VI. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA* LEONARD D. WHITE
PRÓLCX;O
De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políti cas estadunidenses nunca han presentado un análisis sistemático de nuestro sistema administrativo, salvo desde el punto de vista del abo gado. Hasta hace pocos años, aun los libros de texto habían mantenido obstinadamente cerrados los ojos ante este terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de primera magnitud y fascinante interés, e incluso hoy despachan este tema con un simple capítulo casual. Pero por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la administración como detalle práctico que algunos empleados podrán arreglar después de que los doctores hayan convenido en los principios". En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa litera tura que trata del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por unir los hechos sobresalientes de la experien ciay la observación estadunidenses y hacerles frente en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen no es tarea fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima de la Escila del detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no debida mente apoyada. La absoluta falta de u n paso conocido a través de estas aguas inexploradas aumenta mucho los peligros de la aventura. El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto quese le observe y, por tanto, evita el estudio dela administración municipal, la administración 11
* Se reproduce, con autorización de la MacmillanPublishing Company, de Introduc Leonard D. Copyright 1926 por Macmillan Publishing Company, renovado en 1954 por Leonard D. White. 126 tion to the Stlldy oj Public Administration, de
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estatal o la administración federal como tales. Además, supone que el estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no de los fundamentos del derecho, y por ello se interesa más en los asun tos de la Asociación Estadunidense de Administración que en las de cisiones de los tribunales. Además, presupone la administración siguesiendo básicamente un arte, pero atribuye importancia a la consi derable tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estarnos presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el meollo del problema del gobierno moderno.
CAPíTULOUNO ADMINISTRACIÓN YEL
MODERNO
Laadministración ha ido transformándose gradualmente en una profesión. Su tarea ha aumentado en dificultad, responsabilidad y complejidad, hasta que hoy toca todas las ciencias, desde la química y la hasta la psico logía y la medicina. Por tanto, necesita a su servicio a hom bres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la más alta preparación científica y con una gran capacidad de organización y liderazgo. Está empleando juristas y mé dicos; contadores y artistas, y al dirigir sus profesiones está formando por sí misma una profesión suprema, con todas las implicaciones consiguientes de semejante línea de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y técnica. OUVER SHELOON, Filosofía delaadministración
1.Alcancey naturaleza de la administración pública
Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda clasificación"estratificada" del terna. Tratarla como si fuese administración municipal, administración estatal o administración na cional es dar por sentada una distinción que en realidad no existe. Los problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad la competencia individual y la integridad, responsabi lidad,coordinación, supervisión fiscal, liderazgo y moral son, de hecho,
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desafían las limi los mismos; y casi todos los temas de taciones políticas del gobierno local y el estatal. La administración de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el control del comercio o la reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca relación [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentanalguna variación considerable en sus técnicas de administra ción: Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso administrativo es una unidad, y no concebirlocorno adminis tración municipal, estatal o federal, sino como proceso común a todos los niveles de gobierno. La administración pública es la administración de hombres y de ma teriales para realizar los propósitos del Estado. Esta definición subraya la fase empresarial de la administración y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la dirección de los asuntos gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la buena administración es elemento esencial para el éxito. Deja en pie la pregunta de hasta qué punto la administración misma participa en formular los propósitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza precisa de la acción administrativa.' El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente Una de las primeras definiciones hechas por un autor estadunidense se encuentra en las siguientes líneas, escritas por Woodrow Wilson: "El campo de la administración es el campo de los negocios [...] El objeto del estudio administrativo es salvar los métodos ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico, y colocarlo sobre funda mentos profundamente basados en principios estables [...] La administración pública es la ejecución detallada y sistemática de la ley pública. Toda aplicación particular de la ley generales un acto de administración". "El estudio de la administración", Political Science Qllarterly 2, pp. 210 Y212. Goodnow definió nuestro ámbito en estos términos: "Tal es, entonces, lo que significa en estas páginas la función de la administración: la ejecución, en cuestiones no judiciales, de la ley o voluntad del Estado, tal como fue expresada por una autoridad competente". Principies ofAdministrative oftheUnited States, p. 14,1905.Sin embargo, en los escritos de Goodnow no se establece una claradistinción entre administración y derecho admi nistrativo. En realidad, esta distinción apenas estádefiniéndose hoy. Se le reconoce por las expresiones francesas droitadministratijy doctrine admintstmtiie, por los términos alemanes Venoaltungsrecht y Yeruialtungskunde o Venvaltllngspolitik. Nótense también las palabras les sciences adminietratioes. Para la diferenciación de nuestro autor, véase 1
infra.
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de los recursos puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos recursos no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo ma terial en forma de edificios públicos, maquinaria, carreteras y canales, sino también los recursos humanos encarnados los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena administración intentaeliminar todo despilfarro, conservar material y energía y el logro más rápido y completo de los propósitos públicos congruentes con la economía y el bienestar de los trabajadores. El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda pre sentarse conmayor realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso de un día en u n gran departamento. Como ilustración, bas tará el departamento de salud en una gran ciudad. Eltrabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando la mayoría de los trabajadores están sentados ante sus escritorios.'Al entrar en la oficina, firman una hoja o van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, inter cambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar el trabajo del día. Se desarrolla toda u na continua corriente de asuntos; llamadas telefónicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propósito de una gran variedad de temas, grandes y pequeños; llegan informes telegráficos de una ciudad vecina donde amenaza una epide mia; hay conferencias dentro de las oficinas; conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en todos sentidos; policías de las estaciones loca les de salubridad traen muestras para análisis y ciudadanos ansiosos buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega una delegación de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la morgue en los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partida rios locales; una veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de suministro a los laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en gru pos formados al azar en los corre dores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la confusión y del desorden. Sin embargo, una observación más detenida disipa la primera impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y asignan a hombres y mujeres que han recibido una preparación especial; ciertos tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de métodos prestablecidos;se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a su resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un emplea-
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do y otros se remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las filas inferiores del servicio por un proceso de selección, mientras que los asuntos de importancia se turnan a la aten ción de los altos funcionarios. Así procede de manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el día llenando for mas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspon dencia, hacen análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de venti lación, otorgan licencias, llenanmachotes, mientras que a la cabeza de la oficinael comisionado de salud pública mantiene la necesaria conexión del departamento con el consejo y el alcalde de la ciudad, con la organi zación del partido, con el comité de finanzas, con el público y con las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal, sin dejar de asegurarse de la adecuada operación de las muchas fases de trabajo del departamento mismo. Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía tra bajosa mente a mano en su rollo de papiro, pero la historia natural de la admi nistración conecta sus formas antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpidade desarrollo. En realidad, el proceso de especialización ha producido una prodigiosa transformación de los métodos, pero los deberes administrativos esenciales relacionados con asuntos militares, con las finanzas, con el personal doméstido del rey" se siguen desem peñando con los mismos objetivos que antaño. Lo que diferencia al funcionario público moderno del escriba de la Antigüedad es el mara villoso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la cien cia ha hecho y sigue haciendo a su profesión. Vernos así que la administraciónpública es la ejecución de los nego cios públicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realización más expedita, económica y completa de los programas públicos. Esto, obviamente, no es el único objetivo del Estado corno unidad organizada; la protección de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las múltiples fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la aportación de un mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la diata atención del Estado. La administración debe correlacionarse con otras ramas del gobierno, además de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho más que en ningún otro lugar, complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente 11
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trata de estos ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adya centes de la administración y del derecho administrativo. Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que fija la organización y determina la competencia de las auto ridades administrativas, e indica los remedios individuales por la vio lación de sus derechos". 2 Esa definición indica atinadamente que el tema corresponde al ámbito del derecho, y señala su mayor objetivo: la pro tección de los derechos privados. El objetivo dela administración públi ca es la eficiente dirección de los asuntos públicos. Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desde luego, la administración se rige por las reglas del derecho administrativo, así como por los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos límites así fijados, busca la realiza ción más eficaz de los propósitos públicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund.' 11
El pensamiento de los interesados en la administración pública parece preo cupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto es fácil de comprender. Con la rápida expansión del control gubernamental sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la teoría del autogobierno de la organización administrativa, que no produce el más alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos. Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores salva guardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error oficial, de parcialidad o de excesode celo,la protección del derecho privado será un objeto tan importante como la aplicación de alguna política gubernamental. Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional división de las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales. 4 Es importante comprender que todo el trabajo de la admi2 Frank J. Goodnow, Compara
Adminietratine Lato, 1, pp.
8-9, 1893. El contraste se manifiesta al comparar do s articulos que tratan con los dos campos, respectivamente: J. D. Barnett, "Publíc Agencies and Private Agencies", en Am. Poi. Sci. Rev., 18, pp . 34-48, 1924; Y J. C. Logan, "Cooperation of Public and Private Welfare Agencies",en Annals, 105, pp . 88-92, 1923. 3 Proceedings, Am. Poi. Sci.Assoc., 6, p. 58, 1909. 4 Puede encontrarse una minuciosa definición de los términos en la pluma del direc tor de la lllinois Law Reoiet», 15,pp. 108-118, que escribe: legislación es la declaración, independientemente de su aplicación, de nuevas reglas de conducta obligatoria por un órgano del Estado, cuyos poderes se han especializado de modo que excluyan otras
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nistración incluye los tres tipos de actividad, aunque una aplicación estricta de la teoría de la separación de poderes parecería confinarla a los asuntos "ejecutivos". Después de señalar que la comisión adminis trativa ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte legislativa y en parte judicial, Croly afirma que "simplemente es un medio de consolidar las actividades divididas del gobierno, con ciertos propósitos de prácticas sociales", y pasa luego a hacer una defensa razonadade esta fusión de poderes." La administracióntiende cada vez más, de hecho, a invadir los campos establecidos de la legislación y de la asignación, planteando problemas importantes que serán el tema de estudio de capítulos posteriores. De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están tomando conciencia de que la administración se ha convertido en el corazón del moderno problema del gobierno. En u na época anterior y más sencilla, los cuerpos legislativos tenían tiempo para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo carácter era apropiado para las delibe raciones de la mentalidad de los legos; eran básicamente problemas que incluían juicios sobre cuestiones importantes de ética política, como otorgar el voto a los ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad, la disposición de las tierras públicas, la privación del apoyo a la Iglesia anglicana o la liberación de un Estado monárquico. Los problemas que aquejan a los cuerpos legislativos de hoya menudo estánenredados con cuestiones técnicas o se tornan exclusivamente técnicos, y el lego sólo puede tener esperanzas de manejarlos empleando los servicios del ex perto. El control del gobierno local, la regulación d e las utilidades, la aplicación de la enmienda de prohibición, la asignación de fondos para una marina, la organización de un departamento de salubridad, el man tenimiento de un servicio nacional de investigación agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada caso. Descubrifunciones, salvo como incidentales. La función ejecutiva es la realización fáctica y última de una regla de conducta obligatoria mediante u n órgano del Estado, cuyos poderes están especializados para excluir otras funciones, salvo como incidentales. El poder administrativo es u n cuarto término; sus funciones en la teoría pura siempre deben ser de alguno de los tres tipos de poder es enumerados, pero en la práctica pueden ser y habitualmente son una combinación de dos o más de estos poderes. Ejemplos claros de esta combinación de poderes son la Comisión Interestatal de Comercio, la Junta de Co mercio Federal y las muchas comisiones de utilidad pública de los estados". 5 Herbert A. Croly, Progressive Democracy, cap. 17, 1914.
j
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mas así en el servicio administrativo a u n funcionario que sabe todo lo que se puede saber acerca del control de las enfermedades trasmitidas por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la información disponible sobre el añublo del trigo y otro al que nadie puede superar en asignaciones para el servicio de parques nacionales. Estos hombres no sólo son útiles para unos legisladores abrumados por la creciente inundación de propuestas de ley;simplemente, son indispensables. Ellos sonel gobierno. Hasta podríamos sugerir que la tradicional mención de la legislatura como la agencia fundamental del triunvirato gubernamen tal está destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana por u n aná lisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea de adminis tración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas por legislaturas y tribunales. 2. El surgimiento delaadministración
Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos deri varon sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales si guen las pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, au togobernados y dominados por la "squire-arquía", demostraron ser fácil mente adaptables a las condiciones económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy, las líneas principales de nuestra estructura adminis trativa están profundamente influidas por su origen inglés; en las comu nidades estadunidenses no puede encontrarse en partealguna el proto tipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto. Pero los medios social y económico moderno en que opera la admi nistración y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de inter vención del Estado imponen la cuestión de si un Estado industrial e intervencionista moderno puede actuar sobre la limitada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que caracteriza nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan téc nico, de tan apremiante solución, que apenas parece posible que el Es tado pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las carac terísticas esenciales de una administraciónburocrática. Hoy, es impera tivo que los Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio civil caracterizado la permanencia en el cargo, la preparación espe-
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cial para cargos oficiales, el interés profesional de parte del funcionario público y la lealtad exclusiva a los intereses del Estado. Nadie interpre tará esta sugerencia diciendo que hablamos en favor de las ins tituciones autocráticas en contraste con las democráticas. Pero las democracias pueden tomar con provecho de sistemas administrativos más organiza dos aquellos elementos que se puedan adaptar bien a sus instituciones políticas fundamentales, con objeto de hacer más eficaces los logros de sus propios propósitos y programas. El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve muy afectado por el medio político y cultural general de la época. La escuela de laissez faire de filosofía social, que exigía restringir al míni mo las actividades del Estado para limitarlas a la protección externa y la policía, creó una situación en que la administración era de poco alcance y débil operación. Se consideraba que los funcionarios no eran sino un mal necesario, y la burocracia un peligro omnipresente. En el continente europeo, gobiernos irresponsables,capaces en gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico e n favor de la no intervención del Estado. La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, eco nómicas y políticas fueronfundamentalmente responsables dela nueva filosofía social y del nuevo concepto de administración pública. Ellaissez [aire ha sido abandonado p or filósofos y estadistas por igual, y con el siglo XX se inauguró una nueva era de actividad colectiva. La expansión de la industria en escala nacional e internacional, el aumento del trans porte por ferrocarril, autobús y aeroplano, la transformación de la municación por los modernos sistemas postales, la prensa, el telégrafo, el teléfono, la comunicación inalámbrica y la radio, la movilidad enor memente intensificada de personas e ideas, la urbanización de los Esta dos industriales y la cristalización de poderosas clases sociales e intere ses económicos no sólo han ensanchado el área y la intensidad de la actividad administrativa, sino que también han añadido nuevos tipos de problemas y amplificado la importancia y la dificultad de los anti guos. En suma, la Revolución Industrial ha exigido cierto grado de ración social en el cual se ha vuelto imposible ellaissez faire; y de manera paulatina, el nuevo medio está formando en la mentalidad común una concepción del papel del Estado que se aproxima a la función que le han
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asignado las condiciones de la vida moderna. Estas nuevas ideas inclu yen la aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación social, así como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante con el cual se aplica el programa de mejoramiento social. El poder del servicio civil va en aumento -escribe un estudioso inglés-, pues el Estado ha abandonado su antigua función de actuar, según la frase de Lassalle, como Vigilante nocturno, como simple dispensador de la justi cia, en el sentidomás estricto de la palabra. Hoy actúa siguiendo la teoría de que el bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por losprocesos de la razón y de la acción social, y aplicarse por medio de estatutos."
El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en modo alguno una correspondiente disminución de sus actividades re presivas y reguladoras. La lucha de clases por la distribución del exce dente social ha provocado la intervención del Estado e n favor de los económicamente débiles (niños, mujeres, clase obrera) por su insisten cia en el salario mínimo, el horario limitado y las condiciones saludables de trabajo; la persistencia de varios grupos de "reformadores" h a cau sado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta de cigarri llos, narcóticos, alcohol, censura de las películas); la necesidad de garan tizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de auto gobierno ha conducido a la regulación de las elecciones y de los partidos políticos y a la elaboración de una legislación tan represiva como las leyes contra prácticas corruptas. Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado se refleja en una actividad administrativa adicional. Por estas razones, no es sorprendente que en los dos últimos decenios se haya prestado cada vez mayor atención al lado empresarial del go bierno. Lo notable es que durante más de 100 años de nuestra existencia nacional,el único aspecto de la administración que surgió en la arena de las cuestiones nacionales fue el sistema de despojos." En un brillante Herman Finer, 277-289, 1925. * El "sistema
Civil Service in theModernState", enAm. Poi. Sci. Rev., 19, pp. [spoils system) era la práctica de considerar a los cargos
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ensayo, Wilson explicó por qué los estadunidenses no captaron la im portancia de una buena administración. Así, en el Political 5cíence Quar terly, dijo: Nadie escribió sistemáticamente sobre la administración corno rama de la ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrás su primera juventud y empezó a mostrar su característico florecimiento de un conoci miento sistemático. Hasta nuestros días, todos los escritores de política a quienes hemos leído sólo habían pensado, argüido y dogmatizado acerca de la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y la sede de la soberanía, el poder popular y las prerrogativas reales [...] El campo central de la controversia era ese gran ámbito de teoría en que la monarquía entablaba duelo contra la democracia, en que la oligarquía de seaba construirse baluartes de sus privilegiosy en que la tiranía buscaba una oportunidad de realizar su deseo de que todos los competidores le rindieran sumisión. En esta elevada guerra de principios, nadie hacía siquiera una pausa para considerar la administración. La pregunta era siempre: "¿Quién hará la ley y cuál será?" La otra pregunta, sobre cómo debía aplicarse la ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones, quedaba de lado como" detalle práctico", que los funcionarios podrían arreglar después de que los doctores hubiesen convenido en los principios generales.
Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de los Estados Unidos nuncallevó sus sagaces investigaciones más allá de este estudio preliminar. El interés del siglo xx en la administración pública tiene su origen en toda u na variedad de causas. Una de las más importantes es el rápido aumento del costo del gobierno, "el cataclismo sin precedentes del gasto público"," Se ha declarado q ue el total de ingresos recabados para los municipios, condados, estados y la nación aumentó de 2 131 402 000 dólares en 1912 a 6346332000 en 1922: un aumento de 198%; y los ingresos per capita de 1912 pasaron de 21.96 dólares a 58.37 en 1922.8 El total del gasto neto del gobierno federal llegó a su cúspide en el año fiscal públicos y sus emolumentos como botín que había qu e quitar al partido derrotado y distribuirlo entre miembros del partido vencedor. [T.] 7 Véase Henry J. Ford, Cost o[ Our National Gouemment, 1910; Edward B.Rosa, "Ex penditures and Revenues of the Federal Government", enAnnals, 95, p. 1,1921;Herbert D. Brown, "The Historical Development of National Expenditures", en Proceedings o[the AcademyofPolitical Science, 9, pp. 336-346,1921. 8 "The Trend in Public Expenditures", en Annals, 113, primera parte, 1924.
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de 1920, con 5687712849, Y desde entonces ha habido una progresiva regresión a un gasto anual de cerca de tres mil millones de dólares. En contraste, los gastos de los gobiernos estatales muestran un rápido au mento desde la guerra. En 1913 fueron de 3.95 dólares per capita, yen 1922, de 11.82 dólares." Los gastos municipales muestran un aumento per capita en todos los departamentos generales, pasando de 17.34 dóla res en 1912 a 33.15 dólares en 1922. 10 El doctor Mitchell y asociados calculan un aumento del ingreso nacional, de 1913 a 1919, que pasó de 33 300 millones a 66 000 millones de dólares, o sea, aproximadamente de 200%. Esto indica que el ingreso nacional no se vio sobrecargado por el gasto gubernamental en grado considerablemente mayor en años recientes que antes de la guerra, pero nopor ello deja de haber un clamor contra los altos impuestos.l! La gran publicidad dada al fuerte aumento del gasto, la pesada carga de los impuestos y los espectaculares esfuer zos de la administración nacional en favor de la economía han subraya do la demanda de alcanzar una mayor eficiencia. La presión en favor de un uso más eficiente d e los recursos públicos es continua, y mientras persistan los actuales altos niveles de impuestos se necesitará explorar todo camino para asegurar los máximos resultados de cada gasto. La Guerra Mundial puso en marcado contraste los métodos adminis trativos de los gobiernos democráticos y de los autocráticos, provocan do agudas críticas contra el ya consagrado plan de ir saliendo del paso". En temprana fecha se declaró que la guerra era entre la democracia y la autocracia, pero poco hu bo u n consenso general en que, para lograr sus objetivos, la democracia se había visto obligada a adoptar los métodos administrativos de la autocracia.'? Empero, los diversos méto11
MacDonald, "The Trend in Recent State Expenditures", en Annnls, 113, pp. 8-15; véase Minnesota Tax Commission, ''Cost of Government in Minnesota", en Biennial Report, 1918. "El hecho económico que obligará a imponer un buen gobierno municipal - y hasta una administración científica en los asuntos urbanos- es el costo creciente de la empresa. Sólo porque no tenemos las cifras que representan la dificultad de la tarea que no s espera, no estamos aterrados por ellas". Morris L. Cooke, "Scientific Management of t he Public Business", en Am. PoI. Sci. Rev., 9, pp. 488-495, 1915; véase "The Cost of Government, City of Detroit", en Public Business, 80, p. 97, publicado por el Detroit Bureau of Governmental Research. 10 Lane W. Lancaster, "The Trend in City Expenditures", en Annals, 113, pp. 15-22, 1924. 11 National Bureau ofEconomic Research, Incomei1l the United States, 1, p. 13,1921. 12VéaseCharlesG.Fenwick,"DemocracyandEfficientGovernment-Lessonsofthe Poi. Sci. Rev., 14, pp. 565-586,1920. War", 9 Austin F.
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dos administrativos empleados en los países beligerantes para controlar el abasto de alimentos constituyen ejemplos interesantes del enfoque democrático y del autocrático a problemas específicos. En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la industria continúa agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La Cámara de Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un interés activo en una mayor eficiencia" porque, como hombres de negocios, ya creían en la eficiencia y la economía, y deseaban verlas aplicadas a los gobiernos municipales, estatales y nacional; porque habían comprendi do que un gobierno eficiente y económico era requisito básico de la prosperidad y éxito de las empresas; y porque, como buenos ciudada nos, deseaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente". En 1912, en la primera reunión anual de la Cámara de Comercio se analizó la refor ma presupuestaria para el gobierno federal, lo que fue seguido por u n referéndum en que, de manera casi unánime, se adoptó una propuesta específica. Año tras año, la Cámara de Comercio ha vuelto a llevar este asunto a la atención del Congreso. Esta organización también ha pedido que se otorguen subsidios fede rales para ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de obras públicas, una reorganización general del sistema administrativo, mejores métodos de administración de personal y un departamento de planeación permanente en la oficina de correos. La Cámara de Comercio de Nueva York también ha tenido u n papel activo, proponiendo u na mejor administración tanto estatal como federal. La reorganización de los servicios consulares y diplomáticos lograda por la Ley Rogers se debió al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones del secretario Hoover acerca de monopolios de hule, café, henequén y otros artículos controlados por gobiernos extranjeros señalan una nueva fase de la competencia comercial internacional que bien podría causar reac ciones importantes a los problemas de nuestra organización adminis trativa. El hecho es que la empresa estadunidense ha llegado al punto en que no puede seguir obteniendo ganancias con sólo aumentar su productividad para abastecera todo un mercado nacional protegido por un alto muro arancelario. Hoy compite en el mercado mundial y se encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en gran parte mediante reducciones del costo de producción gracias a una mejor ad ministración y u n uso más eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto
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obligada a considerar en gran escala la reducción de gastos y la utiliza ción más eficiente de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno. La insistencia de poderosos gru pos sociales en la realización práctica de sus programas legislativos es constante acicate para mejorar los mé todos administrativos. La aplicación de la Enmienda 18 es una manifes tación significativa de este punto. Los partidarios de una enérgica apli cación legislativa no insistieron en la selección por méritos propios de los funcionarios de la prohibición. La aplicación laxa y débil de la Ley Volstead pronto hizo que la Liga contra las Tabernas exigiera un mejor cumplimiento de la ley; la cuestión pasó de la política a la administra ción. Esto muestra una transferencia universal de intereses, pues cuan do una política ha recibido ya la sanción legislativa, el problema princi pal se vuelve de administración. De manera similar, las dependencias interesadas en la limitación de las horas de trabajo, el salario mínimo, la reforma fiscal y otras cues tiones se vuelven decididas exponentes de los buenos métodos administrativos. El movimiento en favor de una administración científica ha desem peñado un papel importante, estimulando la mejora de los métodos para llevar adelante los asuntos públicos.P Comenzando con la labor pionera de Frederick W. Taylor, el movimiento ha desarrollado intere cada vez mayores y, con el tiempo, ha logrado esbozar toda una 13 Véanse FrankB.Copley, Frederic W Taylor, the Father ofScientificManagement, 1923;
Horace B.Drury, Scientijic Management, A HistoryandCriticiem, 1915; Edward E. Hunt, Scientific Management since Taylor, 1924;General William Crozier, "Scientific Manage ment in Covernment Establishments", en Butietin of the Taylor Society, 1, 1915; C. B. Thompson, "Literature ofScientific Management", en Quarterly [curnal ofEconomics, 28, pp. 506-557,1913-1914; Henry H. Farquhar, "Positive Contributions of Scientific Mana gement", ibid., 33, pp. 466-503, 1918-1919, Y "Critical Analysis of Scientific Manage ment", en Bulletinof theTaylor Society, 9, pp. 16-30, 1924; Frederick A. Cleveland, "T.he Application of Scientific Management to the Activities of the State", en Tuck School Conference on ScientijicManagement, pp. 313-335,1912; Morris L. Cooke, "The Influence of Scientific Management upon Covernment", en Bulletin of the Taylor Society, 9, pp. 31-38,1924. Véase también William H. Leffingwell, Office Management, 1915; Richard H. Lans burgh, Industrial 1923. Para un cambio muy significativo de la actitud de los trabajadores organizados hada la administración, "Labor's Ideals Concerning Management", por el presidente William A. Creen, de la American Federation of Labor, Bulletinof the Taylor Society, 10, pp. 241-253,1925.
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filosofía de mejoramiento social sobre la base de un control científico del proceso de producción. Las enormes mejoras logradas por la administración científica en algunas industrias han planteado la pregunta de si serán posibles en el gobierno mejoras igualmente notables. Cualquiera que sea la respuesta a esta pregunta, n o cabe duda de que los logros de la administración científica han causado una gran insatisfacción contra los métodos anti cuados que han caracterizado a muchos cargos públicos. Cada vez con mayor claridad se está comprendiendo que no se cumplirá jamás la promesa de alcanzar una vida mejor para los estadunidenses, sino hasta que la administración de los Estados Unidos haya abandonado los sur cos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.
