EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS
INTRODUCCIÓN La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo pues es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en actuaciones concretas. El acto administrativo se va gestando a través de una concatenación de normas jerárquicamente ordenadas, ordenadas, al término de las cuales, y como aplicación de las mismas, surgen los actos que dictan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos de las Administraciones Administraciones Públicas. A partir de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, jurisdiccionalmente, pues la actuación administrativa queda sujeta al principio de legalidad por parte de los Tribunales. Ahora bien, no existe una definición legal de acto administrativo, ni de sus clases o elementos, por lo que han sido la jurisprudencia y la doctrina quienes han elaborado el concepto de acto administrativo, y han perfilado las clases de actos administrativos y los elementos integrantes del mismo. Por lo dicho, las clases de actos administrativos y los elementos de los mismos serán unos u otros, en función del autor que haya abordado el estudio de la materia.
CONCEPTO El acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de una Administración Pública, en el ejercicio de sus potestades administrativas no reglamentarias, y sujeta al Derecho Administrativo. Son actos administrativos sólo aquellos actos de las Administraciones Administraciones sujetos al Derecho Público, esto es, al Derecho Administrativo, a diferencia de los actos privados de la Administración, sujetos al Derecho privado o común (civil, mercantil, laboral), que tienen lugar cuando esta no actúa en ejercicio de una potestad administrativa, sino como cualquier otro sujeto de Derecho. Asimismo, es importante resaltar que el acto administrativo se produce en uso de una potestad distinta de la reglamentaria, pues del ejercicio de esta nacen normas jurídicas (disposiciones administrativas), los reglamentos, y no actos administrativos (o resoluciones).
CLASES Según el criterio a que se atienda, los actos administrativos pueden ser: •
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Por el órgano del que emana: o
Simples: proceden de un solo órgano administrativo.
o
Complejos: en su producción interviene más de un órgano administrativo.
En función del destinatario: o
Singulares: los que van dirigidos a persona determinada.
o
Generales o colectivos: los que se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas.
Por la forma de exteriorizarse: o
Expresos: cuando se manifiesta formalmente, normalmente por escrito, la voluntad del órgano administrativo.
o
Presuntos: cuando se producen por silencio administrativo, atribuyendo la Ley efectos estimatorios o desestimatorios a la solicitud.
Por su contenido: o
Constitutivos: crean, modifican o extinguen una relación jurídica.
o
Declarativos: se limitan a constatar una situación jurídica.
Por la potestad ejercitada: o
Reglados: cuando no se deja margen alguno a la discrecionalidad de la Administración.
o
Discrecionales: cuando se deja cierto margen de maniobra al órgano administrativo, para decidir entre varias opciones posibles.
Por el momento en que se dictan: o
Actos de trámite: los que forman parte del procedimiento, sin poner fin al mismo. No son recurribles, salvo los cualificados:
Los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
o
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Los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
Los que producen indefensión o perjuicio irreparable.
Definitivos o resolutorios: aquellos que deciden y ponen fin al procedimiento, por lo que son recurribles. A su vez pueden ser:
Actos que ponen fin a la vía administrativa (causan estado).
Actos que no ponen fin a la vía administrativa (no causan estado).
Por los efectos que producen para los interesados: o
Favorables: Los que reconocen un derecho o reducen una obligación.
o
Desfavorables o de gravamen: Los que reducen un derecho o aumentan las obligaciones ya existentes.
ELEMENTOS El acto administrativo se integra de los siguientes elementos: •
Elementos subjetivos. Son los sujetos o partes intervinientes en la relación jurídico-administrativa. Son, a su vez: o
o
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Sujeto activo. Es el órgano administrativo que ejerce la competencia (que dicta el acto). A su vez, la competencia del órgano ha de ser:
Territorial: por razón del territorio.
Material: por razón de la materia.
Jerárquica: por razón de la jerarquía.
Sujeto pasivo: El destinatario del acto administrativo, como interesado en el procedimiento. Puede ser una Administración Pública o un particular (en este caso, persona física o jurídica).
Elementos objetivos. Tenemos, de una parte, el contenido del acto administrativa que se dicta, y, de otra, los presupuestos fácticos que motivan la existencia del propio acto: o
El contenido del acto es la declaración que el propio acto incorpora y realiza, lo que se declara, lo que la Administración decide llevar a cabo a través del acto. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el or-
denamiento jurídico (lícito) y será determinado (o susceptible de determinación) y adecuado a los fines de aquellos. o
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Los presupuestos de hecho (o causa o motivo del acto) no son más que los condicionantes fácticos que deben concurrir para poder dictar el acto, que lo justifican; esto es, aquellas circunstancias exteriores que determinan la producción del acto, sus efectos, alcance y sentido (por ejemplo, en la imposición de una multa por mal aparcamiento, es presupuesto de hecho que el vehículo esté efectivamente mal aparcado).
Elementos formales. Tenemos, de un lado, la formación de la voluntad del órgano que dicta el acto, y, de otro, la exteriorización (declaración) del propio acto: o
Para que el acto sea válido, debe ajustarse al procedimiento establecido, debe producirse según unas reglas. Por ejemplo, en los supuestos en que el órgano que dicta el acto es colegiado, la Ley señala los cauces y requisitos para llegar a unir las voluntades de las personas físicas que integran el órgano colegiado y, por tanto, formar la voluntad del órgano: convocatoria, orden del día, mayorías necesarias, etc.
o
Normalmente, los actos administrativos se producirán expresamente y por escrito, si bien se admite también la forma verbal u otras formas de expresión y constancia. Asimismo, cuando la Administración, teniendo que dictar el acto no lo hace, se produce el silencio administrativo, al cual la Ley le otorga efectos jurídicos.
Algunos autores incorporan, como elemento objetivo del acto administrativo, el fin, entendido este como la finalidad u objetivo que persigue la actuación de la Administración Pública. Todo acto persigue un fin genérico (cumplir las normas sobre competencia y procedimiento, que obligan a la Administración Pública a actuar en ciertos casos) y uno particular (poner fin al procedimiento y, por tanto, resolver la cuestión suscitada). En fin, la notificación no es un elemento del acto administrativo, pues no afecta a la producción del mismo. Se trata de una condición sine qua nom para que el acto que se notifica surta efectos, en los supuestos en que la Ley obliga a notificar. De hecho, la notificación es un acto administrativo distinto del acto objeto de notificación, y, por tanto, reúne todos los requisitos subjetivos (órgano o unidad que practica la notificación, interesado en el procedimiento al cual se notifica el acto), objetivos (el acto notificado es el contenido de la notificación, siendo la causa el poner en conocimiento del interesado la existencia del acto notificado) y formales (pues se hará por el órgano o unidad correspondiente, siguiendo el procedimiento establecido y ajustándose a los requisitos que, según la Ley, deben cumplir las notificaciones).
ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN La Constitución española (arts. 9.3 y 103) consagra los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y objetividad de la actuación administrativa, así como de los de legalidad y sujeción de la Administración Pública a la Ley y al Derecho. En idéntico sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su artículo 3, habla de los principios de objetividad de la actuación administrativa, buena fe y confianza legítima, y transparencia. Además, las leyes penales y las reguladoras del empleo público tipifican delitos (prevaricación y otros comportamientos injustos, etc.) e infracciones administrativas (Toda actuación que suponga discriminación, incumplimiento de funciones inherentes al puesto de trabajo, etc.) para los supuestos en los que el empleado público lleva a cabo conductas que comprometan o puedan comprometer su imparcialidad y neutralidad. A fin de evitar lo anterior, y de garantizar la indispensable imparcialidad del órgano actuante (sujeto activo del acto administrativo), la LRJPA se refiere a la abstención y a recusación de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
a) Abstención (art. 28) Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el párrafo siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, que resolverá lo procedente. Son motivos de abstención los siguientes: A) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. B) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
C) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. D) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. E) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.
b) Recusación (art. 29) En los casos previstos en el apartado anterior, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.
