Política Industrial Para el Siglo XXI Dani Rodrik, Universidad de Harvard Noviembre de 2004 Traducción: Alicia Aguilar , Eduardo Aguilar ∗
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I. Introducción
Hubo un tiempo, hace mucho, en que los economistas creían que el mundo subdesarrollado estaba lleno de imperfecciones de mercado, y que la única manera en que los países pobres podían escapar de sus trampas de pobreza era a través de enérgicas intervenciones gubernamentales. Luego vino un periodo en que los economistas creyeron que los errores del gobierno eran mucho más nefastos, y que lo mejor que el estado podía hacer era abandonar cualquier pretensión de conducir la economía. La realidad no fue amable con ninguna de estas expectativas. La sustitución de importaciones, la planificación y las empresas públicas tuvieron algún éxito, pero allí donde perdieron flexibilidad con el tiempo, llevaron a crisis y fracasos colosales. La liberalización y la apertura económica beneficiaron a las actividades de exportación, a los intereses financieros y a trabajadores calificados, pero en la mayoría de los casos produjeron tasas de crecimiento del conjunto de la economía (en la productividad del trabajo y del conjunto de los factores) por lejos inferiores a las experimentadas bajo las viejas y criticadas políticas del pasado. Hoy muy pocas personas creen seriamente que la planificación estatal y la inversión pública pueden actuar como la fuerza motriz del desarrollo económico. Incluso los economistas de
manufacturas en general. De hecho, muchos de los ejemplos específicos del trabajo refieren a actividades no tradicionales que pertenecen a la agricultura o los servicios. No existe evidencia de que las imperfecciones de mercado que requieren la aplicación de políticas industriales estén ubicadas predominantemente en la industria, y no adopto tal supuesto en este trabajo. La naturaleza de las políticas industriales radica en que complementan –los opositores dirían “distorsionan”– a las fuerzas de mercado: refuerzan o contrarrestan las asignaciones de recursos que los mercados producirían por sí mismos. El objetivo de este trabajo es desarrollar un marco para guiar la política industrial, maximizando su potencial para contribuir al crecimiento económico y minimizando los riesgos de generar derroche de recursos y búsqueda de rentas (rent-seeking )2. Argumentaré que, para alcanzar este objetivo, necesitamos pensar a la política industrial con un enfoque distinto al de la literatura estándar. El enfoque convencional de política industrial consiste en enumerar externalidades3 (tecnológicas y otras) y luego pensar intervenciones de política que solucionen esas imperfecciones imperfecciones de mercado. La discusión gira luego alrededor de la viabilidad administrativa y fiscal de esas intervenciones, sus requerimientos de información, sus consecuencias en cuanto a los intereses afectados, etc. Aquí también comienzo hablando de imperfecciones de mercado genéricas, pero luego asumo como un dato que el lugar en que se encuentran esas fallas y su verdadera magnitud es algo altamente incierto. Un argumento central de este trabajo es que la política industrial requiere no sólo implementar las medidas adecuadas, sino también, y con igual importancia, requiere obtener información del sector privado sobre la externalidades relevantes y sobre sus posibles soluciones. El modelo correcto de política industrial no es el de un gobierno aislado, distante, autárquico, aplicando impuestos o subsidios óptimos, sino un modelo de colaboración estratégica entre el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dónde radican los obstáculos más significativos al cambio estructural y qué tipo de intervenciones es más
manufacturas en general. De hecho, muchos de los ejemplos específicos del trabajo refieren a actividades no tradicionales que pertenecen a la agricultura o los servicios. No existe evidencia de que las imperfecciones de mercado que requieren la aplicación de políticas industriales estén ubicadas predominantemente en la industria, y no adopto tal supuesto en este trabajo. La naturaleza de las políticas industriales radica en que complementan –los opositores dirían “distorsionan”– a las fuerzas de mercado: refuerzan o contrarrestan las asignaciones de recursos que los mercados producirían por sí mismos. El objetivo de este trabajo es desarrollar un marco para guiar la política industrial, maximizando su potencial para contribuir al crecimiento económico y minimizando los riesgos de generar derroche de recursos y búsqueda de rentas (rent-seeking )2. Argumentaré que, para alcanzar este objetivo, necesitamos pensar a la política industrial con un enfoque distinto al de la literatura estándar. El enfoque convencional de política industrial consiste en enumerar externalidades3 (tecnológicas y otras) y luego pensar intervenciones de política que solucionen esas imperfecciones imperfecciones de mercado. La discusión gira luego alrededor de la viabilidad administrativa y fiscal de esas intervenciones, sus requerimientos de información, sus consecuencias en cuanto a los intereses afectados, etc. Aquí también comienzo hablando de imperfecciones de mercado genéricas, pero luego asumo como un dato que el lugar en que se encuentran esas fallas y su verdadera magnitud es algo altamente incierto. Un argumento central de este trabajo es que la política industrial requiere no sólo implementar las medidas adecuadas, sino también, y con igual importancia, requiere obtener información del sector privado sobre la externalidades relevantes y sobre sus posibles soluciones. El modelo correcto de política industrial no es el de un gobierno aislado, distante, autárquico, aplicando impuestos o subsidios óptimos, sino un modelo de colaboración estratégica entre el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dónde radican los obstáculos más significativos al cambio estructural y qué tipo de intervenciones es más
gobierno es imperfecta pero, como argumentaré, también la del sector privado lo es. Son precisamente las externalidades de información generadas por aquello que el sector privado desconoce las que crean un rol útil para el gobierno –aun cuando el sector público tenga peor información que el sector privado. De manera similar, la idea de que los gobiernos necesitan mantener a las empresas privadas a distancia para minimizar la corrupción y la búsqueda de rentas queda ahora desbaratada. Sí, el gobierno necesita mantener su autonomía frente a los intereses privados. Pero podrá obtener información útil del sector privado sólo si además entabla una relación continua con él –ambas actitudes dan lugar a un tipo de relación que ha sido definida como de “autonomía enraizada” por el sociólogo Peter Evans (1995). La innovación es la clave que posibilita el cambio estructural y el crecimiento de la productividad. Un segundo punto clave de este artículo es que la innovación en el mundo subdesarrollado no está limitada por el lado de la oferta, sino por el lado de la demanda. Esto es, no es la escasez de buenos ingenieros y científicos, la ausencia de laboratorios de I+D, o la inadecuada protección de los derechos de propiedad intelectual lo que limita la innovación que se necesita para el cambio estructural en las economías de bajos ingresos. Por el contrario, las innovaciones no aparecen por falta de demanda de sus potenciales usuarios en el sector privado –los empresarios. Y a su vez, la demanda por innovación es baja porque los empresarios perciben a las nuevas actividades como de baja rentabilidad. Discutiré las razones de esta conjetura con mayor detalle en la sección II, pero es útil tener en mente la analogía con el capital humano y la educación. Durante mucho tiempo, los responsables de política económica pensaron que la solución a la escasez de capital humano consistía en mejorar la infraestructura educativa –más escuelas, más maestros, más libros, y mejor acceso a estas tres cosas. De hecho, estas políticas aumentaron la oferta educativa, pero cuando los resultados se hicieron presentes fue evidente que los incrementos en maestros, libros y aulas no produjeron las ganancias de productividad anticipadas (Pritchett 2004). La razón es simple. La restricción real era la demanda por educación –esto es, los bajos
restricciones –con la significativa excepción de los acuerdos de la OMC sobre los Subsidios y Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)- son o de adhesión voluntaria, o no constituyen una limitación significativa. Por lo tanto, el obstáculo que permanece en el camino de una política industrial coherente es la voluntad política de implementarla, no la factibilidad de hacerlo.
II. ¿Por qué Implementar Políticas Industriales?
En un importante artículo publicado en American Economic Review , Jean Imbs y Romain Wacziarg (2003) examinaron a través de una amplia regresión los patrones de concentración sectorial y diversificación productiva de distintos países. Descubrieron una regularidad importante en sus datos. A medida que los países pobres se desarrollan, la producción y el empleo sectorial se hacen menos concentrados y más diversificados. Y este proceso continúa hasta una etapa relativamente avanzada del proceso de desarrollo. Es sólo después de que los países alcanzan aproximadamente el actual ingreso de Irlanda que los patrones de producción comienzan a volverse más concentrados. Si se grafica la concentración sectorial contra el ingreso per cápita, se obtiene entonces una curva en forma de U. Imbs y Wacziarg enfatizan la solidez de sus descubrimientos: “Nuestro resultado es una característica altamente robusta de los datos. La no monotonicidad se excede la bien conocida migración de factores de producción desde la agricultura hacia la manufactura y los servicios. En particular, la forma de U está presente incluso si sólo se pone foco en la producción de bienes manufacturados. La conclusión es válida tanto si el tamaño de un sector se mide por su participación en el empleo total, como si se mide por su participación en el valor agregado. Se mantiene tanto si se mira la evolución histórica de cada país, como si se mira a países de distintos
Imagine una economía con un gobierno de buen comportamiento que hizo las tareas del Consenso de Washington. La inestabilidad macroeconómica no es un problema, las intervenciones en los mercados son mínimas, las restricciones al comercio son escasas, los derechos de propiedad están protegidos y los contratos asegurados. ¿Existirá en esta economía la cantidad necesaria de capacidad emprendedora que se requiere para poner en marcha actividades no tradicionales? Hay buenas razones para creer que la respuesta es no. Fundamentalmente porque los precios de mercado no tienen la capacidad de revelar la rentabilidad de asignaciones de recursos (actividades) que aún no existen. Por lo tanto, los retornos de invertir en actividades no tradicionales son difusos (como mucho). Es posible poner este problema en el lenguaje de la Economía tradicional, y en lo que sigue discutiré dos externalidades clave que debilitan los incentivos a la diversificación productiva: las externalidades de información y las externalidades de coordinación. Ambas son razones para creer que es improbable que la diversificación productiva se produzca sin intervención gubernamental directa. Considere un ejemplo reciente tomado de las páginas del New York Times. Taiwán es un tradicional productor y exportador de azúcar, una industria que recientemente pasó por momentos difíciles debido a los bajos precios internacionales y a otras razones. ¿Qué debería sembrarse ahora para reemplazar la caña de azúcar que es la fuente de ingreso de muchos campesinos taiwaneses? En muchos países esto hubiera generado un sector rural en crisis, campesinos crecientemente endeudados, y una carga debilitando al conjunto de la economía. En Taiwán, la respuesta fue un programa de inversiones gubernamentales de 65 millones de dólares para desarrollar una industria de orquídeas de nivel mundial. El gobierno paga los laboratorios genéticos, los sitios de cuarentena, las zonas de empaque y embarque, nuevas rutas, las conexiones de agua y electricidad de los invernaderos privados, y un centro de exposiciones. De hecho, paga todo excepto el costo de los invernaderos. Y también provee crédito a baja tasa de interés para que los campesinos construyan sus invernaderos. 4
Notemos que el tipo de descubrimiento que importa en el contexto subdesarrollado difiere de la innovación e I+D tal como en general se entienden estos términos. De lo que se trata aquí no es de crear un nuevo producto o proceso, sino “descubrir” que cierto bien, ya existente en los mercados mundiales, puede ser producido localmente a bajo costo. Este proceso puede involucrar algo de experimentación tecnológica para adaptar la tecnología extranjera a las condiciones domésticas, pero esta experimentación raramente equivale a algo que sea realmente patentable y por lo tanto monopolizable. Los empresarios que se dieron cuenta de que Colombia era un buen lugar para producir flores, Bangladesh para remeras, Pakistán para pelotas de fútbol y la India para software generaron grandes ganancias sociales para sus economías, pero pudieron retener muy pocas ganancias para ellos mismos. Las políticas de los países en desarrollo no tienen un análogo al sistema de patentes que protege las innovaciones en los países avanzados. En Hausmann y Rodrik (2004) presentamos evidencia para sugerir que estas características son endémicas al proceso de desarrollo económico. Mostramos que países con recursos y dotaciones factoriales casi idénticas se especializan en muy diferentes tipos de productos, cuando se mira más allá de los agregados amplios tales como commodities intensivos en trabajo. Bangladesh exporta millones de dólares en sombreros, mientras que Pakistán no exporta virtualmente ninguno. A la inversa, Pakistán exporta toneladas de pelotas de fútbol, mientras que Bangladesh carece de una industria de pelotas de fútbol de importancia. A un nivel de ingreso diferente, Corea es una potencia mundial en hornos de microonda y casi no exporta bicicletas, un patrón que es exactamente inverso en Taiwán. Es imposible atribuir estos patrones de especialización a diferencias de ventajas comparativas. Es más probable que sean el resultado de intentos aleatorios de “descubrimiento por cuenta propia”, seguidos por la aparición de nuevas firmas imitadoras. En realidad, mostraré cómo industrias enteras surgen comúnmente de los esfuerzos de experimentación de emprendedores aislados. Las prendas en Bangladesh, las flores en Colombia, la industria de la tecnología de la información en India y
Hausmann y Rodrik (2003), recomendamos una estrategia general que reúna garrote e incentivos (zanahorias). Dado que embarcarse en “descubrir por uno mismo” requiere que los emprendedores obtengan beneficios extraordinarios, en parte la política debe tomar la forma de una zanahoria. Esto puede consistir en algún tipo de subsidio, protección comercial o la provisión de capital de riesgo. Note que la lógica del problema requiere que los beneficios extraordinarios sean provistos sólo al inversor inicial, no a los que lo copian. Pero para asegurar que no se persista en los errores que pueden cometerse, y que los malos proyectos sean dejados de lado, estos beneficios deben estar sujetos a exigencias de performance (por ejemplo, exigencias de exportación), o a un monitoreo estricto del uso que se hace de los fondos. En otras palabras, debe haber un garrote para disuadir las acciones ventajistas de los receptores del subsidio. Las políticas industriales del Este Asiático típicamente contenían ambos elementos (ver la clásica discusión en Amsden 1989 y Wade 1990). Las políticas industriales en América Latina típicamente usaron demasiada zanahoria y demasiado poco garrote, lo cual explica por qué América Latina terminó con tantos sectores ineficientes en medio de alguna que otra industria exitosa a nivel mundial. Un punto sutil pero importante aquí es que incluso en el marco de programas de incentivos óptimamente diseñados, algunas de las inversiones promovidas fracasarán. Esto se debe a que el nivel de inversión óptimo en descubrimiento requiere igualar los costos marginales sociales de los fondos invertidos con los beneficios esperados en los nuevos sectores. El retorno efectivo de alguno de los nuevos proyectos será necesariamente bajo o negativo, a ser compensado por los altos retornos de los casos exitosos. El éxito contundente que la Fundación Chile –una agencia pública– logró con los salmones puede compensar muchos errores eventuales6.
Coordinación
que predominan en contextos de bajos ingresos. El enfoque del desarrollo basado en clusters representa una versión más acotada de la misma idea, que se concentra en el desarrollo de sectores específicos tales como turismo, farmacia, o biotecnología. En todas estas versiones, el modelo de fallas de coordinación se centra en el problema de quién tendrá la capacidad de coordinar las decisiones de inversión y producción de los distintos empresarios. En ciertos casos, cuando la industria en cuestión está altamente organizada y existe la posibilidad de apropiarse de los beneficios de las inversiones necesarias, se puede lograr esta coordinación dentro del mismo sector privado, sin que el gobierno juegue un rol específico. Pero más comúnmente, en las industrias nacientes y cuando el sector privado todavía debe ser organizado, se requerirá que el gobierno desempeñe algún papel. Un aspecto interesante, y con frecuencia olvidado, de las fallas de coordinación es que éstas no necesitan subsidios, y superarlas no necesariamente es costoso para el presupuesto gubernamental. En este sentido, las externalidades de coordinación difieren de las externalidades de información tratadas antes, cuya solución sí requiere subsidios de algún tipo. La lógica de las fallas de coordinación es que una vez que las inversiones simultáneas se producen, todas terminan siendo rentables. Por tanto, ninguno de los inversores necesita ser subsidiado ex post. La clave es desencadenar estas inversiones. Lo que se puede alcanzar tanto por coordinación explícita –“la empresa A realizará esta inversión si la empresa B realiza esta otra”- o diseñando subsidios ex ante que no necesitarán ser pagados ex post. Una promesa implícita de rescate en caso de fracaso, o una inversión garantizada es un ejemplo de subsidio ex- ante. Supongamos que el gobierno garantiza que el inversor será resarcido por completo si el proyecto fracasa. Esto induce al empresario a realizar la inversión. Si el proyecto tiene éxito, el inversor no necesita ninguna transferencia monetaria del gobierno, y los subsidios no son pagados. Esta es la forma en la cual algunas industrias se iniciaron en Corea del Sur, cuando el régimen del Presidente Park dio garantías de inversión implícitas para inducir a los conglomerados empresarios (Chaebols) a que invirtieran en nuevas áreas. Por otro
jugado por tales políticas en el Este asiático es bien conocido; lo que es menos apreciado es que esto también es cierto en América Latina. A modo de ilustración, la tabla 1 enumera los cinco ítems de exportaciones más importantes (a los Estados Unidos) de tres economías líderes de Latinoamérica: Brasil, Chile y México. Cuando se dejan de lado las exportaciones tradicionales de commodities tales como cobre y petróleo, es sorprendente cómo cada uno de los productos de la lista se ha beneficiado de políticas preferenciales de apoyo. En el caso de Brasil, las industrias del acero, de la aviación y en gran medida la del calzado son creación de las antiguas políticas de sustitución de importaciones. Los altos niveles de protección (acero y calzado) y las empresas públicas, el I+D público, y el crédito subsidiado (aeroplanos) fueron deliberadamente usados para crear rentas para los empresarios que invertían en las nuevas áreas y para construir clusters industriales. En el caso de Chile, las políticas industriales jugaron un rol enorme en el cultivo de uvas, en la forestación y en el salmón. El rol de la Fundación Chile en la puesta en marcha de la industria del salmón ya ha sido mencionado. En el cultivo de uvas existió una importante inversión pública en I+D en los años 60 que transformó una industria inicialmente orientada al mercado local en un poderoso actor global (Jarvis 1994). Y en forestación existe una historia de al menos 60 años de plantaciones subsidiadas (ver Clapp 1995), así como también un gran impulso coordinado desde 1974 para transformar el cluster de madera, pulpa y papel, y mueble en una gran industria exportadora (Agosin 1999). La diversificación productiva de Chile difícilmente pueda ser vista como el resultado de dejar que los mercados operen libremente. En México, las industrias de motores de automóviles y computadoras son la creación (inicialmente) de políticas de sustitución de importaciones, seguidas por políticas de aranceles preferenciales en el marco del NAFTA. Ninguna de estas industrias surgió de políticas de cruzarse los brazos, ni de incentivos equilibrados, ni de fuerzas de mercado no contaminadas. Por lo tanto, la diferencia entre el Este Asiático y América Latina no es que la transformación
aislar el proceso de diseño e implementación de políticas de los intereses privados, y alejar a los funcionarios públicos de una interacción demasiado estrecha con los empresarios. Notemos cómo esta respuesta –“ponga distancia entre los funcionarios y los empresarios”– es diametralmente opuesta a la respuesta anterior, surgida de la necesidad de generar flujos de información. El desafío institucional crítico es, por lo tanto, encontrar una posición intermedia entre la total autonomía y el total enraizamiento. Con demasiada autonomía de los burócratas usted tendrá un proceso de diseño e implementación de políticas que minimiza la corrupción, pero fracasa en generar los incentivos que el sector privado realmente necesita 7. Con demasiado enraizamiento, los burócratas terminarán en la cama con (y en los bolsillos de) los intereses empresarios. Adicionalmente, sería deseable que este proceso esté bajo el control de (y pueda rendir cuentas a) las instituciones democráticas y genere legitimidad pública. Lograr el balance adecuado en esto es tan importante que, desde mi visión, empalidece todos los otros elementos del diseño de políticas. En particular, una vez que el marco institucional es el “correcto” necesitamos preocuparnos muchos menos por la optimalidad de las políticas. Una política óptima en el marco institucional equivocado será mucho peor que una política menos óptima en el marco institucional apropiado. Puesto de manera diferente, en lo que se refiere a la política industrial es mucho más importante precisar el proceso de diseño e implementación que precisar la política específica. Pensar la política industrial como un “proceso” tiene el beneficio adicional de que deja abierta la posibilidad de que los obstáculos reales a la diversificación productiva puedan diferir en mucho de los señalados hipotéticamente más arriba. Escuchar a los empresarios sin ser sus rehenes quizás revele que los problemas no radican en las omisiones del gobierno (por ejemplo, externalidades que no fueron corregidas), sino en sus actos (por ejemplo, intervenciones equivocadas que incrementaron los costos de realizar los negocios).
Estas ideas deben ser expresadas en términos operativos para ser útiles en la práctica. El desafío en un trabajo como este es transmitir la esencia de la idea sin caer en la trampa de una especificidad mal ubicada, que termine recomendando una estrategia institucional a la que todos deban amoldarse. Lo intentaré en dos pasos. Primero discutiré algunas características genéricas acerca del diseño institucional deseable para la política industrial. Luego enumeraré algunos principios de diseño que deberían guiar la formulación de la política industrial. Estas sugerencias ocupan una posición intermedia entre ideas más abstractas discutidas arriba y recomendaciones concretas sobre diseño institucional.
Elementos del Diseño Institucional
Presencia Política en el Ato Nivel. El éxito de la política industrial depende en general de contar con apoyo político de alto nivel. La prudencia fiscal tiene un defensor en la persona del ministro de economía y la solidez monetaria lo tiene en la persona del presidente del banco central. La transformación estructural también necesita un defensor político que se haga escuchar por el presidente o el primer ministro, y esté al mismo nivel que otros miembros del gabinete. Esto sirve a varios propósitos. Primero, esto aumenta el perfil de las políticas industriales y permite que los problemas de la transformación económica reciban atención de los más altos niveles del gobierno. Segundo, esto permite coordinar, supervisar y monitorear a los burócratas y a las agencias encargadas de llevar a cabo las políticas industriales. Cuando los burócratas tienen autonomía, es crítico que su performance sea monitoreada sistemáticamente por funcionarios de alto nivel. Tercero, esto identifica un claro responsable político de las políticas industriales. Este defensor político podría ser un ministro de estado, el vicepresidente (en sistemas presidenciales), o incluso el presidente mismo (como en el caso de Corea del Sur durante el periodo del Presidente Park).
Diez Principios para el Diseño de la Política Industrial
Por las razones explicadas anteriormente, es imposible (e indeseable) especificar anticipadamente las políticas que el marco discutido más arriba produciría. Todo depende de las oportunidades y restricciones que se identifiquen durante el proceso deliberativo. Un país puede elegir desarrollar un cluster de servicios centrado en la expansión del puerto nacional. Otro puede decidir orientar capital de riesgo hacia a la biotecnología y el software. Un tercero puede optar por exenciones impositivas para incentivar la producción en las etapas iniciales de la cadena de valor de los productos forestales. Un cuarto puede llegar a la conclusión de que lo que inhiben el ingreso de emprendedores en nuevas actividades es el exceso de papeleo y regulaciones burocráticas. Sin embargo, es posible enumerar algunas “reglas de diseño” generales que pueden guiar la formulación de las políticas industriales resultantes. 1.- Se deben brindar incentivos sólo a nuevas actividades. El principal objetivo de la política industrial es diversificar la economía y generar nuevas áreas de ventaja comparativa. De aquí se deduce que los incentivos deberían focalizarse en las actividades económicas que son nuevas en la economía doméstica. “Nuevo” se refiere tanto a productos que son nuevos para la economía local como a nuevas tecnologías para producir un producto existente. Muchos países otorgan incentivos impositivos para nuevas inversiones sin discriminar lo suficiente entre inversiones que expanden el rango capacidades de la economía local y aquellas que no lo hacen. Nótese además que este énfasis difiere sustancialmente de la tendencia de muchos programas de incentivos a subsidiar pymes. Las políticas de apoyo a pymes se basan en el criterio del tamaño –no en si la actividad en cuestión tiene el potencial de engendrar nuevas áreas de especialización. Es esto último lo que genera crecimiento económico. 2. Deben haber criterios claros para definir éxitos y fracasos. Como ya lo enfaticé, la política
industrias –ejemplo: turismo, call centers8 o biotecnología. Esto conduce a equivocaciones en los esfuerzos de la promoción industrial. El blanco del apoyo público no deberían los sectores, sino las actividades. Esto facilita que el apoyo se diseñe como solución a imperfecciones de mercado específicas en lugar de como un apoyo genérico para tal o cual sector. Más que brindar incentivos a la inversión, digamos, en turismo o call centers, los programas del gobierno deberían subsidiar, entre otros, el entrenamiento bilingüe, informes de viabilidad para la agricultura no tradicional, la inversión en infraestructura, la adaptación de tecnología extranjera a las condiciones locales, el capital de riesgo. Los programas transversales como estos tienen la ventaja de que abarcan varios sectores de una sola vez y están dirigidos directamente a las imperfecciones de mercado. 5. Las actividades subsidiadas deben tener un claro potencial de brindar efectos de derrame y demostración. No hay razón para dar apoyo público a una actividad a menos que la actividad tenga el potencial para estimular el surgimiento de otras inversiones complementarias o de generar derrames de información o tecnológicos. El apoyo público debe ser contingente a un análisis de este tipo. Además, las actividades apoyadas deberían ser estructuradas de tal modo que maximicen los derrames para los futuros imitadores y rivales. 6. La autoridad para llevar a cabo la política industrial debe ser establecida en agencias con capacidad demostrada. Es común quejarse acerca de la incompetencia y corrupción de las burocracias gubernamentales. Pero la competencia burocrática varía ampliamente entre diferentes agencias dentro del mismo país, y la mayoría de los países tienen bolsones de capacidades burocráticas. Es preferible establecer las actividades de promoción en tales agencias en vez de crear nuevas agencias desde cero o utilizar algunas existentes con antecedentes pobres. Esto tendrá implicancias sobre las herramientas de política industrial a utilizar. Si el banco de desarrollo está bien organizado, pero la administración impositiva es un desastre, puede ser necesario desarrollar la promoción a través de créditos dirigidos en lugar de con incentivos impositivos. Note cómo esto puede entrar en conflicto con la necesidad de
9. Incluso en el mejor de los mundos, se cometerán errores en la elección de los sectores promovidos. Las estrategias públicas del tipo que se recomiendan aquí son frecuentemente ridiculizadas porque pueden llevar a que se beneficie a sectores equivocados, sin potencial de rentabilidad. Es importante, por supuesto, crear un resguardo contra esto, tal como se resaltó antes. Pero una estrategia adecuada de descubrimiento del potencial productivo de una economía supondrá necesariamente errores de este tipo. Algunas actividades promovidas fracasarán. El objetivo no debería ser minimizar las probabilidades de que ocurran errores, porque esto podría resultar en la ausencia absoluta de “descubrimiento por uno mismo”, sino que debería ser minimizar los costos generados por los errores una vez que estos ocurran. Si los gobiernos nunca se equivocan, significa simplemente que no están haciendo su tarea con la energía suficiente. 10. Las actividades de promoción deben tener la capacidad de renovarse a sí mismas, de manera que el ciclo de descubrimientos sea continuo. Dado que no existe un modelo único acerca de cómo implementar políticas de promoción, las necesidades y las circunstancias del proceso de descubrimiento productivo probablemente cambiarán en el tiempo. Esto requiere que las agencias que apliquen estas políticas tengan la capacidad de reinventarse y modernizarse a sí mismas. A lo largo del tiempo, algunas tareas clave de la política industrial deberán ser descartadas, así como otras nuevas deberán enfrentarse.
Un Conjunto Ilustrativo de Programas de Incentivos
Tal como he argumentado, la política industrial no debería ser pensada como un conjunto de programas. Sino, en cambio, como un proceso diseñado para descubrir cuáles son las áreas en las que es probable que las acciones hagan una diferencia. Por lo tanto, el producto de un proceso como este –es decir, las políticas y enfoques utilizados- dependerán principalmente de
ejemplos son: bancos de desarrollo, fondos de riesgo financiados públicamente (pero administrados profesionalmente), garantías públicas para préstamos de más largo plazo de los bancos privados, o instrumentos especiales que dirijan parte de los portafolios de los fondos de pensión pública a inversiones de mayor riesgo. 3. Internalizar las externalidades de coordinación. Las externalidades de coordinación son particulares a cada actividad y es esencialmente imposible especificarlas anticipadamente. Las necesidades del turismo son muy diferentes de las necesidades de los “call centers”. Esto significa que los gobiernos deben tener la capacidad para identificar estas fallas de coordinación e intentar resolverlas. Los consejos de coordinación y deliberación tratados más arriba son un mecanismo para establecer y desarrollar esta capacidad. Pero es claro que estos esfuerzos necesitan ser emprendidos a múltiples niveles –tanto a nivel nacional como regional y sectorial. En todo esto, las cámaras de comercio e industria, las asociaciones rurales y de trabajo pueden jugar un rol constructivo. Como se discutió más arriba, las relaciones del gobierno con estas entidades privadas necesitan ser legitimadas socialmente mediante mecanismos que promuevan la transparencia y la rendición de cuentas. Las propuestas deben ser públicas, evaluadas y analizadas formalmente por tecnócratas, y su impacto fiscal debe ser presupuestado. El objetivo es identificar las oportunidades de coordinación limitando el comportamiento de búsqueda oportunista de rentas. 4. I+D público. No es posible incorporar la tecnología de los países avanzados en bruto, sin adaptarla a las condiciones locales. Tanto en el caso de las uvas frescas en Chile o de la industria de tecnología de la información en Taiwán, muchas industrias necesitaron esfuerzos de I+D costeados públicamente para identificar, adaptar y transferir tecnología desde el extranjero. La clave es asegurar que estos esfuerzos estén bien integrados con las actividades del sector privado y orientadas a sus necesidades. Los programas que mejor funcionan son probablemente aquellos que son sensibles a las demandas del sector privado.
IV. Los Exagerados Rumores Sobre la Muerte de la Política Industrial
Una agenda como la perfilada antes puede parecer demasiado grande y ambiciosa para las prácticas de política actualmente aceptadas. Después de todo, mirando las economías modernas y en proceso de modernización, se supone que las políticas industriales pertenecen a las prácticas condenadas por la historia, junto a otras políticas pasadas de moda como la planificación central y la protección del comercio exterior. La realidad es que las políticas industriales se han aplicado prolíficamente durante las últimas dos décadas –y en ningún lugar más que en las economías que han adoptado firmemente la agenda de reformas ortodoxas. Si este hecho se ha escapado a la atención es sólo porque las políticas preferenciales en cuestión han privilegiado las exportaciones y la inversión extranjera –los dos fetiches de la era del Consenso de Washington- y porque sus defensores las llamaron “estrategias orientadas hacia afuera” y otros nombres de sonido similar, en vez de políticas industriales. Pero en cualquier situación en que un gobierno conscientemente favorece algunas actividades económicas por sobre otras, está aplicando una política industrial. Y desde este estándar, el pasado reciente ha tenido más participación de las políticas industriales. Aunque que las exportaciones han sido apoyadas de varias maneras distintas, las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPEs) son las forma más visibles de discriminación a su favor. Hay cerca de 1000 ZPEs en todo el mundo, y es raro encontrar un país que no tenga una. Las empresas que se localizan en las ZPEs obtienen un tratamiento preferencial en varias formas: se les permite exención ilimitada en las importaciones (con la condición de que exporten su producción); reciben exención temporal en los impuestos a la empresa, a la propiedad y a los ingresos; están protegidas de las regulaciones burocráticas que otras empresas tienen que soportar; se les provee mejores servicios de infraestructura y comunicación; y están exentas en general de la legislación laboral que se aplica a otras empresas (Madani 1998). Los incentivos que se ofrecen a la inversión extranjera directa son más comunes.
estudios cuidadosos pudieron encontrar muy poca evidencia sistemática de externalidades tecnológicas, o de otro tipo, originadas por la inversión extranjera directa (algunos incluso encontraron derrames negativos, ver Hanson 2001 para una discusión de estos temas). En estas circunstancias, subsidiar a los inversores extranjeros es una política particularmente tonta, dado que sirve para transferir ingresos desde los contribuyentes de países pobres a los bolsillos de los accionistas de países ricos, sin beneficio compensatorio. Las zonas de procesamiento de exportaciones y los incentivos para la inversión extranjera directa son los elementos más notables de la política industrial en los países en desarrollo, pero no son los únicos. Muchos países continúan manteniendo políticas industriales de distinto tipo, algunas de las cuales son vestigios de las políticas de sustitución de importaciones del pasado y otras son respuestas ad-hoc a las fallas percibidas en la estructura de las políticas existentes. Esto no es apreciado adecuadamente, por eso presento en la Tabla 2 una lista ilustrativa de incentivos crediticios e impositivos para la inversión y la producción local en un conjunto de países en desarrollo. La tabla está basada en el trabajo de Melo (2001), el cual está limitado a países de América del Sur, y extiendo la recopilación de Melo a países de otras partes del mundo utilizando fuentes nacionales e internacionales. Como muestra la tabla, las facilidades crediticias y las exenciones impositivas para sectores favorecidos se generalizó extremadamente, en América Latina no menos que en Asia y África. En América Latina, los incentivos tienden centrarse en turismo, minería, forestación, y agronegocios. En otros lugares, las actividades industriales y de servicios también tienden a ser promovidas. La lección de esta recopilación de las políticas actuales es que la política industrial está lejos de haber desaparecido. En la mayoría de los países, el desafío no es restituir la política industrial, sino reorganizar la estructura ya instalada de una manera más productiva. Como hemos visto, gran parte de la presente política industrial asume que surgen externalidades de las exportaciones e inversión extranjera directa, y se formula en términos sectoriales. Este diseño institucional difícilmente sea adecuado para encarar el tipo de descubrimiento cuya
Las restricciones sobre la política industrial tienen diferentes apariencias. Presento una visión más detallada de esto en la Tabla 3, e indico algunas características generales aquí. Las más importantes en la jerarquía son las reglas de la OMC, que son de mayor alcance y más invasivas que aquellas que estaban bajo el viejo sistema del GATT. Anteriormente, la membresía al sistema de comercio mundial tenía pocos o ningún requerimiento para los países pobres. Las excepciones en caso de crisis de balance de pagos o en caso de industrias nacientes eran lo suficientemente permisivas, posibilitando que los países adoptaran cualquiera o todas las políticas industriales. Bajo la OMC, hay varias restricciones. Los subsidios a las exportaciones son ahora ilegales según la OMC (salvo para los países menos desarrollados), como lo son los requerimientos de contenido nacional, y otros requisitos de performance empresaria relacionadas al comercio externo, las restricciones cuantitativas a las importaciones y las leyes de patentes que no cumplen los estándares internacionales. Todo esto había sido parte del arsenal de políticas industriales utilizadas por Corea del Sur y Taiwán durante los 60 y los 70. Además, los países que aún no son miembros de la OMC son frecuentemente golpeados con demandas más restrictivas como parte de sus negociaciones de ingreso al organismo. Los acuerdos regionales o bilaterales típicamente expanden el rango de requisitos más allá de los que se encuentran en la OMC. En particular, Estados Unidos presionó por restricciones más fuertes en áreas de regulaciones de inversión, protección de la propiedad intelectual y cuenta de capital de balance de pagos cuando negoció un acuerdo de libre comercio con un país en desarrollo (ver Tabla 3). En el lado financiero, una cantidad de códigos y estándares internacionales tienen cláusulas que pueden ser interpretadas como restrictivas para la utilización de la política industrial (ver tabla 3). Y las condiciones del FMI frecuentemente sobrepasan los problemas específicos en materia monetaria y fiscal para prescribir políticas sobre política comercial e industrial (las llamadas condicionalidades estructurales). El pináculo de las condicionalidades estructurales del FMI fue alcanzado durante la crisis financiera de
mercados internacionales) antes que por las empresas ineficientes. Como tal, los subsidios a las exportaciones son un buen ejemplo de incentivos basados en la performance (lo que los hace consistentes con los principios de diseño enunciados más arriba). El éxito del Este Asiático con las subsidios a la exportación tiene mucho que ver con la característica de “zanahoria y garrote”: usted obtiene el subsidio, pero sólo si le va bien en los mercados mundiales. Por esto, sopesando, se debe criticar al Acuerdo sobre Subsidios por haber hecho una significativa mella en la capacidad de los países en desarrollo para emplear políticas industriales inteligentemente diseñadas10. Un segundo área en las que las reglas internacionales pueden tener algún efecto es en relación a la propiedad intelectual. Como lo remarcó Richard Nelson (2003), la habilidad para copiar tecnología desarrollada en los países avanzados ha sido históricamente uno de los elementos más importantes de la capacidad de las naciones rezagadas para cerrar la brecha que las separa del mundo desarrollado. El acuerdo ADPIC de la OMC, y su versión más restrictiva en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, hace virtualmente imposible utilizar la estrategia de ingeniería reversa (desmontaje) y copia. El costo de ADPIC en términos del desarrollo ha recibido hasta ahora atención principalmente con respecto a la salud pública y el acceso a los medicamentos esenciales. Su efecto adverso sobre la capacidad tecnológica debe recibir todavía una atención proporcional. En vista de esto, es alentador que las discusiones acerca del régimen de comercio multilateral estén prestando cada vez más atención (al menos de boca para afuera) al tema de “espacio de autonomía política” para los países en desarrollo (ver Hoekman 2004). Hay un creciente reconocimiento de que el péndulo entre autonomía de política y reglas internacionales puede haberse inclinado demasiado hacia esto último en las rondas de comercio recientes. El intento de la Ronda de Doha para ampliar la disciplina multilateral a las políticas de competencia interna e inversión no llegaron a ningún lado. Y muchos consideran que el modelo de “paquete único” de negociaciones comerciales adoptado desde la Ronda de Uruguay y bajo el cual todos
No faltan argumentos contra la política industrial. Una lista no exhaustiva de tales argumentos podría incluir a los siguientes. •
Los gobiernos no saben cuáles son los actores o sectores más eficientes para apoyarlos.
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Los países en desarrollo carecen de burocracias competentes para aplicarlas efectivamente.
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Las intervenciones industriales son propensas a ser capturas por intereses sectoriales y a la corrupción. Hay poca evidencia de que las políticas industriales funcionan. Lo que se necesita no es política industrial, sino apoyo general para I+D y protección a la propiedad intelectual. Y en cualquier caso, las reglas internacionales no dejan mucho espacio para intervenciones de política industrial.
Hay más que una pizca de verdad en cada una de estas reivindicaciones. Pero, como hemos visto, hay también buenos contra-argumentos en cada caso. •
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Sí, el gobierno puede estar seguro de elegir siempre a los más eficientes, pero la efectividad de política industrial se basa menos en esta habilidad que en la capacidad de interrumpir las pérdidas cuando se cometan errores. De hecho, cometer errores (“elegir a las industrias erróneas”) forma parte integrante de una buena política industrial cuando el problema de descubrir la estructura de costos está en juego. Las burocracias competentes son un recurso escaso en la mayoría de los países en desarrollo, pero la mayoría de los países tienen (o pueden crear) nichos de competencia burocrática. En todo caso, no está claro que cuál es la hipótesis contrafactica, porque el paquete estándar de políticas orientadas al mercado difícilmente economice competencia
Es imposible especificar los resultados de un proceso así anticipadamente: el punto es descubrir dónde se necesita actuar y qué tipo de acción política puede generar el mayor impacto. No tiene sentido obsesionarse, como es común en muchas discusiones sobre política industrial, con instrumentos de las formas de intervención especificas. Los gobiernos que entiendan esto estarán constantemente a la búsqueda de mecanismos que faciliten el cambio estructural y la colaboración con el sector privado. Como tal, la política industrial es un estado de ánimo más que cualquier otra cosa. Termino haciendo dos puntos que relacionan la discusión de este artículo con la agenda general de política que enfrentan los países en desarrollo. El primer punto es que gran parte de la política industrial que se planteó aquí está relacionada con la provisión de bienes públicos para el sector productivo. Los laboratorios y los centros de I+D públicos, las instalaciones de salud, los estándares sanitarios y fitosanitarios, la infraestructura, la capacitación profesional y técnica, pueden muy bien ser vistos como bienes públicos necesarios para mejorar las capacidades tecnológicas. Desde esta perspectiva, la política industrial es sólo una buena política económica del tipo que prescribe el enfoque tradicional ortodoxo. En segundo lugar, la capacidad para proveer estos bienes públicos de manera efectiva es una parte importante de las capacidades sociales necesarias para generar desarrollo. Esto requiere, a su vez, buenas instituciones, con las características clave que expuse más arriba. Tal desarrollo institucional está en el centro de la actual agenda ortodoxa de desarrollo. 11 En ambos sentidos, entonces, la agenda de política industrial trazada en este artículo no sólo no tiene grandes diferencias con la actual agenda ampliada y convencional del desarrollo, sino que es parte integrante de ésta.
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