Análisis de Política Pública – Programa Puente
Santiago, mayo de 2007
Universidad de Chile Instituto de Asuntos Públicos Departamento de Ciencia Política Magíster en Ciencia Política
Análisis de Política Pública Mauricio Olavarría Gambi
“Chile Solidario – Programa Puente” Por: Gabriela Espinoza D.
Memo 1: El Problema y su abordaje
El proble problema ma de la pobre pobreza za en Chile Chile se hace hace prese presente nte a nivel nivel de polít política icas s públ pública icas s desd desde e la Cuestión Social de comienzos del siglo XX, desde entonces es un tema planteado por quienes gobiern gobiernan an o pretend pretenden en hacerlo. hacerlo. Antes Antes no lo era dado que no tenía visibilidad, visibilidad, no había había sido considerado por la clase política puesto que no generaba problemas para ésta. La pauperización de la vida urbana producto de las grandes migraciones a las principales ciudades del país, la exclusión social de estos sectores y la crisis del salitre dan visibilidad a este problema. El político que lo sitúa inicialmente como tal fue Arturo Alessandri Palma. El problema problema de la extrema extrema pobreza pobreza se identific identifica a cuando cuando se perfecci perfecciona onan n los instrume instrumentos ntos de medición de la pobreza y se define una línea divisoria dentro del segmento clasificado como pobre. Es así como surge la categoría de indigente, que refiere a las personas que se encuentran bajo la línea de la extrema pobreza.
Cómo se resuelve La forma de cómo se ha abordado el problema de la pobreza en Chile desde principios del siglo XX a cómo se hace hoy se diferencia sustantivamente en que hasta antes de la década de 1980 se operaba bajo la lógica del Estado de Bienestar, donde éste se hacía cargo de suplir las carencias de los sectores pobres (con limitaciones a la oferta de medios para asistir) En cambio, actualmente la lógica de Mercado es la que orienta la estrategia para abordad el problema de la pobreza. Esto
Gabriela Espinoza De la Fuente
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se plasta en los siguientes hitos de escala internacional: el primero es el Consenso de Washington de 1989, donde se consigna el reordenamiento de las políticas públicas de un Estado reducido, por ende se instala la focalización del gasto como un medio eficaz para emprender acciones para la superación de la pobreza. En segundo lugar y en coherencia a lo anterior, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fomenta, mediante financiamiento, la creación en Latinoamérica de los Fondos de Inversión Social (FIS), a consecuencia de esto es creado el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis) en 1990 bajo el gobierno de Aylwin. Las principales características de este tipo de instituciones es la externalización de la gestión; los fondos competitivos; inversión social principalmente en educación y salud, pero también construcción de capacidades y asistencia técnica.
Cuantificación - Instrumentos Los instrumentos que se utilizan actualmente en Chile para identificar a los sectores pobres y extremadamente pobres de la población son la encuesta de caracterización socioeconómoca (Cesen) 1 y la ficha CAS 2, que es un medio para clasificar socioeconómicamente a las personas presumiblemente pobres. Es importante aclarar que la unidad de análisis que utilizan ambos instrumentos son los hogares y específicamente las familia (la aproximación es nacional-comunalvivienda-hogar-familia). En el presente semestre se encuentra en estreno la nueva ficha de Protección Social que viene a sustituir a la ficha CAS, la que incorpora en la medición de la pobreza aspectos más complejos de las dimensiones de la nueva pobreza urbana.
La línea de pobreza es la medición que actualmente utiliza Mideplan para medir la pobreza en Chile. Se calcula basándose en el ingreso per cápita total del hogar. Si ese ingreso no alcanza el valor de una canasta básica de alimentos 3, las personas que componen ese hogar son indigentes. Por otra parte si ese ingreso se encuentra entre una y dos canastas, las personas de ese hogar son pobres no indigentes. Los resultados más recientes de estas mediciones indican que a a fines del año 2003, según encuesta CASEN, la situación de pobreza total del país bajó a un 18.8%,
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Realizada por MIDEPLAN, es una encuesta de hogares representativa a nivel nacional, regional, urbano y rural y comunal, para una cierta cantidad de ellas, en su última versión correspondiente al año 2003, lo fue para 302 comunas del país. Las encuestas realizadas hasta la fecha, corresponden a los años 1985, 1987, 1990, 1992, 1994,1996, 1998, 2000, 2003 y 2006 (cuyos resultados están prontos a diundirse) 2 Se aplica por petición voluntaria y que es un requisito para demandar un beneficio social. 3 Definida por la CEPAL, y contiene los requerimientos calóricos mínimos para asegurar la subsistencia del individuo. Su valor es calculado por Mideplan diferenciadamente para sectores urbanos y rurales, siendo más bajo el de este último. Para el año 2003 el valor de la canasta básica para sectores urbanos fue de $21.856, este ingreso por persona determina la línea de la indigencia, por lo que la línea de la pobreza se fijó en $43.712 per cápita. Gabriela Espinoza De la Fuente
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correspondiente a 2.907.700 personas aproximadamente, de las cuales un 4,7% son indigentes (728.100 personas) y 14,1% son pobres no indigentes (2.179.600)
Contexto institucional Actualmente se continúa la estrategia de los FIS, incorporándose los Programas de Transferencias Condicionadas 4 (el Programa Puente es pionero en América Latina junto con el programa Progresa en México). Siendo el actual contexto institucional de la política pública encabezado por la Presidencia de la República, encomendado a Mideplan y a su vez a Fosis, del que depende el Sistema de Protección Social Chile Solidario y el Programa Puente, que forma parte de éste. Dentro de este programa la división es de acuerdo a comunas y dentro de ellas se definen Unidades de Intervención Familiar (UIF), donde los Apoyo Familiar, que generalmente son trabajadores sociales, tiene a su cargo a un conjunto de familias con las que trabaja de forma particular. Esta estructura vertical se coordina de forma horizontal con las municipalidades, que son las encargadas de aplicar la ficha CAS cuando los solicitantes de beneficios lo quieren y además brindan personal municipal que desempeña el rol de Apoyo Familiar (quienes trabajan directamente con las familias y que se componen de funcionarios Fosis y municipales). Las Municipalidades además son las encargadas de garantizar las prestaciones preferenciales y la entrega de credenciales a las “Familias Puente”.
El ingreso al programa es por derivación, lo que significa que las familias que son invitadas a participar han sido seleccionadas, generalmente por servicios municipales, por tener uno de los 225 mil puntajes más bajos en la Ficha CAS. Es decir, que las personas no eligen precisamente estar en el programa, porque se les ofrece transferencia de recursos de forma condicionada a familias en extrema pobreza.
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Las principales características de esta estrategia son: Aproximación multidimensional: educación, salud, nutrición, vivienda, dinámicas familiares, ingreso y empleo. Intervención multisectorial. Intento por reducir las fallas de mercado debido a asimetrías de información. Orientación hacia la demanda. Incentivos orientados a la reducción de los costos alternativos de la población objetivo al acceder a los servicios sociales (no a los oferentes). Transferencias condicionadas a obligaciones de la familia (acceso a la escuela y a la salud). La familia es el objetivo. Todos o la mayoría de los integrantes participan en el proceso Madres y niños son los principales receptores de los beneficios. Gabriela Espinoza De la Fuente
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Memo 2: Sobre los actores de la política Los principales promotores del Programa Puente son el Mideplan, Fosis y la Dirección de Presupuestos (Dipres) -quienes venían generando estrategias para la superación de la indigencia. La Dipres se encontraba buscando mecanismos de coordinación de servicios de protección social, de manera de buscar complementariedad y no traslape- y diversos centros de estudio y organizaciones referidas más adelante. Paralelamente Mideplan en el marco de los 100 primeros días del presidente Lagos asumió como tarea diseñar una estrategia de intervención integral a favor de familias en extrema pobreza. Para ello se formó un grupo de trabajo compuesto por representantes de la División Social del Mideplan, de sus servicios relacionados (Fosis, Fonadis, Conadi e Injuv), por el Sernam y por el Departamento de Desarrollo Social del Gabinete de la Señora del Presidente. De esta manera, Mideplan crea el Programa Puente de forma piloto para cuatro regiones. A comienzos del 2002 la Dipres le planta al presidente Lagos la necesidad de implementar un programa que aborde el tema de la pobreza.
En la gestación del Programa también tuvieron gran importancia centros de estudio y organizaciones abocadas al problema de la pobreza 5, esto se plasmó en su participación en el proceso de discusión a cerca de la estrategia para abordar el problema de la pobreza en Chile a través de un programa, en un seminario realizado el año 2002 donde se discutieron las propuestas de la Dipres y Fosis, proveyendo diagnósticos, alternativas de política y evaluación de la factibilidad de implementación de soluciones de política pública, llegándose a una propuesta de consenso que fue trabajada por un equipo de expertos por instrucción del presidente Lagos, lo que concluyó con la incorporación del Programa Puente al Chile Solidario y su extensión a escala nacional (comprometido en el discurso del 21 de mayo de 2002). Actores centrales dentro del Estado La cabeza de este proyecto a nivel estatal es la Presidencia de la República, seguida del Ministerio de Planificación, el Fosis, el Chile Solidario, dentro de éste la Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario, que fue creada por el Ministerio de Planificación para ejecutar y coordinar el Sistema de Protección Social que apoya a las familias que viven en extrema pobreza, focalizado en el Programa Puente. Llevado a cabo por Fosis con sus funcionarios que trabajan de forma coordinada con Municipalidades de 332 comunas del país implementan el Programa Puente en convenio con
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Estas fueron: Asesorías para el Desarrollo, CEP, Chile 21, SUR Profesionales, CIEPLAN, Focus Consultores y la unidad de desarrollo del Hogar de Cristo. Gabriela Espinoza De la Fuente
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Fosis, existiendo Apoyos Familiares contratados por ambas entidades, lo que genera problemas de desigualdad de carga y remuneración entre personas que cumplen funciones equivalentes. Territorialmente están los Directores regionales del Fosis, los encargados provinciales del programa Puente y la Red Local (municipal): conformada por funcionarios públicos del registro civil, hospital, Municipalidad, Fosis y Mideplan. Actores no estatales en alianza Fundación Familia: compromiso de incorporación de familias del Chile Solidario a sus centros de recreación y cultura. También está la Cámara Chilena de la Construcción, con quien existe una alianza, específicamente en la IX región, para que empresas asociadas contraten a personas que forman parte del Chile Solidario, sin que esto signifique compromisos hacia el empleador más allá de los señalados en la legislación ordinaria. Actores no estatales de postura crítica Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza: rechaza que para definir la pobreza se considere sólo el nivel de ingresos monetarios, dejando de lado otros factores sociales que también caracterizan el problema. El Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo, CENDA, es una Fundación de derecho privado sin fines de lucro, que a través de la investigación, la docencia y la extensión, formula y promueve propuestas e ideas de alcance nacional, con un profundo contenido social, democrático y participativo para la sociedad chilena, con los aportes principales de Hugo Fazio y Manuel Riesco.
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