Informalidade Informalidade Urbana
Para uma epistemologia do planejamento Ananya Roy O estudo das cidades é marcado hoje por um paradoxo: a maior parte do crescimento urbano do século 21 está ocorrendo em lugares no mundo em desenvolvimento mas muitas da teorias sobre o !uncionamento das cidades continuam enrai"adas enrai" adas no mundo desenvolvido# $á muita discuss%o no meio acad&mico sobre se chegou o momento para mover a partir da escola de 'hicago de sociologia urbana ( escola de )os Angeles da geogra!ia p*s+moderna ,-ear 2..2/ e ainda como soci*loga urbana -ouglas 0assey ,2..1/ comentou recentemente o !uturo urbano n%o está nem em 'hicago nem )os Angeles em ve" disso encontra+se em cidades do 3erceiro 0undo como Rio de 4aneiro 0umbai $ong 5ong# Além deste !ato mundano de crescimento urbano é também a 6uest%o premente do 6ue pode ser aprendido por prestar aten7%o (s trans!orma78es urbanas do mundo em desenvolvimento# 9sto n%o é simplesmente uma 6uest%o da inade6ua7%o de ideias uro+americanas para cidades do 3erceiro 0undo# Práticas de planejamento est%o constantemente sendo emprestadas e replicadas através das !ronteiras# Para tentar conter esta onda é bastante in;til e na verdade em algumas circunst?@+>?/# m contraste megacidades locali"ados principalmente no 3erceiro 0undo 0undo s%o conceituadas conceituadas em termos de crises grande grande mas n%o poderosa poderosa ,Robinson ,Robinson 2..2 p# >?./# >?./# $á uma urg&ncia para estudos urbanos e planejamento para ir além da dicotomia dos BmodelosC Primeiro 0undo e dos problemas problemas 3erceiro 3erceiro 0undo# Dma poss=vel rota é através de abordagens abordagens pol=ticas 6ue buscam aprender com cidades do 3erceiro 0undo ,Roy , Roy 2..Eb Fanyal Fan yal 1GG./# Heste artigo eu tra7o uma via discutindo um tema+chave da pes6uisa de 3erceiro 0undo: in!ormalidade urbana e pol=ticas em respostas ( in!ormalidade tais como urbani"a7%o de !avelas e regulari"a7%o !undiária# 0eu objetivo n%o é tanto de avaliar essas pol=ticas como ela é para destacar alguns dos desa!ios e paradoxos distin distintiv tivos os 6ue apresen apresentam tam para para os planeja planejador dores# es# 3r&s s%o de particu particular lar import import
A in!ormalidade está de volta ( agenda de desenvolvimento internacional e planejamento urbano# H%o s* n%o existe crescente reconhecimento de 6ue o trabalho in!ormal e da habita7%o constituem signi!icativas propor78es de economias urbanas mas há também um turbilh%o de pol=ticas de alto per!il a ser perseguido por ag&ncias internacionais e pre!eituras do 3erceiro 0undo para gerir in!ormalidade# -ois 6uadros contrastantes dominam a atual discuss%o de in!ormalidade# O primeiro vem do relat*rio da 21 Drban um exclusivo grupo designado como uma 'omiss%o 0undial no ano 2... e publicada por Fir Peter $all e Dlrich P!ei!!er,2.../ como um livro intitulado Iuturo Drbano 21: A Agenda Jlobal para cidades do século 21# $all e P!ei!!er prestaram especial aten7%o a uma categoria de urbani"a7%o urbani"a7%o 6ue eles chamam de hipercrescimen hipercrescimento to in!ormal in!ormal das cidades# cidades# xpressando xpressando grande preocupa7%o para estas explos8es e cidades inchadas eles argumentam 6ue este !enKmeno n%o é simplesmente restrito (s cidades globais do sul mas 6ue através da migra7%o algumas cidades de pa=ses do mundo desenvolvido est%o sendo invadidos pelo mundo em desenvolvimento ,p# 12G/ tornando+os ingovernáveis# m contraste com esta
linguagem de crise $ernando -e Foto ,2.../ em seu super vendido livro O 0istério do 'apital apresenta uma imagem da in!ormalidade como o empreendedorismo her*ico# 'om o ouvido de muitos dos l=deres pol=ticos do 3erceiro 0undo ele continua um tema 6ue soou em seu primeiro livro# O outro caminho ,1GG/: 6ue a economia in!ormal é o povo com resposta espont/# -e Foto v& o sector in!ormal como !echado do sector !ormal através de um apartheid legal com os pobres incapa"es de negociar seus ativos no sistema !ormal de transa78es capitalistas# 9mpl=cito nesta no7%o é a promessa 6ue o sector in!ormal acabará por ser integrada em uma economia moderna e gerenciável# 3al é a garantia de -e Foto de pedir a legali"a7%o 6ue 6uando os ativos do setor in!ormal s%o !ormalmente e legalmente reconhecida prosperidade capitalista !luirá em todos os cantos do mundo# sses 6uadros rendem muitas corolárias problemáticas proposi78es# A primeira é a e6ua7%o da in!ormalidade com pobre"a# Hem 6uadro reconhece a in!ormalidade pode ser um processo di!erenciado 6ue contém vários graus de poder e exclus%o# m segundo lugar ambos os 6uadros concebem in!ormalidade e a pobre"a de modo mais geral como a causada pelo isolamento do capitalismo global# $all e P!ei!!er ,2.../ por exemplo descreve o sector in!ormal como totalmente locali"ado na economia de subsist&ncia coletiva deixando de notar 6ue alguns dos estudos de caso 6ue eles citam como o trabalho de FeabrooM na -haravi !avela de Nombaim mostram 6ue a !abrica7%o de produtos de moradores de !avelas para os mercados globais# m terceiro lugar dentro de tal 6uadros torna+se poss=vel devolver a responsabilidade para pobre"a aos pr*prios pobres# $all e P!ei!!er e -e Foto convergem na ideia de capacita7%o ajudar os pobres ajudar a si mesmos# sta celebra7%o da auto+ajuda obscurece a papel do stado e até mesmo torna desnecessário# 'omo 4essop ,2..2/ argumenta em um momento de neoliberalismo 6uando os estados est%o a prosseguir pol=ticas de austeridade tais modelos de neo+comunitarianismo leg=tima a agenda de privati"a7%o# $á muitos argumentos 6ue podem ser mobili"ados contra os 6uadros de crise e de hero=smo# Ho entanto eu seguro 6ue essas cr=ticas devem ser inclu=das dentro de uma mais substancial discord
stá bem estabelecido 6ue a habita7%o in!ormal n%o s* tem valor de uso mas também o valor de troca ,Qard 1G2/# m outras palavras a habita7%o in!ormal é um tipo distinto de mercado onde a acessibilidade acumulada pela aus&ncia de planejamento !ormal e regula7%o ,Naross 1GG. -oall 1GG1/# Hos ;ltimos anos tornou+se *bvio 6ue mercados de habita7%o in!ormal e de terras n%o s%o apenas o dom=nio do pobre mas 6ue eles também s%o importantes para a classe média até mesmo a elite das cidades do segundo mundo e do 3erceiro 0undo ,Roy A4Fayyad 2..?/# 3ais tend&ncias 6ue apontam para um complexo continuum de legalidade e ilegalidade onde os assentamentos precários !ormados através da invas%o de terra e habita7%o auto+ajuda pode coexistir com loteamentos de alto n=vel !ormados através de participa7%o legal e opera7%o de mercado mas em viola7%o dos regulamentos de uso da terra# Ambas as !ormas de habita7%o s%o in!ormais mas incorporam muito di!erentes concreti"a78es de legitimidade# A divis%o a6ui n%o é entre !ormalidade e in!ormalidade mas sim uma di!erencia7%o dentro da in!ormalidade#
m muitas partes do mundo o local da nova in!ormalidade é a inter!ace rural S urbana# Ha verdade pode+se argumentar 6ue expans%o metropolitana está sendo impulsionada pela urbani"a7%o in!ormal# Ho contexto do 0éxico Aguilar e Qard ,2..E/ !a" nota de uma expans%o polic&ntrico ,p# E/ +a incorpora7%o de pe6uenas cidades e peri!erias rurais em uma dispersa regi%o metropolitana# Ho sudeste da Tsia 0cJee ,1GG1/ eti6uetas tais regi8es metropolitanas desakota (uma combinação dos palavras indonésias para a cidade e o campo) sinali"ando um hibridismo complexo de !un78es e !ormas urbanas e rurais# Ho caso do gipto Nayat e -enis ,2.../ sugerem 6ue um termo mais apropriado é a urbani"a7%o p*s+metropolitana ,P# 1G>/ uma di!us%o de urbanidade sobre uma vasta área# stas 9nter!aces rurais S urbanas din
A in!ormalidade pode ser vista como a express%o de tal soberania# H%o é para usar uma ve" terminologia de Agamben ,1GG/ o caos 6ue precede !im mas sim o situa7%o 6ue resulta da sua suspens%o ,p# 1/# O planejamento e aparato legal do estado tem o poder para determinar 6uando irá promulgar esta suspens%o para determinar o 6ue é in!ormal e 6ue n%o é e para determinar 6uais !ormas de in!ormalidade ir%o prosperar e 6ual vai desaparecer# O poder do stado é reprodu"ido através da capacidade de construir e reconstruir categorias de legitimidade e ilegitimidade + tal como nos es!or7os de bem+estar americanos para resolver o merecedor dos pobres indignos# 3ais concep78es 6uebram a !antasia mágica de $ernando -e Foto em 6ue o stado é simultaneamente o criador de apartheid legal deixando de !ora os in!ormais e também o promotor benevolente da legali"a7%o# m ve" disso torna+se evidente 6ue a legali"a7%o dos sistemas de propriedades in!ormais n%o é simplesmente um problema burocrático ou técnico mas sim uma luta pol=tica complexa#
Epistemologias políticas
A rela7%o entre in!ormalidade e planejadores é complicada# Por um lado os espa7os in!ormais t&m sido percebidos como n%o planejados V por outro lado tem havido uma série de tentativas para melhorar e integrar esses espa7os# sses mandatos de melhoria e integra7%o bear semelhan7a com es!or7os no contexto americano para gerenciar espa7os da pobre"a# Wuadro 9 é uma representa7%o es6uemática das congru&ncias entre a pol=tica e a in!ormalidade do 3erceiro 0undo e pol=tica de pobre"a do Primeiro 0undo# le mostra como existem temas importantes 6ue atravessam os geralmente separados dom=nios de desenvolvimento internacional e comunidade em desenvolvimento# Ao !a"er isso ele !a" o argumento de 6ue o estudo da pol=tica de in!ormalidade e in!ormalidade pode ser de considerável relev
Ha década de 1GG. a ret*rica dura de austeridade e privati"a78es deu lugar a uma nova gera7%o de redu7%o da pobre"a programas 6ue reciclava as ideias populistas de uma época anterior: habita7%o microempresas iniciativas da comunidade de auto+ajuda# $á no entanto uma assinatura distinta para as pol=ticas de hoje: eles en!ati"am a capacidade moral dos pobres# A trope de -e Foto v& pobres 3erceiro 0undo como empresários her*icos pode ser visto como a imagem espelhada de discursos americanos sobre o pobre dependente# ste ;ltimo diagn*sticos da pobre"a como a aus&ncia de uma ética de trabalho o antigo representa a solu7%o do empreendedorismo !acilitado através da participa7%o no mercado# O elemento+chave do paradigma de hoje de -esenvolvimento $umano Fustentável é a ideia de capacita7%o ajudando os pobres a se ajudarem# Para este !im tem havido considerável &n!ase em estratégias de urbani"a7%o# 0elhoramento é uma mudan7a bem+vinda pol=ticas anteriores 6ue buscaram para erradicar os assentamentos in!ormais ou realocá+los para o urbano peri!erias# 3al como o programa Iavela+Nairro do Nrasil eles s%o baseadas na no7%o de 6ue a presta7%o de servi7os no local é muito mais barata do 6ue realocando moradores de assentamentos in!ormais para novas habita78es na peri!eria# 9niciada em meados da década 1GG. com !inanciamento do Nanco 9nteramericano de -esenvolvimento o programa Iavela+Nairro visa trans!ormar assentamentos precários ,!avelas/ em bairros o!icialmente reconhecidos ,bairros/ através da melhoria !=sica# Ho entanto é 3ambém é importante observar as limita78es de re6uali!ica7%o urbana# m um estudo recente do rastreamento de !avelas do Rio de 4aneiro moradores dos assentamentos in!ormais 6ue estudaram em in=cio dos anos 1G@. 4anice Perlman ,2..?/ mostra 6ue en6uanto houve melhorias !=sicas consideráveis outros dimens8es da vida na !avela !oram drasticamente agravados# As !avelas t&m sido tomadas por che!es de drogas internacionais 6ue criaram um estado de domina7%o pela viol&ncia# 0oradores de !avelas também s%o o alvo da viol&ncia militari"ada do stado# 'om e!eito como Xaverucha ,2.../ nota a pol=cia do Rio de 4aneiro o Jrupo special de 'ontrole Drbano treinados pelo exército e usando armamento militar repetidamente !oi implantado contra invasores e vendedores de rua# O 6ue signi!ica democracia em !ace desse controle militarista das cidadesY O 6ue !a" cidadania média democrática em !ace do desemprego sist&mico 6uando como Perlman observa a tigela de !rutas sobre a mesa 6ue já !oi sempre cheio agora é sempre va"ioY O 6ue di"er das melhorias !=sicas 6uando a maioria dos moradores de !avelas se sentem marginali"ados um mundo além do as!alto ou cidade !ormalY O trabalho de Perlman ressoa com a de Auyero ,1GGG/ 6ue !a" nota da exclus%o estrutural 6ue marca assentamentos in!ormais em Nuenos Aires# le discute 6ue a presta7%o de servi7os e moderni"a7%o embora talve" bem signi!icatvia é um pouco como reorgani"ar as cadeiras no convés do 3itanic# As limita78es de re6uali!ica7%o urbana s%o as limita78es da ideologia do espa7o# m tais abordagens pol=ticas 6ue é reconstru=do é o espa7o o ambiente constru=do e as comodidades !=sicas ao invés das capacidades ou dos meios de subsist&ncia das pessoas# u já argumentei 6ue tal &n!ase no ambiente !=sico é uma esteti"a7%o da pobre"a ,Roy 2..?/ 6ue e6uivale a atuali"a7%o com a atuali"a7%o estética em ve" de a moderni"a7%o de meios de vida salários pol=tica capacidades# Z uma express%o de 6ue Fcott ,1GG/ chama alto modernismo: a busca da ordem racional em termos estéticos a cren7a de 6ue uma cidade e!iciente é a6uele 6ue parece arregimentada e ordenada em um sentido geométrico# 'itando 4ane 4acobs ele alerta os planejadores urbanos n%o in!erir ordem !uncional com ordem puramente visual ,Fcott 1GGF p# 1E/# A ideologia do espa7o n%o é exclusivo para as pol=ticas do 3erceiro 0undo# 'omo 0odarres ,2..E/ aponta a guerra americana contra a pobre"a pode ser entendido como um projeto 6ue e6uipara a pobre"a com a !alha de comunidades geogra!icamente de!inidos# H%o !oram s* estes espa7os vistos como lugares de desordem mas também uma série de pol=ticas baseadas em área !oram introdu"idos na tentativa para melhorar e integrar esses espa7os
para a cidade ,0odarres 2..E/# A 6uest%o em jogo a6ui n%o é simplesmente os limites da moderni"a7%o estratégias mas sim a 6uest%o de 6uem de!ine a agenda de moderni"a7%o# Dm exemplo é !ornecido por provocador a Alian7a um grupo de organi"a78es n%o+governamentais ,OHJ/ em Nombaim 6ue se organi"aram em torno da posse da terra direito ( habita7%o e servi7os urbanos para moradores de !avelas# A Alliance encoraja os pobres para projetar e condu"ir seu pr*prio censo# la também detém !estivais de habita7%o e !estivais de higiene onde o design pobre seus pr*prios modelos de casas e modelos de banheiros p;blicos e onde estes projetos s%o ent%o passadas para os pro!issionais# mbora seja importante n%o romanti"ar tais es!or7os de auto+ajuda isto é n%o obstante um modelo intrigante# -esignando isto como uma !orma de pro!unda democracia Arjun Appadurai ,2..1/ chama de pol=tica de merda: +uando um funcion"rio do anco -undial tem de examinar as virtudes de um ban#eiro pblico e discutir os méritos de !estão de fe/es com os prprios defecadores, os pobres não são mais vítimas abjetas (despre/íveis), tornam0se sujeitos falantes, eles se tornam atores políticos, (p. 12).
A mudan7a de considera78es estéticas para a pol=tica de merda eu diria é uma epistemologia pol=tica ;til# 9sto reconhece a import
[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[[ Política de informalidade do Terceiro Mundo Política de pobreza americana ____________________________________________________________________________________________________ Termos chave Favela Gueto/ Favela/dentro da cidade ____________________________________________________________________________________________________
! Concentra"se em concentra#$o espacial da pobreza por meio de modelos de ecologia ou enclaves humanos% & gueto ou favela torna"se o culpado' em vez de as for#as estruturais do racismo e da pobreza (ue levam ) segrega#$o *para mais informa#+es' consulte ,-C.-0T' 12234% ! & argumento sobre a cultura da pobreza' se5a no sentido negativo de um 6emaranhado de patologias6 -mericanas ou no sentimento otimista de Terceiro Mundo 6empreendedorismo heroico6% ! 7nfase em 6integrar6 os pobres' melhorando o seu ambiente' tais como os pro5etos 8&P9":; de estilo nos 9- ou urbaniza#$o de favelas no Terceiro Mundo% __________________________________________________________________________________________ _________ -s principais políticas
Congruências ! 9ssas políticas eram populares na d=cada de 12>?% 9les tornam"se populares' mais uma vez na d=cada de 12@?' no conteAto de políticas empresariais da cidade% ! Moderniza#$o do tecido cidade atrav=s de grande escala pro5ectos 68ausmannization6% ! GentriBca#$o dos bairros 6arruinados6' causando o deslocamento% 8' no entanto' diferentes abordagens políticas a lidar com este deslocamento% 0a -m=rica' a habita#$o pDblica / neAo renova#$o urbana se mostrou bastante desastrosa para oferta de habita#$o geral e (ualidade para os pobres urbanos% 0o entanto' em conBgura#+es' tais como Eingapura e 8ong ong' renova#$o urbana foi imediatamente seguida por habita#$o pDblica com (uase uma transferência completa dos deslocados para habita#$o subsidiada *para o estado de eAce#$o no caso de 8ong ong' consulte ;nteligente' ??H4% ____________________________________________________________________________________________________ Programas de base comunitria Iesenvolvimento comunitrio e revitaliza#$o de bairros ____________________________________________________________________________________________________ Congruências ! 9ssas políticas eram populares no Bnal dos anos 12J? e início dos anos 123?% 9les tornou"se popular mais uma vez na d=cada de 122?' na conteAto das políticas de redu#$o da pobreza (ue procuram dar um rosto 6mais amvel e gentil6 sobre o desmantelamento do bem"estar 9stado% ! Políticas baseadas no lugar (ue incidem sobre inteiras 6comunidades6 e sua capacidadeK e(uidade muitas vezes entendida nesta escala da comunidade ou bairro% ! ;mportante papel das organiza#+es da sociedade civil na negocia#$o de coaliz+es frgeis de interesses *ver Castells' 12@H4% Mas tamb=m agora em cidades do Terceiro Mundo h uma ênfase sobre as coliga#+es transnacionais e multiscaled *ver -ppadurai' ??1K9vans' ??4% ! :isto como atividades de base' mas na verdade os esfor#os da política de cima para baiAo liderados por especialistas e proBssionais para promover mudan#as de base% ____________________________________________________________________________________________________ Tabela ;% Compara#$o das políticas de informalidade e de pobreza%
Epistelmologia política !: "ubscre#endo o $ireito de participar do mercado
Ha década de 1GG. houve interesse pol=tico na !ormali"a7%o dos direitos da terra# Pes6uisadores do Nanco 0undial a!irmam 6ue numerosos bene!iciários acumularam direitos de propriedade executáveis + do uso
sustentável dos recursos naturais para uso doméstico seguran7a alimentar para a estabilidade pol=tica# 0as o argumento 6ue encabe7a a lista é bastante semelhante ao 6ue é colocado por -e Foto: 6ue tais direitos viabili"am a possibilidade de trans!er&ncia de propriedade e assim a participa7%o dos pobres no crédito e nos mercados !inanceiros ,-eininger Ninsanger 1GGG/# ste é um argumento poderoso pol=tico e sedutor 6ue apela para os interessados em e!ici&ncia do mercado bem como aos interessados na distribui7%o de recursos# Z baseado em duas auras: a comunidade e o mercado# A aura da comunidade sugere 6ue as institui78es locais s%o entidades harmoniosas e n%o hierár6uicas onde pode haver consenso sobre recursos# 0as no solo geralmente n%o possuem tais pressupostos# O processo de !ormali"a7%o n%o é t%o simples como simplesmente converter a documenta7%o in!ormal em t=tulos !ormais# Jeralmente existem in;meros tipos de documenta7%o in!ormal de variando legitimidade e muitas ve"es há várias reivindica78es a um lote ;nico de terra# Ho meu trabalho em 'alcutá ,2..Ea/ eu tenho documentado em detalhe como o momento de !ormali"a7%o pode ser um dos grande con!lito internos para os assentamentos irregulares uma triagem sangrenta e brutal das reivindica78es leg=timas# A !ormali"a7%o também podem desencadear con!litos no seio das !am=lias# A maioria dos programas de titula7%o de terras investe de direitos de propriedade o cabe7a da !am=lia 6ue é assumido como sendo do sexo masculino# A pol=tica !undiária pode portanto consolidar e !ormali"ar as divis8es de g&nero e hierar6uias apro!undando a inseguran7a de membros !emininos das !am=lias# H%o estou sugerindo 6ue os sistemas de propriedade in!ormal incorporem valores de igualdade e harmonia e portanto deve ser mantida intactas# Antes eu estou argumentando 6ue sistemas de propriedade !ormal também podem ser repleta de poder patriarcal e de classe# 0as talve" a aura mais duradoura é a do mercado# 'omo -e Foto os pes6uisadores do Nanco 0undial apresentaram as desigualdades de propriedade como criada por !or7as !ora do mercado# 9sto naturalmente ignora o !ato de 6ue a in!ormalidade é já um dom=nio de transa78es de mercado intensos# A 6uest%o ent%o é como !ormali"a7%o n%o ocorre em um vácuo mas sim no meio de um complexo sistema de interesses de propriedade ,Ra""a" 1GG@/ existentes# L primeira vista o chamado de -e Foto para a !ormali"a7%o parece para ser um convite ( apresenta7%o de direitos de propriedade possivelmente até mesmo para a redistribui7%o da propriedade# Ho entanto um olhar mais atento mostra 6ue a abordagem n%o é tanto sobre os direitos de propriedade mas é sobre o direito de participar nos mercados imobiliários# 9sso !icou claro em um debate 6ue colocado recentemente neste jornal# m uma revis%o de -e Foto 3 -istério do 4apital 5eyes ,2..E/ argumentou 6ue seu regime era inviável por6ue capitalistas com !ome de acumula7%oC pela l*gica do capital n%o desejam diluir sua ri6ue"a e a distribui7%o de capital para o mundo pobres !aria exatamente isso ,p# 1.?/# m uma resposta Fchae!er ,2..E/ diretor do Qashington -' !ilial do 9nstituto de )iberdade e -emocracia de -e Foto ressaltou 6ue 5eyes tinha con!undido os es!or7os de -e Foto com programas de re!orma agrária tradicionais: 5 proposta de 6e Soto não é transfer7ncia de rique/a, mas le!ali/ação da rique/a. 3s pobres do mundo j" det7m tril#8es em ativos a!ora. 6e Soto não est" distribuindo o capital para nin!uém. 9a/endo0os líquidos, a capital de todos cresce dramaticamente. (p. 1:)
u n%o vai assumir o ponto rid=culo de 6ue os pobres já possuem trilh8es em ativos e 6ue o !im da pobre"a é apenas uma 6uest%o de reconhecer legalmente esses ativos# 0as vou ressaltar declara7%o contundente de Fchae!er sobre a di!eren7a entre a trans!er&ncia de ri6ue"a e legali"a7%o ri6ue"a# As ideias de -e Foto s%o sedutoras precisamente por6ue s* garantem o ;ltimo mas ao !a"&+lo prometer o primeiro# sta abordagem pode ser criticada por pelo menos duas maneiras di!erentes# Dm n;mero de estudos puseram em evid&ncia os limites de legali"a7%o# Jilbert ,2..2/ por exemplo argumenta 6ue -e Foto perpetua um mito do capitalismo popular na 6ual os !ormuladores de pol=ticas podem acreditar 6ue todos eles t&m de !a"er é o!erecer t=tulos de propriedade e 6ue eles podem deixar o mercado !a"er tudo o mais ,p# 1\/# Dsando o caso dos assentamentos in!ormais em Nogotá ele mostra o 6u%o pouco !inanciamento !ormal é iminente ap*s a legali"a7%o e assim lan7a d;vidas sobre a no7%o de 6ue acabar com a in!ormalidade pode acabar com a pobre"a# -a mesma !orma no caso do Peru territ*rio de origem de -e Foto a pes6uisa indica 6ue os pobres apesar de marés terrestres en!rentam oportunidades limitadas de emprego e portanto continuam a ser um risco
de crédito ,5agaa 3uMstra 2..2/# 0as essas cr=ticas dos limites de mercados imobiliários ignoram uma 6uest%o mais !undamental: O direito de participar nos mercados imobiliários é a mesma coisa 6ue a participa7%o nos mercados imobiliáriosY A ri6ue"a legali"a7%o pode ter 6ual6uer impacto signi!icativo se n%o há nenhuma conversa de trans!er&ncia de ri6ue"aY Fe situar essas 6uest8es n%o no espa7o abstrato do livre mercado mas sim no espa7o real das cidades desiguais torna+se claro 6ue a 6uest%o da propriedade é bastante pegajosa# 5ruecMeberg ,1GG>/ corretamente observa 6ue a propriedade n%o é apenas um objeto mas sim um conjunto de rela78es entre o proprietário de alguma coisa e reivindica78es de toda a gente para a mesma coisa# m outras palavras a propriedade é um conjunto de regras e san78es 6ue determinam o poder de um indiv=duo de dispor de um objeto no ato de troca# As regras também determinam a sua compet&ncia para excluir ou limitar as reivindica78es 6ue outros podem !a"er sobre esse objeto ,3# 0itchell 2..E p# 11/# Heste sentido sistemas de propriedade s%o monopolistas# 'om e!eito ap*s Nraudel ,1G2/ pode+se argumentar 6ue o pr*prio capitalismo é um sistema de monop*lios em ve" de uma circula7%o livre !luxo de capitais um ponto 6ue -e Foto perde apesar de sua a!inidade declarado Nraudel# H%o é o su!iciente ent%o neste contexto simplesmente a!irmar o direito de participar nos mercados imobiliários# -ada a nature"a monopolista da propriedade é imperativo para os decisores pol=ticos para subscrever o direito de participar no mercado abordando diretamente a desigualdade# Epistemologia política %: Estrategicamente Usando & estado de e'ceção
Dm dos grandes desa!ios da !ormali"a7%o é 6ue ela pode deslocar os moradores mais vulneráveis de um assentamento in!ormal# Os grupos de renda mais elevada podem invadir assentamentos regulari"ados deslocando moradores originais ,Nurgess 1G2/# Ou a !ormali"a7%o pode !a"er os mercados de terras menos acess=veis ,Payne 2..2/# 'om e!eito se a in!ormalidade é uma estrutura di!erenciada ent%o !ormali"a7%o pode ser um momento em 6ue a desigualdade é apro!undada# 3omemos por exemplo o caso do Programa 'omunidade 0ortgage ,'0P/ uma pol=tica inovadora lan7ado em 0anila em 1GG 6ue o!erece a posseiros a oportunidade de comprar a terra 6ue ocupam# O '0P opera através de empréstimos coletivos em 6ue comunidades inteiras aplicam para o crédito com o processo gerido por associa78es de moradores e supervisionado pela OHJ# Ho entanto como discutido por Nerner ,2.../ existem algumas limita78es importantes# Por exemplo o '0P parece ter trabalhado principalmente em terras p;blicas onde os moradores pagaram apenas 1>+2.] do pre7o de mercado# 0as talve" o mais signi!icativo é a descoberta de Nerner 6ue os mais pobres de um ter7o dos posseiros incapa" de !a"er pagamentos de hipoteca regulares s%o deslocadas pelo programa# O '0P em seguida serve principalmente as !ileiras superior e médio das comunidades de posseiros# 3ais resultados levantam a 6uest%o: 'omo os !ormuladores de pol=ticas podem prosseguir com a tare!a de !ormali"a7%o mantendo um olho em acessibilidade e preven7%o gentri!ica7%o e deslocamentoY Alguns deste deslocamentos podem é claro envolver capitali"ar posseiros sobre o aumento dos valores de propriedade ,cMstein 1GG./# sse empreendimento é inevitável e na minha opini%o bem+vindo# Fe o argumento apresentado pelo Nanco 0undial -e Foto e outros é 6ue os t=tulos de terra permitem a compra e venda de bens ent%o certamente tais !ormas de mobilidade indicam o sucesso destas pol=ticasY 0as em muitos casos a mobilidade indica o deslocamento dos moradores mais pobres# 3ais 6uest8es podem ser contempladas em rela7%o ao estado de exce7%o# 3enho anteriormente argumentado 6ue a in!ormalidade é o estado de exce7%o determinado pelo poder soberano do aparato de planejamento# Agora estou argumentando 6ue é poss=vel utili"ar estrategicamente o estado de exce7%o para en6uadrar a pol=tica# $á duas !ormas de exce7%o 6ue valem a pena nota: exce78es regulamentares e exce78es reguladoras# A necessidade de exce78es reguladoras é cuidadosamente articulada por Peter Qard ,1GGG/ no caso das colonias de 3exas# As colKnias s%o subdivis8es in!ormais esculpidas por desenvolvedores em jurisdi78es extraterritoriais# Os lotes s%o depois vendidos aos 6ue n%o podem pagar a habita7%o em bairros !ormais muitas ve"es através do contrato de escritura hipoteca de um homem pobre 6ue permite o acesso ao crédito mas o!erece poucas prote78es# As colonias geralmente carecem de servi7os e na maioria das casas s%o constru=das pelos moradores# Qard aponta a ironia cruel de como os servi7os de água e esgoto !oram estendidas para algumas das colonias através de uma demonstra7%o PA subven7%o mas 6ue esta in!ra+estrutura !oi até as colonias e n%o para as casas# Dma ve" 6ue a habita7%o n%o era um c*digo compat=vel o munic=pio n%o autori"aria conex8es individuais para a in!raestrutura PA# Ho entanto se tivesse sido c*digo compat=vel com ele n%o teria sido acess=vel# Olhando através da !ronteira nas colonias do 0éxico onde os servi7os muitas ve"es
chegam bem antes de !ormali"a7%o e bem antes de habita7%o atender aos padr8es regulamentares# Qard sugere um estado de exce7%o# Fua recomenda7%o de pol=tica é ter uma morat*ria de > anos sobre os c*digos en6uanto a in!raestrutura é estendido para as colonias e ao mesmo tempo proporcionar mecanismos de !inanciamento para esses assentamentos para atuali"ar para o c*digo# 'ada componente da presente recomenda7%o pol=tica é importante 6ue se trata de uma morat*ria limitada e 6ue os recursos institucionais s%o !ornecidos para permitir a atuali"a7%o# 9sso garante 6ue o estado de exce7%o reconhece incrementalismo mas n%o se torna uma condi7%o generali"ada em 6ue os 6ue n%o podem pagar a habita7%o !ormal est%o condenados a um segundo conjunto de n=veis de padr8es e c*digos# O incrementalismo também torna poss=veis exce78es de regularidade# Dma ra"%o importante para o deslocamento é 6ue a !ormali"a7%o regulari"a a irregularidade dos pagamentos e transa78es# Fem empregos !ormais tal hipoteca regular ou pagamentos de juros s%o di!=ceis de sustentar# Ao longo dos anos muitos estudos t&m mostrado 6ue 6uando posseiros s%o realocados da habita7%o p;blica subsidiada eles vendem os seus direitos a esta habita7%o a !im de lucrar na transa7%o e para evitar uma sistema em 6ue o !racasso em !a"er pagamentos regulares resulta em despejos ,cMstein 1GG. p 1@E# $oDnsteiner 1G@@ p# E11/# 'omo $ardoy e Fattheraite ,1G\ p# 2?@/ nota esta n%o é apenas uma 6uest%o de acessibilidade mas em ve" do ritmo temporal dos pagamentos# Z uma incompatibilidade entre a irregularidade sist&mica do emprego e da institucionali"ada regularidade de pagamento# Assim em um epis*dio revelador ^arley ,2..2 p# ?>>/ mostra como na 'idade do 0éxico pobres urbanos re!erem+se a reembolsar um empréstimo !ormal ou !a"endo aluguel mensal ou pagamentos de hipoteca tal como viciar + pra"o 6ue n%o signi!ica apenas 6ue pedir emprestado mas também se re!ere ao consumo de drogas# xistem di!erentes !ormas de mitigar a implacável regularidade das rendas mensais hipotecas e pagamentos de servi7os# Z uma maneira de redu"ir as penas de expuls%o ,cMstein 1GG./# Ho entanto outro é instituir baseados na comunidade con!ian7as de terra em 6ue a carga de lidar n%o cai simplesmente em um indiv=duo mas em grupos e comunidades# Dma terceira op7%o é !ornecer microcrédito para a habita7%o e tais pol=ticas de micro!inan7as por ve"es adotar modelos de comunidade empréstimos# Ho entanto microempréstimos s%o geralmente dadas para investimento na melhoria da habita7%o e in!raestrutura ,Ierguson Havarrete 2..E/ e geralmente n%o para !a"er hipotecários ou servi7o de pagamentos# Além disso pode ser solicitado se tais programas de incentivar os pobres a tirar empréstimos para atender d=vidas antigas perpetuando ciclos de endividamento# A 6uarta rota é para pagar uma aten7%o mais séria para a seguran7a das pol=ticas de posse# Ao contrário dos programas de titula7%o de terras seguran7a da posse n%o é uma condi7%o absoluta mas sim uma continuum de direitos e reivindica78es 6ue podem incluir o direito para permanecer a pretens%o de servi7os e de crédito bem como a aplica7%o dos valores de mercado de propriedade ,0cAuslan 2..2 Fims 2..2/# stes direitos de n=vel médio e reclama78es podem ser bastante poderosos# -e !ato como ^arley ,2..2/ aponta melhoria habitacional muitas ve"es n%o ocorre com a legali"a7%o e !ormali"a7%o mas sim com alta seguran7a de !ato da posse# Z poss=vel para a pol=tica do reconhecimento de !orma incremental nos vários estágios de posse segura sem implementar a condi7%o !ormal e absoluta de titula7%o de terras com pagamentos regulares# 3ais !ormas de incrementalism se baseiam no reconhecimento de 6ue para os segmentos mais pobres dos assentamentos in!ormais direitos seguros podem ser mais inseguros do 6ue reivindica78es in!ormais# 'omo precau7%o note 6ue é importante acrescentar 6ue por ve"es essas excep78es de regularidade devem ser aplicadas n%o s* para a titula7%o de terras mas também para a presta7%o de servi7os# O programa Iavela+Nairro do Nrasil vem ( mente# A6ui para além da presta7%o de servi7os os moradores s%o !ornecidos a seguran7a da posse através da concess%o de direitos de uso ,PamuM 'ava4lieri 1GG p# ?>\/ um sistema 6ue busca manter a propriedade da terra em dom=nio p;blico e evitar a mercantili"a7%o e deslocamento# Ho entanto parece 6ue a !ormali"a7%o cria press%o sobre os moradores mais pobres das !avelas 6ue s%o muitas ve"es incapa"es de !a"er pagamentos regulares para os novos servi7os levando a sua desloca7%o ,Juimar%es 2..2/# Política de Epistemologia : Escala de salto
m um momento de intensa globali"a7%o um pouco de !ormula7%o de pol=ticas é articulada a n=vel local# A globali"a7%o é vista como incapacitante en6uanto as comunidades locais s%o vistos como uma !or7a de mudan7a# 3ais estruturas incorporam uma !alsa dicotomia em 6ue o global e o local s%o apresentadas como categorias mutuamente exclusivas# Z mais ;til para contemplar a a7%o e ag&ncia como multi escalada ágil o su!iciente para saltar escalas e trabalho em vários teatros de a7%o ,$arvey 2.../# 3rabalhando em m;ltiplas
escalas também signi!ica trabalhar com m;ltiplas !ormas de soberania# m seu livro muito discutido 9mpério $ardt e Hegri ,2.../ argumentam 6ue esse momento de globali"a7%o é governado por uma mistura de soberanias: a soberania monár6uica exercido pela Organi"a7%o 0undial do 'omércio o Iundo 0onetário 9nternacional e do Nanco 0undial soberania aristocrática exercido por corpora78es multinacionais e soberania democrática implantado pela OHJ# sse 6uadro é bastante ;til para pensar sobre a in!ormalidade e mais geralmente sobre a pol=tica urbana# A in!ormalidade é muitas ve"es visto como uma 6uest%o local a ser resolvido a n=vel local# 0as se as localidades n%o podem ser entendidas como unidades limitadas e se a soberania é exercida n%o s* pelo stado mas por este aparelho h=brido como devemos procederY Dma resposta comum a esta pergunta é 6ue deve ser dada aten7%o aos actores transnacionais particularmente OHJ# vans ,2..2/ por exemplo argumenta 6ue as OHJs### F%o a mais promissora !onte dos recursos organi"acionais e ideol*gicas translocais necessárias para a amplia7%o ,p# 1/# Ho entanto esse otimismo deve ser temperado# 0uitas OHJs est%o precisando de recursos suas agendas condu"idos por !unda78es e doadores# As OHJs também s%o organi"a78es semip;blicas com responsabilidade limitada e transpar&ncia# Jostaria de sugerir 6ue a 6uest%o do salto escala é menos sobre determinados atores institucionais como OHJs e mais cerca de um engajamento estratégico com m;ltiplas soberanias# 'omo um exemplo deixe+me voltar para a alian7a de OHJs em Nombaim# A OHJ central nessa con!igura7%o é FPAR' um grupo ativista agressivo 6ue reivindica crédito para a reinstala7%o bem+sucedida de posseiros e moradores de !avelas# Ho entanto pes6uisas recentes indicam 6ue tais reassentamento !oi parcialmente ditada pelo Nanco 0undial como condi7%o de sua empréstimo para projetos de transporte urbano de 0umbai ,4amdar 2..E/# O 6ue parecia ser o ativismo local acaba por ser uma pol=tica do Nanco 0undial implementado através da condicionalidade da ajuda internacional# 3ais resultados n%o prejudicar o trabalho extremamente importante de OHJs como o FPAR'# Ho entanto eles apontam para os recursos pol=ticos e !erramentas dispon=veis em escala global# O Nanco 0undial é uma institui7%o com graves de!ici&ncias de presta7%o de contas e governan7a# Ho entanto é talve" a ;nica organi"a7%o global com um 6uadro de regulamentos para reassentamentos e compensa7%o# Ativistas s%o portanto alavancar pol=ticas do Nanco 0undial para desa!iar os governos nacionais e regionais# 3ais estratégias t&m recentemente se tornado evidente nas lutas pela Harmada -am# ste projeto megadam na _ndia 'entral !oi inicialmente !inanciado pelo Nanco 0undial# 0as con!rontados por protestos amargos e con!rontado com um terr=vel relat*rio pela comiss%o 0orse independente o Nanco 0undial retirou do projeto em 1GGE# Ha verdade esta experi&ncia levou o Nanco 0undial a implementar uma série de medidas de responsabili"a7%o incluindo a !orma7%o de painéis de inspe7%o# Ao mesmo tempo o governo indiano come7ou com a barragem apesar de seus custos humanos e ambientais enormes# Recentemente ativistas de barragens da Harmada v&m pressionando o Nanco 0undial em ve" de simplesmente o governo indiano para a presta7%o de contas# m uma carta aberta ao Nanco 0undial ,'larM 2..E/ o projeto Accountability 9nternational com sede em NerMeley chama o Nanco a reter todos os outros empréstimos da _ndia a menos 6ue sejam cumpridos os padr8es de reassentamento do Nanco 0undial para o projeto Harmada# stas normas s%o consideravelmente mais elevados do 6ue os eminentes regulamentos de dom=nio da _ndia 6ue s%o um res6u=cio dos tempos coloniais# sta é uma curva bastante incomum de eventos# As coliga78es de protesto 6ue uma ve" viu a condicionalidade como o poder imperial de institui78es supranacionais agora v&+lo como uma !erramenta estratégica 6ue pode ser usado para gerenciar a soberania do stado+na7%o# 3ais negocia78es indicam 6ue o global pode ser uma arena de trans!orma7%o com a possibilidade de perseguir 6uest8es 6ue s%o !rustrados e silenciadas no n=vel local# -evemos !a"er tais usos estratégicos da soberania supranacional com institui78es leg=timas como o Nanco 0undialY Fim# 3alve" este é um pre7o alto mas é o 6ue vários grupos de ativistas parecem estar dispostos a pagar# 0uitos anos atrás 0anuel 'astells ,1GE/ escreveu 6ue os processos de in!ormalidade como de c*coras indicou a depend&ncia em ve" de revolu7%o: ### Produ"ido por seus moradores como se eles !ossem os construtores temporárias da !a"enda de seu mestre 6ue este era um espa7o ,p# 212/# Fuas palavras s%o uma reminisc&ncia de uma linha muito citado da poeta !eminista Audre )orde: Ierramentas do mestre nunca vai desmontar a casa do mestre# ste é talve" o dilema de muitas das epistemologias pol=ticas 6ue eu descrevi neste artigo# cada um deles re6uer trabalhar com e n%o contra institui78es de poder seja ele o mercado ou o estado de exce7%o ou organi"a78es supranacionais 6ue substituem as soberanias nacionais# Z poss=vel ser subversivo 6uando há tal cumplicidade com o sistemaY sta é uma pergunta 6ue o planejamento tem lutado muito com o 6ue n%o pode ser totalmente resolvido# Ierramentas do mestre n%o pode desmontar a casa do mestre mas talve" 6uando usado estrategicamente eles podem permitir 6ue a6ueles do lado de !ora ocupem a casa do mestre#
)onclusão
Alguns anos atrás -onald 5ruecMeberg ,1GG>/ publicou um artigo provocador neste jornal argumentando 6ue embora o uso da terra seja um conceito central no planejamento a 6uest%o da propriedade merece igual aten7%o# le ressaltou 6ue incidindo sobre a 6uest%o utilitária de onde as coisas pertencem os planejadores se es6ue7a de perguntar a 6uem as coisas pertencem# 9n!ormalidade ( primeira vista parece ser um problema do uso da terra e é portanto muitas ve"es geridos através de tentativas de restaurar a ordem para a paisagem urbana ou para tra"&+lo para o rebanho de mercados !ormais# Ho entanto tomando de empréstimo uma vis%o importante de 5ruecMeberg pode+se argumentar 6ue a 6uest%o mais !undamental em jogo na in!ormalidade é o da distribui7%o da ri6ue"a e propriedade desigual de 6ue tipos de mercados est%o no trabalho em nossas cidades e como eles moldam ou limitam a acessibilidade# Heste sentido o estudo da in!ormalidade !ornece uma importante li7%o para os planejadores nos dilemas di!=ceis de justi7a social# A in!ormalidade também indica 6ue a 6uest%o de a 6uem as coisas pertencem podem ter vários e contestadas respostas# m seu trabalho mais recente Nlomley ,2..?/ observa 6ue embora o dominante modelo de propriedade de bens tem como premissa o direito de excluir ele é constantemente desa!iado por a6ueles 6ue reivindicam o direito de n%o ser exclu=do ,pp# `iv xix/ # stes s%o dota78es e a!irma 6ue o urbanista !ranc&s $enri )e!ebvre ,1G@?/ denominou o direito ( cidade e contrastou com o direito de propriedade# Z o direito ( cidade 6ue está em jogo na in!ormalidade urbana# 3ambém está em jogo como nas notas -on 0itchell ,2..E/ nas lutas pelo espa7o p;blico nas cidades americanas# Heste contexto os planejadores n%o podem ser simplesmente preocupados com o ordenamento do uso do solo e valor de troca do direito de propriedade# les também t&m de prestar aten7%o (s reivindica78es valor de uso 6ue constituem o direito ( cidade# O envolvimento com a in!ormalidade é em muitos aspectos bastante di!=cil para os planejadores# spa7os in!ormais parecem ser a exce7%o para o planejamento encontrando+se !ora do seu
