ANÁLISIS DE ESTRUCTURA DE MERCADO CRIMINAL
núcleo temático dos Hacia una propuesta de políticas públicas para disminuir los mercados criminales ÍNDICE 1. Identificación de políticas existentes en la materia .................
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2. Análisis y producción de información sobre el mercado criminal ....................................................................................
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2.1. Fuentes tradicionales .......................................................
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2.2. Estadísticas oficiales, policiales y judiciales ....................
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2.3. Encuestas de Victimización ............................................. 12 2.4. Encuestas de opinión pública que incluyen temas de seguridad .................................................................... 13 2.5. Fuentes internacionales sobre temas de seguridad ........ 14 2.6. Fuentes alternativas ........................................................ 14 3. Vinculación con diferentes métodos de investigación crimnal .................................................................................... 17 4. Bibliografía consultada ............................................................ 20
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1. Identificación de políticas existentes en la materia En este segundo núcleo temático comenzaremos a trabajar algunas de las políticas que se están llevando adelante a fin de evitar los efectos que producen las acciones de los grupos de criminalidad organizada. En el último núcleo, analizaremos algunos mercados en particular. En el plano internacional, Naciones Unidas en el año 2012, publicó un Compendio de casos de criminalidad organizada, en el que se definen algunas políticas penales en relación a los delitos tipificados en esa Convención. Veamos algunas de las políticas propuestas: La resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000, en virtud de la cual se aprobó la Convención, no contiene una formulación explícita de una política penal general. Sin embargo, podemos hablar de la existencia de una teoría de desarticulación de las redes que componen la organización delictiva por parte del sistema de justicia penal. Esto sucede independientemente de las conductas concretas que puedan realizar los integrantes de la red, porque la finalidad es que no se investiguen esas conductas como hechos aislados, sino como participación en un grupo delictivo organizado. La estrategia específica consiste en expandir la investigación y la acusación para poder llegar a individualizar a la mayor cantidad de integrantes de la organización y hechos punibles delictivos atribuibles a ella. En materia de lavado de dinero, se pretende implementar mecanismos reforzados de decomiso con el propósito, entre otras cosas, de privar a los grupos delictivos de activos que pudieren generar más actividades delictivas. El artículo 31 de la Convención, al prescribir medidas preventivas, se enfoca sobre regulaciones y prácticas administrativas, diseñadas no sólo para establecer condiciones que hagan más difícil cometer ciertos delitos, sino también, y principalmente, para crear obstáculos a los grupos delictivos para el desarrollo de sus actividades económicas, incluida la corrupción de mercados y economías legales. Las herramientas jurídicas y métodos operativos creados por esa política deberían aplicarse a todo tipo de delincuencia que sea generalmente reconocible como delincuencia organizada. Se pueden distinguir dos dinámicas en relación a los hechos llevados a cabo por las organizaciones criminales: página 2
a) Los nuevos tipos de conducta delictiva requieren, por su naturaleza, la modalidad de delito organizado o simplemente se llevan a cabo según ella: este primer caso se combina con el supuesto de que los grupos delictivos son oportunistas por naturaleza: se cambiarían fácilmente de un delito a otro por conveniencia operacional o para obtener un mayor beneficio. El programa de delincuencia desarrollado por los grupos delictivos estructurados siempre tienen pensado o planeado el “siguiente paso” para preservar la continuidad, el éxito y la meta final de las utilidades. En aquellos sistemas legales nacionales donde las medidas penales contra la delincuencia organizada se centran en el delito de asociación ilícita, la jurisprudencia y la doctrina a menudo subrayan que los programas de los grupos delictivos son indeterminados, lo cual es necesario, en la mayoría de los casos, para que las actividades de un grupo puedan ser calificadas como delito de “asociación”. Asimismo algunas de las categorías tradicionales de delitos adquieren un nuevo contenido específico (por ejemplo, debido a los diferentes modus operandi de los autores de los delitos) que las convierte en algo nuevo, en términos operacionales, para la aplicación de la ley. b) Existen patrones organizacionales múltiples y pueden evolucionar rápidamente: En otros casos, delitos ya caracterizados por la participación de grupos delictivos, que no habían recibido antes atención especial debido a su gravedad limitada y a su impacto en la seguridad, pueden adquirir una nueva importancia por varias razones (por ejemplo, una mayor dimensión, participación de grupos organizados muy peligrosos, producción de grandes cantidades de dinero) y pueden requerir una fuerte reacción de las agencias de aplicación de la ley, tal como aquella que se aplica a otros delitos organizados graves tradicionales. Un ejemplo significativo de esta última categoría está representado en un caso de contrabando de productos industriales (como generadores eléctricos y sierras de cadena) traficados desde China hasta Italia y distribuidos por toda Europa, con etiquetas falsas de compañías reconocidas, mediante vendedores de puerta a puerta en áreas rurales. Así, el mercado de contrabando se ha caracterizado últimamente por un creciente entendimiento del potencial delictivo de los sujetos involucrados en él y está comenzando a reunir aprobaciones de un mayor impacto operacional. página 3
En ese sentido, el Informe Eurojust de 2010 señala que en este caso, una de las más grandes preocupaciones era: “advertir sobre las conexión entre la comisión de delitos aparentemente de escasa prioridad (falsificación) y algunos cárteles del crimen organizado vinculados a la Camorra”; preocupación bien justificada, ya que el informe de Eurojust concluye: “A resultas de esta operación, 67 sospechosos fueron detenidos, se registraron 143 almacenes, se incautaron más de 800 toneladas de productos falsificados (valorados en 21 millones de euros), se recuperaron bienes por valor de más de 16 millones de euros y se lograron identificar nuevas pistas que apuntan a actividades en otro país”1.
Al mismo tiempo, una forma de delincuencia organizada como la piratería marítima que ha sido considerada siempre como un delito extremadamente grave, puede obtener una renovada atención de la comunidad internacional involucrada debido a sus peculiares circunstancias y puede disparar discusiones acerca de cómo aplicar medidas legales concebidas para otras categorías de delincuencia organizada, incluido el uso de la Convención de Palermo.
http://eurojust.europa. eu/doclibrary/corporate/ eurojust%20Annual%20 Reports/Annual%20Report%20201 0/Annual-Report-2010-ES.pdf 1
Los casos estudiados en el Compendio de Naciones Unidas, presentan delitos que pueden agruparse en dos categorías: delitos que son estructuralmente “instrumentales” para la vida de los grupos de la delincuencia organizada (tales como participación en un grupo, corrupción y blanqueo de dinero) y una abundante cantidad de “delitos finales”, que producen un beneficio material directo. La segunda categoría incluye: Tráfico de drogas, tráfico de armas, tráfico de seres humanos, contrabando de migrantes, tráfico y contrabando de bienes, contrabando, delitos cibernéticos, falsificación, fraude, tráfico de bienes culturales, piratería, crímenes ambientales, evasión fiscal, delitos financieros y otros delitos en contra de la Administración Pública. En sus sesiones de 2008 y 2010, la Conferencia de las Partes de la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada, ha considerado la expansión de las actividades de los grupos delictivos a nuevas formas delictivas como un problema que debe tratarse de manera cuidadosa. El delito cibernético, el tráfico de bienes culturales, el tráfico de recursos naturales, los delitos relacionados con la falsificación de medicamentos, la piratería marítima y el tráfico de órganos han sido las nuevas formas de delincuencia organizada más frecuentemente discutidas. página 4
Estas nuevas clases de delitos organizados, presentan características propias que requieren intervenciones específicas por parte del Estado. Por ejemplo, aquellos relacionados con bienes culturales y especies protegidas podrían sugerir regulaciones administrativas preventivas del mercado internacional lícito o, el establecimiento de una mejor cooperación con la sociedad civil, especialmente con los compradores finales. Otras medidas preventivas podrían incluir la promoción del comercio responsable, o instar a categorías profesionales específicas asociadas a menudo con estos delitos, a adoptar códigos de conducta, o a considerar el establecimiento de niveles más altos de diligencia debida para ellos. Así en el área de la protección ambiental, muchos expertos consideran que las herramientas en la ley penal internacional no están hoy en día adecuadamente desarrolladas. Además, en las áreas del delito cibernético, existe la necesidad de técnicas de investigación y habilidades profesionales especiales. Sin embargo, las peculiaridades de esos delitos y las perspectivas especiales de contrarrestarlos no necesariamente imponen una separación absoluta de estos crímenes de otras categorías de delitos de la delincuencia organizada. Por ejemplo, los casos brasileños sobre delitos ambientales y el caso sobre delitos cibernéticos, ponen en evidencia la importancia de imponer el delito de participación en un grupo delictivo organizado y de la capacidad relacionada de arrestar y procesar un número muy alto de presuntos delincuentes. Esto reafirma de alguna forma el papel de desmantelar toda la red delictiva de personas involucradas en estos delitos, y de eliminar toda una clase de conducta delictiva en un país determinado. En esos casos, se ha utilizado la técnica investigativa de la interceptación telefónica y otras formas de vigilancia electrónica; se han explotado modalidades avanzadas de cooperación internacional, tanto de aplicación de la ley como judiciales. Entonces es necesario saber cuáles son las categorías de delitos que están y cuales no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las leyes nacionales sobre delincuencia organizada. Se trata de una cuestión separada de la de determinar si las leyes nacionales penalizan la participación en un grupo delictivo organizado y de qué manera lo hacen, dado que la legislación nacional puede determinar qué medidas reforzadas contra la delincuencia organizada se aplican independientemente de esa imputación y, por tanto, la gama de posibles casos se determinará con arreglo a un concepto de delincuencia organizada descripto por separado. página 5
Un error recurrente que se presenta entre los abogados e investigadores es que se concentran excesivamente solo en el aspecto acusatorio y no suficientemente en las herramientas que pueden tener a su disposición los investigadores penales de casos de delincuencia organizada en los instrumentos legislativos vigentes. En algunos casos, pueden investigar un delito aprovechando las ventajas de las herramientas aplicables a la delincuencia organizada pero sin necesariamente llegar a formular cargos por ese delito. Como vimos en el Núcleo 1, la Convención de Palermo, tiene disposiciones sobre prevención e investigación, que se aplican a los delitos tipificados en la misma, como también a una serie de delitos indeterminados, clasificados como “delitos graves”. Los delitos graves son definidos en el instrumento internacional como cualquier “conducta que constituya un delito punible mediante una privación de la libertad máxima de al menos cuatro años o un castigo más serio”. Se trata de una categoría abierta que no está identificada y puede tener cualquier contenido, siempre y cuando la conducta delictiva involucra a un grupo delictivo organizado y sea de naturaleza transnacional. Más aún, no se requiere que dicha participación de un grupo de la delincuencia organizada sea una modalidad típica de los delitos en cuestión, sino que puede también acompañar ocasionalmente la comisión de un delito, que usualmente no está caracterizado por él. Así, puede asumirse que la comunidad internacional consideró que cualquier delito grave calificado por esa participación era particularmente peligroso y merecía políticas penales especializadas y medidas reforzadas de justicia penal. Es una forma de evitar una lista de delitos específicos que habría tenido el efecto de limitar el alcance de la Convención con efectos inciertos hacia el futuro y considerando la naturaleza dinámica de la delincuencia organizada, puede sacarse una primera conclusión a partir de los riesgos que entrañan sistemas demasiado rígidos. Este estudio se realizó sobre la implementación de la convención de Palermo, tiene ya varios años, pero es interesante para tener una primera aproximación respecto de las políticas que se están implementando a nivel Mundial. En el ámbito nacional, se insta a las distintas jurisdicciones a realizar convenios de información, ello en razón de contar con una estructura federal y regional que requieren mayores esfuerzos de coordinación, ya que la eficacia en una provincia o región es altamente dependiente de lo que se haga en otra. página 6
Es importante tener en cuenta que la integración en el nivel informativo, en el análisis compartido de la información, en la integración policial o en la persecución penal es todavía extremadamente débil frente a la extensión, complejidad y dinamismo de los mercados que regulan buena parte de la criminalidad más importante o más extendida. Asimismo se han desarrollado campañas publicitarias sobre concientización de la sociedad e información a las posibles víctimas para disminuir distintos mercados. En la primer clase virtual vamos a ver varios ejemplos de las medidas dispuestas en Argentina.
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2. Análisis y producción de información sobre el mercado criminal En sistemas de análisis, los datos son la materia prima para realizar un análisis de estructuras de mercados. Generalmente, primero se realiza el experimento con los datos y recién después (cuando se transformaron en información) se elabora una hipótesis. Es necesario recordar que con este tipo de análisis no se busca encontrar a los autores de delitos, aunque puede surgir información que sea de utilidad a la justicia, pero el fin es conocer cómo se estructuran los mercados, para así poder implementar políticas públicas que permitan reducir los mercados y desarticular sus estructuras. Podemos dividir las fuentes de información en dos grandes grupos: Fuentes tradicionales
Fuentes alternativas
Estadísticas oficiales, policiales y
Nosis, Veráz, Fidelitas y similares.
judiciales. Encuestas de victimización.
Afip y sus equivalentes a nivel provincial y municipal.
Encuestas
internacionales
de
Bases de datos (proveedores del
opinión pública que incluyen temas
Estado,
de seguridad.
y
Registros
provinciales
migraciones,
nacionales
y
guías
municipales, telefónicas,
Colegios de profesionales en los que se registren los matriculados). Fuentes
internacionales
temas de seguridad.
sobre
Buscadores de Internet, boletines oficiales,
Redes
sociales
Facebook y Twitter,
como
foros de los
mercados específicos que se están analizando
Analizaremos en detalle cada una de ellas. 2.1. Fuentes tradicionales Llamaremos fuentes tradicionales, a las estadísticas que se fueron desarrollando a lo largo del tiempo y que son analizadas para la implementación de políticas criminales, entre otras.
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2.2. Estadísticas oficiales, policiales y judiciales - Policiales: Algunas de las fuentes estadísticas de conocimiento de la cuestión criminal han sido visualizadas como “estadísticas sobre la criminalidad”, es decir, exclusivamente referidas a los comportamientos efectivamente producidos en la vida social que son considerados delito por la ley penal. Las Estadísticas Oficiales se subdividen a su vez en dos tipos: las estadísticas policiales y las estadísticas judiciales. En nuestro país, coexisten instituciones policiales y judiciales provinciales con instituciones policiales y judiciales federales lo que complejiza aún más la configuración de ambas fuentes estadísticas “oficiales”. Las estadísticas policiales sobre la criminalidad son el conjunto de las informaciones cuantificadas sobre los comportamientos efectivamente producidos en la vida social, presuntamente delictuosos, que nacen de la actividad de definición y registración por parte de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad. En la Argentina coexisten, en el plano federal, la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina y en el plano provincial, veinticuatro policías provinciales. Esto hace que cada una de dichas instituciones estatales produzca su propia información sobre los comportamientos presuntamente delictivos registrados. Las estadísticas policiales en la Argentina presentan como primer antecedente las estadísticas elaboradas desde 1887 por la Policía de la Capital Federal. A partir de 1971 los registros mensuales elaborados por las diferentes instituciones policiales y fuerzas de seguridad de la Argentina pasaron a ser reunidas y sistematizadas por el Registro Nacional de Reincidencia y Estadísticas Criminales. Desde enero del año 1999, las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, comenzaron a enviar el registro mensual de todos los hechos presuntamente delictuosos ocurridos que contaron con su intervención en las respectivas jurisdicciones, a la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación que en el marco del Sistema Nacional de Información Criminal había asumido la tarea de recabar, sistematizar y analizar las estadísticas policiales. En julio del año 2000 ha sido sancionada la Ley página 9
25266 de Estadísticas Criminológicas que le da una nueva redacción al art. 13 de la Ley 22117 estableciendo que: “Todos los tribunales del país con competencia penal, los representantes del Ministerio Público ante ellos, la Policía Federal Argentina, las policías provinciales, las otras fuerzas de seguridad y los servicios penitenciarios deben remitir a la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación los datos que esta dependencia les requiera a los fines de confeccionar anualmente la estadística general sobre la criminalidad en el país y el funcionamiento de la justicia”. A partir de esta nueva legislación, este organismo público es el único encargado de la confección de todas las estadísticas oficiales sobre la criminalidad, incluidas las estadísticas policiales -por ello se renombró legalmente al antiguo RNREC como Registro Nacional de Reincidencia. Los registros mensuales desde el año 1999 se han realizado en base a una planilla principal confeccionada por la DNPC, que ha ido sufriendo diversas alteraciones a lo largo del tiempo. Esta planilla era completada originariamente por cada institución policial o fuerza de seguridad con respecto a la totalidad de hechos presuntamente delictuosos registrados en cada jurisdicción. La tipificación de los hechos presuntamente delictuosos en esta planilla, se encuentra fuertemente asociada a las figuras y tipos penales descritos en el Código Penal, distinguiendo: Delitos contra las personas, Delitos contra la honestidad y el honor, Delitos contra la propiedad, Delitos contra el Estado, Delitos contra la libertad, Delitos contra el estado civil y Delitos previstos en leyes especiales, con la excepción de la ley 23.737 de Estupefacientes -que, por tratarse de aquella que dentro de las leyes especiales concentra la mayor frecuencia de hechos, ha sido considerada aparte. Por último se registran las Figuras Contravencionales. A partir de la creación del Ministerio de Seguridad en diciembre de 2010, la tarea de reunir, sistematizar y analizar la información criminal está a cargo de la Dirección Nacional de Gestión de la Información Criminal de ese Ministerio. Utilizan los datos aportados los organismos competentes de cada Provincia, y por las Fuerzas Federales por el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC).
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La planilla no ha tenido demasiadas variaciones, pero se incorporó el delito de trata de personas y de narcotráfico para obtener datos más precisos sobre estos fenómenos. - Judiciales Las estadísticas judiciales sobre la criminalidad son el conjunto de las informaciones cuantificadas sobre los comportamientos efectivamente producidos en la vida social, presuntamente delictuosos, que nacen de la actividad de definición y registración por parte de las instituciones judiciales penales, en el marco del desarrollo de los procesos penales. En la Argentina, existe una administración federal de justicia penal con jurisdicción sobre todo el territorio nacional con competencia sobre determinados tipos de delitos, una administración “nacional” de justicia penal cuya jurisdicción es la Ciudad de Buenos Aires y veinticuatro provinciales administraciones de justicia penal. Esto hace que cada una de dichas instituciones estatales produzca su propia información sobre los comportamientos presuntamente delictivos. Esto se traduce en una diversidad de criterios para la recolección y producción de información estadística en manos de oficinas administrativas de los diversos poderes judiciales, dependientes de las distintas cortes supremas o tribunales supremos. Si bien existen algunos datos que resultan claramente comunes y por ende, comparables en las diversas jurisdicciones por ejemplo, la cantidad de procesos penales que se han iniciado en un año, en la mayor parte de los casos esto no es así. Entonces vemos que las estadísticas oficiales poseen ciertas limitaciones como fuente de conocimiento de la cuestión criminal, que las podemos reducir a dos casos, la cuestión de la “cifra negra de la criminalidad” y la cuestión su “carácter manufacturado”. La “cifra negra de la criminalidad” representa el conjunto de conductas realizadas efectivamente en la vida social que presuntamente se asocian a las tipificaciones contenidas en la ley penal, que no han sido registradas y oficializadas por las agencias estatales competentes, instituciones policiales e instituciones judiciales. El “carácter manufacturado” se refiere a que las estadísticas policiales y judiciales dependen fundamentalmente de las decisiones de registración y oficialización de hechos presuntamente delictuosos tomadas por miembros de la institución policial y judicial, en función de parámetros culturales que no son homogéneos a través del tiempo y el espacio y sobre las cuales inciden múltiples variables de diversa naturaleza. página 11
2.3. Encuestas de Victimización Las estadísticas de victimización nacieron como una forma de enfrentar el problema de la “cifra negra de la criminalidad” con respecto a las “estadísticas oficiales”, presentándose como una estrategia alternativa de contar con datos sobre la criminalidad real, develando las áreas de criminalidad sumergida, en forma detallada y completa. Las encuestas de victimización son aquellas informaciones cuantificadas sobre comportamientos efectivamente producidos en la vida social, presuntamente delictivos, generados a partir de relevamientos realizados en domicilios particulares a ciudadanos -por lo general mayores de 15 o 16 años- sobre sus propias experiencias de victimización y las de su familia en un cierto período de tiempo. Surgieron como tipo de fuente de conocimiento de la cuestión criminal a partir de dos estudios experimentales que se realizaron a fines de los años 60 llevados adelante por Bidermann-Reiss y Ennis en los Estados Unidos, dirigidos a la indagación de la “cifra negra de la criminalidad” que permanecía más allá de las estadísticas oficiales. Simultáneamente comenzaron a desarrollar la indagación empírica sobre las sensibilidades colectivas frente a la criminalidad -miedo al delito, ansiedad social con respecto al delito, etc. En la Argentina, las primeras encuestas de victimización se llevaron adelante en la década del 90, fueron realizadas por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Paralelamente, en nuestro país también se han realizado encuestas de victimización desde los gobiernos provinciales, actualmente las comunas de la Ciudad de Buenos Aires realizan encuestas de este tipo. Al igual que en el caso de las estadísticas policiales y judiciales, encontramos limitaciones en este tipo de fuentes de información, ya que si bien las encuestas de victimización son útiles para producir estimaciones sobre la cifra negra de la criminalidad con respecto a las estadísticas oficiales, ellas mismas presentan solo otra imagen de la “criminalidad aparente”, más que un cuadro definitivo de la “criminalidad real”. Esto se debe a que quedan datos de “criminalidad sumergida” que no se conocen, ya sea porque la finalidad de la encuesta no tiene en cuenta ciertos delitos, porque los delitos que menciona la encuesta no tiene una víctima visible o porque las víctimas no se informan sobre el delito cometido, ya sea por pudor, por miedo u otra razón. página 12
Otro problema que encontramos con relación a estos datos, es que en muchos casos no son públicos, ya sea porque el organismo oficial que las realiza no la publica, o porque la entidad privada que las realiza solo entrega los datos a quienes pagan por la prestación del servicio. 2.4. Encuestas de opinión pública que incluyen temas de seguridad Las encuestas generales de opinión pública son realizadas por organizaciones internacionales tales como la Encuesta Latinobarómetro o las encuestas conducidas por consultoras internacionales. En el caso de la Encuesta Latinobarómetro se trata de una encuesta probabilística domiciliaria que se realiza anualmente desde el año 1995, relevando en la actualidad la opinión pública de 18 países de América Latina sobre temas tales como la democracia, la ciudadanía y la economía, entre otros. Estas encuestas son útiles para conocer la opinión de los encuestados sobre temas relacionados con la seguridad y al mismo tiempo y cómo piensan sobre otras cuestiones. También permiten captar tendencias en la opinión pública, ya que algunas se realizan desde hace varios años (estudios longitudinales) y facilitan la comparación entre varios países, ya que aplican el mismo cuestionario y siguen los mismos procedimientos de muestreo en los distintos casos (estudios transversales). Son realizadas por consultoras que cuentan con gran trayectoria, por lo que ofrece confianza a las personas y instituciones que utilizan sus documentos. Sin embargo también en este caso encontramos limitaciones, ya que no siempre se tiene acceso a los datos porque las consultoras son dueñas de los mismos, no se diseñaron especialmente para estudiar temas de mercados, con lo cual los indicadores en general no reflejan la discusión académica sobre dichos temas, depende de la coyuntura política y de los intereses del momento si se incluyen algunas preguntas sobre seguridad, por lo tanto no siempre se pueden construir series históricas y llevar a cabo estudios longitudinales. En cuanto a las preguntas que tienen que ver con temas de seguridad, por ejemplo se pregunta por el miedo a ser víctima de un delito, pero claramente no es un dato objetivo y nos encontraremos que el temor a caminar solo de noche por el barrio será mayor que si se pregunta por el temor a ser víctima del delito en abstracto y las muestras en general sólo son representativas a nivel de los países o de algunas ciudades, lo cual no permite evaluar las dinámicas subnacionales. página 13
2.5. Fuentes internacionales sobre temas de seguridad En muchos casos se trata de la recopilación de datos provenientes de las distintas agencias de seguridad de cada país por parte de un organismo internacional dedicado a un tema específico de seguridad (como por ejemplo, narcotráfico, justicia penal, etc.) o temas generales de desarrollo, derechos humanos y gobierno. Algunos de los ejemplos que se pueden mencionar son los datos provistos por distintas oficinas, institutos y programas de Naciones Unidas (Organización Mundial para la Salud, UNICRI, UNODC, PNUD), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o de la INTERPOL. Este tipo de fuentes son fundamentales para poder realizar comparaciones internacionales, especialmente cuando no se cuenta con datos oficiales de los distintos países, son útiles para obtener información sobre otros países en años anteriores porque guardan registros y construyen series históricas, cuentan con el prestigio y el aval de la organización que las compila, lo cual supone cierto trabajo de validación y control de la calidad de los datos y permiten en algunos casos contrastar los datos oficiales de cada país con los informados en dichas fuentes, siempre que el origen de los datos no sea el mismo. Entre las limitaciones que presentan podemos mencionar, que en muchos casos son simples compilaciones de lo declarado por el gobierno de cada país, no son creíbles ni sirven para contrastar datos nacionales, asimismo, dado que cada país usa su propio sistema de clasificación no siempre los datos son comparables porque parten de distintas definiciones y en los distintos compendios no siempre existen los datos de cada país para el mismo año con lo cual la comparación transversal en la mayoría de los casos no puede hacerse. 2.6. Fuentes alternativas A lo largo del tiempo y teniendo en cuenta sobre todo las limitaciones que presentan las fuentes de información tradicionales, se empezaron a utilizar en la investigación y análisis de casos de criminalidad, otras fuentes de información, que podríamos denominar como fuentes alternativas. Son el conjunto de fuentes de información que permiten conocer desde un punto de vista interdisciplinario datos que no surgen de las fuentes tradicionales, se utilizan para la investigación patrimonial de las organizaciones y sus integrantes, para obtener relaciones de personas página 14
tanto humanas como jurídicas y poder individualizarlas, pero también para tener datos sobre el contexto social y económico del país o la región que estamos estudiando en relación a un mercado. Así en el año 2011, la ex Oficina de Coordinación y Seguimiento en Materia de Delitos contra la Administración Pública (OCDAP), desarrolló y publicó un Manual de Investigación Patrimonial, que hoy es utilizado por distintas áreas judiciales y administrativas en sus investigaciones. El manual establece pautas para sistematizar la información recolectada, para realizar gráficos que sean de fácil lectura y análisis respecto de relaciones entre personas y bienes. También se muestran las distintas fuentes de información alternativas para obtener datos, no solo a nivel nacional sino también internacional. Sin embargo, en la actualidad contamos con un sistema de información con bases de datos que incluyen información tanto a nivel nacional, provincial, como municipal, que fue desarrollado por el Sistema de Información Nacional Tributario y Social -SINTYS-. La principal limitación que podemos encontrar en cuanto a su utilización (en lo que a nosotros nos interesa) es que solo organismos estatales pueden tener acceso a los datos, mediante la firma de convenios de intercambio de información. Una ONG o un particular que quiera acceder a esos datos, no está habilitado. Fue creado por el Decreto Nº 812/98 en el marco de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, posteriormente el Decreto 1108/98 estableció que determinados organismos deberían incorporar obligatoriamente en sus registros el CUIT o CUIL. En el año 2000 la Ley 25.345 ratificó la creación del SINTyS y estableció los primeros organismos que debían integrar su información al sistema, luego en el año 2001 la Ley 25.400 fijó el compromiso de los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir al SINTyS. En el año 2002 se dictó el Decreto 357 por el que se transfirió el proyecto SINTyS al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación. En el año 2003 el Decreto 582 estableció que el SINTyS brindaría asistencia informativa para el otorgamiento de pensiones asistenciales y página 15
el Acta 02 del Consejo, ratificó el compromiso de los Ministerios adheridos a integrar sus registros y bases de datos al SINTyS. En el año 2006 se aprobó el Manual de Políticas de Seguridad de los Sistemas de Información y procedimientos anexos y finalmente en el 2007, a través del Decreto No 78/07 se creó la Dirección Nacional SINTyS dependiente del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, ámbito al cual actualmente pertenece. Hay que tener en cuenta que este sistema de información reúne sólo información de organismos públicos, sin embargo no solo se trata de organismos de la Administración Pública Nacional, sino también de jurisdicciones provinciales y municipales, del Poder Judicial, Ministerio Público Fiscal, entidades financieras, entre otros. Actualmente son más de 380 Organismos Adheridos, 1695 Bases en la Red, 40 millones de personas físicas y más de 1.20 millones de personas jurídicas identificadas. Pero a pesar de tratarse de información pública, no es de libre acceso para cualquier ciudadano, sino que funciona como coordinador del intercambio de información entre los distintos organismos públicos, los cuales tienen que estar adheridos, ya que se nutre de información que los propios usuarios del sistema van incorporando, asegurando que se cumplan con las reglas de seguridad de la información necesarias para que no sea utilizada con fines distintos a los establecidos en los convenios firmados con los organismos usuarios. También se puede consultar información on line, sin necesidad de convenio, registrándose con el correo electrónico institucional. La información es mucho más acotada, pero aunque no se requiera convenio de intercambio, siempre las consultas se realizan en el marco de la función pública que ejerce el usuario y por lo tanto el SINTYS puede realizar controles sobre la información consultada mediante auditorías de gestión de usuarios.
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3. Vinculación con diferentes métodos de investigación criminal En este apartado mencionaremos los organismos y dependencias del Estado que tienen competencia en la investigación y elaboración de estrategias de reducción de mercados. Dirección General de Análisis Criminal y Planificación Estratégica de la Persecución Penal: Se creó en el año 2014 y funciona en el ámbito de la Procuración General de la Nación. Su conformación es interdisciplinaria y sus funciones se dividen en dos grandes grupos. Por un lado se ocupa de “la gestión y el análisis de la información necesaria para comprender la evolución de distintos fenómenos criminales, a partir del reconocimiento e identificación de las regularidades sociales que los estructuran”. Y por otro, se encarga de “la planificación de estrategias de persecución penal destinadas a intervenir sobre esos fenómenos en forma eficiente y eficaz para la reducción de sus efectos”. Las funciones de la DAC se vinculan con la racionalización de la persecución penal y la democratización de la inevitable selectividad del sistema penal. Por otra parte, en los últimos tiempos los sistemas de inteligencia han pasado a dedicar gran parte de su atención a la inteligencia criminal, enfocada en fenómenos complejos que incluyen problemas de mercado. Agencia Federal de Inteligencia: En Argentina, la disolución en 2015 de la Secretaría de Inteligencia (ex SIDE) y su reemplazo por la nueva Agencia Federal de Inteligencia (AFI) siguió esa corriente. Se renovaron la estructura y organigrama del organismo, su doctrina, los procedimientos administrativos, el plan de formación de los miembros de la AFI y demás cuestiones. Dentro del campo de la inteligencia criminal, se planteó la necesidad de abordar los mercados criminales existentes, regulando asimismo las relaciones con otros organismos como el Ministerio Público Fiscal. Sin embargo, los avances que se pretendían con el decreto reglamentario de la nueva ley de inteligencia (decreto nº 1311/15) dieron un paso atrás con el Decreto Nº 656/2016, derogando seis de los siete anexos de la norma anterior.
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Unidad de Información Financiera: Es el organismo rector del sistema de prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, en la actualidad depende del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Su base de datos resulta relevante no solo a los fines de una investigación por lavado de dinero, sino para cualquier investigación en la que se pretenda conocer con mayor detalle el aspecto económico de un actor o de un mercado. Su vinculación con otros organismos de control y supervisión y con la Justicia penal presenta distintas modalidades, donde la regla debe ser el manejo cuidadoso de la información que se obtiene a partir de reportes de operaciones sospechosas, de reportes sistemáticos y de otras fuentes. El análisis de lavado de dinero, además de ser analizado como un mercado en particular, también es necesario investigarlo conjuntamente con los hechos de crimen organizado, ya que no debemos olvidarnos que constituye muchas veces la base de unión entre los mercados criminales y los legales. Estos y otros organismos de control que en el futuro se creen, a fin de poder realizar un análisis de estructuras de mercados en el marco de su competencia, deben incluir en sus análisis el estudio de indicadores económicos sobre la construcción, el desempleo, el funcionamiento de la economía y el sistema financiero, las operaciones comerciales, importaciones y exportaciones, entre otros. Estos datos pueden permitir la generación de señales de alerta sobre el comportamiento de la economía en un espacio determinado; esto, complementado con indicadores relativos a la seguridad, puede ayudar a evidenciar regularidades sociales de un mercado criminal. Investigaciones interdisciplinarias Según lo que estuvimos viendo respecto de las nuevas fuentes de información que están siendo utilizadas, se desprende que se busca la efectividad de las investigaciones en el ámbito administrativo, porque cuando llega al sistema penal el daño ya se produjo, se busca detectar los patrones comunes y las relaciones que permitirán establecer la estructura de mercado del fenómeno que se está analizando. Esa mirada nos lleva a la necesidad de la coordinación entre los organismos de las diferentes jurisdicciones involucradas: municipales, provinciales, nacionales e internacionales. Sin embargo los mercados página 18
criminales, no se ven demorados por la burocracia en torno a los intercambios de información en la administración pública, estos intercambios deberían ser online e implementando los controles informáticos necesario para evitar cualquier filtración de la información. Una parte importante de la cooperación se vincula al intercambio de información, que debería realizarse de manera rápida y segura por vía informática. Los grupos criminales no cuentan con ese problema, tienen el dinero y el conocimiento para allanar el camino cuando sea necesario, presentando una desventaja inicial para el análisis de mercados y la intervención sobre ellos.
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4. Bibliografía consultada • Carrara, A ; Freire, A. ( 2016) Análisis de mercados criminales: de “casos y personas” a “estructuras y regularidades”. Disponible en http://www.tierrasocialista.com.ar/media/uploads/documents/analisis-demercados-criminales-freire-y-carrara-ts.pdf
• Compendio de casos de delincuencia organizada. Oficina de Naciones Unidas contra la droga y el delito. Disponible en https://www.unodc.org/documents/organized-crime/SpanishDigest_ Final291012.pdf
• Decreto 1311/2015. Disponible en http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/245000-249999/248914/ norma.htm
• Delincuencia organizada transnacional en Centroamérica y el Caribe. Oficina de Naciones Unidas contra la droga y el delito. Disponible en https://www.unodc.org/documents/data-andanalysis/Studies/TOC_ Central_America_and_the_Caribbean_spanish.pdf
• Ley de Inteligencia Nacional, 25250. Disponible en http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/70000-74999/70496/ norma.htm.
• Manual de Investigación Patrimonial. Ministerio Público Fiscal. Disponible en http://www.mpf.gob.ar/procelac-lavado/files/2013/11/ManualInvestigacion-Patrimonial-2011.pdf
Berri, D.; Freire, A. y Gonzalez, N.: Núcleo Temático Nº 2: ““Hacia una propuesta de políticas públicas para disminuir los mercados criminales” del CCC-Lic. En Seguridad Ciudadana. Buenos Aires. IUPFA. 2016” página 20
