SCET Guide opération ZAC

Aménagement

Guide juridique des ZAC

Nouvelle édition Décembre 2013

Edition et publication : SCET – pôle Réseau Réalisation : SCET Juridique


Décembre 2013

SOMMAIRE PREAMBULE .................................................................................................................................. 5 CHAPITRE I – INTERET DE LA ZAC ET CONDITIONS DE RECOURS ..................................... 7 I. La définition de la ZAC ............................................................................................................................. 7 II. Un prérequis : l’existence d’une opération d’aménagement ................................................................ 7 III. Les atouts de la ZAC ............................................................................................................................... 8 IV. Le choix du périmètre de la ZAC ......................................................................................................... 13

CHAPITRE II – LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE ....................................................... 15 I. La phase de création............................................................................................................................... 16 1. Initiative ................................................................................................................................................... 16 2. Etudes préalables .................................................................................................................................... 19 3. Concertation préalable ............................................................................................................................ 19 4. Consultations........................................................................................................................................... 22 5. Contenu du dossier de création............................................................................................................... 24 6. Approbation du dossier de création ......................................................................................................... 28 7. Les effets de la création .......................................................................................................................... 30 II. La phase de réalisation.......................................................................................................................... 30 1. Contenu du dossier ................................................................................................................................. 30 2. Articulation entre la ZAC et les règles d’urbanisme communales et supra communales ........................ 32 3. Elaboration et approbation du dossier de réalisation de la ZAC – approbation du programme des équipements publics.................................................................................................................................... 36

CHAPITRE III – LES CONDITIONS OPERATIONNELLES DE REALISATION ......................... 39 I. Les différents modes de réalisation ...................................................................................................... 39 1. La régie ................................................................................................................................................... 39 2. Le mandat ............................................................................................................................................... 39 3. La concession d’aménagement ............................................................................................................... 40 II. La réalisation des équipements publics .............................................................................................. 42 1. Définition des équipements publics ......................................................................................................... 42 2. Maîtrise d’ouvrage des équipements publics........................................................................................... 43 3. Commencement des travaux................................................................................................................... 43 4. La remise des équipements publics ........................................................................................................ 43 III. La maîtrise foncière à l’intérieur de la ZAC ......................................................................................... 43 1. L’acquisition amiable ............................................................................................................................... 44 2. Le droit de préemption ............................................................................................................................ 44 3. L’expropriation ......................................................................................................................................... 45 4. Le droit de délaissement ......................................................................................................................... 46 IV. La commercialisation des terrains aménagés ................................................................................... 47 1. Modalités de cession des terrains par l’aménageur ................................................................................ 47 2. Conditions juridiques des ventes ............................................................................................................. 48

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V. La mise en œuvre de procédures opérationnelles connexes ............................................................ 51 1. Le dossier « police de l’eau » .................................................................................................................. 52 2. L’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelable de la zone ................ 53 3. L’étude de sécurité .................................................................................................................................. 53 4. Les prescriptions relatives à l’archéologie préventive ............................................................................. 54

CHAPITRE IV – L’EVOLUTION DE LA ZAC ............................................................................... 55 I. La modification........................................................................................................................................ 55 1. La modification du dossier de réalisation de la ZAC ................................................................................ 55 2. La modification du dossier de création .................................................................................................... 55 3. Le cas particulier de l’étude d’impact ...................................................................................................... 56 II. La suppression ....................................................................................................................................... 56 1. La procédure de suppression .................................................................................................................. 56 2. Les modalités opérationnelles de suppression ........................................................................................ 57 3. La réduction éventuelle du programme des équipements publics ........................................................... 58 4. Les effets de la suppression .................................................................................................................... 58

CHAPITRE V – LE FINANCEMENT DE LA ZAC ........................................................................ 59 I. Principes de financement des équipements publics par l’aménageur et les constructeurs ............ 59 1. Les équipements publics financés par l’aménageur ................................................................................ 59 2. Les conditions d’exonération de la taxe d’aménagement ........................................................................ 60 II. Financement par les constructeurs n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur ...................... 60 1. Le champ d’application de la convention de participation ....................................................................... 60 2. Les modalités de signature de la convention de participation ................................................................. 61 3. Le montant et les conditions de paiement de la participation .................................................................. 61 4. Les modalités d’acquittement de la participation ..................................................................................... 62 III. Taxes et participations complémentaires exigibles des constructeurs ........................................... 62 IV. Principes de financement en ZAC par des personnes publiques tiers à l’opération...................... 63 V. L’action en répétition de l’indu ............................................................................................................. 64

CHAPITRE VI – LE CONTENTIEUX DE LA ZAC ........................................................................ 65 I. Le recours pour excès de pouvoir ......................................................................................................... 65 1. La recevabilité des recours...................................................................................................................... 65 2. La théorie des opérations complexes ...................................................................................................... 65 3. Les effets de l’annulation des actes de la ZAC........................................................................................ 66 II. Le recours indemnitaire......................................................................................................................... 67 1. Le contentieux du changement d’intention de la collectivité .................................................................... 67 2. Le recours suite à l’annulation des actes de la procédure de ZAC ou de la nullité des conventions ....... 67

ANNEXE 1 : TABLEAU COMPARATIF ENTRE LA ZAC, LE LOTISSEMENT ET LA DIVISION PRIMAIRE ..................................................................................................................................... 67


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ANNEXE 2 : MODELE DE DELIBERATION PRECISANT LES OBJECTIFS ET LES MODALITES DE LA CONCERTATION PREALABLE ................................................................ 71 ANNEXE 3 : MODELE DE DELIBERATION PRECISANT LES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT ET LES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT .......................................... 72 ANNEXE 4 : MODELE DE DELIBERATION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION ET DES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT (LE CAS ECHEANT) ................................................................................. 74 ANNEXE 5 : MODELE DE DELIBERATION TIRANT LE BILAN DE LA CONCERTATION, APPROUVANT LE DOSSIER DE CREATION DE LA ZAC ET CREANT LA ZAC .................... 76 ANNEXE 6 : MODELE DE DELIBERATION D’APPROBATION DU DOSSIER DE REALISATION .............................................................................................................................. 79 ANNEXE 7 : MODELE DE DELIBERATION D’APPROBATION DU PEP .................................. 81


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PREAMBULE La procédure de zone d’aménagement concerté (ZAC) telle que nous la connaissons aujourd’hui est le fruit d’un long cheminement. Rappelons que la ZAC a été instituée par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1976. Même si, et nous y reviendrons, son régime juridique a été profondément modifié depuis, la ZAC a conservé sa vocation première. Il s’agit toujours d’une technique de production de terrains à bâtir au service d’une ou plusieurs politiques publiques. Lorsqu’une collectivité publique « souhaite contrôler, directement ou par l’intermédiaire d’un aménageur public ou privé, l’aménagement, le rythme de construction dans un quartier, lorsqu’elle entend s’assurer la maîtrise des terrains à aménager, elle dispose avec la ZAC d’un instrument adéquat et efficace »1 Cette affirmation, désormais ancienne, demeure valide. Au fil des réformes, la ZAC a conservé son caractère facilitateur, qu’il s’agisse de diviser le foncier, de faire financer par les constructeurs les équipements publics réalisés par la collectivité ou son aménageur, d’organiser la concertation entre les différentes personnes publiques intéressées à la réalisation de l’opération. Même la suppression par la loi « solidarité et renouvellement urbain » du 13 décembre 2000 de la possibilité d’approuver des plans d’aménagement de zone n’a pas véritablement altéré l’intérêt opérationnel de la ZAC. Il n’en demeure pas moins que, à l’instar de toutes les procédures d’urbanisme, la ZAC a été profondément modifiée sous l’effet des réformes issues d’une part de la démarche dite « urbanisme de projet » et d’autre part du Grenelle de l’environnement. Peuvent ainsi être mentionnées : la réforme des études d’impact2, la réforme de la fiscalité de l’urbanisme 3, la réforme des surfaces de référence 4 ou encore la refonte des procédures d’évolution des documents d’urbanisme5. Par ailleurs, le flux jurisprudentiel demeure intense. Notre conviction, acquise à la lumière de nos expériences auprès des collectivités et des entreprises publiques locales d’aménagement est que ces réformes n’ont pas véritablement altéré l’intérêt opérationnel, juridique et financier de la ZAC. Il est toutefois indéniable qu’elles ont pu donner l’impression que la phase de création de la ZAC est plus délicate à conduire qu’auparavant et qu’elles induisent une réappropriation des textes pour la mise en œuvre opérationnelle de l’opération d’aménagement conduite dans ce cadre juridique. Ces évolutions justifiaient donc, non pas une mise à jour du Guide des ZAC, mais sa refonte complète. Cette refonte a été conduite avec la volonté d’accroitre la lisibilité du document, notamment : 

en allégeant la partie rédigée, au profit de schémas explicatifs,



en combattant la tentation, toujours présente, de faire de cet ouvrage un guide de l’aménagement intégrant à la fois les questions du financement du projet urbain, de la modification des documents d’urbanisme, de la maîtrise foncière, de la passation des concessions d’aménagement. Evidemment notre propos n’est pas de nier l’absolue nécessité de connecter toutes ces questions mais de rappeler que chacune d’entre elles fait l’objet d’un Dossier6 ou d’un Guide7 disponibles sur le Portail.

Ceci étant, cette nouvelle édition conserve l’architecture générale des précédentes.

1

Ministère de l’Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer, Direction de l’Architecture et de l’Urbanisme, Guide des Zones d’Aménagement Concerté, La Documentation Française, Paris, 1989, page 5 2 Initiée par la loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010 3 Mise en œuvre par la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 4 Adoptée par ordonnance du 16 novembre 2011 5 Issue de l’ordonnance du 5 janvier 2012 6 Dossiers du Réseau : Réforme des procédures d’évolution des documents d’urbanisme : des procédures au service du projet urbain ? Les procédures de passation des concessions d'aménagement - La nouvelle gouvernance des opérations d'aménagement : la réforme des études d’impact et enquêtes publiques - Le financement du projet urbain après le 1er mars 2012 7 Guides du Réseau : Opérations d'aménagement et archéologie préventive - Guide des Lotissements - Sites et sols pollués


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De façon logique, la première étape du Guide consiste à rappeler l’intérêt et les conditions de recours à la ZAC (chapitre 1), avant de décliner les différentes étapes de la procédure proprement dite, chacune de ces étapes donnant lieu à des explications détaillées (chapitre 2), puis de s’atteler aux questions de la réalisation, concrète, de la ZAC (chapitre 3) et de son évolution (chapitre 4). La question, centrale, du financement de l’opération fait l’objet de développements autonomes (chapitre 5). Le Guide se conclut par des développements sur la question, qu’il convient malheureusement de toujours conserver à l’esprit, du contentieux (chapitre 6). Le contenu de ce Guide a été alimenté d’une part par les questions - réponses du service e-Conseil et les consultations juridiques adressées aux consultants « droit des projets - urbanisme et aménagement » de la SCET.


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CHAPITRE I – INTERET DE LA ZAC ET CONDITIONS DE RECOURS La création d’une ZAC suppose que certaines conditions préalables tenant à son objet ou encore aux modalités de mise en œuvre soient remplies. Il convient donc, avant d’engager une procédure de création d’une ZAC, de se poser certaines questions à savoir : 

Est-on en présence d’une opération d’aménagement ?



Quelles sont les contraintes opérationnelles en termes de calendrier, de foncier... ?

I. La définition de la ZAC La définition de la ZAC est donnée par le code de l’urbanisme8 : « Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés ». Il ressort de ces dispositions que la ZAC est une procédure d’aménagement engagée par une personne publique ayant compétence en la matière. La collectivité publique dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour recourir à la procédure de ZAC. L’objet de la ZAC est de réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement d’une zone qui aura été préalablement définie. Elle permet ainsi à la collectivité publique de mettre en œuvre sa politique d’urbanisme sur le territoire où elle détient cette compétence. La création d’une ZAC n’est pas limitée aux zones urbaines ou à urbaniser du territoire de la commune. Aussi, celle-ci pourrait être envisagée dans une zone agricole ou naturelle9. Néanmoins, il convient de garder à l’esprit que la ZAC consiste à aménager et équiper une zone du territoire de la commune. Elle ne peut donc être créée que dans les zones destinées à être urbanisées à terme. A titre d’illustration, la création d’une ZAC sur un secteur protégé ou identifié comme sensible (ZNIEFF, espace naturel sensible…) pourrait être annulée au motif que le programme de construction compromettrait les préconisations applicables dans ce type de zone et relatives à la protection environnementale.

II. Un prérequis : l’existence d’une opération d’aménagement La collectivité ne pourra recourir à la procédure de ZAC que pour mettre en œuvre une opération d’aménagement, et non une simple opération de construction. L’opération d’aménagement est définie par le code de l’urbanisme10 : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ». Aussi, en tout premier lieu, l’opération d’aménagement doit nécessairement répondre à l’un des objectifs visés à l’article L.300-1 précité, à savoir : 

un projet urbain,



une politique locale de l’habitat,



organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques,



favoriser le développement des loisirs et du tourisme,

8

Article L.311-1, al.1er Voir § II.3 sur l’articulation entre la ZAC et les règles d’urbanisme communales et supracommunales 10 Article L.300-1, al.1er 9


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

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réaliser des équipements publics collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur,

 lutter contre l’insalubrité, 

permettre le renouvellement urbain,

 sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. Par ailleurs et au-delà de la poursuite de ces objectifs, pour être considérée comme telle, une opération d’aménagement doit également : 

relever de la compétence de la collectivité : opération d’initiative et sous contrôle public,



poursuivre un objectif : impact sur la ville,



déterminer un périmètre,



définir un programme d’actions matérielles portant sur des biens immobiliers (terrains, bâtis) et d’actions immatérielles (coordination, impulsions, financements, gestions),



réaliser des équipements publics,



avoir une dimension foncière ou immobilière (achats, ventes, remembrements),



avoir un bilan prévisionnel.

Cerner la notion d’opération d’aménagement constitue donc un exercice relativement complexe. Le juge apprécie l’existence ou l’absence de l’opération d’aménagement, au cas par cas eu égard aux caractéristiques du projet, son importance, l’organisation qu’il implique, l’importance des équipements publics.

Peut-on mettre en œuvre une procédure de ZAC dans un quartier bâti ? La volonté de mettre en place un renouvellement urbain ou de la rénovation urbaine n’exclut pas, par principe, le recours à la mise en œuvre de la procédure de ZAC. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs admis cette possibilité en jugeant qu’une ZAC pouvait s’inscrire dans le cadre d’un périmètre de restauration immobilière, voire l’inverse. La ZAC en tant que telle ne permettra pas de prescrire aux propriétaires la réalisation de travaux, notamment en matière d’habitabilité. Néanmoins, elle permettra la requalification des équipements, ouvrages ou espaces publics existants ou la création de nouveaux. De la même manière, l’aménageur pourra librement recomposer et réutiliser le foncier rendu disponible par les démolitions réalisées dès lors qu’il n’est pas soumis à la procédure de lotissement.

III. Les atouts de la ZAC La ZAC n’est pas la seule procédure opérationnelle prévue par le code de l’urbanisme. De ce fait, et préalablement à une décision de création de la ZAC, la collectivité doit s’interroger sur la pertinence de recourir à cette procédure au regard des objectifs attendus, des modalités de financement des équipements publics, des contraintes de divisions foncières... Ce sont autant de questions que la collectivité publique compétente devra se poser et qu’elle devra confirmer ou infirmer par des études préalables fines. Parmi les procédures d’aménagement autres que la procédure de ZAC, le code de l’urbanisme propose : 

le lotissement,



la division primaire,



le permis de construire valant division.

Notons d’ores et déjà que le recours au permis de construire valant division n’est pas, à notre sens, pertinent en tant que procédure d’aménagement. En effet, cette autorisation d’urbanisme implique la réalisation de plusieurs bâtiments sur un terrain qui fera l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet. Or, la mission de l’aménageur n’est pas de construire mais d’aménager, du moins à titre principal. Le permis de construire valant division ne se trouve donc pas être adapté pour réaliser une opération d’aménagement.


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Voie et espace commun

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Voie et espace communs

Voie publique


Voie publique Schéma d’illustration du permis de construire valant division La division primaire - La division primaire peut, en revanche, être mise en œuvre par l’aménageur dans le cadre d’une opération d’aménagement. Pour mémoire, elle consiste à une division en propriété ou en jouissance effectuée par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d’aménager portant sur la création d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle11. La division primaire permet de diviser le foncier sans recourir à la procédure de lotissement très contraignante. Il convient toutefois de souligner qu’il est rare que l’on puisse recourir à la division primaire sur la totalité d’une opération d’aménagement. Le plus souvent, elle devra être couplée avec la procédure de lotissement.

Terrain de M. Y Division exclue du lotissement

Division exclue du lotissement

Terrain de M. Y

Permis d’aménager ou PCVD de M. X

Cession de M.Y vers M. X

Terrain de M. Y

Permis de construire de M.X

Cession de M.Y vers M. X

Schéma d’illustration – division primaire

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Article R.442-1 a)


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Le lotissement - Le lotissement est la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis12. Hors le cas où cette division échappe à la réglementation des lotissements (par exemple, la division primaire), deux types d’autorisations peuvent être sollicités pour la division de ces terrains : 

un permis d’aménager :  les lotissements qui créent ou aménagent des voies, espaces ou équipements communs internes au lotissement,  les lotissements situés en site classé ou secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité.



une déclaration préalable :  les lotissements ne prévoyant aucun travaux ou aménagement susmentionnés.

Schéma d’illustration – déclaration préalable

Schéma d’illustration – permis d’aménager

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Article L.442-1


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Il convient de garder à l’esprit, que la commercialisation dans le cadre d’un permis d’aménager est relativement complexe et onéreuse. En effet, de principe le lotisseur n’est pas autorisé à vendre par anticipation ou encore à différer les travaux de finition, la vente ne peut donc intervenir qu’après l’achèvement complet des travaux de lotissement13. La vente par anticipation est cependant possible, si et seulement si le permis d’aménager l’autorise ou si un arrêté ultérieur pris par l’autorité compétent pour délivrer le permis a été pris, dans deux cas : 

pour les travaux de finition, s’il existe une garantie d’achèvement,



avant l’achèvement de tout ou partie des travaux voire même avant leur achèvement, s’il existe une garantie d’achèvement.

Attention : il s’agit ici de la vente par anticipation et non du permis de construire. En effet, l’autorisation de céder les lots par anticipation n’emporte pas délivrance du permis de construire mais en est la première condition, la seconde condition est la nécessité que soient réalisés les équipements desservants le lot ou l’engagement pris de ne mettre en œuvre le permis qu’une fois ces équipements réalisés à l’exception des maisons individuelles14. La complexité est également présente lorsqu’il apparaît nécessaire de procéder à des subdivisions des lots, à tel point que celle-ci peut être impossible. En effet, la modification du permis d’aménager, nécessaire pour procéder à cette subdivision, est subordonnée à l’accord de la majorité qualifiée des propriétaires du lotissement et de l’autorité compétente15. Cette exigence peut s’avérer bloquante dans certaines hypothèses. Une exception est toutefois permise : l’exclusion de la procédure de modification est possible en cas de subdivision de lots d’un lotissement soumis à permis d’aménager, dès lors que le nombre maximum de lots n’est pas dépassé16. Il faut relever que cette dernière condition revient à donner une sorte de prime au premier « subdiviseur », placé en situation de consommer tous les droits à subdivision au détriment d’opérateurs non encore connus.

13

Article R. 442-13 du code de l’urbanisme Article R.442-18 du code de l’urbanisme Article L.442-10 du code de l’urbanisme 16 Article R.442-21 du code de l’urbanisme. 14 15


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Comparatif des procédures de ZAC et de lotissement


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IV. Le choix du périmètre de la ZAC Le code de l’urbanisme est silencieux sur la notion de périmètre de la ZAC. En pratique, la collectivité dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer le périmètre de la ZAC. Cependant, celui-ci doit correspondre aux emprises nécessaires à la réalisation de l’opération d’aménagement. Il ne doit être ni trop restreint, ni trop étendu sous peine de voir augmenter les risques liés à la mise en œuvre du droit de délaissement par les propriétaires situés dans la zone. Pour ce faire, des études fines devront être menées préalablement, afin de déterminer le périmètre le plus pertinent. Le juge administratif exercera un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation ou au détournement de pouvoir ou de procédure pour apprécier la pertinence de ce périmètre. Il ne peut pas se substituer à l’administration pour décider du meilleur emplacement, son rôle n’étant pas de se prononcer sur l’opportunité des choix, du moment que l’opération est compatible avec les orientations du SCOT ou du schéma directeur, et avec les dispositions particulières aux zones de montage ou au littoral si la commune est concernée17.

Existe-t-il des ZAC multi-sites ? « Une même zone d’aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts »18. La création d’une ZAC multi-sites est donc consacrée par le code de l’urbanisme et se justifie par des contraintes de territoires. Aussi, le même aménageur pour un même bilan d’aménagement peut réaliser des opérations à plusieurs endroits du territoire. L’important est que ces secteurs formant la ZAC multi-sites créent un ensemble cohérent. Ce raisonnement a été retenu par le Conseil d’Etat dans le cadre des Opérations d’Intérêt National (OIN) et peut parfaitement se transposer au cas des ZAC19. La ZAC multi-sites reste une seule et même opération. Par voie de conséquence, il n’y a qu’un seul aménageur, qu’une personne publique à l’initiative de l’opération, un seul bilan, un seul programme des équipements publics. De même, le régime de la taxe d’aménagement est identique pour l’ensemble des sites.

Est-il possible de créer une ZAC sur plusieurs communes ayant la compétence ZAC ? Aucune disposition législative ou réglementaire ne s’oppose à ce qu’une ZAC s’étende sur plusieurs communes. Il en va de même pour une ZAC multi-sites, à condition de préserver une cohérence d’ensemble. Toutefois, nous attirons l’attention sur une difficulté : l’absence de structure intercommunale compétente pour la création de la ZAC. En effet, dans un tel cas de figure la réalisation de l’opération s’avèrera source de complexité, puisque la ZAC devra être créée par délibérations concordantes des différentes communes concernées. Cette décision s’applique à toute décision relative à la ZAC : concertation, approbation des dossiers de création et de réalisation, approbation du programme des équipements publics, approbation des CRAC lorsqu’elle est réalisée par un aménageur… Dans la même logique, un seul bilan devra être établi.

Est-il possible de superposer deux périmètres de ZAC ? Le code de l’urbanisme reste silencieux quant à la possibilité de superposer deux périmètres de ZAC. Il ne l’interdit pas mais ne l’autorise pas non plus. Une jurisprudence a cependant considéré qu’il était possible d’admettre la création d’une ZAC à l’intérieur d’une ZAC existante et ce à condition que cela ne remette pas en cause le parti d’aménagement pris dans la ZAC initiale20. Au cas présent, tel n’était pas le cas puisque les terrains inclus dans la seconde ZAC n’avaient pas été utilisés dans la ZAC initiale.

17

TA Nice, 22 novembre 1990, Association des habitants de Saint Isidore Sud Dernier alinéa de l’article L.311-1 du code de l’urbanisme CE, 18 juin 2008, Commune de Tremblay-en-France 20 TA Strasbourg, 20 janvier 1994, Association des résidents du groupe d’habitation de la Brasserie de Lutterbach et autres c. Commune de Lutterbach 18 19


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Autrement dit, il convient de vérifier que le programme prévu dans le périmètre de la future ZAC ne soit pas en contradiction avec celui prévu dans la ZAC initiale. Néanmoins, il convient de rester prudent, puisque cette prise position ne relève que d’un simple et unique jugement nullement confirmé par le Conseil d’Etat.


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CHAPITRE II – LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE La procédure de ZAC, complexe et rigoureuse, comprend deux étapes majeures : 

la phase de création,

 la phase de réalisation. Pour une meilleure lisibilité, la procédure peut être schématisée de la sorte :

Initiative Définition des objectifs poursuivis et des modalités de la concertation Concertation Etablissement du dossier de création Etudes préalables

Consultations recommandées : services Etat, organismes consulaires, partenaires commerciaux

Consultation de la AAECE sur le projet d’étude d’impact

Définition des modalités de mise à disposition de l’étude d’impact et des modalités de mise à disposition du bilan de la mise à disposition

Mise à disposition de l’étude d’impact

Création Bilan de la mise à disposition et, le cas échéant définition des modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition Bilan de la concertation Approbation du dossier de création Création de la ZAC Elaboration du dossier de réalisation

Complément à l’étude d’impact si nécessaire et nouvelle mise à disposition

Consultation des personnes publiques – maîtres d’ouvrages pour l’élaboration du PEP

Réalisation Approbation du dossier de réalisation Si nécessaire bilan de la seconde mise à disposition du complément à l’étude d’impact et le cas échéant les modalités de mise à disposition du bilan de la mise à disposition

Programme des équipements publics (PEP) Approbation du PEP


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I. La phase de création 1. Initiative 1.1 Le principe Avant la création à proprement parler de la ZAC, une initiative en vue de la créer doit être prise par une personne publique. Le code de l’urbanisme opère, à ce titre, une distinction entre ces deux phases qui peuvent relever de la compétence de personnes publiques différentes. Il convient donc d’être très vigilant sur ce point. L’initiative du dossier de création de la ZAC peut être prise21 par : 

l’Etat,



une collectivité territoriale : commune, région, département,



un établissement public de coopération intercommunale : communauté d’agglomération, communauté urbaine, communauté de communes,



les syndicats mixtes dans la limite de leur compétence statutaire,



ou encore un établissement public y ayant vocation de par la loi ou ses statuts : EPA, OPHLM, CCI...

Le dossier de création de la ZAC sera constitué et approuvé par l’organe délibérant de la personne publique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC, sauf si cette personne publique est l’Etat22. Sur le plan juridique, l’approbation du dossier de création doit être distinguée de la création formelle de la ZAC. Dans l’hypothèse où la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente pour la créer, elle doit adresser le dossier de création à la personne publique compétente pour la créer accompagné de la délibération l’approuvant et tirant le bilan de la concertation. Le préfet peut également être compétent pour créer une ZAC, tel en sera ainsi pour les ZAC réalisées à l’initiative de l’Etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires. Préalablement à l’adoption par le préfet de la création de la ZAC, le conseil municipal de la commune sur le territoire de laquelle il est envisagé de créer la zone ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent doit émettre un avis dans le délai de 3 mois à réception du dossier de création. Passé ce délai, l’avis est réputé favorable.

Une personne privée peut-elle prendre l’initiative de créer une ZAC et/ ou la créer ? L’initiative de la création d’une ZAC revient toujours à une personne publique : Etat, collectivité locale, établissement public y ayant vocation de par la loi ou ses statuts. Autrement dit, une personne privée ne peut jamais prendre l’initiative de créer une ZAC. Il en va de même pour la création de la ZAC. Les ZAC dites « privées » n’existent pas. Certes, une personne privée peut proposer à la ville de créer une ZAC. Néanmoins, le processus conduisant à sa création relèvera du seul pouvoir discrétionnaire de la collectivité publique compétente. Elle seule pourra décider ou pas d’engager cette procédure et de mener les études préalables assisté ou non d’un mandataire. Notons que la personne privée ayant fait cette proposition à la collectivité ne bénéficie d’aucune garantie quant à son éventuelle désignation en tant qu’aménageur. Cette désignation sera faite suite à une mise en concurrence conformément au code de l’urbanisme. 1.2. La création d’une ZAC dans un contexte d’intercommunalité L’intercommunalité s’est développée de manière exponentielle ces dernières années. Désormais, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent des acteurs incontournables des procédures d’aménagement. La procédure de ZAC n’échappe pas à ce phénomène. Ainsi, il est de plus en plus fréquent qu’un EPCI soit compétent, à un titre ou à un autre, pour intervenir dans la procédure de ZAC.

21 22

En application de l’article R.311-1 du code de l’urbanisme Article R.311-1 du code de l’urbanisme


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Compétence des EPCI à fiscalité propre en matière de ZAC Tableau explicatif EPCI à fiscalité propre

Groupe de compétence

Communauté urbaines existantes à la date de la promulgation de la loi du 14 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération 23 intercommunale

Communauté urbaines créées postérieurement à la loi Chevènement (14 juillet 1999)

Intitulé de la compétence

Compétence exercée de plein droit : « Création et réalisation de ZAC » - aucune référence n’est faite l’intérêt communautaire « Aménagement de l’espace communautaire »

Compétence exercée de plein droit : « Création et réalisation de ZAC d’intérêt communautaire »

Communauté d’agglomération

« Aménagement de l’espace communautaire »

Compétence exercée de plein droit : « Création et réalisation de ZAC d’intérêt communautaire »

Communauté de communes à DGF bonifié

« aménagement de l’espace communautaire »

Parmi les compétences obligatoires figurent : « ZAC d’intérêt communautaire »

Communauté de dites classiques

communes

« aménagement de l’espace »

Possibilité de prendre comme compétence « Création et réalisation de ZAC d’intérêt communautaire »

Focus sur la notion d’intérêt communautaire La notion d’intérêt communautaire permet de distinguer dans chaque domaine de compétences transférées, celles qui relèvent des compétences de la communauté et celles qui restent de la compétence des communes. Les communautés ne peuvent exercer que certaines compétences définies par la loi et les règlements et à la condition que celles-ci répondent à un intérêt communautaire préalablement défini. C’est le moyen de confier aux EPCI des missions, qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant s’inscrivent dans une logique intercommunale et de laisser aux communes la maîtrise des actions de proximité. Ainsi, seul l’EPCI peut intervenir pour les ZAC d’intérêt communautaire. La commune ne peut pas interférer. A l’inverse, les communes peuvent toujours continuer à intervenir s’agissant des ZAC n’entrant pas dans la liste répertoriant les ZAC communautaires ou ne répondant pas aux critères de l’intérêt communautaire. Les conditions dans lesquelles l'intérêt communautaire est défini ne sont pas identiques selon les catégories d'EPCI.

23

Nous recensons 12 communautés urbaines approuvées avant cette loi : Grand Lyon, Lille Métropole Communauté Urbaine, Communauté Urbaine de Bordeaux, Communauté Urbaine de Strasbourg, Communauté Urbaine du Grand Nancy, Brest Métropole Océane, Le Mans Métropole, Dunkerque Grand Littoral, Communauté Urbaine d’Arras, Communauté Urbaine Creusot-Montceau, Communauté urbaine de Cherbourg, Communauté Urbaine d’Alençon.


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

Dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, c'est l'organe de l'EPCI lui-même qui décide à la majorité des deux tiers de l'étendue des compétences dans les matières transférables24.



Dans les communautés de communes, c’est le conseil de la communauté mais aussi les communes qui en décident au moment de la décision instituant le groupement à la majorité requise pour la création du groupement25.

Cet intérêt communautaire doit être défini dans un délai de deux ans à compter de l’arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut, la communauté exerce l’intégralité de la compétence transférée. La définition de l'intérêt communautaire n’est pas donnée par la loi. L'administration a toutefois tenté de définir certains critères. Ainsi, la circulaire du 23 novembre 2005 relative au renforcement de l’intercommunalité recommande le recours à des critères objectifs afin de fixer une ligne de partage stable entre les compétences de chacun. Elle prévoit que ces critères peuvent être financiers, reposer sur des éléments physiques (superficie, nombre de lots, de logements etc.) voire géographiques sous réserve d’une définition précise de la localisation retenue, ou encore être aussi d’ordre qualitatif, sous réserve d’un énoncé précis et objectif. En annexe, la circulaire précitée proposait que les ZAC d’intérêt communautaire soient définies en référence: 

à un type de zone (activité économique, logement...)



au caractère stratégique de la zone (capacité d’extension, situation géographique...)



à la taille, la superficie, le nombre de logements, le type de logements (collectifs, individuels) etc.

Dans la pratique, les délibérations ainsi prises sont souvent confuses et se contentent de lister directement les ZAC sans recourir à des critères objectifs. Pourtant, pour prévenir tout débat, susceptible d’aboutir à l’annulation des procédures concernées pour incompétence, il est important de lever toute ambiguïté quant aux compétences détenues par les EPCI et les communes. On rappellera que le choix ne pourra porter que sur les ZAC elles-mêmes et non sur les actions susceptibles d’être menées dans le cadre desdites ZAC. En d’autres termes, on ne peut pas scinder la compétence ZAC avec d’un côté la compétence en matière de création de la ZAC et de l’autre celle en matière de réalisation de ZAC.

Le cas des ZAC mixtes : comment déterminer la collectivité compétente pour mener la procédure ? La situation peut s’avérer relativement complexe quand il est envisagé la création et la réalisation d’une ZAC dite mixte, autrement dit une ZAC devant accueillir des activités économiques et de l’habitat. La difficulté naît lorsque, par exemple, ont été déclarées d’intérêt communautaire les ZAC d’activités économiques et que les communes demeurent compétentes pour les ZAC d’habitat. Le code de l’urbanisme et le code général des collectivités territoriales ne nous apportent aucune aide particulière. Ni l’un ni l’autre n’envisagent la possibilité de ZAC mixtes ! La jurisprudence est venue apporter de précieuses précisions sur ce point. Un arrêt de décembre 2007 juge que la collectivité juridiquement compétente pour créer la ZAC doit être identifiée en fonction de la destination principale de celle-ci26. En effet, certes une ZAC peut être mixte, mais elle sera principalement dédiée soit à l’activité, soit à l’habitat et, l’une ou l’autre de ces destinations sera l’accessoire de l’autre. Cette affirmation renvoie elle-même à la question du critère d’identification de la destination principale. Dès lors, il est permis de prendre comme critère d’appréciation la destination principale de la ZAC, les surfaces destinées à être cédées soit en vue de la réalisation de logements soit en vue de l’accueil d’activités économiques. Une autre solution consisterait pour les deux collectivités à se regrouper dans le cadre d’un syndicat mixte.

24 25 26

Articles L. 5216-5, III et L. 5215-20, I du CGCT Article L. 5214-16, IV du CGCT CAA Nantes, 4 décembre 2007, ADECAVIE


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Syndicats de communes et syndicats mixtes Contrairement aux EPCI à fiscalité propre, les compétences des syndicats de communes et des syndicats mixtes sont exclusivement définies par les membres qui décident de s’associer au sein de la structure. Le législateur ne prévoit pas comme pour les différentes communautés examinées précédemment des compétences obligatoires. Un syndicat de communes pourra donc (si les communes membres le décident) être compétent pour la création et réalisation d’une ZAC. En cas de superposition de périmètres entre un syndicat de communes compétent en matière de ZAC et un EPCI à fiscalité propre, il conviendra de s’assurer que la ZAC (compte tenu de ses caractéristiques) ne relève pas de la catégorie des ZAC dites d’intérêt communautaire. Dans une telle hypothèse, le syndicat serait alors dissous (hypothèse où le syndicat exerce une compétence unique : création et la réalisation de la ZAC).

2. Etudes préalables La réalisation d’une opération d’aménagement nécessite préalablement l’accomplissement d’études préparatoires. Cette phase est très importante, puisqu’elle va permettre de définir les caractéristiques de l’opération d’aménagement (périmètre, programme prévisionnel des constructions, programmes prévisionnels des équipements, bilan) ainsi que la faisabilité technique, économique et juridique de cette dernière. Un soin particulier devra être apporté à ces études. Plus elles seront de qualité, meilleure sera la réussite de l’opération d’aménagement. Les relations contractuelles entre l’aménageur et la collectivité concédante seront également établies sur des bases solides. Il n’existe pas de liste exhaustive de ces études préalables. Leur nature dépendra de l’objet de l’opération, des contraintes imposées par la collectivité ou encore de l’état du site ou plus simplement dans certains cas elles seront imposées par les textes. Cependant, et traditionnellement, les études suivantes sont réalisées : étude d’impact, étude de marché, étude de sol, étude hydraulique, étude foncière, le bilan financier prévisionnel, le plan de trésorerie, la définition du programme de l’opération, l’avant-projet des infrastructures, le plan de composition...

3. Concertation préalable 3.1. Pourquoi une concertation ? La création d’une ZAC est précédée d’une concertation préalable obligatoire27. L’objectif de l’organisation de cette concertation réside dans la volonté d’associer les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées au projet de création de la ZAC et ainsi de les faire participer. Ces derniers pourront ainsi formuler les observations qu’ils souhaitent quant à l’opération d’aménagement envisagée.

La concertation doit-elle s’adresser à des personnes préalablement définies ? Il est important que la concertation s’adresse à toutes les personnes susceptibles d’être concernées par le projet de création de la ZAC. La collectivité ne pourra pas définir une liste limitative de personnes ou d’associations pouvant participer à la concertation. Le plus large public sans distinction doit pouvoir formuler des remarques. A titre d’illustration, si le projet a des incidences sur les communes voisines, les habitants de cette commune devront être en mesure de procéder à des remarques. 3.2. La personne en charge de l’organisation de la concertation L’organisation de la concertation en ZAC relève de la compétence :  soit de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public, si l’initiative de la ZAC relève de sa compétence, 

27

soit du président de l’organe délibérant de la collectivité (le maire en cas de ZAC communale) ou de l’établissement public compétent dans les autres cas (le président de l’EPCI en cas de ZAC intercommunale).

Article L.300-2 du code de l’urbanisme


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S’agissant de cette dernière hypothèse, il ne s’agit que d’une simple possibilité qui peut s’avérer en pratique délicate à défendre sur le plan des principes. L’organe délibérant devra, de toute manière, délibérer sur le sujet. 3.3. Le moment de la concertation Le code de l’urbanisme28 ne précise pas le moment auquel la concertation doit effectivement débuter. La jurisprudence a apporté des précisions sur ce point, à savoir que « la concertation prévue par l’article L.300-2 du code de l’urbanisme doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l’opération »29. Le juge administratif veille donc à ce que la concertation ne se déroule pas une fois les actes conduisant à la réalisation de l’opération soient pris, par exemple :  la déclaration d’utilité publique30, 

les marchés de maitrise d’œuvre31,

 les décisions arrêtant le dossier définitif du projet32. Plus particulièrement, s’agissant de la création d’une ZAC, le juge administratif a censuré la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC, aux motifs que les options essentielles relatives à la ZAC avaient été arrêtées avant la réalisation effective de la concertation. En effet, la collectivité avait préalablement pris la décision de confier la réalisation de la ZAC à un aménageur, approuvé le bilan prévisionnel et la réalisation d’une première tranche effective de la ZAC en vue de réaliser un lotissement33. 3.4. La durée de la concertation Le code de l’urbanisme34 précise d’une part que la concertation doit s’effectuer « pendant toute la durée de l’élaboration du projet » et d’autre part que la concertation doit s’effectuer « pendant une durée suffisante au regard de l’importance du projet ». La référence à ces deux durées n’est pas très opportune. Toujours est-il que la concertation devra commencer le plus en amont possible, soit dès le début des études préalables et se dérouler pendant toute la durée d’élaboration du projet. Relevons que la jurisprudence administrative a une interprétation assez souple de la durée. Elle se borne à vérifier « qu'elle ait duré pendant une période suffisante pour permettre à l'ensemble des personnes et groupements intéressés d'émettre leur avis »35. 3.5. Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation Le code de l’urbanisme36 précise que la personne publique compétente en matière d’organisation de la concertation doit fixer, dans la délibération ou l’arrêté qu’elle prendra, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. L’oubli de l’une de ces deux mentions entachera d’illégalité l’acte de création de la ZAC et ce alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal37. Autrement dit, la délibération ou l’arrêté lançant la concertation doit ainsi, à peine d’annulation de l’acte créant la ZAC, comporter : 

les objectifs au moins dans les grandes lignes poursuivis par la personne publique responsable du projet projetant de créer une ZAC,

 les modalités de la concertation. Les modalités de la concertation ne sont que très faiblement encadrées par le texte. Une grande liberté est laissée à la personne publique en charge de l’organisation de la concertation.

28

Article L.300-2 précité CE, 6 MAI 1996, Association aquitaine Alternative 30 CE, 30 décembre 1998, Société de protection de la nature de Sète-Frontignac-Balaruc 31 TA Lyon, 19 juin 1997, Association Non au parking Jean Jaurès 32 CAA, Lyon, 27 décembre 2007, SCI Collonges Panorama 33 TA Saint Denis de la Réunion, 18 septembre 2002, SA Groupe Bourbon c/ Commune de Sainte Marie – Cons. d’Et, 8 décembre 2004, Sté Eiffel Distribution, Sté Levallois Distribution 34 Article L.300-2 35 CE, 21 avr. 1997, Jubert 36 Article L.300-2 37 CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire 29


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La concertation ayant pour objectif de permettre au public d’être informé sur un projet et de formuler des observations et propositions, il est nécessaire que la personne publique en charge du projet mette en place des outils permettant cette information ainsi que cette participation du public. De la même manière, ces modalités doivent être adaptées à l’importance du projet. Classiquement, la concertation prendra la forme :  d’une publicité dans la presse locale, 

de réunions publiques,



d’expositions de plans, de maquettes, d’affiches,



de la mise à disposition au public de registres pour consigner les observations, remarques, propositions,

 ou encore d’ateliers thématiques. Précisons que la tenue d’une réunion publique est essentielle eu égard à son caractère contradictoire. Elle permettra de sortir du cadre purement informatif et d’entrer dans un échange de vue. A noter que l’on doit désormais s’assurer d’une traçabilité des débats (enregistrements audiovisuels, conservation de comptes rendus...)38. La personne publique en charge de l’organisation de la concertation devra respecter les modalités qu’elle se sera imposée, sous peine d’entacher d’irrégularité la procédure qui en découle.

Le projet de création de la ZAC peut-il être modifié durant la concertation ? Il est évident que le projet doit pouvoir évoluer au cours de la concertation, dans la mesure où la participation du public au processus décisionnel vise expressément cette possibilité d’évolution du projet. La jurisprudence administrative distingue deux types de modifications : 

celles qui n'affectent « ni la nature, ni les options essentielles de l'opération d'aménagement envisagée » : dans une telle hypothèse, ces modifications peuvent être prises en compte lors de l’approbation du projet et ce sans recommencer une procédure de concertation 39 ;



celles, en revanche, qui entendent retenir un projet qui différerait « dans sa nature et ses options essentielles » de celui qui a fait l'objet du débat : dans une telle hypothèse, il conviendra d’organiser une nouvelle procédure de concertation, faute de quoi il y aurait lieu de considérer que la décision est entachée d'illégalité40. Autrement dit et d’un point de vue opérationnel, la démarche à suivre serait de tirer un bilan provisoire de la première concertation et de préciser les modalités de poursuite de la concertation. Pour ce faire, le conseil municipal devra à nouveau délibérer (ou le maire prendre un nouvel arrêté) prenant acte de l’évolution du projet et définissant les nouvelles modalités de la concertation. Il conviendra de définir les mêmes modalités que celles initialement prévues. 3.6. Le bilan de la concertation A l’issue de la concertation, le bilan devra être tiré : 

soit par le maire de la commune ou le conseil municipal,

 soit par le président de l’EPCI compétent ou l’organe délibérant. Le bilan devra être tiré préalablement à l’adoption du projet définitif. Néanmoins, le bilan de la concertation peut être tiré lors de la même délibération que celle approuvant le dossier de création de la ZAC41. Il n’existe aucun formalisme particulier sur la forme que devra prendre ce bilan. Néanmoins, il est recommandé : 

de rappeler la procédure suivie (délibération initiale, modalités prévues, objectifs poursuivis, modalités et date des publicités effectuées et des réunions organisées etc.)



de dresser une typologie des observations par nature de remarques,



d’y apporter une réponse en précisant si les observations sont retenues ou non par la collectivité et en motivant le choix fait par la collectivité.

38

Article L. 300-2 du code de l’urbanisme CAA Paris, 6 avr. 1995, Association Sucy Plus CE, 5 oct. 1990, Association de défense des propriétaires de la ZAD de Levallois-Perret 41 Précisé par l’article R.311-2 du code de l’urbanisme 39 40


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Quels sont les risques juridiques afférents à la concertation ? Le code de l’urbanisme42 limite de manière très importante les risques d’annulation d’une procédure de ZAC sur la base d’une concertation insuffisante. En effet, il est indiqué que « les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ». En d’autres termes, dès lors que la personne publique à l’initiative de l’opération d’aménagement aura scrupuleusement respecté ses engagements en matière de modalités de concertation, il n’y aura pas lieu de craindre une annulation de la décision de création de ZAC en raison d’une éventuelle insuffisance de ces modalités. Il faut toutefois garder à l’esprit que la délibération relative à la concertation doit, à peine d’annulation de la décision de créer la ZAC, préciser à la fois les objectifs poursuivis par l’opération et les modalités de la concertation43.

4. Consultations L’élaboration du dossier de création de la ZAC n’est, par principe, pas soumise à consultations préalables. Quelques exceptions sont toutefois à relever : 

Les ZAC relevant de la compétence du Préfet : dans un tel cas, ce dernier adressera, préalablement à l’adoption du dossier de création, le dossier de la zone à la commune sur le territoire de laquelle il est envisagé de la créer ou à l’EPCI compétent en vue d’obtenir son avis. L’organe délibérant aura un délai de 3 mois pour se prononcer. Bien entendu, les avis formulés ne lieront pas l’autorité compétente pour créer la ZAC.



Les ZAC situées dans les communes de Paris, Marseille et Lyon : le maire doit consulter pour avis simple le conseil d’arrondissement, dans le ressort territorial desquels la réalisation de la zone est prévue en tout ou partie, avant toute délibération du conseil municipal relative à la création de la ZAC. Le conseil d’arrondissement émet un avis dans le délai fixé par le maire, délai qui ne peut être inférieur à 15 jours. A défaut d’avis dans ce délai, il sera réputé favorable.



Les ZAC nécessitant une étude d’impact : l’étude d’impact doit être adressée à l’autorité administrative compétente en matière d’environnement44.

Cependant et parallèlement aux études préalables et à la procédure de concertation, il est recommandé de procéder à des consultations auprès de certains institutionnels. L’intérêt d’une telle démarche réside dans la prévention de certains blocages ultérieurs pouvant intervenir par la suite et ayant un impact sur le déroulement de la concession d’aménagement et le bilan d’aménagement.

42 43 44

Article L.300-2 CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire, n°327149 AAECE, le plus souvent, la DREAL. Voir ci-après pour de plus amples développements


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Personnes pouvant être consultées

Motifs

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Observations ère

C’est une 1 approche sur le niveau de sensibilité du terrain sur ce point. Nous ne sommes pas au stade de la saisine préalable par l’aménageur. Ce rapprochement est souhaitable eu égard aux incidences financières et en terme de planning

DRAC

Archéologie préventive

DREAL BASOL BASIAS principalement

Pollution des sols

Architecte des Bâtiments de France (ABF)

Protection historique

patrimoine

Si la ZAC se situe au cœur d’une protection du patrimoine historique ou en partie sur une telle protection, les autorisations d’urbanismes nécessaires à la réalisation de la ZAC pourront être soumises à l’avis de l’ABF. Aussi, il est recommandé de se rapprocher en amont de l’ABF pour lui soumettre le programme de la ZAC et s’assurer de son absence de rejet.

La chambre d'agriculture, l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et/ou le Centre national de la propriété forestière

Protection des espaces agricoles et forestiers

Si la création de la ZAC a pour conséquence de diminuer des espaces agricoles et/ou forestiers, il serait plus prudent pour la collectivité de consulter ces organes en amont (article R.123-17 du code de l’urbanisme où consultation préalablement à toute révision du PLU)

CDAC

Autorisation en vue de l’implantation d’équipements commerciaux

La présence d’activités commerciales dans le périmètre de la ZAC va nécessiter pour le constructeur une autorisation de la CDAC. Aussi et quand bien même, cette autorisation ne sera nécessaire qu’au moment des autorisations de construire, il est recommandé de se rapprocher de la CDAC.

du

La découverte d’un sol pollué est une source de complexité dans une opération (augmentation du coût de la réalisation de l’opération et décalage du planning opérationnel). Pour ce faire, si une installation classée ou si un doute persiste quant à la nature des activités exercées sur la zone, cette consultation peut être effectuée préalablement

Commission départementale de la nature, des paysages et de sites


Il peut être opportun de se rapprocher de cette commission, aux fins de vérifier que le site en question ne soit pas en instance d’être classé.

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5. Contenu du dossier de création Le contenu du dossier de création de la ZAC est décrit par le code de l’urbanisme45. Sont exigés : 

un rapport de présentation,



un plan de situation,



un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone,



une étude d’impact.

Au surplus, le dossier devra préciser si la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement sera ou non exigible dans la zone. 5.1. Le rapport de présentation Le rapport de présentation doit exposer l’objet et la justification de l’opération, comporter une description de l’état du site et de son environnement, indiquer le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énoncer les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu46. Un soin tout particulier doit être apporté à sa rédaction, puisque l’insuffisance du rapport de présentation est sanctionnée par le juge administratif. En effet, dans un arrêt de 2009, le Conseil d’état a annulé la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC aux motifs que le rapport de présentation était insuffisant. Il ne comprenait pas une description de l’état du site et de son environnement47. Cet arrêt avait été précédé d’un jugement du Tribunal administratif de Nice qui avait également annulé la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC en raison d’une insuffisance du rapport de présentation et notamment de l’objet et la justification de l’opération et les raisons pour lesquels le projet a été retenu48. 5.2. Le plan de situation L’insertion d’un plan de situation dans le dossier de création de la ZAC doit permettre au public d’identifier avec précision la délimitation de la zone. Il est conseillé de faire ressortir la localisation de cette zone et de faire apparaître les conditions de desserte ainsi que l’emplacement des autres opérations projetées ou en cours de réalisation. 5.3. Le plan de délimitation du ou des périmètres La collectivité doit faire apparaître sur ce plan la délimitation de la zone et ce d’un seul trait. Dans l’hypothèse d’une ZAC multisites, ce plan délimite les différents périmètres retenus. 5.4. L’exigibilité de la taxe d’aménagement Une exonération de la TA est toujours possible mais uniquement de la part communale ou intercommunale, à l’exclusion des parts départementale et régionale (en Ile-de-France). L’exonération dépend du point de savoir si le financement de certains équipements est ou non mis à la charge de l’aménageur ou des constructeurs. Sur cette question, le code de l’urbanisme49 distingue entre les ZAC de rénovation urbaine et les ZAC autres que de rénovation urbaine, sans toutefois préciser les critères de définition de chacune de ces catégories. Ainsi : 

ZAC autres que de rénovation urbaine : les équipements devant être mis à la charge de l’aménageur ou du constructeur sont les voies et réseaux publics intérieurs à la zone ainsi que les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des futurs habitants ou usagers de la zone.



ZAC de rénovation urbaine : l’aménageur ou le constructeur devra prendre en charge les voies d'accès aux immeubles inclus dans le périmètre de rénovation et les réseaux qui leur sont rattachés, ainsi que les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des habitants des immeubles concernés.

45

Article R.311-2 Article R.311-2 précité CE, 3 septembre 2009, Commune Nort-sur-Erdre, n°309162 48 TA Nice, 27 juin 1996, Association Aquavie-Trinité et a. c/ Commune de Trinité, n°95.4103 49 Article R. 311-6 46 47


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Il ressort donc de ces dispositions que, dès lors qu’il sera mis à la charge de l’aménageur le coût des équipements précités ci-dessus (équipements tertiaires), il y aura exonération de la TA pour la part communale ou intercommunale uniquement. En revanche, si le coût de ces équipements tertiaires n’est pas mis à la charge de l’aménageur ou des constructeurs, il ne doit pas y avoir exclusion de la part communale ou intercommunale de la TA. Ainsi, il a été jugé que la commune ayant pris à sa charge une partie des voies intérieures et des espaces verts, cette partie ne pouvait être mise à la charge des constructeurs et ceux-ci ne pouvaient pas bénéficier d’une exonération de la TLE50. En conséquence, l’option entre TA et régime alternatif ne relève pas du libre choix de la collectivité à l’initiative de la ZAC, mais de circonstances de fait propres à chaque opération. Une appréciation au cas par cas de la nature des équipements publics mis à la charge de l’aménageur ou du constructeur doit être effectuée pour déterminer si la TA est exigible ou pas. Relevons que, pour qu’il y ait exonération de la TA, le code de l’urbanisme51 prévoit que la liste des équipements publics mis à la charge de l’aménageur ou du constructeur peut être complétée par une délibération du conseil municipal. Cette délibération sera valable pour une période de 3 ans. Il convient donc de vérifier avant la création d’une ZAC si une telle délibération existe. 5.5. L’étude d’impact L’étude d’impact constitue le document essentiel du dossier de création de la ZAC. Un soin tout particulier doit donc être apporté à son élaboration.

Le champ d’application des études d’impact Les ouvrages, travaux et aménagements soumis ou susceptibles d’être soumis à une étude d’impact sont listés dans un tableau52 contenant 52 rubriques et prévoyant : 

les cas dans lesquels l’étude d’impact est systématiquement requise,



les cas dans lesquels elle peut l’être au terme d’une procédure de cas par cas conduite par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement (le plus souvent la DREAL).

A défaut de rentrer dans l’une de ces rubriques, le projet ne fait l’objet d’aucune étude d’impact. Concernant plus particulièrement les ZAC, les rubriques 33 et 34 attireront tout particulièrement notre attention.

Catégories d’aménagements, d’ouvrages et de travaux

Projets soumis à étude d’impact

Projets soumis à la procédure de cas par cas

33° Zones d'aménagement concerté, permis d'aménager et lotissements situés sur le territoire d'une commune dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation environnementale permettant l'opération.

Travaux, constructions et aménagements réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l'opération crée une SDP supérieure ou égale à 40 000 mètres carrés ou dont le terrain d'assiette couvre une superficie supérieure à 10 hectares.

Travaux, constructions ou aménagements réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l'opération : soit crée une SDP supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 mètres carrés et dont le terrain d'assiette ne couvre pas une superficie supérieure ou égale à 10 hectares, soit couvre un terrain d'assiette d'une superficie supérieure ou égale à 5 hectares et inférieure à 10 hectares et dont la SDP créée est inférieure à 40 000 mètres carrés.

50 51 52

CE, 18 janvier 1993, M.TETE, n°80170 Article L.311-7 Annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement


25


34° Zones d'aménagement concerté, permis d'aménager et lotissements situés, à la date du dépôt de la demande, sur le territoire d'une commune dotée ni d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ni d'une carte communal.

Travaux, constructions ou aménagements réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l'opération crée une SDP supérieure ou égale à 40 000 mètres carrés ou dont le terrain d'assiette couvre une superficie supérieure ou égale à 10 hectares.

Décembre 2013

Travaux, constructions ou aménagements réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l'opération : soit crée une SDP supérieure ou égale à 3 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 mètres carrés et dont le terrain d'assiette ne couvre pas une superficie supérieure ou égale à 3 hectares, soit couvre un terrain d'assiette d'une superficie supérieure ou égale à 3 hectares et inférieure à 10 hectares et dont la SDP créée est inférieure à 40 000 mètres carrés.

Le champ d’application de l’étude d’impact peut être schématisé de la sorte :

Permis d’aménager, lotissement et ZAC sur une commune dotée d’un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation environnementale permettant l'opération.

Emprise > à 10 hec

SDP (surface de plancher) prévue ≥ 40.000 m²

Emprise ≤ 10 hec et 10.000 m² ≤ SDP < 40.000 m²

SDP < 40.000 m² et 5 hec ≤ emprise < 10 hec

Etude d’impact systématique

Etude d’impact si décision en ce sens de la DREAL

Une précision doit être apportée concernant la notion d’évaluation environnementale des documents d’urbanisme. La rubrique 33 vise les ZAC, permis d’aménager et lotissement situés sur le territoire d’une commune dotée à la demande de la demande d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale « n’ayant pas fait l’objet d’une évaluation environnementale permettant l’opération ». Cette précision laisse à penser que certaines ZAC n’auraient pas à faire l’objet préalablement d’une étude d’impact, et ce quelles que soient les caractéristiques de l’opération. Cette conclusion est à nuancer et à appréhender avec circonspection. En effet, il ne suffit pas que le PLU, le document en tenant lieu ou la carte communale aient fait l’objet d’une évaluation environnementale, encore faut-il que cette évaluation permette l’opération. Aussi, l’évaluation environnementale relative au document d’urbanisme doit l’avoir prévue et évaluée.


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Relevons toutefois une difficulté à cette exigence : une évaluation environnementale ne permet pas en elle-même une opération. Les hypothèses où non seulement le principe d’une ZAC mais aussi les caractéristiques précises sont prévues dès l’élaboration du PLU relèveront quasiment du cas d’école. Cette disposition est donc à interpréter de manière restrictive et une saisine, pour avis de la DREAL, serait à recommander en pareille situation. Une absence irrégulière d’étude d’impact fragilisera la légalité de l’acte de création de la ZAC et donc l’ensemble des actes pris pour sa réalisation (déclaration d’utilité publique (DUP), PEP, décision de signer la concession d’aménagement...).

 cf infra pour les développements relatifs au complément à l’étude d’impact. Organisation de la procédure de cas par cas La procédure sera conduite le plus souvent par la DREAL, sur la base d’un formulaire de demande d’examen au cas par cas dont le contenu est précisé par arrêté ministériel. L’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement dispose d’un délai de trentecinq jours à compter de la réception du formulaire complet pour informer, par décision motivée, le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage de la nécessité ou non de réaliser une étude d’impact. L’absence de réponse au terme de ce délai vaudra obligation de réaliser une étude d’impact.

L’étude d’impact est-elle soumise à la tenue d’une enquête publique ? Le dossier de création d’une ZAC n’est pas soumis à enquête publique, y compris en ce qui concerne l’étude d’impact qui est rendue obligatoire53. La loi portant engagement national pour l’environnement ne modifie pas cette conclusion. Si tout projet soumis à étude d’impact doit donner lieu à enquête publique environnementale54, la même disposition exclut expressément la décision de créer une ZAC du champ d’application de cette disposition. Toutefois, lorsqu’est organisée une enquête publique concernant une ZAC, l’étude d’impact de la ZAC ainsi que ses compléments éventuels doivent être joints à tout dossier d’enquête publique concernant l’opération d’aménagement réalisée dans la zone55. Compte tenu de la rédaction de cet alinéa, il convient d’en faire une lecture extensive. Ainsi, tout dossier d’enquête publique relatif à la ZAC (enquête préalable à la DUP, enquête relative à la révision ou à la modification du document d’urbanisme… et même enquête parcellaire) doit comprendre l’étude d’impact de la ZAC, ses compléments éventuels, et l’avis de l’autorité environnementale correspondant.

Faut-il organiser une procédure de mise à disposition de l’étude d’impact ? La procédure de mise à disposition est prévue par le code de l’urbanisme56, lorsque le projet de construction, de travaux, d’ouvrage ou d’aménagement nécessitant une étude d’impact n’est pas soumis à une enquête publique ou à une autre procédure de consultation du public. Ces nouvelles dispositions issues de la loi ENE créent ainsi une obligation, pour le pétitionnaire ou le maitre d’ouvrage de tout projet de construction, de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements d’organiser une mise à disposition au public de l’étude d’impact. Dans ce cas, il sera nécessaire de délibérer pour préciser les modalités de la mise à disposition, pour tirer le bilan de cette mise à disposition et enfin pour définir les modalités de la mise à disposition du bilan de cette mise à disposition. Précisons que lorsque le maître d’ouvrage est une collectivité ni la loi ni le décret ne précisent explicitement si les modalités de la mise à dispositions doivent être prises par une délibération. A l’inverse d’ailleurs, aucune délégation ni aucun pouvoir spécial n’est conféré au maire en ce sens. S’agissant au moins de la ZAC, l’analyse des dispositions du code de l’environnement57 conduit à

53

En application de l’article R. 311-2 du code de l’urbanisme Article L123- 1 nouveau du Code de l’environnement Article R. 311-7 du Code de l’urbanisme 56 Dispositions de l’article L.122-1-1 57 Article L.122-1 54 55


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considérer que l’organe délibérant de la collectivité à l’initiative de la création, également compétent pour approuver le dossier de création devra également délibérer sur ces modalités de mise à disposition.

Le bilan de la mise à disposition peut-il être tiré en même temps et dans la même délibération que le bilan de la concertation et la création de la ZAC ? La rédaction du code de l’environnement58 ne semble pas s’opposer à ce que le bilan de la mise à disposition soit inséré dans la même délibération tirant le bilan de la concertation, approuvant le dossier de création de la ZAC et créant cette dernière. A l’inverse aucune disposition ne l’autorise expressément, comme c’est le cas pour le bilan de la concertation et la création de la ZAC59. La prudence recommande donc, dans l’attente d’une autorisation par le juge administratif, de faire deux délibérations distinctes. Néanmoins, et même si aucun texte ne l’admet, mais à l’inverse aucun texte ne l’empêche, ces deux délibérations pourraient être prises successivement au cours du même conseil municipal : en premier lieu, approbation de la délibération tirant le bilan de la mise à disposition ; en second lieu, approbation de la délibération tirant le bilan de la concertation, approuvant le dossier de création de la ZAC et créant la ZAC.

La procédure de cadrage préalable Comme rappelé ci-avant, l’étude d’impact est le document le plus important du dossier de création de la ZAC, mais également celui qui est le plus délicat à élaborer. Il ne doit souffrir d’aucune insuffisance, sous peine d’annulation de la délibération créant la ZAC. Cette procédure de cadrage préalable permet au maître d’ouvrage de recueillir des informations utiles à la conception de l’étude d’impact. Concrètement, cette procédure consiste à adresser une demande en ce sens à la DREAL, le plus souvent, et au directeur général de l’agence régionale de santé pour le volet santé de l’étude d’impact. Cette demande devra comprendre : 

les principaux enjeux environnementaux du projet,



ses principaux impacts,



quand le projet s’insère dans le cadre d’un programme de travaux, ses liens fonctionnels avec d’autres travaux, ouvrages ou aménagements. A l’issue de cette demande, la DREAL communiquera un avis à la collectivité indiquant : 

les zonages, schémas et inventaires relatifs à la ou aux zones susceptibles d’être affectées par le projet,



les autres projets connus avec lesquels les effets cumulés devront être étudiés,



la nécessité d’étudier, le cas échéant, les incidences notables du projet sur l’environnement d’un autre Etat,



la liste des organismes susceptibles de fournir au environnementales utiles à la réalisation de l’étude d’impact,



le périmètre approprié pour l’étude de chacun des impacts du projet.

pétitionnaire

des

informations

Le recours à cette procédure de cadrage préalable est vivement conseillé. Elle constitue un élément de consolidation de la fiabilité juridique de l’étude d’impact, dans la mesure où ses auteurs seront éclairés sur les investigations à mettre en œuvre, du point de vue de l’administration. Néanmoins, cela ne constitue pas une assurance pour la collectivité d’obtenir un avis favorable par la suite de la part de la DREAL.

6. Approbation du dossier de création 6.1. Personne publique ayant la compétence pour approuver le dossier de création Comme vu précédemment (voir §1, page 16), l’approbation de la création de la ZAC ressortira de la compétence de la commune ou de l’EPCI compétent ayant pris l’initiative de la création.

58 59

Articles L.122-1-1 et R.122-11 Article R.311-2 du code de l’urbanisme


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C’est le cas le plus fréquent. Et, dans une telle hypothèse, la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC portera création de celle-ci. En revanche, si la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente pour la créer, elle devra adresser le dossier de création à la personne publique compétente pour la créer. La création de la ZAC est approuvée par l’organe délibérant de la personne publique compétente (commune ou EPCI), sauf lorsqu’il s’agit de l’Etat. Dans une telle hypothèse, il appartiendra au préfet de créer la ZAC après avis de la ou des communes concernées ou de l’EPCI compétent

Avis de la commune ou EPCI - délai de 3 mois

Exemple d’une ZAC départementale

6.2.Les mesures de publicité Les mesures de publicité de l’acte de création de la ZAC sont les suivantes60 : 

affichage en mairie pendant un mois ou au siège de l’EPCI compétent et dans ce cas dans les mairies des communes membres concernées ;



mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département



dans les communes de 3500 habitants et plus ou dans un EPCI comportant au moins une commune de 3500 habitants et plus, publication de l’acte créant la ZAC au recueil des actes administratifs.

S’il s’agit d’un arrêté préfectoral, celui-ci est publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département. Chacune de ces formalités de publicité doit mentionner le ou les lieux où le dossier peut être consulté.

60

En application de l’article R.311-5 du code de l’urbanisme


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7. Les effets de la création Les effets juridiques de la création d’une ZAC sont les suivants : 

Création d’un droit de délaissement : les propriétaires de terrains situés dans le périmètre de la ZAC peuvent demander à la collectivité publique qui a pris l’initiative de la création de la zone d’acquérir leur terrain, sans que la collectivité puisse échapper à l’obligation d’acquérir



la collectivité publique compétente peut surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme dès lors que les travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation de la ZAC. Ce sursis à statuer doit être motivé et ne doit pas excéder deux ans.



la collectivité publique compétente aura également la possibilité de signer la concession d’aménagement.



la commune peut exclure du champ d’application du droit de préemption urbain les cessions réalisées dans le cadre de la ZAC pour une durée maximale de cinq ans à compter du jour où la délibération est exécutoire.



les divisons de terrains effectuées par l’aménageur sont exclues du champ d’application du lotissement.



si la taxe d’aménagement n’est pas exigible dans le périmètre de la ZAC, celle-ci ne pourrait pas être réclamée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme (permis d’aménager, permis de construire, permis de construire modificatif, déclaration préalable...). Il sera donc appliqué le régime des participations.

En revanche, la création de la ZAC n’est pas une autorisation en soi de réaliser les travaux. L’aménageur ne pourra pas s’exonérer des autorisations d’urbanisme ou des autorisations relevant d’autres législations (police de l’eau...) pour réaliser ces travaux.

II. La phase de réalisation 1. Contenu du dossier Le contenu du dossier de réalisation de la ZAC est décrit par le code de l’urbanisme61. Les pièces requises sont : 

le projet de programme des équipements publics,



le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone,



les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement échelonnées dans le temps,

Le dossier de réalisation pourra compléter en tant que de besoin l’étude d’impact. 1.1 Le projet de programme des équipements publics Le code de l’urbanisme ne définit pas ce que l’on entend par « programme des équipements publics ». Nous pouvons toutefois admettre que le projet de programme des équipements publics comprend l’ensemble des équipements nécessaires à l’aménagement et à l’équipement de la ZAC tant dans le périmètre de la ZAC qu’en dehors. Il est important que l’ensemble des équipements à réaliser dans le cadre de la ZAC soit mentionné dans le programme des équipements publics. A défaut, les équipements publics non prévus ne pourront pas être réalisés et financés dans le cadre de la ZAC. Ils ne pourront donc pas figurer dans le bilan et donc être mis à la charge des constructeurs. Il arrive régulièrement que certains équipements publics à réaliser dans le cadre de la ZAC relèvent de la compétence et du financement de collectivités ou d’EPCI autres que la collectivité publique à l’initiative de la création de la ZAC. Dans une telle hypothèse, le dossier de réalisation de la ZAC devra comprendre les pièces faisant état de leur accord sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement.

61

Article R.311-7


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Cet accord doit-il respecter des formalités particulières ? Le code de l’urbanisme ne donne pas de précisions quant à la forme de cet accord. Il se contente seulement d’indiquer que « le dossier de réalisation doit comprendre les pièces faisant état de l’accord de ces personnes publiques »62. La jurisprudence semble peu exigeante quant à la forme de cet accord. Ainsi, un simple accord notifié par la collectivité en assurant la maîtrise d’ouvrage à la collectivité publique à l’initiative de la création de la ZAC suffit63. Le même arrêt ajoute que la circonstance selon laquelle le conseil général aurait arrêté le programme des travaux par une décision postérieure à la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC est sans effet sur la régularité de celle-ci. De la même manière, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que la circonstance selon laquelle cet accord ne figurait pas dans le dossier de réalisation dès sa constitution n’est pas de nature à rendre irrégulière la délibération approuvant le programme des équipements publics. Il appartient seulement au conseil municipal de s’assurer, avant d’approuver le programme des équipements publics, que cet accord a été recueilli64. Toutefois, il semble prudent de régulariser les accords donnés de façon informels par une délibération de l’organe délibérant actant son accord quant à la réalisation, au financement et à l’incorporation dans leur patrimoine de ces équipements, sauf délégation expresse accordé à l’exécutif.

1.2 Le projet de programme global des constructions Le code de l’urbanisme65 ne précise pas la notion de « projet de programme global des constructions». Néanmoins et selon toute vraisemblance, le programme global des constructions doit définir la surface de plancher (SDP) globale de l’opération. De la même manière, il indique la répartition entre les différentes destinations à édifier dans la ZAC66 : habitat, commerce, artisanat, bureaux, hébergement hôtelier, industrie, exploitation agricole ou forestière, fonction d’entrepôt et service public ou d’intérêt collectif. Une distinction peut également être établie entre les logements sociaux et les autres types de logements. 1.3. Les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement Le code de l’urbanisme ne définit pas le contenu des modalités prévisionnelles de financement de l’opération échelonnées dans le temps. Malgré cette absence de précision, nous relevons que les modalités prévisionnelles de financement de l’opération présentent une traduction chiffrée du projet d’aménagement et décrivent le « cheminement financier de la réalisation de la ZAC »67. A ce titre, elles constituent un bilan de l’opération d’aménagement adossé sur le programme physique de l’opération, l’échéancier prévisionnel de réalisation et le plan de financement prévisionnel. Ce bilan devra comprendre les dépenses (acquisition du foncier, coût des travaux et études nécessaires à la réalisation de l’opération d’aménagement, rémunération de l’aménagement et tous les autres frais liés à l’opération) et les recettes (vente du foncier). Ce bilan prévisionnel ne représente qu’une hypothèse parmi d’autres et son caractère prévisionnel conduit le juge administratif à être relativement souple en cas d’erreurs ou d’omissions. Toutefois, cette erreur ou cette omission ne doit pas être telle qu’elle bouleverserait l’équilibre général de l’opération. Ainsi l’évaluation optimiste de l’acquisition des terrains et leur prix de revente n’est pas de nature à vicier la régularité de la procédure, compte tenu de la très faible surface de cette zone qui n’a ainsi affectée que sensiblement le bilan financier de l'opération68.

62

Article R.311-7 du code de l’urbanisme CE, 19 juin 1996, Commune de Bois Guillaume, n°151809 « accord notifié par le président du conseil général au maire de BoisGuillaume et relatif notamment à la prise en charge desdits travaux par le département » 64 CAA Paris, 16 novembre 2000, Commune de Suresnes, n°99PA02538 65 Article R.311-7 66 Au regard de l’article R.123-9 du code de l’urbanisme 67 Cf. JC Bonichot, concl. ss CE 3 novembre 1997 68 CE, 10 juillet 1996, Association de défense des propriétaires et ayants droits du polygone nord à Perpignan, n°151729 63


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Dans un arrêt un peu plus ancien que le précédent, le Conseil d’Etat a jugé dans le même sens, à savoir que la sensible sous-estimation du coût des travaux concernant le comblement ou l’aménagement des galeries souterraines « qui n’est apparue qu'après des études plus poussées, n'a pas, compte tenu de la masse des autres dépenses prévues, altéré sensiblement l'équilibre financier de l'opération tel qu'il était présenté au public par ce document »69. Ce bilan permet de justifier les participations versées par les constructeurs. 1.4. Le complément à l’étude d’impact Le Code de l’urbanisme70 dispose que le dossier de réalisation complète, en tant que de besoin, le contenu de l’étude d’impact du dossier de création de la ZAC mentionnée par le même code71, «notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création ». La possibilité de compléter l’étude d’impact au stade du dossier de réalisation n’a que pour objectif d’intégrer les effets sur l’environnement du programme des équipements publics et des adaptations apportées au programme de constructions. Pour cette raison, les compléments susceptibles d’être apportés à l’étude d’impact dans le dossier de réalisation ne peuvent pas permettre de compléter les insuffisances de l’étude d’impact figurant dans le dossier de création. Cette prise de position a été confirmée par les juges du fond qui ont considéré que l’étude d’impact peut être complétée au stade de l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC, à la condition que ces compléments n’aient pas été connus au stade du dossier de création de la ZAC. Les carences ou les insuffisances de l’étude d’impact ne peuvent pas être comblées par le dossier de réalisation de la ZAC72. Il n’existe aucun moyen de remédier au vice rédhibitoire que constitue l’insuffisance ou la carence de l’étude d’impact insérée au dossier de création de la ZAC.

2. Articulation entre la ZAC et les règles d’urbanisme communales et supra communales 2.1. La ZAC et le PLU Il existe une indépendance totale entre la procédure de ZAC et les dispositions du PLU et les textes n’imposent aucune contrainte quant à l’enchaînement chronologique de ces deux procédures. Cette indépendance est apparue en premier lieu, dans un arrêt du Conseil d’Etat de juillet 2011. Appelé à se prononcer sur le point de savoir si l’acte de création de la ZAC devait d’être compatible avec le PLU, le Conseil d’Etat a répondu par la négative 73. Le juge administratif a ainsi considéré, conformément à l’article R.311-6 du code de l’urbanisme, que le lien entre le document d’urbanisme et la ZAC ne doit être examiné qu’au moment de la réalisation des équipements et des aménagements de la ZAC. En mentionnant le moment de la réalisation des équipements et aménagements de la ZAC, le Conseil d’Etat semblait considérer que les règles du PLU devaient être respectées au moment de l’exécution des travaux à réaliser et non pas au moment d’un acte de procédure de la ZAC. Ce raisonnement fut confirmé par la suite et de manière très claire dans un avis de juillet 2012, au terme duquel il indique que le dossier de réalisation de la ZAC et le programme des équipements publics ne sont pas tenus de respecter le règlement du document d’urbanisme applicable au moment de leur approbation74. Autrement dit, le dossier de réalisation de la ZAC et le programme des équipements publics peuvent être chronologiquement approuvés avant l’adaptation du document d’urbanisme applicable. Cette solution s’inscrit d’ailleurs dans la logique des objets respectifs de l’acte de création et de réalisation de la ZAC, dans la mesure où ni l’un ni l’autre ne produit d’effet juridique sur les conditions d’utilisation du droit des sols.

69

CE, 12 octobre 1988, M.Y c/ Ville de Meudon, n°50365 Article R. 311-7 71 Article R. 311-2 72 CAA, Nantes, 14 novembre 2011 SCI MAR’SUD, CAA Versailles, 3 août 2010, Noisy le Grand ; CAA Bordeaux, 4 mai 2009 Communauté d’agglomération de la Rochelle 73 CE, 26 juillet 2011, Société Innov Immo, n° 320457 74 CE, 4 juillet 2012, Biglione, n°356221 70


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En théorie, la procédure d’adaptation du PLU peut intervenir avant, pendant ou après l’acte de création ou l’acte de réalisation de la ZAC. Le seul impératif posé par l’avis du Conseil d’Etat en date du 4 juillet 2012 est que les autorisations d’urbanisme individuelles qui ont pour objet les travaux d’aménagement et d’équipements ne soient pas réalisés avant la modification ou la révision du PLU. Il n’en reste pas moins que sur le point de la pertinence opérationnelle, il est opportun de combiner l’approbation des nouvelles dispositions du PLU avec l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC. En effet, c’est l’avancée du dossier de réalisation qui permet de localiser dans le PLU les principaux équipements publics et espaces verts, et inversement, ce n’est qu’une fois la localisation et les caractéristiques des principaux équipements publics identifiés que le programme des équipements publics peut être approuvé avec la certitude que les équipements sont bien autorisés par le PLU. Par ailleurs, l’éventuelle adaptation tardive du document d’urbanisme peut faire perdre la possibilité pour l’autorité chargée d’instruire des demandes d’autorisation de construire à surseoir à statuer pendant deux ans. Dans une telle hypothèse, des constructions ne correspondant pas à la cohérence urbanistique et architecturale souhaitée de la zone pourraient être implantées. En outre, l’approbation du programme des équipements publics et du dossier de réalisation de la ZAC pourrait être retardée dans le cas où il serait fait application de l’article L.123-3 du code de l’urbanisme précité. Il demeure donc utile, lorsque le document d’urbanisme applicable doit être adapté pour remplir les obligations de cet article, que l’adaptation du document d’urbanisme soit réalisée simultanément à l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC. Enfin, s’il sera désormais possible de défendre le principe de l’absence de subordination de l’acte de création aux règles du PLU, il n’en demeure pas moins que créer une ZAC sur des espaces protégées en raison soit de leur valeur pour l’activité agricole soit de leurs qualités écologiques et/ou paysagères demeurera périlleux. De cette façon, il faut réserver le cas dans lequel l’acte de création serait en contradiction flagrante avec le PADD du PLU. Dans ces situations, le juge administratif pourrait sanctionner, sinon le non-respect des règles du PLU elles-mêmes, du moins l’erreur manifeste d’appréciation.

Quelle est la procédure adéquate pour faire évoluer le PLU dans l’hypothèse où, hors DUP, la collectivité territoriale qui créée la ZAC n’a pas la compétence en matière de PLU ? Le code de l’urbanisme75 prévoit que lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement, présentant un caractère d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un PLU, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration de projet. Cette procédure est notamment applicable dans l’hypothèse où cette opération d’aménagement est réalisée par une collectivité territoriale, qui n’est pas compétente en matière de PLU. En conséquence, la collectivité procèdera à une mise en compatibilité du PLU, aux fins de rendre le projet réalisable. La procédure peut être résumée de la sorte :

75

Article L.123-14


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 Pour plus d’information sur l’évolution des PLU, consulter le Dossier « Réforme des procédures d’évolution des documents d’urbanisme : des procédures au service du projet urbain ? » 2.2.La ZAC et le SCOT La création d’une ZAC n’est pas subordonnée à l’existence d’un SCOT. Par contre, les opérations d’aménagement que sont les ZAC doivent être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur76. L’articulation entre la ZAC et les anciens schémas directeurs – transposable aux SCOT – a donné lieu à un contentieux important, et notamment : 

annulation de la ZAC de la « Porte Maillot », à Paris, au motif que, « eu égard à l’importance des superficies de bureaux et d’équipements tertiaires, de l’ordre de 130 000 m², dont la construction est prévue à l’intérieur de la ZAC, et quelle que soit l’ampleur des opérations engagées par la ville de Paris à l’Est de son territoire, le projet dont il s’agit ne peut être regardé comme compatible avec l’une des options fondamentales du Schéma Directeur », en l’espèce la volonté du développement des logements sur l’Ouest de Paris77 ;



compatibilité de la ZAC « Paris Seine Rive Gauche » au Schéma Directeur au motif d’une part que le PAZ « ne peut être regardé comme incompatible avec les dispositions de ce Schéma Directeur sur le développement des logements notamment sociaux » et d’autre part que « ce plan n’est pas incompatible avec les orientations générales du Schéma Directeur relatives à l’accroissement des espaces verts »78.

2.3. La ZAC et le SDRIF Le juge administratif a annulé à plusieurs reprises la création d’une ZAC aux motifs que celle-ci n’était pas compatible avec le SDRIF79. Aussi, toute création de ZAC en Ile-de-France devra être compatible avec le SDRIF. 2.4. La ZAC et les autres normes

La loi « littoral » Le Conseil d’État a annulé de nombreuses opérations d’aménagement et de nombreux PAZ en raison d’une non-conformité de la ZAC avec la loi « littoral »80. Il en ira de même si les modifications apportées au POS ou au PLU pour permettre la réalisation de la ZAC devaient ne pas être conformes aux dispositions particulières au littoral. La création d’une ZAC dans les communes soumises à la loi « littoral » devra ainsi respecter le principe de développement de l’urbanisation en continuité des agglomérations et hameaux existants ou, dans le cadre de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Compte tenu de la subjectivité de cette disposition, la création d’une ZAC dans un espace concerné par la loi littoral devra par voie de conséquence être analysée avec d’infinies précautions.

La loi « montagne » La ZAC doit respecter les principes d’aménagement en zone de montagne, qui portent sur la nécessaire préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières. À ce titre, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants, sauf lorsque la ZAC porte sur la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Une attention particulière doit être apportée au dossier de ZAC afin de justifier et motiver cette notion de continuité avec l’urbanisation existante. Mais le plus souvent, en zone de montagne, la ZAC s’inscrit non pas en continuité avec l’urbanisation existante, mais dans le cadre dérogatoire d’une unité touristique nouvelle (UTN).

76

Article L.122-1-15 du code de l’urbanisme CE, 8 novembre 1993, Ville de Paris, req. n° 127034 et dans même sens CE, 3 avril 1998, Société pour l’étude, la protection et l’aménagement de la nature en Touraine, req. n° 133 333, 133 334, 133 384 78 CE, 3 décembre 1993, Ville de Paris, req. n° 146710 79 Voir à titre d’illustration CE, 26 mai 1993, Letellier, n°93088 80 Voir notamment CE, 12 février 1993, Commune de Gassin 77


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ZAC et directive territoriale d’aménagement (DTA), directive territoriale d’aménagement et de développement durable (DTADD) Lorsqu’une DTA existe81 et en l’absence de SCOT, la ZAC ainsi que le document d’urbanisme doivent être directement compatibles avec elles82. Les DTA ont disparues en 2010 pour laisser la place aux DTADD. Les règles d’opposabilités sont différentes. En effet, désormais, les projets de protection des espaces naturels et agricoles ou forestiers, ou des espaces soumis à des risques inscrits dans la directive, les constructions, travaux, installations ou aménagements nécessaires à la mise en œuvre de la directive peuvent devenir opposables à ces documents d’urbanisme si et seulement si le préfet décide de les qualifier de projet d’intérêt général83. A défaut, les DTADD ne seront pas opposables.

ZAC et schéma de mise en valeur de la mer Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec leurs orientations mais les SMVM ne sont pas opposables aux autorisations d’occuper et d’utiliser le sol. Ils ont néanmoins valeur de document d’urbanisme pour le Conseil d’État. Il convient donc d’en tenir compte lors de la création de la ZAC.

ZAC et inventaires écologiques A défaut d’être directement opposables, les éléments contenus dans ces inventaires peuvent avoir des effets juridiques sur les décisions concernant l’urbanisme, notamment les documents d’urbanisme (schémas directeurs, SCOT, PLU, POS, PAZ…), ainsi que lors de la création d’une ZAC. La ZNIEFF peut constituer un indice pour le juge lorsqu’il doit apprécier la légalité d’un acte administratif. Le juge a ainsi été amené à annuler sur la base de l’erreur manifeste d’appréciation la délibération ayant créé une ZAC sur une ZNIEFF84.

ZAC et mesures de protection du patrimoine architectural et urbain et monuments historiques Aucune disposition n’interdit l’inclusion d’une ZAC dans un périmètre de protection du patrimoine historique. Il en est de même pour les secteurs sauvegardés85. Toutefois, les règles de ces secteurs pourraient aller à l’encontre de cette procédure. Le Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur des secteurs sauvegardés (PSMV) constitue un document d’urbanisme se substituant au POS ou au PLU. Il convient donc de le prendre en compte lors de la création de la ZAC. Si les Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP) ne constituent pas des documents d’urbanisme, au sens de l’avis du Conseil d’État en date du 7 janvier 1997, mais une liste de servitudes applicables à l’intérieur d’un périmètre délimité et qui s’imposent au PLU ou au POS. Dès lors, la création d’une ZAC dans une ZPPAUP pourrait être annulée sur la base de l’erreur manifeste d’appréciation dans l’hypothèse où le projet d’aménagement serait incompatible avec les objectifs et prescriptions de la ZPPAUP. Ainsi, tant le programme de la ZAC que les dispositions du règlement d’urbanisme adapté pour permettre la réalisation de ladite ZAC doivent par voie de conséquence respecter les prescriptions de la ZPPAUP. Le même raisonnement s’appliquera s’agissant des relations entre une ZAC et une Aire de Mise en Valeur de l’Architecture et du Patrimoine (AMVAP)86.

81

A ce jour il y a en 6 sur le territoire national qui ont été approuvées ArticleL.111-1-1 du code de l’urbanisme 83 Article L.113-4 du code de l’urbanisme 84 CAA Lyon, 31 décembre 1996, Association d’information et de défense de l’environnement, n° 93LY01323. Dans cette décision le juge a estimé que la création dans une ZNIEFF de type II d’une ZAC comportant 56 000 m² de SHON et induisant l’arrivée de plus de 3 000 habitants constituait une erreur manifeste d’appréciation 85 Créés en application des articles L. 313-1 et suivants du Code de l’urbanisme 86 Créée en application des nouveaux articles L. 642-1 et suivants du Code du patrimoine, issus de la loi portant engagement national pour l’environnement 82


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3. Elaboration et approbation du dossier de réalisation de la ZAC – approbation du programme des équipements publics 3.1 Elaboration du dossier de réalisation de la ZAC La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC constitue le dossier de réalisation87. 3.2. Approbation du dossier de réalisation de la ZAC et du programme des équipements publics Une fois le dossier de réalisation de la ZAC constitué, il convient de l’approuver. Néanmoins, il doit demeurer à l’esprit que le code de l’urbanisme prévoit d’une part, l’approbation du dossier de réalisation88 et d’autre part, celle du programme des équipements publics89 et ceci, bien que le projet de programme des équipements publics constitue un élément du dossier de réalisation (cf infra). Aussi, deux délibérations distinctes seront nécessaires. Mais elles pourront être prises au cours de la même séance municipale ou communautaire, dans le cas où les deux dossiers peuvent être approuvés par la même personne publique. Le dossier de réalisation est approuvé par l’organe délibérant de la personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC, sauf lorsque cette personne est l’Etat. Dans une telle hypothèse, il appartiendra au préfet d’approuver le dossier de réalisation de la ZAC. De son côté, le programme des équipements publics est approuvé par la collectivité publique (commune ou EPCI) compétente pour approuver la création de la ZAC, sauf lorsque cette compétence relève du Préfet (ZAC départementale, régionale, dans une OIN...). Dans une telle hypothèse, il appartiendra au Préfet d’approuver le PEP par arrêté. Notons que si la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente pour approuver le programme des équipements publics, elle devra adresser le dossier de réalisation accompagné de la délibération l’approuvant à la personne publique compétente pour créer la ZAC. Une particularité persiste pour le Préfet, puisque ce dernier, avant d’approuver le programme des équipements publics devra saisir le conseil municipal de la commune sur le territoire de laquelle il est envisagé de créer la zone ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent en vue d’émettre un avis dans le délai de 3 mois à réception du dossier de création. Passé ce délai, l’avis est réputé favorable.

Avis de la commune ou EPCI - délai de 3 mois

Exemple d’une ZAC départementale

87 88 89

Application de l’article R.311-7 du code de l’urbanisme, Article R.311-8 du code de l’urbanisme Article R.311-9 du code de l’urbanisme


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INITIATIVE

INITIATIVE

Avis Commune ou EPCI

Etat Région Département

CREATION

Constitution du dossier de création de la ZAC

Approbation du dossier de création de la ZAC par la personne à l’initiative de la ZAC

Commune EPCI compétente

Constitution du dossier de création de la ZAC par la commune ou l’EPCI compétent

Approbation du dossier de création de la ZAC

Création de la ZAC par arrêté préfectoral

Avis Commune ou EPCI

REALISATION

Constitution du dossier de réalisation de la ZAC

Approbation du dossier de réalisation de la ZAC par la personne à l’initiative de la ZAC

Transmission du dossier à l’EPCI quand il est compétent pour la création de la ZAC

Création de la ZAC

Constitution du dossier de réalisation de la ZAC

Approbation du dossier de réalisation de la ZAC

Approbation du PEP par arrêté préfectoral


Transmission du dossier à l’EPCI quand il est compétent

Approbation du PEP

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Est-il possible lors d’une même séance du conseil municipal d’approuver le dossier de création de la ZAC et le dossier de réalisation ? La loi SRU a supprimé la procédure de création-réalisation de la ZAC qui existait avant son entrée en vigueur. Certains auteurs, tout en constatant la suppression formelle de cette possibilité, n’excluent toutefois pas –au conditionnel toutefois – que l’approbation lors d’une même séance des dossiers de création et de réalisation soit juridiquement envisageable. Nous restons toutefois prudents par rapport à cette analyse pour les raisons suivantes : 

« Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité prévues au deuxième alinéa ci-dessus. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent est celle du premier jour où il est effectué »90. Au regard du droit administratif général, la délibération créant la ZAC ne présente un caractère exécutoire qu’à partir de l’exécution des formalités de publicité.



La ZAC est ce qu’il convient de qualifier d’opération complexe. L’opération complexe, telle qu’elle est appréhendée par le juge administratif, conduit à faire de la ZAC une opération dont les différents éléments sont liés les uns aux autres et qui doivent respecter un ordre logique au regard de la conception qu’à le juge. Cette chaîne d’illégalité entre l’acte de création et les autres actes de la ZAC dont le non-respect pourrait entacher d’illégalité l’ensemble de la procédure sur la base d’une illégalité entachant l’acte de création91.



Il faut, enfin, noter que, de jurisprudence constante, et par analogie, le juge administratif annule les contrats administratifs signés par la personne publique habilitée, lorsque la signature intervient avant la transmission de la délibération autorisant cette autorité à signer le contrat.



Partant de cette conception retenue par le juge administratif, il convient de considérer que le dossier de réalisation ne peut être approuvé que lorsque la ZAC « existe », à savoir que les formalités de publicité ont été réalisées.

En l’état actuel de notre analyse, l’approbation lors d’une même séance du bilan de la concertation, du dossier de création, du dossier de réalisation et du programme des équipements publics nous paraît, pour ces raisons, source de contentieux. A toutes fins utiles, précisons qu’en termes de planning opérationnel, cette possibilité d’une création-réalisation ne permet, en réalité, pas de gagner du temps. 3.3. Mesures de publicité Les mesures de publicité sont identiques à celles prévues pour l’acte de création de la ZAC, à savoir : 




mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département





90 91

Article R.311-5 du code de l’urbanisme CE, 26 mars 1999, Sté d’aménagement Port Leman, n°185841


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CHAPITRE III – LES CONDITIONS OPERATIONNELLES DE REALISATION La réalisation de la ZAC est un processus complexe qui s’articule autour de trois étapes : 

le mode de réalisation des équipements publics (I et II),



l’acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de l’opération de ZAC (III),



la commercialisation de ces terrains ainsi viabilisés (IV).

I. Les différents modes de réalisation Dans le cadre de la réalisation de l’opération d’aménagement, la collectivité publique compétente peut décider que l’aménagement et l’équipement de la zone seront réalisés directement par ses services (régie) avec éventuellement l’assistance d’un mandataire (mandat), voire d’un AMO ou alors concédés à un aménageur92.

1. La régie Ce mode de réalisation est peu fréquent pour une collectivité. En revanche, c’est un mode de réalisation traditionnel pour les établissements publics spécialisés, tels les établissements publics d’aménagement, les OPHLM... Dans le cadre de la régie, la personne publique compétente décide de réaliser, elle-même, en qualité de maître d’ouvrage une opération d’aménagement pour laquelle elle est compétente. Elle conserve donc la responsabilité globale de la bonne fin de l’opération d’aménagement ainsi que le risque y afférent. Il lui revient de financer elle-même le coût des travaux et aménagements. Pour ce faire, elle devra ouvrir un budget annexe. L’inscription des recettes prévisionnelles provenant de la vente des lots viabilisés pose toutefois des difficultés en raison de l’obligation faite aux collectivités territoriales et à leurs groupements de voter leur budget d’investissement et de fonctionnement en équilibre réel93. Le respect de cette obligation contraint les lotisseurs publics à ne comptabiliser dans leur budget que les seules recettes certaines « c’est-à-dire celles qui, compte tenu de la situation concrète existante, sont susceptibles de se réaliser effectivement au cours de l’année » 94. La commune n’a donc pas d’autre solution que de prévoir dans son budget un financement de l’opération indépendant de celui provenant de la vente des lots, au besoin en souscrivant un emprunt95. Les élus ont tout intérêt à prendre en compte cette contrainte : non seulement le préfet peut saisir la chambre régionale des comptes, mais un particulier peut également, moyennant certains aménagements procéduraux, agir par la voie du recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une délibération budgétaire qui ne respecterait pas la règle de l’équilibre réel96.

2. Le mandat Le mandat est un contrat par lequel le mandataire s’engage à agir à la fois « pour le compte » du mandant et « en son nom ». L’article R.321-20 du code de l’urbanisme qui prévoyait un mandat spécifique pour les opérations d’aménagement a été supprimé en 201197. Ce mandat permettait au mandataire d’effectuer au nom et pour le compte de la personne publique mandante, les missions suivantes : études, acquisitions de terrains, exécutions de travaux et constructions d’ouvrages ou de bâtiments de toute nature. Ce mandat spécifique ayant été supprimé, le mandat du code civil est, donc à ce jour, la seule solution. Cette convention de mandat se fonde donc sur le code civil qui dispose que « le mandat ou procuration est un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire

92

Comme prévu par l’article L.300-4 du code de l’urbanisme Application de l’article L.1612-5 du CGCT 94 CRC Limousin, 5 janvier 1995 in F. PRIET, Arrêts, jugements et communication des juridictions financières, p.188 95 Rép.min. n°15041 96 CE, 9 juillet 1997, Commune de Garges-les-Gonesse, Rec. p.297, et F.PRIET, le lotissement communal, DA avril 1999, p.8 97 Par le décret n°2011-1900 relatif aux établissements publics fonciers de l’Etat, aux établissements publics d’aménagement et à l’agence foncière et technique de la région parisienne 93


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quelque chose pour le mandant et en son nom. Le contrat ne se forme que par l'acceptation du mandataire »98. Le respect des règles de la commande publique sera toutefois impératif, préalablement à la signature du contrat de mandat. Une difficulté persiste, à savoir la question du maniement irrégulier des deniers publics par le mandataire à défaut d’une habilitation législative ad hoc. Le Conseil d’Etat a précisé en 2007 que « les collectivités publiques ne sont pas fondées à disposer de leur compétence en matière de recettes et de dépenses publiques, par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise spécifiquement la conclusion d’une telle convention »99. Concrètement, à défaut de consécration législative du mandat de réalisation mais également du mandat d’études préalables, les conventions de mandat mettant à la charge du mandataire le maniement de deniers publics encourent l’annulation par le juge administratif et le mandataire la gestion de fait. Enfin, pour une parfaite information, relevons que dès lors qu’il s’agit d’un mandat de réalisation (de l’opération d’aménagement), la passation de ce dernier suppose pour le mandataire une définition précise du programme.

3. La concession d’aménagement C’est le mode classique de réalisation des opérations d’aménagement. Les collectivités publiques à l’initiative de la création de la ZAC100 y ont le plus souvent recours. Par définition, la concession d’aménagement est un contrat par lequel l’Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics d’aménagement peuvent confier à un aménageur la réalisation d’une opération d’aménagement, sans opérer de distinction entre les établissements publics, les EPL et les autres aménageurs privés101. L’aménageur agit, dans un tel cas, pour son propre compte. 3.1. Les caractéristiques essentielles de la concession d’aménagement 

La concession d’aménagement est un contrat conclu entre l’Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics et un aménageur.



Une concession d’aménagement peut être conclue quand bien même l’opération d’aménagement ne se réaliserait pas dans le cadre d’une procédure de ZAC. L’essentiel est que cette opération réponde à l’un des objectifs visés à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme.



L’attribution de la concession d’aménagement est soumise à une procédure de mise en concurrence préalable et des mesures de publicité.



L’aménageur peut bénéficier de prérogatives de puissance publique : droit de préemption, expropriation.



Les missions essentielles de l’aménageur sont : - l’acquisition de biens immobiliers bâtis ou non bâtis nécessaires à l’opération ; - la réalisation de tous les équipements concourant à l’opération globale d’aménagement intégrés au programme ; - la cession de ces biens ; - la réalisation d’études et de toutes missions nécessaires à leur exécution.



La concession d’aménagement transfère la maîtrise d’ouvrage à l’aménageur. La collectivité concédante n’est donc plus maître d’ouvrage, comme lors de la conclusion d’un contrat de mandat.



La collectivité concédante peut verser des participations sous forme d’apport financier ou en terrains. Si tel est le cas, le traité de concession devra préciser les modalités de cette participation, son montant et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles.



Lorsqu’un apport financier ou en nature est versé par la collectivité concédante, celle-ci exerce un contrôle technique, financier et comptable. Pour ce faire, le concessionnaire fournit chaque année un compte rendu financier (CRAC).

98

Article 1984 du code civil Avis du Conseil d’Etat du 13 février 2007, dont les conclusions ont été reprises par une circulaire du ministère de l’intérieur du 8 février 2008 100 Article R.311-6 du code de l’urbanisme 101 Article L.300-4 du code de l’urbanisme 99


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

L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics peuvent verser des subventions.



Les contrats passés par l’aménageur sont soumis à une mise en concurrence préalable et des mesures de publicité, dont la procédure dépendra du statut de l’aménageur.

3.2 Dispositions spécifiques aux SEM et SPL La concession d’aménagement doit prévoir certaines dispositions particulières lorsque l’aménageur se trouve être une SEM ou SPL(A) (transmission du CRAC, perception d’avance, rapport spécial sur les conditions d’exercice des prérogatives de puissance publique). 3.3 Modalités de passation Voir le Dossier « Les procédures de passation des concessions d'aménagement » sur le Portail du Réseau

A partir de quel moment la concession d’aménagement peut-elle être conclue avec un aménageur ? Le code de l’urbanisme est désormais silencieux quant à l’articulation entre la procédure de création de la ZAC et la désignation de l’aménageur. En 2004, le Conseil d’Etat a jugé que la signature d’une concession d’aménagement ne pouvait avoir lieu qu’après l’approbation du dossier de création de la ZAC102. Cette solution a été reprise par les juges du fond103. Cette solution se justifie par le fait que la concession d’aménagement est un mode de réalisation de la ZAC et non pas un mode de préparation de cette dernière104. Néanmoins, ce raisonnement doit être tempéré. En effet, un jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a considéré comme valide une concession d’aménagement conclue avant l’approbation du dossier de création de la ZAC. Dans cette affaire, le tribunal administratif a considéré que la ZAC ne constituait que l’une des « formes » possibles de réalisation de l’opération d’aménagement. Autrement dit, dès lors que la procédure opérationnelle n’a pas été définie, ni annoncée, il n’y a pas d’obstacle juridique à ce que la concession d’aménagement soit signée et qu’ensuite une procédure opérationnelle adaptée soit mis en œuvre : le concessionnaire pouvant avoir pour mission de définir la bonne procédure opérationnelle105. Il convient toutefois de rester prudent quant à cette prise de position qui reste inédite et n’a, à ce jour, pas fait l’objet d’une confirmation par le Conseil d’Etat.

A partir de quel moment la procédure de désignation de l’aménageur peut être lancée par la collectivité concédante ? C’est au stade de l’élaboration du dossier de réalisation de la ZAC que le mode de réalisation de la ZAC doit se poser (régie, régie avec mandat ou concession d’aménagement) 106. On doit en déduire qu’il est impossible de lancer la procédure de consultation de désignation d’un aménageur avant la création de la ZAC. Cette prise de position est confortée par le fait que la concertation doive se dérouler avant que le projet d’aménagement ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles 107. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le code de l’urbanisme précise que la délibération approuvant le dossier de création ZAC peut tirer simultanément le bilan de la concertation108. De ce fait, la désignation de l’aménageur ne peut intervenir qu’après le dossier de création, puisqu’il ne peut être désigné qu’une fois le projet d’aménagement arrêté dans ses options et ses orientations essentielles. En conséquence, lorsque l’opération d’aménagement se déroule selon une procédure de ZAC et qu’une concession est prévue, les étapes sont les suivantes :

102

CE, 8 décembre 2004, Société Eiffel Distribution, n°270432 CAA Marseille, 27 février 2008, Commune Estagel, n°07MA01727 104 Article L.300-4 du code de l’urbanisme 105 TA Cergy-Pontoise, 12 juin 2009, M. et Mme Bulgan et autres 106 Article R.311-6 du code de l’urbanisme 107 Article L.300-2 du code de l’urbanisme 108 Article R.311-2 103


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II. La réalisation des équipements publics 1. Définition des équipements publics Les équipements publics sont classés en deux catégories : 

les équipements publics d’infrastructure,



les équipements publics de superstructure.

Parmi les équipements d’infrastructure, on distingue traditionnellement les équipements primaires ou équipements publics généraux, les équipements secondaires et les équipements tertiaires109. Les équipements primaires ou généraux comprennent les équipements reliant la zone à l’extérieur ou assurant à l’intérieur de la zone le transit des besoins extérieurs à celle-ci ou encore assurant à la fois l’équipement de la zone et celui de l’agglomération. Les équipements secondaires sont relatifs à la viabilité de base située à l’intérieur de la zone. Ils comprennent notamment les voies de distribution interne de secteur à secteur, qui prennent naissance sur la voirie primaire, les voies de desserte automobile des services publics et des équipements collectifs, les espaces réservés à la promenade, au repos, aux jeux collectifs de l’ensemble des habitants de la zone, les aires de stationnement liées aux équipements collectifs, les ouvrages d’art nécessaires au franchissement de la voirie secondaire, les différents réseaux dont l’intérêt s’étend à l’ensemble de la zone mais y demeure strictement limité, les équipements conjoints à ces réseaux et qui demeurent strictement limités aux besoins de la zone. Enfin, les équipements tertiaires comprennent les équipements que leur nature ou la volonté expresse de la collectivité destinent à l’usage exclusif d’une catégorie limitée d’habitants de la zone. Il s‘agit de voies de desserte directe des immeubles, des aires de stationnement correspondant aux besoins individuels des habitants, des espaces verts, aires de jeux ou promenades destinées aux habitants d’un immeuble ou d’un petit groupe d’immeubles, pistes cyclables et cheminements piétons reliant les immeubles à la viabilité secondaire, et plus généralement des équipements qui ne relèvent pas des deux premières catégories. La viabilité tertiaire peut être divisée en tertiaire privé (équipement propre) et tertiaire public (les équipements restants). S’agissant des équipements de superstructures, ils comprennent notamment les équipements sportifs, culturels, scolaires, administratifs, sociaux...

109

Circulaire du 11 mars 1963


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2. Maîtrise d’ouvrage des équipements publics 2.1 Le cas de la ZAC en régie ou en régie avec mandat Les équipements et les aménagements sont réalisés par la collectivité publique à l’initiative de la création de la ZAC, ou le cas échéant par son mandataire110. 2.2. Le cas de la ZAC concédée L’aménageur est chargé de la réalisation des travaux et des équipements concourant à l’opération ainsi que des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution111. Le code ajoute, à cet effet, qu’il en assure la maîtrise d’ouvrage. La conclusion d’une concession d’aménagement opère un transfert de la maîtrise d’ouvrage de la collectivité concédante vers l’aménageur. Le coût de ces équipements publics pouvant, en revanche, être mis à la charge de l’aménageur ne consistera qu’en la partie répondant aux besoins des futurs usagers et habitants des constructions à édifier dans la zone : principe de proportionnalité.

3. Commencement des travaux Les travaux d’équipement de la ZAC ne pourront, en principe, commencer qu’une fois le dossier de réalisation et le programme des équipements publics approuvés. En effet, c’est à compter de ces deux délibérations que l’aménageur aura, d’une part, une connaissance parfaite et définitive des équipements à réaliser dans la ZAC et, d’autre part, sera autorisé pour les réaliser dans le cadre de la ZAC. Aussi, si des travaux sont réalisés entre l’approbation du dossier de création de la ZAC et du dossier de réalisation, il se pourrait que leur insertion dans le bilan de la ZAC soit contestable. En outre, ces travaux ne pourront également pas commencer avant que certaines formalités préalables inhérentes à la procédure de ZAC ou pas n’aient été accomplies, à savoir : 

une concertation,



une étude d’impact avec une procédure de mise à disposition,



la procédure d’archéologie préventive



si nécessaire et eu égard au contexte une autorisation au titre de la police de l’eau, une autorisation de défrichement, une autorisation d’urbanisme (permis de démolir, permis de construire, déclaration préalable).

Ce n’est qu’une fois toutes ces formalités accomplies ainsi que le dossier de réalisation et le programme des équipements publics approuvés que l’aménageur pourra commencer les travaux dans le périmètre de la ZAC. Notons que les formalités préalables sont pour l’essentiel accomplies au moment du dossier de création (étude d’impact, concertation, procédure de mise à disposition), pour le reste l’aménageur aura tout intérêt à les effectuer le plus en amont possible et ne pas attendre pour certaines l’approbation du dossier de réalisation et du programme des équipements publics.

4. La remise des équipements publics Le code de l’urbanisme ne réglemente pas les modalités de remise des équipements publics réalisés par l’aménageur. Il appartiendra donc, le cas échéant, à la concession d’aménagement de définir les conditions de la remise des équipements publics à la collectivité concédante.

III. La maîtrise foncière à l’intérieur de la ZAC La réalisation d’une opération d’aménagement, quelle qu’elle soit (ZAC, lotissement...) nécessite pour la collectivité de se pencher en amont sur les questions de la maîtrise du foncier.

110 111

Article R.311-6 du code de l’urbanisme Article L.300-4 du code de l’urbanisme


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Pour se faire, la collectivité publique dispose de trois outils juridiques lui permettant d’acquérir du foncier : 

l’acquisition amiable,



le droit de préemption,

 l’expropriation. Ces trois modalités d’acquisition sont traditionnellement menées conjointement. La DUP n’est toutefois utilisée qu’en dernier recours lorsque le refus du propriétaire est catégorique ou, le cas échéant, pour éteindre des droits réels ou personnels grevant les biens à acquérir (baux commerciaux, baux ruraux…) permettre de régler des différents juridiques liées notamment à l’existence de successions non régularisées. Elle peut néanmoins servir comme élément de négociation en vue d’une acquisition amiable.

1. L’acquisition amiable Les personnes publiques au même titre que les personnes privées, peuvent procéder à des acquisitions amiables. Il apparaît toutefois que les acquisitions amiables réalisées par les personnes publiques doivent s’inscrire dans l’une des compétences exercées par la collectivité concernée. Dans la mesure où elles ne supposent pas la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, les acquisitions amiables ne soulèvent traditionnellement pas de questionnement spécifique. Il faut toutefois noter que, s’agissant des opérations réalisées en régie, les acquisitions doivent être autorisées par délibération de l’organe délibérant de la collectivité publique compétente. Cette délibération doit être motivée et prise au vu de l’avis du directeur des services fiscaux. Pour mémoire, l’avis du directeur des services fiscaux est impératif pour les acquisitions et prise à bail à l’amiable poursuivies par une personne publique d’une valeur totale égale ou supérieure à 75.000 € pour les acquisitions et 12 000 € pour les prise à bail, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur. La collectivité peut passer outre (même si la procédure de passer outre n’existe plus en tant que telle) l’avis du directeur des services fiscaux pour déterminer le prix du bien. Néanmoins, elle ne dispose pas de toute latitude pour le faire. Ce « passer outre » doit reposer sur des justifications objectives et ne doit pas constituer une erreur manifeste d’appréciation. Les SEM et les SPL(A) sont également soumises à l’obligation de solliciter l’avis du directeur des services fiscaux112. Dans un tel cas, il est envisageable que le conseil d’administration de la SEML ou SPL(A) donne pouvoir au président pour procéder aux acquisitions et prises à bail amiable au vu de cet avis.

2. Le droit de préemption Le droit de préemption est la faculté, donnée à une collectivité publique d’acquérir par priorité, dans certaines zones préalablement définies, les biens mis à la vente, dans le but de réaliser des opérations d’intérêt général. Il permet ainsi à la commune de mener une politique foncière en profitant des opportunités qui se présentent. Il prend différentes formes selon la politique publique poursuivie. Pourront ainsi être mis en œuvre : 

le droit de préemption urbain avec sa variante le droit de préemption urbain renforcé,



le droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux, les fonds de commerces, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial.



La distinction majeure entre ces droits de préemption réside principalement, pour ne pas dire exclusivement, sur la nature des biens susceptibles d’être préemptés. Le droit de préemption ne s’exerce pas différemment à l’intérieur d’une ZAC ou en l’absence d’une telle zone. Certains points doivent toutefois être soulignés : 

Le droit de préemption urbain (DPU) ne peut être institué que par une délibération du conseil municipal de la commune ou de l’organe délibérant de l’EPCI compétent dans les zones urbaines ou d’urbanisations futures délimitées par un PLU ou un POS. Les communes dotées d’une carte communale approuvée peuvent également instaurer un tel droit. Cependant, l’institution de ce droit obéit à des conditions de fond et de forme quelque peu différentes de celles applicables au droit de préemption urbain.



Bien que le titulaire du droit de préemption soit la commune ou un EPCI compétent, le titulaire du droit de préemption peut déléguer ce droit à un aménageur titulaire d’une concession

112

En application de l’article 23 de la loi MURCEF du 11 décembre 2001


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d’aménagement que ce soit une SEM, une SPL(A) ou un privé. Cette délégation résultera d’une délibération de l’organe délibérant du titulaire du droit de préemption. 

La subdélégation du droit de préemption urbain est prohibée.

L’exercice du droit de préemption commercial peut-il être délégué à l’aménageur ? Le code de l’urbanisme ne mentionne pas la possibilité d’une telle délégation113. D’ailleurs, l’article prévoyant cette possibilité de délégation à l’aménageur 114 ne concerne que le DPU, les ZAD et les périmètres provisoires. Le droit de préemption commercial semble avoir été volontairement exclu par le législateur. Il ne semble donc pas possible pour l’aménageur d’exercer un tel droit de préemption. Seule la commune a cette compétence. 

Il est impératif que la décision de préemption fasse l’objet d’une motivation en fait et en droit. La motivation ne peut pas se limiter à des formules stéréotypées. Le juge administratif est très vigilant sur ce point et n’hésite pas à censurer les décisions de préemption insuffisamment motivées voire même non motivées. Cette obligation de motivation présente donc le caractère d’une formalité substantielle.

La motivation de la décision de préemption peut-elle être effectuée en référence à la délibération approuvant la ZAC ? Dans certains cas, une décision de préemption peut être motivée par référence à une autre décision115. Il en va ainsi lorsqu’une commune a délimité des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Tel est le cas par exemple d’une ZAC. Toutefois, un tel renvoi à la délibération délimitant ce périmètre doit permettre de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption. Partant, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie116. En conséquence, il est permis de motiver une décision de préemption par référence à la délibération créant la ZAC, à la condition que la nature de l’opération puisse être identifiée. Si tel n’est pas le cas, la décision de préemption doit mentionner elle-même la nature de cette opération. A toutes fins utiles, soulignons que la motivation par référence n’est qu’une possibilité pour le titulaire du droit de préemption, qui peut toujours motiver le projet. De la même manière, la motivation par référence ne peut pas s’exercer sur les biens visés à l’article L.211-4 du code de l’urbanisme, soumis au droit de préemption urbain.

3. L’expropriation L’expropriation est un mode d’acquisition forcé de terrains, immeubles et droits immobiliers par lequel l’expropriant (Etat, personne publique ou aménageur titulaire d’une concession d’aménagement) se rend propriétaire de biens qui n’étaient pas en vente. Compte tenu de son caractère exorbitant de droit commun et de l’atteinte au droit de propriété, la procédure d’expropriation doit être précédée d’une déclaration d’utilité publique (DUP) et est soumise à un formalisme destiné à protéger les droits (notamment financiers) des particuliers. La procédure d’expropriation ne présente pas de particularités dans le cadre d’une ZAC. Une seule observation est à formuler, celle selon laquelle le concessionnaire117 « peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, la voie d’expropriation ou de préemption ». Autrement dit, il ressort de ces dispositions que l’acte déclarant d’utilité publique les acquisitions d’immeubles situés dans le périmètre de la zone peut être pris directement au profit de l’aménageur,

113

Articles L.214-1 et suivants Article L.213-3 Article L.210-1 alinéa 4 du code de l’urbanisme 116 CE, 20 novembre 2009, syndicat mixte d'action foncière du Val-de-Marne - SAF 94, n°316733 117 En application de l’article L.300-4 du code de l’urbanisme 114 115


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titulaire d’une concession d’aménagement. Celui-ci mènera ainsi directement les acquisitions par voie d’expropriation. Si tel n’est pas le cas, le bénéficiaire de la DUP sera la collectivité qui a pris l’initiative de la ZAC. Les immeubles seront ensuite cédés de gré à gré par la collectivité à l’aménageur sans aucune formalité. Toutefois, le prix de vente devra être au moins égal au prix d’achat majoré des frais exposés par l’expropriant.

4. Le droit de délaissement A la publication de l’acte créant la ZAC, il est laissé la possibilité aux propriétaires de terrains compris dans le périmètre de cette zone de mettre en demeure la collectivité publique ou l’établissement publique à l’initiative de la création de la ZAC de procéder à l’acquisition de leur terrain. Cette possibilité d’acquisition offerte aux propriétaires de terrains dans le périmètre de la ZAC est prévue par le code de l’urbanisme118. Précisons que ces terrains peuvent être bâtis ou non bâtis119. De la même manière, le propriétaire d’un terrain partiellement situé dans le périmètre d’une ZAC peut demander la réquisition d’emprise totale120. La procédure121 qui s’ensuit est la suivante : Mise en demeure du propriétaire d’acquérir son bien

Demande adressée à la collectivité ou à l’établissement public à l’initiative de la création de la ZAC

Délai d’un an maximum

Délai maximum de 2 ans

Décision de la collectivité ou à l’établissement public à l’initiative de la création de la ZAC

Désaccord sur le prix

Accord sur le prix

Paiement du prix

Saisine du juge de l’expropriation par la partie la plus diligente (propriétaire, collectivité…)

Transfert de propriété et fixation du prix par le juge de l’expropriation

118

Article L.311-2 Cass. Civ.3e, 7 mai 1996, SEMCODEM c/ Kaeser Articles L.13-10 et L.13-11 du code de l’expropriation 121 Régie par les articles L.230-1 et s. du code de l’urbanisme 119 120


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L’aménageur titulaire d’une concession d’aménagement peut-il être destinataire de la mise en demeure formalisé par le propriétaire ? La mise en demeure du propriétaire d’acquérir son bien doit être adressée à la collectivité publique ou à l’établissement public qui a pris l’initiative de la création de la ZAC122. Aussi, en application de cette disposition, l’aménageur n’a pas qualité pour recevoir la mise en demeure du propriétaire, dès lors qu’il n’était pas prévu dans le contrat de concession qu’il avait la qualité de mandataire de la commune pour recevoir cette offre et acquérir lesdits biens dans l’exercice de la procédure de délaissement en cette qualité123. Autrement dit, il appartient à la collectivité publique de recevoir cette mise en demeure et ainsi se prononcer dessus, sauf si la concession d’aménagement prévoit que l’aménageur sera en charge pour le compte et au nom de la collectivité concédante de mener la procédure de délaissement.

Quelle est la sanction du défaut de saisine du juge de l’expropriation ? Le défaut de saisine du juge de l’expropriation, dans le délai d’un an, n’a pas pour effet de rendre la ZAC inopposable aux propriétaires, ni même de priver le propriétaire de la possibilité de saisir le juge de l’expropriation ultérieurement.

L’aménageur titulaire d’une concession d’aménagement peut-il se voir déléguer le suivi de la mise en demeure d’acquérir ? A l’exception des mises en demeure d’acquérir effectuées au titre du droit de préemption, et à la condition que l’aménageur soit délégataire du DPU, l’aménageur concessionnaire ne peut pas se voir charger de mener la procédure. La concession d’aménagement peut, néanmoins, prévoir qu’il est chargé de réaliser, pour le compte de la collectivité, les missions d’assistance technique.

IV. La commercialisation des terrains aménagés La phase de commercialisation constitue une phase importante pour l’aménageur, dès lors qu’elle lui permet de récupérer la majeure partie de ces recettes.

1. Modalités de cession des terrains par l’aménageur La cession de terrains situés dans le périmètre d’une ZAC par une collectivité publique n’est soumise à aucune procédure de mise en concurrence et de publicité préalable124. Elle peut donc librement céder ces terrains à un acquéreur de son choix. Il en va de même de la cession des terrains en ZAC concédée. Notons que, dans l’hypothèse d’une ZAC en régie, une délibération préalable de l’organe délibérant de la collectivité publique, prise au vu de l’avis des domaines, portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles sera indispensable. Si la ZAC est concédée à un aménageur, ladite concession peut avoir prévue une « clause d’agrément des acquéreurs par le concédant ». Cette clause est purement facultative, mais elle devrait s’imposer dès lors que le concédant contribue au financement de l’opération ou que l’aménageur bénéficie de la procédure d’expropriation ou du droit de préemption. Nous attirons, enfin, votre attention sur le fait que dans certaines situations, la vente d’un terrain par une collectivité à une personne privée peut constituer un marché public au sens du droit communautaire. Les critères d’une telle qualification ont été définis par la CJCE125. Aussi, il est recommandé une vigilance accrue lorsque le bien est vendu par un pouvoir adjudicateur (la commune, le concessionnaire...) à une personne privée et qu’elle sollicite une contrepartie autre que le prix (travaux...).

122

Article L.311-2 du code de l’urbanisme Cass. Civ.3e, 9 juin 1999, SCI des 4 V c. Société d’équipement de Seine-et-Marne CAA Douai, 25 octobre 2012, Sté immobilière carrefour 125 Arrêt de la CJCE en date du 25 mars 2010, Helmut Müller 123 124


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A quel moment une promesse de vente peut-elle être signée avec un constructeur ? Contrairement au régime des lotissements, où la commercialisation des lots est rigoureusement encadrée par le code de l’urbanisme, la procédure de ZAC ne connaît aucune contrainte particulière. Ainsi, un terrain situé dans le périmètre d’une ZAC peut parfaitement être vendu avant l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC. Cependant, la signature d’une promesse de vente, avant l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC, est source d’insécurité au regard de la fiscalité de l’urbanisme. En effet, le principe même de la ZAC repose sur l’intégration dans la charge foncière d’une quote-part du coût des équipements publics de la zone. Or, au stade du dossier de réalisation, il est fort probable que ce coût ne soit pas encore défini avec précision : le programme des équipements publics n’étant pas approuvé et les éléments financiers encore grossiers. Aussi, si le terrain est tout de même cédé par l’aménageur à un constructeur, la quote-part du coût des équipements publics à imputer au constructeur sera très certainement difficile à déterminer avec précision. Un certain nombre de conséquences en découlent : 

si la quote-part du coût des équipements publics mise à la charge du constructeur est inférieure à ce qui devrait lui incomber, l’aménageur ne sera pas en mesure de réclamer au constructeur le surplus ;



si la quote-part du coût des équipements publics mise à la charge du constructeur est supérieure à ce qui devrait lui incomber, le constructeur pourra engager une action en répétition de l’indu, soit exiger de la collectivité le remboursement des sommes trop perçues ;



enfin, le Conseil d’Etat a posé le principe du respect de l’égalité des constructeurs en ZAC d’une même catégorie126 ; or, ce principe sera difficilement respecté, en ce cas, puisque le coût des équipements publics ne sera pas déterminé avec précision.

2. Conditions juridiques des ventes 2.1. La nature juridique des cessions Les conditions et le régime de ces ventes de terrains sont identiques à celles figurant dans les ventes traditionnelles entre deux personnes privées. En effet, l’aménageur, dans le cadre d’une concession d’aménagement, conclut un contrat privé lorsqu’il vend ses terrains à une personne privée127. Pour ce faire, il est tenu aux mêmes obligations qu’une personne privée (obligation de délivrance, garantie d’éviction, droit de rétractation, garantie des vices cachés...). 2.2. Le bornage des terrains L’aménageur devra rester vigilant quant à la nécessité de réaliser un bornage. En effet, pour la vente de terrains à bâtir destiné à recevoir l’implantation d’un immeuble à usage d’habitation ou mixte (habitation et professionnel), le vendeur doit mentionner si un bornage a été effectué sur le terrain ainsi vendu128. En revanche, la réalisation d’un bornage devient une obligation pour les lots de lotissements, les divisions effectuées à l’intérieur d’une ZAC ou les terrains issus d’un remembrement réalisé par une AFU. Les actes concernés par ces dispositions sont les promesses unilatérales de vente, les promesses unilatérales d’achat et tout contrat constatant ou réalisant la vente d’un terrain (compromis, vente conditionnelles quelle que soit la forme, actes authentiques).

126 127 128

CE, 23 novembre 1997, Société Top Loisirs Guy Merlin TC, 23 octobre 1995, Sté canal plus immobilier c/ SEMEA XV Article L.111-5-3 du code de l’urbanisme


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En somme, en ZAC : 

lorsque l’acquéreur a indiqué qu’il avait l’intention de construire un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte d’habitation ou professionnel, le bornage est obligatoire ;



lorsque l’acquéreur n’indique pas qu’il a l’intention de construire un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte d’habitation ou professionnel, le bornage n’est pas obligatoire, mais s’il y a eu un bornage dans les faits, il est alors obligatoire de mentionner dans le descriptif du terrain que ce bornage a eu lieu.

L’absence de cette mention est sanctionnée par la nullité de l’acte de vente. Cette action peut être intentée par l’acquéreur jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la signature de l’acte authentique de vente. Néanmoins, lorsque l’acte authentique de vente comporte la mention requise, l’acquéreur ne peut plus agir en nullité sur ce fondement. 2.3. Cahier des charges de cession de terrains Lors de chaque cession ou concession d’usage de terrains à l’intérieur du périmètre de la ZAC, un cahier des charges de cession de terrain (CCCT) doit être approuvé129. Il s’agit d’un document obligatoire.

Le contenu du CCCT Le seul élément devant impérativement figurer dans le CCCT est la surface de plancher dont la construction est autorisée sur le terrain cédé. Il peut, en outre, fixer des prescriptions techniques, architecturales et urbanistiques. En l’absence de précision dans le code de l’urbanisme, le contenu du CCCT est très varié et dépend des caractéristiques de l’opération d’aménagement ainsi que du degré de contrôle que souhaite avoir la collectivité concédante et l’aménageur sur les futures constructions. La demande de permis de construire ou d’aménager portant sur un terrain situé dans le périmètre d’une ZAC doit être accompagnée d’une copie des dispositions du CCCT indiquant le nombre de m² de SDP dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée ainsi que, si elles existent, les dispositions du CCCT fixant les prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone. Au-delà du contenu prévu dans le code de l’urbanisme, se pose la question de son articulation avec les règles du PLU. Le CCCT pourra comprendre toutes les prescriptions complétant ou précisant le document d’urbanisme, avec pour seule limite l’impossibilité de prévoir des règles moins contraignantes que celles prévues par le document d’urbanisme. Ainsi, pour la doctrine, « s’il existe un COS, le CCCT pourra fixer une SHON résultant de l’application de ce COS au terrain vendu. Il ne pourra fixer une SHON supérieure à la SHON découlant de l’application du COS au terrain vendu. En revanche, le CCCT semble pouvoir minorer la densité affectée au terrain vendu, si l’aménageur juge opportun de plafonner la constructibilité de la parcelle vendue ou encore si l’acquéreur entend ne pas utiliser la totalité de la SHON et obtenir, de ce fait, une réduction du prix du terrain »130. En conséquence, le CCCT ne pourra en aucun cas déroger au document d’urbanisme applicable dans la ZAC, ainsi qu’il a été jugé sous le régime antérieur des PAZ131.

L’approbation du CCCT Le cahier des charges de cession de terrain est approuvé lors de chaque cession ou concession d’usage de terrain par le maire ou le Président de l’EPCI, lorsque la création de la ZAC relève de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, et par le préfet dans les autres cas132.

129

Article L.311-6 du code de l’urbanisme Sylvain Pérignon, Gestion de la densité en ZAC, pp.381-389, Defrénois, février 2012 CE, 18 octobre 2000, Epoux Nougarou, n°200617 132 Article L.311-6 du code de l’urbanisme 130 131


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Quelle forme prend l’approbation du CCCT ? Le CCCT est approuvé par « le maire ou le président de l’EPCI lorsque la création de la ZAC relève de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, et par le préfet dans les autres cas »133. Aussi, l’approbation du CCCT par le maire ou le président de l’EPCI prend la forme d’une simple signature de ce dernier. Une délibération de l’organe délibérant de la commune n’est pas exigée. Soulignons à cet effet, qu’il a été jugé qu’une délibération approuvant un CCCT n’était légale qu’en raison du fait qu’elle se contentait d’approuver un CCCT-type, définissant les modalités générales applicables à toute cession ou concession de terrains situés dans le périmètre de la ZAC. L’exécutif de l’EPCI demeurant, en revanche, seul compétent pour approuver un CCCT particulier à chacune des cessions réalisées dans le cadre de l’aménagement de la ZAC. A l’inverse, cette décision met en exergue la compétence exclusive de l’exécutif de la collectivité pour approuver le CCCT et la nécessité d’être très prudent dans la rédaction de la délibération en cas d’approbation dudit CCCT par l’organe délibérant134.

La durée de validité du CCCT Le CCCT est valide tant que la ZAC n’est pas supprimée. A la suppression de la ZAC, le CCCT devient caduc. Cette disposition n’est pas applicable aux cahiers des charges signés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU du 13 décembre 2000.

La nature juridique et la portée du CCCT Le code de l’urbanisme n’apporte pas de précision quant à la nature et la portée des CCCT. La question principale est de déterminer les conséquences d’un CCCT sur l’instruction des autorisations d’urbanisme, et notamment des permis de construire. En ZAC, la demande de permis de construire est accompagnée « d’une copie de celles des dispositions du cahier des charges de cession de terrain qui indiquent le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée ainsi que, si elles existent, de celles des dispositions du cahier des charges qui fixent des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone » 135. L’insertion de cet article a fait naître des interrogations quant à la nature du CCCT : est-ce un simple contrat ou un document de nature réglementaire ? Et dans le cas où ce CCCT est de nature réglementaire, la surface de plancher et les prescriptions techniques, architecturales et urbanistiques qu’il contient peuvent-elles être opposables aux demandes de permis de construire ? Cette problématique est relativement floue et délicate à appréhender dans une analyse tranchée, et cela d’autant plus que l’appréhension du CCCT sera différente selon la juridiction saisie. Devant le juge administratif



En cas de recours contre un principalement, le CCCT sera réglementaire (approbation par réglementaire du CCCT inséré revanche reconnue137.



Bien souvent, le juge administratif est hostile à ce que des règles d’urbanisme ne figurant pas dans le document d’urbanisme soient opposables à une demande d’autorisation d’occupation du sol. Aussi, dans l’hypothèse où la demande de permis de construire présenterait des différences par rapport au CCCT, il convient de considérer que ces différences ne pourront pas constituer un motif de refus de la demande de permis de construire138. Les demandes d’autorisation d’occupation du sol ne peuvent être instruites que sur le seul fondement du PAZ, du POS ou du PLU.

permis de construire ou un refus de permis de construire dépourvu de toute portée sauf s’il présente un caractère l’autorité préfectorale et mesures de publicité)136. La nature au titre de l’article L.21-1 du code de l’expropriation est en

Devant le juge civil



La nature contractuelle du CCCT l’emportera.

133

Article L.311-6 du code de l’urbanisme CAA Marseille, 9 octobre 2009, Communauté des communes Sud Roussillon, n°07MA02159 135 Article R.431-23 du code de l’urbanisme 136 CE, 31 mai 1995, Association syndicale libre Les allées du Château de Montigny 137 CE, 27 juillet 2005, Sté La Foncière du Golf 138 CE, 18 octobre 2000, Epoux Nougarou, précité 134


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

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Les autorisations d’occupation du sol étant toutefois délivrées « sous réserve des droits des tiers », l’aménageur pourra en cas de non-respect par le constructeur des dispositions prévues par le CCCT engager une action contractuelle en vue de faire assurer les dispositions du CCCT par le juge. Il reste toutefois peu probable, sauf abus caractérisé, que le juge exige une mise en conformité. Les sanctions risquent de se limiter au versement de dommages-intérêts si la SEM peut justifier d’un préjudice, le seul non-respect du CCCT ne constituant, semble-t-il pas, pour le juge civil un préjudice indemnisable139.



Le juge sera alors amené à analyser tant l’intention des parties, que la faute et l’existence d’un préjudice. Cette analyse se fonde sur une analogie avec la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de cahier des charges en lotissement qui tend très nettement à assurer la primauté des règles contractuelles des cahiers des charges140. Par voie de conséquence,



le CCCT présentera, dans la plupart des cas, un caractère purement contractuel,



l’aménageur qui agira contre un constructeur, sur la base du défaut de respect du CCCT, devra démontrer le préjudice que lui cause personnellement le manquement de ce constructeur. Il sera par voie de conséquence très difficile pour un aménageur d’assurer un respect effectif des dispositions du CCCT.



Il reste envisageable d’insérer dans le CCCT des clauses pénales en cas de non-respect des dispositions contractuelles du CCCT. Cette idée est juridiquement fondée. Le juge ne pourra qu’appliquer ces clauses, avec toutefois la possibilité de les moduler. L’insertion d’une telle clause n’est pas sans conséquence, puisque le constructeur pourra exiger la réciprocité et ainsi subordonner l’intégration dans les CCCT de clauses pénales, en vue d’assurer le respect de leurs obligations, qu’en contrepartie de clauses similaires en cas de non-respect de ses obligations par l’aménageur (en termes d’équipements à réaliser, de planning de réalisation des aménagements...).

2.4. Association des propriétaires n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur Les propriétaires n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur peuvent conclure une convention dite d’association définissant les conditions dans lesquelles ils participent à l’aménagement de la zone141. Cette convention est signée entre le propriétaire du terrain et le concédant ou le concessionnaire. Elle est facultative. Le contenu de cette convention n’est pas défini par le code de l’urbanisme. L’aménageur ou la collectivité dispose donc d’une certaine liberté dans sa rédaction. Il semble qu’elle se justifie lorsqu’elle consiste à définir l’échéancier de la réalisation des équipements et de l’organisation de chantier. Cependant, il semble que rien n’interdit également d’y insérer, à l’instar de ce qui est prévu pour les CCCT, des prescriptions techniques, architecturales ou urbanistiques. Cette convention ne contient aucune disposition financière. En effet, elle est distincte de la convention de participation financière prévue par le code de l’urbanisme142.

V. La mise en œuvre de procédures opérationnelles connexes La réalisation de la ZAC exige également que soient mises en œuvre d’autres procédures que nous pouvons nommer « procédures connexes ». Ces procédures sont principalement : 

le dossier police de l’eau143,



l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelable de la zone144,



l’étude de sécurité145,



l’archéologie préventive146.

139

CA Paris, 10 mai 2001, SEMAVIP c. SCI perspectives Courrèges de la Villette Voir Civ.3e, 19 avril 1977, n°75-14.886 141 Article L.311-5 du code de l’urbanisme 142 Dernier alinéa de l’article L.311-4 143 Article L.214-1 et suivants, R.214-1 et s. du code de l’environnement 144 Article L.128-4 du code de l’urbanisme 145 Article L.111-3-1 et R.111-48 du code de l’urbanisme 146 Article R.523-1 et s. du code du patrimoine 140


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1. Le dossier « police de l’eau » Les installations ne figurant pas dans la nomenclature des installations classées, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zone de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chronique ou épisodiques, même non polluants sont soumis à un régime d’autorisation ou de déclaration147. Les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation sont ceux susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicole. Les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à déclaration sont ceux qui, bien que non susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions du code de l’environnement148. Ces installations, ouvrages, travaux et activités ainsi que leur régime sont définis dans une nomenclature149. La nomenclature est divisée en 5 titres : 

titre I : prélèvement,



titre II : rejets,



titre III : impacts sur le milieu aquatique ou sur la sécurité publique,



titre IV : impacts sur le milieu marin,



titre V : régimes d’autorisation valant autorisation au titre des articles L.214-1 et suivants du code de l’environnement.

Le champ d’application de la procédure dite « police de l’eau » est particulièrement complexe dans la mesure où elle se fonde sur une nomenclature technique appelant une étude in concreto du projet à réaliser. A titre d’exemple et sans que l’on puisse exclure l’application d’autres rubriques, les ZAC sont souvent concernées par la rubrique 2.1.5.0 visant les opérations suivantes : Rejet d’eaux pluviales dans les eaux douces superficielles ou sur le sol ou dans le sous-sol, la surface totale du projet, augmentée de la surface correspondant à la partie du bassin naturel dont les écoulements sont interceptés par le projet, étant : 1) Supérieure ou égale à 20 ha

Autorisation

2) Supérieure à 1 ha mais inférieure à 20 ha

Déclaration

Il s’agit d’une procédure particulièrement longue et contraignante qu’il convient d’envisager dès le commencement d’une opération. Pour information, il faut compter environ un an dans l’hypothèse d’une demande d’autorisation.

Quel lien existe-il entre la procédure au titre de la police de l’eau et la ZAC ? Le législateur n’a pas souhaité instituer de lien entre le droit de l’urbanisme et les procédures d’autorisation ou de déclaration au titre de l’article L. 214-1 du Code de l’environnement. Il est fait application du principe de l’indépendance des législations. On constate dans la pratique que, même si les processus de décision sont différents, les instructions menées distinctement, les autorités compétentes indépendantes, il existe souvent une « information » entre ces divers processus (indépendance ne signifie pas ignorance). Aussi, on ne saura que conseiller de réaliser simultanément ces deux procédures. La prise en compte des incidences du projet d’aménagement sur la ressource « eau » évite à l’aménageur d’avoir de « mauvaises surprises » à mi-parcours, lui permettant, en cas de besoin, de prévoir des solutions alternatives (exemple : chaussées non imperméabilisées).

147 148 149

Article L.214-1 du code de l’environnement Articles L.211-2 et L.211-3 Annexée à l’article R.214-1 du code de l’environnement


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Elle peut également lui permettre de soumettre l’opération à une procédure police de l’eau moins contraignante (procédure de déclaration et non procédure d’autorisation). En ce qui concerne plus particulièrement les relations entre la procédure ZAC et les procédures autorisation/déclaration au titre du Code de l’environnement150, on retiendra les points suivants. 

La réglementation sur l’eau peut avoir une incidence sur le parti d’aménagement et donc nécessiter une modification du règlement d’urbanisme applicable dans le périmètre de la zone (réalisation de certains équipements).



Le dossier de réalisation de la ZAC doit prendre en compte les servitudes affectant l’utilisation des sols (exemple servitudes résultant de l’établissement des périmètres de protection des captages).



Le dossier de création de la ZAC et le dossier de demande d’autorisation ou de déclaration comprennent tous deux une étude d’impact (ou, à tout le moins, dans le second cas, une étude d’incidences). Il peut être judicieux de faire réaliser une seule étude d’impact, avec un volet « incidences sur la ressource en eau » renforcé.

2. L’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelable de la zone « Toute action ou opération d'aménagement telle que définie à l'article L. 300-1 et faisant l'objet d'une étude d'impact doit faire l'objet d'une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en particulier sur l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération »151. La présente étude devra ainsi porter sur : 

l’ensemble des sources d’énergies renouvelables susceptibles d’être mobilisées dans le périmètre de l’opération d’aménagement (solaire, géothermie, biomasse...)



la problématique « réseaux de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables ou de récupération ».

3. L’étude de sécurité Les projets d’aménagement et la réalisation des équipements collectifs et des programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation et leurs caractéristiques propres peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions doivent faire l’objet d’une étude préalable de sécurité152. Sont ainsi soumis à l'étude de sécurité publique : 1° Lorsqu'elle est située dans une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement général de la population : a) L'opération d'aménagement qui, en une ou plusieurs phases, a pour effet de créer une surface de plancher supérieure à 70 000 mètres carrés ; (…) 2° Sur l'ensemble du territoire national, la réalisation d'une opération d'aménagement ou la création d'un établissement recevant du public, situés à l'intérieur d'un périmètre délimité par arrêté motivé du préfet ou, à Paris, du préfet de police, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté. 3° Sur l'ensemble du territoire national : celles des opérations des projets de rénovation urbaine mentionnés à l'article 8 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine comportant la démolition d'au moins 500 logements déterminées par arrêté du préfet ou, à Paris, du préfet de police, en fonction de leurs incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et agressions153.

150

Articles L 214-1 et suivants Article L.128-4 du code de l’urbanisme Article L.111-3-1 du code de l’urbanisme 153 Article R.111-48 du code de l’urbanisme 151 152


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4. Les prescriptions relatives à l’archéologie préventive Le champ d’application de la mise en œuvre des opérations d’archéologie préventive est décrit dans le Code du patrimoine154. Entrent dans le champ d’application des opérations pouvant être soumises à des prescriptions archéologiques « les opérations d’aménagement, de construction d’ouvrages ou de travaux, qui en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, affectent ou sont susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique […] »155. Les opérations ainsi soumises à des prescriptions archéologiques sont listées par le code du patrimoine156. Aussi sont concernés, lorsqu’ils sont situés dans des zones définies par arrêté du préfet de région, les travaux subordonnés notamment à décision de réalisation d’une ZAC. Sont également concernés indépendamment des zonages délimités par arrêté notamment la réalisation de ZAC affectant une superficie supérieure ou égale à 3 hectares.

Est-il possible pour l’aménageur de connaître en amont de toute autorisation ou procédure si le projet donnera lieu à des prescriptions archéologiques ? L’aménageur peut, avant de déposer une demande pour obtenir les autorisations requises par les lois et règlements ou avant d'engager toute autre procédure, saisir le préfet de région afin qu'il examine si son projet est susceptible de donner lieu à des prescriptions archéologiques157. A cette fin, il produit un dossier qui comporte un plan parcellaire, les références cadastrales, le descriptif du projet et son emplacement sur le terrain d'assiette ainsi que, le cas échéant, une notice précisant les modalités techniques envisagées pour l'exécution des travaux. Si le préfet de région constate que le projet est susceptible d'affecter des éléments du patrimoine archéologique, il informe le demandeur, dans le délai de deux mois à compter de la réception de la demande, que le projet qu'il lui a été présenté donnera lieu à des prescriptions archéologiques. Hors des zones prescrites par arrêté, en cas de réponse négative ou d'absence de réponse dans le délai de deux mois, le préfet de région est réputé avoir renoncé à prescrire un diagnostic sur le même terrain et pour le projet de travaux dont il a été saisi pendant une durée de cinq ans, sauf modification substantielle du projet 158 ou des connaissances archéologiques sur le territoire de la commune159. En revanche, si l'état des connaissances archéologiques sur le territoire de la commune conduit le préfet de région à modifier l'appréciation qu'il a porté sur la nécessité d'un diagnostic, il le fait connaître à l'aménageur, par acte motivé, dans les meilleurs délais et en informe le maire. Pour une parfaite information, relevons que si le préfet de région a fait connaître la nécessité d'une opération archéologique, l'aménageur peut le saisir d'une demande anticipée de prescription160. Le préfet de région prescrit alors, dans les conditions prévues par le présent chapitre, la réalisation d'un diagnostic archéologique et, si des éléments du patrimoine archéologique présents sur le site sont déjà connus, prend les autres mesures prévues à l'article R. 523-15. Pour plus de précisions vous pouvez vous reporter au Guide de l’archéologie mis en ligne sur le Réseau.

154

Articles R.523-1 à 8 Article R.523-1 du Code du patrimoine 156 Article R 523-4 157 Article R.523-12 du code du patrimoine 158 L’article R.523-13 précise qu’on entend par modifications substantielles, les modifications portant notamment sur l'implantation, la profondeur ou les modes de fondation des ouvrages projetés. 159 Article R.523-13 du code du patrimoine 160 Article R.523-14 du code du patrimoine 155


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CHAPITRE IV – L’EVOLUTION DE LA ZAC La ZAC a une durée d’existence relativement longue en raison de l’importance des équipements et aménagements à réaliser. En conséquence, elle est amenée à évoluer, à subir des modifications plus ou moins importantes (I) et à être supprimée une fois les travaux et équipements réalisés (II).

I. La modification Une modification du projet de ZAC peut entraîner une modification du dossier de réalisation de la ZAC voire une modification du dossier de création. Toute modification du projet de ZAC n’entraîne pas, de facto, l’obligation de modifier le dossier de création de la ZAC. Il en va ainsi seulement si les modifications remettent en cause le projet. La question est donc de savoir si l’ampleur des modifications apportées au projet dans le dossier de réalisation conduit en réalité à identifier un autre projet que celui qui avait été prévu au stade du dossier de création.

1. La modification du dossier de réalisation de la ZAC La jurisprudence administrative a apporté de précieuses précisions sur le point de savoir si la modification du dossier de réalisation suffit pour formaliser les modifications du projet de ZAC ou si au contraire une modification du dossier de création s’impose. Le juge apprécie si les objectifs poursuivis initialement n’ont pas été modifiés, s’il est porté atteinte à la configuration des lieux, si la modification représente une ampleur limitée ou non. En conséquence, dès lors que le périmètre de la ZAC est inchangé, les objectifs poursuivis identiques et l’augmentation du programme global des constructions limitée, une modification du dossier de création de la ZAC ne semble pas nécessaire. Dans une telle hypothèse, seul le dossier de réalisation de la ZAC fera l’objet de modification. Il reviendra ainsi à la collectivité publique compétente de modifier le dossier de réalisation et si nécessaire le programme des équipements publics. Par ailleurs, il se peut que cette modification ait également des incidences sur d’autres documents que sont : 

le document d’urbanisme applicable à la zone (POS, PLU, carte communale),



l’autorisation au titre de la police de l’eau,



ou encore l’étude d’impact.

2. La modification du dossier de création Dans l’hypothèse où les modifications sont telles qu’une évolution du dossier de création est à envisager, il convient de se reporter au Code de l’urbanisme : « la modification d’une zone d’aménagement concerté est prononcée dans les formes prescrites pour la création de la zone » 161. La modification de la ZAC nécessite donc l’approbation d’un nouveau dossier de création complet, et non pas une simple modification au dossier initial. Pour ce faire, la personne publique à l’initiative de la création de la ZAC devra se conformer aux exigences du Code de l’urbanisme162. Un nouveau dossier de création de la ZAC devra être constitué. Plus particulièrement, le dossier de création de modification de la ZAC devra comprendre une nouvelle étude d’impact qui se devra d’être suffisante. De la même manière, un nouvel avis des organismes consultés devra être impérativement sollicité163, l’organisation d’une nouvelle concertation sera également obligatoire. La procédure devra donc être reprise dans son ensemble.

161 162 163

Article R.311-12 alinéa 2 Dispositions des articles R.311-1 et suivants CE, 11 mars 1996, commune de Bonifacio, req. n° 125827


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3. Le cas particulier de l’étude d’impact Comme vu précédemment, il arrive que les modifications soient envisagées entre la création de la ZAC et le dossier de réalisation ou après l’approbation du dossier de réalisation et du PEP. Ces modifications peuvent ainsi rejaillir sur l’étude d’impact réalisée dans le cadre du dossier de réalisation. Or, les dispositions du code de l’environnement relatives aux hypothèses de modifications de l’étude d’impact se marient mal avec la jurisprudence en matière de modification de la ZAC. Un dispositif de rattrapage des opérations faisant l’objet de modifications ou d’extensions de nature à les faire entrer dans le champ d’application de l’étude d’impact est prévu164. A cet effet, sont soumises à la réalisation d’une étude d’impact de manière systématique ou après un examen au cas par cas, les modifications ou extensions des travaux, ouvrages ou aménagements lorsqu’elles répondent par elles-mêmes aux seuils de soumission à étude d’impact mentionnés dans la nomenclature. Il en est de même : 

si les travaux, ouvrages ou aménagements n’ont pas déjà fait l’objet d’une étude d’impact, lorsque ces modifications ou extensions font entrer ces derniers pris dans leur totalité dans les seuils de soumissions à étude d’impact : sont, toutefois, exclus les travaux, ouvrages ou aménagements autorisés avant l’entrée en vigueur du décret du 29 décembre 2011 portant réforme des études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements ;



si les travaux, ouvrages ou aménagements concernés ont déjà fait l’objet d’une étude d’impact, lorsque la somme des modifications ou extensions du projet ultérieures à celle-ci entre dans les seuils de soumission à étude d’impact : ne sont, toutefois, pris en compte que les modifications ou extensions réalisées sur une période de cinq ans précédant la demande de modification ou d’extension envisagée.

En conséquence, si les seuils sont atteints en raison de cette modification de la ZAC, une nouvelle étude d’impact sera nécessaire. Si une telle hypothèse se présentait, nous pourrions en déduire que les modifications sont telles qu’il faudrait recommencer toute la procédure de ZAC, soit reprendre une délibération de création de la ZAC avec toutes les conséquences que cela implique. Toutefois, cette hypothèse prévue dans le code de l’environnement s’adapte mal aux contraintes de la ZAC, puisqu’il peut arriver que les modifications puissent être importantes sans pour autant entrer dans ces seuils. Pour autant, il ne semble pas possible de s’exonérer d’une modification de l’étude d’impact. La limite sera donc celle de la modification substantielle de l’opération d’aménagement telle que prévue par la jurisprudence165.

II. La suppression 1. La procédure de suppression Le code de l’urbanisme développe peu les modalités de suppression de la ZAC : « la suppression d’une zone d’aménagement concerté est prononcée, sur proposition ou après avis de la personne publique qui a pris l’initiative de sa création, par l’autorité compétente, en application de l’article L.3111 pour créer la zone. La proposition comprend un rapport de présentation qui expose les motifs de la suppression »166. Il ressort de ces dispositions que l’acte de suppression de la ZAC revient à la personne publique compétente pour créer la ZAC. Dans un tel cas de figure, si la personne compétente pour créer la ZAC n’est pas la même que celle compétente pour prendre l’initiative de cette ZAC, il conviendra d’être vigilant. En effet, la suppression de la ZAC ne pourra intervenir qu’après avis de la personne publique qui a pris l’initiative de la zone si elle n’est pas à l’origine de sa suppression.

164 165 166

Article R.122-2 II et III CE 20 septembre 1999, Association Zone ZAC req n°156968 Article R.311-12 du code de l’urbanisme


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Cette suppression sera formalisée par une décision de l’organe délibérant de la collectivité concédante ou par arrêté préfectoral lorsque la ZAC est de la compétence du préfet. En résumé, la suppression de la ZAC se déroulera selon la procédure suivante : 

élaboration d’un rapport de présentation justifiant de la suppression de la ZAC,



délibération du conseil municipal décidant de supprimer la ZAC,



publicité de la délibération167.

Une concertation préalable168 n’est pas nécessaire pour supprimer la ZAC. La décision qui supprime la ZAC fait l’objet des mêmes mesures de publicité et d’information que pour l’acte de création de la ZAC, à savoir : 




mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département,





2. Les modalités opérationnelles de suppression La suppression de la ZAC va engendrer des vérifications et analyses diverses, qui peuvent être résumées comme suit. Cadre général de l’opération 

Analyser le dossier de ZAC, y compris du document d’urbanisme, ainsi que de leurs modifications éventuelles.



Analyser de manière croisée des compétences des collectivités publiques (notamment en cas de création d’un EPCI et de transfert de compétence en cours de réalisation de la ZAC).

Equipements publics 

Analyser le degré de réalisation des équipements publics.



Analyser les risques juridiques existant dans l’hypothèse où le programme des équipements publics initialement prévu n’aurait été que partiellement réalisé.



Déterminer les modalités de remise des équipements publics et la personne publique concernée.

CCCT –actes de vente 

Analyser les engagements contractuels pris envers les constructeurs par l’aménageur afin d’évaluer l’état de réalisation de ces engagements et le risque encouru par la collectivité publique.

Marchés – assurances 

Déterminer les marchés en cours à solder et les contrats d’assurance à transférer et/ou à modifier.

Inventaire foncier 

Déterminer les terrains dont la collectivité est propriétaire.



Solliciter les avis d’experts sur les terrains disponibles.

Fiscalité de l’urbanisme 

Analyser les incidences découlant de la suppression de la ZAC pour les constructeurs ayant acquis un terrain aménagé mais n’ayant pas, ou partiellement, utilisé la SDP dont la construction est autorisée sur le terrain cédé.



Déterminer les critères de classification fiscale des terrains.

167 168

Article R.311-5 du code de l’urbanisme Sur la base de l’article L.300-2 du code de l’urbanisme


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3. La réduction éventuelle du programme des équipements publics Bien que cela ne soit pas expressément prévu par les textes, il semble néanmoins nécessaire de réduire le programme des équipements publics aux équipements qui seront effectivement réalisés. Il faut noter à ce sujet que, dans l’hypothèse où l’ensemble des équipements mis à la charge des constructeurs initialement prévus ne serait pas réalisé, les acquéreurs de terrains pourraient invoquer la non réalisation pour obtenir le remboursement de la quote-part de la charge foncière correspondant au coût des équipements non réalisés169.

4. Les effets de la suppression La suppression de la ZAC s’accompagne de plusieurs effets juridiques, qui peuvent être résumés de la sorte : 

la taxe d’aménagement est rétablie dans le périmètre de l’ancienne ZAC, si l’acte de création l’avait écartée,



les divisions opérées dans le périmètre de l’ancienne ZAC sont de nouveau soumises au droit commun de la réglementation des lotissements,



l’autorité compétente ne pourra plus surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme,



les propriétaires situés dans le périmètre de l’ancienne ZAC ne pourront plus mettre en demeure la collectivité d’acquérir leur terrain,



les cahiers des charges de cession de terrains signés après le 1 er avril 2001 deviennent caducs. Pour ce qui concerne les cahiers des charges signés avant cette date, ils restent applicables sauf s’ils prévoient d’eux-mêmes que leurs règles étaient applicables pour la durée de la zone. Dans ce cas, ils deviennent caducs à la suppression de la ZAC170.

Qu’advient-il d’un terrain acquis par un constructeur et dont le permis de construire n’est délivré qu’une fois la ZAC supprimé ? Deux situations doivent être distinguées : 

celle où le terrain a été acquis de l’aménageur,



celle où le terrain n’a pas été acquis de l’aménageur.

Dans la première hypothèse, de principe, le constructeur qui aurait acquis son terrain de l’aménageur et qui aurait obtenu son permis postérieurement à la suppression de la ZAC devrait être soumis à la TA. En effet, la suppression de la ZAC entraîne un rétablissement de cette taxe. Cependant, parmi les principes régissant la fiscalité de l’urbanisme figure celui du principe du non cumul, qui affirme qu’une participation pour équipement public dont le versement ferait double emploi avec un autre financement portant sur le même équipement est inexigible. Aussi, en application de ce principe, le constructeur pourrait se voir échapper au versement de la TA. Dans la seconde hypothèse, si le constructeur a signé une convention de participation, pièce obligatoire d’une demande de permis de construire déposée dans le périmètre d’une ZAC, il ne devrait pas se voir réclamer la TA. Cette convention de participation devrait l’écarter naturellement.

169 170

Voir chap ; V, § 5 sur l’action en répétition de l’indu Rép. min, 20 avril 2010, n°61682


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CHAPITRE V – LE FINANCEMENT DE LA ZAC La procédure de ZAC est en elle-même un moyen d’assurer le financement des équipements publics : 

par le biais des constructeurs qu’ils aient acquis ou non leur terrain de l’aménageur,



par le biais de subventions versées par des collectivités tiers.

I. Principes de financement des équipements publics par l’aménageur et les constructeurs 1. Les équipements publics financés par l’aménageur « Il ne peut être mis à la charge de l’aménageur de la zone que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone […] »171. Les équipements publics concernés peuvent être soit des équipements publics d’infrastructure (VRD…), soit de superstructure (école, crèches…), que ces équipements soient situés dans ou en dehors du périmètre de la ZAC. Il convient toutefois de respecter des principes de nécessité et de proportionnalité : « […] lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs […] »172. Ainsi, par exemple, s’il est envisagé de réaliser dans la ZAC une école primaire destinée à être fréquenté à 50 % par les enfants des futurs habitants de la ZAC, 50 % maximum du coût de l’équipement pourra être mis à la charge de l’aménageur, et indirectement des constructeurs. Il s’agit d’un maximum, la collectivité pouvant décider de mettre à la charge de l’opération une part inférieure du coût de cet équipement. La participation173 est due par l’aménageur de la ZAC, à charge pour lui de répercuter le coût de cette participation dans le prix des terrains équipés cédés aux constructeurs. En pratique, cette participation consiste à prendre en charge la réalisation des équipements ou à verser une participation à la collectivité pour les équipements qui ne seraient pas réalisés par l’aménageur (ex. : équipements primaires ou des équipements de superstructure réalisés en dehors du périmètre de la ZAC).

Peut-on déterminer des catégories de constructeurs aux fins de faire varier le montant de leur participation ? Le principe même du financement des équipements publics en ZAC repose sur le principe de la mutualisation du coût des équipements entre les différents constructeurs. Aussi, la participation de l’aménageur, et ipso facto des constructeurs, que ceux-ci aient acquis leur terrain de l’aménageur ou non, doit respecter un principe d’égalité des constructeurs devant les charges publiques, à la fois entre les différents constructeurs concernés par les dispositions de l’article L. 311-4 mais aussi entre ces derniers et ceux ayant acquis leur terrain de l’aménageur. Il s’agit toutefois, selon le Conseil d’Etat174, d’un principe relatif : ce principe d’égalité est applicable entre constructeurs d’une même catégorie (logements, artisans, bureaux…). Il est donc envisageable de déterminer des catégories pour lesquelles la participation, ou la quote-part des équipements dans le prix de vente, sera plus importante, moins importante, inexistante… dès lors que les discriminations opérées sont motivées et justifiées. Il faut noter que la notion de « catégories » de construction n’a pas de définition juridique précise. Il revient donc à la collectivité de les définir. Il conviendra cependant de justifier de manière approfondie et précise la raison de ces traitements discriminatoires. La distinction des différentes catégories de constructions repose traditionnellement sur la destination du bâtiment. A minima, il est possible de se fonder sur le Code de l’urbanisme175 qui distingue neuf catégories : l'habitation, l'hébergement hôtelier, les bureaux, le commerce, l'artisanat, l'industrie, l'exploitation agricole ou forestière (peu probable en ZAC), la fonction d'entrepôt, les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif.

171

Article L. 311-4 du Code de l’urbanisme Article L. 311-4 précité Prévue par l’article L.311-4 précité 174 CE, 3 novembre 1997, Société Top Loisirs Guy Merlin 175 Article R.123-9 172 173


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Ces catégories sont relatives aux règles d’urbanisme applicables et peuvent faire l’objet concernant la participation au coût des équipements publics de sous-catégories. La plus fréquente est bien évidemment au sein de la catégorie des logements, la distinction entre les logements sociaux et les autres. Mais il est également possible de distinguer, au sein d’une même catégorie, une participation/quote-part différente selon l’importance de la construction SDP autorisée, en considérant que les constructions limitées (traditionnellement l’extension de constructions existantes) sont finalement moins « consommatrices » d’équipements publics que les constructions d’une plus grande ampleur. Il faut noter que les règles ainsi déterminées seront applicables à tous les constructeurs d’une même catégorie. Aussi, dans l’hypothèse où un autre constructeur entendrait réaliser une construction de même nature, le montant de participation/la quote-part décidé(e) lui serait applicable. Dans la mesure où l’ensemble de ces principes ne serait pas respecté, la convention de participation/la quote-part du prix du vente du terrain serait susceptible de faire l’objet d’une action en répétition de l’indu du constructeur ou du lotisseur176.

2. Les conditions d’exonération de la taxe d’aménagement Comme développé ci-avant, une exonération de la part communale ou intercommunale de la TA est obligatoire en ZAC, dès lors que l’aménageur aura à sa charge certains équipements 177. Le choix entre la TA et le régime alternatif de la ZAC ne relève pas du libre choix de la collectivité à l’initiative de la ZAC, mais de circonstances de fait propres à chaque opération. Il conviendra de procéder pour chaque opération à une appréciation de la nature des équipements mis à la charge de l’aménageur et de facto des futurs constructeurs.

II. Financement par les constructeurs n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur Pour les ZAC à maîtrise foncière partielle, « lorsqu’une construction est édifiée sur un terrain n’ayant pas fait l’objet d’une cession, location ou concession d’usage consentie par l’aménageur de la zone, une convention conclue entre la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale et le constructeur précise les conditions dans lesquelles celui-ci participe au coût d’équipement de la zone. La convention constitue une pièce obligatoire du dossier de permis de construire ou de lotir » 178. Un modèle de convention de participation en ZAC est proposé sur le Portail du Réseau. Il appelle quatre commentaires qui en faciliteront la mise en œuvre.

1. Le champ d’application de la convention de participation Rappelons que ce type de convention n’est envisageable que dans l’hypothèse où le constructeur n’a pas acquis de son terrain de l’aménageur. Si le terrain a été acquis auprès de l’aménageur, directement ou en cas de ventes successives, la participation au coût des équipements publics doit être réglée au travers du prix figurant dans l’acte de vente lui-même. Par ailleurs, la convention de participation doit être passée « lorsqu’une construction doit être édifiée ». La convention sera donc exigée dans le cadre de constructions neuves. Bien qu’il n’y ait aucune précision dans la loi ou ses circulaires d’application, l’article L.311-4 du code de l’urbanisme concerne également la reconstruction, par analogie avec les dispositions applicables en matière de taxe d’aménagement. La reconstruction vise, selon la doctrine administrative, les travaux de modification ou de transformation affectant la consistance du bâtiment (modification des planchers et des volumes d’une importance telles qu’il s’agit en fait d’un nouveau bâtiment). Il en est de même pour les agrandissements, dans la mesure où il y a une augmentation de la surface de plancher. Enfin, la convention sera exigée dans le cadre d’opérations soumises à permis de construire ou d’aménager.

176 177 178

Garanti par les dispositions de l’article L. 332-30 du Code de l’urbanisme. Prévus à l’article R.311-6 du code de l’urbanisme Dernier alinéa de l’article L.311-4


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Les personnes publiques (Etat …) sont-elles tenues de signer une convention de participation lorsqu’elles entendent construire sur un terrain leur appartenant ? La qualité de constructeur ne met pas en échec l’application de l’article L.311-4 du code de l’urbanisme. Par voie de conséquence, en l’absence de précision, il y a lieu de considérer que le fait que le bâtiment soit, en l’espèce, un équipement public ne constitue pas un motif d’exonération de la participation. Il reste toutefois envisageable de décider d’exonérer les équipements publics de la participation au coût des équipements de la zone. Cette exonération doit alors s’appliquer à l’ensemble des équipements publics, et non pas seulement à ce seul bâtiment (respect du principe d’égalité entre les constructeurs). La jurisprudence admet, en effet, que soit prévue dans les ZAC une différence de traitement entre les différentes catégories de constructions. Il conviendrait si tel était le choix de la collectivité (traditionnellement retenu) de faire apparaître clairement cette discrimination positive, notamment au niveau du programme des équipements publics de la ZAC et à celui du bilan financier.

2. Les modalités de signature de la convention de participation L’autorité compétente pour signer la convention est l’exécutif de la collectivité locale ou de l’EPCI. Pour autant, le maire ou le président de l’EPCI compétent devra être préalablement habilité à signer par l’organe délibérant. Dans la mesure où ce type de convention figure dans la liste des compétences dont le maire peut être chargé en tout ou partie par délégation pendant la durée de son mandat, deux formules sont envisageables : 

soit le maire est autorisé à signer spécifiquement chaque convention : toutes les conventions devront faire l’objet d’un examen préalable par le conseil municipal ou le conseil communautaire de l’EPCI (scénario retenu pour le modèle en ligne) ;



soit une délégation générale de signature est donnée au maire 179, auquel cas les conventions pourront être signées par le maire sans délibération préalable spécifique de l’organe délibérant de la collectivité, mais à la double condition que la délégation globale ait été préalable à la signature de la convention et que la convention respecte le cadre général défini antérieurement par une délibération (par exemple, la délibération définissant les conditions financières de l’opération d’aménagement).

Dans la mesure où la convention est une pièce du dossier de demande de permis de construire ou d’aménager180, elle devra nécessairement être signée par le constructeur ou le lotisseur avant que la demande de permis ne soit déposée, étant entendu que « cette disposition ne permet pas légalement à la puissance publique d’interdire au propriétaire de réaliser une opération conforme au plan local d’urbanisme de la commune en refusant de lui proposer une convention »181. La commune ou l’EPCI a donc l’obligation de proposer une convention aux constructeurs et aux lotisseurs.

3. Le montant et les conditions de paiement de la participation « La convention détermine en fonction du nombre de mètres carrés hors oeuvre nette dont l’édification est projetée, le montant et les conditions de paiement de la participation […]. Elle n’a pas pour objet de déterminer de façon contractuelle la constructibilité du terrain qui résulte notamment des règles du plan local d’urbanisme. […] ces conventions précisent les modalités de la participation du constructeur ou du lotisseur au coût des équipements de la ZAC, dans la mesure où ceux-ci sont destinés à satisfaire les besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone »182. Le Conseil d’Etat a lui précisé que ne pouvaient être incorporées dans les dépenses prises en compte pour le calcul de la participation due au titre de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme que les seules dépenses « exposées spécifiquement pour la construction des équipements publics destinés aux usagers de la zone »183. Il convient, par ailleurs, de respecter les principes applicables au financement des équipements publics par les constructeurs ayant acquis leur terrain de l’aménageur :

179

En application de l’article L. 2222-22 19° du CGCT Article R 431-23 du code de l’urbanisme Circulaire du 27 juillet 2001 182 Circulaire du 27 juillet 2001 déjà citée 183 CE, 23 décembre 2010, Sté d’Equipement du Biterrois et de son Littoral, n°307124 180 181


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

principe de proportionnalité et de nécessité par rapport aux besoins des futurs habitants et usagers de la zone,



principe d’égalité, à la fois, entre les différents constructeurs concernés par les dispositions de l’article L.311-4 et, entre ces derniers et ceux ayant acquis leur terrain de l’aménageur,



principe d’interdiction du double-emploi (on ne peut pas faire participer financièrement un constructeur à un équipement déjà payé par ailleurs).

Dans la mesure où l’un ou l’autre de ces principes ne seraient pas respectés, la convention de participation serait susceptible de faire l’objet d’une action en répétition de l’indu du constructeur ou du lotisseur184.

Comment calculer le montant de la participation des constructeurs au coût des équipements publics ? Le principe même du financement des équipements publics repose sur une « mutualisation » du coût des équipements induits par la ZAC entre l’ensemble des constructeurs en ZAC. Le mode de calcul de la participation des constructeurs traduit ce principe par la formule suivante : Montant prévisionnel des équipements publics mis à la charge du constructeur Prix €/m² de surface de plancher

= Nombre de m² de surface de plancher réalisables dans la ZAC

Le prix au m² de surface de plancher ainsi défini est appliqué au nombre de m² autorisés par le permis de construire. Seule limite à ce principe, il est parfaitement admis qu’une discrimination positive puisse être instituée entre catégories de constructions (bureaux, habitations, commerces…). Attention, en application du principe de l’interdiction des participations faisant double emploi, le montant des participations publiques affectées aux équipements publics doit être déduit du montant prévisionnel des équipements publics, tel qu’apparaissant dans les modalités prévisionnelles de financement de l’opération.

4. Les modalités d’acquittement de la participation Dans ce domaine, les parties ont toute latitude pour déterminer les conditions dans lesquelles la participation sera versée : échéancier de paiement, garanties à fournir par le constructeur… Notamment, la convention pourra librement définir les modalités de perception de la participation par l’aménageur au titre de la convention d’aménagement signée avec la collectivité. Rien n’interdit en effet que la participation soit versée en tout ou partie directement par le constructeur à l’aménageur. Pour autant, l’article L. 311-4 ne le permettant pas expressément, l’aménageur n’est pas habilité à signer seul la convention de participation. Curieusement, le code ne prévoit qu’une convention entre la collectivité et le constructeur. Il paraît toutefois possible, et même souhaitable, notamment si la participation est versée directement à l’aménageur, que ce dernier intervienne à la signature.

III. Taxes et participations complémentaires exigibles des constructeurs Le code de l’urbanisme185 prévoit une exonération des constructions en ZAC de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement, dès lors que certains équipements publics186 sont mis à la charge de l’aménageur. Cependant, cette exonération de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement ne s’applique qu’à cette taxe et non aux autres taxes et participations additionnelles. Ainsi, peuvent être exigibles des taxes additionnelles, à condition de respecter le principe du non cumul (ou du double emploi). 184 185 186

Article L.332-30 du code de l’urbanisme Article L.331-7 Dont la liste est définie par l’article R.331-6 du même code


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Une collectivité peut-elle exiger le paiement d’une taxe ou d’une participation additionnelle pour un équipement déjà financé par l’aménageur ? L’exigibilité de ces participations et taxes ne doit pas contrevenir au principe du non cumul, à savoir que la collectivité ne peut pas exiger le versement d’une participation pour équipement public qui ferait double emploi avec un autre financement portant sur le même équipement. Ce principe du non cumul est applicable même en l’absence de dispositions réglementaires ou législatives expresses187. La jurisprudence l’a rappelé à plusieurs reprises en matière de ZAC et de PRE188. Aussi, si le réseau d’assainissement figure dans le programme d’équipement public de la ZAC, il est réputé avoir été mis à la charge des constructeurs par l’intermédiaire d’une cession de charges foncières ou d’une convention de participation prévue par l’article L.311-4. Ainsi, ni la participation pour raccordement à l’égout, ni, depuis le 1er juillet 2012, la participation pour l’assainissement collectif (PAC) ne peut pas être exigée.

La participation pour voies et réseaux (PVR) peut-elle être exigée en ZAC ? Il convient de rappeler que la PVR ne pourra plus être instituée à compter du 1er janvier 2015. « La participation n’est pas due pour les voies et réseaux compris dans le programme d’équipements publics d’une zone d’aménagement concerté créée en application de l’article L.311-1 ou d’un programme d’aménagement d’ensemble créé en application de l’article L.332-9 »189. Il existe par voie de conséquence une incompatibilité de principe entre la procédure de ZAC et la PVR. Cette incompatibilité entre la ZAC et la PVR n’est toutefois pas absolue. En effet, cette incompatibilité concerne les voies et réseaux compris dans le programme des équipements publics de la ZAC190. A contrario, la mise en œuvre de la PVR en ZAC sera envisageable pour financer les voies non incluses dans le programme des équipements publics de la zone, réalisées et financées par la collectivité.

IV. Principes de financement en ZAC par des personnes publiques tiers à l’opération Une personne publique non concédante peut verser des subventions financières à l’aménageur titulaire d’une concession d’aménagement 191 : « l'opération d'aménagement peut bénéficier, avec l'accord préalable du concédant, de subventions versées par l'Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics. Dans ce cas, le traité de concession est soumis aux dispositions du II, même si le concédant ne participe pas au financement de l'opération. Le concessionnaire doit également rendre compte de l'utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui les ont allouées ». Cette subvention peut aussi bien être versée par l’Etat, que par des collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics en vue de la réalisation de toute mission qui incombe à l’aménageur au titre de la concession d’aménagement. Cette mission devra toutefois répondre à un intérêt pour la personne publique qui attribue la subvention. Ce sont donc toutes les missions de l’opération d’aménagement, qu’elles soient matérielles ou immatérielles (OPAH...) qui pourront faire l’objet de ces aides financières. Relevons que le concédant devra préalablement donner son accord au versement de cette subvention. Ces aides pourront ensuite être versée à l’aménageur directement ou à la collectivité concédante à charge pour elle de verser ses aides à l’aménageur. Une convention spécifique entre l’organisme signataire de la concession d’aménagement et la collectivité qui accorde la ou les subventions doit être obligatoirement conclue192. Précisons à cet effet, que si la subvention est directement versée à l’aménageur, ce dernier devra être signataire à la convention.

187

CE, 14 février 1979 Rhonacolp ; CAA Paris, 21 janvier 1999, SCI Levallois Font de Seine ; CAA Versailles, 22 novembre 2007, Communauté d’Agglomération d’Evry Centre Essonne 188 CE, 14 février 1979, SA Rhonalcop ; CAA Paris, 21 janvier 1999, SCI Levallois Front de Seine ; CAA Versailles, 22 novembre 2007, Communauté d’Agglomération d’Evry-Centre-Essonne 189 En application de l’article L. 332-11-1 du Code de l’urbanisme 190 Article L. 311-11-1 précité 191 Article L.300-5 III du code de l’urbanisme 192 Article L.1523-2 du CGCT


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Dans l’hypothèse où la subvention serait versée directement à l’aménageur, ce dernier sera tenu de rendre compte de son utilisation tant dans le CRAC annuel, que directement auprès de la collectivité territoriale ayant accordé la subvention. Un modèle de convention de subvention en ZAC est disponible sur le portail du Réseau.

V. L’action en répétition de l’indu Les aménageurs et les constructeurs peuvent intenter des actions contre les collectivités en vue d’obtenir le remboursement des sommes versées pour la réalisation d’équipements publics qui n’auraient pas dû être mis à leur charge (action en répétition de l’indu). Le fondement de cette action est le suivant : « les taxes et contributions qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions [du Code de l’urbanisme] sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des prestations fournies sont sujettes à répétition. L’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement des taxes ou contributions ou de l’obtention des prestations indûment exigées. Les sommes à rembourser portent intérêt au taux légal »193. L’action en répétition de l’indu peut être mise en œuvre : 

lorsqu’un équipement dont la réalisation était prévue dans le programme des équipements publics n’a pas été réalisé ;



ou lorsqu’un équipement a été mis à la charge de l’opération alors qu’il ne répondait pas aux besoins des futurs habitants ou usagers de la ZAC ;



ou lorsqu’un équipement a été mis à la charge de l’opération dans une proportion plus importante que celle résultant des besoins des futurs habitants ou usagers de la ZAC.

Cette action est ouverte : 

à l’aménageur de la ZAC ;



aux constructeurs ayant acquis leur terrain directement de l’aménageur ;



aux constructeurs qui, n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur ont participé au financement des équipements publics par le biais d’une convention de participation ;



aux acquéreurs successifs.

L’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention des prestations indûment exigées. Notons, toutefois que pour les acquéreurs successifs l’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq à compter de l’inscription sur le registre 194 attestant que le dernier versement a été opérée ou la prestation obtenue. La bonne tenue de ce registre est donc essentielle pour faire courir le délai de prescription à l’égard des acquéreurs successifs. Toute convention contraire aux règles prévues en matière de participation d’urbanisme serait inopposable en cas de contestation ultérieure. Ainsi, contrairement aux principes du Code civil, le contrat ne fait pas, en l’espèce, la loi des parties : tout constructeur qui a versé une participation indue peut engager une action en vue d’en obtenir le remboursement, et ce même si ce versement a été proposé par le constructeur lui-même dès lors que cette action est d’ordre public.

193 194

Article L.332-30 du code de l’urbanisme Prévu à l’article L.332-29


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CHAPITRE VI – LE CONTENTIEUX DE LA ZAC Deux types de recours contentieux peuvent être intentés dans le cadre de la procédure de ZAC : 

le recours en excès de pouvoir, soit un recours l’encontre d’un acte en vue d’en demander son annulation,



le recours indemnitaire en vue du versement de dommages et intérêts.

I. Le recours pour excès de pouvoir 1. La recevabilité des recours Les recours en excès de pouvoir sont recevables à l’encontre de décisions faisant grief que sont : 

la délibération créant la ZAC ou la modifiant,



la délibération approuvant le programme des équipements publics

 ou encore la délibération approuvant le PAZ ou le modifiant. En revanche, les demandes d’annulation à l’encontre d’actes ne faisant pas grief ou d’actes préparatoires ne sont pas recevables. Tel est notamment le cas : 

de la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC,



de la délibération ouvrant la concertation,



de la délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC195.

Outre le préfet, les personnes recevables à engager de telles actions sont celles ayant un intérêt à agir (habitants de la commune, associations sous certaines conditions notamment). On se réfèrera à cet égard aux principes généraux de la recevabilité des recours en matière d’urbanisme. Le délai de recours contre les décisions faisant griefs susmentionnées est celui de droit commun, à savoir deux mois à compter de l’exécution de toutes les mesures de publicité requises. A cet égard, la date à prendre en compte, pour l’affichage en mairie ou au siège de l’EPCI compétent, est celle du premier jour où il est effectué196. Une exception à ce principe est à relever lorsque le requérant est un conseiller municipal agissant en cette qualité. En effet, eu égard à la théorie de la connaissance acquise, le délai court à compter de la date de la séance au cours de laquelle la délibération attaquée est intervenue, dès lors qu’il a été dûment convoqué et même s’il n’y assistait pas197.

2. La théorie des opérations complexes De principe, un recours en excès de pouvoir à l’encontre d’un acte administratif, ne peut être enregistré devant le tribunal administratif compétent que pendant un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des formalités de publicité requises. Passé ce délai, plus aucun recours à l’encontre de cet acte administratif ne pourrait être recevable. Toutefois, la légalité d’un acte administratif réglementaire peut être remis en cause à l’occasion d’un acte pris pour son application (exception d’illégalité) et la légalité d’un acte non réglementaire peut être rediscutée lors d’un contentieux à l’encontre d’une décision constituant, avec l’acte non réglementaire contesté, une même opération (théorie des opérations complexes). L’opération complexe existe « lorsqu’une décision finale ne peut être prise qu’après intervention d’une ou plusieurs décisions successives, spécialement prévues pour permettre la réalisation de l’opération dont la décision finale sera l’aboutissement. Et c’est alors que l’on sera fondé à constater l’existence d’une même opération administrative ou la réunion des éléments d’une même opération complexe »198. Ainsi, en application de la théorie des opérations complexes, le juge administratif admet que puisse être invoquée l’illégalité de l’acte de création de la ZAC à l’appui d’un recours dirigé contre la délibération approuvant le PEP199, contre la délibération approuvant la convention d’aménagement et autorisant le maire à la signer200, ou encore d’un PAZ201.

195

CE, 4 juillet 2012, Biglione, n°356221 Article R.311-5 du code de l’urbanisme 197 CE, 24 mai 1995, ville de Meudon, n° 150360 153859 198 René Chapus, Droit du contentieux administratif, 12e éd., n°781 199 CAA Lyon, 31 décembre 1996, Association d’information et de défense de l’environnement 200 CE, 26 mars 1999, SARL Société d’aménagement de Port Léman 196


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La procédure de ZAC et la procédure d’expropriation forment-elle ensemble une opération complexe ? Il existe une indépendance entre ces deux législations. Le juge administratif les qualifie d’ailleurs de procédures distinctes et indépendantes. Partant de ce principe, des requérants ne peuvent pas invoquer, par la voie de l’exception, l’illégalité de l’acte créant la ZAC pour solliciter l’annulation de la déclaration d’utilité publique202. Toutefois, le juge administratif a admis que l’annulation de l’acte créant la ZAC entraîne l’annulation de la DUP lorsque cette dernière a été prise en vue d’exproprier les biens situés dans le périmètre de l’opération203. Le délai pendant lequel l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de l’acte de création de la ZAC ou de sa modification peut être invoquée par voie d’exception est limité : il est fixé à 6 mois à compter de la prise d’effet de l’acte concerné204. Une telle limitation n’est opposable qu’en ce qui concerne les vices de forme et de procédure. A cet égard, le Conseil d’Etat a jugé que l’absence d’étude d’impact dans le dossier de création de la ZAC n’est pas un vice de procédure mais un vice de fond entachant d’illégalité le PAZ contesté par la voie de l’exception205.

3. Les effets de l’annulation des actes de la ZAC Rappelons que seuls deux actes peuvent faire l’objet d’une annulation à ce jour : 

la délibération créant la ZAC,



la délibération approuvant le PEP.

3.1.L’annulation de l’acte créant la ZAC L’annulation de l’acte créant la ZAC a pour conséquence première de rendre illégal les autres actes concourant à la réalisation de l’opération de ZAC, à savoir : 

la délibération approuvant la concession d’aménagement et autorisant le maire à la signer206,



l’approbation du PAZ contestée207,



l’approbation du programme des équipements publics,



la DUP qui se trouve rétroactivement privée d’objet si elle est prise pour la réalisation de l’opération. De la même manière, l’annulation de l’acte de création de la ZAC a pour effet : 

de replacer les divisions de terrains faites par l’aménageur dans le champ d’application de la procédure de lotissement,



de rétablir l’assujettissement de la TA.

3.2. L’annulation de l’acte approuvant le PEP L’annulation de l’acte approuvant le PEP n’a pas les mêmes effets que pour l’annulation de l’acte créant la ZAC. En effet, l’annulation de l’acte approuvant le PEP n’a pas vocation à rendre illégal l’ensemble de la procédure de ZAC, soit notamment l’acte créant la ZAC ou encore la délibération approuvant la concession d’aménagement. L’annulation de cet acte aura simplement pour effet d’obliger la collectivité publique à reprendre une nouvelle délibération approuvant le PEP, ce qui retardera d’autant la réalisation de la ZAC.

201

CE, 23 mars 1979, Valentini CE, 22 octobre 1993, Fontaine, n°110519 ; CE, 28 octobre 1987, Association pour la défense des sites et des paysages, n°58096 203 CE, 18 février 1998, SA GRC EMIN, n°126326 204 Article L.600-1 du code de l’urbanisme 205 CE, 2 février 2004, Association des cinq cantons de la Barre, n°215763 206 CE, 26 mars 1999, SARL Société d’aménagement de Port Léman précité 207 CE, 10 juin 1988, SCI la ZAC de Villarceau et autres c. Préfet du Val-de-Marne 202


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II. Le recours indemnitaire Le recours indemnitaire, à savoir la demande d’indemnisation suite à un préjudice subi, peut trouver son fondement dans le changement d’intention de la collectivité, l’annulation des actes de la procédure de ZAC ou encore la nullité de la concession d’aménagement.

1. Le contentieux du changement d’intention de la collectivité De principe, la décision de création d’une ZAC ne crée aucun droit au maintien de cette zone en faveur de l’aménageur. La collectivité publique compétente peut légalement l’abroger ou la modifier. Cependant, le renoncement de la collectivité à réaliser la ZAC, la modification du programme ou encore la suppression de la ZAC peuvent avoir des répercussions économiques sur l’aménageur qui pourrait être tenté de solliciter une réparation pour le préjudice subi. Une action en responsabilité de la collectivité cocontractante pourrait être envisagée, malgré une jurisprudence relativement sévère en la matière. De même, le préjudice subi par l’aménageur en raison d’une aggravation des conditions d’exécution de la concession d’aménagement pourrait également être réglée, à défaut d’accord entre les parties, devant le juge administratif.

2. Le recours suite à l’annulation des actes de la procédure de ZAC ou de la nullité des conventions 2.1. L’annulation des actes de la ZAC Cette annulation est révélatrice d’une faute de la personne publique auteur de ces actes illégaux. L’aménageur peut donc solliciter une réparation de son préjudice de ce fait208. Bien entendu, en cas d’attitude fautive de la part de l’aménageur, la responsabilité de l’administration sera diminuée d’autant. Seuls sont indemnisables les préjudices directs, matériels et certains, à savoir les frais d'acquisitions foncières et de libération du sol qu'elle a exposés dans le cadre du projet d'aménagement déduction faite de la partie du prix d'achat qui aurait excédé la valeur normale des biens, et de leur valeur vénale résiduelle ; les impôts, taxes et frais généraux, ainsi que des frais financiers afférents209. 2.2. L’annulation de la concession d’aménagement Cette annulation peut ouvrir droit également à l’aménageur un recours en indemnisation sur le terrain quasi contractuel ou en cas de faute quasi délictuel. En premier lieu, le Conseil d’Etat a considéré que la collectivité publique devait rembourser au cocontractant les dépenses effectuées par lui et qui lui sont utiles. Dans le cadre d’une concession, il peut, par exemple, s’agir des équipements réalisés par l’aménageur ou encore des acquisitions de terrains. Dans ce cadre, le Conseil d’Etat a ajouté que « les fautes éventuellement commises par l'intéressé antérieurement à la signature du contrat sont sans incidence sur son droit à indemnisation au titre de l'enrichissement sans cause de la collectivité, sauf si le contrat a été obtenu dans des conditions de nature à vicier le consentement de l'administration, ce qui fait obstacle à l'exercice d'une telle action »210. En second lieu, la nullité du contrat peut permettre à l’aménageur d’engager la responsabilité quasidélictuelle de la collectivité lorsqu’elle a commis une faute ayant entraînée cette nullité. A ce titre, le cocontractant peut prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration, demander le paiement des sommes correspondant aux autres dépenses exposées par lui pour l'exécution du contrat et aux gains dont il a été effectivement privé par sa nullité, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre. Toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne doit pas déjà lui assurer une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée et sous réserve d’un éventuel partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes211.

208

CE, 6 février 2006, Sté d’aménagement du port Léman n°268973 CE, 6 février 2006, Sté d’aménagement du port Léman précité CE, 10 avril 2010, Sté Decaux, n°224950 211 CE, 10 avril 2010, Sté Decaux précité 209 210


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ANNEXE 1 : TABLEAU COMPARATIF ENTRE LA ZAC, LE LOTISSEMENT ET LA DIVISION PRIMAIRE ZAC

LOTISSEMENT

DIVISION PRIMAIRE

Définition

- opération d’aménagement - d’initiative publique - en vue d’aménager et d’équiper des terrains à bâtir.

- division en propriété ou en jouissance - d’une ou plusieurs unités foncières contigües - ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots - destinés à être bâtis

- division en propriété ou en jouissance - effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager - portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle

Initiative

Collectivité publique y ayant vocation – c’est toujours une personne publique

Personne publique et personne privée

Personne publique et personne privée

Division foncière

L’aménageur procède aux divisions nécessaires à la réalisation de son opération d’aménagement.

Les divisions sont effectuées par le lotisseur et précisées dans le cadre du permis d’aménager ou de la déclaration préalable.

La division aura lieu une fois le permis de construire ou le permis d’aménager délivré au pétitionnaire et purgé de tout recours et retrait. Ces divisions ne sont pas soumises au régime des lotissements (article R.442-1 a) du code de l’urbanisme)

Pour le permis d’aménager : La SDP maximale autorisée est répartie entre les différents lots soit par le PA ou le lotisseur à l’occasion de la vente ou de location des lots Pour la déclaration préalable : Lorsqu’un COS existe, la SDP maximale autorisée est répartie entre les différents lots soit par le lotisseur à l’occasion de la vente ou de location des lots A défaut, la SDP autorisée pour chaque lot résultera de l’application du COS à la superficie de chaque lot Cas particulier de la présence d’un COS et du VSD : La SDP résultant du seuil minimal de densité peut être répartie par le permis d’aménager ou par le lotisseur à l’occasion de la vente ou de la location des lots

- la SDP sera le produit du COS appliqué à la totalité de l’unité foncière, puis en cas de seconde division, à la surface de l’entier reliquat - les droits à construire déjà consommés ne seront pas pris en compte. => cette division favorise la surdensification

Le délai de droit commun est : - pour les permis d’aménager : 3 mois - pour les déclarations préalables : 1 mois (article R.423-23 du code de l’urbanisme)

Le délai de droit commun est de 3 mois (article R.423-23 du code de l’urbanisme)

Ces divisions ne sont pas soumises au régime des lotissements (article R.442-1 c) du code de l’urbanisme) Droits à construire

SDP attribué à chaque terrain par l’aménageur au fur et à mesure de la commercialisation Pour les terrains non acquis de l’aménageur, on se réfèrera au document d’urbanisme

Délai de procédure

Aucun délai réglementaire, mais à titre indicatif : - dossier de création : 12 mois - dossier de réalisation : 18 mois

! Si une étude d’impact est nécessaire, les délais peuvent être plus longs : - environ 12 mois pour la réalisation de l’étude d’impact - et environ 4 mois supplémentaires pour la tenue d’une enquête publique


! Pour les divisions sur des terrains déjà bâtis, il conviendra de déduire ces droits à construire

! Si une étude d’impact est nécessaire, les délais peuvent être plus longs : - environ 12 mois pour la réalisation de l’étude d’impact - et environ 4 mois supplémentaires pour la tenue d’une enquête publique

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Maîtrise foncière

L’aménageur n’est pas dans l’obligation d’avoir la maîtrise foncière de l’ensemble du périmètre de la ZAC. Autrement dit, il peut y avoir des ZAC à maîtrise partielle. L’aménageur peut bénéficier de la procédure d’expropriation et se voir déléguer le droit de préemption urbain.

Financement des équipements publics par les constructeurs

Pour les terrains acquis de l’aménageur, le coût des équipements publics est répercuté dans le prix de vente des terrains Pour les terrains non acquis de l’aménageur, le coût des équipements publics est prévu dans une convention de participation (article L.311-4 du code de l’urbanisme) : pièce obligatoire du permis de construire La participation des constructeurs est proportionnelle aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone.

Quid du versement de la TA ?

Délai prescrit à l’aménageur pour commencer les travaux

Le versement de cette participation par les constructeurs doit respecter le principe de l’égalité de l’impôt : traitement différent possible entre personnes objectivement placées dans une situation objectivement différente Exonération de la TA part communale ou intercommunale dès lors que les équipements publics listés à l’article R.311-6 du code de l’urbanisme sont mis à la charge de l’aménageur Aucun délai n’est prévu, néanmoins la concession d’aménagement prévoit une durée pour la réalisation de l’opération d’aménagement et le dossier de réalisation comprend un plan de trésorerie prévisionnel

Le lotisseur doit obligatoirement être propriétaire de l’ensemble des terrains faisant l’objet du permis d’aménager. Dans le cadre d’une concession d’aménagement, l’aménageur peut bénéficier de la procédure d’expropriation et se voir déléguer le droit de préemption urbain. Le lotisseur ne peut répercuter sur les constructeurs que le coût des équipements propres. Aussi, comment répercuter le coût des équipements publics aux constructeurs dans le cadre d’une concession d’aménagement ? Deux possibilités : 1/ Conclusion d’une convention de PUP avec les constructeurs ayant ou non acquis leur terrain de l’aménageur ou institution d’une taxe d’aménagement à taux renforcé => le prix du terrain sera moins cher 2/ Vente au prix de marché + TA à 1 % + conclusion de conventions de PUP avec les constructeurs n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur

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Le lotisseur doit être propriétaire du foncier sur lequel il autorise la division primaire. Le pétitionnaire doit être autorisé par le propriétaire à déposer sa demande d’autorisation d’urbanisme.

Le financement des équipements publics pourra se faire comme pour le lotissement selon deux possibilités : 1/ Conclusion d’une convention de PUP avec les constructeurs ayant ou non acquis leur terrain de l’aménageur ou institution d’une taxe d’aménagement à taux renforcé => le prix du terrain sera moins cher 2/ Vente au prix de marché + TA à 1 % + conclusion de conventions de PUP avec les constructeurs n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur (! juridiquement risqué)

(! juridiquement risqué) Aucune exonération de la TA sauf si PUP

Aucune exonération de la TA sauf si PUP

Péremption du permis d’aménager : - si les travaux ne sont pas entrepris dans un délai de deux ans à compter de la notification du permis d’aménager - ou si interruption de ces travaux pendant une durée de plus d’un an (article R.424-17 du code de l’urbanisme)

Péremption de l’autorisation d’urbanisme : - si les travaux ne sont pas entrepris dans un délai de deux ans à compter de la notification du permis d’aménager - ou si interruption de ces travaux pendant une durée de plus d’un an (article R.424-17 du code de l’urbanisme)

Possibilité de prorogation du permis d’aménager pour une année (article R.424-21 du code de l’urbanisme)


Possibilité de prorogation de l’autorisation d’urbanisme pour une année (article R.424-21 du code de l’urbanisme)

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Délai prescrit à l’aménageur pour terminer les travaux

La concession d’aménagement prévoit une durée pour la réalisation de l’opération d’aménagement et le dossier de réalisation comprend un plan de trésorerie prévisionnel

Trois considérations à prendre en compte : - le permis d’aménager est périmé si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année (article R.424-17 du code de l’urbanisme)

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Garder à l’esprit que l’autorisation d’urbanisme est périmé si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année (article R.424-17 du code de l’urbanisme)

- pour les travaux de finition : l’autorisation de différer lesdits travaux est conditionnée par l’engagement du lotisseur de les achever dans le délai fixé par l’arrêté. A défaut, blocage des fonds consignés ou mise en jeu de la garantie d’achèvement Et pour l’ensemble des travaux : l’arrêté fixe la date à laquelle l’organisme garant devra mettre à la disposition les fonds nécessaires à la réalisation des travaux. (article R.442-13 du code de l’urbanisme)

Commercialisation

L’aménageur peut procéder à la commercialisation des lots à tout moment.

! Etre vigilant sur la détermination de la quote-part du coût des équipements publics Il n’est pas non plus tenu de fournir à ses acquéreurs une garantie financière de bonne fin.

- si une concession d’aménagement est conclue, une durée pour la réalisation de l’opération d’aménagement est prévue. La commercialisation est très stricte.

Sans objet

Avant la délivrance du permis d’aménager ou avant le dépôt de la déclaration préalable : aucune promesse et par voie de conséquence de vente n’est possible (article L.442-4 du code de l’urbanisme).

! En cas de manquement, sanction pénale possible (article L.480-4-1 du code de l’urbanisme) et risque d’annulation de la vente ou de la location (article L.480-15 du code de l’urbanisme). En revanche, les mesures de publicité ne sont pas prohibées.

Délivrance des permis de construire

Le PC pourra être délivré une fois les travaux de viabilisation des lots au moins commencés

A la délivrance du permis d’aménager peuvent être consenties des PUV sous conditions restrictives (article L.442-8 du code de l’urbanisme) et possiblilité de conclure des promesses (PUA, PUV et PSV), vente et location : - à l’achèvement des travaux prescrits - avant l’achèvement des travaux prescrits si le lotisseur fournit une garantie d’achèvement des travaux Le PC sollicité sur un lot de lotissement autorisé par un PA peut être accordé : - soit à compter de l’achèvement des travaux d’aménagement constatés conformément aux articles


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R.462-1 à R.462-10 du code de l’urbanisme,

Etude d’impact

Si commune dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation environnementale permettant l'opération.

- soit à compter de l’autorisation de procéder à la vente avant l’exécution des travaux à la condition que les équipements desservant le lot soient achevés. Dans ce cas, le lotisseur fournit un certificat attestant l’achèvement de ces équipements, - soit dès la délivrance du PA, sous réserve que le PC ne soit mis en œuvre que lorsque les équipements desservant le lot soient achevés. Possibilité qui ne peut pas s’appliquer pour les maisons individuelles. Idem que pour la ZAC

Il appartiendra au pétitionnaire de vérifier s’il entre dans les seuils de la nomenclature annexée à l’article R.122-2 du code de l’environnement.

- étude d’impact : SDP supérieure ou égale à 40.000 m² ou terrain supérieur à 10 hectares - procédure de cas par cas : SDP supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 m² et terrain ayant une superficie supérieure ou égale à 10 hectares, ou SDP inférieure à 40.000 m² et ayant un terrain d’une superficie supérieure ou égale à 5 hectares et inférieure à 10 hectares. Si commune dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale : - étude d’impact : SDP supérieure ou égale à 40.000 m² ou terrain supérieur à 10 hectares

Enquête publique

- procédure de cas par cas : SDP supérieure ou égale à 3 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 m² et terrain ayant une superficie supérieure ou égale à 10 hectares, ou SDP inférieure à 40.000 m² et ayant un terrain d’une superficie supérieure ou égale à 3 hectares et inférieure à 10 hectares. L’aménageur est dispensée d’enquête publique (article L.123-2 du code de l’environnement : exonère les projets de création de ZAC)

Une enquête publique sera obligatoire en cas d’étude d’impact.

Une enquête publique sera obligatoire en cas d’étude d’impact.

! Cela ne signifie pas qu’il n’y en aura pas


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ANNEXE 2 : MODELE DE DELIBERATION PRECISANT LES OBJECTIFS ET LES MODALITES DE LA CONCERTATION PREALABLE Madame/Monsieur le Maire expose ce qui suit : Rappeler l'historique et le contexte du projet, décrire le projet urbain, indiquer la vocation de la zone, sa localisation, évoquer les différentes procédures qu'il est possible d'envisager pour réaliser l'opération, etc. Le Maire indique au Conseil municipal qu'il apparaît ainsi opportun d'envisager la création d'une opération d’aménagement dans le cadre d’une procédure de ZAC. Dans le cadre de cette procédure, et conformément aux dispositions de l'article L 300-2 du Code de l'urbanisme, il convient d'engager la concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées sur la base des objectifs suivants :

… (décrire de manière circonstanciée et justifiée les objectifs poursuivis par la mise en œuvre de l'opération d'aménagement) Le Maire rappelle qu'au terme de l'article L. 300-2 II du code de l’urbanisme, les modalités de la concertation sont librement définies par l'organe délibérant de la collectivité. Il propose donc que cette concertation s'établisse comme suit : … (Indiquer les modalités de la concertation : réunions publiques, registre, mise à disposition d'un dossier, etc.) En conséquence, il est proposé au Conseil municipal d’approuver les objectifs poursuivis par le projet d’aménagement et d’engager la concertation préalable à ce projet d’aménagement selon les modalités préalablement définies. Le conseil municipal Vu le code général des collectivités territorial, Vu le Code de l'urbanisme et notamment ses articles L. 300-2, R.300-1 et L. 311-1 et suivants, Vu le schéma de cohérence territoriale approuvé par délibération du [organisme en charge de l'élaboration du SCOT] du ...... Vu le plan local d'urbanisme approuvé par délibération du Conseil municipal en date du ...... Après avoir pris connaissance de l’ensemble des éléments présentés et notamment : - les objectifs poursuivis dans le cadre de l’opération d’aménagement, - les modalités de la concertation Décide Article 1 : d’approuver les objectifs poursuivis par le projet d’aménagement Article 2 : d’engager la concertation préalable à ce projet d’aménagement selon les modalités suivantes :

…. (les reprendre) Article 3 : de charger Madame/Monsieur le Maire de mener la concertation Article 4 : de préciser que la concertation se déroulera pendant toute la durée de l’élaboration de l’opération d’aménagement avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Article 5 : La présente délibération fera l'objet des mesures d'affichage et de publicité prévues par la réglementation en vigueur. Article 6 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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ANNEXE 3 : MODELE DE DELIBERATION PRECISANT LES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT ET LES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT Madame/Monsieur le Maire expose le projet de la commune concernant l’aménagement de … Les objectifs de ce projet sont les suivants : … … … Madame/Monsieur le Maire rappelle que, par délibération en date du … ont été précisés les objectifs et les modalités d’une concertation préalable en raison de la volonté de la commune de recourir à la procédure de ZAC pour réaliser cet aménagement. Conformément aux articles L.122-1 du code de l’environnement et R.311-2 du code de l’urbanisme, la création de la ZAC doit être précédée d’une étude d’impact (préciser si l’étude d’impact a été requise suite à une décision de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ou au terme de la procédure d’examen au cas par cas). A ajouter si l’étude d’impact a été réalisée et l’avis de la DREAL donné : En l’espèce, une étude d’impact a été réalisée du … au … et celle-ci a mis en exergue les points suivants :

…. Un avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement a été rendu le … et il précise que

…. A ajouter si l’étude d’impact n’a pas été réalisée et l’avis de la DREAL n’a pas été donné : En l’espèce, une étude d’impact est en cours d’élaboration et sera transmise à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement dès qu’elle sera terminée. L’article L.122-1-1 du code de l’environnement prévoit que doivent être mises à la disposition du public toute décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution, l’étude d’impact relative au projet, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celle des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus les renseignements sur le projet ainsi que, lorsqu’ils sont rendus obligatoires, les avis émis par une autorité administrative sur le projet. Les observations et propositions recueillies au cours de la mise à disposition du public devront être prises en considération au moment de la création de la ZAC. En conséquence, il est proposé de mettre le dossier comprenant l’étude d’impact relative au projet, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celle des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus les renseignements sur le projet ainsi que, lorsqu’ils sont rendus obligatoires, les avis émis par une autorité administrative sur le projet, en mairie de … du … au … (durée au moins égale à 15 jours) le … (préciser le(s) lieu(x), date et heure). Un registre d’observations sera, à cet effet, mis à la disposition du public. Huit jours au moins avant le début de la mise à disposition, sera publié un avis qui fixe : - la date à compter de laquelle le dossier comprenant les éléments précédemment mentionnés sera tenu à la disposition du public et la durée pendant laquelle il peut être consulté ; - les lieux, jours et heures où le public peut prendre connaissance du dossier et formuler ses observations sur le registre ouvert à cet effet,


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Cet avis sera publié par voie d’affichages sur les lieux du projet (le cas échéant : dans les communes intéressées), dans au moins deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département et le site internet de la commune. Un bilan de cette mise à disposition sera établi au stade de l’approbation du dossier de création et de la création de la ZAC. Le bilan de la mise à disposition sera ensuite tenu à la disposition du public selon les modalités suivantes : … En conséquence, il est proposé au Conseil municipal d’approuver les modalités de la mise à disposition de l’étude d’impact ainsi que les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition. Le Conseil Municipal, Vu le code général des collectivités territoriales, Vu le code de l’environnement et notamment les articles L.122-1-1 et R.122-11, Vu le code de l’urbanisme et notamment l’article R.311-2, Vu l’étude d’impact (le cas échéant), Vu l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du … (le cas échéant) Vu la délibération en date du … définissant les objectifs et les modalités de la concertation, Décide : Article 1 : d’approuver les modalités de mise à disposition de l’étude d’impact de la future ZAC dite de … selon les modalités présentées par Madame/Monsieur le Maire, à savoir … ; Article 2 : d’approuver les modalités de mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact de la future ZAC dite de … selon les modalités présentées par Madame/Monsieur le Maire, à savoir … ; Article 3 : La présente délibération fera l'objet des mesures d'affichage et de publicité prévues par la réglementation en vigueur. Article 4 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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ANNEXE 4 : MODELE DE DELIBERATION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION ET DES MODALITES DE LA MISE A DISPOSITION DU BILAN DE LA MISE A DISPOSITION DE L’ETUDE D’IMPACT (LE CAS ECHEANT) Madame/Monsieur le Maire expose le projet de la commune concernant l’aménagement de … Les objectifs de ce projet sont les suivants : … … … Madame/Monsieur le Maire rappelle que, par délibération en date du … ont été précisés les objectifs et les modalités d’une concertation préalable en raison de la volonté de la commune de recourir à la procédure de ZAC pour réaliser cet aménagement. Conformément aux articles L.122-1 du code de l’environnement et R.311-2 du code de l’urbanisme, la création de la ZAC doit être précédée d’une étude d’impact (préciser si l’étude d’impact a été requise suite à une décision de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ou au terme de la procédure d’examen au cas par cas). En l’espèce, une étude d’impact a été réalisée du … au … et celle-ci a mis en exergue les points suivants : …. Un avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement a été rendu le … et il précise que …. Conformément à l’article L.122-1-1 du code de l’environnement, l’étude d’impact relative au projet, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celle des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus les renseignements sur le projet ainsi que, lorsqu’ils sont rendus obligatoires, les avis émis sur le projet ont été mis à la disposition du public. Cette mise à disposition a eu lieu en mairie de … du … au … (durée au moins égale à 15 jours) le … (préciser le(s) lieu(x), date et heure). Au cours de cette mise à disposition, il a été fait les observations et suggestions suivantes :

… (indiquer dans quelle mesure celles-ci sont prises en considération par la collectivité). Le bilan de la mise à disposition sera tenu à la disposition du public selon les modalités suivantes (le cas échéant) : … En conséquence, il est proposé au Conseil municipal d’approuver les conclusions du rapport tirant le bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact ainsi que les modalités de mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (si cela n’a pas déjà été fait dans la délibération portant mise à disposition de l’étude d’impact – annexe 3). Le Conseil Municipal, Vu le code général des collectivités territoriales, Vu le code de l’environnement et notamment les articles L.122-1-1 et R.122-11, Vu le code de l’urbanisme et notamment l’article R.311-2, Vu l’étude d’impact, Vu l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du …, Vu la délibération en date du … définissant les objectifs et les modalités de la concertation,


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Vu la délibération en date du … précisant les modalités de la mise à disposition de l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échéant), Vu le rapport de Madame/Monsieur le Maire tirant le bilan de la mise à disposition, Décide : Article 1 : d’approuver les conclusions du rapport tirant le bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact de la future ZAC dite de …; Article 2 : d’approuver les modalités de mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact de la future ZAC dite de …(si cela n’a pas déjà été fait dans la délibération portant mise à disposition de l’étude d’impact – annexe 3). Article 3 : La présente délibération fera l'objet des mesures d'affichage et de publicité prévues par la réglementation en vigueur. Article 4 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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ANNEXE 5 : MODELE DE DELIBERATION TIRANT LE BILAN DE LA CONCERTATION, APPROUVANT LE DOSSIER DE CREATION DE LA ZAC ET CREANT LA ZAC Madame/Monsieur le Maire rappelle que par délibération en date du …, le Conseil municipal de … a décidé de procéder à l’étude d’un projet d’aménagement sur le secteur de … avec pour objectifs de … Par délibération en date du …, le Conseil municipal a décidé d’engager une concertation publique, qui s’est déroulée pendant toute la durée de l’étude du projet selon les modalités suivantes : … Au cours de cette concertation, il a été fait les observations et les suggestions suivantes :

… (indiquer les observations, en précisant celles qui ont été retenues en tout ou partie, celles auxquelles il n’a pas été donné suite et en indiquant les raisons de ces choix) Il est précisé que conformément à l’article R. 311-2 du Code de l’urbanisme, un dossier de création a été élaboré et il comprend : 1. un rapport de présentation qui expose notamment l’objet et la justification de l’opération à savoir … (à compléter) Il comporte également une description de l’état du site et de son environnement. Il indique le programme global prévisionnel des constructions à savoir : … (à compléter) Enfin, il énonce les raisons pour lesquelles au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu. Ces raisons sont notamment les suivantes … (à compléter)

2.

un plan de situation

3.

un plan de délimitation du périmètre [ou des périmètres]

4.

l’étude d’impact

Il résulte de cette étude d’impact que : - les mesures destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine, réduire les effets n’ayant pu être évités et lorsque cela est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui n’ont pu être évités ni suffisamment réduits sont : …(à compléter) - le suivi de la réalisation de ces mesures et de ces effets du projet sur l’environnement sont les suivants : … (à compléter) Ce suivi fera l’objet de bilans réalisés selon le calendrier suivant : …(à compléter) Un avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement a été rendu le …(à compléter) Celui-ci précise que : …(à compléter) Conformément à l’article L.122-1-1 du code de l’environnement, l’étude d’impact relative au projet, la demande d’autorisation, l’indication des autorités compétentes pour prendre la décision et celle des personnes auprès desquelles peuvent être obtenus les renseignements sur le projet ainsi que, lorsqu’ils sont rendus obligatoires, les avis émis sur le projet ont été mis à la disposition du public. Cette mise à disposition a eu lieu en mairie de … du … au … (durée au moins égale à 15 jours) le … (préciser le(s) lieu(x), date et heure).


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Au cours de cette mise à disposition des observations et des suggestions ont été formulées et, à ce titre, un bilan de celle-ci a été tirée par une délibération en date du … et sera mis à la disposition du public selon les modalités définies par la même délibération (ou par la délibération en date du …).

Il est précisé que le dossier de création de la ZAC précise que la part communale de la taxe d’aménagement ne sera pas exigible en raison de l’exonération prévue par les articles L.331-7 et R.331-6 du code de l’urbanisme (ou sera exigible en raison de l’absence d’exonération prévue par les articles L.331-7 et R.331-6 du code de l’urbanisme). En effet, l’aménageur prend à sa charge le coût des équipements publics suivants : - Les voies et les réseaux publics intérieurs à la zone, - Les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des futurs habitants ou usagers de la zone.

Ou en cas de ZAC de rénovation urbaine : - Les voies d'accès aux immeubles inclus dans le périmètre de rénovation et les réseaux qui leur sont rattachés ; - Les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des habitants des immeubles concernés. En conséquence, sur la base du bilan de la concertation, de l’étude d’impact, de l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement et du dossier de création de la ZAC, il est proposé au Conseil municipal d’approuver le bilan de la concertation, d’approuver le dossier de création de la ZAC, de créer la ZAC de … et d’autoriser Madame/Monsieur le maire à établir le dossier de réalisation de la ZAC.

Le conseil municipal, Vu le code général des collectivités territoriales, Vu le code de l’environnement et notamment les articles L.122-1, L.122-1-1, R.122-11 et R.122-14, Vu le code de l’urbanisme et notamment les articles L.300-2, L.311-1 et suivants, L.331-7, R.311-1 et suivants et R.331-6, Vu le schéma directeur ou le schéma de cohérence territoriale approuvé le… (si nécessaire) Vu le plan local d’urbanisme ou le plan d’occupation des sols, Vu la délibération en date du … définissant les objectifs et les modalités de la concertation, Vu la délibération en date du … précisant les modalités de la mise à disposition de l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact Vu la délibération en date du … tirant le bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact et précisant les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échéant) Vu le dossier de création de la ZAC établi conformément aux dispositions de l’article R.311-2 du code de l’urbanisme, Vu l’étude d’impact, Vu l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du … Vu le rapport de Madame/Monsieur le Maire tirant le bilan de la concertation, Décide : Article 1 : D’approuver les conclusions du rapport tirant le bilan de la concertation Article 2 : D’approuver le dossier de création de la ZAC établi conformément à l’article R.311-2 du code de l’urbanisme,


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Article 3 : De créer une zone d’aménagement concerté ayant pour objet l’aménagement et l’équipement des terrains en vue principalement de … sur les parties du territoire de la commune de … délimitées par un trait continu de couleur … sur le plan au 1/ … annexé à la présente délibération ; Article 4 : Conformément à l’article R. 122-14 du code de l’environnement, il est rappelé qu’aux termes de l’étude d’impact : 1° Les mesures à la charge du maître d'ouvrage, destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine, réduire les effets n'ayant pu être évités et, lorsque cela est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits et prévues par l’étude d’impact sont les suivantes : … 2° Les modalités du suivi des effets du projet sur l'environnement ou la santé humaine, des mesures de suppression, de réduction et de compensation d’impact, sont les suivantes … (développer en indiquant, notamment, un calendrier des bilans réalisés) Article 5 : de dénommer la zone ainsi créée zone d’aménagement concerté de… Article 6 : Le programme global prévisionnel des constructions qui seront réalisées à l’intérieur de la zone comprend… Article 7 : De mettre à la charge des constructeurs au moins le coût des équipements visés à l’article R 311-6 du Code de l’urbanisme. En conséquence, le périmètre de la ZAC sera exclu du champ d’application de la part communale [ou intercommunale] de la taxe d’aménagement. Article 8 : D’autoriser Madame/Monsieur le Maire à faire établir le dossier de réalisation visé à l’article R. 311-7 du Code de l’urbanisme. Article 9 : La présente délibération sera affichée pendant un mois en mairie. Elle fera l’objet d’une mention dans un journal diffusé dans le département. Elle sera en outre publiée (cas des communes de 3 500 habitants et plus) au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales. Article 10 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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ANNEXE 6 : MODELE DE DELIBERATION D’APPROBATION DU DOSSIER DE REALISATION Madame/Monsieur le Maire rappelle que par délibération en date du …, le Conseil municipal de… a défini le objectifs de l’aménagement du secteur de … et les modalités de la concertation conformément aux dispositions de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme et de la mise à disposition réalisée au titre de l’article L 122-1-1 du Code de l’environnement. La concertation a eu lieu du… au… Conformément à l’article L.122-1-1 du code de l’environnement, par délibération du conseil municipal en date du …, une mise à disposition de l’étude d’impact et l’avis de l’autorité administrative compétente en matière d’environnement ont été mise à la disposition du public. Cette mise à disposition a eu lieu en mairie de … du … au … (durée au moins égale à 15 jours) le … (préciser le(s) lieu(x), date et heure). Au cours de cette mise à disposition des observations et des suggestions ont été formulées et, à ce titre, un bilan de celle-ci a été tirée par une délibération en date du … et sera mis à la disposition du public selon les modalités définies par la même délibération (ou par la délibération en date du …). Par délibération du…, le Conseil municipal a approuvé le bilan de la concertation, le dossier de création de la ZAC… et a créé la ZAC … conformément aux articles L. 311-1 et R. 311-2 du code de l’urbanisme. Conformément à l’article R. 311-7 du Code de l’urbanisme, un dossier de réalisation a été élaboré et il comprend : I. Le projet de programme d’équipements publics à réaliser dans la zone : Celui-ci est constitué : •… •… II. Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone : Dans le respect des documents d’urbanisme, et notamment dans le cadre prévu au dossier de création de ZAC, le programme retenu cherche à assurer… Pour ce faire, est approuvé le programme global des constructions, représentant une surface hors œuvre nette d’environ… m² de surface de plancher répartis en : … m² de surface de plancher à usage de… … m²de surface de plancher à usage de… … m² de surface de plancher à usage de… … III. Les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement échelonnées dans le temps … IV. Les compléments à l’étude d’impact L’article R 311-7 du code de l’urbanisme précise que « le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l’étude d’impact, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création ». Les précisions et compléments ont essentiellement porté sur les thèmes suivants : •… •… Ces compléments ont fait l’objet d’un avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement, rendu le … et d’une mise à disposition du public du … au … Au cours de cette mise à disposition, des observations et suggestions ont été formulées et, à ce titre, un bilan a été tiré par une délibération en date du …. et est mise à la disposition du public selon les modalités définies par la même délibération (ou pas une délibération en date du …).


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En conséquence, sur la base du dossier de réalisation, du bilan de mise à disposition du public, du complément de l’étude d’impact et de l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement, il est proposé au Conseil municipal d’approuver le dossier de réalisation de la ZAC… Le Conseil municipal, Vu le Code général des collectivités territoriales, Vu le Code de l’urbanisme, et notamment les articles L. 300-2, L. 311-1 et suivants et R. 311-1 et suivants, Vu le code de l’environnement et notamment l’article L.122-1 et suivants et R.122-1 et suivants Vu le schéma directeur ou le schéma de cohérence territoriale approuvé le… (si nécessaire) Vu la délibération en date du …. précisant les objectifs et modalités de la concertation Vu la délibération en date du … précisant les modalités de la mise à disposition de l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact Vu la délibération en date du … tirant le bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact et précisant les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échant) Vu la délibération en date du… tirant le bilan de la concertation, approuvant le dossier de création de la ZAC…, créant ladite ZAC et autorisant Monsieur le Maire à élaborer le dossier de réalisation, Vu la délibération en date du… approuvant la modification/la révision du PLU de la Ville de…, (si nécessaire) Vu l’étude d’impact, Vu l’avis sur l’étude d’impact de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du ………… Vu les compléments à l’étude d’impact (si nécessaire) Vu l’avis sur le complément à l’étude d’impact de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du ………… [si complément à l’étude d’impact] Vu la délibération en date du … précisant les modalités de mise à disposition des compléments à l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact [si complément à l’étude d’impact] Vu la délibération en date du … tirant le bilan de la mise à disposition du complément de l’étude d’impact, et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échéant) Vu le dossier de réalisation établi conformément à l’article R. 311-7 du Code de l’urbanisme Vu le rapport de Monsieur le Maire, Décide : Article 1 : D’approuver le dossier de réalisation de la ZAC…, établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-7 du Code de l’urbanisme, Article 2 : Le projet de programme global des constructions qui seront réalisées à l’intérieur de la zone comprend… Article 3 : Le projet de programme des équipements publics qui seront réalisés à l’intérieur de la zone comprend… Article 4 : La présente délibération sera affichée pendant un mois en mairie. Elle fera l’objet d’une mention dans un journal diffusé dans le département. Elle sera en outre publiée au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales. Article 5 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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ANNEXE 7 : MODELE DE DELIBERATION D’APPROBATION DU PEP Mairie de … Madame/Monsieur le Maire, rappelle que, par délibération du…, le Conseil municipal de… a défini les objectifs de l’aménagement du secteur de… et les modalités de la concertation conformément aux dispositions de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme. La concertation a eu lieu du… au… Conformément à l’article L.122-1-1 du code de l’environnement, par délibération du conseil municipal en date du …, une mise à disposition de l’étude d’impact et l’avis de l’autorité administrative compétente en matière d’environnement ont été mise à la disposition du public. Cette mise à disposition a eu lieu en mairie de … du … au … (durée au moins égale à 15 jours) le … (préciser le(s) lieu(x), date et heure). Au cours de cette mise à disposition des observations et des suggestions ont été formulées et, à ce titre, un bilan de celle-ci a été tirée par une délibération en date du … et sera mis à la disposition du public selon les modalités définies par la même délibération (ou par la délibération en date du …). Par délibération du…, le Conseil municipal a approuvé le bilan de la concertation, le dossier de création de la ZAC… et a créé la ZAC … conformément aux articles L. 311-1 et R. 311-2 du code de l’urbanisme. Conformément à l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme, le dossier de réalisation a été approuvé par délibération du Conseil municipal en date du… Des compléments à l’étude d’impact ayant été nécessaires, conformément à l’article L.122-1-1 du Code de l’environnement, une mise à disposition de ces derniers ont été mis à la disposition du public de … à … par une délibération en date du … , délibération qui précisa également les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition. Par la suite, les conclusions du rapport tirant le bilan de la mise à disposition du complément à l’étude d’impact ont été approuvées par délibération du Conseil municipal le … Un programme d’équipements publics a été établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-8 du Code de l’urbanisme Celui-ci est constitué : •… •… Il est proposé au Conseil municipal d’approuver le programme des équipements publics de la ZAC… établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-8 du Code de l’urbanisme. Le Conseil municipal, Vu le Code général des collectivités territoriales, Vu le Code de l’environnement et notamment ses articles L122-1 et suivants et R122-1 et suivants Vu le Code de l’urbanisme, et notamment les articles L. 300-2, L. 311-1 et suivants et R. 311-1 et suivants Vu l’étude d’impact Vu le complément à l’étude d’impact (si nécessaire) Vu l’avis sur l’étude d’impact de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du ………… Vu l’avis sur le complément à l’étude d’impact de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en date du ………… [si complément à l’étude d’impact] Vu la délibération du Conseil municipal en date du … précisant les modalités de la mise à disposition de l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition


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Vu la délibération du Conseil municipal en date du … tirant le bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact et précisant les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échéant) Vu la délibération du Conseil municipal en date du… tirant le bilan de la concertation, approuvant le dossier de création de la ZAC…, créant la ZAC … et autorisant Monsieur le Maire à élaborer le dossier de réalisation Vu la délibération du Conseil municipal en date du… approuvant le plan local d’urbanisme/la modification/la révision du PLU de la Ville de…, (si nécessaire) Vu la délibération en date du … précisant les modalités de mise à disposition du complément à l’étude d’impact et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact [si complément à l’étude d’impact] Vu la délibération en date du … tirant le bilan de la mise à disposition du complément de l’étude d’impact, et les modalités de la mise à disposition du bilan de la mise à disposition de l’étude d’impact (le cas échéant) [si complément à l’étude d’impact] Vu la délibération du Conseil municipal en date du… approuvant le dossier de réalisation établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-7 du Code de l’urbanisme, Vu le programme des équipements publics de la ZAC « …… » établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-8 du code de l’urbanisme Vu le rapport de Monsieur le Maire, Décide : Article 1 : D’approuver le programme des équipements publics de la ZAC… établi conformément aux dispositions de l’article R. 311-8 du Code de l’urbanisme. Article 2 : La présente délibération sera affichée pendant un mois en mairie. Elle fera l’objet d’une mention dans un journal diffusé dans le département. Elle sera en outre publiée au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales. Article 3 : Madame/Monsieur le Maire est chargé(e) de l’exécution de la présente délibération.


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Guide juridique des ZAC Décembre 2013 Ce guide, édité par SCET – Pôle Réseau, a été réalisé par Emilie FRUTOSO et Laurent LE CORRE (SCET Juridique) Il est à destination exclusive des membres du Réseau SCET. Sa diffusion en dehors du Réseau n’est pas autorisée, sauf accord exprès de la SCET. Aux termes de l’article 40 de la loi du 11 mars 1957, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite ». L’article 41 de la même loi n’autorise que « les copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé et du copiste et non destinées à une utilisation collective » et « les analyses et courtes citations », « sous réserve que soient indiquées clairement le nom de l’auteur et la source ». Toute représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, ne respectant pas la législation en vigueur constituerait une contrefaçon sanctionnée par les articles 425 à 429 du Code Pénal. © SCET - Groupe Caisse des Dépôts et Consignations 52, rue Jacques Hillairet - 75612 PARIS Cedex 12 [email protected] - http://www.reseauscet.fr Tél. : 01 53 44 07 19


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