aún en grado necesario en las pOslbilidades-de aplicación práctica de este concepto, salvo en las inversiones del Estado, que puede alejarse del falso concepto corriente de economicidad. Si se aplica en los cálculos, por ejemplo, un más alto tipo de interés que el que paga aquél por los recursos que toma prestados, ciertas formas de inversiones que se traducen en economía de mano de obra se vuelven antieconómicas y pasan a ser económicas otras que em\\l"", plean más mano de obra. ';J...(-¡~ Pero este procedimiento no es, desde luego, aplicable en las actividades privadas, salvo para guiar la aplicación de medidas que se propongan conseguir esa economicidad. Cuáles sean esas medidas, no es posible afirmarlo con seguridad, por ahora, pues como este importante aspecto no concierne a los centros, sino a los países periféricos, no ha sido explorado todavía con la diligencia que merece." Por 10 éL~.!!lJ~L en_1os países la~inQª_!!lericanos, la. tendencia a emplear formas de ~ital gue inciden des~::Orabremente soofe 1i aosOrClói1deiñano""r:re-óbraseacentila poreT éfecto que tienen sobre' e( costo '(reproduff!9n .la proteccrÓn aduanerél'y' sus formas. exceSIVas, carga_s§g~iale"s
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yr~~io!na{i~~9idRts~rcl~t~~; ~f~rnif~~:i~~~~~~~~~sa~:~;el~: p~~_.~_.~ .. ~, ..-._...' P..... . ,E _ _~ ...•. __ ."."•._ .•.P..".b._ •._•..._................•...........-"_,, o.~~E~.E~~tiv~~~~~"e l:>ajo~.Así como contribuye también a acentuar esa tendencia el .!!PO ~s relativamente bajo -más bajo que el corriente en el mercado-, en ciertas operaciones de financiamiento internacional; es conveniente que así sea, en cuanto al costo real de estas operaciones para el país, pero no en cuanto a sus consecuencias en el cálculo de los em~ presarios. La asimetríaAe la Qolítica proteccionista -que se explicó en 5 Tampoco se ha avanzado lo suficiente en el estudio de métodos que permitan economizar materiales de construcción y utilizar mayor cantidad de trabajo humano en obras de ingeniería -puentes, caminos, represas, edificiosque absorben una fracción importante de la inversión total latinoamericana. Las normas técnicas utilizadas provienen generalmente de los centros industriales, donde la relación salarios-materialeses mucho más elevada que en América Latina. Se requiere, pues -entre otras cosas-, investigaciones empíricas que permitan definir aquellas normas técnicas que se ajustan mejor a las condiciones propias de la región latinoamericana.
LA mSUFICIENCIA Dm,\1IIICA DEL DESARROLLO
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un documento anterior-e" ha contribuido también al desenvolvimiento de industrias de escasa absorción de mano de obra en desmedro de otras de mayor capacidad absorbente. En efecto, la I2rotección signif~~]?sid~L1~~.i~tr!~s_ s.usti.!.~~ ~L ~" pero.J:10.1as"de e:X:E2EtªflQ.!). Se na conspirado así contra la économicidacr-de~"la industrialización, pues se han desenvuelto actividades para el mercado interno cuyos costos -cotejados con el nivel internacional- son superiores al de otras que no han podido desenvolverse ~o sólo pa:-a el mercado interno, sino tampoco para la exportación, Por ejemplo, desde el punto de vista económico no habría habido razones para alentar con la protección actividades sustitutivas con costos superiores en 30 por cient? a ese.nivel, si ~on su~sidios de uno u otro tipo hubieran podido estimularse mdustnas exportadoras con diferencias de costo inferiores a esa proporción. Sin embargo, la asimetría dela.lli?JiJ:if,§Ll?~s~~ta ha llevado a esas soluciones" áÍlD~<::on9mis:a§. y entre las industrias que así se estabk'cie~m;:-p~;;~s~stit~ir importaciones las hay cuyo costo exagerado se debe a que es bajo el contenido de capital y alto el contenido de mano de obra; en tanto que entre las industrias que pudieron haberse establecido para la exportación además de abastecer el mercado interno, se hubieran visto especialmente favorecidas aquellas con alto contenido de mano de obra y bajo contenido de capital, aunque no exclusivamente. Estas consecuencias, adversas a la absorción de mano de obra, de la protección asimétrica habríanse presentado aun ~on una correcta relación costo del trabajo-costo del capital, Pero indudablemente se han acentuado con el falseamiento de }JYt. esta relación. Por desgfacia, est~i!DPQrtante aspecto no ha sidpb./V \ objeto todavía de inv~~tigacioneS,_ em12.Íricasilie ha dilucidad(;¡ ,,'~,.-\' bien_é!~~~l~"c~_LRl1l)lQ,_d~.~iA.tl~teóIicq.. iD",::f' Análogos efectos antiabsorbentes parecen tener las grand~s \ ; disparida"ª,~~~~l!__!~distri~~!Lªel~. El co.~sumo en los estratos superiores (lela SOCIedadse dmge también con preferencia a productos de industrias que absorben relativamente
irn:
6 Véase Desarrollo económico, planeamiento y cooperación internacional (E/CN.l2/582/Rev. 1). Publicación de las Naciones Unidas, NI? de venta: 61. ILG.6.
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LA INSUFICIENCIA DINiL'\nCA DEL DESARROLLO
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
poca mano de obra y mucho capital, en tanto que en el resto de la población sucede lo contrario. La progresiva redistribución del ingreso que aquí se postula propenderá, pues, a que pudiera absorberse mayor cantidad de mano de obra por unidad de capital invertido. Este efecto general podría ser particularmente importante en la agricultura. Finalmente, hay un desperdicio considerable de capital en América Latina que se explica por las condiciones precarias de la competencia en la actividad económica. El capital invertido podría tener una productividad muy superior a la presente si se empleara con más eficacia. En algunos casos esta explotación intensiva del capital -como la explotación intensiva de la tierra- significaría mayor empleo de mano de obra para obtener mayor producto por unidad de capital (o unidad de tierra). Pero aun cuando esto no ocurriera, el simple hecho de lograr un mayor producto por unidad de capital, dejaría más capital disponible para absorber mano de obra en otras actividades. La seria insuficiencia dinámica del desarrollo latinoamericano ti~ne, gue ~"tacarst:: _en,varias_firmas simultáneas. ~~ mediante una más intensa acumulación de capital y la meior utllE~é16;¡-·dércapItar'eilste1.1te~·'por ofio,~coñ ••~~r~~pleªIn~s ráCionaI défcapifarenlas"aplicaciones más ventajosas desae~-él pij[{ª=de :Yíita:ae~la-ab-sorci6ñde potenciaI.hgmgUQ. gg sígtésis, ~!. empleo más racional del capital y en las alternativas qge presenta la técnica y1a l.TIejorutilización del ~gpit?l ¡;xistel1te rediiiidarfan en aumento 'de la relación producto-capital y, en consecuenCiil,'disminuiría correlafivamente la proporci¡)n de capifarl1ara "obtener un-a-detefiílil1aOatasa dé" c.r(~círnlento.Ello t~#~rj~e-~iE~~i~i~{~teen -cuenta en Ía s_e~~l~~:·i{g!i~iit~. -'No se trata, por cierto, de aumentar arbitrariamente la cantidad de ese potencial humano que se utiliza con el capital disponible, sino de lograr aplicaciones que den el máximo producto global, pues-soIo~~sr se logrará el máximo producto . liómbreenTaeconomÍa considerada en su conjunt».
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ACUMULACIÓN DE CAPITAL
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1. Posibilidades de comprimir el consumo Todas estas medidas para economizar el empleo de capital y aumentar la absorción de mano de obra requieren necesariamente un tiempo más o menos prolongado. En tanto que el problema de la insuficiencia dinámica del desarrollo se plantea en términos impostergables. En consecuencia, hay que concentrar primeramente la atención en las medidas destinadas a acrecentar con celeridad la acumulación de capital, sin perjuicio de las medidas tendientes a economizarlo. En la parte A de este documento se ha sugerido la posibilidad de ~mprimir el ~onsum
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En efecto, si se comprimiese el consumo de los estratos superiores en forma que no excediera de 11 veces el de los infe.. En países avanzados corno los Estados Unidos y los de Europa occidental, el consumo de los estratos más elevados no excede de 9 a 10 veces el de los estratos inferiores.
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
riores se podría pasar de una tasa de uno por ciento anual de crecimiento del ingreso por habitante a una tasa de 3 por ciento; y si se redujese la diferencia a 9 veces, la tasa podría subir a 4 por ciento anual y por habitante. De lo que ello significaría para aquellos grupos, dan una idea aproximada estas otras cifras. El consumo medio por familia de 5 personas es en ellos de unos 8 000 dólares anuales. Se reducirá a 5 700 dólares (en 28 por ciento) si la disparidad bajara a 11 veces, y a unos 4 600 dólares si descendiera en alrededor de 9 veces, según acaba de decirse. Esto nos da una idea de las dificulta des que entraña este problema... ' . Sin embargo, la cuestión de acelerar el ritmo de desarrollo ~o gueaarIa resuelta cO.!.!.s.~!a~gg~!iSU;5lJlJl~~sión del consumo para ~rum.Q. Pues 11ay..'!~~}?i~~,..g,~~ ~transformar éseaIlorro adici()na~ ~EJ?~~~,:ªt cªpitªl. ~ ~C¡~l __ E~g ..~._~E.9J2!!!f~r::,0s 'con otro ob~~~_Jºill!,l,é!ª.QJ~ ....~D....lº$.Eª_l.~.~.~.I!t!!l~ncanos. N..(·~ ""-En efecto, no se dispone en grado suficiel!!.~_d.~acidad ,),;,,,,,-, '{,ointernaprod~ctora de. estos bienesas'ícümo'-de, cap.acida.d_para Y' \...-tr".i impog,ªflº~. Actualmente el coeficiente de inversión bruta es .,.,~;J de alrededor de 15,5 por ciento (10 por ciento neto). Para 10.;. grar una tasa de 3 por ciento de crecimiento habría que elevar este coeficiente a 20.5 por ciento y para conseguir una tasa de 4 por ciento, a 23 por ciento. Esto obligaría a aumentar de inmediato en 32 por ciento las importaciones de bienes de capital en el primer caso y en 48 por ciento en el segundo, lo cual sería imposible en la mayor parte de los países -si es que no en todos- en las circunstancias prevalecientes de estrangulamiento exterior." Agréguese a ello que el aumento de la demanda interna de bienes de capital, así como de bienes de consumo por el crecimiento del ingreso sólo en parte podría satisfacerse empleando la capacidad productiva sin utilizar. Por arriba de ello sería indispensable ampliar esta capacidad, 10 cual toma un tiempo más o menos largo. Mientras tanto habría que atender también esta parte de la demanda con aumento de importaciones. Ello nos demuestra ~~~Ei!,cun,sta!!3!!LI?I~s~ntes~.Amé~ 8
Véase a este respecto el capítulo
1
de la parte
e, pp, 79 ss.
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ric~,Latina ~o podría aC,e1erarsu ~~~cimiento sin coope:~'denQf. Se regmere ~!tª~~gll.J.e~E
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;/'2. La compulsión inicial y los incentivos a la actividad económica Tocaremos ahora otro aspecto muy importante de este mismo asunto. Es obvio que una compresión tan intensa del consumo de los estratos superiores no podría conseguirse sin enérzicas medidas compulsivas. ¿Hasta qué punto estas medidas s~rían compatibles con el incentivo a la actividad económica individual? ¿No traerían consigo el debilitamiento dinámico del sistema, con todas sus consecuencias, antes de la plena validez que tanto se necesita? Es preciso establecer una distinción esencial entre reformas estructurales y funcionamiento del sistema económico. Es evidente que las primeras no podrían realizarse por el mero juego de los incentivos: requieren en forma ineludible medidas compulsivas. Por el contrario, el funcionamiento del sistema exige acudir preferentemente a los incentivos antes que a la compulsión, tanto por la eficacia misma de aquél como por razones políticas fundamentales. El caso de la tenencia del suelo ofrece un buen ejemplo de
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esta distinción. La reforma estructural del régimen de tenencia es una de las maneras más importantes de compresión del consumo, si la tierra no se paga por su valor comercial, como se explica más tarde." y si, al dilatarse el pago por un plaZ? relativamente largo se aplica un bajo tipo de interés es obvio que aquí no pueden actuar los incentivos. Por otro lado, los nuevos propietarios de la tierra tendrán que tener incentivos para p!Oducir más y mejor y estos incentivos tienen que ser esenc~almente económicos. !'ara de9rlQ_g~_m!9~,}Jl~,,;~Jª_comRI~s,Ióp
Véase la sección III de este mismo capítulo pp. 44·52. Véase el punto 1 de la sección 1 del capítulo II de la parte B, pp. 53·56.
LA INSUFICIENCIA
DINkMICA DEL DESARROLLO
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arrollo. Pero en tal caso ya no se trataría de comprimir el consumo presente, sino el incremento del consumo en todos los estratos sociales. Habría entonces que estimular también el ahorro popular con adecuados incentivos." Ésta es precisamente una consideración muy seria en favor del máximo esfuerzo inicial de ahorro, pues si ese esfuerzo se limita a conseguir una tasa de crecimiento de 3 por ciento anual por habitante, las posibilidades de incentivo serán menores que si se lograra una tasa de 4 por ciento o más. En efecto, la primera tasa sólo permitiría mejorar con relativa celeridad el consumo de los estratos inferiores, esto es, de aquella mitad sumergida de la población latinoamericana. Con una adecuada política redistributiva se podría aumentar su consumo a razón de 4.2 por ciento anual y duplicarlo así en el lapso de 17 años. Los estratos medios mejorarían algo más lentamente 11 A este respecto se dijo en otro informe lo siguiente: "El préstamo de recursos invertibles corno medio de promover la acumulación ulterior de capital no tiene por qué circunscribirse a las empresas. Podría también extenderse a los trabajadores. Podría encontrarse aquí uno de los medios más efectivos de capitalización popular, y a este respecto conviene examinar un hecho digno de reflexión. Han venido difundiéndose con celeridad en los países latinoamericanos los créditos para la adquisición de bienes duraderos de consumo. Es claro que en esta forma las masas populares tienen acceso a bienes que difícilmente podrían adquirir de otro modo. Pero ello y la inflación conspiran seriamente con las prácticas de ahorro. ¿No podrían alentarse estas prácticas con créditos destinados a la compra de acciones por los mismos trabajadores, sea en las empresas en que trabajan o en otras empresas? Sería conveniente explorar estas posibilidades, y las entidades de financiamiento del desarrollo podrían desempeñar un papel muy importante en este sentido. "Hasta ahora los préstamos para inversiones de capital se hacen directamente a las empresas. Se concibe que una parte sustancial se realice indirectamente, esto es, que se preste a los trabajadores para la adquisición de acciones. Acaba de señalarse más arriba la conveniencia de que las entidades de crédito ínternacional dediquen buena parte de sus operaciones latinoamericanas a estimular la iniciativa propia de las firmas y empresas de estos países. Estas operaciones podrían vincularse en una u otra forma con la creciente participación de los trabajadores en el proceso de capitalización. "Hay, generalmente, en los países latinoamericanos un problema muy serio de capitalización de los servicios públicos en que la adquisición de acciones con la ayuda de recursos internacionales podría tener consecuencias muy importantes, tanto en la acumulación de capital corno en la gestión de las empresas. La par· tícipación de quienes producen estos servicios y quienes los emplean podría ofrecer una nueva alternativa al dilema que a menudo se plantea entre la tenencia extranjera y la administración estatal." . (Véase Desarrollo económico, planeamiento y cooperación internacional, op. cii., pp. 15·16.)
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y los estratos superiores con muchísima lentitud." Por el contrario, una tasa de 4 por ciento o más haría posible, no sólo acelerar el mejoramiento en los estratos inferiores, sino también en los medios y superiores. Ello tiene gran significación, pues los elementos dinámicos que hubiese en los estratos superiores podrían sobreponerse a la compresión inicial de su consumo a raíz de las reformas estructurales, y los nuevos elementos micos que vinieran desde abajo tendrían incentivos mucho más fuertes para llegar arriba. Parece innecesario observar que al discurrir así sobre periodos de tiempo no se está proponiendo un plan de aceleración del desarrollo. Nuestro propósito no es otro que ~ilucidar 111 índole ck los fenómenos ?_su-pg&iN~magnit1Jd~~~1l_ti~!!1l2iLX esfuerzo. La aceleración de la tasa de desarrollo es una operaciOncompleja que requiere seria preparación para remover previamente los obstáculos internos y externos que se le oponen.
3. El problema de la población Otra observación final. En todo este documento se ha considerado la tasa de incremento de la población como uno de los datos básicos del problema del desarrollo. Es indudable que el aumento impresionante que viene registrándose en esta tasa ha complicado de modo considerable este problema. Una tasa inferior de crecimiento de la población podría hacer mucho menos difícil la aceleración del desarrollo. Del coeficiente neto de inversiones de 10 por ciento del ingreso (coeficiente bruto de 15.5 por ciento) apenas la cuarta parte puede destinarse a aumentar la productividad y el ingreso por habitante: las 3 cuartas partes restantes se necesitan para acompañar al incremento de la población. Si, por ejemplo, ésta hubiera continuado creciendo a razón de 1.8 por ciento como a comienzos del siglo, con la misma inversión de ahora se podría tener un incremento de 2.2 por ciento en el ingreso por habitante, en vez del uno por cien12 La compresión del consumo en el 5 por ciento de la población de altos ingresos sería de alrededor del 14 por ciento. El 50 por ciento de la población duplicaría su consumo por habitante en el lapso mencionado de 17 años y los estratos medios (45 por ciento de la población) lo haría en 22 años. Por su parte, Jos estratos superiores -después de la reducción- incrementarían su consumo con la gran lentitud de que se habla en el texto.
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LA INSUFICIENCIA DIN",",-\HCADEL DESARROLLO
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTEfu'
to que se. re~stró en término medio en los últimos tiempos. Es.t? n~, significa que ~llo pudiera ser ~na alternativa a la plena utilización del potencial de ahorro, SIllO un medio adicional para ace!erar el crecimiento. Sin embargo, no abordaremos aquí este .d~hcado aspecto, pues entran en juego factores que rozan sentimientos .profundos de la ~oblación latinoamericana y no es al economista, como tal, a qmen corresponde sugerir las soluciones adecuadas.
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EL OBSÚCULO DE LA TillRRA
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l. El crecimiento pasado de la producción agrícola y sus exigencias futuras Una tasa de crecimiento de 3 por ciento anual en el inzreso por habitante exigiría a la producción agraria latinoamericana un esfuerzo considerable, mucho más fuerte que en el pasado. El. esfuerzo era ponderable entonces, pero no suficiente. En l~SZUañ?SlaproclüCciori agricola ña·creciCIO'eíl80 por CIentoj ,E0r CIento anual)~_,S_~a.__fLULL-~~l-de otras re~ones del-mungg"bj~gYn=~~~{;ñ_ala en otro informé.f3~-•,~n err:bargQ,_si_s~ _tiene _ eIl cU.~~~.FfOde la--poblacien, el lncLe~ento __ de--p~.~.dJJ~J,~!Qn.J2QE. h~bI!3!:.g!.~ __E~"~~o
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~E~:~~~rica3'ii~ba~lii~ií~~~~~:ri1~f~~e c~~~~~ m~,=qu~e ....ªPrn.eIltÓ..a~J:é!~J~JLQe 3.7 por ciento. Est~ f~ll;'de la ~9U~ci~~ .§.~~ h~_~1J,p~~rt.2~Ylilléi.E~1I11eJ:1te a. ei'i?eñsas-de-1éls ~.~E
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13 Véase Problemas y perspectivas de la agricultura latinoamericana (E/eN. 12/686).
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
taciones de productos que, con una política racional de producción y comercio recíproco, podría lograrse obtener en buena parte dentro de la misma América Latina. Es cierto que en este desequilibrio entre producción y consumo influye especialmente el caso argentino, en que el gran incremento de las necesidades internas tuvo que cumplirse en desmedro de las exportaciones debido al escaso progreso técnico la agricultura. u Pero aun excluyendo este país del conjunto latinoamericano, la falla de la producción es manifiesta: ha crecido sólo en 3.2 por ciento cuando el consumo 10 hizo a razón de 4.2 por ciento anual. Si se consiguiera un ritD10 rnÍ¡;!!!!lQd~-ª~.?aI:f2llQ4,.~_.1..I?9,r c~aL12or hilita.nte_y_g, además, se practicara una J2QlItia E~~cc.§erad}stri~~Liggr$J.~z,."w~1,.SE.~~~~i~~t9,_sl~~Ja PI2211.~c;ión_. ten na_.que.ser .m.lleno mª.§.jllt~B~9"wS1J~ ..g!Ü~,§,;...Y más aún si se quisiera disminuir la tasa de crecim~D.tQ..de.las i~Ortaciones-ágrtc6Els--afiil--ae contribuir' a' la cogecciór:t..del estrañu:ráIDiento~exterior'-"c
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··Eñ·~ales·condlcíonés,·se ha estimado que el consumo global de productos agrícolas tendrá que aumentar a razón de 4.6 por ciento anual y la producción en 4.2 por ciento, o sea que ésta deberá acrecentarse en algo más de 130 por ciento en los próximos 20 años, es decir, mucho más que el crecimiento de 80 por ciento que tuvo en los 20 años precedentes. Ello es así porque se ha estimado un crecimiento más débil de las exportaciones (2.5 por ciento) que de la producción (4.2 por ciento), 10 que permite que el consumo crezca más intensamente que esta última (4.6 por ciento). H~aqlli"pues la magnitud del problema que Aill~~i.c;g ...1.ª'tiPa t~.ndrá.que afrol'!!ar si guiei~.I(ifar=a:qu*el1.9i:ili~edvosde desarr?TIOY~redistribtl~i.2!Lg~Lill~~~.9~ Todo indica que semejante aum·eli~liiJ2fodu~cióB.il~be!Lc~o~uirse~~S;l~me~te_ con el aumento del rendimientod~~rra y no tanto cOn el ª!:lQ1entod~~ilipe 'como ha~t~.,él~g!::;.: 'I'endraque cambiar la tendencia pasada. El estudio de 24 productos agropecuarios importantes demuestra que su aumento de producción de 60
45 por ciento en los 20 años anteriores se o,?tuvo acrecenta~d? la superficie de tierra explotada en 38 por CIento y los rendimientos tan sólo en 16 por ciento, o sea 0.7 por ciento anual." LA INSUFICIENCIA DINÁ.'\UCADEL DESARROLLO
2. Necesidad ineludible de aumentar los rendimientos No sería fácil seguir esta tendenci~ exte!!-_~iv~}.E~~~:~:porque h~,v~~~ETIC~ªn,m~ªa:~º~:;g.é!rrª ...gg~g~~E!:.._~~~.esible, y, segllndo, por ..la ~norme mverslO~_Slu~,s.I,~mfIca_In~or~' nuevas 'tíerras yj;tepararlas prodll~~~vaD1en!e . ..-Por lo demás, ¿para' qué hacerlo si s~E~E211'L~~n,des las posibilidades. de"alJrnenta!',JoS.JeJ:l.ªimi~11!:9J~Jª§~.ti~r.ra~ya_,ocuSTse-atiene uno a la exper~e~ciade otros paÍ~es,no sería aventurado estimar que en los proxnnos 20 años -SI se cumple un considerable esfuerzo- podría lograrse un aumento de 60 por ciento en los rendimientos, a razón de una ta~~ anual ?e 2.4 por ciento. De ser ello aSÍ, la meta de producción m~ncIOnada exigiría extender la superficie explotada en 35 por CIento, o sea unos 35 millones de hectáreas. Poner el acento en.Ios me.jQJ~endimientos obedece también a consid~rª~ion~s_.s.Qciales, .... puestQ..... ,QlJ~~. §Qlº"",ª§Í..l2lliká elevarse el nivel de _}2S1él.lª1l.PIé!feri9 Qé!_ ..Ie. P9pIeEl§_Il:rgral: .L~ reforma a~aiia desde lu~g.Q=e.g~nci~,J2"e!Qla_~era redlst~I-
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Uo, pues haLJJEiL~s~,:. m~~R~~~;~S!il~~ct~r a~ícola y los otros sectores Qe'la écónomía. Como se recordará, ~de aumento de 4.2 por clenroanual en la producción agrícola ha sido estimada, teniendo en cuenta el ritmo de desarrollo del ingreso a razón de 3 por ciento anual y por habitante, y la demanda de productos agrícolas según la intensidad relativa con que crece el consumo interno y externo. Ahora bien, si llQ~_12JJ.dieg,,ªlfi!!l1:ars~~.é!_!itmo de de§9[(ollo, o fuera menor la intensidad del .,,.,...,._.=-.--_.. crecimiento del consumo, so~--~~~ __ __
En el resto de América Latina se destaca el aumento de las exportaciones, especialmente de café, algodón, azúcar y banano. 14
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Esos productos ocupaban aproximadamente el 50 por ciento de la super· ficie cultivada total. 15
46
LA INSUFICIENCIA DU;¡,\MICA DEL DESARROLLO
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
brevendría un .deterioro de la. re1aci~_ de _Rrecios agrkolas c?m~d~s con Ios Ereciqs de lo~.9tlQ.i~llr.9~4ld.ct.os,J_1~JnalQgpnan para a agncUTtura-en todo o en parte- lQ.s_ fmtos de, su p.mgreso tecnlco__q.ll.e.....s..(~IÍall"~"ªpJ"Q;y;echadQs=.=p.o.r~.,d, res.to_d~ la economí~una=e,\heJ;l,tualidad,serne,jante",Jª,:R.9QlªQión desp~_:G~.da ~~)ª_ agric~ra :r:~~~~~~~~~~Eí~,,9.St;Ip~,.si2I!.,.,§.ª,~,~~~ctori~ e!!_l~~actl,~Ldades~abs.QLb_ent~~,_lo~J;ly~j:e,ndena,,,,a,, ..,agrayar~I~ t!:!.~~~!1~sCl_c1~Lªe~la:,p~aSiém nrbaIE,_!!1~ina1. Por otra pa,~ SI l.os rendimientos unitarios mejoraran más q1Je10 supuesto, y se regi.Únesenmenores extenSlones adiciona_~esde he?"a I?~ªalcanzar los n~\T~lesde produccI6n ptevIstos;-se
'~~~~%e~!/~~~ff~~¡~f}%J~~~~::e~~¿~ suficl~!it~j~LiIlinQ~4~~d~iq:cm~g~~~r~l.".,~.~"", la econ.om.í;--' . .t:~tLc_onsideració~~1:.~t2jm,pJiIÍflIl,t~,,_aiiQi,:lL~p.unto de '2§t~,.,~~,l~, mecamZaCl?n ,agrícola. Si__s_e"~fe~tºªn,,inYeI§io~~,k~jpI~al_~ mecan}z~~tare,as ..,.ªgr!.c;:.21~1~"Y,,,,,~!Üllm,.ªI, ... !!1ª!1o ~e QQI~-;Y:"SL,la,gente~asldespJ'ª~ª4cU~0~~!l2Jl~E!~~,~2S!;EªSi211, "en las",g_<:;,t!Y.1cl?ccle? a~~.QrQ.e~l~§",,~t~~()n~e~"'aª~jll;;!ltal c~abr!.ClIl}nalQgrg".",,,e••n,,,,,,,,,,,,.,,,,,,,,,,,.,,,,.,,,,,,,,,,,,,.,.,,,~,,,,,.,,,,, .•,,'"'' "'Asrp~~;;"E,"eIecaón .d~_IQIL1?}~.!2E.2~J~g,,~, a~l!}entar la proª~:I~ad agncola n~!:~~""~e,J~E§,,~.liQ!'ªdª,,,,ªrSllllple-}uego de ~2L~~12artiCuIares .J;,_uanQo .l_~t.f.ª12g.c:idad, ... ahs.Qrhente de la IEélI1Q c1~..0b~'!_"ges12lazada es i!lsuficimte",se§án-el-feoomeno preval~ciente en América Latina. fIabría entonces ,SIuedar ];lLef~r~nqa a aq~lellas..fo.rmªs_detecnificación que ele.::~ la producqyldad medIante el aumeptQ de .lps ren9i~~de la tierra a!1tes qlle por las inX,_eJ.sigU~~~fl,!le ~~,nQ.IDiz¡}.n ma~: de '.obra.
tiva, elección que sería arbitraria sin un análisis d~tenido de las
~@§E~I'f]t~,~!15g!9:!S1~r:C!~,:[~g[i¡rs.=~'~"¿" .. ~.~~ 3. Significación dinámica de la reforma agraria
Este planteamiento cuantitativo permite ver con perspectiva dinámica el problema palpitante de la reforma agraria. ~eforma se necesita im oster ablemente or tres razones rimordiales: a) rea IZarun cambio estructural gue permita aprovechar íntil2§amente el potencíal de ahorrQ.....}L,p.rom,..lLerua movilidad social, cOnimILortantes .consecuencias económicas, sociales y políticas, b) sªj;isfCl<&~JJLd§ID",ª,ml~Lª~_!!!l.íLE2Plació~n gue cre<;:e r~meQte _J~.!i~I!~"g1!~,m~i2EªrJl.1J .dkta,.."y c) elevar el nivel de vida de 1~~,,!1}ª~e~JJJB1~,: .. L~ dos ...~lt~.~?~"",2Rj~t~X2§ ~é!27P!:1~ª,~,.H. S2U§~g1Ji~~_S~g ..~l aumenfir~de' Er.gª.11~,~~i,ª~~L~g!iS21~ L~L, ..m,c::ECl ,I~,ª,I~roQ1JsjQJl de tierra' sin aUlil ent~L~S,L~=llI.Qdllcti\1idaclw.podría.~ali\\iaJ;,JaJ~llsiÓn s9cial del camBS1_l?~m,.§~
~~il~~~~~ié~~~i.i;~s~~~~~:~Y~:~ r~~l~.~~E_e en .l~-TIsm:~~iª_=~ij"
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C9_nY!_e,!l.~_~.l10tar que la proyección en referencia es sólo una presentac.i~~_racwñar(lerorcrer1~dr~iñagníf¡'l"cr"cre"·"estcrS~fénamenos de desarrollO y rio la éleéci(5ñ"TeUna~ClefermlñadaCálterna~_
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTEfu'
y_92Qp~fug_de la_g{:nte,Jo mismo en el campo que fuera de él, para que la acción es!~l:_.'!! se~p~_.¿! __ dicaz.La-reforma requiere eteñtUsiasmo..~~qJ~,~tiyq"s_haYM_q!J~.J'~ncauzarlo .... cQJl~ErUCfiVaiñente... . S6~ hacie!ldo en g!~I_ldeJ~2",t;.t9~~-:~~=':J:2reDiL~fj--ª, real}~arla. Es impQsible prever todas las co..II1PlicaCW!1e.5~.~~~ y ~evenir muchos cl~los .errores p",º~!hl~~~., ..~L~Q, ..j:;s.enclaL~s.J~p:.~~ un _plmcorrec~_.ªI2my~,ºhm; ...Ia,... e:xp.enenklª_p.ara corregirIlexibl~meI_lte_e~?~errores. . SrIJien laredistribucí6ñ de la tierra -ya sea en forma directa o por obra del impuesto- es e~e?cial para ~a t~cnificación del campo, dista mucho de ser suficiente, Son indispensables además la acción del Estado y el incentivo a los productores para introducir las nuevas técnicas.
4. La acción técnica del Estado Ninguna manifestación más seria ~!,~Ilac~~~~sr:r:,9_,.ª~lÉ.~ª0 l~!inoamericano, de su .e~c~sa~E!ituSLP~ra.ª.~pnlai:1~~ncias' 'Oel'd-es;!rroI16* e~º,m!cQ~ •.q,lle..la.",esJ~as.iSlmª_atsmCI.Q.~~que se ha .restado a la investigaciórr~agrícQla,=2-la_difu~~SJls resultados y a.la.~ª.~9!cjQ.Il_básica.... y. técnica,.deJª.s.."m.as,ª~~-
LA INSUFICIENCIA DINÁMICA DEL DESARROLLO
49
Resuelto el problema de tenencia, el. cOffi,Rlemento.ineludible de la acción técnica deL~~o es el~i!!ceI:lJivQ._ª l_()sJ2!0ductores. Eii erfégurlende tenencia prevaleciente, el incentivo de mayores precios _ha_es~~~ul~dogeI1~ralr:il~I:l!~_e!.~!:!Inei1to de producciOrlcuaI1~? ..... ha?í~. tIerrá ªi§P2,~"i,hl~ ... _l).~m JH!seí]ó--:Sin emoargo; cuando esa tierra ha faltado, o ha sido difícil lo~ar1~1 incentivo-de los precios suele haber cambiado la composic~EeIO" no-l~,,_sü"~iiIi[,l1E~ª=EiQ~~n'eñSU conjunto;_Yz. en última instancig,. ha_Iedundado enaumento de la renta del sue!Q,,_.QOJJ. Jª--.cli$tJ!l>!1.Giº1i-=-i~g~~!y~"]~Cfiig!§~~~~ll~ ello..significa. El aumento de rendimientos medIante tecmcas de ¡:;!IOd~ueva~ -nuevas para América Latina- ~.º.!g_pg-ªrí;_.,~~)llseguirse Sí}E.!LJé.cnicas...se_:vue1:v.en ..... acc~:s,jbleL12,ºIla accion del Estado, y si el. propjetarig_ está cli~R!lestq_~~.~~ar el esfuerzo a~nal _g~~_~,?,,~§~ téº"niG~~",~)(!g.~,I:l: Este esfuerzo suele. ser. incompa1íbIe con los hábitos de vid,~_s_grandes_p.J:.Qpietarios, ci!ya cuanti~Fñta"J_eL.cli~p..e.Il~ª~.d~Jª,_:r:t~<::.~~i.dad de adoptar nuevas formas ..cl~.0.ª-ª.ªi!!l._cl~.!!!lplanta! ..t~~~_técnicas de aumenfo-de··los--l"endimiento~.:. ExPlicase así_~~te esfue~ ~a reali~ado.S0I'l.fr~<::l:l~J:lc:i~~!! ~L!~g~r.I'l~I:l,,~tu~L~.!~!!~pcia, aun en casos en ~l1e el ,..E~ supo cUffi121ir sus res: p0I'ls;:¡_bJli.~Cl_~_~.~!~cllicªs.
los
~~;~~~~~~~a;;e~~~i:"~~~;~~~~;~~ ¡~~ ~:felai:~i~I:~ dividual. El impresionante progreso técnico de la agricultura norteamericana ha sido el resultado de una combinación de indudable eficacia: a) la socializaSi§pes ~:kJª téc.p-js:a.v b) ~Lestímulo a la iniciativa Iii
~PE0-
5. El incentivo a la producción agrícola
Por lo demás, no cabría decir que el incentivo a los productores agrarios haya sido una preocupación general o perdurable en nuestros países. Este punto tiene gran importancia para el éxito de la reforma agraria y conviene detenerse un momento en su examen. En realidad, ha habido una serie de factores ~e han influido adversamente ..s.ºl)J:~Jgs lIlC~I_ltIyOS al. desar1:g~ro.-ªgricola.Esos f~s_. se ~r!ginal} eIl 1ª~'a~t~y~dad~·s·:lirpªnas ..:y__conciernen s9bre todo a la rela~ión de. E~.~Cl.?~2Lcosto ..de-dístríhucíón.de. los productos agrícolas-ya:'"lOSalicientes para iIlyerti~.~!!la_ªgricultúra. -..... , "... . ,.. ..'
'-tIn lact.or_q.!J.~.Jlª"tgn.diclºS2.~jrec.1le.p.s;ia ª_sk.sme.~
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LOS FACTORES ESTRUCTURALESINTEfu~OS 50 por la sustitución de importaciones, y la protección exagerada. A ello se agrega el costo de los }~.~~~f~iº~_sQ~iales-y-otm.S._§_(~Fi.cios del E~g()_qu~.1~SDr.berse_p.o.Lelallrne.nto_g~ la proslUCtiviaaa. ur~~nª,_se_h?I1t!élsladadQ_e.u,part~sobre los precios dero~;n)iefies_y_~~_s_ que_!'.(;!gºi~re ~t_~ª!I1PQ.Estos beneficios y servicios se han limitado generalmente a esas actividades urbanas y no se han extendido a las rurales o se han extendido con menor amplitud. También parece haber aumentado relativamente el costo
LA INSUFICIENCIA DIN,\.MICA DEL DESARROLLO
51
se ha impedido por las importaciones o el control de precios." Son precisamente los casos -no infrecuentes por cierto- en que se debilitaron o eliminaron los incentivos para aumentar o incluso mantener el volumen de la producción. Análogos efectos ha tenido la sobrevaluación monetaria al impedir que los precios agrícolas pudieran subir conforme con la inflación interna o para contrarrestar el movimiento adverso de la relación de precios interna. Bien se sabe que la sobrevaluación no sólo ha afectado los productos de consumo interno, sino también los de exportación. Hubo así casos muy serios de desaliento a la producción, sobre todo cuando a la evolución desfavorable de la relación de precios internos se agregó el deterioro exterior de esa relación. 6. Sobrevaluación de la tierra y reforma agraria Todo esto no sólo concierne a la política de desarrollo agrario que acompañe a la reforma, sino a los propios términos de ésta. En efecto, en América Latina es frecuente que el rendimiento económico de la tierra en relación con su valor céiIñercíafSea ~Qgiº~., p~º,_ewLfu~!
pcir-raz·():nei:~J?i(;!I1.
16 Cabe hacer notar en este sentido la desventajosasituación de algunos productos agropecuarios esenciales -la leche, el trigo, el arroz, etc.-, que en muchos países son objeto de fijación de precios topes de carácter político, con el loable propósito de favorecer al consumidor, pero que constituyen un grave desaliento para los productores. .
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
rados para su pagQP º~Js> C:~1:l!E~!~~z 12~~!~~~§~~~g!,~rSe2~~iblemente el incentivo aJa rriaYjJ¡~,l{IPiluG,t1vldª~d,,"~lQ~ll~~~QS propi~!arios" c;oilll2!9metiendoel épto deJ~~ Es éste ',uE-punto esencialísi1U.Q,_,pOJ:_tQdoé,lu...que,.antes.:s~dltO~Y lar eel ];llQgresQ.~ nrozreso..té~ClU,C,,º~.pº,. dJ!ª,,,.§,~I r onvemente compara esti!mu,ar ..... 9"'''''''''''''''''''''''d'''''' 7'''''~'~''''''''' "_~-'-',... , dee Iaa ti on lente a su binar la ad
sus'ceQtibl~-,~_Jºgr~5!~.m.J;l.,t~GJ1igl'}J~~elll:~_~encll@~,. ,s_ln p~~~ ,p}..rió§_iC;()~l~~jlt~t~~,:R':IJª, ~§YID,ylª"Inn~Yº§.NeJg,!amientos. -"'SIU-;;sta tecnificación activa del campo sería ilusorio el sentido social de la reforma agraria como medio de mejorar persistentemente la suerte de las masas campesinas, al igua~ ~ue lo sería que esta gran transformación estructural. se concibiera para mejorar el nivel de existencia de las poblacIOnes urbanas, brindándoles alimentos a más bajo precio.
1í Además el tipo bajo de interés es necesario p~a ~mplear,el poten~ia~de ahorro, ya sea por el Estado o por los nuevos propietanos, segun se explico en la sección II de este capítulo.
II. EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA Y LA ESTRUCTURA SOCIAL 1. Los PRIVll..EGIOS DISTRmUTIVOS y LAEFICACIA DELSISTE1-IA l. La movilidad social y los elementos dinámicos Los cambios en la forma de producir y la estructura de la economía exigidos por la propagación de la técnica contemporánea ~uier~_n ~~u_:r:z.!E~nsfo~~m_,a~~9nes ~~_la.est¡;gctura.~ocial,,~ dar, ~!~~?:, ,ª!gj~~_ª~ll:>_Q_~ial de,[ecursps _hum~Qs.,.;:~leJª,J~~rr:a_~,c;,~I~~.!ªJ· -:gn re@~d, ,la técnic~ ha'biLpe~do illtlY_PoCO en las épocas del _~lml~nto ha~G.~er,<,t~:,~h2.hto 2ref~rentement~ en las acfivIdades exportadoras y en las que las servían en una u !L~viªutiI1Q4mericana~G..,Q.nstiLl!Jie~ ron por 10 general encfaves extranjeros, eSE5::s;ialmenteen la explo'facÍün"(1e""los recursos 'tiatUfa:les:"" ", , """.'-,~ , -ECmoviffiiehto de iD._cl!ill:dªlizadón,~no",müdific-ª de manera r~dicaL~"s.~=~,e!LdL<;:_Q'?"ªS. Se, agrega,un nuevo estrato supe~or a la estructura preexistente" y- se va iñser1:aI1cIOeIle11a la clase ~)Ul-clq~umemlQ~=ºI~<;:i~ñl~jmPQrJ~~ª~"nüm{riC¡aüñgue sm asentar vIgorosa!1:lentesll,Eropia Eersonalídaa. ' En verdad, la industrialización no requería en su primera eta a transformaciones en la estructura social. Tratábª~ ante todo, de una industria ización extensiva, de técnica relativamente fácil _y__ s,,~g_Iél~~g~1:l~iªE~!~1:l!~E!ª_9~, aEEs>vecharintensamente ~L~~i~!~~~~_JT_l()~ E~cl1rs()~,hltll1a:gº~~,.,~~igeñcia CI!!_e ~~~~~~~ ha cara~terizadg_el_trabai~_,extensiY_(),~i~~_Eropiedad
ESte tipo de desarrollo está agotando sgLI?Q~~. Para acelerar su ritmo será.M~E~~}a ~~cultura y el~53
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LOS FACTORES
ESTRUCTURALES
INTERNOS
var notablemente los rendimientos de la tierra. Y la industria ~ndrá que avanzar hag?7QJ:mll~~q~:S:I~f!~nt~comp1iliªa~,~ b.ardarse hacia afuera ~ll-PIQCur~cª~!!!~E~e,ª2§,!!!!R~~§fÜiQ!º1~§., y cglllLuistarrál2idament~J~c,yg.~1ª .... Z;9J:1ª jJ:lt~mª"Sl~.J!!!EE~~.~2.J:l~.J:lte infraconsumo. -'¿Por que es necesario transformar la estructura social si ha de cumplirse esta nueva etapa de desarrollo acelerado? ,Por razones de mucho peso. La ~structura social influye a4~~ \ sobre el desarrollo en aos aSEectos de Rrimordial significación: \ a) en el surgimIentQ de :ros elementos dinámicos aerasocie: \ 9ad, y b) en la forma. ~~~<:!.esos elementos cüIDpren su fun\ción. en el proceso procructivo.-=~·_~·~·=~=,,~,,~~···~"_"_,.·~m_~~~ , La técnica productIva contemporánea requiere cada vez más esos elementos dinámicos, hombres de iniciativa, empuje y resolución, con a~titud para tomar riesgos y asumir responsabilidades. Los reqUIere en una vasta gama de funciones, desde los obreros técnicamente capacitados hasta los técnicos superiores y los hombres que tienen la función de organizar y dirigir en todas las fases del proceso económico. Y los requiere también en las otras actividades humanas. La necesidad de estos elementos din~micos crece con un ritmo mucho más elevado que el del propIO desarrollo. En otros términos, la aceleración de éste necesita promover mucho más intensamente el surgimiento y la formación de esos hombres. En materia industrial solamente, se ha calculado que por cada uno por ciento del crecimiento de la producción se necesita un aumento de 4 por ciento en los técnicos de todas las categorías para la mayor eficiencia de la producción.' Lo mismo sucede en otros aspectos de la actividad económica. Esta exigencia no se cumple en América Latina sino en escasa.medida, si se tiene en cuenta la magnitud del problema y habida cuenta de notables diferencias entre sus países. Se desperdicia U? potencial ~'!!LQ., •.<::.QJ:l,~!ª~EªEIYd pues muy"'pocos son lOs elementos chnamIcos que surgen desde abajo, de los estratos sociales inferiores y medios de la sociedad. Es mayor, naturalmente, la proporción de los que vienen de los estratos 1 Véase F. H. Harbison, El proceso de la planificación en materia de enseñ.anza, 5, p. 5.
55 medios, si bien su absorción tropieza con serios obstáculos. Esta deficiente movilidad es clara prueba de la estratificación social. El punto ,de partida ,Eara 10&~B~~cial está ~n la éducaci6n. Ya están plenamente reconocidas las fallas 1unda~e~s -de la educación l~tinoamericana, el alto coeficiente de analfabetismo, el divorcio entre los sistemas educacionales y las exigencias del desarrollo económico sin mencionar serias deficiencias en otros aspectos fundamentales de orden cultural Pero no es eso solamente. En rigor, el b~jí,si~2__ J:liveld~ ingreso de la mitad de~ población y}a estE.~.~ dy buena parte CíeIresroTrñpiQen que esos elernentos dmamIcos puedan SU~1I yaprovechar :cuañdo-elIas-'¿';¿ísfén~ Ias~oportuñiC!ades'de educación-'yIOrmación técnica en todas sus graduaciones. La primera expresión tangible de la política redistributiva del ingreso debiera comenzar por aquí, por la inversión social en este recurso humano, en el surgimiento y formación de estos hombres, en las oportunidades efectivas de acceso a todos los planos de la educación. Concíbese así un nuevo orden de cosas en que los elementos dinámicos que llegan a los planos superiores están en proporción con la importancia numérica del tramo social de donde vienen. Acaso uno de los factores más decisivos en el desarrollo impresionante de los Estados Unidos primero, y de la Unión Soviética después -con sus diferencias fundamentales de sistema-, ha sido el común denominador de un activísimo proceso de movilidad social que no se había cumplido hasta entonces bajo el signo de la industrialización. Estos elementos dinámicos no se circunscriben al campo estricto de la economía sino que abarcan todo el horizonte de la sociedad. ~on hombreLque.imprimelLS__u sello característico>a cada generación. El muy limitado acceso de estos hombres a las -Oportumdades de educación y ascenso social no aminora sus impulsos vitales ni la fuerza de sus aspiraciones. Y si el ritmo lento de desarrollo no permite aprovecharlos en el proceso económico y social y entorpece su ascenso a los distintos planos de sus actividades, sobreviene un fenómeno característico de resentimiento, pues al no poder emplearla a plenitud, su energía vital se desborda irremisiblemente hacia otros cauces. Oué cauces han de tomar en definitiva esos elementos diná";;icos si persiste el lento desarrollo, es otra de las incógnitas que se EL SISTE1I
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
plantean en América Latina, y otra de las grandes posibilidades que se ofrecen para obrar racionalmente sobre las fuerzas del desarrollo económico y social. 2. El privilegio y los incentivos a la actividad económica Sin embargQ, el solo_h<::_c:h.Q_
" Bien-se
57 dustrial y el sistema distributivo de las tareas, los defectos de la materia prima, la inadecuada supervisión, el mal cuidado de la maquinaria y las inst~lacior:es. ~r?~le~as. to~~s estos que admiten solución. La admiten SI la iniciativa individual no se limita a las funciones iniciales de promoción. Tiene también que ejercitarse de continuo en el afán persistente de .aume~ta.r el rendimiento y reducir el costo. Y en todo ello es InSUStitUIble el acicate de la comEetenciª-· Tras el amparoCíee1evados aranceles. y ot~as res~i~cion~s ? prohibiciones a la imp.ortación se ha~ dIfundIdo p~actI~aslimitivas de la competencia cuando no ':'lr~ualesc~mbInacIOnes de tipo monopólico, Al lado de estableclmI~~tos ble~. d~tados fu~cionan otros de elevado costo, en un tácito equilibrio de reciprocas ventajas, pues éstos aseguran su subsis.tencia marginal y aquéllos, la ganancia cuantiosa de. la difere~cla de co~tos. . Que las serias disparidades sociales reqUIeren medidas redistribUtivas del ingreso no es necesario probarlo después deP las consideraciones hechas en otro lugar de este documento." ero ésta no es una solución completa y de fondo, pues esas disparidades y la forma en que emergen son. en gra~ parte cons~cuencia de la forma viciosa en que funciona el SIstema economico: el ingreso personal no guard~ relación estrecha c~n. la aportación efectiva de quienes 10 reciben al proceso econorruco y social. Naturalmente esa viciosidad distributiva no contribuye al prestigio del sistema de la empresa privada en los países latinoamericanos, por más que en cada uno de ellos puedan observarse numerosos casos en que el ingreso elevado es clara consecuencia del progreso técnico y de la .aptit~d para innova~,.para introducir nuevos métodos, para servir mejor a la colectividad. Es éste precisamente el tipo de hombres que r~quiere la acel~. ración del desarrollo. Hay que darles oportunidad para surgir y formarse en creciente número, por la movilidad social y la competencia. . Cuando se discurre sobre estos temas, se olvida con frecuencia la relación de estos dos elementos decisivos del progreso económico. ~ in~~iv~ ~g,~~~!!.~j§. s(.m_do~~'pectos EL SISTE1\L\.y LA ESTRUCTURA SOCIAL
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lE:
Véase especialmenteel punto 2 de la parte A, pp. 5 ss., y la sección II del capítulo 1 de esta parte B, pp. 37 ss. 2
58
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTER..l\¡OS
s~l2ªIables, pues aquélla sin éstª-!ªº.@_id~~_Jªtal!!!ffite __eu.el R!iYilegi_Q. Si ambas llegan a conjugarse, habrá ancho campo para la iniciativa individual y para su participación vigorosa en la planificación del desarrollo. , Si bien se reflexiona, esa aptitud que adquiere un pequeño • número de individuos para concentrar en sus manos una fuerte proporción del ingreso colectivo tiene honda raigambre histó~ rica. Nuestras sociedades primigenias no supieron hacer 10 que J otras igualmente nuevas -o más nuevas- hicieron para abrir , paso al desarrollo económico y afianzar la democracia: ~r ~lg!,ixiJe~!_cui~)~ ~rrJ}. Las grandes fortunas del pasado en estas ¡ latItudeS provmleron en gran parte del acaparamiento y la val~riz~ción del 'suelo. !?espués ~ino a agregarse aquel otro priVIlegIOde la proteccióu excesiva. Y en todos los tiempos, la \ inflación como instrumento poderosísimo de enriquecimiento \ arbitrario. No se pretende aquí hacer un análisis de todos los factores que han influido en la concentración de la riqueza y del ingreso, pues habría que examinar entonces las consecuencias de formas abusivas de empleo del poder político o de ciertos tipos de intervención espuria del Estado en la actividad económica; así como los efectos de combinaciones restrictivas en el comercio y ciertas prácticas nocivas alentadas por una deficiente organización o supervisión del sistema bancario. Sólo queremos señalar las pr.incipale~, las más generales, aquellas que por su import~nte mfluen~Ia ~obre 1~distribución del ingreso y la eficacia del SIstema econorrnco estan llevando a muy agudos fenómenos de pugna social. rg~As es~as formas de.1?rivilegio distributivo_,deJ? rig!leza y e.1Ip:g_r~so .tienden a debIh!ªrJº~ eleme.gtº~_diI1ªm!c.º_~qJ.1eJIeg~l1_~!I1_~~~~P:e_ry_é1r}_u_qptitlld ,deJllGhay. re.ali?;ªdQI1,Entre los que no llegan a incorporarse activamente al sistema económico por la. i~suficiencia dinámica de éste, unos terminan en aquel resentimiento de que antes se hablaba, por su misma frustrac~ón y el co~traste de situaciones; en cambio, otros, que proVIenen especialmente de los estratos medios de la sociedad, buscan a!;lparo e~ .la administra~ión pública, campo que suele ser también propICIOal enervamiento de aquellos elementos dinámicos, y campo también que suele atraer a los que no 10 son, a
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EL SISTE}
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1 tampoco han podido absorberse en la actividad econó~~c;u;rivada, sea por la insuficiencia de ésta, o porque aquel divorcio entre educación y desarrollo no les ha preparado para ell~ así en este acontecer de las cosas, dilátans~ y multiplícanse funcio~es y funcionarios en la órbita civil y mil.Itar. y el Estado, llevado por consideraciones fundamentales, o SI~ellas, a~orda la estión de empresas y cae en toda suerte de mt~rven~l~nes. o ~ontroles que -inspirados en el deseo de corregir def¡cIencIa~ del sistema- no suelen abarcar los fenóm~nos del ?esarr?llo. ~I ucho menos estimular a éste por el. sentido negativo o inhibim torio que con frecuencia les caractenza. De esta manera, a la par de hombres que. cumplen sus fu~ciones con eficacia y devoción pú~lica, cobíjanse muchos bajo otras formas de privilegio que s~ l~sertan en la estr~ctura social. Tienden estos últimos a asimilarse a ~as modahdades de vida de los grupos dirigentes y a formar su chentel,a, malog~ando la fuerza transformadora que pudieran haber traído COnsIgOal . 13 moverse en su estrato SOCIa. Estos fenómenos sociales, que dimanan fundamentalmente de la insuficiencia dinámica del desarrollo, p~oRenden a acent?,ar esa insuficiencia no sólo por aquellas desvI.aclOnesen la accion del Estado, sino también por ese enervamIent? de los elementos dinámicos y los cuantiosos recursos que aSI se sustraen a la acumulación de capital.
Il. LA
INFLACIÓN Y LA ESTRUCTURA SOCIAL
l. Trasfondo social de la inflación El poder de ciertos ,g~~:2~-.!~ ,s9~S~~~:~g~::=influir arbitrai1ailleñteso1ijeTá-aístri6ucIón j:TeI .!Egleso co~!!fu"y~ ertÍasfondo •.deJajnflación .latinoamericana." S_!!!g~n.dL~.s", ~Gt4alliiiIecta Q.indÍJ:e<::tª!!!e..!!!e el1i~.J:TI1~,.!.~~cIonarIa. DI3 Véase José Medina Echavarría, Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico de América Latina (E/CN.l2/646).
EL
SISTEMA
y LA ESTRUCTURA SOCIAL
61.
los __ empresarios los efectos desfavorables ue la_lº-br~valuación monetaria ejerce en el ingreso e as actividades exportadoras o sustitutivas.? __a_g!a~_Il
ª~
2. Renuencia a las soluciones de fondo La espiral va agotando así sus efectos correctivos y volviéndose cada vez más perturbadora. Q_Ye~l1Q,~e_,sahe,._y __ ,$J:;_9QJ!!Erende, n_º]1ay~dlldaill_g!Jl1ª,'c-<¿EmL,q!lé ~ueda cJ1ando~e rehu~n las soluciones__ _g~JQ!lg"º1_Esa"sª1iºªJ1asiºº,~en_generª1Jª menos
62
LOS FACTORES ESTRUCTURALES L.~"TERNOS
. ~n la inflación tradicional, de tipo monetario, las remuneraciones reales pue?en. recu.r~rar l~que habían perd~
~n~--as~'ecto·
3. La política de estabilización Así pues, no es concebible la estagil!zac:ióIl moneta!;ia eOIl ind~p.endenciél,,9~eJIfu~!lli~,~~~~~~~~()!!~'~~~~~~!lliSo..y e'guiafld s,09,é!}·y._E!~ _c:l~~ªI:llente"..c"ousJ,denlrlª _ GOIDO. solución aislada ..ha ª-menuél_o a malograr el ia;-2¡;íbie-e~pefio-dete~i;;a'r con la inflación. ---"-_._ ~.,,--, ' ,.._..' ',, -----.''., ..-,,,.-.""--.-..~,~~
n;-~ª-q __
'..~Erprin-cipar instrumento de este tipo de estabilización. es el crc:;.diticio.Nadie podría negar que el desequilibrio exterior ~~
63 mina momentáneamente con la compresión del ingreso global provocada por el emp~eo restrictivo de este instrumento. Se elimina pero no ~~.<:;qEElg!::~p~ PO~"f[1~~~r~~_~~e~~~,ntarse_IaS'SQ_n_~~fy.~g!~,Üt~Q~pLe.sl\':as---:Jl~~~.s.Í?_ ... P9 I~ca_.~~!IDJ~Ion J;l·deseguiEhE_i~~~!~!.~~~ ,.~~!!lP!~J:!9 ~.~g!ª fll!.~_JgJ!!'ªJ_medida.s m.iLQ__menos_j_~nS.ª"t~Lª_~_.E~Sl!J2e:r.éiJ.~I.Qu,~y_~eLaum.~o ~onslguknte (kilngreso_J1ará....surgir.. ...de.,nuev:o._eL .d. es.equilibno_exEL SISTE1\IA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
J.w.r En cuanto
ilibrio I 1a_ten ta ti'v~ d e corregIr . al d eS.k__qJ,!LL n92_I1!erno, el déficiLfiscaLcon la contracció~ª e_.c:.o,nOillla. lleva. g_eI1eÍalmente a 10 contrar!Q,.."Eorsus efectos deEr5sivos sobre la ca12;cidad tribu.taria. deLJ?"ªh;=.J:.J_ªIn12.Üi~L§9l?Ie~1ª-capaci.me ahorro, en desmedIo. d~~j!iy:~~:r.~iQnes.. .. , Desde_p~ .•pmltg_ge Yi.§_!:~. la ,Eug~a,.s?clal ªe la m~acIO~ s!lele ~r§lv_ªlse J;?Q..LJa illiJJ,.Í:ic:i~.l1~g .._fbD.ªml&.a_ ..\ll!,!;,~~_g!2h.cada, e_rtoes,_lai.I1,SélE~S.is!eg ...ª.~1,§l§leID--ª .... ;;:::tª1..Y....S.9!B.2,,~I!ºona.ndo- P-ªL
Véase el capítulo
1
de esta parte B del informe.
64
EL SISTEMA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
65
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTE&'.¡oS
sición a .las n:~didas p~r~ co~batirla. Muy lejos de ello, puesto que la mflaclOn, en ultima mstancia, es la resultante de una estru~tur~ gue está frenando el d~sarrol1oeconómico, tanto.porq:!!eImwd~lear a_iond9~Lp-Q!:_~Q~ªLd_e. angrr.Q__,º-QJJ10 P_QI ~oso~s,taculos gue 0Boneal~eso .t~SQif.Q;~J~LJ2!21?Jema de la 19ªél_CI,O-?~ es,.,RU~ ;ms~p~E~~!~~~!J2E~~!~IEíl~._ª~! _<:l~~éliiQ112~~.: y l~j?glItlca mone~arla tI~~~.91!:... ~~~; .... PílE.!~~:r_I!~gEíl!l!~ .... <:l~!íl,'pglítIca}e d~sarroll0 econoIQ.~f()ys2f!ª1. De no serélsí.,la~..IQ~ªidas a.:r_I!~!gi!?~lQn~(i.ª-~.e.sJáIJ...i:ºQ<:l~!líl<:l~~.éltrélcasar .tªrc1~,Jl1~mriIªnO. ,~~~r ~o~~, i!lQél~ié!ltaIQPo'c()-~~s llgél élg~E!la!iya ~!ª.~~omo seeTiJoli~c~ algún tiempo en otro escrito nuestro, ~~el sI~tema en que _VIvImosno puede crecer sin ella, la inflacien s.e:a una. alternativa frustránea, porque corroe la economía y ?ebIlIta pehgros.ame~te la co~esión. ~ocia1.Por donde no podríamos negar racionalidad a la inflación no como instrumento para dar al sistema la validez dinámica, sino para llevarlo fatalmente a su desintegración"."
lIL Dos
TIPOS DE CAPITAL EXTRANJERO
l. Persistencia de los enclaves ~ __laestructura soci~g~Q~L,P~()L}QS.Jj~!!U.2QS de desarrollo hacia ~fuera _se. asocIa~
g~ del paí,s sólo ~x.ig.ía.p-O.I .]0 .g~uera.Luru:-técnica~udimen~a. ~1ás_augz.l!l:...~.!l2~~§!!~ya !nQ1Y!'ª.YªL.sJ,!Ig!ª~L.ª~",!!~~mpo en tiemJ22_ él seno de nuestros E§!!.~!~Pé!E~..§!12glªªl..J~·stividades similares 'iJ.í'!.S~.ª~(llJ.~Ilºi ..eQa-ªy~§.jimÜE,~~uº.u.jre,Qlellcia .. J2QI5Ubordinar a ellos el .es(ld.§_gº~na.ciQnaLo~,desapar.ec€'¡;.;.hato slLPresioo_económica. - Pero esto no cOmRlºm~.tiªJª .... CQIDPªtibili.d.ªJ:Lde.Ja~~m~sas extranjeras con la~~tmf.tl!m..§.Q.9iªLdQminJlJlte. Al cOlltJa~ a~Qr solidez~~~~tund~.CQn ...eL.arIdar.,...deLtielIlPo, p~grupos_~dirigrute.s. -~ustentándose sobre el privilegio de la tenencia del suelo- disfrutan cl~_'§J,!._~.2.nstante valorización. porEJgcr~m,~ntº.~9~IDºgráfic.Q._~.~Lg~rroll0 hacia a~JllºIDQvidQ ..PQJ.flq.uéllªs.~=:eªIl:ifiP.ª.n..ª ...lª Y~~".ª"J!!}~n f9J!!la...tª.ngencial~en!a ªftiyidad ...d~..tªIs.;.~.,~mRI~.~~~ s!!yiéru!9les principalill~te ..•~!1•.~1I2 .•.~!.e~f9 .~.<;~ . •.ssmJº~r.RQ.d.~re.s".p.p.hlicgj". y logran así aquella típica holgura de vida, favorable al disfrute de la cultura europea -el desarrollo cultural en el subdesarrollo- y a su intervención en las luchas políticas, limitadas con frecuencia a los mismos grupos dirigentes, con la periódica o eventual apelación a las masas populares para dirimir sus divergencias internas. ~ave.§ d..~l11ªsa.~CUI~=aún §1!Qs!?ten, j;jen~~smrmarse o dªLll1gar...a~la~iniciati.Y.lL~Ll?$rQ.I2.i~.~§,· Los tiempos en que se venía a hacer desde el extranjero 10 que no sabían hacer los latinoamericanos lian terminado definitivamente. Necesitamos del extranjero para que nos ayude a desenvolver nuestra propia aptitud, para hacerlo incorporando toda la masa de la población al desarrollo. Así pues, la empresa extranjera tiene que ser un núcleo de irradiación tecnológica, como ya lo es en algunos casos. Hay algunas manifestaciones alentadoras de esa transformación, pero queda aún mucho que recorrer. Sin duda, la proporción de los ingresos netos que dejan en el país esas empresas suele ser mayor que antes, cuando eran relativamente pequeños. Pero la técnica sigue siendo por 10 general escasamente accesible o no accesible a los hombres del país, y sus decisiones se toman afuera, sin que el país pueda ejercer sobre ellas gravitación ponderable, no obstante su importancia para los intereses nacionales. Y asimismo hay casos en que la propia orientación
en
66
LOS FACTORES ESTRUCTURALES I~"TERNOS
67 tienen por qué ceñirse al mercado común, aunque allí sean más urgentes.6 Si bien. s~miIª,_§()~~_~s~nf~ripripadJ~~D;i¡a de la. empres~ nacional influve tam~Ien. la .excesIva protecclO~, pues. al debíEL SISTEMA y LA ESTRUCTURA SOCL\L
~~;~~]~~~~~:~~IsI6-~1!r~~~~~
2. Otros problemas del capital extranjero Es cierto que esto último. sªl?Q!t~~1¡!IpbiénalgullQ.S.•problemas, ~!L~ºl~lIDJ.~~.dificil. E!!!E.1Qs"mª1l~iUl~Qhtªntes, hay ..qge m~encionaL_los-quemc.emerg.en7ode"Ja.=p.IQ,pia..política~el EaÍ~
.
.
.'
. Ante todo, las ~~s_ganaI!CIaS de. algunas flJ~ Es mdudable que el incentivo de la ganancia es indispensable :para atraer la iniciativa privada extranjera. Sin embargo, est:2J:I_c;ne q!¿e ser_C:()I1~<::cuenc~a del rr~~:~?~_!~.
sOrlJICfaS o desalojadas por las extranjeras en actividades en qu~ no hubiera sido difícil -con más iniciativa y más recursos financieros- asimilar las nuevas técnicas de producción. Más complejo es_~~c:.!~p:oblema .qu~ crean ciertas firm~s queToriñan parre--ae CQll..s.or~lOS mternacI()llales, que, a ~b~s ..mercad..Q~_melen".Qp.Ql}.~L1n!]:~gL~I :sfüerzo E~o~l1~~ivo n-ªºwal. Allí la intervención del Estado para nacer, o dejar que otros hagan, es ineludible. . Por lo demás, en un plan de desarrollo, cabe muy bIen que cada país determine con claridad aquellos campos en que desea preferentemente la cooperación de la iniciativa privada ~xtra~jera. Sin pretender sugerir ahora estos campos, pare~ena eVIdente que en un programa de aliento a las ~xportaclOnes esa iniciativa tien~ q.ue desempeñar ~n.papel muy Impo.r~ante,tanto por su conocimiento de las prácticas .de e~po.rtaclOny ~e _los mercados del exterior, cuanto por su mvel tecmco y economico, que en general no podrá alcanzarse en corto tiempo .p.or las firmas nacionales. Aquí, como en todas las otras actividades industriales, la asociación de la iniciativa extranjera con la latinoamericana puede ser una solución muy conveniente, desde el punto de vista de la irradiación tecn?lógica así como. de.,la mejor convivencia con los intereses n~clOnal~s.Esa asociacion debiera ser claro objetivo en las exenciones fiscales que acuerdan los países importadores de capit~l. De 1.0 contrario, la inversión extranjera podría tener excesiva gravJtaclOn en algun~s ramas de la actividad económica, cosa inconveniente desde dIStintos puntos de vista. ~ Al actuar en esta forma como a~ente de propagación nacio\..\ nal del progreso técnico, la empres~~c~xtranjeracumpliría en el desarrollo latinoamericano un papel muy diferente al que cum.\ plió en el pasado, sin desconocer toda la importancia que su 6
Véase en la parte
e elpunto
1 de la sección II del capítulo final, p. 119.
68
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTER...'
desempeño tuvo en el desarrollo hacia afuera. Pero en aquellos tiempos, ese tipo de empresa extranjera se componía muy bien con la estructura social, y, al transformarse ésta por las exigencias del desarrollo, también se vuelve inevitable la transformación de aquélla.
IV.
LA PLANIFICACIÓN
Y EL FUNCIONAMIE..·i'l"TODEL SISTEMA ECONÓ1UCO
l. La administración pública como expresión de la estructura social Si la iniciativa privada latino~I11eric:al1ªestá ~_Iª~gLd.e~l1s ~~gencias del dt:Saj-rOlIQ~~.riQ=no~~.e~trañe~qJl.e.~.tªI11Qi~u.jQ esté lª-.administraciól1 pú~li~a.. Subsiste la ?Egª.I,l;tzacj.Qn~".d.e ..~ép.º.cªs ~téritas, cou~gadQs-~i~1'.[q:Y:~i::R.~isl:~iii~~IQJ2iS2.~JJlndamentales. No es que se lli!yan ignorado los de~Q.LQ~.Jª_illiIJ:1inistracióIl~ni~.s.eC:ª!('!Z(;él~ ..>12ªa,2!ganizar con eficacia la ma9t1~n~~ri~,!tiQ1I!ª.tiª".,.~.YitªI .... .1ª.>...e..YªsiQ.lJ-):_:ñlo:amcar eL!~gi~sªL., SI no ~U.fLlºgEªQº.J:gf~!12.~g,!~ ..t2Eg}ª,YI11edida necesarias, ha de a!rib!:Iirse en gran ... J?a:t~.a la .renu~n~ia l. d~ lOs g!UPOSdirigentes. Muc}Íos'~ofrosejeffiplbspoaríañ'mencionarse. No ha habido en general de parte de aquéllos exigen-
1o.
I
69 cías de eficacia. y 10que es m~~~ los movimientos 12Q.l!lli:os de abajo no se han_~~act~!_l~~_ª<:>,.sºnJrecue.Il.ciª_p.QL..sll.-.eillpeño mejorar la administración. Subsisten.2~, ef~~}Le_i~~.,.P!~~,~~~U ~E.as..~i~ntelas sustituyen a g,tr_glL.eg ..,~1.,§.~~U.2 ..",g~J.e,~ª~!Il:!S!:~Si.é~Il:.¡~,.E1!~~_ son E0J:oS l~e_~.q~~._tie_.I!~nJd.Q,,~,e_EYÜ::!º c:iyiL~I~~tlyº.~l!tll~el~ prevaleceEsobre la Sªli,ª~ª c:1e_ 19s hombre~, y l/os bajos suel~os =ieducidos en algunos casos a niveles increíbles por la Inflación hasta que la espiral permite recuperar en todo o en parte 10 perdido- eliminan a los más capaces y desorganizan todo el sistema. En ese estado de cosas, el designio hondamente popular de poner en manos nacionales ciertos enclaves extranjeros ha llevado en muchos casos a situaciones desastrosas. No es que falten los hombres para hacerlo bien. Ni falta tampoco cómo formarlos.P~º-,jI~ .,e_Li!!!E,!!!~2,.e. _~<:>siºnªL,I~fl,lli~I~lU~,jD-~lemente un sentido de,J.el<:!.ffiQ,ti:I_.ªi~c:ipYIl:~J/persistencia de propósitos. . .,.~...---_._. EL SISTElVIA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
en
~n embargo, sería erróneo ver sólo en todo esto la _c:onse.: cuenoa~deT]Uegocremtei::eséfeconóITÍ:.s0.1~)aresión. de inf}!!_§npolitiCá o .acaso..el ..me9nisIl1oj!e;:Ü~iovecham~nto ~spu!io ¿IeCiertos resortes del Es'tádo. Hay un trasfondo de inercia, de perpetuaCión de ineficaCIa~~~e~está i~pi.:!~e_.Il:~<:>_~.1a administración_públi~~.,,~~inoamerica!!ª__ ª~ªE§e_.-ªJ~~g~~el ~110~_e_Sg,n.§gÜ,~2~ salvo en algunos casos especiales y no muy frecuentes. Esto se manifiesta no sólo en funciones complejas, sino en otras de carácter simple; y se traduce en trabas innecesarias a la actividad económica -en realidad a todas las actividades que guaraen relaCIón-eoñ el Estado- y en toda suerte de procedimientos ineficientes y dilatorios. Desde luego, hay los defectos inherentes a toda burocracia, pero en la nuestra hav fuertes manifestaciones de subdesarrollo. En fin, el anacro~ismo del Estado no se manifiestª únicamente en su ( funcionami~!!!<:> ~cf~;ni~~lYQ=~IQ~o~~iiillQ.l~!!_~~JU§gsaaEti\jl. tud~eLm~~gni?llJº. ,~;:¡:!§!~nt~ ,pgI:ª,bª~t:;I smg![,lllJ~ concepciones,~~Jjªm.JgIillglª[.y-,,~j~Qytªr.ynª._...E.Ql!!i~,ª-,.!~si9~llal de. desarrollo~
cras
70
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERNOS
EL SISTEMA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
2. Plan y planificiú::i6n NtI.mo ae~ftáo~ganiz_aHdo tis_tIdo~~!!J!l:l<:!~!!"i?~ I2a"!~~L12~nL~s.iªs .. úlunCIOnes av que decir . loo SInreticencias si . . ah ora que tien . de .__ s ,--.-~) a admitirse la Idea de la planificación. Comienzan a surgir planes, pe~o.no. ~lay,o están aún en sus etapas iniciales, las tareas de planificación, ,en su sentido más amplio y exigente." La plamfIcaCI~)llcomporta tres aspectos diferentes, aunque estrechament.e, ligados entre sí: a) ~fl ci?Elc~]?ciónde un I?Jg_n; b) l.§!._traducclOn de estu1ª!L~lJ1!:gª.s~ri~.de ..medidas ..ccaesetas \1 nrovectos especítícos y ) 1 ;. , a dmi . gge i-:«:..,.",.J.=~~r=~~===, , C ..~ .. (?Eg~IJ.l~~~~OI1 ministratíva, t~.~R2.~2ea.~ t~~eas_~!!t~riQI~s.~·a ~J~cucíóñ.:I~iióñ y-..~º.n1.@!!.!~2ªªP~.f_IOIl.~.~lpJana los cambios de la realidad. DIcho de otro modo 'un lan" ··--·7~:········ +: ~-. 1 .. .1;-¡_-IL .. -d~_desarrQlliLeconomIcO ..y:..social r~og~r..:_~Ia~~f~acIon d~Ja ...ª.Q!!li!!istm~iº.!Ll?JJgli~ª.E¡.m!.I~Sp..J:!~_<:r__a~~yos. ~l avance más significativo se ha cumplido sobre todo en el pnm.er aspecto: el de la formulación del plan. Mucho menor h~ sido el progreso en la :planificación propiamente dicha, si bien en el seno de los gobiemos comienza a manifestarse con claro reconocimiento de la significación de este hecho . Cuantificadas ~as.metas de desarrollo global y las metas parciales para los .dIstIntOSsectores económicos y sociales de un plan, y deter~llnados los 'recursos necesarios para conseguirlas, aquellas medidas y proyectos concretos tienen que venir inmediatamente .. Más. aún, mu~has de ellas pueden prepararse y ponerse en ejecucion a medida que el plan se va esbozando. Sin embarg?, no es esto 10 que ocurre en general con la celeridad necesana, au~ en aquellos casos en que se dispone de suficientes recursos Internos o externos para la preparación de proyectos. N? ~s raro encontrar medidas que no se compadecen con los .~bJetivo~.del plan, pues por no existir una adecuada organízacion planificadora, suele jJresentarse un ~~rélc::.t.<:!~istiJ::º ..divorcio ~IJ.~r~ ..l~.~.~r??~~as _~
si
~~~,=.,
T:
La CEPAL ha hech? un estu.d!o s.~brela situación actual en este campo. \ ease Progresos en matena de plamflcaclOnen América Latina (E/CN.l2/677).
71
El ]?lan sin planificación t_kp.easí mUY-_I2ocº~§.~glido. En el ~e los casos es unª formulación racioI1ªld~)deas, mu valiosa en sí misma__ com9~~~~I!ª~[oñ-~d~E~~ª~.ª~=J¿LQh ewas y~ caminosa seg_UÍLpararesolverlos, fle~g no cQ,:(;Qo u.!UQnjuniQ..d~_elem_~~._ª-<:!_ªº-ción.~p.rá"'ºtica. -, Por lo demás, los planes, por la premura de las circunstancias, han tenido a menudo que formularse por un pequeño grupo de personas que no pudieron aprovechar la experiencia fragmentaria de los múltiples compartimientos de la administración, la experiencia de un vasto número de personas que tendrán que ejecutar el plan sin haber tenido oportunidad de colaborar en la determinación de sus objetivos. En otros términos, el órgano formulador del ~~Jlª"~"~gE~j_)~l!es~o a menudo a--Ia:-oEEíanizacióñ __ ~~~~E~}EÉ:§!_!!~~~~~j'§!~I1!~~iI1~j_)~~~~E~ª~=~!!:"~~d_~_guno. Hay que hacer un esfuerzo de integración, siguiendo este principio básico: que el plan no se"~aces.ol~~ent~ ..desc1earriba, y tiene ~~,~y~!!.iI ..ª~.s.º.<:!=i§~jª;~"g· ...!~~~Is:<[e.:!ª"ª§~]2~·ri!Y~~LI~Sponsables de.)a ªgJ:]1iI1is,tgs:iQ!!. . Todas estas'faÍlas's()I1'muy' comprensibles y no amenguan el gran mérito de los gobiernos que iniciaron la formulación de planes: sin ello no se hubieran puesto de manifiesto. S~ reguiere ahora realizar la tarea, nada fácil, de adecuar la maquinaria administrativa ~=:::.~ _.~ Ia~lañlfícaCion~'Y"ésEi~'tarea'conIinua, .P.......... .._.~._ _- _ _..__ ..~-~ meesante, sólo pOgrá ªc(ml~~~.r.s~ .. a la .fiI!I1eg<:!ci~iQ~!!_.º~ arriba se ~9m pañ~I~=~ªIi~sI§!i~ª~.•. 12~hªmQi:~§=ºi!}g~ri:t~§ ..d~..hLª-
a
s~.
3. El poder del Estado y los medios de ejercerlo Desde otro punto de vista, esta tarea planificadora, este emP!_ño..eIl..29.E~I ..ª~J~!?~Eªª-ªI12~I1~~ ..~Q!?E~Jª_~.tl:l~!~ª§_ª~L-ªesa~E2.11 o, sjgEificª...ª!~.i.!?l!!E ..... él!.. l!!!'"P2g~L~s2"!1~§ig~!~~~1~~ No podríamos negarlo ni eludir el angustioso interrogante que surge con frecuencia en cuantos están persuadidos de la necesidad de cumplir aquellas transformaciones estructurales y abrir paso a ese designio del Estado, no ya en quienes se oponen pertinazmente a ello. ¿Hasta qué punto el afán de regir las fuerzas del desarrollo va a subordinar los individuos al poder estatal? ¿Habrá
~~~~ªg~
72
LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTERi'
que retroceder en la lucha histórica para evitar el dominio de unos hombres, de una minoría de hombres sobre el resto de la cole~tivida~? ¿La aceleración del desarrollo y la marcha progreSIva hacia la democracia son dos proposiciones antitéticas? ¿O podreJ?os lleg~na síntesis ª~~_~stasEroPosiciones_.dando el ne~esano contellldo económico y social a la democracia latiqoªm~Itc:anªL , . En torno a todo esto se da una confusión muy comprensible. SI hemos de llegar a esa síntesis es necesario 9.];!e~alqQrarsobre las fuerzas del desarr?II? se co..!!}binen ~los~ivoL~S_~E,~fDicos y. socIales con los ob~RQ!iliS:gs. Y...EªraJ~~_~~~~I:~ télhdad h~y que combinar armoniosamente la accion del Esta4E. c()ñ~~~~~I~du~r'ErEStádow=ñO~oprescrilie~1a ~~~"~ta de 10~~!Lcl1}~lduo~s~~_qll~$ ~an ~cL~j1~~_2jgiiL,ªé 11~~~..~IlJª a~~I~~~=ec()!1:()_~~s.a. l'iCJa'dquiere potestad. ~91?~e ellos sino un' poder 1m erso '1 br(;=q~~~~S;IJL. ---t-·e7""-"Y--~'-·--··"··---Et]6s·~· ._. _ --'-L,,--~·---·-~á~~---. -R.~-~-_J1~t",,,§_g • mll~ ,::~-~ .. §_~!~-J29=--a¡,t!~lJ~~-9,1!$~~_~1}.!l,2g_U1~l!'}.ªltJ;I.YJlt~.RQf
73
EL SISTEMA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
l~~~~J~~,"",~YJ!tQ",.,",.,,~~!§JL.~,;,,,f~!l~211~~~~~2-~llHi97Ldel sistema, QR~Ia_qas ..1~L~~J!t9E~~~;~.:!,~~~~!~~tl;cl1}Lé}lS~li.~~do tendrá que segUIrintefVlI!lendo _e nt~mcel!hvQ..§J2araesti~ular e a orro o tQmando ];lliIt~
~~~l~~~;~~:t_I~~~ .~~~i:j~~~~~t~I~~:~~::S!~;~Tfi~:
sofocan el desarrollo, porque la. compulsión .'.en ..el .funcjona~~!SIS~llra'11~[RQ9,~L,}!Ig!11m:~:
( ~-~He~aqui un aspect?
fundamental, decisivo, que importa mu) cho es~lar~cer. Co~vl~ne examinar si las formas en que el Es, tado ejercita su designio de regir las fuerzas del desarrollo ínterfieren o .no en la co~ducta de los individuos y si comprometen \ o no l~ independencia de sus. decisiones personales. ¿.Que sIgmfIca,.en este sentido, la acción estatal para utilizar mejor el potencial de ahorro? ¿Qué consecuencias tendrá la forma en que el Estado trate de influir sobre la iniciativa individual para, llevarla al cumRlimi~nt? de los ?bjetivos de un plan? ¿Hasta que punto su accion técnica podra afectar la independencia de las decisiones personales? V éas~ ~rimero_~l pro~lema <:1~ 1é!.ª~!!~l!l~~ciÓ~L.QQ~iLo ~I)~",~L,se]It_1JlcLp¡ecedeut~~hi~_~",illl!!lngy,~IS"~!~,ª~~Jll~igas ~!1IC!_a!~~.par_a aEroves_ha.rE1enar;n~nJeelJ2Ql!~~.mL~~ y ~lfuncwnanuento ultenor del slst~ma. En cuanto a lo nr.l.·m .. ero ~~"~~E~~9~~~D~-:,.~.n.~g¡.ª:¡;,.lJI)J.~,§Lm~Il!~",~21~,,,~!:Q~!~!pa a la luz de los privilegios dIstnbuhvgs .Slue caract.erizan..la. nre~~~=-==~"",,_."'_" ¡~"~""''"''''''-~==--'''--''""'''~''-'''~~",=¡;I'''''·~==''''-~',~~ . -.w.m=",,=-~lr:\'.«
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f~~ymc~~~~~g*~J~"11E~~f~a:~_·~~~~~.§oé1!e~~~ ~r su ahorro c:9l1}~)qyisi,~re. Y 10 I11ismocabe expresar en cuarito=~tTas'meaídas'"redistributlvas~aerTñgreso:~ñose'nace ent1:mcion"Cl'e'las,ci?ersonas; siñér::ae si.:tñiyeTsOcÍ'al; I?araeíeVai,Io aIstincion de individuos. '-~Pero=-auncuandO se""iidn1Ítierael valor de estos argumentos no se habría despejado por completo aquella incógnita. En efecto, para regir las fuerzas del desarrollo, el Estado tiene que influir sobre la iniciativa individual en la actividad económica. y surge inmediatamente otra pregunta: ¿no dará esto al Estado oportunidad para interferir en la conducta personal, para compeler a los individuos a hacer 10 que no quisieran? Por 10 demás, ¿por qué razones necesita intervenir el Estado? ¿No basta el juego de las fuerzas del mercado para guiar las decisiones individuales? La respuesta a estas interrogaciones abarca dos puntos principales: a) ~L~~~~.ª()tiene que intervenir porque el mercado no
sm
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LOS FACTORES ESTRUCTURALES INTEfu'iOS
sie~_l?~e_~élJI!cliqlciones~qlle __pr_QI!lli~van __ ~L.~!ppI~g_más_~S:2!!ÓmICOde los recursos cfu.12Qnible.s, y b) t-ªI]ll?i~ntieIle_gye hacerlo porguela$indicaciones '1 _....... -=-==,-~--~-~~"'-.~~~~_,_~,,,,,..,.,,,que surgen de las flleiZ"as-deCme~rcado ~gQ"S:2I1clerJL~!ULl,ln.·:':'''.I".:_:-:,>~x,;_>,,,,-';'·:",.
~p:eCialºit;Ilt~ ªIgl1Ilª~_º~=~lras'
~~rpri~e-~--punto no necesitamos ocuparnos, pues ya se ha explicado en el capítulo anterior cómo se había falseado la relación costo del trabajo-costo del capital, en detrimento de la aplicación más económica de los recursos. La corrección de este fenómeno puede hacerse también en forma impersonal, creando ciertas condiciones para que la iniciativa se oriente en un sentido u otro, pero sin medidas coercitivas. Examinemos ahora el segundo punto. Como es sabido, las indicaciones ~uían en el mercado la conducta-económIca de los individuos están dadas movirÍlieñto-de"1os 12recios. El12rec~~1fª~Ec~z(fel cur~_O_9ue~eberá~. s~guir.las ~}levas mV~~SIOl1eS. Esto coñcleme-aIá iiíªioLl5'al±é._de_Io&JJienes y servICIOSy el Estado no suele tener razones tiara inter~---~.---~'1 -el -. ~~~---""--_ ..-""_.""-""---""""-,.,""-,,=,_¡;'"--,,._~,,--_.-=8 v_~~~r~~~~ cU~~__9 s~~1?lL,_c~Ljy~gº_ª~_"Jª",,"c,QIDP"eJ;¡::nGia. Puede s.Ícontribuir a ~ueJa-P.l~Xj§_ill!Lº_(;!_JQ.~_jgEiy.ill:!!9.L?~~!!ega son mejores informaciones acerca del movimiento del mercado -efcurso roDa~delaaeman-"rr"!'----"-" y-""""""-----~-~U_'"~.~=.""."M.--"",."--.ªª .._,,!!._,,y_ a. h~y___!:!.J:1 número_l~!l!.i:~~ªo~é! pi~I1~~Y St;!Y!CiQ~_s:?trgt~gi~os en el cI~sarrºno_~QlJQ),:mG_O, elJ_dQncI~Ia§)nyersiones tardan ti~!D~9 I~lati_vélJI:lente .la!~(L~E_f~ilicar:j¿_ef:Bi.e9r~~E:Q:}ª "ipdicación aIgll.J:1él._p_a_r-ª_gg!_arIas..; El déficit en el suminjstro de esos bienes y servicios suele incidir seriamente sobre el des«rio~ro~~)oda cloñel'e-elEStad~~ qti~ suplir, con otras indicaciones, la ausencia de indicadores espontá~eos, y pr~porcionar alicientes para que la iniciativa privada siga a aquellas. Los casos en que se han registrado más frecuentemente situaciones críticas en América Latina concier-
Eor el
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F~é_C)~2.EIii:~~s-aqúT
8 Desde luego, hay también razones no económicas, de carácter ético o sanie tario, y también cultural, que aconsejan asimismo la acción estatal. Pero esto es independiente de la planificación.
75 nen a la energía, los"trans.E2lies y 19s s.~i~¡;lli_blic;__QS.. en general; a ~rt",~gEJg()lél, y a ~ª,.,.,,~g~.h.tw~iQ?J~~ck:. !mE.Qrta( .si0nes. En nmg!mQ".~&lq§".,..e"Lm~r:C;él~Q. ...cIJ! !!1cI1S~S.I,~~l::.ale~erªs EL SISTEMA y LA ESTRUCTURA SOCIAL
es
\~~jji~;~~~l~::iª:":'~~"f~~~~~s~~~~ futura segun el ntmo de crecimiento del mgreso que se desea alcanzar, examinar las condiciones de producción y promover las inversiones con varios años de anticipación, mediante los incentivos que el Estado ofrezca. Todo esto está fuera del al\ cance de los individuos que actúan en el mercado. .En materia de sustituci~~iIJ:l_P2!..i:Jl~ss -que tanta importancia tiene y seguirá teniendo en la planificación nacional e interIatinoamericana del desarrollo- existe como se sabe, esta peculiaridad. En una serie de casos la estimación de la demanda tiene que recaer sobre bienes que no se habían importado en forma directa, sino como componentes de estos bienes. Por lo tanto, el sistema de precios no juega ningún papel. Cuando tales bienes se sustituyen por producción interna, sobreviene en seguida la necesidad de importar esos componentes -ya sean materias primas o bienes intermedios-, así como los bienes _de capital necesarios para producirlos. Todo ello es susceptible de previsión y hacerlo I~S _,~.~~~J2;E"sªQ!~~§f~entaclóiCéIelas inverSIOnes,antIcipandose aSI al estrgl1gt:!laI]lientoexterior. El desaIToIIOae exporr-aé'íüñes'iñéTustnales" qu"é--lliib'raqueefectuar para contribuir a la solución de este problema, introducirá nue-
~~ldac~~I2~~~~!~~~~~~}{iQ~e~~~~:~~*6 CO!i1úncomoaIresto 'mundo: -,,-, -~--~
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Como se ve, si bien est_~tar_eade guiar la iniciativa _Rrivada mediante la intervención dGLE~Q"es=~,ªQkim.l1or\ .t_~!!Eiar.puedereal!zarse SiI!"~Qmllulsiólh-.~]_2,QL..~1.sQlp,~º~d121k;gue . de::. alicientes y_.,Q~1i$,utg~"!,,,No se menoscaba, pues, en forma alguna la independencia de las decisiones individuales, ni se somete la conducta de las personas a lo que el Estado determine en cada caso.
I
~~.E!2_P?dría d.~~i!~~ ...s!S=J!r~~S~i~l1~t~c;nici=gpe ~l Estado r!~IIc_f_J?-ª"HL~~IE.!,!:!lél~ la aSlI~llIaCIOn Oe1a tecno ogía contemporánea. Aquí -no s8Io~seTrala·'dela··onéTifaciOndelainiciativa illCrlvidual,sino de la gestión estatal misma tanto en las inves~
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EL SISTEM.-\ y LA ESTRUCTURA SOCIAL
tig~cionesJ' ..la difusión tecJ:!.52lQgicas como eIlla, ~ªu~5!f.!ºn nec~saria .para aplicar esa tecnologÚl~-ECsístenla de-precios n2." tIene Y!~tud alguna en la mción d~"._~~ur~l;ll~l. 1f.sel E.:'~o, en ran arte, uien ha de determinar ué es 1 ue c.2"!lY,f¿Y~~c!'~J_Y,_POIIJP_"c, ª,.~""""~,,.,cc.gGífr'§.íf élS i~~~~~.I1~"Lle~~_Il<:) sy obliga. ~n forma a,I~~Ilaa los individuos a emplear esa tecnología ni a_,_capacitirse~p. su empleo. Tam]2ién es este asunto cl~ca.!ic:i~ntes y desalientos. Exi~te una _excepción; sin eiñ~~E~()y m!Jy....impQrj;agte=,.... en ~¡:L~servació~~E!e.2,::'ª~:::12~~ E~SJ,lI~§~IJ1élt_JJr91es. i},q.ui..se ..
tratégicos del sistema económico, o realizar inversiones que no
~~§Thi{L~f:f~t:t:~i~~~~:
es_le.lllE2Eoc~c.a~~~!!rpdividuaI.
4. La gestión económica directa del Estado El Estado ~o necesita tener todo en sus manos para regir las f.E~l aesarrolIo _; d RUlgreso s0931 'Pero ces expli_cable q.~.~_...~o_ªc~~Jª __ exis_t~-;!rl.uS~~L"~º'llfJ:l ..~igg.~!Cs~ii!I2::~[§lg:ªil!§ado d~.._su ac:clºJ}_pJ~l}ghcadora para C;!JrnP.liX".ej~_,.Q.~~~gIli(), E~~~..ha,.sta h~e ,~o~~§~a~()§sólo se había planifiSªª() ..,ª~I1tE()ª~ ..·º.!ÚLSonc~Ec:lOn_ soc~ahsta de la .~S.C>I1>~I!1ía. . Bajo eITnffuJo cae-esa experiencia, se piensa a menudo que la gestión económica directa del Estado es indispensable a la acción planificadora. Y así la discusión se desvía con frecuencia hacia el campo trillado de los méritos o deméritos de la iniciativa privada frente a la empresa estatal. No es ciertamente en ese plano abstracto en el que debiera situarse la discusión, pues ¿qué iniciativa privada es la que se exalta en esta forma? ¿Es el tipo de iniciativa privada tal y como prevalece dentro de la presente estructura social? ¿O es la que surgiría vigorosamente después de transformar esa estructura? Si la respuesta afirmativa se refiriese a la segunda interrogación y no a la primera, la discusión podría ceñirse a señalar aquellos casos típicos en que -aunque el sistema adquiriese plena validez dinámica- habría razones poderosas para la gestión económica del Estado en nuestros países. Algunas de esas razones conciernen al desarrollo económico. Hay casos en que el Estado ha debido emprender actividades en aquellos puntos es-
resultaban atrayentes a la iniciativa privada. En otros, la gestión estatal ha tenido la virtud de formar una capacidad técnica que de otro modo hubiera sido difícil lograr. Fuera de estas consideraciones de desarrollo, hay otros motivos que suelen ser importantes en la experiencia latinoamericana: evitar la concentración excesiva de J?oder económico en m_ggosE!ívaªas, con la consiguiente gravitac~6n poUtica; to~ar én manos del Estado empresas que por su llldoIe son de tIpo monopólico, º eIT,l~nde[,ac..timarlJ~.s~<}ue_de ..Q.trQ.JllQdQ,.,podrían erercerSeEorc,~m1:~~~.~~~~~~,.,!.~!~;Il~ci()Ilales __restrictivas ?e la competenci~aaversa a clerto~º_b-1Wvosde
e EL ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
l. LAS DISPARIDADES DE LA DEMANDA Y SUS EFECTOS SOBRE EL DESARROLLO ECONóMICO r
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1. EL DESE_OUILIBRIO
EXTERIOR
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\~Y'yl.
Importancia de las disparidades en la demanda internacional
Las dos guerras mundiales y la gran depresión entre ellas trastornaron el sistema económico internacional legado por el siglo XIX. La ilusión pertinaz de restaurar ese sistema en condiciones muy diferentes de las que en aquellos tiempos prevalecieran, ha debido abandonarse finalmente para dar paso al reconfa~~!~~!~n~~ol~r. J¿~w,~,~,:.~,,~E~,~,I! ..,... ,~~ÜnEQB~"ct~mJ;li~!l ~n el p-'~--~".,,» ..,,-_"'"' El Mercado Común Europeo, el Comecon de los países socialistas, la nueva política -de los Estados Unidos tendiente a la rebaja y eliminación de aranceles entre los grandes centros industriales de la Comunidad del Atlántico, son claras manifestaciones de la búsqueda empeñosa de nuevos caminos. Y ",también los propósitos de integración latinoamericana: audaz ,':o y decisivo el de los pequeños países centroamericanos, y un tanto receloso, aunque promisor, en sus primeros pasos, el de \.l' la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. '(¡ ~ ~ expl~racié)1~de ,nuevas §'9Juci?n~~CTIl1~~X, a. veces ~_..J'contradlctona, ha lm~tQA~S~l~~"~~~(mio ~ \1 del estado de cosas actual. N o es otra la.significación de la G_on--
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,_ª~:_fcl!),~,IIic;lª~'JQ~]iil~¡C;¡9:Y:Q}~10.
Resulta sumame,nte,_-ª1~nt~ª"QL.,.~2~~~2 ..~,§í!!!g,~~."g~~.~-..l'aíses 1~!~~~,~S~J!g§ §..~ ~HS~~B!~e,~,,~9,B~1'.i,S.~,~~~E~~,,,~!}!!~l<2i:Jllle promovieron' esta iniciativa. Esa conferencia les dará a todos ~~1~~.~._~g!n2. _~~9ª~,J~LR~tiLe_ri~del~lJlyJiCfu,:.,1¡¡",QJiC2.[I;H~ªLtii~Óric~..4,J:1isi..ª~~.ºPI:lJtiQJ!iL.~9:J:1,,1º~,~pgi~~§,ª~~ªEr$}.Ug,c;l~~~tr.~~s!2g...c;l~Jtl! ,.nJl~Y9 ...Qrd~.lJ~,~.~QD$iIDi~ ..Q...iI:lle,r,ggSÜ?ua1"J~.~r()_1?~.i2 un signo,Yll!y,ªif~r~nte.dslil~ill<¡L~ºnferen~iade La Habana superada aho~~.:pg_r.~I~S~E~9,ª~I§~ ..~~()2:1!~jñií~Jifo§:-·---···· -sepercioen daiam'ente grandes posibilidades. Los países de Europa, tanto los de economía privada como los socialistas, han logrado tasas elevadas de crecimiento. También lo ha conseSI ...,.,.::;,...: ;,-_ ,. __,. __'. - ~',,"':~-'__-:~-,"Y","=- "'~
:,::,"_-"".C:.'7,"':7~_~c",".;"""_~'.',.:.:·;.j'C~"',:;C_·''?-.:,I~'~~'·:~C:'."'~):",'¡;~"'·"·:7'.'>:~¡";1".'.'::"'<"":'~:""':~, ' ',:',': ':',:,,',,1":":; /:<',,",~"".C',C"_~ -:i",,:",,,,,~-_-D,,-;e,,';!o?:?o_,'(;;(,,,,,,j,z...~~_
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ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
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LAS DISPARIDADES DE LA DEMA.1\DA
,~guido el Japón y es de esperar asimismo que los Estados Unídos puedan hacerlo con su enorme potencial de capitalización y consumo. ¿Cómo podría~os país~ e!1~~~ §P.!:~~~>shar esa expansión .ecQ.nQmÜ;:"ª_g,S:,.Q.§ ..Rgi~~S,mª§~ª~ª,l}Z
de .la liquidación de excedentes en los merca.dos mundiales a precIos Il1feEI9.!:~~Jl: ..~~ .. ~.~E~~<:l9 ~11~~EI1?' ~tuado -y a veces en forma muy seria- last~l1dencias dispares déla demanela int~rI1a~ioI1al.9~~iI1cideI1 ..~~ '~rI~ñf?-"CfeClIlilen~' tÓaeras-exportaci()~e~ ..d~}os ..países ele..pJ:"ódu'cdóñ"~prlIñana en c{)tejócon la intensa d~m-;~.. __ ~~~~ __ ,_~""_",-"~_~ __ ~_~ -oe==-==__ ~~...,..."._.,,,,.~_ ....._.... forma de desarrollo; y las disparidades se vuelven serias y perla demanda interna de P.E_<:"<:l__1:lct()s primarios en niiesf:ro.·s.::e.aíses sistentes con graves efectos sobre el intercambio internacional c0f!1P~radacon fa .de P!?du~ot9I·~~~~f,~~flJ'fado·s'y~s~~ici()s cay su relación de precios. Ante la impq~i12iEªa..S!__<;k_~r el liIícados, conforme aume'ñta ·.se..maní~[C:fn en~erariil5lroiñ"ferrf~rcion.a1. Pero se presérihIl'con ciertas ~_.an t~~gE.,,ª~ ..~r~9il}lÜ~niº_c:l~_Iª_~ S;~RQI~ª.~.iQ.l;g~?,.tr1l:ªicioI1ales c~racfermrca-s:::.~ciiliaies:Eo_LunJado~ ..la . población ...de los grano de acelerarlS>l,~§.~._im.EQTI& ..~nlºncs;s.Jd.eJ.mp.Qrta-principalil1ente <:l~ la,siI1dllstria,Ies- pa.r.~S:.2g!E~!'E.~.s!ar de~~~~nirQ~qg~_)3,dqy_i~!.<:I1_p.rpc:l¡,:g~.tº§_J2EÜE,~E~2§.J§!t!,I1()eIl1erica-$io.!!..~s nos crece con m~ ;or lentitud gJJe. ~n~~~!l~~~1~,Q.§,,_p,e_Í.~,~s __y ello e~~s__ªisp-ªfig~~~Y~jiifuSÜl_ªsL .... d...ª~.sªr.r.glLohª~g._élSI~91LQ9_de influyesobremanera en lalentitud de la demanda. Por otro, la lQL¡;gisJ~.s.jatinoameíicgl!os. elashéTáaCI~ingreso __cfe1a~-(fema~~aearrmentOSéSílfen-6t en Ese desarrollo hacia a~tro ha _GJlmp.licio~)Lª.~;m_im±tQrtªIlaquélIOSque-eñtre'"ñüSofros;como también es menor la-de .la lj~iIJ!Q.papel: sin este proceso no habría podido elevarse el ingreso medio por habitante, que es ahora 60 por ciento superior demanda de. materias prI~s-aebiª~_ªJiLj:I$.ñit9¡migIQni~jecal de 1930 en el conjunto de América Latina. Sin duda, el renicas que'C1ísmlnu)7~~:5i:-elirll~nan ~l ~I!!pL~.de lllaterias pJ:"imas naturales o las utilizan .mejor. . -'.----------- .. _... sultado fue francamente positivo, pero pudo haber sido mejor. ., A. todos estos fácEires-~~p()I1táneosen elesmedro de la, deAhora 10 vemos claramente y percibimos mei9_~_!~~.gE~yes fallas manda de pi()-ductos···Eri~~rl~~,~oT~riSe el- recrudesIfui~Ilto de este tiE9_ª_(:!<:l~s.ªI1:?1I.? improvisado sin pla,l1l1~conci~Et(),_.9.ue de-las"me~Ctivas q_uelimltáñ o~nioIiibeñIaeñtrada' de va llevándonos cada vez más hacia un progresivo estrangula"K...,....,,...,,,'''''','','''',''',.,,...,,.,.''''''''''''"'',,,.,,,'''»,_I'''''''''''''''''',~,'''-,'"'7',·''····"-,,,·, ......miento exterior. tilles PEoduct()s~!.1J~s..gnLl,1Q~_s. _c:i!nlr:Q~jl1 dustriales .V las censecuenCiasaavérsas_p~!ª.)ª. PJQº!!f_fj9.11,_g.~.IQ.~j2.af~es:eñdesag_Qllo
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Esto se debe no. sólo a 1l! cornJlle¡ida<:L.)l-COstM~siitll2. Fin de la etapa fácil de la política sustitutiva ciones, sino también a que ha desaparecido -o se ha reducicto áprop'orciones exiguas::"-ª-_~ª-rg~g~!!D2.timi1?_1e d~~las imILorEl desarrollo basado exg!l~_(~nt~_ ~!=':_Iª-~~e..~p'Q..Úª-ci9J]._~_j;!a,.ditacio~,~. Mi~~!E.~Lh~~,g, ..;,.llIl.ª.~l?!~9,,~~~tfIl.2!"i~~$E,t:aciones cionales y en la"~stitE,SL2g,..ª~,!lnEQIt¡:tS!2!l~x~._~§~tá_~2,!§!!lª,,"§,~,,,,l?2,2.~ .etener EléEiíñente sus P2S!b~i,,.~it~Í~I~,s,. En alío' equivalente de las exportacioIl~~;~~Ilc1l1~~I1,?~~",Y_S~-,~L~~!E~~g!lmentas existen aún grandes posibilidades de sustitución naciolamiento exterior. nal en ciertos rubros y en otros hay dificultades cada vez mayores frente al crecimiento de la población y sus exigencias. 3. La industrialización hacia adentro y las exportaciones En síntesis, el proceso de s1l8titllsiépJi~n~,~.gg~,.§~r Y9ntinuo mien tras. no se folílIª=¡;l,lªr:,tEii
.'" _, ·'-"'·'--"·'··';'; ..7~_·,;·._,.~~. __ ,
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. portación. No se plante~ba, Wes, la ne~~m..rit'!Li~J.aL~$xfueron generalment~...p.ocoafortunª9as ....~ue.§_~~.tragmeron en . EºE~~ci~~esindu~s. d~uilibriQ _exteri.QI., .._:eªm segtlir: llnC!.PQ!iti<;ª-Iilásliberal de ~e .ha formad~ así en .~Q?~J~~í~~~ ~~§!~st,~~~tura,"}~~~~,s,trial i!IlJ2O.r:tacione~ ..~s...!IlºisEé!I!??91é!ql.lé! lªs ~}CP~E~~~i,?nes se desenp~~~!lcamente alsladcLM~IDJ,m.gº.~4teIior. Ante el imperativo vuelvan..tambi~Il ..C;:(Jn illªJ;:illJi~. de sustituir importaciones se ha tratado de producir interna~-p~~c; esto no es todo. 1~ iI:l5:1~s,!Ei~lk?~i2I:l9,~l!~º~.J~~or el 12romente todo aquello que -por no ser esencial para el manteni~6) tecciol!ism~º._§~C;:~liYQ""y.~~j,tªrn1:>gIlJ()s ..ª!.a.Ilg.~!.~~.,,<º~smesurados miento de la actividad económica y el consumo de la poblaif~ sobre ciertos _l2!0QuctoL,ggTIg_oJal imfl0rtaIltes¡ .~an _creado una ción- podía dejarse de importar, al menos temporalmente. Las estructurfLºj:_c;:m.tQ.Lf111~ .._s:lifiGºltª_§_Qpre!Il.~~Ja exportación importaciones consideradas superfluas son las -que primero se de manufacturas al resto del mundo. restringen eliminan, Con el consiguiente estímulo de la acti~Se 'l;;~ explicado );a~IOStérmln()s bien difíciles de este providad sustitutiva y la inversión en ella de escasos recursos de blema. Los altos costos iniciales de la ingustrialización aflarecapital. No hubo un criterio selectivo.basado en COJ:1S.ic1GraciojE-ronJª.rr~esidssL9J;_._Plº!&G,<::i.ºn,_Y.J¡Ll2Iot~c;:ción excesiva .ha nes de econornlCldact s!n.Q_d~jactibiliclad inI:[].ec1i~ta c¿~lq~i~~a traído._u¡::taes.tr!!c;:tmª_ªe,"C::º~!Qs.él,Jél,_.q~~ ..~e..~gE~gª..Il. impuestos q~e.J~c::reel cos!9 ~_t:_P_~º.º.l!c::ciºn.l illgi¡-ec:tQLY.c:argªs.~º.GieIle~: Tººº .... I.Q..Gºªl .S()Il_~E~~,_contra las Las prohibiciones y restricciones han tendido a transformarse eXl2-QuaCiQneLy: ...Jaml:üé.n_J,::Q.lJtJ.::.LllI1él pQlíticª Jllgs. racional de en aranceles. Es un comienzo de movimiento en el buen sentiimp()r!~c::i()Il<:~: X ~1_ºc:~_gi!.ª~í, tiende a perpetuarse el sistema do. Pero esos aranceles han resultado sumamente exazerados c'érrado,GQ11_ g[él,yeº~trirI1ento del desarrollo económico. b , sin duda -en promedio- los más altos del mundo: no es infre,'\,.. :e9_L1Q_Q~más. -,ª'yng!l..L.nQ.~~j.llstifique- es explicable que cuente encontrar algunos de más de 500 por ciento. 'vY &'--!lllestroª-.~ísesno se hayan EI~()f.llEadomayormente de buscar gomo es bien sabidQ;.esta proliferación de toda suerte de 'H/' soluci2_Il...~ ~~te estado le an;encanos. de las ventajas de la especi~li~~i2.I!..l_~~~~conov ~~{). ~e esta poIíticª, a ~12~~~J,§!;,.I~1?,ªj~Lº,~lÜni!JªºiºlL~~~~lesen mla~ de escala, y, al amparo .Q_e ...ªg.!l<;:~I~~ y rC::~.t#c:.c:iones exage.. A' Jos arandes centros industriales. ... .~ ..~,b~"._.= ~~ ·..·., , , "..""•. , " " t,f":'" JiSe vienen desenvolviendo en estos últimos factores favorables :g9~!.._no..se ha ...des.~!2YE.~tº-_~Il ..tü~º .~ªI~ªaJ?I~..<;l.~ ~<:l.~p~t(;Ilcia \ ,.),q .. \.;: ~.~.~ .. ~.~_ ,'"","';"",="",._,,'_"";."",,,",',",w,,'",""'"."""""""""'"""',.".';... l~t~nor, todo ello en~.~.Il52S_<::~Qg.de la eficiencia productiva.2 )i'"<,\,,r" a unuC2!i!~~ª.!Dá~JiQeI~lS1~imRQI!ªG!º!!e.~:. ...~_!l.~fe.ct()~ es ma~ª.]_)rº~.cción ha s!.dQ._g,~~..deJ.11§gºJ~rrgi$::Pii;i~i1ili:~gJ.Q.$J2aísesi.•,.•" nifiesta J~Lt~!!EI~l}f.g__paºiuª"..e~casez...l?!QgI§1iva_ºe mano de 19J!nQ.ameIlg}lº~LEeron..Q. ?§.heI.QtQrgeIc1Q CDIlJl10deración ni ha 'l'!' o~QI~.!Q<;lº ..~l} (;lg_q~IIº~pél,í.?~s ..q~~.... }¡al}.!~_I1!<;lg._º!!J.ll.~~ ~gbido en genemLllI}ª-p_ºUtic::.fLtmz.él~dª ..mQiQiiªIm~llliY_9011. ritmo de'desarrollo económico. Este hecho podría llevar natus_e~jido_de Rr~~i.sió.I!._i.Il.ªt~p.~I!.~ª1:>!~flara. atenuar -.~.L es que no rá'IilleñT~a gue ..creciera!:!_Sonmayor intensidad aQuellas induseVlta!:.--=J~~_<::!1S1~e__~~lªIlce de pagos. . '..... t~ias de gran densidad de ca itgl e i.Ils!!rI1~relativamentee~cal0 EOL..o.tr.o_Ja.d.o,Ja_r..epeticiólLp.erió.dica_de_es.tas...crisi.s_bg traíd de mano deo ra, con u~~~~imient<:>..!!2g~.p_aus:3._d-º_gº~.gquéllas U_1Jª_re~i?~nciéL.rrmy_k_QJJ).p..reI1sibJ.e_a~u.n.¡L.FQ.lit.ica, ..,cl~_ªIél¡::tc,:.~l_(:.§ C..YY2..LP~uctos. req.Y,iE",~ll.,1!gª.<;:ª!!l!g'ª.(tl~latiygm~lJte elevada IJ)ººeréld(J_s ..<:J.u.~ prQll).:t!.~j¡ªJ,Ll~Lc9mpetencia ext~riºL..º~I:ltro. <;le de rnglliLsle.0brlL,C:ºIJ ];!I:lgJ;ll~gºI.ª(;!I1Si.ºª.cl. Ielªti:y:q_de.capital. ciertos .Iímites.. Más .aún.i.ciertas ..experiencias .en.este sentido If,e._~llC;~q.~L,ª§L,Jº§"gHEQges·Gentros tendrían que iIlJP_Qr:t:a.L~SiQLl?rodll.c;tº~PélTIl_J ..él.t!§Jªc::eIPa.rte.c. l~....~tl cre.c;ie..nt~_.d~manda.3
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1 El examen crítico del proceso de industrialización se ha presentado antes en el artículo ya citado: "El falso dilema entre desarrollo económico y estabilidad monetaria", que ahora figura como apéndice en este volumen. 2 Véase al respecto Problemas y perspectivas de la industrialización latinoamericana (E/CN.l2/664).
3 Esto parece confirmarse en un interesante caso concreto. La CEPAL, en uno de los trabajos preparados para el reciente Seminario sobre Programación Industrial celebrado en Sao Paulo, Brasil, ha presentado --con carácter de exploración preliminar- una proyección de la probable evolución comparativa
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ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
LAS DISPARIDADES DE L,\ DEl\1Al~DA
YJ2,U'~i~~_~n desarrollo encontranan un campo PlQillisorio de e~E2Etaci.~me~provenienteul~~~~ ti.Qq_iL~iºª-l!~triasgue, :Rara s~I a1:12I2~Etesqe mano envolver. ~~" de- -obra les. interesa .-~,,,, ..,-,,,, sobremanera des-
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Esto no ~ggifica gue las ~KFmíaciQn_eLd~ __manuíacturas de L~~y~ís~s~n_desarrollo tengan 91le Iimit-ªrse_ª_i!!_ciustrias _c;l~_¡::!?--
4. La reciprocidad implícita en los grandes centros
Hay ciertos principios generales. que desde ahora po~rían facilitar esa política. Acaso el más Importante de ellos dimana de 6g~IfCl~~~~TeP~~;b1;-!~d~~~a;i~~i::~~s-~~~;~ta~ft~~~ esta consideración que se ha formulado de tiempo atrás en nuesp~ri~E~~~~_~/lás"aÚE, p~'da~se-er~~o-"de tros informes. Los países }2eriféricosestán er: 12osició~di~metralmente o,12uesta~qe. 19.§~Q~11j;!.QU;!Lm9-j;~ng d~L~~l~rocIdad i!n~bi;~:od~~Pfo~%;Ez~~:J~~J~~t~~¿~~-ºJeds: ~ll,eUp.t~f~~mQ,iº~_§~!,Q,§.~~thl:l...Q,lj:ªJl. manufact?r~s cuya de.manda misma" especialización, en virt~d., c1e"l)J~ore§..,refWsos IlatUtares tiende a crecer en forma i!1t~l1sgcOIl~lq?e~l¡:llJ~ntodelmgreso Q~g_¿:ptro_s factores faVOfabl~§;_p-QL-~l~itpiº,:-l~sdif~~n~!ª~~_~~ periférico; _eñ tª~i2...SLíi~·a9'~l!los·eipoorta~:-Er()du~tqs 12rimari02 que tienden a crecer con lentitud con el :ngreso ~e l.os.centros. _1~~~:o1~Cf~f_nel~b~cilo~~J~~~P9!!~~i§11 c1~ l)J~_t_~~_Erim~_y __~ En consecuencia, los c~n!!º§_!lQ. ne.s::e.?Itªll~lJ§j;ltlJIL.l.m:¡;lQI_ttEE_~_:;~~S_~?~dOL,,~!_!i~!o aEancelario diferencial se~n el grado ciones des~~_~~!~El!!!!_()_Cl~ Yis.t-ª,L]2_ll~el de~uilibrio comercial d,<:! ~~~Q~~acIOn -g~e e~_~!!,~~~~~~J:lt~_~J:lJ<:)s..g_r~_ck§..::.centrQ~~n la_perif(,:;Ei-ª-.TI~gQ~:.1" s~r p..o.~i.tiYQ.,; ~§.tQe.~.,.,"fL_~~~~4¡;rse en ~xCO?Sbtuye u~ obstaculo conslc1~§]:>l~_ql!~L§! se removiera, po'[2ortaciones.En camb,ioLla_tend~l1C:Iª~~de~_~cg_l,Jlh.12DQ~_n~ dn~,,_p..!oporclOn~; fuerte <:s_tímukuLciertas eX12ortaciones,aUll~n los m!íse~,=_E~~g,~JÜ~º~ ... ,.._I~§...".,Ü!lP,Q.llJ~"Jª _;§___l!§ti!uci?~ .den_tro del gue la elaboración de la materia prima no se caracterizara por mód~lo ,P~~~~~.~~.jr:t!~_r_~a,_~2I~" PCl~,I_~Y~É~E ~J ª~"fI~lte~.l2_aáTfOCOnteni~ dem-ano lan_f"ede_I!-ªgo_~Gomo se dI]? en. otro ~ugª~,,~..L~.te@_ill)untº en_que es im.Más aún, si los cen!!:2~) ..EQr~ºJr~.pzQnes .i!lstificables o no, portan te__2!gamzarlllveshgaclOnes ell1P.ír~.cas ..... conducidas sirnulsustitu~mpori~.~iones-provenientes. de los p.aíses periféric~s, tá!l~~_eºt~<;-~!lpaíses. d~sa"g-oíhl:osy~eñ~dégIQ~irÍ cie'~agrava!,~sa di~~.E.ªeª ª~Jª.ª~rngn-ªª_g~!ernacIOna1.. En cambIO, ~e!~l~posIbIhda~es y.on~.l1!~E ~§_t~ !?-1:I~Yc:l_p_~li!is:a de iQ!;~!cambio l~ su~~tución_A~"iI!!P_ºg:.1~igge§ p!ºY.~nl~g!~s., ..... g.~;!O~.__ <;:.~g.!Jos ep. I~ª-~~~_1:1~L~l1,_Y~l1~ara~ re~íprCJ_c_~§LE!!..es los centros eXEortariiñ los países,J),,~~!~~i5:Q~I.t!~gCl~,,ª .... ,~mitlª_,gi~.pªng-ªc:l._..F¡tI.a~hªG.er manl1!;l~tl1_r~~_p'~ra los ..(lue.. e?t~11.l)J~j2~_~2t?9
i~~stri;s-rnque
~ª~ ~~raihªJQSo~tenrdo-d~=~aEit§r--
LAS DISPARIDADES DE LA DEMAc'
5. Necesidad de rebajar
los aranceles
No se interprete, sin embargo, que a la luz de este nuevo conce~to de reciprocidad implícita, sea intangible la tarifa arancelana de los paIses e? desarrollo. Todo lo contrario. Ya se dijo que. en Ame~ca La~ma prevalece un proteccionismo exagerado. Es mnecesano abatirlo para que opere el concepto de reciprocidad. N~ se caracteriza América Latina por acumular divisas, en vez de Importar, cuando crecen sus exportaciones. La característica es más bien la tendencia a importar por sobr~ ~~~.~cl~_h?cerIo.Desde este puntQ".c;h:: ..,Yi~B, __!lQ~!lS!~esari_o
-su'' éa'pm-::
~h~~~~~n~f·~~·t·~~~
~~Ys~i6-~~f;¡le~~r;eIi·c~~&1~~~~~~ dustIjalización. Es nece~ario rebajar en forma gradual}os ~ran-
~§~~o~~~~ ~s~~ ~~g~eJ~~in~~~f~~~~i~r;~~~~~~*~~1~ ~~9r
la comp,!.!~nciaextenorare-ducir sus dIFerencias
cl~PE2ªE~tÜ:i.ª~.ci_c.qE ,los,grandes-ée-~tr~~-~~~-~""'~~~'-"-
.Es...daw_~u?a iefuffiÚ"sk esta na~uIaleza no _podría ,~_ plírse en condICIOnes de estrangulamIento P~!yo. Antes 6 Este punto se ha, e~'Plicadocon. mayor amplitud. ,en el informe ya citado sobre Desarrollo econormco, planeamlento y ccopeucion internacional.
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tiene que venir ~L~!i'y~~~~c;;Ei~.sJ-ª-ª~lc;;_r~_gión. del ritmo de ~as exportaciones:..,~!.~l_()~E().~",,!~E~!J:l0s,.~!?: !~_C.!2.~~J!ª~_ª._~ªe la tanfa arancelanatien.e .9.u~ser parte de_un plan mternaclOnfl de exP.iilsi6ñ'Cfel intercambiO__~9.1:1r~.!l:!l._c;;'I/ª~.Q~§~? .Nl~ podra adelan.tarse a ~taJ?...Qlilifª,2Ípo SeLJ2QJ]'JI,§s;.1J~nºl;ª..9~~;~., . •. De ser aSÍ,se plantea otro problema. SI la revlSl~n arance~ana ,,,Yi:iene que seguir al desarrollo de nuevas exportaciones, ¿como fJ' '\ podrán éstas realizarse al contin~~r la present~ estructura de costos y precios elevados? La cuestión merece cu~dadosoex~m~n y una de las vías que po~;ía explorar~e es el reajuste c~~bIano. Se concibe una devaluación monetana que, con un mnumo de perturbaciones internas pueda aparejar consecuencias externas importantes. En efect;, los arancel~s podrían ~ebajarse en la misma medida en que aumenta el. tipo de .camblO,con 1,0cual no se modificaría la protección existente III se encarecenan las importaciones, salvo aquellas en que los aranceles sean menores que la rebaja. Por el co~trario, mudar!a fav~rablen:ente la posición competitiva extenor de u~a sene de m~ustn.as que hoy no pueden exportar por sus preCIOSaltos. Podna. baJars.eel precio exterior manteniendo los mismos costos nommales internos. Ciertamente, las exportaciones tradicionales no necesitan este estímulo como las nuevas exportaciones, a no ser algunos casos especiales. La devaluación d~~i,era, pues, aC?mpañarse ?e ~n impuesto que evitara la apanclOn de. gana~cIas e~traordmanas en esas exportaciones o en exportaciones md~stnales que ~o requieren este estímulo. El producto de este Impu~sto podna servir para compensar la disminución de recurs_os.fIscal~s provocada por la rebaja de aranceles y otorgar SUbSIdIOS de I~portación a aquellos artículos de consumo popular que ~? debieran encarecerse hasta que el aumento del mgreso permitiera la absorción del mayor precio. . Dado el alto nivel de aranceles prevaleciente, una devaluación relativamente demorada, con la consiguiente rebaja de éstos sería un movimiento en el buen sentido, pero no significaría reducir la protección a. términos racio~~les. Ésta tendría que venir después de consegurrse efectos pOSItIVOS sobre las exportaciones. . ., . No se hace aquí una proposIcIon concr.eta. S~mpleme~te se ofrece una idea que debería explorarse. TIene sin duda mcon-
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ESTRA1,GULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
venientes que, más que en sí mismos, han de juzgarse desde el punto d~ vista de la solución fundamental que se busca. Al estimular en esta forma las exportaciones industriales, tenderá a corregirse aquella asimetría de la protección que se explicó precedentemente. y será posible adquirir con ellas impor- . taciones cuya sustitución sería por demás costosa; y conseguir me.diante el intercambio mayor cantidad de bienes -y mejor calidad en algunos casos- que la que sería dado obtener en esta etapa del proceso sustitutivo.
LAS DISPARIDADES DE LA DEI\IA..'N'DA 93 iil1portar .ªesde" aquellos grand.~ centr~~uiera dependiendo de las.exportaciones·E!ímar1iís.Así, si éstas crecieran a razón de 2Tpor ciento -=qlle es la tendencia de la posguerra- y el ingreso creciera a razón de 3 por ciento anual y por habitante, según el objetivo mínimo antes mencionado, dentro de unos 20 años, el coeficiente de importaciones procedentes del resto del mundo se habría reducido a sólo 6 por ciento, contra el 11 por ciento actual. Para abarcar la significación de este hecho no hay más que recordar que los seis países del mercado común europeo tienen un coeficiente de 16 por ciento (1960) también con respecto al resto del mundo. El propósito de los Estados Unidos de introducir rebajas sustanciales en su tarifa a cambio de concesiones equivalentes en la tarifa exterior de los seis, se inspira"precisamente en el propósito de evitar que ese coeficiente pueda reducirse en vez de aumentar. Y análogas preocupaciones obsérvanse en los países del Comecon: no son sólo razones políticas las que lo han llevado a oponerse al mercado común europeo. Por lo demás, la posibilidad de orientar a éste hacia afuera, hacia la expansión del intercambio mundial, ha sido enfáticamente subrayada por el presidente de la Comisión de la Comunidad EconÓmica Europea, que ha declarado recientemente en Bruselas: "Desde hace algún tiempo se menciona a veces el peligro de que la Comunidad se inspire en consideraciones de desarrollo hacia adentro. No sé quién ha inventado ese estribillo. En todo caso, no corresponde a realidad alguna. Ni su giro, ni nuestros intereses económicos, ni nuestra voluntad política nos permiten encerrarnos en nosotros mismos. Y la rápida expansión de nuestro comercio exterior muestra que no 10 somos. Pero es exacto que nuestros partenaires comerciales tienen el mayor interés en que la Comunidad se desarrolle en el futuro con la misma rapidez que en el pasado. Porque solamente ahora estaremos en posesión de medios e instrumentos que nos permitirán traducir en la mejor forma con hechos nuestra voluntad política de liberalismo, de cooperación y de asistencia." 7 No. cabe du~,,ª_~ __ g~~Jª Ec;?Ii~~iºl1PfQg¡:,e::,~!Y_éL,º~Lill~[Qªdo
anual
6. La expansión del comercio mundial El mercado común latinoamericano ..es.sóJo una alternativa parQ]TCIeI desarrolI~ de l~s ~~J2g.!!ª~[Qg~~1ñ4iiitric!1~LI~§íº..g~1 IllJl.U9 o. Se .neces!ta ortYl!!;ªI,Jª..pºl!tk~l.g!tj!Ü~~ª.ml?iº ....~llJJ±!ª
~,;~t~~; ~~~~~;~;~o~~~ 'i~;g~'~'~(;'~~~~~~sit~g;ft~ti;~~RI~I:Wii~ "asIble-dividir .racio;;alme~e~el- trabi'ü e·ñ.·Eis-'ñ~uevasqáctl;;lda: ..• "" ",•.".' ,~l"~_~."" ..,.".".,."""",,,,,,,,,,, ,,,.,,,~ •..~. ct~ zy.st!~ti~:ªs"~~it~!!ª_Q_lo~_giaves·erioriiE~~?~Y.'.R~mlilir? a~m!§mo l_rcorng!endo gradualmente esos.errores en las. acti_yj~ª.e::s ex!§J5=n!~~7. ,t?,~,!Qa~,ícg!ª.S,.52ºll!~il1~];Ii~k§~J:~E~L!1º-.119§ ayudará -al menos con la intensidad requerida- ª"""I~~ºlY,~L~l pr,QQle!!gA~Ja .aRsorción de 111<1119 gE!ºR~ª, ,l?1!E!~,,E!nJQgº~los R,ª,í.?,~s.,Jªli!t2ªgIeriC;:Jnos se presenta, ªg!1(mE!",l1º,,,,,~,~,!J,,,,Iª ,m!~gIa I?=<>"~'~'='~~~~_"'~'M"'~'."'~"""
.1f§!~~~10~~~~~d!s~~t~flQ~i.~m~
!~E2,~~i.I!te!_~E_m~f~J~dus-
Esto es de suyo importante; pero hay otra consideración que lo es también en gran medida. El comercio internacional no es estátic~_l~:!Lgende continuo nuevos roductos .Y...El!evas formas y mO~Lª,~...R~oduct~~~s, por la misma ~vollleiQn tecnolog!ca de los grandes centros. Y surgirán también en forma inc~~712t_~,EUe\T~~~I1~ce~~dad~ 'd~jPlP~Q!!~~~ñü~,?tmL12ii~s,
;%~bf: ~~" ~5ñ'~~~~~f~~s~~Ht~ft f~tI~~,ge~ti~g1~9~o;f~~lü~~~~ éünsiae~ r.a'ci.~~éscre:COStO;Cjiaiifo,"·p'§~!~~ª~~~lª~ª::ª.~",:·~§::]~ i.la
pero en· otros no será recOñieñClable'fiacerlo,'~tañfo,··Por
ªª~i.
i~~Qr~lr~~ffi~e~~~::iº,~~~~~~i~ , '''" "" ,. .5i" '. ..... . "....... ""~..~~,-, ~B~P~~~~~~~~iDgidfá~; •."g,,,.!.,,,,.,,,.,,.,,,.,R ..•.,,,,,,,.. ,,.,,,,,,,,,,." .. d~._hacer1oserán cag8,,,y.~2:,I!le.n2~.t,,~L!llle~trJ:_ ~a.E,?cidadJlélra
7 Véase la alocución del De \V. Hallstein en la sesión de clausura del Foro Europeo sobre América Latina (Bruselas, 21 a 23 de noviembre de 1962).
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LAS DISPARIDADES DE LA DElvL-L'\DA 95 C'"'algunode los precios primarios si la producción se ajustase con~2~~I;Enoameric~n
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ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
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~ea:@i_-~ri~q~2_~_~
c?ncepto. Debe hacerse notar que lo~ a?~s 1950-54 fueron de relación de preCiOS favorable, aun cuando ella no slgmbcase plena recuperación del nivel anterior a la gran depresión mundial. -
9
Véase la sección 1 del capítulo
I
de la parte B, pp. 27 ss.
96 ESTRA!'J:ª§l1Jª,s,_ª~tiyié!adej.urhan'as tenga sobre el nivel de salarios reales en la producción primaria. ¿Hasta qué punto podrá esperarse que estas condiciones favorables al mejoramiento de la relación de precios pudieran prevalecer en estos próximos 10 o 15 años decisivos para el desarrollo económico de América Latina? No hay manifestaciones 12.erce12tibles de que así vaya a~.E:...Al co~trario, el em12.eño en elevar el lento rítmo.de.crecímienió ae~:Rºliªdon{!s se hace sentir cada vez más, tanto en lQ.uaíses latinoam~.!!canos. como en los otro~ países ell.~~~.~~E.~!~Cl,,_.9.!l~ ...~omEi~en.son su-producCión. y es lógicoque'paia cumplir estepropósito se esfiierceii~en~aumentar la_E()dlJ_~i~]:i9. l\!~Lª(!!!>"J~§t~_~sfuerzo ha bEéÍ_
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LAS DISPARIDADESDE L1. DL'BNDA
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verse, frenará el alza de salarios que el mismo progreso técnico Pudiera hacer posible en las actividades relacionadas-CJ)_nla exportación primaria. 2. Imposibilidad de atacar aisladamente el deterioro El problema de absorción no se circun~cribe ~ pa.íses aislados: abarca a todos los países productores. SI un paIS aislado lograra vencer la insuficiencia dinámica del desarrollo y crear las condiciones favorables a la retención del fruto del progreso técnico en las actividades primarias mediante el alza de salarios, no significa que pudiera hacerlo en. reali~ad, J?~es s.i 2llQL12ais,es productores no co,~sig.ll_~.!!"_9.QII~~r ..~~~,!!!~ld!~S~!~.P$1ª>.Jlu ..R~~llCclón sezuirá exceªieI1do..... al .... ritI'I19jmpt:l~§tQp,QL_l~t_~l?shcldad ingres.Q. baela'"·:a~!!iªñi1~y:~iQ~l1a~IánJQ.s..p~eJ;j~~I~.Qs. Es ~ ue ~T.J?rfÍrl~~ l?aí§J~DsIIª..... q]J.~ ..§~gl}iE~~~~l.I!()y.~.!!!~<:.nt()_p~ra p~mpeUr eñ':~I~:~rS~ª9,!Eldgªi~~. : en la ~edi?a en qU7 sus salarios'11u151esensubidoen.la§actlVldades pnmanas tendra que acudiL'
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ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
LAS DISPARIDADES DE LA DEMAJ."DA
3. Diferencias entre centros y países periféricos Hasta ahora se han considerado los fenómenos de deterioro en la periferia. Cabe ahora preguntarse si en los centros no operan también fuerzas que tienden a transferir al exterior el fruto de su propio progreso técnico. Podría argüirse, en efecto, que esta transferencia también se registra y que si la relación de precios empeora para las actividades, exportadoras ~e l.os paíse~ perif~ricos, ~ deba a qu_e alh el progres_o__ tecmco 11(1sIdo_ mas 2IQ._IlUnciado_qu~ _e~~~~s~~:ri~~~_:s~j~ __$~P_o_üª.GiglL_.i.Dg_IJ_~tfial de 10s~!J(:) sea ~ue _los movimientos ~e ha temdo hIst6ñCamente la _relaci~.n deprecws se-~~ríalL~~~_ón de incremento de -produs~~iv'@K~:~~íftI~~bi~_r:es _l)_~!!E~!~~_~ir:dustriales, -ESta~tesis podría ser a~misib~r:__~E mundo~E __ gg~_hubi~an desa~cidQ ras dIferencIas eILrl._graOodeaesarrollo, pero no
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~~~su~n las gue hOLs~_~~::~!!i~_!é!.n~_~~~E:,_}~~ __ y 10j~E.ií~~§.J?§D~~Úf_<2~ .. eI,J~~~_!~,~,~_~~_~~_~_ ... _.. deprecias, las diferencias fundamentale~_son_las sIgUIentes.
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Ante todo, el carácter esencialment~jndustrial de la_sexpor/ taciones de los centros. Los ~ductos industriales tienen.Jal1)
_.~_Sl~--!~!~s_~gn
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10 Ésta parece ser la tesis admitida por el economista Lincoln Cordon, Embajador de los Estados Unidos en el Brasil, en un discurso pronunciado en el Consejo Económico Nacional de ese país el 29 de enero de 1963_ Dijo en esa ocasión: "Desde hace tiempo se vienen sustentando teorías generales contradictorias sobre las tendencias a largo plazo inherentes a la relación de precios del intercambio. Según una antigua teoría, desacreditada ahora, los precios agrícolas tenían que subir forzosamente en relación con los precios industriales, porque el aumento de la población mundial en una superficie limitada de tierra arable se traduciría en un alza constante de los precios de los alimentos, mientras que la producción industrial podía ampliarse indefinidamente. En esa teoría se ignoraban los efectos del progreso técnico en la agricultura, que han elevado la productividad en forma más acelerada aún que en la industria, al menos en el mundo occidental. Durante algunos años, la secretaría de la CEPAL sostenía la tesis contraria, a saber, que la tendencia secular era necesariamente adversa a la agricultura, pero este razonamiento se basaba en gran parte en informaciones británicas correspondientes al siglo XIX, en que no se tenían en cuenta la reducción de los fletes marítimos ni las dificultades inherentes a cualquier medición a largo plazo de los precios comparativos de las manufacturas. La naturaleza de los productos industriales cambia por completo de un decenio a otro a medida que surgen nuevos inventos, y también están afectas a mejoramientos constantes de calidad. En consecuencia, los estudiosos más serios de la actualidad son muy escépticos en cuanto a la validez de toda generalización sobre las tendencias inherentes a la relación de precios del intercambio." Traducción no oficial del texto incluido en FYI News Digest. Servicio Informativo de los Estados Unidos, Santiago de Chile, 6317, 4 de abril de 1963.)
g~.n~E~_~~.~.~1~~!!SL~~UEgEes9ü9~J~.ª.~!Pa?ª~-m1!~e1~v~da!y tan pronto c.<::~o~sJªJI~:Qd-s:--a-~ª-tYIªI§~---fflj! _<::l __ ;m,dar del tIemBo en algunos artículos, surge~~~"T2. l111evas formas de ticulos .eXIste~!es ....qll..~... :~~V;\I~~-,. S~.~.!.~~~,a_.~.~E~É~_,J_a_=~gell1
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LAS DISPARIDADES
DE LA DEMAJ.,<-nA
101
que en otros, el descenso de precios provocado por los primeros puede lia~r peraer, a estos úTfi~6s;=l~g~~~9_!).,B!ªY-Qi~Lq_ue_jos cOrIeiE_O!1CI!ent~s a suprópíü' iñcreIIl~n!Qele productividad. lli movimiento favciraoTeque en trempos ya remotos experimentó la relación de precios del intercambio pudo haberse debido a que -siendo entonces mucho menor la aptitud de los centros para subir el nivel de salarios- ocurriese un fenómeno parecido al que ahora se presenta en los países periféricos. A lo cual pudieran haberse agregado dificultades para acrecentar la producción primaria, como fue posible hacerlo después por el aumento de productividad mediante el acceso a nuevas tierras y nuevos recursos naturales, así como por el progreso de los transportes. 4. El deterioro en los centros ~~ g?ier~ que hubiese sido, todo parecer~a il1di~-ªLQueesta debilidad coñgeñüa -de la penferia para retener el fruto de su progreso técnico continu,,ª!á J22LJ:rmchotiem120aún. La misma situación de lUr()ducción a~ícola en los ~andes centros industriales, no obstante su avanzado desarrollozIo está demostrandoliOfOriament~,. Se opera'_a.llí también una tendencia al deterioro de la relacLºlLsl~""l:JI~.d.Qs._ ... qlle_.no~~s_il1c
_ _j
102
ESTRANGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
tierras, inc~uso en .países en que la fuerte absorción de mano de obra en la mdustna y otras actividades está atrayendo gente del exterior. SUS
Para defen~er. la relación interna de precios se acude a diyersos procedIm;entos. En los Estados Unidos, a los precios mte~nos de sosten que ma~tienen una paridad variable con los precIOs de los pr~d~ctos mdustriales adquiridos por los agricultor~s, y al subsidio de las exportaciones en el mercado internacional, En Europa occidental, al aumento de las restriccione? a la importación de productos agrícolas, como-medio de ~mphar el mercado p~ra.la propia producción y amparar precios mternos ele:'ados. Asimismo se contempla acudir al subsidio a las exportaciones al mercado mundial en caso de excedentes. . ~¿_~edidas de defensa d~ la re1ació!L~Ü~J:.~¡;_l}a. c!~~JQLJ2!'~CIOSagncofas -muy comprensIEles desde el punto de vista de los grandes centros- significan acentllartoda.yía. más los.efectos de11ento crecimiento ciéladema;;rl;~"d~;s~~;t~~i~·~;;;i~las d~.•l~ tc:rife!ia. Sin em.bargo, tienen la virtud de demost~rconcrebimente la im ortanci-a-'ue__ '. . ~-.--_.~.~.~~ ~J2Qr!;gL_=.=._q = ". = --"..tIQs..~aJJ..,_"díildQl_g,,~Je I2_or.o~~~os.J~!".e_~Ü.?~_.gr.iIIlill"iº$~S de señalar~Jllil tiem120 una
-esos'-~cen="'-~-'-~-="-~-'--a'-='"'-_
:p~~lb l~,,,la_.clc;~.§Qh:¡ClO_I!,,d~eLmlsm.o...px_o]Jlc;msL~.I1,,.~LªmhitQi.uteJnacional.
5. Posible retransferencia
internacional de ingresos
En rigor, ¿qué significa esa intervención? Sencillamente el reconocimiento de gg,e las fuerzas del mercado no dan una solución equitativa ~ ~ste pEg_ble!lla:.El ~progresb técIiico' hl!2íaavan. ~ las ..actlVl~~des l~dustrl.R.y.es, car~teL1!lQral J;. poh:tic~_; re!r,ansferir a los productores agrar~~ e,llll~es~_gue ~eQríaI_lde·adoCIetenerJR):toE[q_~'I,ª:d.ii~~z,g,~",~el~> o lm1.2eªl,,ª~"t.uªI.~§,tl~,llJ~I~'ª.~ •.~~,llivelen SIJ~>!,!!gr~~=l~i~~res.os~~llr.banos." -6.,Jin ..... ,..d~.,Q,llentaS:JQga m~?lda de Ieé!i~tribJ¡clQ.:n.._deLingI;es,,~~U~~te ~ª,use caIªc:!er. EnC:ªIª.ª-ª ..a.sj.~cou-est~ps;:!:s,p.e.~,ti~1!),Jé:! corrección del deterioro
qe__
'. ~~·""''''''''''=Imrr='':';='''''~J''~'~'.'''''''''!.'¡'''''~'''''''~''"'''=~
LAS DISPARIDADES DE LA DEM,L'1DA lO:> de la relación de precios del intercambio en, los p-aises períféri~esehta como lID vasto l2Iºble~a~~~re.disirih.Q.c~ ternacional del ingresoJ como una medIda lmpuestª~nQ solo por ]a equida5b sino J2QL!l!L"gr.@_gesig!Ü2...201ít~C~?: cOQpe1a,r~oILlQS~ p~!!~sieSalroJ1Q",a,.~qlle,~C9rriian sl!~cleblhdacl,j:ongemt;:,l~~dquieran. la aEill!:!~Lgar:ll_r~t.e~eJ.:el,frlltQ-:-d,e~.1L.Jll.Qg-reSQ te~mco v aceIerar su de~cQ.llQmlCQ ~QclaL Pero esto ConCIerne ~1)~.a~c.o.of1eración.iuteIDa ciaD al. N9-;-§~,J29qían invocar argumentos"yªl~dem,~_º,e,~idªiLi~terll~G,!Qnal SI no se afrontara seriamente el Eroblema A~)aegmdad Interna y se .~1pTeara él fond~Lpm.~iª_Ld~ll.QrLQ,clc:: 10Lgru.E~ al!o"s ingresos con,.,~L,.mj,~.!119_"J2IQE,º§iÍQ_A,~,ª,,~~!~EªE :.!~E~m~~ e . dE.: aITOIlo.'" '_"
1,~ ..
, Por esto, no podría ser un~~ n~.~~,ª1l~.a.l!!2g1,ª!.ica !~~~sferencia in ternac~9~l!ª,L~t~j!1gr.~§Q~ ..... 1.2ª.nLC:Q.g}J?~,!:l.§~!:.?JQLE1ll§,~eriféricos de[S!~telLQLQr~lgti:X:Q,"de_,sJJs~p.r!;;,dºj ..,JljDO_~ del)lera vincularse es!rechillPente=ª-.sll~~'RlaI!_es~,cl~.
ªJ9'L~.,
... h.Qm~g~,,:Ei§~~=E}:2.ª!;!.c:J:~E.~~,si~~n
ª~Ie:;El~,~~,: .. X::~~~ .~~,~21o ..
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aC.lle,r9,<2l',.,P-"~~~, ~s º-~,.,$JJ.$jlm;t~Ja_Clo!1es R~Eiodlcas, SInO tan-l!51_enDé la: I~ª.sI?~Jé!.JEf.!~L(;!.Li1§i<;P8~~r~ si§tenfe~No"podrla negarse la compleJ~dad d~ estas solu~IOnes 1lI enlE~cho de que, al estabilizar los precIOS a mveles relativamente elevados se estimularía el aumento de la producción con el COnsizuiente agravamiento del descenso de los precios. El profesor Kaldor propone la forma de evitar estas consecuencias en un breve informe recientemente preparado Y 11
Véase de nuevo La cooperación internacional en la política de desarrollo
latinoamericano, op. cit.
"".
Véase "La estabilización de la relación de precios del intercambio en los países poco desarrolla?os", Boletín Ec~nómico de América Latina, vol. VIII, N" 1, Santiago de Chile, marzo de 196), pp. 1 ss. 12
104
ESTRA..'l"GULAIIIIENTO EXTERIOR
DEL DESARROLLO
LAS DISPARIDADES DE LA DEl\-fAlo<"'DA
ComQ __ quiera gue fuere, la retransferencia de íngresoaa.Ios p~ses_de __ pro_dllcción_-p-rimJ1~una solución E?:~Y_~I_!1ple, P!!~s_lou_ecur~()s int~@ac~on~!~; __qu~asr-sé'~Eªf~~~,<:,I_!_ __ se ct.lrIt.lI1_._t.l._.acr~feI1tªLlª-:ª~º~_!!;!ªf!8!1, ª~ §~Eif::¡~. ª~ ..f_QI_!_!ti.1J"uir a .la_correscIOn de la ITISuÍlcI(;!IlcIaªi!!ªIllicª d~L_ds;sarIollo. Desde luego, las Inversiones en "las- regiones ~urales tendrán que tener alto orden de prelación. Los recursos no se dedicarían a compensar el descenso de los precios internos, salvo si éstos llegasen a, un nive~ crítico que desalentara la producción. Comprendase bien el alcance de la idea. Los trabajadores rurales están en gran parte comprendidos en la mitad de la población latinoamericana de ínfimos insresos. ¿Es que el destinar '. b esos recursos intemacionale; al desarrollo económico, más que a los precios, se cumpliría en desmedro de la elevación de su nivel de vida? Desde luego que no. Pero no se conseguiría hacerlo obrando directamente sobre los precios, sino sobre los ingresos de los trabajadores, pues las actividades exportadoras son sólo una fracción de las actividades primarias y no podrían -salvo e-? casos excep.cionales- tener un nivel de ingresos de los trabajadores superior al prevaleciente en estas actividades pri~arias. Co~o ya .se h~ :ist~, la solución de este problema esta en corregir la InSUfICIencIa dinámica del desarrollo sin per¡uicio de seguir una política de remuneraciones que r~fleje el I~cremento de productividad en las actividades primarias. Es CIerto que la competencia de otros países que no siguieran u?a política sim!~ar influiría desfavorablemente sobre los preCIOSde exportación en la forma que se ha explicado en otro lugar. Surgirían así situ.aciones .críticas que obligarían a emplear parte de los recursos InternacIOnales en sostener un nivel de precios internos que guarde relación con el aumento lo errado en los ingresos ~eales de los trabajadores rurales. Insistimo~ en que se trata de Ideas generales, más que de proposiciones concretas, que se presentan aquí como términos de discusión de este importantísimo problema de la relación de precios.
a ~~~._....
,ª~ili~
6. Estrangulamiento exterior y aportación de recursos internacionales Este capítu.lo, que. ahora llega a su fi!!, se ha dedicado ~llli~ar la tendenCIa persIstente Cíel estrangulamiento exterior de los
105
países latinoamericanos y la necesidad impres.cindible d~!ecarI() _~~3~~rmas .E2.l2Yer.~I1j:~s:~) ~~!_~<:~port~c~onesindus-" triales hacia. el rest()_st~._mgI1ªg? __ 12~Il9J?_alr.Il~s cen:trOS'sindeSCmdar el estímulo a las ~xJ2_ortacione~tradicin: --- Iiacla_.. -' -'---ro---=--ércados'''''eXísEentes='--~los=-nuevos nales .S__m.__ ."_.,._,., ..,,.__ ..._'~~ . ''',.,'y __ ,._, '''' =_=_~__ mer,c_adas - .__. ,y b ) la de~(e~ª~~ª1~1~si,Q.ll ••S~-t'¡.-;p.!~~,Ü2,~-.j;l~Ligt~rct.lr.Il bio. Se examinará después otra forma Igualmente convergente: el mercado común Iafiñoá:fi:íeñcañcf?g-~'-" ".,.", """ -.-,-.,""'-"~,~~
-La' aportacioIi-'éIe"-recursos internacionales no es, .como ,tal, una solución alternativa_ al_EToblema del estrangulamIe?to. Son recursos muy vitales, llor ciertoL
~~~~~~~~~1~~a~~~~~p5l-~fai~W
_y en Ya son manifiestas las consecuenCIas oe esta contmua acumulación de d~!J.,d~Le.xt~IJ..or, .cQn la ,~!ruct~ente del íntercambi~Jentº c~cimient~,_ª~J
14
106
ESTRANGULAMIENTO
EXTERIOR
DEL DESARROLLO
guirlo. Pu~o haberlo sido en el siglo XIX. Había entonces. un rógico entre eL~esarroIIo hacía afuera-y los'préstamos e_!!l!'~~s exteriores. Éstos. estak?~ ~I'§~~i1a?o~"p~íí1o~~~alme!!tel .en ..una fo~~a ,}J~ofr~",%~C~É~Si~J!~,B!~,2~:2~~ e~P'?rt~~io}~~~: y las expor~a~IOnescrecientes permitían pagar con rélativa holgura los serVICIOS también crecientes sin necesidad de aumentar las aportac.i~n~s internacionales ~omo ahora sucede por ra~ones de desequilibrio exterior y por escasez de capital. Aún mas, en vanos casos la expansión de aquéllas permitía devolver gradualmente al e~t.erior.el capital recibido, disminuyendo así la carg~ de los sen'ICIOS.SI sobrevenían dificultades para hacerlo, se debIan. a esa mala conducta financiera, generalmente mala conducta intema, y también externa en ciertos casos, pues hubo de todo en aquellos tiempos. Dentro de esa lógica del desarrollo hacia afuera no cabían recursos de .~avor. Los préstamos e inversiones extranjeros eran cIara ~~presIOnde mteres recíproco. No existía tampoco la connot~;I?n de ayuda, que desde luego se acentúa en esas crisis periódicas del de~arrollo. Las operaciones de préstamo adquieren así, con frecuencia, aspectos políticamente vulnerables tanto en el ámbito de los que otorgan cuanto en el de los que reciben. ~ el fond?,. el problema no reside en que no plledan pa~arse los Sen!~CIOS -que P?drían crecer sin representar carga mtolerabI~- ,smo en las ~ifu;.Ylta
11. LOS OBSTÁCULOS AL MERCADO COMÚN , LATINOAMERICANO
craronexo
1.
LAS METAS CUA..'N'TITATIVAS
1. Explicación de las metas
En ese módulo pretérito de inter?ambio. interna.cional que se ha comentado en otro lugar los paIses latinoamericanos convergían y siguen convergiendo hacia los grandes .ce~.tr.~ ~on.muy escasa comunlcación entre ellos" salvo...en el1Lql]-f].domj:~amb1Odeargunos. P!9-ª~gi~I""Ef[riI[~Q~:-'~~":Eiª1J21rigliE~i~n, ,~~a vemdo desarroITa~~~en.comJ2~rtImIen!,2~,,~JªI1~~...,~e.g1!I11ªfgse consa5i([a=v:·~tfi1~rC"a'd9~':c"Cfffir~][tr11E()!tC; ...C,
~'aTa
~..;~~iigi:v.
~iE~!~~~~~t~~~~r~r
c,a-mpOllabna-efifonces·para.·]arrl.lCmlcaa6~~d~-I;;~u~~;s é;n-' s~jos y tamoIén F'ara esc~~! a ~E.Eill_Ié1~y-am_oQl~LQJJ~s'~-cmetar~_que . suelen plantear un falso dilema. entre estabilidad y de~arrono,_pue~.~~st~_..!~~E.s.eIaªoIgl.g:~exteno;C_~JljlU JJI1~ modulo muy dIferente del actual, también ad3Eirirían nuestros p~}ses,_lIbres.de situacIOne.s<;,~!tic~J.~IajEtitua.e§f:!nciaTClfopc!,2n. YSOlo. se E~_l ..~.." ,..... ,"~'''''"''-~,-,_.,'".-''''-''',, ..~..
.w
casque¡hof~_;~l.l~~Ldysra ~J1Lti[d{S!~,al-I'R~[l2FI1~¿~t1r~~ c~nen o e nesg~ .,~~.3.~,_Q".Q".... ,S!.....,..Q.":§_~".JJlll.."~". arreglos preTerenc~~~~~~}'n~acI1an!es. "~~
.
107
"
---_
LOS OBSTÁCULOS
AL MERCADO
COMÚN
109
mencionado terminen todas las otras restricciones de índo~roteccionista. . --"'''--------~------=---... El establecimiento de estas metas debiera ir unido a la obligación de reducir todos los derechos a un máximo de 30 por ciento en el caso de las industrias existentes de crecimiento vegetativo, así como en las actividades agrícolas, y de 10 por ciento en las industrias dinámicas, distinción que obedece a razones que se expondrán más adelante. No convendría c~ñiIse sQIQ_.lLJ'Ll!l!';l9-_fi!lªI~"c§Ü].g.-ªcoLcJaJ: un procedimiento. . al,-coll.-lll.etasJutermedias. Así, al llegar a a mitad del plazo, el promedio de aranceles no debiera exceder de 30 por ciento; y el máximo no debiera pasar de 60 por ciento en las industrias vegetativas y la agricultura, y de 20 por ciento en las industrias dinámicas; esto es, el doble que en la meta final. Las demás restricciones tendrían asimismo que haberse reducido a la mitad al mediar el plazo de 12 años y, antes de cumplirse éste y a la luz de la experiencia adquirida, habría que llegar a un nuevo acuerdo para proseguir esta política en una segunda etapa que sería prematuro encarar desde ahora. S~~e_ndable .aQord_ClL.Jl...IL..p..m.cedírnimtQ esp~cial. para los alanceles".JlUL}'-~kyad.Il~z-Bot~~mp,lQ,-ª-'Lue!1o~ s~eriores al Jri];lle del IDª~m-.~J2!!!Ei!i.9?_E?ra~Lgru¡¡,o._éL",que pert~necieraApJ:_~sbl~lQ)," Y? .~ru1_jE,Ql1.~triaL.siin~~ic~ o v~etªtivas. Entre el nivel actual del arancel y el tñíJTe ere aquel máximo a alcanzar en dos etapas, la reducción se haría en forma proporcional y en el curso de muy pocos años. Después de haber bajado al triple, la reducción seguiría adelante por el procedimiento ya explicado. La importancia de esta reducción más rápida del margen excedente de los derechos muy elevados reside en que las reducciones que en la práctica pueden originar competencia en los mercados, y acicatear el progreso de las actividades productoras, son las que corresponden al tramo más bajo del derecho elevado; no más arriba, por ejemplo, de un 90 por ciento en el caso de los productos de las industrias vegetativas. Si, en casos como éste, no se adoptara algún procedimiento especial, podría ocurrir que la reducción de esos derechos muy elevados fuera completamente inoperante desde el punto de vista de la competencia y del intercambio durante la casi totalidad del periodo de transición. Los efectos prácticos sólo so-
n
110
ESTRA.\'
LOS OBSTAcULOS AL MERCADO COMÚN
brevendrían en el curso de los 2 o 3 últimos años lo cual ade~ás d.e retar~~r .la marcha hacia la integración, irí~ acumulando SItu~cIOnesdifíciles, que podrían originar grandes resistencias. No es necesano entrar en pormenores técnicos para tomar una decisión polí~ica. Desde luego que habría que introducir una nomenclatura uniforme, pero esta y otras son cuestiones sobre l~s cuales los t~cnicos tendrán que formular sus recomendacIOne~a los gobiemos. Lo esencial es que !:!E3_ª-ec~i.~E_E.0lítica
111
pólicas que debilitan el incentivo a producir con satisfactoria productividad. Aun sin la Zona Latinoamericana de Libre Comercio hubiera sido aconsejable ir reduciendo la protección hasta volverla razonable, si la tendencia crónica al desequilibrio del balance de pagos no se hubiera interpuesto con frecuencia.
2. El juego de la competencia y sus limitaciones
····~6"l~~o~j~~a%"~"~~! Una vez reconocida la necesidad de reanimar la competencia,
~~rFt~~;~;~~~~~me~~IioI~~~~'{e~eti "~~ sig!-(IeJlbéra~cTc;~i~íQgraI~g~~i:§lgDlr~~,2S':'"' "".,y~,,-~~, Dentro de los promedios se darían diferentes situaciones: mientras en una serie de productos podrían eliminarse completamente los aranceles en el plazo convenido, cabria mantener en otros una protección razonable. También sería admisible ampliar los ~J2.?ra ªSl!1\'!llQ.LP"ª,i~e~,.!i1l~=JIªteJ1]rirIñIiiOr des-
¿cómo hacerlo? Hay tres casos principales de c~:m~iderar:a) la azricultura: b) las industrias existentes de crecimiento vegetab' tivo, Y c) las industrias dinámicas. ., .. \\ En la agricultura, los ..p~oduct()~~9~~~~~EortaS:lQ"!!' tr_~nal
/~~1~~
::~~~Mfd~:át~~&~ªf;~uJlildªmel1t~_§§<,!I_L<;gnNo ha de ocultarse que esas metas pueden no ser muy halagüei1as para quienes desean ir derechamente al rnerc;él~oc()rnún mediante la. eliminaci
,. ·"":",I¡¡"¡::"$J"";,1,'~:·:,~I,'~I!'~<·······> . . .
La-protección aduanera e~ exager~da y, al limitar o impedir por completo la competencia extenor, ha conducido con frecuencia a prácticas restrictivas internas o combinaciones mono-
.
.
~~~el~!b~iá~!~~f~~~~~~~.Í[,,~~i~i~fr~'2ta~~~;n; basta un compromi.so de esta !Hdole y de'ar weJod~ se.aITe.~le ~iQ-l~riu.ylg1~RtQm~~c!~"~~:,1t;;~clon facional de la"pro~ssiºg sl~Itt.l.<¡"d~Jg ..... ZQ,nª-:""glJ.~.,,,l1~L.§P=2:.t~p,,g'in en cuenfa ri(1"eñ~andapr~~~!!!~,¡_"~,~~,~.,:::!,S()~~s~~~.~e1?J~,,,SJi!~c;ml!en de la deñlá-rujatüfilla;·~q~~. o§Jig~E~ª."..t&f,!.li~ª,t-tiw<1s de. ,muy desIgUaTproducflvíaªd~'Esos-programas exigirán en al~unos~casos medIdas especiales de regulaC!2~'tOTsí poGIf1a=compet~~cia dese~i¿_iID:~~S~lI~i.E~r~~~§~.i?n~~;.,.E~~~2:.:Y_2le evitar a toda cost~.51~é!. g~~.ª~~~,!~EEª"lm2"sLlJ,ftIya SII1_'!:!!!h~arl.. aunque"se.utilice en f2r!:l1a_ªi~,!i~Ü;!~,~".!~ ..~:::~E!l2E~~J::azos desocupadQs gu_en<;LI2.4G.dan. an or.ber:seen l~ mIsma agncuTmra o fuera de elliL. La eliminación, lisa, y IlaI1..LCl~ __~Q~.aranceles odría ~stas con~es~~~§ias~ae~~l~~~~s;·.· t?!!!9=~11~lQ!i=12¡Q.dJ1C-
~OñaIes
CV ~o-an'aIogo-se
como ~~ QliQ~:::E!:~~.~s"f2i:igiáR~~JJarios.
plantea en las industrias existentes, que .c l:!illLentrad.G-err--g-r-a.It-páft.e-e.ll._un.a etapa de crecimiento vegetativo, en que lª-deDlandu_Ólº-ª"J1l1~!)ta~".E!!g1.~t~na,,!E.~nte con el crecimiento d~,.1~qlº.:Rlª.~ióu:.~,,~J cierto que la redistribución del ingreso d§lría nota?kj~¡;ml§~~!}s ~~nd.::~;Jas,." f~i1itan~ adaptacióILªJª"~~~g~I!~!ª,,§,,º~lru~I:,QiiLd.9~~,QI!11IJ].:-PNéLCíaf1lCml2Q.. a las indJlstiiás__a_esa."adap.tJ...ciQ.n~ es indispensable un procedi,; wiento~gra_
..,,········,·_··""=-=-"""=~·,.,"""",,,¡'''''''II;'"i~IJII'''I'''''','";,':,~,';"""''',',':<._. __;,',·::.,',-_,_-~ __
'''-''''.'''''"'''-'''-~_~';_'''''=''~'''=:'''''''~
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~~otal de la protección en esta p_iimera~t.?.E~ podría ~es~~rse una carrera. de {!uevas inversiones PJ!g,J~illplaz¡g el C,al?Ita[existente a fin ~_jiumentaLJa~produGtividad a: expensas d_ela_QcupaciÓD_de mano de obra. ,En realidad, ésta es la razón _J2rincipal9.!!§_.Dª,llevadq,-2-la _foflIlula del l2_romeqjo,según la cual mientras unos aranceles s~ reducen a cero, otros pueden cumplir con moderación sus fmes protectores. Sin embargo, todo es una cuestión de medida, y esta flexibilidad no debiera servir para mantener en ningún caso, después de un periodo de 12 años aranceles superiores al ya referido máximo de 30 por ciento en 'estas industrias existentes de crecimiento vegetativo, así como en la producción primana. _¿) Muy d~ferente es en general. el ca~o_~dllstria,Ldmª-micas q~\"!,,_i:leI:teJJ~.pDLd.elant~~grandes PQsibilidades..de.desarrollo, es~~ente las nuevas industrias Q~Q[ª_.fJ,!,l~~stallk~I~JJ s pr~xImo.S Jfuls_;par_:L~-ºntiu!J,ªIJfL"J;2.Qlitica ..,...sustitu.tivkt.J;ll!~mpo.rtªglº!1~s,.__ pero.~esta~~v:ez.il~Qb:
0
~~~s~~h~:e~ui:rii~~~~~:.,~~Lm~~iIDQ,""ª,~IQ~E2E,,Si~~:tE 4) También sería recomendable la supresión !?tals:1eaplIlgeles ~n ú~ tie~p_o~~co~t~_.,~~i.:Ia~qm;:q~x:p_eaQdo-=pi~a:'I;~mat~nas pnmas ba~Kª~s.=JaDtoc~~l~_~rig~mi1J,G:rn....como, ,ªgI.Q];l,e~~ve~do ademál]~~",E!QSLl},S,.t9'§~1l~tf,Q.Q,Y!mi,ºQ,S,. Este Raso es ~n I~Eo..;:.tancia!r porque las difer<:ncia~"sle.precios entre ..lª~~pr~,dIJ.G@18f14'Ilth;¡st¡:ia1",de-dil'~r,~Q§_Eg~~,s"Jieri~ari:"en muchas .0casl~d.~os...d.is1mtQ~pI..e.ci0s¿q.!J~Jª~?m!.?=12rll.na e.~ accesIble~Hay paI~es que suelen proteger la producción margmal de estas materias y, a consecuencia de ello la industria debe trabajar a altos costos, a pesar de que su eficiencia relativa se~ superior a la de países de la Zona que cuentan con materias pnmas baratas, o que las importan con muy bajos gravámenes. I;QLpID§esde l~ l}sociél:<:ión Latinoamericana de Libre Comer, CIO~1?racticalJ1ente __tQ"das"J.a...s~ nmas básicas, I desde los combustibles hast!Jos metales, desde el alero On1:tasta
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113 ~ la lana, desde los cueros hasta el mineral de hierro. Si elimina~Seillos grav:imenes de importacÍ?? para estasmafefias primas , báSIcas,.y elai5o.r~s~í:l
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,..'E~'_muii)rObi'ble"_q!le,JIQaINlít.iG? S!.st~Jipp determinase en algunos' casos.el.c~s.~de la p~oducci?n lnarginaL Sería entoncenl'e"c~sari015iJs~afil1~~i?~par~ compeiisar~aolJferos y emElesariós-.delQS~_:perfüicios .•resiiltaiites. Ésta podría, ~~1: :1illi ,[ás funciones del Fondo que se preconiza Il1?S a,delaI1t(; .. , Las materias primas básicas tienen generalmente un valor unítarIomti\fbat(Í;~y'la "incideIlci~del()s.·.fletes es"detal',fIlag!iitlJª' qlle~(Jnstituyen por sí s~l~s E~otección a la producción de 'regiones tan alejii'dás,éDlr~,§Lc()rno las de ,Arnéri,ga LatíI1ª:' Por ello, ,~Ll?Qsihle__ que Jo.S ajmtes ª realiza.~en esos sectores marginales fueran menos importantes que los que se reqúieran en el resto de la industria.
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3. Los acuerdos de complementación industrial Estas indu§,trias,.diIlª_I1].j_C;-ªL~ºn_Jas ,qu~, Qfr~G(,:ltITI?S..1Wi!2QLda" de~_de acuerdos .el,ecOillpleI!1YAtación.Abor~~!~I!l()..L,ª,hQIa..este s~ggiªg~p_~ntQ....fI.!J.~,_J;Qillº ..~l.,pr(;.ce,dente,.requiere~decisión.p.o..,;, lj!ké! su~rior. Al contrarig.'l1t~_~,I1.laLcl~ ..Sf.~.Skill~nt9 ,y!g~,tativo, en .e~t_élsc iI1cl,PS!Eigs DQ,~y tratél .t::mto.... Q(;. ~(;gºYgc19,Il_d"el .§?lfáfexÍstent'e c~ino.i!.~,inyer,§ion~~Jt~l.el!~ nu~~as,.E§ntas industriales,. o.del fuer~~.ag!B~I1t()qyJa. cªpg~Ic;1Clª.~ªi§Fj.llÍb!~ añil de' fiacer§~t~"'~~~~iji' ~e~gI1si,;:l. qll(; ..q:eCY~,fº!1,,~_~!eI!9jtd. ~roble~á'}ésid~,)lsillLctii~'l1Ú~, 1ª§,jnY~l~i.9~D~§..~~s:~~c:g,ciLd]ñins d~,t~~~Y~I1 .~ . l!tr.y..... l()2.E;:!j~Y~,,~~?S~.(l.cl(),~~nJºI'mª, Jat.que ...caclª,JJno derive ventajas <~~21e~t~del1t¡;o.~.del~m.ercado~c.o..m..@~~ea e.!lJa.,~,.il1IcslTI(ls_}ilcl!:!,ª!~~~~ ~(),l!\'~.!ÜYIl,t~.D1.~!lty ...,!.!1t~g!:ª-clg$_iU~niliferentes"activida,g~§~~Iº,.e§.tQ-9.ºllfi~IQY.ª.J?.gBU<;:l,\t,!9n",,
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ESTR.~~GULA!lUENTOEXTERIOR DEL DESARROLLO
Se conciben varias formas de]QgraLe5Ldistribución dejillll!stri~~. ~~ile ~!l?2_~~.!t'L.QiQJgªI, ...p-r:ef~[~Jtf!'!:,.~!!.J,!!~_~"onª-ª~_ e~9rtaclÜnes del país ~,..~E!~Lb!:!pi~r~ C:Qrrespondido.taL.'o_..c.ual '!:c:tjv!ªaCl·'iÍ1~s_l:fi_a:Lª~g~J2 ..,g.<:!J.. PE()gr~rg,!:~Sil1,.~. ~!~!!5:1~E.!'!: ? lº"s otros paí,s~¡¡a§qciados. e~t()p()dría aparejar todq un mos?i~.9 de tratamient()sJ'I~f~r~ns:jgI~~.y.Collelllc:ir,?5:!~!!!~?~".,§! PºsÜ~.ig}leS monopólicas .eg_cl~rrte~c;1m~cl.~Lprpgr~§ºJ~gnic:g~y".,ª~l c:Ql!~umiº_Qr: ~-ll1ismo ocurriría si en 10s~2!E2~.pªi~~§"o.ª§"Q,C:.Ütgº~"~~,,,J2ro~1iºj_~s~'d~Lestªble_cimientQ:aeJndl1s1Lia.L~1!J,~,.,DQ.,,_k~=.~!1~ie.2,en corresponedido~u_d.R!.9gr.?lILa ..E:~.ciertºS111~ ..~§j:.~."Pliyil~gi~podría ser. el<=:., duraciónlimitada, ...pero .se.correría ...el.riesgo .de.que !Eª~E!tiaj.g§Lalllpa¡-~das Se.acostumbren .ª.~n2_L.se~~cil ~si 'es que no imposible- a~?gª()I::l,!:r~l !r",!ªJ!l:i~!:itt:> PE~!e~c:.,ncial e i!:i§!g1lrgIJa".competencia.delltro de .la 2:
r~ro.
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1 No se extienden estas consideraciones a Centroamérica, región en que está muy avanzada la formación del mercado común en condiciones particulares de desarrollo industrial.
115 ses han impuesto a ciertos bienes importados por razones de balance de pagos -y que se añaden a la exagerada protección ya existente- han llevado a la iniciativa privada a seguir el cauce más fácil del mercado nacional, produciendo a costos elevadísimos pero también con ganancias sustanciales. Lo que está pasando en la industria automotriz es aleccionador. No sólo hay varios países que tratan de hacer lo mismo, sino una' proliferación inaudita de plantas antieconómicas en un mismo país." 11s de temer que cualguier ~to en esta industria como en otras de .c.QIDp~em.entació.n}-por-equitativo que fuere, troEiece co~tencias tal vez insalvables, si no se toma la firme resolución .ele_eliminar las restricciones.....y redUCIr'~acTUafll1enteJQ~ª'§ialQs.~nt~Jos~11ªis~.s_as,Q.ciado..s..hasta llegaL~_ªá!!,cc;l~s..moderaª9j~gI!.~Jlº~.s.QbI~.]:las.en..aq.uel ..máxi~
2 Bastará COI! mencionar que, además de la Argentina y el Brasil, países que en la actualidad disponen de fabricación propiamente dicha, hay cuatro países más -Colombia Chile México v Venezuela- que mantienen plantas ensambladoras de vehículos y se encuentran en vías de lanzarse a la fabricación. El mercado total latinoamericano para coches de pasajeros -estimado en poco más de 300 000 unidades anuales- deberá dividirse por un número cercano a los 40 fabricantes actuales y potenciales, mientras que cada uno ~e los principales fabricantes europeos entrega al mercado de 250 a 500000 unidades anuales.
116
ESTRfu'{CULA.,.\IIENTOEXTERIOR DEL DESARROLLO
práctica estos planes. ¿Se invertirá esa cantidad considerable de recursos escasos siguiendo la misma estructura existente en cada país, o se buscarán ciertas formas de especialización? El .campo para. ~s!os~~ºs .g~~ ....f,~I!!Pl~e~§ció.g,._eLrl}.gy '~~!9! .s!n exéItJk.J2~t
ll!l~."s.,~r!e ..g~~lQ(hl_slnª~.dina.micas,_,p.Q_rJIJJ.ben.~ella,s.",Jt9....e~sten 12L~i?~ljIlcQuyenieIlt~q~e.n1.§}s._;:~g~t"ltiYjl?.p<;l,r'!l!!le-.Jrill)G~.E2I~Il~~.lkJib§¡::ªcjQ-l! ..~Xª,,!1celi1ria. . .. " - .. . . S~s.._prohabl.e_ql!~,s!!riªxl~"ªlg1Jnªs ...Jiificultades:·cPa.ra ~~e'¿~!~~;~TP~~62n~~ftd~~~;*és~"il~~~J~sir~'iá~~ al merca~o común, d~tro de una misma ram~Ü}.iy¡tr@l",.i::J..ªas la~cuIlaridad~j_.g~_r~f!1I?,º,Lo~Q:e",esJ:t.!J.ct!J:J;ª",i!1.dlJs.t.daLd.~.".t'Ües r.aíses. A fin de obviar es~~~l?,1,tª,SJ!IQ? Eºªriª,,~~r GQlJyeIliente, ..que l?s. ac~erdosae ._com~~t~_~ió.~ ..,.,~!! ..,j~~~J?~E~~eE: y".g~~2.~lª-sen snn ~neameE.k Eara unª._g~.ll!ll~=}¡_"ianad.a_de ..actizidades inº!:!~!ti~~, de modo ~u~a~,c.ada,.pAÍs .... le.i1!~Ig,mªsJá
LOS OBSTAcULOS AL MERCADO COMÚN 117 reducción de restricciones y aranceles.p~~ ...~.~!i!illliªL1as exportacIOnes.a los PIfíSerQé_fi~l!~:ri.º.s.~pjlai:ICLseun~eficaz.sduéra a"'"coiI!Pii!i.dQ··a.e=_~üri-iáwnleJllargen._de._prefeLeucia.ii1 ...d.~.~~,.L~ ..~limi!lªJ~ipn..g_~..~IJ.§.rs.§lJ~a c9I~~gir..el, .c:1e§eQIJ!Ji.1J.riQ ..c:l.~. ye_gtªj~~,we_l}. ..e_l.s'?'IIQ-~15t~~~B? haber .sur1i_dQ.,J~f~¡;;tº.Jas ..•otras ..medidas, ...p.erº,.... e....Q ..... lJ9._.e_.l~ra.,..~X1mirle de tomar sus .pIonias medidas correctiv~s_EstQ con,
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SiOHflI:Úm~~º~.Jg,,-,Z;;ºJ),ª,,~.g,~bi~~~\i~~p.5JIa~~1~_J;'_~~des0aciones mou"etarias.
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4. El principio de reciprocidad
l a_disiRar.1as.ª~r~nsiQ~es:i~i$.ªEor~~ii2Lt~1~~~a~rca
En fin d~ ~uentas ~Qj'u~ܺacia.Q.t;! .•~s.tQ,s0~fllI~glQ~"g9~g 1~.d.e ~~~~ib~~;~:Cfu:~~?Jil~t~t1thi~~~ñ~~~::~t~~~~~!r;~ cQgsªgmd.Q..eIL.eLILaJªilQ-_d~.Mº.llt.e.v:ideo,..~tiene ..•que_.s"eJ:..llluy'.~ 1i~fana,; :Njp'~ís asociado. Rod)jª,_pJ:S;t~.llgeJ,:<=ºe¡:i'\@c ge..la Z2~~. más venta'as ue las~.!1g<:! ..gJQrgª: :peE9~1Tr~tado no ha
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didas téC::ll.k&yfiI!@Qierasde ~omoción de actividadeseIlTos países desfavorecidos; esto ti~Il~_<;l],!e ..ser,...nna oj¿liga.QjólJ~.~.2~c. tiva de ~b.Lo.s...de~la..hsg_9iª.ºiºJJ,. enJa.JQ!m-ª uue se expli9u:Dás adelante. ." '.' -.;:¡,,;;._~•..'
1') ~n segundo ~ugar, 10s.paises._qlJ.5:_ eX22~ers!s!entemente ~~~~e1~erl~i~~(t:f't~:t~a~~~?t~t~~:~c~~~~~Q;f~~m6e~~ .. .""',',.",.. ,.., " .... ',,,,,,,,,,,,,...
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118
ESTRA1.~GULAMIENTOEXTERIOR DEL DESARROLLO
LOS OBSTAcULOS AL :MERCADOCOMÚN
119
mientras tanto, ese país tendrá gue desprenderse de dóJares Rara p~ar a los países. acreeslores _4!;~lLZºI!¡~Lgº1ªr~s_q_u~~g~!!gª=!IE~~~.!~",~~~asean. N_ose necesit.1Lmll<:;hªjmªgillación...... ,para...con-
los acuerdos de complementació:(l_y_~.ILg_ell.e_ral dentro de la Zona:-sí <:sl~.E~ligEº_J}º se QünjumSe,119s.epºªIiªc!}:~m~lQ,s e~!a ...g!_~¿:!!:lE~,g_PQl:.Jas,_ ..grandesresistencias.qlle..hahriar40HHiElade&".e0me¡;Giacomo en la preparación de los proyectos en que deben traducirse esos planes una vez aprobados en principio. Éste es otro les de los paíse~ asociado~_)La!iq!li~aE.!Lpapel" qo!!!i~l1~n
~~r~: ~e:!Ll~~*~~i3.ii:~J~~~tu,~~~~=ª~!~~:~s~Te~~~t~~;~ ")I:"'.<:,,.,::.,,::"··,,·:".~;;·.,r!!'f!:,,1:1:~":C~),c;<>i::·':F,,;:7~il;~(:!.'I!~:,,~·,'·,,·,'·,F.f>·'·'·:~,:,t,'::'·,':.,·,.:::x;o¡:,..=.;;:iIi<;l~:m,')~.".cr;7:.'.~>,····,·:·",\,:'W.U.,::1
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LOS OBSTAcULOS AL MERCADO COMÚN 121 version del capital privado de aquel país, sino en contribuir
ESTRA""GULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
de los puntos débiles de la experiencia latinoamericana y el órgano de promoción podría canalizar la asistencia técnica internacional -tanto pública como privada- y combinarla con las aptitudes técnicas locales. Finalmente, podría asimismo colaborar en la contratación de los servicios técnicos necesarios para el funcionamiento inicial de las plantas. Si bien se reflexiona, Son funciones similares a las que en algunos de nuestros países desempeñan las entidades de fomento; en e~~e~as~ se cumplirí~n en el ámbito de varios países, pero en relación intima con aquellas. Se trataría, pues, de una especie de corporación de fomento del mercado común. El apoyo a la iniciativa latinoamericana en la formación del mercado común tiene que completarse c;Qn-ª.ª~fuaª~,J_6nnulas de financian}i~gtp.,a._mediano"y ...largo plª~º". El Banco Interamericano de Desarrollo ha demostrado en forma reiterada su determinación de participar activamente en este esfuerzo. Si los gobiern~s asociados deciden imprimir fuerte impulso a la marcha, ~acIa el mercado .común, tomando las grandes decisiones p~hbcas que ello requiere, cabría preguntarse si los recursos limitados con que ha surgido esta institución -sin tener en cuenta por supuesto las exigencias posteriores de la Zona Latinoamericana de Libre Comercio- le permitirán tomar el papel prominent~ que sin duda le corresponde en esta gran tarea. No l,lay base c~e~ta, desde. l?~go, para deten:ninar qué ~uantía d~ Iecur~os .adIcIOnaleseXlgH~nestas operaciones especiales de fInanciarmento; pero no sena aventurado calcular esta necesidad e~ unos 500 millones de dólares a integrarse en cuotas, aun tem~ndo presen~e la posible y deseable participación del capital pnvado extranjero en los arreglos de complementación." Es obvio que la decisión política de crear este fondo sólo tendría,un carácter simbólico. si se circunscribiera a los gobiernos asociados. Los Estados. Unidos han manifestado su propósito de cooperar en la forma,cIón d~l ~~rcado común; su participación en este fondo, además del significado que tendría en sí misma sería c1~ra~emostración de ,q~e esa ac~tud no está primordial: mente inspirada en el propósito de abrir nuevos campos de in3 Este financiamiento de industrias y actividades para el mercado común no debi~ra confundirse CO? ~l régimen de créditos, a, la exportación que está considerando el BID, SI bien los dos aspectos están íntimamente entrelazados.
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positivamente a la formación de nuestras propias aptitudes de desarrollo. Ésta podría ser también la oportunidad para que los países del mercado común europeo -y otros países desarrollados- apoyen este esfuerzo. Es cierto que esta cooperación financiera no podría ser una alternativa a la eliminación de las discriminaciones a nuestros productos y a la atenuación del exagerado proteccionismo que dificulta o impide su entrada en aquéllos. Se requieren ambas medidas. Pero no cabe duda que la colaboración técnica y financiera de tales países, por el conducto que se considere adecuado, en la formación del mercado común latinoamericano y el apoyo a la propia iniciativa latinoamericana, contribuirán poderosamente a disipar la preocupación y el recelo que se extiende en América Latina acerca del futuro de sus relaciones con los países del mercado común europeo. 2. La unidad económica centroamericana Los países centroamericanos han logrado avances significativos en sus esfuerzos hacia su mercado común regional. Son firmes los compromisos para alcanzarlo en pocos años y activo el interés de los gobiernos en planear industrias de integración. Centroamérica marcha así hacia la unidad económica y esto le permitirá articularse como tal a la Zona de Libre Comercio, sin desmedro alguno para el cumplimiento de sus propios planes. Cabría además asignarle el tratamiento de unidad económica de menor desarrollo relativo, con 10 cual la reducción de su tarifa exterior hacia otros países miembros de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio podría seguir un ritmo más pausado que en los países más desarrollados dentro de aquélla. 3. Requiere grandes esfuerzos la marcha hacia el mercado común La conjugación de acciones concretas y simultáneas en los campos que se acaba de mencionar constituye un requisito esencial para que puedan incorporarse, sin riesgos, elementos de automaticidad en el régimen de metas que hemos propuesto. Pero esa misma automaticidad acentúa la urgencia de definir líneas preQ
122
ESTR.-h'iGULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO
cisas para la marcha progresiva hacia el mercado común, ya que de ellas tendrán que desprenderse las orientaciones indispensables a la elaboración de los planes de desarrollo económico de cada país. A su vez, el mismo curso dé planificación irá ofreciendo mejores elementos de juicio para abordar los problemas del mercado común. ~n otros términos, tiene que haber una estrecha y recíproca vmculación entre el criterio de asignación de recursos en los planes nacionales y las medidas formativas de este mercado. . Todo esto ~xig~ un esf~erzo sostenido y de grandes proporcienes, como Jamas ha tenido que acometerlo hasta ahora América. Latina. y con una visión y un coraje, sin los que no es posible hacer nada grande y perdurable en la vida colectiva. Habrá que sobrepasar muy serios escollos. Se necesitará disciplina en la competencia. La competencia, condicionada por la inter;en.ción del ~stado, impondrá serios reajustes a la actividad economica a medida que se rebajan o eliminan aranceles. Pero ello es ineludible para contribuir a la validez dinámica del sistema. Habrá también que afrontar escollos de otra naturaleza. Los esfuerz~s de int.egración se están realizando generalmente en forma mdepen~Iente de las. tareas planificadoras y será indispensable coordinarlos. Es digna de señalar la iniciativa de la ALALC en este sentido.' Del mismo modo, las reformas estructurales tendrán que tener en cuenta esos esfuerzos de integración'y será necesario elegir instrumentos que no resulten incompatibles con ellos; y a su vez, los compromisos emergentes de esos esfuerzos deberán ser también compatibles con esas reformas. En o~ros tér~ninos, ~hªJm_Q.ª",,~l Il~<:r~aªoc()Illún exigirá una sene continua de esfuerzos~~~a¡IDmZacLOn__qJ!e~nQ...$~I:an de 'f"" _"'-~,-~,'-~"""'-,~'"'-,'-''''-''''''''' e~l1taneos, smo el resultado de medi~as ,d~li~era~a~tOIll~gas naciOnalmente o en el l21!nVñféiñaCíóiia1'-seaúñ']os"c~os. " _~
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~.g
~ó~t~~f·ft~%ásJr~\:~~io~aeS~~i'n~~~1ll.~~~~~K~;~:! -acaso en mi' mañana no muy IeJano- ~2, ~,!!2=~~ se.~a.__hace; aJ:!~E~, en~l,ve...I}º.~l!!R~.ªg".".ª~ . .J2I~~~tyªr;jQ.gQ. .•~~~l¡Q..ll~e,ter:tdra que deS11acerseRQLque!!Ql~~_P~. ma~"~=~xI~CI~Sdmamlca.s. Deshagámoslo cO~.E-ues.!~as~_~2Pia~ .,!!lanosl'~~o.n.!!!l~~trQ_pro12iO criterio. ahora ue la histonª estélllarnando lm_RaCIentem.e.ute a--:AiTIé~Sll"LlltW~.Pél(ª ,QtI~.~erle,.":en,rn.eQiº..Q~..JJJl._ill!Jl1&1(L.de ~ismos contradicciones, la o'portu.!!tªª(L.Y!lki...~.l~QJlS--.2, . '_ '._ v ~.".. truir CIeñUevo"Y:irQ_Y~ftª.L",Su. p..rwi'iÜmag~g>..r;~cia-~y~teJll!'~.fl, éñér"pracesoirreprimible de las grandes tral1~,~,<:~~~2~es. ",-c~"""""""""","'-'''''''''~~'''"''''''~''''''''''~',,,,,,,,:.'''''''<::''\'··"""'""«,"~I!mr~':,'.'"'":,,,,;,, ,;""""",~","
l~ pohtIca ~con~a mlerl1i!, dIscIplma que de todos rnodos ~i2oñe lDaep,endÜ;~nt.e_m~!1~ de_.s_o_n~si_d_e .... ra"""_f=,,,",io;,,;;n;;;;;e;,;.s..;;d;;,;:e;;,r~m;:.'e:::;;r;;::;c':;:;;ádo 4 En una :eunió~ de los represen~antes,de los organismos de planificación, fomento y orientación del desarrollo industrial de la ALALC que se celebra en Lima en estos días se van a abordar varios problemas de este tipo.
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123
LOS OBSTAcULOS AL MERCADO COMÚN
común. La sobrevaluación o la infravalu~aciónmonetarias aca-
,-
•
EL FALSO DILEMA ENTRE DESARROLLO ECONóMICO y ESTABILIDAD MONETARIA
1.
INTRODUCCIÓN
y SÍNTESIS
l. La inflación y la ortodoxia monetaria Se nos atribuye frecuentemente a los economistas de la CEPAL cierta proclividad hacia la inflación, impulsados por la creencia de ser inevitable este fenómeno en el desarrollo económico latinoamericano. Nada más ajeno a nuestra forma de pensar. Acaso haya contribuido a esta errónea interpretación que este problema no se haya examinado hasta hoy en forma sistemática en nuestros estudios. Este esfuerzo se está realizando ahora y, mientras se aproxima a su terminación, he juzgado conveniente aprovechar la oportunidad que me brinda la Sexta Reunión de Bancos Centrales 1 para exponer algunas ideas inspiradas en mis propias observaciones y en lo mucho que hemos discutido acerca de este asunto en nuestra institución. Trátase de puntos de vista personales de quien esto escribe y no reflejan necesariamente el modo de pensar de mis colaboradores: por fortuna, en la CEP AL no hay un pensamiento monolítico, ni en este ni en otros aspectos de nuestras actividades intelectuales. Dos hechos explican, en gran medida, que se juzgue equivocadamente nuestro pensamiento. I,.a~..t~~is tan corr~ente de gye la inflación"~O_~~c
·~~:r~r~ffitl!li!~gf~~~~§i;ll:~it.~~g';;~~~;~~!1fst~'~e~n;~a
mer ñeCñO:·"···",···,···,····.,...., ..." ....,.,."..,'~,,~"',
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El segundo •.es la posicié>E~~E!!i~~,Sl!:!~I1~JIlº~ asumido frente a ciertas medidas' de esfaoilización monetaria. Tüdcis-Eüncoroa-
~ue·1IªS_:si1ili]iª~~merZO~sXiPJem1q~grª~~
inflación y cons~g1JiIJª~bilidad sob~eJ;g~R~oS Ínspira honda preocupación conseguirlo a expensas del descenso r--
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"~"... "." .~,."."'""=".~"""'"'""""/"'""'~==,"',===,-=;=,,~'"';;'""""'=,",=.,~ ..
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1 Este trabajo fue expuesto verbalmente, y en forma muy parcial e incompleta, en la reunión mencionada, que se celebró en Guatemala en 1960 y a la que fui gentilmente invitado por las autoridades de su Banco Central. Se ofrece aquí considerablemente ampliado y salvadas algunas de las notorias deficiencias de la presentación original.
127
128
APÉNDICE
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~~~~Qll~tiiQ:.~~q,ue}¡~~~~:;.~~;~~do
coiiiOTar~~n¿;o;!?s'lbría
,.~~d~()s
129 lares, caen frecuentemente en la corrosiva ilusión inflacionaria. 'Les hemos brindado acaso otra alternativa? ¿Nos hemos aproximado a ellos con un conjunto coherente y accesible de principios para hacerles escapar al dilema entre la inflación y una ortodoxia monetaria simplista y perturbadora? Los economistas latinoamericanos estamos en deuda con los hombres políticos de nuestros países. Quiero responder a ellos con este trabajo . en la parte que me corresponde. \~') Estas páginas se proponen demostrar gue para el problema '< de laest:--fima-acf monetariaJ1!L '{,lila.sollJción~9-iferen~edeJa ~:r ~e con tanta ?"ecuenc!.~"nw r~~~~g,~g_:. :I?~ro ¡;¡ __ antes de discurm ace[fª_,si~_clla.=C.Qll\D.ene=examlJJªLJQS,-fé!..~j) estructulales_ql.l~,§lmJl~;.,ª¡,~ªJgj!1:fl.9-.~i.. b:~~.s.Q~'ic~l}~'ini~ra Rresentar agqLJJ.D-ª,Y!'§iQn.,. __ .de...,.CQn.jllIlto-4Ue-~Qs~.¡;termIta~,ab.~_aJ desde el.comi~J!~Q=y..ªg,.!l,¡LJj~§gQ,ª~ !gSll!1J~J)}~~gQ~.e~PQSlbles r_ep.eticiQn~i.·.Jª__ jIlªQl~,.:Y:mºJientªciÓIl __ ", __ .de.>.nues,tbO."razonamiento. EL FALSO DILEl\L-\
del ingreso global, de su estancamiento o del debilitamiento~cc:le sUritmo de oesarrolI(). -En'Iós~d~ptos ;;ste tipo de política antiinflacionaria, tanto en quienes la sugieren desde afuera como en los que la siguen dentro de esta dura v azarosa realidad latinoamericana, se descubre a veces la noción recóndita de la redención del pecado por el sacrificio. Hay que expiar por la contracción económica el mal de la inflación, sólo que a menudo el castigo ortodoxo no recae sobre quienes la desencadenaron o medraron con ella, sino so?re las masas populares que venían sufriendo sus consecuencias. EIl todo esto encuéntrase el error de ~onsic:leraJla inflación ~J{Jl1.iBf~~" ,¡¡rt,s,cin-
~c:lesabU~$t~tcJ;l,~~~~t9mi~a~¡~,.~j!2&iª]sg~y~
s.~~Ike,p eldéaat;rollo_~mi~; ill;:l1~~~B! se conciE.~20CO una política aIÍtiinªª-g!º!!ªri¡L_'Uli6nQma~.=CQlJJ.Q_ ~t~~~~~~d~~ l!u~bjí11~d~e~~a~@T~~~ti!::;¿.~,~i~2",,~()lEO --Rarte '--El-de~;~cli;'-ec¿;;-Ó~~econtinuas transformaciones en ~~Jorma guro' u,w,~ la estructu¡,a econórpica ,_~ _so.cialy en 'los m' .. ivos del ¡ realizar a tiem o esas trans ClOneso a e i~,f~m~t?_ eva a eso§ . esa.J~W~#f',~~lJ.~,~n ,~~~~~'-
l~ó~~~~~o;n ~fJ~~z~r:~!NfT~~~~f~~é~~~~~l-Y_.!E~Y p-------~-----_._------~,----.,,~----.~'" '-=--O<'~_ "_',' .__ ,,,.,, .• ",,,,-,,---,,,,.,,,-,,.' ~o 20dría concluirse-de'ío'al) est(LgQ~,Ja inflación sea inevit~ble en nuestrQs paíse~ l\1Ey~ltiQsde ellº~]?araevii:¡ilrfa se n..,<:gesita, sin.,en:barg~ po~íticl raciona12:'cl1Eeyi~ora ~~arrollo econqmlC2".. v me oramIento social e$to. s ~.11!-hiQ
t~,;:"~~~1_~!it2;g~~<;w~l1ev~fl. _uS~~~1:"~~_t~~""q~e ~~~::!!lfuLc¿gll,ir@~~_,g,JJ_!.-;~;;}!,~~.!.2""I!,~q,Y~~,"",§!!Eg~E del desarrolló. ' . . - -- . '''.-'e
rró es éste un problema te,'cnico solamente, ,~~"""""""--=-"""""~"%;¡;;;"<:':;:'./;;::j:)f"'~';;;i/"!\~~"'~
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2. El porqué del dilema
",ti>!" Como se sabe, el desarrollo económico de un país ~rilirico estájigado muy estrechamsnre.al curso ,de s~s eXEort~s. Por una parte, el ri!n19_i,,~~r.s:cÜ:nieIllQA~=~lstLLn}J.2.-~=ºI)J!~:'Ite al desarrollo e~Eo!l_~áll,~Q, ..~,1l,,1ª.~c.~.C;.QJ19!?:Iª. P8r_otI~~.Su,c()nbnua fluctuación ,<:§J~ct().r_ª~gr~!1,,!!1~Jt5!Q!1.!,ª~
ñias
p_~-~.s,1I!í:]~f~_Ii~~~" ..
130
APÉl'o""DICE
-de
131
EL FALSO DILEMA
El desequilibrio es uno de los hechos que contribuye ahacer mUydlfícil en n~12aí~~~Ja--:ij1ic~ci(jI1 (:1(i=ij!igpgIít,icaanticícli_~~_~I1~2.!EP!~~~!~~!~oo_est~~l!iª?:ª !E~E!~!~Eia.Por-lo taIltº,Jª_~91l,lcion_Jl~stá en (~ontrc:rrr~?tarlQ? ~fc;s::tQS de la cOIltracción, sig() o~_no EreYi~rifQio me4i~I1t~ .... ?:4.~~~?:4?:so transformaci0I1.E:~~sl~l1cl_~E?l~.Estas transformaciS)lleLI?~I~igg~_IlJJI}~doble propósito: E!_rmitir que el ritmoO~~~iªE()UQ.§gbrepa,s,.~E:l.~ ~mP\!~oSo!2--::I2or las ex orta~iones; ,-;áfmisr,h2.1i§J~",~~J,g~~!_que la ac IVI a interna funcIOne a máximo ae ocupaclOn ..sm verse afectada por la-flucfu~clón esas exporfaClones: .__o_ La correccÍ<~n de la v:ulnéoiabffidadde'-oiigeñext~rior de nuestras economías es esengalmeIlte p'e Célráctyr estructll,tªlantes mO
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ci~~n~!liiJii~~[ªi~:iiitkt~l!E,~~:,~9,t:l~ S9!1lplémen ten}~~~~gIEcione.~...,~~trUGt1JlªJes. . . ~. Ofio de los hechos -y acaso el más significativo- que dificulta la política anticíclica es la insuficiensie.._de.i!h2!Eo, que se hace más aguda cuando declinan las exportaciones. gI1lp~ºar§.e en mantener entonce.s..sL. nivet. de i!l..msiQnes anteriormente al<:an'Zado_§u~eleoo~e{oJ1RO_cleJQ_u;notivos IDª?oiJJl12QrJª-nJesde la expasión inflacioI1ar:ia_d~tGJ,éodito. El coeficiente de ahorro es relativamente bajo en nuestros países, no sólo por serlo también el ingreso medio por habitante, sino por la forma en que se distribuye y los módulos prevalecientes de consumo. ~~~nt_Qit~!S.Qef!ºieIlte.r§.qJlie.(.e_.Qbrar_s_QQre la 4i~ot_rip_ucióny~el E.0n~~_I,!}.9 -~§!() ~§, SººIe,Ja ...estructura __social:- y, al mismo~,Íi~JIlE0.L~ªiiE~E}~.~~!ElJ._ctu~~o_~~JgPEg~lJ.c~~~~rrel~ili~~~~ad1~iiliTI~P\~~\t~~~JHl~i=i~~i~cti~Nf~; la transición cl~t"baio coeficiente de ahQrl:
{.,
ir:
aumentar su consumo con mucha más amplitud, generalmente, que el aumento de las inve~siones. Es, pues, ~n. procedimiento socialmente costoso y regresP/o de elevare!oc:()~ficlen!~ de ahorrp. ~)~ p'tle~Jo C¡uel~tlIlsufic:ienCla~de ahClrr()~sfag~~~ ..!Cl fase .d~ ¡contracción, se vllelye muy difícil, si no iJ.!lposl1:)le,a los dH~gentes monetarios oponerse a la expansióIlo c:!Yªi.t,i,c:i~_p~!"~_~~bnr gastos einversiones que tiender, ?: ~Ilc:?gerse. No se concluya de esto, sin embargo, que este t!~de inllaci~_~~e g~stos e mver: siones -diferente deialñflación de cos"f(Js'"""'Üerlésolamente su o~ig~n en la vulnerabilidad estructural ~a. EñTa.s t'asesCíe"'~-1amayor actividad económica estimul~ , .el gasto y crea nuevas oportunidades de inversión, suelen mani¡.,V festarse también las fuerzas inflacionarias.
Qp~l~t:bi~~'fn~~
rabre, ya no podría atribuirse la expansion inflacionaria a la v~lnerabilidad de la economía como en aquel otro caso de cambio desfavorable; sino a la debilidad de los bancos centrales para con trarrestar esas füerzaSíñflaClOrianas, 'si- esue" ñó_ ~ct~~Ilo~~n su mismo seno. Trátase, pues, de una expresIOn de aquella incontinencia financiera y monetaria que, si bien no explica en su intrincada complejidad nuestros fenómenos inflacionarios, constituye un elemento importantísimo en ellos. . . Sin embargg.lJ~L1Üm?le f2F1I1~lJ.lgoo()E1Qo4()~e,.2~,.E()Dc!Lnencl~. eredi ticia -m llr~C:()E!c~,C:~,".E.~a.:E!ªg .~tg§C:<:!E!§g"cª~,J~~~~EQ!taGIQIleS ~~g!J:l,~laIa.,a"stb:iªjliijll~~InªSY.,ª~~~I1tl~!:l,ª~".E9E"S2P.lplt:tq~de los fenómenos de vulnerabilidad estructural, y, cuandQ.;_s,?brevl>-e-n-e..~e'L~_d'_e'__s-:c-::~n~s:":oo:..,.-.-::ex:::E:":~-~~~~jr~~isibI~·!!t---.~-· la~§.~~as fuerzas inflacionarias. -Todo esto ata~flaS:l:2n .~gastos oe mverSlOnes, ..en donde la pr..E:.sicS ..I1..,,!!!ºg,~i2E!ª-riél~A~",1L_d~a ..hace subir los precios y EE~~~S:~ ..s!~~E!:1 ..~§..el ~~t:lJ.!leI.!!~_~~~un~~ --
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Pero
)~ 1~7
fenómenos inflacionarios de otro tipo. S_g_l2-:'"",.,.':;' greso;j"erpioiJosÍto (le resarcn'se ae Sus consecuenCIas ~~,nsiaoeralIí1Tenr6'"Qe rernuneraclOnes V su mevIta15Ierepercuslon s6Dre~T6q5recíos~'- . .~~~ ~.~~.- .." ".
t~:..
-rres soñT6s principales elementos de estos movimientos regresivos que surgen del mismo desarrollo económico: ~Lc:g~tg d~ SlJstitución de importaciones, el encarecimiento de los ¡¿rgel aumento de gravámenes fiscales ,qll~ mciº~n...... ~n.... "lJnsLJ.ºIlllª- u otra sobre los consumos 12012ulares. J::~P91.!1iS~.,ª"~,."§us.titución de imRort~cioIlesksi 12i~I~~RgJl.ª.~ . a llIl~.... !E~.Il~g()IIl}~9ión estructural ineludIble, se ha cumRll~() S9!! l11:!,}~.g;!~)[~.9. f~llªiJioSelimTseg·úiC1o. con frecuenCía::_c.Qiisiclera~ c:iºI1~~ ~c:Qn()!l1jQggfL ni se ha buscado hasta tielI1J2Qs.J::<:C:!~P.t~? Iºm12<:IlgJimitació.Il..d~Jos mercados naciona1es.fQl}JélprQg~(;:§iyª .... j.Ilt~gmg.º!i:~eCg!!ºn.lic:él~º~~n.!l~02_j)jl.í~eJ.;~Y.J?9I ..sQ1:>re
4i~~:g:gr:I~2IiLi-
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~f~~1~~~~r~·~'t1!S·~~~~~~c{~s~:s~~iR~~I~:~~1!Jf; sust~áSglhLs1s; ..Jg.g~~ en.otras circunstancias hubiera correspondido. 6j:d1~"_r..eJ?ultacl9-ª-S_L~~ªg.eIado elLsl~m.s;~ d~º g~Jºs, c:Ql}S,l:!mOS_12opulares, sobre todo 'cuaIlºº __ ~Jj"Íl9I~m~lltº de la productividad ha sido débil en el resto de """,=,w.""""",,,,,,.,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.,,,,,:,,,,:;,,.,,,,':,.,,,:,·_"',"":"" la economía. Esto concierne muy especialmente a la produ~s.!...~vig~g __"ª,,~""!5. tierra, en gOl1~ese ..encuentra uno de los m~rtes obstáculos aldesarrüífoecoñ6mlcü. Las formas anacrónicas' de tenenciá~dei suei()nanc'oñtrrb~id~~ encarecimiento relativo de los alimentos en algunos países latinoamericanos, a medida que la demanda crecía con el incremento de la población. 2.) Si Cl~llQ.... s~..... ªgL~.ga}1 el encarecimiento de ciertos .~le.I}l~E"!O~ o P.9~~1gS,ªgJE PX9ducción agrícola por la política sus1ii,1:lt!y'á y 1~~.~1:lg}~Il~2~ ª~ salarios..~a provocado en ~l cali1P2}ct.l11ejor~?:~~E~?~~.<:!~d e~as de.la econonlig".§(;: ..t<:nd~A~~~ ~1I:p!isa~ión. de por qué. en algunos ~hieron los cQ?!g~ y p~~c:iqsrerauVoS~alaprOé1líCciOñagrícola con sensible i!1c:iº~ñc:iCl ?Qhi¿~~og~un}Q§'..J2..ºJ2ula!:es. "..".~..__ .
ct~QIcI§:::c!Y[~~~:rrr:eñ1a::ñQ1Nca ··"Er"'~QstQ.:.::d~::siis.Ilfl1a.. "",,,,,,,,,,,,,,,,,,.,,,,0,,,,,.,,,,,,1;';..,,,..,,,,,,,",,.,,,,,,,,,,..,,,,,""",""",,,,,,,,,,',,,,,,",',,,,,.~,,,,,,,,,,.,,,,,,,,,,,,,,,.,,,,,,,,,,,,,,.,
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EL FALSO DILE:MA
APÉNDICE
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:g1..,ªll1}1~ntº g<:I~mºg~Iª_c:jgn~.?,~s .l:!nª..I<:i!<::.fi.Q!l_!.n uy c0rn.pr~Ils;l~l~~!:~~QIlº I~s,g~ly~<::Ll?IQ1:>I~mª~n ..... <:ste.caso. ni en. el aIlt~TIº~.: ..;.s~...J~ª9gf~ ?i!l}p.l~lI1~~t5: <::n.Jª -~Qg~~~!~i=~~Pi!ct1 .inflacl?I?a.I1élTªmpQco. Jo. SQllJC:IQl:lél ..Jª pQlítiºª ge_.c:0ntinencia crediticia, pues si .los bancos centrales no. aco.mpmla.l1ese' aumentQ 9Qn h! ~;:¡:pªJ:l5.iQn º~l.ºi;n~~!lªJlt~,""º~§ªtgI1la..contracción d~,Ja ªc::tiYidadeconómica. Por donde se ve la contraecion puede deberse no sólo a la vulnerabilidad exterior de la economía sino al empeño de tratar con instrumentos monetarios las consecuencias de sus fallas estructurales. Cuando se trata de el
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mente, que empresarios, en vez a expensas de sus ganancias dilatadas por la inflación, acuden a la expansión crediticia y 10 trasladan a los precios, orip'inando la espiral inflacionaria. o La inflación es asi!llGir.!caen cuanto a sus efectos distributivos; sirve a los empresarios para modificar la distribución a su favor ~- en d;::trimento principalmente de los trabajadores; pero no SIrve a estos para hacer lo contrario, sino en el mejor d,e los. casos para. r~~tablecer la participación que tenían antes, SI el SIstema crediticio se maneja con equitativa firmeza. Así pues, la inflación ~SU;gI1ili!.!!Y§ un instrumento. I®distri~_utivoeficaz_~~º~_.d_.l?llUtQ"~g~ .•y:!~Cl~~El~Ji~:~i~~~~~E2Eulare.s. -y en aquellos casos..eI1;que s;e~ogran efectos positiyº.s_~i_exl?¡;ns~~g<:()!~?ssE1:lP()s s~~I~l~~distintos de los empresarios, no cabe duda que el I~npuesto resulta un instrumento más apto V menos pertur?ador SI se emp~ea.juic~osamente. En efecto, el Únpuesto . e~ el ms~rument~ redistributivo por excelencia; y las masas latmoamencanas tienen que aprender a emplear su creciente poder político para utilizarlo con fines econórñicos y sociales. Como tienen que apren~er a emplear su pod~i!!dit:l -muy fuerte ya en algunos pmses- para conseguir aumentos importantes de productividad y mejorar así sus ingresos reales, antes de malograr sus energías en obtener aumentos de rernuneracio-
134
APÉ:NDICE
EL FALSO DILEMA
nes que la espiral inflacionaria vuelve prontamente ilusorios. Se necesita, pues, una política de salarios que consiga ese objetivo y, al mismo tiempo, permita dar cada vez mayor participación a las masas populares en el proceso de capitalización nacional. ..Iodas.-e&tas~-Gioo~-Il~peImÍ~E,har~ Su vasta c;,ºJ11Pl~jÍJ;ladeLproblema._Q.~J.¡LjnflªciQn~e1!JIuestros eaíses. ~~ cºnfunde~,eu~J:ealidad".cou_eLpro.bleq:¡a deL_de~m;:[QUº,_ Hªy.iI1Ilaciónporque..la economía_es_estmcturalrnenteyuJILeraple,_p-º[que hay factores. reg¡;esiVQs.de distrib:uºi6.n._geL ingre§9,_RQr:'Lq~ ..u.~'v-.;;."'_hay. jnsuficiencia de a.horIQ_pa.ra....ac_eLeradas jn'lersiou~§,~~~~~ determinada .estIUctura._ec.Qnómica.._Y_áºfiaL~o_s_d.e.s.ajJ,l...sj:~s~yj:e}}síones que. todo. ello.aparejaJavore.ceu_Ja.jrrupc.iQn ºe.Jt1~g-ªs [;. ~. ?!Elfl-ªc:iQI1ªIÍas lªt~ntes._C_Q1!.el_d_e~mrrQUQXegulaLJ:?inten~Q.d. e_Ja .-:0' .IA economía .se podrá QPQneCelXqá~imQ deIesi?te!!c:i~.~g!:l~ra.esas fuerzas inflacionarias. y. ~.t1stC:I1tar~ol)Ie pases s§Jidas -que l1()Y no s_~!~_enen- 19__política de estabiliª-ªº.~illQnetaria como p.§lrte i!!t~.E_~_~~_Q}ilicª de des~ec()~ico.
II. L\. VULNERABILIDADESTRUCTURAL DE LA ECONOMÍA Y LAS FUERZAS INFLACIONARIAS
l. Crecimiento
y vulnerabilidad
a) Carácter estructural de la soluciól!:'~Trataremos de e~lic~r:~enestaseccIón cómo el crecíml~I1l2Ae!._iI1gL~~()._~_un-rlt~0 ~.~P~E~()!_c:!_quepermiten las ex~acioneL_t_!~ __~()_I1!i![~._.ª~ctuación de éstas IOvocan la irru cÍón de fuerzas inflacionarias q:l!e_p"e~~ ~~tep_i_ tªª~L!l1Qn~Jtlri_a de_nu.§trºL~ ~)La solución de este problema e_sde _fondo! PJ-l~L~211~.transformaciones estructurale?_, g,l1y,.12c:!!1l1jj:all,,,,s:~s:!r___J_~_~2"QJ-]-2_~Ía li~J_;gá l~e!t~~~~:ni~!<ª~ªi[jE_ª~~[~;~~~~~i~~~~~ an te$__c;¡!!~~ra corregir, las c()fl~_~,~l1~!:lSi~~_Lfl!~l.lJ"~.Lª,~,.~,9.!d~!las fluctuaciones. -estas-~tr~nsformaciones se plant~ará si~Il1pre. el dilema ent'fe' ~na__p=olífícaa~~faDl~~ rri9_ñef~=qª.~}_~!E~f~,=~[_ª~sarrollo económico al ritmo y la fluctuación de-las expOrtaCiones,
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o el empeño. de c()nJ.E?!restar los efectos. de estos fenómenos n¿_~~~l~j~fI~_~i~~:,_§~:E!;1~~tEOs países es de aplicación difícil u1}a política correctiya ~e'c~rácter cOI11pensatorio por las consirPA~raClones~que se h~r~I1 ~su tiempo. -, _._-.... - -,_ ----~--~ "'~ \! Comenceíriós ahora por la explicación de la índol~ del fenó(# meno estructural, recordando brevemente lo que vernmos expo'\, niendo de tiempo atrás en la CEPAL. )f~b) Las exportaciones COmo factor limitativo del crecimiento. El __ crecim~t
136
-7
APÉNDICE
importaciones, por año y por habitante, para que el ingreso pudiera elevarse en 2 por ciento. Una tasa de 3 por ciento en éste, exigiría un aumento de 4.5 por ciento en la demanda de ir:nportaciones y habría, por lo tanto, que satisfacer el 2.5 por CIento de ellas con producción interna a fin de que este ritmo de crecimiento pudiera cumplirse en equilibrio dinámico. ~a~idad, la .~rmm.!S.!!.tp.~ ..s1e..!~.Le~E~_~.s~
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~-,,-..,-.,_'__-5> ..."""_"
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137
EL FALSO DILEMA
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simplificarlo. DeReIl.dedel ritI11~sIe~~r,~ciI11ient? ,dE:1Íl?g_!"es() .R.21 h_~.!!1~, de_laLtransforlJlaciones..",.q~uue¡¡_.el) la misma d_~IEª!l9apor l~s~mlt~lªll?;ª,~,erLJa,,~c~"ª,=Ul!.s,~~.weferenc:iaLde lQs_,_~~1i~~,~~,i~,J2,~ Sg,mR!()~~,,~!!,1_~,=~()~~()Jisi9,1!, ,lasj_mp,Q_~tªºiw~,kpQ_~Iª,_,p,ºlüic:a . ~lJ,~tit~J.tixa,.:y: dcl ~Q_~de .la,~tit~s. e) Improvisación de la política sustitutiva. Si la realidad se desenvolviera en esta fOID1a-con el cr_ecirnient_or~lar y éOlJstª-!!k~~~~P~lta,~ionessería relativamente fácil determinar la intensidad del esfuerzo sustitutivo que habrá de cumplirse anualmente. Pero no sucede así, Las exportaciones están sujetas a un continuo movimiento ondulatorio que dificúffa--IaapIic~g,on ~~láfíca-de'-:~~fa""poTIIT§a:~-~"-~'-"-"~-~~~~-Cuando en la fase favorable de este movimiento las exportaciones crecen con relativa celeridad, la economía interna cuenta con todas las importaciones necesarias para desarrollarse, sin que se perciba aparentemente la necesidad de sustitución. Todo va bien mientras las exportaciones siguen creciendo o se mantienen en nivel elevado y si la política monetaria ha sido prudente, aspecto este último que consideraremos más adelante. fero tan RronlQ.con!()_LªLt;;(P2Et~~i?Il:s ~ecli~a~;...:l".""l?~í,~,,~c~,.el!,c~~
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~~e v~~;~~~~'ae~~1~~lf~n~i~~st~~til~
esa~ expor~aciom~!en descensü:r:¡r poríf~casust~vi de=importacIOnestIe:tle ~!q!;I_~,.._~.~l?L2.~I~-ªl~~., li~ca .g~ñe_IaIiñente en forma previsora, con anticipación a las _~_Xlg~I!S!}j, del des·_-~~-.,r::"-"·"-'·'~""""·"-"7-""-··"·~'~·--;'"-''''''T'''''''-"-''''''''''''''''''-'-''''~-''''-'~'', .._,_.", • d arro11oSIllOcomo ImposIclOnde circunstancias críticas v cuan _o "'"".:_"""",'.,.-_"=~~-'" va"11a~ocurrido" eldeseguilibrió exterior. J~E;t;b;-~iieva"doa~deJi!rcrel¡F'fr;cuentemente cOI1sid~r~ciones de economicidad v también consideraciones de flexibilidad , anticíclica-:-PoiOtrap~rte:la-"ñ"ece-síaa~(riñeTUcIiETe de profección a-las-aCtividades sustitutivas, y la forma exagerada con que de diferentes modos suele otorgarse esta protección, han creado condiciones desfavorables al desarrollo de las ex-portaciones, acentuando así la tendencia hacia la disparidad. Todo ello in~ la necesidad de r~sa! J_f}_ P9#~is.g,,,~!12~a. ., E~ ante todo ant~~I:e.arlas medidas sustitutivas sin esperar a que el desequilibrio exterior las imponga en forma ~___
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138
APÉNDICE
perentoria. Precisamente enlCl~fu~~,gs_~en~e, cuando se acrecienta el ahorro y hay mayores recursos para importar bienes de capital, sería el momento de poner el acento en la política sustitutiva. ¿Cómo prever las sustituciones? ¿Cómo anticiparse a la exigencia de futuros acontecimientos? Es éste un, problema al que la secretaría de la CEPAL viene dedicando atención de mucho tiempo atrás y con ese propósito se hicieron los primeros ensayos de análisis y proyecciones del desarrollo económico. Creo que s,~~~~ClYilnzado10 suficiente ,como PClra,¿¡~terminar.18.s.exTgeñ-
~~ial~lt
&~~!~i~~~~si:!~l:~~'~ª~~1~[e~*}~~:~~~9~~~&:~~: rebasaiJiclcampode' esta exposición. d) La economicidad de la sustitución de importaciones. Se ha avanzado mJIcho menos.J:g~S~Cl.~t9 ..ClICl"SliIJl~i<;1ªción ..... del,..pLoblema de la economicidad. Q~.: ..li~ ... a.~tiyi~Cld~s su~titlJtivas. Al ~n~a!.lo no ha habjdQ!_~U:g~~~E~r~~·~iit~fiQ:~~Ie:C:8.iO:: sino que se han seguido consid~Lª"~iQ~I)_~.t ..S.!!EU~s!a,~~ial~s. Ocurrido t;J ¿¡t:!~t;qQilifuiº_meri.Qr,-Se-ha ..-acudido.coii:Trecilencia ~a:Ia::¡es!!isci?n de lasjmportaciones d~..bien~~..... t.~~iJ:la,?os de consumo c?J:lIri~aiaa~3~e, aun9Ee. n().~~:!():Er2PlJ~i~rª!I:QeJ:lJmidQconSIgOel aliento de la producción sustitutiva, cualquiera que fuere la índole de estos bienes. El propósito laudable de facilitar así importaciones esenciales al funcionamiento de la actividad económica, a expensas de aquellas importaciones de bienes terminados de consumo, ha vuelto ~ada vez más .tigida],~~~S2.~.P?~i~.i~J:l.~1!~.i~p(?Jj;ªciQn~, con senas cQl1secuenS!..~~.ClI~riC[~ p(lJ§~s.Esas 'consecuencias podrían darse también otros si no se sigue una política sustitutiva racional y previsora.
en
En efecto, es tal la defor~~Si?J:l?~ l~~ ~J:l:E?~~a,~i?J:l~~? que han qll_~~~~~J~I':ª~:ijiet~riCl~ priII1as; bi~.J:l.~s.iJ:l.~ernl_~~~_()_s.i~~~~aºk~paIa_ill.ªnteneLlª iSEY~.ª:[¿¡: .•~S2~2~Isa- y algun()~_~~~~g.~S
EL FALSO DILEl\IA
tergables. N:,Q ..deja de ser ...paIéldQjico.que.Ia !Il.clllsiܪlización, en vez desgI1irtQ.uir~pta~!~II1~I)te.... aJaªtenuªción cleLim12acto interno-de las flud.uasi()rles ex!e~.()r~\ .está 11~yán¿¡()I)os hacia till.nue\;o~tipo de vulnerabilidad ~xt~iiQi~Ci~~ ~ºg2fíi~os antes.··-·· . ..~
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~;o~~!~e~~ill§~I~~~~~;~i;~~~@~·~~rr~~k~];~~t~~: t1c~~~'~¿¡es~IrolIQec:OIl2II1icó;' y, '.J?_QI~!ª!l~t21 .. ~.~.jI1l12I~~indihle formul'!Lúnª ..E2.líti.c:ª..... .s..u§Jltl.!J!yg. qt1¡;...P~EII1ttª~~9II1.~~.!l.ª!~~: gencias de econ()II1.ic.idaªS2I) ~lJ?!QEº.s.itQ.¿¡~.~ªE ..ª.J-ª .~fonomía s'u-máximo-ae reslsteñ:Cía estructura} gJª§ ... f1t1ctuªc:i():ges_ e~te~-~----~-nores. - R.~zones de economicidad debieran llevarnos nuevamente a ~UJJ.a_situacióu_eILq.ue..sería_pDsjble importar una vasta ~cL~.Q_cl!!.cto~. teImiI1ªggs.. º.Qnsumo cuya 12~oducción sustitutiva re~1!ltamenos.económica qne.la,..de_,gtrQLQ.Ienes •...con 10 cual_:;e ·P2.¿¡Iª.mejQr.él.r. ... 9..I(!c:t1~~mL(!lmalg~11:~~Qm12riIll~~le. de impo[t?SiQ!l.es,..condición esencial. de la flexíhilidadanticíclica. e) La discriminación contra las exportaciones. ~.s....~!.Cl:E<2_~l desarrollo de rllJ~.YCl~ ~xp()¡:!~.siQI1~S -además de las tradicionales- ay.l.,l(far;r.·~.~J:1.~ic1eIa1)Iemente al ..G.uI1lpliI11ie!ll().ª~ ..~.s.e_.I2rQl1ósito. Esto 'i16s.!l~,:Cl ..... ~)I;Cl!!liger 1ª ..9tIª~falla..Jt1ndamentaUa iSTmetrí¡;tCTeT~"p~~l~ti~Cl d~sarr9110,La necesidad de sustituir i~Ortacjoñes; y de proteger para ello las actividades sustitutivas, ha sido ineludible. Pero no se ha dado el mismo estímulo a las exportaciones. Se ha discriminado en favor de la sustitución industrial y en contra de las exportaciones, principalmente de las ex-portaciones industriales. La política ideal habría sido dar a las exportaciones un estímulo que restableciera la paridad de condiciones con las actividades sustitutivas, y ello no significa necesariamente equivalencia de estímulos. Conviene examinar este aspecto por la importancia que reviste. Consiste esencialmente en lo siguiente. La limitación de la demanda exterior ª~ e)l;E?J:ta~i2!l~.s." ..... RIÜI1..:l.!.~ª'~}ªiª~a~destinar parte aermcrem~~t§ .•.. f~c~or~s.... EE9gl!f+tiYQ§ a g.flh:iªªes sustitUtiVás.-CÓrño~sli~E~odué~.~~~ª~C:!i~jnf~ri()rgla.ª~Jº!i~granªes centros dar1es cierta --~ __eS--l1.ecesarÍo ,"'-_. __ .~.,_ _.,';._". -ez=c= ~_·· __ ·_-_·.·_·· __ .._.·_ __ .,, un ,., ,._. __ ._._subsidio ..-.-._.--------_.---", -.,.-.--.-_.--...,de , ""' __ ._,__ _,._ .._.._~~"._._ ..,'"',._,~'"_, __ cuantía en f~~.4e p!otecciÓn aduanera. Sin. ~I11QClrg()~ e)l;~stir!anp+()~i~ilj----.:;."
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APÉNDICE
EL FALSO DILEJ\-L-\.
dades de desarrollar con un subsidio de cuantía inferior nuevas actividaqes de ~xportación indust!ia1_f9J?~JE~<:='~~_ª.l~s~ía o~J~IL~Ll20rel .mtercambi<2.2E~~ygI"fªJltiªjLC;Lg"~~ª¡j;.iQ.lJlºs.jD~llJst~~~!~~~~?s ..gue_s~ c~~,,~~gl:liEí~SgllI~ EE5?ª!:1,SS!QXl.~l:l?titutiva. Al Subsldlars~ estª_JJltim~~J?E~ª2~~ió!!LJ_!!Q_lª-dest~E.~ªa a ~ti~~ibhr~~~I~~e!~~;~i~:~~:.li~~~~ai~·;;e~~~;d;~1:~:~ mente" habrían ~~smmuido la onomía. _h~bnan permiti o urq:1?:ªygLr!@Q de la eéo_.-.,_ ..-.... ' ' ªe.c¡-e~i!ll_if~nto ~ --..,..~'''-'''-''''''"''-'-'''''''''-''''-
a.~J~!i~l:l~ª:ª~]ª:'i?QmIs§::susliliillva
~s .cierto que ~o se trata de un problema de fácil solución p.ra.ctIca,per? es mdudable que la falta de una política de subSIdIOS,~speclalm~nte para las nuevas exportaciones y, más aún, el SUbSIdIOnegativo que ha significado a veces la sobrevaluación ~o.netaria,. l:~n llevado a los países latinoamericanos a desperdiciar posibilidades de exportación en detrimento de su desarrollo económico. Debe recordar~e, sin embargo, que algunos países, conscientes .de esta, n~cesldad de al~ntar las exportaciones, han recurrido a, tipos múltiples d~ cambio, Es discutible si ésta sea la mejor forn:ula. Como qmera que fuere, los tipos múltiples han sido barndos por la orto~oxia monetaria, sin que se haya aplicado en su lugar una política racional de subsidios que por lo demás " po dri na encontrar también otras formas de resistencia doctrinaria. Todo esto tie~~,que ser objeto de seria discusión, y es de esperar que en la revision de la política de cooperación económica con los países latinoamericanos se atribuya toda la importancia que merece a este problema. Conviene explicar ahora por qué nos hemos referido a nuevas exportaciones y no a las que ya venían desarrollándose. Hay algo a este respecto que no necesita mayor demostración. Si la den:~nda e~terior permitiera emplear todo el incremento de poblaCIOn activa y otros factores productivos en las exportaciones ~abituales, sería absurdo emprender actividades sustitutivas que rindan un producto neto inferior. Éste es en el fondo el razonamiento clásico de Índole esencialmente estática. Sucede, sin embargo ,_g!lULª.lJ.ill~Jl.taJ:_lªs_.J. :x:pJ).r±aciQnes.~más .~~~,,~e_~i~~~J~l:l!!t<2~J~ª"jªA_~1l.LPI~9iº_§JªDto E~Ea~~!.. i?cremento
2. El impacto interno de las fluctuaciones exteriores a) El ascenso cíclico interno. En la sección anterior se ha explicado cómo, al descender cíclicamente las exportaciones, el ingreso global de la economía -en virtud de su crecimiento anterior- requiere un volumen de importaciones superior al que permiten cubrir aquéllas. El ingreso tendrá así que contraerse hasta que la consiguiente reducción de las importaciones restablezca el equilibrio con aquéllas. Tal es la exigencia de una política ortodoxa de estabilidad monetaria. Así, a través de sucesivas expansiones y contracciones ru,r_ecin~ento eSpOñ~o dfJ¡~_if()nglllia int~rnª,_2ig);1eelJitmo impuesto por las exportaciones, si EO ha habido 12olihSL~stitutiva. Preséntase enton'CéS aquel dilema, antes mencionado, ~a estabilidad monetaria, que exige contraer la actividad interna hasta que el ingreso global se reduzca a un nivel compatible con las exportaciones, y la dilatación inflacionaria del crédito para contrarrestar la contracción de la economía, en desmedro de aquella estabilidad. Pero antes de analizar este aspecto, conviene examinar el curso de la economía interna en ese movimiento ondulatorio de las exportaciones. Este I_!1ovimientova acom~do~g~~!~t: ,~e~~~na ~~Eación en Iarelación..Jk..12resios. dd.in.~rc~.mJ2iq~~~!?tª-.I"Jl~j9.I:ª en Iaf
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APÉNDICE
EL FALSO DILEMA
mayores ganancias para estas nuevas inversiones, gracias al descenso. de costos que apareja el mejor aprovechamiento de la capacidad y a la elevación de los precios internos. El gEª-Q en que esto sD:ce?edepe~de principalmente de la forma y medida ~n que se.limitan las.unportacíones para proteger la producción mterna. SI la protección se efectúa mediante derechos aduaneros que compen.san ~impl~mente las diferencias de productividad con el ~xtenor, sin dejar margen exagerado a los empresarios, el alza mt~rna de. los precios tiende a ser moderada, pues la competencia extenor actúa inmediatamente. Pero si es amplio el marge~ .d~ protección, o si las importaciones están limitadas por prohibiciones o medidas restrictivas directas la elevación de los precios internos puede ser considerable aun sin expansión inflacionaria. del crédito que la provoque. ' Co~o qUIera que fuere,. ~l incremento general de ganancias pern:Ite. aSI~ce~t~r_~g~J;¡_cllIdadlas n"lievasinY~J.Í2~~s,con el consiguiente aumen~o.de la ocupación, aunque no generalmente a expensas de las actividades de consumo. La ocupación aumenta en unas y otras, aunque más intensamente en las actividades de i~versión, gracias al crecimiento de la población activa. También henden a aumentar las inversiones y gg~t()sdel _E;stado,a favor de ,las mayores reca~daciones fiscales, especialmente cuando estan estrechamente ligadas al comercio exterior. "~l dilatar~e de ~stedmodo el ~!!~~~()",",glºl?,g! g~_.Jg~(;º_l:!()!llÍa 1gs l~pOrtaCIºl)eS tien: en a Gr§C:;.~I....g~l)~i!l,ill~nt~921J.illªXQJjDt_E!Il~Idad -esto es, a aumentar cíclicamente su coeficientedebidoá los cambios qD:eocur!~.Il:~_IJ.Jª,"gi~tril?g(;!QlJ. ª~lj!!g~~~~ eIl favor de los empresanos y otros gruP()~~OGial~sJªy()r~GiºQs (;lJ, la escala distributiva. En es~afase ascendente, l~ holg~ra de los,~_ancosX las nuevas Qp_Q_~t~~idad~~as.!2L~,,_~,Il~.~E~!()ll~~ estimU1añ~Ia-expañSíón crediticia mas allá de lo que se requiere para acompañar el incremento de las transacciones. Esta expansión tiende a acelerar el aprovechamiento de la capacidad ociosa de la economía v ,,' a derná emas, a ensanc h arla, con lo cual las importaciones se desarrollan con más. ,ra~idez.. Pue~e afirm~rse en términos generales que la expansion inflacionaria d~l c:;r~ªit()ti~Il~e a aumentar las iI1'lpg~t~~s en cantidad-eqüivaJente:- . .....
b) El descenso cíclico. Corno es natural, el descenso de las exportaciones y el empeoramiento de la relación de precios traen consigo fenómenos de signo contrario. Disminuye primero la demanda general por la contracción de la demanda del sector exportador; esto y la disminución de las ganancias desalientan las inversiones aparejando el descenso de la ocupación en estas actividades, con nuevos efectos depresivos sobre la ocupación general, el ingreso y las importaciones. El Estado sufre, desde luego, estos mismos efectos depresivos al disminuir sus recaudaciones; y el empeño de mantener sus gastos e inversiones lleva generalmente a.l,~ª~gcitcon sus inevitables efectos inflacionarios. Estos efectos tienden a aliviar la contracción de la economía y a alentar nuevamente las inversiones privadas, para lo cual suele acudirse a la expansión ereditici?, cQ..!L.l)Y~Los_.ef.e,c;lºs Gºm.e.~I!sªªOres .~I1., ~al. .·__··"_,, •.....-... activid~·'~_==··.
~----._-~-------~~-~
1ª
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Sin embargo, al contrarrestarse así la consecuencia de la contracción de las exportaciones sobre el ingreso global, se impide o atenúa la di~minuci~ge~mª~lgravand() el de~equilibrio exterigr, De continuarse esta política, se vuelve inevitable la depreciación monetaria. c) El retardo de las importaciones. Para comprender mejor la Índole y magnitud de este desequilibrio exterior hay que tener presente cómo el crecimiento de las exportaciones trae consigo el de las importaciones en el movimiento ondulatorio. El fenómeno podría explicarse (véase el gráfico) en la siguiente forma. La curva E representa las exportaciones y la I las importaciones. Cuando no hay presión inflacionaria la curva I se mueve siempre a la zaga de la E, 'Rero mientras en la fase ascendente este r~.t::l_n:lg_§ig!lifica un exceso de exportacione; sobre importaciones, Y.1_1w:,Janto~~l1a.acu!l1l:l.!ación.~~..Glvís~s,en- la fase descend.ente·su~e'de"-toa'ó-To-ci~f!¡~§;:=E~ifie'I[ci;~~i~~diY!Fs ~Esa liquidación no"es total si las exportaciones dejan de descender a un nivel superior al de partida, como suele suceder en su proceso de crecimiento. Ahora bien, si hay presión inflacionaria -esto es, si parte de las inversiones públicas o privadas se cubre con créditos bancarios en vez de con ahorro genuino- las importaciones tienden
.~--,-"--~--"".,~" ..~~.,,-,,-->._~,,....,.. ..~
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APÉNDICE
EL FALSO DILEMA
a crecer con más celeridad (I') y acercarse o aún sobrepasar a las exportaciones en la fase ascendente (I"). Como quiera que fuere, las inversiones inflacionarias -o los gastos inflacionarios, cubiertos con crédito bancario-, al acentuar el crecimiento de las importaciones, tienden a provocar un desequilibrio exterior
do la preslOn inflacionaria originada en la fase previa, más la que se sigue desarrollando entonces, agrandan el desequilibrio exterior característico en esta fase del ciclo. d) Los efectos cOlIlP~'l1s~.dores ª~]~i'l1f1~ción.El descenso de las exportacioñes fa -vez enlnsuficiencia de la
Caso A
se-n1éÚ:1ítieSTa~~ac
---------~.
Caso B
.... -------- ....1"
~~l1J~y~n
proporcionado a la magnitud de aquéllas. Por 10 tanto, las reservas monetarias tienden a sufrir una disminución superior a la que de otro modo correspondería; y si la presión inflacionaria es intensa, aquéllas no sólo podrían perder todo el incremento que habían tenido, sino una parte más o menos grande de la cantidad que representaban anteriormente. Este fenómeno suele manifestarse en forma aguda en la fase descendente, cuan-
ex~~s_º_d.e_la'"deman~ones, lacp'l1tra~c_iQll~deLjJJg[e_sg~restablezca el. e uilibrio exterior, Así, si las exportaciones disminuyen en 1 000 Y el coefiCieiite de importaciones es de 0.20 -lo supondremos constante para simplificar-, el primer impacto de esta disminución será un descenso de 800 en la demanda interna y sólo de 200 en las importaciones, comparada con aquella caída de 1000 en las exportaciones.
~~~!~ g_ll~
146 APÉNDICE El descenso. en la d~I1landa interna arrastra consigo ~lingr~~o global)1,as:ra:=Ci~eIacontracc.iÓ_J} de é~t~ ~ª.9.üie~e l.a dlmeps:on necesariapara disminuir las, lmport~clOnes en ..la.mlsma~edid~ que las eJl.-portacion~s. S~Kll!l:_~l eJel11pl? ~nLer;or, esto habrá ocurrido cuando. el ingreso global se reduzca a ~ 000. La expansión crediticia que suele sobrevemr ent~~ces no siempre es una consecuencia espontánea de. la co~t~ac~IOn, pues constituye a veces la expresión de una política ~ntICl.chca..,?om.o quiera que fuere, l~]{Ran~i~l"l tiende ª co.rreglr la insuficiencia de la de~. Pero al. f!l:is~QI supuesto que el desequilibrio con<:l_u~§,~la 4eva1u.ac~on mo~etaria, .yJa d~\,all-!ªc:iºn, ti.~n~~ ~_coIlsegm! _.~_l __~qmh~no extenor ~tri,ºgi~I_a_sJ_~P9rtªcIOnes y ale~tar l~~~)(~orta~lOn.t;s. -- Sin embargo, esta política de caracter mflaclOnano b~ne muy serIas lal1asLR1J_es __sus efectospositivos d~p~IlªeIl esencialmente ele Tá-reclistri~1:!fi_q!![~grE:~_Yél_ª~LiIlg_!_~:~,n_efe.cto, la devaluación tráe-el alza de los precios -si no ha ocurrido antes- con la consiguiente redistribución del íngresoenfavor de los empresarios y arupos de altos ingresos en generaL Esta r~distribución del ingreso ..prQY()c:ilS~e_r:!()s c:c!JIlbiº~ e_IlJa con;posición de la demaIlda:4~.2~a_n4ai~J!.s!Itasas populares y aumentailg _de~l()s__gn.:~_ ,de_~_s. ln.gresQs. Aparte sus efectos s2_c:i~e_~L~§.tQIl.Q!~J:14:ia _conse_?1Je_nC::_~,él_:él.ºy_ersª sobre- ervolumen total de la deman~~lnternasl !1:l_~E~._;_g~~!sl coeficiente de inversiones _en la deI1land~-:4~I?S ~élsél~_y_ª-e_J()J grupos de altos ingresos t~ende_~_l11~a~~~~~~JlJm:se~ estos últimos suele ser mas elevado . . Surae así un nuevo problérna _Para.S,QI~L_e_l g_e__~e_qlJihQIio b __ fíci de j exteIWJ:_~_ind.is-p-ensable_Ja.compresiÓXL_g~LSge_.... !~~~J:1~~"~'a:lr~acio_!l_~.s. Pero como.Ja ..cls:rnaggª_,g~"JWJ2ºJ_tªQ:l-.Qn~,? .., ~....9S altos ingresos tiende a man.~ene;~~~~
i!~.p-ós·-ª~
EL FALSO DILEMA
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disminución del consumo ª~}ªs I1lasas !!~,l}~._~fect()Ldep!iment~Ls.Q15re-·la1fcfivioacI)nt~tl!_C!._ y fa.cilitª._.~s.~esf(~r.~ª~esivo de las impQItªcjones. ~It.cgn~ec1J:n~ia, la .redistribución inflacionaria del iIlgreso tiene JOs~efeCtos·'opuestos. Al dilatar las inversiones, 'TI~!lÜ~g!tªcl~~qll~Ja CQQ1.pl_ic:an~m:ªñlf~~};amil1~riios las principales. Para que pueda desviarse el exceso de demanda de importaciones es _Í!l_ºi~E~.Esable_g_,:!~ __ ~_~i~k_un__1]}\ug~nfiLc_ilmente com]2riIl1Íble. El_caso más favorable se preseIltªG1Jªn_dQ__§_Sj:_~_g¡--ªgen está compiiestº de artículos cuya importación p1J~de__ J;:~g_1Jcirse o eliminarse sin disminuir el nivel de ocupación, ni_p_e_r_jJJdkar elconsumo de las masas populares. Supóngase que se trata de artículos para los grupos de altos ingresos. Una parte del exceso de demanda puede absorberse
Iaac_~~~~ª~ª
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APÉNDICE
EL FALSO DILEMA
por impuestos de importación. Estos mismos.i~uestos...tienen qg~ s~r de cl1antíasuficient~Rar~ª..~f:lesviªr~lr.\~s,tº_~de_ja.de~ar:?a excesiva hacia el mercado I11.t~mº .. Ahora bIeIb~~§t'Lge~y!ªSlOn v~·ª:!ra;f.ormarse_en ~resiQn>jnflª~lQDª!iª=:ª:~Jª ª(;m.~mªg.~n la medic1a en que no. hay.ª_~.~ªP.ª.(:j.ªª.ª .... ~.º.~iº.sªen.Ia..... ~cºn91!?J.g. y la única fomla de evitarla ~~L~ll ab.§9rciQnRQI;, ..JJll~.YQS J.mpuestos. de carácter.interno . ..ri~~~odo, todo el exceso de demanda -excepto la que ha podido satisfacerse con esa capacidad ociosa y el correspondiente incremento de ocupación- ha sido recogido por el Estado en forma de impuestos. La acumulación de estos recursos permite al Estado cubrir las inversiones que antes se hac~an en forma inflacionaria, V mantener en ellas la fuerza de trabajo que no hubiese sido ab;orbida por la mejor utilización de aquella capacidad disponible. . En síntesis, la .0peraci<211 S~.I1~i~t~ ..~~g.I1f~IIE~I1~.~.I1¡.!E~!l~~.~Slr la .~rpanaa. e}Cééllvade im P9E!ªsi2I1e~.~ ?~I1l~.I1.?~ ~I1!~EI1ª de los ·!aªfmes~~oc;pacTos-~en··las ·.~c!i~:ida?:~.~ .....• ?e .•iií.~~.E~[§.I1: ..TréÍtgse 4:~.l.Úi~~§!Q1~ V eamos"ahora'Tas compIicaciones, y ant~ todo 'las' que se derivan de la composición del margen compnmiele. y, en seguida, dé!la insufici.eIlc:iªele..ese..margen. '-SupÓngase que para restablecer el equilibrio e~t~ri()rn~ ?asten aq~ellas_il11_por-.ta_ci()Eles ..~~~~I1!~~ª 1().s.gE.~.E()~.ªe ..,IltQ?mgresos Y~~e ~ea..Ü!ºi~E.~I1~.~Q!~~~~E.ªIE ?:...II11PQEtª ..(;1ºl1e~qlle.... JQrmªn.P~~e directa del consumo PQPllIªr. Efectuar con ellas una operaclOn simila; anterior sig.!!!ficaríagr~var directamentees?s~.()gsumos; y si no se. grayan, surge ~una p:resio:~=iilflª'éIO::ni~tª.que de todos modos hace. subir Jos. precios, C:ºIllº.lº 111lQ1í:!J:::J. hecho eraravam.en.~En los dos casos se corre el peligro de desatar la cogsabld~ espiral. No hay otra alternativa. que la aportación de' recursos internacionales para cubrir Ias.fnversiones en una cuantía equivalente a la presión inflacionaria, y con .... mªywr razón aúnsi el margen comprimible ~s_j_l1~~ti~i~nle_._y:.]1.Q..l1ay . Ií:!CllISOS ..pa,r? .cllbr!I.JQ.QªsJªs.impQrtªc:iQn~s_.esenciales-~-manteIlÍIniento del nivel de la actividad ~~?~~IE.i~~.Lajiníca.fnrrna de hacerlo seríáIá aportación de estQSI(;CUJ:SOs:"'_ Si bien se mira, la política que estamos considerando consiste en mantener el volumen de las inversiones que antes se
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realizaban infIacionariamente, pero cubriéndolas con ahorro proveniente de impuestos y la aportación de recursos internacionales. Esta última es indispensable cuando na se puede comprimir importaciones esenciales para los consumos populares o para la actividad económica. Se concibe que pudiera hacerse un mavor esfuerzo de ahorro interno V cubrir así todas las inversiones: Pero ello no resolvería el problema, p_':!.es l~_.carencia de recursos para esas imRQr.lliÜQ!l~i.QQl!gªig ..,ª... .E~~.!E!I1g!~sonsumos o a disminu.Ír eLni.Y.~l ..ª.í:!Jª.§ ª~ti'yjQªQ ~.S2E.éElica,con etec.tDs.laIDbién.de.sfsL'iºmQles ..Rªmlªs.mª.~.~.~PQEE.!.~E~~· Mas-ng~U.9J.~so.~EtS2uQl!I iI11Eº!'!~S~,2E_~.~_~~~.~le.s. en esta f)ima sjgnific? gIl.~?fP~ªi~nt~..... tr~msitorio....hasta .q?e.... s.~introduzcan las. transforillacioné!s.~sj:r!lc.t1Jrªlesque ..p.ermܪ.n.Jeslªhl~.cer ~.Qhrs;=bi~fi]!LrÜi§~·i:~ñQ·PI~Sªtiª§, .... ¡;1¡;qgi!ipEio...9!I1~~i~e¡j.oL.E~11.e.~,.!E!9i~E~.I1s.~PJ~.le.?li~ªrj!ly~.§!ºg<;~ g.~..Eª12it~las actividadfs...sJ.!s1it~!iYªs .._Y:••• ~~RºrtªºQIªS, .X. ~};1.J.ª~lI1.§_c!lda Slue la falta de ªhQJ:J:Qinté!mQQJªCllªntíª c;QmPQ§i.c:iQI1gellllarg¡;n co~pr~ibl: ..... n~..peEIEi.~~.I1 ..... E.~~.!.i~~E.~ª~ ..... ~.9EE~~Eº.I1ªi.~I1.!~~.~_2!!aciones ael)íe~~s' (;~EIfa.I.?§¡; I1¡;s.~sܪréÍ !ªl11eié.I1!ª ..aE..ºEt~sión recursos intefJ1ª(;i()I1ªle~~ ··TodO 10 que acabo d~ d~cir obedece a un razonamiento lógico. Pero su realización prás.li.ºª-~nCQ.I1tIªría.dº_~_9if~es ~iderªción. Primero] ~':$0:.;;~i.~=E~JD~X.qr.~~.s..l1J~erzo de,a~larro i2tcrP2711}~9i~E.!~~.~L!~}J?2,~~~t9~-:-0, SI se qUIere,.~l emprestIto~, cuando-el descenso de las exportaciones ha debilitado la capacIQa([paraE~cerlo. y segundo, se acud<::.,~J'!.."
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150
APÉ:NDICE
EL FALSO DILEMA
exagerarse fácilmente la cantidad de recursos internacionales que se requiere. Más aún, la política compensatoria podría exigir un tipo de )nversiones internas -obras públicas y construcciones, por ejemplo- que sobrepasara a 10 que correspondería en una distribución racional de los recursos disponibles entre las diferentes necesidades de inversión. En otros términos, este !p._o de política anticíclica podría llevar a dedicar recurs()s'~'X~c::~iYQS a esas inversiones en desmedro, por citar un de la producción o importación de maquinaria o equipo. La ...aE()_rtaciónde ~ecurso~~ .... i.~lC::!!.!.~.S:.i2!1ªle.L~~ ..j1J.~.tif!.S:~ ..~~.~o complemento. del ah()rro f§..~ªSo __g_~_.Jl!deS!E()~.E§!!.~~§L_P~~r:~? como elemento normal de 120líticaanticjcli~iLoFªI-,l_~'lbrkJ~s i~iones ~_igidas pqr o.eLilll!nt~nÍlp.i~J1to....deJa.ftctil'i
caso,
3. El equilibrio estructural a) La devaluación monetaria como agente de equilibrio estructural. ¿ S!fJ!! l!~f~~~~~9.~~."i!I~S.!Cl,.SE~E¡;Lg.tgf~;E, .._~.._g..~~suilibrio estructural o bastara ~ara ello la stevalua..g1912? La ortodoxia monetaria suele precomzarla en todoslos casos, ya se trate de un fenómeno de estructura o de una simple desviación del equilibrio estructural. No son iguales ni la índole ni los efectos de la devaluación en uno y otro caso. La desviación del equilibrio estructural ocurre generalmente en nuestros países en el C~~1i2.QI~!lªfi2D_-ill():Il~tma. El alza de los precios internos, no acompañada por un movimiento similar en los precios de las exportaciones e impor3
Véase la sección V, p. 180.
151
taciones, trae el desequilibrio por el estímulo de éstas y el desaliento de aquéllas. Esta disparidad puede tener su origen en una presión inflacionaria s01JIelos precios o en un alza de salarios más allá de lo que permite la productividad. Mientras no haya obstáculos para el crecimiento de las im- ' portaciones, el alza de precios interna se limita a aquellos bienes y servicios que no están vinculados al comercio exterior, de tal modo que el d"-e~~.~quilibri.QoJ~g~.ri.ºX ...• e1J.ª,,.~~IEEl~.~()nse~~~?cia Slirectade la presión inf1acionari~. Y si se acude a medidas IimitatIVas airecfas páraatenÚc1r o corregir ese desequilibrio, el alza de precios se extiende a toda la economía y acarrea el reajuste de las remuneraciones. Ese reajuste hace subir el costo de las exportaciones, sin que suban sus precios debido a la s()!?~e\,alu~~ión l11o~e~aria;y afecta asiI_!l.isIEo a ag~~!~~ .~~?:1~S d~ la pr?~ucción_q_~~~,;on~pite.!!_.'.con las imporEl.ciones de artículos'--que,' poi 'Una razon u otra, se exC1uyen:-deTaSlímitácY6íies. El perjUiCió'--que'-experirriéntan así las exportaciones y esas otras ramas de la producción hace indispensable la devaluación para restablecer sus condiciones competitivas y recuperar las corrientes del comercio exterior en condiciones de equilibrio. Lo mismo sucede cuando el alza de precios se debe a una elevación de salarios no justificada por la productividad. ~~Y_~~?EE!()_~~~~<:l ..._~_1:1a?:~() _e1_~~~~9.t1i1j_!?;iQ _~de_c:~~l crecimiento ...del .i?:gr~so'.n1ás.allá de 10..que perml ten 1~:~xportaciones~Tales d - des"eguilibrio estructiiral que sobreviene cua_TId_Q__é~ta,s ..... se...reº1,!c,:~Il., ..?~g~_~"yi_I!lg?_.~_~!~ri<:lr~e.~~ara I]lanteneL-o_.eleyar_eLni:\~el de ...activjdad ilJte_ma,$.e.J_eQurre_.:..a la e¿pªpsión cre,di.tici
152
EL FALSO DlLEl\B.
APÉNDICE
Sin ~!!!~argoLa medida que sub_e_JJ_lau~mll_ll~Ja<;:_i_Qnks_~ van E~ilié:J1dº~sos efectos¡_Y_]2ara maIltk:nkLla_act!yjºª~l]2mg1!9tiva mayor g}le se había. a1c_anz._adº~~s JJ~J:;é:~ªIiºrecurri~..~..11~~vas dI~:i!ggsi5m_es_ o a.nl~clid~¿__gl1e.restriIl~er-l~i~~~!irii~iit~:]ªii!jiE()r!9-_Sio eS~ll~i~S1_i~r:L~~~E~,~~ _l1_ ~;(E()E~~siºnes.·.... Podría argüirse que el alza de las remuneraciones no necesita realizarse en el mismo grado que la devaluación, ]2or cuanto la competencia impedirá que suban los precios, salvo en las nuevas actividades que se hubieran desarrollado a costos más altos. Se concibe que así pueda ocurrir, si bien con frecuencia las prácticas restrictivas de la competencia llevan a elevar los precios en la medida en que permite el mayor margen de protección que la devaluación trae consigo. Cuando este hecho impone tarde o temprano el ajuste de las remuneraciones correlativamente a la devaluación, ésta pierde .~.sus efectos. En otros térn:~~1ª-J~l~~yglu;tcióIl_.,s_61º_a~túª _ en esg:
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i~~_~:r@~~~:~~~~~~:~~~~LSlY,~LÉi~l1e _~~,~_re~_
Es cierto que Rodría evitarse Bruza de precios de las im12Qrtaci~ -excepto las que van a sustituirse- si simuTtáneamente conla aeval_l1~c:iQIl_se I~bajaran_e_JJfQrl!lªP_1:gPQI<;:iQnªI]Qsj:lereches de aduana para todas las industrias existentes a fin de ~::!tar una E2J21e priJlef.9ºIi. Se siistituiria de esta forma en todo o e~-parfe la protección ejercida mediante aranceles por la protección resultante de la devaluación. De ser ello así, la elevación cJ~eci<:&_§_e_g~_cluciría_ a__ lQ,s.artÍG)J1Qs ..... dejas ..n)Jeyª,s...ªdiYidades sustitutivas, cuyo costo es mayor que el de las importaciones que antes se hacían. El ajuste de las remuneraciones, justificado cuando hay ganancias extraordinarias, no sería en este caso -ya que no las habría- solución adecuada, y traería consigo la espiral inflacionaria. Habría, pues, q~~élSJ!clira otras medidas PélraevitélI la ...y_ i!!.~iª~I?-~ja_ª~~aq,lleLh_echo_sobre ..10s consumos ...popuIires: . Desde el punto de vista de las exportaciones, el estímulo que la devaluación ofrece a las qUe SOIltraclic;iQl1ales.podríaJlevªral q~~~!ioro_deI,!__IeJ9_<;:L6Il __ de__ preciQs_~deUDleI<;:ªml?iº, __~b!and9los productos de un país forman proporción apreciable de fa oferta internacional. Habría, pues, que establecer medidas limitativas a
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153
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nl1~yas
154
EL FALSO DILE:!'"IA
APÉNDICE
teccionismo así como a ciertas modalidades monetarias que tendían a retener el oro en países importantes. De ello surgió algo de gran importancia: el centro británico fue perdiendo su aptitud para volver a atraer el oro que ex-pelía. Claras pruebas de la perplejidad y la zozobra que ello trajo a las autoridades monetarias aparecen en el libro de Sir John Clapham sobre el Banco de Inglaterra, primero que se ha escrito con acceso a los archivos confidenciales de la institución. Era ciertamente, muy temprano todavía para interpretar aquellos fenómenos estructurales. Pero empezaron a surgir ideas para paliar las consecuencias de esa tendencia centrifuaa del oro. Conciíbese asr,' mucho antes de Keynes, y antes deb la primera Guerra Mundial, la conveniencia de promover en el centro británico la concentración de las reservas de los bancos centrales del mundo. No cabe, por 10 tanto, extrañarse de que acontecimientos de alguna similitud que ahora están ocurriendo en el centro dinámico principal que sucedió al británico después de la primera Guerra Mundial, se manifiesten en iniciativas que responden en el fondo a parecidos objetivos. Es indudable que este nuevo centro dinámico principal ha operado en condiciones estructurales muy diferentes de las de aquellos tiempos, y que dificultaron considerablemente el funcionamiento del patrón oro. Estas condiciones se hicieron mucho más adversas cuando en la gran depresión mundial el centro dinámico redujo su coeficiente de importaciones mientras incesantes aumentos de productividad e innovaciones técnicas estimulaban el poder expansivo de sus exportaciones. Fue imposible que el patrón oro -la estabilidad monetaria- pudiera mantenerse; y el resto del mundo -otros centros dinámicos y países periféricos- tuvo que ajustar su estructura a los cambios estructurales de aquel Centro dinámico principal. Casi un cuarto de siglo ha durado este proceso de adaptación y, tan pronto c~m,os.ehabía termina,do qe cumplirlo, en aquellos otros centros dinámicos surgen fenomenos en sentido contrario que afectan al centro dinámico principal y plantean un serio dilema. O aquellos otros centros, sin perjuicio de otras medidas defreajuste, aplican una política más liberal para sus importa-
ciones del resto del mundo, incluido el principal centro dinámico , o, por la fuerza de las circunstancias, llevan a éste a buscar el equilibrio en detrimento del comercio internacional. No podrían ser indiferentes nuestros países al desenlace de este problema, pues un desarrollo más activo del comercio mundial, al ampliar sus posibilidades de exportación e importación, es de primordial importancia en la aceleración de su crecimiento económico.
lII.
LA RESISTENCB. ESTRUCTURAL DE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA At~TIcÍCLICA
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l. La solución estructural del problema
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Ocupación máxima e importaciones. Las. co?-c1usionesmás importantes de la sección anterior son ,las sIgUlen.t~s:ili!.d._"""""~'-'..... ,~ ..... ="""v="",""""""",~,=-=M'"""=''''''''''":",,,=.~~.~.,,,:l'i''~''''''---. contrac~Qndu~~,_g~g~gl!E_~!!~_~_J.'~l_l.QflaE~!QQ, o,._~~. E~ d~senvolviénd~.imprime mayO"(i(!lpuls~_s.o. Es cierto que _~¡;_~()Ilcil?~ llI1ª..oFQliti<:;ª. ªnti<:;i¡::li.c.ª q!te~.ILQ$-ª inflacionaria,Jl_~~ge acrecentar eLeslu.erzQ":"d.e:~_ahQJlQ,'__Frecisamente cuanslQ..la Gª1?_g~idad~.p-ªIfLhª__g,~rlQ ...,j;hSJIUIl uy_e~cQ!1_@ d~inacióñ·d~JªLe)l:P9rtªc!9neS, .:r,E~qu~~eoas~i~~9._lE1,claro concepto an~lico en l~jIl_S!it~l<::lO__lle~j;1e.S~J@lto mternaclOn~1. No es--é"iIiª_fiQ.~~D.tQ!i~,~~ _SLge,lª.L~iE~t1.E~,!~D,~i.?~oo.ll~ye'!L~ªJª~Jn000
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156
EL FALSO DILEMA
APÉNDICE
1<:>~~eC:~~o~_!?~~~ __ fll!~j:Q(l_~Ü2_n_~s,de mal1era qll~ la actividad _ eCOn?mIC~ _mterl1a--.El1e
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de-ras~-im
~~~ialri~.f:JI~!d~~~~~/Iª~i~~~"~li~~~~~~~:I~~~~iYO; por lo tanto la capacicractpara importar= se encl!.~n_tmn_s!nsu p.9sici~n cíclica más b.aj~. Logrado este.º_bj~HYº-,_ªlI~ªI1~~~;:Se postenormente el crecImIenj:_Q___ de las exportacion~s el incremento__c:_?!~p_0_I1S1i_~!1_t~~~eso-~crniar~ladeñ!iñd~?21:_ Pero como la econorma esta funcIOnando con el arado maximo de ocupación, el exceso de demanda en relación con el producto interno tenderá a satisfacerse con mayores importaciones. ~) La presión, de la demanda y las importaciones. ¿Ql1~j!!lI?or:.taciones tenderán a crecer _el1 esta forma? Parél.coIltestªL esta p~gun!a ~isti~_ggIr-l~g!!kll~§_si~i~ s~ú;:' su grado de posible fluctuación cíclica: i1 las importaciones de materias primas y bienes intermedios ésenciales para mantener la actividad económica con el máximo de ocupación, ya se trate de la producción de bienes o servicios de consumo o de bienes de capital; ii) los bienes de consumo terminados necesarios para satisfacer la demanda regular de la población activa ocupada y sujeta al pago de sueldos y salarios, así como el resto de la población con entradas fijas, y iii) los bienes de consumo o de capital para satisfacer la demanda de los grupos de ingresos variables, principalmente los empresarios. Si en el punto mínimo ele lª~ ~:xP_()E!~C_!ºIles S.e~ ha logrado co~s~egl1i~_~L!l1ª;\im_o __de.ocupaciúru.na ...haz.razón.alguna.para ,'0',
que crezcan las importaciones de -la .primera ca~egorí~ c~ando aumentan nuevamente las exportaCIOnes; continuara SImplemente su crecimiento regular conforme siga desarrollándose la actividad interna. Por la misma circunstancia, no tendrá por qué moverse cíclicamente la demanda d~ importaciones de bienes de consumo terminados, a que se refiere la segunda categoría pues al sezuir creciendo regularmente la actividad económica tampoco bexperimentaría fluctuaciones el pago de sueldos y salarios y otras entradas fijas, ~alvo en el caso de las actividades exportadoras. Por el contrarIo, los efectos de las f_hIctuaciones exteriores teI1cler.ár:.~. c()ES~EiEe,~§.~,!gJ~" d~~nd0e importaciones. de-1)l~~~S-~~ ~~~'~~~.? I ~~p~!:~tS~~2ndjwte a la tercera. 'cátégoría.. ' . '",. " -, , . Esto no signific~ que7I aumentar cíclicamente las ?anancIas de los empresarios, éstos tiendan a emplear en form.a íntegra el incremento en importaciones de esta naturaleza. SImplemente aumentará la demanda de ciertos bienes, ya se trate de los de producción interna o de los que s~ im~o~tan. Pero ~omo la actividad interna no puede expandirse cIchcamente, SIllOque continúa el ritmo de su crecimiento regular, la mayor demanda tenderá a satisfacerse con el incremento cíclico de estas importaciones. En consecuencia, las únicas iI!lP_Qliªcio.g~_ 9.11~.,-9.1I~ª'1!Él1~xp'uestasar~wo~i~!~ '~~cl~réltq.:!(). qº,~2-~!1i§_fa_cen ~la demanda de ~.sl~~n()~gE~,P_()s.,cl~,!,~.g!.~.§gí§ ...$lfl!~ª~~nt~ ~llf'b.l\illt,es. ~nta_llim_ duran~,~~l~§~~nso_._c::~~hcg Y dIS~IllUHIa? en el descenso. En esta forma,Ia fluctua~~de las exportacIOne,s_ se. reflejªfíª pi9p:tameri1~~~~ lél~JmRO!Jª~iºne.~,.,Sill_._ªkºJa!~ creci~-lÍento..r~gl!lar ele la ..activiclªcl.jJ:lt~mª., ~~;-~~:pues, el pr0E.2sito deJ~s transformaciones estr~ctura-
?~
§~IiªJ:l_l'w...
l~ ~_~!,~~".!l.()~ J:~~~E~~I1"l~~;,".~~§ª~;~;~~·····Pllntºdª~·Y}so§' ~~ coeficiente de iIIlPortaC;IQnespo..JIª ....1yl,ms: ,~~_2_S: p. r laao~'elcorrespondiente a aquellas importaciones d~ la p~lmera y segunda categoría antes mencionadas q.u~ no esta~ sUJetas.él fluctuaciones cíclicas; v, por otro, el coeficiente de ímportaciones de la tercera categoría, en el que se reflejaría con toda intensidad la fluctuación de las exportaciones. L~~~~i~:r_9_~.1!I12 __ y()t!() GQefiºi~nt~.nQsºlQ,,_de.p_eudexia
158
EL FALSO DILEMA
APÉNDICE
de la Índole de la dema~g_g,__siuo_también_de las decisioIles de lé!_12?lÍ:ti~ª-~cºm5ml
_'_'.. _,_.,
avan-
I
159
2. Las medidas anticíc1icas complementarias a) La variación cíclica de ci~rtas_impQItaciones. Acaba. ?-e verse que la soluC!2_I1_cle f()!1c1Q _c_;1el_PI.o_bkro-ª~de;jg,-;J'.uJgeJ;ª,bJ1id::HL~4.terior es de-car_fu~I~gIl!clural. ~~i9_l}_Q__S.lg~c~~lle-fy.a__q-~e eliminar la p~o__s_ibilidad_sl~_ ... ,~iS::ItªS ...ID-~didªs.... antlºlGhc~s"",_~~s_arac __ t~~entªIi9. Ante ~odo, cabría pregunta.rse SI el asce~~o y descenso de las importacIOnes en que se refl~¡a ,la fluctua~lOn de las exportaciones, sería espontánea o necesIt;ma de medidas coadyuvantes. Si se logra desarrollar la econorma c?n la oc~pación máxima de factores productivos no parece::a requenrse ninguna medida de esta. ~aturaleza, pues la preslOn de la. demanda adicional sería suficiente para que, rebasada la ca~acIdad productiva, crezcan las importacione~. Es claro que ~Iempre habrá un cierto grado de capacidad oc:osa en la. economIa,. ~ero no por insuficiencia de la demanda. interna, sino en anticipación a su incremento futuro, como siempre sucede en una e?onomía en crecimiento. En tal caso, la mayor demanda llevara a utilizarla, vesta mayor demanda se irá tran.sf~rmand? gradu~lmente en Importaciones en el curso del mOVImIento ;lf~ulatono del ingreso. Pero a medida que se va colmando el lm~Ite ~e. la capacidad, el crecimiento de aquéllas será cada vez mas rap~~o y una proporción creciente -hasta llegar al total- de la ~reslOn adicional de la demanda se traducirá en incremento de Importaciones. De todos modos, el aumento cíclico de la demanda tendera a hacer subir los precios. La intens.idad d~ est~ efecto, aparte la elasticidad permitida por la capacIda?, dIspo~Ibl~, dep~n~e del margen de protección a la producción sustItutIva. Si este. ,es moderado y sólo compensa diferencias .de costos, la elevaclOn de precios 'se verá prontamente contenida por el aumento de r
las importaciones. . Este margen influye también en la forma en q~e descienden las importaciones cuando se redu~e la d~m~nda. ~nterna por la caída de las exportaciones. U na hg~ra dIsmmuclOn .de los p~ecios internos en tanto que se mantienen los de las importaciones, hará q~e el descen~o. de l.a demanda incida sobre estas últimas y no sobre la actividad interna. De no haber esta flexibilidad, sería indispensable establecer
160
APÉNDICE
EL FALSO DILEMA
un gravamen variable, que se reduzca o elimine en el ascenso cíclico, para estimular las importaciones, y se mueva en sentido contrario en el descenso para comprimirlas más rápidamente en resguardo de la producción interna. b) J1:J estÍmulQ_ª_lélLimI2ºItg_ºigg~~ _º_i(21ig§L~__ !?!~E':~~,,ª~ __~~Ei: .. ti!_l. Hay otro caso en que también podría establecerse un gravamen variable, tanto sobre las importaciones como sobre la producción sustitutiva, pero por razones de otra naturaleza. TI_átase del siguiente problema. La fluctuación de las ganancias en el sééTór"-éx-üITa(:1()"[esuno ¿fe"los ales-del·····iñdyí~ --.. ._ 'p.------- _" ------~---- ,_, ---:--rinci' t!, ,,,,,,.P__ -----------.-..--..,,,,,-,,-.------mien-to---de _las importaciones. ELa11l11_~B_!:Q_g~ ~§tª§ _gªP:él!!c:i:¡ts tiende espontáneamente a acrecentar las inversione_s_cºIlJfLgIr:!J!1élti,;a-jmportacióri-de_15~!i_~=ª~,_~<::ipi"tar;~pero-también tiS!IJQ~a ªmn_entar_el ponsumo de_esQs-gru,PQ~, PDl1<::!I2ªhuS!nts!-c1<:!gSlu,c;llos bien~ de alta elasticidad !l1gr.~Q_ª~_Jél:_ª_elI!'!!!ªª, YLcg!E:º_no
ª~
-laCtores
p__ll_é!-ª-~ ___§ati_sfª-~~Jl1~Dle..J-ª_;PI~§i,ºg_,,__§~.
ª(,;!§Y!élIéÍ._h-ª~::iª_lé!s
importaciones, 0-suí es do__nde un gravamep ,~exible p~gEi~"SQ_I,ÜriQQiJ~ªLm~jor aproveéhamiento del Íncremento de. .recursos_{!?'t:(';!IiQE~? __-para allmentailas-inversione,_~ __ ~-é)nCíbese:eii--efécto, que el increme-iitü de la demanda de esos bienes pueda absorberse con un gravamen aplicado tanto a los importados como a los de producción interna. Desde luego el alza de los precios de estos bienes no tendrá por qué afectar el nivel de vida de las grandes masas de la población. A fin de cumplir el objetivo que antes se señala, los recursos así obtenidos por el Estado tendrían que emplearse en la importación de bienes de capital, ya sea para la actividad del propio Estado o para la actividad privada, si tales recursos se dedicaran a fortalecer la capacidad de préstamos de las entidades de desarrollo económico. Al sobrevenir el descenso de las exportaciones, la rebaja correlativa del gravamen, con la consiguiente reducción del precio de esos bienes, permitiría mantener establemente su demanda efectiva, sin que se compriman las jmportaciones o la producción interna. Aplicado en esta forma"a los bienes de alta elasticidad ingreso, el gravamen flexible permitiría aumentar las inversiones de capital a expensas del incremento del consumo de los
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grupos de ingresos altos. Nos referimos al incremento cíclico del consumo y no a su crecimiento regular, a medida que se opera el desarrollo económico. Es indudable que caben diferentes soluciones en cuanto al monto de este gravamen, según el grado en que se desee influir sobre el consumo para acrecentar las inversiones. Pero cualesquiera que sean, todas las soluciones deben tener un elemento común: que el Estado no utilice los recursos extraordinarios provenientes del gravamen flexible en aumentar el personal de la administración corriente o el de sus inversiones, pues la falta posterior de estos recursos traería el consiguiente desempleo. Además de sus efectos sobre el coeficiente de inversiones, el uso de estos recursos en importaciones de bienes de capital permitiría atenuar la inestabilidad interna. También se lograría este propósito si el Estado empleara tales recursos en la importación de bienes de consumo que requiere para su funcionamiento o en acrecentar la demanda interna de estos bienes provocando indirectamente el aumento de las importaciones. Pero de este modo se malograría la oportunidad favorable de elevar la capitalización. Estas mismas consideraciones son aplicables al caso en que el Estado grava directamente las exportaciones y participa así en el incremento cíclico del ingreso global de la economía. Dedicar los recursos a la importación de bienes de capital, ya sea para sus propias inversiones o las inversiones privadas, le permitirá evitar el déficit inflacionario cuando descienden las exportaciones, y elevar a la vez el coeficiente de capitalización. La conducta anticíclica del Estado es indispensahle.para.Icgrar el crecimiento regular__dtia_.economía con el máximo de ocupación de sus fuerza~.p_r.oc1uc_ti_Y-ªs. Todo estQ_Jliggific~ue, pil.ra_hacer menos vulnerable la economía a las fluctuaciones exteriores,~s_ta_dCL.liene.-t-amh-¡én que introducir refor!!}.é!s. ~~,g:.l1~.~~~1_~~ ~g".s..!d§..gg.~~.Habráque hacer una clara distinción entre gastos corrientes de la administración y las inversiones internas que tienen que crecer regularmente al ritmo impuesto por consideraciones de política económica y social de un lado, y las importaciones de bienes' de capital de otro. Las primeras tendrán que cubrirse con recursos
162
APÉNDICE
provenientes del crecimiento también regular de la economía interna, en tanto que estas últimas deberán reflejar el curso variable de las exportaciones. e) Inversiones para absorQ_<';LLé:Ld~~Q~lJP.E,~iQl]_c;íc1ica ~~ las actividades exportadoras. Consideremos ahora otro aspecto deesté ~ Hasta aquí hemos hablado de la fluctuación de la ganancia de los empresarios. En la fase ascendente, suben primero las ganancias en las actividades exportadoras; al aumentar así su demanda interna, tienden también a subir los precios y las ganancias de los empresarios en el resto de la economía. Si ésta funciona al máximo de ocupación en un proceso de crecimiento regular, el alza de precios estará limitada por la afluencia de importaciones, salvo en los servicios destinados a los grupos de altos ingresos y que no admiten competencia de importaciones. Es claro que si el margen de protección es elevado, o ~~e é!_Iestricciones directas o J21.QhiE!Eyas l?ara influi~""~~~gdgLirIlpor!~E~9nes,..:;1 .ª-~ª (:I~oRreC!º§ 1]9 t~1:lcILK.(;~!~I~l!!i!~.!~I!_ c;~ES~~o, y ello agrega un motivo adicional para introducir ta_I!1biéI!__en estos aspectos ciertas retormas tendientes a lograr el m..i~_:;tigl_3:_
fliIiCion:mlíento\:lel-sisteIt1a=ec;omÍmíc~-~~'" _-_.. ~_
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'..COn1o~qUIera que a'ig~~ld~d de. otras condiciones, la fluctuación de las ~nc.~~._ge lQLempresari.Qu:Jl.....el.resio....de l~~ºJLQmía será menos iI1t~~lJ.U~en......~QCllpación ~xima 92_ecuando la econ?~í~ ..~~!tsuj~ta'"._~m:n.Q.al1Q.ra~~~ !~~e~~~I~~í~~f~tt~t~~e Ps~~ses~~a~~:t~l~~~s;:~a:cias aumentan y disminuyen no sólo por el movimiento de los precios, sino también por las variaciones que ocurren en la utilización de la capacidad productiva. Si las fluctuaciones exteriores sólo se reflejaran sobre las ganancias de los empresarios, las medidas para combatir la vulnerabilidad exterior se limitarían a 10 que hemos venido explicando. Pero también se reflejan.en variaci?Iles d~g.~ºP§L<:;ión_en_las actividades exp~a's, siiLemb.argo~.sllelen serde amplitud menor qu~..~!l!!ºyi.mi~l!!9 Q§.JoLpIe<:;io~ªnaru::ThS:-Esl'o ComplIcalas medidas anticíclicas y obliga a tomar ~as medidas de previsión.
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163
EL FALSO DILEMA
¿En gué podrían. consistir esas.l!!~iligg~L~LErob.1emaes éste.
La des9J;1!Pªciº_I1-~~'1~Lé:ict~v~ª~ª_c:~ ~~P9Eta:c-ªprrar·en queserefleraer}ili>.ii!ÍÜ~.I!!2_de 1~...!~2!i~s:iºnes·1a R?rte <;le crééíiiiiento regular.... está...f?~~:~?ª pg~ el}~~t.º•. c:Ja~jp1l?ortaciocfe-~aplt~i,':ql1~~~ ~~~í~:~Isli~.~!U,~n~4gPOrtqda la gama··4~~=frli~¡:~iª!t.~C~E!~r:~~s. .. ..... ". . ----SIla actividad económica interna creciera regularmente con
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164
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APfu'¡J)ICE
el máximo de ocupación, no habría razón para suponer que no pueda mantenerse también una cuantía de ahorro que crezca regularmente. A este ahorro estable d~_njnterno y~_~~2.!ta~s 1 dedicado a Ia,pa.Ilrl~,-iffi{~m~ó fluctWlIiteae:1is imE
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165
EL FALSO DILE!\IA
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l~rmente y en up,grado máximo~d~l1paGión. La economía mterna deja. as,Lª~,§,~,"E_Y_l!.!p_eE~l?I~.y_.~ªg_l!~.r~ la'"resistencianecesaria para qu~ las fluctuaciones"'p,,e1asstxgortaciBuesse.~tradl1zca pro.n~aIl1e~t~"",!I,Ljmpolt;:tcj_g_l!.~$.",~Il~'º-W.9J',iYl~ui~e.c.te. la
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liemos demostrado tambiélJ._g.ue uIla--simllk política an& cíclica sin eS~~~Q1acl.QIleuiliuftw:21~~es d~ª;Qlicación dificil. P" . ~n medidas ~o .. adas. a cumplir los siguienteLob~Jjj'os: - a) ayuaar a!_p1ovnll"iéntode las importaciones de fluctuación cíclic¡l.mediante .un¡rav-ªJ:1i~il1E~Iple;·-"--~~ .,.-..--.--~b) aumentar la imEortación cíclica de bienes de ca ital a ex:, .l29lSaLde__h~..jmpQItª"<;igne~.""ªe ..ºi<:!I1e~,",".,",,d.e ,C;:º-I1.§!!!l1 q)_son~.otro graV~~_!lq!!~.§<:! ...C:Q..!P1?.LIl~ .... c:q~,~!(lIlt~ti9r; c) destinar también 1a~.I?..ar~~Jluctuantede las recaudaciones del EsladO -vinculadas estrechamente al comercio exterior- a la irgp_ortgc:i9!!. g~ ºie!!<:!$ge c:ªpita1; d) absorber la deJl_()_C:_l!~n" cíclica en las actividades exportadoras con recursos _9E~~~ ~~5!~~~~!!.~~l_~~emo .CIcTlcO- a i!!pºit..a~i(m~~ge bienes de caEltal. adic:i?i1alesa 1(l~(lJ:1.teriores, y e) ca_mbiªrl~c:_~~EosicióI1c1e1asacti\;idades di~_c:2nst!u~s~ón ~~r3_,~~~r Jg,s_riio.iiiliióiÍ9.s~~tcTí~g:f~rI'iª~ ,ª~I(l?_i~:e<1rtaci
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166
APÉNDICE
descendente, las autoridades monetarias compran nuevamente en el mercado esos papeles de absorción devolviendo el poder de compra que antes se había retirado. Ello tiene el efecto de atenuar la contracción de la demanda, como antes se había mitigado su expansión, sin que hubiera consecuencias inflacionarias por el empleo de las reservas monetarias acumuladas previamente. Aunque la idea es correcta desde el punto de vista anticíclico, deja de lado el problema de fondo que es de carácter estructural. Pero en aras de la política anticíclica se acumula ahorro en forma de reservas monetarias en países que no tienen ahorro suficiente para acelerar su crecimiento. Es cierto que la acumulación es temporal, pero no sólo se trata de eso, sino de la necesidad de aprovechar esa holgura relativa de recursos para introducir aquellas transformaciones estructurales que, aparte de evitar la contracción de la economía cuando bajan las exportaciones, permitan continuar su mismo crecimiento con el máxímo posible de ocupación. . Es cierto que en aquellos tiempos en que tales ideas surgieron en nuestros países estábamos aún bajo la profunda influencia de los efectos de la gran depresión mundial y se imponían ante todo consideraciones de estabilidad económica. Pero de entonces a ahora se ha recogido una experiencia que nos lleva definitivamente a insertar las...me,dida,Lanticí[email protected] política de desarro]lQ,._riu-º.ulándolas. a.Jaa.nansíonnacíonea.estructurales indispen~,eE~, dar_.~~g:\!1ªIÜ~1,~Lg,Lsre,gilljeIlJo ~mico ~lLJJJ).---L~IIlen ~ª'~_~,?,~Qilic!ªc!_IDol1§l~ria.
IV.
FACTORES REGRESIVOSEN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO E L~FLACIÓN
l. La reacción contra movimientos regresivos ~a política. de desarr.ollo.econó!llig.o"j;ª lQ~:QS:!!!Q.S,,,,gichQ>,_§.igpiflca un esfuerzo d(;!hberaao ara oDrar sobre las fuerzas de la ~SSII!9n:lia~ilill_,de_a~~CJ:eÚwi~_,_uQ,_pyr, el..~re.cimieñto ~g,SLJJlj$IDQ~~_nQ_j:lQJllº~medio~para, ...lograr, ..u~,::iii:é:rº ..i~imI~iito
A; -0\
167 tYpersistente en los. grllEos s()ciales .~~.ing~esos..inferiores y med.!~~~~uj)3iiTCipaéfÓñ l;;tdIstribución del in~, gresQglol)'áT .Este movimiento suele verse interrumpido por factores regresivos que tienden a empeorar esa participación distributiva. ~n efecto, el desarrollo eC()~12micotra~ consigociertosfenómenos estrucfurales que 10s:'Qr'edos-~ip~ov()can naturalmente en las masas consumidoras reacciones tendientes arestaurar el valor rea e Sl!L.IelIlUUeIªCIQ~~;:i)R~~0~' sobrevienen cuandg_s_~,~leva!!_gLª:yánl~IleS"ge,jl}l:ideJ1ºi¡:q_;¡QPJ.JliI~l2ªla cubrir el costo de_.b~11~ii,~jg,~"~§,QQiªks,,º,,,ªt,smsl~L al c.recimi®o 2,\d~ los gastos d!l Estado' o cuando ciertos gillJ,J0ScOJ:lsig"ue,ures/ttiggir la~y~al1m.~!:l,~~E,~~tc~Ll~re952"cª~'_SPs bienes Ls_e.rv,icio§· ..t;JLll!!ºY_...9!IQ ..Q.asq_k~"alill1~IJ.tQ§""QriginªIL,(~E~~~!isie""~_iÚl=de.=é,\Ú,tar_una con~t¡;,é!.gC!ºJ:l ..qeJsL;;tc.tiyidª.deC,Qnó.mica. Ell~~t.Q,§;c~S1~",,~~nel'Ui~~JljJgzJl!k,§imple%0'0~m~~~~~lj2XOceso de la inflación. ELm.~explicab~ión contra estos efectos regre~~Q,s e,n_ja_distrihucióu_del~ingreso per6 el.~alJilleJl:fQ~.de~J~!illJj1_erac~_no_los-c.o.rrige;._desatª $impleIIl~11t~!.~~~.RiI.a! i~fl~.3..0nari? ()le da maYQ¡;impulso si ya ~(;!,Yeníªºe§eil'yQIY~:iiao·..LEeor aún cuando. el.aumento. de .remnneraciones no es. lIna sim_ple r~~ój1_j:_~ndiente_a_c.Qu.egiLlm_s.fectol.~g~sivº,sino a obtener efectos PIQgresÍYQs,cle redistribución. No es.la infla<::ión"el1!!~ºio , ad_~~uado.,paraconseguirlo. .J ~';;Y'Y Así pu.e .... s, este caso ª. ~.l.· f.j~.~_.~ ...e. a~l~~!!().S~.()t~o~ en que el instIJ.!\\,,' m~.lÚQ_I!!ºnetarioa.d@iem__lJJ}=,"p~ª_ReLactivo ya sea cuando e~ Estado, sin . ue ha 'a una contracción en _la eco omÍa lo eIIlRL~PAri-:iilªJ1J;,el1,~,~,"g~":ª;]'!1!l,ee~J!,,S;~!t~~nversi~s, e~L d~, Ié!_g,YITlLC!J._!11~!!Y!!!,~E!2,,"tE~~,~!,~!!?~.2. ~~an~"'3~u.E.0s pri~·adº~i~I.~bt_ªn..s.]lJ?-º.c!er,.~f:B:Y,~¡:p.Jf()fª:E?::-.~~M0_'sQn:~SWo fin. El alza resultante de los p'r~cios :grovlenedel mismo instruiñ~ñiiIPonetatii y no de f-ª&:foi:~s~je~o§,"é! 1a deliberaÓón ele los bancos c~~_y las réacclones"C1e'féñsivas-pafa"'COITegir EL FALSO DILEMA
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168
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APÉNDICE
169
EL FALSO DILEMA
este mo_yjn\iento_regresiv:o_eJl.la ... ºi~tr.!lJu<::jé>Il: llQ tieIleILE()r..,qué s~scitar la es¡¿imLirrflgcioIlªXje;<::gTICSPQIlº¿.cntQll<:~:; .. aqucllas illstituciQ!les.anJpJiarl_Qs~:r~sQrtes_c:tediticios,_.pata_fQr-4.gJ!.]Q§ empr.~s.ª,ri()§2absorber con sus gana,ncias infutciºlla.:.r:iaselreajuste de las remuneraciones. Dedicaremos esta sección a examinar estos fenómenos. ¡Tres son IQs.....pLillci.Pªks..iac~de &;_Cllábte~L~QGtlJlªLºJ1Lncional que. traen consigQ.~~lill!m~illQ_fllܺ§""RI.~~jQS: a)~G.º§j:Q, de su.stitución de las.impmtª.cio,!l~$.;."b )"eL~ll~ªI~fimi~.IlJQ=º~ .... JQs PI2$iuctos agrícolas, y cl eLmQy~t~skJ~~.!~~f,!QJ}.~
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9hQs. Trátase de aquéllos que ya están en la industria y otras ocupaciones de productividad relativamente alta y absorben mano de obra. Tienen que pagar mayores precios por los productos que ya no vienen de la importación, sino de las actividades sustitutivas. Es cierto que también ha aumentado la productividad en estos grupos perjudicados y en la medida en que ello sucede se compensan o superan los efectos del encarecimiento. Si estos fenómenos 0R1J.~stosse dieran en forma graQ!lJ1LJ-I.s;glJlaI, posiblemente. el JenQmem>..seria mucho menos perc~Rtible de lo que ocurre C.Il rcalida.d. TambIén se -presenta estefenómeno, y p_gsi"bleilleIlteen forma más íiiterisa, en grupos
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170
APÉNDICE
tI1terna_<:1elos precios, antesde que se .opere eLprOCeso s1Jstitutivo con sus mavores costos. proces~ se desenvolvié!ra gradualmente -corno hemos sl1gerido=--y~r=aTz_a~Tlca. del ...coeficiente de ...importaciones a~_ª, exclusivamen.te_a_hienes_q1JeJl_O~LI1f11Jy;ensºhre_eL_niyel d~. ~ti.<:1lLP.9pular,el aUffiel1t.Qc ..<:1elSQ§to"de Jas actÍ\~idades_..s1J.st:ituti"as. también podría absg~lJeI§ee!1fQImacgrad1JaJ. Pero ..no sliC:~ª~~~~!LYese a.l1mento de ..... costos~o.cuue precis.ª,me.I1te.~G1Jando dis:r:i.Illlye el ingreso_por ha?it~IlE.~, g <:1~jg<:1eSIe.SeI.g S.e <:1.elJ.!: lH:a.·s·u·Ei~rri.o.ªe_~r!ª_~i~~~~? adquiriendo ..S2I1 ellg .1lI1~ ~~gIlificación mucho mayor que la que hubiera tenido degÉIQ modo. Todo esto es muy esquemático, pues el fenómeno real no es tan simple. Conviene, RorJo~tanto ..l1acer...algu_naLcalifiCi!Qiºl1~: ~I1.p~i!ller lug[!r, la intensiª.~ci<:1e.1ª iI1Si<:1eI1sias()1Jre.é!l rit!ll0 de crecimiento. del ingreso 11g ~~!o ~epeIl~e <:le1Il"1gygrS()~t()eIl sí mismo~-sinotambl6:Lde]i ..ªifé:.~é:I1.Siªé!I1tr~~Lp~()<:11Jc::tQ por ho:r:1Jre .en las acti:,iªªdé!s ...expgrtª<:1gEg.~y eI1 19§ §t!~tit1J.tiyas. Adeill~s,~J.a·inciClenciª_sexá.taIllo mayor ..cuanto ..más ...grande ...sea lá·.aít~;:~DCiá entie:el ..cre.cinlieIllo del,...ingtesc.por.hebííante.z el qé:,Jas_e;S12ortaciºll.e~OJJlaRitante, .....p.1Jes.seráJnay..or ..la ..necesi~~s_El máxim~,gec~~Si(le~cja .•ªSQ~~lteSe0CC::}JgllªO 1<;lS im. _QIt~tc.iones_rles . mu ran e '.:i<:1ªi!~=e~~QJÍ9dºras ~~~!:b1~kYas~ Aparte,~1.lS efectos inflaciºJlªILQ~0st~jg~icieg.c:i~ J2oªría ~l~gar a ..constituir unJ!erio~_tág:J,lº ªl ~.n~~iI11i~ntº"d~Lingt~~º:jL el increme~tQ-"d~productividad de las actizidades .._ya_ existen1e~ se vt:!..a?sor~l~~~!l.__granJJ~~~p.c:>.L~L~ay'Q.r_GosJ;Q.ª,t:!IJ)r()sesQ.,,§t!"stihitívÓ:-~o.es.este.urlmeJº.rª;¡;QnªmieIltoªR~tIftcto,~sino_una posibilidaJ~c;¡:;_c;eta ·que cfebiera preoc~parnos en el desarrollo latinoamericano. Recordé:II10s1as '.razgneS_.PorJª~C;1J;:H~ ~1GaS.lOª~_sllstitJlsjón resulta excesivo: a) las s~titllcioI1é:s hgl1 ªé:~i_doiml?ro\tÍsarse en circunstancias críticas, sin que se haya seguido un criterio razonable de economicidad; b) la_t:!~i[e_g.llez d~JoS_I11~r.~f!<:1Q~Jlª,ciº.Il.ales obliga a incurrir en costos excesivos de sustitución, y e) el proceso sustitutivo ha adquirido gIl"1P!~!t!ªªé:l'!I1<:~llrgsl.ªP.2:r..no _."." ... ,_"". ----'0---,.---.".,', ...
si este
171 haberse establecido 12arid-ª.d.ªe.Qº!!(:lic;iQ.Il~e.Ilt[.eJas actividades su-stitutivas y las actividades ~e exportación. QE~~ regJlj~ra UIl.~11Jr.~JlII1.<:1ªmelltaLde p.olit.lcªJ.l0~gnifi.GfLq.u_e._s~ ..C;ªJ:~;¡;,Cª ªé: gÉ:ra,s...ÍmI11a.s..de....c;Q.n tLarrestar...Illleutras tanto. el encaredmÍeuto., .Si en vez de protegerse las nuevas acti~id~de~-;_;;titutivas por medio de derechos aduaneros se recurriera al subsidio, podría evitarse la elevación del costo en todas aquellas actividades que afectan el nivel de vida popular en una forma u otra. Es muy diversa la incidencia según los artículos que se sustituyen. Si conciernen al consumo de los grupos de altos ingresos, sólo habría que preocuparse de consideraciones de economicidad en las actividades sustitutivas; pero si influyen en el nivel de vida popular, acudir al subídio permitiría que este costo social del desarrollo económico recayera sobre los grupos que están en mejores condiciones para absorberlo. Trátase de una medida puramente antiinflacionaria q~e tiende ~:rIegi:r ..é!ic:ctCls1Pe:rO I1Clª c:yga,~!Q§,Para evita.r!os -o por 10 menos lograr su ateE_ll"ª.c;.i2g= __ ~~..!I1.ªi,~E~ns~~le,~o~?se.~ijo hace un momento, ...!Cl.!llª.rmé:sliª.ª? ... ª ..e.!gIlsIü r~:~~:e~~~~r'~. ~~plitud ~pr.oceso~·sllstitutivó y :a.1Jmé:I1tª:r~.llgE~~.O~: ~~~[§jñicidad. De ahí la imp.o.rtªn.Gia ª~C;i~iyª..... ~el ..~::c~~ü ~~.~~n. b) El encarecimiento relativo de p:éCJQúctosagLQ12e.QJ1.qrios. En la e:x-pe~ia. de~g.t!.Il,
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172
EL FALSO DILE:NfA
APÉ1-.'DICE
observaciones tendientes a esclarecer su Índole y la relación que tiene con los fenómenos inflacionarios. H~y_gg_s_factmes._irnportantes ...de J~Il.9ªrecimi~Illº.º~.Jºs prod~ct~~..~~ ap~;~~_losj_~rtyªºº§.def~réglme.D ..g~_.!~I1~I1~ja: a) co.sto de sustItuclOn erelí!§jmIlQrtaciº!les1.a~.qlle_acabamos.de r~J~nmQS,y b) ~Lªgm~<;>__ ~ás ª~!?!Iª~Jª.I?Iº.duc1iy;i.d;;td..... eIl.....la agricultura comparada con el resto de la eCQnQIl1ía. Jorge-~lIumada ha explicadOhlcid~~e~t~ el primer factor.' SiJ2LwecillLd~Jºs._eqllip.os-mecánic_os, los abonos Y_12esticidas L.~t~~~..II1s.11"ll1"<2?.ª~Jª.E~52.~~ión agrícola suben _~~_elproceso sustitutivo, el alza se traslada al co~dé E'foQuc'é'i6ñ-:i> _. -~ al ofró ~aCfor;~l·lt~~~];?ro:ªQcIl~Iªa(L~g'ªIl"ªº_~Ata a~~~~~~..~!l... g.e,I1_e_ral,.;tleI1.~n -ª_!!!~j9IªLlªuemuIl_eraciQne$,.gI1tes ~1i~~~~I~~1~r~~du¿lW@aK':ó~~~i~'~bI~é)=~~}~ª'~~~~~ft~~ o hel_gt_pidocon menor la extensión 'defaumento de _,.q, ........... __iDtensidad .~.,_~"".,. ........,.. r~_J:l1u~~racI.~n_es a la pr
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~ig~~o~'casos:
4 Inflation in Latin América. Notes tor a \Vorking Hypothesís (trabajo inédito todavía). . 5. La elevación costo de la vida que ?curre cuando el mayor costo sustitutivo de otros bienes no se. absorbe por Incrementos de productividad, lleva al aumento de las remuneraciones, agregando un factor adicional de encarecimiento agrícola. Sin embargo, como el mismo fenómeno ocurre en las otras acti:idades, n~ ,hay. ,un ensarecimiento relativo de los productos agrícolas, sino la SImple participación de estos en un proceso de carácter general. /
?el
__________________
173
Para hacerlo ha habido frecuentemente que extender la política sustitutiva a industrias muy costosas cuando hubiera sido más conveniente desarrollar la producción agrícola con una adecuada tecnificación. Todo esto concierne ..a la. P.!ºducción~sI~~<::,on~,llIDQ,--inlerno. El {eDbffienü·de·alz·i -de castos EQr ~I1cªIe<::imieniº.d. .e l()s)nsumos o de la maño--(le"otíra-T~!!!¡;i~I1· gcyrre enIa producción expOrtable; y si el alza I!'Qse absor!?~E2E...~_l!ll1t:ntos -ª_~pro_ductividad se cae en este di1emª: se.desªli§Il.ta~Il Jªs_e,,~12Qrtªdones y se reduce la produc9Q.ll._a~lasJierrasJ:elativªment~mej,O:[ggtadas, con la ellminaélón de las-marginales; o.se.acude ..a.Ia devaluación monetaria para rest~blecer una adec~u.ªdª..relación entre los precios y los costos de producción agrícola, así como entre los de otros artículos exportables. c) L¿_1"elél~iºII.de 1?Ié:9io$ y)os ete9t()~d~.Iªdé:l¿a1uªciárr.Este d~ª-~I?lantea ~I1J~ill1inQs.J.QdªyíªIl1áSSeIiQS_ S?1!ª,g.9_Q~_~lza de ..10s costos coiñcid~ ..c0l1,~!ªé:t~EiºEQ.ªé:..lª.... I~Jªs:A91l,-ª~Brecios__del ií:rterCaiilbi;-~::e~teÍior.Esa coiI1cidencia no suele ser casuai,~p~~;~; ·sabido gg.~.~Lªet~ñoro=de'El-~~l~~i~É,~á~~~~.la necesi~_C!.ge...slIsti.tl!irj:?pC>,I~ª~i8l!~~,~<;2.~=~L~Ie~<;,t.o",~2g.~rgl1~.~I1te sobre los costos internos. Compréndese lap~rpleJldad de qUIenes tienen que elegir entr:eJ()sdos términos ..dc;Ja,ªltem~iyª. Si eluden la devalllacigH llJ()).letªJ:Ía.,. desalieI1tªI1Jas é:xPQrtacionesdebilita.ndo el ·'~itmo de crecimiento de la economía. Y si la aceptaii, ·el~n el pre~i
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APÉNDICE
N o~es_que ..el..pr{)ºI~l11~ ..... ~(;a..il1s{)ltlPl(;,.LQ(;$ !ii..n.Q.s_(;._Slt1.!~!~ .. ira su mismo fo~do; Nosvemos ~q1.:lífre11!~§l(?!Iªg~Jªsmªl1if~§lafi_()l1C:s _perturbadoras__ .de...aq11~llª..... J(;§i~..... _ªé!L1.ipEé!.itlé!gº ...ª.é!...las fYé!E;¡:~s económicas, tal coII1~su~l~t()l11~E~é!la (;1111yest[ºsp~íses. Por .~EQuesFó~~la ([éYálUa~ión>en_~L.QªSJLql1~_ººn!ii~l~J_amos, nQ_si~mpre es la conse~ll__é!_~c!~t_ª-(; ~§t~JipJ~_jl1~gQ,!iil1º l1na I11~g!Qg~a.-l2ªm_fQl1s~g1Jir .11n ªé!!é!Il:l}!11ªªº()pjé!!!Vo. ~~~~~gu~do éste,. la tesis 2~l!~l~-=i!i~~:~si~1~._§~t __ 11I1ª._~XQ1!Sa P§;E~_.I1_(). Ir_JI1~~S-llaLc;Lno lI(;gaI_a.8ºltlgi{)Jl~Sof1111-ªamep.tales. ¿Para qué hacerlo si el libre juego de las fuerzas económicas, una vez restablecido el incentivo a la actividad privada, resolverá espontáneamente el problema de la producción? ~_I1 __ I~aJidad, s~~.92!~E~._Yfleo_ ..f~~~~~eSSi<).fl 9.~L.~~!~ª{)l. J::l{)<~9lo PªEE_ ..p!omov~~I~~iQll,§i~g:g~~Sf~ªII1~Bté!PªEª_SE~ªI~:Yn r~g!m~ll~nencia _ge!sl!.~I()qtl~Jª.hªg_ªpº~ikl(;l:JªestiI1111le. Hay. casos-extr_~mos.en
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f~rm~0_on~sL!~~spiral~JªU~.s~ti:ª,~~§»,.e~~~ __ ser. ~L!;ª~~ l G_.xpeditivQ"..-ll() nCJaa acu !(). ~a . f5partir:,.mei2IJª ..~lgª- CLl!(;__ª-9E . ?ªil1s1es...tg.elJ~_onA!g.Q~· .... e~Iª-xit~. ~~f.I.B.?iXªII1~I:l,!~.~()gIt.Ja~;.I11ª§aScpppul~~s. ·l!ay una ªift~{;!1_C.iª _e.I1tI~Jª s~B~o~~i~~~~-11:n ~ el Incrementg~.ª(;.J2L~QstQ!i}¡_la.~que.~ __.. .¿. .M.. _ ..,.:;:;; ...:;;;:_;;;,,~;_; aumento inflacionario ...de la .•demanda, En yno} otro caso la espiral. es..u n1e~~?i~n1;,ª(;.PE(?E§lgª~i6ºinf1acio~aria;~pero mIentrasend priII1ei~l(¡,s !2~!1~Q~ f~J:1tml~sson..Impotentes para·contenerla, ...Ptl.<;.ª.~!1 ..... hª-~.<;IlQen. el.segundo, ..si.obran- con firme deternlmaéión. En efecto, la demal)da i11flª~igl1ªÜª.ap~E~jªelacrecentamiento de las garlall¿ías--'::'_~~ü;;a'--p()Rtica de continenciª-_ cre~a p..tl.ede .fnrzar.a.Jcs, el:1mI<;§ª!!.9.s •..ª ~!2.~g~!2~E_~()!Lggu~nª__s_los in-__ crementos ...de remunera~iº ..I1~.s.,.,,ª la Y<;;¡:.9.Y~.__S.~._~Y~!ª-!Ln~s. i~[()s--i'ñtla,-cioñ~;iQ;_9~ lª:--ª~IÍlal)ªa~...E1L~aEI1bio,en el' caso de au~~;;:t~s"~d~~'~~st;s~ -COII1é?iFS'EO ya!l.:-ªºº!llpañagos d~1i __ --ªslic::!9~ales, ~~ñ=iiiºy]iigitªd.á.§- g~I1eralI.I1(;flt<~ _las posibilidª--Cl~~_cg~ .aQs,ºI]i~IJ-ª~ .y.~ti~n~nqll~ tm~lagaI~.~.nec:esar@-.. mente sobr~_JQsPI~c:ios.SjJ~__s_~bª~S__().~ ..E:ptral~~.~re~~.l1deni_m-.~.' pedirlo con J.a I~§tIt~~i_211_.f.I~gÜ!f.iª.1. !i2!2 I~~[egí:!!Iªfl_.]_~primi~' ¡ la actividag_~~()!1§I11i~.~ ..... ~i!1..... EgII1J?~r 1~~~piE~!i.flflªfiQ11.~.E~. Por el \~contrario, ésta SigtÍe·su curso, pira' mayor desconcierto de quieH nes siempre habían visto en la fórmula ortodoxa de la contrae!lción el medio infalible para conseguir el descenso de los pre\lcíos y el fin de la inflación. L¿s casos de aumentos de costos y precios que acabamos de .·;considerarson de origen interno. Hay otros en que el fenómeno proviene del exterior: ~asceE-~~_pr~.c:.iºs ...d~... lª§..... i.mJ2g!t~e.s v las eXl2Q!.t-ªfi.~;m~i. c:ºmQ ..s_e,_s.a..he.,...eLmovimientQ .... e.s.~s;:º_llfQ!Pl~ au~q ~~~l1g _ª~Jª_._I11t~_I11ª ... _intens~d. ~!l..~l..a..sc.eI1§º~S!If:len sJJhiLW.J!sJQ~. pr<;QiQS d~_Jªs <;~Pº[tªc:IQn(;S y .el1.el gess~nm.Jos primeros.i.caen también más. Xápic1am~.I1teque _Jo~-s€gundos. Desde luego, el alza de precios de las importaciones afecta siempre a los consumos populares; en tanto que el de las exportaciones sólo tiene este efecto cuando los productos tiene participación importante en el consumo interno. Tampoco es una solución en estos casos la espiral inflacio-
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~if¡~~1
EL FALSO DILEMA
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naria. Por lo tanto, se imponen otras medidas para contrarrestar los efectos internos de estos movimientos. ~~_~ugiere por algun__QUIll--ª--R0lítica flexible.de __tip,QS,.de~~Qªillºi~L~!!Jin~!º!J:TIª=que el preciod_e las divisas._~_e"mlleY~lCQgtIªIic,!m~!!t~ªl c:1eJª§ importa_ci_QJJe~portaciones. ~~I!l"~~i~~~J~s:g.!.~g!!l.~~!~ ...~()rrecta; I'~r~~ªe. _c:1iiícil~wj_Ga.ciQI1, porqlle sigl1ifiQg.!ntEQ,c:1Jdsir práctí~e., inestabilidad fJl!~pjlitª!!.Jª ...p()§iSigg.,ª~!()s bancos centrales .'para defender en otras. circunstanci.as la estabilidad ~§¡g._Ad~rnjÍs,e.Lc:1_~§p}galili
.fle~Q!~f
3. Otros casos de intlación de costos Los aumentos de costos que hemos considerado hasta ahora son consecuencia de la manera parcial o insuficiente en que se cumplen las transformaciones en la forma de producir y en la estructura económica o social, o provienen del funcionamiento mismo del sistema económico. ~'EI!lig.~Ee.mQ§ªhQJª~9Jr_Q.§$ºLe.!LqJJe e_Lj!umento ··de.c:;sl~_12resiº_Lse... ge]2e_ª RrªctisE_~Wctivas__deJa concurrenciaoa las formas de tributación.-. Son frecuentes-¡¿-America ta:Enalas prácticas restrictivas .de lél_._.ºº-, n,_cur.~~ En la in:Iustria, l.a proteccAón exageractay- ciei~ tqs_{ºrmª~ de control de lm12ortaclOnes las an estimUTaOo nota~~!!1e~,--- También se dan en el cornercro;sGore TodO-e-nlos
i;¡¡¡¡¡j¡¡¡¡¡j¡¡¡¡¡¡¡¡_ .....................
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artículos de primera necesidad, en los que subsisten frecuentemente pr~cticas in~Ji,~i~!!,!~~_,g~ªi~~E~~!:lción.Ap~rte. !as consecuencias desf:i,;-oraoles q1!e ello tiene en la utilización de los factores productivos del país, estas prácticas. lir!Iita~;as de .la competencia tienen efectos regresivos en la ?lstn~uclO~ del mgreso y favorecen, por tanto, las reacciones lllfla~lOn~nas. to~~~!fI~il~~aN~s_~~~'!;~TIe~~,,~l'liF:~~e?~! t~~~~~ñt:ir-~ej*i~~ n1Íent::ode la productividad y obedecen a factores más p!~fu.ndos que sólo podrían corregirse con un ritmo rápido de ~recImIento y absorción de mano de obra, s~ aq~~.Lg_y~, <'11 limitar severamente. el acces() a ~i~Etªs,_2_9!R~1Q!]&_§,,_p~EIDIt~n 1og;:a~-~_~I~~'ieii1gg~Eª~E?!i(;s. jt:lpiEIºie.§"ª"lª§,",,g_J.l~_p'revªl~cen en rest() de .las Qq1Pª9ign~$para elrni§m_()"g~ª!lQ",.'[~stest!~~,Cl v calificaci6n. Cuando ello ocurre en activida~es que tienen una
el
~ihiaci6~-estmtégic_a.en]:~C_~g,QIlºJ]11~:~~_p:i~!iSó-r:~s.~lEint~ de
cost()s__ej g~I1~rªl y se trgpSJQrrIlªLJ?(_)E)()~ª~,!.~~ __ ~E.Jactor i~,. cionano. -En materia tributaria, el aU!l}~!11º_g,~jIDRl!~~tQ§_'§P_ºI~JQS consumos ..populares suele traer'~~nse_Sl!~Ilfi~Lü!fl~Ei9n~i~~ Esos impueStos cónstifli5ien- geñeraTrnente. una proporción importante del conjunto de gravámenes, y ello se debe a dos razones fundamentales: de un. lad? ~~rá~t~EE~~E~~i"ggel. sistema tri!>ut~ __PQL,IlO graúÍse 'éii.meq.iq.ª .... ,..
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APÉNDICE
ciertas formas de consumo de bienes por otras formas de consumo de servicios suministrados por el Estado. Esta política social requiere una cuidadosa consideración de ventajas o inconvenientes que generalmente se han ignorado en la práctica. El caso más notorio es el de los servicios sociales en algunos países. Su costo representa a menudo más del 50 por ciento del monto de las remuneraciones. Esta proporción se debe en parte a la índole de los beneficios sociales que se acuerdan -por ejemplo las jubilaciones en edad prematura- y en parte al elevado costo de administración. Para cubrir estos servicios se han establecido gravámenes sobre los empresarios o los trabajadores que generalmente no pueden ser absorbidos por las ganancias de los primeros. Se transfieren, pues, a los precios alentando la espiral inflacionaria. La política social de nuestros países no suele ser el resultado de un plan racional, tanto en estos como en otros aspectos. Pero hay algo más que esto. Los gravámenes de incidencia popular se destinan también al crecimiento exagerado de los gastos del Estado, tanto en la administración general como en los gastos militares, que absorben una proporción tan elevada del presupuesto de algunos países. I?orJsUEl!}~t~"c,~L~~"t@~ªº
EL FALSO DILEMA
179
cimiento de la,~....iJJ:lPQEtª9iQnes y ~1Jjj)QiªellQ!a.s.obIe~LQ"º~1].1 o p"~!:;ñ~]leyªdº .... a .... estabilizaI .~~.ti:po.decamblo mientras subían inflacio~ariaIDeD:telQ?J?IeQIgS...mt~mQS," ..º .•a.e.stablec~ t!~\1)mlil~s ~éiéItas3nlportªc:iQpes. . . . Es natural que esta política no haya pO~ldo. continuar mdefinidamente. Como lo demuestra la expenencia de nuestros países, tarde o temprano ha tenido que co~re~irseeste de~~juste con una devaluación monetaria y la consiguiente elevacI~n de los precios. Si a estos aumentos s~gueel de las r~muneraClO?eS, se desata irremisiblemente la espiral o se acentua la. amplitud de sus movimientos si va existía, con 10 cual vuelve a Imponerse una nueva devaluacióri'. Hay casos en que se ha recurrido a l::); ....sobJ.~y~uad:Qn=JJ?-QIle:-. taria sólo .E~.:a ~~.:~~~.E 2.t2.~.ª~l ~l~.ª,~~fl.ªg.()!}an~ lQLRr~s,i~ª.Ea,Eª .... fE§l?Iªªªr..g ...I~.s...rt;JJ:lt;!!}~E~S~~~~~ ..,~lefecto favorihledel '.·iI1~j()r~Illi~~!() ,ª.~ 1~..,.E~l.~.S.~2 . ..~ sl.~E~c::.S~.~ ..~,,~~l i~t~rcambio. Tociova bien mientras este mejoramiento se mantiene. fuü' cuando sobreviene el movimiento opuesto, la pérdida de ingreso real es de una magnitud tan pronunciada que se vuelve muv difícil contener la espiral. ÉLpIQ_hlel1l~s~.~ gEa",Te t~~~~,ía,c~a,~~or}a,I~lasi~Il...?~Erecio~.deLillt(;r<::amºiº~igyc;.ªetenorandose mas <111a, ª~Lmveup:Le tenía,a,!}t~Cle SIl mej()rgmiento. Seguir acudiendo a la devaluación monetaria' en este caso significa restablecer el ingreso real de las actividades de exportación a expensas del ingreso real de los trabajadores, o sea, hacer recaer sobre éstos el deterioro de la relación de precios. Un fenómeno de esta índole hace más imperiosa la necesidad de introducir transformaciones en la forma de producir y en la estructura económica y social. ¿Hasta qué punto el propósito de mantener o aun elevar el ingreso real de las actividades exportadoras favorece estas transformaciones? Bien pudiera ser que las entorpeciera o alejara. Cabría preguntarse, por lo demás, si en casos semejantes opera satisfactoriamente el incentivo gen~ral del mejoramiento de los precios; o si no habría que acudir a incentivos especiales destinados a conseguir con la mayor dad posible aumentos de productividad que permitan c1U"V.LI.I"'",::'.' el efecto desfavorable del deterioro de la relación de
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EL FALSO DILEMA
APÉi'llJICE'
Sin embargo, esta p-ráciic~-º-~_incentiyos es¡¿~(::jªk§_ __ para ataglr ciertos problen1a_Lde_esJructura,__ IlQ"cahe.dentm. de..Jª..J(';si~_4~1 liQrejll_eg~de las fuerzas deJª~e"<::º!!ºm!~~gnJª_qu~.... se...:pIet(';gde justificar una_~~'i(l~ióI1"51l"leLPºE_(;ieJj:º, ..]:10_ suele Ies:pQl1dera deli fuerzas si_l1o .. a._ ~!~E!2~_.~.e~i,gI1ig~ ~e ªi?t~ipl"lciºI1regresiva e Ingreso. ", Otra de las formas importantes de ~siÓ,n_de_lo.s___ef~.QtQs de la inflación ha sido no }2ermitir q.ue las farifaLcle...s,erucios públicos o de ciertos _bienes producidos por eLEsh¡do se ajustaran al alza de costos, teniendo en cuenta el incremento de productividad. Se ha privado con ello a las empresas de los recursos necesarios para reponer su capital y, más aún, se las ha llevado con frecuencia al déficit crónico, agravando así el :proceso inflacionario. Además, cuando esas empresas están en manos privadas, desaparece todo incentivo para ampliar la capacidad productiva. Hay p(lt~~~e!!"Sl1!e c:;HQ hª.§,!gniJ!~ªQº-ul1...obstáculo estructural ml"lL~etiº al d~ªrrolhecºnómic_Q,,,EQLdº!lde s~ve Sl!1eh_iiiflacion en ciertos casos. n~ só!2__e~lª_fO!ls~.CJlen-
~ante laLj_erias_12erturbaciones Siue trae consigo, tiene cier~_ositLYºb__~ªQI@_I2I,,~guntarse-si__Ja~imple...arn:p1iaciº.n..ilL:gI1~:e_olítiE~".Q~.~st~Q!EggªITlº!l~lªria-paIa_.cQllte~ 1'1 inflación I1~()~~iI1ifi~ª._m;!_ª~!_ ~~s_Q~~t~~j;os.".p.ositiws..Jle~lldO-la e~oflQ_mía---ªJa ..fº!!JIª~~i91!l-l!L.e?Jªnc:ªmiel1to,o, ...al.debilitamiento de su ritmo. de de,sarrgllo. ¿E~ que es ése el precío..Includíble que ha (fepá~iiªiª"CQDj;S!Ile¡;Jªjnflª~iQIL~Qg¡aJ~q_estabilidad monetaria? No 'p~e.;;~_g~rarlL~ lª,,"-importanciade est¡:¡s preguntas y la urgenciu_n. discutir este Eroblema ~i;?s controversias está suscitando en América Latina. En verdad, no hay ,razón ~.!g2:l.na para que la :política a~tiinflacionaria conduzca ne~esariame1J.tea la. contracción, salvo e~ agueI caso~~rr~~º= en-Slg~]ª-=LI!§!Lti<:~!}cia de.J>~s básicos impid~E!:!ª!!t.eneLel .niYs:l,d~~Jg_jlEtividªQ~conómisa.La contracción de la actividad económica es la consecuencia del ~}~o de política- ~ntiinfk!g!:l~Iia .ª4212taga¡ant~s que:~ result~ludibJe "d~J~ d~!~QfIQll,.deLpJil ..C~.sQjnfladºn.ª-rio.Tres 35\ son los casos principales en que esa política podría acarrear un encogimiento de la actividad económica: a) cuando se resnín,z~n las inversiones o ~os inflacionarios sin medidas quesimul· "'-:3-' taneamente cQml2.~!!.~m_sJ.}.~~~[e_<::tos4._b) c:._~"~.e.J;mtLde-neu¡yVY traliza~lQs-:~fe.GJQs .... del déficit:,dd §.ec:tº.LJ2,~!?,li~2"<;:}?g. una P.2illica · deflacIOnª_liª.~.el1. ..el. sector p.nvªdQ Qe.Jª ec:ºIfgITl,~' y c) c:11_ª-I1ª0 las remuneraciones se estabilizan en,·.=cuantía inferior a la nece..,.,,,.'v,'-'';,,'''',.''''''''''.'''''''''''''=''''''''''''='"'_'~''"'''''~~ s~~CL1,l~,Jª"d~mªngª ... efe~tivª"ªe JºLtlg1;l"ªia9m~LRu~da ab¿Q.1J2~rJa. prodll~ci.2n... <:;1!Q§ d~§tiDª.Qa. a) La con fraccIÓn ckJgs inversioIles inflacionarias, el imI2uest.Q y la aportación de recu;s-osmtern"áCionaies:"-Comose dijo, en la inflación latinoamericana, cualquiera
ol
r;tf' ~~~l_\~~~~~'~~~~~u~~~~~ili~~E~ral~? "ql!e~.s~conviede en _~ente ·~}lY;
Finalmente, sólo diremos muy :pocas palabras del control de precios para reprimir las consecuencias de la inflación. La sobrevaluación monetaria y la estabilización de tarifas de servicios públicos así como la de arrendamientos, han sido medidas efectivas aunque sumamente perturbadoras de traslación de ingresos reales para compensar o superar los efectos regresivos de la inflación sobre la distribución del ingreso. Pero el control deErec!os ha _~do jnoperante en la ex:periencia ~_~~~i!~ia~'Ha 'SIdoen la m~tor arte, CIelos casos un mero expediente EsicofOgicoque ha~pe_E.!urbado la produccióri"y elCOiñércio sin ro~ar ningún efecto redistributivo. V. Los
EFECTOS DEPRESrvOS DE LA POLÍTICA AJ.~TIINFLACIONARIA ORTODOXA
l. Tres casos posibles de contracción Las consideraciones anteriores nos ayudarán a dilucidar un :problema de notoria importancia presente, Dado gue la infla~n,
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APÉNDICE
la economía y la realización de nuevas inversiones para dilatarla. Las inversiones inflacionarias tienden así a multiplicar la ocupación y el ingreso global. Pero, al mismo tiempo, t~ª-en consigo el desequilibrio exteri()r, pues al crecer el ingreso se acreCIentan tamoién las íffip·ortaciones. Aquí está la diferencia radical con el efecto amplificador del incremento de exportaciones: se cierra simplemente el circuito con el aumento de las importaciones. En tanto que en las inversiones inflacionarias, el circuito queda abierto en forma de desequilibrio exterior. Del mismo modo, el circuito queda abierto cuando al descender las exportaciones se realizan inversiones inflacionarias que tienden a mantener la ocupación y el ingreso, con el consiguiente desequilibrio exterior. E~~l!9~y otro caso las inversiones inflacioIlar:ias j2ermitenyn nivel de in_gresosuperior al gue...QQr¿~~RQgSié!iiª·ªJ~i:~~E~Et~~i§~-'~~~:ª~do el coeficiente de impo~!~~es. Ahora bien, E§lradetener la. inf1aciQnes indispensable restringir el crédito que estaba alim~Iltanc1º ~sas.jnversioIlesiiiflacioná~é1s:Pero~si .ésta m_egidcLIlQse acompafía. de otras medidas de carácter~'compensatorio, se contrae el ingreso, como antes se había amplificado en virtud de tales inversiones. La contracción trae desde luego la disminución de las importaciones y el restablecimiento del equilibrio exterior. En esto consiste esencialmente la fórmula ortodoxa de estabilización monetaria: comprimir el ingreso hasta que las importaciones desciendan al nivel que pueda cubrirse con exportaciones. No lo disimulan sus partidarios: es el sacrificio temporal que hay que realizar para el saneamiento de la economía. ha~~~~~adM~i~~!'a~~'~~Irfi~ff~~[uk~~I~~~J~to~O¿os: 4iEtes~~fas·-e~g~J:l.cia{ ~1~Ld~~ªI[QÜQ~_~QQn9_!Ilico .. lV{;y-s·e~io es el perjuicio que han sufrido algunos países que han seguido una política semejante por convicción o por obra de las circunstancias. Urge, pues, una fórmula no ortodoxa de estabilización monetaria. El concepto esencial~sJ:a.JÓrmula tien~...qllLs_~.r_d ...cierre elel .QiE9;Iitoabierto....sin-provo.caLl2.-contrac.ción__deLingreso.-.En la ..~~~~iól!_l!_~_lliLexplicad0·-en-qué.consiste .esta operación:
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hay que hac~.~~~parecer la. d~Il1aIlª~.~~esiYa de imp'orta<;jones y-Qesvi§l_daj~.t~~Ii:arii~ÍÍffj)~iiilint~ner>cmlQrma no inflacig!?-~élriél,_~_ª~~!'!!!clª-_ª(;_J()s_Jªs:19r:~} ..I~J:Qª1\.~ti'yQ.L~_ill12leaSLq_s. eIl. las actividades de inversión. ..A~.ünismº_S~.hª diQhºqJl~_"~l iJ:11.p.qc:;~t() ..... =.QºmQiJ:1adQ_,wn~el eI~1pJ:.éstitointerno es el medio adecu::J.GQ".parLcUJIlpliL-este propósito. Sin_.~ii~l?argo,se I.l¡:QesitqeILJas_jmpQr.télc.i.Ql1es-llIl rna'rgen comprimible que, aL1,l.t!1i;';ªI~<:;,.J:10 afecte pi la ~tiYicl-ªd eé'üi;ómicailrIoTc?I1sumos PQpql§lIes~ ..Si..po. ]}gpié:re.taLmélIg~n, s610T1ap?rtación ªe. recurs()~jqtemªc:;iQI1ClJé:S .podrfa evita.Lc:;stos perjuICios.Pero ello significa empleªr_~st,Q~,.recursosen ...inversiones internas. " ~La falta fundamental. de la política antiinflacionaria ortodoxa ha estado precisamente en estos dos puntos. Ni se ha acudido al impuesto ni se ha contado con la oportuna aportación de estos recursos. S_~.hl1_ºiC:;Iª_:I}e.ce§~t::J.ª~.C:;_()g_J.bi!lliI~~~gp'era~~_nes <::9_I!_kle5tIiccióncrediticiaJl_jJl.sinversiones infl_acionm:ias. No habría que reducir estas inversiones, sino cubrirlas con impuestos y recursos internacionales a medida que se restrinja el crédito inflacionario. Se col1lprenªería Ig reducci.91Lc1eJas iI!ver~!Qnes.siéstas. fueran ~xcesivg~.ªesd~.iLí?q:gfQ~~ae_vista ..del desarrollo económic«, Pero no se observa este caso en los países latinoamericanos; lo cual no significa que no haya que cambiar la composición de las inversiones para que respondan mejor a las exigencias del desarrollo económico, especialmente el restablecimiento del equilibrio exterior. 2) Por lo demás, ~_Lestricción de) crédi!_osuele ..~plicars~ sin haber:.If!,!lizacloconanticípacíó» el e~fue~:z:C>, ele. gh()rJ:C):. Se deja esto para después, cuando el ingreso ha descendido y ha disminuido, por tanto, la capacidad para ahorrar. En todo esto prevalece la concepción dogmática de la política monetaria. Se restringe el crédito sin aquellas otras medidas tendientes a mantener v desarrollar la actividad económica sin desequilibrio exterior, a 1a espera de que, suprimida la inflación y lograda la estabilidad monetaria, las fuerzas espontáneas de la economía traigan la recuperación primero y el crecimiento después. Esta concepción simplista de la política antiinflacionaria se J
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APÉ~1)ICE
inspira posiblemente en un razonamiento estático que no tiene en cuenta la dinámica del crecimiento latinoamericano. En los centros industriales se conc~J;Lªc;L<;:iº!L~l2Q!!t
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y la estabilidad m.onetlri_a,_l)§jp~_pí~oI!han~e __ '!..I¡Limrersión
c!~_cal~_itélLpE_ivado __e~trªllj,ero. Pero no ~b_e:-du_dade ~~e_ja atracción del capital pri.3!,ªº~t::I!ª_~ra!:UL~1 este saneamIento s~_m_eraJQgradQ=cñÍL..el.mantenirnieJ1tº_dJ!Ja_ actiy~oílómica.,-pues _Jº~__ i¡;lceD1i:'lQs parain.v.e¡:tir serían, rnáa grandes. Es cierto que una política antiinflaci.onaria del tipo que preconizamos requiere la aportación de recursos exteriores como elemento simultáneo -y no posterior+ a la política restrictiva de crédito. Pero es muy difícil que el capital privado extranjero acuda en este momento en la medida necesaria: esperará más bien el éxito de esta política. ~€llcia1g.Jl....la-pri.m¬ mm eta~la J291i!i9iLdeestabi1izacióllr-~la~{lo:pQ.r.taci~terior sólo p_o~J?I()Y.~_IJiL.__de.Jas entidades, de .crédiro, internacional. Sin e~gQ,_si pam presta.J;§g cQlaboración esas"., ..entidades...adoptasen la misma ac:tüud de espera deL capital",I?riy.ad.or·~se~starÍa prlVaIi__éfo pLedsªmí:!!lt~..~ ~.~!a ..poHtica de uno,deJos,~elemelltos priJ.1!.()Eªia.!c;s, d~_é~itp. -¿Hasta qué punto y medida podrían seguirse cubriendo inversiones internas con aportaciones internacionales? La contestación a esta pregunta forma parte de un problema más general que el de la lucha contra la inflación y lo consideraremos en la sección VI. Baste consignar aquí lo que sigue. ?_Í la _IIl-ªgr1!tud de las. inversiones i~~~ci?I1arias que. se. trai¡a..~~ _~~?r~~,,<:()!l_r:~cUrsos'genuinos e? ~llperi()ra lo qll€ un país podría cJiErird¡::Iltro de un programa de inversiones con recursos n~~i()~.a.!~s_~_i!l~_!nacionales, ello significa queja OCtlpacióll~Il..I'l.~a.~!iyiclª,
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que repetirse -puesto que se trataba de un reajuste transitorio- y sólo será necesario continuar haciendo aquellas inversiones necesarias para asegurar el crecimiento regular de la economía al ritmo compatible con la tasa de capitalización que los recursos disponibles permitieran alcanzar. b) Compensación de la intlacián. ~e.~i~sg.LººJ1J.gfºntracción_de 1.<1 actividild e.º"QJJJiIDiGoa 12Liyp ..ª a. Se dijo más arriba l' ..•.• que el encogimiento de la economía provocado por la restricción crediticia aparejaba la disminución de la capacidad de ahorro. Pero no es sólo eso: disminuyen también los recursos fiscales trayendo consigo el déficit o la agravación del déficit ya existente. Ahora bien, tampoco es tarea fácil suprimir el déficit, sobre todo cuando ese encogimiento de la economía ha disminuido los recursos fiscales. Esta circunstancia suele llevar a otro de los errores de la política antiinflacionaria: pretender oponerse a los efectos inflacionarios del déficit del presupuesto de inversiones del Estado con una restricción del crédito en el sector privado, privando a las empresas de recursos para su capital circulante. Si se ~pera con firmeza, no hay razón alguna para que no pueda evitarse el alza de los precios que la inflación de origen fiscal traería consigo de otro modo. Mas ese propósito se logra a expensas de la contracción de la economía. Para evitarla sería indispensable que el sector privado siguiera teniendo la misma cantidad de crédito que antes, pues si bien los precios suben por la presión inflacionaria de origen fiscal, también aumentan las ganancias y ello permite hacer frente a la mayor exigencia de capital circulante. Pero si las empresas disponen de una menor cantidad de crédito se verán forzadas a reducir su actividad en un movimiento deflacionario que neutraliza la presión inflacionaria de origen fiscal. Agrávanse los efectos de la restricción crediticia al sector privado de la economía cuando esa restricción no se practica por medidas de regulación cuantitativa del crédito, sino mediante el alza de los tipos de interés. Esta elevación suele lleear a ser considerable y contribuye a volver todavía más difícit la situación de las empresas por el aumento de los costos de operación mientras disminuye la demanda. Más aún, la elevación
de los tipos de interés se acentúa en algunos casos por cierto procedimiento peculiar de limitar las importaciones mediante depósitos previos que llegan a absorber cuantiosas cantidades de dinero. Dicho sea de paso: ¿por qué no se acude a gravámenes flexibles para hacerlo? El gravamen tendría la ventaja de proporcionar al Estado más recursos con que combatir la inflación, en vez de aumentar las ganancias de los bancos o de los prestamistas particulares. e) 1J:fectos de12Ie~iyQUt,el.reajJ.1~~ii&i~12t~_ªeJ§!l2!mune~s. Otra de las medidas indispensables para lograr la estabilidad monetaria sin desmedro de la actividad económica es la estabilización de las remuneraciones. Pero no es indiferente el punto en que ello se hace. El reajuste tiene que llevarse a cabo en el grado necesario para que los trabajadores puedan resarcirse de la elevación de precios que ha traído consigo la demanda inflacionarÍa. Subrayo esta ex-presión,pues hay que distinguir este caso de aquellos otros en que el alza de los precios es la consecuencia de la. elevación de los costos. El alza de precios provocada por la demanda inflacionaria, o por una devaluación que excede a la elevación de los costos, aumenta las ganancias de las empresas y es, por tanto, posible recuperar el nivel anterior de remuneraciones reales sin subir nuevamente los precios, gracias a una política de continencia crediticia y toda vez que al mismo tiempo se haya atacado la inflación en otros frentes. En la espiral de remuneraciones y precios fluctúa continuamente la relación entre la cuantía real de aquéllas y las ganancias de los empresarios. Cuando ocurre un aumento masivo las remuneraciones reales pueden subir, no sólo a expensas de las ganancias, sino de las existencias de mercaderías, pues los precios no se ajustan instantáneamente a los nuevos costos. Pero a medida que esto ocurre, vuelve a bajar el nivel de las remuneraciones reales y a subir el de las ganancias. Además, los empresarios tratan de reconstituir sus existencias y ello contribuye a llevar los precios más arriba de lo que correspondería al aumento de los costos. Si en este momento se estabilizaran las remuneraciones, su nivel real sería inferior al nivel medio que resulta de estas fluc-
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tuaciones y, al no haber nuevos ajustes, las actividades que suministran bienes y servicios a los trabajadores sufrirían una disminución en la demanda que no tardaría en llevarlas a la contracción. Asimismo, al disminuir en esta forma las ganancias de los empresarios, las actividades que satisfacen su demanda también se incorporarían al movimiento de contracción. ¿Hasta dónde proseguirá este movimiento provocado por el reajuste insuficiente de las remuneraciones? Hay una fuerza que tiende a detenerlo. La disminución de los precios y ganancias tiende a aumentar nuevamente las remuneraciones reales hasta que la demanda de los trabajadores pueda absorber toda la producción. En este momento termina el proceso de contracción; pero en un nivel de actividad inferior al que antes se había alcanzado. ¿Permanecerá allí o tenderá espontáneamente a recuperarse? En el caso que consideramos -en que no intervienen otros factores depresivos- habrá una recuperación espontánea, pues al comprimirse la actividad económica disminuirán las importaciones y el excedente de exportaciones tendrá los efectos estimuladores que ya conocemos. ¿Pero era acaso necesario pasar por este proceso de encogimiento y recuperación posterior cuando pudo haberse evitado con la elección acertada del punto en que se estabilizan las remuneraciones? Hay un aspecto de este fenómeno sobre el que conviene llamar la atención. Acaba de verse que la contracción se detiene cuando el descenso en las ganancias permite la absorción de todos los bienes y servicios destinados a satisfacer la demanda de los trabajadores. Sucede a veces, sin embargo, que las prácticas restrictivas de las empresas para regular los precios impiden el descenso de éstos. En tal caso, cuando más se demore o entorpezca este reajuste, tanto más intensa será la contracción en aquellas actividades que producen para los trabajadores. Si ello traería o no un más fuerte descenso de las importaciones no sabría decirse, pues como las ganancias de los empresarios se reducen menos que en el caso anterior, bien pudiera ocurrir que el mayor contenido de importaciones en la demanda de aquéllos compense los efectos de la contracción sobre las importaciones destinadas a satisfacer la demanda de los empleados y obreros,
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con lo cual no sobrevendría espontáneamente el movimiento de recuperación.
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2. Combinación de diversas medidas en la política antiintlacionaria En resumen, Rara ser cOlTIp-aJible~ccQnJa~e.--cigencias,~e1.d¬ ssam¡l~ econón1ic?,.Jal'gJjtÜ~~L~l1!ÜIlfl'!fiºlll~!ªJ:~qJJ.i~I~dLcDu:iliinación arüna sªiSÜl~Jl1!:;~~lÜi,ªs. ~EÜ!~~E9P~!~"c9~,~yi,~E,"~1 exceso de deITiañcr¡¡~I1lP2EtélSi9r:t~~ hªciª,,~lcm~tcª,"ºgillt~!Ilg,~y~~nºo, para=susfit~iE}~~, .."il1y~~§!gIl~§ 9 gª~tQ§.iIllli!fig,"Il,éltig§_E9! inyer~iones_CUDí~II~§: f~º,Il,I~cllI~9~,ª,~ élh2E!2c,élE!~~ ..de=élP!~célr la restricfi.~!1c~9itif.iél·~ el margen cOI1lprÍ~~~. de~El~imj2E!aciones ? las posibilidades de ahorro no son suficientes, hwra que recurm siIDiimmeaiI1eiffe, .... y·!1?:(g~E·~~;=~rI~s,·'~P?~Cí~n~s-·derecursos i~macioñares~l=~ .ª~~él!~.~.ª~.ég]~·I~ªi~Ji~n~~l)I~·.srIoscostos mfemOsha~'T~~i9? .I1l~sg~~l?.~ E~~ciOS'-~n·t~§acicmales (le 10s proauCtos ~~1 ..i!1~~J:~~I1l~i?? p~r~ ~?=§í:
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VI.
LA INSUFIClENCB. DE AHORRO Y LA INFLACIÓN
l. Los módulos de consumo y la insuficiencia de ahorro En otro lugar de este trabajo hemos manifestado que si el fenómeno de la contracción tenía generalmente una respuesta inflacionaria, sería un grave error atribuir exclusivamente a la vulnerabilidad estructural de la economía la inflación de gastos e inversiones. Porque la experi~J?:ci~ l~t!no~meri~ana ..ª~IIlues.tEa tIna y otr~ "l,!e~.Ja. iI11P2rtincla~él~Jª Pº!itlfªliiºri~ta.ri~ y Ii!1~E~iera.: l'Jo hay ..una. relación IIle~.~Ilisa~.~~~ 1.~\itI1.J?:~!~.~i!iª~d éstructura1... ·y.l~.jgfl!¿IQ"Il.Q.1a intel1siélªº gºl1ql1~§~.él~s.~.!1\iu.~!.\ie. En situaciones igualmente difíciles se ha logrado evitar la inflación o mitigarla allí donde los hombres que tienen la responsabilidad de aquella política han demostrado, además de su competencia y sagacidad, una firmeza de carácter y una profundidad de convicciones sin las que sería imposible resistir la presión de las fuerzas inflacionarias. Si esas condiciones humanas fallan, la estabilidad monetaria se verá continuamente amenazada por débiles que sean los factores estructurales que conspiran contra ella. Por todas estas consideraciones, hay que tomar con mucha prevención el argumento según el cual la inflación suele ser la consecuencia de la escasez de ahorro. ~~~de .I11l~?~. tras países los grupos..Jk_altos ...ingresos..tienen ...un.. gQdÜ:;i~;nte de ahorro. relativamente bajQ.PQIJª..J2I~Y-ªIS!l1c;iª.g~ ..!!!Qél.1l1Q.~.éle consumo en que, a lo sUP..~,:Q_l;!g.y"g.§.t.~!1!º§º ...él~lpªsªélº., ..s.~.ªgr~ga contmuamenfe la sugesbon~él(; Iltl~yªS !QIillªS éle .cQlJSJ1mo.él.e lQSJ?~.í~~s,~J?:1á~§ggollª.clºs. En tales circunstancias, !la podría n~ª-r.s~.9.Q~J.'!.E~E.t1en.s!~.~ ahorro suele conducir a la mflªdón, .... JlO_por~1Ji!_~~.E~!'~.~gª.ª~.J2gsi~~linQ.J1ºrqJJe JalJ:ª.n..•medidas eficaces..para.aprozecharlas. .i§:. su vez, la inflación contri~llye a aS~!!Íilll.L.~ste ..h.ech.o.,..pues .... élestruv~']as práCticas aeanO"ª~~~11(él.Q~él~.~~s!Í~n ..? SOIIl~J?:zabaI1·~... Jél~~·envOlverseeñlasma~~~.•p~p~l~resy:·h~~e-sÍ1~a§ente élifí~il.=~!:~s que. nrrtfñE?~i~!~ :~I.ªs,I~~~~~para··ªª12~It!!¡gs. Hemos visto en~~ofro~Iugarque la inflaCion-dista mucho de ser una política compensatoria recomendable. Pero se comprende que, frente a una contracción de la actividad económica,
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los bancos centrales se vean llevados a ceder a la presión de las fuerzas inflacionarias. Sin embargo, no cabría buscar atenuantes a es~~j1ec~ndQ~~!Ll?k!l.Qj!!!12t11~2.S!~ la, ªfJ:lyidi(f económica1-LfªY~QL~d.eL~c!ecirniento de .lª§ ~~l?ºrtª~ion~s, se ..pro12ugna la ..expansiQ!1~geªÜifi~t.P];IJ!"~,~.YE!ÜIª.j!!§!lfis~!!fiLie ahorro o cua.I1.élQ",§'Ll?I~j:~11él~".~1f~1~.EªI ...~1..... Ei!IIl.9."'7él.~ .... s~~cimiel1to. con eXEe<:lfe~i1~~ij;nflaciºI1ªrios. . ~.' . .' .... . Me~ clasifico sin vacilaciones entre quienes creen que 1ª ref~ma tribu,~ria ..p~~:~~t~~e: u,n~ ~I1~l~~~.~i~ S.?I1~~ª~~~.!>.!L<:'r! la moaifIcaclóíl.:·élel~s ~ ..?~.~~os...•.•. ~..~...:.~.I1.~~.::; . ..? I ~l~ºEEo,.~ ..especialmente en' grupos de :iltós ingresos' en Al11érlca·-Tifina. Reforma en cuanto al régimen tributario en sí mismo como en materia de percepción de impuestos, especialmente del !m12uesto sobre la.1~_I1!ª~I1,.qY~'<::~'7f!~.~t1.~E:!~7Iª ~yªsiºnyJlegª .. cifras elevadas. 'Eu' el primer sentido hay que modificar el iII1Ptl~~t()_ sobr~ la renta para eliI11iI1.a.: .... ~:1 ..~:~~~I11~n-o por lo menos reducirloa3~~I!ª_P31ife'délil1gresQ.•.q~.~.... ~~.... ~.I1y~~~r!.~ ..pgr .l~§~J?:1P!~~~po.r ~~iy~él_llos; por elcO_J?:!r~ri()2_1~p~~t~.~11l~,.~~.~?nsllEl~ debiera est,!!".sujetaa un gravamen !.?zonablement~ prºgr~i\iº. Subrayo el calificativo porque en algunos países -especialmente en aquellos en que la inflación ha sido intensa- las tasas progresivas han subido en tal forma que han dado vuelo a toda clase de maniobras para eludir el pago. del impuesto. Fuera de ello, hay otras fOID1aseficaces para desalentar ciertas formas de consumo. duradero -las construcciones de lujo, por ejemp10- que conspiran contra el ahorro o el sentido social de su aplicación. Desgraciadamente, no se han realizado aún estudios serios en América Latina acerca de las posibilidades de ampliar el instrumento impositivo para acrecentar las inversiones. Por lo. demás, la situación dista mucho de ser homogénea. H:~y __países en que la tributación podria acrecentarse si!l élificultaéles,_'Pues constituye una parte relatival11~J?:t~7P~9.t1~ªª.él~JjI1g!~§g _ g1Q9al, y en los cuales es además notoria la posibilidad de mayor ahorro en los grupos de altos ingresos para elevar el coeficiente de inversiones. En otros países, la proporción de los tributos es tan alta que no existe, o es muy estrecha, la posibilidad de aumen-
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tarlos y sólo el crecimiento del ingreso global podría traer la solución gradual del problema. Lo gEave~_sque en _~~~_~~~~~}í3:~!~Yél~élP~()P9~cjº!1 éle_J()~ trib!l1<¿L1l0~Slle~Lac_Qmpafiada del acrecentamiento de las inversiQ!l(;!~ productivasdelEsjado, sino de sus gastos corrientes y no precisamente -de aquellos que, como la educación y la salud pública, contribuyen al desarrollo económico y al mejoramiento social. Esto ha contribuido a debilitar la potencialidad de ahorro y, por tanto, el ritmo de crecimiento. Compréndese así que la idea de emplear el instrumento tributario para acrecentar las inversiones del Estado no cuente con muchos adeptos en los países en que ello ha ocurrido, no tanto por razones doctrinarias, sino por esa misma experiencia. Pero esta resistencia comprensible no tendría por qué manifestarse cuando se trata -como se ha visto más arriba- de emplear el sistema impositivo para estimular las inversiones privadas. Podría objetarse que la eliminación de todo el gravamen a éstas provocaría una mayor disparidad en la distribución patrimonial que la ya existente. Sin embargo, este efecto podría corregirse por el impuesto sobre la herencia. C~uiera que fuere, n,0. es ~él~I~_()º~~IYélL.~ILl()§ ..12.ei§.~S Ig!;i.QQameriCañOSc¡uereanzan g~§!Q§..Q_jlJv.~¡;siºJles ..inflacíanarías llD· ~sfuerzo serio y P'!Ig ~lllPl<:'!ª[_~lj1!U'_!:t.~~!iL.S;Qm.o I1l~_ªiiLOincenf~ de ..n}gyQI.C;ªPÜ~Jjit:aQiºn, ..Y.mUQb.º.~lllc;_nºS s(;!.hg..2bSerVado~er~~i~niº .perdurable..... de eslimUlax.Ja.capitaJizél.c;.i
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2. Doble papel de los recursos internacionales ¿Hasta qué punto podrá conseguirse con este esfuerzo, en un tiempº.!.~-ªlivª-rnente._cOItQ,.llna..e!~vación_::lpJ:_~c:iaQle eleLc.?eficie11te.peim:e.rsione.s_par;:L.ac~ler~r ...~[i:itmQ ..... éle.c:I<:,!ciIl1i~!1to-ecO:: nómico? Como se dijo más arriba, sólo caben esti~~cionés conjeturales. Pero es muy dudoso que, aun con la. aplicaciQI1de incentivos eficaces paraaumentar el. ahogQ, PlleélaJQgIªIse una tasa saJi§laQ1Qfiack_c.tecimiento, sobre todo si se tienen en
c~enta las g!~~i~~_21_~<:~~id~ª~~,.ir:satisfechas de. inversión que eXl~~l!~I_l._ºll.ena.parte:::a:e ... Iºs,pa![e~=-@=!!~m~:a-Latlna:--. Desde este punto de vista, la aportación de -recursos internacionales podría contribuir a_.sllPlitest~s.necesidades y. a realizar 1~_!'~fQ~_m~s ~n la forma ele proéll1ciry eI_lla ~shlldura-de la eG..ouormamelispensables.a.JaaceJeIªc:iQIl elelge~il"1'li~#to.6Ataca
~r:
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inveiSlones:-en-
6 No es éste el lugar para considerar un aspecto importantísimo' la . ?~d. d.e qu~ una parte sustancial de estos recursos se dedique a f~rtale~~~ev· mlcl~tJvaprivada de los propios países latinoamericanos según vengo soste . da de tiempo atrás. 'men o
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tr~cl.ll.~~~~!~~ª-h;()_rro, como suele su<:eder, se ré!giStrarÍ
p,gal fijo, especi~_nte.Jl~losJ2E.n.fQLqº~.2J2.é!g!l_en la .producc:IonagI9_P.~~llana. 4. La exigencia de financiamiento local de las inversiones
internas El otro punto es el tocante a la exigencia de las instituciones de crédito. inter.nacional de cub~ir con ahorro nacional la parte de las mVefSl?neSqu: se realiza en el propio país, destinando l~s recur§.Q~.lºt~mªC:lº.nªl~§ ~ºlsUE.~.Il!é! ~Il1.E0rtacionesde bIenes de CJiQ.m~rcad.Q._de_capilales ~e¡Illlta ...emplé!f!I.~n.s~ct()J~s . .d~ic:L~!.Üf§.('!l ahQ119~sue~ en otros S.é!J:~tQIeS, si1!º.PIincipªJIl1~ºj:('!.cI~léls liIl1itaciones .del rgismo.,~2~iic:i~nt~~1<:: ...~llS;>!JJ?h~stª ~sllI1ª-.cf:ci·Iª§~.~él~_().I1~S 9Ee acons~J~!l.f2II11!!!a!llIl EE()gEªIl1ª.ª~.!Il"i:.~ES!()Il.é!.s c:()Il12.jJ1l.rtj_de u.n .pro_gggºª g(,!.I1~Iªl. g~ 9.e.saJrollo.U.I1Er()graIl1a,en .síntesis, tIene ~_9.~!.~Eml.Il~E~lª~c:.g.ªntiª d~.JasjU.V~l~iºu~.s" I~g]leti.9.flS p~ll.na_deterrninaºª.Jasªg.e.c:rs:dmientº, <::stªplecerhásta dónde Eued~J!~gªLt;} ª-?9!T9Ilª~i()Ila! cOl1.... ª~.~c:t1.aª.os.i'lli:~~tivos ~~~~~lment~~.c:llª~!~fi~.~iI~·~:.i~~llES,Q~~j!-t:t~itiél~L~~~!~X}ñdISp~~-
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3. El financiamiento bancario del capital circulante No quisiera terminar estas consideraciones sin mencionar dos PllIlJ2LRue reguieren. atel1~iºJ:l,Pll~s~!l ª~sc()Il()~iIl1ien!ostÍ~íe reforz...caractenstIco de la .... prod~~:i
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~omprén~ense, si~ embargo, las aprensiones que inspiran esas eXIg~ncIas,.SIse ~ubnera ~on rec~rsos exteriores el importe total de CIertas mversiones. BIen pudiera ocurrir que un país se disp~nsara de hacer el esfuerzo necesario para aprovechar sus propIaS fuentes .de ahorro; o que =gracias a esa aportación de afuera- desviara al consumo 10 que de otro modo se habría de?ic~do a la. capitalización. Ya. explicamos más arriba que el objetivo esencial de estas aportaciones de recursos internacionales es precisamente ayudar a un país a elevar su propio coeficiente de ahorro; y si tales recursos inducen a no tomar las medidas necesarias para hacerlo, se habrá frustrado ese objetivo. , No P?dría negarse que .la ~:\:~Ei~nc:!<:l.JgQIl~Il1eri<:-ªn_a .snelc a_ar~vo .~ ~§tª§g.PI~nslQn{;S. Pero la solución no reside en aquella actifud'limitativa, sino en la programación de las inversiones. Para ello hay que analizar las posibilidades inmediatas
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de acrecentar el ahorro nacional y las que se tendrán después, conforme se vaya acelerando el crecimiento del ingreso por habitante. Hecho esto se podrá determinar la cuantía de los recursos internacionales que se requieren para complementar el ahorro nacional. Desde luego la aportación gradual de esos recursos no sólo depende de que se presenten buenos proyectos individuales, sino de que vayan cumpliéndose las medidas fundamentales sobre las que se sustenta el programa y, entre ellas, las enderezadas a elevar el coeficiente de ahorro. Una vez establecido el importe de recursos internacionales, no interesa si en algunas inversiones se cubre con esos recursos una parte de los gastos que se realizan en el país y en otras solamente el valor de los bienes de capital que van a importarse, o en las demás una cantidad inferior a la de estos bienes. Lo ~sel}ciales 9.!:!.,~ el conjunto de inversiones se realice enla forma
las diferencias de costos con las de los correspondientes bienes importados, no se advierte por qué razón no podrá cubrirse con recursos internacionales la adquisición interna de bienes de capital en vez de su importación si no se dispone de ahorro interno para hacerlo. La adquisición total de estos bienes es la misma en uno y otro caso. La diferencia está en que en el primero se importan menos maquinarias y equipos y más bienes de consumo que en el segundo, por ser ésta la solución más económica. ¿Y si los bienes de consumo que así vienen a importarse fueran superfluos o de lujo? No conviene confundir este aspecto y con frecuencia se confunde. Es indudable que en momentos críticos en que un país carece de divisas para bienes indispensables, tales importaciones no podrían justificarse. Pero no es éste el problema que estamos considerando sino el desarrollo regular de una economía mediante un programa que determine, según criterios de economicidad, qué se ha de producir internamente y qué se ha de importar. En materia de artículos superfluos o de lujo la decisión importante de política económica y social consiste en determinar hasta qué punto conviene reprimir este consumo mediante el impuesto, teniendo en cuenta las necesidades de capitalización y los objetivos redistributivos de un programa. Decidido este punto de tan significativa importancia, no interesa si estos bienes se importan o se producen internamente, toda vez que en esta determinación se hubiesen seguido aquellos criterios de economicidad. Otra consideración adversa que podría aducirse es que un país estaría importando artículos de consumo -sean o no superfluos o de lujo- mientras hay factores productivos disponibles que podrían elaborarlos. Este argumento no tiene por qué circunscribirse a los bienes de consumo. Si hay factores disponibles y, más aún, si hay capacidad ociosa en la economía, la solución correcta está en aprovecharlos, para 10 cual -ya lo hemos explicado- habrá que acelerar la sustitución de importaciones en la medida en que no puedan acrecentarse las exportaciones. Si, como es bien posible, se logra el crecimiento de la economía con el máximo de aprovechamiento de factores, no hay que preocuparse de que la aportación de recursos internacionales se
~"~oi:-=~~aa~;~~:!~~~\~1~3~~~~[~i~;~~'rF~~~ ~rº~p.
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APÉ",J)ICE 198 traduzca en importaciones de bienes de consumo, toda vez -10 repetimos con insistencia- que la política sustitutiva haya seguido consideraciones de economicidad. Lo esencial es que todas las inversiones estén cubiertas con ahorro genuino, sea nacional o extranjero, y que la cuantía de este último esté correctamente relacionada con la capacidad de pagos exteriores de un país v su futura evolución en virtud de las transformaciones estructurales que exige la aplicación del programa de desarrollo.
VII.
UNA POLÍTICA DE ESTABILIDAD M01'<"ETARIA COMPATIBLE CON EL DESARROLLO ECONÓlvIICO
l. Índole dinámica del proceso de inflación El desarrollo in~enso y reg~lar i~_1~~~~nor~:~a"~~3~i"~~_~~~" se~ie c!.~_g_ªnsJormaclones~llla.J9rma Qs:~_I2Jpa:llº_iI~ "§_QJ~L~~~~~t~Ia económica y social y en el módulo distributiv()del ingreso: Esas tia-ñsrcfrrnacIOI1eSpermitirána ritmo superi()~-ªU1_~Jªs~RQft~~j.~~l'Emarias y_ atenüareTliñpacto iª-~nQ __de. la~Jluctu_a_Qo.nes __ c;I(;~é_sj:ª2~_ªg~~Q_mº IYJllQl~L~_Illismo. tiempo .los_9_º~tá_~1J1Qs jl]t~mQ§_q!1<:!§.~__ºEQB~g:,_eL.,ª~§-ªILqJlo. ~fransformaciones no Jluu111J2,kIl._ se ..,cumplen en forma parcIal o insuficiente-, sq_1?E~yi~l!~n º~~ªj"y.~J.~s,_.~._lension~.~ ...qtI~.g~~Ei~rtª-n_ºJªvo_~º.~n .a. Lj.uegº..de.lªsJ!H;'!J:~ª_~jJlflª~i9narÚlslatentes en el seno de la economía latinoamericana. Tal es -suSteñi:acIa_ e~'-lª[Qªgiliijj!gI~[iªies: •..... _"", ....,.. . '""PeñsancroloEien~es el cambio de las condiciones económicas \ lo que favorece la .acción de esas fuerzas inflacionarias. Si una \ vigorosa política de desarrollo económico promoviera el creci\ miento regular de la economía, si el ingreso por habitante JI aumentara con satisfactoria amplitud y persistencia, sin las flucJ' tuaciones que ahora ocurren, y si no se modificara regresivamente, sino de un modo progresivo, el módulo de distribución 111'del ingreso, Si.todo ello se cumpliera con razonable eficacia, se lograría el máximo de resistencia a la acción de las fuerzas \inflacionarias para mantener la estabilidad de la moneda. Hay otros casos, no va de resistencia a las fuerzas inflacionarias, sino de debilidad de estas fuerzas. En verdad, no suele ser
TaeCoñomracréCer"a-~úñ'-
-o-
l~lesis
1.1,
199 difícil mantener la estabilidad de la moneda en situaciones de relativo estancamiento económico y social basado en un régimen anacrónico de tenencia de la tierra y de distribución del ingreso, con escaso grado de movilidad social. Pero tarde o temprano surgen presiones sociales que conspiran contra ese precario equilibrio, dando impulso a fuerzas inflacionarias que terminan fácilmente con la estabilidad monetaria. Esas fuerzas no siempre surgen del malestar. Van también íntimamente unidas a la prosperidad. El cambio favorable de condiciones económicas abre nuevas oportunidades de consumo o inversión que, al exceder a los recursos genuinos disponibles, traen la expansión inflacionaria. EL FALSO DILE!\fA
~_~s_pºr ..cier:t9_Jª-!¡:tDacic)Il ..1lP ....f~Ilºm~;[)g_.R1:m!rrlg!k.~goIlcSI¡:tico_Jl pélra.GomRIS!pqé;rlo .cabalmeIlte .req.uiérense~~estig..a~iones_sQc_iQlógiGªs_ ..que.JªIº.éln.e.Il...11ega:r_eg.Amé.ri.c_a_~Lal~ Si el estancamiento o lento crecimiento trae esas presiones sociales que degeneran en la inflación en ausencia de una política esclarecida de desarrollo, el crecimiento rápido también acarrea condiciones favorables a una más activa circulación de elementos dinámicos, a cambios en la constelación social existente, propicios a la acción de las fuerzas inflacionarias. Nuevos grupos sociales irrumpen en la política y en la economía -en enlace muy estrecho- y acuden a la inflación para formar y consolidar su poderío, modificando en su favor la distribución del ingreso. Hubo históricamente otras formas muy eficaces de redistribuirlo, entre ellas la concentración de la tierra que aún prevalece largamente en nuestros países. Pero acaso la inflación supere a todas ellas por su fluidez y la extensión de sus consecuencias.
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APÉ]\Tj)ICE
200 7
Ortodoxia y libre juego de las tuerzas económicas
De ahí la irremediable falsedad de la posición ortodoxa. Ignora desaprensivamente los J~~ºI11enos del desarroll? ~~?I1c5Ilii~o. Ya-se--encuentre unpaís latinoamericano en la bonanza de e~pª~t~ªiCJl:i~s -pleno-encogimiento de ellas, ya ... cr¡;zcª c8n elevado ritmo o se desa~(Qlle-escasamente,la fórmula es la misatacar las fuerzas inflacionarias con una firme política <:le restricCión crediticia y algunos otros expedientes que, .pºLI0~ nerªl, no trascienden del ámbito monetario. ,. ¿Pero es que la política monetaria ortodoxa es indiferente al desarrollo económico de un país? ¿Es que pretende frenarlo o sofocarlo en aras de la estabilidad monetaria erigida en objetivo primordial? Sería injusto considerarlo así. No hay tal despreocupación por el desarrollo económico, sino un co!!.c~E~~ ..~~ª_s(,)_J.!l.ás rave: la de la necesidad de una nolítica de g"_'_"_"'._'_ .._""""- nezación _0_ _~~ im:ellsita .. (I~sarrollQ
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201 esas condiciones de carácter para afrontar las fuerzas inflacionarias. Pero no se exija a la política monetaria lo que ella no puede dar por sí sola. Es imposible combatir la inflación ni prevenir su resurgimiento con medidas puramente monetarias; hay que insertarlas en el cuadro de una vigorosa política de desarrollo económico que asegure el equilibrio estructural de la economía. Sólo entonces podrá exigirse a la política monetaria lo que ella puede dar: la estabilidad, condición esencial pero no única del desarrollo económico. El equilibrio estructural no es estático, sino dinámico; esto es, tiene que ir adaptándose a las nuevas exigencias del desarrollo económico. En nuestros países esto significa una continua transformación en la estructura de la producción y en la composición de las importaciones a fin de que el ritmo de crecimiento de la economía pueda superar al de las exportaciones. Estas transformaciones no pueden ser resultado del juego espontáneo de las fuerzas económicas, sino de medidas que se anticipen a las exigencias de futuros acontecimientos. Ni tampoco ha de ser la consecuencia de sucesivas devaluaciones, idea peregrina ésta, con la que se pretende demostrar que, dejando al tipo de cambio encontrar su propio nivel en la mecánica del libre juego, se conseguirán aquellos reajustes sin necesidad de una acción deliberada. Hay en todo esto una deplorable confusión, fruto del razonamiento estático en que se apoya la concepción monetaria ortodoxa, razonamiento que ignora el proceso dinámico del desarrollo. Por supuesto, que es objetivo principal de una sana política monetaria -y lo suscribo sin reserva alguna- asegurar el equilibrio exterior de la economía; pero no el equilibrio estructural, sino las desviaciones de este equilibrio que ocurren en el funcionamiento de la economía. El equilibrio estructural no es asunto de política monetaria, ni lo es tampoco la corrección de la vulnerabilidad exterior. Ello requiere ineludiblemente transformaciones estructurales sin las que el riesgo de la inflación seguirá siendo muy grande. Una política impositiva de estímulo a las inversiones y medidas que promuevan activamente la capitalización de las masas populares, darán a los dirigentes monetarios y financieros un punto de EL FALSO DILRMA
202
APÉ:NDICE
apoyo más firme para enfrentar la expansión inflacionaria del crédito. Sin embargo, esto concierne a un aspecto de la inflación. No todo es presión inflacionaria de origen crediticio. Hay que atacar también la inflación de costos. Está bien hacerlo con medidas que distribuyan equitativamente la carga social de esos mavores costos. Pero la solución de fondo está en transformaciones de la forma de producir que eviten esos costos más grandes o permitan absorberlos. 3. La inflación como instrumento redistributivo No se conseguirá, ni se ha conseguido, por la inflación el cumplimiento eficaz de propósitos redistributivos. La inflación ha sido históricamente instrumento eficaz de redistribución regresiva, en favor de grupos de altos ingresos. Pero no ha probado ser un instrumento de redistribución progresiva en favor de las masas populares, pues el sistema crediticio se encarga de volver a transferir sobre sus propias espaldas el peso de ilusorios aumentos de remuneraciones o de cargas sociales imposibles de absorber con aumentos de productividad o ganancias de empresarios. Compréndese, sin embargo, que la presión de mejoramiento social se haya convertido en factor persistente de inflación en algunos de nuestros países. La espiral inflacionaria suele constituir un desahogo psicológico cuando el encogimiento del ingreso, su lento crecimiento, o desajustes distributivos, conspiran contra el ascenso perdurable del nivel de vida popular. Me refiero desde luego al empleo del instrumento inflacionario para conseguir este mejoramiento, 10 cual no ha de confundirse con la defensa de los trabajadores contra el alza de precios y ganancias provocada por la expansión inflacionaria. Esta actitud de defensa no es inflacionaria, sino correctiva de los efectos de la inflación. Que los aumentos de remuneraciones superiores a 10 que podría absorberse por las ganancias o la productividad conduce fatalmente a la espiral inflacionaria es una verdad incontrastable. Pero no se crea que evitarlo con la estabilización de remuneraciones -por elevado que fuera el nivel elegido- constituye una solución fundamental del problema. Es imposible detener
203 la dinámica social en los tiempos que corren, pues la estabilización de remuneraciones significa también la estabilización de las disparidades distributivas existentes. Y un programa antiinflacionario que no inicie resueltamente la corrección de estas disparidades, carece de eficacia económica y sentido social, con muy fuerte riesgo de recidiva inflacionaria. EL FALSO DILEMA
4. Redistribución del ingreso y acumulación de capital Este problema de la redistribución se plantea con características nuevas en nuestros países. La acumulación de capital precedió a la redistribución en la evolución capitalista de los grandes centros industriales. En nuestros países, las dos operaciones tienen que hacerse simultáneamente. De ahí la necesidad de buscar nuevas fórmulas para que las masas participen activamente en la capitalización nacional a medida que avanza la política redistributiva. Cometen un error de incalculables proyecciones políticas quienes creen que la inflación es el medio expeditivo para responder a las aspiraciones redistributivas de las masas populares. Como en el extremo opuesto 10 cometen quienes la preconizan como instrumento de ahorro. La solución del problema de insuficiencia de ahorro no está en la inflación sino en una combinación racional de medidas para acrecentarlo, dentro del marco de una política de desarrollo. Hay que comprimir el consumo de los grupos de altos ingresos. Pero ello no es suficiente. No podría continuarse, sin embargo, la solución inflacionaria de comprimir el consumo de las masas populares, primero, po~que ese nivel es de suyo precario, y, segundo, porque esa compresión inflacionaria del consumo se realiza transfiriendo a los empresarios 10 que se comprime y sólo una porción de ello -que no suele ser muy grandese dedica a la capitalización. Además, una parte de ésta corresponde a inversiones estimuladas por la mayor demanda de los grupos de altos ingresos provocada por esa transferencia de ingreso real a su favor. En un programa socialmente aceptable para elevar el coeficiente de inversiones, son muy estrechas las posibilidades presentes de ahorro de las masas populares. La solución es aquí
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205
APÉr-¡mCE
EL FALSO DILEMA
también de carácter dinámico: acrecentar el ingreso por habitante mediante la aportación de recursos internacionales y el mejor aprovechamiento de los factores productivos; y emplear el incremento del ingreso en tal forma que la inversión crezca más rápidamente que el consumo. No hay que mantener ajenas al problema fundamental de la capitalización a las masas populares de nuestros países. Pero no es por la expoliación inflacionaria como tendrán que intervenir pasivamente en este proceso, sino mediante una intervención consciente y deliberada. Es necesario darles un papel activo en la formulación y aplicación de los programas de desarrollo y una responsabilidad clara y efectiva en la capitalización nacional. Que la inflación puede tener efectos dinámicos, no podría negarse. Atenúa la .intensidad de la contracción, y, en circunstancias propicias, permite aumentar el coeficiente de inversiones y, por tanto, el ritmo de crecimiento. Más aún, en ciertos casos, la transferencia de ingresos no se hace tanto en desmedro directo del consumo popular, como desviando en favor de los grupos de altos ingresos una parte considerable del incremento de productividad o del efecto del mejoramiento de la relación de precios del intercambio exterior. Pero no es éste un fenómeno típico, y por lo demás significa una redistribución regresiva del ingreso, inadmisible desde el punto de vista social. Por otro lado, conforme los trabajadores van desenvolviendo su aptitud para defenderse, la eficacia capitalizadora de la inflación disminuye o desaparece y se acentúan los trastornos. Ni inflación, ni ortodoxia. Hay que formular una política monetaria que responda a las exigencias de una política de desarrollo económico, que se inserte cabalmente en ella. La ortodoxia, por la suficiencia dogmática con que se administra, por la manera inapelable con que suele presentarse a nuestros países, está frenando seriamente el esfuerzo por encontrar esa nueva formulación de la política monetaria. Mucho me temo que seguir insistiendo en ella arraigue cada vez más la noción de que desarrollo económico y estabilidad monetaria son conceptos incompatibles. y no 10 son ciertamente. Asegúrese el equilibrio dinámico mediante transformaciones de la estructura económica y social
Y habremos dado firme apoyo a la política de estabilidad monetaria, política por lo demás indispensable al desarrollo regular de la economía. Establecido el equilibrio estructural gracias a una vigorosa política de desarrollo, la política monetaria podrá cumplir eficazmente su papel de corregir las desviaciones de ese equilibrio. Y los instrumentos de la ortodoxia monetaria podrán ser entonces muy útiles -aunque no suficientes- para restablecer el equilibrio exterior e interno. Dúdase a veces de la posibilidad de llevar a la práctica una política racional de desarrollo por la falta de madurez política de nuestros países y la incomprensión de las masas. Y se niegan las posibilidades de capitalización popular. Acaso se presiente que todo ello resulte incompatible con la preservación de ciertas constelaciones económicas v sociales. No se crea, sin embargo: que la inflación es una alternativa. Si el sistema en que vivimos no puede crecer sin ella, la inflación será una alternativa frustránea, porque corroe la economía y debilita peligrosamente la cohesión social. Por donde no podríamos negar racionalidad a la inflación, no como instrumento para dar al sistema la validez dinámica, sino para llevarlo fatalmente a su desintegración.
204
ÍNDICE Introducción. A.
. . . . .
VII
1
PLAt"\"TEA.!.vIIENTOGENERAL.
l. Transformaciones estructurales para abrir cauce al desarrollo, 3; 2. Acumulación de capital y distribución de ingreso, 5; 3. Cooperación internacional y estructura del intercambio, 6; 4. El tipo de desarrollo cerrado en América Latina, 9; 5. Los puntos de estrangulamiento interior, 10; 6. Por qué regir deliberadamente las fuerzas del desarrollo, 12; 7. Resistencia a las reformas y responsabilidad de realizarlas, 15; 8. Un sistema de ideas y nuevas actitudes, 16; 9. Hay que encontrar nuestros propios caminos en el desarrollo, 19; 10. La concentración del poder económico y sus efectos políticos, 21
B. Los
FACTORES ESTRUCTURALES lli"TER.N"OS. .
.
.
.
..
I. La insuficiencia dinámica del desarrollo latinoamericano. 1. La absorción productiva de mano de obra.
25 T -1
27_
1. Crecimiento exiguo y redundancia de mano de obra, 27; 2. Aumento de productividad y necesidad de nuevas inversiones, 29; 3. Motivos principales de la insuficienciadinámica, 32
11. La acumulación de capital. . . . . . . . ..
37
1. Posibilidades de comprimir el consumo, 37; 2. La compulsión inicial y los incentivos a la actividad económica, 39; 3. El problema de la población, 42
IIl. El obstáculo de la tierra.
43
1. El crecimiento pasado de la producción agrícola y sus exigencias futuras, 43; 2. Necesidad ineludible de aumentar los rendimientos, 45; 3. Significacióndinámica de la reforma agraria, 47; 4. La acción técnica del Estado, 48; 5. El incentivo a la producción agrícola, 49; 6. Sobrevaluación de la tierra y reforma agraria, 51
II. El funcionamiento del sistema v.. la estructura social.
53
1. Los privilegios distributivos y la eficacia del sistema
"
1. La movilidad social y los elementos dinámicos, 53; 2. El privilegio y los incentivos a la actividad económica, 56 207
53
208
L.'l"DICE
Th"1)ICE
n. La inflación y la estructura social. . . . . . .
59
1. Trasfondo social de la inflación, 59; 2. Renuencia a las soluciones de fondo, 61; 3. La política de estabilización, 62
nI. Dos tipos de capital extranjero. . . . . .
64
1. Persistencia de los enclaves, 64; 2. Otros problemas del capital extranjero, 66
IV. La planificación y el funcionamiento del sistema económico. . .
snco y
68
EL ESTR..>\J.'l"GULAMIENTO EXTERIOR DEL DESARROLLO.
.
1. El desequilibrio exterior.
79
obstáculos al mercado común latinoamericano.
1. Las metas cuantitativas. . . . . . . . . .. 1. Explicación de las metas, 107; 2. El juego de la competencia y sus limitaciones, 111; 3. Los acuerdos de complementación industrial, 113; 4. El principio de reciprocidad, 116
FALSO DILE11A ENTRE DESARROLLO ECONÓ-
125
1. Introducción y síntesis. . .
127
Il. La vulnerabilidad estructural de la economía y las fuerzas inflacionarias. . . . . . .
134
81 81
Il l, La resistencia estructural de la economía y la política anticíclica. . . . . . . . .. ,..... 155 1. La solución estructural del problema, 155; 2. Las medidas anticíclicas complementarias, 159
IV. Factores regresivos en la distribución del ingreso e inflación. . . . . . .. .... 166 94
1. Factores que explican la debilidad periférica, 94; 2. Imposibilidad de atacar aisladamente el deterioro, 97; 3. Diferencias entre' centros y países periféricos, 98; 4. El deterioro en los centros, 101; 5. Posible retransferencia internacional de ingresos, 102; 6. Estrangulamiento exterior y aportación de recursos internacionales, 104
n. Los
EL
ESTABILIDAD MONETARL\..
1. Crecimiento y vulnerabilidad, 134; 2. El impacto interno de las fluctuaciones exteriores, 141; 3. El equilibrio estructural, 150
1. Importancia de las disparidades en la demanda internacional, 81; 2. Fin de la etapa fácil de la política sustitutiva, 84; 3. La industrialización hacia adentro y las exportaciones, 85; 4. La reciprocidad implícita en los grandes centros, 89; 5. Necesidad de rebajar los aranceles, 90; 6. La expansión del comercio mundial, 92
Il. La debilidad congénita de la periferia y la relación de precios del intercambio. . . . . . . . ..
118
1. La inflación y la ortodoxia monetaria, 127; 2. El porqué del dilema, 129
1. Las disparidades de la demanda y sus efectos sobre el desarrollo económico. . . ..
funcionamiento del mercado común.
1. Los órganos de promoción, 118; 2. La unidad econorrnca centroamericana, 121; 3. Requiere grandes esfuerzos la marcha hacia el mercado común, 121 i\l'ÉNDICE:
1. La administración pública como expresión de la estructura social, 68; 2. Plan y planificación, 70; 3. El poder del Estado y los medios de ejercerlo, 71; 4. La gestión económica directa del Estado, 76
C.
n. El
209
1. La reacción contra movimientos regresivos, 166; 2. La espiral inflacionaria, 174; 3. Otros casos de inflación de costos, 176; 4. La inflación reprimida, 178
V. Los efectos depresivos de la política antiinflacionaria ortodoxa. . . . . . . . . ..
180
1. Tres casos posibles de contracción, 180; 2. Combinación de diversas medidas en la política antiinflacionaria, 189
107 107
VI. La insuficiencia de ahorro y la inflación. l. Los módulos de consumo y la insuficiencia de ahorro, 190; 2. Doble papel de los recursos internacionales, 192; 3. El financiamiento bancario del capital circulante, 194; 4. La exigencia de financiamiento local de las inversiones internas, 195
190
L.'IDICE
Una política de estabilidad monetaria compatible con el desarrollo económico. . . . . . . . . . .
198
1. índole dinámica del proceso de inflación, 198; 2. Ortodoxia y libre juego de las fuerzas económicas, 200; 3. La inflación corno instrumento rcdistributivo, 202; 4. Redistribución del ingreso y acumulación de capital, 203
Este libro se acabó de imprimir el día 26 de agosto de 1963 en los talleres de EDIMEX,S. DE R. L., Andrómaco, 1, México 17, D. F. Se tiraron 4000 ejemplares y en su composición se utilizaron tipos Electra de 11:12 y 8:9 puntos. Cuidaron la edición Francisco Ciner de los Ríos y José C. Vázquez.
