Tipos de Presidencialismo y modos de gobierno en América Latina

Tipos de Presidencialismo y modos de gobierno en América Latina.  Jorge Lanzaro (15-29 Propondremos una trilogía de los presidencialismos que caracteriza en forma part partic icul ular ar las las for formas mas plura lurallista istas s frente ente a las forma ormas s de mayo ayorías rías y plebiscitarias. Tales enfoques permiten eventualmente hacer un análisis más comprensivo de la evolución del “neo-presidencialismo. “neo-presidencialismo.

Parlamentarismo Parlamentarismo !ers"s presidencialismo# "na cr$tica %anti-cr$tica&. 1 l debate debate “parla “parlament mentari arismo smo versus versus presi presiden dencia cialis lismo mo! ! despun despunta ta en "m#rica $atina a mediados de los a%os ochenta& cuando varios países de la región estaban en una “doble transición!' $a “primera transición! se re(ere a la salida de las dictaduras del sur del continente y da cuenta de la me)oría en la calidad de las democracias o de instalación de sistemas democráticos. $a “segunda transición! se re(ere a su vez a las agendas de “a)uste! y de forma estructural' en el estado y en el mercado *política y economía+ l mapa de la segunda transición& tanto como el de la primera& es un mapa de diversidades. sa diversidad se reconoce& en particular en los sistemas presidenciales. presidenciales.

2 $a corriente crítica del articulo de ,uan $inz */0+& se%aló los puntos d#biles de este r#gimen de gobierno1 y se empe%ó en un llamado a la refor reforma& ma& con con un signo signo parlam parlamenta entaris rista ta sustitu sustitutiv tivo. o. n apoyo apoyo a este este llam llamad ado& o& el plan plante teo o evoc evocab aba a las las cir circuns cunsta tanc ncia ias s dram dramát átic icas as 2de 2de polarización radical& de vaciamiento y de confrontación de poderes- que nos arrastraron en su momento a dictaduras. ' $os carg cargos os que que se hace hacen n al r#gim #gimen en pres presid iden enci cial alis ista ta se re( e(er eren en funda fundament mentalm alment ente e a su rigide rigidez z y a sus posibi posibilid lidade ades s de “bloq “bloqueo ueo!& !& división político-institucional. stas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas de partido son endebles y cuando el n3mero de unidades es nutr nutrid ido& o& en situ situac acio ione nes s de plur plurip ipar arti tidi dism smo o que que tien tiende den n a ser ser consideradas “problemáticas!. “problemáticas!. n de)ensa del presidencialismo. 4olamente en lo que respecta al presidencialismo y en un e5amen sint#tico& cabe subrayar 0 e5tremos'

1 6ás 6ás allá allá del del hori horizo zont nte e de "m#r "m#ric ica a $ati $atina na las las tand tandas as de rupt ruptur ura a democrática han afectado a los regímenes parlamentarios tanto como a los regímenes presidenciales. presidenciales. $os causales de crisis deben buscarse pues en un encadenamiento más comple)o de acontecimientos y condicionantes& tomando en cuenta el

grado de “elasticidad! de las instituciones y que ellos ocurre a trav#s de los movimientos de los actores políticos& que no son simplemente adaptativos1 en el presidencialismo los votantes identi(can de manera más nítida a los candidatos para la )efatura de gobierno& los eligen por lo general en t#rminos inmediatos.

2 l punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus me)ores venta)as& y no precisamente por azar& está en la base del dise%o de origen' la separación de poderes& su independencia relativa y la relativa autonomía de los parlamentarios. $o que es visto como un problema por las criticas corrientes& y sin duda puede serlo en determinadas situaciones& aparece como un bene(cio y sirve )ustamente para lo que se quiso constitucionalmente que sirviera' lo que se privilegia las articulaciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la presidencia y apuestan a un )uego de “frenos y contrapesos! *“chec7s and balances!+. ' $a arquitectura presidencial es capaz de albergar distintas lógicas políticas. Puede afrontar una dinámica adversativa& de bloqueos y confrontaciones& sin salidas o con desembocaduras criticas. "simismo dibu)ar un cuadro de presidencialismo “duro! o “reforzado! *“e5agerado!+. Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial puede igualmente a)ustarse a la geometría de los equilibrios institucionales y al abanico de opiniones a trav#s de un armado de voluntades en el que pesen la separación de poderes y a la pluralidad de representaciones políticas& teniendo en cuentas las diferentes asentadas de las cámaras legislativas sto sucede en casos en que el partido del presidente dispone de la mayoría en el parlamento.

* n el mismo sentido& la circunstancia de que “el ganador se lleva todo! no es un defecto propio y e5clusivo del presidencialismo como r#gimen de gobierno. $os )uegos pueden verse facilitados por ciertas clases de presidencialismo gracias a las modalidades de constitución y de e)ercicio del Poder )ecutivo. n de(nitiva& de lo que trata es de veri(car los márgenes de concentración& de división y de difusión de la autoridad publica& a nivel central y a nivel regional.

Tipos de presidencialismo y modo de gobierno# composiciones pl"ralistas+ ,g"ras de mayor$a y eercicios plebiscitarios stas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. l dise%o presidencialista establece un marco de condiciones básicas que act3a en el seno de sistemas comple)os& con estructuras especí(cas y a su vez cambiantes seg3n sean la matriz institucional básica.

8o obstante& y al igual que los regímenes parlamentarios& los presidencialismos son sutidos y cabe establecer clasi(caciones en una tarea que ya ha tenido desarrollos importantes' focalizando las relaciones nodales entre el Poder )ecutivo y el parlamento. 9emarcando las siluetas de democracia que componen& y atendiendo a su grado de pluralismo como estructura institucional& los presidencialismos pueden inscribirse en un espectro ordenado indicativamente en base a : bocetos típicos' por un lado& los sistemas mayoritarios1 por el otro& los sistemas pluralistas. n los sistemas a(ncados en reglas pluralistas& el que gana comparte de alguna manera el triunfo y está obligado a negociar los productos de gobierno. n general& las mayorías no vienen “manufacturadas! sino que han políticamente construidas mediante un r#gimen de intercambio& de transacciones y asociaciones. l pluralismo se re(ere a la estructura de la acción política y al modo de gobierno& remitiendo precisamente al grado de pluralidad y de dispersión en los e)ercicios de la competencia y del poder político. "sí el criterio que utilizamos para clasi(car a los regímenes presidenciales y parlamentarios se basa en armazón institucional de la autoridad publica y en las pautas de pluralidad que marcan los procesos de elección.

Las cla!es del presidencialismo pl"ralista 1 ;uentan el tipo de relación entre la )efatura de gobierno y el parlamento& las modalidades de competencia y de coordinación entre ambos cuerpos& la efectividad de la separación de poderes& el sistema de vetos y la modalidad de promulgación1 en (n& el sistema de información y comunicación& de intercambios y coordinaciones que pueda haber en las líneas de cone5ión entre los poderes y al interior de cada uno de ellos. n ese vínculo incide la conformación propia de los dos polos. Por un lado& la organización del e)ecutivo y de la )efatura de gobierno& de la casa presidencial y del gabinete1 el comando más unipersonal o más colegiado1 la )erarquía misma del presidente. Por el otro lado& la organización del parlamento& las alternativas y la efectividad del bicameralismo en las elecciones concurrentes o diferenciadas& las tablas de quorum y de mayorías cali(cadas.

2 se círculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento centralizado y las instancias descentralizadas del estado.  Toca igualmente a la administración general& a los servicios p3blicos y a los órganos de contralor& a las estructuras y culturas burocráticas. "quí  intervienen tambi#n las relaciones de poder de las autoridades electivas y los partidos con los cuerpos profesionales *funcionarios+. n esos espacios resultan relevantes las características que adquiere el vínculo ancestral entre política y administración.

' l relieve del n3cleo de instituciones gubernamentales y administrativas depende de las tallas de r#gimen electoral& fundamentalmente del principio mayoritario o proporcional y sus combinaciones. "tado a ellos interviene la efectividad de los partidos como su)etos políticos dominantes& como elemento determinante del grado de pluralismo& aparece la con(guración del sistema de partidos& su asentamiento y su solidez. $a matriz del sistema de partidos es probablemente el pilar mayor en el armado de un orden político& marcando las posibilidades y la magnitud de una estructura pluralista

* n esta operativa enca)an las reglas no escritas y los fondos de cultura política a trav#s de actitudes y conductas reiteradas y observables1 las “cadenas de tradición! 5  Tambi#n inentro de un mismo r#gimen de gobierno cabe registrar entonces una cierta “regularidad!& y asimismo un espectro de variación en los estilos de liderazgo =na presidencia más “administrativa!& que se refugia unilateralmente en los recursos propios de su )urisdicción

 ?ace referencia a los e)ercicios plebiscitarios *o populistas+. ;omo advitio 6a5 @eber */:+& todas las formas de la democracia de masas tienen un ingrediente plebiscitario& gracias a las elecciones directas y al sufragio universal. $as formulas plebiscitarias pueden responder& no obstante& a una inclinación que va más allá de esa nota com3n& y que tiende de hecho a forzar la “elasticidad! de las instituciones& el esquema suele rodear a los aparatos de mediación y en particular a los partidos.

l presidencialismo coaliciones pol$ticas.

en

transici/n#

di!ersidad

democr0tica

y

1 $os procesos políticos nacionales y& en particular las incidencias de la “segunda! transición& que conducen a un cambio fundamental en los modelos de desarrollo sto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones& con sistemas que encuadran en los distintos tipos de presidencialismo. n unos

cuantos casos tales movimientos tienden a favorecer la consolidación institucional& las marcas de democracia política& e incluso ciertas ganancias de pluralismo. n vez de un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas parlamentarios o mi5tos& lo que parece estar en )uego es la reproducción& el refuerzo y eventualmente la renovación del r#gimen presidencial. ste es el e)e de la problemática política& y asimismo el e)e al que acudimos en el aborda)e teórico.

2  Tenemos presidencialismos que operan en clave “mayoritaria!& sea en construcciones institucionalizadas o en base a e)ercicios de corte “plebiscitario!. n la otra punta tenemos un presidencialismo moderno& de poderes repartidos y me)ores equilibrios * como es el caso en stados =nidos+. ;omo se ha dicho& un sistema puede funcionar con “lógicas! diversas& dentro de los márgenes de “elasticidad! de sus instituciones o mediante una transformación conducente.

' >entro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias *populismo+& de un “bonapartismo! modernizador& a veces desastroso * ;ollor de 6ello 2Arasil-+& a veces relativamente e5itoso * 6enem 2 "rgentina-+. Btros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la fragmentación y la disidencia& con mu estras de improductividad política. * n contraste& hay un con)unto importante de países en los que la democracia presidencial se mantiene& retorna o bien se abre camino. n este campo& la a(rmación de la democracia presidencial ocurre paradó)icamente en “mares agitados!& ello remite a fenómenos de transformación y consolidación del orden publico& que reproducen y en general desarrollan la pluralidad de poderes& su distribución y los equilibrios institucionales.

5 n esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano& en varios lados se reanuda y en otros se inaugura el camino de los “pactos! y de los convenios de r#gimen. "sistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso& que prosperó antes en varios países y que no hay que confundir con las coaliciones. n t#rminos llamativos& habrá un auge importante de las formulas de coalición' coaliciones electorales y particularmente coaliciones de gobierno

l presidencialismo de coalición se e5tiende ahora de manera signi(cativa& con prácticas que seg3n los críticos del presidencialismo& este r#gimen no alienta.

 l presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a trav#s de sendas sinuosas y diversi(cadas& con tipos de r#gimen y modos de gobierno distintos y mutantes& diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de pluralismo.