Tema 2. Sometimiento
de la Administración a la Ley y al Der Derecho. echo. Fuentes del Derecho Administrativo. Concepto y clases. Jerarquía normativa. Sometimiento de la Administración a la Ley Ley y al Der Derec echo ho.. Fuentes del Der echo echo Público. Jerarquía de las fuentes del Dere Derecho SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERECHO
La característica fundamental de un Estado de Derecho radica en el sometimi sometimiento del propio Estado a la Ley, principio que nuestra Constitución pr oclam oclama en su art. 1: Esa!a se constituye en un Estado social y democr"tico d e Derecho# Derecho# que rou$na rou$na como %alores sueriores de su ordenamiento tico. &urídico la libert ad# ad# la &usticia# la i$ualdad y el luralismo olí tico constitucional que se El sometimiento del Estado al Derecho es una innovación del Estado constitucional instaura con la Revolución r ancesa, donde la Constitución y la ley priman y determinan la actividad administrativa del Estado. !acer" como una reacción contra el Estado#policía, reconociendo y tute# lando los derechos su$%etivos de los ciudadanos, y otor&ando los medios idóneos para la defensa de los mismos.
De acuerdo con con su su formulación a la 'dministración le corresponde e%ecutar el Derecho tutela la los derechos de los emanado del (arlament (arlamento, o, estando sometida sometida al poder %udicial que tute partic ular es. !o o$stante, la 'dministración se va a someter no sólo al Derecho emanado del (arlamento, sino al que ella misma crea por crea por vía re&lamentaria. Los sistemas históricos de sumisión de la 'dministración al Derecho son dos: el an&losa%ón o del rule of la', la', y el continental o de r($imen del Derecho admini strati% strati% o. En el sistema an&losa%ón )imperio de la ley*, típico de +ran reta-a y Estados nidos, hoy en crisis, la 'dministración queda some# some# tida al Derecho privado y a /ri$unales ordinarios o comunes. En cam$io, en el tipo continental la 'dministración no se va a la ley civil, sino a un Derecho especial, el Derecho administrativo, y a unos /ri$unales es peciales. Dicey se ocupó de las analo&ías y diferencias entre el rule of la' la' y el Derecho administrativo. so$re la 'dministración, en la (ara 0l, el primero consistía en la supremacía de la ley ordinaria so$re ineistencia de pr e# rro&ativas por parte de la 'dministración y en la i&ualdad ante la ley que supone su su%eción a los /ri$unales ordinarios.En ordinarios.En su opinión, estas car acterísticas no se da$an con toda su pure2a en el sistema continental o de Derecho administrativo. ' %uicio de Entrena Cuesta, el error de Dicey consistió en identificar la eistenci a del Derecho administrativo con la de /ri$unales especiales, cuando lo importante es la eistencia de unos principios o normas en las que se con%u&an las prerro&ativas de la 'dministración con las &arantías de los par ticulares. relación con el !o o$stante, en el sistema continental la 'dministración entr a en cual supone que mientras los particulares administrado en un trato de favor ante la %usticia, lo cual utili2an los medios %urídicos que les proporciona propor ciona el Derecho para la defensa de sus intereses, la 'dministración reci$e de la Ley el encar&o de velar por el inter0s p3$lico.
a%o estas premisas, +arcía#/revi%ano define el Derecho administrativo como un con&unto de rinciios referibles al su&eto Administración# que tiene or ob normas y normas y rinciios ob &eto &eto el estudio y estudio y la re$ulación de la Administración Administración Pública sub&eti%amente sub&eti%amente considera d a # con todas las funciones que que desarrolla# y# oderes del Estado. Estado. adem"s# accesoriamente# el estudio de l a s funciones s funciones administrati%as de los dem"s oderes
(or su parte, Entrena Cuesta y 4illar (alasí sinteti2an que el Derecho administrativo es el con&unto de normas de Derecho úblico inter no que determinan la or$ani)ación y acti%idad de las Administraciones P úblicas. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CLASES
La pala$ra fuente aplicada al Derecho implica averi&uar el ori&en de 0ste. (or consi&uiente, fuentes del Derecho son todas las causas caaces de or i $ inarlo.
Ci-0ndonos al Derecho administrativo, sus fuentes ser"n las formas o actos a t r a%(s de los cuales se roducen las normas administrati%as . ' este respecto, +arrido alla las clasifica si&uiendo dos criteri os: 1. (or ra2ón de su procedencia: a* Fuentes ara la Administración# como la ley, que procede de un ór&ano distinto de la 'dmi nistración. $* Fuentes de la Administración# e%emplo de los Re&lamentos. 5. (or ra2ón de la materia r e&ulada: a* Fuentes e*clusi%as del Derecho administrati%o# como son los Re&lamentos. $* Fuentes e%entuales del Derecho administrati%o. /al es el caso de la ley, que tam$i0n re&ula materias civiles, penales, etc. !o o$stante, la clasificación m"s etendida distin&ue entre fuentes directas e indirectas. •
6e consideran fuentes directas las que encierran en sí mismas la norma.
•
6on fuentes indirectas las que por sí mismas no crean Derecho, pero ayudan a comprenderlo y eteriori2ar lo.
La ley, la costum$re y los principios &enerales del Derecho han venido consider "ndose tradicionalmente como las fuentes directas del Derecho, a las que h a y que a-adir los tratados internacionales. Como fuentes indirectas suelen citarse la %urisprudencia y la doctrina científica )aunque esta 3ltima no est" reconocida le&almente*. JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL DERECHO
El orden %er"rquico determina el orden de aplicación de las normas %urídicas a cada caso concreto y el criterio para solucionar las eventuales contradicciones contenidas en normas de distinto ran &o. 'l no eistir una teoría especial so$re la %erarquía de las fuentes del Derecho administrativo, se aplica, por etensión, la que con car"cter &eneral est" contenida en el art. 1 del Códi&o Civil, que dispone: +. Las fuentes del ordenamiento &urídico esa!ol son la ley# la costumbre y los r inciios $enerales del Derecho. ,. -arecer"n de %alide) las disosiciones que contradi$an otra de ran$o su erior. . La costumbre sólo re$ir" en defecto de ley alicable# siemre que no sea cont raria a la moral o al orden úblico y que resulte robada. /. Los rinciios $enerales del Derecho se alicar"n en defecto de ley o co st umbre# sin er&uicio de su car"cter informador del ordenamiento & ur ídico. 0. Las normas &urídicas contenidas en los tratados internacionales no ser"n de alicación directa en Esa!a en tanto no hayan asado a formar arte del ordena1 miento interno mediante su ublicación ínte$ra en el 2oletín 3ficial del Esta d o. 4.
La &urisrudencia comlementar" el ordenamiento &urídico con la doctrina que# de modo reiterado# estable)ca el 5ribunal Suremo al interretar y alicar la ley# la costumbre y los rinciios $enerales del Derecho.
El Códi&o Civil se refiere a las fuentes directas tr adicionales. En concordancia con lo anterior, y dado que Espa-a es uno de los países miem$ros de la nión Europea, las fuentes del Derecho administrativo, ordenadas %er"rquica# mente, ser"n las si&uientes: +. El derecho comunitario.
,. La - onstitu ción. . Los tratados int ernacionales. /. Las leyes formales 6or$"nicas y ordinarias7# los Decretos le$islati%os# los Decr e1 tos1leyes y las leyes de las -omunidades Autónomas. 0. Los 8e$lamentos. 4. La costum bre. 9. Los rinciios $enerales del Der echo. :. La &urisrudencia. EL DERECHO COMUNITARIO A) NORMAS ORIGINARIAS Y DERIVADAS
El ordenamiento %urídico de la nión Europea se fundamenta esencialmente en una división entre las normas ori$inarias y las d eri%adas . 1. Normas orii! arias
Las normas ori&inarias o primarias son aquellas que inte&ran los /ratados consti tutivos y los /ratados modif icativos de 0stos, incluyendo a los /ratados de adhesión de nuevos Estados miem$ros. 6us características son: •
/ienen una dimensión constitucional en cuanto a s u contenido, que incluye o$%etivos, principios de actuación, com petencias y sus límites, estructura del sistema institucional, distri$ución de poderes y funciones, etc.
•
La re&ulación en los /ratados constitutivos o modificativos de materias especí ficas resultan prote&idos por la supremacía de las normas comunitar ias.
•
7aterial y formalmente, las normas ori&inarias europeas son normas %ur ídico# internacionales, re&idas por las normas del Derecho 8nternacional &eneral de los /ratados.
". Normas #$ri%a#as
En contraposición, el Derecho comunitario derivado o secundario est" constituido por los actos normativos de los ór&anos comunitar ios. Entre estos actos normativos se pueden diferenciar los que tienen car "cter vinculante u o$li&atorio )Directivas, Re&lamentos y Decisiones* de los que no lo poseen )Recomendaciones y Dict"menes*.
'simismo, eiste una distinción doctrinal entre las normas tíicas, que son las que est"n previstas en los /ratados )art. 599 del /ratado de uncionamiento de la E*, y las atíicas , que no aparecen re&uladas en a qu0llos. 6on normas tí ica s: •
La Directi%a, que o$li&a al Estado miem$ro destinatario en cuanto al resultado que conse&uirse, de%ando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios.
•
El 8e$lamento, que tiene un alcance &eneral, es o$li&atorio en todos sus elementos directamente aplica$le en cada Estado miem$ro, por encima de sus propias leyes.
•
La Decisión, o acto %urídico individual diri&ido a uno o varios destinatarios, a los que o$li&a tanto en el resultado como en la forma y los medios, pudiendo diri&irse a particulares o a Estados miem$ros. 6e distin&ue por el car"cter determinado de sus destinatar ios.
•
La 8ecomendación consiste en com por tamiento.
•
El Dictamen# en el que las instituciones de la E epresan su parecer r es pecto de un asunto de su respectiva competencia.
6on normas atíicas: •
Las Resoluciones.
de$a y
una invitación no vinculante a se&uir determinado
•
Las Declar aciones.
•
Las Conclusiones.
&) LA DIRECTIVA Y EL REGLAMENTO COMUNITARIO C OMO PRINCIPALES MANIFESTACIONES 1. La Dir$'(i%a 6e&3n se esta$lece en el art. 599 del /ratado de uncionamiento de la E, la Directi%a obli$ar" al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba con1 se$uirse# de&ando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios.
(or tanto, la Directiva es un instrumento re&ulador sin alcance &eneral, siendo un medio armoni2ación de las le&islaciones nacionales de los Estados miem$ros.
de
/iene o$li&atoriedad parcial, pues sólo vincula respecto al resultado, de%ando li$ertad a los Estados para la elecc ión de la forma y medios para hacerla efectivo La obli$ación de resultado de$e ser cumplida en pla2o, cuyo contenido vincula a la norma nacional de tr ansposición. 6i la Directiva no se ha e%ecutado el particular afectado puede invocar la aplicación de la Directiva frente a la le&islación estatal contr ar ia. La %urisprudencia del /ri$unal de usticia de la nión Europea ha reconocido la invoca$ilidad 1 de la Directiva ante los ór&anos %urisdiccionales inter nos, admitiendo su ;efecto directo<. ". E) R$)am$!(o
En virtud del art. 599 del /ratado de uncionamiento de la E, el re$lamento tendr" un alcance $eneral. Ser" obli$atorio en todos sus elementos y directamente a licable en cada Estado miem bro. Características: •
El alcance $eneral ; su "m$ito de aplicación se etiende a todo el territorio comunitar io, respecto de situaciones o$%etivamente determina das.
•
3bli$atoriedad en todos sus el emento s; su contenido es vinculante para todos los Estados miem$ros. Ello, conlleva, se&3n ha se-alado el /ri$unal de usticia*, que no se odría admitir que un E stado miembro alique de manera incomleta o selecti%a las disosiciones de un re$lamento de la -omunidad ....
•
Alicación directa en todos los Estados miembros; el Re&lamento, desde su entrada en vi&or, crea directamente derechos y o$li&aciones para los Estados miem$ros y los particulares de la nión Europea ;ef ecto directo<. Consecuentemente, los Estados tienen vedada la reali2ación de cualquier actividad destinada a impedir la efectividad inmediata del Re&lamento.
En este sentido, el /ri$unal de usticia declaró que la alicabilidad directa d e un re$lamento e*i$e que su entrada en %i$or y su alicación en fa%or o a car$o de l o s su&etos de derecho se realicen sin nin$una medida que ueda suoner receción en el derecho nacional . De este modo, los Re&lamentos son el instrumento normati%o m"s imortante de la
Los 8e$lamentos de base se fundamentan en una disposición del /ratado y son apro$ados por el Conse%o conforme al procedimiento en 0l esta$lecido. Con car"cter normativo esencial,
1 Invocabilidad %$r(i'a:6e aplica a las directivas, en el sentido de que los particulares podr"n recurrir a la invocación directa de las disposiciones de una directiva en los supuestos de incumplimiento, total o parcial, por parte del Estado miem$ro. Es un mecanismo para compensar la falta de invocación hori2ontal de las disposiciones de una directiva, ya que la fuer2a o$li&atoria de 0sta sólo afecta a sus destinatarios: los Estados. La utili2ación de tal mecanismo se %ustifica en caso de falta de medidas de aplicación adoptadas por el Estado dentro de pla2o. 'sí, podr"n los particulares invocar, ante los %ueces nacionales, las disposiciones de la directiva en la medida en que sean aptos para definir derechos que aqu0llos pueden ale&ar contra el Estado, ei&iendo a 0ste que adecue su actuación a las o$li&aciones que le impone la directiva.
constituyen nor mas#mar co, y requieren de desarrollo para su e %ecución. •
Los 8e$lamentos de e&ecución son apro$ados por el Conse%o o la Comisión )ha $ilitada por un Re&lamento de $ase* por medio de un procedimiento simplif icado, con la finalidad de desarrollar las previsiones contenidas en los Re&lamentos de $ase.
6e&3n el art. 5=> del /ratado de uncionamiento de la E, los 8e$lamentos# las Directi%as que ten$an or destinatarios a todos los Estados miembr o s # así# como las Decisiones que no indiquen destinatario# se ublicar"n en el Diario 3ficial de la
Las dem"s Directivas y Decisiones se notificar"n a sus destinatarios y surtir"n efecto en virtud de dicha notif icación. LA CONSTITUCION La -onstitución es la norma surema del ordenamiento &urí d ico, como se-ala 6antamaría (astor, d u r a n t e toda la historia del Derecho p3$lico occidental. 'unque tiene un alcance diferente al que tuvo en el si&lo ? 8?, hoy podemos afirmar que la Constitución de$e ser entendida como aut0ntica suerley, pues adem"s de ser la norma que define la estr uctura política del Estado, $a%o ella se ampara toda la edificación nor mativa del sistema %ur ídico.
'sí, nuestra Constitución esta$lece en su art. = que, los ciudadanos y los od er e s úblicos est"n su &etos a la -onstitu ción y al resto del ordenamiento &urídico &aranti2ando el principio de le&alidad, la %erarquía normativa , la pu$licidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favora$les o restrictivas de derechos individuales, la se&uridad %urídica, la responsa $ilidad y la interdicción de la ar$itrariedad de los poderes p3$licos. De este precepto, pie2a clave del ordenamiento %urídico, se desprende que la supremacía de la Constitución so$re las dem"s normas %urídicas es a$soluta, y ello lo demuestra la eistencia del recurso de inconstitucionalidad que ca$e interponer ante el /ri$unal Constitucional contra todas aquellas leyes y disposiciones normativas con fuer2a de ley que hayan sido dictadas violando lo dispuesto en la Consti tución. ' este respecto, como afirma +arcía de Enterría, las normas constituci onales vinculan a todos los /r i $unales, al i&ual que a todos los su%etos p3$licos y privados, sin posi$ilidad al&una de distinción entre artículos de aplicación dir ecta y pro&ram"ticos, pues todos enuncian efectivas normas %urídicas. LOS TRATADOS INTER NACIONALES
Los tratados internacionales pueden contener nor m as dero&atorias de otras que formen parte del derecho interno de un país, y para que produ2can efectos es necesario que se pu$liquen por los Estados de acuerdo con sus normas condicionando su aplica$ilidad como norma de derecho interno. De acuerdo con el art. 1 del Códi&o Civil, las normas &ur í dicas contenidas en los tratados internacionales no ser"n de alicación directa en Esa!a en tanto no hayan asado a formar arte del ordenamiento &urídico interno mediant e su ublicación en el 2oletín 3ficial del Estado, que ser"n fuentes directas desde su pu$licación, o$li&ando a entes p3$licos y c iudadanos. En ese sentido se pronuncia el art. =@ de la Constitución, cuando dice que ;los tratados internacionales, v"lidamente cele$rados, una ve2 pu $li cados oficialmente en Espa-a, formar"n parte del ordenamiento %ur ídico<.
'hora $ien, el derecho comunitario es de o$li&ada e inmediata aplicación a partir de su pu$licación en el Diario Aficial de la nión Europea. (or 3ltimo, en cuanto a la %erarquía la celebración de un tratado internacional que conten$a estiulaciones contrarias a la -onstitución e*i$ir" la re%ia re%isión constitucional )ar t. =B CE*. LEYES FORMALES * ORGANICAS Y ORDI NAR IAS
La ley, como suprema manifestación de la voluntad del Estado, es la principal f uente de todas las ramas del Derecho y, por ende, tam$i0n del Derecho administrativo.
na de las innovaciones de la vi&ente Constitución fue la implantación de las leyes or&"nicas, cuyas características se determinan en su art. 91: •
La de %ersar sobre un con&unto de materias e secíficas.
La e*i$encia de la mayoría absoluta de los miembros del -on$reso ara su arobación# modificación o der o $ación.
•
n sector de la doctrina defendía que las leyes or&"nicas tenían mayor ran&o que las ordinarias, $as"ndose en el r0&imen de mayoría a$soluta del Con&reso ei&ido para su apro$ación. !o o $stante, con el tiempo ha ido tomando cuerpo la opinión de +arcía de Enterría, aena del 'lc"2ar, Linde (ania&ua y erme%o, entre otros, que afirman que am$os tipos de leyes tienen id0ntico ran&o normativo. /esis acertada que la cuestión de %erarquía de las normas %urídicas no puede residir en los procedimientos de producción y ela$oración sino que es consecuencia de la dif erente calidad de los ór&anos que las producen. 'sí pues, las leyes or&"nicas se distin&uen de las ordinarias sólo y eclusivamente por las materias que re&ulan y por la mayoría especial que requieren para su apro$ación, pero no difieren en su valor normativo. Esta tesis se apoya en: La reserva constitucional de la ley ordinaria se refiere tam$i0n a materias determinadas, sin • que ten&an ran&o superior a las eventuales normas del (arlamento dictadas so$re materias no reservadas epresamente a la ley. •
El r($imen de mayoría absoluta se e*i$e tambi(n en otros recetos de la -onstitución por e%emplo, en el art. >.5, en relación con los arts. =.1, 1B.5 y 1B9.5, y en el art. 1B.F, sin que ten&an valor superior al de las dem"s leyes ordinarias.
•
=adie sostiene que las leyes ordinarias arobadas or unanimidad o or mayoría absoluta de los miembros de las -"maras t e n $an or ello un %alor normati%o suerior al de otras leyes ordinarias arobadas con menor mar $ en.
!o se trata, de que la ley ordinaria ten&a menor ran&o que la or &"nica, sino que la diferencia radica en que determinadas materi as est"n reservadas en la Constitución a una ley or&"nica siempre que lo dispon&a epresamente. En definitiva, podemos afirmar que el ran&o normativo de las leyes ordinarias es id0ntico al de las leyes or&"nicas, diferenci"ndose tan sólo en las materias que re&ulan. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUER+A DE LEY* DECRETOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS LEYES
' estas disposiciones normativas se les atri$uye el mismo ran&o o fuer2a que a la ley formal, a pesar de que no proceden del poder le&islativo.
'm$as son dictadas por el +o$ierno, en el primer supuesto haciendo uso de la dele&ación le&islativa otor&ada previamente por las Cor tes +enerales y en el caso de los Decretos#leyes en virtud de la facultad conferida constitucionalmente. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
La vi&ente Constitución esta$lece un sistema de reparto de poderes en ra2ón de la estructura de Estado que conci$e la potestad le&islativa compartida e n tr e l a s C o r t es + e ne r a l es y las 'sam$leas Le&islativas de las Comunidades 'utónomas. En cuanto a la %erarqui2ación de las normas de las Comunidades 'utónomas co n las del Estado, se contemplan dos supuestos: 1. Cuando las 'sam$leas Le&islativas de las Comunidades 'utónomas dicten nor m as so$re materias que sean de su e*clusi%a competencia, no estar"n %erarqui2adas con las del Estado, siendo inconstitucionales l as leyes de las -ortes >enerales si in%aden dichas arcelas. 5.
(or el contrario, la le&islación del Estado tendr" primacía en aquellas mater i as en las que corresponde a 0ste dictar la le&islación $"sica y a las Comunidades 'utónomas su desarrol lo. !o o$stante, la le&islación autonómica est" su%eta a limitaciones:
a*
A la reser%a constitucional en fa%or de las -ortes >enerales c o m o o c u r r e c o n l a s leyes or&"nicas, que siempre de$en ser estatales, y aquellas que de$an ser re&uladas por ley estatal.
$*
A sus límites territoriales, salvo en los casos de convenios y acuer dos de cooperación entre Comunidades 'utónomas s e & 3 n e l art. 1B.5 de la Constitución.
c*
A las relaciones internacionales# por ser materia reservada al Estado )art. 1=.1 de la Constitución* y porque los tratados inter nacionales son de superior %erarquía que los Estatutos de las Comunidades 'utónomas.
d*
Al inter(s $eneral. 6e&3n el art. 1B.F,
el Estado odr" dictar leyes que estable)can los
rinciio s necesarios ara armoni)ar las disosiciones normati%as de las -omunidades Autónomas# aún en el caso de materias atribuidas a la cometencia de ( stas# cuando así lo e*i&a el inter(s $eneral. -orresonde a las -ortes# or mayoría absoluta de cada -"mara# la areciación de esta necesidad . inalmente, el Derecho estatal es supletorio del Derecho de las Comunidades 'utónomas, lo cual quiere decir que, en defecto de norma %urídica autonómica, se aplicar" estatal.
