6
BAB II KAJIAN PUSTAKA 2.1. Pengertian dan Ruang Lingkup Reformasi Administrasi
Istilah Istilah “reformas “reformasi” i” sering sering dikaitkan dikaitkan dengan perbaikan atau perubahan perubahan bentuk, bentuk, sedangkan sedangkan “administr “administrasi” asi” berkaitan berkaitan dengan organisas organisasii dan manajemen manajemen pemerintaha pemerintahan n yang yang mencak mencakup up seluru seluruh h domain domain kekuasa kekuasaan an negara, negara, yaitu yaitu eksekut eksekutif, if, legisl legislati atiff dan yudika yudikatif tif.. Reform Reformasi asi Admi Adminis nistra trasi si sendir sendirii didefi didefinis nisika ikan n sebaga sebagaii perbai perbaikan kan atau atau perubahan atas organisasi dan manajemen pemerintahan negara dari bentuk yang berlaku sebelumnya (Hoessien !""#$. Harus diakui bah%a “reformas “reformasii administr administrasi” asi” seringkali seringkali memba%a memba%a pengertian pengertian yang berbeda bagi setiap masyarakat masyarakat atau masyarakat masyarakat yang berlainan. berlainan. &ontgomery &ontgomery (')#$, misalnya, mendefinisikan reformasi administrasi sebagai “suatu proses politik yang didesain untuk menyesuaikan hubungan antara birokrasi dan elemen*elemen lain dalam masyarakat, atau di dalam birokrasi itu sendiri, dengan kenyataan politik. +amun, sebagaimana dikatakan oleh aiden (')$, apapun definisi yang dipak dipakai ai,, refo reform rmas asii admi adminis nistr tras asii pada pada dasa dasarn rnya ya meru merupak pakan an sala salah h satu satu aspe aspek k dari dari reformasi ataupun perubahan kemasyarakatan. Reformasi dan perubahan mempunyai arti yang sama dalam banyak hal. &aka tidak mengherankan bila keduanya seringkali digunakan sebagai padanan kata, misalnya dalam definisi ini- “Reformasi Administrasi” berarti sikap perubahan atas prinsip, organisasi, struktur, metode atau prosedur untuk memperbaiki proses administrasi secara berkesinambungan melalui proses eolusi dan bukan reolusi” ( Progress Progress in Publik Adminsitration Adminsitration,, +o.', hal.!$. /eperti /eperti halnya halnya dengan dengan kebanya kebanyakan kan didala didalam m ilmu ilmu sosial sosial,, konsep konsep reform reformasi asi administrasi diartikan berbeda antara sarjana yang satu dengan yang lain. 0leh karena itu, itu, sebena sebenarny rnyaa tidak tidak ada takrif takrif (definisi$ (definisi$ yang dapat diterima diterima secara umum. aiden (')(')- 12$ sebaga sebagaima imana na yang yang dikuti dikutip p dari dari 3ance 3ance 4. 5lassy 5lassy dan /asli /asli Rais Rais (!""6$ (!""6$,, menya menyataka takan n bah%a bah%a perbed perbedaan aan pemakai pemakaian an terhad terhadap ap istil istilah ah ini telah telah menyebab menyebabkan kan
7
kebing kebingunga ungan n dan kesuli kesulitan tan baik baik didala didalam m menent menentukan ukan parame parameter ter dalam dalam peneli penelitia tian n maupun maupun didala didalam m pengemb pengembanga angan n teori. teori. 3e%asa 3e%asa ini istila istilah h reform reformasi asi admini administr strasi asi digunakan untuk mendeskripsikan aktiitas yang sebenarnya jauh melampaui makna yang dikandungnya dikandungnya.. /ebagai /ebagai implikasi implikasinya, nya, maka setiap setiap reformasi reformasi terhadap aparatur aparatur administrasi, baik pada arah lokal maupun arah nasional, dipandang sebagai perubahan tere terenc ncan ana. a. !ror mengatakan mengatakan bah%a reformasi reformasi administr administrasi asi adalah perubahan yang tere terenc ncan anaa terh terhad adap ap aspe aspek k utam utamaa admi admini nist stra rasi si.. /eda /edang ngka kan n aiden (') (')-- )$ )$ mend mendef efin inis isik ikan an
refo reform rmas asii
admi admini nist stra rasi si
seba sebaga gaii
‘the ‘the
arti artifi fici cial al
indu induce ceme ment nt
of
administrative transforma transformation tion againts againts resist resistance’ ance’ . 3efini 3efinisi si aiden aiden ini mengand mengandung ung beberapa implikasi- ('$ Reformasi administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia (manmade$, tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah (!$ Reformasi administrasi merupakan suatu proses (2$ Resistensi beriringan dengan proses reformasi administrasi. aid aiden en juga juga deng dengan an tega tegass memb membed edak akan an anta antara ra admini administr strati ative ve refor reform m dan admini administr strati ative ve
change change..
7eru 7eruba baha han n
adm admini inistra strassi
ber bermakn maknaa
sebag ebagai ai
respons
keorg keorgani anisas sasian ian yang yang sifatn sifatnya ya otomat otomatis is terhad terhadap ap fluktu fluktuasi asi atau atau perubahan kondisi (aide (aiden, n, ')')- 8#*86$ 8#*86$.. 9ebih 9ebih lanjut lanjut dikata dikatakan kan bah%a bah%a muncul munculnya nya kebutuh kebutuhan an akan akan reform reformasi asi admini administr strasi asi sebaga sebagaii akibat akibat dari dari adanya adanya peruba perubahan han admini administr strasi asi.. :idak :idak berfungsinya perubahan administrasi yang alamiah alamiah ini menyebabkan menyebabkan diperlukanny diperlukannyaa reformasi administrasi (aiden, ')- )8$. Takrif krif tentan tentang g reform reformasi asi admini administr strasi asi dari dari aiden aiden ini dikrit dikritik ik "ua# karena mengandung tiga kelemahan pokok, yaitu'. 3efini 3efinisi si aiden aiden tidak tidak mengid mengident entifi ifikas kasii tujuan tujuan reform reformasi asi admini administr strasi asi.. 3engan 3engan tidak jelasnya atau tidak adanya tujuan reformasi administrasi tersebut, maka komplit. Parro$o ('#"- 2!#$ menyebut definisi tersebut sebagai picik dan tak komplit. 3engan 3engan kata kata lain lain makna makna defini definisi si aiden aiden terseb tersebut ut tidak tidak mampu mampu menja% menja%ab ab pertanyaan- Reformasi Administrasi Administrasi itu untuk apa ; !. 3efi 3efini nisi si aide aiden n tidak tidak memada memadai, i, karen karenaa isti istila lah h administrative transformation meru merupa paka kan n kons konsep epsi si yang yang kabur kabur dan tak tak memb member erii penj penjel elas asan an tent tentan ang g isi isi
8
%os#er er (')8- '!$ menyebut reform reformasi asi admini administr strasi asi.. 3alam 3alam hubungan hubungan ini, ini, %os#
bah%a isi reformasi administrasi adalah reorganisasi administrasi, bahkan dia menyam menyamakan akan antara antara keduany keduanya. a. Apa Apa yang yang hendak hendak dikata dikatakan kan &osher &osher bah%a bah%a reorganisasi administrasi itu hanya salah satu isi dari reformasi administrasi, aspek instit institusi usional onal (kelembagaan$ yang yang kebany kebanyakan akan sarjan sarjanaa disebut disebut sebagai sebagai aspek
reformasi administrasi. Aspek lain dari reformasi administrasi adalah perubahan sikap, sikap, perila perilaku, ku, dan nilai nilai orang* orang*ora orang ng yang yang terlib terlibat at dalam dalam proses proses reform reformasi asi administr administrasi. asi. Aspek Aspek inilah inilah yang sering disebut sebagi aspek perilaku. 3engan kata kata lain lain,,
isi isi refo reform rmas asii
admi admini nist stra rasi si meli melipu puti ti aspe aspek k inst instit itus usio iona nall
atau atau
kelembagaan dan aspek perilaku. 2. 3efi 3efini nisi si aid aiden, en, asum asumsi siny nyaa yang yang terl terlal alu u dise disede derh rhan anaka akan, n, bah%a bah%a resi resist sten ensi si mengi mengikut kutii
pros proses es
refo reform rmas asii
admi admini nist stra rasi si..
Resi Resist sten ensi si
didal didalam am
refo reform rmas asii
admi admini nist stra rasi si munc muncul ul,, menur menurut ut aid aiden en kare karena na adan adanya ya keti ketida dakpa kpast stia ian n dan dan ketidakamana ketidakamanan n indiidu indiidu dan
admi admini nist stra rasi si..
/eti /etiap ap usah usahaa yang yang bert bertuj ujua uan n
meng menguba ubah h
sist sistem em
administr administrasi, asi, baik (struktur (struktur kelembagaan$ kelembagaan$ maupun maupun perilaku perilaku administra administratorny tornyaa agar lebih baik, dapat dikategorikan kedalam reformasi administrasi, terlepas apakah ia menjumpai resistensi atau tidak. 3engan demikian, maka resistensi bukan merupakan ciri khas dari reformasi administrasi. administrasi. 3ari uraian di atas, dapat disimpulkan bah%a keberatan =uah terhadap definisi aiden, yaitu'. 3efinisi 3efinisi tersebut tersebut tidak tidak mengungkap mengungkapkan kan tujuan reform reformasi asi administ administrasi rasi !. 3efinisi 3efinisi tersebut tersebut tidak tidak mendeskrips mendeskripsikan ikan secara secara cermat isi isi maupun ruang ruang lingkup lingkup reformasi administrasi 2. Resistensi Resistensi bukan ciri ciri khas khas dari dari reformas reformasii administr administrasi. asi.
9
/eben /ebenar arny nyaa tiga tiga keber keberat atan an =uah =uah terh terhada adap p defin definis isii aid aiden en ters terseb ebut ut tidak tidak sepenuhnya benar, khususnya keberatan pertama dan kedua tentang tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi. aiden secara tegas menyebut tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi. :ujuan yang ingin dicapai seorang pembaru administrasi yang notabene juga notabene juga merupakan tujuan reformasi administrasi untuk menyempurnakan kinerj kinerjaa indii indiidu, du, kelomp kelompok ok dan instit institusi usi.. 3isamp 3isamping ing itu, itu, reform reformasi asi admini administr strasi asi bertujuan juga memberi saran tentang bagaimana caranya agar indiidu, kelompok dan instit institusi usi,, dapat dapat mencap mencapai ai tujuan tujuan lebih lebih efekti efektif, f, ekonomi ekonomis, s, dan lebih lebih cepat. cepat. 3engan 3engan rumusan lain aiden menyebut tujuan reformasi administrasi adalah untuk . . . improve the administrative performance of individual, groups, and institutions and to advise them how they can achieve their operating goals more effectively, more economically, and more quickly (aiden- '!$. >ika dianalisis selanjutnya, tujuan reformasi administrasi aiden aiden adalah adalah menyempurna menyempurnakan kan atau meningkatkan meningkatkan performance performance.. ?onsep inilah yang aiden aiden sebut administrative health, yaitu suatu situasi dimana administrasi tidak hanya mampu memenuhi segala macam tuntutan yang dibebankan kepadanya, namun juga admi admini nist stra rasi si yang yang didal didalam amny nyaa tak tak diju dijump mpai ai gela gelagat gat yang yang tak tak baik baik (ai (aide denn- !8$. !8$. /edangkan kinerja yang dimaksud merupakan kinerja indiidu, kelompok, dan institusi. Ini berarti disamping aspek perilaku, juga aspek kelembagaan yang tercakup didalam reformasi administrasi. /ehat tidaknya administrasi dapat dilihat dari tiga perspektif yang berbeda, yaitu'. Ideal optimum, optimum, yakni derajat pencapaian kesempurnaan administrasi !. Practical optimum, yakni pencapaian derajat tertinggi dari suatu kinerja dalam kondisi tertentu 2. atisficing optimum, yakni pencapaian derajat kinerja yang memuaskan. kinerja a individu individu dapat dilihat /edangk /edangkan an pening peningkat katan an kinerj dilihat dari keterampil keterampilannya, annya,
kecakap kecakapan, an, prakti praktisny snya, a, kompet kompetens ensiny inya, a, penget pengetahua ahuan n dan inform informasi asinya, nya, keluas keluasan an pengalamannya, sikap dan perilakunya, kebajikannya, kreatiitasnya, moralitasnya dan lain*lain. ?inerja kelompok dilihat dari aspek kerja samanya, keutuhannya, disiplinnya, kinerja institusi institusi dapat dilihat dari hubungannya loyalitas loyalitasnya, nya, dan lain*lain. lain*lain. /edangkan kinerja
10
dengan institusi lain, fleksibilitasnya, adaptabilitasnya, pemecahan konflik dan lainlain. /uatu /uatu semina seminarr tentan tentang g penyemp penyempurna urnaan an admini administr strasi asi yang yang disele diselengga nggarak rakan an !astern "egional #rgani$ation for Public Administration (@R07A$ (@R07A$,, menyepakati menyepakati bah%a reformasi reformasi administr administrasi asi meliputi meliputi perbaikan perbaikan struktur struktur administra administrasi si (kelembagaa (kelembagaan$ n$ dan perilaku orang yang terlibat didalamnya. 3ikemukakan lima alat pengukur reformasi administrasi, yaitu'. 7enekan 7enekanan an baru baru terhada terhadap p progr program am !. 7erubahan 7erubahan sikap sikap dan perilaku perilaku masyarak masyarakat at dan anggota anggota birokrasi birokrasi 2. 7eruba 7erubahan han gaya kepemim kepemimpina pinan n yang yang mengara mengarah h kepada kepada komunika komunikasi si terbuka terbuka dan manajemen partisipatif 1. 7engguna 7enggunaan an sumber sumberday dayaa yang lebih lebih efisi efisien en 8. 7engura 7enguranga ngan n penggunaa penggunaan n pendekat pendekatan an legalis legalistik tik (Lee dan Samonte , '#"$. +amun definisi di atas belum mencakup tujuan reformasi administrasi sebagai syarat syarat kelengkapan kelengkapan definisi. definisi. aiden menginterpretas menginterpretasikan ikan terhadap terhadap tujuan reformasi administrasi, yaitu'. &el &elakuk akukan an
per perubah ubahan an
inoa noattif
terha erhada dap p
kebi kebija jaks ksan anaa aan n
dan dan
prog progra ram m
pelaksanaan !. &ening &eningkat katkan kan efekti efektifit fitas as adminis administra trasi si (!imo$k , '8'- !21$, 2. &ening &eningkat katkan kan kualit kualitas as pers personel onel 1. &ela &elakuk kukan an anti antisi sipa pasi si terh terhad adap ap kemu kemungk ngkin inan an krit kritik ik dan dan kelu keluha han n pihak pihak luar luar (&osher, ')#- 1#*16$. :ujuan pertama dan keempat lebih bernuansa politis. /edangkan menurut 9ee ('#'- 8!$, tujuan umum reformasi administrasi itu meliputi meningkatkan keteraturan, menyempurnakan metode dan meningkatkan performance meningkatkan performance (kinerja$. A&ue'a ('#"- !8$ mengelompokkan tujuan reformasi administrasi itu dalam dua kelompok, yaitu'. %anifest or declared goal , seperti efisiensi, ekonomis, efektiitas, peningkatan pelayanan, struktur organisasi, dan prosedur yang ramping dsb., !. &ndisclosed or underclared goal , yang bersifat bersifat bertujuan politis. politis. /edangkan /edangkan 3ror 3ror ('#' ('#'-- !2$, !2$, meli melihat hat tuju tujuan an refo reform rmas asii itu itu beror berorie ient ntas asii jama jamak k denga dengan n mengklasifikasikan tujuan reformasi itu kedalam enam kelompok, tiga bersifat intr intra' a'adm admin inis istr tras asii yang yang dituju ditujukan kan menyem menyempurn purnaka akan n admini administr strasi asi intern internal, al,
11
meliputi- ('$ @fisiensi administrasi, dalam arti hemat biaya, yang dapat dicapat melalui penyederhanaan formulir, perubahan prosedur, penghilangan duplikasi, dan dan kegi kegiat atan an orga organi nisa sasi si meto metode de yang yang lain lain (!$ (!$ 7engh 7enghap apus usan an kelem kelemah ahan an administrasi, seperti korupsi, pilih kasih, dan sistem taman dalam sistem poitik, dll. 2. 7enge 7engena nala lan n dan dan pengg penggal alak akan an sist sistem em meri merit, t, pemr pemros oses esan an data data mela melalu luii sist sistem em inform informasi asi yang yang otomat otomatis, is, pening peningkat katan an penggun penggunaan aan pengeta pengetahuan huan ilmia ilmiah, h, dll. dll. /eda /edang ng tiga tiga lagi lagi berk berken enaa aan n deng dengan an peran masyarakat di dalam sistem administrasi ,
meli melipu puti ti--
('$ ('$
&eny &enyes esua uaik ikan an sist sistem em adm adminis inistr tras asii
terh terhad adap ap
meningkatnya keluhan masyarakat (!$ &engubah pembagian pekerjaan antara sistem administrasi dan sistem politik, seperti meningkatkan otonomi profesional dari dari
sist sistem em
admi admini nist stra rasi si
dan dan
meni mening ngka katk tkan an
peng pengar aruh uhny nyaa
pada pada
suat suatu u
kebijak kebijaksan sanaan aan dan (2$ &engub &engubah ah hubunga hubungan n antara antara siste sistem m admini administr strasi asi dan penduduk, misalnya melalui relokasi pusat*pusat kekuasaan (desentralisasi (. (. erdasarkan definisi yang mencakup tiga aspek tersebut, reformasi administrasi adal adalah ah suatu usaha sadar dan terencana untuk mengubah struktur dan prosedur birokrasi )aspek reorganisasi reorganisasi atau institusional(* dan sikap dan sikap dan perilaku birokrat )aspek perilaku(, guna meningkatkan efektivitas organisasi atau terciptanya administrasi yang yan g sehat dan men+amin tercapainya tu+uan pembangunan nasional . Reformasi
administrasi
menurut
!ror
('#'-
'$,
secara
tegas
mengesampin mengesampingkan gkan perubahan perubahan organisasi organisasi dan prosedur prosedur administr administrasi asi yang minor minor dan berkonsentrasi pada perubahan*perubahan yang utama atau dasar dasar saja, saja, sehing sehingga ga reformasi administrasi itu akan efektip apabila juga didesain dengan tepat, yakni dengan mempertimbangkan dan melibatkan lingkungan di mana reformasi itu dilaksanakan. dilaksanakan. Reformasi administrasi dipandang sebagai bagian dari reformasi masyarakat (aiden1$, sebab birokrasi sebab birokrasi dan organisasi pemerintah merupakan bagian dari dan berkaitan erat deng dengan an sist sistem em poli politi tik, k, sosi sosial al,, ekon ekonom omi, i, dan dan seba sebaga gain inya ya.. /elanju /elanjutny tnyaa
aiden aiden
meng mengid ident entif ifik ikas asii adany adanyaa lima lima pers perspe pekt ktif if di dala dalam m reformasi reformasi administr administrasi, asi, yaitu yaitu perspektif 7erancis, 7russia, Rusia, Inggris, dan Amerika. erdasarkan lima perspektif
12
itu ada empat butir yang dapat diperbandin diperbandingkan, gkan, yaituyaitu- (1) Ada pembaru yang berasal dari luar, ada pula yang berasal dari dalam (2) Ada pembaruan yang dicanangkan dari ba%ah, ada pula yang berasal dari atas (*) Ada ideologi yang mempengaruhi reformasi administrasi, ada pula reformasi administrasi yang tidak dipengaruhi oleh ideologi dan (+) Ada reformasi administrasi yang diikuti oleh reolusi, ada pula yang tidak.
3ua hal lagi lagi yang yang perlu perlu dicata dicatatt dari dari obser obserasi asi aiden, aiden, bah%abah%a- ('$ "eformasi ('$ "eformasi administrasi berkaitan erat dengan lingkungan budaya tertentu, tertentu, sehingga tidak ada satu perspektif pun yang dapat dianggap lebih baik daripada yang lain (!$ 7endekatan reformasi administrasi bersifat terikat pada budaya, sehingga tidak dapat diekspor ke nega negara ra lain lain denga dengan n begi begitu tu saja saja.. aid aiden en juga juga mena menaru ruh h perh perhat atia ian n terh terhad adap ap negar negaraa berkembang, dengan pernyataan bah%a Bkemerdekaa kemerdekaan n negara berkembang berkembang membuat membuat reforma reformasi si administras administrasii men+adi men+adi semacam semacam kewa+iban kewa+ibanC. C. /ebab /ebab negara negara yang yang merdeka merdeka (note- baru$ harus membangun sistem administrasinya sendiri dan segera menemukan jalan keluar untuk memecahkan sejumlah besar masalah administrasi yang ga%at. &enurut aiden, reformasi administrasi diperlukan guna memecahkan masalah*masalah besar. 0leh karena k arena itu, pendekatan yang harus dipilih, sangat tergantung pada beberapa factor berikut- (a) /ifat kultur setempat (&) Reputasi kepemimpinan nasional ($) >enis reDim politik politik (d) ?ekuatan dan diersitas oposisi dan (e) ?etersediaan sumber daya. Atas dasar berbagai macam faktor tersebut, maka aiden mengklasifikasikan empat pendekatan reformasi administrasi di negara berkembang, yaitu - ('$ +egara yang tidak menganut menganut paham reformasi reformasi administra administrasi si dan lebih menyukai menyukai status quo quo (!$ +egara dengan pendekatan pragmatis murni terhadap reformasi administrasi, artinya melakukan pembaruan dengan ala kadarnya saja, serta tidak ada perangkat institusional untuk mengim mengimplem plement entasi asikann kannya ya (2$ +egara +egara*ne *negar garaa yang yang sangat sangat keranj keranjing ingan an terhad terhadap ap reformasi administrasi dan melengkapinya dengan seperangkat perabot formal untuk isian isian dan ealuas ealuasiny inya a (1$ +egara +egara*neg *negara ara yang yang telah telah mengal mengalami ami pembar pembaruan uan yang yang diperoleh dari luar.
13
2.2. Pengertian Birokrasi
Istilah Istilah birokrasi birokrasi seringkali seringkali dikaitkan dikaitkan dengan organisasi organisasi pemerintah. pemerintah. irokrasi irokrasi merupakan sistem untuk mengatur organisasi yang besar agar diperoleh pengelolaan yang efisien, rasional, dan efektif. irokrasi pemerintah diartikan sebagai “officialdom “ officialdom”” atau kerajaan pejabat. /uatu kerajaan yang raja*rajanya adalah para pejabat dari suatu bentuk organisasi yang digolongkan modern. 3i dalamnya terdapat tanda*tanda bah%a seseorang mempunyai yuridiksi yang jelas dan pasti, mereka berada dalam area official yang yurisdiktif. 3i dalam yurisdiksi tersebut seseorang mempunyai tugas dan tanggung ja%ab resmi (official duties$ duties$ yang memperjela memperjelass batas*batas batas*batas ke%enangan pekerjaanny pekerjaannya. a. &ereka bekerja dalam tatanan pola hirarki sebagai per%ujudan dari tingkatan otoritas dan kekuasaannya. &ereka memperoleh gaji berdasarkan keahlian dan kompetensinya. /elain /elain itu, itu, dalam dalam keraja kerajaan an pejabat pejabat terseb tersebut ut proses proses komuni komunikas kasiny inyaa didasa didasarka rkan n pada pada dokumen tertulis (the (the files$. files$. 3alam bidang publik, konsep birokrasi dimaknai sebagai proses dan sistem yang diciptakan secara rasional untuk menjamin mekanisme dan sistem kerja yang teratur, pasti dan mudah dikendalikan. /edangkan dalam dunia bisnis, konsep birokrasi diar diarah ahkan kan untu untuk k efis efisie iens nsii pema pemakai kaian an sumb sumber erday dayaa deng dengan an penca pencapa paia ian n output dan keuntungan yang optimum. Entuk dapat memahami birokrasi lebih jauh lagi, kita bisa mulai dari memahami memahami birokrasi secara bahasa. Istilah Istilah birokrasi birokrasi berasal dari bahasa 7erancis, yaitu bureau yang berarti kantor atau meja tulis, dan kata 4unani, 4unani, kratein yang berarti mengatur. 3alam pengertiannya lebih luas, birokrasi diartikan sebagai suatu tipe organisas organisasii yang dimaksudkan dimaksudkan untuk mencapai mencapai tugas*tugas tugas*tugas administrati administratiff dengan cara mengkoordinasi secara sistematis pekerjaan dari banyak anggota o rganisasi. /ebagaimana dapat dilihat di banyak buku mengenai birokrasi, ciri pokok dari struktur birokrasi seperti yang diuraikan oleh &aF Geber adalah bah%a birokrasi adalah sistem administrasi rutin yang dilakukan dengan keseragaman, diselenggarakan dengan cara*cara cara*cara tertentu, didasarkan aturan tertulis, tertulis, oleh orangorang yang berkompeten berkompeten di bidangnya. 3engan pengertian yang hampir sama, Rourke menyebutkan bah%a
14
birokrasi adalah sistem administrasi dan pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur dalam sistem hirarki yang jelas, dilakukan dengan aturan tertulis (written (written procedures procedures$, dilakukan oleh bagian tertentu yang terpisah dengan bagian lainnya, oleh orang*orang yang yang dipili dipilih h karena karena kemampu kemampuan an dan keahli keahlian an di bidangn bidangnya ya (/aid, (/aid, !""#!""#- !$. 4ang 4ang menjadi ciri dari birokrasi ialah adanya sebuah pembagian kerja secara hirarkis dan rinci yang didasarkan pada aturan*aturan tertulis yang diterapkan secara impersonal, yang dijalankan oleh staff oleh staff yang bekerja full bekerja full time, time, seumur hidup dan profesional, yang sama sekali tidak turut memegang kepemilikan atas “alat*alat pemerintahan” atau pekerjaan, maupun keuangan jabatannya. &ereka hidup dari gaji dan pendapatan yang diterimanya dan tidak didasarkan secara langsung atas dasar kinerja mereka. /ementara itu, &asCud /aid (!""#$ dalam bukunya memberikan batasan tentang pengertian birokrasi sebagai tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. /ebagai suatu cara atau metode, maka sikap kita terhadap birokrasi haruslah objektif, terbuka terhadap inoasi sesuai dengan kebutuhan konteks ruang dan %aktunya. /ebagai sebuah cara atau metode pengorganisasian kerja, birokrasi tidak boleh menjadi tujuan dalam dirinya sendiri. irokrasi ada untuk mencapai tujuan bersama. irokr irokrasi asi adalah adalah organi organisas sasii yang yang melaya melayani ni tujuan tujuan dan cara cara untuk untuk mencapa mencapaii tujuan itu ialah dengan mengkoordina mengkoordinasi si secara secara sistemati sistematis. s. irokrasi irokrasi adalah institus institusii pemerintahan yang melaksanakan tugas negara. irokrasi ada karena adanya kebutuhan akan sebuah organisasi yang bisa mengelola negara modern. 3ikatakan, bah%a tugasnya adalah organising and administering modern states is a massive process that requires skill, eperience and eperties (/aid, !""#- 2$. :entu saja, dalam dunia pemerintahan modern modern pengel pengelola olaan an negara negara modern modern merupak merupakan an sebuah sebuah proses proses yang yang membut membutuhka uhkan n keterampilan, pengalaman dan keahlian. ?ebutuhan tersebut tentu hanya bisa dijalankan oleh oleh birokr birokrasi asi yang yang modern modern pula. pula. /ement /ementara ara 7fiff 7fiffner ner dan 7resth 7resthus us mendef mendefini inisik sikan an birokrasi sebagai suatu sistem ke%enangan, kepega%aian, jabatan dan metode yang dipergunakan pemerintah untuk melaksanakan program*programnya (/aid, !""#- 1$.
15
3alam pengertian pengertian lebih luas, birokrasi birokrasi pemerintah pemerintah diartikan sebagai seluruh seluruh jajaran badan*badan eksekutif sipil yang dipimpin oleh pejabat pemerintah di ba%ah tingkat menteri. :ugas pokok birokrasi disini adalah secara professional menindaklanjuti keputusan politik yang telah diambil pemerintah. ?abinet yang terdiri dari para menteri bukanlah birokrasi. 3alam penjelasan EE3 '18 menyebutkan para menteri sebagai pemimpin negara. irokrasi dapat dibagi menjadi dua klasifikasi yaitu sebagai proses administrasi pemerintahan, dan juga sebagai struktur atau fungsi yang bersifat statis, dimana disitu ada pejabat yang menjalankan struktur yang biasa disebut sebagai birokrat. irokrat, pejabat dan staf administrasi selalu terkait dengan pemerintahan dan menjadi aktor penting dalam sebuah negara baik dalam urusan politik, administrasi dan pembuatan kebijakan negara. 3alam pemahaman kita, birokrasi juga dapat dimaknai sebagai proses penyelenggaraan pemerintahan p emerintahan dengan mengadopsi sistem tertentu dimana di dalamnya terdapat pembagian kerja dan tugas yang jelas antar diisi, terdapat nilai impersonal dimana Borang mengikuti aturan, bukan aturan mengikuti orangC, penyusunan jabatan dan dan kari karirr berd berdas asar arka kan n komp kompet eten ensi si dan bukan bukan pref prefer erens ensi, i, terd terdap apat atny nyaa otor otorit itas as penga%asan dan juga terdapatnya hirarki (&asCud /aid, !""#-'"$. +egara modern tentu membutuhkan birokrasi yang modern. irokratlah yang mengimplementasikan politik dan kebijakan negara. /eorang menteri (sebagai pejabat politik$ memiliki %aktu yang terbatas dan tak mungkin bisa ada di semua tempat pada saat yang bersamaan. Hal tersebut dikarenakan rentang kendali mereka yang terbatas. 3alam kaitan ini, birokrat memiliki posisi unik. ?eterjaminan posisi pega%ai negeri sipil misalnya, lebih besar ketimbang yang dimiliki oleh para politisi. :erutama sekali pada pemerintahan parlemeter, menteri akan dipindah jabatankan, dipromosikan, diturunkan dan digantikan begitu kepemimpinan berubah. Hal ini memberikan daya insentif kepada birokrat untuk menolak perubahan. &ereka hanya perlu tidak berbuat sesuat sesuatu u sampai sampai sang sang menter menterii tak lagi lagi mendudu menduduki ki jabata jabatanny nnya. a. >adi >adi ada dua sumber sumber kekuat kekuatan an dari dari birokr birokrasi asi di sini, sini, yaitu yaitu penga%a penga%asan san atas atas implem implement entasi asi kebija kebijakan kan dan
16
perbandingan antara struktur karir pega%ai negeri sipil dan para politisi yang terpilih (&asCud /aid, !""#- ''$. /umber kekuatan birokrasi tersebut bisa menjadi sesuatu yang positif dan juga bisa menjadi sesuatu yang negatif. &enjadi sesuatu yang positif jika dijalankan dalam kerangka pencapaian tujuan negara. +amun, akan menjadi sesuatu yang negatif apabila dijalankan demi mendapatkan kepentingan birokrat itu sendiri. 2.*. NP% !a,am Birokrasi - So,usi RedTape Birokrasi
3aid 3aid 0sborn 0sbornee dan :ed :ed aeble aeblerr dalam dalam bukuny bukunyaa %ewirausahakan -irokrasi. -irokrasi. %entransformasi emangat /irausaha /irausaha ke dalam ektor Publik (')$ atau eorge eorge 5ederi 5edericks ckson on dalam dalam bukunya bukunya The pirit pirit of Admini Administr strati ation on ('#$ menyatakan bah%a dalam masyarakat yang berubah (changing (changing society$, society$, aparatur negara harus merubah perilakunya ke arah yang lebih kondusif seiring dengan perkembangan masyarakat. Artiny Artinya, a, pemeri pemerinta ntah h baik baik secara secara insti institus tusion ional al maupun maupun aparat aparatur ur secara secara persona personall diharapkan beradaptasi melalui perampingan struktur, fleksibilitas, ketanggapan serta kemampuan untuk bekerjasama dengan semua pihak. /ementara itu menurut &iftah :hoha (!""6- '")*'"#$, faktor*faktor yang bisa mendorong timbulnya reformasi birokrasi pemerintah adalah • • • •
Adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaharuan &emahami perubahan yang terjadi di lingkungan lingkunga n strategis nasional &emahami perubahan yang terjadi di lingkungan lingkunga n strategis global &emahami perubahan yang terjadi dalam paradigma manajeman pemerintahan. 7emi 7emiki kira ran n untu untuk k mere merefo form rmas asii biro birokr kras asii dari dari bent bentuk uk lam lama (#ld #ld Publ Public ic
%anagement $ ke suatu bentuk yang lebih baik lantas memunculkan beberapa konsep atau kerangka kerja baru. 3i dalam buku 7ur%anto, dkk (!""8 - #)$, ada beberapa form formul ulaa yang yang dapat dapat digu digunak nakan an untuk untuk memb memben enahi ahi mana manajem jemen en pela pelaya yanan nan publi publik. k. Hardjosoeka Hardjosoekarto rto mengusulkan mengusulkan tiga strategi strategi pembenahan pembenahan yaitu yaitu priatisa priatisasi, si, pelayanan pelayanan prima, dan membangun isi maupun orientasi baru. Atmosudirdjo mengusulkan perlunya semangat ke%irausahaan dan peningkatan kinerja pelayanan aparatur daerah. aparatur daerah. /ementara itu ?ristiadi mengusulkan perlunya penerapan manajemen modern di daerah.
17
Esulan lain yang lebih lengkap menuntut manajemen pelayanan publik untuk lebih profesional, memiliki ji%a entrepreneur , dan mampu bertindak sebagai fasilitator. &anajemen &anajemen pelayanan pelayanan publik publik diharapkan diharapkan dapat menjadi menjadi lebih bersifat administratif administratif.. ?onsep atau formula tersebut dikenal sebagai +e% 7ublic &anagement (+7&$, yaitu mana manajem jemen en pela pelaya yanan nan yang yang ber% ber%at atak ak entre entrepr prene eneurs urship hip (%ir (%irau ausa saha ha$. $. 3okt 3oktri rin n 0ew Public %anagement ( 0P% 0P% $ dan dan "einventing 1overnment ini didasarkan pengalaman reformasi pemerintahan di Amerika, @ropa dan +e% ealand, yang dipasarkan melalui kebijakan ank 3unia ke negara*negara berkembang. +7& dari satu sisi dianggap sebagai upaya pembebasan manajemen pemerintahan dari konseratisme administrasi klas klasik ik deng dengan an jala jalan n mema memasu sukk kkan an cara cara beke bekerj rjaa sect sector or s%as s%asta ta ke dala dalam m sekt sektor or pemerintahan. 3engan demikian sejalan dengan pandangan 0sborne dan aebler ('2$, +7& mengubah perspektif kerja pemerintah menjadi sejajar dengan sektor s%asta (3enhardt dan 3enhardt, !""2$. ?onsep reinventing government yang diperkenalkan oleh 0sborne dan aebler ini sebenarnya adalah sebuah kritikan yang dialamatkan kepada konsep hirarki birokrasi milik Geber. &enurut mereka, pandangan Geber mengenai birokrasi dinilai sudah tidak lagi efisien dan efektif dalam rangka memberikan pelayanan publik apalagi jika dikaitkan dengan perkembangan jaman. 0sborne dan aebler (') - !* 21'$ merumuskan sepuluh prinsip birokasi yang memiliki ji%a entrepreneur , yaitu'. 7emerintaha 7emerintahan n katalis katalis,, mengara mengarahkan hkan ketimbang ketimbang mengayuh mengayuh !. 7emerintaha 7emerintahan n milik milik masyarakat, masyarakat, memberi memberi %e%ena %e%enang ng ketimbang ketimbang melayani melayani 2. 7emeri 7emerinta ntahan han yang yang kompet kompetiti itif, f, menyu menyunti ntikkan kkan persaing persaingan an ke dalam dalam pemberi pemberian an pelayanan 1. 7emerintaha 7emerintahan n yang digerakkan digerakkan oleh oleh misi, misi, mengubah mengubah organisasi organisasi yang digerakkan digerakkan oleh peraturan 8. 7emeri 7emerinta ntahan han yang yang berori berorient entasi asi hasil, hasil, membi membiaya ayaii hasil hasil dibandin dibandingka gkan n dengan dengan masukan ). 7emeri 7emerinta ntahan han berori berorient entasi asi pelanggan pelanggan,, memenuh memenuhii kebutu kebutuhan han pelanggan pelanggan bukan bukan birokrasi #. 7emerintaha 7emerintahan n %irausaha, %irausaha, menghasi menghasilkan lkan dibandin dibandingkan gkan dengan dengan membelanja membelanjakan kan 6. 7emerintaha 7emerintahan n antisipa antisipatif, tif, mencegah mencegah daripada daripada mengobati mengobati
18
. 7emeri 7emerintah ntahan an dese desentr ntrali alisas sasi i '". 7emerintahan berorientasi pasar, pasar, mendongkrak perubahan melalui melalui pasar. &enurut Jigoda (5adel &uhammad, !""6- 8$, ada 8 prinsip yang penting dalam penerapan +7& ini, yaitu- ('$ sistem desentralisasi, yang dimaksudkan untuk mendekatkan pengambilan keputusan kepada masyarakat sebagai penerima layanan (!$ priatisasi, yang dimaksudkan untuk mengalokasikan barang dan jasa publik ke sektor priat (2$ downsi$ downsi$ing ing,, dengan melakukan pengurangan dan penyederhanaan jumlah serta serta ruang lingkup organisas organisasii dan struktur struktur pemerintaha pemerintahan n (1$ debirokratisas debirokratisasi, i, yaitu yaitu dengan melakukan restrukturisasi birokrasi pemerintahan yang akan lebih menekankan kepada hasil daripada proses, dan (8$ manajerialisme, yang merupakan pengadopsian cara kerja s%asta pada organisasi pemerintahan. 0ew Public %anagement (+7&$ ini adalah model manajemen pelayanan publik yang memiliki ciri yang lebih mengarah pada “inside “inside the organisation”, organisation”, yaitu '. &emfokuskan &emfokuskan aktii aktiitasny tasnyaa hanya pada kegiatan kegiatan manajemen manajemen,, tidak pada aktii aktiitas tas kebijakan !. +7& +7& menc mencob obaa meli meliha hatt mana manaje jeme men n pela pelay yanan anan publ publik ik pada pada segi segi kine kinerj rjaa ( performance$ performance$ dan efisiensi, dan tidak dari segi politis 2. 7eme 7emeca caha han n manaj anajem emen en pela pelay yanan anan publ publik ik menj menjad adii bada badan* n*ba bada dan n keci kecill dan dan sederhana yang berkaitan langsung dengan kepentingan dasar pengguna jasa (user'pay bases$ bases$ 1. &enggunakan &enggunakan landasan landasan pasar pasar sebagai sebagai daya daya dorong dorong bagi tercip terciptanya tanya kompetens kompetensi i 8. 7ema 7emang ngka kasa san n ekon ekonom omii biay biayaa ting tinggi gi sehi sehing ngga ga ongk ongkos os untu untuk k memp memper erol oleh eh pelayanan menjadi lebih murah (7ur%anto, dkk, !""8- ##$. +7& menurut Rhodes juga ditandai dengan gaya manajemen yang berorientasi pada output , cara tersingkat, penggunaan insentif moneter dan kebebasan pengelolaan (7ur%a (7ur%anto nto,, dkk, !""8!""8- ##$. ##$. ara ara pengelo pengelolaa laan n ini dinil dinilai ai sesuai sesuai dengan dengan semang semangat at desent desentral ralisa isasi. si. +7& juga juga diasum diasumsik sikan an bah%a bah%a semanga semangatt yang yang ada di dalam dalam tubuh tubuh birokrasi publik ketika berhadapan dengan pengguna jasanya bukanlah “how to steer ” tetapi “how “how to serve”, serve”, dan birokrasi publik haruslah berpikir secara strategis (think ( think
19
strategically$ strategically$ dan bertindak secara demokratis (act (act democratically$ democratically$ dalam me%ujudkan pelayanan yang baik terhadap %arga negara (7ur%anto, dkk, !""8-6"$$. Entuk dapat menja%ab berbagai tantangan yang muncul sebagai konsekuensi pelaksanaan desentralisasi (otonomi daerah$ kita membutuhkan birokrasi yang memiliki ji%a entr entrep epre rene neur ur ters terseb ebut ut.. Hal ini ini karen karenaa dese desent ntra rali lisa sasi si baik baik dalam dalam kont kontek ekss administratif maupun dalam konteks politik tidak akan pernah bisa dilaksanakan secara efektif jika aparatur pemerintahan daerah gagal mengembangkan kapasitasnya secara mema memadai dai untu untuk k menge mengelo lola la pros proses es pemban pembangun gunan an.. 3ala 3alam m kont kontek ekss ini ini reinventing government dini dinila laii sign signif ifik ikan an dan dan tepa tepat. t. "einventing government itu itu sendir sendirii oleh oleh 0sborne dan 7lastrik dalam %emangkas dalam %emangkas -irokrasi )2334( dimaknai sebagai penciptaan kembal kembalii birokr birokrasi asi dengan dengan mendasa mendasarka rkan n pada pada sistem sistem %iraus %irausaha aha,, yaitu yaitu mencip menciptak takan an organisasi*organisasi dan sistem publik yang terbiasa memperbarui dan berkelanjutan, memp memper erbai baiki ki kual kualit itas asny nyaa tanp tanpaa harus harus memp memper erol oleh eh dorong dorongan an dari dari luar luar.. 3enga 3engan n demikian, demikian, reinven reinventing ting berarti berarti menciptakan sektor publik yang memiliki dorongan dari dalam untuk memperbaiki apa yang disebut dengan “sistem yang memperbarui kembali secara sendiri”. 3engan kata lain, reinv einven enti ting ng menjad menjadika ikan n pemeri pemerinta ntah h siap siap mengha menghadapi dapi tantan tantangan gan yang yang mungki mungkin n tidak tidak dapat dapat dianti diantisip sipasi asi.. 3i sampin samping g itu, itu, reinv reinvent enting ing tidak hanya memperbaiki keefektifan pemerintah sekarang ini, tetapi juga dapat membangun organisas organisasi*or i*organis ganisasi asi yang mampu memperbaiki memperbaiki keefektifa keefektifannya nnya di masa mendatang mendatang pada %aktu lingkungan organisasi mengalami perubahan. 2. *. 1. Pendekatan Principal-Agent
7ada proses reformasi birokrasi, ada pendekatan yang dapat digunakan ketika suatu pelayanan disampaikan kepada publik (masyarakat$. &odel pendekatan tersebut dise disebu butt pende pendeka kata tan n principal'agent (at (atle ley y, !""1!""1- 2'$. 2'$. 3ima 3imana na “ principal ” yang yang dimaksudkan disini adalah masyarakat sipil sebagai penerima layanan dan “agent “agent ” yang dimaksud adalah para “officials “officials”” atau atau para para birokr birokrat< at
20
terjadi terjadi adalah pemerintah pemerintah yang seharusnya seharusnya menjadi agen agentt justru menjadi “ principal ” dari dari pelaks pelaksanaa anaan n reform reformasi asi ini. ini. Hal inilah inilah yang yang menyeb menyebabka abkan n sulitn sulitnya ya reform reformasi asi birokrasi dilakukan di banyak negara yang sedang berkembang. 0leh karena itu, untuk dapat melakukan apa yang disebut reformasi di dalam pelayanan kepada kep ada publik pub lik ini harus dapat memperhatikan kepentingan*kepentingan kepentingan*kepen tingan yang terdapat di dalamnya, baik itu kepentingan masyarakat sebagai penerima layanan juga birokrasi sebagai pemberi layanan. Harus ada keseimbangan dari institusi dan faktor* fakt faktor or sekt sektor oral al lain lainny nya. a. 3i negar negara* a*neg negar araa berkem berkemba bang, ng, refo reform rmas asii sara saratt deng dengan an kepenti ntinga ngan
politik.
?erangka gka
kerja principal'agent
ini
digu diguna naka kan n
unt untuk
menggambarka menggambarkan n siapa aktornya, aktornya, bagaimana bagaimana kepentinganny kepentingannyaa dan hubungan hubungan di dalam reformasi yang dilakukan dalam bidang*bidang pelayanan publik tertentu di masing* masing negara. ?etika ?etika model pendekatan ini dilakukan dilakukan di beberapa beberapa negara sedang berkembang berkembang (hana (hana,, imbab% imbab%e, e, India, India, /ri 9anka, 9anka, olii oliia, a, Argen Argenti tina, na, JeneDuela neDuela,, ?enya ?enya dan :hailand$, ada empat bidang pelayanan publik yang dapat dijadikan studi kasus untuk dilakukan reformasi. 4aitu, bidang kesehatan, pelayanan air minum, bidang pertanian, dan bisnis bisnis.. Hal ini dipili dipilih h dengan dengan alasan alasan bah%a bah%a bidang* bidang*bid bidang ang terseb tersebut ut langsu langsung ng bersentuhan dengan kehidupan sehari*hari masyarakat dan dampaknya juga dapat kita lihat, dari ke empat bidang tersebut juga dapat dilihat bagaimana hubungan antara para pembuat kebijakan ( policy policy maker $ dan masyarakat dengan melihat apakah program* program tersebut bisa dilihat keberhasilannya. 3ari studi penelitian yang dilakukan, untuk melakukan reformasi pada keempat bidang pelayanan publik tersebut yang disebut dengan “+e% &anagement”, dapat ditandai dengan adanya'. 7engu 7engura rang ngan an pera peran n lang langsu sung ng peme pemeri rint ntah ah dala dalam m penge pengelo lola laan an ekono ekonomi mi dan penyelenggaraan pelayanan publik !. Ada Ada peny penyer erah ahan an kepe keperrcay cayaan aan (trust $ kepad kepadaa pasa pasarr, masy masyar araka akatt dan dan pera peran n indiidu untuk dapat mengelola pelayanan itu secara mandiri
21
2. 7eng 7engua uata tan n fung fungssi streering streering dari pemerintah ketimbang menyediakannya secara langsu langsung. ng. teeri teering ng yang dimaksud adalah lebih kepada merancang kerangka kebijakan, membuat regulasi< aturan, serta mendukung program*program yang dijalankan pada leel di ba%ahnya 1. &encip &enciptak takan an insent insentif if untuk untuk mencapa mencapaii efisie efisiensi nsi dan efekti efektifi fitas tas (atley (atley,, !""1!""12!$. 2!$. &enu &enuru rutt 9ane 9ane,, /tig /tigli litD tD,, dan dan Galsh, lsh, pada pada teor teorii principal'agent , agent berusaha memenuhi keinginan dari principal dari principal , karen karenaa principal pada dasarnya adalah merupakan representasi kepentingan publik. 3engan kata lain, principal lain, principal disini dapat juga berperan sebagai “controller “controller ” agent . Hal ini dikarenakan dalam kondisi politik yang demokratis, pemegang kekuasaan tertinggi adalah %arga masyarakat (citi$en (citi$en$$ atau konsumen dari pelayanan publik (atley, !""1- 26$. 7ende 7endeka kata tan n principal'agent ini menjad menjadii dasar dasar untuk untuk menempa menempatka tkan n birokr birokrat at seba sebagai gai pelay pelayan an masy masyar araka akatt yang yang sebe sebena narny rnya. a. 7ene 7enera rapa pan n pend pendeka ekata tan n ini ini dihara diharapka pkan n mampu mampu menya menyadark darkan an birokr birokrat at sebaga sebagaii agent yang bertanggung bertanggung ja%ab kepada masyarakat ( principal principal $ dan bukan sebaliknya.
2.+. Reformasi Birokrasi- %engu&a# %etafora %esin Birokrasi
agi Geber, birokrasi merupakan bagian dari kecenderungan uniersal untuk merespon perubahan*perubahan besar yang terindustrialisasi. ?onsep birokrasi rasional milik Geber sangat penting artinya bagi masyarakat modern yang terjadi pada masa abad abad ke ', dimana dimana ke%enan ke%enangan gan di dalam dalam organi organisas sasii dilaks dilaksana anakan kan berdas berdasar ar pada pada peraturan*peraturan yang disusun secara terarah dan teratur. Ada Ada pembagian*pembagian yang memungkinkan memungkinkan terciptany terciptanyaa sistem sistem penunjukan penunjukan dan reward (/ue oss, !""'- )2$. irokrasi Geberian Geberian selama ini banyak diartikan sebagai fungsi sebuah biro. /uatu biro merupakan merupakan ja%aban ja%aban yang rasional rasional terhadap serangkaian serangkaian tujuan tujuan yang telah ditetapkan. ditetapkan. Ia merupakan merupakan sarana untuk merealisa merealisasikan sikan tujuan*tuj tujuan*tujuan uan tersebut. tersebut. 7enetapan 7enetapan tujuan merupakan merupakan fungsi politik dan menjadi menjadi %e%enang %e%enang dari pejabat politik yang menjadi masternya. 0leh karena itu, birokrasi merupakan suatu mesin politik yang
22
melaksanaka melaksanakan n kebijakan kebijakan politik politik yang telah diambil diambil atau dibuat oleh pejabat*pejabat pejabat*pejabat politik. &odel birokrasi Geberian yang selama ini dipahami merupakan sebuah mesin yang disiapkan untuk menjalankan menjalankan dan me%ujudkan me%ujudkan tujuan*tujuan tujuan*tujuan tersebut. 3engan demikian, setiap pekerja atau pejabat dalam birokrasi pemerintah merupakan pemicu dan penggerak dari sebuah mesin yang tidak mempunyai kepentingan pribadi. 3alam kaitan ini maka setiap pejabat pemerintah tidak mempunyai tanggung ja%ab publik, kecuali kecuali pada bidang tugas dan tanggung tanggung ja%ab yang dibebankan dibebankan kepadanya. kepadanya. /epanjang tugas tugas dan tanggun tanggung g ja%ab ja%ab sebagai sebagai mesin itu dijala dijalanka nkan n sesuai sesuai dengan dengan proses proses dan prosedur yang telah ditetapkan, maka akuntabilitas pejabat birokrasi pemerintah telah di%ujudkan. areth &organ menyatakan bah%a penekanan pengertian birokrasi sebagai sebuah mesin tersebut dinilai sangat berbahaya karena akan mempengaruhi pemikiran kita terhadap sebuah organisasi dimana kita beranggapan bah%a untuk menggerakkan organisasi tersebut sama seperti mesin, dijalankan dalam kegiatan yang rutin, dengan cara*cara yang bisa ditebak dan efisien (oss, !""'- )8$. &etafora tersebut sangat besar pengaruhnya sehingga dapat mengubah cara pandang kita dalam melihat proses birokrasi. &enuru &enurutt Argyr Argyris is and /chon, /chon, dalam dalam pengert pengertian ian sebuah sebuah mesin mesin ini, ini, organi organisas sasii diarti diartikan kan sebagai sebagai sekump sekumpula ulan n indii indiidu du dengan dengan kapasi kapasitas tas terten tertentu tu di dalam dalam sebuah sebuah %adah. +amun mereka tidak memiliki ke%enangan untuk membuat suatu keputusan ataup ataupun un menj menjal alank ankan an sebu sebuah ah kepu keputu tusa san n atas atas nama nama prib pribad adin inya ya sehi sehing ngga ga hal hal ini ini menimbulkan batasan yang tidak jelas (oss, !""'- ))$. 0leh karena itu, untuk mendobrak cap birokrasi mesin ini, maka seharusnya birokrasi ditempatkan sebagai sebuah organisasi yang berjalan melalui suatu aktifitas kerja kerja yang yang saling saling terkai terkaitt (network
23
7ermasalahan yang terjadi adalah pada beberapa hubungan kemitraan lokal, organisasi sektor publik tradisional terbagi ke dalam departemen*departemen yang berbeda dimana diatur diatur oleh oleh para para profes profesion ional, al, dan tersus tersusun un secara secara ertic ertical al menyeb menyebabka abkan n tidak tidak dapat dapat dijala dijalanka nkan n dengan dengan cara cara hubunga hubungan n yang yang baru baru dengan dengan pemeri pemerinta ntah. h. Hal terseb tersebut ut akan akan membuat membuat organi organisas sasii tidak tidak mampu mampu untuk untuk bekerj bekerjaa secara secara cepat cepat atau atau dapat dapat bertuk bertukar ar pengetahuan secara bebas untuk merespon kebutuhankebutuhan masyarakat yang kian kompleks. Ide 0ew Ide 0ew Public %anagement (+7&$ dan model reformasi administratie lainnya sejala sejalan n dengan dengan perkem perkemban bangann gannya ya telah telah menyeb menyebar ar ke seluru seluruh h penjur penjuru u dunia. dunia. +7& muncul sebagai bentuk yang mendorong pemerintah melakukan apa yang dinamakan reformasi di tubuh birokrasi. Hal ini didasarkan pada pengalaman pemerintah Amerika /erikat yang kala itu dikritik karena tidak dapat memenuhi kebutuhan dan memberikan pelayanan kepada masyarakatnya. ?emudian dalam perkembangannya, perkembangann ya, model +7& ini melekat melekat dalam dalam agenda agenda negara negara*ne *negar garaa yang yang sedang sedang berkem berkembang bang untuk untuk mendor mendorong ong pemerintahannya membentuk suatu tata pemerintahan yang baik atau disebut sebagai good governance. governance. +amun +7& dinilai tidak selalu tepat untuk diterapkan pada semua negara*negara sedang berkembang. Hal ini dikarenakan bah%a dalam suatu rejim negara yang sedang berkembang atau negara*negara yang sedang mengalami masa transisi seharusnya seharusnya mendahulukan mendahulukan pembangunan pembangunan kapasitas kapasitas administr administrasi asi negaranya negaranya sebelum sebelum akhirnya akhirnya melakukan apa yang disebut dengan reformasi reformasi dan membongkar membongkar sistem yang formal tersebut (uy 7eters, !""'- ')1$.
2.+.1. Konsep NPS Untuk Tata Pemerinta#an Idea,
&engelola transisi dari bentuk yang terpusat ke dalam sistem yang dijalankan oleh pasar sudah tentu membutuhkan sistem administrasi publik yang efektif. +7& mena%arkan ide untuk mereformasi bentuk birokrasi yang lama ke dalam bentuk birokrasi yang baru dan lebih modern sehingga dapat menyesuaikan dengan perkembangan jaman. Entuk melakuk melakukan an reform reformasi asi manajem manajemen en dalam dalam model model +7& yang yang dita%a dita%arka rkan n oleh oleh 7eters 7eters
24
(!""'- ')#$ ini dilakukan dengan mengadopsi gaya pasar dalam tubuh administrasi dan sist sistem em dereg deregul ulas asii ke dala dalam m sekt sektor or publi publik. k. 3ua 3ua stra strate tegi gi ters terseb ebut ut bisa bisa dika dikata taka kan n pendekatan yang lebih menjanjikan untuk merubah sistem administrasi atau mungkin bisa dikatakan hal yang sangat dibutuhkan. +amun deregulasi dalam pelayanan publik tidak tidak akan akan berjal berjalan an dengan dengan baik baik apabil apabilaa sepera seperangk ngkat at nilai nilai tidak tidak dijala dijalanka nkan n untuk untuk membuat pemerintah bekerja dalam sikap tidak korupsi dan akuntabel serta tanpa ada kontrol yang kuat pula. '. Reform Reformasi asi dengan dengan penera penerapan pan gaya pasar pasar di dalamny dalamnyaa dilakuk dilakukan an dengan dengan priatisa priatisasi si dan dan libe libera rali lisa sasi si ekon ekonom omi. i. Hal Hal ini ini kemudi kemudian an akan akan menu menunt ntun un langk langkah ah untuk untuk me%uj me%ujud udka kan n kondi kondisi si ekono ekonomi mi yang yang lebi lebih h efis efisie ien n dan prod produkt uktif if.. 7ri 7riat atis isas asii dimaks dimaksudk udkan an untuk untuk mengur mengurangi angi peran peran pemeri pemerinta ntah h di dalamn dalamnya ya dan kemudi kemudian an mener menerap apkan kan nila nilai* i*ni nila laii pasa pasarr yang yang beror berorie ient ntas asii pada pada hasi hasil. l. aya aya pasa pasarr ini ini memun memungkin gkinkan kan agar agar fungsi fungsi pemeri pemerintah ntah sebagai sebagai pember pemberii layanan layanan kepada kepada public public dapat dijalankan secara efektif sesuai dengan prinsip*prinsip pasar. Hal ini tentu baik mengingat mengingat sebelumnya sebelumnya,, dalam pemerintaha pemerintahan n transisi, transisi, birokrat cenderung cenderung bekerja bekerja deng dengan an berd berdas asar arkan kan kedek kedekat atan an denga dengan n pengu penguas asaa yang yang akan akan memu memung ngki kink nkan an pemerintah tidak berjalan efektif. &eskipun pasar ini merupakan konsep yang kemu kemudi dian an
popu popule ler, r, namu namun n
berh berhas asil il atau atau tida tidakn kny ya
akan akan berg bergan antu tung ng pada pada
penerimaannya di masing*masing negara. +unberg menyatakan bah%a dalam melakukan reformasi struktural yang menggunakan gaya pasar ini, berkaitan dengan teknologi dan keahlian sumber daya manusia. >adi keberhasilan reformasi ini, seperti penggunaan teknik manajemen dan da n penciptaan organisasi publik untuk menyediakan pelayanan publik, akan tergantung pada adanya adan ya tuntutan bakat manajerial yang baik dan kemampuan untuk menghadapi tantangan reformasi (7eters, !""'- ')$. !. 3imens 3imensii kedua kedua dari dari proses proses reform reformasi asi adalah adalah adanya adanya partisip partisipasi asi sebagai sebagai penekanan penekanan pada proses demokrasi di dalam sistem politik dan administrasi. /ebelumnya pada masa masa transi transisi, si, masya masyaraka rakatt mungki mungkin n tidak tidak dapat dapat memberi memberikan kan peranny perannyaa di dalam dalam proses politik. Hal inilah yang kemudian memungkinkan negara atau pemerintah menja enjadi di
otor otorit iter er..
7art 7artis isip ipas asii
inil inilah ah
yang yang
kemu kemudi dian an
memu memung ngki kink nkan an
untu untuk k
25
menguatkan proses demokrasi di dalam pengambilan dan pembuatan keputusan oleh penguasa. 3i sini masyarakat memiliki kesempatan di dalam birokrasi. ?esempatan yang yang terb terbuka uka lebar lebar untuk untuk masy masyar araka akatt ini ini akan akan memp mempen engar garuh uhii peny penyam ampai paian an pelayanan kepada publik yang lebih sesuai. Hal ini juga akan menguatkan hubungan masyarakat dengan penguasa. &ungkin &ungkin saja masyarakat masyarakat tidak selalu berhasil untuk mempe mempengar ngaruhi uhi pemeri pemerinta ntah h dalam dalam mengam mengambil bil kebijaka kebijakan. n. :etapi etapi dengan dengan adanya adanya partisipasi ini, maka dapat dijadikan kontrol bagi pemerintah dalam mengambil suatu keputusan publik. /ehingga pemerintah tidak bersifat otoriter karena ada hak %arga %arga negara negara yang yang harus harus diperh diperhati atikan. kan. 7artis 7artisipa ipasi si yang yang akan memungk memungkink inkan an pemerintah mengambil suatu kebijakan yang sesuai dengan kebutuhan %arganya ini, kemu kemudi dian an akan akan menc mencip ipta taka kan n fleibility peran pemerintah. 7emerintahan yang fleksibel adalah pemerintah yang dapat menerapkan setiap regulasi atau peraturan secara lebih longgar, artinya bah%a aturan dapat diterapkan sesuai dengan keadaan terten tertentu tu dan sesua sesuaii dengan dengan kebutu kebutuhan hannya nya.. Hal ini akan akan menguba mengubah h pola pola rigidity (kek (kekaku akuan an$$ yang yang terl terlan anjur jur mele meleka katt di tubu tubuh h biro birokr kras asii maup maupun un mana manajem jemen en pemerintah. 3engan penerapan fleksibilitas pada struktur pemerintah maka masyarakat sebagai “consumer “consumer ” kemudian mampu memprediksi setiap kebijakan yang yang diam diambil bil oleh oleh peme pemeri rint ntah. ah. >adi >adi,, dapat dapat disi disimp mpul ulka kan n bah% bah%aa fleks fleksib ibil ilit itas as pemerintah mensyaratkan adanya predictibil adanya predictibility ity di setiap kebijakan. 2. :erakh rakhir ir sebag sebagai ai syar syarat at refo reform rmas asii adala adalah h denga dengan n melak melakuk ukan an dere deregul gulas asii fung fungsi si pemerintah. 3eregulasi dita%arkan sebagai jalan untuk mengurangi dominasi rejim penguasa. 3imana ketika suatu rejim berkuasa penuh, maka akan muncul kekakuan di tubuh administrasi negara khususnya di tubuh birokrasi. Hal ini kemudian yang memicu munculnya praktik korupsi, kolusi dan nepotisme yang berdasarkan pada prinsip favorable (rasa (rasa suka$. suka$. 0leh 0leh karena karena itulah itulah deregu deregulas lasii peran peran pemeri pemerinta ntah h menjadi penting dilakukan dalam rangka proses reformasi ini. 3eregulasi dilakukan untuk mengurangi mengurangi peraturan peraturan yang dianggap dianggap tidak perlu. 3imana peraturan peraturan tersebut yang termasuk di dalam aturan formal akan cenderung memberikan kesempatan para penguasa untuk mengambil keuntungankeuntungan politis tertentu. 0leh karena
26
itulah deregulasi dianggap perlu sebagai bagian dari program reformasi ini. +amun apabila apabila aturan*atur aturan*aturan an formal formal tersebut tersebut kemudian kemudian dikurangi dikurangi (deregulasi (deregulasi$, $, maka perlu pula disadari apa yang akan menjadi pegangan atau tuntunan bagi para birokrat untuk mengambil suatu keputusan atau kebijakan. &aka dari itu, dari pengalaman di negara yang berbeda tentu deregulasi deregulasi ini tidak akan sama dapat diterapkan. diterapkan. ?arena pada beberapa negara justru malah membutuhkan lebih banyak aturan tambahan yang dirasa perlu untuk dilaksanakan. 3ari 3ari kons konsep ep yang yang dita dita%a %ark rkan an ters tersebu ebutt di atas atas,, +7& +7& disi disiny nyal alir ir menco mencoba ba mengubah pola formalitas dan hirarki yang ada di dalam konsep Geberian. +amun kemu kemudi dian an,, beber beberap apaa pend pendapa apatt menga mengata taka kan n bah%a bah%a +7& +7& sebe sebena narn rnya ya tida tidak k perlu perlu dilakukan apabila konsep yang dita%arkan Geber dapat dibenahi. ?arena bagaimanapun juga birokrasi Ge Geberian berian dinilai cukup baik untuk dijalankan pemerintah. 4ang perlu diubah adalah bentuk kekakuan yang melekat pada konsep tersebut. Geberian akan dapat berjalan maksimal secara efektif dan efisien apabila ada penekanan di dalam aturan*aturan yang telah ditetapkan (kepatuhan terhadap aturan$. ?arena bagaimanapun juga +7& juga belum tentu dapat dapa t diterapkan di semua bentuk pemerintahan. 3an akan menjadi sia*sia apabila +7& diterapkan namun tidak ada kesadaran terhadap aturan ters tersebu ebut. t. &aka &aka yang yang menja menjadi di titi titik k perh perhat atia ian n dalam dalam konse konsep p +7& +7& di sini sini adal adalah ah bagaimana sebaiknya membangun bentuk administrasi Ge Geberian berian yang layak sebelum melakukan apa yang disebut dengan reformasi dalam tubuh birokrasi. &odel +7/ ( 0ew 0ew Public
ervice$ ervice$
pada pada
perk perkem emba bang ngan an
sela selanj njut utny nyaa
menc mencob obaa
meng menggu guga gatt
seca secara ra
fundamental teori +7&. :eori ini muncul atas landasan teori sebelumnya seperti- ('$ teori teori demokr demokrasi asi citi$en, citi$en, (!$ teori pemberdayaan masyarakat sipil, (2$ teori organisasi yang humanis, dan (1$ teori posmo administrasi a dministrasi public (7ur%anto, dkk, !""8- #$. :eori* :eori* teori teori terseb tersebut ut yang yang kemudi kemudian an meland melandasi asi muncul munculnya nya doktrin doktrin +7/. +7/. 3oktrin 3oktrin terseb tersebut ut antara lain bah%a pelayanan publik harus'. 3ilaku 3ilakukan kan secara secara demokra demokrati tis, s, !. 3ila 3ilaku kuka kan n seca secara ra stra strate tegi giss dan dan rasi rasion onal al atas atas dasa dasarr pert pertim imba bang ngan an poli politi tik, k, ekonomi, serta organisasi,
27
2. 3ila 3ilaku kuka kan n
deng dengan an
mengu enguttamak amakan an
dial dialog og
untu untuk k
menca encapa paii
kese kesepa paka kattan
pelayanan, 1. &eng &engang angga gap p peng penggun gunaa jasa jasa sebaga sebagaii %arg %argaa nega negara ra (citi$en (citi$en$$ dengan hak dan ke%ajibannya yang melekat, 8. Respon Responsif sif terh terhada adap p kebutuhan kebutuhan %arg %argaa negara, negara, ). &emperhati &emperhatikan kan aturan aturan yang telah telah disepakati disepakati bersama, bersama, nilai*n nilai*nilai ilai yang yang berlaku berlaku di masyarakat, norma*norma politik, standar pelayanan profesional, serta interest %arga negara, #. &emberlaku &emberlakukan kan diskresi diskresi dan akuntabel akuntabel meski banyak kendala, kendala, 6. &emiliki &emiliki strukt struktur ur yang yang terbuka terbuka dan kepemimpi kepemimpinan nan yang kolabora kolaboratif, tif, . &emiliki &emiliki motias motiasii yang kuat kuat untuk melayani melayani dan dan berkontri berkontribusi busi pada masyar masyarakat akat banyak (7ur%anto, dkk, !""8- 6"$. ?ritik ?ritik +7/ terhada terhadap p +7& ini didasa didasarka rkan n pada pemiki pemikiran ran bah%a bah%a pelay pelayanan anan publik yang dilakukan birokrasi bukanlah melayani pelanggan (customer $ teta tetapi pi melaya melayani ni %arga %arga negara negara (citi$en$. citi$en$. /emangat yang ada dalam birokrasi publik ketika berhadapan dengan pengguna jasanya bukanlah “how “how to steer ” tetapi “how “how to serve” serve” dan birokrasi publik haruslah berpikir secara strategis (think strategically$ strategically$ dan bertindak secara secara demokr demokrati atiss (act democratica democratically lly$$ dala dalam m me%u me%ujud judka kan n pela pelaya yanan nan yang yang baik baik terhadap %arga negara.
28
