Del príncipe y sus secretarios. Cinco apuntes sobre gabinetes presidenciales en la Argentina reciente. (Miguel De Luca)
Los presidentes han recurrido a su gabinete para disponer de asistencia en la elaboración y ejecución de políticas, pero también para forjar alianzas de gobierno o para reflejar el lanzamiento o el cambio de medidas gubernamentales. Esto devela una particular situación: la centralidad del ejecutivo posibilita que importantes cuestiones de gobierno queden en manos de personas cuya selección y permanencia en el cargo dependen exclusivamente de albedrio presidencial y no de la voluntad popular. Tal situación puede generar juicios críticos respecto a la lealtad de los funcionarios, la eficacia y el sentido de la responsabilidad. Por otra parte, es posible que la destreza o el carisma de un ministro eclipsen a la figura presidencial, generando tensiones entre el titular del ejecutivo y quien ejerce un poder “prestado”.
1- La integración del gabinete: factores y criterios en el nombramiento de ministros. La conformación del equipo de asistentes es una cuestión crucial para considerar el desempeño de un liderazgo político. En la integración de los gabinetes presidenciales intervienen tres grupos de factores. El primero lo conforma el modo en que el candidato llega a la presidencia y las características del partido o coalición electoral. El segundo, la formación, la experiencia y trayectoria político-partidaria. Y el tercero, los objetivos del mandato; los recursos políticos, institucionales y de liderazgo que el titular del ejecutivo dispone y el contexto en que le toca gobernar. La incidencia de estos tres tipos de factores varía según se trate de gabinetes inaugurales, intermedios o de fin de mandato.
2- La relación del presidente con sus ministros y el funcionamiento f uncionamiento del gabinete. Relación radial : esquema de trato personal y directo con cada uno de los colaboradores inmediatos, donde el presidente se reserva la función de “pivote” y cada ministro se encuentra con una capacidad operativa más o menos equiv alente y a una distancia equidistante del centro de poder. De esta forma, el gabinete no constituye un ámbito para la toma de decisiones y es prescindible como cuerpo colectivo. (Alfonsín) Relación piramidal : posiciones jerárquicas móviles, reuniones de gabinete frecuente pero de carácter informativo antes que deliberativo. (Menem) Relación ‘familiar’ : no se delega ningún tipo de decisión gubernamental, estilo de gestión ministerial organizado en torno a círculos concéntricos, en donde los circuitos de consulta más cercanos no estaban integrados por ministros ni por líderes partidarios sino por parientes y amigos. (De la Rua) Relación K : pronunciada concentración de la toma de decisiones en la cima del poder ejecutivo, con una marcada intervención presidencial en todas las áreas de gobierno; reducido círculo de confianza; todas las medidas anunciadas debían contar con el conocimiento y la aquiescencia presidencial; relación radial con los integrantes del equipo de gobierno; celo extremo sobre la
difusión de los actos de gobierno, privilegiando la confidencialidad y los anuncios en forma sorpresiva (incluso a los propios ministros afectados por la medida). 3- Cambios de ministros y estabilidad del gabinete. Alfonsín, Menem y De la Rua concibieron a sus renovaciones ministeriales como respuestas a escenarios críticos, reflejo de virajes en la orientación gubernamental o cristalización de nuevas alianzas políticas. También se distinguen por confiar los principales cargos a un núcleo reducido de personas, las que durante sus respectivas presidencias llegaron a desempeñarse en más de una función. Los gabinetes de los Kirchner se destacaron por su relativa estabilidad. Han mantenido a su equipo inclusive frente a presiones o criticas de cualquier tipo. Y a diferencia de sus predecesores, los cambios ministeriales no tuvieron como objetivo reflejar nuevas orientaciones políticas ni reconocer acuerdos políticos.
4- De presidentes con superministros a la hiperconcentración ejecutiva. Durante la mayor parte de la etapa bajo análisis, los presidentes dispusieron un equipo de gobierno en que, por las facultades a su cargo, sobresalió el ministro de Economía. Con frecuencia ese funcionario se convirtió en un pieza clave de la administración o en la insignia de un plan o paquete de políticas públicas identificadas como fundamentales en la agenda del primer mandatario. A su vez, también se convirtió en un fusible en coyunturas críticas o en momentos de nuevas medidas. Este esquema no siempre se desplegó en forma armónica, ni estuvo exento de sobresaltos; tampoco supuso un presidente dispuesto a compartir su popularidad con uno de sus subordinados, sino generalmente receloso de su reputación.
5- El jefe de gabinete de ministros: una herramienta más a disposición del presidente. Este cargo, introducido con la reforma del ’94, se convirtió en una herramienta adicional a disposición del primer mandatario para controlar a su equipo de gobierno antes que una pieza de equilibrio al poder del titular del ejecutivo. En el tiempo de los Kirchner, el perfil político-partidario de los titulares de la JGM pasó de menor a mayor. Las varias funciones del JGM durante este periodo fueron paulatinamente replegándose, como así también el poder de este funcionario dentro del propio gobierno. Las presentaciones del JGM en el recinto parlamentario han sido una mera formalidad. Generalmente han expuesto un extenso informe sin admitir la discusión directa o bloqueando cualquier debate gracias al sostén de una mayoría oficialista, lo cual ha provocado desinterés de los legisladores.
Dos conclusiones en perspectiva comparada. a) El JGM funcionó como una herramienta en manos del presidente. No resultó una innovación eficaz para desconcentrar facultades del ejecutivo ni una pieza capaz de balancear el poder del presidente o reajustar las relaciones con el Congreso. b) La concentración de poder en los tiempos de los Kirchner: Exhibieron la menor propensión a utilizar el gabinete inaugural como un ámbito abierto a la ampliación de apoyos; promovieron una relación radial con los ministros, inexistencia de reuniones de gabinete, un pequeño círculo de confianza y un celo extremo hacia las posibles filtraciones a la prensa; inexistencia
de un ministro de Economía fuerte; y los relevos de ministros no buscaron expresar nuevas orientaciones políticas ni corresponder acuerdos políticos.
