01-001-008 --- 17 Copias NUEVOS MODELOS DE GOBIERNO ESCOLAR: ENTRE LO LOCAL Y LO GLOBAL
Jorge Gorostiaga –
[email protected] [email protected] Mónica Pini –
[email protected] UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTÍN Ponencia presentada en las XIII Jornadas Argentinas de Historia de la Educación, Buenos Aires, noviembre 2004. Resumen Esta ponencia analiza los modelos de gobierno y administración de los sistemas escolares surgidos a partir de los años ´70 en el marco de profundos cambios en las relaciones entre estado y sociedad. En este nuevo escenario educativo, prácticas e ideologías gerenciales se entremezclan con impulsos a la participación comunitaria y con la introducción de mecanismos de mercado (Whitty, Power y Halpin, 1998). Tanto en el discurso cotidiano como en el académico y el político, valores económicos como competencia, eficiencia y satisfacción del consumidor tienden a reemplazar valores democráticos como equidad, ciudadanía y solidaridad. Desarrollar el “capital humano” en un contexto de competencia económica global donde el estado asume un papel de control distante parece tornarse la preocupación principal de los sistemas educativos nacionales. Se abordan en esta ponencia algunas propuestas y políticas de reforma del gobierno y la administración de las escuelas principalmente asociadas a los países centrales y a los organismos internacionales multilaterales, incluyendo iniciativas de descentralización y privatización, las cuales aparecen como parte de “las nuevas ortodoxias de la política educativa” (Ball, 1998). Las distintas propuestas y políticas son comparadas en base a sus presupuestos, el contexto en el que han sido planteados, los objetivos que declaran declaran buscar y las críticas que han recibido. En segundo lugar, se analiza la correspondencia de estos nuevos modelos con la experiencia y el debate sobre la reforma del gobierno escolar en Argentina. Introducción Desde fines de la década de 1970 varios países –tanto centrales como periféricos— comenzaron a experimentar importantes cambios en el gobierno de sus sistemas educativos, 1
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cambios que se enmarcaban en una reestructuración general de las relaciones entre estado y sociedad. En los años subsiguientes hasta el presente se ha ido consolidando una tendencia de reforma en la cual prima una visión neoliberal y gerencial de la administración y gobierno de las escuelas. Para comprender el origen, la dinámica y las implicancias de las reformas es necesario considerar cómo las propuestas elaboradas en un contexto determinado son trasladadas a otros contextos geográficos asumiendo un carácter global a la vez que se modifican para adaptarse a las características locales, tanto a nivel nacional como a niveles sub-nacionales, en procesos abiertos a la re-apropiación y re-significación de los discursos por parte de distintos actores (véase Ball, 1994; Popkewitz, 2000). El objetivo de esta ponencia es analizar el marco general de los nuevos modelos de gobierno escolar y algunas políticas específicas. Analizaremos 4 reformas que han sido significativas en varios países centrales y que han sido trasladadas a algunos países de América Latina: la gestión basada en la escuela (o school-based management ), las escuelas concesionadas ( charter schools), el financiamiento a la demanda a través de bonos o vouchers, y las empresas administradoras de educación. Finalmente, discutiremos la experiencia y el debate en la Argentina sobre las nuevas políticas y propuestas. Consideramos que en países como Argentina, en los que el debate democrático languidece en el marco de un sistema político que no ofrece mejoras sociales para el conjunto de la población, la necesidad de analizar y discutir este tipo de políticas se vuelve fundamental. Los nuevos modelos de gobierno escolar Las políticas educativas de distintos países se han visto crecientemente influenciadas por un clima ideológico global que favorece enfoques neoliberales y neoconservadores, cambio liderado en un primer momento por los gobiernos de Reagan en Estados Unidos y Thatcher en Gran Bretaña, y expresado, en buena medida, en el “Consenso de Washington”. En los países centrales, la crisis fiscal del estado de bienestar de fines de la década de 1970, sumada a importantes cambios sociales, contribuyó fuertemente a la creación de este nuevo clima ideológico, conduciendo a medidas de achicamiento del estado y de reducción de los gastos sociales y educativos (Taylor et al., 1997). De este modo, el escenario de política educativa que comienza a definirse en los años ´80 se caracteriza por la búsqueda de la eficiencia y la calidad, orientado a la formación de recursos humanos que permitan aumentar la competitividad internacional de las economías nacionales (Ball, 1998; Castro y Carnoy, 1997).
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En el caso de América Latina, la crisis de la deuda externa de comienzos de la década de los ´80 se tradujo en presiones de los organismos financieros multilaterales (FMI, Banco Mundial) para la realización de reformas que redujeran los costos de los gobiernos centrales y mejoraran la eficiencia de los sistemas educativos nacionales, incluyendo políticas de privatización y descentralización en la educación básica (Castro y Carnoy, 1997; Tedesco, 1994). En varios países de la región se redujo el gasto público en educación y muchas escuelas fueron transferidas a los niveles provincial y municipal. Entre la mayor parte de los investigadores hay acuerdo en que una consecuencia de la descentralización en la mayor parte de los países de la región fue el aumento de la desigualdad, ya que se transfirieron servicios educativos con insuficiente o nula transferencia de fondos, a distritos y estados o provincias con muy diferenciada capacidad de absorberlos y sostenerlos (Arnove, 1997; Munín, 1998; Tiramonti, 1998). La reestructuración que los sistemas educativos de los países centrales y los periféricos han sufrido desde entonces hasta nuestros días, presenta algunas características salientes. Puede hablarse de un nuevo tipo de regulación en el que el gobierno central tiende a asumir funciones de planificación estratégica, estableciendo los grandes objetivos y los resultados esperados, a la vez que cediendo espacio al mercado y a la sociedad civil en la provisión de servicios educativos y transfiriendo responsabilidades a las escuelas y a las familias (Whitty, Power y Halpin, 1998; Taylor et al., 1997). Al mismo tiempo, debe reconocerse que muchos cambios han respondido también a impulsos democratizadores, de respuesta a la diversidad cultural, de jerarquización del trabajo docente, etc. No obstante, estos impulsos aparecen mayoritariamente subordinados a las lógicas de la globalización económica y del modelo neoliberal de relaciones estado-sociedad. Ball (1998) sostiene que en el nuevo escenario, los gobiernos de los países más ricos experimentan una reducción de su habilidad para controlar las economías nacionales, volcándose a nuevas formas de intervención. En las áreas de educación y política social, se produce una combinación de medidas privatizadoras e intervención estratégica con el fin de aumentar la competitividad internacional. Este enfoque de políticas sociales se disemina también entre los países periféricos a través de procesos de adopción de políticas (“policy borrowing”), de la dependencia cultural y de la acción de organizaciones internacionales como el Banco Mundial (Ball, 1998). La propuesta básica actual del Banco Mundial para el sistema educativo es minimizar la gratuidad y adoptar lo más posible el modelo de mercado (Coraggio y Torres, 1997). El correlato de las tendencias o corrientes pro-mercado en educación de los países centrales lo 3
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encontramos en las recomendaciones para los países “en desarrollo” que se enmarcan dentro de la subsidiariedad del estado o el financiamiento basado en la demanda. Esta idea no es nueva, como casi ninguna de estas propuestas lo es, pero lo nuevo es que entran en las agendas de los bancos e instituciones de desarrollo internacionales y tarde o temprano se convierten en “lo que hay que hacer” en América Latina y otras regiones periféricas. En estrecha relación con los movimientos que describimos por la elección de escuela y la introducción del mercado en educación, encontramos que el Banco Mundial propone el financiamiento de la demanda como una tendencia del desarrollo (Patrinos y Ariasingam, 1998 en español, 1997 en inglés), y en Argentina y otros países de América Latina se está implementando y discutiendo sobre eso (Filmus, 1998; Llach, 1997). Como resultado de estos procesos, se genera una nueva concepción de educación que cuestiona la visión de la educación como un bien público y favorece un enfoque gerencial del gobierno y la administración de las escuelas. A riesgo de simplificar procesos muy complejos, intentamos esquematizar aquí los principales elementos de las concepciones de educación que como grandes corrientes de pensamiento subyacen a la conformación histórica de los sistemas educativos modernos desde sus comienzos hasta hoy, con diferentes combinaciones y mayor predominio de una u otra en distintos momentos de su desarrollo. A modo de tipos ideales, el esquema consta de tres concepciones: la liberal, claramente fundante y predominante en los inicios del sistema y enraizada en su cultura; la progresista, vigente en distintos momentos pero fuertemente identificable en los sesenta y setenta, con importante impronta en gran parte del discurso docente, especialmente el sindical y universitario; y la neoliberal, producto de las políticas devenidas hegemónicas en los ochenta y noventa, muchas veces explicitada pero con más frecuencia entramada sutilmente en el sentido común y apropiándose de lenguaje y principios propios de las otras perspectivas. Cuadro I. Concepciones de educación Liberal
Necesidades del estado y de la sociedad Agenda Cívica Universalismo Igualdad de oportunidades Uniformidad Bien común Servicio Público Burocracia Centralización Valor intrínseco y político
Progresista
Neoliberal
Necesidades de los estudiantes Rendimiento de los estudiantes y la sociedad Agenda Económica-Empresarial Agenda Social Diferenciación/Selección Inclusión diferenciada Integración Competencia Participación/ Inclusión Bien privado/de consumo Cooperación Para el Individuo Bien social Nuevo gerenciamiento Para y en la Comunidad Descentralización Cogobierno Valor instrumental y económico Participación Valor político y social
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Refiriéndose a los cambios actuales que afectan a la educación, Chouliaraki y Fairclough (1999) afirman que “las ideologías gerenciales en educación son construcciones discursivas que se basan en discursos provenientes de otras prácticas que están estrechamente vinculadas con las prácticas actuales en educación—específicamente, de prácticas económicas.” De acuerdo con estos autores, el discurso de una práctica coloniza el de otra, o esta última se apropia del primero, “dependiendo de cómo las relaciones de poder se expresan como relaciones entre prácticas y discursos.” En el caso de la ideología neoliberal, se profundiza, amplía y naturaliza la colonización simbólica del discurso educativo por el discurso económico. Tanto en el discurso cotidiano como en el académico y el político, valores económicos como competencia, eficiencia y satisfacción del consumidor tienden a reemplazar valores democráticos como igualdad, ciudadanía y solidaridad. Una comparación de políticas Nos proponemos en esta sección comparar algunas de las principales políticas y propuestas surgidas en los últimos años. En líneas generales, los cambios impulsados por gobiernos y organismos internacionales han estado guiados por las ideas de la descentralización administrativa y pedagógica hacia la escuela, la participación ampliada al nivel de la escuela, la competencia entre las escuelas, la libre elección de escuelas por parte de los padres y la privatización, elementos que se combinan de diversas maneras en distintas políticas y propuestas. Analizaremos 4 reformas que han sido significativas en varios países centrales y que han sido trasladadas a algunos países de América Latina: la gestión basada en la escuela (o school-based management ), las escuelas concesionadas ( charter schools), el financiamiento a la demanda a través de bonos o vouchers, y las empresas administradoras de educación. La gestión basada en la escuela ha sido definida como una forma de descentralización que identifica a la escuela como la unidad de mejoramiento del sistema. Junto con la delegación de autoridad en aspectos como la administración del personal o del presupuesto y la definición de elementos pedagógicos, se suele establecer un mecanismo formal para la toma de decisiones, como consejos o comités que incluyen distintos actores (maestros, padres, y, en algunos casos, alumnos y miembros de la comunidad local) (Malen et al., 1990). Instrumentada a partir de los años ´80, principalmente en Estados Unidos, Canadá y Australia, y conceptualmente ligada a la teoría de las escuelas eficaces (Ramírez et al., 1991), cuya preocupación es encontrar los factores que convierten a una escuela en eficaz transmisora de conocimientos en contextos de relativa pobreza o de fuerte presencia de minorías raciales. En 5
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el caso de Estados Unidos, estas iniciativas surgen junto con un fuerte cuestionamiento al sistema educativo y una demanda por la centralización de objetivos educativos en el contexto de un sistema tradicionalmente descentralizado donde el distrito escolar es la unidad administrativa. Particular repercusión tuvo el informa A Nation at Risk, de 1983 (National Commission of Excellence in Education), en el que participaron activamente representantes del sector empresarial, presentaba un diagnóstico catastrófico con respecto a la educación pública en los EEUU. Su principal objetivo es el mejoramiento de la calidad traducida en resultados de aprendizaje, responder a las necesidades de los alumnos. Se argumenta que a través de la participación ampliada en la toma de decisiones, los maestros encuentran una motivación adicional y se aprovecha su conocimiento pedagógico y de la realidad de los alumnos más allá de los límites de las aulas (véase Chapman et al., 1996; Robertson et al., 1995), mientras que los padres pueden demandar a la escuela una educación de mayor calidad y más adaptada a las necesidades de sus hijos (Hess, 1995). Las implicancias y modalidades de la gestión basada en la escuela han ido variando con los años y en los diferentes contextos geográficos en los que se ha desarrollado. Incluso dentro de los Estados Unidos, ha adoptado distintas formas. Murphy y Beck (1995), por ejemplo, identifican 3 modelos básicos de implementación, de acuerdo a qué actores son los que detentan poder de decisión: administrativo (los directivos escolares mantienen el control), profesional (mayor control por parte de los maestros) y comunitario (preponderancia de los padres y de otros miembros de la comunidad local). Beare (1993), por su parte, sostiene que en Australia en los años ´70 se crearon consejos escolares que buscaban controlar la participación de padres de clase media en un contexto de demandas de democratización; dos décadas más tarde, según este autor, los consejos se convertían en mecanismos para hacer a las escuelas responsables antes sus “clientes” en el contexto de la mercantilización de la educación a través de la elección de escuela y la competencia entre escuelas (Beare, 1993). También en Italia, en 1974, se instituyeron órganos colegiados de la escuela maternal, primaria, secundaria y artística, en los niveles de aula, de instituto, de distrito, provincial y nacional. Luego de 20 años de su puesta en práctica, los análisis mostraban 3 problemas principales: -el limitado poder de decisión de la comunidad educativa sobre los temas que la afectan, -la falta de una verdadera articulación con el aparato previamente existente, que terminaba predominando, y -la falta de participación, sobre todo de los padres, por el cambio de contexto entre el momento de la reforma y el de los noventa, y la influencia mayor de intereses empresariales (Pini, 1993). 6
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Más recientemente (desde 1993), se presenta el caso de Nicaragua, donde se ha descentralizado considerable autoridad hacia las escuelas, a través de consejos escolares que eligen al director, contratan a los maestros y toman decisiones acerca del curriculum, además de recolectar entre los padres fondos adicionales a los que provee el estado (Rivarola y Fuller, 1999). Como vemos, estas iniciativas que combinan la descentralización hacia la escuela y consejos escolares responden en cierto modo a las demandas de una mayor participación democrática, pero en los noventa tienden a coincidir con el auge del neoconservadurismo y demandas a la escuela por adaptarse a lógicas gerenciales. Al mismo tiempo, esta "retórica" de la participación, como la llama Popkewitz (1997) hace aparecer las reformas como "un reflejo de las prioridades cambiantes de la comunidad". El autor señala que "la idea de 'comunidad' supone la negociación entre los diversos grupos que detentan igual poder" (p. 232). Esto resulta bastante dudoso cuando pensamos en una asociación que incluye a administradores, maestros, padres, empresarios: no todos tienen el mismo peso en las decisiones, y la diferencia de poder hace que algunos puedan condicionar las decisiones de otros. En general, la gestión basada en la escuela ha recibido como principales críticas su falta de impacto en el rendimiento escolar, además de la falta de participación real de maestros y padres, debida en parte a la persistencia de las viejas estructuras (Malen et al, 1990). Las escuelas
charter o
concesionadas
surgieron en los años ´90 en Estados Unidos.
Las escuelas charter son escuelas administradas por asociaciones que nuclean a padres, maestros y/o miembros de la comunidad. Reciben excepciones de las regulaciones estatales y reciben fondos del gobierno para alcanzar los objetivos establecidos en sus contratos (ver Pini, 2000). Uno de los principales argumentos a favor de las escuelas concesionadas es que las escuelas deben tener más autonomía para trabajar mejor, y los padres, mejores opciones que la escuela pública tradicional, a menudo percibida como deficiente. En el caso de EEUU, cada estado determina la duración del contrato, que sólo puede ser renovado previa rendición de cuentas al distrito. Debido a la amplia variedad en las regulaciones de los estados y debido a la especificidad de los contratos, hay una gran diversidad en las características de las escuelas charter entre un estado y otro, y aún entre escuelas en el mismo distrito. Las escuelas charter se presentan como escuelas públicas “independientes” porque reciben excepciones de las regulaciones educativas locales . Desde la primera ley de escuelas charter de Minnesota en 1991, las escuelas charter han crecido en cantidad y popularidad a través del sistema educativo norteamericano (Wells, 2000). En forma similar, se han desarrollado en Gran Bretaña las “escuelas subvencionadas” (grant maintained 7
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schools) con alto grado de autonomía y con la necesidad de atraer “clientes” para mantenerse funcionando (Wells, 2000, p. 101). En el caso de Gran Bretaña, cualquier escuela pública puede optar por ser financiada directamente por el gobierno central y no estar bajo el control de las autoridades locales, política que ha sido acompañada por medidas centralizadoras como el establecimiento de un sistema de evaluación y contenidos curriculares comunes a nivel nacional, y por mayor libertad para los padres en la elección de la escuela. Se puede distinguir entre dos modelos básicos de escuelas concesionadas: aquellas dirigidas a grupos específicos, más alejadas del modelo de mercado y más orientadas por criterios de equidad y, en algunos casos, por un interés en el control comunitario de las escuelas; y aquellas que promueven más abiertamente la competencia entre escuelas públicas, generalmente con capacidad de seleccionar alumnos en base a criterios sociales y académicos, y apoyadas más fuertemente en la idea de la libre elección de escuelas por parte de los padres (véase Wells, 2000; Whitty, Power y Halpin, 1998). El tema de la elección de escuelas por parte de los padres es uno de los más controvertidos en la educación actual, en particular en los países anglosajones. Una de las razones por las cuales el movimiento está creciendo fuertemente es que sus fundamentos son defendidos desde grupos muy diversos en el espectro ideológico. Dentro de este movimiento encontramos diferentes posiciones que van desde la defensa de la elección sólo entre escuelas públicas, como un medio para mejorar la educación pública, pasando por los que quieren ampliarla también a las privadas no confesionales, hasta los que postulan la libre elección de escuela pública o privada sin distinción, lo cual trae polémicas acerca de la separación entre la Iglesia y el Estado. Los que se oponen ven estas posturas como un ataque a la educación pública, y una válvula de escape para evitar una auténtica reforma del sistema. Los conceptos de democracia, libertad, competencia, mercado y desigualdad social están en la base de estas discusiones. El ataque a la escuela pública desde muchos defensores de la elección hace difícil pensar que no es una forma de sacar ventaja de la crisis de legitimidad de las instituciones públicas y la burocracia estatal (Anderson, 1998). El subsidio a la demanda a través de bonos o
vouchers permite
a los padres usar
fondos públicos para enviar a sus hijos a escuelas privadas, ampliando el concepto de elección de escuelas. En la mayoría de los casos, cada estudiante recibe un bono por una suma equivalente a lo que el estado hubiera gastado en el sistema público. Esta propuesta ha sido intensamente debatida en los EEUU durante los años noventa (actualmente los programas en vigencia más conocidos en EEUU, pero igualmente controvertidos son los de Cleveland y Milwaukee, y más recientemente el estado de Florida), pero una de las primeras experiencias 8
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ha tenido lugar en Chile a partir de la reforma instaurada durante el gobierno de Pinochet que municipalizó la administración de la educación y permitió a algunas escuelas privadas recibir financiamiento estatal de acuerdo a su número de alumnos. Como señala Carnoy (1998), el atractivo de los bonos educativos reside en que permitirían mayor libertad de elección a la vez que aumentarían la competencia entre las escuelas reduciendo los costos de escolaridad sin sacrificar la calidad. De acuerdo con Spring (1997), Milton Friedman fue el primer norteamericano que propuso el uso de bonos durante la década de 1950 como medio para permitir la elección de escuela, y que el gobierno financiara la educación pero no manejara las escuelas. Spring afirma que desde los años cincuenta a los noventa, los conservadores han proclamado que el mayor problema que afecta a las escuelas es el control burocrático. En coincidencia con Friedman, muchos conservadores abrazan el concepto del libre mercado, pero en cambio rechazan la idea de abandonar totalmente el control, especialmente en el plano social y moral. Guiados por otro tipo de ideas, Christopher Jenks, John Coons y Stephen Sugarman, fueron investigadores preocupados por la inequidad en educación a fines de los años sesenta. Jenks elaboró un modelo de elección de escuela que se aplicó en Alum Rock, Arkansas, entre 1969 y 1973. El objetivo del proyecto era mejorar las oportunidades educacionales para los niños desfavorecidos, para quienes la zonificación tradicional de las escuelas constituía segregación (Lauder et al., 1999). En California, Coons y Sugarman defendieron los bonos como una solución potencial para la inequidad escolar en un exitoso caso en la Corte en 1971. El estado podía dar a las familias de zonas pobres bonos para llevar el gasto de educación en esos distritos al mismo nivel del que tenían los distritos ricos (Miller, 1999). Carnoy (1993), en su análisis de los sistemas de bonos instrumentados en Chile y Suecia, señala que los efectos que un sistema de bonos tiene sobre la escuelas públicas depende de la posición que la educación pública tiene en una determinada sociedad. Sin embargo, los dos casos estudiados, en los cuales se promovía la competencia entre escuelas públicas y privadas dentro de una agenda neoconservadora, muestran que los grupos de mayores ingresos tienden a beneficiarse de estos sistemas a costa de los grupos más pobres, los cuales no acceden a la información y otros recursos que les permitirían realizar una opción por escuelas de mayor calidad. Las empresas administradoras de educación (EAEs) se han introducido fundamentalmente a través del sistema de escuelas charter, pero algunas, en EEUU, también han convenido con las autoridades para administrar distritos enteros. Las EAEs muestran que diferentes formas de privatización llevan a la expansión del mercado a expensas de la sociedad, 9
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pero lo que está creciendo en educación está lejos del “libre mercado”. Al igual que la administración de la salud pública en los ‘80 y ‘90 (Stocker et al., 1999), la privatización de la educación implica el manejo corporativo de las escuelas. Molnar (1996) documenta que la intervención de las corporaciones en las escuelas comienza realmente en los ‘80. Este autor afirma que la publicación del citado informe, A Nation at Risk, sirvió para elevar el interés en la privatización a causa del diagnóstico catastrófico que presentaba con respecto a la educación pública en los EEUU. Molnar describe el origen y desarrollo de las primeras corporaciones que identificaron a la educación pública como una buena inversión para capitales de riesgo y también explora la conexión entre estas corporaciones y políticos y fundaciones conservadoras. En EEUU ha habido por muchos años corporaciones en educación—manejando diferentes servicios auxiliares, proveyendo libros de texto, tests, capacitación laboral, evaluación de programas, servicios de limpieza y portería, e incluso programas instruccionales (Molnar, 1996; Boyles, 2000). Pero el fenómeno de las corporaciones con fines de lucro que acceden a la administración y conducción de las escuelas y distritos es mucho más reciente. Estas empresas ofrecen todo, desde programas instruccionales o “de noticias” (Channel One), hasta contratos para dirigir escuelas públicas. Actualmente, manejan escuelas o distritos al menos en 24 estados. Para promocionarse, se presentan a sí mismas como capaces de ofrecer aquello que la educación —y los políticos— parecen haber perdido: en términos administrativos, calidad y eficiencia, y en términos políticos, credibilidad y legitimidad. Para estas compañías, la educación es como cualquier otra industria: para obtener ganancias tienen que atraer consumidores y bajar costos. Pero como un “analista educacional” declara a Business Week : “El principal competidor es el gobierno,” porque “la educación es el último gran bastión de la economía ampliamente controlado por el estado” (Symonds, 2000, p. 35). El movimiento a favor de las escuelas charter ha estimulado la búsqueda del lucro a través de las escuelas, y aún cuando la mayor parte de las escuelas concesionadas no son para lucrar, los operadores con fines de lucro están ganando en el mercado de valores y creciendo rápidamente. Edison, la compañía más grande, administra 113 escuelas en veintidós estados; y Mosaica, la más pequeña, dirige doce escuelas en cinco estados (actualización a enero de 2001). Michigan es el único estado donde gestionan escuelas públicas las seis compañías, y donde también lo hacen otras. Las oficinas centrales de las seis Empresas Administradoras de Educación (EAEs) están ubicadas en Massachusetts, Nueva York, Michigan y California, lejos de muchas de las escuelas y distritos en los que ellas operan. Todas las compañías acentúan el carácter "público" de las escuelas que administran o aspiran a administrar y todas anuncian que 10
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gestionan escuelas charter y su mensaje general es coincidente: las compañías privadas pueden hacer lo que la educación pública tradicional no puede. Cuadro II. Comparación de 4 nuevas políticas de gobierno y administración de las escuelas Política Gestión basada en la escuela
Casos EEUU, Canadá, Australia, Nicaragua
Escuelas concesionadas
EEUU, Gran Bretaña
Bonos educativos
Chile, Suecia, EEUU
Empresas Administradoras de la Educación
EEUU
Presupuestos La efectividad de la escuela requiere cierto grado de autonomía. La participación de maestros y padres promueve decisiones más informadas y rendición de cuentas Una gestión escolar más competitiva y menos regulada genera innovación y mejoramiento. Frente a la diversidad social, debe diversificarse la oferta escolar. La competencia por captar alumnos hace que las escuelas optimicen sus recursos.
Objetivos Calidad
Críticas No impacta en los resultados de aprendizaje. No hay participación real de maestros, padres y miembros de la comunidad
Calidad y Equidad
Segmentación del sistema y exclusión; concentración de esfuerzos en aspectos administrativos a expensas de los pedagógicos.
Calidad, Equidad y Eficiencia
Segmentación del sistema y exclusión; profundiza la desigualdad educativa
Las empresas son más efectivas y Calidad y eficientes que el estado en la Eficiencia administración de servicios sociales
Segmentación del sistema y exclusión; prevalecen intereses privados (lucro) sobre los públicos.
La experiencia y el debate en Argentina La Argentina no ha sido ajena a las tendencias de reforma hasta aquí expuestas, aunque algunas políticas y propuestas han tenido un mayor impacto que otras. La transferencia en 1992 de las escuelas secundarias e institutos terciarios que estaban bajo la órbita del gobierno nacional a las provincias—completando el proceso iniciado en 1978 por el gobierno militar con el traspaso de escuelas primarias—respondió principalmente a razones financieras en el contexto de la reestructuración neoliberal del estado (Filmus, 1998; Senén González y Arango, 1997). Los efectos más relevantes fueron: 1) Desinversión en infraestructura y equipamiento, 2) Disminución de los salarios docentes, 3) Aumento de las tareas asistenciales en la escuela, 4) Dificultades de los gobiernos provinciales para afrontar las necesidades de las escuelas, y 5) Menor exigencia sobre la calidad de la enseñanza (Pini y Cigliutti, 1999). De hecho las condiciones y posibilidades de enseñanza y aprendizaje en las escuelas de los distritos pobres empeoraron. Este efecto negativo no se compensó con un aumento de la democracia o la
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participación en las comunidades, ya que en general cada sistema local mantuvo las características jerárquicas de sus orígenes. Esta transferencia fue seguida por la sanción e implementación de la Ley Federal de Educación, la cual reflejó en varios sentidos las tendencias antes señaladas, estableciendo una división de responsabilidades entre los niveles nacional y provincial por la cual el nivel nacional asume un rol de planificación estratégica, control de la política y evaluación de resultados, mientras que las provincias quedan a cargo del financiamiento y la administración de las escuelas. Al mismo tiempo, se promovió una mayor autonomía escolar a través de los proyectos educativos institucionales (Gorostiaga, 2001). Estos últimos pueden ser vistos como una variante de las propuestas de la gestión basada en la escuela. Desde el Ministerio Nacional de Educación se argumentó que la posibilidad de implementación de los cambios pedagógicos necesarios para el mejoramiento de la calidad educativa dependía en buena medida de la instrumentación de un modelo de gestión basado en la escuela (Ministerio de Cultura y Educación, 1996). A nivel provincial también se generaron políticas que reflejaron las tendencias globales. En la Provincia de Buenos Aires se instituyeron Consejos de Escuela en 1988, tomando como modelo los de Italia pero con características diferentes, ya que el Dto. 4182/88 no establecía su creación sino que simplemente la autorizaba. La opcionalidad de la propuesta determinó una difusión dispar, dependiendo de diversos factores, entre ellos la decisión de apoyo de los inspectores. En un marco de desresponsabilización del estado con respecto a lo social y de grandes diferencias socioeconómicas, no se generaron las condiciones materiales ni sociales para que la participación aumentara. Por otra parte, se identifican obstáculos internos a la posible democratización: -la rigidez del aparato burocrático del sistema -la ambigüedad de la normativa -la ausencia de medidas para modificar otros aspectos del modelo -la inexistencia de estrategia de formación de los actores intervinientes en prácticas más democráticas (Pini, 1993). En los años subsiguientes, la política educativa en la Provincia de Buenos Aires viró fuertemente, abandonándose el impulso a los Consejos de Escuela y adoptando una variante populista de la política nacional. La Ley Provincial de Educación, sancionada en 1995, estableció que la administración de las escuelas debía basarse en los proyectos institucionales producidos por cada escuela y que las comunidades locales debían participar en su gestión. Por otro lado, se verificó desde 1992 un movimiento de centralización en la contratación y 12
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supervisión de los maestros, así como en los aspectos de evaluación de rendimiento escolar, reforma curricular y capacitación (Dussel y Thisted 1995; Tiramonti 1996). Por otra parte, la Provincia de Mendoza estableció desde el comienzo de los ´90 varios programas que favorecían una mayor autonomía en la administración de las escuelas. En uno de esos programas, Escuela Creativa, las escuelas públicas eran invitadas a presentar proyectos institucionales enfocados en el mejoramiento curricular y basados en los intereses y necesidades particulares de cada escuela. El gobierno provincial evaluaba los proyectos y otorgaba financiamiento para algunos de ellos. De acuerdo a Tiramonti (1996), la autonomía escolar en Mendoza se apoyaba en 3 elementos: la descentralización de fondos a las escuelas, fondos administrados por el director con control por parte de las cooperadoras y supervisoras (88% del presupuesto no-salarial resultaba administrado por las escuelas); la articulación de las escuelas con organizaciones locales; y los proyectos institucionales. Más recientemente, en la Provincia de San Luis, se ha instrumentado una suerte de programa de escuelas concesionadas en el contexto de un gobierno autoritario y una sociedad con poca experiencia y escasos recursos para contribuir a la autogestión de organizaciones sociales. En forma similar a las escuelas charter de EEUU, el gobierno cede los fondos y la administración de las escuelas a asociaciones civiles que se comprometen a obtener determinados resultados educativos. A pesar de la oposición que ha generado en varios sectores, incluyendo el sindicato docente, el proyecto se ha venido llevando a cabo en 9 escuelas desde el año 2001. Más allá de la falta de evidencias acerca del impacto sobre los resultados de aprendizaje, parece verificarse un deterioro de las condiciones de trabajo de los docentes que trabajan en estas escuelas y el mantenimiento de una participación muy acotada de padres y miembros de la comunidad (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004) Acompañando estas políticas, ha existido un incipiente debate académico sobre el gobierno de la educación. Ya a comienzos de los ´90, un trabajo de FIEL (1993) proponía la municipalización del sistema junto a medidas que estimularan la autonomía escolar y la competencia entre escuelas. Trabajos como los de Narodowski (1999) y Ciccione (1999) han defendido la idea de introducir escuelas autogestionadas basadas en el modelo de las charter que permitirían la introducción de innovaciones pedagógicas y de una gestión más democrática. Llach (1997) ha ido más lejos, proponiendo una combinación de escuelas concesionadas con un sistema de bonos, argumentando que esta propuesta permitiría brindar una mejor educación para los sectores más desfavorecidos económicamente. Su análisis se basa en la crítica de la ineficiencia del estado para administrar los servicios sociales y cita los casos de Chile y Nicaragua como ejemplos de reformas educativas exitosas. 13
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Conclusiones Los nuevos modelos de gobierno y administración de los sistemas educativos, sustentados principalmente en los modelos de re-estructuración neoliberal y en la respuesta a la competencia económica global, se han ido expandiendo desde los países centrales a países como la Argentina, donde asumen características propias, derivadas de las condiciones políticas y sociales locales que se presentan a niveles nacional y sub-nacionales. A pesar de que el impacto de estas políticas ha sido generalmente negativo o nulo, tanto en términos de calidad como de equidad, siguen siendo atractivas como respuesta al agotamiento del modelo burocrático de gestión educativa. Desde la perspectiva de la democracia y la equidad, la orientación asumida por las políticas de gobierno y administración de la educación es cuestionable desde el momento en que parece conducir en algunos casos a descargar la responsabilidad en los padres concebidos como clientes antes que como ciudadanos, en otros al uso de fondos del estado para promover mejores escuelas sólo para algunos o para financiar lucrativos negocios en educación, y en otras situaciones a la reducción de la inversión estatal en educación. El estado parecería renunciar a políticas que busquen desarrollar seriamente mejores condiciones de enseñanza y aprendizaje para todos, sin que el mercado o la sociedad civil puedan sustituirlo en el logro de mayor equidad o igualdad. En la práctica, la constitución de la escuela como una institución del mercado parece ser una forma de controlarla mediante las corporaciones privadas. En el caso de Argentina, tendiendo a segmentar más que a fortalecer y a segregar más que a integrar el ya castigado tejido social. Como hemos visto, sin embargo, muchas de las políticas que han surgido en los últimos años pueden ser instrumentadas de diversas maneras incluyendo la posibilidad de ser puestas al servicio de una mayor democratización e igualdad en el sistema educativo. El desafío pasa por un debate profundo acerca de las distintas alternativas de política educativa y de sus consecuencias en términos de calidad, equidad y democratización, un debate que no puede ignorar el contexto político y social local ni los condicionantes globales que les dan marco.
Referencias:
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