Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
A. Pengertian dan Ruang Lingkup Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN)
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana
keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan
PerwakilanRakyat. (Pasal 1 angka 7, UU No. 17/2003). Merujuk Pasal 12
UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, APBN dalam satu tahun
anggaran meliputi:
a. Hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan.
b. Kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai
kekayaan.
c. Penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang
akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan
maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya.
Semua penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui
rekening kas umum negara. (Pasal 12 ayat (2) UU No. 1/2004)Tahun
anggaran adalah periode pelaksanaan APBN selama 12 bulan. Sejak tahun
2000, Indonesia menggunakan tahun kalender sebagai tahun anggaran,
yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.
Sebelumnya, tahun anggaran dimulai tanggal 1 April sampai dengan 31
Marettahun berikutnya. Penggunaan tahun kalender sebagai tahun
anggaran ini kemudian dikukuhkan dalam UU Keuangan Negara dan UU
Perbendaharaan Negara (Pasal 4 UU No. 17/2003 dan Pasal 11 UU No.
1/2004).
Sebagaimana ditegaskan dalam Bagian Penjelasan UU No.
17/2003,anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan
ekonomi. Sebagai fungsi akuntabilitas, pengeluaran anggaran hendaknya
dapatdipertanggungjawabkan dengan menunjukkan hasil (result) berupa
outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya dana-dana publik
tersebut. Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran selayaknya dapat
membantu aktivitas berkelanjutan untuk memperbaiki efektifitas dan
efisiensi program pemerintah.Sedangkan sebagai instrumen kebijakan
ekonomi, anggaran berfungsi untukmewujudkan pertumbuhan dan stabilitas
perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan
bernegara.
Merujuk Pasal 3 Ayat (4) UU No. 17/2003, APBN mempunyai fungsi
otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi dan
stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara
menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun
yang bersangkutan. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran
negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada
tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa
anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan
penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
Fungsi alokasi mengandung arti bahwa Anggaran negara harus
diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya,
serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas perekonomian. Fungsi
distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus
memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi
mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk
memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.
B. Fungsi Anggaran Pendapatan Belanja Negara ( APBN )
1. Fungsi alokasi, yaitu penerimaan yang berasal dari pajak dapat
dialokasikan untuk pengeluaran yang bersifat umum, seperti pembangunan
jembatan, jalan, dan taman umum.
2. Fungsi distribusi, yaitu pendapatan yang masuk bukan hanya
digunakan untuk kepentingan umum,tetapi juga dapat dipindahkan untuk
subsidi dan dana pensiun.
3. Fungsi stabilisasi, yaitu Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN)
berfungsi sebagai pedoman agar pendapatan dan pengeluaran keunagn
negara teratur sesuai dengan di terapkan.Jika pemndapatan dipakai
sesuai dengan yang di terapkan, Anggaran Pendapatan Belanja
Negara (APBN) berfungsi sebagai stabilisator.
Struktur Dan Susunan APBN
Struktur APBN terdiri dari pendapatan negara dan hibah, belanja
negara, keseimbangan primer, surplus/defisit, dan pembiayaan. Sejak
Tahun 2000, Indonesia telah mengubah komposisi APBN dari T-account
menjadi I-account sesuai dengan standar statistik keuangan pemerintah,
Government Finance Statistics (GFS).
1. Pendapatan Negara dan Hibah
Penerimaan APBN diperoleh dari berbagai sumber. Secara umum
yaitu penerimaan pajak yang meliputi pajak penghasilan (PPh), pajak
pertambahan nilai (PPN), Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan
Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Cukai, dan Pajak lainnya, serta
Pajak Perdagangan (bea masuk dan pajak/pungutan ekspor) merupakan
sumber penerimaan utama dari APBN.
Selain itu, penerimaan negara bukan pajak (PNBP) meliputi
penerimaan dari sumber daya alam, setoran laba BUMN, dan penerimaan
bukan pajak lainnya, walaupun memberikan kontribusi yang lebih kecil
terhadap total penerimaananggaran,jumlahnya semakin meningkat secara
signifikan tiap tahunnya Berbeda dengan sistem penganggaran sebelum
tahun anggaran 2000, pada system penganggaran saat ini sumber-sumber
pembiayaan (pinjaman) tidak lagi dianggap sebagai bagian dari
penerimaan.
Dalam pengadministrasian penerimaan negara, departemen/lembaga
tidak boleh menggunakan penerimaan yang diperolehnya secara langsung
untuk membiayai kebutuhannya. Beberapa pengeculian dapat diberikan
sesuai dengan peraturan perundang-undangan terkait.
2. Belanja Negara
Belanja negara terdiri atas anggaran belanja pemerintah pusat,
dana perimbangan, serta dana otonomi khusus dan dana
penyeimbang.nSebelum diundangkannya UU No. 17/2003, anggaran belanja
pemerintah pusat dibedakan atas pengeluaran rutin dan pengeluaran
pembangunan. UU No. 17/2003 mengintrodusing uniffied budget sehingga
tidak lagi ada pembedaan antara pengeluaran rutin dan pengeluaran
pembangunan. Dana perimbangan terdiri atas dana bagi hasil, dana
alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Sementara itu, dana
otonomi khusus dialokasikan untuk provinsi Daerah Istimewa Aceh dan
provinsi Papua.
3. Defisit dan Surplus
Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan
pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit;
sebaliknya, penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus.
Sejak Tahun 2000, Indonesia menerapkan anggaran defisit menggantikan
anggaran berimbang dan dinamis yang telah digunakan selama lebih dari
tiga puluh tahun. Dalam tampilan APBN, dikenal dua istilah defisit
anggaran, yaitu: keseimbangan primer (primary balance) dan
keseimbangan umum (overall balance). Keseimbangan primer adalah total
penerimaan dikurangi belanja tidak termasuk pembayaran bunga.
Keseimbangan umum adalah total penerimaan dikurangi belanja termasuk
pembayaran bunga.
4. Pembiayaan
Pembiayaan diperlukan untuk menutup defisit anggaran. Beberapa
sumber pembiayaan yang penting saat ini adalah: pembiayaan dalam
negeri (perbankan dan non perbankan) serta pembiayaan luar negeri
(netto) yang merupakan selisih antara penarikan utang luar negeri
(bruto) dengan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri.
C. Prinsip-prinsip Dalam APBN
1. Prinsip Anggaran APBN
2. Prinsip Anggaran dinamis
3. Prinsip Anggaran Fungsional
Sejak tahun 1999 tidak lagi digunakan prinsip anggaran berimbang
dalam menyusun APBN. APBN disusun berdasarkan prinsip anggaran
defisit.
a. Prinsip Anggaran Defisit
Bedanya dengan prinsip anggaran berimbang adalah bahwa pada
anggaran defisit ditentukan :
Pinjaman luar negeri tidak dicatat sebagai sumber penerimaan
melainkan sebagai sumber pembiayaan.
Defisit anggaran ditutup dengan sumber pembiayaan dalam negeri
ditambah sumber pembiayaan luar negeri (bersih).
b. Prinsip Anggaran Dinamis
Prinsip Anggaran Dinamis terbagi dua, yaitu anggaran
dinamis absolut dan anggaran dinamis relatif.
· Anggaran bersifat dinamis absolut apabila Tabungan Pemerintah
(TP) dari tahun ke tahun terus meningkat.
· Anggaran bersifat dinamis relatif apabila persentase kenaikan TP
(DTP) terus meningkat atau prosentase ketergantungan pembiayaan
pembangunan dari pinjaman luar negeri terus menurun.
c. Prinsip Anggaran Fungsional
Anggaran fungsional berarti bahwa bantuan/ pinjaman luar negeri
hanya berfungsi untuk membiayai anggaran belanja pembangunan
(pengeluaran pembangunan) dan bukan untuk membiayai anggaran
belanja rutin.
Prinsip ini sesuai dengan azas "bantuan luar negeri hanya
sebagai pelengkap" dalam pembiayaan pembangunan. Artinya semakin
kecil sumbangan bantuan/ pinjaman luar negeri terhadap pembiayaan
anggaran pembangunan, maka makin besar fungsionalitas anggaran.
D. Instrumen Kebijakan Fiskal
a. Pembiayaan fungsional
· Pengeluaran pemerintah ditentukan dengan melihat akibat-akibat tidak
langsung terhadap pendapatan nasional.
· Pajak dipakai untuk mengatur pengeluaran swasta, bukan untuk
meningkatkan penerimaan pemerintah.
· Pinjaman dipakai sebagai alat untuk menekan inflasi lewat
pengurangan dana yang ada di masyarakat.
b. Pengeluaran Anggaran
· Pengeluaran pemerintah, perpajakan dan pinjaman dipergunakan secara
terpadu untuk mencapai kestabilan ekonomi.
· Dalam jangka panjang diusahakan adanya anggaran belanja seimbang.
Namun pada masa depresi digunakan anggaran defisit.
E. Analisis Kebijakan Fiskal
Kebijakan fiskal secara umum diarahkan pada empat sasaran utama :
a. Menciptakan stimulus fiskal
Guna menciptakan stimulus fiskal dengan sasaran penerimaan manfaat
yang lebih tepat, pemerintah telah mengeluarkan peraturan-peraturan
administratif dan menciptakan mekanisme penyaluran dana secara
transparan.
b. Memperkuat Basis Penerimaan
Upaya memperkuat basis penerimaan ditempuh melalui perbaikan
administrasi dan struktur pajak, ekstensifikasi penerimaan pajak
dan bukan pajak, seperti penjualan saham BUMN, penjualan asset
BPPN.
c. Mendukung Program Rekapitalisasi Perbankan
Upaya untuk menunjang program rekapitalisasi dan penyehatan
perbankan dilakukan dengan memasukkan biaya restruktursiasi
perbankan ke dalam APBN.
d. Mempertahankan Prinsip Pembiayaan Defisit
· Pemerintah tetap mempertahankan prinsip untuk tidak menggunakan
pembiayaan defisit anggaran dari bank sentral dan bank-bank di
dalam negeri.
· Pemerintah tetap mengupayakan pinjaman dari luar negeri, yang
diperboleh dari lembaga keuangan internasional seperti bank Dunia,
ADB, dan OECF serta sejumlah negara sahabat secara bilateral,
terutama dalam kerangka CGI.
F. Kebijakan Anggaran Defisit
Sejak Indonesia ditimpa sejumlah gejolak ekonomi eksternal,
pemerintah akhirnya memastikan revisi APBN 2008 lebih awal dari waktu
biasanya, bulan Juli. Salah satu perubahan pokok terletak pada
peningkatan defisit anggaran dari 1,7% PDB menjadi 2% PDB. Selain
defisit, beberapa asumsi dan target makro ekonomi dipastikan mengalami
revisi seperti pertumbuhan ekonomi, inflasi, lifting minyak, harga
minyak mentah, dan lain-lain. Pada dasarnya terdapat tiga gejolak
eksternal yang berimbas pada perekonomian Indonesia.
Pertama, lonjakan drastis harga minyak mentah dunia hingga
sempat menyentuh level psikologis USD 100 per barel. Beruntunglah,
harga minyak kembali turun dan berfluktuasi di posisi USD 80-90 per
barel. Namun, angka ini tergolong masih tinggi dari harga normal yaitu
kisaran USD 60 per barel, atau sesuai asumsi APBN 2008, sehingga
subsidi BBM yang dibiayai APBN tetap membengkak.
Kedua, lonjakan harga internasional beberapa produk dan bahan
pangan, salah satunya kedelai yang mengalami kenaikan dramatis hingga
di atas 100%. Masalahnya, beberapa produk dan bahan pangan yang
harganya melonjak, sebagian diimpor untuk memenuhi kekurangan produksi
domestik. Dalam kondisi krisis pangan, lonjakan harga ini mendorong
pemerintah meningkatkan anggaran subsidi pangan yang juga dibiayai
APBN.
Ketiga, perlambatan ekonomi Amerika Serikat, terutama disebabkan
efek multiplier (ganda) krisis kredit macet perumahan. Krisis ini
berlangsung lebih lama, melebihi prediksi ahli ekonomi, sebab respon
positif pasar terhadap kebijakan pemerintah berupa pengucuran dana
miliaran dolar dan penurunan suku bunga utama Bank Sentral AS, tidak
banyak berarti. Dengan demikian, perbankan di AS masih ragu-ragu
mengucurkan kredit untuk menghindari kerugian bila bernasib sama
dengan kredit perumahan. Tidak optimalnya perbankan menjalankan fungsi
intermediasi membuat beberapa sektor usaha yang bergantung pada kredit
jadi stagnan, dan akhirnya berpengaruh pada perlambatan ekonomi.
Padahal, perekonomian AS merupakan penyumbang terbesar pertumbuhan
ekonomi dunia. Karena itu, bila ekonomi AS melambat, secara langsung
menurunkan rata-rata pertumbuhan ekonomi dunia. Kondisi Indonesia yang
makin terintegrasi dengan perekonomian dunia yang dijalin melalui
perdagangan internasional, tidak bisa dimungkiri tidak mengalami
perlambatan pertumbuhan ekspor, sehingga ikut mempengaruhi pertumbuhan
ekonomi Indonesia.
Fenomena pertama dan kedua merupakan penyebab utama
membengkaknya belanja, seiring peningkatan subsidi. Subsidi BBM
diperkirakan meningkat dari Rp 45,8 triliun menjadi Rp 116,8 triliun
dan subsidi listrik meningkat dari Rp 29,8 triliun menjadi Rp 54,2
triliun. Untuk menjaga stabilitas harga pangan dalam negeri, anggaran
subsidi pangan Rp 7,2 triliun di APBN tentu jauh di bawah kebutuhan
stabilisasi, sehingga dibutuhkan tambahan anggaran yang tidak sedikit.
Karena itu, dalam revisi APBN 2008, pemerintah mengusulkan
kenaikan defisit APBN dari rencana awal Rp 73,3 triliun atau 1,7% PDB
menjadi Rp 87,3 triliun atau 2% PDB. Penerimaan negara naik dari Rp
781,3 triliun menjadi Rp 823,3 triliun. Sedangkan belanja negara juga
meningkat dari Rp 854,6 triliun menjadi Rp 910,6 triliun.
Dengan demikian, pembengkakan belanja terus terjadi meski revisi
plus sembilan langkah penyelamatan APBN diimplementasikan. Sembilan
langkah tersebut adalah optimalisasi perpajakan, PNBP, dan dividen
BUMN; penggunaan dana cadangan APBN; penghematan dan penajaman
prioritas belanja kementerian/lembaga negara; perbaikan parameter
produksi dan subsidi BBM dan listrik; program hemat energi dan
efisiensi di Pertamina dan PLN; pemanfaatan dana kelebihan di daerah;
penerbitan obligasi dan optimalisasi pinjaman program; pengurangan
beban pajak komoditas pangan strategis; penambahan subsidi pangan.
Namun, dampak lebih parah lagi bila langkah-langkah tersebut tak
diimplementasikan. Diperkiran defisit membengkak menjadi 4,2% PDB atau
Rp 185,4 triliun.
Defisit anggaran terjadi bila belanja pemerintah melebihi
penerimaan. Selisih atau kelebihan belanja dari penerimaan sama
jumlahnya dengan besarnya defisit. Dengan demikian, besaran defisit
selalu sama dengan utang pemerintah yang dibutuhkan untuk menutupi
belanja. Peningkatan jumlah defisit anggaran sampai batas tertentu,
biasanya proporsi PDB, secara teoritis dibenarkan. Sebab dalam suatu
siklus, perekonomian tidak selalu mengalami posisi di mana penerimaan
di atas belanja, apalagi bila terdapat gejolak ekonomi eksternal
seperti saat ini. Namun, defisit yang terlalu berlebihan dikhawatirkan
mengancam stabilitas keuangan negara, seperti kejadian di AS, sehingga
pasar kurang percaya pada kemampuan fiskal pemerintah. Di negara
berkembang, biasanya batas aman defisit tidak melebihi 3% PDB.
Posisi APBN sebagai alat penyelamat perekonomian dari gejolak
eksternal harus benar-benar dioptimalkan. Meski sifatnya jangka
pendek, harapannya APBN tetap mampu menjalankan tiga fungsi utamanya
yakni stabilisasi, alokasi, dan distribusi. Karena itu, kebijakan
anggaran dengan peningkatan defisit merupakan langkah paling tepat
saat ini. Namun, letak masalah yang kerapkali disoroti adalah sumber
pembiayaan. Akumulasi utang pemerintah dari domestik dan asing telah
menjadi masalah tersendiri bagi perekonomian. Apalagi bila si kreditor
mensyaratkan ikut campur tangan pada perumusan kebijakan pemerintah.
Trauma atas penyakit utang yang dimunculkan rezim orde baru, nampaknya
akan menggeser sumber pembiayaan defisit pada penerbitan obligasi atau
surat utang pemerintah. Langkah ini dinilai lebih aman, bisa
dikontrol, dan lepas dari intervensi kreditor.
Di tengah gejolak eskternal, harapan kita agar langkah yang
ditempuh pemerintah merupakan yang terbaik buat kesehatan keuangan
negara dan keberlanjutan pembangunan ekonomi. Bagaimanapun juga,
perekonomian Indonesia yang makin terintegrasi dengan dunia memang
menjadi risiko tersendiri bila terjadi gejolak seperti saat ini.
Sebagai negara ekonomi kecil, Indonesia tidak punya kuasa mengentikan
gejolak yang layaknya badai yang siap memporak-porandakan
perekonomian. Namun, kita tetap punya kuasa memperkokoh "rumah"
ekonomi yang dibangun oleh multi landasan, salah satunya melalui
kebijakan fiskal yang ditopang APBN.
G. Surplus Dan Defisit
Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan
pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit;
sebaliknya, penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus.
Sejak Tahun 2000, Indonesia menerapkan anggaran defisit menggantikan
anggaran berimbang dan dinamis yang telah digunakan selama lebih dari
tiga puluh tahun. Dalam tampilan APBN, dikenal dua istilah defisit
anggaran, yaitu: keseimbangan primer (primary balance) dan
keseimbangan umum (overall balance). Keseimbangan primer adalah total
penerimaan dikurangi belanja tidak termasuk pembayaran bunga.
Keseimbangan umum adalah total penerimaan dikurangi belanja termasuk
pembayaran bunga.
Jadi di sini yang di maksud dengan keseimbangan surplus dapat di
nilai dari penerimaan suatu Negara dengan belanjah pemerintah yang
sama-sama akan mencapai titik keseimbangan antara penerimaan dan
belanjah Negara. Kita dapat menilai hasil dari suatu proses
pengimplementasikan semua peranan struktur dan sudah menjalankan tugas
dan fungsi sebagai orang yang mengatur dan menjalankan suatu
prekonomian Negara yang baik.
