Surgimiento de la regionalización y proceso histórico en el Perú La organización del espacio peruano es un proceso que se ha venido desarrollando desde la dominación de la cultura Inca. En efecto, los incas incluyeron en su estrategia de afianzamiento de conquista, el trasplante de grupos de poblaciones conocidas como mitimaes, quienes se encargaban, entre otras cosas, de desarrollar el concepto de fidelidad al poder central, conservando el sentido de pertenencia a un lugar. Esta idea de lugar se fue desarrollando, no obstante que los mitimaes buscaron en todo momento imponer los valores de la sociedad Inca. La mezcla de valores incaicos con los de los pueblos aborígenes y las condiciones ambientales específicas, dieron lugar a identificaciones territoriales, algunas de las cuales perduran hasta nuestros días. Los incas establecieron la primera gran regionalización del imperio mediante los Suyos (Chinchaysuyo, Antisuyo, Collasuyo y Contisuyo). Cada uno de estos grandes espacios estaba a su vez subdividido en reinos o naciones y éstos en ayllus con sus respectivas markas. La base de la organización social y administrativa estaba en el ayllu, en donde sus miembros estaban ligados por vínculos de parentescos cercanos. Al entrar los españoles en el sistema Inca, desestabilizaron esta organización imponiendo un nuevo orden. Una vez conquistado el imperio de los Incas se organizó el territorio en gobernaciones primero, y luego establecido el Virreynato del Perú en Audiencias y Corregimientos (1542, 1565). En 1782 se crearon las Intendencias y en 1784 los Partidos Judiciales. Al año 1784, el espacio ocupado por el Perú actual estaba dividido en 7 Intendencias, subdivididas en Partidos, y éstos en Cabildos. El hecho de separar inicialmente la Intendencia de Puno del Perú para incluirla al Virreinato de La Plata, fue uno de los factores que reforzó el aislamiento del Altiplano del resto del Perú, lo cual fue dando lugar a un regionalismo fuerte, a tal punto que a finales del siglo XVIII se elevó una propuesta de creación del Virreinato de Puno. Así el regionalismo aparece como un sentimiento o tal vez un resentimiento colectivo de ver el paisaje geográfico y humano en las condiciones de deterioro y abandono que ni la República posterior había podido transformar, ni intentado modificar, por lo menos hasta la primera mitad del siglo XX. Este sentimiento regionalista fue bien captado por J.C.
Mariátegui cuando señaló que el regionalismo en el Perú no es un movimiento, una corriente, un programa, sino la expresión vaga de un malestar y de un descontento. Al independizarse el Perú de España, se cambiaron los nombres a las circunscripciones políticas-administrativas, pero se mantuvieron en algunos casos casi intactos sus límites. Así, las intendencias dieron lugar a departamentos, que fueron variando desde 1821. Resaltar que el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada de los años de 1970, propuso un plan de desarrollo, que supuestamente conduciría a aminorar las diferenciaciones de desarrollo regional. Se basó este plan en una reestructuración de la propiedad de la tierra (tema que era considerado como el principal freno al desarrollo agropecuario), una reestructuración de las políticas minera e industrial, una transformación de la estructura del sector público y una orientación de los recursos financieros hacia los sectores productivos. Es decir, se continuó buscando un desarrollo basándose en parámetros meramente económicos, dejando como secundarios los aspectos de diferenciaciones espaciales del territorio con identidades de lugar propias, con cultura propia, etc. A mediados de la década de 1970 se crearon los Organismos de Desarrollo Regional (ORDER) y Corporaciones de Desarrollo Económico y Social (CORDES). Estas instituciones dirigieron las acciones de desarrollo a nivel departamental sin llegar a descentralizar las instituciones del Gobierno Central (Hildegardo Córdova, 1994). Para 1979 la Constitución proponía que las regiones se constituyesen sobre la base de áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del Ejecutivo y del pedido de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo. Esta propuesta fue catalogada por los analistas como «verticalista», por su forma de implementación. Para comenzar, de acuerdo a la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del Ejecutivo en el escritorio (Jaime Marcos, 1996). La delimitación regional propuesta inicialmente, debe considerar los actuales límites departamentales, ya que son unidades territoriales con antecedentes históricos y culturales comunes, que han generado identidad y niveles de cohesión de parte de sus pobladores.
En otros términos, el objetivo a alcanzar ha sido uno muy sencillo, para cuya tarea sobraba tiempo: agrupar departamentos contiguos y crear así, regiones, esto es, unidades geoeconómicas (Gustavo Bacacorzo, 1994). Por eso la regionalización tiene que servir coherentemente como un instrumento adicional para cambiar la estrategia de desarrollo que permita la descentralización y potenciar el interior del país. Esta estrategia tal vez no ha funcionado debido a la escasa participación de la población de base; no obstante la descentralización sigue siendo un anhelo nacional que se proyecta desde el inicio de la existencia del estado peruano (Hildegardo Córdova, 1994). El proceso de implementación de la regionalización, generó una dinámica desarticulada e intermitente, que reflejó la poca disposición de los gobiernos democráticos de los ochenta y de la oposición conservadora para avanzar en esta reforma. Al evaluar esta experiencia sería injusto no tomar en cuenta el gran desafío que significaba llevar adelante el proceso de regionalización en un contexto de profunda inestabilidad económica y política. Varios fenómenos confluyeron para hacer mucho más difícil el camino de esta reforma democratizadora, entre ellos: la inflación transformada luego en hiperinflación; la guerra declarada por el terrorismo contra la democracia; la profundización de la inequidad, la desigualdad y la exclusión extrema; así como la paulatina pero creciente pérdida de legitimidad del sistema de partidos y del propio régimen democrático (Javier Azpur, 2005). La capital situada en la costa central del país, y concentraba alrededor del 50% del PIB nacional, aproximadamente el 55% del producto manufacturero y el 96.8% de la población urbana registrada en 1993 (Giovanna Aguilar, 1998). Por ende en el gobierno de Alberto Fujimori, la Constitución incorporaba los lineamientos generales para un nuevo proceso de descentralización que debía ejecutarse en los siguientes años. Estableció que en el futuro, las regiones se constituirían por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes, y se dispuso que la máxima autoridad de la región debiera ser elegida por sufragio directo.
La Constitución también ordenó al Congreso aprobar las normas que permitieran tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995, lo que no ocurrió. La transitoriedad de la intervención coexistente con un mandato constitucional pendiente de cumplimiento se mantuvo por casi seis años durante los cuales el Gobierno Central creció de manera desordenada a través de entidades públicas y programas dependientes directamente de los ministerios. En 1998, la Ley Marco de Descentralización pretendió ordenar estas instituciones y trazar el camino hacia una descentralización gradual, pero esta norma no se llegó a implementar. Una iniciativa ordenadora que sí se concretó fue la introducción desde el Ministerio de Economía y Finanzas del Sistema Nacional de Inversión Pública en julio del 200 0, con el fin de organizar y priorizar el gasto público en inversiones. Para el año 2002, una convergencia de factores políticos y sociales generó un contexto favorecedor para el inicio de un proceso de descentralización. El Presidente de la República convocó a los grupos políticos con representación en el Congreso de la República y a un conjunto de organizaciones de la sociedad civil para entablar un dialogo con la finalidad de lograr un Acuerdo Nacional que sirviese de base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de un visión compartida del país a futuro. Se aprueba en ese contexto la octava Política de Estado que propone la descentralización política económica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido de Perú (Contraloría General de la República, 2014). El marco político y normativo de la regionalización. Respecto del marco normativo del actual proceso de descentralización, una de las primeras medidas (marzo del 2002) fue reformar el Capítulo XIV, Título IV de la Constitución de 1993. En el texto reformado se dispone que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, precisándose que el ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. En estas condiciones, en el año 2005 continuando con el proceso de regionalización se consultó a la población de 16 departamentos, la formación de 5 regiones. En todos los departamentos consultados se obtuvo el rechazo en su mayoría.
Es así, que los problemas que se tenían que superar para llevar acabo a la práctica el proceso de regionalización fueron identificados, y son los siguientes1:
La visión de corto plazo y puramente administrativa planteada para la integración de regiones.
La ausencia de una concepción estratégica respecto de las relaciones entre econo mía y política en la formación de regiones.
La falta de perspectiva sobre los procesos específicamente territoriales en la constitución de regiones.
El divorcio entre departamentos y provincias respecto del tema de la integración regional.
No se han tomado en consideración las realidades y procesos sociales y culturales asociados a las identidades departamentales.
Interés de los grupos y élites locales de no perder las posiciones de poder logradas en los departamentos.
Percepción de la población de que la regionalización es opuesta a la descentralización.
Obstáculos determinantes del desarrollo de la regionalización2 El desarrollo regional balanceado requiere que el resto de regiones tenga una mayor velocidad en su crecimiento para que el Perú cuente con varios centros económicos. La descentralización económica debería no solo crear o fortalecer centros urbanos de gran envergadura que sean alternativos a Lima, ciudades grandes e intermedias secundarios, sino que simultáneamente deberían crearse las condiciones económicas e institucionales y los mecanismos políticos para que se dé una ma yor integración y articulación entre Lima y las regiones, y, dentro de cada región, entre su ciudad pívot y sus ciudades pequeñas y las zonas rurales (D’Medina Lora, 2012).
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Grupo la propuesta. (2008). Herramienta clave para la descentralización y la gestión territorial. Red participa Perú, pp. 23-26. Efraín Olarte Gonzales. (1989). Problemas económicos de la regionalización en el Perú. Repositorio del Instituto de Estudios Peruanos,
N°9, pp. 32-34.
Este proceso puede permitir una mayor participación de la población e instituciones en los gobiernos regionales. Es decir: puede contribuir a democratizar el Estado y las sociedades regionales. De esta manera, los movimientos regionalistas, rurales y alejados de Lima aspirarían a gobernar y de hecho, al hacerlo se verían confrontados con múltiples decisiones, que antes eran tomadas por ellos a menudo ante su propio pedido. Así, la regionalización sería un proceso de aprendizaje de nuevas formas de gobernar, de creación e innovación de instituciones por una población con cultura política centralista y poco democrática. La velocidad de este proceso dependerá de cuánto y de qué manera el gobierno central de turno esté dispuesto a descentralizar, delegar y recortar sus actuales funciones y atribuciones. Los cambios que se ha tratado de efectuar en los últimos cuarenta años han sido siempre "desde arriba", es decir desde el Estado. Para ello se ha creado instituciones y normas a priori, y luego se ha tratado de que los cambios calzaran dentro de ellas; en seguida la
realidad desborda todo lo previsto y, finalmente, se evalúa el fracaso. Con la regionalización podría suceder lo mismo porque no se tiene en cuenta algunos puntos fundamentales que condicionan este proceso:
En el Perú ya existen regiones o ejes regionales económicamente articulados al margen de la división política departamental, que sólo han sido tenidos en cuenta de manera muy parcial en el proceso de aprobación de las nuevas regiones.
El problema económico fundamental de todas las regiones del Perú es la subacumulación de capital en relación a la población, o el de la sobrepoblación en relación al capital y recursos existentes y creados. El volumen de recursos y capital en relación a la población es desigual en las distintas regiones, siendo las de la sierra donde esta relación es más crítica. En otras palabras, existe sub-acumulación con desigualdad, situación ciertamente desafiante para cualquier gobierno regional, ninguno de los cuales podrá aisladamente acometer la solución de este problema.
La existencia de un Estado en crisis que ya no puede intervenir ni regular el proceso económico y social de todo el Perú, pues su organización institucional no está diseñada para solucionar los problemas creados por la subacumulación sobrepoblación: Las normas sobre regionalización se han reducido a plantear el
problema en términos de descentralización-desconcentración
de los niveles de
decisión del Estado, es decir tratando de transferir a los gobiernos regionales lo que ahora se hace o se decide en Lima.
El centralismo, siendo función de la concentración económica, no puede rectificarse si no se da paralelamente un proceso de desconcentración y descentralización. El principal problema del Estado peruano es que cada vez le es más difícil integrar a todos los sectores económicos y organizar la sociedad. No sólo es un Estado grande y débil, es decir ineficiente, sino también un Estado que ha perdido la iniciativa de largo plazo. El proceso de regionalización podría ser la oportunidad, quizás única, en la que, convergiendo crisis económica y crisis de largo plazo del Estado, fuese posible plantear la reforma del Estado y de sus instituciones a partir de la descentralización bajo un régimen democrático y tendiente al desarrollo.
BIBLIOGRAFÍA Efraín Olarte Gonzales. (1989). Problemas económicos de la regionalización en el Perú. Repositorio del Instituto de Estudios Peruanos, N°9, pp. 32-34. Gustavo Bacacorzo. (1994). La regionalización del Perú De la Constitución de 1979 a la de 1993. Ius et Veritas, I, pp.149-156. Hildegardo Córdova Aguilar. (1994). El proceso de regionalización en el Perú ¿Una solución para el desarrollo? Espacio y desarrollo, N°6, pp. 49. Hildegardo Córdova Aguilar. (1994). El proceso de regionalización en el Perú ¿Una solución para el desarrollo? Espacio y desarrollo, N°6, pp. 33 - 39. Javier Azpur. (2005). Descentralización y regionalización en el Perú. CAAP, pp. 2-3. Jaime Marcos. (1996). Las comunidades campesinas en el proceso de regionalización del Perú. Nueva Sociedad, 1, p.3. Contraloría General de la República. (2014). Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima, Perú: pp. 27 - 46. Grupo la propuesta. (2008). Herramienta clave para la descentralización y la gestión territorial. Red participa Perú, pp. 23-26. Giovanna Aguilar Andía. (1998). Crecimiento y desarrollo regional en el Perú, p.3. D’Medina Lora Eugenio. (2012). Descentralizando Lima: ¿Por qué regionalizar la capital del Perú? Revista de Economía y Derecho, p.133.
