[TEMARIO OPOSICIONES] Auxiliar Administrativo - ADAMS tema08 Fuentes del Derecho Administrativo.pdf

tema 8 Principios de actuación de la Administración Pública. Sometimiento de la Administración a la ley y al derecho. Fuentes del derecho público. público.

Referencias Referenci as Legislativas Legislativas •

Cons Consti titu tuci ción ón esp españ añol ola a de 197 1978. 8.

•

Ley 30/1992, 30/1992, de 26 de noviembr noviembre, e, de Régimen Régimen Jurídic Jurídico o de las Administr Administracion aciones es Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Auxiliares Ayuntamiento de Madrid

GUIÓN-RESUMEN

1. INTR INTROD ODUC UCC CIÓN IÓN 2. PRINC PRINCIP IPIOS IOS DE ACT ACTUAC UACIÓN IÓN DE DE LA LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN PÚBLIC PÚBLICA A 2.1. Los principi principios os constitucio constitucionales nales 2.2. Los principio principioss recogidos recogidos en la Ley Ley 30/1992 2.3. Los principi principios os recogidos recogidos en la LOFAGE 2.4. Principios Principios recogidos recogidos en en la Ley Ley Reguladora de Bases del Régimen Local

3. SOMET SOMETIMI IMIEN ENTO TO DE LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN A LA LA LEY Y AL DERECHO DERECHO

4. FUENT UENTES DEL DER DERECHO ECHO PÚBLICO 4.1. El concepto concepto de las fuentes fuentes del del Derecho 4.2. Las Las clases clases de fuente fuentess 4.3. El problema problema de las fuentes fuentes en el derecho administrativo 4.4. La jerarquí jerarquíaa de las las fuentes fuentes 4.5. La Constituc Constitución: ión: concepto, concepto, caracteres caracteres y valor jurídico jurídico formal formal 4.6. Leyes Leyes Orgánicas Orgánicas y Leyes Leyes Ordinarias Ordinarias 4.7. Disposiciones Disposiciones del del poder ejecutivo ejecutivo con fuerza de ley 4.8. El reglamento: reglamento: concept concepto, o, clases y límites

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-2

Principios de actuación de la Administración Pública

1. INTRODUCCIÓN La Administración pública española está sometida en su actuación a una serie de principios que han sido creados, bien por la propia Constitución española, bien por la legislación de desarrollo. Vamos Vamos a estudiar a continuación dichos principios y a explicar de modo somero su contenido.

2.

PRIN PRINCI CIPI PIOS OS DE DE ACTU ACTUAC ACIÓ IÓN N DE LA LA ADMI ADMINI NIST STR RACIÓ ACIÓN N PÚBLICA

2.1. 2.1. LOS P PRIN RINCIP CIPIOS IOS CO CONST NSTITU ITUCIO CIONA NALES LES a)

El artícul artículoo 9.3 de la Constitució Constituciónn establece establece una serie serie de de principios principios en relación relación a la actividad de la Administración en relación a la aplicación de las normas de nuestro ordenamiento jurídico y la actuación de los poderes públicos, que ya han sido estudiados en los primeros temas.

b)

El artículo artículo 103.1 de la Constitución Constitución establece establece que que la “Administra “Administración ción sirve sirve con objetiobjetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización desconcentración, y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.”A continuación desarrollaremos el contenido de estos principios: •

Servicio público: según el art. 103 de la Constitución, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. La Administración, por tanto, es una estructura organizativa puesta al servicio de los ciudadanos que realiza una gestión imprescindible para la convivencia, subordinada a los intereses públicos.

•

Eficacia: según el artículo indicado la Administración actúa de acuerdo con el principio de eficacia. Ello la obliga a obtener resultados con la máxima economía de trámites y de tiempo.

•

Jerarquía: tal principio hace referencia a la estructura vertical de los órganos de un determinado ente, de forma que los superiores (Ministro, por ejemplo) dirigen a los inferiores (Director General).

•

Descentralización: implica la posibilidad de que las competencias de un determinado ente puedan ser transferidas a un nuevo ente con personalidad jurídica distinta. Encuentra su realización práctica, por ejemplo, en la transferencia de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas. La descentralización opera entre diferentes Administraciones Públicas.

•

Desconcentración: principio en virtud del cual un órgano superior transfiere competencias a otro u otros subordinados (Ministro con respecto a un Subsecretario, por ejemplo). La desconcentración opera entre entes de una misma Administración. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-3


•

Coordinación: implica la posibilidad de imponer a diversos órganos (por ejemplo, varios Ministros) o a diversos entes (por ejemplo, a varios Organismos Autónomos) Autónomos) una determinada línea de actuación dirigida a alcanzar un fin y objetivo común.

•

Sometimiento a la ley: la Administración debe ajustar siempre su actuación a lo establecido en la ley.

c)

El artículo artículo 106.2 establece establece que los particular particulares es tiene tiene derecho derecho a ser ser indemnizado indemnizadoss por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

d)

El artícul artículoo 106.1 106.1 establece establece que los los Tribun Tribunales ales contro controlan lan la potestad potestad reglam reglamentar entaria ia y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a l os fines que la justifican.

2.2. 2.2. LOS PRINCI PRINCIPIO PIOSS RECOGI RECOGIDOS DOS EN EN LA LEY LEY 30/199 30/19922 2.2. 2.2.1. 1. Prin Princi cipi pios os gener general ales es

Esta ley vuelve a reproducir los principios constitucionales anteriores en su artículo 3.1, añadiendo los de buena fe y confianza legítima. Por otro lado en su artículo 3.2 se recogen los principios de cooperación y colaboración como principios aplicables en sus relaciones, y los de eficiencia y servicio en relación a su actuación con los ciudadanos. Otro principio que se recoge en el artículo 3.4 es el de que las Administraciones públicas actúan con personalidad jurídica única (aunque un órgano concreto actúe, en realidad por su actuación, ha quedado vinculada toda la Administración). Por último, en el apartado 5 del mismo artículo, se establece que en sus relaciones con los ciudadanos, actúan con los principios de transparencia y de participación. 2.2.2. Principios Principios de las las relacion relaciones es entre entre las Administracion Administraciones es públicas públicas

Se establece en el artículo 4, que las l as Administraciones Administraciones actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional, para lo cual deben en primer lugar, respetar el ejercicio legítimo de las competencias de otras Administraciones; en segundo lugar, deben ponderar al ejercer sus competencias todos los intereses públicos implicados; en tercer lugar deben facilitar a otras Administraciones la información que precisen sobre su actividad y en cuarto lugar, deben prestar la asistencia y cooperación que otras Administraciones les puedan pedir para ejercer sus competencias.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-4


2.3. 2.3. LOS PRINCI PRINCIPIO PIOSS RECOGI RECOGIDOS DOS EN EN LA LOF LOFAG AGE E 2.3. 2.3.1. 1. De orga organi niza zaci ción ón

Aparecen recogidos en el artículo 3.1 de dicha Ley y son los de organización, jerarquía, descentralización funcional y territorial; economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y el de coordinación. 2.3. 2.3.2. 2. De func funcio iona nami mien ento to

Aparecen recogidos en el artículo 3.2 de la Ley y son los de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; programación y desarrollo de objetivos y controlo de la gestión y de los resultados; responsabilidad por la gestión pública; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; servicio efectivo a los ciudadanos; objetividad y transparencia de la gestión administrativa y los de cooperación y coordinación con las otras Administraciones. 2.3.3. 2.3.3. De servicio servicio efectivo efectivo a los los ciudada ciudadanos nos

Garantiza dicha Administración la efectividad de los derechos de los ciudadanos en su relación con ella, así como la continua mejora de los l os procedimientos, servicios y prestaciones públicas.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-5


P R I N C I P I O S (art. 3)

DE ORGANIZACIÓN

• • • •

Jerarquía. Descentralización funcional. Desconcentración funcional y territorial. Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. • Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos. • Coordinación.

• Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. • Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. • Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión DE FUNCIONAMIENTO

• • • • • •

DE SERVICIO A LOS CIUDADANOS

2.4. 2.4.

y de los resultados. Responsabilidad por la gestión pública. Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión. Servicio efectivo a los ciudadanos. Objetividad y transparencia de la actuación administrativa. Cooperación y coordinación con las otras Administraciones Públicas. Buena fe y confianza legítima.

La Administración del Estado desarrollará su actividad de manera que los ciudadanos: • Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de documentos administrativos y recibir información de interés general por medios telefónicos, informáticos y telemáticos. • Puedan presentar reclamaciones sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas. • Dispongan del esquema de organización y de las guías informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones aplicables en el ámbito de la competencia del Ministerio.

PRINCI PRINCIPIO PIOSS RECO RECOGID GIDOS OS EN LA LEY LEY REGUL REGULAD ADOR ORA A DE BASES BASES DEL RÉGIMEN LOCAL

Aparecen recogidos en el artículo 6 de dicha norma y viene a reproducir casi en su integridad lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, que ya está visto.

3.

SOMETI SOME TIMI MIENT ENTO O DE LA LA ADMI ADMINI NIST STR RACIÓ ACIÓN N A LA LA LEY LEY Y AL DERECHO DERECHO

España al constituirse en un Estado de Derecho según el artículo 1 de la Constitución Española, reconoce ya el sometimiento de todos a la Ley, incluyéndose en el término “todos” a la Administración.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-6


Sigue la Constitución, en su artículo 9.3 recogiendo dicho principio, cuando establece el “sometimiento de los ciudadanos y los poderes públicos a la constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Añade al final dicho artículo que se establece “la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”o lo que es lo mismo, que éstos no pueden adoptar decisión alguna por que les venga en gana, sino ateniéndose a lo que en cada caso establezcan las normas. Por otro lado el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 establece que “las Administraciones Públicas.actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”. En este último sentido se expresa también el artículo artículo 6 de la LRBRL añadiendo que los “Tribunales ejercen el control de legalidad de los acuerdos y actos de las l as Entidades Locales”. Queda claro que en las distintas normas, ya generales, ya sectoriales, se recoge la obligación de que las distintas Administraciones en su actuación deben respetar las leyes, esto es, que no pueden ejercer más que aquéllas competencias que la norma les permite ejercer, que no pueden adoptar acuerdos sin sujeción alguna a algún tipo de norma, esto es de modo arbitrario, que actúan por lo tanto de modo limitado, esto es, no pueden hacer lo que la Ley de modo expreso no les autorice, por lo que todo el conjunto de normas administrativas que existen en España cumplen en realidad una función de límite a la actividad de la Administración y también de seguridad para el ciudadano, ya que éste sabe los límites a los que aquélla está sometido y cómo reaccionar en caso de que ésta se exceda en el ejercicio de sus funciones.

4.

FUEN FUENTE TESS DEL DEL DER DEREC ECHO HO PÚB ÚBL LICO ICO

4.1. 4.1. EL CON CONCEP CEPTO TO DE DE LAS LAS FUENTE FUENTESS DEL DERE DERECH CHO O Se denomina así a los orígenes de las normas por un lado, y a las maneras de manifestarse dichas normas. Es decir, que hay que distinguir entre las fuentes de producción por un lado (fuentes materiales), y a las fuentes del conocimiento por otro (fuentes formales). Entre las primeras podríamos destacar a la ley, la costumbre, etc, y entre las segundas a los diversos Boletines oficiales.

4.2. 4.2. LAS CLAS CLASES ES DE FUEN FUENTE TESS La principal clasificación de las fuentes formales del Derecho es la que distingue las fuentes directas (que encierran en sí la norma) de las fuentes indirectas (que, sin llegar a constituir por sí mismas verdaderas normas jurídicas, coadyuvan a su producción y comprensión). La enumeración de las fuentes directas del Derecho se contiene en el art. 1 del Código Civil español, que establece: 1. 2.

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior», lo cual quiere decir que se jerarqui-

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-7


zan por el mismo orden en que son enumeradas en el número 1, ya que: la Ley es la fuente principal del Derecho español. 3.

La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral ni al orden público y que resulte probada.

4.

Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o de costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico» . Tanto la costumbre como los principios generales son fuentes no escritas y subsidiarias.

Respecto a las fuentes indirectas, el Código Civil establece en su art. 1: 5.

Las Las nor norma mass jur juríd ídic icas as cont conten enida idass en en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

6.

La Jurisprudencia complementario el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

ESQUEMA DE FUENTES DE DERECHO

Fuentes del Derecho

{

{

Poder Legislativo • Materiales Administración Pueblo • Principal-Ley (Norma escrita) • Di Directas • Su Subsidiarias • Co Costum tumbre • Formales • Principios Grales. de Derecho Tratados Tratados Internacionales no publicados en el B.O.E. • Ind Indire irecta ctas Juri Jurispru s prude denc nciia Doctrina Científica

{

{ {

{

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-8


JERARQ JERARQUÍA UÍA DE LAS LAS NORMAS NORMAS

{

Criterios aplicables

{

Orden jerárquico normas primarias

• Criterio de la primacía del Derecho Escrito. • Criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma. • Legislativas (leyes)

{

1: Constitución 2: Leyes Orgánicas 3: Leyes Ordinarias, Decretos-Leyes (por razones de urgente necesidad) y Decretos-Legislativos Decretos-Legislativos (textos articulados o refundidos)

4: Reglamentos del Gobierno • Admin Administra istrativas tivas 5: Reglame Reglamentos ntos de de las Comision Comisiones es Delega Delegadas das (Regla (Reglamen mentos tos)) 6: Regl Reglamento amentoss Minis Minister terial iales es 7: Reglamentos de órganos y autoridades inferiores

{ {

Orden jerárquico normas subsidiarias

8: La costumbre 9: Los principios generales del Derecho

POTESTAD REGLAMENTARIA

Límites

Vías Vías de impu impugn gnac aciión de reglam reglament entos os ilegale legaless

4.3. 4.3.

{ {

{

• Formales Respetar en su procedimiento de elaboración las formalidades exigidas • Ma Materiales

{

• Principio de legalidad • Pr Principio re reserva de de Le Ley • Principio Jerarquía normativa • Territorialidad

• Vía Penal • Vía Admi Adminnistra stratitiva va • Vía Vía Cont Contenc encios ioso-A o-Admi dministra nistrativ tivaa • Vía de Recurso de Amparo ante Tribunal Tribunal Constitucional

EL PROBL PROBLEMA EMA DE DE LAS LAS FUENT FUENTES ES EN EL EL DERECH DERECHO O ADMIN ADMINIST ISTR RATIVO TIVO

El Derecho Administrativo español se encuentra dominado por el principio de la Ley escrita, lo cual significa tanto como la erradicación en términos generales de las fuentes que tienen su origen en la costumbre o en la jurisprudencia de los tribunales. Fuentes directas del Derecho Administrativo son aquellas formas a través de las cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia. Conforme el art. 1 del Código Civil Español: «Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho».

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-9


El Derecho Administrativo español, tiene como característica fundamental la primacía absoluta de la norma escrita, de la Ley en sentido amplio (Leyes formales y Reglamentos), lo que no significa que la costumbre, los principios generales del Derecho y la Jurisprudencia carezcan de todo valor en el Derecho Administrativo. GARRIDO FALLA FALLA clasifica las fuentes del Derecho Administrativo: —

Por su procedencia: Fuentes para la Administración (por ejemplo, la Ley que procede de un órgano distinto de los administrativos) y fuentes de la Administración (los Reglamentos que proceden de ella misma).

—

Por la materia regulada: Fuentes casi exclusivas del Derecho Administrativo (los Reglamentos que regulan normalmente, aunque no exclusivamente, materia jurídicoadministrativa) y fuentes eventuales del Derecho Administrativo (la Ley que regula también materias civiles, penales, laborales, etc, y de paso, de modo indirecto, afectan a la materia administrativa y hay que hacer notar que están proliferando en exceso).

4.4. 4.4.

LA JER JERAR ARQU QUÍA ÍA DE LAS FUEN FUENTE TESS

Dos son los criterios que GARRIDO GARRIDO FALLA FALLA usa para establecer el orden jerárquico de aplicabilidad de las fuentes directas del Derecho Administrativo: —

El criterio de la primacía del Derecho escrito.

—

El criteri criterioo de jerarquí jerarquíaa del órgano órgano del del que emana emana la la regla escrita escrita de Derec Derecho. ho.

4.4.1. 4.4.1.

El criter criterio io de de la primací primacía a del del derec derecho ho escrito escrito

Por aplicación de este criterio, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el Derecho Administrativo Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias. Esto es, desde luego, rigurosamente cierto si se pone en contraste la Ley formal (constitucional u ordinaria) con la costumbre a la que únicamente será posible acudir a ella en defecto de regulación expresa legal, sin que, por lo demás, pueda admitirse una costumbre contra legem. Pero esta misma preeminencia debe reconocerse, frente a la costumbre, a cualquier disposición administrativa de carácter general dictada por órgano competente para ello (por ejemplo, un Reglamento). Por lo que se refiere a los principios generales del Derecho, también debe decirse, en términos generales, que su aplicación es subsidiaria y que, por tanto, sólo podrán ser invocados a falta de una norma jurídica escrito aplicable a la cuestión concreta. 4.4.2. 4.4.2.

Criter Criterio io de de la jerarq jerarquía uía del órgano órgano de que que eman emana a

El segundo criterio, es el de la propia jerarquía del órgano que dicta las normas. A estos efectos, debe establecerse, en primer lugar, la subordinación de las disposiciones administrativas (fuentes de la Administración) respecto de las emanadas del Poder legislativo (fuentes para la Administración) señalándose dentro de estas últimas la mayor jerarquía de la Constitución respecto a las leyes orgánicas y ordinarias. En segundo lugar, y dentro ya de las fuentes de la Administración: a mayor jerar ADA A DAMS quía del órgano que dicta la norma administrativa corresponde mayor valor de R O B A L

O M N I A

VIN CI T

8-10


la norma dictada (así, un Reglamento aprobado por Decreto tiene mayor rango jurídico que una disposición reglamentaria dictada por una Orden ministerial: ésta no podrá nunca contradecir a aquél). El principio de jerarquía viene expresamente recogido, en términos sustancialmente iguales a los que acabamos de transcribir, en el art. 51 de la Ley 30/1992. Así: 1.

Las disposi disposiciones ciones administra administrativas tivas no podrán podrán vulnerar vulnerar la Constituc Constitución ión o las Leyes Leyes ni ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Autónomas.

2.

Ninguna Ninguna disposici disposición ón administ administrativ rativaa podrá podrá vulnerar vulnerar los precep preceptos tos de de otra otra de rango superior.

3.

Las disposi disposiciones ciones administra administrativas tivas se ajustar ajustarán án al orden de jerarqu jerarquía ía que que establez establez-can las leyes.

La jerarquía de dichas normas queda, por tanto, establecida así: — Fuentes directas primarias: •

La Constitución

•

Derecho Comunitario (Unión Europea) Tratados Internacionales Internacionales (publicados en el BOE) Estatales

•

Las leyes Auto Autonó nómi mica cass

Estatales

•

Orgánicas. Ordinarias. Disposiciones del ejecutivo con rango de ley. (Decreto-Ley o Decreto Legislativo) (Ley (Leyes es y Dec Decre reto toss-Le Legi gisl slat ativ ivos os)) – Reglamentos del Gobierno (Decretos). (Decretos). – Reglamentos de las Comisiones Comisiones Delegadas del Gobierno (Órdenes). – Reglamentos ministeriales ministeriales (Órdenes). – Reglamentos de órganos y autoridades autoridades de inferior categoría (Resoluciones, Circulares, Instrucciones) Instrucciones)

Los Reglamentos

Autonómicos (Decretos, Acuerdos, Acuerdos, etc, según establece su Legislación). Locales (Ordenanzas). — Fuentes directas subsidiarias: •

La costumbre.

•

Los principios generales del derecho. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-11


4.5.

LA CONSTITUC CONSTITUCIÓN: IÓN: CONCEPT CONCEPTO, O, CARAC CARACTERES TERES Y VAL VALOR OR JURÍDICO JURÍDICO FORMAL

4.5.1.

Concepto

No existe un concepto único y de general aceptación sobre lo que debe entenderse por Constitución. Nosotros vamos a examinar los sentidos principales en que puede entenderse. —

En sentido material, o sea, por su contenido, se entiende por Constitución la organización fundamental de un Estado, es decir, la estructura esencial jurídicopolítica del Estado, prescindiendo de que este orden fundamental se encuentre o no recogido en un texto escrito.

—

En sentido formal, o sea, por su jerarquía formal la Constitución es una superley, es decir, un texto escrito (una Constitución material puede no serlo, como ya vimos), promulgado promulgado por el poder constituyente constituyente (que puede no ser el poder legislativo ordinario), con carácter de super-ley, es decir, con un rango superior al de las Leyes que no pueden oponérsele.

Es esencial o consustancial a la Constitución el hecho de que sirve de límite al poder del Estado: toda la historia del constitucionalismo se circunscribe a la búsqueda de limitaciones del poder absoluto del Rey. 4.5.2.

Caracteres

Generalmente las Constituciones tienen los sigui entes caracteres: —

Es una norma dictada por el poder constituyente, que en la actualidad radica en el pueblo.

—

Es una norma superior a las leyes ordinarias y orgánicas.

—

Su finalidad es limitar el poder.

—

Actualmente, salvo algunas excepciones, están escritas escritas y codificadas (reunidas (reunidas en un sólo texto).

4.5. 4.5.3. 3.

Cont Conten enid ido o y estr estruc uctu tura ra

A) Contenido Contenido

—

Diferenciación de funciones del Estado y la adscripción de cada una a órganos separados (poderes del Estado).

—

Las relaciones entre los diferentes poderes del Estado.

—

Un catálogo de derechos y libertades públicas de los ciudadanos tanto individuales como sociales.

—

Las garantías de los derechos y libertades de los funcionarios.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-12


—

Un procedimiento de reforma que haga posible la adecuación de la Constitución a las necesidades de cada momento. Este procedimiento puede ser más o menos complejo o rígido.

B) Estr structura

En la mayoría de las Constituciones actuales se pueden distinguir las siguientes partes: —

Un preámbulo: En el que generalmente se contienen unos principios generales o la exposición de motivos de esta norma.

—

En la parte dogmática: Se contienen las declaraciones de principios y se proclaman los derechos individuales, económicas y sociales.

—

Parte orgánica: Es la más importante, según la mayoría de los autores. Contiene la organización de los poderes públicos, sus competencias y sus relaciones. En las Constituciones clásicas, era un dogma el principio de la división de poderes en legislativo, ejecutivo y judicial que formuló Montesquieu. Hoy este principio, aunque vigente en lo esencial, se entiende en un sentido más flexible.

—

Parte dedicada a reforma: Por último puede existir en toda Constitución el procedimiento de reforma, que debe utilizarse para modificarla en el futuro, aunque existan Constituciones que no contienen la fórmula de revisión.

4.5. 4.5.4. 4.

Valo Valorr jur juríd ídic ico o for forma mal l

A) Según la propia propia Constituc Constitución ión

En España se establece la preeminencia de la Constitución, que se deriva del art. 9.1 que establece: «La sumisión de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.» La necesaria acomodación de las leyes a la l a Constitución, al tener ésta el carácter de Ley de Leyes, se comprueba también en los arts. 161 y 164 de la misma, donde se hace referencia al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley. B) Segú Según n la doct doctri rina na

A juicio de GARRIDO FALLAla FALLAla expresión «resto del ordenamiento jurídico» jurídico» implica dos cosas: — —

Que la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico. Que dentro de él ocupa el lugar preponderante.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-13


C) Según Según la doctri doctrina na del Trib Tribuna unall Constit Constituci uciona onall

En este sentido el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 16/1982 que la Constitución española de 1978 es una norma jurídica, la norma jurídica suprema de nuestro ordenamiento. D) Según Según la Ley Orgáni Orgánica ca del del Pode Poderr Judici Judicial al

El art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial establece: «La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los Reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.»

4.6. 4.6.

LEYE LEYESS O ORG RGÁN ÁNIC ICAS AS Y LEY LEYES ES ORDI ORDINA NARI RIAS AS

4.6.1 .6.1..

Concepto de de ley ley

En el ámbito jurídico se puede hablar de tres conceptos o significados del vocablo «Ley»: —

En sentido amplísimo: se usa como equivalente a Derecho, a norma jurídica en general (así en los arts. 9, 10 y 11 del Código Civil).

—

En sentido amplio: la Ley es la norma jurídica emanada del Estado, escrita y solemne que, como Derecho escrito, se contrapone a la costumbre, o Derecho consuetudinario. En este sentido hablan de ley los arts. 1 y 2 del Código Civil.

—

En sentido más restringido: restrin gido: con esta palabra palab ra se designa design a sólo un determinado determin ado grupo de normas dictadas por el Estado, las de superior jerarquía, por emanar del Poder Legislativo y requerir especiales requisitos y solemnidades, contraponiéndose así las «leyes» a los «reglamentos» o disposiciones administrativas de rango inferior.

En el ámbito del Derecho Administrativo, la Ley es solamente la «norma jurídica de carácter general y obligatorio emanada del órgano estatal titular del Poder Legislativo», definición que recoge el aspecto material de la Ley (norma jurídica general y obligatoria) y el aspecto formal (acto emanado del legislativo). 4.6.2 .6.2..

Clases de leyes

El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de normas con valor y fuerza de ley, ley, y dejando aparte las disposiciones del ejecutivo con rango de l ey que son objeto de estudio más adelante, podemos distinguir las siguientes normas legales: —

Leyes orgánicas.

—

Leyes ordinarias, distinguiendo entre ellas:

8-14

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS


•

Leyes de Pleno de las Cortes.

•

Leyes de Comisiones de las Cortes.

•

Leyes de armonización.

•

Leyes marco.

•

Leyes de las Comunidades Autónomas. CLASES DE LEYES

1. Orgá Orgáni nica cass

2. Ordi Ordina nari rias as

4.6.3. 4.6.3.

{

1. 2. 3. 4. 5. 6.

De Plen Pleno. o. De Comisi Comisión. ón. De armon armoniza izació ción. n. Marc Marco. o. De base base.. De las las CCA CCAA. A.

El prin princi cipi pio o de de rese reserv rva a de de ley ley

A) Concepto Concepto

Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos límites al poder reglamentario de la Administración determinando a tal fin que la regulación de ciertas materias ha de hacerse necesariamente por medio de Ley forma emanada del Parlamento. B) Tipos

Dentro de la reserva de Ley que nuestra Constitución consagra hay que diferenciar dos tipos de reserva de Ley: a)

Rese Re serrva de Ley Ley org orgán ánic icaa

Que se da en las materias establecidas en el art. 81 de la Constitución española y en aquellos casos diseminados por la Constitución en que ésta exige Ley Orgánica. b)

Rese Reserv rvaa de Ley Ley ordi ordina nari riaa

Que se da cuando la Constitución establece que una materia se regulará por Ley, pero no exige que sea orgánica, bastando ley ordinaria en este caso.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-15


RESERVA DE LEY

1. Mate Materi rias as

2. Form Formal al

4.6. 4.6.4. 4.

{ {

1. De Ley Ley orgá orgánic nica. a. 2. De Ley Ley ordina ordinaria ria.. 1. Principio Principio de jerarquí jerarquíaa normativa. normativa. 2. Principio Principio de congela congelación ción de rango. rango.

Leyes eyes Orgá Orgáni nica cas s

Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se ha incorporado a nuestro sistema de normas jurídicas una nueva clase de ley sin precedentes en nuestro ordenamiento jurídico, pero que sí lo tiene en Derechos extranjeros como el francés, por ejemplo. La definición de Ley Orgánica se integra de dos caracteres: —

Versan Versan sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución.

—

Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados y simple en el Senado. LEYES ORGÁNICAS

1. Conc Concep epto to

{

1. Materias Materias específic específicas. as. 2. Procedimi Procedimiento ento de elaboración elaboración especial especial..

2. Rango normativo

•

De Ley.

Materias reservadas a la Ley Orgánica según el artículo 81 de la Constitución

— — 8-16

El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución). Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS


—

El régimen electoral general también debe ser regulado por Ley Orgánica (Ley Orgánica de 19 de junio de 1985).

Además la Constitución impone la expresa reserva de Ley Orgánica en los siguientes artículos: —

Art. 8.2: La Ley Orgánica reguladora de las Bases de la Organización Militar.

—

Art. 54: El Defensor del Pueblo.

—

Art. 55.2: Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos terroristas.

—

Art. 57.5: «Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una ley orgánica».

—

Art. 87.3: «Una Ley Orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley».

—

Art. 92.3: «Una Ley Orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución».

—

Art. 93: «Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución».

—

Art. 104.2: «Una Ley Orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad».

—

Art. 107: «El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una Ley Orgánica regulará su composición y competencia».

—

Art. 116: «Una Ley Orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes».

—

Art. 122.1 «La Ley Orgánica del Poder Judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los jueces y magistrados».

—

Art. 136.4: «Una Ley Orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas».

—

Art. 141.1: «Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica».

—

Art. 144: «Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: •

Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del art. 143.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-17


•

•

Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143».

—

Art. 147.3: «La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica».

—

Art. 148.1.22: «Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una Ley Orgánica».

—

Art. 149.1.29: «Seguridad Pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica».

—

Art. 150.2: «El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación».

—

Art. 151.1: «No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del art. 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una Ley Orgánica».

—

Art. 157.3: «Mediante Ley Orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado».

—

Art. 165: «Una Ley Orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el Estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones».

4.6. 4.6.5. 5. Leye Leyess Ordi Ordina nari rias as

Las leyes ordinarias son el instrumento instrumento normal de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma, constituyendo la legislación habitual. Para su aprobación sólo se exige mayoría simple en ambas Cámaras. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-18


4.7. 4.7.

DISPO DISPOSIC SICION IONES ES DEL DEL PODE PODER R EJECUT EJECUTIV IVO O CON CON FUER FUERZA ZA DE DE LEY LEY Dentro de las disposiciones dictadas por el ejecutivo con fuerza de ley, existen dos tipos: —

Las que el Gobierno dicta por expresa delegación del poder legislativo (Decretos legislativos).

—

Las dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad, que no permiten esperar la intervención del legislativo (Decretos-Leyes).

4.7.1. 4.7.1. Notas Notas com comun unes es a ambas ambas cate categor goría ías s

—

Se trata siempre de normas normas que desde un punto de vista subjetivo emanan emanan del ejecutivo.

—

Desde el punto de vista formal unas y otras tienen el mismo valor que las leyes ordinarias dictadas por el legislativo.

4.7.2. 4.7.2. Notas Notas difer diferenc enciale ialess de ambas ambas categ categorí orías as

—

Mientras que que en las leyes delegadas las Cortes intervienen primero primero dictando el acto de delegación que permite la actuación legislativa posterior del ejecutivo, en los Decretos Leyes la intervención del legislativo se realiza con posterioridad, es decir, una vez que el Consejo de Ministros ha dictado el Decreto-Ley.

—

Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Decreto Legislativo se da antes de la intervención de las Cortes al Ejecutivo unas bases o principios generales y una autorización, los Decretos Leyes se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anteriormente haya intervenido el poder legislativo.

4.7. 4.7.3. 3.

Legi Legisl slac ació ión n dele delega gada da

A) Definición Definición

Los Decretos Legislativos son normas con rango de l ey dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación previa de las Cortes (art. 82 de la Constitución). Es el Parlamento quien, a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que normalmente no le competen: es el Parlamento el que toma la iniciativa y establece un control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genérico de “legislación delegada”. B) Fundam damento

Las Cortes llaman al Gobierno a que colabore con ellas en la configuración del ordenamiento jurídico, en aquellas materias técnicas o complejas de las cuales la Administración tiene un conocimiento mayor. C) Requ Requis isit itos os de de la deleg delegac ació ión n

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

—

No cabe la delegación en materias de ley orgánica.

ADA A DAMS

8-19


—

Habrá Habrá de revestir revestir la la forma forma de de una ley de bases (cuando (cuando tenga tenga por objeto objeto la formac formación ión de textos articulados; ejemplo: la redacción de la Ley de Seguridad Vial la hace el Gobierno según una ley de bases), o de una Ley ordinaria (si su objeto es el de refundir varios textos legales en uno, como lo es el Estatuto de los Trabajadores).

—

Su destinatario sólo puede ser el Gobierno (o un Gobierno Gobierno autonómico, si el Parlamento delegante es un Parlamento autonómico).

—

Habrá de ser expresa, para cada materia concreta concreta y con un plazo para su ejercicio. ejercicio.

—

La delegación para textos articulados contendrá los principios y criterios que se seguirán en su ejercicio.

—

La delegació delegaciónn para textos textos refundido refundidoss determin determinará ará el ámbit ámbitoo de la refund refundición ición,, especiespecificando si además se incluye la posibilidad de aclarar y armonizar los textos refundidos.

—

Los Decret Decretos os Legislativ Legislativos os requieren requieren la consulta consulta no vinculante vinculante del Consejo Consejo de Estado. Estado.

D) El desarro desarrollo llo de las leyes leyes de bases. bases. (Texto (Textoss articula articulados) dos)

Las leyes de bases son delegaciones que realiza el legislativo sobre determinadas materias conteniendo una autorización para que el Gobierno las desarrolle minuciosamente mediante un texto articulado que, una vez dictado, tiene el valor de ley ordinaria. Por tanto, el texto articulado no es otra cosa que el desarrollo de la ley de bases, y el art. 82 de la Constitución establece una serie de precisiones sobre las leyes de bases: —

La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley l ey de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados.

—

Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas de carácter retroactivo (art. 83 de la Constitución). E) Refundi Refundicio ciones nes legal legales. es. (Texto (Textoss refundid refundidos) os)

Otras veces la delegación legislativa se hace mediante ley ordinaria habilitando al Gobierno para reunir en un texto único (que en adelante será el único aplicable) disposiciones dispersas y a veces de distinto rango sobre una determinada materia, teniendo la refundición el rango de ley ordinaria. El texto refundido es legislación delegada. Sobre las refundiciones señala la Constitución en su art. 82: —

Que la delegación legislativa cuando trate de refundir varios textos legales deberá hacerse mediante ley ordinaria.

—

Que la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye el regular, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

8-20

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS


DECRETOS LEGISLATIVOS

1. Texto Refundido

Ley ordinaria.

2. Texto Articulado

Ley de bases.

4.7. 4.7.4. 4. De Decr cret etos os-L -Ley eyes es

A) El concepto concepto de Decreto-L Decreto-Ley ey

Puede conceptuarse el Decreto-Ley como toda norma dictada por el Gobierno, con rango de ley formal, en virtud de una habilitación constitucional, en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). Las explicaciones doctrinales que se han dado para justificar este tipo de disposición han sido muy diversas, pero convergen al considerar la necesidad que tiene el Estado moderno de regular materias o hechos de un modo urgente. B) El conten contenido ido de Decre Decreto to-Le -Leyy (límit (límitee materia material) l)

La habilitación para dictar decretos-leyes no es ilimitada. De acuerdo con el art. 86.1 CE, el decreto-ley no podrá afectar: –

Al ordenamiento de las Instituciones Básicas del Estado.

–

A los derechos y deberes y las libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución.

–

Al régimen de las Comunidades Autónomas.

–

Al derecho electoral general.

C) El procedim procedimiento iento de aprobaci aprobación ón del del Decreto-L Decreto-Ley ey (límite (límite formal)

La facultad de dictar decretos-leyes tiene también un límite formal, que puede considerarse desde una doble óptica: –

La atribución de la competencia para dictarlos se atribuye al Consejo de Ministros, con exclusión de otros órganos del poder ejecutivo. Ha sido discutido si los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas pueden dictarlos. Si bien desde un punto de vista teórico es inimaginable esta posibilidad, en la práctica ningún Estatuto de Autonomía lo ha contemplado, y por tanto la aprobación de decretos leyes autonómicos es hoy por hoy inviable. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-21


–

El decreto-ley decreto-ley se sujeta a control control parlamentario parlamentario después de su promulgación. promulgación. Los decretos-leyes habrán de someterse a debate y votación de la totalidad en el Congreso de los Diputados (nótese que no el Senado), convocado al efecto, si no estuviese reunido, en el término de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso ha de pronunciarse expresamente, dentro de este término, sobre su convalidación o derogación, por medio de un procedimiento especial y sumario (art. 86.2 CE).

4.7.5. 4.7.5. Conval Convalidac idación ión,, deroga derogació ción n y conver conversió sión n

–

La convalidación. En caso de ser convalidado, la doctrina mayoritaria considera que por este hecho el decreto-ley no cambia su naturaleza jurídica; mantiene su vigencia, ahora ya definitiva, como tal decreto-ley.

–

La derogación. por lo que sólo ha estado vigente hasta el día de su derogación por el Congreso.

–

La conversión en ley ordinaria , si las Cortes deciden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (así lo admite el art. 86.3 CE).

4.7.6. 4.7.6. El cont control rol de la la legis legislac lación ión delegada delegada

A) Contenido Contenido en la Ley de Delegaci Delegación ón

En relación con este tema, dispone el art. 82.6 CE que “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. B) Control Control del Trib Tribuna unall Const Constitu itucio cional nal

Este Tribunal conoce “del recurso de inconstitucionalidad contra las disposiciones normativas con rango de ley”, en este caso, la legislación delegada, si es que esta se opone, en su contenido, a lo que establece la Constitución. C) Control Control por por parte parte de los Trib Tribuna unales les Ordin Ordinari arios os

No pueden juzgar si el contenido del Decreto-Legislativo se opone a la Constitución, sino si dicha Legislación ha respetado los límites o requisitos que establecieron las Cortes o bien en las Leyes de Bases, bien en las leyes ordinarias; en relación por ejemplo, al plazo de su ejercicio, a las materias a las que podrá afectar, etc.

4.8. EL REGL REGLAMEN AMENTO TO:: CONCEP CONCEPTO TO,, CLASES CLASES Y LÍMITES LÍMITES 4.8.1 .8.1.. Con Concept epto

Entendemos por Reglamento toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la Ley. Ley.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-22


Así como las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de Ley (Decretos-Leyes y Decretos Legislativos) tienen un carácter excepcional y suponen una verdadera sustitución del Poder Legislativo ordinario, en cambio, los Reglamentos son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la l a Administración. Los Reglamentos son fuentes de Derecho "para la Administración", y proceden de ella misma. 4.8.2. 4.8.2. La potes potesta tad d regla reglame ment ntar aria ia

Es la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones públicas conferida por el ordenamiento jurídico como propia de los mismos para dictar normas jurídicas de rango inferior a la Ley; es decir, reglamentos. La Constitución, en su art. 97 determina que es el Gobierno quien "ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes". Esto no quiere decir que no la tengan también las Comisiones Delegadas, los Ministros y otras autoridades y órganos inferiores dentro de la Administración del Estado. Asimismo la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurídica propia como las Comunidades Autónomas, Autónomas, las provincias y los Municipios. También, los entes no territoriales o institucionales en el ámbito de sus competencias (como las Universidades, etc). 4.8.3. 4.8.3. Fundame Fundamenta ntación ción de la potes potestad tad regla reglamen mentar taria ia

Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes: —

La composición política y no técnica de las Cámaras Legislativas que determinan que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.

—

La gran movilidad de las normas normas administrativas, que exige que éstas no tengan tengan el rango formal que la Ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitución por otras.

—

La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza de que la propia Administración se autolimite dictando Reglamentos.

—

La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo.

4.8.4. 4.8.4. Natu Natura ralez leza a del del regl reglam amen ento to

La Ley nace de la voluntad de la comunidad; el Reglamento no puede presentarse como voluntad de la comunidad, porque la Administración no es un representante de la comunidad, es una organización al servicio de la misma, lo cual resulta algo en esencia distinto. La Ley es la norma originaria por excelencia.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-23


El Reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita. Lo propio del Reglamento, lo que le separa definitivamente de la Ley, es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, obra de la Administración. Como todos los productos administrativos, el Reglamento es una norma necesitada de justificación, condicionada, con posibilidades limitadas y sometida a la ley. No se produce más que en los ámbitos que la Ley le permite, no puede contradecir los preceptos legales, no puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un efecto determinado o regular cierta materia o contenido. 4.8.5. 4.8.5.

Distin Distinción ción de otras otras formas formas norm normati ativas vas que que emanan emanan del Gobie Gobierno rno o la Administración

A) Diferencias Diferencias con los los Decretos-Leyes Decretos-Leyes y los Decretos Decretos Legislat Legislativos ivos

•

Nota común: emanan del Poder Ejecutivo.

•

Diferencia: el Gobierno y la Administración al dictar un Reglamento actúan ejercitando una competencia propia y no en sustitución o por delegación del Poder Legislativo. Ello explica que los Reglamentos tengan valor inferior a la ley y que los DecretosLeyes y los Decretos Legislativos tengan rango de ley.

B) Diferen Diferencia ciass con con el acto acto admini administr strati ativo vo

•

El Reglam Reglamento ento es una norma norma jurídica jurídica de de carácter carácter general general y forma forma parte del ordenaordenamiento jurídico.

•

El acto, acto, por por muy muy general general que sea, sea, es es aplicació aplicaciónn de normas, normas, pero pero nunca nunca norma jurídica.

•

El Regla Reglamen mento to se aplica aplica al al dictar dictar acto actoss admin administ istrat rativo ivos. s.

•

El acto, acto, cuando cuando se ejecuta, ejecuta, se agota en su simple simple cumplimie cumplimiento nto y el Reglam Reglamento ento como norma que es, permanece a lo largo del tiempo

4.8. 4.8.6. 6.

Clas Clases es de regl reglam amen ento tos s

A) Desde el punto punto de vista de su relación relación con la ley

Pueden ser reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad. • Regl Reglam amen ento toss ejecu ejecuti tivo voss

Normalmente suele reservarse el calificativo de ejecutivos a los Reglamentos que se dictan en virtud de lo que se llaman remisiones normativas de la Ley en favor del Reglamento. Por el momento, baste con dejar subrayar que los Reglamentos ejecutivos responden, a la idea de completar y desarrollar la Ley en que se apoyan. 8-24

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS


Son Reglamentos ejecutivos, los que se dictan para desarrollar preceptos de una ley anterior. Tal desarrollo puede ser parcial (determinados preceptos de la Ley), o total, apareciendo entonces como Reglamento general para la ejecución de la Ley. De acuerdo con nuestro Derecho positivo, los reglamentos generales han de dictarse previo informe del Consejo de Estado. • Regl Reglam amen ento toss indep independ endien iente tess

¿Hay, verdaderamente, Reglamentos independientes de la Ley, esto es, Reglamentos que no completan ni desarrollan ninguna Ley previa, sino que surgen al margen de toda Ley de habilitación y que se sostienen por sí mismos como tales Reglamentos? Un Reglamento independiente de la Ley únicamente cabe en el ámbito de las competencias de autoorganización de la Administración. En el caso de los Reglamentos organizativos, la Administración ejercita una facultad de autodisposición sobre sí misma, para mejor cumplir los fines públicos que la Constitución le encomienda (art. 103.1 de la Constitución). No puede olvidarse, sin embargo, que la propia Constitución enuncia algunas reglas de organización administrativa (arts. 97,103, 104, 107, etc.) y que incluso reserva a la Ley en su art. 103.2, formular unos principios básicos sobre los órganos de la Administración del Estado, principios "de acuerdo" con los cuales dichos órganos deberán crearse, regirse y coordinarse. Pero dentro de ese marco constitucional y legal la Administración regula su organización; al configurar su organización, hace uso de una "potestad organizatoria" que es consustancial a su responsabilidad política. • Regl Reglam amen ento toss de nece necesid sidad ad

Pueden justificarse únicamente en función de un estado de necesidad, de una situación de emergencia. Existen en nuestro Derecho esta clase de Reglamentos que en circunstancias extremas puede aplicarse regulando circunstancias excepcionales previstas en las leyes. Así dispone el art. 21.1. m) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local que el Alcalde puede adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno. El mismo tipo de medidas, en mayor o menor extensión, procederá en el caso de las situaciones excepcionales previstas en el art. 116 de la Constitución (estados de alarma, excepción y de sitio) regulados, asimismo, por Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. En todos estos supuestos excepcionales, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar ejerciendo un poder o autoridad excepcional. De este modo, más que contradecirse con las leyes formales, se dejan estas de aplicar durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que se trata de afrontar. Este es, sin duda, el límite más importante a tener en cuenta de todo lo que se refiere a los Reglamentos de necesidad: la temporalidad de su vigencia. Justificados, precisamente, por las circunstancias excepcionales que tratan de

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-25


resolver, resolver, pierden todo sentido cuando estas circunstancias desaparecen. Restablecida la normalidad, no es necesario siquiera proceder a su derogación formal y expresa para que tal derogación se estime producida. Obvio es concluir que fuera de esas situaciones de estado de necesidad, el Reglamento no sólo no puede contradecir a la Ley, sino que está estrictamente vinculado y subordinado a ésta. B) Desde Desde el punto punto de vist vistaa de su jera jerarqu rquía ía

Según MARTÍN MATEO, la distinción más importante de los Reglamentos es la que versa sobre su orden jerárquico. Atendiendo al mayor o menor rango del órgano del que emanan los Reglamentos, éstos tendrán a su vez mayor o menor rango en la escala normativa. Debemos distinguir aquí, entre forma y contenido. Lo que acuerda el Consejo de Ministros tiene normalmente, como vehículo un Decreto y lo que acuerdan los Ministros tiene como vehículo una Orden Ministerial, ahora bien, el contenido puede ser o no ser normativo. Cuando estamos en presencia de un Decreto del Consejo de Ministros, no podemos decir sin más, si se trata o no de un Reglamento, puesto que lo que dispone el Consejo de Ministros tiene habitualmente forma de Decreto. Será necesario que su contenido tenga carácter normativo, que tengan, por tanto, carácter netamente reglamentario. En tal caso, el título es ya de por sí orientador para situar el Reglamento en la escala correspondiente. Esta jerarquía interna de los Reglamentos del Estado, viene señalada en el art. 23 de la Ley del Gobierno, que establece que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1.

Disposicion Disposiciones es aprobad aprobadas as por por Real Real Decreto Decreto del Presid Presidente ente del Gobiern Gobiernoo o del del ConConsejo de Ministros.

2.

Dispos Disposici icione oness apro aprobad badas as por Orden Orden Minist Ministeri erial. al.

El principio de jerarquía, como ya se ha dicho, viene recogido, asimismo, en el art. 51 de la Ley 30/1992; también es útil recordar el art. 21 de la misma Ley en lo que se refiere a las Instrucciones y órdenes de servicio. C) Desde Desde el punto punto de de vista vista del ente ente que que los los dicta dicta

Cabe hablar de Reglamentos del Estado (todos los anteriores), y hoy ya también de Reglamentos de las Comunidades Autónomas y de las demás entidades locales o territoriales (provincias y municipios, cabildos, etc.) e institucionales. D) Desde Desde el punt punto o de vist vistaa de sus sus desti destinat natari arios os

a) Reglamentos generales: son aquellos que van dirigidos a todos los ciudadanos y han de ser cumplidos por los nacionales o por todos los sujetos que actúan en un Estado (un ejemplo de ellos son los de policía, como los de utilización de carreteras o autopistas). No se precisan características singulares de tales sujetos. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-26


b) Reglamentos especiales: son dirigidos a quienes quienes están en una singular relación con la Administración, a los que están en las denominadas relaciones especiales de sujeción (por ejemplo, un Reglamento de funcionarios públicos). 4.8.7. 4.8.7. El procedi procedimien miento to de elabo elaborac ración ión de los los reglame reglamento ntos s

A) En el Gobierno Gobierno

El procedimiento de elaboración se contenía en la l a Ley de Procedimiento Administrativo Administrativo de 17 de julio de 1958, pero los artículos que lo regulaban (arts. 129 al 132) han sido expresamente derogados por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que recoge este procedimiento en su art. 24, que reproducimos a continuación: a)

La iniciació iniciaciónn del procedimien procedimiento to de elaboración elaboración de un reglamento reglamento se llevará llevará a cabo cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b)

A lo largo largo del proce proceso so de elabor elaboraci ación ón deberá deberánn recabar recabarse, se, adem además ás de los infor informes mes,, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las l as Comunidades Autónomas. Autónomas.

c)

Elaborado Elaborado el texto texto de una una disposició disposiciónn que afecte afecte a los los derecho derechoss e intere intereses ses legítilegítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan. R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-27


d)

No será será necesar necesario io el trámit trámitee previsto previsto en en la letra letra anteri anterior or,, si las las organiza organizacione cioness o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e)

El trámite trámite de audienci audienciaa a los los ciudadano ciudadanos, s, en sus divers diversas as formas formas,, reguladas reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ell a.

f)

Junto Junto a la memor memoria ia o inform informee sucint sucintos os que inic inician ian el proc procedi edimie miento nto de de elabor elaboraci ación ón del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el “Boletín Oficial del Estado”. B) En los los Ent Entes es Loca Locale less

Aparece recogido dicho procedimiento procedimiento en el artículo 49 de la LRBRL y será objeto del estudio en el tema 23.

R O B A L

O M N I A

VIN CI T

ADA A DAMS

8-28

[TEMARIO OPOSICIONES] Auxiliar Administrativo - ADAMS tema08 Fuentes del Derecho Administrativo.pdf

Recommend Documents