DEL PRÍNCIPE Y SUS SECRETARIOS. CINCO APUNTES SOBRE GABINETES PRESIDENCIALES EN LA ARGENTINA RECIENTE Miguel De Luca*
Uno Uno de los los rasg rasgos os sobr sobres esal alie ient ntes es de la polí políti tica ca arge argent ntin ina a es el pred predom omin inio io de la figu figura ra presiden presidencial cial:: el primer primer mandatari mandatario o constituy constituye e un engranaj engranaje e fundamen fundamental tal en la maquinar maquinaria ia del gobierno. No obstante esta supremacía, un papel importante es desempeñado por los funcionarios del poder ejecutivo inmediatamente inferiores en la jerarquía político-institucional: político-institucional: los ministros. Los ocupantes del silln de !ivadavia "an recurrido a su gabinete para disponer de asistencia en la elaboracin y ejecucin de políticas, pero tambi#n para forjar alian$as de gobierno o para reflejar el lan$amiento o el cambio de medidas gubernamentales. %sto devela devela una particula particularr situaci situacin n del entramad entramado o instituci institucional onal argentin argentino: o: la centralid centralidad ad del ejecutivo posibilita que importantes cuestiones de gobierno queden en manos de personas cuya seleccin y permanencia en el cargo dependen e&clusivamente del albedrío presidencial y no de la voluntad popular. ' en circunstancias difíciles o coyunturas turbulentas, tal situacin suele generar en la opinin p(blica juicios críticos respecto a la lealtad de estos funcionarios "acia el presidente, a la eficacia con que se desempeñan en sus puestos y al sentido de responsabilidad "acia la sociedad. )sí, en m*s de una ocasin, para definir el perfil colectivo o individual de los ministros se "a apelado, respectivamente, respectivamente, a t#rminos t #rminos tales como +entorno o +tecncrata. or otra parte, en este escenario tambi#n es posible que la destre$a o el carisma de un ministro eclipsen a la figura presidencial, generando tensiones entre el titular del ejecutivo y quien ejerce un poder +prestado.
El objet objetiv ivo o de es este te ca!t ca!t"l "lo o es b#i$ b#i$da da## "$a "$a desc desc#i #ici% ci%$ $ &e$e &e$e#a #all sob# sob#ee los los &abi &abi$e $etes tes #eside$ciales de !a(l )lfonsín /012-/0103, 4arlos 5enem /010-/0003, 6ernando de la !(a /000-788/3, N#stor 9irc"ner 7882-7883 y 4ristina 6ern*nde$ de 9irc"ner 4693 788-78//3. La revisin no incluye a las presidencias de )dolfo !odrígue$ ;a* una semana en diciembre de 788/3 788/3 y %duar %duardo do
'. LA INTEGRACI(N DEL GABINETE) *ACTORES Y CRITERIOS EN EL NO+BRA+IENTO DE +INISTROS >ace ya casi quinientos años Nicol*s 5aquiavelo destacaba que la primera evaluacin sobre el juicio de un príncipe se formula sobre los secretarios que elige para rodearse: si #stos no son capaces y fieles, el primer error lo comete en esa seleccin. La conformacin del equipo de asistentes es una cuestin crucial para considerar el desempeño de un lidera$go político. %n la integracin de los gabinetes presidenciales intervienen t#es &#"os de ,acto#es. El #i-e#o lo conforma el modo en que el o la candidata llega a la primera magistratura y las características del partido político o coalicin electoral en el que se "a sostenido la victoria. e&periencia y trayectoria político-partidaria político-partidaria del presidente. El se&"$do, la formacin, e&periencia Y el te#ce#o, los objetivos del mandato presidencial, los recursos políticos, institucionales y de lidera$go que el titular del ejecutivo dispone para llevar adelante su agenda y el conte&to en el que le toca gobernar.
La incidencia de estos tres grupos de factores varía seg(n se trate de gabinetes inaugurales, intermedios o de fin de mandato. %n este +apunte se repasar*n los contrastes en los gabinetes inaugurales, pero el mismo ejercicio puede reali$arse para los otros dos tipos de equipos de gobierno. 4omo dirigentes de e&tendida trayectoria dentro de una organi$acin política altamente institucionali$ada como la U4!, )lfonsín y de la !(a tuvieron muy presente el criterio de pertenencia partidaria para designar a sus ministros, como asimismo los apoyos recibidos en el camino "acia la presidencia el propio radicalismo con )lfonsín, la )lian$a con de la !(a3. %l +peso partidario y los +equilibrios internos caracteri$aron los gabinetes iniciales de ambos mandatarios, aunque de modo m*s marcado el del segundo, debido fundamentalmente a los procesos que los llevaron a la 4asa !osada y al lugar ocupado por cada uno en la relacin entre presidente y partido o partidos de apoyo )lfonsín como jefe indiscutido y de la !(a como guía de la coalicin antes que líder partidario3. %l gabinete inaugural de )lfonsín estuvo compuesto íntegramente por miembros de la U4!, tanto por aquellos adscriptos a su corriente como por sus antiguos rivales internos aunque en este (ltimo caso se trat m*s bien de ofrecimientos puntuales dado el descollante lidera$go partidario del nuevo presidente3. Los criterios de +pertenencia partidaria y +balance interno se combinaron con un tercero, la posicin alcan$ada dentro del partido, una regla "asta entonces muy arraigada en el reclutamiento y la promocin de dirigentes del radicalismo. %stos criterios se aplicaron para todos los cargos del gabinete, aun para los m*s t#cnicos como el ministerio de %conomía, y tambi#n para los subalternos, como las secretarías y subsecretarías. La formacin del primer gabinete de 6ernando de la !(a e&"ibi como pauta principal el reconocimiento de la )lian$a como coalicin electoral victoriosa. La distribucin de las carteras mantuvo un delicado equilibrio entre la U4! y el 6!%);? e inclusive el mismo contrapeso se preserv al interior de cada una de estas fuer$as políticas. %l criterio del equilibrio fue combinado con el de la compensacin. or caso, la rival de de la !(a en la eleccin primaria y candidata derrotada tambi#n en los comicios para gobernador en la provincia de @uenos )ires, Araciela 6ern*nde$ 5eijide, recibi uno de los ministerios asignados al 6!%);?, mientras que dos importantes dirigentes radicales con ambiciones presidenciales, !odolfo Berragno y 6ederico ;torani, obtuvieron la jefatura de gabinete y la titularidad de Cnterior respectivamente. La distribucin dentro de las fuer$as de la coalicin encontr empero sus límites en la asim#trica densidad organi$ativa y t#cnica de los socios de la )lian$a: mientras la U4! contaba con numerosos e&pertos y cuadros por cada *rea de gobierno, el 6!%);? era ante todo un conglomerado electoral en construccin con poca pr*ctica en la gestin p(blica. ) su ve$, los cargos de secretarios y subsecretarios fueron distribuidos considerando al 6!%);? como socio menor de la coalicin gubernamental y seg(n un criterio bastante amplio de +integracin cru$ada i.e. ministro radical, secretario frepasista o viceversa3, de modo similar al patrn de construccin de gabinetes seguido por una referencia de peso para los aliancistas, la +4oncertacin c"ilena. or el contrario, 5enem, dirigente de un partido formalmente poco institucionali$ado como el D, estuvo menos ligado a la pauta partidaria y m*s abierto a figuras no partidarias o de su entorno personal3 y a vincularse con las organi$aciones de inter#s. Las particularidades de su llegada a la presidencia refor$aron tal predisposicin: una eleccin primaria ganada en oposicin a los principales líderes peronistas y la proclamacin presidencial obtenida a trav#s de una campaña de corte personalista. %n el primer gabinete de 5enem, tres de sus oc"o ministros no tenían afiliacin al peronismo
de la tradicin justicialista 4avallo y !oig3. )mbos poseían aceitados vínculos con las organi$aciones empresariales y, de "ec"o, el responsable del 5inisterio de %conomía representaba a @unge E @orn, uno de los Holdings m*s importantes del país. or su lado, los titulares de las carteras de Brabajo y %ducacin reconocían slidas relaciones con el sindicalismo y la Cglesia 4atlica Dorge Briacca y )ntonio ;alonia respectivamente3. ) su ve$, entre los ministros peronistas slo unos pocos podían considerarse dirigentes de peso, mientras que la vinculacin del resto del gabinete con el partido respondía ante todo a su la$o personal con 5enem, forjado principalmente en la e&periencia de #ste como gobernador de La !ioja. La llegada de 9irc"ner a la presidencia guardaba similitudes con la de 5enem: desde la gobernacin de una provincia electoralmente menor y con el lidera$go del D dividido. ;in embargo, la conformacin del gabinete inaugural del santacruceño contrast con la del riojano. %n #sta tallaron tres cuestiones: el acuerdo intra-partidario que lo llev a @alcarce F8, la estrec"a proyeccin nacional de su lidera$go y, en un plano menor, la b(squeda por ampliar en forma inminente Gaunque acotada G la base de esa coalicin electoral. 4uatro puestos del gabinete fueron adjudicados a miembros del círculo íntimo del candidato triunfador y, por ende, de procedencia patagnica o +pingHinos. ?tros cuatro cargos se reservaron para funcionarios de
. LA RELACI(N DEL PRESIDENTE CON SUS +INISTROS Y EL *UNCIONA+IENTO DEL GABINETE Los presidentes de la )rgentina reciente pueden compararse seg(n los criterios que siguieron para conformar sus equipos, pero tambi#n por la manera en que los "icieron funcionar. %ntre los factores que inciden sobre este aspecto tambi#n est*n presentes los que moldean la seleccin de los ministros. )lfonsín privilegi una relacin radial con su gabinete, un esquema de trato personal y directo con cada uno de sus colaboradores inmediatos, donde #l se reservaba la funcin de +pivote y cada ministro se encontraba con una capacidad operativa m*s o menos equivalente y a una distancia equidistante del centro del poder. @ajo este tipo de organi$acin predominaron las comunicaciones e&clusivas entre el presidente y cada ministro. or lo menos durante los primeros cuatro años de gobierno fueron pr*cticamente ine&istentes las reuniones de gabinete plenarias para presentar o debatir sobre políticas globales o estrategias comunes.
%n otras palabras, el gabinete no constituy un *mbito privilegiado para la toma de decisiones y fue prescindible como cuerpo colectivo. Las reuniones individuales con cada ministro, características de la relacin +radial, fueron acompañadas por cnclaves paralelos con grupos reducidos de asesores en las que no estaban presentes los ministros del *rea correspondiente a los temas tratados. La constitucin de este grupo informal "i$o posible la colaboracin de ciertos dirigentes políticos sin la necesidad formal de su ingreso al gobierno.
0"i$to/ ambos mandatarios pusieron un celo e&tremo sobre la difusin de los actos de gobierno, privilegiando la confidencialidad y los anuncios en forma sorpresiva y amonestando con severidad cualquier filtracin a los medios masivos de comunicacin. ;e&to, la preferencia presidencial por combinar secreto y sorpresa abarc incluso a los propios ministros, varios de los cuales sabían de las decisiones tomadas apenas un rato antes de su anuncio oficial o, en varios casos, por intermedio de la prensa.7
1. CA+BIOS DE +INISTROS Y ESTABILIDAD DEL GABINETE %n la jerga política se sentencia con crude$a: +los ministros est*n a tiro de decreto. Lo cual es cierto, tanto como que los presidentes e&"iben patrones diferenciales en las decisiones que implican cambios de gabinete. ;obre este aspecto inciden, tambi#n, los factores presentes en los procesos de seleccin de los ministros y en las formas de funcionamiento del equipo de gobierno. )lfonsín, 5enem y de la !(a concibieron a sus renovaciones ministeriales como respuestas a escenarios críticos, reflejo de virajes en la orientacin gubernamental o cristali$acin de nuevas alian$as políticas. Bambi#n se distinguieron por confiar los principales cargos a un n(cleo reducido de personas, las que durante sus respectivas presidencias llegaron a desempeñarse en m*s de una funcin, pr*ctica bauti$ada por la prensa como +gabinete de los mismos, +enroque, +rotacin o, m*s originalmente, como +criterio de la noria. or el contrario, los gabinetes de los 9irc"ner se destacaron por su relativa estabilidad.2 5uy probablemente, pero no slo, por el escenario menos turbulento en el que gobernaron y en este sentido, puede parangonarse con los pocos cambios ministeriales en la segunda presidencia de 5enem3. %l estilo de los 9irc"ner sobresali por mantener a su equipo inclusive frente a presiones o críticas de cualquier tipo. ', a diferencia de sus predecesores, los cambios ministeriales no tuvieron como objetivo reflejar nuevas orientaciones políticas ni reconocer acuerdos políticos.
2. DE PRESIDENTES CON SUPER+INISTROS A LA 3IPERCONCENTRACI(N E4ECUTI5A acienda de 5iguel !oig y N#stor !apanelli lan @unge E @orn3 este puesto mantuvo la primacía sobre otros en el gabinete. La misma postura adopt 6ernando de la !(a con los sucesivos responsables del *rea Dos# Luis 5ac"inea, !icardo Lpe$ 5urp"y y
subordinados, sino generalmente receloso de su reputacin que, inclusive, podría eclipsar a la propia o bien ser cultivada con e&pectativas de una futura candidatura presidencial3.M
6. EL 4E*E DE GABINETE DE +INISTROS 74G+8) UNA 3ERRA+IENTA +9S A DISPOSICI(N DEL PRESIDENTE %ntre otras innovaciones, la reforma constitucional de /00M cre la institucin del DA5. %sta iniciativa tenía como objetivo desconcentrar funciones asignadas a la presidencia y, para algunos convencionales constituyentes, tambi#n estaba orientada a dividir el poder ejecutivo. %n esta (ltima orientacin militaba el propio !a(l )lfonsín. rotagonista central de la reforma, la idea de un cambio "acia un diseño de gobierno semipresidencial estaba presente en el líder radical desde la creacin en /01F del 4onsejo para la 4onsolidacin de la
:. DOS CONCLUSIONES EN PERSPECTI5A CO+PARADA
or fin, en cuanto a presidentes y ministros en el período post-/012, qu# refle&iones pueden formularse sobre las m*s importantes continuidades y mutacionesO acienda. C"a#to/ en contraste con sus antecesores, los relevos de ministros no buscaron e&presar nuevas orientaciones políticas ni corresponder a acuerdos políticos tales como, respectivamente, la +transversalidad y la +4oncertacin lural. %stas conclusiones ofrecen un panorama sobre los presidentes y sus gabinetes en tiempos recientes, pero tambi#n permiten formular un juicio general acerca de la evolucin del presidencialismo en la )rgentina post-/012. %n otras palabras, este retrato de las relaciones entre príncipes y secretarios descubre la lgica del palacio, y sirve igualmente para desentrañar qu# "a cambiado y qu# no en la organi$acin y gobierno de una comunidad política. 1. Véase “Menem, enojado, suspende las reuniones de gabinete” ( Ámbito Financiero, 24/10/199!" “#o m$s %isuras en &li'os. )lo ir$n ministros a las reuniones de *abinete” ( La Razón, +ta. 2+/10/199!" “Menem -ort) el a--eso a la reuni)n de gabinete” “l residente le rest) peso al gabinete” (La Nación, 2/10/199!. 2. Véase tilio leta, “as siete -la'es del estilo 3” ( Clarín, +/1/2004!" aola u$re5, “6on'ale-en-ia sin reuniones de gabinete” (La Nación, 17/4/2004!" 8alter 6uria, “os se-retos sobre -)mo 3ir-ner maneja el poder” (Clarín, 2:/+/2004!. :. Véase &li'er *ala;, “3ir-ner tiene el gabinete -on la maor estabilidad desde 19<:” ( La Nación, 2+/7/2004!. 4. iénsese en la ri'alidad entre Menem 6a'allo por la responsabilidad de la estabili5a-i)n e-on)mi-a en los a=os no'enta. Véase tilio 6ador>n, “Menem -re) un nue'o es?uema de gobierno” (La Nación, 7/gue5 en%renta 1+00 preguntas” (a #a-i)n, 2/n, 4/4/200+!. “
